democracia y políticas públicas

Coordinadores

Fernando Ribeiro MendesMa. Teresa Montalvo Romero

Teresa Da Cunha LopesLourdes Meléndez Morillo-Velarde

Democracia yPolíticas Públicas

UNIVERSIDAD MICHOACANA DE SAN NICOLÁS DE HIDALGO

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES

DEMOCRACIA YPOLÍTICAS PÚBLICAS

COORDINADORES

FERNANDO RIBEIRO MENDES

MA. TERESA MONTALVO ROMERO

TERESA DA CUNHA LOPES

LOURDES MELÉNDEZ MORILLO-VELARDE

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Editado: Morelia, septiembre 2008ISBN: 970-995-903-4

© Democracia y Políticas Públicas

Coordinador EditorialFernando Malagón Hinojosa

Diseño y EdiciónLeonardo Baltierra Trejo

José Daniel Moncada SánchezCorrector

Impreso en México

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Universidad Michoacana deSan Nicolás de Hidalgo

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Dr. Roberto Sánchez BenítezCoordinador del Programa de DoctoradoInterinstitucional en Derecho

www.themis.umich.mx

Directorio

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DEMOCRACIA Y POLÍTICAS PÚBLICAS

INDICE

Democracia

Estado y soberanía: una perspectiva evolutivaTeresa Da Cunha Lopes y Noé Díaz Pedraza 9

Democracia, origen y perspectivaKarla Annett Cynthia Sáenz López, Francisco Javier Gorjón Gómezy Karla Eugenia Rodríguez Burgos 51

La ausencia de la democracia directa moderna en la Constitución MexicanaJosé René Olivos Campos 65

Glocalización e integración cultural comunitariaOscar Ochoa González 75

La transición democrática en México: un enfoque político y jurídicoLucía Villalón Alejo 93

Creadores y acceso a fuentes electrónicas en la sociedad de la información del siglo XXIHéctor Pérez Pintor 129

Políticas Publicas

El Estado mexicano moderno: Un acercamiento a su estructura y funcionesJesús Santillán Gutiérrez y Juan Luis Cervantes Alfaro 145

Una ciudadanía política y social: El Estado Social de DerechoJuan Manuel Zamora Mendoza 167

La estatalidad económica mexicana vs. El marco económico regionalMa. Teresa Montalvo Romero 179

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Identidades políticas emergentes y reestructuración económica: el caso del Barzón en MéxicoLuis Fernando Villafuerte Valdés 207

Las políticas de empleo: ¿paliativo de la exclusión social?Josefa Montalvo Romero 233

Segurança Social em Portugal: universalidade,sustentabilidade e empobrecimento das expectativasFernando Ribeiro Mendes 245

La Reforma de la Seguridad Social en España: alcance y contenidoLourdes Meléndez Morillo–Velarde, Ana I. Pérez Camposy Carolina San Martín Mazzucconi 261

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DEMOCRACIA

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DEMOCRACIA 9-49

ESTADO Y SOBERANÍA: UNA PERSPECTIVA EVOLUTIVA

Teresa Da Cunha Lopes1

Noé Díaz Pedraza2

Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UMSNH

I. Introducción

¿Cuál es la peculiaridad del Estado respecto a otras formas de organización política?Según Max Weber3, por Estado debe entenderse una organización institucional queposee: ‘‘El monopolio de la coacción física legítima’’4. Según este concepto, el mono-polio de la violencia sería el rasgo identificador del Estado. Ahora bien, el dominiode los Estados no sólo se basa en la coacción sino en la coacción legítima, es decir,en el consentimiento de los ciudadanos.

Max Weber5 distingue tres modelos ideales de legitimidad que repercuten en laforma de obediencia:

• La legitimidad tradicional: fundamentada en la costumbre.• La legitimidad carismática: que radica en las cualidades ejemplares de una

persona.• La legitimidad legal–racional, la más comun, se basa en la creencia en la lega-

lidad, es decir, en la sumisión a las normas y al Derecho.En consecuencia, la coacción legítima es la que se ejerce conforme a lo estable-

cido en la ley. Junto al monopolio de la violencia6 y a la legitimidad en que ésta seapoya, un tercer rasgo identificador del Estado estriba en que ese monopolio legítimode la coacción es ostentado por una organización de carácter institucional.

El proceso de institucionalización del poder significa7, por una parte, que lacoerción no se ejerce arbitrariamente, sino de acuerdo con las leyes. Por otra parte,la institucionalización se opone a la personalización del poder. Aunque el poder esejercido por personas, éstas no actúan en nombre propio sino como representantesde una entidad abstracta. La despersonalización del poder permite, pues, la conti-nuidad del Estado y de sus políticas, al margen de que sus representantes cambien.

Para Max Weber, los Estados más evolucionados son los que se asientan en lalegitimidad legal–racional. La institucionalización del poder conduce a que las rela-ciones y las actividades políticas sean realizadas por órganos específicos a los que seles atribuyen funciones concretas de acuerdo con normas; así, el ámbito políticotiende a diferenciarse de otros ámbitos. Por el contrario, la mezcla de las actividadespolíticas con actividades de naturaleza religiosa o económica es más intensa en losEstados con una institucionalización precaria del poder.

Desde estos planteamientos la organización burocrática8 constituye el instru-mento característico del éxito del Estado en la época moderna. Los rasgos de la

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Teresa Da Cunha Lopes y Noé Díaz Pedraza

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burocracia (entre otros, la selección de los funcionarios de acuerdo con la cualifica-ción profesional y no por razones clientelares o por privilegios hereditarios, o elsometimiento de sus actividades a reglamentos) permiten a los ciudadanos anticiparel ejercicio del poder frente a la inseguridad generada por un poder arbitrario.

En la primera mitad del siglo XX, la política se define en términos de poder. Enrealidad, la consideración del poder como objeto central de una Teoría de la CienciaPolítica y del Estado hunde sus raíces en el pensamiento griego clásico9 y continuósiendo el tema de atención preferente a lo largo de la historia (como prueban lasaportaciones de Maquiavelo10, Hobbes11, Montesquieu12 o Weber). Según este puntode vista, la Ciencia Política es una ciencia del poder orientada a responder acerca dequién obtiene qué, cómo y cuándo.

Pero el poder no es fácil de conceptualizar. Una clasificación muy citada distin-gue dos sentidos de este:

• El poder como resultado de una relación entre dos sujetos en virtud de la cualuno impone a otro su voluntad y obtiene un comportamiento que no surgiríaespontáneamente.

• El poder definido en función de los recursos disponibles, es decir, se tienepoder cuando se dispone de medios, ya sean económicos, ideológicos o deotra naturaleza.

Estas dos dimensiones del poder no son fáciles de discernir en la práctica ytampoco son excluyentes, sino complementarias.

De acuerdo con estos planteamientos, la política puede definirse como: ‘‘una prácticao actividad colectiva de los miembros de una comunidad que llevan a cabo. La finalidadde esta actividad es regular el conflicto entre los grupos y su resultado es la adopción dedecisiones que obligan –por la fuerza si es preciso– a los miembros de la sociedad’’.Además, la política se caracteriza, a diferencia de otras vías de resolver los conflictos,porque adopta decisiones que obligan a todos los miembros de la comunidad.

Por tanto, el elemento tipificador del Estado es la coacción legítima, instrumentoque le permite imponer decisiones colectivas. En consecuencia, entre los conceptosde poder, política y Estado existe un claro paralelismo. Desde la perspectiva delpoder, el Estado es un ámbito nuclear de la actividad política, lo que no debe conducira considerar que el estudio del poder se agote en el del Estado.

II. Enfoques y concepciones sobre el Estado

A modo de síntesis las diferentes concepciones sobre el Estado pueden clasificarseen cuatro categorías:

• Marxismo.• Elitismo.

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Estado y soberanía: una perspectiva evolutiva

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• Pluralismo.• Institucionalismo.No obstante, ha de tenerse en cuenta que estas corrientes no son homogéneas.

Además, las aportaciones no siempre son fáciles de clasificarse.

El Marxismo

Ha de establecerse una distinción entre el Marxismo13 y lo defendido por otrasposiciones socialistas. Mientras que el Marxismo propugnó la sustitución del modode producción capitalista, un segundo grupo –al que cabe calificar como socialismoreformista– se identificó con el ideario de los que sostenían que el capitalismo podíatransformarse. Representativas de este socialismo reformista son las aportacionesde Sismodi, Louis Blanc, Lasalle, y sobre todo, Bernstein.

Un denominador común del socialismo reformista es la defensa del estableci-miento de una nueva distribución de la riqueza, para lo cual resulta imprescindiblela intervención del Estado. Desde esta perspectiva se propugna la conquista delEstado por el movimiento obrero; de ahí que el sufragio universal fuese una de lasreivindicaciones centrales. Para el socialismo reformista, por lo tanto, el Estado esun instrumento esencial para la reforma social.

Para Marx, en cambio, el modo de producción condiciona las relaciones socialesy políticas14. Según la concepción economicista de la historia defendida por Marx, lasrelaciones jurídicas y las formas estatales no son independientes de las condicionesmateriales sino derivados de ellas. Las relaciones de producción constituyen la estruc-tura económica sobre la que se asienta una determinada superestructura jurídica ypolítica. En coherencia con estos planteamientos, la función del Estado burgués no esotra que la de proteger el dominio de clase. Es la forma bajo la que los individuos deuna clase dominante hacen valer sus intereses comunes.

En consecuencia, Marx rechaza que la conquista por el proletariado del Estado bur-gués pudiese inducir al cambio de la sociedad existente. Para Marx, la dependencia entreel poder estatal y la clase es inextricable, lo que le induce a propugnar la destrucción delEstado burgués y la sustitución por otro diferente. El proletariado como clase dominantedebía organizar sus propias instituciones estatales de acuerdo con sus necesidades.

En este sentido, Marx15 sostiene que entre la sociedad capitalista y la sociedadcomunista sucedería una fase de transformación revolucionaria, un periodo de tran-sición cuyo Estado no puede ser otro que la dictadura revolucionaria del proletariado.Este Estado, según la idea de Marx, es un Estado de una clase: el proletariado. Peroa diferencia de los demás Estados, su objetivo es la eliminación del antagonismo declase y, por lo tanto, la paulatina destrucción del propio Estado como instrumentode dominio. En esto coincidiría con los anarquistas, para quienes la abolición delEstado es prioritaria y se antepone a la eliminación de las clases.

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El elitismo

La corriente elitista sostiene que los factores económicos no determinan el poder,ya que lo político ejerce influencias significativas. Los elitistas rechazan el conceptode clase económica y utilizan, en su lugar, el término de élite. Niegan además que laelite empresarial ejerza un dominio absoluto sobre el poder político.

Algunos de los autores principales son Michels, Wilfredo Pareto16 o Mosca, quedefienden que en todas las circunstancias una minoría ejerce el poder sobre lamayoría, dominio que extrae de su capacidad organizativa. Otros como Weber oSchumpeter17, desde posiciones democráticas, coinciden con la idea de que unaelite siempre domina sobre la mayoría, a pesar incluso del desarrollo de los partidosde masas.

Wright Mills18 polemiza con la idea pluralista de que el poder se encuentra dis-perso en las sociedades democráticas. Sostiene que las instituciones están dominadaspor una ‘‘red de poder’’ integrada por el poder ejecutivo, por los directores de lasgrandes empresas y por la cúpula militar. Son éstas las elites que, con un importantegrado de autonomía, definen el contenido de las políticas de acuerdo con sus intere-ses. En consecuencia, el Estado no es ni un instrumento al servicio del podereconómico, según sostienen los marxistas, ni un árbitro neutral según defienden lospluralistas.

Pluralismo

La corriente pluralista enlaza parcialmente con las ideas del liberalismo clásico, enparticular con las de Madison19, por su defensa de la existencia de intereses heterogéneosen las sociedades. No obstante, existen diferencias. Mientras para Madison las faccio-nes, pese a ser inevitables, son perniciosas y debían neutralizarse mediante larepresentación política; para los pluralistas, la diversidad de intereses es una caracte-rística consustancial de la democracia. Su existencia evita que se imponga una mayoríatiránica y garantiza la viabilidad de la misma democracia.

Sin embargo, esta corriente adquiere un mayor impulso con la obra de RobertDahl, quien califica a las democracias20 liberales con el término de ‘‘poliarquía’’21,estudia el funcionamiento del sistema político estadounidense, pero la aplicación desus conclusiones plantea obstáculos en ámbitos distintos del americano. Por ejemplo,la debilidad de los partidos políticos, la mayor influencia de los grupos de presión enla canalización de los intereses o lo reciente de su tradición estatal son rasgos caracte-rísticos del sistema norteamericano no compartidos con otros países europeos.

El objeto de estudio por excelencia del pluralismo son los grupos; objeto que sepresta más fácilmente al análisis empírico que el Estado, y el método a seguir es elcomportamiento observable, esto es, los grupos que participan e influyen en las

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decisiones. Hay razones, por lo tanto, para asociar el pluralismo con la revoluciónmetodológica conductista.

La idea característica del enfoque pluralista se refiere a que el poder está dispersoen numerosos centros y ninguno de ellos domina por completo a la sociedad. Enconsecuencia, no existe un único centro de poder. Este presupuesto viene a resque-brajar la consideración del poder estatal como un poder soberano. Según los pluralistas,la dispersión del poder es debida a que los recursos políticos no se distribuyenuniformemente. Es evidente que los grupos no están interesados en influir en todoslos ámbitos de decisión. Además, puede suceder que la existencia de un grupopoderoso suscite la organización de otro que restrinja su poder; por ejemplo, lasorganizaciones sindicales frente a las organizaciones empresariales.

Desde la perspectiva pluralista, la política se caracteriza por ser un proceso denegociación entre intereses en conflicto que garantiza la solución pacífica de los mis-mos. En este contexto, la función del Estado es regular o armonizar el enfrentamientoentre intereses. El Estado es pues, un ámbito neutral. Según estos planteamientos,el núcleo de la actividad política son los grupos y no el Estado, el cual no es másque una de las múltiples asociaciones a las que pertenece el individuo. El Estadono posee un único interés, los intereses en la sociedad son heterogéneos, lo queplantea obstáculos insuperables para lograr un consenso sobre el contenido del interésgeneral.

En torno a esta posición, han aparecido posturas críticas que señalan que enmuchas ocasiones las políticas públicas las inician actores públicos no precisamentepara responder a la presión de los grupos, sino porque muestran intereses propios,y en definitiva, es el Estado el que posee recursos y legitimidad para elaborar yaplicar las políticas.

Los pluralistas discrepan respecto de las posturas marxistas en que el poderderive de la clase socialmente dominante22. Además, como los intereses sonheterogéneos, no son reducibles a los de naturaleza económica. En relación con loselitistas, los pluralistas disienten que exista una única elite en el poder. Por su parte,desde posiciones elitistas se objeta a los pluralistas que el poder es acumulativo.

El institucionalismo23

El objeto clave de este enfoque son las instituciones políticas; es decir, las orga-nizaciones formales de la administración pública. El funcionamiento de lasinstituciones políticas así como las normas legales en las que se apoyan son analiza-das, sobre todo, descriptivamente; los análisis no se plantean enunciar leyes. Supresupuesto característico estriba en que las estructuras formales determinan la con-ducta, lo que conduce a mantener que el Estado influye en la sociedad y a la inversa.Algunos de sus rasgos son el componente normativo y la utilización de la historia.

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Las instituciones fueron el objeto central de la Ciencia Política y del estudio delEstado hasta principios del siglo XX. A pesar del predominio adquirido por otrosenfoques, el estudio de éstas no llegó a ser abandonado.

III. La convergencia de los enfoques

En los últimos años se observa una tendencia general a la convergencia entre losdistintos enfoques. De hecho, se aprecia entre ellos una propensión a asumir par-cialmente los presupuestos característicos de las otras.

Otras aportaciones de orientación marxista, aún admitiendo el condicionante dela estructura económica sobre la política y, en particular, sobre la actividad delEstado, relativizan cuando no rechazan el determinismo económico característicode la interpretación instrumentalista. Entre los estudiosos el enfoque marxista se hacriticado por ser reduccionista la equiparación del Estado con la superestructura dela base económica o la explicación de las luchas políticas como una consecuenciaexclusivamente del conflicto de clases.

Otros análisis se caracterizan por sostener, a diferencia de las interpretacionesinstrumentalistas, que no todas las competencias estatales son rentables para el sistemacapitalista. Según estos autores, el Estado de bienestar desarrolla políticas heterogéneasrespecto a sus fines; unas son beneficiosas para la acumulación capitalista, pero otrastienen como objetivo crear condiciones de legitimidad que permitan garantizar la pazsocial. Esa diferente naturaleza de las funciones estatales origina contradiccionesde carácter económico o ideológico. Estas revisiones han conducido a considerar elEstado como un actor y no sólo como un instrumento del capital.

Se han destacado las tendencias corporativas de las sociedades como medio parasolucionar el exceso de demandas sociales. Las prácticas corporativas, en tanto queposibilitan la participación de ciertas organizaciones de intereses sectoriales en lasdecisiones políticas, refuerzan las explicaciones elitistas en detrimento de la idea departicipación abierta que subyace en los enfoques pluralistas.

El fenómeno corporativista implica tanto la institucionalización de un númerolimitado de grupos de intereses como la monopolización de la representación por esosgrupos. La institucionalización permite la legítima dominación de las elites en lugar deque los grupos no estén controlados por el Estado y la participación en la adopción dedecisiones sea ilimitada. Por otra parte, los estudiosos del neocorporativismo24 tam-bién se refieren a la autonomía del Estado y a la capacidad de imponer su poder en lasnegociaciones entre los intereses en conflicto.

En las últimas décadas los pluralistas han revisado las premisas iníciales, llegandoa reconocer el predominio ejercicio por los grupos económicos sobre los de otranaturaleza. Al admitir los neopluralistas que la desigual distribución de poder econó-

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mico proporciona mayores oportunidades de participación e influencia en las deci-siones políticas, relativizan la idea transmitida por el viejo pluralismo sobre lacompetitividad y el carácter abierto del proceso político.

De acuerdo con estas revisiones introducidas en el pluralismo clásico que, porotra parte, suponen un acercamiento a las explicaciones de orientación marxista, elEstado no puede considerarse ya como un árbitro neutral. A pesar de la importanciade los intereses económicos, el neopluralismo hace hincapié en la importancia delos grupos dentro del proceso político y continúa defendiendo el carácter competiti-vo de éste en áreas en las que no son trascendentales los intereses económicos, enconsecuencia siguen admitiendo que el capital no domina en su totalidad la elabora-ción de políticas públicas

Desde los años ‘80 resurgió el interés por las instituciones. El nuevo enfoquepresenta la novedad de tratar de combinar los presupuestos característicos de losestudios del comportamiento con los de institucionalismo tradicional.

Los apologistas del ‘‘nuevo institucionalismo’’25, a diferencia de los presupuestosclásicos centrados en el individuo, defienden que el comportamiento colectivo no sereduce al estudio de los comportamientos individuales. Se pone en cuestión que lasinstituciones, en general, y el Estado, en particular, sean meros escenarios neutralesdonde se desarrollan los conflictos de intereses. Por el contrario, los nuevos institu-cionalistas admiten que los Estados son actores políticos y en consecuencia lesreconocen autonomía. En definitiva, los fenómenos sociales no sólo son fruto de losintereses individuales sino de las características institucionales.

Una idea ampliamente compartida por los neoinstitucionalistas se refiere a quelas instituciones condicionan las preferencias, es decir, la forma utilizada por losactores de lograr sus objetivos.

Sin embargo, el ‘‘nuevo institucionalismo’’26 no es una corriente homogénea. Lasdiscrepancias surgen de los desacuerdos respecto al concepto de institución. Deforma general, las instituciones se equiparan con ‘‘las reglas del juego’’, pero paraunos, el significado de institución es muy amplio al incluir en él a los sistemassimbólicos; para otros, las instituciones son las reglas formales y explícitas. Esteconcepto restringido de institución que excluye a las reglas informales como,por ejemplo, las culturales, es defendido por los teóricos próximos a la elecciónracional. También los neoinstitucionalistas mantienen posturas diferentes en rela-ción con la fuente de la que surgen las preferencias: en unos casos, se sostienen quelas preferencias son externas a las instituciones, no son creadas por éstas. En otroscasos, defienden que las preferencias son endógenas, es decir, consecuencia de lainteracción entre los individuos y las instituciones. Otro motivo de desacuerdoestriba en los factores que influyen en el comportamiento dentro del contexto de laorganización. Mientras que unas versiones hacen hincapié en los valores, otras lohacen en las reglas formales.

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La heterogeneidad de posturas en el seno del neoinstitucionalismo la sistematizaPeters27 en las siguientes corrientes:

• Institucionalismo normativo: sostiene que una institución no es necesariamenteuna estructura formal sino un conjunto de valores y rutinas que defienden unaacción apropiada de carácter normativo. Según esta corriente, los valores delas organizaciones, que son interiorizados por los individuos, afectan más alcomportamiento individual que las estructuras o las reglas de procedimiento.

• Institucionalismo próximo a la Teoría de la Elección Racional: las preferencias delos actores son exógenas a las instituciones y se encuentran determinadas conanterioridad a la participación de aquellos en éstas. Según esta corriente, elcomportamiento individual se encuentra conformado por reglas formadas queson aceptadas por los actores debido a un cálculo racional y no por razonesnormativas o morales.

• Institucionalismo histórico: su idea central se refiere a que las opciones inícialesrespecto a la creación de una institución o cuando se emprende una decisiónpolítica tendrán efectos en el futuro, produciéndose una inercia para la persis-tencia de la política inicial.

• Institucionalismo empírico: esta perspectiva se centra en el análisis de la organi-zación territorial y en el impacto de las diferencias entre parlamentarismo ypresidencialismo.

• Institucionalismo sociológico: se focaliza en la interacción entre los grupos deinterés y el Estado.

IV. La autonomía del Estado según las aportaciones de Skocpol y Mann28

La idea de que el Estado goza de autonomía ha sido un tema abordado por Skocpoly Mann, cuyas contribuciones no son fáciles de clasificar en las categorías anterior-mente utilizadas.

Por autonomía del Estado, dice Skocpol, se entiende la capacidad de formular yperseguir objetivos que no sean simple reflejo de las demandas o de los intereses delos grupos sociales29. Según esta autora, la autonomía del Estado no procede de laselites sino de las instituciones. El Estado es un conjunto de instituciones militares,administrativas y políticas que responden a una lógica e intereses propios. Ello no leinduce a rechazar que las elites estatales posean cierta autonomía. Así, las capacidadespolíticas de los actores como los grupos de interés o las clases, dependen de lasestructuras y actividades del Estado.

Una postura ecléctica es la adoptada por Mann. Este autor no se identifica conningún enfoque en particular, admite que tanto el marxismo como el elitismo y elpluralismo defienden ideas parcialmente válidas sobre el Estado. Así, acepta que los

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Estados modernos son capitalistas, aunque este carácter no es determinante. Com-parte con las teorías elitistas que las elites estatales pueden constituirse en actoresautónomos del poder (como las monarquías y los militares del siglo XIX). Por último,coincide con el pluralismo respecto a que el poder es ejercido por numerosos actorespolíticos.

Desde un planteamiento que puede interpretarse próximo al pluralismo, Manndefiende que los Estados no son actores unitarios. Las sociedades están integradas pordiferentes redes de poder, ninguna de las cuales son determinantes. En particular,Mann tipifica cuatro fuentes de poder: la económica, la política o estatal, la military la metodológica. Cada una de estas fuentes, excepto el poder político, se caracte-riza por poseer unos recursos, unas funciones y unas organizaciones propias. Sinembargo, el Estado carece de unos recursos específicos, sus recursos son una com-binación de los existentes en la sociedad. El factor que proporciona la autonomía delEstado es la institucionalización de sus funciones, organizaciones y recursos. Estainstitucionalización proporciona, por otra parte, una organización centralizada. Deesta institucionalización centralizada de manera territorial extrae el Estado, princi-palmente, su poder.

Para Mann30, al igual que para Skocpol, la historia demuestra que el Estado esuna necesidad de las sociedades civilizadas.

V. Génesis del Estado moderno

La singularidad del estado moderno

El Estado es una realidad intrínsecamente unida a la modernidad europea, ensincronía histórica con el Renacimiento. Existen unas bases sólidas que subrayan lasingularidad de este Estado Moderno en relación con la poliarquía medieval. Durantela etapa feudal, la unidad interna del Estado se hacía imposible como consecuenciadel propio feudalismo y el peso de la Iglesia. Tampoco hay que olvidar la existenciade una idea imperial, superpuesta a la fragmentación medieval y contraria a la exis-tencia de una pluralidad de Estados conviviendo en términos de relativa igualdad.Por otro lado, se ha subrayado en numerosas ocasiones la radical innovación quesupone la creciente visión racional de la vida política y la creación de una organiza-ción administrativa singular para los nuevos Estados. Es decir, la existencia de unaburocracia estatal supone un radical alejamiento de la confusión entre instancias depoder económico, social y político típicas de la etapa feudal.

Sin embargo, algunas de las innovaciones más significativas (ejércitos perma-nentes, unidades políticas de base territorial, burocracias públicas…) no lo sonrealmente en relación a formas de organización política anteriores. También hay que

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tener en cuenta los límites de la supuesta orientación racionalizadora del reciénnacido Estado. Incluso en aquellos temas en que se plasma el espíritu de los nuevostiempos se hace visible el predominio de lo heredado y los límites del proceso deracionalización.

Conviene mostrarse especialmente precavidos contra el supuesto surgimientodel Estado Moderno como consecuencia de los esfuerzos de las monarquías autori-tarias desde finales del siglo XVI. En primer lugar, por que ello supondríasupravaloración del papel de estas instancias políticas, y en segundo lugar, por laconstatación histórica del lento despliegue de ese Estado.

La Monarquía federativa, ‘‘pactista’’, es la tónica general del panorama europeo delmomento. El proceso general de construcción del Estado Moderno se caracteriza poruna aceptación de la planta política anterior paulatinamente corregida por la intro-ducción de nuevas instituciones y la superposición de nuevas instancias de poderregio a las tradicionales.

La transición del feudalismo al capitalismo.Factores materiales en el surgimiento del Estado Moderno

A la hora de medir la incidencia real de este nuevo orden económico en lasnuevas formas de organización política, existen diversas posturas. La idea de unEstado puesto por los nuevos capitalistas al servicio de sus intereses encaja bien conlas posiciones marxistas clásicas. Sin embargo, otros autores, como Anderson, handefendido la estricta continuidad del poder nobiliario en las Monarquías autorita-rias. Según esta postura, el Estado Moderno no sería otra cosa que la readaptacióndel gobierno feudal a los intereses de aquél.

Aceptando los límites de una explicación económica para el surgimiento delEstado Moderno, queda fuera de dudas establece la importancia de la profundainteracción entre el despegue capitalista y el desarrollo de los nuevos Estados. Laeconomía mercantil y manufacturera necesitaba de unas políticas por parte de lospoderes públicos imposibles de alcanzar con la supervivencia del feudalismo. Segu-ridad en el tráfico, mínima racionalidad fiscal y administrativa, estímulo y proteccióna las actividades de ese capitalismo, sellan la alianza objetiva de esa burguesía conlos monarcas interesados en la construcción del Estado.

De todas formas, destaca el hecho del lento desarrollo de las formas capitalistascomo consecuencia de la herencia medieval en lo económico, tanto en la mentalidadcomo en la pervivencia de determinadas instituciones (lucro honesto, precio justo,gremios y cofradías, explotaciones señoriales, etc.)

La expansión demográfica que se registra en Europa occidental a partir del sigloXI va a tener importantes consecuencias sociales que, inevitablemente, arrastraráncambios políticos. A ese crecimiento demográfico son atribuibles el auge de la colo-

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nización interior, el crecimiento de las ciudades y la expansión de la actividad agrí-cola, comercial e industrial.

Factores bélicos

Universalmente reconocido ha sido el influjo de la guerra en el alumbramientodel entramado institucional que caracteriza al Estado Moderno. Se ha llamado laatención sobre las novedades técnicas y de organización que caracterizan a los ejér-citos de la modernidad:

• Su mayor tamaño.• La superioridad cuantitativa de las formaciones de infantería.• La importancia de la artillería y las armas de fuego en general.• Rasgos de permanencia de los ejércitos.• Carácter mercenario.• Existencia de un cuerpo de oficiales profesionalizado.Hacer frente a sus crecientes costes exigía una reorganización general de los ingresos

públicos. Se necesitaba una maquinaria burocrática capaz de sostenerlos económicamen-te en la guerra y en la paz, así como una infraestructura administrativa complementaria(diplomacia como fuente de información, por ejemplo). De todas formas, la obvia impor-tancia de la guerra no debe ser exagerada como factor originario.

Factores ideológicos y políticos en la génesis del Estado Moderno

También tuvo una importancia decisiva la ambición de los príncipes en su deseode construir espacios políticos de carácter estatal. Las guerras civiles de finales del XIVy principios del XV en la mayor parte de Europa occidental representaron la oportuni-dad de construir un Estado Moderno bajo la sombra de su Monarquía autoritaria. Dehecho, así fue como surgieron los Estados francés, inglés, español o prusiano.

En esa fuerza impulsora hacia la construcción de los nuevos Estados tiene unpapel importante la idea del reino medieval; entre la poliarquía medieval y el EstadoModerno, este escalón intermedio, diferenciado de la nueva forma política por laausencia de una idea definida de soberanía, juega un papel de primordial importan-cia en cuanto soporte de un difuso sentimiento de cohesión entre todos los territoriosque ahora se pretende integrar de modo más sólido en ese Estado moderno.

La religión se convierte en factor innegable de influencia en este proceso. Cuandoestalló la Reforma, protestantes y católicos coincidierón en aportar al nuevo Estadouna de sus más significativas fuentes de legitimidad. El Estado se convierte en estemomento para las religiones en garantía de supervivencia. En este contexto pocotiene de extraño que se proceda a la sacralización de la cabeza del Estado. La tenden-cia protestante a hacer del príncipe la cabeza de la Iglesia, a la vez que la del Estado,

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le hacía participar en el simbolismo de un cuerpo místico. Naturalmente, losMonarcas católicos de la Contrarreforma, y de modo especial Felipe II de España,se esforzaron por obtener un estatuto semejante.

La recepción y divulgación del derecho romano constituye otro factor coadyuvanteal proceso de gestación y afianzamiento del Estado Moderno. De hecho, hace posibleno solamente el desarrollo de una inicial economía capitalista, sino que contribuye a lamisma aceptación del hecho estatal, implícito de alguna manera en las categoríasromanas de civitas y res publica. El derecho romano se funde con el influjo del NuevoTestamento para conformar el pensamiento legal de Occidente. En última instancia, laidea de soberanía y la ‘‘razón de Estado’’ terminan de asentar ese modelo de organiza-ción política cuya construcción se ha iniciado con los albores de la modernidad.

Maquiavelo: técnicas de gobierno y prenacionalismo

Las técnicas de gobierno, el cómo conseguir la estabilidad y el orden políticos,son seguramente la clave de la obra maquiavélica. Las técnicas de gobierno debenajustarse a un máximo realismo, lo que lleva a reconocer al gobernante la libertad dela que no puede gozar un simple ciudadano. Los actos de aquél no tienen otramedida que el logro de sus objetivos. Y para ello puede disponer de generosa indul-gencia en todo cuanto hace en relación a los aspectos morales.

El príncipe triunfador debe ser sensible además a la importancia de la opinión.Resulta vital que sus súbditos le consideren armado de virtudes, con independencia desu real posesión, basta con que aparente poseerlas. Según Maquiavelo, un Príncipedebe inquietarse poco de las conspiraciones cuando el pueblo le tiene buena voluntad.

Hobbes y el fundamento desacralizado del absolutismo

Hobbes pasa del estudio de la conducta de las personas en relación a otras, alestudio de la política. Según su análisis, el instinto de la propia conservación mueveal hombre a cubrir sus necesidades. Sin embargo, la naturaleza humana ofrece unideal de felicidad que no se presta a un fácil equilibrio, ya que siempre queremosmás. Pero la adquisición de riquezas, honor, mando u otro poder sólo se consigue através de la lucha con otros hombres que compiten por esos bienes, en una lucha sinfin, ya que la pura conservación de lo elegido aboca a la adquisición de nuevosbienes. Esta situación agónica se ve complicada por la aguda comprobación quehace Hobbes de la sustancial igualdad de poderes que caracteriza a los humanos.

La competición, la inseguridad y el deseo de gloria llevan a un estado de guerrapermanente de todos contra todos. Una guerra en la que todo será válido por laausencia de un derecho del que se derive cualquier sentido del bien o del mal, de lajusticia o la injusticia.

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El hombre está ligado por una ‘‘leyes naturales’’. Se trata de reglas encontradaspor la razón, por las cuales se le prohíbe al hombre hacer aquello que sea destructivopara su vida. Estas reglas o ‘‘leyes naturales’’ determinan que todo hombre estápreocupado por la paz, tiene miedo a la guerra despiadada que implica el estado denaturaleza. Supone ello que ‘‘el hombre está dispuesto a renunciar a su derecho atoda costa en pro de la paz y defensa propia que considera necesaria’’. El Estado,fruto de ese pacto, es la garantía de la paz, fuente de justicia y garantía de la propie-dad. Por tanto, el Leviatán es ‘‘una persona cuyos actos ha asumido como autora deuna gran multitud, por pactos mutuos de unos contra otros, que puede usar la fuerzay los medios de todos ellos, según considere oportuno, para su paz y defensa común.El que carga con esta persona se denomina soberano y se dice que posee podersoberano. Cualquier otro es súbdito’’.

Un planteamiento de este tipo supone afirmaciones de honda significación. Porejemplo, la base ‘‘desacralizada’’ de la República, el individualismo justificador de lamisma. La lógica consecuencia de este individualismo es la artificiosidad del Estadocontra la larga afirmación de su naturalidad. El artefacto nace por obra de un contrato.

Las transformaciones del Estado Moderno:Reforma Protestante y avances científicos y técnicos

A lo largo de los siglos XVII y XVIII se va a ir gestando el nuevo Estado liberal,consecuencia lógica del Estado Moderno. A la hora de examinar la incidencia de laReforma y los avances científicos y técnicos, debe subrayarse el carácter indirectode esta transformación.

Además de la quiebra de la autoridad tradicional y la agudización de los aspectosmás intimistas del hecho religioso, la contribución fundamental de la Reforma radi-cará obviamente en su defensa del individualismo, en cuanto cada persona pasa aser el protagonista decisivo de la relación con la divinidad. Su otra gran contribu-ción, la tolerancia religiosa, será más el fruto indirecto y tardío del combate europeoentre católicos y protestantes, que una derivación directa de las iglesias reformadas.Otra importante contribución protestante es la que hace el calvinismo al desarrollodel capitalismo. La creencia en la predestinación, la vieja visión de los poderososcomo favoritos de los dioses, se unía a la existencia de una ética calvinista (indivi-dualismo, ahorro y disciplina social) animadora de una moral burguesa claramentefuncional para el capitalismo.

El mundo moderno se caracteriza, entre otros rasgos, por una valoración delconocimiento científico, en nada parecida a la de la vida medieval. Del caráctersecundario de la ciencia en un mundo dominado por el saber teológico y, complemen-tariamente, por los conocimientos filosóficos y jurídicos, se va a pasar, gradualmente,al protagonismo de la ciencia.

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Ya en el siglo XVII la ciencia ‘‘conquistó a sus contemporáneos mostrándoles queestaban adquiriendo un poder sobre la naturaleza que de otro modo no podríanalcanzar’’. La teoría del progreso y el triunfo del espíritu racionalista eran conse-cuencias inevitables de este proceso.

Paralelamente, se va gestando desde el siglo XVI un iusnaturalismo racionalistacuyos principios básicos podrían ser:

• La autoridad no se origina en la divinidad, sino en la decisión de los hombresexpresada mediante un contrato adecuado.

• La meta de toda organización política es de carácter secular y viene definidapor los intereses individuales de sus ciudadanos y la suma de los mismos quees el bien común.

• El hombre, por su mera existencia, es sujeto de unos derechos que deben serrespetados por el Estado.

El iusnaturalismo será la expresión política más avanzada de un sentimientopreliberal en abierto choque con el absolutismo.

Hasta muy entrado el proceso de transformación del Estado Moderno en Estadoliberal, prima en la Europa occidental una concepción mercantilista de la vida econó-mica. Ya en el siglo XVII son detectables, sin embargo, buen número de quejas,todavía no generales, contra una intervención económica estatal en relación a temascomo los asentamientos de población, la falta de uniformidad de los salarios, etc.Habrá de ser en el campo de la producción agraria donde se hagan más explícitas lasdemandas de una actitud económica liberal. De todas formas, hay que esperar hastaprincipios del siglo XVIII para que el efecto combinado de la racionalización de lapropiedad agraria, el crecimiento demográfico y las innovaciones tecnológicas ofrezcancomo resultado el hecho de una revolución industrial, fundamento de la mentalidadeconómica liberal.

A lo largo del siglo XVIII, las Monarquías europeas, aunque ilustradas, seguíanpresentando los rasgos de unos regímenes absolutos. En ellas y sus colonias seránevidentes los riesgos de un estallido. Cuando al fin éste se produzca, empezando enEEUU y siguiendo en Francia, el nuevo modelo estatal se fundamentaría en unosvalores e instituciones acuñados a lo largos de los dos siglos anteriores, enlistándolosde la siguiente forma:

• Creencia en la libertad y la dignidad intrínseca de todos los hombres.• Confianza en el progreso.• Apuesta por la libertad económica aunque corregida por un elemental

pragmatismo.• Soberanía nacional.• División de poderes.• Imperio de la ley.• Representación política.

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Las contradicciones presentes en este primer liberalismo (limitación de los dere-chos políticos por la práctica del voto censitario y la corrupción, la aceptación de laesclavitud en los primeros estadios, el control del aparato político por la burguesía,etc.). Harán inevitable el surgimiento de nuevas respuestas políticas con otrosprotagonistas sociales, pero se hará ya muy difícil la renuncia a las conquistas másprofundas del liberalismo.

El Estado Liberal y el Estado Liberal–Democrático

La génesis del Estado liberal suele explicarse oponiéndola a las estructuralesdespóticas y, en particular, a las monarquías absolutas.

El orden político del Antiguo Régimen se caracterizó por la tendencia a la concen-tración y a la personificación del poder político en la figura del monarca. El rey era almismo tiempo, legislador, juez y máximo titular del gobierno. El liberalismo se erigecontra la pervivencia de los privilegios políticos, contra la nobleza y las prácticasgremiales que unidas a otros factores –diversidad de jurisdicciones, de aranceles, depesos y medidas– obstaculizaban el desarrollo comercial.

El liberalismo no discutió que el Estado ostentase el monopolio normativo y elde la coacción legítima. Es más, fue en la época del Estado liberal cuando se conso-lida ese monopolio. Sin embargo, frente al Estado absoluto, el Estado liberal establecióuna nueva forma de organización política caracterizada por la limitación del poder ypor la garantía de los derechos individuales.

La revolución inglesa en el siglo XVII y las revoluciones norteamericana y fran-cesas en el siglo XVIII son los acontecimientos que marcan la ruptura con el AntiguoRégimen. El origen de los revolucionarios era heterogéneo, por lo que se descartaque el inicio de la Revolución fuera impulsado por un conflicto consciente entreburgueses y aristócratas.

El Estado liberal se configura en Inglaterra durante un dilatado proceso compren-dido entre los primeros años del siglo XVII y la Revolución Gloriosa (1688). Eseperiodo se caracteriza por lo recurrente de los conflictos religiosos y el enfrentamientoentre la Corona y el Parlamento. Las rivalidades de ambas instituciones desembo-caban, por un lado, en la redefinición de los límites de las prerrogativas regias frente alas prácticas tendientes a ampliarlas (por ejemplo, creación de impuestos excepcio-nales), y por otro lado, en la reafirmación de los privilegios del Parlamento. La RevoluciónGloriosa condujo a la victoria del Parlamento sobre la Corona y en las décadas siguientesse impuso la supremacía del Parlamento. Sin embargo, no fueron abolidos ‘‘los burgospodridos’’ y tampoco se produjo la separación entre la Iglesia y el Estado.

Cuando se fragua la revolución norteamericana el Rey y el Parlamento ingléseran la máxima autoridad en las trece colonias. La pretensión del Parlamento inglésde extender sus competencias fiscales en las colonias fue la mecha que encendió el

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conflicto. Los colonos exigieron que la aprobación de la imposición interna tuvieraque contar con su consentimiento. Así, el conflicto se convierte en una ‘‘guerraeconómica’’ que terminará evolucionando en una guerra militar. En el II CongresoContinental, las colonias aprobaron la Declaración de Independencia (1776). EstaDeclaración, basada en las leyes naturales de Dios, proclama la libertad e igualdadde los hombres y establece que todo gobierno, cuya finalidad no es otra que lagarantía de los derechos inalienables, tiene que descansar en el consentimiento delos gobernados.

La formación del Estado liberal en Estados Unidos parte de unos presupuestosdistintos a los del continente europeo. La limitación del poder político no tiene porobjeto a un soberano indivisible y legislador absoluto cuyo titular sea el rey, sino a laclase dirigente en defensa de los derechos individuales.

Durante la época de la monarquía absoluta en Francia se había roto el equilibrioentre la monarquía y las asambleas estamentales. Ante la situación económica desas-trosa, el rey Luis XVI convoca los Estados Generales. El Tercer Estado se opuso a lareunión de los tres estados por separado, según era tradicional, y se constituyó enAsamblea Nacional de la que surgió la Declaración de los Derechos del Hombre y delCiudadano (1789). Los principios consagrados en la Declaración y en la Constitu-ción de 1791, la primera de la Revolución, son exponentes del fin del AntiguoRégimen y del inicio de una nueva época.

Ambos documentos proclaman la soberanía nacional y el fin de la legitimidadmonárquica. La Constitución de 1791 recoge la forma monárquica, sin embargo, elrey se encuentra sometido a la soberanía de la ley y se le concibe como delegado dela nación. Este texto constitucional establece la división de poderes y confiere allegislativo el predominio. Al monarca se le atribuye el veto suspensivo pero no poseela función de convocar, suspender o disolver a la Asamblea.

El liberalismo: fundamentos ideológicos

Aunque el liberalismo no es un todo homogéneo, sino que engloba diferentescorrientes, tiene como punto de partida la Declaración de los Derechos del Hombrey la igualdad de todos los seres humanos ante la ley, así como el derecho a interveniren algún grado en las cuestiones de gobierno.

Los descubrimientos científicos producidos a partir del siglo XVI, la filosofíaempírica y las ideas de la Ilustración constituyen los elementos básicos para com-prender la fundamentación del liberalismo, desarrollados a partir de la independenciade EEUU y la Revolución Francesa.

La ideología liberal corre, al principio, pareja con el ascenso de la burguesía enEuropa, y se consolida con la Revolución industrial. Hacia mediados del siglo XIX elliberalismo ha tomado carta de naturaleza y podríamos destacar sus rasgos principales:

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• Racionalismo: el principal instrumento del hombre para entender el mundo esla razón.

• Progreso: la capacidad de dominar la naturaleza es infinita por parte de laciencia.

• Naturaleza: lo natural es el modelo en que debemos inspirarnos para actuar deacuerdo con ella.

• Elitismo: solo una minoría está capacitada para dirigir. Con el tiempo el libera-lismo fue democratizándose y aceptando la capacidad de todos para interveniren los asuntos públicos.

• Universalismo: la ideología liberal se creyó siempre universalista, adaptable atodos los lugares y latitudes.

• Individualismo: idea que se relaciona con la tolerancia e instrucción. El Estadodebe proteger los derechos individuales, aunque al principio esto solo serápotestad de una minoría. También el individualismo económico propugna lalibre competencia y la libertad de creación de empresas.

A la concepción de un nuevo orden político opuesto al absolutista y a la autoridadde la Iglesia contribuyeron las ideas formuladas, en los siglos XVII y XVIII, por Locke,Hume, Montesquieu, Sieyès, Adam Smith, Madison y Kant.

Los principios más representativos del liberalismo clásico fueron expuestos porJohn Locke, quien defiende que las creencias religiosas competen a la decisión delos individuos, así como el respeto a todas las religiones y el derecho a disentir enesta materia. Con el tiempo, el reconocimiento de la libertad religiosa condujo alreconocimiento de la libertad política. La libertad de religión no sólo implicó lalibertad de culto, también la libertad de asociación y la libertad de pensamiento.

De acuerdo con la corriente iusnaturalista, Locke sostiene que el individuo estitular de unos derechos innatos o inviolables. El derecho a la vida, a la libertad y ala propiedad o posesiones son atributos que nacen con el hombre y son anteriores atodo grupo social. Según Locke, la constitución de cualquier comunidad políticaestuvo precedida de una situación en la que los individuos vivían en un ‘‘estado denaturaleza’’ donde todas las personas eran libres, no estaban sometidas a ningunavoluntad ajena y disfrutaban de los derechos naturales.

La concepción de Locke del ‘‘estado de naturaleza’’ difiere de la expuesta por Hobbes.No es equiparable a una situación de guerra de todos contra todos porque rige la leynatural cuyo contenido está determinado por la razón y es reconocible a través de ella.Sin embargo, el ‘‘estado de naturaleza’’ posee riesgos. En él todos los hombres tienenlas mismas facultades para defender sus derechos y recurrir a la violencia de formaindividual. Estos riesgos hacen inevitable que los hombres pacten entre ellos la renun-cia a aplicar la ley natural por sí mismos y la creación de la sociedad política.

A partir de estos planteamientos, la sociedad y el poder político no puedenfundamentarse ya ni en la divinidad ni en la herencia sino en el consentimiento

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expreso o tácito de los miembros de la sociedad. El poder político que surge delpacto y se asienta en el consentimiento de los individuos tiene como objetivo garan-tizar los derechos naturales. Es decir, las competencias del Estado se restringen a lasalvaguarda de los derechos individuales, a dirimir los conflictos y asegurar la paz.

La explicación de Locke sobre el origen de la sociedad política no es compartidapor otros autores liberales como Hume o Adam Smith.

Hume no niega que el pacto hubiera sido el origen de la sociedad política en unpasado remoto, pero esta teoría no es válida para fundamentar la obediencia de lasgeneraciones siguientes. Las obligaciones políticas no son consecuencia de la razónsino de la lealtad. El hecho de que las personas nazcan en una sociedad políticaestablecida genera cierta lealtad hacia ella. Además, los individuos poseen unasnecesidades imposibles de satisfacer aisladamente, lo que les induce a vivir en socie-dad. No es, por lo tanto, el instinto natural la base de la obediencia ni el pacto el origende la sociedad. Es la utilidad la causa de la existencia de la sociedad, del Estado y laresponsable de que los individuos acepten las obligaciones.

Adam Smith, desde una perspectiva utilitarista, formula la teoría más caracterís-tica del pensamiento liberal económico. El utilitarismo sostiene que el comportamientoindividual se rige por el móvil de maximizar el placer y evitar el dolor. Si todas laspersonas poseen libertad para satisfacer sus objetivos, el resulto será ‘‘la mayor feli-cidad para el mayor número’’.

En coherencia con este principio, Adam Smith en su obra La riqueza de lasnaciones (1776) expone que el libre mercado es una condición ineludible para eldesarrollo económico. El interés personal es la clave del bienestar de la sociedad ensu conjunto. El mercado permite la armonización de los intereses divergentes sinnecesidad de la intervención del Estado. En consecuencia, la economía debe regirsepor el principio del laissez faire, las limitaciones emanadas de la organizacióngremial eran un obstáculo para el desarrollo económico. Sin embargo, la libertad decontratar y la libertad de intercambio se convierten en falacias cuando las partes queintervienen en las relaciones económicas son desiguales.

El núcleo de la ideología liberal se plasma en la Declaración de los Derechos delHombre y del Ciudadano donde se proclama que ‘‘los hombres nacen y permanecenlibres e iguales en derechos’’. El Estado liberal extrae de la libertad y de la igualdad sulegitimación ideológica.

La libertad fue definida por Montesquieu como el derecho de hacer todo lo quelas leyes no prohíben. El reconocimiento del derecho a la libertad pretende protegerel ámbito de actividad de los ciudadanos de las injerencias del poder político. Sólola necesidad de garantizar la libertad ajena justifica la intervención del Estado en lavida privada.

El ideal de igualdad defendido por el liberalismo es la igualdad ante la ley y laigualdad de derechos. Su reconocimiento implica que todos los ciudadanos se so-

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meten a las mismas leyes, a diferencia de otras épocas en las que el status jurídico delos individuos estaba determinado por razones territoriales y sociales.

El liberalismo se caracteriza por basarse en una concepción individualista31. Setrata de una ideología cuya esencia es el individuo, no los grupos, y sitúa los valoresindividuales por encima de los colectivos. A diferencia de la época medieval, en laque los sujetos de las libertades son las entidades corporativas, en la época modernalos titulares son los individuos.

Por otro lado, el liberalismo no defiende la debilidad del Estado. Su crítica secentra en el poder ilimitado e irresponsable y frente a él propugna el sometimientode la actividad estatal a lo establecido en las normas. El ideal de los liberales no es lasociedad sin gobierno. De hecho, el Estado es considerado esencial para la existen-cia de la libertad.

VI. Soberanía nacional y Estado representativo

El concepto de soberanía nacional expresa la idea de que la nación o el pueblo es elúnico titular del que emana el poder del Estado. Frente a los privilegios y la repre-sentación estamental, lo que constituye a la nación es la ley y la representacióncomún. Existe una nueva concepción del Derecho, integrado por normas de validezgeneral. Por otra parte, la reclamación general exigida por el Tercer Estado paratener influencia en la vida política consiste en tener verdaderos representantes quedefiendan sus intereses.

Desde el punto de vista institucional, el Estado liberal se configura como unEstado representativo. Es decir, los ciudadanos participan en el gobierno no directa-mente sino a través de sus representantes.

Bajo el liberalismo se engloban propuestas heterogéneas. Durante el siglo XIXprevalecieron los presupuestos del liberalismo doctrinario, que propugnaba el prin-cipio de la ‘‘soberanía compartida’’. Es decir, la soberanía recae en el Rey y en elParlamento. De acuerdo con este principio, los gobiernos deben gozar de la confianzade ambas instituciones y al monarca se le reconoce iniciativa legislativa y el vetolegislativo. Además, el liberalismo doctrinario es partidario del sufragio restringidopor razones censitarias y capacitarías.

La división de poderes

La división de poderes fue estudiada por Locke, quien diferencia tres poderes: ellegislativo, el ejecutivo y el federativo. Al primero le corresponde determinar através de las leyes cómo se utilizará la fuerza del Estado para la preservación de lacomunidad y la de sus miembros. Locke esgrime tres razones para justificar que el

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poder legislativo no esté en las mismas manos que el ejecutivo y lo ejercite unaasamblea:

• Porque la aprobación de las leyes no exige que las legislaturas estén permanen-temente en activo.

• Porque dada la fragilidad de los hombres, podrían tener la tentación de hacer yejecutar la ley en beneficio propio.

• Porque es necesario un poder que esté siempre en activo y separado del legis-lativo debido a que las leyes necesitan ser ejecutadas y respetadas sin interrupción.

Finalmente, el cometido del poder federativo es hacer la guerra y la paz, estableceralianzas y concluir los tratados. Se trata de un poder encargado de la seguridad y delinterés en los asuntos externos. Aunque este poder es distinto del ejecutivo, es conve-niente que ambos poderes sean atribuidos a titulares distintos.

Sin embargo, se debe a Montesquieu la formulación más influyente del principiode la división de poderes. Su repercusión fue inmediata, plasmándose en la Consti-tución americana de 1776 y en la francesa de 1791. La idea, expuesta en la obra Elespíritu de las leyes, de que todo poder tiende al abuso está en la base del pensamientode nuestro autor. La única forma de evitar esta inclinación consiste en que el podercontenga al mismo poder.

Montesquieu sostiene que en todo Estado existen tres clases de poderes32:• El poder legislativo es la ‘‘voluntad general del Estado’’, su función es la de

promulgar las leyes y la de enmendar o derogar las existentes.• El poder ejecutivo, se identifica con el poder de ‘‘la ejecución de la voluntad

general’’, él ‘‘dispone de la guerra y de la paz, envía o recibe embajadores,establece la seguridad, previene de las invasiones’’.

• El poder judicial es el encargado de castigar los delitos o juzgar las diferenciasentre particulares. Este poder es ‘‘en cierto modo nulo’’, los jueces no son ‘‘másque el instrumento que pronuncia las palabras de la ley’’.

Según este autor, las funciones descritas no pueden concentrarse en un mismotitular. ‘‘El poder ejecutivo debe estar en manos de un monarca, porque estaparte del gobierno está mejor administrada por una sola persona que por varias;y al contrario, las cosas concernientes al poder legislativo se ordenan mejor porvarios que por uno sólo’’. El poder legislativo lo concibe Montesquieu, com-puesto por dos partes, una integrada por los representantes del pueblo y la otraconfiada a los nobles. Finalmente, el poder de juzgar recae en los tribunales dejusticia.

La independencia de los poderes se garantiza mediante su separación orgánicapero ésta no implica una separación absoluta de unos respecto a otros. Por el contra-rio, Montesquieu defiende el establecimiento de controles recíprocos para conseguirel equilibrio del poder. Según su propuesta, la convocatoria del Parlamento dependedel ejecutivo, al primero le corresponde la aprobación de las leyes pero éstas tienen

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que contar con la sanción del Rey. También al poder legislativo le confiere poderesjudiciales extraordinarios.

Se ha reiterado que el Principio de la División de Poderes se basaba en una delas ideas más antiguas de la Teoría Política, observándose un claro paralelismo con elconcepto de gobierno mixto que tiene su referente en la obra de Polibio.

Polibio distingue tres formas de gobierno buenas (la monarquía, la aristocracia y lademocracia) y tres formas corruptas (la tiranía, la oligarquía y la oclocracia o tiranía dela plebe). Cada una de las formas buenas de gobierno posee una predisposición adegenerar en su contrario. Las seis formas se suceden unas a otras por periodoscíclicos. En consecuencia, las formas de gobierno buenas, además de inestables, noson recomendables aisladamente. La solución la encuentra Polibio en una constituciónque sea la síntesis de las tres. La combinación permitiría neutralizar esta tendencia alevitar que ninguna predominase. La constitución romana, a juicio de Polibio, era elprototipo del gobierno mixto. El cónsul, el senado y los comicios del pueblo eran losórganos de gobierno de esta constitución, cuyo poder corresponde, respectivamente,con el principio monárquico, el aristocrático y el democrático.

Otros autores consideran que la aportación de Montesquieu es una formulaciónnueva. La novedad estriba en las siguientes razones:

• A la atribución precisa de cada función del Estado a un órgano específico,aspecto que ninguna teoría anterior recoge. Montesquieu, al asignar cada fun-ción al órgano más idóneo, transforma la división de poderes en un sistemabasado en una racionalidad funcional.

• A la forma en la que el principio se expone. Montesquieu no se limita adescribir una situación existente, sino que propone un modelo de validez uni-versal.

Sin embargo, el problema que se proponía Montesquieu no era tanto distinguirlas funciones del Estado y atribuirla a los órganos más adecuados sino repartir elpoder entre las fuerzas sociales del Antiguo Régimen. Por otro lado, es indiscutiblela relevancia atribuida por Montesquieu a los cuerpos intermedios como medio deevitar el despotismo de las monarquías, forma de gobierno que, por otra parte,constituye su ideal político.

El principio de Montesquieu inspiró tres modelos distintos de organizacióndel poder: el régimen parlamentario, el régimen presidencialista y el régimen deasamblea.

Además de la inexistencia de una correspondencia estricta entre las funciones y lospoderes estatales desde el inicio, las funciones del Estado aumentaron debido a laimplantación de las políticas de bienestar. Esta nueva situación contribuyó a hacermás problemática la relación entre poderes y funciones. Asimismo, el desarrollo de lospartidos de masas planteó un nuevo escenario. El hecho de que coincida la fuerzapartidista en la que se apoya el gobierno y la mayoría parlamentaria difumina la divi-

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sión entre el poder ejecutivo y el poder legislativo, además de producirse cierta quie-bra en el equilibrio entre ambos poderes desde el momento en que el Parlamento dejade ser el principal órgano de control del gobierno. En este contexto, la función decontrol emana, principalmente, de la oposición o minoría parlamentaria.

A pesar de sus imprecisiones conceptuales, su contenido aún está vigente y con-tinúa siendo un criterio orientador de la organización del Estado.

VII. El Estado y el fenómeno de la globalización

El debate de la crisis del Estado soberano: la quiebra de la soberanía

En el último decenio del siglo XX se ha originado un amplio debate acerca de lasupervivencia del Estado33. El fenómeno de la mundialización, y en particular lamundialización económica, en concomitancia con otros factores como la sobre-carga del Estado, los conflictos derivados del pluralismo cultural y los procesossupranacionales, han suscitado una intensa discusión respecto a sus repercusionesen las estructuras estatales34.

Bell critica la inadecuación del tamaño del Estado. Según este autor, se trata deuna estructura demasiado pequeña para abordar los grandes problemas y dema-siado grande para solucionar los pequeños. Desde estas perspectivas, el Estado seerosiona en dos direcciones divergentes: hacia arriba por la cesión de soberanía aorganizaciones supranacionales, hacia abajo por la descentralización de compe-tencias hacia gobiernos regionales y locales. En este último sentido, la pérdida decontrol estatal sobre las actividades que se desarrollan en los respectivos territo-rios se ha valorado como una limitación de poder y, en consecuencia, como unaquiebra de la soberanía.

Estudios ya clásicos definen la soberanía como la autoridad legítima y supremadentro de un territorio. El componente central de esta definición es la supremacía,término que distingue a la autoridad del Estado de otras autoridades, e implica queel soberano es la autoridad última de una comunidad, aquella instancia cuyas deci-siones no pueden recurrirse ante otra. La autoridad suprema se proyecta en dosdirecciones, que remiten ambas a la idea de independencia:

• La soberanía interna se manifiesta sobre todos los que viven en un territoriodeterminado.

• La soberanía externa supone la inexistencia de una autoridad suprema más alláde las fronteras nacionales porque también significa independencia respecto aautoridades exteriores.

En resumen, la soberanía se define por la no sujeción a otra autoridad, tanto en elámbito interno como externo. De acuerdo con este planteamiento, no se confunde

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con poder. Autoridad y poder son términos conexos pero no equivalentes. La legítimaautoridad confiere poder pero no es sólo poder.

Krasner35 hace una clasificación de los significados de soberanía. Tipifica cuatrocategorías:

• La soberanía interna: se refiere a la organización formal de la autoridad políticadentro del Estado y a la capacidad de las autoridades políticas para ejercer elcontrol dentro de las fronteras del propio territorio.

• La soberanía interdependiente: es la capacidad de las autoridades públicas paracontrolar los movimientos de información, ideas, mercancías, personas o ca-pital a través de las fronteras del Estado.

• La soberanía jurídica internacional: se refiere a las prácticas relacionadas conel mutuo reconocimiento

• La soberanía westfaliana: designa a las organizaciones políticas basadas en laexclusión de actores externos en las estructuras de autoridad de un territoriodeterminado.

El Concepto De Mundialización

El término de mundialización36, o el de globalización37, comienza a utilizarse amediados de los años ‘80. Entre los factores que la han impulsado destaca la revolu-ción técnica en el ámbito de las comunicaciones que ha tenido como efecto unareducción de sus costes y de su velocidad. Pero, aún siendo importante el factortecnológico, la mundialización no puede explicarse, exclusivamente, por esta causa.Diferentes autores sostienen la incidencia de la ideología en el desarrollo de laglobalización.

En uno u otro caso, ¿cómo se entiende este fenómeno? En líneas generales, entrelos conceptos que se han formulado de globalización cabe distinguir dos posturas: a)los que consideran que se trata de un fenómeno de naturaleza esencialmente econó-mica; b) los que le atribuyen una naturaleza polimorfa.

En el primer sentido, el término globalización se adopta para dar cuenta de lainterdependencia de las economías nacionales y la tendencia a la creación de un únicomercado de ámbito planetario. Según Dubois, la globalización sería un conceptocomprensivo y superador de los términos de internacionalización y transnacionalización.El primero alude a la interrelación de las economías nacionales producida por laexpansión del comercio internacional. El segundo, al aumento de las empresastransnacionales, lo que implica que éstas no estén centralizadas territorialmente, puesningún país acumularía todas las etapas productivas. Por lo tanto, los términos deinternacionalización y transnacionalización, referidos a la economía, se circunscribenal comercio y a la producción. En cambio, la globalización económica abarca la difu-sión del comercio, de la producción, del consumo y de la inversión.

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En el segundo sentido, se interpreta que la globalización excede del ámbito eco-nómico, sería un proceso que abarca a las transacciones sociales de todo tipo. Becksostiene que este fenómeno se extiende a la información, a la ecología, a la cultura –debido al consumo de productos idénticos en todo el planeta– y al trabajo. En otrasépocas, dice Beck, la actividad social estaba delimitada por las fronteras sociales deforma que el contorno de la sociedad coincidía con el de los Estados, en la actuali-dad las fronteras se han difuminado; de ahí que Beck identifique la globalizacióncon la sociedad mundial.

El alcance de la globalización genera polémicas a las que contribuye el hecho dese trata de un proceso abierto cuya evolución puede seguir diferentes tendencias.Mientras que para unos, la actualidad conduce a la formación de mercadosglobales integrados en los que la competencia sería global y los factores deproducción circularían en función de la oferta y de la demanda; para otros, elincremento de la interconexión de la actividad económica en todo el mundoacentúa el desarrollo desigual entre los diferentes países. En este sentido, segúnGray, tampoco la globalización implica una tendencia a la homogeneizaciónporque son las disimilitudes y no las similitudes en infraestructuras, salarios ocapital humano las que posibilitan las ganancias. Asimismo, se discute que laglobalización de la economía lleve consigo el avance de un mismo tipo de capi-talismo, en concreto, el modelo de laissez faire norteamericano. La experienciademuestra la existencia de variedades de capitalismos divergentes del anglo-sajón.

Estos argumentos se sitúan, pues, en las antípodas de los esgrimidos por losdefensores de la globalización, quienes consideran que los mercados globales haránal mundo en su conjunto más rico, ya que la deslocalización de la economía permiteaumentar las oportunidades de los países menos desarrollados.

Por otra parte, la globalización económica se encuentra limitada en el espacio aalgunas zonas. En concreto, a Asia del Este, Norteamérica y Europa Occidental.Además, no toda la actividad económica puede calificarse como mundial. En estric-to sentido, únicamente en el ámbito financiero puede hablarse de un mercadounificado.

También es dudoso que la emergente cultura global termine por erosionar lasculturas nacionales. Los procesos de globalización contienen tendenciashomogeneizadoras pero coexisten con procesos fragmentadores. El resurgimientode los etno–nacionalismos ha sido simultáneo a las fuerzas de la mundialización. Losmovimientos nacionalistas se han interpretado como una respuesta reactiva a estasfuerzas y a la homogeneización que conllevan. La globalización de la información seha valorado como un factor que contribuye a alimentar la conciencia de las diferen-cias aunque, al mismo tiempo, es improbable que no repercuta en las culturas eidentidades nacionales.

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Mundialización de la economía

Hay autores que opinan que hoy en día puede hablarse de la existencia de unsistema capitalista global. En opinión de Soros, la economía global se caracterizamás por la libre circulación de capitales que por el libre comercio de bienes yservicios. La movilidad del capital interrelaciona los tipos de intereses, los tipos decambio y las cotizaciones de las acciones de todos los países, lo que repercute am-pliamente sobre la situación económica.

La transformación del sistema monetario internacional se produjo a raíz de laquiebra de los acuerdos de Bretton Woods a principios de los años ‘70. Estos acuerdoshabían establecido, inspirándose en la teoría keynesiana, el control de los movimi-entos de capital y de los tipos de cambio fijo. Según esta teoría, la libre movilidad decapital es incompatible con la estabilidad macroeconómica y el pleno empleo. Conello, el objetivo era evitar la especulación de capital.

Pero en el contexto creado por la crisis económica de los años ‘71–’73 emergióun nuevo orden financiero caracterizado por la desregulación y, en consecuencia,por la libertad de los movimientos de capital y por la flexibilidad de los tipos decambio. La desregulación se ha basado en dos argumentos:

La confianza en la capacidad de los mercados financieros internacionales paramantener y fijar el precio de equilibrio de los activos financieros de acuerdo con lascondiciones de la economía.

Se defiende que la libre circulación de capitales a escala internacional produceuna mejor asignación de recursos, ya que el capital circulará desde los sectores ypaíses cuya rentabilidad sea menor hasta aquellos sectores y países donde la inver-sión sea más productiva.

La interdependencia de los mercados financieros reduce la capacidad de losEstados para establecer políticas económicas nacionales. La desregulación del capi-tal propicia la movilidad de las inversiones, ya que el capital no necesariamentepermanece donde se ha acumulado. Las fronteras se desdibujan, el sistema econó-mico se vuelve más global, de forma que el ámbito económico no se correspondecon un determinado contorno político y, en consecuencia, se plantean obstáculospara someterlo a un poder político concreto. La tendencia a la globalidad de laeconomía tiene repercusiones en el Estado.

Pero, ¿los mercados globales erosionan la soberanía hasta el punto de que seplantee la necesidad de que el Estado sea superado? Estas cuestiones inducen aanalizar la relación entre soberanía y economía.

El concepto de soberanía se aplica, sobre todo, a la autoridad legítima de unterritorio, no se trata de una cuestión económica. De acuerdo con la teoría clásica,el atributo característico de la soberanía es el de dar las leyes, atributo que noostenta ninguna otra autoridad, sino que es monopolizado por el soberano.

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No obstante, debe reconocerse que el concepto de soberanía ha tenido repercu-siones para la creación de espacios económicos integrados. El Estado fue un instrumentoútil para el desarrollo del mercado, no sólo por ser garante de la ley y el orden, sinodebido a que ciertas políticas pudieron implantar barreras aduaneras internas, la crea-ción de sistemas comunes de pesas y medidas, el establecimiento de una monedacomún, etc. Desde estas perspectivas, puede admitirse con Cohen que ‘‘el mercadosería una institución procedente del poder soberano al mismo nivel que otras institu-ciones’’. Por tanto, es evidente la interrelación entre poder político y poder económico.El capitalismo reforzó al Estado por su necesidad de regulación, tanto interna comoexterna. Por su parte, el Estado dependía financieramente de ese capitalismo, circuns-tancias que desembocaron en la creación de una organización centralizadaterritorialmente. De todas formas, históricamente, la economía no formó parte de lasfunciones nucleares del Estado sino que éstas constituyeron un límite a su poder. Lasoberanía nunca fue un poder omnímodo en la economía, salvo excepciones como losEstados socialistas.

Sin duda, desde los años ‘80 ha adquirido un claro predominio la idea de que elequilibrio del libre mercado no necesita de la interferencia política sino que depende,únicamente, de la estabilidad monetaria y fiscal. Sin embargo, la posibilidad de queel mercado prescinda de una autoridad colectiva ha sido rebatida desde diferentesfrentes. Por ejemplo, Soros sostiene que atribuir una autoridad absoluta a las fuerzasdel mercado puede desembocar ‘‘en el desmoronamiento del sistema capitalista glo-bal’’. El capitalismo sin control puede terminar destruyéndose a sí mismo. En unsentido similar, autores como Strange o Gray desmienten que los mercados puedanautoregularse e impedir por sí mismos los trastornos económicos. En consecuencia,según estas posturas, se defiende que la estabilidad de los mercados depende de laregulación, objetivo que ha de emanar del poder político y el Estado.

En resumen, por un lado es discutible que los mercados globales puedan subsistira través de sus propios mecanismos y sin el concurso del poder político, pero, por otrolado, no hay que subvalorar los efectos de los mercados financieros globales sobre lasfunciones económicas de los Estados. La movilidad del capital obstaculiza la adopciónde políticas de empleo o de políticas fiscales gravosas para el capital, porque éstesiempre tendrá la posibilidad de instalarse allí donde las condiciones sean más venta-josas. Sin embargo, reconocer que los mercados financieros globales han creado unanueva situación respecto a la iniciada en la segunda posguerra no implica que losEstados se hayan convertido en una organización carente de sentido.

Aunque el Estado haya perdido autonomía respecto a la economía, sigue siendo unactor útil. Es evidente la incidencia de las ayudas a la exportación en el desarrollo delos sectores industriales o cómo los servicios de educación e investigación favorecen eldesarrollo económico. La obsolescencia del Estado es un mito: un mito tras el quesubyace un cambio de las funciones estatales.

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La revisión a la que se ha sometido la intervención del Estado en la economíapareció entrar en un nuevo punto de inflexión tras los actos terroristas del 11 deseptiembre de 2001 en EEUU. A partir de esta fecha las políticas seguidas se handistanciado de las directrices neoliberales y se han vuelto a inspirar en el keynesianismo.Ejemplo de ello son algunas de las medidas adoptadas por el gobierno americano,que aprobó un elenco de medidas para contrarrestar la incertidumbre de los agenteseconómicos: reducción del precio del dinero, aumento de los gastos de defensa,concesión de ayudas directas a las compañías aéreas, etc. Es decir, una vez más, anteuna situación de crisis, la reactivación económica requirió la iniciativa del Estado.Algunos autores ya han apuntado que ‘‘vamos hacia una era en la que prevalecerá laidea de que dejarlo todo al mercado no funciona y que el Estado debe desempeñarun papel más importante’’.

La sobrecarga del Estado

El embate que afecta al Estado no proviene sólo del neoliberalismo. La relaciónentre Estado y sociedad ha sido, igualmente, revisada desde la izquierda38. En épocasanteriores ciertas corrientes socialistas defendieron la necesidad del Estado para aco-meter la reforma social. Sin embargo, se señala que este planteamiento ha inducido aidentificar al socialismo con la burocracia y el control social. En esta situación, ciertascorrientes socialistas defienden la ruptura del socialismo con su vinculación estatalistay la revitalización de la sociedad civil para aumentar su autonomía y limitar el alcancede la acción estatal.

En la década de los ´’60 y de los ‘70 se sostuvo que el Estado se encontraba sobre-cargado debido al aumento de las demandas sociales dirigidas a él y a sus dificultadespara darles satisfacción39. Según estos planteamientos, la incapacidad del Estado paradirigir o imponer decisiones provocaba una crisis de gobernabilidad, que ha intentoexplicarse a partir de los teoremas de la imposibilidad. Estos teoremas, cuya primeraenunciación fue formulada por Arrow, mantienen la tesis de la imposibilidad delograr una agregación colectiva y eficiente de intereses en una sociedad complejadonde se forman libremente. En este contexto, la agregación de intereses sólo puedeconseguirse por una imposición dictatorial. Es decir, las decisiones colectivas endemocracia, por sí mismas, no pueden generar orden porque la diversidad y contra-dicción de los múltiples intereses obstaculizan la adopción de una única decisióncolectiva. En consecuencia, una de las causas de ingobernabilidad ‘‘es la pretensiónde los gobiernos de imponer una agregación imperativa’’ en ámbitos donde los indi-viduos y grupos podrían resolver muchos conflictos sin necesidad del concurso delEstado a través de la negociación. La gobernabilidad exigiría, tanto, la reducción dela intervención estatal a aquellos ámbitos en los que la sociedad no puedaautogobernarse.

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Un efecto observado y añadido al incremento de las tareas sociales es la hipertrofiade la Administración. El aumento, tanto en los niveles de la Administración como deservicios e instituciones dentro de cada nivel, plantea problemas de coordinación y deintervenciones contradictorias. El Estado aparentemente amplía su poder pero es másvulnerable, ya que la adopción de las decisiones se vuelve más compleja, con lo que suaprobación y aplicación se dificulta.

Los problemas de sobrecarga e hipertrofia han justificado la reducción del Estado,ya que los intereses de productores y consumidores se coordinan sin necesidad de unaautoridad central. La propuesta de menos Estado y más sociedad civil ha logradoamplias adhesiones.

El término sociedad civil no es unívoco. Según los teóricos de la sociedad civil,su organización descansa en los acuerdos entre grupos e individuos al margen delcontrol del Estado, haciendo hincapié en su capacidad de auto-organización. Sinembargo, las relaciones entre Estado y sociedad civil son complejas. Para unos, laexistencia de un Estado débil es una condición esencial del desarrollo de sociedadesfuertes; para otros, la fortaleza de la sociedad depende de un Estado sólido. Lo queno niegan ambas interpretaciones es que la sociedad exige una autoridad públicacapaz de imponer el marco legal general para el desarrollo de las actividades indivi-duales. Por lo tanto, la defensa de la ampliación de la sociedad civil no implica lapropuesta de una sociedad sin Estado, lo que cuestiona es el modelo de Estado.

Junto a la revitalización de la sociedad civil, se han propuesto un conjunto demedidas que tienden a reducir el tamaño del Estado:

Las privatizaciones de servicios estatales, no sólo de los relacionados con lasprestaciones sociales sino también servicios que tradicionalmente eran prestados ygestionados por el Estado40 (seguridad ciudadana, administración penitenciaria, etc.).Las privatizaciones se han justificado porque el mercado proporciona los serviciosde forma más rentable al estar sometido a las presiones de la competencia.

Introducción de técnicas de gestión empresarial en la función pública. Por ejem-plo, la sustitución de la formación jurídica de los funcionarios por una de contenidoeconómico y de gestión41. Asimismo, las situaciones de monopolio en la prestaciónde servicios han sido reemplazadas por la competencia interna con otros serviciospúblicos que realizan funciones análogas. De todas formas, en este aspecto la Admi-nistración no puede equipararse con el sector privado.

Otro punto de debate es la creación de Agencias Independientes. Se trata deorganizaciones basadas en contratos de objetivos, su dirección se confía a expertosy gozan de una importante autonomía respecto del ejecutivo y del legislativo.

Las funciones irrenunciables del Estado son aquellas que, como la defensa, laseguridad o la justicia, no pueden ser asumidas por ninguna otra instancia. Por otraparte, la regulación del Estado y la coordinación son sus tareas propias. Al Estado sele atribuye la función de coordinar e impulsar las iniciativas de los actores sociales

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pero se cuestiona la dirección y la gestión directa. Según este punto de vista, elEstado parece ser concebido como una caja de resonancia de los intereses socialessectoriales al que se recurre para darles legitimación.

En los últimos años se viene utilizando el concepto de gobernación, que, segúnalgunos autores, designa una nueva forma de gobernar que rompe con la idea degobierno tradicional. Los rasgos característicos de la ‘‘nueva gobernación’’ son:

• La relevancia de la sociedad civil.• La inexistencia de un poder central y de relaciones jerárquicas.• La importancia adquirida por los procedimientos informales.La gobernación se entiende como un proceso de influencias recíprocas entre

diferentes actores, en el que ninguno de ellos llega a dirigirlo porque ninguno de losimplicados posee todos los medios necesarios. Un presupuesto subyacente de ‘‘lanueva gobernación’’ es la capacidad auto organizativa de las comunidades.

Las sociedades carecen de un centro único de dirección del poder. La realidaddemuestra que el poder se encuentra fragmentado. Las regulaciones, ante la ausenciade jerarquía y de decisiones imperativas, se realizan a través de la negociación y elconsenso.

El recurso a los procedimientos informales para la adopción de decisiones endetrimento de los procedimientos formales. Se justifica el uso de los procedimientosinformales por la necesidad de introducir flexibilidad en los procesos de decisión ysuperar las dificultades de las instituciones formales para hacer frente a la complejidadsocial. Esta característica pondría en entredicho la singularidad de la forma estatal.

La coherencia entre el concepto de ‘‘la nueva gobernación’’ y las propuestas otendencias del retraimiento del Estado es nítida. En ambos casos, aunque no se tratade un concepto excluyente del Estado, sí revisa su centralidad en el sistema político.La pregunta que se suscita es si, en la práctica, el alcance de la gobernación según elnuevo significado no pasa de ser un modelo que introduce meras rectificaciones enla forma estatal pero no llega a sustituirla o si, por el contrario, es un modelo que seimpone al Estado y constituye una alternativa a él.

Conflictos pluriculturales

Se ha señalado que la globalización no es excluyente de lo local; de hecho, se tratade dos fenómenos simultáneos. La tendencia a la homogeneidad implícita en laglobalización cultural no ha sofocado las diferencias culturales. Más bien se observaun resurgimiento de conflictos pluriculturales42 en el interior de algunos Estados, loque es interpretado como causa potencial de desintegración y manifestación delcarácter artificial de los Estados.

La fragmentación de los Estados en unidades más pequeñas se ha justificado porrazones económicas e ideológicas. Mientras que en épocas pasadas, el desarrollo

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económico exigía Estados grandes y viables, los mercados globales posibilitan laexistencia de organizaciones políticas de menor tamaño. El uso de la tecnologíapermite a los países no ser dependientes sólo de sus recursos naturales y, en todocaso, las desventajas políticas de una reducida dimensión pueden superarlas inte-grándose en organizaciones internacionales.

Los apologistas de los mercados globales también defienden la eficiencia econó-mica de los países pequeños y critican la obsolescencia de los Estados tradicionales.La ineficiencia de los Estados deriva de sus diferencias territoriales respecto a laspreferencias de los consumidores, infraestructuras y tasas de crecimiento. Por elcontrario, el Estado–región posee ‘‘el tamaño y la escala adecuadas para ser verdaderasunidades operativas en la economía’’. Una dimensión apropiada se cifra entre los cincoy veinte millones de habitantes.

La presión de los mercados globales a favor de la descentralización política noestá exenta de riesgos43. Aparte de que se abre la posibilidad de contribuir a unamayor desigualdad regional, acarrea dos peligros añadidos de índole económica:a) el aumento de la inestabilidad podría derivarse de la indisciplina fiscal local yregional; b) la sumisión de los gobiernos regionales a los intereses especiales degrupo daría lugar a la utilización inadecuada de los recursos. Por lo tanto, tambiénson razones de eficiencia económica las esgrimidas para justificar ‘‘cierto grado decoordinación y control centralizado’’.

Si bien la experiencia histórica revela que, en la mayoría de los casos, la naciónha sido una creación del Estado y ambos se han desarrollado unidos, en los últimosaños se ha planteado la posibilidad de desvincularlos.

Según Keating44, el declive del Estado no supone el de la nación. Por el contrario,se trata de una forma de movilización política que conserva su potencialidad frente ala decadencia de otras ideologías. El nacionalismo proporciona identidad colectiva,suministra una base en la que asentar la solidaridad ante el atomismo del mercado. Setrata, pues, de una ideología con capacidad para erigirse en un principio de organiza-ción social y política, no necesariamente asociada al Estado. Ahora bien, no todos loselementos del nacionalismo, según Keating, son positivos. El ‘‘nacionalismo étnico’’ secaracteriza por basarse en la identidad racial o en la ascendencia común, se trata de unnacionalismo excluyente. Por el contrario, el ‘‘nacionalismo cívico’’ se identifica conlos valores del liberalismo. La identidad nacional en este caso está determinada porinstituciones, religión, costumbres, recuerdos históricos, etc. Es, precisamente, estenacionalismo basado en valores cívicos el que tiene capacidad para integrar y no serexcluyente toda vez que su idea de nacionalidad compatible con el reconocimiento deotras identidades.

Sin embargo, la dicotomía entre nacionalismos negativos y positivos planteadudas. En la práctica es difícil encontrar movimientos nacionalistas que se apoyenexclusivamente en elementos étnicos. En líneas generales, la etnia también ha incluido

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características religiosas45, culturales, históricas y costumbres comunes. Por otraparte, la organización cívica también se apoya en una identidad cultural que alimentala pertenencia de los grupos diferenciales. No se duda de que el nacionalismo facilitela integración, pero, por su propia naturaleza, contiene también rasgos excluyentes.También hay que admitir la posibilidad de que los nacionalismos cívicos no reclamenel monopolio de la lealtad. Por ejemplo, en los estados federales se combinan dife-rentes lealtades. Sin embargo, la combinación de varias lealtades no siempre halogrado el equilibrio. En estos casos, la ciudadanía común superadora puede serpercibida por las minorías como una amenaza para su existencia46.

Finalmente, se defiende que los nacionalismos cívicos no aspiran a la creaciónde Estados–naciones. Sin embargo, las naciones no pueden prescindir de unadeterminada organización política y social. De hecho, no hay que olvidar que laautonomía política y cultural no siempre satisface a las reivindicaciones naciona-listas (por ejemplo: las organizaciones vascas independentistas). Además, no estan clara la emergencia de nacionalismos cívicos disociados de la creación deEstados. En los últimos años del siglo XX han sido frecuentes las manifestacionesde los nacionalismos47 que han conducido a la fragmentación de los Estados, peroel resultado de este proceso ha sido la formación de más Estados. Por último, cabepensar que una excesiva fragmentación de unidades políticas48 dificulta la articulaciónde organizaciones supranacionales que exige la interdependencia de las sociedadescontemporáneas.

VIII. Soberanía estatal y organizaciones internacionales

Las funciones atribuidas a las Organizaciones Internacionales (OI)49 se interpretancomo un factor más que erosiona la soberanía. Estas instituciones se definen como‘‘asociaciones voluntarias de Estados establecidas por acuerdo internacional, dotadasde órganos permanentes, propios e independientes, capaces de expresar una voluntadjurídicamente distinta a la de sus miembros’’.

La imposición a los Estados de decisiones adoptadas en ámbitos internacionalesno es congruente, aparentemente, con el concepto de soberanía, entendida comosuprema autoridad porque ésta se define por la no sujeción a una autoridad externa.La cesión de competencias soberanas a OI50, unida a la descentralización política enel interior de los Estados son considerados factores que fragmentan la soberanía.Estos fenómenos han dado pie para sostener que ‘‘la soberanía tiene que ser conce-bida hoy en día como una facultad dividida entre múltiples agencias– nacionales,subnacionales e internacionales’’. Últimamente se habla de ‘‘soberanía compartida’’,expresión con la que se hace referencia a la distribución de poder y autoridad entrediferentes entidades políticas.

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El crecimiento de las OI es innegable. En la actualidad hay más de 300. Sinembargo, en este cúmulo de OI hay una gran heterogeneidad debido a su composi-ción, competencias y fines; por lo tanto, su posible repercusión en las soberanías noes uniforme.

Se podría pensar que el incremento de los problemas de naturaleza global deberíahaber impulsado a las OI universales frente a las regionales. Mientras que las primerasse encuentran abiertas a la participación de todos los Estados, las regionales estáncompuestas por un número limitado de Estados que reúnen unos requisitos previos decarácter geográfico, político o económico. En la práctica han aumentado el número deorganizaciones regionales frente a las universales.

La Organización de Naciones Unidas es la más representativa de las tipificadascomo OI universales. Su Tratado constitutivo se fundamentó en la igualdad soberanade los Estados y en la no intervención en sus asuntos internos. La Carta de NacionesUnidas no creó un auténtico sistema de seguridad colectiva capaz de obligar jurídica-mente a la resolución de las controversias ni estableció la subordinación de los Estadosa una autoridad pública superior. Por otra parte, al ser su función característica laseguridad, la ONU actúa para dar respuesta a otros actores, se trata, sobre todo, deuna organización reactiva. En consecuencia, está justificado considerarla más comouna extensión del sistema de Estados que como una alternativa a él. Con todo, tam-bién se ha señalado que la ONU posee pequeños márgenes de maniobra, ya seaporque actúa de puente entre los Estados y otros actores al permitir que éstos últimosinfluyan en decisiones políticas sectoriales, como la salud, el entorno o la educación,o porque la ONU proporciona legitimidad a las decisiones de los Estados antesituaciones de crisis.

El número de OI regionales, sobre todo las de naturaleza económica y comer-cial, ha experimentado un apreciable crecimiento. Este tipo de organizaciones se hageneralizado por todo el planeta. Aparte de la UR, se han creado, entre otras: elMercado Común del Sur (MERCOSUR), el Acuerdo de Libre Comercio de Améri-ca del Norte (NAFTA), etc.

Los bloques regionales económicos se justifican porque la integración de losmercados reduce los costes y genera una mayor eficacia. Sin embargo, los efectos dela regionalización sobre la mundialización de la economía son controvertidos. Estájustificado pensar que los acuerdos regionales pueden obstaculizar el establecimientode normas comerciales no discriminatorias a escala mundial. La adopción de políticasproteccionistas por los bloques regionales puede fragmentar el mercado mundial y,por lo tanto, limitar la liberalización del mercado mundial. Aunque este riesgo esreal, se argumenta que el equilibrio entre la integración regional y la liberalizacióndel mercado mundial es factible mediante acuerdos multilaterales garantizadores dela libre competencia. Sin embargo, ciertos análisis sostienen que la regionalizaciónno rectifica los inconvenientes del mercado mundial. Asimismo, algunas experien-

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cias revelan la inestabilidad de algunos procesos de regionalización derivada, enunas ocasiones, del desigual desarrollo económico de sus miembros y, en otras, de lasimilitud productiva de los países integrantes cuyas mercancías se destinan a unmercado limitado.

Junto a las OI universales y regionales, existe otra clasificación que distingue entreOI de ‘‘cooperación’’ y de ‘‘integración’’. Las organizaciones de cooperación respondenal modelo clásico de OI y se caracterizan porque los Estados no ceden competenciassoberanas y la ejecución de las decisiones fruto de las instituciones de la organización–adoptadas según la técnica de la negociación– depende de ellos, no son directamenteaplicables en los territorios nacionales sin la autorización estatal. De forma inversa, lasorganizaciones de integración o supranacionales suponen una transferencia de compe-tencias soberanas. Los órganos comunes son independientes de los Estados y algunasde sus decisiones pueden aplicarse directamente a los Estados miembros. Las OI deintegración son la excepción. La Unión Europea es el ejemplo característico de estetipo.

Los efectos de la transferencia de funciones soberanas a las OI se interpretan deforma divergente51. Para unos, es un factor que erosiona la soberanía, aunque la visióncontraria también tiene adeptos. Desde este último punto de vista, se mantiene que lasorganizaciones regionales son una vía que consolida a los Estados. La existencia deéstos –sobre todo la de los pequeños– podría peligrar sin un apoyo externo en uncontexto caracterizado por la interdependencia. La integración de los Estados en OI seconcibe como un medio que propicia su consolidación52.

Con independencia de cuál de las dos hipótesis se confirme en un futuro, locierto es que las OI presuponen Estados, son creadas por ellos y son sus actoresprincipales. Según la interpretación realista de las relaciones internacionales, elEstado es un actor central y difícilmente sustituible. Sin embargo, en los últimosaños tiene que competir con otros actores como las ONGs o las empresas multina-cionales, y además el uso de la fuerza se muestra ineficaz para la resolución denumerosos conflictos.

El realismo ha sido criticado por el predominio atribuido al Estado y porqueexplica las relaciones internacionales exclusivamente a través de los intereses nacio-nales. La cooperación, según los realistas, sólo surge cuando convergen los interesesnacionales. A pesar de las críticas vertidas, el enfoque realista sigue siendo influyente.

En los últimos años, la intensificación de los procesos de interconexión ha pro-vocado que resurjan las controversias respecto de la vertiente externa de la soberanía.Los análisis sobre la repercusión de la competencia de las OI y las normas delDerecho Internacional han sido analizados por la doctrina de la autolimitación.Según ésta, el Derecho Internacional es una creación voluntaria de los Estados, sonellos mismos los que se autolimitan y, por consiguiente, permanecen soberanos.Después de la I GM aumentaron las críticas respecto a la validez de la idea de

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soberanía. Entonces, los análisis fueron controvertidos según se refleja en las apor-taciones de Duguit53 y Heller54.

Tras el fracaso de la Sociedad de Naciones, Duguit sostenía que era imposibleconciliar un Derecho Internacional obligatorio con la soberanía estatal. Cuando losEstados, dice este autor, se someten a reglas que imponen obligaciones limitan susoberanía, dejan de ser Estados soberanos. En definitiva, no puede haber DerechoInternacional si depende de la voluntad de los Estados. Frente a esta postura, Hellerdefendió que la soberanía y el Derecho Internacional eran indisociables. Según esteúltimo autor, el Derecho Internacional existe porque es creado por las voluntadessoberanas. Sus normas o el hecho de conferir mayores competencias a los juecesinternacionales no merman la soberanía, por la misma pretensión del DerechoInternacional de conservar los Estados. Heller niega que el Estado sea la autoridadsuprema para todos los asuntos, pero afirma que es la ‘‘autoridad jurídica suprema’’.De acuerdo con esta línea, para Heller tampoco el comercio internacional ni lainterdependencia por él creada alteran la independencia jurídica y política de losEstados. Por lo tanto, la esencia del concepto de soberanía queda intacta.

Acerca de la eficacia de la igualdad soberana en la práctica es de interés elestudio realizado por Krasner. El autor llega a la conclusión de que la ‘‘soberaníawestfaliana’’ y la ‘‘soberanía jurídica internacional’’ constituyen dos ejemplos de‘‘hipocresía organizada’’ por haber sido objeto de violaciones frecuentes. La ‘‘sobera-nía westfaliana’’ es violada cuando actores externos, generalmente Estados poderosos,influyen o determinan la estructura de autoridad interna de otro Estado. La viola-ción no sólo se produce a través de la coacción o de la imposición, también cuandolos gobernantes aceptan voluntariamente determinadas prácticas, ya que esos compro-misos implican una reducción de su independencia. Las violaciones se han justificado,según Krasner, basándose en el respeto de la tolerancia religiosa, de los derechos delas minorías y de los Derechos Humanos, de forma que numerosos tratados de pazrecogen entre sus cláusulas estos derechos y los signatarios se comprometen a obser-varlos, vulnerándose así la independencia soberana. Otra fuente de violaciones puedeproceder de los préstamos concedidos por las entidades financieras internacionales alos países en desarrollo o por razones de seguridad internacional.

De todas formas, considerar, como lo hace Krasner, que la violación de la sobe-ranía westfaliana es la norma, plantea dificultades. En primer lugar, el autor se basaen las experiencias de Estados emergentes, pero, en estos casos, cabe dudar acercade la violación de la soberanía externa porque ni ésta ni la soberanía interna eranuna realidad. En segundo lugar, puede interpretarse que el propio autor introducematizaciones porque sostiene que los principios westfalianos, además de perdurar,no son irrelevantes, poseen efectos. En unas circunstancias se han violado perofueron respetados en otras. Debe reconocerse que la asimetría del poder entre losEstados hace vulnerable la igualdad soberana, pero mientras las violaciones de la

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soberanía de los Estados débiles son fáciles de ilustrar, más complicada resulta com-probar la quiebra de la soberanía de los Estados poderosos.

Más recientemente se esgrimen otros acontecimientos que también ponen encuestión la soberanía. En concreto: las intervenciones por razones humanitarias55,así como algunos aspectos de la estructura internacional y ciertas competencias de laUnión Europea. Es indudable que la intervención por razones humanitarias56

contradice el principio secular de no intervención en los asuntos internos de losEstados soberanos pero estas acciones han sido limitadas y selectivas en la práctica,como los casos de Yugoslavia y Somalia. Además, la sociedad internacional lasconsidera legítimas cuando son autorizadas por el Consejo de Seguridad de la ONU,órgano que, por otra parte, está integrado por los Estados. De todas formas, laexperiencia demuestra que su uso no se ha generalizado a países en los que concu-rren circunstancias similares.

Aparte de la valoración que se realice de la repercusión de estos fenómenos, esindudable que introducen nuevos elementos en las relaciones interestatales. Algunosestudiosos de la soberanía sostienen que no se trata de un concepto inmutable porquealgunas características permanecen, pero otras cambian. Para explicar ambas tenden-cias, Soerense distingue entre reglas constitutivas y reglas reguladoras del podersoberano. Las primeras son las que posibilitan ciertas actividades. El núcleo constitu-tivo de la soberanía radica en la independencia constitucional de los Estados, lo quesupone la existencia de una autoridad suprema decisoria en los asuntos internos yexternos. Por otro lado, las reglas reguladoras, esto es, las referidas a las relacionessoberanas, son las favorecedoras del cambio. Estas últimas han modificado, porejemplo, el criterio para el reconocimiento de Estados soberanos.

Por tanto, el surgimiento de estructuras sustitutorias del Estado es borroso. Apesar de las mutaciones, el Estado sigue gozando de legitimidad política y propor-ciona cohesión social. Pero al mismo tiempo, hay que admitir que la globalizaciónintensifica la interdependencia de los Estados y reduce su autonomía, lo que es unacicate para profundizar en la cooperación entre los Estados o crear organizacionessupranacionales.

IX. Conclusiones

No es extraño que, en líneas generales, los estudios que pronostican la desaparicióndel Estado sean escasos, al tiempo que la idea de que el Estado está atravesando unproceso de transformación o de reestructuración posee más adeptos. Sin embargo,en incuestionable que la globalización de los mercados de capitales ha creado unnuevo escenario en el que se han reducido las posibilidades de que el Estado esta-blezca políticas autónomas en sus respectivos territorios.

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Las políticas de bienestar son las más afectadas por la mundialización, aunqueeste fenómeno tampoco ha puesto en duda las funciones estatales en materia deeducación, investigación, sanidad, infraestructuras o justicia. Más que de la deca-dencia del Estado como categoría genérica, habría que hablar de la crisis del modelode Estado de Bienestar.

Notas:

1. Catedrática de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UMSNH. Licenciatura y Posgradosen Historia por la Universidad de la Sorbonne (Paris), Economía Global Electrónica por laUniversidad de Málaga (España) y Master en Sociedad de la Información y del Conocimiento porla UOC (Barcelona). DEA en Filosofía Jurídica por la UOC (Barcelona). Coordinadora delCuerpo Académico registrado ante PROMEP ‘‘Teoría, Historia e Investigación Jurídica’’.

2. Licenciado en Derecho, especialista en Derecho Constitucional y Derecho de Amparo. ProfesorInvestigador de la Universidad Michoacana. Actualmente Secretario Académico de la Facultad deDerecho y Ciencias Sociales y Presidente de la Academia de Amparo.

3. A este propósito ver la obra póstuma ‘‘Economía y Sociedad’’ y ‘‘La Política como vocación’’,estudio publicado conjuntamente con la lección ‘‘La Ciencia como vocación’’.

4. POULANTZAS, Nikos: Pouvoir Politique et Classes Sociales del Capitalisme. Trad. al español de F.Torner, ed. Siglo XXI, México, 1997.

5. Un buen punto de partida para el análisis de la obra de Weber es la lectura de Mann que debesituarse en el renovado interés por la génesis del Estado–nación que se constituyó en las últimasdos décadas como una de las preocupaciones centrales de la política comparada y de la sociologíahistórica anglosajona. Desde diversas perspectivas y enfoques, Marx y Weber fueron reinterpretadosy sus tradiciones teórico–metodológicas cuestionadas con el objeto de repensar las relacionesentre Estado y sociedad civil, entre capitalismo y democracia, entre el poder y las clases sociales,o entre la autonomía estatal y la capacidad de dominación político–territorial. Así, en los años 80,autores como Giddens; Evans/ Rueschemeyer/ Skocpol; el propio Mann; o Migdal, entre otros,ofrecieron espléndidos trabajos referidos a esas cuestiones en los cuales sugirieron numerosasclaves teóricas y empíricas para discutir desde las tradiciones marxista y weberiana las transforma-ciones del Estado y de la sociedad en el capitalismo.

6. BOURDIEU, Pierre: ‘‘Sobre el poder simbólico’’, en Intelectuales, política y poder, traducción de AliciaGutiérrez, Buenos Aires, UBA/ Eudeba, 2000, pp. 65–73.

7. MANN, Michael: ‘‘El poder autónomo del Estado: sus orígenes, mecanismos y resultados’’ en RevistaAcadémica de Relaciones Internacionales, Núm. 5 Noviembre de 2006, UAM–AEDRI.

8. Weber es conocido por su estudio de la burocratización de la sociedad, de los modos racionales enlos que las organizaciones sociales aplican las características de un tipo ideal de burocracia.Muchos aspectos de la administración pública moderna vuelven a él, y un servicio civil clásico yorganizado jerárquicamente del tipo continental es denominado servicio civil weberiano, aunqueesto es sólo un tipo ideal de administración pública y gobierno descrito en su obra magna Econo-mía y sociedad. En su trabajo, Weber hace una descripción, que se ha vuelto famosa, de laracionalización (de la que la burocratización es una parte) como un cambio desde una organiza-ción y acción orientada a valores (autoridad tradicional y autoridad carismática) a una organización

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y acción orientada a objetivos (autoridad racional–legal). El resultado, de acuerdo a Weber, es unanoche polar de oscuridad helada, en la que la racionalización creciente de la vida humana atrapa a losindividuos en una jaula de hierro de control racional, basado en reglas. Los estudios sobre laburocracia de Weber le condujeron también a su análisis –correcto, pues resultaría así– de que elsocialismo en Rusia llevaría, debido a la abolición del mercado libre y sus mecanismos, a unasobreburocratización (evidente, por ejemplo, en la economía de la escasez) más que a un aleja-miento fulminante del estado (como Karl Marx había predicho que sucedería en una sociedadcomunista).

9. Platón y su obra ‘‘La República’’ y Aristóteles y el ‘‘Athenaion Politeia’’ son referencias obligatorias.10. MAQUIAVELO, Nicolás:

A) Discurso sobre la corte de Pisa, 1499.B) Retrato de la corte de Alemania, 1508–1512.C) Retrato de la corte de Francia, 1510.D) Discursos sobre la primera década de Tito Livio, 3 volúmenes, 1512–1517.E) El Príncipe, 1513.

11. VITALE, Ermano: ‘‘Hobbes y la Teoría del Estado moderno’’, en Isegoría, Revista de Filosofía Moraly Política No. 36, enero–junio, 2007, 105–124.

12. Un interesante estudio sobre la influencia de Montesquieu sobre la visión de Estado de losFounder Fathers aparece en el artículo de JAMES, F. Jones: ‘‘Montesquieu and Jefferson Revisited:Aspects of a Legacy’’, The French Review, Vol. 51, No. 4, Fiftieth Anniversary Issue (Mar., 1978), pp.577–585.

13. Sobre la cuestión marxista y la interpretación de los textos fundadores remito el lector para lasobras de ALTHUSSER, Louis:(1967) La revolución teórica de Marx, México: Siglo XXI.(1969) Para leer El capital, México: Siglo XXI.(1970) Lenin y la filosofía, México: Era.(2003) Marx dentro de sus límites, Madrid: Akal.(2003) Ideología y aparatos ideológicos del Estado / Freud y Lacan, Buenos Aires: Nueva Visión.

14. ALTHUSSER, Louis: Ideología y aparatos ideológicos del Estado, Paris, 1969, trad. Al español,editorial Nueva Visión, Buenos Aires, 1988

15. MARX, Karl y Eric J. HOBSBAWM: Formaciones Económicas Precapitalistas. Reed. Editorial SigloXXI, México 1999. Uno de los aspectos más interesantes de la polémica sobre el materialismohistórico marxista es el de la evolución de las formaciones económicas. La lista ortodoxa es bienconocida: comunismo primitivo, esclavitud, feudalismo y capitalismo. en los Grundrisse Marx habladel modo de producción’’ asiático, antiguo, feudal y moderno burgués’’. Este tema ha sido retomadoen otras obras sin que ni Marx ni Engels agoten la polémica. En la reedición de 1999 de la editorialSiglo XXI se publican el estudio de Marx sobre el tema (tomado de los Grundrisse) acompañado deun ensayo de Hobsbawm sobre el texto de Marx.

16. Es necesario no olvidar el rescate que el fascismo italiano hizo de las posiciones de Pareto, enparticular del manejo del concepto de ‘‘Elite’’. Pareto introduce el concepto de élite. Para Pareto,la élite está definida y constituida, a la vez, por los mejores elementos de la sociedad. La élite noes hereditaria y, por lo tanto, habría una circulación de élites.Este concepto puede ser utilizado en otro sentido: en el sentido de quienes gobiernan. Lo ideal sería quecoincidiera la élite funcional (los mejores) con la élite del poder. Pero esto no es completamente así, pues hayquien gobierna sin ser élite (por influencias, familias, etc.). Cuando se vuelve excesivo el número de

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aquellos que gobiernan sin pertenecer a la élite funcional, surgen la decadencia y el colapso. Es unciclo. Puede suceder a través de una revolución o por sustitución gradual. Una buena élite esaquella donde hay un buen equilibrio entre zorros y leones. Cuando hay muchos zorros en la élite,los leones se rebelan, y viceversa. Cuando una élite es decadente, se debe exterminar; la élite debeser de calidad y circulante.

17. La Bibliografía de Schumpeter es muy extensa. Remito el lector para las siguientes obras quepueden clarificar su análisis de las sociedades democráticas y de las capacidades del capitalismo.SCHUMPETER, Joseph Alois:

A) ‘‘On the Concept of Social Value’’, 1909, QJE.B) Wie studiert man Sozialwissenschaft, 1910 (transl. by J.Z. Muller, ‘‘How to Study SocialScience’’, Society, 2003).C) ‘‘Über das Wesen der Wirtschaftskrisen’’, 1910, ZfVSV.D) Theorie der wirtschaftlichen Entwicklung (transl. The Theory of Economic Development: Aninquiry into profits, capital, credit, interest and the business cycle), 1911.E) Economic Doctrine and Method: An historical sketch, 1914.F) ‘‘The Sociology of Imperialism’’, 1919, Archiv für Sozialwissenschaft und Sozialpolitik.G) ‘‘Max Weber’s Work’’, 1920, Der österreichische Volkswirt.H) ‘‘The Instability of Capitalism’’, 1928, EJ.I) ‘‘Review of Keynes’s General Theory’’, 1936, JASA. Business Cycles: A theoretical, historical andstatistical analysis of the Capitalist process, 1939.J) Capitalism, Socialism and Democracy, 1942.K) ‘‘Capitalism in the Postwar World’’, 1943, Postwar Economic Problems.L) ‘‘John Maynard Keynes’’, 1946, AER.M) ‘‘Capitalism’’, 1946, Encyclopaedia Britannica.N) ‘‘Science and Ideology’’, 1949, AER.O) ‘‘Vilfredo Pareto’’, 1949, QJE.P) ‘‘Economic Theory and Entrepreneurial History’’, 1949, Change and the Entrepreneur.Q) ‘‘The Communist Manifesto in Sociology and Economics’’, 1949, JPE.

18. MILLS, cuya principal obra es ‘‘ The Power Elite’’ se abocó al estudio de las relaciones entre la política,los militares y la elite económica, subrayando que estas personas poseen un punto de vista comúnsobre el mundo:• La Metafísica Militar: Una definición militar de la realidad.• Poseen Identidad de Clase: Se reconocen como superiores y separados del resto de la sociedad.• Tienen Medidas de Intercambio: Se mueven entre las tres estructuras institucionales y permane-cen interpuestas directamente.Estas elites de los tres grandes órdenes institucionales poseen una alianza basada en su comunidadde intereses.

19. MADISON, Hamilton, presidente de EUA y uno de los Founding fathers es el autor del‘‘Federalista no. 10’’. Una de los mejores análisis de Madison ha sido publicado por Léo Strauss enel libro de ensayos ‘‘Historia de la Filosofía Política’’, publicado en México por el FCE. ElFederalista No. 10 continúa la discusión comenzada por Hamilton en el Federalista No. 9. Elautor había enunciado el carácter destructivo que podía tener el comportamiento faccioso en unarepública, por lo cual Madison aborda la posible forma de eliminar sus efectos negativos. Madisondefine a la facción como ‘‘un número de ciudadanos, que puede ser tanto una mayoría como unaminoría del total, unidos en un accionar motivado por pasiones o intereses contrarios a los

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derechos de los demás ciudadanos o contrarios a los intereses permanentes de la comunidad’’. Elautor identifica la distribución desigual de la riqueza, generadora de la división en clases socialesdentro de la sociedad, como la causa principal de la facción. Como consecuencia, Madison ve a lademocracia directa como un peligro para los derechos individuales y aboga por la democraciarepresentativa (a la que llama república) para proteger a la libertad individual de la regla de lamayoría o de los efectos de las desigualdades en la sociedad.

20. DAHL, Robert A.: Democracy and its critics. Yale University Press, 1989.21. DAHL, Robert: Polyarchy; participation and opposition. New Haven: Yale University Press, 1971.22. Ver: BOLTANSKY, Luc y Eve CHIAPELLO: Le nouvel esprit du Capitalisme. Ed. Gallimard,

Paris, 1999.23. REIS MOURAO, Paulo: ‘‘El Institucionalismo norteamericano: orígenes y presente’’, in Revista

de Economía Institucional, Universidad Externado de Colombia, versión electrónica consultadaen http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/src/inicio/ArtPdfRed.jsp?iCve=41991613

24. El concepto de neocorporativismo, o corporativismo liberal, o corporatismo (siempre diferencia-do del corporativismo organicista y autoritario) alude a situaciones que han tenido lugar durantela segunda posguerra en algunos países centro y nor–europeos. El neocorporativismo puede servisto ya sea como un sistema institucionaliza do de representación de los intereses, ya sea como unsistema institucionaliza do de formación, decisión y ejecución de las políticas–programas deacción. El primer aspecto es principalmente estructural; el segundo es principalmente funcional.Ver RIQUELME, Juan Manuel O.: ‘‘Corporativismo’’, en BACA, Laura: Léxico de la Política,FLACSO, México, 2000.

25. La corriente más destacada y concurrida del nuevo institucionalismo es la llamada Law andEconomics o Economía del Derecho, que analiza los costes de transacción y los derechos de propiedad.Los nombres más destacados son los de Ronald Coase, Armen Alchian, Harold Demsetz,Richard Posner y Oliver Williamson. Otra fecunda corriente es la Economía Política Constitucio-nal de James Buchanan desgajada o superadora de la más ortodoxa Public Choice o ElecciónSocial. La Nueva Historia Económica de Fogel y North contempla también la historia como unproceso de evolución de instituciones. Hay que incluir también la teoría del capital humano deSchultz o el análisis económico que hace Gary Becker de las instituciones y funciones de lafamilia y el matrimonio.

26. POWELL, W. y P. DIMAGGIO: El nuevo institucionalismo en el análisis organizacional. Ciudadde México: FCE, 1999.

27. Peters, también acuñó el término ‘‘institucionalismo estructural’’. Ver PETERS, Guy: ‘‘Deve-lopment of Theories about Govemance: Art Imitating Life?’’, informe preparado para el Comité deInvestigación sobre la Estructura y Organización de la conferencia gubernamental ‘‘Ten Years ofChange’’, Univcrsity of Manchester, septiembre 1994.

28. Un buen punto de partida para el estudio de las posiciones de Skocpol y de Mann es el libro deHOBSON, J.M.: The Wealth of States: A Comparative Sociology of International Economic andPolitical Change, Cambridge University Press, 1997.

29. SCKOPOL, Theda: Social Policy in the United States, Princeton University Press, 1995.30. MANN, Michael: The Sources of Social Power. The Rise of Classes and Nation–States, 1760–1914,

Cambridge University Press, Cambridge, 1993.31. Ver principalmente KRASNER: S.: Structural Conflict: The Third World against Global Liberalism,

Berkerley, 1985 [en esp., S. KRASNER: Conflicto estructural. El Tercer Mundo contra el liberalismoglobal, GEL, Buenos Aires, 1989a]; v. tb. S. KRASNER (ed.): International Regimes, Ithaca, 1989b.

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32. VACHET, André: ‘‘Division de pouvoir et intégration social: de Montesquieu à la crise actuelle duparlementarisme’’, en Canadian Journal of Political Science / Revue canadienne de science politique, Vol.1, No. 3 (Sep., 1968), pp. 261–269.

33. FUKUYAMA, Francis: State–Building: Governance and World Order in the 21st Century. Ithaca,NY: Cornell University Press, 2004.

34. LEIBHOLZ, G.: Problemas fundamentales de la democracia moderna, Centro de Estudios Políti-cos, Madrid, 1971.

35. KRASNER, S.: Sovereignty. Organized Hypocrisy. Princeton University Press, Princeton, 1999.36. Ver: TORRENT SELLENS, Juan, VILLASECA, Jordi y SAINZ GONZÁLEZ, Jorge, Curso

Nueva Economía y E–business, 2006, Fundación Per a la Universitat Oberta de Catalunya, Barcelona:El proceso de mundialización del capitalismo y la actual revolución tecnológica basada en la informa-ción y el conocimiento son los elementos fundamentales que caracterizan a la nueva economía. Laeconomía del conocimiento no es exclusivamente un sector económico, sino que supone un cambioen la estructura económica de las economías tradicionales. El cambio en los procesos productivos yorganizativos, la aparición de nuevas mercancías, los aumentos de productividad y la nueva estructu-ra de la demanda (cambios en las pautas de consumo e inversión y elevada difusión internacional dela tecnología) son algunos elementos de la nueva economía basada en el conocimiento.

37. SEN, Amartya: ‘‘Ten Thesis on Globalization’’, en New Perspectives Quaterly, Fall, 2001.38. GIDDENS, Antony : The Third Way: the renewal of social democracy. Cambridge: Polity Press,1998.39. MARSHALL, Thomas Humphrey: Class, Citinzeship, and Social Development. Chicago: University

of Chicago Press, 1964.40. Un partidario de esta perspectiva, Pierre Rosanvallon, afirma estar los ‘‘antiguos mecanismos

productores de solidaridad’’, basados en el sistema de seguros sociales, en proceso de desagregación‘‘de forma probablemente irreversible’’ (P. ROSANVALLON, La Nouvelle Question Sociale, Seuil,1995). Esta visión lleva a la conceptualización de un nuevo paradigma de protección públicabasado en contratos de inserción que incluyen ‘‘obligaciones positivas’’ de los beneficiarios deaquella al respecto del empleo y de otras formas de integración social, que suplantaría elprovidencialismo pasivo del Estado del Bien–Estar beveridgiano. Si el diagnóstico es interesante,la conclusión es decepcionante por el énfasis dado a los modelos de protección mínima garantiza-da, focalizados en los sectores sociales en riesgo de exclusión. Las respuestas articuladas a la gamadiversificada de nuevos riesgos y eventualidades a las que están expuestas las ‘‘mayorías’’ socialespasa por la revalorización de la responsabilidad y de los intereses individuales, conjugando esteúltimo con el interés común en fórmulas más flexibles de seguridad social y de compartición deriesgo entre particulares, bien como la renovación del nexo generacional según las nuevas estrate-gias de envejecimiento activo.

41. MARTÍNEZ, Rafael P.: ‘‘El servicio profesional de carrera en México: una mirada desde elInstitucionalismo’’, en PERLMAN, Bruce J. y Juan de Dios PINEDA: Nuevo Institucionalismo eInstitucionalidad en México, UAEM.

42. SARTORI; La sociedad multiétnica. Pluralismo, multiculturalismo, extranjería, Taurus, Madrid, 2001.43. SEN, Amartya: Development as freedom. New York: Alfred A. Knopf. 1999.44. KEATING, Michael: ‘‘Paradiplomacia y Redes regionales’’, en Revista Valenciana d’Estudis

Autonómics, no. 36 monográfico, 2002, pp. 39–50.45. NAVARRO VALLS, R. et al, Estado y religión: textos para una reflexión crítica, Ariel, Barcelona, 2000.46. KYMLICKA, W.: Ciudadanía multicultural. Una teoría liberal de los derechos de las minorías,

Paidós, Barcelona, 1996.

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47. HOBSBAWN, E.: Naciones y nacionalismo desde 1780, Barcelona, Crítica, 1997.48. HUNTINGTON, Samuel P.: El choque de civilizaciones y la reconfiguración del orden mundial,

Barcelona, Paidós, 1997.49. VELASCO, M.: Las Organizaciones Internacionales. Tecnos. Madrid, 1990.50. La transferencia de competencias del estado–nación a las estructuras regionales o mundiales es

lenta, pero presente. De facto , podemos hablar de proceso de transición hacia la mundialización,cuyos rasgos más distintivos son los siguientes:• subsistencia de la polarización Centro–Periferia, marcada por el crecimiento de la desigualdad, elboom demográfico periférico, la presión migratoria Sur–Norte, los problemas de la miseria y elhambre en el Sur, la problemática medioambiental, etc.• tras el final de la guerra fría y la desaparición de la política de bloques antagónicos, surge unanueva situación en la cual se perfila una rivalidad tripolar, con los tres principales competidores–adversarios: EE.UU., Japón y la CE, que mantienen entre sí una rivalidad comercial, económica,financiera, tecnológica, etc., que por el momento no ha adoptado cariz político, pero que puedeconvertirse en hostilidad, como ya ocurrió en otras ocasiones (dos guerras mundiales). En efecto,a falta de un enemigo común (la URSS), los principales países capitalistas vuelven a encontrarsefrente a frente, en tanto que Estados centrales diferenciados y por tanto con intereses propios (deEstado) diferentes.• a un nivel más profundo se manifiesta una contradicción entre la base económica cada vez másmundializada y los Estados ‘‘nacionales’’, que es la manifestación más clara de la oposición entre latendencia básica del Sistema y la autonomía relativa de los Estados, principales obstáculos para lamundialización. El capital se internacionaliza, necesita y tiende hacia la formación de un mercadomundial. Pero los Estados ‘‘nacionales’’ se resisten al suicidio y se aferran a la defensa de susoberanía lo que da lugar a que exista un conflicto entre nacionalismos de ‘‘nación’’ y nacionalismos de‘‘Estado’’, en virtud del cual la tendencia a la recuperación plena de la identidad política por partede las diversas naciones se enfrenta a la intransigencia de los Estados centrales incluso parareconocer dicha tendencia, que, por cierto, no se opone al proceso general de mundialización delcapital. La proliferación de nacionalismos de ‘‘nación’’ contribuye a la mundialización. No así lapervivencia de los actuales Estados centrales.

51. KRASNER, Stephen D.: ‘‘La integración regional y el fin de la guerra fría’’, en Agusto VegaCasanovas (comp.): Liberalización económica y libre cambio en América del Norte: consideracio-nes políticas, sociales y culturales. México, El Colegio de México, 1993.

52. HELD, D.: La democracia y el orden global: del estado moderno al gobierno cosmopolita, Paidós,Barcelona, 1997.

53. DUGUIT, L.: Soberanía y libertad, Francisco Beltrán, Madrid, 1924.54. HELLER. H.: Teoría del Estado, Fondo de Cultura Económica, México, 1971,6ª reimp.55. GUELLALI, Amna: ‘‘Lex Specialis, Droit International Humanitaire et Droits de l’Homme: leur

interaction dans les nouveaux conflits armés’’, en Revue Genérale de Droit International Public,Vol. 111, Nº 3, 2007, pags. 539–575.

56. RAMÓN, Consuelo Ch.: ¿Violencia necesaria?: La Intervención Humanitaria en Derecho Internacio-nal. Editorial Trotta, España, 1995.

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DEMOCRACIA 51-64

DEMOCRACIA, ORIGEN Y PERSPECTIVA

Karla Annett Cynthia Sáenz López1

Francisco Javier Gorjón Gómez2

Karla Eugenia Rodríguez Burgos3

Universidad Autónoma de Nuevo León

1. Los inicios de la democracia

El termino democracia tiene sus orígenes en la antigua Grecia. Dicha palabra se leatribuye a Heródoto, historiador y geógrafo griego, en el siglo V a. C., quien leatribuía como característica principal la isonomía, esto es, las mismas reglas paratodos.

De acuerdo al vocablo griego, la palabra se divide en dos partes, demos (pueblo)y kratia (gobierno o poder), lo cual quería decir que el pueblo es quien gobierna, alcontrario de otras formas de gobierno como la monarquía o la aristocracia, endonde el poder recae en una sola persona.

Aunque no existe una amplia información de la democracia antigua, aparece enla obra de Tucídides la oración fúnebre de Pericles4, en la cual se resalta la impor-tancia y la fuerza política de Atenas. Además, se describe una comunidad en la quetodos los ciudadanos deben participar en la creación y sustentación de una vidacomún.

Además, presumían que al tener dicho modelo democrático, conocido como derepresentación directa, en donde era un gobierno de la mayoría con igualdad dederechos, era un modelo a seguir por otras sociedades. Sin embargo, se conoce quela mayoría correspondía a un grupo reducido de personas, porque no se les daba elderecho a ser ciudadanos a las mujeres ni a los esclavos.

El estado ateniense estaba subdividido en demos, los cuales eran comunidadesde personas que vivían juntas y que contaban con representantes que tenían unainfluencia determinante sobre el gobierno del Estado. El Consejo de representantes,conocido como boulé, estaba conformado por 500 ciudadanos, los cuales no estabandesignados por elección, sino por sorteo.

En la democracia de Atenas se tenían discusiones públicas, en el Ágora, endonde había debates relacionados con la política interior y exterior. Es por eso quelos elementos básicos que ellos consideraban para la democracia eran la libertad, lacual tenía como característica el gobernar y ser gobernado por turnos, y la igualdad,donde todos los ciudadanos debían tener lo mismo.

Las contradicciones a estos términos se vieron notablemente, ya que existían per-sonas, las cuales no eran consideradas como ciudadanos, quienes no eran tomadas encuenta para participar en la esfera pública, tal es el caso de las mujeres, lo que

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Karla Annett Cynthia Sáenz López, Francisco Javier Gorjón Gómez y Karla Eugenia Rodríguez Burgos

comprendía a la mitad de la población, los extranjeros, procedentes de otras ciudadesy los esclavos, quienes aunque sostenían la economía urbana con su trabajo, teníanprohibida la actividad política.

Además, también se tuvieron problemas con los ciudadanos que pertenecían alConsejo, ya que este se reunía aproximadamente cuatro veces al mes y dado que eraun cargo honorfico, no remunerado, algunos miembros no estaban en la posición dedejar sus trabajos a un lado para trabajar por el bien de la comunidad, ya que estoles traía pobreza para sus familias.

Por otro lado, aunque Platón y Aristóteles desaprobaban la democracia al consi-derarla como un gobierno de las masas, conformada en su mayoría por los pobres,se dieron cuenta que los conceptos en los cuales era basada la democracia ateniense,los principios de libertad e igualdad, no eran cumplidos realmente.

Aristóteles5 en su libro La Política, declara estar en contra de la democraciaporque al ser un gobierno de las masas, esto es, de los más pobres, estos buscaríansu propio interés en lugar del general a través de cambios en las leyes que finalmenterecaerían en una lucha de clases.

Debido a que el pertenecer a la esfera política era una devoción de tiempocompleto, Aristóteles decía que quien necesitara trabajar no podía ser consideradociudadano y menos hacerse cargo de las funciones públicas.

Por lo tanto, la democracia griega no pudo ser sostenida, ya que primero seoriginaron conflictos entre las clases y con los esclavos, para después ser derrocadapor las invasiones extranjeras, que finalmente lograron dejarla a un lado para tenercomo regímenes la tiranía y diferentes tipos de monarquía.

A raíz de la democracia griega, la cultura romana trato de adoptar esta filosofíasin obtener el éxito deseado, ni la permanencia de este sistema por una larga tempo-rada. La diferencia de la democracia romana radica en que quienes luchaban poreste sistema político fueron los campesinos, mientras que en Atenas eran los nopropietarios.

Estos pequeños campesinos pertenecían al partido popular, el cual por medio deuna revolución en el año 287, consiguieron una ínfima victoria al poder elegir cadaaño a diez representantes del pueblo que pertenecerían al Tribunal popular, el cual seencargaba de vigilar la administración del Estado.

Los altos cargos del Estado le pertenecían a las clases acomodadas, sin embargo,el Tribunal popular se podía declarar en contra de cualquier acto administrativo yesto invalidaba la propuesta, por lo que si los campesinos no estaban de acuerdo conalguna política, nada se podía hacer.6

Por ejemplo, en Roma, se tuvo un tipo de democracia, combinada con otrostipos de regímenes al mismo tiempo. Esta fue llamada constitución mixta, caracte-rizada por una democracia limitada por medio de la soberanía popular, la cual podíaelegir a sus representantes, una aristocracia en donde se elegía un senado proveniente

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Democracia, origen y perspectiva

de los patricios y una monarquía ya que el poder recaía en dictaduras cuando seestaba en tiempos de guerra o tensión civil.7

Entre los derechos que buscaban las masas, en su mayoría plebeyos, era tener unosrepresentantes responsables ante el pueblo, tener poder decisorio en la Asamblea, unamejor repartición de tierras, otorgarles la ciudadanía a los aliados, mejora en lascondiciones de vida, entre otras cosas.

Sin embargo, no tuvieron éxito, ya que aunque estuvieron en constante lucha,solo consiguieron ser perseguidos y ejecutados, y finalmente se establecieron dicta-duras que les quitaron lo poco que habían conseguido. Es por eso que a Roma no sele considera que haya tenido grandes aportes en la democracia, porque la lucha quesostuvieron finalmente fue infructuosa, ya que no consolido el sistema democrático.

2. Las revoluciones burguesas en la búsqueda de la democracia

La teoría moderna de la democracia surge en respuesta al excesivo poder de losmonarcas, la intervención excesiva por parte de la Iglesia y por la búsqueda de unasoberanía popular, además de la transición del sistema feudal que dio paso alcapitalismo.8

El resurgimiento de la democracia aparece no por tratar de instalar un gobiernodemocrático propiamente, sino para satisfacer la demanda de las masas a través dediferentes revoluciones.

Sin embargo, hay que aclarar que ya no solamente se contaba con la democraciadirecta o participativa como la desarrollada por los atenienses, en donde los ciuda-danos debían de participar activamente en las decisiones que se tomaran en el Consejo,sino también surge la democracia representativa, la cual conlleva a la elección derepresentantes quienes serán los encargados a través de elecciones, de decidir sobrelas políticas que se implementaran en función de las demandas de la sociedad.

El primer objetivo de la revolución burguesa fue la creación de un mercado librea través del libre intercambio de bienes. La idea principal era que por medio de unamejora económica se podrían conseguir derechos más democráticos como la libertadreligiosa, libertades civiles y la representación parlamentaria.9

Aunado a esto también se trato de hacer cambios en una reforma agraria, con elobjetivo de conseguir que la tierra les perteneciera a los que la trabajaran, y quedichos trabajadores dejaran de ser siervos. También se quería unificar al pueblo enun Estado autónomo, uniendo las partes que estaban separadas y por último seaportaron reformas políticas para concluir con una transformación democrática.

Los logros de la revolución burguesa se dieron en cinco etapas diferentes quemarcaron un gran avance en la consolidación de la democracia.10 El primer movimi-ento fue realizado por los países bajos a finales del siglo XVI, en donde el pueblo

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holandés lucho por la destitución de la monarquía dando paso a una república, la cualbrindo a los representantes del pueblo mayores poderes, legislativos y ejecutivos.

Finalmente, después de luchas sangrientas, lograron la tolerancia religiosa, yaque durante el tiempo de la revolución, la Inquisición jugó un papel preponderanteen la conservación del poder de la Iglesia, además también obtuvieron libertad deconciencia y de opinión.

Por otro lado, a mediados del siglo XVII se dio una revolución inglesa, más avan-zada que la holandesa debido a la distancia que ya había con la Iglesia. Sin embargo,esta lucha se dio por un mayor desarrollo comercial e industrial11, buscando mejorasen los niveles económicos y sociales de la población.

Entre los derechos que buscaban era el derecho a trabajar, derecho de culto,libertad de conciencia y de expresión, así como la libertad de elegir al gobierno quedesearan. Sin embargo, la libertad que buscaban no era igual para las mujeres, yaque aunque creían que las mujeres debían tener mayor participación en asuntospúblicos, no buscaron incrementar el derecho de la mujer por medio del voto.

En los Estados Unidos la primera revolución burguesa que se dio fue para liberarsedel yugo de los ingleses, logrando una nación unificada proclamándola como repúblicademocrática federada, el cual era el régimen que consideraron más conveniente paralograr los objetivos de una mejora en los sectores político, económico, social y cultural.

A partir de la independencia, se vio una mejora en el comercio interior pormedio de la unificación de las colonias, lo que conllevo finalmente a un comerciocon otros países, lo cual actualmente sigue siendo una de las fuentes de poder con lasque cuenta los Estados Unidos.

Entre los logros alcanzados por esta revolución se encuentra la ampliación delderecho al voto de los diferentes estados e instauraron los gobiernos representativos.De acuerdo a Novack este fue el modelo más progresista, por lo que lo considera‘‘un modelo operativo de gobierno democrático y republicano nacido por medio deacción de las masas’’.12

Durante la Revolución francesa se obtuvieron los primeros logros de las masaspor medio de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, endonde se decreto que el régimen feudal fuera destruido y además que el veto al reysobre la legislación fuera eliminado. Estos logros fueron hechos gracias al impulsoque dieron a dicha revolución los nobles, el clero, los ricos, quienes más tarde searrepentirían de haberla iniciado.

Como consecuencia de esta revolución, se obtuvo el control de la economía,teniendo como prioridad a las masas, quienes obtuvieron a través de políticaseconómicas empleo por medio de la manufactura de armas, además se establecióservicio médico gratuito, pensiones para los parientes de los soldados.

Por tanto, se puede decir que la revolución francesa tuvo como prioridad ladisminución de la pobreza y mejorar la calidad de vida del pueblo por medio de

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una lucha por la igualdad social. Pero, también hay que decir que aun con loslogros de esta lucha, los pobres, las mujeres y los sirvientes estaban excluidos delas elecciones.13

Finalmente, la guerra civil de los Estados Unidos fue la revolución más grandedurante el siglo XIX, la cual se llevo a cabo porque la primera había quedadoinconclusa y además se habían dado cambios económicos y sociales debido a laRevolución Industrial, lo cual había ocasionado una expansión de la agricultura aescala mundial.

Como se ha mencionado, Estados Unidos ya contaba con un régimen democrá-tico, por lo que la guerra civil se dio para continuar con este tipo de régimen. Loprimero que se obtuvo fue la liberación de la minoría afroamericana de la servi-dumbre, quienes por fin fueron elegidos para las legislaturas del Estado y del Congreso.

También hubo un progreso en la educación, mediante el mejoramiento de lasinstituciones y se logro disminuir el índice de analfabetismo. Aunado a esto hubouniformidad en los impuestos y se elimino el encarcelamiento por deudas.

3. Otras formas de democracia

Es a mediados del siglo XVII que se van dando diferentes definiciones en torno a lademocracia, por ejemplo, Spinoza propone crear una república democrática endonde se den las características de tolerancia mutua, libertad de opinión, libertad dederecho, aunado a un énfasis por la búsqueda de la razón.14

Por otro lado, Montesquieu15 dice que en una democracia debe haber igualdad ybienestar para todos, siendo el pueblo quien elija a sus representantes.

Es hasta principios del siglo XVIII que surge nuevamente con fuerza el términode democracia por Jean Jacques Rousseau. Es David Held16 quien resume las carac-terísticas principales de la democracia propuesta por Rousseau.

Entre los puntos principales se encuentra la participación ciudadana por mediode la elección de representantes, libertad de expresión y asociación, imperio de laley y la existencia de grupos sociales que defendieran sus intereses.

Marx buscaba nuevamente una representación directa como la de la época deGrecia, en donde además de igualdad y libertad, se debía buscar la eliminación delEstado, y al ser todos los ciudadanos iguales se daría una planificación de la economíacon una mayor eficiencia en el uso de los recursos traducidos a un mejoramiento paratodos por igual.17

Por otro lado, se encuentra John Stuart Mill, quien hace grandes aportaciones alpensamiento liberal moderno.18 Lo más importante para él era la libertad individual,pero también le da un énfasis a la participación en la vida política por medio delvoto en donde el pueblo debe decidir periódicamente quiénes son sus representantes.

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Sin embargo, no todos debían tener el mismo peso en la votación ya que las masaspodían someter el orden político debido a su ignorancia.

La democracia de los Estados Unidos es un modelo seguido por las democraciasactuales, ya que es ahí donde se acuñaron conceptos claves que aun hoy en díasiguen vigentes. Giovanni Sartori19 indica diferentes tipos de democracias desarro-lladas en Estados Unidos.

En primer lugar está la democracia social término desarrollado por Alexis deTocqueville20 en 1831, cuando se da cuenta de la diferencia que había entre lasociedad europea y la estadounidense, en donde en esta última existía una mayorigualdad, caracterizada por una igualdad de condiciones, ya que la sociedad obrabapor sí misma, mediante una participación más activa por medio de sus represen-tantes.21

La concepción de democracia social fue seguida por James Bryce en 1888, quienagrega al concepto de Tocqueville una mayor igualdad, denotada como igualdad deestima, en donde todos los ciudadanos debían tratarse como iguales.

Por otro lado, surge la democracia económica, la cual es concebida como unaigualdad en términos de redistribución más equitativa de la riqueza, disminución dela pobreza y un mejoramiento en el nivel de vida.

Por su parte Sidney y Beatrice Webb en 1857 describen la democracia indus-trial22, como una parte de la democracia económica, la cual debe darse en el detrabajo para tener una representación en favor de los derechos de los trabajadores.

John Dewey indica que la democracia solo se dará en la medida en la que losciudadanos estén más involucrados activamente en el proceso político, sin embargopara que esto funcionara era necesario la educación de los individuos para quepudieran hacer mejores elecciones.23

Por otro lado, Bertrand Russell indica que la democracia debe ser participativa,en donde los votantes deben interesarse en la política para poder seleccionar correc-tamente a sus gobernantes y llegar finalmente a una distribución equitativa del poder.24

Franklin D. Roosevelt, presidente de los Estados Unidos, durante el discurso delas cuatro libertades, indico que los cimientos de la democracia debían ser la igualdadde oportunidades, el empleo, la seguridad social, libertades civiles, fin de los privi-legios (para los pocos), y un mejoramiento en los estándares de vida. Hay que tomaren cuenta las condiciones en las que se encontraba Estados Unidos, y las revolucionesburguesas que tuvieron en su haber, por lo que cada vez se buscaba menos desigualdaden ese país.

Shumpeter indica por su parte, que la democracia es una lucha de competenciaspor el voto del pueblo, en donde el pueblo elige a un gobierno por medio de laelección de un líder. Es así que existe una clara competencia entre líderes, muyparecida a la competencia de mercado.25 Su concepto está claramente basado porsus grandes aportaciones a la economía.

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Por otro lado, Robert Dahl, considerado uno de los científicos políticos más distin-guidos en la actualidad, incluye características políticas y civiles en su definición. Mencionaque no existe la democracia, sino que debieran ser llamadas poliarquías en donde sedebe de obtener un control de decisiones gubernamentales por medio de los funciona-rios electos, elecciones periódicas, derecho a voto, derecho a libertad de expresión,acceso a fuentes de información y derecho a formar asociaciones políticas.26

La democracia liberal, término muy utilizado actualmente es un sistema políticobasado en el poder popular, el cual es ejercido por representantes que son elegidosperiódicamente por el pueblo.

4. La tendencia mundial actual hacia regímenes democráticos

La democracia actualmente es un término que se utiliza en muchos países sin nece-sariamente ser democráticos, esto quiere decir que los regímenes democráticosdesarrollan la democracia de la forma en la que más convenga a sus países dándolevirtudes de acuerdo a sus necesidades. De acuerdo con el informe de la PNUDactualmente hay 140 países con régimen democrático, pero solo 82 de ello cuentancon una democracia plena.27

El proceso de globalización ha jugado un papel determinante en la consolidaciónde regímenes democráticos a nivel mundial, debido a que es la forma de gobiernoseguida por las grandes potencias que dirigen al mundo que ha ocasionado un augede los demás países para tratar de igualar los resultados que se tienen en los paísesindustrializados.

Sin embargo, dado que no todos los países cuentan con las mismas característicaseconómicas, sociales y culturales, al no obtener los mismos resultados se ha generadouna creciente crisis indicando que el modelo democrático no funciona.

Es a finales de la década de los ochenta y a principio de los noventa que se vendos tendencias marcadas en los países. Primero, se considero que el adoptar unademocracia liberal generaría progresos, como en los países europeos y en los EstadosUnidos, a la vez que se debía seguir una política económica capitalista para afrontarmejor los cambios de los marcados.

Sin embargo, dentro de la teoría democrática existen discrepancias entre losmodelos a seguir de acuerdo a Held28, como es el caso de adoptar una democraciadirecta o participativa, como la que se dio en Grecia, en la que los ciudadanos esténdirectamente involucrados en los asuntos públicos, autogobernandose y autoregu-landose.

Por otro lado, se encuentra la democracia representativa o liberal, en donde esa través de funcionarios electos, periódicamente elegidos para ocupar los cargospúblicos que se busca representar los intereses de los ciudadanos.

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Hay programas y organismos internacionales que se han dado a la tarea de pro-mover la democracia, tal es el caso de la Declaración y Programa de Acción deViena en 1993, en donde se estableció que se promovería la democracia.

5. La democracia en América Latina

La democracia en América Latina es un concepto desarrollado hasta el siglo XX, endonde solo países como Venezuela, Colombia y Costa Rica tenían este modelodesde la década de los ‘50.

Es importante destacar el problema que se ha presentado para la consolidaciónde la democracia en los países Latinoamericanos, como lo es el tomar modelos oconceptos esquematizados en países europeos o en Estados Unidos, para aplicarlosen América Latina sin tener en consideración las condiciones económicas, socialesy políticas que imperan en estos países.

Se culpa a la democracia de los problemas de subdesarrollo económico y social,29

pero no es la democracia lo que ha provocado estos problemas, sino la falta depolíticas que sustenten el desarrollo de los países. Por ejemplo, la crisis de la deudainiciada en la década de los ‘70 ocasiono un desgaste para la población por el agota-miento del modelo de sustitución de importaciones, lo que finalmente deterioro elnivel económico de las personas.

Es a partir de la década de los ‘80 que la democracia se encuentra en las agendaspolíticas de los países de Latinoamérica, en donde el objetivo a alcanzar es más bienun mejoramiento social en vez de encontrar un aseguramiento político30 buscandosobre todo la igualdad de las condiciones sociales en la población de los países deAmérica Latina.

Por otro lado, también hay una creciente apatía por la política, en donde se estándando incrementos en la abstención, debido a la desconfianza hacia las instituciones,los partidos políticos y a los representantes.

De acuerdo a la PNUD hay diferentes tipos de democracia, entre los que seencuentra la democracia electoral, la cual cuenta con características como la participa-ción electoral, la competencia electoral y selección de candidatos y la representaciónelectoral. Por otro lado, está la democracia social, la cual busca mejorar las condi-ciones de vida a través de mejoramiento en salud, vivienda, servicios públicos, entreotros. Finalmente manejan otro concepto de democracia jurídica, la cual conlleva a unmejoramiento de las leyes, las libertades civiles y el mejoramiento de instituciones.

La cuestión central aquí es que a todos los conceptos se les antepone el concepto dedemocracia, por lo que será necesario preguntarse si es solo por el hecho de que lascondiciones políticas, sociales y jurídicas de un país están ligadas a las necesidades delpueblo.

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Para observar los cambios y opiniones acerca de la democracia en América Latina,se decidió utilizar los indicadores cuantitativos mostrados por Latinobarómetro querevelan datos que pueden ser preocupantes con respecto al papel que juega la demo-cracia en los países Latinoamericanos.31

Lo más relevante de los indicadores obtenidos por Latinobarómetro es que du-rante el 2006, 11 de los 18 países incluidos es las encuestas tuvieron eleccionespresidenciales.32 Aunado a esto, se dio un aumento en el crecimiento económico detoda la región.

El problema general que se está dando en toda América Latina es el triunfoaparente de la mayoría, ya que aunque los presidentes de Bolivia, Colombia y Vene-zuela ganaron con más del 50% de los votos, la participación real electoral, tomandoen cuenta el padrón total de votantes, muestra que es muy baja, ya que Hugo Cháveztuvo una participación activa del 45% del electorado, Evo Morales del 42% y ÁlvaroUribe solo el 28%.33

Se pensó que con las elecciones de 2005 y 2006, las votaciones darían un cambiohacia los partidos de izquierda, pero esto no ocurrió ya que en Honduras, CostaRica, Colombia, Perú y México donde se vio un rechazo hacia los candidatos dedichos partidos.

Para determinar el término democracia, Latinobarómetro hace una preguntacerrada sobre qué se entiende por democracia, dando como respuestas la libertad,elecciones, mejores condiciones de vida, entre otros factores. La respuesta de losencuestados es en un 42% la libertad y en un 27% las elecciones.

Con respecto a la democracia que se espera a largo plazo, en promedioLatinoamérica solo el 23% de la población espera que mejore, esto se debe quizá alos pocos cambios en materia de mejora en la calidad de vida y mejoras sociales quela gente está esperando y que no ha ocurrido, por lo que el informe deLatinobarómetro sostiene que es por eso que ha tenido un mayor auge el populismocomo solución a los problemas que enfrenta la sociedad.

Por otro lado, de acuerdo a la opinión de autores como Marx, Mill, Shumpeter,entre otros quienes indican quizá por sus bases económicas, que la consolidación dela democracia debe estar basada en un mayor equilibrio económico. Sin embargo,de acuerdo con los resultados obtenidos por las encuestas hechas por Latinobarómetrono se genera dicha relación.

En los últimos 4 años hubo un crecimiento sostenido de 5.5% anual del PIB enpromedio para toda América Latina y esto no hizo que se incrementara el nivel deconfianza en la democracia. Por lo que no se encontró una relación directa con estosdos factores como se comenta, sin embargo en el reporte se indica que la democra-cia depende más del Estado de las sociedades.34

Esto es, las carencias de los servicios básicos en la sociedad, son lo que genera laaceptación o rechazo de la democracia por parte de la población, pero hay que estar

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conscientes que no es la democracia quien da un mejoramiento en el nivel de vidade las personas, sino son las políticas económicas y sociales implementadas las queal no ser efectivas generan un desequilibrio general.

Latinobarómetro genero un índice de democracia el cual lo elaboran a partir de seisindicadores, los cuales son: cuan democrático es su país (por medio de una escala),confianza en la democracia para que un país llegue a ser desarrollado, país gobernadopor unos pocos poderosos en su beneficio o gobernado por el bien de todo el pueblo,la democracia puede tener problemas pero es el mejor sistema de gobierno, con susdecisiones el gobierno busca el bienestar de la gente y por último la democracia creacondiciones para que yo pueda prosperar por mi propio esfuerzo.

Los resultados arrojan que las actitudes de la población de América Latina a lademocracia es de un alto apoyo en 34%, un 44% de apoyo medio y un 22% deapoyo bajo.

Como indica Nohlen no hay que ligar el subdesarrollo de los países de AméricaLatina con el proceso de democratización. Esto es, no se debe pensar que la demo-cracia ha ocasionado los problemas sociales actuales de esos países, sino se debeentender las condiciones desfavorables, económicas y sociales, por las que pasanestos países, para entender que cualquier régimen que se escoja será igualmentecriticado.35

Con esto hay que aclara que no es un problema en sí de la democracia, sino unproblema cultural, social y económico que debe ser resuelto sobre todo en países deAmérica Latina. Pero esta situación se dará por medio de las políticas económicasadoptadas para controles de crecimiento, inflación y desempleo, lo que traerá consigoun mejoramiento en el nivel de vida por medio de un crecimiento en salarios, dismi-nución de pobreza, mejoramiento de salud y el sistema educativo.

Aunado a esto, la falta de fe en las instituciones políticas no se debe a una falta dedemocracia, sino a una falta de leyes, reglamentos que regulen todo el sistema,otorgando las reglas por las que deben ser conducidas, para así tener una base de loque se debe hacer con la sanción correspondiente por el no cumplimiento de la ley.

Si bien es cierto que en países que han tenido un sistema democrático por másde 40 anos, como lo indica Lijphart,36 tienen un mejoramiento económico, ademásde mejores niveles de vida. Sin embargo, hay que tomar en cuenta que cuandohablamos de las condiciones de vida de los países latinoamericanos, no estamosbajo las mismas condiciones.

Durante décadas hemos tenido problemas de pobreza, falta de educación, estoes, problemas con las políticas económicas adoptadas, lo que finalmente se traduceen problemas sociales, que es lo que demanda los ciudadanos, por lo que se requierebuscar soluciones inmediatas.

Además, como indica Putnam37, el verdadero problema para la consolidación delas democracias en América latina es la ausencia de participación de las personas,

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por lo que hay que tomar las medidas necesarias para que haya un mayorinvolucramiento por parte de los ciudadanos por medio del voto.

6. La democracia en México

Desde la década de los ‘50 la democracia era buscada en México, ya que el presidenteAdolfo Ruiz Cortinez declaraba que la esencia de la democracia debía constar de unorigen popular de los servidores públicos quienes debían buscar el bien común paracombatir la pobreza y así hacer de México una nación más fuerte en los sentidosmoral, económico y social.38

Aun antes de esto, Lázaro Cárdenas indicaba que la democracia en Méxicodebía basarse en los principios de igualdad de oportunidades, mejor distribución dela riqueza, mejor nivel de vida, entre otras cosas.

Sin embargo, es notorio que desde ese entonces, se buscaba la consolidaciónde un régimen democrático como respuesta a los problemas que acontecían enMéxico, creyendo que con la adopción de ese régimen, los males de los mexicanosacabarían.

El proceso de consolidación de la democracia, se va dando con elecciones perió-dicas, reguladas, con alternancia de los partidos, pero no es sino hasta el año 2000,que finalmente se vio una alternancia política en México, cuando el PRI (PartidoRevolucionario Institucional) pierde las elecciones ante el PAN (Partido AcciónNacional), terminando con la llamada ‘‘dictadura perfecta’’ en México39 que detentóel PRI por setenta años.

Pero, en 2006, las elecciones presidenciales se vieron ganadas por el candidatodel PAN, Felipe Calderón, con resultados muy estrechos, se maneja que hubo un0.5% de diferencia, frente a su más cercano opositor del PRD, Andrés ManuelLópez Obrador, creando una crisis postelectoral que dejo finalmente al país en unambiente de inestabilidad política.40

Es así que podemos decir que la democracia en México es un sistema nuevo, quenecesita ser alimentado por políticas de tipo económico, social, jurídico y cultural, esnecesario generar un cambio en la percepción de las personas acerca de la demo-cracia, con un fortalecimiento educativo político, esto es, darles información confiablede que es la democracia, y no utilizar el término tan libremente y disparatadamentecomo se hace en México.

Notas

1. Doctora en Ciencia Política por la Universidad Complutense de Madrid. Miembro nivel 1 delSistema Nacional de Investigadores, Coordinadora del cuerpo académico de Políticas Públicas de

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la Universidad Autónoma de Nuevo León. Profesora del Programa Doctoral de Filosofía conEspecialidad en Administración, en la Facultad de Contaduría Pública y Administración de laUniversidad Autónoma de Nuevo León ([email protected]).

2. Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Miembro nivel 1 del SistemaNacional de Investigadores, Coordinador del cuerpo académico de Derecho Comparado de laFacultad de Derecho. Coordinador del doctorado en ciencia política de la Facultad de CienciaPolítica y Administración. Secretario de Estudios de Posgrado de la Universidad Autónoma deNuevo León.([email protected]).

3. Profesora de la Facultad de Contaduría Pública y Administración de la Universidad Autónoma deNuevo León, alumna del doctorado en ciencia política en la UANL([email protected]).

4. La oración fúnebre de Pericles, en Tucídides, Historia de la Guerra del Peloponeso, p 150–152, citadoen HELD, David. Modelos de democracia. Alianza Editorial. España. 2001., p. 32 y 33.

5. Aristóteles, la Política, libro VIII, citado en HELD, David. 1996, op. cit, p. 36.6. ROSENBERG, Arthur. Democracia y lucha de clases en la antigüedad. El viejo topo. España. 2006,

p. 140.7. NOVACK, George. Democracia y Revolución. De los Griegos a nuestros días. Distribuciones Fontamara.

México. 1996, p. 42.8. CEBALLOS GARIBAY, Héctor. Poder y democracia alternativa. Ediciones Coyoacán. México. 1999.9. NOVACK, George. 1996, op. cit., p. 60.10. Ibíd., p. 67–69.11. Ibíd., p. 70.12. Ibíd., p. 78.13. MARKOFF, John. Olas de democracia. Movimientos sociales y cambio político. Editorial Tecnos.

Madrid, España. 1999., p. 20.14. SPINOZA, Baruch. Tratado Político. Alianza Editorial. Madrid. 2004.15. RAMÍREZ, Alfonso Francisco. Antología del pensamiento político. Editorial Trillas. México. 1962.16. HELD, David. 2001. Op. cit.17. HELD, David. 2001. Op cit., p. 171.18. Ibíd., p. 122.19. SARTORI, Giovanni. ¿Que es la democracia? Editorial Patria. México. 1999.20. TOCQUEVILLE, Alexis. La democracia en América. Aguilar. Madrid. 1990.21. RAMÍREZ, Alfonso Francisco. 1962., op. cit.22. SARTORI, Giovanni. 1999., op. cit., p. 7.23. RAMIREZ, Alfonso Francisco. 1962, op. cit.24. Idem.25. SHUMPETER, Joseph. Capitalism, Socialism and Democracy. Harper & Row. USA. 1950., p. 381.26. DAHL, Robert. La democracia. Una guía para los ciudadanos. Taurus. España. 1999.27. PNUD 2002, Informe sobre Desarrollo Humano 2002, Madrid. Mundi–Prensa.28. HELD, David. La democracia y el orden global. Editorial Paidos. España. 1997., p. 25.29. NOHLEN, Dieter. Democracia y neocrítica en América Latina. Iberoamericana. Madrid, España.

1995, p. 10.30. ANSALDI, Waldo. A mucho viento, poca vela. Las condiciones socio históricas de la democracia en

América Latina. Una introducción. En Ansaldi, Waldo. (Comp.) La democracia en América Latina,un barco a la deriva. Fondo de Cultura Económica de Argentina. Argentina. 2007., p. 38.

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31. Corporación Latinobarómetro. Informe–Resumen Latinobarómetro 2007. Santiago de Chile. 2007.32. La investigación se realizo en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador,

El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay, Vene-zuela y República Dominicana.

33. ZOVATTO, Daniel. Balance Electoral latinoamericano: noviembre 2005 – diciembre 2006. EnMalamud, Carlos et al. Anuario Iberoamericano 2007. Real Instituto Elcano. Madrid. 2007.

34. Informe Latinobarómetro. 2007., op. cit., p. 7735. NOHLEN, Dieter. 1995, op. cit., p. 13.36. Lijphart, Arend. Modelos de Democracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seis países. Ariel.

México. 2004.37. Citado en ZOVATTO, Daniel. 2007. Op. cit.38. RAMÍREZ, Alfonso Francisco. 1962., op. cit.39. ANSALDI, Waldo. La democracia en América Latina, Un barco a la deriva, tocando en línea de

flotación y con piratas a estribor. Una explicación de larga duración. En Ansaldi, Waldo. (Comp.) Lademocracia en América Latina, un barco a la deriva. Fondo de Cultura Económica de Argentina.Argentina. 2007., p. 38.

40. ZOVATTO, Daniel. 2007. Op. cit.

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DEMOCRACIA 65-73

LA AUSENCIA DE LA DEMOCRACIA DIRECTA

MODERNA EN LA CONSTITUCIÓN MEXICANA

José René Olivos Campos1


I. Introducción

La democracia es reivindicada en México desde la década de los años ochenta, la cualresultó una de las cuestiones relevantes para la sociedad mexicana, al constituirse en elimpulsor de todo un conjunto de transformaciones en el sistema político, que modi-fica la distribución del poder y el ejercicio del gobierno.

Con el arribo de la democracia en México, se da cabida al fortalecimiento de lospesos y contrapesos entre los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial del gobiernofederal, así como en los Estados de la República; se genera la pluralidad y competitividadentre los partidos políticos para acceder y retener el poder; y la alternancia en elgobierno se produce a escala nacional, estatal y municipal de manera regular.

En el planteamiento democratizador constitucional se han determinado reformasque han conducido a tratar distintas materias, como la redistribución de competen-cias entre los distintos poderes estatales, la creación de los órganos autónomosconstitucionales (Comisión Nacional de Derechos Humanos, Banco de México,Instituto Federal Electoral, etc.), modificaciones al régimen electoral, a las prerroga-tivas y relaciones de partidos políticos, entre otro orden de asuntos.

No obstante, la democracia en México llevada a efecto, ha resultado insuficientepara lograr que las transformaciones culminen en un nuevo orden político constitu-cional democrático que consigne distintas formas de participación, más allá de larepresentativa y de la consulta popular. Dentro de sus componentes fundamentalesde la democracia directa que han sido omitidos en el constitucionalismo mexicano,son los derechos políticos de los ciudadanos en términos de la iniciativa popular, elreferéndum, el plebiscito y la revocación del mandato, que podemos identificarcomo formas democráticas de participación directa modernas del constitucionalismoy que no se establecen en la Carta Magna, lo cual, constituye uno los requerimientospara asegurar y desarrollar la capacidad y la legitimidad de ejercicio del gobiernodemocrático.

Esto ha sido motivo de expectativas y pronunciamientos de los distintos actorespolíticos porque se incluyan en la Ley Fundamental, para de producir un nuevoorden político constitucional más democrático y participativo, cuyas opciones plan-teadas van desde redactar una nueva Constitución Federal, renovarla o de continuaradoptando, en forma gradual, reformas en nuestra Ley Fundamental. La realidad esque se continúa llevándose a efecto éste último criterio.

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José René Olivos Campos

En el debate de un nuevo orden político constitucional en el que se considerenlas formas de la democracia directa moderna, se inscribe el presente trabajo con elobjetivo de mostrar un proyecto de la democratización del régimen constitucionalque deja de lado un tema tan importante y crucial para el funcionamiento político yel rendimiento social de la democracia, que reivindique las reformas constituciona-les ausentes y necesarias.

II. Formas democráticas de participación

La democracia, en su sentido literal, se entiende el gobierno del pueblo o el gobiernopara el pueblo. Esta definición comprende a la democracia directa que es el modelohistórico ateniense de la época antigua.2 Ésta fue practicada por los ciudadanosgriegos que, reunidos en asamblea, ejercían el poder soberano, cuyo ámbito deacción incluía todos los asuntos comunes de la ciudad. Era una democraciaautogobernante.

No obstante, en esa época antigua, la participación de la ciudadanía atenienseera restringida, la ejercían sólo los varones. Las mujeres, los extranjeros residentesy los esclavos estaban excluidos de ella.

En la actualidad, la democracia directa se lleva a cabo en la asamblea anual deciudadanos, de pequeñas comunidades, como en los cantones suizos de alta montaña.

A éste modelo de la democracia directa, se le ha contrapuesto el problema técnicodel número de participantes, vinculado al tamaño y a la complejidad de las sociedadesmodernas que imposibilita la reunión y deliberación permanente del conjunto de losciudadanos. Este problema lo advertía Jean Jacques Rousseau, a más de dos siglosde distancia, al señalar que los aspectos problemáticos de sostener el modelo de lademocracia directa en las sociedades modernas que son de mayor escala, debido aque:

‘‘No puede imaginarse que el pueblo permanezca constantemente reunido para ocuparse de asuntospúblicos’’, debido a que para esto, se requieren de muchas condiciones difíciles de reunir: ‘‘En primerlugar, un Estado muy pequeño en que sea fácil congregar al pueblo y en el que cada ciudadano puedaconocer fácilmente a todos los demás; en segundo lugar, una gran sencillez de costumbres, que evitemultitud de cuestiones y discusiones espinosas; además, mucha igualdad en las categorías y en lasfortunas sin lo cual no podría subsistir mucho tiempo la igualdad en los derechos y en la autoridad;por último, poco o nada de lujo,’’ y, concluye: ‘‘Si hubiera un pueblo de dioses, se gobernaríademocráticamente, pero no conviene a los hombres un gobierno tan perfecto.’’ 3

Este reconocimiento del conjunto de problemas, ha planteado el establecimientode modelos institucionales democráticos alternativos, los cuales se les han denomi-nado: democracia representativa o indirecta y democracia semidirecta, los cuales,

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La ausencia de la democracia directa moderna en la Constitución Mexicana

consideramos, se sustentan en el principio de soberanía popular, entendido éste porel ‘‘conjunto de ciudadanos que gozan de derechos políticos y que pueden, por consi-guiente, participar de un modo u otro en la constitución de la voluntad política colectiva’’.4

Este principio es lo que permite distinguir las formas en que puede ser ejercida lademocracia por los ciudadanos que participan en las decisiones y acciones públicas.

Dichos modelos alternativos democráticos se caracterizan en términos generales,de la siguiente manera. La democracia representativa es considerada como una demo-cracia indirecta en la que el pueblo no gobierna.5 No obstante, son los ciudadanosquienes eligen a los representantes que los gobiernen y representen en la asamblea, esdecir, deciden las políticas y actos legislativos del pueblo.

A la democracia representativa se le caracteriza por:

‘‘a) En cuanto goza de la confianza del cuerpo electoral, una vez elegido ya no es responsable antesus electores y en consecuencia no es revocable; yb) No es responsable directamente frente a sus electores, precisamente porque él está llamado atutelar los intereses generales de la sociedad civil y no los intereses particulares de esta o aquellaprofesión’’.6

De este modo, la democracia representativa se delimita en el momento en que loselegidos para representar a la comunidad, dejan de ser responsables ante los electores,empero existe el nexo en tanto deben de tutelar aquéllos, los intereses generales de lacolectividad y no de unos cuantos, a través de la representación política que se les haconferido.

Esta vinculación entre los ciudadanos que participan como electores de los repre-sentantes de la colectividad había sido contemplada en el siglo XVIII, como en lapercepción de James Madison (1788) en sus escritos en El Federalista, quien consideraque la representación política supone la delegación del gobierno en reducido númerode ciudadanos elegidos por el resto, lo que implica que los representantes actúan comofiduciarios de los electores decidiendo por sí mismos y emitiendo sus propios juiciosen relación con los intereses de dichos electores y su satisfacción adecuada. Las insti-tuciones de representación sirven para anular a las facciones y salvaguardarlo de latiranía.7

Una de las preocupaciones que se inscribe en las democracias representativascontemporáneas, es la falta de plenitud de la participación en la elección de losgobernantes. Situación que se manifiesta en los sistemas políticos que la practican oen los regímenes políticos que la han reinstaurado en países de América Latina y deEuropa oriental.8

Este mismo sentido, se aprecia en la idea de Norberto Bobbio, al señalar que en lasactuales democracias representativas se encuentran dominadas, entre otros aspectospor:

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a) La falta de un comportamiento de extensa participación ciudadana en los procesos decisionalesy en espacios en los que puedan ejercer plenamente los derechos;b) Las insuficiencias de una cultura participativa que esta comprometida con los procesos yformación de las decisiones.9

De este modo, en los regímenes democráticos representativos modernos se carecede la concurrencia de ciudadanos a participar con una amplia capacidad de juicio paraelegir a los gobernantes, con una concepción meditada sobre los representantes, ydispuesto mediante su voto, a depositar la voluntad hacia valores que sean expresiónde decisiones colectivas. Con lo que no se logra una oferta de igualdad y participaciónen las tomas de decisiones.

Ante el realismo o las imperfecciones de las democracias representativas moder-nas, se ha considerado a los procedimientos del modelo denominado de la democraciasemidirecta, que según Maurice Duverger, consiste en una colaboración entre losciudadanos y sus representantes. En los que se comprenden dos tipos de procedi-mientos:

1) La iniciativa popular es la petición que formulan un determinado número de ciudadanos sobreun proyecto de ley, que es propuesta ante el órgano legislativo para su posible aprobación; y,2) El referéndum, en donde los ciudadanos se manifiestan mediante el sufragio universal siaceptan o rechazan una ley proveniente del parlamento o del gobierno. 10

De este modo, se alude a dos formas de la democracia semidirecta dadas a travésde los instrumentos de la iniciativa popular y el referéndum.

No obstante, dicho modelo denominado democracia semidirecta, nos pareceque no tiene porque ser identificado como tal, sino que debe ser pensado como unsistema de democracia directa en el sentido moderno, en tanto que se sustenta en elprincipio de la soberanía popular, en la que los ciudadanos tienen el derecho paraparticipar en las decisiones públicas, en este caso las que son materia legislativa,pero que es producto de la voluntad popular en el ejercicio directo de sus derechos.

En los presupuestos procedimentales de este tipo de democracia directa, se debeconsiderar los procedimientos del plebiscito, la revocación del mandato y la consultapopular, que son formas de participación democrática y constituyen correctivos adeficiencias de funcionamiento de las instituciones democráticas de representación.

Éstos son mecanismos de la democracia directa, que aparecen en el constitucio-nalismo democrático moderno que complementan a las instituciones de la democraciarepresentativa.11

El referéndum es el acto más utilizado en que participa la ciudadanía, al someterlas leyes al voto directo de los electores para su ratificación o desaprobación, en lasque recae la decisión soberana constitucional. Butler y Ranney12 establecen la tipologíadel referéndum, de la forma siguiente:

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a) El referéndum controlado por el gobierno: En este caso, los gobiernos tienen un control casitotal de las modalidades de aplicación de la consulta popular. De esta manera, deciden si se deberealizar el referéndum, la temática de la consulta y su fecha. También tienen la responsabilidad deformular la pregunta. Asimismo, ejercen la facultad de decidir cuál es la proporción necesaria devotos para que la mayoría sea suficiente y si el resultado ha de ser considerado como obligatorioo indicativo.b) El referéndum exigido por la Constitución: En algunos países la Constitución exige que ciertasmedidas adoptadas por los gobiernos sean sometidas a consulta popular antes de promulgarse, porlo general, dichas medidas son enmiendas constitucionales. Los gobiernos tienen la libertad dedecidir si las nuevas leyes son elevadas al rango de enmienda constitucional y, por supuesto, deter-minan su contenido. Pero el referéndum obligatorio decide si se incorporan o no a la Constitución.c) El referéndum por vía de petición popular: En este caso, los votantes pueden formular unapetición exigiendo que ciertas leyes adoptadas por el gobierno sean sometidas a la aprobación delos electores. Cuando la petición reúne ciertos requisitos (determinado número de firmas, porejemplo), la o las leyes tienen que someterse a referéndum. Si resultan rechazadas no pueden serpromulgadas, cualquiera que fuese la voluntad del gobierno al respecto.

Estos dos últimos tipos de referéndum implican más a los ciudadanos en elproceso de generación de las leyes. Los cuales se apegan a los siguientes rasgos dereferéndum: ‘‘legislativo si tiene por objeto una ley; constituyente si versa sobre unproyecto de reforma constitucional; aprobatorio si su propósito es decidir acerca deun proyecto de ley; abrogativo si la propuesta versa sobre la derogación de una leyen vigor; preceptivo si forma parte constitutiva del procedimiento legislativo o derevisión constitucional’’13

El plebiscito ‘‘es un procedimiento de consulta directa a los ciudadanos sobreasuntos políticos’’14 que puede referirse a un documento de carácter no legislativo,una política concreta o a una persona. El plebiscito es consultivo si la decisión delcuerpo del electorado no vincula jurídicamente a los titulares de la potestad a quecorresponde la decisión, o vinculante, sí se produce efecto vinculatorio.

La iniciativa popular en la cual la ciudadanía organizada puede participar directa-mente en una modalidad del acto que proporciona apertura a los procesos legislativos.‘‘La iniciativa popular es el procedimiento que permite a los votantes proponer unamodificación legislativa o una enmienda constitucional, al formular peticiones quetienen que satisfacer requisitos predeterminados. Los países de Italia y Suiza hanutilizado esta fórmula a nivel nacional’’.15

La revocación de mandato es la desposesión del mandato parlamentario pordecisión de quienes los eligieron, lo que constituye una variante invertida de laelección de representantes. Cuyo procedimiento se puede dar a partir de una peti-ción popular que debe reunir ciertos requisitos (un número determinado de firmas),se somete a la aprobación de los votantes la permanencia en su cargo o la remociónde un representante electo antes del plazo determinado por la ley.16

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La consulta popular permite opinar a los ciudadanos sobre el diseño de determi-nado plan gubernamental para el desarrollo nacional, regional o local.

De este modo, se alude a las formas de participación en la democracia directa,dadas a través de los instrumentos procedimentales, tales como: la iniciativa popu-lar, el referéndum, el plebiscito, la revocación del mandato y la consulta popular. Loque interesa finalmente con un sistema de democracia directa es que los ciudadanosparticipen en el ejercicio del poder público.

En estos términos, la participación de la democracia directa, a la que hemos aludidoen un sentido moderno, son formas de participación que complementan las institucio-nes de la democracia representativa, con lo que se produce un continuo de procedimientosdemocráticos, fundados y establecidos con la participación ciudadana.

III. La transición democrática constitucional sin formas de participación directa

En el desarrollo del proceso político que se ha dado por llamar la transición demo-crática, se puede registrar la restricción a un tema fundamental en el régimenconstitucional federal, al no figurar las formas de democracia directa en el sentidomoderno, través de los instrumentos de la iniciativa popular y el referéndum, elplebiscito y la revocación del mandato, en tanto que se sustentan en el principio dela soberanía popular, con lo que los ciudadanos tienen el derecho para participar enlas decisiones públicas.

Si bien la idea de la democracia anima a la Constitución mexicana desde el añode 1917 hasta nuestros días, dichas figuras de participación directa no se consignancomo parte de los derechos políticos de los ciudadanos, que conforme al artículo 35constitucional, sólo pueden elegir y ser electos gobernantes.

En tanto en el inciso a) de la fracción II de su artículo 3° constitucional, a lademocracia la define no sólo como una estructura jurídica y un régimen político,sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico,social y cultural del pueblo; además, dispone que el criterio que oriente la educaciónque imparta el Estado, será democrático.

A mayor abundamiento, el artículo 25 constitucional asigna al Estado la rectoría deldesarrollo nacional para garantizar que fortalezca su régimen democrático, propósito quese reitera en el artículo 26 constitucional que obliga al Estado a organizar un sistema deplaneación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, perma-nencia y equidad al crecimiento de la economía para la democratización política, social ycultural de la nación, en tanto que, respecto de la organización ejidal, la fracción VII delartículo 27 constitucional previene la elección democrática del comisariado ejidal.

En lo que atañe a la forma de gobierno, el artículo 40 constitucional expresa lavoluntad del pueblo mexicano de constituirse en una república representativa y demo-

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crática. En fin, el artículo 41 constitucional establece como finalidad de los partidospolíticos, promover la participación del pueblo en la vida democrática.

Cabe destacar que en el régimen constitucional federal, al Distrito Federal se ingre-saron las figuras de referéndum y la iniciativa popular en 1977, con la reforma del 6 dediciembre al artículo 73, fracción VI Constitucional, se estableció el referéndumobligatorio para los ordenamientos legales y los reglamentos competencia de la Asam-blea de Representantes del Distrito Federal, y la iniciativa popular. En la reforma de 10de agosto de 1987, al mismo artículo 73, fracción VI, se conservo el derecho de inicia-tiva popular respecto de las materias que eran competencia de la Asamblea deRepresentantes del Distrito Federal, pero se excluyó al referéndum del texto Constitu-cional, con diez años de vigencia. En la reforma de 22 de agosto de 1996 se derogo lafracción VI del artículo 73, y con ella el derecho de iniciativa popular.

No obstante, la carencia de un régimen constitucional federal que reconozca losderechos políticos para el referéndum, la iniciativa popular, el plebiscito y la revoca-ción del mandato, en los Estados de la República Mexicana, es en donde se tiende aestablecerse el reconocimiento de dichos derechos del ciudadano para que puedanejercer dichas formas de participación democráticas, al consignar las institucionesdel referéndum, plebiscito e iniciativa popular en sus constituciones locales.

Estos derechos políticos son incorporadas desde los años noventa, en 22 Consti-tuciones de los Estados como son: Aguascalientes, Baja California Sur, Baja CaliforniaNorte, Chihuahua, Coahuila, Colima, México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán,Morelos, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruzy Zacatecas.

Mientras que los Estados de Hidalgo, Nuevo León y Querétaro únicamentedisponen la institución de la iniciativa popular en sus respectivas Constituciones.

De este modo, dichas entidades federativas se inscriben en el constitucionalismomoderno, no así la Constitución Federal.

Es el despertar del federalismo, en donde los Estados de la República son nueva-mente la vanguardia que reivindica la democracia, al reconocer los derechos políticosde la ciudadanía de manera más amplia en sus constituciones locales y con ellorepresenta el reto para que se incluyan en la agenda legislativa del constituyente parareconocerlos en la Ley Fundamental, que en los tiempos actuales resulta un temaque debe ser inaplazable ante los requerimientos de legitimar el ejercicio del gobier-no democrático y dar estabilidad al sistema político en su conjunto.

IV. Conclusiones

Primera. Hoy en día, en los presupuestos procedimentales de la democracia,se debe considerar las formas de democrática directa en tanto constituyen

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correctivos a deficiencias de funcionamiento de las instituciones de representa-ción, actualmente tan desacreditas por la omnipotencia de la partidocracia y lanarcopolítica que se han posesionado del poder local, lo que se expresa por losaltos índices de abstencionismo del electorado. En todo caso, lo que interesa esque los ciudadanos participen en distintas formas en el poder público, que seproduzca un continuo de formas democráticas, fundadas y establecidas con laparticipación ciudadana.

Segunda. La participación ciudadana no se debe de reducir a los confines de larepresentación política, es importante también dar énfasis en la Constitución Generala las formas directas de participación ciudadana, como en las instituciones del refe-réndum, el plebiscito, la iniciativa popular, la revocación del mandato, como se anotóanteriormente. Éstos son mecanismos de la democracia directa que aparecen en elconstitucionalismo democrático moderno que complementan a las instituciones de lademocracia representativa.

Tercera. La democracia ofrece grandes ventajas y atractivos, pero tambiénenfrenta grandes retos y riesgos que, de producirse, se traducen en graves incon-venientes, por cuya razón, los regímenes políticos constitucionales que optenpor la democracia requieren sortear adecuadamente esos peligros para no su-frir deformaciones, como la posible ingobernabilidad derivada de la falta deconsensos entre los depositarios de las funciones del poder público para latoma de decisiones, lo que redunda en parálisis gubernamental, es decir eningobernabilidad.

Cuarta. La reivindicación de la democracia mexicana en el régimen constitucionalolvidó los valores, temas y propuestas de la tradición republicana y liberal, con elefecto de propiciar que la democracia se entendiera como la elección universal ydirecta de los gobiernos por sus ciudadanos, pero también y principalmente que elejercicio de gobierno es ante todo un orden político, estructurado y animado por laciudadanía hecha de libertades, igualdad y el derecho a participar en las decisionesde los asuntos públicos a fin de dar certeza, seguridad y prosperidad general de lasociedad política a la que pertenecen.

Quinta. La democracia directa y la democracia representativa se fundan en laparticipación ciudadana y las formas que puede asumir ésta, en donde prevalecenlos elementos jurídicos–políticos, constitutivos del ciudadano, en tanto portador dedeterminados intereses sociales, está en posibilidad de participar en las actividadespolíticas, en las decisiones y acciones gubernamentales.

Sexta. En suma, se trata de que la ciudadanía pueda ejercer el derecho de parti-cipar en más espacios públicos, lo que conduzca a concretar más plenamente lademocracia tanto representativa como la directa. La reivindicación de los derechosde los ciudadanos para expresar sus intereses y preferencias múltiples es lo que haconducido a la extensión y a la validación de las políticas participativas.

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Notas

1. Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México y Profesor InvestigadorTitular de la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo.

2. Un análisis del modelo de democracia practicado en Atenas en el siglo V a. C., ver: HELD, David.Modelos de democracia, Madrid, Alianza editorial, 2001, pp. 29 y ss.

3. ROUSSEAU, Jean Jacques. El Contrato Social, Madrid, Ediciones EDIMAT, 2000, pp. 100 y 101.4. SALAZAR, Luis y Woldenberg, José. Principios y valores de la democracia, México, Instituto Federal

Electoral 1993, p. 18.5. SARTORI, Giovanni. Teoría de la democracia; 1. El debate contemporáneo, México, Alianza Univer-

sidad, 1989, p. 150.6. BOBBIO, Norberto. El futuro de la democracia, México, Fondo de Cultura Económica, 1986, p.

37.7. HELD, David, op. cit., pp. 113 y 114.8. Arend Lijphart identifica veinte países que han mantenido el sistema democrático desde los años

cuarenta de forma ininterrumpida, con rasgos de naciones desarrolladas y veinticinco países quedesde los años ochenta y noventa han instaurado características de regímenes democráticos espe-cialmente América Latina y Europa oriental. Al respecto ver: LIJPHART, Arend (2000), Modelosde democracia: Formas de gobierno y resultados de treinta y seis países, Editorial Ariel, Barcelona, pp. 59y ss.Por otra parte, Samuel P. Huntington observa que desde el siglo XIX se presentan tres grandes olasde democratización en el mundo, en que diferentes países establecen sistemas democráticos, luegofracasan, después lo reinstalan, o bien lo establecen otros. Una larga primera ola inicia en 1828 yse extiende hasta 1926, una segunda ola corta se da de 1943 a 1962 y una tercera ola que empiezaen 1974. Sobre las características de los procesos democratizadores de los países en cada ola, ver:HUNTINGTON, Samuel P. La tercera ola: La democratización a finales del siglo XX, Barcelona,Paídos, 1994.

9. BOBBIO, Norberto op. cit., pp. 14 y ss.10. DUVERGER, Maurice. Instituciones políticas y Derecho Constitucional, México, Ariel, 1980, pp.

80 y ss.11. Jean–François Prud´homme examina los casos de Canadá, Estados Unidos, Francia y Gran

Bretaña y Suiza que han utilizado y establecido en algunas legislaciones los instrumentos deconsulta ciudadana. Al respecto, ver: PRUD´HOMME, Jean–François, Consulta popular y demo-cracia directa, México, Instituto Federal Electoral, 1997, pp. 29 y ss.

12. David Butler y Ranney Austin citados por PRUD´HOMME, Jean–François, op. cit., pp. 26 y ss.13. GONZÁLEZ SCHMAL, Raúl, ‘‘Democracia semidirecta y democracia participativa’’, en Valadés,

Diego y Gutiérrez Rivas, Rodrigo (coordinadores), Democracia y gobernabilidad, México, Univer-sidad Nacional Autónoma de México, (2001) pp. 94 y 95.

14. Diccionario de política y administración pública (s. f.), Colegio de Licenciados en Ciencias Políticasy Administración Pública, México, t. 2, p. 246.

15. Thomas Cronin citado por PRUD´HOMME, Jean–François (1997), op. cit., p. 25.16. David Butler y Ranney Austin citados por PRUD´HOMME, Jean–François, op. cit.

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GLOCALIZACIÓN E INTEGRACIÓN CULTURAL COMUNITARIA

Oscar Ochoa González1

Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey

De lo anecdótico a lo global

En días pasados mi esposa descolgó un cuadro de la sala. Al reverso encontró unaserie de insectos ocupando estratégicamente las áreas disponibles de espacio. Setrataba de una colonia de pequeñas arañas instalada en uno de los extremos, mien-tras que en el opuesto se hallaban algunas polillas y en otra parte una serie de larvasde cucaracha.

Tratando de llamar mi atención, ella me enseño su descubrimiento, para ver cualera mi reacción:

– Mira lo que encontré.– Ah, que interesante, –respondí– una comunidad pluri–étnica conviviendo en

un mismo espacio.– ¡Ya vas a empezar con tus teorías! ¿a qué te refieres?– A que me parece interesante observar cómo distintas comunidades de insectos

lograron ponerse de acuerdo en cuanto a cómo distribuir su espacio vital. Me pre-gunto cómo establecieron sus divisiones territoriales, sus políticas de buena vecindady si existe comunicación entre ellas y de qué tipo.

– Hay, no me vengas con que los insectos son capaces de establecer un sistemade gobierno, crear relaciones internacionales y hasta de tener una organización tancompleja como las Organización de las Cucarachas Unidas.

– Bueno, tampoco la humanidad nació teniendo instituciones complejas. Lasformas de gobierno son más recientes y los conflictos se siguen presentando por ladistribución de territorios. Quizás convenga más bien considerar los factores quehicieron posible la instalación de las colonias de estos bichos. Podríamos establecerprimero que la necesidad de seguridad y de supervivencia las atrajo a establecerseaquí.

– Ajá, algo así como el consejo de seguridad de la ONU o la idea del euro–ejército, Es decir, que entre todos intentan lograr la seguridad común en suterritorio.

– Más o menos. Así se podrán proteger contra enemigos comunes.– ¿Y quiénes serían esos enemigos comunes?– Pues otros depredadores.– Bueno, pero entonces debió haber un primer grupo de bichos colonizadores,

los cuales quizás no tuvieron todo el control territorial y permitieron que luego otrosbichos se establecieran allí. Hasta aquí las cosas no tienen conflicto, sin embargo,¿qué pasaría si alguna comunidad de éstas crece demasiado en población y luego

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Oscar Ochoa González

quiere invadir el territorio de sus vecinos? ¿cómo se darían las relaciones de dominioy de poder?

– Pues quizás como ha ocurrido con los humanos. Recordemos el caso de Pales-tina e Israel y muchos otros más. Ocurre por lo común que los más fuertes dominana los más débiles.

– Pues parece que de momento no ha ocurrido enfrentamiento alguno entreestos civilizados bichos.

– Espérate a que crezca la comunidad, a que su espacio no sea suficiente, a quela comida escasee o a que aparezca una presa que interese a todos y que todostengan, en determinada circunstancia, la misma posibilidad de acceder a ella.

– Entonces habría que considerar quién es más fuerte, y hasta agregaríamos unfactor más: la competencia para conseguir alimento, pues no basta con dominar alos demás sino que hay que ser competente para localizar recursos y aprovecharlosen sobrevivir.

– Claro, pero considera que una posible fuente de alimento podría localizarse enel enemigo mismo. Recuerda que incluso entre los humanos ha habido antropofagiay que muchas tribus se comían a sus enemigos y hasta a sus propios congéneres.

– Bueno, de acuerdo. Pero me parece que hay otro factor que no estamos consi-derando. Se trata del lenguaje, para que se puedan establecer esas buenas relacionesde vecindad que mencionas.

– Pues fíjate que no. Posiblemente en los pueblos primitivos el lenguaje noexistía o era escaso. Además, en un mundo en el que se hablan demasiadas lenguases difícil entenderse. Entre los humanos no siempre ha ocurrido que entre vecinosse pongan de acuerdo aun y cuando algunos hablen un mismo idioma. Creo que enlas relaciones entre diversas comunidades ha influido más la fuerza y el dominio quela razón, a pesar del excelente vehículo que es la comunicación.

– Sin embargo estamos dando por hecho que de alguna manera estos bichoshan establecido alguna forma de convivencia pacífica. ¿Cómo lo han logrado en-tonces?

– Pues imagino que alguna forma de gobierno habrán de tener.– ¿Gobierno? No me imagino a una cucaracha de presidenta o alguna araña de

ministra.– Bueno, quizás no como lo entendemos nosotros. Recuerda que el liderazgo

también se presenta en las demás especies, que no es exclusivo de la raza humana. Yel líder suele ser quien establece las reglas para la comunidad.

– Sí, pero además las especies que son distintas se suelen atacar, pelear por losmismos recursos. Imagínate que una de las cucarachas desee hacer alguna ronda másallá de la frontera del marco y al regresar sea agredida, digamos por las arañas, ¿quépodría hacer? ¿cómo se defendería? ¿a qué principios apelaría? Eso considerando queel resto de sus congéneres decidan no intervenir en el conflicto.

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Glocalización e integración cultural comunitaria

– Pues mira no lo sé porque no sé nada de insecto–logía, menos de insecto–cracia. Se me ocurre que los demás la dejarían sola a su destino o que si ocurriesealgo que pusiese en riesgo a la comunidad podrían organizarse y pelear en conjunto,o bien, poner un réferi en caso de controversia.

– ¿Sí, un réferi? ¿Y a quién pondrían? ¿A la hormiga atómica?– Pues me imagino que el réferi podría ser un tercero, cualquier otro bicho que

pasase por ahí.Ella – Y si este nuevo bicho no sabe nada de política ni de qué se trata el conflicto,

¿crees que va a hacer bien su papel?– Bueno, por qué no suponer que no cualquier bicho, pero alguno de ellos sí.

Además, por qué no creer en la evolución…– ¿La evolución? ¿O sea que todo este complejo tinglado es producto de la dicho-

sa evolución? ¿Que si tenemos mercados y organizaciones complejas es porque hemosevolucionado bastante? ¿Y qué me dices de las guerras, de la contaminación de losecosistemas y de problemas tan ancestrales como el hambre y la distribución masivade los recursos?

– Bueno, bueno, todavía no se acaba el tiempo. Posiblemente en el futuro logra-remos solventar estos problemas.

– De acuerdo, pero no creo que la evolución sea la respuesta a todo.– Pues si le preguntamos a Darwin, nos diría que la selección natural propiciará ésta

serie de cambios, considerando la ley del más fuerte y que en unos diez mil años...– Me parece demasiado tiempo.– Bueno pongamos mil años.– Muy bien. Pues en concreto llevamos dos condiciones que suponemos han

hecho posible que estos insectos estén aquí y que nosotros ya llevemos una hora dediscusión. Dichas condiciones son la supervivencia y la fuerza, y que esta últimapudiera constituir una forma de comunicación, ¿ok?

– De acuerdo.– ¿Y qué más podríamos establecer?– Pues pudiera ser, como ya dijimos, la presencia de una amenaza común– ¿Y qué otra condición más?– Pues ¿qué tal el tiempo?– ¿El tiempo? Ya hablamos de él. ¿En qué sentido?– Sí. El tiempo como mecanismo de regulación en los sistemas. Así a cada

bichito le corresponde su tiempo el cual debe aprovechar como pueda y, si antes noes atrapado o muere en el intento, de cualquier manera el tiempo se lo acabará yentonces ¡fuera de la historia!

– Bueno, Time, ¿algo más?– Pues el espacio donde se llevan a cabo las relaciones de intercambio, es decir,

la naturaleza, el ecosistema o como le queramos llamar.

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– ¿Y el dinero? ¿Dónde dejaste al dinero? ¿Acaso no importa el dinero? ¿Cómome justificas que los insectos no porten dinero, ni tarjetas de crédito, ni abran suscuentas en bancos? A ver…

– Bueno, recuerda que en la antigüedad existía el trueque. La idea del dine-ro vino mucho después, cuando algunas sociedades avanzadas se les ocurrióun mecanismo que les permitiese cuantificar las transacciones. De esta maneralos insectos pueden intercambiar recursos y mercancías, o simplemente tomarde la naturaleza las cosas que otros no aprovechan. También es posible queunos tengan más derecho sobre algo que el que tienen los demás. Recuerda queen el derecho romano aparece primero el derecho de propiedad, sobre los bienesy sobre las personas, lo cual permite suponer que si por derecho alguien eslegítimo dueño de algo, por posesión, adquisición de otro tipo, por herenciao regalo, no es necesario que medie el dinero como mecanismo de propiedad eintercambio.

– Hace un momento me dijiste que podría ocurrir que al aumentar la población,digamos de cucarachas, podría surgir la competencia por los recursos. ¿No constituyela multitud una fuerza en sí misma, más que una calamidad, y así al combinar recursosse pueda lograr el predominio de los más sobre los menos?

– Si le preguntamos a diferentes filósofos, cada uno nos dará su versión: Darwinya nos dijo que la selección natural y la fuerza son imprescindibles. Marx nos diráque los individuos, al tener conciencia de grupo podrán aglutinarse y ganar el poderal formar la masa para de alguna forma sobrevivir, aunque unos dominarán sobre losotros.

– O sea que ser muchos ayuda.– En este caso sí. Pero recuerda que las corporaciones que logran concentrar

fuerza de capital como recurso, más que cantidad de miembros, suelen ser las másaptas para sobrevivir en un sistema de competencia.

– Se me hace que ya te fuiste hacia el tema de la globalización.– Bueno, ¿por qué no suponer una compleja red de insectos a escala mundial,

conviviendo y compartiendo en armonía los abundantes recursos de la naturaleza?Además en la evolución y masificación estos insectos ‘‘necesariamente’’ tendrían quellegar a globalizarse.

– ¿Necesariamente?Pues sí, hay insectos por todas partes, las arañas establecen sus redes de captación

de recursos y mercancías, las hormigas sus caminos de distribución de alimentos y laspolillas… las polillas, bueno, me imagino que aprovechan el mercado de los productosusados. Así establecen toda una economía de la naturaleza donde los más aptos sobre-viven.

– Muy interesante. Pero, ¿quién consideras que controla a quién y quién resultamás beneficiado en esta global–insectización?

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– Bueno, pues eso déjaselo de tarea a tus alumnos, si no, nos vamos a quedaraquí discutiendo toda la tarde y no podremos aprovechar las súper–ofertas que nosofrecen los grandes centros comerciales internacionales.

– De acuerdo, ¡cuelga de nuevo el cuadro en la pared!

De lo global a lo glocal

Guardadas las proporciones entre la organización de la vida social de los insectos yla de los seres humanos, sirva el relato de preámbulo para referirnos a la integraciónde comunidades y grupos locales en lo que se ha dado en llamar glocalización, lo cualconsiste en articular lo local con lo global.

El concepto de ‘‘pensar global, actuar local’’ parece ser la máxima imperante ennuestros días, pues tanto los medios masivos de comunicación como muchos de losaspectos de la vida diaria apuntan a ello, pasando por la política, el comercio inter-nacional, los conocimientos y toda una amplia gama de asuntos que a cada momentonos lo hacen presente.

El término ‘‘glocal’’2 lo podemos entender como la ubicación local en lo global, obien, de lo global visto desde una perspectiva local. Se refiere a los individuos,grupos, conjuntos, divisiones, unidades y comunidades que son capaces de pensarde manera global y local3. Incluye el establecimiento de estructuras de organizaciónlocales que se integran a estructuras de organización más amplias, a nivel macro–sistema, sin perder las características propias que las definen, es decir, sus aspectosde cultura y las necesidades de sus miembros. Ello implica esfuerzos de estandarizaciónintegradora; el establecimiento de normas y acuerdos a gran escala, como es el caso delos principios de derechos humanos; de intercambios de todo tipo, sean productos,servicios, o bien, de lenguajes compartidos, de ideas afines, de influencias, etc., porparte de quienes están inmersos en estos procesos; de lo que se ha dado en llamar lasociedad de la información o del conocimiento, que sugiere que el mundo es algoasí como una especie de gran órgano cerebral mundial interconectado, en plenasfunciones de raciocinio, cuyos componentes neuronales son las entidades que con-centran información y toman decisiones, las cuales a su vez comparten con otrasentidades, pero que conllevan la capacidad de actuar.

Lo glocal nos remite al concepto de por sí complejo y discutible de globalización4,que sugiere la idea de un globo o planeta frágil, capaz de estallar en cualquiermomento, a manera de los de tipo aerostático, o peor aún, de una esfera inflable. Talvez sería más aplicable la idea de ‘‘caniquización’’, en el sentido de una roca esféricapero sólida, construida de muy diversos materiales, con la cual es posible interactuaren un juego social sin riesgo de ser destruida considerando su solidez y resistenciaante los embates.

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Nos encontramos, por tanto, insertos en el irreversible proceso de la globalización,también denominada mundialización5 o internacionalización6, en la cual, no quedamás que adaptarse a fin de ser afectados lo menos posible por sus consecuenciasnegativas y aprovechar al máximo sus aspectos positivos, no obstante que podríamosconsiderar que este proceso se inició hace ya mucho tiempo con la ruta de la sedaentre Europa y Oriente, los viajes de Marco Polo, de Cristóbal Colón con el descubri-miento de América y con toda una serie de migraciones de todo tipo.

Lograr que la intersección entre lo global y lo local se articule de manera espon-tánea no es cosa fácil: ‘‘el término glocal es mucho más que la unión directa entreglobal y local. Verlo así sería definirlo de manera simplista como las dos caras de unamoneda, o las fuerzas opositoras que por equilibrio se conjuntan. No son fuerzasopuestas ni enemigas, sino hermanadas, relacionadas y necesarias una de la otra’’7.Son dos partes de un proceso que se influyen mutuamente y cuya articulación requierede integración entre las partes y de cuidados extremos a fin de que se logren losresultados deseados, o por lo menos los más prudentes. Para ello se requiere partici-pación comunitaria.

Lo glocal se puede entender como una forma de integración de maneraestandarizada, resultante del grado de desarrollo que logran las diferentes sociedadesen sus distintos niveles de desarrollo. ‘‘Abordar el desarrollo local no responde, aun fenómeno coyuntural, sino a profundas transformaciones sociales, económicas,políticas y culturales a escala global, nacional y local; responde a una nueva praxis.Pero es una alternativa y como tal no deja de ser una apuesta’’8. La transformaciónlocal es un proceso que no se puede dejar que evolucione sólo, de manera espontá-nea, sino que requiere de atributos de inteligencia, estrategias adecuadas y de cuidadospor parte tanto de quienes ejercen dominio sobre los procesos de decisión sobre lascomunidades, como por parte de los mismos ciudadanos que se atienen a ella y dela comunidad donde se encuentran insertos. ‘‘Lo local se definiría por el origen de laproducción y no por el área de destino. Esta última puede ser el planeta y al preciode una comunicación local’’9. Podríamos considerar que lo local constituye la fuenteemisora y lo global es la fuente receptora; o bien, que lo local es la causa y lo globales el efecto.

Considerando que ‘‘glocalismo es: a) Una forma caracterizada por el predominioexclusivo de unos flujos globales en unas localidades que a menudo ven socavadasestructuras, adaptándolas a sus intereses y estrategias. Muchos actores locales pre-sienten en ello una reaparición de la dominación colonial: es el caso, por ejemplo,de aquellas áreas en desarrollo donde se asentaron las multinacionales, ignorandopor completo las necesidades locales de protección medioambiental y seguridad labo-ral, y por tanto acarreando consecuencias muy negativas para las comunidades locales.Las instituciones financieras internacionales también impusieron políticas recesivasen países ya sumergidos en una fase deprimida, contribuyendo a su desmoronamiento

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total. En otros casos, los países más fuertes, unidos a las instituciones financierasmundiales, apostaron por la adopción permanente de unos sistemas monetariosinsostenibles a largo plazo: es el caso de la dolarización de América Latina, causa decatástrofes económicas y sociales en el continente; b) Lo es también una forma delocalismo defensivo y egocéntrico. Es el caso de los países y regiones que intentaronescapar a los flujos globales y han quedado confinados dentro de sus propias fronteras.Acabaron por diluirse, presionados por las protestas e instigados por el miedo.Creyeron que podrían salir adelante solos, mientras el proceso de globalizaciónseguía afectando y transformando al resto del mundo; y, c) Por último, el enfoqueglocal, caracterizado por la celebración de encuentros, la negociación y el diálogoentre actores globales y locales. También supone el inicio del diálogo entre los pro-pios actores locales para aumentar su capacidad de negociación conjunta. Labúsqueda de ventajas recíprocas y de intereses comunes entre localidades y flujosglobales ha sido uno de los temas predominantes en la concertación de proyectosconjuntos’’10.

La globalización ha ido generando una nueva forma de cultura estandarizada quea su vez retoma e integra aspectos de la cultura previa, entendida ésta como el‘‘subconjunto de las diferencias que se movilizan para articular el límite de la dife-rencia’’11. Ello implica una integración cultural. Y en este sentido donde la diversidadjuega un papel determinante en el enriquecimiento de las distintas formas de convi-vencia, de desarrollo humano y social y de un ambiente de coexistencia armónica enel conjunto más amplio.

Debemos considerar que una de las características más representativas del fenó-meno de la globalización es su aspecto estandarizador, homogenizador y ‘‘aleatorio alsistema de valores y a la sobrevivencia cultural de grupos, pueblos y naciones’’12.Esto genera consecuencias en cuanto a las expectativas y posibilidades de supervi-vencia, subsistencia y prevalencia en el conjunto de los valores de los diferentesgrupos humanos con menos poder en términos territoriales, políticos y globales,pues de no ser así se ven canceladas sus alternativas de desarrollo en base a suspropias características culturales o a determinismos impuestos por el propio grupocomo forma distintiva de identidad: ‘‘una de sus repercusiones más sensibles lapodemos encontrar en el imaginario social –del propio grupo afectado– en dondesubyace la idea de que se han borrado las fronteras nacionales y, por lo tanto, perdidovigencia el derecho de los pueblos a ejercer soberanía en relación al control sobre supatrimonio cultural, entendido éste como sus bienes y recursos naturales, territo-rios, lengua, formas de organización social, conocimientos, creencias, vías de desarrolloy las lealtades necesarias que garantizan que el grupo se mantenga y se reproduzca’’13

Y es que en cultura como en política muchas de las raíces y manifestaciones subya-centes son subjetivas y se ven limitadas por factores externos de dominio e influenciade unos grupos sobre otros.

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Sin embargo, no es posible que la homogenización sea aceptada de manera auto-mática y definitiva por todos: ‘‘En otros espacios hemos venido explicando laposibilidad de pensar desde el propio protagonismo contestatario de la colectividadque no se alinea a la producción de un sentido de vida homogeneizante como lo esel producido por la racionalidad capitalista en su segunda fase expansiva como lo esla Globalización, conociendo que la primera gran fase, fue la conquista y coloniza-ción de América. Es por ello que hemos insistido en describir ese otro proceso perodesde abajo, como Glocalización. Lo cual es pensar la resistencia que se da desde lareafirmación de la diversidad cultural, en los contextos locales donde las personas ledan un sentido de justicia, ecológico, político al patrimonio que producen y repro-ducen históricamente y el cual es bien diferente a ese sentido homogeneizante exógenoa tales procesos’’14. De ahí que para que la integración se realice se requiere de larevisión de varios aspectos, la inclusión de la mayor parte de los elementos cultu-rales y la participación más amplia posible de los involucrados desde diferentesperspectivas.

La globalización es a su vez efecto y resultado de la modernidad. ‘‘Un diferenciadoresencial entre la primera y segunda modernidad es la ‘‘irreversibilidad de la globalidadresultante’’. La modernidad avanzada o tardía es también un conjunto de procesostransculturales y translocales que son al mismo tiempo ‘‘localizados’’ en formaespacio–temporal, de modo que la globalización cultural es una ‘‘glocalización’’15. Loanterior conlleva la obligada revisión de aspectos como el de raza, cultura, grupoétnico, género, etc., así como interculturalidad y multiculturalismo. En el caso delmulticulturalismo en una sociedad, se considera que dentro de ésta se deben respetarlas características que son diversas en los miembros de un grupo, reconociendo elderecho a la diferencia, a los usos y costumbres y demás características que le sonpropias. También se asocia el aspecto de multiculturalismo a la idea de suma oagregado de culturas y su coexistencia. Por el contrario, intercultural se refiere másbien a ‘‘complejas relaciones, negociaciones e intercambios culturales, que buscandesarrollar una interacción entre personas, conocimientos y prácticas culturalesdiferentes; una interacción que reconoce y que parte de las asimetrías sociales,económicas, políticas y de poder y de las condiciones institucionales que limitanque el ‘‘otro’’ pueda ser considerado como sujeto con identidad, diferencia y agenciade capacidad de actuar’’16. Y si asociamos esto al fenómeno de la globalizaciónencontraremos que los miembros de toda cultura corren ciertos riesgos, que podría-mos llamar de merma cultural o deculturización, aunque lo deseable es buscar yaprovechar oportunidades que permitan la integración y el crecimiento con lo cual seenriquezca tanto a la cultura propia como a la ajena.

Lo anterior plantea una doble disyuntiva, pues supone que la globalización se da endos niveles muy distintos: el de la cima, donde las elites de gobierno y económicasdominan e imponen una especie de neocolonialismo global; y la de la base, donde el

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ciudadano común se ve inmerso y requiere de hacer algo a fin de sobrevivir en lavorágine globalista. ‘‘Y es que hay dos maneras de acercarse al término glocal: unacomo un asunto estratégico de mercado, que ante la globalización requiere adaptarlos productos a las comunidades locales para ser aceptados; u dos, como el tipo deredes ciudadanas tejidas de manera virtual en el orbe, en un ámbito personal decercanía. En el primer acercamiento, la globalización parecería un concepto máseconómico –y político– y territorial; en el segundo, un fenómeno que forma partede la homogenización de la información a través de las nuevas tecnologías a las quetenemos acceso y control desde la individualidad’’17. Es decir, que en este últimoproceso juarían un papel importante las modernas tecnologías de la información: ’’Lolocal, gracias a las tecnologías de la información y la comunicación puedemundializarse’’18.

Juega aquí un papel primordial la capacidad de la comunidad para establecerdiálogos y acuerdos, tanto entre los miembros del mismo grupo como con los miem-bros del resto. ‘‘El diálogo entre localidades también se intensificó, contribuyendo ala creación de redes y al establecimiento de alianzas ‘‘horizontales’’. A través de estasrelaciones cada vez más densas y complejas y de los acuerdos entre diferentes sujetoslocales (de diversos tipos y a varios niveles: público y privado, nacional y subnacional)se inició un proceso que cabría definir de ‘‘globalización horizontal’’. Este es unaspecto esencial del glocalismo’’19. Y puede ser este sentido de ‘‘horizontalidad’’ elque bien puede establecer mecanismos para una globalización articulada a nivelciudadano y a partir de ello establecer igualmente redes o conexiones con las esferasde orden político y económico.

Lo anterior a su vez puede articularse mediante modernas tecnologías de informa-ción, con lo cual no sólo se establecería en sentido horizontal sino que igualmente sepodrían establecer nexos con las demás esferas del estrato superior o cima. ‘‘En lasociedad–red emergente los estados forman parte de un sistema más o menos complejoen el que conviven con organismos interestatales, empresas transnacionales, organiza-ciones voluntarias, movimientos sociales, grupos mediáticos globales –podemos citar alBM, el FMI, la OMC, la UE, el TPI, etc.–, todo lo cual está transformando las posibi-lidades de participación y, por tanto, también el ejercicio de la ciudadanía democrática’’20.Con ello podemos suponer que ‘‘la globalización puede adquirir el carácter de unamundialización regionalizada’’21.

En nuestro contexto regional americano se plantea cómo poder lograr articularestas complejas redes. ‘‘En América Latina, al igual que en otros continentes, elcontexto es a menudo estructuralmente frágil, de escasa complejidad social einstitucional. No hay suficiente capacidad para ‘‘crear un sistema’’ y tejer las redesnecesarias’’22. Es decir, nuestras sociedades latinoamericanas no han desarrollado lasuficiente estructura que les permita quizás integrarse, de manera adecuada, a esteproceso. Hace falta mucho trabajo en el desarrollo de estas redes.

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Edgar Morín23 señala que nos encontramos en una posible post–historia en laque nadie puede prever si lo que sigue es una nueva y más elevada etapa de civiliza-ción, o por el contrario, ante una profundización de la barbarie. Lo anterior tras laculminación de la denominada globalización que generó un intercambio mundial através de la creación de infraestructuras económicas, financieras e informáticas,pero sin haber consolidado las bases de un sistema consolidado estructurado a tra-vés de mecanismos institucionales, jurídicos y políticos para una adecuada ysustentable comunidad global, capaz de definir, atender y dar respuesta a los reque-rimientos globales de la humanidad.

La globalización, si bien ha logrado más bien establecer relaciones entre países,regiones, grupos e individuos, también ha acentuado las desigualdades económicasa través de la concentración de recursos y medios financieros, de bienes de produc-ción, capital y tecnología, en determinados ámbitos de poder supranacional. Y es aquídonde se requiere el ejercicio de la política y del Estado como ente rector capaz decrear las condiciones necesarias para el desarrollo social y de modular las desigual-dades, administrar y regular los oligopolios y mantener un sano equilibrio quedisminuya las desigualdades y la polarización económica de la sociedad. No se tratatanto de limitar las expectativas de desarrollo sino de equilibrarlo y propiciar uncrecimiento sustentable.

Cambio de paradigma: la paz perpetúa en un mundo sin fronteras

La globalización nos ha conducido a un cambio de paradigma en cuanto a la visiónpatrimonial de los habitantes de un determinado territorio. Aunque sigue habiendoejércitos y conflictos internaciones, religiosos y étnicos, la visión en cuanto a cómose percibe al ciudadano extranjero ha cambiado. Antaño era considerado como unextraño enemigo, al invasor de territorio que alteraba las circunstancias de los mora-dores previamente establecidos. En la era de la globalización ‘‘las ciudades deben serhospitalarias con los ciudadanos del mundo, con los inmigrantes, con los nómadas.Los problemas de inmigración no pueden ser resueltos mediante la criminalización oel rechazo a la diversidad’’.24 Hoy, gracias a los convenios entre países, al cambio deorientación en las legislaturas, a las relaciones comerciales, al turismo y a la coopera-ción académico–científica interuniversitaria, se ha logrado lo que en otro tiempo lapolítica, en muchos casos, no pudo concretar por medio de la diplomacia, con lo cualpodemos suponer que en la etapa actual el planeta se ha convertido en una especie decasa común donde es posible la cohabitación entre todos los seres humanos.

Las fronteras en la globalización se han tornado en puertas abiertas y lo que antes erapermanente hoy se ha vuelto transitorio. Sin embargo, para el Estado moderno estecambio de paradigma, en tiempos de paz, implica un cambio de mentalidad y la adop-

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ción y adaptación de políticas distintas a las implantadas en el pasado. ‘‘La otra granconsecuencia de la globalización es la creación de nuevos espacios dominados porlógicas no estatales y de raíz económica, ligada a conceptos de corte capitalista neoliberal.Ello implica una relectura del Estado asistencial. En este contexto el Estado se debateentre un intento de recuperar terreno recobrando protagonismo político y la necesidadde dar paso a las nuevas exigencias económicas y geoestratégicas que tienden a prescin-dir de él en aras a la creación de mega–mercados, la reestructuración de redes deproducción–distribución, la creación de uniones políticas federalizantes o la emergenciade un supra–Estado de corte neo–imperial. Cualquiera que sea el resultado de la pugna,lo que parece claro es que el gran perdedor es el Estado de bienestar o Estado social.Dicho Estado se está transformando y su evolución lo lleva hacia modelos más privati-zados, más actuales y más descentralizados como consecuencia de su drástica limitaciónde recursos y de la tensión a la que se ve sometido, tanto desde el ámbito macro de laglobalización como desde el ámbito de lo local’’.

Y es aquí donde lo glocal cobra sentido. ‘‘El verdadero fenómeno de la globalizacióntiene su principal connotación en el ámbito nacional de manera local y es precisa-mente el efecto de esta globalización en la localidad nacional en donde surte efectos,beneficios y consecuencias y por ende no es un fenómeno internacional, sino unonacional, con características locales’’25.

Democracia local y global

Aunque la globalización es general, las formas de gobierno tradicionales y arcaicassubsisten. Sin embargo parece ser que la democracia se impone en estos procesoscomo el sistema político con mejores posibilidades de atender esta serie de procesosglobalizadores e integrar en el mismo los elementos locales, pero para ello exige decada sistema político un replanteamiento conceptual y tal vez hasta la integración demecanismos desde la perspectiva del paradigma democrático. ‘‘La ola democratizadorade las últimas décadas requiere la precisión conceptual de gobernabilidad localentendida como capacidad de coordinación y acción del gobierno local para dirigiruna sociedad como colectivo, es decir, la acción misma de gobernar mediante lasdecisiones de los representantes políticos y gobernantes’’.26

Pero lo anterior, no es fácil de llevar a cabo ni sencillo en su implementación, puesrequiere, además del esfuerzo de la clase política, económica, los representantes popu-lares y del mismo ciudadano, que éste último sea consciente de su papel central enla globalización y que tenga idea de cuáles son sus anhelos propios y cómo realizarlosen el marco de su contexto geográfico, político e histórico y que además sea capazde gestionar dichos anhelos, conciliarlos con los de otros grupos y ciudadanos y deser actor y gestor de los mismos de manera que vaya logrando, mediante estrategias

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adecuadas, avances que le permitan sobrevivir e integrarse en este fenómenoglobalizador. De otra manera corre el riesgo de quedar marginado, esclavizado osujeto a limitaciones impuestas como efecto y resultado de esta gran ola. Y en estola democratización puede jugar un papel determinante como estrategia. Para ello, serequiere que de igual manera el poder político se democratice y ponga a disposiciónde los ciudadanos apoyos que ayuden en su integración, incluyendo aquellas que nohan sido resueltas. ‘‘En contextos donde las ciudadanías se activan a partir de lademocratización del poder político aparecen, como resultado del reconocimiento delos derechos civiles y políticos, reivindicaciones de los sectores populares que buscanresolver viejas demandas especialmente políticas. Así, la organización y reivindicaciónde intereses sociales que adoptan un sentido de comunidad y demandan en torno aintereses colectivos quede alcanzar una dimensión pública o sea política, e influir enlas decisiones estatales. Estos fenómenos constituyen un desafío para la construccióndemocrática dentro del espacio público’’27.

Lo anterior es imprescindible de tomar en consideración y determinante paraquienes dirigen y tienen a su cargo el Estado en cuanto su capacidad de gobernabilidad,entendida ésta como la capacidad de la autoridad para canalizar los intereses de lasociedad civil en el sentido de que sus intereses privados, aunque independientes delEstado, sean reconocidos y protegidos, de ahí que el Estado, más que ejercer podery dominio sobre sus ciudadanos, debe velar por el bienestar de estos y no sólo eso,sino que también debe ser gestor de bienestar y de todo aquello que propicie supositivo desarrollo.

Ahora bien, ¿cómo articular la ciudadanía con la globalización y darle sentido?‘‘Ciudadanía y globalización forman parte importante del lenguaje habitual, políticoy teórico, más reciente. Mas, como es sabido, son dos conceptos o ideas problemá-ticas, uno con una larga tradición, otro acuñado en los últimos años’’28. Se requierepara ello de un análisis más concienzudo que permita ubicar tanto los esquemastradicionales de lo que ha sido y ha significado para la comunidad el Estado, lapolítica, la ciudadanía en su contexto anterior y actual y los demás aspectos queinvolucran el fenómeno globalizador.

Nos referimos aquí, por supuesto, a la gobernabilidad de tipo democrática y suenfoque comunitario. ‘‘Cuando se habla de gobernabilidad democrática en AméricaLatina, el foco de interés no son los excesos de la democracia política, sino suausencia, herencia de las dictaduras militares. El punto de partida no es, como loplantean los teóricos conservadores como Samuel Hungtington, el exceso de deman-das y la sobrecarga del sistema, sino todo lo contrario, la necesidad de fortalecer lasociedad civil. En este sentido se plantea la necesidad de vigorizar la participaciónpopular como condición y oportunidad para la democracia’’.29

Como señalábamos con anterioridad, es la democracia quizás el modelo de régimenmás acorde con los requisitos y exigencias de una globalización que se propone articular

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al Estado y su gobierno con la ciudadanía. ‘‘El interés en la ciudadanía y en la globalizaciónse ha mantenido en cierto modo por separado, sin embargo de un tiempo a esta parte seha abordado su interrelación. La revitalización del lenguaje de la ciudadanía se enfrenta,de un lado, a la cuestión de la relativa pérdida de soberanía de los Estados–nación, frutode la globalización, que minaría las condiciones y posibilidades de una ciudadaníademocrática nacional; de otro, la creciente importancia de los flujos migratorios, lo queconduce a la exploración de las posibilidades de una ciudadanía mundial o global yconcentra la atención teórica y práctica sobre dicha interrelación’’30.

Sin embargo no todas las decisiones se pueden abordar a nivel local y subirlas a laescala global, pues hay que considerar la dimensión de cada alternativa. ‘‘Cada vezaparecen más problemas de dimensión transnacional que piden también solucionestransnacionales a varios niveles. No basta sólo con acuerdos internacionales –que soninterestatales– para hacer frente, por ejemplo, al cambio climático y a los problemasmedioambientales que desbordan los ámbitos locales y pueden afectar a toda la huma-nidad. Lo mismo ocurre con emigraciones como consecuencia de la mala distribuciónde la riqueza mundial, con el terrorismo y la delincuencia internacionales, con proble-mas de mercado que van más allá de los Estado–nación’’31. Por lo anterior podríamossuponer que hay la necesidad de establecer criterios que permitan valorar la dimen-sión de cada problema o asunto a considerar en el marco de la globalización,considerando su dimensión tanto local como global.

De hecho existe ya gran cantidad de trabajo previo, vía organizaciones de la socie-dad civil. ‘‘Para dar respuesta a esta situación, han ido surgiendo un gran número deorganizaciones transnacionales de diversa índole en el ámbito de diferentes movi-mientos, como los de defensa de los Derechos Humanos, de lucha a favor del medioambiente, a favor del feminismo, pacifistas, etc. Todos tienden a organizarse más alládel estricto ámbito territorial de los Estados. Asimismo, cada vez son más numerosaslas comunidades transnacionales creadas y organizadas alrededor de algún vínculode unión como puede ser la religión, la ciencia, la cultura o el estilo de vida’’32. Conello podemos considerar que buena parte del proceso globalizador se lleva a cabocon la participación organizada de estos grupos y sectores.

Cobra mayor relieve la participación social que la del sector público en el esquemalocal y con ello los paradigmas a que hacíamos referencia. ‘‘Los Estados se vendesplazados en su protagonismo y han de compartir su poder y su capacidad dedecisión con otros actores, mientras la acción colectiva escapa cada vez más de sujurisdicción. Ello ha ayudado a modificar sustancialmente uno de los paradigmasfundamentales sobre los cuales se ha sustentado el poder y también la legitimidad delos Estados: la soberanía. Pues la globalización supone un límite a la misma: tanto anivel interno –al revalorizarse las unidades políticas subestatales a través de lafederalización u otras formas de descentralización– como a nivel internacional lasoberanía, en la práctica, se ejercita de forma compartida.’’33

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Democracia implica distribución de poder, pero de manera equitativa y corres-pondiendo a las características y requerimientos de la sociedad a la que tiende. ‘‘Endefinitiva, el poder se ha diversificado. Y transformada la democracia en una especiede poliarquía, muchas veces no sabemos a quién podemos exigir responsabilidades nicómo ejercer un control efectivo del poder. Además, las estructuras democráticastradicionales no resultan idóneas para controlar los poderes, económicos y mediáticos,que se han hecho transnacionales. Y a ello se une el hecho que la política ha idoperdiendo protagonismo y capacidad de influencia ante el embate de la lógica mercan-tilista; aparece, así, como una actividad secundaria, supeditada a las exigencias de losintereses del poder económico: verdadero poder de nuestros días. Y en esta coloniza-ción de la vida política por la economía, el estatuto de consumidor (y su lógica) se haafirmado sobre el de ciudadano’’34. Quizás el remedio podría ser una mixtura entreambos, es decir, un sistema regulado por atribuciones pero ni completamente mercan-tilista ni absurdamente democrático en los términos de poliarquía irresponsable o malasignada en sus atribuciones.

A fin de evitar desequilibrios y procesos que pudiesen ser más bien anarquistas, laglobalización requiere de una estructura adecuada y de orientaciones en cierto sentidoo dirección: ‘‘Se ha dado un cambio estructural en el que no sólo se transforma elsistema productivo, sino que además se atraviesa por un proceso de ajuste del sistemainstitucional. La crisis no sólo es económico–social, sino que también político–institucional. La estructura social se modifica: se torna más compleja. Aparecennuevos fenómenos como la pobreza estructural, los nuevos pobres y nuevos estratossociales hacia el interior de las clases sociales (ej.: pobres carecientes, pobresindigentes, pobres emergentes, etc.). Las relaciones económico–sociales cambian:antes muy ligadas a la intervención estatal en sus regulaciones y a una economía queexpendía el consumo masivo y el mercado interno; ahora la relación capital/trabajova a ir quedando cada día más librada a las relaciones de mercado y se va a profun-dizar la inequidad. Crisis de las instituciones político–sociales: una nueva hegemoníasocial y económica y una nueva etapa en el desarrollo del capitalismo va ir definiendoun nuevo rol del Estado, un nuevo contenido de su agenda y su relación con la socie-dad. En este marco las diversas competencias subnacionales (Nación, provincias,municipio) van a modificar sus relaciones recíprocas y sus funciones’’.

Necesario es, además, distinguir las diferencias de orientación y de criterio: ‘‘En-frentar el etnocentrismo civilizatorio que propaga la globalización nos exige contraponera una ‘‘globalización enferma por que en lugar de unir lo que busca es unificar’’, unauniversalidad descentrada, capaz de impulsar el movimiento emancipador sin impo-ner como requisito su propia civilización’’.35

Pero también hay que considerar las diferentes modalidades de la globalización ysu impacto recíproco: ‘‘La globalización, o mejor, las globalizaciones cultural, econó-mica, política, social y ecológica, que operan en forma desigual pero interdependiente,

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es lo característico en las sociedades contemporáneas de fin de siglo –XX– y delsiguiente –presente– milenio’’36. Lo anterior exige de análisis razonados de parte deacadémicos y científicos sociales atentos a esta evolución del fenómeno.

A manera de conclusión:

Pensar global y local para actuar debe ser la nueva máxima, pues cada quien debeactuar en su ámbito de competencia. El problema es que se ha construido mucho enlo global y poco en lo local.

La globalización ha constituido un proceso descendente instrumentado por lasgrandes corporaciones internacionales, y ha estado centrado en los intereses de éstasantes que en la de los ciudadanos y sus comunidades. Corresponde ahora el procesoinverso, ascendente, para lo cual se requiere de la participación organizada de lospequeños núcleos con intereses comunes.

La construcción de redes ciudadanas puede ser la clave para la integración glocal,lo cual se puede hacer vía contacto físico y tecnológico, considerando criterioscomunes como factores geográficos, culturales, ideológicos, profesionales e inclusofamiliares.

El municipio o distrito, la comarca, la colonia o barrio, la comuna, antes que elestado, pueden constituir igualmente una especie de redes próximas. El gobiernobien puede estar atento al desarrollo de las mismas, apoyarlas en lo que de él serequiera y ser mediador en caso de conflicto o controversia.

Factores como la educación, tan al alcance para amplios sectores populares, elequipamiento tecnológico, rentado o propio, las escuelas y universidades, las aficionescomunes, todo ello puede constituir elementos de red que bien pudieran luegoconectar con lo global o por lo menos integrar culturalmente a la comunidad conotras comunidades, a manera de una especie de células sociales, formando así eltejido social en la globalización.

Notas

1. Doctorado en Ciencias de la Información por la Universidad Complutense de Madrid. Actualmen-te Profesor del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey.

2. ROBERTSON, Robert, autor de Globalización (1992) acuño el término ‘‘glocalización’’ parareferirse a la peculiar relación y correspondencia entre lo global y lo local.

3. Manfred Lange, director de desarrollo del gobierno de Alemania, usó este término en 1989.Anteriormente ya se hablaba de mundialización (1949) y de globalización.

4. Entendida originalmente como proceso de integración progresiva de las economías en un únicomercado capitalista y mundial.

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5. Que es otra forma de referirse al mismo concepto de globalización, aunque considerando que encastellano la idea de lo global no es equivalente a la idea de mundial como ocurre en el idiomainglés.

6. Que es otra forma de llamar al mismo fenómeno pero con la idea más bien de traspaso de fronterasnacionales.

7. MENDIVIL, María Antonieta. El papel omnipresente de los sistemas de información en lo glocal.En http://www.adital.org.br/site/noticia.asp?lang=ES&cod=19208

8. BITAR, Miguel Anselmo. Los Componentes del Desarrollo Social. Universidad de Entre Ríos.Disponible en: http://www.fts.uner.edu.ar/polit_planif/documentos/bitar_desarrollo_local.htm

9. COLINA, Carlos. Glocalización e hibridación cultural. Anuario Ininco. Investigaciones de Comu-nicación. Disponible en: http://www.ucv.ve/ftproot/anuario–ininco/ininco9/contart9.htm

10. BRESSI, Giovanni. (2003) Los efectos de la globalización: oportunidades y retos del desarrolloglocal en Europa, América Latina y el Caribe. Documento preparado para el seminario ‘‘Global yLocal: El Desafío del Desarrollo Regional en América Latina y el Caribe’’. Universidad de Turín, Italia.Banco Interamericano de Desarrollo. 22 de Marzo de 2003. Milán, Italia.

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29. BUSTOS, Rosa María, La dimensión política de la identidad y los conflictos sociales. RevistaConfluencia. Año 1. Número 1. Invierno 2003. Mendoza, Argentina. Disponible en: http://bdigital.uncu.edu.ar/bdigital/objetos_digitales/214/Bustos.Confluencia1.pdf

30. AGRA ROMERO, María José. Op. Cit.31. OLLER, María Dolores. Op. Cit.32. Ibídem.33. Ibídem.34. Ibídem.35. MARTÍN BARBERO, Jesús. (1997:28–29). ‘‘Globalización comunicacional y descentramiento

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36. BECK, Ulrich. ¿Qué es la globalización?, Falacias del globalismo, respuestas a la globalización,Barcelona, Ediciones Paidós Ibérica, 1998, pág. 29. En Urrea Giraldo, Fernando y CastrillónValderrutén, Ma. Del Carmen. (2008) Op. Cit.

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DEMOCRACIA 93-127

LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA EN

MÉXICO: UN ENFOQUE POLÍTICO Y JURÍDICO

Lucía Villalón Alejo1


Resumen

A partir de la década de los ochentas en México la economía y la política iniciaronel tránsito hacia el cambio de modelo y de sistema. Con la intención de satisfacer elobjetivo doble de acomodar el país al mundo del intercambio tecnificado, globalizado,y el sistema político a los cánones de un modelo de la democracia liberal, importóuna serie de reformas que suponía una madurez institucional. Ahora, en el ámbitoacadémico y político se discute sobre la prolongación y la dirección de tales cambiosinstituciones, debido a la ausencia de mecanismos que dan unidad sistémica a lasestrategias económicas con las sociales y las políticas.

Es así como la transición democrática mexicana con miras a la consolidación, esuno de los temas prioritarios de la reforma del Estado Mexicano. Objeto de análisisen la última década, ha conformado un cuerpo doctrinal amplio. Diferentes estu-dios políticos, económicos y jurídicos se han dedicado a proponer cambios en elEstado para adecuarlo al nuevo contexto nacional e internacional. En el debate polí-tico, la consolidación de la democracia parte del cambio institucional que ha deproducirse en el país en la transición mexicana y con motivo de la alternancia en elpoder ejecutivo federal en el 2000. Desde entonces, se ha coincidido que para elcambio es indispensable una reforma del Estado, a fin de hacer factibles la legitimi-dad y la gobernabilidad en cuanto elemento indisoluble de la transición y la etapa aseguir para la fase de la instauración a la consolidación democrática en México.

Por la relevancia del proceso de transformación en el país en el ámbito político yjurídico, cabe cuestionar ¿dónde se está? ¿hacia dónde se quiere avanzar? ¿qué ycómo hacer? Son cuestiones que en la academia y en la política se ha intentado darrespuesta y solución. La propuesta generalizada es la conveniencia de rediseñar o crearlas instituciones al nuevo contexto plural, competitivo y de alternancia política, paraestar a la altura de las demandas sociales y de la economía globalizada. En las solu-ciones –en base a qué y cuáles instituciones, el cómo y quiénes deben participar–,hay diversidad de planteamientos y complicaciones para que los actores políticos sepongan de acuerdo.

En esta comunicación se hace una exposición sintética de la problemática y dela opción viable. Organizado en tres temas, en el primero se aborda brevemente lademocracia en su concepto mínimo, pues de ello depende conocer hacia dóndese quiere avanzar, transitar y/o consolidar. En respuesta a la interrogante en dónde

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se está, en la segunda parte se esbozan las etapas del proceso de la transición a lademocracia en México. Respecto de las cuestiones qué y cómo hacer, en untercer apartado se contextualiza los avances y lo que se requiere para la consolida-ción democrática en el Estado mexicano. Se concluye indicando la necesidad deuna reforma integral y eficiente del Estado para generar nuevas condiciones yexpectativas.

I. La democracia

La reflexión sobre la democracia desde la perspectiva de la teoría política, permitetener los asideros conceptuales para el análisis de las cuestiones teóricas y empíricasque conforman la presente investigación. El punto de partida necesario es el delimi-tar los alcances del concepto democracia.

En el último medio siglo los estudios han formulado numerosas acepciones, que envez de aclarar, ha provocado confusión conceptual.2 La diversidad de connotaciones ydenotaciones atribuidas radica en hacer coexistir una idea sustancial de democracia3,con el tradicional significado de forma de gobierno que recoge nuestra Carta Magnaen el título tercero.

En el análisis para la concepción de la transición a la democracia, consideramosque se debe recurrir a una definición mínima que cuente con los elementos necesa-rios de la idea, la cual aún cuando no satisfaga todas las expectativas conceptuales, siconstituya la referencia sobre la cual se coincide en estar frente a algo que se hadenominado democracia.

Retomamos el sentido original, concebido y tratado a lo largo de la historia delpensamiento político, desde la antigüedad clásica hasta el pensamiento contemporáneo,antes de que se redimensionaran sus alcances y significados: La democracia es antetodo, una forma de gobierno. Es un método compuesto de un conjunto de normas decompetencia y procedimientos complejos para poder tomar las decisiones colectivas, esdecir, en las determinaciones políticas que se da una sociedad.4

La democracia en tanto forma de gobierno se integra, al igual que otras, de unaserie de reglas particulares identificatorias y diferenciativas. Una regla básica y generales la que se deriva del planteamiento de Kelsen: la democracia es la forma de gobiernoen la que los destinatarios de las decisiones participaban de alguna manera, directao indirectamente, en el proceso de toma de dichas decisiones.5 Respecto de la diver-sidad de reglas distintivas, las más significativas son las concebidas por Robert A.Dahl al referirse a las instituciones de la poliarquía y las de Norberto Bobbio aldefinir los denominados universales procedimentales.

Dahl enumera siete instituciones particulares que en conjunto, definen un tipode régimen que es históricamente único:

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La transición democrática en México: un enfoque político y jurídico

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‘‘1. El control sobre las decisiones gubernamentales en torno a la política está depositado constitucional-mente en los funcionarios elegidos.2. Los funcionarios son elegidos en elecciones periódicas y llevadas a cabo limpiamente, en dondela coerción es comparativamente rara.3. Prácticamente todos los adultos tienen el derecho a votar en la elección de funcionarios.4. (…) tienen el derecho a participar como candidatos a los puestos de elección en el gobierno, si bien laedad límite puede ser más alta para tener un puesto para ejercer el sufragio.5. Los ciudadanos tiene el derecho a expresarse, sin el peligro de severos castigos (…)6. (…) tienen derecho a buscar fuentes alternativas de información. (…) y están protegidas por la ley.7. Para alcanzar sus derechos, (…) los ciudadanos también tienen derecho a formar asociaciones uorganizaciones relativamente independientes, incluyendo partidos políticos y grupos de interés indepen-dientes’’.6

Bobbio Por su parte, en forma similar considera un mínimo de reglas del proce-dimiento democrático identificadas con el contenido mínimo del Estado democrático,sin las cuales, inevitablemente, se estaría frente a una autocracia.

Uno. La garantía de los principales derechos de libertad de opinión, expresión,reunión, asociación. Es indispensable gozar de esas libertades para el ejercicio delos derechos políticos de los ciudadanos en plano de igualdad, es decir, sin distin-ción de raza, de religión, de condición económica y de sexo.

Dos. La existencia de varios partidos en competencia. Los ciudadanos colocadosen una situación en la que pueden escoger entre opciones diversas, deben ser libres devotar según su propia opinión formada, a partir de una libre selección entre diversosgrupos políticos organizados que concurren entre sí.

Tres. Elecciones periódicas y sufragio universal. El voto de cada ciudadano debetener un peso igual al de los demás.

Cuatro. Decisiones colectivas o concertadas. Son tomadas con base al principio demayoría, después del debate libre entre las partes o entre los aliados de una coalición degobierno. Subraya que tanto para las elecciones como para las decisiones colectivas,debe valer la regla de la mayoría numérica. Es (debe ser) así, porque ninguna decisióntomada por mayoría puede limitar los derechos de la minoría, pues ésta, debe tener laposibilidad de convertirse a su vez, en mayoría en paridad de condiciones.

Bobbio construye con estas reglas un concepto normativo o prescriptivo, en unadefinición mínima que permite eventualmente una aproximación mayor a las demo-cracias reales, de la ideal en que se inspiran un modo o un conjunto de reglasprimarias o fundamentales de procedimiento para la constitución de un gobierno ypara la formación de las decisiones políticas, es decir, para las decisiones vinculatoriaspara toda la sociedad.7 Responde a la pregunta quién: la decisión de el mayor númeroposible de individuos; y cómo: mediante reglas de mayoría.8

Los denominadores comunes de las reglas en la democracia que formulan losautores citados, son la de participación efectiva, la comprensión bien informada, la

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igualdad de voto en la fase decisiva, el de control de la agenda y el de caráctercomprensivo. A partir de las cuales es posible obtener la sustancia y el funciona-miento de la democracia.

La sustancia o naturaleza de la democracia, está en el principio de igualdadcontenido en la ley. Es la ‘‘(...) igualdad entre todos los destinatarios de las decisionespolíticas, en el derecho–poder de contribuir a la formación de las decisiones mismas’’ y esen ‘‘(…) el fundamento en la cual reposa la entera construcción de aquella forma degobierno que llamamos democrática.(…)’’ Asimismo es ‘‘(…) la libertad individual, entanto capacidad (subjetiva) y oportunidad (objetiva) de decisión racional y autónoma(...)’’9. Sin condicionamiento exterior a su voluntad en materia política.

Es así como el funcionamiento de la democracia radica en el desarrollo de la vidapolítica de una colectividad, a través de acciones típicas, conjuntadas en sistemas y/oetapas simultáneas o separadas. De la elección (sistema electoral), son reglas quegarantizan la igualdad de peso de los votos individuales desde el inicio y el final delproceso de elección. De la representación (sistema político), que refleje sin exclusióny en proporción, las tendencias políticas diversas de los ciudadanos. De la delibera-ción, con igualdad de oportunidades para evaluar las tesis y puntos de vista o bien,persuadir recíprocamente a quienes las sostienen. Este momento se considera esencialporque dota de calidad a la democracia; es la institucionalización de la confrontaciónpública ‘‘(…) a través de las cuales las opiniones y las preferencias dejan de ser idiosincrasiaprivadas, pueden matizarse, corregirse y modelarse por acción recíproca, converger y reagru-parse, y de esa manera construir la base de decisiones ponderadas.’’10 Se trata de la decisiónsometida a la regla de la mayoría con sus múltiples variantes, precedida por la discu-sión deliberativa pública, toda vez que la simple y sola imposición mayoritaria no espropiamente democracia. Lo que se busca es la expresión regular y recurrente de unaopinión pública activa, antes durante y después de las elecciones.11

Estas reglas y acciones se estructuran en un proceso decisional ascendente. Es lafunción de la democracia, entendida como la finalidad objetivamente inherente a lanaturaleza de la forma de gobierno democrática que da sentido a la existencia de lapropia democracia.12 Así, el procedimiento democrático de decisión política, seconcibe como una figura piramidal en cuya base están los ciudadanos, iniciado ycontrolado por ellos, sin que queden excluidos directa o indirectamente. Los ciuda-danos son los depositarios del derecho de iniciar el procedimiento político a travésde la elección de algunos individuos entre ellos, que ocuparán los cargos públicos. Elmecanismo continúa al pasar a los elegidos, quienes cumplen la tarea de representara sus electores en las fases posteriores; los representantes sustituyen a los ciudadanosen el proceso decisorio y actúan en nombre y por cuenta de estos. La actividad que, almenos idealmente, realizan los representantes agrupados por lo general en partidospolíticos, es ilustrar y argumentar sus puntos de vista sobre los problemas colectivosy someterlos a la discusión común con los otros representantes. Igualmente está a

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cargo de los representantes, la etapa de la decisión. Mediante la regla de la mayoría,determinan el contenido de las decisiones colectivas a partir de las consideracionesy en la interacción recíproca que resulta de la deliberación, por haber participado enel proceso decisional en condiciones equitativas.

Ahora bien, una vez integrado lo órganos de gobierno, éstos deben de gobernar demodo democrático, para lo cual las reglas democráticas requieren ser permanentes yrespetadas.

Los teóricos en cita, coinciden en que la materialización de la permanencia yrespecto de las reglas democráticas –en especial su respeto– se logra mediante elprincipio de legalidad. Se trata de la versión moderna del ideal clásico del gobiernode las leyes, según el cual, contrario al gobierno de los hombres, presuponía quetodos los integrantes de la sociedad, gobernados y gobernantes, están sometidos ensu actuación al respeto de las leyes de la ciudad; a ninguno se le exime la obligaciónde atender los principios en ellas plasmados. Las modernas democracias constitu-cionales concretan ese ideal: el respeto colectivo de las disposiciones legales y enprimer término, las constitucionales, que regulan la convivencia social.13 El liberalismopolítico y el constitucionalismo en específico, sumó a la obligación –tradicional– deobediencia de los gobernados frente a las decisiones del Estado, el del respeto de losgobernantes a las normas preexistentes. Es así como el Estado constitucional planteaun principio básico que configura su esencia: la existencia de límites y de su respeto;y el equilibrio entre los derechos y deberes que recíprocamente tienen los titularesdel poder político y los destinatarios del mismo. En este sentido, los gobernantestienen el derecho de tomar decisiones que vinculan a los gobernados, éstos a su veztienen el derecho de que esas decisiones se ajusten a las reglas y los límitespreestablecidos que les garantizan el gozar de una esfera de prerrogativas y de libertad.De lo contrario, se estaría en términos de Montesquieu, ante una forma de gobier-no identificada con el despotismo.14

La permanencia de las leyes, encuentra su fundamento en el constitucionalismomoderno, el cual se finca directamente en los presupuestos conceptuales delcontractualismo.15 Toda constitución, en especial las democráticas, se instauran enla idea de la soberanía popular y parten explícita o implícitamente16 del supuesto deun consenso originario del que procede la sociedad y el Estado. La idea de eseconsenso originario implica la aceptación de las reglas y obligaciones que se creanen el mismo consenso y el compromiso de respetarlas; es la base de la entera existenciadel Estado, puesto que permite su subsistencia y permanencia.17 En este tenor, elEstado constitucional democrático, requiere del respeto irrestricto y continuo de lasreglas que lo distinguen, pues de lo contrario, se minan las bases que lo sostienen.

Esta es la razón por la cual las reglas en una elección deben ser aceptadas porunanimidad; la no aceptación de una de ellas por parte de uno solo, vuelve imposibleel desarrollo. Cabe aclarar que solo en una determinada decisión sobre un problema

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específico se puede estar en desacuerdo, ya que no se trata de la representación deuna persona determinada respecto de la que puede ser adversa, sino de un determi-nado procedimiento para la decisión o para la elección. En cambio, la mayor fuerzavinculante de las reglas frente a todas las demás, residen en la consideración quecada uno hace, respecto de la prevalencia del interés general por mantener las reglasdel procedimiento sobre su interés particular y sus propios planteamientos en unadecisión específica. Así, la supervivencia misma de la democracia reside en el pre-supuesto ético que la inspira: el del individuo racional, el sujeto capaz de discernirlos resultados que acarrean sus actos y que actúa en consecuencia. Sólo así puedeentenderse y justificarse el respeto recíproco de los pactos como la base de la convi-vencia social pacífica.

En suma, el fundamento indispensable para concebir a la democracia como laforma de gobierno por excelencia, es que las decisiones se toman con el máximo deconsenso y con el mínimo de imposición y de violencia por las diferencias políticasy sociales; permite la renovación pacífica de los gobernantes, de manera periódicaconforme a las reglas previamente pactadas.

1.1. Dimensiones

Tomando en consideración que múltiples extensiones se le han dado a la demo-cracia, es necesario perfilar su apropiada dimensión. A partir de las diversas especieso variantes que en el uso suele hacerse, es posible catalogar tres grandes grupos. Elprimero, corresponde a las especies institucionales; el segundo, a las que pretendendesignar las diferentes articulaciones del ordenamiento democrático; y el tercero, alas calificaciones que identifican concepciones alternativas y recíprocamenteexcluyentes de la democracia. Debido a que las mismas cualidades se usan en dosformas distintas, aparecen tanto en el segundo como en el tercer grupo.18

En el conjunto de las variantes institucionales está la clásica pareja democraciadirecta y democracia representativa. En la democracia representativa aparecensubespecies utilizadas en el ámbito del derecho constitucional y en la ciencia política,con otras dos parejas independientes. La subespecie es la formación del poder ejecu-tivo y su relación con el poder legislativo, de aquí que se distinga la democraciapresidencial y la democracia parlamentaria; en esta a su vez (parlamentaria), el sistemaelectoral busca la manera de formar grupos parlamentarios, que propone la democra-cia mayoritaria y la democracia consensual (o cognoscitiva). ‘‘Cada una de las especies ysubespecies institucionales de la democracia se puede medir la mayor o menor idoneidadpara mantener los principios y para conseguir los objetivos que constituyen la razón de ser dela forma de gobierno democrática’’.19

Por lo que respecta al grupo de las relaciones del ordenamiento democrático sedistinguen las duplas de opuestos: la democracia formal frente a la democracia sustan-

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cial y, la democracia liberal frente a la democracia social (o socialista). Son conceptoscomplejos porque se articulan con algunas de las dicotomías (democracias formal ysustancial con la liberal o la social) o bien como alternativas (se es una y /u otra).

Conforme a Bovero las características para cualquier adjetivación son incompa-tibles con la naturaleza de la democracia mínima antes expuesta, ya que indicancualidades que no puede tener de acuerdo con la redefinición de su naturaleza (funda-mento; igualdad–libertad). La amplitud de significados en ciertos contextos discursivosvinculados indisolublemente entre democracia y la ideología de la (máxima) libertadliberal o de la (máxima) justicia social,20 son calificativos en dimensiones distintas yteóricamente independientes del Estado constitucional de derecho; noción que tam-poco debe de sobreponerse a la democracia. Un Estado es democrático porquecontienen en su nivel propiamente político las reglas formales del procedimientodemocrático. Por lo que ‘‘(…) mas allá de los atributos que indican sus especiesinstitucionales, el único adjetivo pertinente a la naturaleza de la democracia como tal es‘‘formal’’.21 Es formal por definición, pues consiste en una serie de reglas para decidir,mediante procedimientos y las competencias, el quién y el cómo de la decisióncolectiva. En este sentido, una decisión política puede reconocerse como decisióndemocrática con base en su forma –la materia disponible a la decisión colectiva– noen su contenido; éste debe limitarse en la Constitución. De la manera en que se limiteel contenido depende un Estado mínimo o máximo, que constituye la democraciaconstitucional, y es precisamente, una democracia limitada. 22

1.2. Condiciones y precondiciones

El establecimiento teórico de las condiciones y precondiciones constitucionalesde la propia democracia, radica en la relación entre constitución y democracia.23

Las condiciones en lo interno y esencial, son los derechos fundamentales de tipopolítico que instituyen la igualdad y la libertad democrática. Así en el caso de unsistema electoral profundamente distorsionador de la representación, no se consideracomo democrático. Son precondiciones de la democracia en lo externo, otros dere-chos fundamentales cuya violación puede comprometer y tornar vano el ejercicio delos derechos políticos. Se trata de las cuatro libertades liberales de los modernos24 yalgunos derechos sociales, principalmente a la educación y a la subsistencia. Laausencia de estos elementos o factores precondicionantes, la democracia no llega aexistir o subsiste solo en apariencia como ciertos derechos de libertad y ciertosderechos sociales.25

Finalmente, la suma de condiciones y precondiciones son elementos necesariospara formar ‘‘(…) el criterio de democraticidad. Este es el parámetro teórico con base enel cual se puede juzgar rigurosamente si un régimen político real (una forma de gobiernoconcreta) es democrático y en qué medida lo es’’.26

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Conforme a lo anterior, la pregunta obligada es si en México se tienen las reglasque distinguen a la forma de gobierno democrático respecto de la autocracia (en suforma autoritaria). Una respuesta general y aproximada, es si. La dificultad se presentacuando se inquiere en las particulares condiciones (igualdad y libertad) de las reglasy procedimientos (sistemas e instituciones), son suficientes o deficientes, así comode la existencia integral y efectiva de las precondiciones democráticas. En el ámbitoteórico y académico, se han analizado las dificultades y los resultados no son deltodo optimistas. En cambio en el campo de los actores políticos, dos posturas gene-ralizadas se contraponen. En la primera se dice de parte de la oposición política, quegeneralmente coincide con la academia, que hay aún cuestiones pendientes que espreciso atender para continuar el camino a la democracia plena; en la segunda, ya seestá en condiciones de decir que se tiene una democracia consolidada, pues existeen forma total. Esta última afirmación, corresponde al discurso de quienes en sumomento ejercieron el poder y por supuesto, de quienes a partir de la alternancia loejercen –y lo mantienen– en la actualidad.

II. Transición a la democracia en México

Los fundamentos de tales estudios y posturas, se encuentran en el fenómeno deno-minado transición a la democracia en México. Por ello, puntualizamos desde la teoríade las transiciones en qué consiste el término transición y en qué el de consolidación.Igualmente para conocer la situación en la que está el país, se reseña desde cuándoinicia, demanda o impulsa y en qué contexto político, económico, jurídico y socialse genera.

En general el término ‘‘transición’’ tiene dos sentidos de carácter temporal ycinético. Uno de ellos es el instantáneo: la acción y efecto de pasar de un modo deser a otro distinto. El otro, el gradual por etapas: el del Estado intermedio entre elinicial y al que se llega con el cambio. Existe una gama de denotaciones según losparámetros establecidos y a considerar para analizar una transición dada, sea política,jurídica,27 económica28 y/o social.29

Precisamente en materia política, el vocablo transición se ha identificado con elproceso hacia la democracia. Ha sido objeto de amplios y variados estudios de lasciencias sociales particularmente de la ciencia política desde la década de los setentasy en menor medida, variedad y reciente (década de los noventa) por la ciencia jurídi-ca. El camino que sigue ese proceso puede y ha sido transitado desde distintos puntos.30

En la ciencia política desde los años setentas autores italianos, alemanes y norte-americanos, emplearon el concepto transición para designar los procesos de cambiopor reforma, ruptura, ruptura pactada, compromiso, colapso u otro, de regímenesno democráticos a otros que pretendían transformarse en democráticos. Mediante

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el método histórico, empírico y comparativo estudiaron las experiencias de paísesde Europa del Este, algunos de Asia y a partir de la década de los ochentas enAmérica Latina e incluso, en países socialistas. Construyeron teorías para explicarlas causas, efectos y plantear las condiciones de posibilidad de modificar los regímenesautoritarios hacia regímenes democráticos (transición), a fin de lograr su consolida-ción (democratización) o en su caso, evitar su retroceso (en donde ya existía lademocracia; se refiere a la redemocratización).31

El eje de las transiciones es la democracia y su advenimiento en donde aún noexistía, pero que por factores, razones, causas o motivos presentes e identificados,consideraban se generaría.32 Entre las condiciones que la hacían posible, está laconcepción de que la democracia es una vía procedimental de respuesta indirecta areivindicaciones sociales. De manera que la democracia es considerada una cues-tión básica de procedimientos, más que de contenidos, ya que los actores políticos,con su papel decisivo en la construcción de los regímenes políticos, se concentranen el sistema electoral y poco en los derechos civiles y políticos. De modo que paraevitar enfrentamientos entre los grupos de poder, se institucionalizan los mecanis-mos de solución y responden a los intereses de las partes en conflicto; dado que conla institucionalización de procedimientos democráticos no hay amenaza fatal, esmejor utilizar esos mecanismos para neutralizar al contrario.33

2.1. Transición política

Así desde el punto de vista político, la transición consiste básicamente en elintervalo de tiempo político que se sitúa entre el régimen no democrático y el nuevorégimen que puede ser democrático o no. Se delimitan con el inicio del proceso dedisolución del régimen autoritario y concluyen con el establecimiento de algunaforma de democracia, el retorno a algún tipo de régimen autoritario o con el surgi-miento de una alternativa revolucionaria. Es característico que durante la transiciónlas reglas del acción política no están definidas sino en flujo permanente y sonobjeto por lo general, de arduas contiendas. Los actores luchan por satisfacer susintereses inmediatos y/o los de aquellos que dicen representar y también por definirlas reglas y procedimientos, cuya configuración determinará probablemente quienesserán en un futuro los perdedores. Asimismo durante la transición las reglas y proce-dimientos efectivos, suelen estar en manos de los gobernantes autoritarios,34 al menosen el inicio.

En general la causa por la cual comienza la transición a la democracia es porla existencia de una crisis interna del régimen anterior al democrático y la organi-zación de la comunidad política.35 La transición se desarrolla en etapas o fases;las más distintivas son tres: la liberalización,36 la instauración democrática37 y laconsolidación.38

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Las etapas de la liberalización y la democratización (instauración) generalmentese actualizan enlazadas y consecutivas. El recorrido de la transición con mayor rapi-dez, eficiencia y beneficio colectivo, depende en gran medida de la conducta y lasacciones que la élite gobernante tome frente a la inconformidad de la comunidadpolítica.39 Por lo que los cambios de régimen en cada país tienen una dinámicaespecial; mientras algunos son discontinuos, rápidos y/o violentos, otros pueden sercontinuos, lentos y/o pacíficos.40 La dinámica de cada país está sujeta a condicionesinternas o externas que pueden influir o influyen significativamente en la definicióncualitativa del cambio.

En México, la transición política se identifica con la transición a la democracia.Ello obedece al tipo de régimen político autoritario, inclusivo (corporativo), popu-lista41 y de partido hegemónico,42 a partir del cual se buscó cambiar a un régimendemocrático (plural, competitivo). El proceso ha sido atípico, sobre todo en ladurabilidad de cada uno de estos periodos o momentos políticos, pero con rasgoscomunes a la tipología de las teorizaciones.

Precisamente la historia de la transición a la democracia en México es sobre elestablecimiento de las reglas del procedimiento democrático y de la construcción delas condiciones que permitieran su efectivo cumplimiento. La creación y el respeto deuna serie de reglas particulares ha sido lenta y gradual; no del producto de un acuerdohistórico que marca tajantemente un antes y un después (como ocurrió por ejemploen España). El proceso transitorio se ha ido completado en sus rasgos generales y hapermitido que se verifiquen cambios políticos en la última década, que a su vez, sin laintroducción de reglas democráticas básicas, habrían sido imposibles. Sin embargo,de acuerdo con las etapas que se deben transitar, después de un lento periodo deliberalización, el régimen político, ha emprendido el camino a la instauración.

2.2. Etapas

A partir de acciones políticas y las respectivas reformas legales, en la transiciónen México, son reconocibles en retrospectivo, tres etapas: de apertura concedida;de democratización reclamada; y, de transición pactada.43

Primera etapa. La primera etapa de apertura concedida, corresponde a la fase deliberalización y se concretó con el reconocimiento de los partidos políticos y con laextensión de los derechos de la oposición. Fue otorgada desde el régimen en formacontrolada, gradual y limitada y por lo tanto, prolongada. Comprende de la reformaelectoral de 1977 hasta la elección presidencial en 1988, en que la coalición de variospartidos de izquierda con la denominada Corriente Democrática del Partido Revolucio-nario Institucional (PRI) separada en 1987, contendió opuesta al régimen. Laimportancia de esta fase, es que inicia el fin del partido prácticamente hegemónico.

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En efecto, a pesar de que formalmente en la Constitución Política de 1917 pre-veía el carácter democrático del Estado y desde entonces, los órganos de gobierno seintegraban regularmente mediante el voto popular, en la realidad no había reglas dela democracia y por tanto, no se daba el cabal cumplimiento constitucional. Larazón central, era la existencia de un partido hegemónico que impedía la regla efec-tiva de opciones políticas diversas. De modo que la legitimación del Estado Mexicanono tenía su origen propiamente democrático, derivaba de su actuación, fincada enlos principios políticos de la ideología revolucionaria.44 La construcción de la demo-cracia mexicana se concentró en paliar esas situaciones mediante la construcción dereglas e instituciones que permitieran que los ejes rectores de los procesos democrá-ticos, efectivamente se cumplieran.

Antes de 1977 no existía real competencia política. Las condiciones desiguales,obscuras y deficientes, ocasionaban que los partidos de oposición se enfrentaran alpropio Estado. Se contravenía la idea de una contienda equitativa por el voto ciuda-dano y la del respeto del voto pues era susceptible de manipulación por parte de lasautoridades electorales, cuya función desempeñaba el gobierno. No existía claridaden los procesos comiciales e impactaba directamente sobre la legitimación demo-crática de los órganos de gobierno.45

En consecuencia, a nivel político comienza la transición en la etapa de la liberaliza-ción del régimen, con lo plasmado en reformas electorales en la denominada LeyFederal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE) expedida en 1977.46

A partir del cambio jurídico, se edificó gradualmente un sistema de partidos, que enforma, más o menos efectiva ha permitido representar hasta la fecha, la pluralidadpolítica del país.47 En este sentido, se regularon dos aspectos: la apertura de la repre-sentación política y la flexibilización de los requisitos legales para que se constituyerannuevos partidos.48

A partir de la reforma política se produjo una serie de transformaciones du-rante los últimos treinta años. A través de las disposiciones legales, se impulsó laintroducción y gradual extensión del principio de representación proporcional,primero en la Cámara de Diputados y después en el Senado, en 1996.

La apertura gradual le permitió al régimen obtener tiempo suficiente y legitimi-dad para permanecer49 y continuar en el control de las elecciones para mantenerposiciones.50

Segunda etapa. La democratización reclamada, aún de liberalización, comprende de1988 a 1994. Se caracterizó por la confrontación y los conflictos electorales y polí-ticos crecientes y violentos, que fueron transformando el esquema de gobernabilidad.

Posterior a las elecciones de 1988,51 se destacó el fin de la era de partido prácti-camente único y el comienzo de una etapa de verdadera competencia partidaria.52

En el ámbito académico y político, se mencionaba el inicio del proceso de transi-

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ción en México. El tema era discutido según ideas e intereses. El término ‘‘transi-ción’’ fue clave en el gobierno, el partido dominante y los partidos de oposición.

La posición generalizada y conservadora de los que detentaban el poder asegurabanque se trataba de una transición democrática, porque se ampliaron los espacios ycaminos políticos existentes en el sistema político surgido de un movimiento político ysocial (la revolución mexicana), que configuró desde entonces, la democracia como sucomponente fundamental. Por tanto, implicaba el perfeccionamiento de lainstitucionalidad vigente.53 En cambio la perspectiva no gubernamental, presentóposturas diversas. Los actores políticos demandaron el cambio en el sistema político,en especial el componente electoral y de partidos. Los analistas políticos con acento dedesconfianza, afirmaron que se construía un nuevo tipo de autoritarismo al perfeccio-narse los mecanismos existente e introducir otros nuevos. Solo se desarrollaba activamenteuna reforma económica de corte neoliberal y se posponía en forma indefinida, la reali-zación de una verdadera reforma política;54 se opusieron al proyecto gubernamental de‘‘modernización sin democracia’’.55 Otro planteamiento fue el de varios intelectualesprovenientes de la izquierda socialista, quienes encontraron puntos de contacto conel grupo gubernamental. Para ellos, el gobierno emprendió un complejo proceso dereforma de desmontaje gradual de los componentes del autoritarismo, por lo que en vezde presionar y enfrentarlo, debería de acompañársele en esa tarea.56

Lo cierto fue que el paso del partido único a un régimen partidista de mayorcompetitividad, produjo el aumento del número de partidos y la posibilidad de laoposición de obtener triunfos distritales, municipales o en algunas entidades. Pero erainsuficiente. Aún cuando el proceso del 1988 se efectuó en competencia partidaria, elcomponente fundamental y característico del sistema electoral mexicano como nocompetitivo, era y seguía siendo la peculiar relación y control del gobierno y delpartido único sobre los puntos clave del proceso de preparación, organización y vigi-lancia de los comicios. De esta manera, el sistema electoral era aparentemente plural,pero excluyente en la realidad y no competitivo.

La nueva ley electoral, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Elec-torales (COFIPE, 15 de agosto de 1990), producto de la negociación de los gruposparlamentarios del PRI y el PAN, cambió las características básicas del sistemaelectoral mexicano, con la creación de un órgano administrativo y otro jurisdiccionalautónomo (Instituto Federal electoral, IFE y Tribunal Federal Electoral, TRIFE). Sinembargo, de acuerdo al balance de la elección de 1991, en términos de una realdemocracia del sistema electoral y de partidos, seguían siendo limitados.57 Luegoentonces, se reclamó una auténtica transición a la democracia, mediante la moder-nización del sistema político mexicano. Por las características en México, la basemínima para la existencia de un sistema electoral y sistema de partidos políticosplural, debía ser con plena igualdad y libertad que posibilitaran una auténtica com-petencia democrática.58

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A raíz de los conflictos postelectorales, represiones y de las elecciones efectuadasen 1991,59 diversos autores no les cabían duda de que se estaba en presencia másbien de un proceso de perfeccionamiento y modernización del autoritarismo mexi-cano. No se preveía que pudiera ser emprendida una reforma política, que establecieraprincipios de igualdad e imparcialidad, en los que restaba del sexenio (1988–1994).60

Y así sucedió, ya que fue hasta 1996 en que se realizó la gran ‘‘reforma definitiva’’.Esta fase tuvo una dinámica de fluctuaciones en aspectos electorales, con las

múltiples modificaciones hechas en las reglas de acceso electoral hicieron más largoel proceso.61 Hasta 1997 en que la oposición gana a nivel real la mayoría del Congresode la Unión, es que se logra dar el siguiente paso.62 En las varias y subsecuentesreformas se fueron estableciendo las reglas democráticas y adquirió paulatinamentecentralidad el tema de las condiciones de la competencia.63

Tercera etapa. Corresponde a la transición pactada, va de la elección presidencialde 1994 y continúa hasta la fecha. Por sus características,64 es posible ubicarla aúnen la etapa de la liberalización.

En medio de crisis política, económica y social, la reforma de 1994 se calificócomo trascendental, pues se estableció mayor autonomía al IFE, aunque el secretariode gobernación siguió siendo para el sexenio siguiente el Presidente, los consejerosciudadanos los designó la Cámara de diputados a propuestas de los grupos parlamen-tarios, los partidos políticos solo tuvieron derechos a voz. Se creó la figura de visitanteextranjero para la observación electoral internacional.65 Seguía siendo inequitativa entérminos del sistema electoral, del sistema de partidos políticos y de justicia electo-ral.66 Es por ello, que en el marco del diálogo nacional para la Reforma Política delEstado, el Ejecutivo Federal y los partidos políticos nacionales con presencia en elCongreso de la Unión, ratificaron y establecieron el diálogo conocido como la mesacentral para la Reforma Política del Estado, instalada a principios de 1996. Sin estarexenta de dificultades por la complejidad de los temas y de diferencias políticas delacontecer nacional67 se discutieron y aprobaron las reformas constitucionales y legaleselectorales y del Departamento del Distrito Federal en agosto de 1996.68 Fue denomi-nada la Reforma de la Paz, porque, según el dictamen del Senado, cerraba definitivamentelas demandas de cambio con violencia y a los procesos disruptivos que ponían enentredicho el Estado de Derecho y la convivencia armónica. Igualmente se considerócomo la reforma electoral definitiva, por concluir el proceso de negociación que condu-cía y proponía satisfacer a la mayoría de los actores políticos comprometidos con elcambio democrático.69 El eje de las transformaciones, destaca: la preeminencia delfinanciamiento público sobre el privado y el establecimiento de una serie de restric-ciones para los recursos que los partidos recibían de vías diferentes a la del Estado. Elacceso equitativo a los medios de comunicación que debía proveer la autoridad elec-toral. Con esta fórmula tuvo resultados más equitativos en la conformación del Congreso

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de la Unión y de varios Estados en 1997, así como la alternancia del poder en elejecutivo federal en el año 2000. Los tres principales contendientes por la Presidenciacontaron con prácticamente la misma cantidad de recursos públicos y con un tiemposimilar en los medios electrónicos de comunicación.

Otro de los rasgos distintivos de esta fase, es la construcción de las normas y de lasinstituciones que permitieran eliminar toda duda en torno a la organización, celebra-ción y calificación de los comicios. Las reglas que contendría el COFIPE debían serclaras y precisas. Los lineamientos de todos los actos y los tiempos del proceso electoraldebían estar claramente establecidos para que la autoridad los aplicara puntualmente.El objeto era crear certidumbre y por tanto, confianza en los comicios.

La construcción de instituciones electorales de naturaleza administrativa, pluraly permanentemente escrutada por los partidos políticos y por los ciudadanos, sujetaa reglas específicas; y jurisdiccional, que vigila que los actos de las autoridades y delos mismos partidos se ciñeran al estricto respeto de las reglas legales y constitucio-nales, constituyó una garantía para el respeto del voto. En consecuencia, la certeza,la certidumbre y la imparcialidad debían investir al proceso electoral democrático ycon ello la legitimidad de los órganos de gobierno integrados con miembros electospopularmente.

Mediante la legislación de 1996, se atendieron gran parte de las demandas, lasociedad la percibió como adecuada y la elección federal de 1997 como ‘‘limpia’’;igualmente, fue la primera elección en la que todos los participantes aceptaron susresultados, sin argumentar la presencia de fraudes electorales de magnitud. Lasreformas de 1996 cambiaron el ritmo y las problemáticas, puesto que tampoco lafase del diseño y funcionamiento institucional ha estado exenta de problemas yconflictos. El órgano administrativo y jurisdiccional electoral federal, en ejerciciode sus funciones y competencia de vigilar y aplicar el debido cumplimiento de lasreglas de la democracia, dirimió y resolvió conflictos con repercusiones políticasdelicadas;70 casos en los que, aparte de declaraciones fuertes de inconformidad, seacató lo decidido.71 Esto fue al menos un reflejo del régimen de Estado de derechoy de las características del régimen democrático que garantiza el ejercicio del derechofundamental de utilizar las vías institucionales para expresar inconformidades, formu-lar planteamiento y recibir la respuesta correspondiente; es la reminiscencia de lo queBobbio denomina la renovación constante del contrato social, del acuerdo social.

III. La alternancia en el poder

Hasta ese momento y antes de las elecciones federales del 2006, se tenía una percep-ción de que a diferencia del pasado, la legitimidad política se originaba de los procesoselectorales de los que resultan los gobiernos. Los comicios se realizaron con las reglas

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democráticas resultantes del ciclo de reformas de 199672 por consenso entre todaslas fuerzas políticas del país.73 De esta manera el procedimiento de la democraciasignificó la posibilidad real de la alternancia y así sucedió en el año 2000 en la Presi-dencia de la República.74 Asimismo, el 2 de julio de 2006 por cuarta ocasión consecutivadesde 1997, los electores definieron un esquema de gobierno dividido y propiciaronun nuevo equilibrio entre el Ejecutivo y el Legislativo, en el que ningún partido por símismo puede constituir una mayoría o imponer al resto un proyecto nacional.

Tales afirmaciones obedecen a la generación de un nuevo debate en el ámbitopolítico difundido en los medios masivos de comunicación, respecto de las eleccionesfederales para la Presidencia de la República en el 2006. Si fue igual o distinta a lacelebradas en 1988, en tres aspectos: la más competida; con inequidad en la contiendaelectoral; y, con irregularidades el día de la jornada electoral y en la etapa posterior aella (en escrutinio y cómputo de votos).

A cierta distancia (inicios y mediados de 2007), se realizaron análisis teórico en elplano jurídico,75 político y social de la contienda. Incluso en los antecedentes delproyecto de Decreto que creó la Ley para la Reforma del Estado, el Grupo Parlamen-tario del Partido Revolucionario Institucional en el Senado de la República, de laLX legislatura en su primer año, reconoce que hubo inequidad: ‘‘A ello se agregan [serefiere a la prevalencia de inercias del un sistema político centrado en el Presidente dela República, mencionado en un párrafo antes, del proyecto en cita] los hechos de unaelección federal de 2006 profundamente inequitativa, un debate postelectoral enconado yposturas encontradas en las principales fuerzas políticas que amenazan con dejar una heridaprofunda en el ser nacional. En el horizonte se cierne la polarización de la sociedad y laconfrontación o la exclusión como método para conciliar diferencias, encauzar conflictos ytomar decisiones’’. Agrega que con la emisión del dictamen de validez de la elecciónpresidencial y la declaratoria de Presidente Electo ‘‘… si bien cierra el proceso electoralfederal de 2006 y resuelve la parte legal, no ha permitido encauzar el conflicto político y hagenerado un déficit de legitimidad, de ahí que las posturas de desencuentro y descalificaciónmutua entre los actores políticos, tienden a agravar la situación de parálisis y falta deconsensos vividos en los últimos seis años. Ante ello, el pasado 12 de septiembre, el GrupoParlamentario del PRI en el Senado de la República realizó una propuesta para la reconci-liación nacional, sin proponer el olvido o la vuelta de página, sino que parte de la necesidadde tomar en consideración la profunda insatisfacción generada por un proceso electoral ypolítico tan controvertido e impugnado como el de 2006, proponiéndose acatar el fallo delTribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y trascender las disputas inmediataspor agravios, puestos o espacios de poder.’’76

Así las cosas con motivo de las reformas a diversos artículos de la CPEUM del6 de noviembre de 2007 en materia electoral77, en el marco del proceso de diálogoy construcción de acuerdos que dispuso la Ley para la Reforma del Estado (artículos8 y 11), se generó un nuevo –sencillo y claro– Código Federal de Instituciones

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y Procedimientos Electorales, que derogó al ordenamiento promulgado en 1990–complicado y oscuro, según el decir de los firmantes de la iniciativa–.

Las nuevas normas constitucionales en materia electoral tienen como ejes recto-res: el nuevo modelo de acceso de partidos y autoridades electorales a la televisióny la radio; un sistema de financiamiento público a los partidos políticos, que deberáproducir a partir de las elecciones intermedias de 2009, una reducción de losrecursos públicos y del gasto en campañas electorales; la renovación escalonada delos consejeros electorales y del consejero presidente del Consejo General del IFE,previa consulta a la sociedad que ordena el nuevo texto del artículo 41 de la CartaMagna; y, un conjunto de cambios tendientes a fortalecer la autonomía y capacidadesdel IFE en materia de fiscalización de los recursos de los partidos políticos, latransparencia de su información y la racionalidad y eficacia en el ejercicio del gastopúblico utilizado para la organización y desarrollo de los procesos electorales. Deeste modo en el cuerpo de leyes vigente , se prevén en concreto nuevas obligacionesde los partidos en materia de transparencia y acceso de los ciudadanos a su infor-mación; las referidas a la vida interna de los propios partidos y las facultades que enla materia establece la Carta Magna para las autoridades electorales; el nuevo modelode prerrogativas partidistas de acceso a la televisión y la radio; la integración delConsejo General del IFE y sus nuevas facultades en diversas materias; la existencia,de rango constitucional, de la Contraloría Interna del propio IFE, así como la crea-ción de un órgano de fiscalización de los recursos de los partidos políticos, ubicadoorgánicamente como parte integrante del IFE, con autonomía de gestión; las normasque habrán de regular los procedimientos sancionatorios de infracciones a sujetospor conductas determinadas. Resta ahora complementar la reglamentación de lasdisposiciones constitucionales con la Ley General del Sistema de Medios de Impug-nación en Materia Electoral, a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, enlo referido a las facultades de las salas del Tribunal Electoral de dicho Poder, así comoa otras leyes vinculadas en forma directa con la reforma constitucional mencionada.78

En suma. La alternancia en el poder ejecutivo federal fue el resultado de unaserie de condiciones institucionalizadas que permitieron una contienda electoral enmejores condiciones de equidad y confiabilidad. Significó además, un avance en elcambio del régimen político autoritario caracterizado por un sistema presidencial.Sin embargo, el país no arribó a la democracia, no constituyó ni aseguró por sí solasu consolidación.79

3.1. ¿Consolidación democrática o consolidación de la democracia?

Después de la alternancia en el poder del ejecutivo federal, en el ámbito acadé-mico y político en México se reactivó la polémica. Esta vez, sobre el punto etapa ofase en que se estaba en la transición a la democracia.80

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De acuerdo a la teoría de las transiciones, la fase denominada instauración demo-crática, conocida también como de estructuración de un nuevo régimen democrático,se distinguen dos procesos: la destitución autoritaria del régimen anterior;81 y elproceso de rediseño institucional y normativo.82 El caso de México es atípico, debidoa que con la alternancia o posterior a ella, en sentido estricto, no se inició ningunode dichos procesos.83

En efecto, en el plano político la destitución autoritaria del régimen en Méxicoha sido débil, debido a las características de la transición continua, larga y gradual,limitada y controlada. En el ejercicio y control del poder no desaparecieron losrasgos autoritarios del régimen pasado, ni se han delineado los aspectos del nuevo.En la práctica, hay confusión de lo anterior con lo actual. Actores del viejo régimen,figuran como protagonistas del nuevo, reproduciendo prácticas autoritarias.84 Laalternancia se concreto por la vía de las reglas democráticas de origen y acceso alpoder, pero sin democratización política, es decir, sin pacto político ni socialrefundador. Durante el proceso de transición los escasos pactos políticos concretadosfueron parciales, excluyentes, manipulados o violentos. Las reformas electorales fue-ron y siguen siendo graduales y restrictivas.85

En el diseñado de las instituciones y el marco normativo respecto del régimenanterior, el acceso al poder se reglamentó insuficientemente, se dejó y está intocadoel ejercicio y control. La construcción institucional no es del todo estable, eficientey justa. La transición se logra cuando se modifican las reglas políticas de la estructurainstitucional, lo cual hasta el momento no se ha dado. Los triunfos electorales oposi-tores y la alternancia, pueden y pudieron haber acelerado la transición a la democracia,pero la coalición ganadora no generó el cambio en las reglas. No se ha consolidado elrégimen democrático, porque no ha pasado el proceso por el cual el gobierno insta-lado y régimen establecido en el 2000 y el actual, está en condiciones de funcionar yevitar, o cuando menos sobrepasar, su deterioro.86

3.2. Importancia de nuevas reglas

En este sentido, en México no se ha superado la etapa de la instauración porquemantiene rasgos del régimen anterior. Es una transición inconclusa e inestable conriesgos involutivos.87 A la ausencia de un pacto refundador político y social para laconstrucción de una institucionalidad democrática, 88 se suma las dificultades inhe-rentes a la necesaria destitución autoritaria que el nuevo gobierno debe enfrentar oneutralizar. Es preciso determinar cuáles elementos o reglas cambiar.

Dadas la acentuadas y resistentes prácticas autoritarias, las nuevas reglas delrégimen democrático deben de ser tanto de su origen y acceso, como de las delejercicio, permanencia y control del poder.89 La alternativa que se ha escogido comoviable es avanzar en la instauración democrática, mediante la obligación legal de

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reformar en forma integral del Estado; esto es, la construcción de un sistema norma-tivo e institucional democrático, con el objeto de suprimir totalmente una legislaciónambigua. Completar, el proceso de instauración democrática.

En su sentido amplio, la redefinición de reglas es a través de una reforma delEstado que modifique los parámetros del modelo político, social y económico delpaís, que caracterizan el régimen anterior, en el que el actual gobierno aún practicay usa.90 En sentido estricto, la consolidación democrática en su doble momento(destitución de viejo régimen e instauración del nuevo), debe pasar necesariamentepor un proceso de reforma integral del Estado que haga factible la legitimidad y lagobernabilidad democrática. Es necesaria la instauración primero, la consolidacióndespués.91 En qué consiste, de qué manera y cómo llevarla a cabo, son temas que sehan discutido en la agenda de la reforma del Estado.92

En efecto en los quince puntos de la exposición de motivos del proyecto deDecreto que creó la Ley para la Reforma del Estado, presentado por el GrupoParlamentario del Partido Revolucionario Institucional en el Senado de la República,en noviembre de 2006, se destaca que dado que la política es negociar, es dialogar ypactar con los aliados y con los adversarios, en el marco de la ley es posible hacerlocon reglas claras para convocar a todos los actores relevantes de la vida nacional(poderes del gobierno federal y estatal y los partidos políticos representados en elCongreso de la Unión), a discutir de manera ordenada (con procedimientos, agenday tiempos perentorios), la definición de ‘‘lo inmediato y permita concluir una etapapendiente en la transición democrática mexicana, que es la estabilización de la polí-tica y la integración plena de la representación nacional en la gobernabilidad delpaís.’’93; ante un régimen político con signos de agotamiento, el presidencialismomexicano omnipresente y hegemónico cada vez encuentra mayores dificultades paraconstruir mayorías estables o consensos útiles para el gobierno; ‘‘la sociedad haemergido un pluralismo vigoroso que exige límites al ejercicio unilateral del poder,así como un mayor peso de la representación nacional en la formación de las deci-siones públicas.’’94

El objetivo de convocar a un diálogo amplio y efectivo a las fuerzas políticas yactores fundamentales de la vida política nacional, mediante disposiciones con fuerzade ley, 95 se pretendió y pretende dar celeridad y encauzar los procesos de reformapolítica con la necesaria Reforma de la Constitución General96

El acuerdo político se fue en torno a lo que se consideró temas prioritarios de laNación, a saber: 1. el régimen del Estado y del Gobierno, a efecto de adecuarlos alas circunstancias de un presente democrático y plural, con contrapesos efectivosentre los poderes de la Unión, que genere legitimidad, eficacia y gobernabilidad enla conducción de los asuntos públicos; 2. el perfeccionamiento de la democracia y lasreformas al sistema electoral, a efecto de asegurar que los procesos electorales transcu-rran efectivamente en el marco de la certidumbre, la legalidad, la imparcialidad, la

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equidad y la justicia, como es propio de todo régimen democrático; 3. la revisióndel Federalismo, en tanto esquema de unidad, cohesión, coordinación y pertenenciade nuestra República; y, 4. los asuntos inherentes a la reforma del Poder Judicial. Alfinal del proceso de diálogo, se presentó entre otras, las iniciativas de reforma a laConstitución General y al COFIPE, antes referidas.

En vista de lo anterior, cualquier modo y camino, debe de decidirse, tomar oproseguir, puesto que la reforma del Estado es ineludible para propiciar la consoli-dación de la democracia.

IV. Conclusión

Es importante mencionar que en México, existen varios problemas que dificultan laconsolidación. Los de tipo normativo (constitucional y legal), contextual (pobreza,desigualdad, desarrollo económico, antagonismos regionales) sistemáticos (dema-gogia, grupos de interés económico). De acuerdo a la experiencia comparada se haconsiderado que en la creación de disposición para percibir cambios, dos sondestacables: resolver los abusos de autoridad y delitos de lesa humanidad cometidospor funcionarios y/o militares) y someter la fuerza armada al control civil y limitarsu participación política. En la primera, el actual gobierno tampoco actuó; 97 en lasegunda, a diferencia de los países de América latina, México presenta sus propiosproblemas acentuados y explícitos.

La creación de condiciones para la consolidación democrática es imprescindibleen el régimen en construcción.

Entre los elementos está, el fortalecimiento de las actuales instituciones surgidasdurante la transición; la revisión de instituciones ya existentes, que tienen que serrediseñadas en correspondencia con el nuevo contexto político plural, demandassociales, desigualdades económicas e inclusión a la globalización; también debe consi-derarse la creación de nuevas instituciones.

Las nuevas reglas del régimen democrático deben su origen y acceso, como delas del ejercicio, permanencia y control del poder.

La alternativa que se ha escogido como viable es avanzar en la instauracióndemocrática, mediante la obligación legal de reformar en forma integral del Estado;esto es, la construcción de un sistema normativo e institucional democrático, con elobjeto de suprimir totalmente una legislación ambigua y completar, el proceso deinstauración democrática.

Lo importante del cambio en México y en cualquier país, es la supresión y/o elrediseño de instituciones anteriores por ineficientes y el diseño de nuevas, que permi-tan ejercer la democracia al día insuficientes: reglas establecidas para la coexistenciade las distintas posiciones ideológicas de los partidos políticos y el aseguramiento de

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condiciones de igualdad para el acceso al poder político; la representación de lasminorías; la aplicación imparcial y observancia de la ley; la justicia y sobre todo, latransformación de un gran número de reglas establecidas en el antiguo régimen quepermitieron su durabilidad y subsistencia.

En suma, una reforma integral y eficiente del Estado para generar nuevas condi-ciones y expectativas políticas, sociales y económicas en una sociedad que busca laconsolidación democrática de su régimen.

Notas

1. Licenciada en Derecho. Catedrática de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universi-dad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo (UMSNH). Morelia, Michoacán, México.

2. Robert A. Dahl en la explicación de su concepción ideal o sistema teórico de la democracia queincide más cerca en el problema del pluralismo democrático, expresa: ‘‘La creciente aplicación deideas democráticas a los Estados–naciones a partir del siglo XVII requirieron nuevas instituciones políticasradicalmente distintas de aquellas adecuadas a las ciudades–Estado. Las nuevas instituciones reflejaron eimpulsaron cambios en los modos de pensar sobre la democracia misma. A medida que nuevas formas sejustificaron con ideas viejas, ocurrieron cambios en la conciencia política que menudos fueron sutiles,escurridizos y confusos. Hoy, el término democracia es como un viejo basurero de cocina, lleno de distintassobras de dos mil quinientos años de uso casi continuo’’. DAHL, Robert A., Los dilemas del pluralismodemocrático. Autonomía versus control, Alianza editorial–Conaculta, México, 1991, p. 16. Lo su-brayado es lo que el autor resalta en itálicas.

3. El ideal sustancia de democracia está reflejada en la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos (en adelante CPEUM), en el artículo 3° fracción II inciso a) que la concibe además deuna estructura jurídica y un régimen político, como el criterio que orientará la educación queimparta el Estado en ‘‘(…)un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, socialy cultural del pueblo;’’

4. Cfr. BOVERO, Michelangelo, ‘‘Democracia y derechos fundamentales’’, Isonomía, Revista, Núm.16, ITAM, abril 2002, p. 33.

5. KELSEN, Hans, De la esencia y valor de la democracia, 1920.6. Dahl explica que los siete enunciados pretenden caracterizar el contenido de los derechos, institu-

ciones y procesos verdaderos, no meramente nominales y sirven como criterio para distinguir untipo especial de régimen moderno. Lo cual había desarrollado en una obra diversa (Poliarquía:participación y oposición, New Haven: Yale University Press, 1971). Vid. DAHL, Robert A. Losdilemas…Op. cit. p. 21.

7. Bobbio advierte ‘‘… la única manera de entenderse cuando se habla de la democracia, en cuantocontrapuesta a todas las formas de gobierno autocrático, es considerarla caracterizada por un conjunto dereglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colec-tivas y bajo qué procedimientos. (…) también para una definición mínima de democracia, como es la queadopto, no basta ni la atribución del derecho de participar directa o indirectamente en la toma dedecisiones colectivas por un número muy alto de ciudadanos ni la existencia de reglas procesales como la demayoría (o en el caso extremo de unanimidad). Es necesaria una tercera condición: es indispensable queaquellos que están llamados a decidir o a elegir a quienes deberán acudir, se planteen alternativas reales y

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estén en condiciones de seleccionar entre una y otra. (…) Las normas constitucionales que atribuyen estosderechos no son propiamente reglas de juego: son reglas preliminares que permiten el desarrollo del juego’’.BOBBIO, Norberto, El futuro de la democracia, FCE, México, 21 edición 1996, pp. 24, 25, 26.Los términos subrayados son o que el autor resalta en itálicas.

8. Bobbio aclara ‘‘Existen democracias más sólidas o menos sólidas, más vulnerables o menos vulnerables;hay diversos grados de aproximación al modelo ideal, pero aún la más alejada (…) no puede ser deninguna manera confundida con un Estado autocrático y mucho menos con uno totalitario.’’ BOBBIO,Norberto, El futuro de… Op. cit., pp. 24–46.

9. Bovero sucesor de Bobbio, replica a Luigi Ferrajoli por su concepción de democracia desde lateoría jurídica, y sostiene desde la teoría política, que la naturaleza de la democracia está implícitoen su nombre y explícito en su sinónimo más antiguo: isonomía, es decir, igualdad establecida porla ley. Op. Cit., p. 26. De esta forma los dos elementos conceptuales fundamentales de la democra-cia son helénicos isonomía: igualdad legal y el de eleuthería: libertad.

10. BOVERO, Ibidem, p. 27.11. Cabe agregar que por definición, las campañas electorales tiene un carácter agonístico. En el

procedimiento democrático existen límites en normas que hacen que la disputa y la confrontación,se conduzcan sin el recurso a la violencia. Así, una contienda democrática se desarrolla en contra-posiciones y se resuelven pacíficamente. Sólo en ese contexto la pluralidad política puede coexistiry recrearse.

12. BOVERO, Ibídem, p. 28.13. Bobbio plantea ‘‘La alternativa ¿gobierno de las leyes o gobierno de los hombres? se refiere (…) no a la

forma de gobierno, sino al modo de gobernar’’. Abre un tema diferente de discusión que se muevebajo el emblema de otra distinción: el buen gobierno y el mal gobierno. Op. cit., Cap. VII., pp.167–188.

14. Montesquieu diserta en la Primera parte de su obra El espíritu de las leyes del Libro II ‘‘CapítuloV: De las leyes relativas a la naturaleza del Estado despótico. –Como consecuencia de la naturaleza delpoder despótico el hombre que lo ejerce lo hace ejercer igualmente a uno solo’’; del Libro III ‘‘CapítuloIII: Del principio de la democracia–. No es menester mucha probidad para que un Gobierno monárquicoo un Gobierno despótico se mantengan o se sostengan. En uno, la fuerza de las leyes, y en otro, el brazo delpríncipe siempre levantado, bastan para ordenar y regular todo. Pero en un estado popular es necesario unresorte más: la virtud’’; del Libro III ‘‘Capítulo IX: Del principio del Gobierno despótico. –(…) Ungobierno moderado puede aflojar sus resortes cuando quiera sin peligro, pues seguiría manteniéndose porsus leyes y por su propia fuerza.’’; y del Libro III, ‘‘Capítulo X: Diferencia de la obediencia en losgobiernos moderados y en los despóticos–. En los Estados despóticos, la naturaleza del gobierno requiereuna obediencia sin límites, (…) El hombre es una criatura que obedece a otra que manda. (…)el patrimonio de los hombres es, como el de los animales, el instinto, la obediencia y el castigo’’.MONTESQUIEU, El espíritu de la leyes I, Ed. SARPE, Madrid, 1984, pp. 48–50, 55, 56.

15. El contractualismo, atribuido a Rousseau, considera a la sociedad, al Estado y a las reglascomunes de convivencia como el resultado de un acuerdo originario, unánime de los individuosque para salir del estado de naturaleza en el que se encontraban deciden pactar las bases de laconvivencia renunciando a su libre albedrío absoluto y comprometiéndose a acatar las normasconstitutivas que ellos se dan. Vid. ROUSSEAU, Juan Jacobo, El contrato social, Libro Primero,Capítulo VI ‘‘Del pacto social’’, editorial SARPE, Madrid, 1983, pp. 40–43.

16. De manera evidente y explícita, la Constitución norteamericana de 1787 inicia afirmandoperentoriamente: ‘‘Nosotros, el pueblo de los Estados Unidos, estatuimos y sancionamos esta Constitu-

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ción para los Estados Unidos de América’’. El antecedente más remoto en nuestro país está en elDecreto Constitucional para la libertad de la América, sancionado en Apatzingán el 22 de octubrede 1814: ‘‘Artículo 4°. Como el gobierno no se instituye por honra o intereses particulares de ningunafamilia, de ningún hombre ni clase de hombre, sino para la protección y seguridad general de todos losciudadanos, unidos voluntariamente en sociedad, ésta tiene el derecho incontestable a establecer el gobier-no que más le convenga, alterarlo, modificarlo o abolirlo totalmente cuando su felicidad lo requiera.’’ yen el actual artículo 40 constitucional: ‘‘Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repúbli-ca representativa, democrática, federal, (…)’’ TENA RAMÍREZ, Felipe, Leyes fundamentales de México18087–1989, Porrúa, 15ª ed., México, 1989, p. 33, 838.

17. Las tesis del contractualismo suponen la necesidad de salir de un estado de naturaleza que a nadieconviene. El caso más radical de ese estado es el que prefigura Hobbes: la situación de guerra detodos contra todos, en donde la única certeza inevitable es la de una muerte violenta. HOBBES,Thomas, El Leviatán I, segunda parte ‘‘Del Estado’’, Capítulo XVII y ss., Ed. Sarpe, Madrid, 1984,pp. 174 y ss.

18. Esta clasificación la realiza a Bovero en su análisis de ‘‘discursos de la democracia’’ sobre losadjetivos como elemento ‘‘de la gramática de la democracia’’. Ibidem, pp. 28–32. Es la base deldesarrollo de este subapartado.

19. BOVERO, ibíd., p. 29.20. Bovero afirma que de acuerdo a las reglas gramáticas, particularmente debe rechazarse la fórmula

‘‘democracia sustancial’’ e incorrectas las expresiones ‘‘democracia liberal’’ y ‘‘democracia social’’ (osocial) por el significado amplio que asumen en ciertos contextos discursivos, de vínculo indisolu-ble entre democracia y la ideología. Rechaza los adjetivos porque suelen ser tautológicos. Ibid.

21. Ib., 31.22. Bovero explica que dado que Estado constitucional de derecho y democracia no son equivalentes.

Acepta la fórmula ‘‘democracia constitucional’’, pero restringida a la forma histórica de la demo-cracia que está instituida y al mismo tiempo limitada por una constitución rígida (si es que esdemocrática). Ibidem, pp. 30–32.

23. Es el replanteamiento de Bovero al problema general de la relación entre constitución y democra-cia. Ibid, p. 37.

24. Las libertades clásicas son indicadas por Bobbio: Libertad de opinión, de expresión, de reunión,de asociación, en cuanto reglas preliminares del procedimiento democrático. Op. Cit. p. 26.

25. Ferrajoli describe la construcción de una democracia material, cuando distingue un doble génerode reglas democráticas: a) reglas formales que aluden al origen y ejercicio democrático del poder,es decir, sobre quién puede y cómo se debe decidir; y b) reglas sobre derechos fundamentales queconstituyen el límite del poder y el deber del propio poder, o sea, reglas sobre qué se debe y qué nose debe decidir. FERRAJOLI, Luigi, Derecho y razón. Teoría del garantismo penal, Madrid, Trotta,1997, pp. 857–868. Es menester mencionar al respecto que el segundo género, se identifica a lasprecondiciones que refiere Bovero y al modo de gobernar, desarrollada por Bobbio, en base alprincipio de legalidad previsto en constituciones democráticas y de un estado de derecho (consti-tución que prevé división de poderes y derechos fundamentales). Vid. Supra nota 13.

26. BOVERO, Michelangelo, Op. cit. p. 37. La democracia en cuanto conjunto de reglas de proce-dimiento, son necesarias ciertas condiciones mínimas: de satisfacción de intereses y necesidadesvitales de los ciudadanos. La ausencia de ellas, puede distorsionar el funcionamiento de la demo-cracia. Una democracia no funciona en donde hay pobres y ricos; ricos capaces, o estar en laposibilidad, de comprar la voluntad de los demás; y pobres que por necesidad se vean obligados a

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vender su voluntad. El radicalismo democrático de Rousseau, es orientador de este hecho. Un paíscon desigualdad social difícilmente verá actuada su democracia y su funcionamiento se verámermado.

27. El vocablo ‘‘transición’’ en relación con el fenómeno jurídico suele emplearse para describir latransformación de una forma de gobierno o de Estado. También alude a un conjunto de prácticasconcernientes al ejercicio del derecho o de la forma de interpretar la ley. Igualmente se afirma queinicia una transición cuando un país declara su independencia o expide una nueva Constitución.El concepto transición en relación con el derecho, a diferencia de otro tipo de análisis –como el delas instituciones político–electorales identificadas con la democracia en distintos periodos delsiglo XIX y XX–, se consideran periodos históricos más amplios; por ejemplo en la dimensiónsistémica, las instituciones contemporáneas que se han ido construyendo desde la Baja EdadMedia. Vid. LÓPEZ AYLLÓN, Sergio, et. Al., (editores), Transiciones y diseños institucionales,UNAM, México, 2000, pp. 225–254. La transición jurídica, es un componente íntimamenterelacionado con las transiciones democráticas, políticas y económicas. Los tipos y dimensiones dela transición jurídica, se abordan más adelante (infra 2.1.)

28. Los procesos económicos pueden ir o no a la par con los procesos políticos, sociales y/o jurídicosde acuerdo a complejos ciclo internos o externos de un país. Surgen tras el agotamiento de unmodelo económico determinado, por ejemplo, de una economía de planificación imperativa,cerrada y/o asilada hacia una economía de mercado, abierta. Los ciclos económicos nacionalesvarían según el país; en general se han acortado y acelerado en los últimos 50 años, sobre todo apartir de 1980 con el fenómeno denominado globalización. En la reflexión sobre la transiciónmexicana, López Ayllón afirma que hay indicios de la existencia de una nueva transición ampliaque afectaría los fundamentos del Estado de Derecho y los efectos en México. A consecuencia delfenómeno de la globalización, algunas de las funciones espacio–temporales del Estado han sidomodificadas y no responden a las que existían al momento de la consolidación del Estado nacional.Los cambios mayores del orden jurídico mexicano vigente se modificó en las últimas dos décadas(gran parte entre 1982 y 1997) en un 80%. LÓPEZ AYLLÓN, Sergio, Transiciones y Op. Cit., pp.225–254 (Transiciones y diseños …pp. 12–13)

29. El proceso de cambio político en el México contemporáneo y resultado de la actual situación, hasido desde 1977 a la fecha; en el económico a partir de 1980; y en el social, a partir de 1960. Apartir de dicha fechas, se efectuaron reformas sustanciales al sistema jurídico mexicano y han sidoresultado de cambios coyunturales realizados progresivamente para adaptar las instituciones a lasnuevas circunstancias, pero no de una planeación conciente. Ha generado desfases en la operacióny eficacia de aquellas, debido al funcionamiento paralelo de instituciones diseñadas para otrascondiciones del régimen anterior. Por ello, en todos los casos, se coincide que los procesos han sidolentos y graduales. Cfr. LÓPEZ AYLLÓN, Ibidem p. 7; COSSÍO DÍAZ, José Ramón, CambioSocial y Cambio jurídico, ITAM–Porrúa, México, 2001, pp. 145 y ss. Vid. también ‘‘La oportuni-dad de la reforma política’’, en Reflexiones sobre la reforma política en México, de Josep M. Colomer,consultable en http://www.cide.edu/investigadores/Josep_Colomer/reflexiones–sobre%20la%20reformadt.htm 08–09–03. En esta investigación, nos avocamos al proceso políticoque ha tenido repercusiones en el cambio jurídico y social y viceversa.

30. Un panorama exhaustivo de las discusiones y toerizaciones en ambas ciencias, han sido analizadaspor varios autores. En la elaboración de este subapartado, se seleccionaron los más representativos.

31. Jaime F. Cárdenas Gracia, realiza una clara exposición de los autores que considera pioneros sobrelas teorías de la transición: Philippe Schmitter 1971, 1991; Guillermo O´Donnell 1973, 1988; y

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Laurence Whitehead 1988; así como de los estudios de Huntington 1970, 1991; Di Palma 1988,1991; Alfred Stepan 1973, 1988, 1992; principalmente de Juan Linz 1964, 1975, 1989, 1990,1996. Cárdenas concluye que los teóricos de la transición sostienen que la democracia es básica-mente un método procedimental para la sustitución de gobernantes a través de eleccionescompetitivas y limpias, lo cual implica en consecuencia que la democracia debe ser pluralista; esdecir, elites en la sociedad, en la economía, en la política y en la vida de las organizaciones.CÁRDENAS GRACIA, Jaime F., Transición política y reforma constitucional, 2ª ed. IIJ–UNAM,México, 2005, pp. 13–19.

32. Huntington desarrolla ideas sugerentes que ubican los procesos de transición contemporáneos alfinal de procesos más amplios en el marco de un esquema de democratización iniciada en el sigloXIX, con tres olas distintas en períodos, países y problemas particulares. HUNTINGTON,Samuel, The trhird wave. Democratization in the Late Twentieth Century, University of OklahomaPress, 1991, pp. 13 y ss. Citado por CÁRDENAS G., Jaime F., Transiciones… Op. Cit., pp. 20–21.

33. No existe alguna vía o modelo teórico único que explique quién y cómo debe desarrollarse elproceso. El análisis teórico es muy extenso y las repercusiones profundas. Los subtemas de latransición política se extienden a cuestiones como el actuar de los militares, las violaciones a losderechos humanos durante el régimen autoritario y su manejo político durante la transición yconsolidación; la actuación clave de algunos autores, miembros de la iglesia y de otros grupos quetiene influencia en el proceso. Jaime Cárdenas estima que pueden servir de guía en el análisis ydiscusión de cualquier cambio de régimen, sobre todo en las exitosas, la estrategia utilizada, laconducta de los actores políticos y las condiciones de cada país. Ibidem, p. 27. Vid. ademásSERNA DE LA GARZA, José María, ‘‘Transiciones en América Latina: Reflexiones sobre lareforma político–institucional en Brasil y Argentina’’, en Transiciones y diseños institucionales, LópezAyllón, Sergio, et. Al., (editores), UNAM, México, 2000, pp. 225–254.

34. Cfr. O´DONNELL, Guillermo y SCHMITTER, Philippe, ‘‘Conclusiones tentativas sobre lasdemocracias inciertas’’, en O´Donnell, Guillermo; Schmitter, Phillippe C. y Whitehead, Laurence(comps.), Transiciones desde un gobierno autoritario, vol. 4: conclusiones tentativas sobre las democra-cias inciertas, Buenos Aires, Paidós, 1988, pp. 19 y ss. Citados por CÁRDENAS GRACIA, Jaime,Transición política… Op. Cit., p. 24. Esta concepción es reconocida en sus términos; salvo lasprecisiones y distinciones que en su momento realizaron Scout Mainwaring (1989) Carlos Santia-go Nino (1989) y Juan Linz (1990), expuestas por Cárdenas Gracia. Idem, pp. 24, 25.

35. Przeworsky menciona cuatro razones por las cuales los gobernantes del régimen no democráticoinician la liberación. 1. Por eficacia funcional. El régimen autoritario cumplió con las necesidadesfuncionales que el dieron origen. 2. Pérdida de legitimidad. Crean las condiciones para quecontinúe con la protección de sus intereses y de las clases o sectores que soportan el régimen. 3.Conflictos internos irreconciliables dentro de lo coalición gobernante. 4. Presiones internaciona-les que lo obligan a revertirse aunque sea en apariencia. Pzeworski, Adam, ‘‘Algunos problemas enel estudio de la transición hacia la democracia’’, en O´DONNELL, Guillermo: SCHMITTER,Philippe C, y WHITEHEAD, Laurence (comps.), Transiciones desde un gobierno autoritario, Cit.,6, vol. 3: Perspectivas comparadas…, Buenos Aires, Paidós, 1988, pp. 84. En tanto que Juan Linzsostiene que dos razones son claves: pérdida tanto de eficacia como de legitimidad. Explica que laestabilidad de un régimen no se basa únicamente en la intimidación, en el auto interés o en elconsentimiento pasivo. La historia reciente demuestra que la democracia es la exclusiva fórmulade legitimidad y para conseguir objetivos colectivos; es la mejor y mas deseable, sobre todo si hahabido continuas violaciones a los derechos humanos; y, proporciona marcos de predicibilidad al

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establecer reglas políticas y considerar importantes derechos para las mayoría y minorías en laConstitución y en las disposiciones legales. Linz, Juan ‘‘La transición a la democracia en España enperspectiva comparada’’, trabajo inédito, 1989. Citados por Cárdenas Gracia, Ibíd., pp. 31–33.

36. La fase de liberación es de apertura y de tolerancia. Dentro de un régimen autoritario se extiendenlas libertades civiles. Se conceden derechos individuales y colectivos tales como derechos deasociación, libertad de prensa derecho a la información, reconocimientos a los partidos políticos,extensión de los derechos de la oposición. Cárdenas Gracia, Ib., p. 31.

37. La liberación es insuficiente, por lo que el paso simultáneo o posterior es la instauración,concebida como la devolución de la soberanía al pueblo. Esto es, la democratización dirigida alcambio de régimen donde se reconocen los triunfos electorales de la oposición, el establecimientode una legislación imparcial, búsqueda de mecanismos constitucionales entre los actores políticospara que se aparten del procedimiento suma cero.Los procesos de liberación deben tender a la democratización, de lo contrario se fracasa por lasreacciones de los conservadores y/o de los aperturistas. Puede terminar incluso, en mayor repre-sión. Ídem.

38. La consolidación democrática disipa la incertidumbre y provisionalidad característica de losprocesos de transición y con ello se supera la propia transición. ‘‘(…) la normalidad se convierteen una característica fundamental de la vida política cuando los activistas políticos llegan a confiaren que cada cual jugará de acuerdo en las reglas fijadas; y el conjunto de esta reglas es lo quellamamos régimen.’’ O’DONNELL, Guillermo y SCHIMITTER, Philippe C. y WHITEHEAD,Laurence (comps–). Tradiciones desde un gobierno autoritario, vol. 4, ‘‘Conclusiones tentativassobre las democracias inciertas’’, p. 105. Citado por Cárdenas, p. 29. Es de advertirse que en estaetapa no es necesario que exista alternancia en el poder (caso Japón), ni que se concluya con laexpedición de una nueva Constitución (caso Brasil). Lo que si necesario es que los actorespolíticos (partidos políticos, grupos de interés, fuerzas o institución), acuerden acatar u acaten elprocedimiento y tengan la habilidad suficiente para actuar, así como la eficiencia de lainstitucionalidad democrática. Algunas estrategias que favorecen la transición para que se conso-lide sin problemas actuales ni posteriores, es el garantismo (protección de los derechos humanos)y atender segmentos del régimen anterior (como el ejército). Ídem, p. 29.

39. Las complicadas formas dependen en demasía de la habilidad y confianza de los actores en elproceso para convencer a la ciudadanía de que los valores de la democracia, de las libertades, de lasseguridades frente a las arbitrariedades del poder y de la posibilidad de cambiar a los gobernantespor la vía pacífica en razón de la discusión soberana que libremente determine. Sin embargo,también se debe explicar que la democracia no siempre genera mayor desarrollo económico. Setrata simplemente del menos perjudicial de los métodos de designación de gobernantes. Ib.

40. Vid. MORLINO, Leonardo, Cómo Cambian los Regímenes Políticos. Centro de Estudios Consti-tucionales, España, 1985 y CÁRDENAS GRACIA, Transiciones… Op. cit., 2004.

41. Con estas notas autores extranjeros y nacionales, han distinguido al régimen político respecto deotros tipos. Autoritario, por la existencia de un pluralismo limitado y no responsable, extensivo ala sociedad o a la economía; las elecciones son totalmente predecibles y en forma ceremonial; sinideología acabada, pero con comportamiento político particular; poca movilización política amenos que el propio régimen la impulse por necesidad; el poder concentrado en un líder opequeño grupo cuyo ejercicio de poder es predecible y sin definición de sus límites formales.Inclusivo, porque manipula y coopta las masas obreras, campesinas, urbanas profesionales, buró-cratas, militares al régimen, vía afiliación o militancia en el partido en el poder. Populista, al

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implementar medidas de apoyo a grupos sociales vulnerables con escasa base económica, adminis-trativa y financiera que desequilibraban el presupuesto público, como otorgar subsidios sin unrégimen tributario adecuado. Cfr. COSSÍO VILLEGAS, Daniel, El sistema político mexicano,Joaquín Mortiz, México, 1992, pp. 20 y ss.; Meyer, Lorenzo, ‘‘El Estado Mexicano contemporá-neo’’, en Lecturas de política mexicana, El Colegio de México, México, 1980, p.14.

42. Término acuñado por Sartori a partir de la reformulación de la teoría de Duverger sobre elsistema de partidos. Combina la tipología numérica con criterios de competición e interacciónentre los partidos políticos tomando en cuenta su aspecto dinámico y la posible transformación deun determinado sistema de partido en otro. Vid. SARTORI, Giovanni, Partidos y sistema departidos, Alianza, Madrid, 1980.

43. Cfr. MOCTEZUMA BARRAGÁN, Gonzalo, ‘‘La transición democrática en México’’, en Derechoy legislación electoral. 30 años después de 1968, Moctezuma Barragán, Gonzalo, (coord.) Porrúa–UNAM, México, 1999, p. 13. Jaime F. Cárdenas Gracia, propone cuatro etapas, de mas largo alcance:1. Formación o nacimiento del régimen político (1929–1935); 2. Esplendor o madurez autoritaria(1935–1960); 3. Apertura dirigida (1960–1988) con características de liberalización; y, 4. Liberaliza-ción o de apertura negociada con alternancias (1988–2004). Transición Op. Cit., pp. 210, 211.

44. Enrique Krauze explica: ‘‘Pero sin duda la mayor fuerza del Estado provenía de la Revolución, vistaideológicamente como un impulso histórico abierto, vigente y unitario. El Estado –dirían entonces,místicamente algunos demagogos– era la ‘‘emanación’’ de la Revolución. En su demagogia había unsedimento de verdad’’. KRAUZE, Enrique, ‘‘El Estado Mexicano: Las fuentes de su legitimidad’’, enVuelta, Paz, Octavio (Director), México, año XXI, junio de 1997, núm. 247, p. 14.

45. El movimiento político social de 1968 y de 1971, aumento los fenómenos de disidencia (conflic-tos universitarios, movimientos sindicales), algunas manifestaciones de pluralidad (movilizaciónagraria, publicación de nuevas revistas, organismos partidistas) y sobre todo, la oposición total alrégimen (reproducción de guerrilla urbana y campesina). No obstante, en la denominada crisiselectoral de 1976 las elecciones fueron ‘‘ganadas’’ por el único candidato legalmente registrado, alque se sumó el Partido Auténtico de la Revolución Mexicana (PARM) y el Partido PopularSocialista (PPS). El Partido Acción Nacional (PAN), no registró candidato presidencial y elPartido Comunista (PC), presentó candidato, pero sin registro. Era evidente la falta de contienday por ende, de legitimidad democrática. Vid. BÁEZ SILVA, Carlos, ‘‘La crisis electoral de 1976, ellímite de la gobernabilidad’’ y VEGA VERA, David, comentarista, ‘‘Reflexiones, inquisiciones yalteridades a ‘‘la crisis electoral de 1976, el límite de la gobernabilidad’’, en Derecho y legislaciónelectoral. 30 años… Ob Cit., pp. 181–185.

46. La denominada ‘‘reforma política’’ en el sexenio de José López Portillo, se percibió como unarespuesta tardía del gobierno a la crisis política que provenía desde la década de los sesenta y unamedida anticipada a los previsibles efectos sociales de crisis económica, reconocida oficialmentecon la devaluación del peso en 1976. Vid. FERNÁNDEZ CHRISTLIEB, Paulina, ‘‘Transición ala democracia: ni pedida ni pactada’’, en La transición difícil, Almeyra, Guillermo et. al, La JornadaEdiciones, Serie Atrás de la raya, México, 1998, p. 44.

47. En la construcción de las reglas de la transformación legal e institucional que actualmente rigen,la reforma de 1963 que introduce la figura denominada diputados de partido, fue aislada, sinrepercusiones políticas sobre el sistema de partidos. La oposición continuó marginada; la opciónde izquierda más visible (PC), tuvo registro legal hasta 1979. Precisamente con motivo de lareforma de 1977 que sustituyó dicha figura por la de representación proporcional, es que secrearon ciertas condiciones institucionales para que la oposición pudiera competir legalmente en

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los procesos electorales y estuviera representada en los órganos de decisión política. Cfr. CÁRDE-NAS GRACIA Transiciones… op. cit; y Cossio Díaz, Cambio Social… Op. Cit., pp. 156–157.

48. Con la reforma al artículo 41 constitucional se eleva a los partidos políticos a rango de ‘‘entidadespúblicas’’. Entre 1979 y 1988 al sistema de partido prácticamente único (hegemónico), se integranotros partidos Se registran seis, haciendo un total de diez partidos políticos. BÁEZ SILVA, Op.Cit. pp. 183–184.

49. Algunas acciones preventivas y paralelas en el ámbito social, fue propiciar una nueva relación conla sociedad y alentar la iniciativa social mediante la organización para el desarrollo de sus comu-nidades, previos foros de consulta popular en la planeación, elaboración del plan y los programasdel gobierno federal. Para lo cual se expidió la Ley de Planeación, publicada en el DOF del 5 deenero de 1983, con la última reforma publicada el 13 de junio de 2003, consultable en http://www.ordenjuridico.gob.mx/Federal/Combo/L–56.pdf

50. MOCTEZUMA BARRAGÁN, Gonzalo, Op. Cit., pp. 14–15.51. En materia política, la elección del 1988 ha sido el punto de partida obligado para todos los

actores políticos. Es paradigmática por ser una de las primeras más competida y de resoluciónconfusa. Vid. Becerra y los diversos artículos contenidos en La transición difícil, Jornada Ediciones,México, 1998. Otra de las elecciones considerada con tales características –obvio, con sus pecu-liaridades–, es la federal para la Presidencia de la República en el 2006. Vid. Infra III.

52. Pablo Javier Becerra menciona como un hecho, que Carlos Salinas de Gortari siendo candidatoa la presidencia de la Republica en 1988, señaló el fin de la ‘‘era de partido prácticamente único’’.BECERRA, Pablo Javier, ‘‘Las elecciones de 1991: la transición difícil’’ en Polis 91. Anuario deSociología, Ediciones de la UAM. Unidad Iztapalapa, División de Ciencias Sociales y humanida-des, Departamento de Sociología, México, 1991, p. 197.

53. Sentido asumido por NÚÑEZ JIMÉNEZ, Arturo, en El nuevo sistema electoral mexicano, Fondode Cultura Económica (FCE), México, D.F., 1991, p. 13, mostrado por Pablo Javier Becerra, enLas elecciones… Op. Cit., p. 198.

54. Posición definida en publicaciones semanales en prensa nacional de Lorenzo Meyer y matizadospor otros analistas vinculados a los partidos de oposición. Citado por Becerra Ibidem. En laactualidad Lorenzo Meyer, continúa esa misma línea en el Estado en busca del ciudadano, Océano,México, 2005.

55. Jaime Cárdenas en 1994, también escéptico no compartía la idea de que se viviera en México unatransición a la democracia. Afirmaba que los sectores más conservadores del PRI al igual que gruposintransigentes del PRD, no le otorgan legitimidad: los primeros aducen que el propio sistemaposrevolucionario es una democracia en perpetuo perfeccionamiento; los segundos esgrimen queel autoritarismo se mantiene incólume. Transición política, Op. Cit., p. 10.

56. Posición asumida por Rolando Cordera, ‘‘Un Inventario de la discusión acerca de la transiciónmexicana’’, en Barros Horcasitas, Hurtado y Pérez Fernández del Castillo, 1991. Citado porBECERRA, Op. Cit. p. 198.

57. Los negociadores del PAN, afirmaron que constituía un auténtico ‘‘aterrizaje planeado’’ del PRIpara prepararse a dejar el poder. Becerra sentencia ‘‘No fue así. El reciente proceso electoral federal(1991) ha confirmado que el COFIPE fue el instrumento legal excelente para consolidar la situación deprivilegio del partido oficial, su auténtica posición de partido de Estado’’. Ibidem, p. 200.

58. Ídem.59. En el ámbito local, cada proceso electoral competido se produjeron tensiones que se prolongaban

varios meses después de la fecha de elección (Michoacán 1989, 1993; Guerrero 1989; Estado de

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México, 1990; San Luís Potosí y Guanajuato, 1991). Fue producto de la capacidad del partido enel poder y el propio gobierno de decidir dónde y con quien perder, con razón o sin ella. Ejemplode ello, es que en 1989 en lugar de ser los organismos electorales competentes (comisioneselectorales) quien emitiera el resultado, fue el dirigente del PRI al aceptar en donde no ganaba(elección de Gobernador en Baja California) y manifestar el triunfo en donde no podía perder(Congreso local en Michoacán). Ibíd., p. 199.

60. Ib., p. 212.61. El COFIPE entre la fecha de publicación en 1990 y 1994, fue reformado y adicionado en seis

ocasiones (3–01–1993; 17–07–1993; 24–09–1993; 23–12–1993; 18–04–1994; y, 03–06–1994).62. En las elecciones de 1988, el PRI no obtuvo mayoría calificada en la Cámara de Diputados, por

lo que empezó a negociar con la oposición las reformas constitucionales. Con el PAN consensó lasreformas electorales de 1989–1990 y la de 1993. Asimismo a partir de esa fecha, ya se encuentraen varios Estados de la República (Baja California, Chihuahua y Guanajuato), gobierno compar-tido, con Poder Ejecutivo de una fuerza política distinta a los Congresos plurales, donde ningunafuerza política tiene la mayoría.

63. En 1993, se reguló el financiamiento privado a los partidos políticos; se normó la existencia deobservadores electorales nacionales; en el senado se creó la figura del senador de la primeraminoría. No fue posible aplicarse, pues se realizó otra en 1994 a consecuencia del levantamientoen zapatista Chiapas y hechos violentos, que manifestaron la crisis del régimen. CÁRDENASGRACIA, Ob. cit., p. 214.

64. Vid. Supra nota 37 de la instauración.65. Fue una manera de atemperar la presión internacional, en el sentido de que la democracia era un

asunto prioritario para las relaciones bilaterales con Estados Unidos. BARRERA GRAF, Jorge,‘‘Una evaluación del desarrollo electoral mexicano’’ en Derecho y Legislación electoral. 30 años…Op. cit., p. 63.

66. El entonces presidente de la República, reconoció la inequidad electoral en foros nacionales einternacionales. Cfr. CÁRDENAS. Ob. cit., p. 215.

67. El PAN se retiró de la mesa en varias ocasiones.68. Vid. ‘‘La Iniciativa presidencia de reforma electoral y del gobierno del Distrito Federal’’ del 25 de

julio de 1996, en Periódico ABZ, información y análisis jurídico, Orozco Flores, Jorge (Director),México, 1996, pp. 49–60. La reforma fue producto de la negociación y del consenso iniciado conel documento signado por los candidatos a la presidencia de la República del proceso electoral de1994, denominado ‘‘Compromisos por la Paz, la Democracia y la Justicia’’ Vid. ‘‘Dictamen deComisiones del Senado de la República sobre la reforma electoral y del gobierno del DistritoFederal’’ del 1 de agosto de 1996, consultable en el mencionado Periódico ABZ, p. 70.

69. Vid. ‘‘Dictamen de Comisiones del Senado de la República… Op. Cit. p. 63, así como el apartado‘‘Valoración de la iniciativa’’, que refiere a la Reforma del Estado como el proceso legislativo que‘‘cristalizó’’ ‘‘La voluntad de transformación del pueblo mexicano, que busca darse instituciones y leyesque le permitieran tomar parte en la toma de decisiones públicas, (…) en suma: paz para perfeccionar lademocracia y consolidar nuestro desarrollo económico’’, p. 62.

70. El IFE ha impuesto sanciones económicas a los partidos por el incumplimiento de sus obligacio-nes señalados en la ley en materia de financiamiento y fiscalización de recursos públicos. ElTribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ha confirmado, modificado o revocado esosy otros asuntos. También ese órgano jurisdiccional ha dictaminado la nulidad de las elecciones enel ámbito local y distritales federales, por violaciones graves a los principios constitucionales y

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legales que deben regir el proceso electoral (Tabasco 2000; Colima 2003; Zamora, Mich. 2004).Vid. Respectivamente: www.ife.org.mx y www.trife.gob.mx

71. Incluso la resolución de las impugnaciones diversas que se presentaron por parte de CPBT anteel Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, sobre la elección de Presidente de laRepública verificada el pasado 2 de julio de 2006; no obstante que antes y después de la declara-ción de de candidato electo, validez de presidente electo y la toma de posesión, se realizaronmanifestaciones y movilizaciones públicas en el sentido de ‘‘limpiar la elección’’. Acciones que seextendieron y a la fecha, los ahora simpatizantes e integrantes del denominando ‘‘gobierno legiti-mo’’, continúan sobre temas diversos y polémicos.

72. El COFIPE, fue reformado de 1996 al 2007, en varias ocasiones (24–06–2002; 31–12–2003;2005). A la fecha fue derogado por uno nuevo, publicado en DOF, Cuarta Sección, 14–01–2008.Vid. http://www.ordenjuridico.gob.mx/Federal/Combo/C–4.pdf

73. Las reformas constitucionales fueron aprobadas por unanimidad y mayoritariamente las de la leyreglamentaría, sobre la cual el PRD no estuvo del todo de acuerdo.

74. Aún cuando el candidato a la Presidencia de la República que resultó electo en el 2000, obtuvomenor porcentaje de votos desde 1917, es el que mayor legitimidad democrática ha tenido. Setrató de una cuestión, no cantidad, sino de calidad de la reglas democráticas en las que se llevó acabo el proceso respectivo.

75. En el plano académico se han realizaron diversos foros, coloquios, seminarios, etc. Por institucio-nes académicas públicas y privadas, asociaciones civiles, políticos y organismos públicos electorales.

76. Vid. segundo y tercer párrafo del proyecto de Decreto que crea la Ley para la Reforma del Estado,con el objetivo de convocar a un diálogo amplio y efectivo a las fuerzas políticas y actoresfundamentales de la vida política nacional, presentado por el Grupo Parlamentario del PartidoRevolucionario Institucional en el Senado de la República, Legislatura: 60 Año: 1 SegundoPeriodo Ordinario, Gaceta No: 58 Fecha: 2007–02–14, Publicado en la Gaceta del 14 de noviem-bre de 2006, consultable en versión electrónica: http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/index.php?sesion=2006/11/14/1&documento=7 Aprobada fue publicada en el Diario Oficial dela Federación, 13–04–2007; entró en vigor al día siguiente, concluyó su vigencia el 13–04–2008,consultable en documento electrónico http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/index.php?sesion=2007/02/14/1&documento=2

77. Decreto que reforma los artículos 6o., 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adiciona el artículo 134 yderoga un párrafo al artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Publicado en DOF, p. dos, primera sección, 13–11–2007, entró en vigor el 14–11– 2007. En lasdisposiciones transitorias Tercero y Cuarto del Decreto, otorgan al H. Congreso de la Unión unplazo de treinta días para realizar las adecuaciones que correspondan en las leyes federales, y a laCámara de Diputados el mismo plazo para proceder a integrar el Consejo General del InstitutoFederal Electoral conforme a las bases establecidas en el antes citado artículo Cuarto Transitoriodel Decreto referido. Vid. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_178_13nov07.doc

78. Ibidem.79. Vid. Supra nota 37 y 38.80. Para algunos se estaba y está apenas en el inicio de la fase de consolidación democrática o proceso

de ‘‘normalización’’. Otros sostienen que se está aún en la liberalización, pues solo hubo un cambiode gobierno o de partido en el gobierno, pero no de régimen. Vid. Jaime CÁRDENAS GRACIA,en Transición política y reforma Ob. Cit. pp. 195 y ss.; Cansino, César, Cancino, César ‘‘De la

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transición continua la instauración democrática. El caso de México en la perspectiva comparada’’,en Espinoza Valle, Víctor Alejando, et al (coord.), Después de la alternancia: elecciones y nuevacompetitividad, UAM. Azcapotzalco, Universidad de de Guanajuato, SOMEE, Eón. México,2005, p. 28. Por su parte Muñoz ledo uno de los político precursores de la reforma del Estado,sostiene que la transición es incompleta, pues solo se ha logrado después de muchos esfuerzos,hacer efectivo el sufragio por primer vez desde que México es independiente, la pluralidad políticae instituciones independientes. Pero no se ha logrado el gobierno efectivo. Se requiere diseñar unnuevo andamiaje constitucional que permita la gobernabilidad. Muñoz Ledo, Porfirio, ‘‘La Refor-ma del Estado y la agenda ciudadana’’, en Memoria del Encuentro Nacional, verificada en Pátzcuaro,Michoacán, 16–18, junio, 2006, DECA, Equipo Pueblo, A.C., México, 2006, pp. 34–36.

81. En la destitución o desmantelamiento autoritario, se modifican las estructuras y comportamien-tos característicos del régimen autoritario y el de su deslegitimación. La manera en que puedelograrse es en tres campos: el simbólico, corresponde al proceso de deslegitimación; el normativo,deroga las normas jurídicas que no responden a las reglas del procedimiento democrático; y/o enla lealtad de los actores políticos al régimen democrático, consistente en el compromiso de partede éstos de no colisionar con los actores contrarios al régimen democrático, que fueron relevantesen el régimen autoritario precedente. Si convergen las tres dimensiones, el proceso de destitucio-nes califica como fuerte; si solo se cumple la tercera y en menor medida las dos primeras, se tratade un proceso débil aquellas relativamente mas continuas, como la mexicana. La existencia actorescon comportamientos autoritarios, es una amenaza permanente, pues tienen la capacidad de‘‘extorsionar’’ a los gobiernos. En tal caso el régimen se transforma en una fuente de recursosrelativos, en vez de un sistema de reglas con costos y beneficios claramente distribuidos. CANSINO,César, ‘‘De la transición continua…’’ Ob. cit., pp. 29–30.

82. El proceso de rediseño es la aprobación y práctica de las nuevas reglas del procedimiento políticodemocrático. La decisión de conservar o eliminar estructuras del régimen pasado y el rediseñonormativo e institucional, se da en los primeros momentos de vida democrática. Por lo general, seaprueba una nueva Constitución nacional. Exige la atención y compromiso de los actores políticospara el adecuado diseño normativo e institucional tendiente a la consolidación. La instauracióntermina y la etapa de consolidación inicia con el régimen que conjura en forma pacífica amenazasy embates autoritarios de quienes se resisten a aceptar el cambio. Ibidem, p. 31.

83. Conforme a la teoría en el caso de México, el proceso concluyó porque la alternancia trastocó elpresidencialismo con sus excesos centralistas en el vértice de un complejo de relaciones verticales,jerárquicas y sin contrapesos reales y el partido hegemónico y corporativo; también se impusieronvalores políticos y los elementos consustanciales –las estructuras de autoridad, las normas y losvalores– de todo régimen político. Más, se carece de pacto político refundador, por ello resultauna novedad el caso mexicano respecto de otras transiciones. Idem, p. 33.

84. Este fenómeno inició a partir de la escisión de un grupo del PRI en 1987. Se ha prolongado hastala fecha con pocas variantes a las que en 1998 Paulina Fernández, afirmó: ‘‘Cada vez que un priístaconocido y de cierta importancia política rompe con su partido, de manera automática se convierte en unaatractiva esperanza electoral y con frecuencia en un líder o candidato de la oposición. En muchas ocasiones,erróneamente, se celebra esa ruptura como una ganancia para las fuerzas democráticas del país, cuando enrealidad se trata únicamente de personas cuyas carreras políticas y aspiraciones electorales fueron frustradasdentro del PRI.’’ Op. cit., p. 45.

85. Cansino afirmo con motivo de la legislación vigente en 2005, que ha sido las reformas sinconsensar una integral a la normatividad vigente. CANSINO, César, ídem.

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86. El proceso multicausal de firme establecimiento y adaptación de las estructuras y normas de eserégimen (caracteres esenciales afianzados), de sus normas y relaciones entre el régimen y la socie-dad civil (caracteres secundarios adaptados, estructuras de intermediación) se estabilizan y afirmanhasta construir rutinas por el que conquista autonomía y legitimidad, depende entre otras, deldiseño adecuado y de la aprobación de las nuevas formas que han de regular la actividad delreciente arreglo institucional y sea posible contrarrestar y neutralizar las prácticas e inerciaspredemocráticas que se realizaban en las instituciones y estructuras de autoridad pasadas. Idem.

87. CANSINO, César, Op. Cit., p. 31. Por su parte Diego Valadés considera que la legislación políticaelectoral vigente, sólo depara crisis sucesivas y cada día más graves. Apunta, en un tono casiapocalíptico, pero no alejado del todo de la realidad, que ‘‘Si a partir del 1 de diciembre tenemos unsistema presidencial igual de ineficiente y nos preparamos para nuevos procesos electorales con un sistematan defectuoso en el orden de los partidos y tan vulnerable como se vio ahora en el orden electoral, entoncesel próximo gobierno no tiene posibilidades reales de gobernar democráticamente (…) podrá gobernar sólobasado en las bayonetas. Entonces, vayámonos despidiéndonos de la democracia y démosle la bienvenidaa la autocracia. Y así como hablamos del antiguo régimen hablaremos entonces de la restauración’’.VALADÉS, Diego, en ‘‘Al filo del México bárbaro’’, entrevista de Jorge Carrasco Araizaga, enRodríguez Castañeda, Rafael (director), Proceso, Semanario de Información y Análisis, número1555, 20 agosto de 2006, México, p. 9.

88. CÁRDENAS, Gracia, Transición política…pp. 206, 20789. Se refiere al modo de gobernar. Vid. Supra I.90. CÁRDENAS, Gracia, Transición política…p. 206.91. CANCINO, César, ‘‘De la transición continua…’’ Ob. cit., pp. 36.92. La concepción original de la denominada reforma del Estado, surge de las acciones llevadas a cabo

principalmente en Estados Unidos de Norteamérica y en la Gran Bretaña para cambiar las políti-cas económicas del Estado benefactor (Welfare State) desarrollado a partir de la segunda GuerraMundial, a un Estado Liberal vid. José, Fernández Santillán, Filosofía política de la democracia,Fontamara, núm. 43, Serie Biblioteca Ética, Filosofía del Derecho y Política, México, 1994, pp.81–104. El propósito de los cambios era que se crearan las condiciones de libre mercado, median-te un proceso de des burocratización, y de des regularización de las operaciones comerciales; estoes, se reduciría al mínimo la estructura y la intervención del Estado. En base a tales experiencias fueadoptado en el discurso de los sectores académicos latinoamericanos a mediados de los años 70 yprincipios de los 80 para referirse al contexto de las reforma políticas que hacían falta en latransición de regímenes totalitarios o militarizados a regímenes democráticos es l región latinoa-mericana.

93. Exposición de motivos tercer párrafo del proyecto de Decreto que crea la Ley para la Reforma delEstado, Op. cit

94. Exposición cuarta, ibidem.95. Según dice el propio proyecto de Decreto (exposición de motivos Séptimo), tal como ha sucedi-

do en nuestro país en el siglo XIX (1877, Ley de Convocatoria y Plebiscito) y en leyes vigentesreglamentarias, procedimentales o marco que prevén procedimientos sin sanciones explícitas; asícomo en otras latitudes, en España, con la Ley para la Reforma del Estado de 1977 o en Argentina,con la Ley que en 1994 declara la necesidad de reforma de la Constitución Nacional. Vid. Decretocrea la Ley para la Reforma del Estado. Op. Cit.,

96 Segundo párrafo de la exposición de motivos Sexto y artículo 5 del Proyecto de Decreto que creala Ley para la Reforma del Estado. Op. cit.

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97. Vid. MEYER, Lorenzo, el Estado en busca del ciudadano, Op. Cit. y en la entrevista realizada porAriel Ruiz Mondragón, es ilustrativa su reflexión sobre la evaluación del proceso democratizadormexicano hasta el 2005: ‘‘(…) llegaron al poder por la vía de los votos, de las urnas, (…) un cambiopacífico de régimen y no tenemos la capacidad de destruir lo anterior. (…) han sido tan mode-rados queincluso se les puede con-siderar cómplices del pasado. El presidente hace la promesa de que va a investigarlos crímenes del pasado, y todos sabe-mos a cuáles se refiere: a los grandes crímenes de Estado, y no larevisión completa, ya que en ningún lugar se puede hacer eso. Sí se pueden revisar los más simbólicos: 1968y 1971, en donde el régimen posrevolucionario se topa con las primeras fuerzas que exigen la democratiza-cióny las reprime de una manera brutal e innecesaria. (…). Allí hay un crimen de Estado, y el presidente (…)lo condena implícitamente cuando dice que va a revisarlos, que va a hacer justicia. Casi estamos porterminar el sexenio y el resultado ha sido nulo; esta fis-calía que él creó no sacó nada. Algunos de nosotrospedimos que hubiera una Comisión de la verdad, la que no iba a poder meter a nadie a la cár-cel, peropodía sacar la verdad. La fiscalía ni metió a nadie a la cárcel ni sacó la verdad (…) no hizo ni lo uno nilo otro: (...) ni sacó toda la historia (…) No se hizo la justicia his-tórica que se esperaba; hay corruptos quetiene alrededor de él, y que son un montón… Entonces no salie-ron muy buenos destructores del pasado;más bien salieron continuadores del pasado’’. Ruiz Mondragón, Ariel, Lorenzo Meyer: ‘‘Una democraciamediocre’’, documento electrónico en línea: http://www.metapolitica.com.mx/?method=display_articulo&idarticulo=129&idpublicacion=1&idnumero=13&expand=1

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DEMOCRACIA 129-142

CREADORES Y ACCESO A FUENTES ELECTRÓNICAS EN LA

SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN DEL SIGLO XXI

Héctor Pérez Pintor1


I. Introducción

El Derecho de la Información es una disciplina de larga data en Europa. El profesorJosé María Desantes Guanter, profundo conocedor del tema, situó su punto de partidaen la obra de Francisco de Vitoria2, quien pronunciaba en el curso 1538–1539 ysiguiente, sus famosas ‘‘Relecciones’’ en la Universidad de Salamanca3.

El catedrático proclamaba aquel año que ‘‘(...) La justicia solamente puede ejer-citarse entre los hombres que conviven y perece en la soledad; (...)’’4. De Vitoriaentendió que ‘‘comunicabilidad’’ y ‘‘sociabilidad’’ son rasgos naturales a todos loshombres y que puesto que la facultad de hablar es propia del género humano, dichafacultad se convierte en el núcleo de la información y de todas las técnicas de comu-nicación, conocidas y por conocer.

Todo cuanto se deriva de esta afirmación ya lo sabemos o podemos intuirlo; si lonatural es hablar, también ha de serlo expresarse por escrito, de forma audiovisual y,cómo no, electrónicamente5.

Esta reflexión adquiere toda su proyección civil cuando en 1948, el artículo 19de la Declaración Universal de Derechos Humanos6 reconoce el derecho de todos ycada uno a investigar, a difundir y a recibir noticias, propaganda y críticas7. Estostres últimos términos designan las tres clases de mensajes más estudiados: los men-sajes de hechos, los mensajes de ideas y los mensajes de opinión.

II. Los sujetos del derecho de la comunicación en internet

Sin embargo, lo que en este momento interesa no es tanto la tipología de los mensajescuanto la calidad y la cantidad de los sujetos que legítimamente intervienen en elproceso informativo y a efectos jurídicos.

Durante décadas, incluso siglos, la distinción de papeles en el sujeto de la comu-nicación ha sido nítida; unos sujetos recibían información, otros difundíaninformación y otros la investigaban. Esta triple distinción ha permitido a los autoreshablar del ‘‘sujeto universal’’8, del ‘‘sujeto cualificado’’9 y del ‘‘sujeto organizado’’10.

Cuando, tradicionalmente, se ha pensado en el ‘‘sujeto universal’’, el ‘‘todos ycada uno’’ del derecho a la información, expresiones como ‘‘sujeto receptor’’, ‘‘opi-nión pública’’ o ‘‘audiencia’’ han sido, quizás, las que más gráficamente nos han

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Héctor Pérez Pintor

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presentado a un sujeto, ya suficientemente activo, pero que sólo recibía mensajes,aunque podía elegir entre un medio de comunicación y otro, entre un programa yotro, entre un mensaje y otro.

Cuando, también de manera convencional, hemos hablado del ‘‘sujeto profesional’’hemos identificado a un periodista, a un redactor, a un colaborador, a una personaque desde la redacción de un medio de comunicación investigaba acontecimientos dela vida comunitaria con un mayor o menor grado de interés público y que pasaban aser difundidos. Este sujeto, con su estatuto profesional específico, con su conjunto dederechos y de deberes derivados de las normas positivas, de los contratos colectivos detrabajo y de sus propios contratos, ha sido investigador y comunicador.

Cada vez que nos hemos referido, no al producto informativo, no al medio decomunicación, sino al propietario del medio, al empresario de comunicación, lohemos denominado ‘‘sujeto organizado’’11. Su forma de establecerse ha sido diversa.Pero, efectivamente, lo que ha difundido ha sido el medio de comunicación; hapuesto a disposición del público un medio de comunicación: un periódico, unaemisora de radio, un canal de televisión. A ese ‘‘sujeto organizado’’ lo hemos llamado,unas veces, editor. Otras, productor. Aquí los tenemos, a los tres: al público receptor,al comunicador profesional y al editor del medio informativo.

Si uno se fija bien, ha de observar necesariamente que el producto en torno al cualgravitan sus respectivas facultades –la facultad de investigar, la facultad de difundir yla facultad de recibir– es el mensaje, el artículo periodístico, el libro. Podemos, enton-ces, trasladar esta argumentación a otros soportes que no sean el impreso: el fonograma,el filme, pero que siguen siendo convencionales12. También ahí se identificará unpúblico receptor, un creador, compositor o autor y un difusor o productor.

Para todos ellos, para ellos tres, el centro de su atención es la obra del espíritu.Unos quieren explotarla, otros desean entrar en su conocimiento y acceder a ella. Elderecho a explotar una mentefactura propia y el derecho a acceder a una obra delespíritu ajena son las dos caras –inexcusablemente complementarias– de una moneda.No se contradicen. Se necesitan. Esta es la lectura legítima, justa, que cualquierapuede hacer del artículo 27 de la Declaración de Derechos Humanos, según el cualel público tiene derecho de acceso a la cultura y los autores tienen derecho a explotareconómicamente sus obras13.

Situado así, el derecho de autor, en el corazón del Derecho de la Informaciónconvencional14 deberíamos ver, ahora, en qué medida el razonamiento tiene su tra-ducción en el ámbito electrónico.

Desde la versión más sofisticada de cualquier medio de comunicación conven-cional hasta el más sencillo sitio electrónico, no cabe duda de que hay ciertascoincidencias:

En primer lugar, las peculiaridades de Internet favorecen la convergencia demedios de comunicación convencionales en un sitio web15. Esto quiere decir que los

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Creadores y acceso a fuentes electrónicas en la sociedad de la información del siglo XXI

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contenidos que cualquier creador puede ubicar en su ‘‘sitio’’ responderán a los modosde comunicación propios de la televisión convencional, de la radio convencional,de la prensa convencional. La particularidad ahora es que el soporte permite queen nuestros sitios web converjan todos esos medios, simultáneamente, que se denmanifestaciones de muchos de ellos. Nuestros sitios pueden tener texto, imágenesplanas, imágenes en movimiento, sonido, etc. Por eso, el ‘‘website’’16 es un ‘‘multimedia’’.

En segundo lugar, la elaboración de un ‘‘website’’ suele requerir la participación devarios autores. Se precisa que un programador y/o un diseñador dominen el lenguajeelectrónico para que conviertan en un idioma comprensible para las máquinas aquelloque deseamos visualizar. La pestaña ‘‘ver’’ de la barra de herramientas nos permiteacceder al ‘‘código–fuente’’ utilizado por uno de los creadores para elaborar el sitioweb. Normalmente, los programas necesarios para elaborar el ‘‘código–fuente’’ están alibre disposición del internauta. Su acceso es gratuito e incondicionado. El código–fuente está protegido por el derecho de autor. No es una idea o un principio.

Los contenidos del sitio web son otra cuestión, cada vez más debatida; no es fácildotar de contenidos a un website. Las peculiaridades de la red exigen que dichoscontenidos sean periódica o frecuentemente actualizados. Como a estas alturas exis-te un universo de contenidos volcados en la red lo más sencillo es descargar lo que senecesita y colgarlo en el sitio de uno, sin atender a razones. Razones aquí quieredecir condiciones, las condiciones que los otros creadores ponen para que nosotrosaccedamos a sus contenidos y los utilicemos. Sin embargo, cualquier estudioso delDerecho que se precie de ello, debe ser consciente de que los mejores sitios, los másricos, los más útiles, suelen disponer de tres tipos de cláusulas:

a) Las condiciones generales de contratación en ese sitio,b) La salvaguarda de la autoría o protección de la titularidad intelectual de los

contenidos de ese sitio, y;c) La protección de los datos personales de los internautas que se desplazan por

ese sitio o que hacen sus adquisiciones o contratan servicios en ese sitio.En todo caso, lo más normal es que un ‘‘website’’ sea una obra de colaboración17

–como puede ser a nivel convencional una película cinematográfica– o una obracolectiva18 –como sería el caso de un manual de Derecho escrito por varios profeso-res, si cada capítulo estuviera firmado por el profesor que efectivamente lo hubieraescrito–, en función de que las creaciones de los autores sean o no disociables yatribuibles a un autor específicamente.

Además, los ‘‘websites’’ tienden a ser, con frecuencia, ‘‘obras compuestas’’, esdecir, que incorporan otras obras preexistentes –así ocurre en términos convencio-nales, cuando en una película cinematográfica se introduce una canción de uncompositor vivo interpretada por un artista también vivo–.

Ahora bien, para entender las novedades que la tecnología trae consigo, hemosde considerar, en tercer lugar, la naturaleza del sujeto comunicador en red.

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En su obra ‘‘Ética y Derecho, promotores de la técnica informativa’’, editado porla Universidad de Piura en 1998, José María Desantes afirma que la triple distin-ción doctrinal de sujetos que tan efectivamente había funcionado durante décadas–recordemos al sujeto universal, al sujeto profesional y al sujeto organizado–, no esválida en las comunicaciones en línea19.

Así es, el internauta es una persona inquieta que a veces investiga, a veces,difunde, y, a veces, recibe información electrónica. Su posición es variable. Hastatal punto esto es así que, incluso, la cascada de responsabilidades jurídico–informativasque hemos heredado de Napoleón se funde hasta casi desaparecer. Curiosamente, lomismo que sucede con las barreras del tiempo y del espacio en Internet.

III. Responsabilidades online. Los autores del ciberdelito informativo

Cuando hablamos de autores, no obstante, también podemos estar haciéndolo deautores de delitos y de infracciones informativas, unas veces convencionales y otras,electrónicas. Muchas de ellas pasan por la pérdida de respeto por la creación ajena.

El Derecho Informativo continental –me refiero al que se formó a partir deRoma, de los mejores momentos del Derecho Alemán, Español, Francés e Italiano–ha entendido que el sistema de responsabilidades informativas tenía que diferen-ciarse del sistema general de responsabilidades civiles, penales y administrativas.

Así, en los códigos penales continentales se excluye de la responsabilidad infor-mativa a cómplices y encubridores. En cambio la categoría de ‘‘autor’’ del delito seordena en los siguientes términos:

a) Autor material del delito informativo,b) Director del programa o del medio de comunicación,c) Editor del medio de comunicación ed) Impresor de dicho medio de comunicación.Este orden de cara al requerimiento de responsabilidades ha sido, tradicional-

mente, subsidiario o solidario, en función de estar en el terreno penal o en el civil.

IV. El acceso a los contenidos ajenos

Ahora vayamos al ámbito electrónico y pensemos en nosotros mismos como crea-dores de los contenidos que ‘‘colgamos’’ en nuestro ‘‘website’’, como ciberautores.

Es más, pensemos que si no contamos con colaboradores fijos es posible que lafigura del director, sencillamente, no exista –del mismo modo que tampoco suele existiren las ediciones de libros– o que terminemos siendo autores–directores del sitio–en elmismo sentido que el rey de ‘‘El Principito’’, el famoso libro de Saint–Exupéry, era un

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rey sin súbditos. Desde luego, con toda seguridad, desde el momento en que decidi-mos ‘‘colgar’’ un sitio web en algún servidor nacional o extranjero, hemos asumidoque, además, seremos los ‘‘webmasters’’ del sitio, es decir, los editores. Cuandotengamos práctica en las actualizaciones, cuando nos desenvolvamos con el código–fuente, es previsible que seamos, real y virtualmente, los editores materiales.

Seremos editores, en el sentido convencional de los convencionales medios decomunicación, si financiamos el espacio que alquilamos a nuestro proveedor dealojamiento electrónico.

En definitiva, la cascada de responsabilidades continental se localiza en una solapersona que, ahora, en el mundo de las comunicaciones electrónicas, deviene enautor–director–editor.

Si este autor–director–editor bebe en fuentes ajenas, las ‘‘baja’’ y las ‘‘cuelga’’ en supropio sitio, puede estar adoptando, además, la posición de ‘‘reproductor’’, que es elúltimo escalón en la cadena continental de responsabilidades jurídico–informativas.

Este responsable absoluto del website por síntesis de la cadena de responsabilidadespuede estar obteniendo los contenidos de su ‘‘website’’ de varias fuentes: de susamigos, de sus colaboradores, de sus estudiantes, de otros internautas espontáneos,de otros medios de comunicación convencionales, de otros sitios web, etc. El sistemade fuentes a nuestra disposición es literalmente ilimitado, aunque con frecuenciasujeto a condiciones. El acceso sin restricciones a un número casi ilimitado defuentes no debe cegar al constructor de un sitio web. Por un lado, porque es corrienteque los sitios en los que ‘‘bebemos’’ para incorporar nuevos contenidos a nuestros‘‘websites’’ contengan una cláusula de ‘‘exención de responsabilidad’’ y, por otro,porque también suelen contener un aviso de ‘‘copyright’’.

Así, el ‘‘website’’ de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en México,permite descargar, gratuitamente, la jurisprudencia, pero exige que quien vaya aexhibirlo en su propio sitio web aclare que se trata de un texto que ha sido descar-gado, de forma gratuita, del citado website. Esta exigencia es claramente legítima yencajará en la mayoría de los ordenamientos de países cuyas leyes de propiedadintelectual subrayen que las resoluciones jurisdiccionales, los actos, acuerdos, deli-beraciones y dictámenes de organismos públicos, entre los cuales se hallarán sinduda los jurisdiccionales, no son objeto de propiedad intelectual.

Otro ejemplo es el ‘‘website’’ de la Unión Europea donde se señala que dentro delobjetivo de ofrecer unos contenidos actuales y exactos, cabe que se introduzcaninvoluntariamente algunos errores sin que la Comisión Europea asuma responsabi-lidades derivadas del uso que los comunitarios hagan de tal información incorrectacolgada en esta página. La Comisión es clara cuando advierte que:

‘‘(...) no puede garantizarse que un documento disponible en línea reproduzca exactamente untexto adoptado oficialmente. Así pues, únicamente se consideran auténticos los textos legales de la

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Unión Europea publicados en las ediciones impresas del Diario Oficial de las Comunidades Euro-peas. (...) algunos datos o informaciones contenidos en nuestras páginas pueden haber sido creadoso estructurados en archivos o formatos no exentos de errores, por lo que no podemos garantizar quenuestro servicio no quede interrumpido o afectado de cualquier otra forma por tales problemas. LaComisión no asume responsabilidad alguna respecto de dichos problemas, que puedan resultar dela consulta de las presentes páginas o de aquellas otras externas objeto de reenvío.

La presente cláusula de exención de responsabilidad no tiene por objeto limitarla responsabilidad de la Comisión de forma contraria a lo dispuesto por las norma-tivas nacionales aplicables, ni excluir su responsabilidad en los casos en los que, envirtud de dichas normativas, no pueda excluirse’’.20

Por su parte, mucho más contundente es el aviso legal de la Cadena de Emisorasde Radio ‘‘Ser’’ en España, por poner un ejemplo privado, que complete al ejemplopúblico anteriormente recogido, que indica que:

PRISACOM por sí o como cesionaria, es titular de todos los derechos de propie-dad intelectual e industrial de sus páginas webs, así como de los elementos contenidosen el mismo (a título enunciativo, imágenes, sonido, audio, vídeo, software o textos;marcas o logotipos, combinaciones de colores, estructura y diseño, selección de mate-riales usados, programas de ordenador necesarios para su funcionamiento, acceso yuso, etc. ...), titularidad de PRISACOM o bien de sus licenciantes.

Todos los derechos reservados. En virtud de lo dispuesto en los artículos 8 y32.1, párrafo segundo, de la Ley de Propiedad Intelectual, quedan expresamenteprohibidas la reproducción, la distribución y la comunicación pública, incluida sumodalidad de puesta a disposición, de la totalidad o parte de los contenidos de estapágina web, con fines comerciales, en cualquier soporte y por cualquier mediotécnico, sin la autorización de PRISACOM. El USUARIO se compromete a respetarlos derechos de Propiedad Intelectual e Industrial titularidad de PRISACOM. Po-drá visualizar los elementos de las diferentes websites e incluso imprimirlos, copiarlosy almacenarlos en el disco duro de su ordenador o en cualquier otro soporte físicosiempre y cuando sea, única y exclusivamente, para su uso personal y privado. ElUSUARIO deberá abstenerse de suprimir, alterar, eludir o manipular cualquier dispo-sitivo de protección o sistema de seguridad que estuviera instalado en el las páginasde PRISACOM.21

La reserva de propiedad intelectual y de propiedad industrial es clara y tambiénel abanico que se abre a las explotaciones económicas telemáticas del derecho deautor. Ya no se trata sólo de los derechos de distribución, de edición, de reproduc-ción y de transformación. Ahora, la voluntad de las partes y la legislación más recientese hacen eco de otras modalidades de explotación de la autoría virtual totalmentenuevas: descompilación, alteración, modificación y almacenamiento de contenidos.

A esta cláusula se suma otra relativa a la exención de responsabilidades propias ya la asunción de responsabilidades por parte de terceros –lo que, en la práctica,

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puede ser considerado como el conjunto de condiciones generales de contratación ocondiciones de uso, en expresión literal inglesa– en el marco de las visitas que serealicen a un determinado sitio electrónico. Las responsabilidades que adquiere elusuario se corresponden de forma realista con su naturaleza de sujeto activo en lasociedad de la información.

V. Los contenidos propios

De la misma forma que debemos estar preocupados por respetar los derechos inte-lectuales ajenos, es conveniente que lo estemos en relación con los contenidos propiosque, con tanta generosidad, ponemos a disposición de un público, ahora sí universal,en línea. El tratamiento jurídico sustantivo más correcto para unos contenidos que,llegado el caso, queremos proteger como propios, ha de incluir el cumplimiento deuna serie de requisitos legales encaminados a garantizar, con toda la fuerza que la leynacional pueda ofrecer en una coyuntura tan volátil como la actual:

1. El uso del símbolo del copyright © (p) en los sitios web es gratuito y no siguea ninguna gestión administrativa. Su ubicación en algún lugar visible del sitiodel que somos autores–directores–editores, en el más afanoso de los casos,advierte a terceros de que hay un titular del derecho de explotación de esoscontenidos electrónicos y que sortear esa reserva supondrá someterse a algunacondición que sólo el titular de los derechos está en posición de aclarar. Poreso, siempre es útil incluir en los sitios web una dirección electrónica dereferencia. El internauta que quiera reproducir nuestros contenidos sabráqué camino seguir.

2. La inscripción del sitio web en el Instituto Nacional del Derecho de Autor(INDA) puede ser más laborioso. La primera razón es que los registradoresestán tan desconcertados con la naturaleza del ‘‘website’’. El hecho de queestemos hablando de un ‘‘multimedia’’22 o soporte que puede acoger fotogra-fías, texto, imágenes en movimiento, sonido y, sobre todo, enlaces a otraspáginas con contenidos, a su vez, variables, de muy diferente naturaleza, y deotros autores se suma a la dificultad de identificar el número total de creadoresque intervienen en el sitio.Una posibilidad es solicitar la inscripción de la primera edición del ‘‘website’’,incluyendo la totalidad del código–fuente, lo que aún en caso de no ser acep-tado por el registrador, que puede objetar la naturaleza desconocida e imprecisadel website, nos permitirá alegar la buena fe en el caso de futuras y potencialescontroversias sobre nuestros contenidos. El ánimo de inscripción en un Regis-tro Público identifica, además, la Jurisdicción a la que queremos someternosen caso de controversias venideras.

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3. Si los contenidos del ‘‘website’’ van a ser actualizados periódicamente, es posibleque alguna de las páginas del sitio entre en la categoría de ‘‘documento seriado’’o ‘‘publicación periódica’’, lo que, en consecuencia, nos permitiría solicitarun número internacional de normalización de publicaciones seriadas. Lo cono-cemos con las siglas inglesas ISSN.Su gestión corresponde a la ISO –Organización Internacional de Normaliza-ción, privada, con sede en Ginebra– y ofrece una posibilidad de identificaciónuniversal bastante clara en caso de la publicación seriada en el website.En caso de ‘‘colgar’’ una publicación unitaria en nuestro ‘‘website’’, debería-mos solicitar un número internacional de normalización, conocido con lassiglas inglesas ISBN y que está gestionado a nivel internacional por laUNESCO.

4. Por ejemplo en España cuando alguna de las páginas del ‘‘website’’ deviene enbase de datos y que se trate de una base de datos de referencias personales,que sea algo más elaborada que una mera enumeración de nombres de autoreso expertos y de sus obras o de su lugar de trabajo, se solicita el alta en laAgencia Pública de Protección de Datos que debe tener el Estado o la Comu-nidad Autónoma (en México no existe aún esta figura para proteger los datospersonales).Allí se exige que se elabore un documento con medidas de seguridad en eltratamiento de los datos personales que el autor–director–editor del ‘‘website’’debe seguir escrupulosamente para evitar sanciones. Así, la persona que creaesa base de datos –un contenido que, a menudo, aumenta enormemente elvalor de cualquier sitio web– debe tener actualizados los datos de las personasque incluye en esa base y debe informarles de que han sido incluidos en talbase para que efectúen las actualizaciones o rectificaciones que estimen opor-tunas en sus datos personales.

5. El depósito legal, tal como está previsto en la mayoría de los ordenamientosdemocráticos contemporáneos, tiene un fin conservacionista, encaminado apreservar el patrimonio documental de los Estados. Trasladado al ámbito elec-trónico, lo que ha sido ya planteado a nivel de la Comunidad Europea y encuyo ámbito se está trabajando, se trata de encontrar un mecanismo quefacilite el archivo de todos los documentos que en algún momento están o hanestado en línea, para disponer, al menos, de las referencias de los documentoselectrónicos de la humanidad. Efectuar el depósito legal del sitio web, en suconjunto, será seguramente imposible. Sin embargo, puede ser posible y conve-niente solicitar un número de depósito legal para los documentos unitarios operiódicos que vean la luz pública a través de nuestros sitios web. Esto es departicular aplicación en el caso de los editores que ofrecen sus obras en dife-rentes formatos y empaquetamientos en línea.

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6. Cuando existe la intención de dotar de cierta continuidad al ‘‘sitio web’’, podríainteresar darse de alta en algún organismo serio de control de visitas, lo que nosfacilitará, no sólo una información rica sobre quiénes son nuestros visitantes–el sujeto universal– , cuál es su origen, a qué hora nos ven, etc., sino quepermitirá en bastantes casos seguir el rastro completo del visitante y localizar suIP y su servidor, llegando a obtener la total identificación de la persona, lo quepuede resultar más que útil en caso de que alguno de nuestros derechos de autorresulte violado.No sólo esto. Se trata de apuntarse al control de audiencias electrónico queavale nuestra difusión ante cualquier posible anunciante o patrocinador parael sitio web.

7. Cuando el sitio web es fruto de la colaboración de varios autores, hay querecordar que identificar a todos es como incorporar los ‘‘créditos’’ de unapelícula o de un reportaje de televisión. La autoría moral debe ser reconocidasiempre. Y conviene aclarar, sino explícitamente en el sitio web, al menos enel organigrama y a efectos de funcionamiento interno y de contratación, en sucaso, si hay o cesión de los derechos de reproducción de los artículos o trabajosde los colaboradores, con qué extensión y qué porcentajes económicos, en sucaso, aspiran a cobrar los diferentes autores.

8. La solicitud de medidas cautelares y la interposición de acciones legales, civi-les o penales, cuando el patrimonio intelectual está en juego, no deberíaencontrar inconvenientes. Es importante recordar que cualquier ‘‘empresa’’intelectual precisa de bienes materiales pero que los valores intangibles, losbienes inmateriales, la propiedad intelectual, la autoría o la titularidad inte-lectual son los más importantes activos de que se dispone. Por no hablarahora mismo de la propiedad industrial.Las transformaciones o derivaciones no autorizadas de nuestros contenidos,mucho más cuando pueden suponer un daño a la integridad de la obra y, enconsecuencia, al prestigio y reputación del creador de la misma, deben serperseguidas. En la medida en que este tipo de acciones judiciales puede sercostoso, resulta más que conveniente alentar la creación de sociedades gestorasde derechos de autor y la incorporación a las mismas. Entre los derechos quegarantizan las gestoras de autoría se encuentra la asistencia gratuita de unequipo de especialistas en la protección de derechos de autor y la recaudaciónanual de los derechos que han de pagar quienes solicitan el derecho de repro-ducir la obra de los autores afiliados.

9. Ya se ha comentado que la Unión Europea, además, a través de la Directiva29/2001 sobre Derechos de Autor en la Sociedad de la Información, ha venidoa modular las explotaciones tradicionales de la autoría económica cuandotienen lugar en Internet. En efecto, la reproducción23 y la distribución24 de la

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obra digital y de la obra virtual –y sus copias– quedan sometidas a principiosdesconocidos hasta ahora, fruto de su consideración, no como ‘‘mercancías’’–este sería el caso de un libro en soporte papel, convencional–, sino como‘‘servicios’’.

10. Por último hemos de considerar que la inclusión de contenidos delictivos enlos sitios web no sólo nos compromete sino que compromete a los responsa-bles de los servidores que nos alojan. Esta es también la tendencia legal que seestá consolidando, tanto en la Unión Europea como en las legislaciones de losEstados miembros de la Unión, lo que hace inevitable una cierta supervisiónde contenidos e incluso una actitud de denuncia y expulsión de aquellos‘‘webmasters’’ y de aquellos sitios que utilizan el espacio electrónico para desa-rrollar contenidos que la comunidad internacional reconoce unánimementecomo ilegítimos.

Así, la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Informacióny de Comercio Electrónico, en su artículo 11 ( sobre el deber de colaboración con laAdministración de los prestadores de servicios de intermediación) sienta la obligaciónde los prestadores de servicios de la sociedad de la información españoles de colaborarcon la Administración competente en relación con la retirada de contenidos o con lainterrupción en la prestación de un servicio, cuestión polémica que ha sido interpre-tada por un sector de la opinión pública y de los expertos como una medida claramenteintervencionista de censura y secuestro en línea.

El texto literalmente dice que:

‘‘(...) 1. Cuando un órgano competente por razón de la materia hubiera ordenado, en ejercicio delas funciones que legalmente tenga atribuidas, que se interrumpa la prestación de un servicio dela sociedad de la información o la retirada de determinados contenidos provenientes de prestadoresestablecidos en España, y para ello fuera necesaria la colaboración de los prestadores de serviciosde intermediación, podrá ordenar a dichos prestadores, directamente o mediante solicitudmotivada al Ministerio de Ciencia y Tecnología, que suspendan la transmisión, el alojamiento dedatos, el acceso a las redes de telecomunicaciones o la prestación de cualquier otro servicioequivalente de intermediación que realizaran.2. En la adopción y cumplimiento de las medidas a que se refiere el apartado anterior, serespetarán, en todo caso, las garantías, normas y procedimientos previstos en el ordenamientojurídico para proteger los derechos a la intimidad personal y familiar, a la protección de los datospersonales, a la libertad de expresión o a la libertad de información, cuando éstos pudieranresultar afectados. En todos los casos en que la Constitución, las normas reguladoras de losrespectivos derechos y libertades o las que resulten aplicables a las diferentes materias atribuyancompetencia a los órganos jurisdiccionales para intervenir en el ejercicio de actividades o dere-chos, sólo la autoridad judicial competente podrá adoptar las medidas previstas en este artículo.3. Las medidas a que hace referencia este artículo serán objetivas, proporcionadas y nodiscriminatorias, y se adoptarán de forma cautelar o en ejecución de las resoluciones que se

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dicten, conforme a los procedimientos administrativos legalmente establecidos o a los previstosen la legislación procesal que corresponda’’.

Como puede observarse, la redacción del texto pretende salvar los derechosfundamentales de la persona al tiempo que legaliza una intervención discutible yexige de las medidas administrativa una objetividad, proporción y equidad queserán difícilmente medibles.

VI. Conclusiones

a) Hemos de asumir que el dinamismo que caracteriza hoy al sujeto universal dela información, cuando los medios de comunicación de que se sirve utilizanun soporte electrónico, alteran totalmente su naturaleza. Ya no es sólo unusuario o consumidor de información, a menudo, un reproductor de la misma,sino un autor e, incluso, su propio editor.

b) En su condición de autor de obras del espíritu electrónicas, todas las medidasque la legislación convencional pone a su disposición deben ser utilizadaspara reforzar la protección de los contenidos que genera, porque los elaboraél mismo o porque los adquiere. La negativa por desconocimiento y falta deencaje legal por parte de los responsables de la Administración no será unobstáculo para que quede constancia de la actitud de colaboración y buena fepor parte del administrado en sus relaciones con los órganos públicos.

c) En el ámbito de la propiedad intelectual, las comunicaciones electrónicas hanforzado no sólo un cambio subjetivo, sino también en el propio contenido delderecho de autor, al ampliar las posibles explotaciones económicas de la obray al modificar el enfoque legal del derecho de distribución y del derecho dereproducción.

d) Como delincuente o infractor que se nutre ilegítimamente de fuentes ajenas,la fusión de los responsables penales –autor, director, editor, reproductor– enuna misma persona apunta, por primera vez, al sujeto universal como poten-cial responsable legal de dichos comportamientos.

e) Los responsables de los sitios web tienden a incluir en sus páginas cláusulasencaminadas a proteger sus creaciones y las de sus colaboradores; a eximirsede responsabilidades por el uso que hagan terceros con su información o porlas incorrecciones involuntarias que puedan encontrarse en sus sitios; y, final-mente, a señalar las condiciones de contratación a que quedan sometidostodos los internautas que pasen de la página principal del sitio.

f ) Todas estas costumbres que tienden a consolidarse desde hace diez años, lo que esuna forma de regularse –no hay que olvidar el papel de la costumbre en el sistema

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de fuentes de cualquier país–, dan paso lentamente a normas positivas que estánregulando la información electrónica con medidas, a menudo, destinadas a limitarla responsabilidad de los servidores y proveedores de servicios de la informacióny a ampliar las posibilidades jurisdiccionales de las autoridades estatales.

Notas

1. Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid. Investigador de Tiempo Completoen la Facultad de Derecho de la Universidad Michoacana, México. Coordinador del Centro deInvestigaciones Jurídicas de esa misma institución y profesor en los programas de licenciatura ydoctorado. Coordinador y profesor en el programa de Maestría en Derecho de la Información dela UMSNH. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores.

2. Francisco de Vitoria nació en Burgos, en 1483. En 1505, ingresa en el convento de los dominicosde San Pablo de Burgos. Vitoria permanecerá en el Convento de Burgos hasta 1508, en que sussuperiores deciden su traslado a París. Su estancia en París se extiende entre 1508 y 1522. Vueltoa España, se incorpora al Colegio de San Gregorio de Valladolid, que se había fundado en 1496.En 1526, Vitoria se presenta a las oposiciones para obtener la Cátedra de Prima de Teología en laUniversidad de Salamanca y tiene éxito. Se traslada pues, a la ciudad salmantina, donde permane-cerá hasta su muerte.

3. Las Relecciones eran lecciones extraordinarias –como conferencias– que los profesores debíanpronunciar en ciertas fechas del año lectivo, generalmente en días festivos, para favorecer laasistencia de alumnos y profesores. Vitoria aprovechó esta costumbre para exponer el fruto de susinvestigaciones haciendo de estos actos acontecimientos de especial relieve en la vida académica.Lo que más conocemos de las ideas de Vitoria procede de sus relecciones.

4. DESANTES GUANTER, José María: Francisco de Vitoria, precursor del Derecho de la Informa-ción, UCM, Madrid, 1999, p. 41.

5. Para Briggs y Burke ‘‘es necesario que quienes se ocupan de la comunicación tomen en serio lahistoria...’’ un ejemplo de ello es que ‘‘Los seriales de televisión actuales siguen el modelo de losradiofónicos, que a su vez siguen el modelo de los relatos seriados que se publicaban en las revistasdel siglo XIX’’. BRIGGS, Asa y BURKE, Peter, De Gutenberg al Internet. Una historia social delos medios de comunicación, Taurus, Madrid, 2006, p. 12.

6. Adoptada y proclamada por la Resolución de la Asamblea General 217 A (III) del 10 de diciembrede 1948.

7. Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de noser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el dedifundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.

8. COUSIDO GONZÁLEZ, M. Pilar, Derecho de la Comunicación. Vol. III Derecho de la comu-nicación en internet, Colex, Madrid, 2001, p. 29.

9. Ibídem, p. 20.10. Ibídem, p. 15 y 17.11. Sin dejar de observar que también son ‘‘sujetos organizados’’ los diferentes órganos del Estado en

funciones de comunicador. Por ejemplo en materia de acceso a la información pública los ‘‘sujetosobligados’’ son ‘‘sujetos organizados’’.

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12. Señala Corredoira y Alfonso que ‘‘Hasta ahora el Derecho de los medios informativos se modulabade acuerdo con las formas de difusión. Así se ha tratado extensamente de los medios, diferenciándolosentre los que se editan en soportes físicos tangibles e individuales, como diarios, revistas, libros, etc.;los que se emiten en un soporte físico intangible como lo es la señal de radio y televisión; y los que seexhiben (como el cine o la documentación)’’. CORREDOIRA Y ALFONSO, Loreto, ‘‘La conver-gencia de los medios: televisión y radio digital’’ en Bel Mallén, Ignacio y Corredoira y Alfonso, Loreto(Coords.), Derecho de la Información, Ariel, Barcelona, 2003, p. 531.

13. Artículo 27.1. Toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad, agozar de las artes y a participar en el progreso científico y en los beneficios que de él resulten.2. Toda persona tiene derecho a la protección de los intereses morales y materiales que lecorrespondan por razón de las producciones científicas, literarias o artísticas de que sea autora.

14. Considerar al derecho de autor como parte del derecho a la información, no es novedoso, yaCorredoira y Alfonso ha señalado que aquél no es más que ius difundendi de éste. Para unacompleta visión véase CORREDOIRA Y ALFONSO, Loreto ‘‘El derecho de autor en la informa-ción’’ en Bel Mallén, Ignacio y Corredoira y Alfonso, Loreto (Coords.), Derecho de la Información,Ariel, Barcelona, 2003, pp. 273–291.

15. World Wide Web por sus siglas en inglés, o la Red Mundial Global.16. Sitio web.17. Una obra en colaboración conlleva una actividad intelectual y creadora de cada uno de los

autores de la colaboración con la finalidad de realizar una obra en común. Además, la obra deberáser protegida como resultado de una creación única para ese efecto. Entre otros, la obra encolaboración contiene una pluralidad de autores y un resultado unitario como producto de esetrabajo. Véase SAIZ GARCÍA, Concepción, Objeto y sujeto del derecho de autor, tirant loblanch, Valencia, 2000, pp. 177–246.

18. Señala Saiz García que ‘‘En la obra colectiva brilla la ausencia de la colaboración en sentidoestricto, es decir, en estas obras, los autores aislados crean su aportación individual sin tomar enconsideración las demás aportaciones que junto con las suyas conformarán la obra definitiva’’.Ibídem, p. 260.

19. DESANTES GUANTER, José María, Ética y Derecho, promotores de la técnica informativa,Universidad de Piura, Piura, 1998, p. 195 y ss.

20. Puede consultarse en: http://ec.europa.eu/index_es.htm. Consultado el 01 de julio de 2008.21. http://www.cadenaser.com/aviso–legal/22. Combinación en las formas de contenido, como texto, sonido, animación, etcétera.23. Por su parte, el derecho de reproducción del autor se ve limitado, además de por las excepciones

que ya son clásicas en muchos ordenamientos –la reproducción para uso de invidentes, la repro-ducción con fines de docencia e investigación, etc.– por las reproducciones provisionales, transitoriaso accesorias, que forman parte del procedimiento tecnológico cuyo único fin sea la transmisión decontenidos entre terceros, a través de un intermediario, y por los almacenamientos transitoriosdestinados a facilitar el funcionamiento del sistema con tal de que no modifiquen la informaciónni la utilicen con fines de minería de datos. En estos casos, los usuarios no precisan la autorizaciónprevia del creador.

24. Así, el derecho de distribución de las obras en línea no se agota. Cada uso requiere su autoriza-ción. A estas obras en línea son asimiladas sus copias. No así, las obras digitales en soporte tangible,como sería el caso de los discos compactos.

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Bibliografía

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POLÍTICAS PÚBLICAS

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DEMOCRACIA 145-166

EL ESTADO MEXICANO MODERNO:UN ACERCAMIENTO A SU ESTRUCTURA Y FUNCIONES

Jesús Santillán Gutiérrez1

Juan Luis Cervantes Alfaro2


Resumen

Identificando a México como un país que vive una transición en los ámbitos social,político y económico, y bajo un punto de vista jurídico, se lleva a cabo una descrip-ción panorámica de algunos de sus principales elementos de cohesión. Del latínStatus, a la concepción de Estado frente a grupo social no le podemos negar unaevolución de más de 500 años y por tanto una modificación evidente. El caso deMéxico no es excepcional, la etapa revolucionaria nacional y sus consecuenciasdefinen de entrada, a través de la Constitución Política, un modelo de Estado queviene adaptándose –sobreviviendo– a las necesidades sociales. La presente exposi-ción da cuenta de ello y presenta de manera sintética la forma como se constituye elEstado Mexicano en la actualidad, tomando como referencia los grandes cambiosen materia económica de fines del siglo XX y las tendencias que prevalecen a prin-cipios del siglo XXI.

1. El Estado Mexicano

El Estado Mexicano, ente jurídico–político sujeto de derecho, adquiere esta cualidaddel reconocimiento que el orden jurídico constitucional hace de sí; plasmado en elCódigo Fundamental bajo los artículos 39, 40 y 41, entre otros.

De la lectura de estos numerales saltan a la vista los elementos que integran alEstado, es decir, el territorio, la población y el poder público; los dos primeros, ele-mentos previos, y el último, elemento constitutivo –según postula la doctrina del maestroPorrúa Pérez–, así como un elemento de carácter teleológico, el bien común.

El primero de ellos, el territorio, aparece geográficamente detallado en el artículo42, el cual enuncia aquellas partes que comprenden la superficie terrestre sobre lacual se asienta físicamente el Estado mexicano, es decir, el territorio nacional. Igual-mente apreciable, pero en cuanto a su demarcación política, se le encuentra en losartículos 43 al 48, numerales relativos a las partes integrantes del territorio nacional,pero no como espacio físico, sino como Federación de Estados; siendo inevitableremitirse al artículo 40, el cual le otorga vida a la institución jurídica del federalismo,como característica del Estado mexicano:

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Jesús Santillán Gutiérrez y Juan Luis Cervantes Alfaro

‘‘Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República […] federal, compuesta por Estadoslibres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación…’’.

El segundo de los elementos, la población, que no es otra cosa que el elementohumano, encuentra su marco normativo del 30 al 38 de los dispositivos constitucio-nales; ahora bien, una armónica interpretación de tales preceptos legales lleva acolegir que la población no se compone exclusivamente de aquellos naturales delpaís, ni mucho menos de aquellos que ostentan derechos civiles y políticos exclusi-vamente; por el contrario, la población se ve compuesta por todos aquellos sereshumanos que forman parte del Estado, ya sea como nacionales viviendo dentro ofuera del país, ya como extranjeros avecindados, sin que obste su aptitud de sersujetos de derechos y obligaciones o meros sujetos pasivos de derecho. Es por ello,que la Ley Suprema colma a este elemento con hipótesis normativas aplicables atodos aquellos tipos de integrantes, en virtud del supuesto de hecho en el que seencuentren, los mexicanos, los extranjeros y los ciudadanos mexicanos.

En este orden de prelación, llega el turno del poder público, mismo que, como elpropio artículo 39 de la Constitución lo habría de referir, ‘‘…dimana del pueblo y seinstituye para beneficio de éste…’’. Elemento éste que, en el devenir del texto consti-tucional, ha de traducirse materialmente en los poderes de la Unión, tal y como dela lectura del artículo 41 se advierte: ‘‘El pueblo ejerce su soberanía por medio de lospoderes de la Unión…’’.

Por último está el bien común, que tiene una aparición por demás discreta –incluso,casi desapercibida– en el artículo 39 constitucional, sin que ello le reste importancia,pues éste es el fin último del Estado, de ahí su trascendencia; que, si bien es cierto noresalta más textualmente, se le puede encontrar implícito en todo el texto constitucio-nal, advirtiéndose en forma literal únicamente en el referido artículo:

‘‘…Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste…’’.

2. El Poder Público en México.

Cobra especial importancia para el tema que nos ocupa, el estudio de ese elementollamado poder público, que no es otra cosa que la autoridad encargada de la impo-sición de una voluntad común para alcanzar el bien público. No podría alcanzarse elbien público sin que una voluntad superior, representativa del interés general, colec-tivo y honesto de la sociedad, encause a ésta; estableciendo directrices de carácterimperativo y, en su caso, haciéndolas valer, incluso, de manera coactiva.

Para el ejercicio de su encomienda, el Poder Público realiza una serie de tareasque pueden discriminarse, en un sentido amplio, en la expresión creadora de nor-

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El Estado mexicano moderno: Un acercamiento a su estructura y funciones

mas de carácter general y abstracto, la aplicación concreta de la ley y la resolución deconflictos jurídicos de carácter particular; según los principios de Montesquieu3.

‘‘Así, en primer lugar tenemos aquellos actos jurídicos y procedimientos que traen como consecuencia quela actividad del Estado se manifieste en la creación de normas jurídicas. Después se presentan aquellosactos o hechos jurídicos y procedimientos a través de los cuales actúa administrando los diferentes medioscon los que cuenta, para que de una manera concreta, directa y continua satisfaga las necesidadespúblicas. Por último, existen también actos jurídicos y procedimientos con los cuales el Estado actúaresolviendo los conflictos de intereses suscitados entre los miembros de la colectividad, o de ellos con elEstado’’.4

Estas tres tareas se encuentran planteadas de diversa manera en la obra delmaestro Porrúa Pérez, Teoría del Estado; en donde él constriñe a dos, las tareas delPoder Público; el Gobierno y la Administración. El Gobierno, –dice Francisco PorrúaPérez– ‘‘es la dirección general de la actividades de los ciudadanos en vista del bienpúblico en todos sus aspectos’’5; y, la Administración, –sigue diciendo– ‘‘es la funciónorganizadora de los servicios públicos de dirección, ayuda y suplencia de la actividadde los particulares’’6.

En este contexto doctrinal, la autoridad o poder público en su aspecto de Gobierno,cuya actividad es dar órdenes; las dicta, a veces a priori, generales y abstractas,traducidas en leyes, reglamentos y jurisprudencia; a veces a posteriori, en formaparticular, como decisiones en vista de un caso concreto, como son las sentencias.Por otro lado, el segundo de los aspectos de la autoridad o poder público es laAdministración, cuyo quehacer es proveer a la satisfacción de los intereses del Estadoy del bien común, por medio de una serie diversos servicios.

Una armónica interpretación de la teoría anterior lleva a colegir que, si bienparece ser formalmente distinta, es esencialmente semejante a la doctrina deMontesquieu, pues estriba en discernir entre tres actividades primarias del poderpúblico; la de crear normas de carácter general y abstracto, la de impartir serviciosy realizar acciones diversas en acatamiento de esas normas y, la de aplicar talesnormas en la determinación de casos concretos.

Así pues, el Poder Público tiene tres tareas primordiales que encomienda a orga-nismos específicos:

‘‘Para ejercer sus funciones el Estado crea diferentes organismos a los cuales le son atribuidas diversaspotestades, directamente por la Constitución. Así tenemos un Congreso al que se le asigna la creación denormas generales, impersonales, abstractas y obligatorias, que regularán la actuación de los propiosórganos y la de los sujetos que están sometidos al Estado. También crea una Administración Pública quese encargará de la difusión y ejecución de esas normas, y de proveer en la esfera administrativa su exactaobservancia; y una organización judicial, cuya principal función será la solución de las controversias quese generen con la aplicación del Derecho. De esta forma tenemos lo que conocemos como Poder Legisla-

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tivo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial, que a su vez deben cumplir con las funciones legislativa, ejecutivay judicial, es decir, que el Estado funcionará en esos aspectos a través de estos órganos’’.7

En el constitucionalismo mexicano, el poder público recibe el nombre de SupremoPoder de la Federación, según el artículo 49 de la Carta Magna; dividiéndose para suejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, es decir; los poderes de la Unión.

2.1 El Poder Legislativo

El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congre-so General, el cual se integra por dos Cámaras, una de Diputados y otra de Senadores;la primera representativa de los ciudadanos mexicanos, y la segunda representativadel pacto federal.

Su función primordial es el quehacer legislativo, tal y como lo habría de afirmarAlessandro Groppali –según refiere el propio Porrúa Pérez–:

‘‘La función legislativa es definida por Groppali como ‘la actividad del Estado que tiende a crear elordenamiento jurídico y que se manifiesta en la elaboración y formulación, de manera general yabstracta, de las normas que regulan la organización del Estado, el funcionamiento de sus órganos, lasrelaciones entre el Estado y ciudadanos y las de los ciudadanos entre sí’’.8

Acorde con lo anterior, el texto constitucional pone de relieve esa función, alotorgarle al Congreso de la Unión la facultad de legislar en todo cuanto el artículo 73constitucional le permita.

No obstante ello, tradicionalmente los congresos, y en lo particular el de México,han gozado de una gama diversa de otras potestades, como la función de control yvigilancia sobre la actuación de los demás poderes, la responsabilidad política, eldesafuero, la ratificación de nombramientos, la aprobación de los presupuestos, larevisión de la cuenta pública y tantas, cuantas el propio artículo 73, y en general elCapítulo II del Título Tercero de la Ley Suprema le conceda.

Es, en este tenor de ideas, donde pareciera existir una invasión de actividades,destacada por algunos tratadistas; el Poder Legislativo depositado en un Congreso,no solo se constriñe a legislar, sino que también realiza actividades que, por sunaturaleza, parecerían propias de otro de los poderes, pues son materialmente admi-nistrativas o jurisdiccionales.

Situación que no es privativa del legislativo; pues, como se puede apreciar de unanálisis general, todos los poderes inciden en realizar actividades que pareceríancorresponder a otro de ellos; lo que ha obligado a que algunos tratadistas estudienlas tareas del Estado desde dos puntos de vista, uno material, (también llamadoobjetivo o sustancial) y uno formal (subjetivo u orgánico). El primero de ellos poratender a las funciones del Estado vistas desde la naturaleza intrínseca del propio

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acto generado; y el segundo de ellos, por identificar tales funciones partiendo de labase del órgano que las ejerce.

‘‘Desde el punto de vista material, la función legislativa es la actividad estatal que tiene por objetola creación de normas de carácter general, imperativas y coercibles, es decir, de normas jurídicas,cuya expresión más clara es la ley. […] A diferencia de este enfoque, también se ha identificadoa la función legislativa teniendo en cuenta sólo el órgano que la realiza, independientemente dela materia o contenido del acto’’.9

2.2 El Poder Judicial

El Constituyente ha tenido a bien depositar el ejercicio del Poder Judicial dela Federación en una Suprema Corte de Justicia de la Nación, máximo tribunalde la República, en un Tribunal Federal Electoral, en Tribunales Colegiados yUnitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito; tal y como lo dicta el artículo 94del Código Supremo. Este mismo numeral le asigna las tareas de la administra-ción, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación al Consejo de laJudicatura Federal.

El Poder Judicial de la Federación tiene por encomienda la función jurisdiccional,es decir, la declaración del derecho en los casos concretos surgidos de las controver-sias de intereses jurídicos, iuris dictio ‘‘decir el derecho’’; o, como lo diría el doctorDelgadillo Gutiérrez:

‘‘… la función jurisdiccional supone la existencia de una situación de duda o conflicto de derechos, conla presencia de dos pretensiones opuestas, y se manifiesta a través de una resolución, generalmente unasentencia, con el fin de mantener el orden jurídico y dar estabilidad a situaciones jurídicas’’.10

Tal tarea tiene lugar en todas las áreas del derecho donde se suscite una contro-versia; para lo cual, los referidos órganos jurisdiccionales han determinado sucompetencia por grado, territorio y materia, en términos de la Constitución Federal,así como de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, asignándole a laSuprema Corte de Justicia de la Nación la más de la encomiendas, ser el alto tribu-nal de constitucionalidad de la Federación, resolviendo cuantas controversias sesusciten entre los poderes de la Unión o entre los integrantes de la Federación deEstados, así como casos excepcionales de legalidad. Por su parte, los TribunalesColegiados de Circuito y Juzgados de Distrito también constituyen órganos juzgadoresde constitucionalidad tratándose del juicio de Amparo; sin obstar para ello que lospropios Juzgados de Distrito y los Tribunales Unitarios de Circuito constituyan, enmateria federal, primera y segunda instancia, respectivamente. Respecto del Tribu-nal Federal Electoral, éste es la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoraly es órgano especializado del Poder Judicial de la Federación.

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Es menester mencionar a aquellos otros órganos jurisdiccionales que no for-man parte del Poder Judicial de la Federación, sin que esto demerite de laborimpartidora de justicia, como lo son el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Admi-nistrativa, los Tribunales Agrarios, la Junta y el Tribunal Federales de Conciliacióny Arbitraje y el Senado de la República, erigido en Jurado de Sentencia dentro delJuicio Político.

2.3 El Poder Ejecutivo

Atentos al artículo 80 de la Constitución Federal, la encomienda de este poder seentrega a un solo individuo, por denominación ‘‘Presidente de los Estados UnidosMexicanos’’. Pero, ¿En qué se hace consistir esa encomienda del ejercicio del SupremoPoder Ejecutivo de la Unión?

Diversos tratadistas coinciden en referir que el contenido fundamental del ejer-cicio del Poder Ejecutivo es la función administrativa; lo que obliga a abundar másen ella.

Según la doctrina del maestro Porrúa Pérez, la función administrativa consisteen una pluralidad de actividades:

‘‘Comprende la actividad propiamente ejecutiva, encaminada a la actuación directa de las leyes, y lafunción gubernamental o administrativa, propiamente dicha, que cuida de los asuntos del estado ytiende a la satisfacción de los intereses y necesidades de la colectividad. Y, por último, corresponde tambiénal Poder Ejecutivo la función política de coordinación de los varios poderes del gobierno y la altadirección del Estado’’.11

Es por lo anterior que esta doctrina discierne dos tipos de actos, los de gobiernoy los administrativos; calificando a los primeros como de índole político, de altadirección de los negocios públicos del Estado; y, a los segundos, como aquellos demera ejecución para la realización de los actos concretos destinados a satisfacer lasnecesidades de los ciudadanos.

Antípoda de esta postura, en cuanto a su abstracción, es la noción que sugiere eldoctor Delgadillo Gutiérrez, quien nos lleva a través del disentimiento de la funciónadministrativa respecto de la legislativa y la jurisdiccional, desde el punto de vistamaterial, para así concluir que:

‘‘Para identificar la función administrativa será necesario partir de la idea de la ejecución de los actosque se manifiestan en cumplimiento a disposiciones legales, creadoras de situaciones jurídicas concretas.[…] Por lo tanto, la función administrativa es la realización de actos jurídicos o materiales,ejecutados de acuerdo con el mandato legal, que produce transformaciones concretas en el mundojurídico’’.12

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Dicho lo anterior, encontramos que la función administrativa es, esencialmente,el quehacer de materializar el mandato legal al entorno fáctico, generando situacionesconcretas de derecho.

Ahora bien, en el ámbito de la Federación y para el ejercicio de la funciónadministrativa, es creada la ‘‘Administración Pública Federal’’ como la estructura deapoyo administrativo del Presidente de la República, misma que ha de dividirse en‘‘centralizada y paraestatal’’. Ésta nace a la vida jurídica con la reforma constitucionalde 1976, inserta en el artículo 90, seguida de la Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal, entrada en vigor el 1º de enero de 1977; adquiriendo su estructuracon la adición hecha al referido artículo 90, el 21 de abril de 1981; para quedar taldispositivo como se conoce ahora.

Es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, tal y como lo prevé elpropio artículo 90 constitucional, la que establece las bases de organización de laAdministración Pública Federal, centralizada y paraestatal.

Así, la Administración Pública Centralizada se integra por la Presidencia de laRepública, las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y laConsejería Jurídica del Ejecutivo Federal.

Esta forma de organización administrativa ha sido definida por diversos tratadistas,a los cuales ha tenido a bien citar el doctor Delgadillo Gutiérrez, como:

‘‘… la estructura en la cual el conjunto de órganos administrativos de un país están enlazados bajo ladirección de un órgano central único y encuentran su apoyo en el principio de la diversidad de funciones,pero dentro de un orden o relación en el que el impulso y la dirección la llevan los centros superiores odirectivos, y la ejecución los subordinados o inferiores’’.13

‘‘… la centralización es la forma de organización administrativa en la cual, las unidades y órganos de laAdministración Pública, se ordenan y acomodan articulándose bajo un orden jerárquico a partir delPresidente de la República, con el objeto de unificar las decisiones, el mando, la acción y la ejecución.’’14

A su vez, la Administración Pública Paraestatal se compone por los organismosdescentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionalesde crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las institucionesnacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos.

Esta modalidad de la Administración Pública Federal ha venido evolucionandodesde la expropiación de la industria petrolera y la consecuente creación de PetróleosMexicanos, primera institución pública con personalidad jurídica y patrimonio pro-pio a la cual se le identifico bajo el rubro de ‘‘corporación pública’’, hasta nuestrosdías, como el apéndice del Poder Ejecutivo que interviene directamente, ya no solocomo rector, sino también como sujeto activo, en la vida y el desarrollo económicodel país.

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La denominación de paraestatal la vino a recibir en razón de que, no obstante esuna organización parte de la administración pública, no está integrada dentro de laestructura centralizada, va paralela a ésta; es decir, forma parte de la administraciónpública pero no como un elemento del cuerpo centralizado, sino como un ente propio,dotado de personalidad jurídica y patrimonio, que va de la mano del principal. Es porello que a sus órganos se les denomina entidades, a diferencia de aquellos que integranla organización centralizada, a los cuales se les conoce como dependencias.

En efecto, tan paralela es la Administración Paraestatal de la Centralizada, que el26 de abril de 1986 se decreta la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, que hade ser reglamentaria, en lo conducente, del artículo 90 Constitucional; teniendo porobjeto regular la organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatalesde la Administración Pública Federal.

El doctor Delgadillo Gutiérrez la define así:

‘‘… la Administración Pública Paraestatal es la forma de organización administrativa que, conforme ala ley, se establece junto a la administración centralizada, mediante organismos descentralizados, empre-sas públicas, instituciones y fideicomisos públicos, para la realización de actividades especificas de interéspúblico, con una estructura, funciones, recursos y personalidad jurídica independiente del Estado.’’15

3. Los Órganos Constitucionales Autónomos.

Hasta ahora se ha visto al poder público desde su concepción más tradicional y con-servadora, dividido para su ejercicio en tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.No obstante, la dinámica progresiva del sistema jurídico dejó a ésta concepción endesuso a finales del siglo pasado, con el nacimiento de un nuevo actor en elconstitucionalismo mexicano, los órganos constitucionales autónomos.

En efecto, los órganos constitucionales autónomos nacen como organismos perte-necientes al Estado, pero independientes de los poderes tradicionalmente constituidos;que han de realizar tareas específicas inherentes al propio Estado, pero que, por sunaturaleza, no son encomendables a alguno de los tres grandes poderes.

Éstos aparecen plasmados enunciativamente a lo largo del texto constitucional,puntualizándose ahí su característica fundamental, la ‘‘autonomía’’; de ahí que reci-ban el nombre de órganos constitucionales autónomos.

Tras una lectura integral del Código Fundamental, vamos a encontrar que elconstituyente privilegia autonomía, en sus respectivos dispositivos, a los siguientes:

• Las Universidades y demás instituciones de educación superior;• El Banco de México;• El Instituto Federal Electoral;• La Comisión Nacional de Derechos Humanos; y

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• Los Tribunales Agrarios.Ahora bien, en este punto se hará discriminación de las universidades y otros

entes, siendo orientadora para ello la opinión del doctor Caballero Ochoa, cuyocriterio es el referente doctrinal rector a esta altura de la investigación:

‘‘Si bien es cierto que se emplea el calificativo de ‘‘autónomo’’ para cada uno de estas entidades, y talautonomía es un rasgo común a su naturaleza jurídica, la cuestión fundamental para distinguir supertenencia al universo que nos ocupa, es su conformación como órganos del Estado de igual rango que lostres poderes, lo que no sucede, por ejemplo, en el caso de las universidades’’.16

Una vez zanjado lo anterior, es pertinente abocarse a comprender un poco más afondo a los órganos constitucionales autónomos, lo que no constituye un ejerciciosencillo, pues a diferencia de los poderes de la Unión, los primeros no aparecen enel texto constitucional ubicados bajo un rubro específico, ni precisadas característicaspropias de sí mismos; en todos los casos se encuentra un único rasgo definitorio, lacaracterística de autonomía, que aparece citada de diversas formas, como más ade-lante se verá, al analizarlos a cada uno en lo particular. Lo mismo ocurre al remitirsea su legislación reglamentaria, pues si bien se insiste en la autonomía, no se abundamás sobre esta característica, como aspecto esencial de estos organismos.

No obstante lo anterior, las aportaciones doctrinales de diversos autores vienena brindar un panorama más amplio acerca de estos organismos. Así, el doctor JoséLuis Caballero Ochoa destaca cuatro rasgos fundamentales de los órganos constitu-cionales autónomos, al puntualizar notas comunes a éstos; a saber:

‘‘1. Independencia de los poderes… Así, el doble aspecto fundamental de estas entidades estriba, por una parte, en que son organismos delEstado, y por otra, en su previsión en el texto constitucional como autónomos, es decir, no subordinadosal Ejecutivo, Legislativo o Judicial.’’[…]

2. Autonomía… autonomía reflejada en:a) La previsión directa en el propio texto constitucional…b) La independencia presupuestaria…c) Independencia orgánica, que implica –cito lo que señala la Constitución– una autonomía de ‘‘gestión’’(cfr. artículo 102, ‘‘B’’) y en general, de ‘‘ejercicio de funciones’’ (cfr. artículo 41, fr. III).[…]

3. Entidades apolíticasEste rasgo común se presenta, a mi juicio, por diversos motivos:a) Resaltar la autonomía respecto de los poderes tradicionales…

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b) Privilegiar de cierta forma el componente ‘‘ciudadano’’ en la integración de algunas de estas entida-des…c) Enfatizar que lo propio de los órganos constitucionales autónomos es su competencia técnica en unamateria específica, que debe mantenerse ajena al juego de los partidos’’.[…]

4. El estatuto de los titularesLos titulares de los órganos y sus principales colaboradores asumen un perfil que intenta conciliarformación profesional y conocimientos técnicos, con imparcialidad y honorabilidad; el ser apolíticos, conuna fuerte vinculación hacia la sociedad; el ser apartidistas, con el consenso de los mismos partidosrepresentados en el Poder Legislativo.’’17

Características estas que van a servir para vislumbrar una fisonomía abstracta de losórganos constitucionales autónomos, ante la escasa referencia que se puede obtener delos textos legales. Y es que estos organismos son una institución relativamente nueva enel constitucionalismo mexicano, cuya creación intempestiva respondió a una serie deexigencias impetradas por el rumbo modernista que tomó el país a lo largo del sexeniodel Presidente Carlos Salinas de Gortari; ya que: ‘‘se creó casi una nueva Constitución enMéxico, en cuanto se alteraron varias de las que se consideraban decisiones políticas funda-mentales. En ese lapso se realizaron 51 reformas a 40 artículos constitucionales.’’18

Así pues, la tendencia reformista del ex presidente Salinas de Gortari, de marcadocarácter neoliberal, exigía reformas en diversos ámbitos del derecho, mismas quehabrían de concurrir en una directriz de carácter general, establecer instituciones quesirvieren de peana para ubicar a México en la vanguardia de las tendencias marcadas porlos principales aliados económicos y políticos del país.

Es en esta tesitura donde surge la necesidad de dotar a entidades específicas,técnicamente eficientes e independientes, de facultades y atribuciones bastantes parala realización de tareas, no inherentes a los poderes tradicionales, pero propias delEstado; estas entidades debían encontrarse libres del aletargamiento en el desempeño,intrínseco del poder Ejecutivo, e igualmente libres de todo vicio propiciado por lainjerencia de intereses políticos, antípodas por antonomasia del interés público.Nacen así los órganos constitucionales autónomos.

Pero esta marea reformista, que alcanzó el subsecuente sexenio, dejó entreverque el cuerpo legislativo no estaba preparado para gestar una naturaleza jurídicapropia para un nuevo ente público que habría de estar a la par de los pre constituidospoderes de la Unión; se partió de la base que la experiencia con las universidadespúblicas había dejado, y paulatinamente se fue adjetivando autonomía, con caracte-rísticas aleatorias y poco homogéneas, a los referidos organismos, que en su mayoría,ya existían al interior de la Administración Pública, como desconcentrados o comodescentralizados; lo que no vino a constituir, formalmente, la institucionalización dela figura jurídica de órgano constitucional autónomo.

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Es por ello, que muy diversos autores, quienes han profundizado exegéticamente–mucho más que los mismos legisladores– acerca de este tema, coinciden en referirque falta mucho por hacer, en tratándose de naturaleza jurídica, características comu-nes, relación con los poderes, alcance de sus atribuciones, y sobre todo, presupuestosdoctrinales.

Tales tratadistas ya acuñan ideas propias; ‘‘algunas apuntan a una reforma al artí-culo 49 constitucional, en términos de fijar su paridad de rango con los poderes’’19; otrassugieren ‘‘un acotamiento y reestructura del Poder Ejecutivo, permitiendo nuevas entida-des autónomas derivadas de éste’’20.

Por su parte, el doctor Caballero Ochoa considera:

‘‘…me parece que una asignatura pendiente para los juristas es ofrecer una propuesta integral, es decir,definir todo un estatuto jurídico para los órganos constitucionales autónomos…’’21

Estatuto que, según el autor, debe incluir:• Las características principales que deberán tener los órganos constitucionales

autónomos para ser considerados como tales.• Los alcances de su autonomía, como rasgo definitorio, y en relación a su

función de órganos del Estado, independientes de los tres poderes de la Unión.• Los aspectos inherentes a la autonomía en materia presupuestaria, y los criterios

sobre la elección de los titulares de los organismos.• Los mecanismos que garanticen efectivamente la aplicación de sus determina-

ciones.• E incorporar nuevas figuras al catálogo de los órganos constitucionales autóno-

mos.Tal y como lo expone ampliamente en su obra de referencia.

3.1 La Comisión Nacional de Derechos Humanos

El Ombudsman mexicano nace como respuesta al clamor de una sociedad pre-ocupada porque las violaciones a los derechos humanos en el país se convirtieron enla práctica constante de diversas autoridades, principalmente las encargadas de laprocuración de justicia.

Su inserción en la vida jurídica nacional se da como órgano desconcentrado dela Secretaría de Gobernación; es hasta la reforma constitucional al artículo 102‘‘B’’, el 28 de enero de 1992, cuando la función protectora de los derechos humanosalcanza un estatus constitucional; y no sería hasta el 13 de septiembre de 1999 queeste organismo adquiriría su carácter de autónomo, con la última reforma al apar-tado ‘‘B’’ del referido artículo 102 constitucional, para quedar como se conocehasta hoy.

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En efecto, el apartado ‘‘B’’ del artículo 102 de la Carta Magna dispone que: ‘‘ElCongreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de susrespectivas competencias establecerán organismos de protección de los derechos humanosque ampara el orden jurídico mexicano…’’; delimitando su competencia a: ‘‘…quejasen contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquierautoridad o servidor público, con excepción de los del Poder Judicial de la Federación,que violen estos derechos.’’

Para el efecto, el organismo que ha establecido el Congreso de la Unión, y que pordisposición constitucional se denomina Comisión Nacional de los Derechos Humanos,cuenta con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimoniopropios; sus recomendaciones son públicas y no vinculantes; y no es competente entratándose de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.

Líneas por demás controversiales, pues a criterio de algunos autores, con éste ellegislador privó tácitamente a los organismos estatales de la autonomía constitucionalconferida a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos: ‘‘…dicha autonomíadebió haberse extendido sin duda alguna a todos los organismos protectores de derechoshumanos. La Constitución sólo se refiere en este aspecto a la CNDH. Empero, ello se debea un error de redacción porque la intención fue otra, lo que se prueba con los trespárrafos citados del respectivo dictamen y en los cuales es clarísimo que esa autonomía seles está garantizando a todos los ombudsman protectores de los derechos humanos enMéxico…’’22

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos cuenta con un Consejo Consul-tivo, integrado por diez consejeros elegidos por el Senado o, en su ausencia, por laComisión Permanente del Congreso de la Unión; la encabeza el Presidente de la Co-misión, quien es también presidente del Consejo Consultivo.

3.2 El Instituto Federal Electoral

El Instituto Federal Electoral es el organismo público autónomo encargado de lafunción estatal de organizar las elecciones federales, tal y como lo dispone la fracciónIII del artículo 41 de la Constitución Federal; éste se encuentra dotado de persona-lidad jurídica y patrimonio propios, sus principios rectores son la certeza, la legalidad,la independencia, la imparcialidad y la objetividad. Esto es así a partir de la reformaconstitucional publicada el día 6 de abril de 1990 en el Diario Oficial de la Federa-ción.

Este Instituto, que es autoridad en materia electoral, se integra por órganos dedirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia; en su integración participan activamenteel poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos y los ciudadanos; esta participa-ción tripartita es consecuencia de las posteriores reformas constitucionales de 1994 y1996, cuyo propósito era ciudadanizar al Instituto; lo que se ha logrado al dejar la

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designación de los consejeros electorales en manos de la Cámara de Diputados, apropuesta de las diversas fracciones parlamentarias, excluyendo así la injerencia delEjecutivo Federal, que en otro momento intervenía directamente, a través del Secreta-rio de Gobernación, que era el Presidente del Consejo General del Instituto; y es queel actual mecanismo de designación: ‘‘garantiza, por una parte la no intervención delPoder Ejecutivo (lo que es inédito en el derecho electoral mexicano), y por otra, la imposibi-lidad de que una sola de las fuerzas políticas decida la conformación del órgano.’’23

El órgano superior de dirección del Instituto es el Consejo General, éste seintegra por un consejero Presidente y ocho consejeros electorales, además concu-rren, con voz pero sin voto, los consejeros del poder Legislativo, los representantesde los partidos políticos y un Secretario Ejecutivo.

Los órganos ejecutivos y técnicos se integrarán por el personal calificado necesariopara prestar el servicio profesional electoral.

Los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes delos partidos políticos nacionales.

Las mesas directivas de casilla están integradas por ciudadanos.Bajo esta estructura realiza sus actividades el Instituto Federal Electoral; activi-

dades de entre las cuales destacan, con independencia de las que la ley expresamentedetermine, las relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, losderechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, el padrón ylista de electores, impresión de materiales electorales, preparación de la jornadaelectoral, los cómputos en los términos que señala la ley, declaración de validez yotorgamiento de constancias en las elecciones de Diputados y Senadores, cómputode la elección del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de losdistritos electorales uninominales, así como la regulación de la observación electoraly de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales.

Es por ello que diversos tratadistas señalan que el Instituto tiene más funcionesque la toral, que apunta el artículo 41 de la Ley Suprema, como son:

‘‘la defensa del sufragio y del sistema democrático; integrar el Registro Federal de Electores, fortalecer elrégimen de partidos y velar y garantizar la autenticidad y efectividad del sufragio, independientementede promover y desarrollar la vida y la cultura democráticas’’.24

3.3 Los Tribunales Agrarios

Este organismo, el único de los constitucionalmente autónomos de carácter juris-diccional, encuentra su origen en la fracción XIX del artículo 27 constitucional, apartir de la reforma constitucional del 6 de enero de 1992, la cual dispone que, paraefectos de la administración de justicia agraria, ‘‘la ley instituirá tribunales dotados deautonomía y plena jurisdicción’’.

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Estos tribunales son competentes para conocer de las controversias que se suscitenpor límites de terrenos comunales y ejidales, cualquiera que sea su origen, esténpendientes o se den entre dos o más núcleos de población; así como aquellas relati-vas a la tenencia de la tierra de ejidos y comunidades.

Estos tribunales se integran por magistrados designados por la Cámara de Sena-dores a propuesta del titular del poder Ejecutivo.

Estos constituyen uno de los mecanismos, que para la expedita y honesta imparticiónde justicia agraria, ha creado el Estado con el objeto de garantizar la seguridad jurídicaen la tenencia de la tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad.

‘‘La posibilidad de que los campesinos encuentren mecanismos de impartición de justicia sencillos,asequibles, sin complicaciones, es el eje rector de la estrategia de estos organismos autónomos’’.25

Y es que la preocupación que dio origen a estos organismos fue la imperiosanecesidad de que se impartiera justicia de manera pronta y apegada a derecho enuna materia históricamente marginada; ejemplo de tal preocupación es el sentidoque guarda el dictamen de la Cámara de Diputados, en lo relativo a la reformaconstitucional en mérito:

‘‘... Los tribunales agrarios que deberán ser autónomos y de plena jurisdicción para impartir una justiciapronta, expedita, de una manera sencilla y cercana a los propios interesados, eliminarán demoras yarbitrariedades, propiciando el establecimiento de una nueva relación entre los hombres del campo y lasautoridades competentes...’’26

Por último, la tendencia actual a la que se enfrentan los Tribunales Agrarios, adiferencia del resto de sus pares, estriba en el hecho de las muchas voces que sugierensu desaparición como órgano constitucional autónomo, para pasar a formar partedel poder Judicial de la Federación:

‘‘... durante los últimos años el Poder Judicial de la Federación ha vivido una serie de cambios que sinmenoscabo de su prestigio le fortalecieron en lo interno y externo. El Consejo de la Judicatura Federal yla incorporación del Tribunal Electoral Federal a la Justicia Federal demuestra que es posible modificarcuestiones fundamentales en la estructura, funcionamiento y competencia de los órganos jurisdiccionalesen beneficio de la colectividad. Los principios de imparcialidad y legalidad alcanzados por el PoderJudicial de la Federación deben servir para reforzar la justicia agraria y de esta manera al integrarse losTribunales Agrarios a la Justicia de la Unión culminar un esfuerzo de seguridad jurídica en el campo’’27.

3.4 El Banco de México

El Banco de México es el banco central de la República, éste es un organismoautónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración, en términos de lo

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contenido en el párrafo sexto del artículo 28 de la Constitución Federal; pero, comocon el resto de los órganos constitucionales autónomos, este estatus es reciente.

El Banco de México nace, jurídicamente, con la Constitución de 1917, insertoen su artículo 28, que al efecto dictaba:

‘‘En los Estados Unidos Mexicanos no habrá monopolios […] exceptuándose únicamente los relativos a[…] la emisión de billetes por medio de un solo banco que controlará el Gobierno Federal […]’’28

No obstante encontrarse ya prevista su existencia en el Código Fundamental, elBanco de México no aparecería en ese momento, pues su naturaleza y su vincula-ción con el Estado serían objeto de acalorados debates, aunándose a ello la carenciade recursos para su fundación. Por un lado, había quienes pugnaban por hacer delbanco central un organismo propiedad exclusiva del Estado y manejado solamentepor éste; en antípoda de esto, había quienes sugerían una entidad completamenteautónoma del Estado, con participación del sector privado en el capital y la adminis-tración; ulteriormente surgieron voces que proponían la creación del banco central,conformado como una sociedad anónima bajo el control del gobierno federal perocon participación del sector privado en el capital y la administración; al final, lasconstantes repulsas a las diversas iniciativas de ley propuestas, no eran más queejemplo del desencuentro político que privaba entre el Ejecutivo y el Legislativo.

Tras ocho años de confrontación y la cada vez más creciente necesidad de ‘‘aliviarla astringencia monetaria y la aguda escasez de crédito’’29, Alberto J. Pani, Secretariode Hacienda, puso en marcha un exitoso plan para rehabilitar las finanzas públicas,lo que permitió al gobierno contar con recursos necesarios para fundar la bancacentral; con este propósito, el propio Pani constituyó la comisión redactora de la leyreglamentaria, integrada por Elías S. A. de Lima, Manuel Gómez Morín y Fernandode la Fuente; esta comisión redactó la que habría de ser la primera Ley Orgánica delBanco de México, que entró en vigor el 26 de agosto de 1925, y en la cual seconcebía al Banco de México como una sociedad anónima con mayoría de capitalsuscrito por el gobierno federal, ya que se procuraba conciliar el control del gobiernocon la autonomía del banco central, autonomía necesaria, según la propia exposi-ción de motivos, para evitar ‘‘el gravísimo peligro de que el interés político pueda predominaren un momento dado sobre el interés público.’’30

La posterior Ley Orgánica del Banco de México de 1936 tuvo entre sus princi-pales propósitos, consolidar la autonomía de éste frente al poder Ejecutivo, tal ycomo lo apunta la exposición de motivos que le precedió y que le describe como una‘‘institución destinada a servir intereses nacionales permanentes y que no puede, por ello,volverse, en caso alguno, un instrumento de acción para atender necesidades políticas ofinancieras extraordinarias del gobierno’’31; consolidarlo como banco central, restrin-gir su actividad como institución de carácter mercantil, ubicándolo en el centro del

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sistema bancario; y adecuarse en lo conducente a la nueva Ley Monetaria de 1931 ysus reformas de 1935 y 1936, que substituían el régimen de patrón metálico por elde moneda fiduciaria; entre otros.

En el año de 1941 se habría de expedir una nueva Ley Orgánica del Banco deMéxico, cuyo propósito fue dotarle de mayor libertad de acción en el ejercicio desus funciones de regulación de la moneda, crédito y cambios; esta nueva ley preservólas regulaciones relativas a la estructura orgánica y la relación con el Gobierno Fede-ral, contenidas en la antecesora que abrogó.

En antitética de lo anterior, en un gesto que constituyó un revés para ‘‘la divisiónde poderes propia de un Estado liberal de derecho’’32 y un triunfo para el despotismopresidencialista; el 4 de febrero de 1983 entra en vigor la reforma constitucional alartículo 28 de la Ley Suprema, que otorga a nivel constitucional, carácter de Orga-nismo Público Descentralizado de la Administración Pública Federal al Banco deMéxico; tal expresión de autoritarismo, que sirvió al Poder Ejecutivo para fortalecersu control sobre el banco central, se descansó, de acuerdo con la exposición demotivos del decreto modificatorio, en la tramoyista ventaja de que: ‘‘las normas depolítica crediticia quedan en manos y responsabilidad solo del gobierno, el cual a travésde dicho organismo, decidirá y ejecutará las acciones necesarias’’.33

En consecuencia, el 1º de enero de 1985 entra en vigor una nueva Ley Orgánicadel Banco de México que estableció, entre otras cosas, que el Banco de Méxicodebía desempeñar sus funciones acorde con las directrices de política monetaria ycrediticia que le dictase la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que su Juntade Gobierno se habría de integrar mayoritariamente por funcionarios de la Admi-nistración Pública Federal, entre ellos, el propio Secretario de Hacienda y CréditoPúblico y que los montos de financiamiento que el banco le había de conceder algobierno no estarían sujetos a un límite específico.

Es hasta la reforma constitucional al artículo 28, expedida el 18 de agosto de1993, y la consecuente nueva Ley del Banco de México, entrada en pleno vigor el 1ºde abril de 1994, que éste adquiere su actual estatuto jurídico.

Hoy, el Banco de México tiene por finalidad proveer a la economía del país demoneda nacional y, ulteriormente, promover el sano desarrollo del sistema financieroy propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pagos.

En la consecución de tales fines, el Banco de México tiene como objetivo priori-tario procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendocon ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado.

El Estado ejerce su función en las áreas estratégicas de acuñación de moneda yemisión de billetes por medio del banco central; por ello, corresponde privativamenteal Banco de México emitir billetes y ordenar la acuñación de moneda metálica, asícomo poner ambos signos en circulación a través de las operaciones que la Ley leautoriza realizar.

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Su rango de autonomía constitucional se ve consolidado con la mención explícitaque se hace en el texto constitucional, prohibiendo a cualquier autoridad ordenarleal banco central que le conceda un financiamiento.

‘‘La autonomía con que se dota al banco central en los términos antes mencionados, da a éste indepen-dencia para fijar e implantar la política monetaria que estime conveniente para la consecución de suobjetivo primordial.’’34

En efecto, dada su naturaleza de banca central, el Banco de México tiene laencomienda de regular, en coadyuvancia con demás autoridades competentes, lapolítica cambiaria, así como la intermediación y los servicios financieros; para locual, la Carta Magna le confiere las atribuciones de autoridad que sean necesarias.

La conducción, administración y ejercicio de funciones del Banco de México seencomiendan a la Junta de Gobierno y al Gobernador; esta Junta se integra porcinco miembros designados por el Ejecutivo Federal con aprobación del Senado o,en su defecto, de la Comisión Permanente; de entre los cuales, uno es designadocomo Gobernador por el propio Ejecutivo, éste preside la Junta de Gobierno; elresto de los integrantes de la Junta son denominados Subgobernadores.

Los integrantes de la Junta de Gobierno pueden ser sujetos de juicio político, enlos términos dispuestos por el artículo 110 de la Constitución Federal. Fuera delcaso anterior, todo el personal del banco central está sujeto a la Ley Federal deResponsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, cuya aplicación estáa cargo de una Comisión de Responsabilidades integrada por el miembro de la Juntade Gobierno que ésta designe y por los titulares de las áreas jurídica y de contraloríadel propio banco.

4. La vigilancia y control del Poder Público

La vigilancia y el control del Poder Público se lleva a cabo por diversas Instituciones,tanto al interior de los poderes de la Unión y los Entes Públicos Federales, como alexterior de todos cuantos integran el Poder Público en México; en lo atinente alcontexto de esta investigación, y por ser la institución por antonomasia en la materia,se atenderá a aquella que constituye el órgano externo de control de todo el SupremoPoder de la Federación, la Auditoría Superior de la Federación.

‘‘La Auditoría Superior de la Federación, fue creada para apoyar a la Cámara de Diputados en elejercicio de sus atribuciones constitucionales relativas a la revisión de la Cuenta de la Hacienda PúblicaFederal, con el propósito de conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si ésta se ajustó alos lineamientos señalados en el Presupuesto de Egresos de la Federación y en la Ley de Ingresos

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correspondiente, y constatar la forma y grado del cumplimiento de los objetivos y metas contenidos en losprogramas de gobierno.’’35

Las actividades de Fiscalización Superior, entendidas como el control externodel gasto público, tienen su origen en la Constitución de 1824, con la ContaduríaMayor de Hacienda, cuyas principales funciones consistían en realizar el examen yla glosa de la contabilidad en los ramos de Hacienda y Crédito Público del presu-puesto federal.

Con el devenir de acontecimientos políticos y sociales a lo largo de la historia, lainstitución de fiscalización superior se preservó como parte de nuestro orden jurídico,cediendo la Contaduría Mayor de Hacienda su lugar al Tribunal de Cuentas, yviceversa; así, sucesivamente se alternaron estas instituciones el quehacer contralora lo largo de casi medio siglo. No fue hasta el 20 de agosto de 1867, con la restau-ración de la República, que se estableció sólidamente la Contaduría Mayor deHacienda; ésta perduraría sin sufrir cambios hasta el año 2000.

Es con la LVII legislatura del H. Congreso de la Unión, en el año de 1998, que lavida parlamentaria de nuestro país adquiere nueva vida, entre otras cosas, porque:‘‘El tema de la fiscalización superior en México tomó destacada importancia, y fue,durante la LVII Legislatura, y bajo su responsabilidad, que se continuaron los trabajosprevios para la construcción de una nueva y fortalecida entidad de fiscalización superior,dando cuenta de ese cambio dos ordenamientos fundamentales que constituyeron unarevolución legislativa, y que son, hoy en día, el cuerpo de la fiscalización del siglo XXI ennuestro país: las reformas constitucionales de los artículos 73, 74, 78 y 79 de julio de1999 y la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, de diciembre de 2000.’’36

En efecto, el 14 de julio de 1999 el Constituyente Permanente reformó los artí-culos 73, 74, 78 y 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,con la finalidad de crear la entidad de Fiscalización Superior de la Federación;seguido de lo cual, el día 20 de diciembre del año 2000 se aprobó y expidió la Leyde Fiscalización Superior de la Federación.

Hoy, la Auditoría Superior de la Federación es la Entidad de Fiscalización Supe-rior de la Federación, de la Cámara de Diputados, encargada de la fiscalizaciónsuperior de la Cuenta Pública, esta entidad goza de autonomía técnica y de gestiónen el ejercicio de sus atribuciones y para decidir su organización interna, funciona-miento y resoluciones en los términos de la ley reglamentaria.

Esta Entidad de Fiscalización Superior de la Federación es depositaria de lasencomiendas constitucionales de:

I. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos, el manejo, la custodia y laaplicación de fondos y recursos de los poderes de la Unión y de los EntesPúblicos Federales; los recursos federales que ejerzan las entidades federativas,los municipios y los particulares; así como el cumplimiento de los objetivos

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contenidos en los programas federales y; en su caso, el fincamiento de lasresponsabilidades que correspondan;

II. Entregar el informe del resultado de la revisión de la Cuenta Pública a laCámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de supresentación;

III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o con-ducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de fondos yrecursos federales; y

IV. Determinar los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o alpatrimonio de los Entes Públicos Federales y fincar directamente a los respon-sables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así comopromover ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabili-dades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el Título Cuartode la Constitución Federal, y presentar las denuncias y querellas penales.

Al frente de la Auditoría Superior de la Federación está el Auditor Superior de laFederación, quien es designado para un periodo de ocho años, por el voto de las dosterceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, conforme alo previsto por el párrafo tercero del artículo 79 de la Constitución Política de losEstados Unidos Mexicanos.

El Auditor Superior está apoyado por tres Auditores Especiales, él de Cumpli-miento Financiero, él de Desempeño y él de Planeación e Información; así comopor los titulares de las unidades de Asuntos Jurídicos y General de Administración;también forman parte de este entramado institucional los coordinadores de Controly Auditoría Interna y de Relaciones Institucionales.

‘‘La fiscalización superior representa el ejercicio de facultades constitucionales irrenunciables, que a la vezque permiten un adecuado equilibrio entre los Poderes, constituyen la plataforma institucional delsistema nacional de rendición de cuentas.’’37

Actualmente, la Auditoría Superior de la Federación tiende a consolidar su que-hacer fiscalizador, tal y como lo invitaba el Ministro Genaro Góngora Pimentel:

‘‘…el órgano reformador de la Constitución Federal realice las reformas constitucionales y legales condu-centes a fin de darle verdadera viabilidad y funcionalidad a la Auditoría Superior de la Federación,dotándola de herramientas jurídicas claras e inobjetables para que juegue el papel que le corresponde enel control de la actividad financiera del Estado…’’38

Ejemplo de ello, es la minuta del proyecto de decreto que reforma, adiciona yderoga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, de entre las cuales, destacan las atinentes al artículo 79.

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Mediante ocurso que data de los 19 días del mes de junio del año 2007, elPresidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Felipe de Jesús Calde-rón Hinojosa, dirigió al Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputadosdel Honorable Congreso de la Unión, la iniciativa de decreto antedicha, con elpropósito de someterla a la consideración de esa soberanía; iniciativa que tuvocomo uno de sus puntos cardinales el fortalecer la transparencia y la rendición decuentas.

En este sentido, el titular del Ejecutivo destacó que:

‘‘… en el artículo 79 se realizan propuestas para fortalecer a la Auditoría Superior de la Federación yprever un proceso de fiscalización más eficiente y compatible con los principios de división de poderes y delegalidad…’’

Seguido del procedimiento parlamentario relativo, y una vez hechas las modifi-caciones pertinentes por los Diputados Federales Raymundo Cárdenas Hernández,Jorge Estefan Chidiac y Raúl A. Padilla Orozco, Presidentes de las ComisionesUnidas de Puntos Constitucionales, de Hacienda y Crédito Público y de Presupu-esto y Cuenta Pública, respectivamente; se publicó en la Gaceta Parlamentaria del13 de septiembre de 2007 el Decreto en mérito. Al efecto, el mismo 13 de septiembredel 2007, el Diputado Federal Alberto Amador Leal se sirvió dirigir a la superiorconsideración de la Presidenta de la Mesa Directiva de esa soberanía, DiputadaFederal Ruth Zavaleta Salgado, la Exposición de Motivos del Decreto de ReformaConstitucional.

Así, en México, D.F., a los 13 días del mes de septiembre del año 2007, en elsalón de sesiones de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión,quedó redactada la Minuta del Proyecto de Decreto que Reforma, Adiciona y Derogadiversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;la que suscribieron la Presidenta de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputadosdel Honorable Congreso de la Unión, en su LX Legislatura, Diputada Ruth ZavaletaSalgado, la Secretaria de la Mesa Directiva, Diputada María Eugenia JiménezValenzuela, y el Licenciado Emilio Suárez Licona, Secretario Interino de ServiciosParlamentarios.

Esta reforma, en palabras del Diputado Federal Alberto Amador Leal:

‘‘… representa maximizar el valor de los servicios de la ASF a la Cámara de Diputados y convertirla enuna institución más pro activa que reactiva, que con plena observancia de las disposiciones jurídicas quele son aplicables, marque senderos, señale caminos, establezca pautas, para que los Poderes de la Unióny los entes públicos federales marchen hacia la modernización administrativa, logrando con ello laeliminación gradual de las áreas generadoras de corrupción, privilegiando la economía, la eficiencia y laeficacia en el manejo de los recursos públicos’’.

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5. A manera de conclusión.

El Estado mexicano ha sufrido una serie de transformaciones en su poder público,tendientes a desconcentrar una variedad de actividades que antes se asumían únicasde una sola institución, lo que ha deparado en que la concepción tradicional de ladivisión tripartita de poderes sea superada por una nueva noción de la distribución delas tareas. Con esta nueva distribución han nacido a la vida jurídica los ÓrganosConstitucionales Autónomos; ejemplo de ello es el Banco de México. Entes comoéste, son una institución jurídica relativamente nueva en el constitucionalismo mexi-cano, y como tal, enfrentan una serie de desafíos tendientes a consolidarles plenamenteen nuestro sistema jurídico.

Notas

1. Juan Luis Cervantes es Licenciado en Derecho por la UMSNH, dedicado al ejercicio libre de laprofesión en la actualidad, ha sido auxiliar de Actuaría y Ponencia en el Tribunal Federal de JusticiaFiscal y Administrativa, Sala Regional del Pacífico–Centro.

2. Jesús Santillán es candidato a Maestro en Derecho por la UMSNH. Profesional con estudios deEspecialidad en Derecho Procesal y Diplomado en Derecho a la Información, ha estado vinculadocon diversos grupos de participación social, política y universitaria, es a la fecha docente de laFacultad de Derecho y Ciencias Sociales en Derecho Internacional. Litigante y consultor jurídicopara el sector público, ha participado en diversas áreas de la Administración Pública Estatal desdehace diecisiete años. Compilador de varias obras en materia de fiscalización y auditoría. Actual-mente se desempeña como Coordinador de Acceso a la Información Pública de la UniversidadMichoacana de San Nicolás de Hidalgo.

3. Montesquieu, citado en IBARRA SERRANO F.J. (1992). La Justicia (apuntes para una historia dela filosofía del Derecho). Morelia: Guerrero A.C. Pp. 95–96.

4. DELGADILLO GUTIÉRREZ, L. H. Elementos de Derecho Administrativo I. 2ª Edición. México:Limusa. P. 37.

5. PORRÚA PÉREZ, F. (1982) Teoría del Estado. 17ª Edición. México: Porrúa. 34ª P. 299.6. Ídem.7. DELGADILLO Gutiérrez, L. H., Op. cit. P. 38.8. GROPPALI, A.; citado por Porrúa Pérez, F. Op. cit. P. 398.9. DELGADILLO GUTIÉRREZ, L. H. Op. cit. P. 39.10. Ibíd. P. 41.11. PORRÚA PÉREZ, F. Op. cit. P. 404.12. DELGADILLO GUTIÉRREZ, L.H. Op. cit. PP. 41 y 43.13. OLIVERA TORO, J. Manual de Derecho Administrativo citado por Delgadillo Gutiérrez, L.H.

Op. cit. P. 92.14. ACOSTA ROMERO, M. citado por Delgadillo Gutiérrez, L.H. Op. cit. P. 92.15. DELGADILLO GUTIÉRREZ, L.H. Op. cit., P. 135.16. CABALLERO OCHOA, J.L. (2001). Los Órganos Constitucionales Autónomos más allá de la

División de Poderes. En: Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Ibero-americana. México. PP. 6 y 7.

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17. Ibíd. PP. 4–11.18. GONZÁLEZ SCHMAL, R. citado por Caballero Ochoa, J.L. Op. cit. PP.6 y 7.19. GIL, R. citado por Caballero Ochoa, J.L. Op. cit. P.14.20. CÁRDENAS GRACIA, J. citado por Caballero Ochoa, J.L. Op. cit. P.14.21. Ídem.22. CARPIZO, J. citado por Caballero Ochoa, J.L. Op. cit. P.17.23. CÁRDENAS GRACIA, J. citado por Caballero Ochoa, J.L. Op. cit. P.16.24. GÓMEZ–PALACIO, I. citado por Caballero Ochoa, J.L. Op. cit. P. 15.25. Ibíd. P. 22.26. NAZAR SEVILLA, M. citado por Caballero Ochoa, J.L. Op. cit. P. 22.27. NAZAR SEVILLA, M. citado por Caballero Ochoa, J.L. Op. cit. P. 24.28. BORJA MARTÍNEZ, F. (1997). El Banco de México. México: Fondo de Cultura Económica P. 87.29. Ibíd. P. 89.30. BORJA MARTÍNEZ, F. et al. (1993). Autonomía del Banco de México y Perspectivas de la Interven-

ción Financiera. México: Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, Corte de Constitucionalidadde Guatemala P. 28.

31. Ídem.32. Ibíd. P. 32.33. Ibíd. P. 29.34. Ibíd. P. 32.35. Auditoría Superior de la Federación. ASF/Competencia, Objetivos y Atribuciones. Página Web.

14/enero/2008. http://www.asf.gob.mx.36. Ídem.37. Ídem.38. Palabras de Genaro Góngora Pimentel al final de la sesión en la que se dictó la resolución de la

controversia constitucional 91/2003, el 23 de junio de 2005; citadas por el Diputado FederalObdulio Ávila Mayo dentro de su iniciativa de reforma constitucional de data 20 de febrero de 2007.

Bibliografía

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DEMOCRACIA 167-178

UNA CIUDADANÍA POLÍTICA Y SOCIAL:EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

Juan Manuel Zamora Mendoza1


Introducción

La principal herencia de la socialdemocracia, durante el siglo XX, ha sido la cons-trucción del Estado Social de Derecho –Estado de Bienestar– en un númerosignificativo de países. Reflexionar sobre lo que significa para la ciudadanía políticauna sociedad que ha asegurado de manera universal ciertos derechos sociales básicos–educación, salud, protección ante el desempleo, pensiones justas, etcétera–. Unaconstrucción política y social, que ha sido capaz de colocar ciertos límites al capita-lismo y de modificar algunas de sus lógicas de funcionamiento. La afirmación defondo es que el Estado Social de Derecho es un producto del desarrollo y superacióndel Estado liberal de Derecho: se trata de una forma de Estado que a diferencia delEstado liberal, hace posible una realización más acabada de ciudadanía política, estoes, solo asegurando una ciudadanía social es posible hablar de una ciudadanía políticamás real y plena.

Teoría de la ciudadanía política y social

La ciudadanía es la condición de pertenencia y participación en la organización políticadonde se integran los miembros de la sociedad. Más allá de plasmarse en el derechopositivo de las modernas democracias, la ciudadanía hace referencia a un conjunto deprácticas y usos que otorga la cualidad de componentes activos a los individuos en sucomunidad de referencia. En las modernas democracias liberales el orden político estálegitimado por las decisiones de sus ciudadanos libres y responsables2.

La ciudadanía es principalmente, un estatus conformado por el acceso a losrecursos básicos para el ejercicio de derechos y deberes. La no–discriminación en elacceso a esos recursos constituye la condición necesaria y suficiente de la ciudadanía.Caso contrario, los titulares de derechos permanecen en una situación de precariedadexpresada ésta como déficit de ciudadanía3.

Existía en T.H. Marshall una preocupación por teorizar la evolución de la ciuda-danía en las sociedades capitalistas como una marcha hacia la igualdad social, ydistinguía tres ciclos históricos con sus correspondientes factores constitutivos4:

• Un factor civil integrado por las capacidades de ejercicio de las libertadesindividuales fundamentales relativas a la vida y al desarrollo integral de las

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Juan Manuel Zamora Mendoza

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personas, de expresión y pensamiento, y a las más tangibles de propiedad,contractuales y de sometimiento a los tribunales de justicia.

• Un factor político compuesto por los recursos de participación democrática quecompeten a las franquicias de elección y mecanismos de representación en lalegitimación de la autoridad y el poder político. Consiguientemente, los indivi-duos adquieren su estatus político, ciudadano, como electores y elegidos.

• Un factor social garantizador de las aspiraciones de una vida digna y bienestarsocial de los individuos, con acceso al trabajo remunerado y a la previsiónsocial en situaciones de riesgo. Tal estadio correspondería a la consecución deunos estándares vitales básicos legitimados por el conjunto de la ciudadanía.

En la época premoderna las dimensiones civiles, políticas y sociales estabanamalgamadas y profundamente permeadas por la concepción religiosa del ordenmundano. Con posterioridad, el mercado se institucionalizó paulatinamente comoun gran regulador de la vida económica, lo que procuró una relativa autonomizaciónde las esferas pública y privada. Los tres ciclos o estadios de la moderna ciudadaníacorrespondieron, según Marshall, a los diversos períodos de constitucionalizaciónde los derechos ‘civiles’ –siglo XVIII, con la superación de la organización estamentaldel ‘Antiguo Régimen’, tras las revoluciones inglesa, norteamericana y francesa–,‘políticos’ –siglo XIX, con la institucionalización del liberalismo democrático y larepresentación electoral–, y ‘sociales’ –siglo XX, con la consolidación del igualitarismoen los Estados Sociales de Derecho (Estados del bienestar) en las democracias indus-triales. En sentido general, el proceso de modernización en el mundo occidentalcomportó el paso de los criterios de adscripción a los criterios de logro–.

En las actuales sociedades democráticas avanzadas del mundo occidental, losciudadanos son titulares de derechos civiles, tales como los morales, de derecho a lalibertad de pensamiento y de expresión, o los materiales como el de la propiedadprivada. También disponen de derechos políticos inherentes a la vida democrática,como son los de asociación y de participación (representación y voto), y disfrutande derechos sociales básicos, bien sean los relativos a la salud, a la educación o albienestar necesario para poder desarrollar un tipo de vida percibida como digna porel conjunto social. Todos esos derechos están amparados por las instituciones esta-tales, las cuales asumen la responsabilidad colectiva de su promoción y tutelaje.Ahora bien, dicha igualdad de estatus no esconde diferencias de clase ni desigualdadesmateriales.

Desigualdad social y legitimidad del Estado Social de Derecho

Thomas H. Marshall observaba como crucial para la ciudadanía social, el desarrollode políticas sociales, las cuales representan la manifestación tangible de la existencia

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Una ciudadanía política y social: El Estado Social de Derecho

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de una comunidad política de ciudadanos libres y solidarios entre sí. Para Marshalllos efectos de las políticas sociales posibilitarían comunidades más cohesionadas yun enriquecimiento de la vida civilizada. Aunque no evitarían la reproducción de ladesigualdad social, las políticas sociales si pueden procurar un mayor nivelación derecursos entre las clases. Además, así facilitarían la ‘igualdad de oportunidades’, esdecir, haría posible que al margen de las diferencias de clase, edad, raza o género,los ciudadanos tuviesen los mismos derechos para desarrollar sus potencialidadesvitales5.

Las políticas públicas sociales son intervenciones públicas que afectan la distri-bución de las oportunidades vitales de los ciudadanos, la mejora de su calidad devida y de su bienestar personal. En general las políticas públicas afectan al individuo–reguladoras y distributivas–, o al conjunto social redistributivas y constituyentes.Las políticas sociales son generalmente de carácter redistributivo ya que comportantransferencias y equilibrios de recursos y capacidades entre unos ciudadanos y otros.

Las políticas sociales se relacionan con las educativas para una mayor y mejorinstrucción formal de los ciudadanos, o con aquellas que procuran una promociónde la salud o facilitan el acceso a una vivienda. Todas ellas son ‘sociales’ con carácteramplio. Incluso las condiciones relativas al mercado de trabajo, como son los servi-cios provistos por las empresas, por ejemplo, son importantes en la procuración delbienestar de los asalariados. Las actuaciones en estos cuatro niveles de protecciónsocial contribuyen decisivamente al desarrollo integral de las personas en el desen-volvimiento de su vida ciudadana.

El Estado Social de Derecho corresponde al conjunto de instituciones estatalesproveedoras de políticas sociales dirigidas a la mejora de las condiciones de vida, afacilitar la integración de clases y grupos sociales, nivelando e igualando –aunque nohomogeneizando– sus recursos materiales. La igualdad de derechos ciudadanos, hahecho soportables las desigualdades de riqueza generadas por los sistemas capitalistasy ha atenuado los conflictos sociales que intrínsicamente conlleva. En realidad, laciudadanía social asociada al desarrollo del Estado Social de Derecho ha garantizadouna mayor igualdad de oportunidades vitales y de redistribución de recursos mate-riales, ha legitimado en tal proceso la desigualdad intrínseca al modo de acumulacióncapitalista.

El Estado Social de Derecho (Estado del Bienestar) es una invención europeacuya génesis institucional se remonta a finales del siglo XIX. Aunque no existeconsenso entre los historiadores sobre la fecha de su nacimiento, un número impor-tante de expertos lo sitúa en la legislación social alemana del período tardío delgobierno de Bismarck, donde se promulgaron leyes sociales como la ley de segurode enfermedad y maternidad (1883), la ley de accidentes de trabajo (1884) y la ley deseguro de enfermedad, jubilación y defunción (1889). Para otros, el Estado Socialde Derecho, es una construcción propiamente del siglo XX, cuyo origen está situa-

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do con posterioridad a la segunda guerra mundial, y su principal antecedente es laconstrucción del sistema público inglés de protección social integrado y universalque se desarrolló entre 1945 y 1948. Pero podemos distinguir tres períodos históricosen la construcción del Estado Social de Derecho europeo: un período de experimen-tación que va desde 1870 hasta los años veinte del siglo XX; uno de consolidaciónentre 1930 y 1940; y otro de expansión entre 1940 y 1960.

Se ha hecho una diferenciación entre el acercamiento conservador y el socialde-mócrata al tema de la protección social. Una distinción conceptual entre ‘Estadosocial’ y ‘Estado de bienestar’. El primero, correspondería a las primeras experien-cias de protección social iniciadas por Bismarck hacia fines del siglo XIX y suorientación básica es una integración social vertical; una manera de comprensión ala falta de libertades ciudadanas y la exclusión de que era objeto en aquellos años elmovimiento obrero organizado. Esta experiencia correspondería a una reforma socialautoritaria, de integración subordinada de las clases trabajadoras; en definitiva, unalegislación de contención social en un contexto histórico político de ausencia dedemocracia y de fuerte exclusión social.

Por otra parte, el moderno Estado de Bienestar de factura socialdemócrata, sedistingue, por la realización de los sistemas de protección social en el marco de undesarrollo de la democracia en donde la política social se concibe ‘como expansiónde los derechos sociales o materialización de los derechos políticos democráticos’.

Más allá de sus orígenes y de su compleja trayectoria histórica, lo cierto es queel Estado Social de Derecho (Estado de Bienestar) se consolidó en diversos países,particularmente del centro y norte de Europa, con particularidades en Norteamérica apartir de 1945 –países como España y Portugal construyeron su Estado de Bienestardurante la década de los 80, paradójicamente, en pleno auge del neoliberalismo–.Entre 1945 y 1974 estas sociedades aseguraron los derechos sociales básicos de supoblación, a través de la construcción de sus respectivos Estados de Bienestar, expe-rimentaron un espectacular crecimiento económico y constituyeron una verdadera‘época dorada’. Este esplendor económico llegó a su término en la década de los 70 conla crisis del petróleo: el estancamiento económico y la inflación configuraron un delica-do cuadro, que colocó a estas economías en crisis, lo que de paso, favoreció la emergenciade las ideas neoclásicas, las cuales critican duramente al Estado de Bienestar por sugasto público, regulaciones e interferencias del libre mercado, proteccionismo, porla influencia sindical, y las dificultades de su financiamiento en el contexto demográ-fico de una población envejecida. Durante la década de los ‘80 y ‘90 el Estado deBienestar ha sido sometido a diversas correcciones, pero se mantiene su arquitecturaesencial inalterada, y con un grado de legitimidad social con que, probablemente,no contaban los políticos y economistas neoliberales. Durante la década de los ‘80 seintentó su reformulación drástica en Inglaterra por parte de Margaret Thatcher,pero la escasa disminución del gasto público durante su gestión, indica que hubo

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bastante más retórica que realidad en su intento de reforma. Experiencias más intere-santes de transformación del Estado de Bienestar son las de Francia y Holanda, dondese lograron importantes modificaciones con base en medidas audaces como la redu-cción de la jornada laboral en Francia, y un histórico acuerdo entre trabajadores yempresarios en el caso holandés.

En el caso de la seguridad social, su núcleo característico, establece unos meca-nismos obligatorios de solidaridad. Con la progresiva consolidación del Estado Socialde Derecho (Estado de Bienestar) tras la Segunda Guerra Mundial se consolidóprogresivamente en el mundo industrialmente avanzado un tipo de democracia com-puesta y de economía mixta. En tales sociedades democráticas los poderes públicosintervinieron activamente en la promoción de los derechos sociales mediante elsostenimiento de instituciones asistenciales y de seguridad social para hacer frente alos riesgos vitales –ancianidad, desempleo, enfermedad o pobreza, etcétera–. Laamenaza para las democracias capitalistas del bienestar no estuvo provocada por losconflictos sociales generados por la lucha de clases, sino por el mal funcionamientode los procesos de legitimación social en los estados del bienestar provocados por lacrisis fiscal o sobrecarga presupuestaria6. En dicha situación a una explosión dedemandas ciudadanas de más y mejores servicios sociales se corresponde a decisionesprovocadas por la contradicción entre la legitimación de las democracias liberales yla erosión de los dispositivos de acumulación capitalista.

Se puede narrar la causalidad moral del Estado Social de Derecho recurriendo ala parábola evangélica del ‘buen samaritano’, referida a aquel viajero en caminodesde Jerusalén a Jericó, asaltado y robado por los ladrones, y socorrido por motivosde compasión y solidaridad por el ‘conciudadano’ anónimo. Trasluce de este episodiola idea de una trama de vinculaciones entre los seres humanos consecuencia de lanaturaleza social de la condición humana que compromete a todos los ciudadanos.En paralelo al imperativo moral de inspiración cristiana pueden citarse otras narra-ciones causales de carácter ilustrativas de la mutua obligación cívica. El conceptosociológico de empatía, o proceso interactivo por la cual una persona se ‘identifica’o se ‘pone en el lugar’ de otra, sirve para interiorizar actitudes, expectativas y percep-ciones mediante las cuales los riesgos de la vida se des–individualizan, o pasan a sercomprendidos y compartidos como deber ciudadano de unos con respecto a otros.Así, al empatizar con pobres excluidos, incluso los ciudadanos en situación econó-mica favorable circunstancial toman conciencia de su potencial precariedad yestablecen lazos solidarios de reciprocidad.

Otros ejemplos seculares de justicia social conciernen a los conceptos neocon-tractualistas del ‘velo de la ignorancia’ y la ‘posición original’7. La idea principal quesubyace en ellos es que las personas concebidas como libres e iguales, más allá de susaditamentos sociales y económicos personales, deben convenir en unos principiosde justicia básicos que comporten necesariamente el bienestar mínimo e imparcial

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de la sociedad en su conjunto. Las tesis rawlsianas apuntan a que las desigualdadessólo son ‘equitativas’ si con ellas los ciudadanos menos favorecidos de la sociedadresultan beneficiados. La legitimación de la desigualdad se basaría, además, en elprincipio de ‘irrestrictividad’ de la movilidad social. Es decir, estatus y roles depreeminencia social deberían ser accesibles a todos los ciudadanos8. Tales asuncioneslegitiman la acción pública para la reconducción de impulsos de autointerés y egoísmode los ciudadanos de otros de solidaridad y altruismo.

La vida de las personas es azarosa y tolera riesgos que poseen un carácterinterdependiente que no se puede atomizar en el círculo íntimo de cada persona, yque se plasman en categorías de riesgo colectivas9. Sin embargo, desde una perspec-tiva liberal individualista se nos asegura que el amor propio es una garantía de uncomportamiento social virtuoso: lo que no queramos para nosotros, tampoco loquerremos para los demás. Se produciría, de este modo, un límite ‘natural’ a losexcesos de un individualismo depredador. Sucede no obstante, que en la ‘libre’concurrencia de las personas por procurarse bienestar, el mercado no toma en cuentalas necesidades de aquellos individuos menos capacitados, los cuales quedan sujetosa riesgos individuales irreversibles que sólo la comunidad corresponsable puededisminuir.

Liberalismo individualista y liberalismo social

La comunidad moral en condiciones de modernidad estableció el principio de perte-nencia a un cuerpo político como responsabilidad tanto individual como colectivade sus ciudadanos. Sin embargo, existen visiones teóricas compuestas respecto acuáles deberían ser las institucionalizaciones de esos ámbitos de responsabilidadesindividual y colectiva entre derechos y deberes ciudadanos. Dos expresiones diver-gentes de pensamiento liberal sirven para ilustrar tales disparidades a la hora dehacer efectivo dicho principio civilizador.

Para el pensamiento de corte neoliberal, no existen medios ni criterios quepuedan establecer una jerarquía colectiva de deberes ciudadanos más allá delestablecimiento de un marco mínimo institucional que garantice el intercambio‘libre’ de ideas y mercancías10. A su vez para el liberalismo igualitarista existeun deber u obligación moral de la comunidad en la provisión de los mediospara que éstos cubran las ‘necesidades básicas’ de todas las personas, ya que suinexistencia imposibilitaría el cumplimiento de los respectivos deberes indivi-duales de los ciudadanos en situación precaria. En un punto de encuentro entreambas concepciones contrapuestas podría argüirse que la existencia de unos dere-chos comunitarios mínimos debería evitar que los ciudadanos fuesen privados delacceso a los bienes básicos11.

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Las sociedades modernas otorgaron carta de naturaleza al mercado y al Estadocomo instituciones reguladoras del bienestar común. La primera institución articulalos valores del autointerés individualista y del cálculo económico de carácter instru-mental en las relaciones materiales entre los ciudadanos; la segunda institución hasido depositaria de la autoridad de carácter coercitivo, asumiendo funciones deprocuración asistencial. Tanto una como la otra han contribuido a disipar en variantesideológicas contrapuestas –libertaria y estatalista– las responsabilidades morales delos ciudadanos con respecto al cuerpo político del que forman parte. Incluso enpostulados ideológicos menos ‘extremos’, el sentido de obligación moral de los indi-viduos respecto a sus conciudadanos tiende a debilitarse ya sea que se ponga elacento en la mercantilización o en la socialización –ideología conservadoras y social-demócratas–.

Al asumir el Estado desde su legitimidad democrática una responsabilidad en laprocuración de asistencia colectiva, puede suceder que los ciudadanos ‘olviden’ supropia obligación individual, disolviéndose vicariamente la solidaridad general enuna acción estatalista por el bienestar común. De suceder así, la solidaridad delconjunto de la sociedad civil puede disminuir al generalizarse una solidaridadinstitucionalizada de tipo mecanicista. Especialmente en los Estados de bienestar detipo universalista, el paso de un gran número de responsabilidades al sector público,posibilitado mediante altas transferencias redistributivas fiscales, puede conllevar laextensión de un tipo de ‘responsabilidad anónima’ que encubra la obligación moralindividual respecto al conjunto social. Convenida la responsabilidad individual ciu-dadana como imperativo moral por el bienestar social de sus conciudadanos, lasactuaciones interpuestas de los poderes públicos no son ajenas de la iniciativa socialy ciudadana. Ésta se manifiesta en una composición de asociaciones altruistas uorganizaciones no gubernamentales, que son el reflejo del nivel civilizatorio y lacalidad democrática de la sociedad donde se manifiestan12.

Pobreza, exclusión social

La pobreza puede definirse simplemente como un estado carencial de recursos mate-riales. La pobreza ‘absoluta’ es una condición caracterizada por una privación severade las necesidades humanas básicas. Pero la pobreza es también ‘relativa’ a las caracte-rísticas de la sociedad donde se manifiesta. Esta visión implica un entendimiento dela pobreza que debe tener en cuenta la trayectoria histórica y los valores de la sociedadexaminada.

Durante la Edad Contemporánea han existido dos grandes enfoques en la consi-deración y tratamiento de la pobreza: la tesis del logro individual y las estructuralistas.Las primeras ponen el acento en la responsabilidad última que los individuos tienen

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por sí mismo de su propio bienestar personal, y por ende, de la carencia o abundanciade recursos materiales y vínculos sociales. Se sostiene que la pobreza es un problemade índole individual. El ciudadano se convierte en pobre por su falta de motivaciónpersonal, por las ‘malas compañías’ o, simplemente, por su débil personalidad. Son,pues, los individuos los causantes de sus condiciones de pobreza. De manera que lospoderes públicos poco pueden hacer ante tales situaciones de necesidad que sólo lavoluntad y las capacidades de los individuos deben y pueden solventar. Laimplementación de políticas sociales para disminuir la situación de los másdesfavorecidos se considera inútil y, si acaso, debe adoptar un carácter moralizadory de escarmiento. Además es enjuiciada como ‘injusta’ por su trato de favor hacialos ciudadanos ‘improductivos’, presuponiéndola dañina para la buena marcha de laeconomía.

La fijación de indicadores económicos para el análisis de la pobreza de naturalezaeconómica desatiende a menudo otros recursos culturales, políticos y sociales, queposibilitan la participación de los ciudadanos en la vida social. El concepto de exclu-sión ha sido utilizado, a este respecto, como mejor descriptor de las situaciones enlas que los ciudadanos afectados confrontan un itinerario de pobreza con dificultadesde retorno a la ‘normalidad’. En contraste con la idea de ciudadanía social, la exclusiónimplica una falta de reconocimiento efectivo de derechos sociales, los cuales a su vezinciden en un deterioro de los derechos económicos y políticos.

El fundamento moral de la cooperación plasmada en la idea del ‘capital social’aboga por una reintegración de los ciudadanos precarios que posibilite el desarrollo desus plenas potencialidades físicas y mentales. A tal fin, a mayores niveles de ‘capitaliza-ción social’ se correspondería una mayor participación efectiva de los ciudadanospartícipes en el progreso de toda la comunidad. Indudablemente, algunos ciudadanosse verán imposibilitados a contribuir activamente en la formación de ‘capital social’, alestar ubicados en situaciones permanentes de precariedad –por ejemplo, dependientes,discapacitados o pobres descalificados–.

Las últimas redes de protección social como aquella constituida por recursos ymedios para la provisión de un mínimo de subsistencia e inserción a los ciudadanosque no pueden generarlos por sí mismo13. El objetivo es el de ofrecer un soportematerial a pobres excluidos para que puedan integrarse en los circuitos ‘normalizados’de la ciudadanía. Su cuantía monetaria refleja de una parte, el nivel de generosidady solidaridad de la ciudadanía a fin de combatir situaciones de pobreza y, de otra, lasposibilidades reales de que el beneficiario pueda superar con holgura su estado deprecariedad y abandonar, en su caso, su estado de exclusión.

No obstante, la piedra de toque de la ‘elasticidad’ de las redes vendrá determinadapor su mayor o menor capacidad para ofrecer oportunidades a todos los que en ellascaigan, facilitando que reboten y se integren en los circuitos normalizados de lasociedad, tanto en la esfera pública como en la privada. La reinserción se entiende

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generalmente como reinserción ‘laboral’, es decir, como reintegración en el mercadolaboral de aquellos excluidos ‘temporales’ que les permita retornar materialmente aestilos de vida normalizados.

En su estadio más avanzado la renta básica sería el reflejo institucional de losderechos sociales de ciudadanía, cuyos efectos disminuirían y hasta eliminarían lassituaciones de pobreza y de exclusión social. Los componentes de la renta básica ladefinen como una prestación modesta pero suficiente para cubrir las necesidadesbásicas de la vida, a pagar a cada miembro de la sociedad como un derecho, finan-ciado principalmente por impuestos y no sujeto a otra condición que la ciudadanía oresidencia. La renta básica se pagaría individualmente a todos los ciudadanos, inde-pendientemente de sus otras posibles fuentes de renta, de si trabajasen o no y de conquienes conviviesen14. Con la puesta en vigor de tal renta se produciría unadesmercantilización plena, ya que la percepción del subsidio sería independiente de laactividad laboral remunerada o no remunerada –como sucede en éste último caso conbuena parte del trabajo doméstico desarrollado en los hogares por las mujeres–.

En la fase marshalliana más desarrollada de la ciudadanía social, tales transferen-cias universales a todos los ciudadanos conformarían una institucionalizaciónparangonable a los derechos a un juicio justo (ciudadanía civil) o al sufragio universal(ciudadanía política). Como opción ‘puente’ que recogería la filosofía de la rentabásica, el impuesto negativo de la renta establece para los ciudadanos en situaciónde precariedad una compensación o desgravación monetaria por vía fiscal. De ello,el receptor alcanzará un nivel básico justo por encima del nivel de pobreza. Su lógicaestá implícita en las formas de desgravación fiscal o exención en el pago del impuestode la renta establecidas en buena parte de los diversos países desarrollados.

A manera de conclusión

La concepción de la ciudadanía social de Marshall ha sido criticada por sus asuncio-nes teleológicas, en la que medios y fines son intercambiables, por una visiónetnocéntrica del desarrollo social y político de la modernidad, y por su optimismode corte funcionalista que aboga por análisis normativos de conformidad con elstatus quo, y que minimiza los procesos de cambio siempre latentes en la vida social.Asimismo, la poca atención a las relaciones entre género y ciudadanía es exponentede una concepción donde el ‘varón sustentador’ sigue concitando un mayor interésnormativo en detrimento de una visión igualitaria de la ciudadanía entre hombres ymujeres.

En la activa consolidación de los derechos sociales se hace necesario poner mayoratención respecto a la naturaleza fluida de ideologías y grupos de interés. Han sidoprecisamente la movilización ideológica y la consolidación de distintas coaliciones

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de poder, los elementos corresponsables en los usos legitimadores de las institucionesdel bienestar. A veces se pasa por alto el hecho de que lo público y lo privado varíasegún los contextos culturales, geográficos y políticos. Los diferentes alcances de losespacios público y privado en las distintas sociedades son, sin embargo, generadoresde diferentes estructuras de ciudadanía no siempre sujetas a un patrón uniforme. Eneste sentido el enfoque de la ciudadanía de Marshall ha sido criticado por su‘anglocentrismo’.

El concepto de ciudadanía social de Marshall y las tesis de la sociedad compasivase han contrapuesto al ideario conservador ultraliberal. Éste ha considerado básica-mente al ciudadano como un homo economicus guiado por cálculos racionales parasu propio provecho y para el que la sociedad es, cuando menos, un concepto elusivo.Así, por ejemplo, para Margaret Thatcher, ‘‘…existen individuos, hombres y muje-res, y existen familias. Y ningún gobierno puede hacer nada si no es a través de laspersonas, y las personas han de ocuparse, ante todo, de ellas mismas. Nuestro deberconsiste en ocuparnos de nosotros mismos, después de ocuparnos de nuestro próji-mo’’15. Las ideas marshallianas han sido útiles en la tarea de los científicos socialespor conciliar lo empírico y lo normativo. Así, el estudio e identificación de losderechos sociales ha servido como herramienta de comparación de los Estados debienestar.

En la satisfacción vital de los individuos la familia es el tercer gran productor debienestar colectivo. De acuerdo con el clásico enfoque funcionalista, parentela yfamilia extensa eran instituciones que se correspondían a estadios de subdesarrolloeconómico y que estaban abocadas a su extinción. Industrialización, urbanización ydemocratización de masas habrían de producir una transición hacia la familia nu-clear o conyugal, integrada por el matrimonio progenitor y sus hijos, y representativade un estadio civilizado superior. Las dinámicas sociales de los últimos años hanconstatado que tal visión familiarista era cuando menos simplificadora.

Con relación al fenómeno de la desigualdad y de la pobreza, se produjo durantela década de los ‘80 una intensificación de la ofensiva ideológica de los pensadoreslibertarios norteamericanos y de los representantes neoliberales de la ‘Nueva Dere-cha’. Su crítica general hacia el Estado Social de Derecho (Estado del Bienestar) hahecho hincapié en la aparente contradicción que supone una pérdida de la solidaridadde la sociedad civil a medida que se generaliza una solidaridad institucionalizada.La persistencia de la pobreza demostraría el fracaso de los Estados de bienestar.Sostienen, asimismo, que es imposible tratar de corregir defectos y disfuncionessociales que perjudican a algunos ciudadanos porque ello sería incompatible con losfundamentos morales de la sociedad liberal.

El debate respecto a la renta básica de ciudadanía ha despertado interés por susinnegables efectos respecto a la consecución de una sociedad con mayor calidaddemocrática. Sin embargo, los problemas de redistribución y de reciprocidad son

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dos aspectos a resolver para mostrar una plena responsabilidad cívica. El hecho deque todos los ciudadanos, incluso los más ricos, recibiesen las subvenciones básicas,así como que los beneficiarios no ‘devolviesen’ a sus conciudadanos su contribuciónal mantenimiento de una comunidad legitimada en su equidad, son dos de los dilemasde mayor debate.

En general, cabe argüir que de persistir los niveles de solidaridad ciudadanía plas-mados en el Estado de Bienestar, los derechos sociales se manifestarán en prestacionesy servicios de variada índole, pero necesitarán de un sólido soporte legitimador sujetoa una incesante pugna entre autointerés individualista y altruismo social.

Finalmente, conviene ser lo suficientemente explícito sobre dos aspectos: la iden-tidad socialdemócrata está indisolublemente ligada a la construcción de un EstadoSocial de Derecho –es inimaginable al margen de ésta–, pero a la vez, la construc-ción de esta forma de Estado, en algunas de sus variantes, constituye un hechosiempre específico a cada país y región del mundo, en términos políticos, económicosy culturales. La construcción de un Estado de Bienestar es un proceso históricolargo y complejo: su épica se diluye en múltiples luchas cotidianas por leyes socialesmás justas e instituciones y mecanismos estatales y sociales de bienestar; y en latransformación cultural de una sociedad que va haciendo colectivamente la opciónde realizar la plenitud democrática, a través del reconocimiento de la ciudadaníaeconómica y social de los individuos.

Se recurrió a la aplicación de un método empírico denominado método analíticode documentos, en tres casos específicos: estudio frontal de fuentes, estudio selecti-vo de documentos y análisis crítico de las fuentes.

Notas

1. Doctor en Derecho. Por la Universidad de Guadalajara del Doctorado Interinstitucional enDerecho. Profesor e Investigador de tiempo completo en la Universidad Michoacana. ProfesorVisitante en Posgrado de la Universidad Autónoma de Nayarit. Profesor Visitante en Posgrado en laUniversidad Autónoma de Aguascalientes. [email protected]; [email protected]

2. GINER, Salvador. 1987. La estructura lógica de la democracia, en: Giner, S. ensayos Civiles.Barcelona, Península. p. 219–255.

3. MORENO, Luis. 2001. Pobreza y exclusión: la malla de seguridad en España. Madrid, CSIC, p.17–50.

4. Cfr. MARSHALL, Thomas H. 1998. Ciudadanía y clase social. Madrid, Alianza.5. Cfr. LENSKI, Gerhardt. 1969. Poder y privilegio. Teoría de la estructuración social. Buenos aires.

Paidós.6. Cfr. O´CONNOR, James. 1981. La crisis fiscal del Estado. Barcelona, Península.7. Cfr. RAWLS, John. 1979. Teoría de la Justicia. Madrid, Fondo de Cultura Económica.8. Cfr. RAWLS, John. 1986. Justicia como equidad: materiales para una Teoría de la Justicia. Madrid,

Técnos.

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9. Cfr. BALDWIN, P. 1992. La política de solidaridad. Bases sociales del estado de bienestar europeo1875–1975. Madrid, Ministerio de Trabajo y Seguridad social.

10. Cfr. HAYEK, Friedrich A. Von. 1990. Camino de servidumbre. Madrid, Alianza.11. Cfr. NOZICK, Robert. 1988. Anarquía, estado y utopía. México, fondo de Cultura Económica.12. GINER, Salvador y SORASA, Sebastián. 1997. Altruismo Cívico y política social, en: Giner, S.

y Sorasa, S. (eds.) Buen gobierno y política social. Barcelona, Ariel.13. MORENO, Luis. 2001. op. cit. p. 17–50.14. Cfr. POLANYI, Kart. 1989. La gran transformación. Crítica del liberalismo económico. Madrid,

La Piqueta.15. THATCHER, Margaret. 1993. Los años de Downing Street. Madrid. El País/Aguilar, p. 528.

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DEMOCRACIA 179-206

LA ESTATALIDAD ECONÓMICA MEXICANA

VS EL MARCO ECONÓMICO REGIONAL

Ma. Teresa Montalvo Romero1

Universidad de Veracruz

1. Marco introductorio

Actualmente nuestro país al igual que la mayoría del mundo se encuentra atrapadodentro de lo que conocemos como fenómeno global o globalización,2 lo que hagenerado una serie de cambios que impactan la estructura tradicional del Estado yen especial al orden jurídico interno.

El Derecho Económico3, como parte del derecho mexicano, también ha tenidoque adaptarse a las nuevas necesidades sociales y económicas, surgidas principal-mente de la creación de las zonas comerciales entre diversos países.

Así durante el siglo XX los Estados ampliaron progresivamente sus responsabili-dades en el campo de la política económica y social o, como también es posibleafirmar, en las políticas generales del desarrollo.

Los avances jurídicos en materia de planificación y la producción legislativa decontenido económico de los últimos años señalan que existe la necesidad de desa-rrollar las normas jurídico–económicas como instrumento que lleve a cabo lademocracia económica.

En capítulo económico de la Constitución Mexicana impide que el Estado tengauna actitud pasiva o neutra frente a los procesos del desarrollo, como responsableque es de la organización política, económica y social del país; y de ahí la necesidadde revisar el marco jurídico para un eventual replanteamiento de las nuevas necesi-dades del país.

Por todo lo anterior la estatalidad económica mexicana juega un papel funda-mental en el desarrollo y crecimiento del Estado mexicano, pero junto con elcrecimiento y avance de este rubro, se desarrolla un marco económico regional4,entendiéndose, para efectos de este trabajo el ordenamiento que regula las relacioneseconómicas y comerciales de América del Norte (Tratado de Libre Comercio deAmérica del Norte).

Es aquí donde se hace necesario hacer compatibles la legislación nacional con lainternacional, con la finalidad de evitar conflictos jurídicos, en donde sea incierta laaplicación de la ley por los fenómenos de extraterritorialidad y desterritorialidadsurgidos del proceso de globalización actual.

En la evolución histórica de la sociedad actual ha habido una interacción entrelos cambios económicos y las instituciones del derecho, mismos que han modificadola función del Estado en su concepción tradicional:

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Ma. Teresa Montalvo Romero

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La intervención del Estado amplió la gama de los instrumentos a su disposición, desde losimpuestos y los gastos públicos a las empresas de titularidad pública, de la reserva del mercadonacional para los productores nacionales, con medidas comerciales proteccionistas, al control demovimientos de capitales, desde la intervención directa de los bancos centrales en la determina-ción de los tipos de cambio de las monedas nacionales a la fijación de tipos de interés de referenciapara la banca privada, etc. Igualmente, las políticas públicas contribuyeron a consolidar un sistemade protección social tratando de compatibilizar la eficiencia del comportamiento de los agentesprivados en el mercado con el objetivo de equidad, atribuido a la intervención del Estado. Launiversalización del acceso a la enseñanza y a la sanidad, junto a las diversas políticas de protec-ción social, fueron los mecanismos más comúnmente empleados en pos de una sociedad másequitativa y cohesionada socialmente5.

Por lo anterior, existen ciertos temas jurídico–económicos que es necesario estu-diar por que son los que marcan la pauta para poder coordinar la estatalidad económicamexicana y orden económico regional.

2. La Estatalidad Económica mexicana

La estatalidad económica mexicana la debemos situar necesariamente en el análisisde los conceptos económicos constitucionales por la trascendencia que tienen con lavida diaria, no únicamente la económica y jurídica sino también la social y políticay sobre todo tomando en cuenta la tendencia globalizadora del país a través de lostratados internacionales.

Debe entenderse por Constitución ‘‘el conjunto de normas que establecen losórganos del Estado, las relaciones entre éstos, los procesos fundamentales de crea-ción de las normas que integran el orden jurídico y los contenidos necesarios, excluidoso potestativos de esas normas’’.6

Para los maestros Héctor Fix–Zamudio y Salvador Valencia la Constitución se refiere a la maneraen que están arreglados u organizados los principios y los órganos públicos de un Estado cualquiera.La Constitución, por ende, es la ley fundamental de dicho Estado, piedra de toque del ordenjurídico e instrumento que define el ser político de un país. Los pueblos encuentran en la Consti-tución el fundamento de su propia existencia y el símbolo que los guía en su porvenir como nación.7

Los artículos constitucionales objeto de este estudio son considerados comoderechos humanos económicos, sociales y culturales y expresan los derechos de lapersona a vivir de una manera digna y cubrir sus necesidades básicas, por lo tanto setraducen en una obligación para el Estado en relación con los ciudadanos.

‘‘Los derechos económicos, sociales y culturales son del hombre trabajador, deljoven, del anciano, de quien precisa asistencia, etc.’’8

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La estatalidad económica mexicana vs el marco económico regional

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En opinión de Rolando Tamayo y Salmorán9, el término constitución no es unívoco,ya que además de contener significados descriptivos tiene significados emotivos, alrelacionarse con conceptos como democracia, libertad, independencia, etc., por lo quepara el autor la norma fundamental puede ser referida a partir de constitucionalismo,de la teoría de la constitución y de la dogmática constitucional.

Debe entenderse por constitucionalismo una ‘‘doctrina sobre la correcta sumi-sión del gobierno al derecho...Un conjunto de ideologías y doctrinas que tienencomo principal objetivo que los sistemas políticos tengan sus reglas del juego políticoy las funciones de los detentadores del poder establecidas en un documento solemnedenominado constitución’’.10

Por su parte la teoría de la Constitución pretende explicar cuál es la Constituciónde un orden jurídico y que función desempeña. Esto es la Constitución funcionacomo la fuente de las normas jurídicas válidas.11

Para Tamayo y Salmorán la dogmática constitucional ‘‘es una rama de la dogmá-tica jurídica que consiste en identificar y describir el derecho...la jurisprudenciaasigna cierto significado a los materiales que describe, determina su sentido y sualcance; en suma los interpreta’’.12

En opinión de Francisco Suárez Dávila13, existen elementos básicos del proyecto económicoconstitucional:a) una democracia social (art.3°)b) Atribución al Estado mexicano de la rectoría del desarrollo nacional, orientada ésta a ladefensa de la soberanía, a una justa distribución del ingreso y de la riqueza.c) La adopción de un sistema de planeación democrática (art 26°)d) Definición del régimen de economía mixta en el que concurren el sector público, el sectorsocial y el privado (art. 25)e) La expresión del nacionalismo económico que significa el principio del dominio eminente dela nación sobre las tierras y aguas comprendidas en el territorio nacional (art. 27)f ) La prioridad asignada al desarrollo rural integral (art. 27)g) La incorporación de la vertiente liberal de orientación al libre mercado con el principio depreservar la libre concurrencia la competencia y la prohibición de los monopolios (art 28)h) Un banco central autónomo, restablecimiento de un sistema financiero mixto y consagra lasfacultades para una imposición tributaria, proporcional y equitativa (art. 28 y 31)i) Establece las vertientes sociales vinculadas a una política integral de desarrollo y la estructurade un Estado defensor del bienestar (art. 123)j) Referencia a las principales funciones y facultades que en materia económica tiene el Legisla-tivo y el Ejecutivo. De especial importancia es el proceso presupuestal como expresión delprograma de gobierno (art. 73 y 74)

En este contexto se torna indispensable el estudio mínimo de los preceptos constitu-cionales que le dan vigencia a las políticas jurídico–económicas que rigen nuestro país.

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2.1. Artículos 3º y 5º Constitucionales

Artículo 3º

La educación constituye un factor de suma importancia en nuestros días y elderecho a ella se constituye como uno de los grandes derechos sociales que tenemoslos mexicanos, es dentro de este contexto que la norma suprema determina que laeducación ‘‘será democrática, considerando a la democracia no solamente como unaestructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado enel constante mejoramiento económico, social y cultural’’.

La democracia es más que un régimen jurídico y político de gobierno, es elsistema de vida de la nación y por lo tanto el Estado debe procurar el desarrollointegral del pueblo, procurar que un mayor porcentaje de la población alcance elmás alto nivel de vida14.

‘‘El arreglo institucional para llegar a decisiones políticas que realizan el biencomún, haciendo que el pueblo mismo decida sobre los asuntos a través de la elecciónde individuos que deben reunirse en una asamblea para llevar a cabo su voluntad’’.15

A partir de estos valores fundamentales se deriva la democracia como una formade convivencia que otorga el mismo valor a todos y, por lo tanto igual respeto yoportunidades para buscar su propio desarrollo’’.16

Artículo 5º

La materia laboral constituye una de las ramas más importantes dentro del desa-rrollo del Estado, encuentra sustento en el artículo 5° constitucional y el artículo123° del mismo ordenamiento, entre otros.

En los últimos años se ha discutido sobre si la intervención del Estado en lasrelaciones laborales depende únicamente del sistema económico o si también debentomarse en cuenta la posibilidad de negociación de los grupos de poder creados en losámbitos laborales (sindicatos), así se determina que, por ejemplo, en aquellos paísescon una economía abierta o de mercado el intervencionismo estatal se reduce.

Esta trascendencia y la autonomía del derecho del Trabajo le otorgan capacidadde formular principios propios, que se traducen en enunciados que sirven de basepara la generación de las demás normas secundarias de la ley fundamental.

La formulación de los principios del derecho del trabajo es el fruto de su extracción del complejonormativo laboral, tal como se ha manifestado durante el siglo XX. Ese complejo normativo varíade país en país y también en el tiempo. Por ello, cuando a título de declaraciones de derechossociales en las constituciones y por su regulación específica en la legislación, se expresan talesprincipios, a su exposición sistematizada cabe ubicarla como los principios del derecho deltrabajo del respectivo ordenamiento jurídico nacional.17

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Garantía de Libertad constitucional artículo 5°:‘‘A ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria,

comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos...’’Primeramente debe considerarse que este artículo constituye la regulación cons-

titucional al mercado, ya que contiene la iniciativa privada económica, la libreconcurrencia y la libertad económica.

Por otro lado determina al regular la libertad del mercado y contraponerlo con loque establecen los artículos 25 y 26, la economía mixta como régimen económicoen la norma fundamental en México.

El análisis del artículo 5° debe tomar en cuenta las disposiciones de los artículos 27 y 28 de lapropia Constitución que establecen algunas limitaciones a las actividades económicas de losparticulares y que, en esa medida, suponen también límites constitucionales a la libertad deejercer una profesión. Por ejemplo, en dichos preceptos hay ciertas actividades que se reservan enexclusiva al Estado mexicano, por lo cual no podrán realizarlas los particulares (tal es el caso dela emisión de moneda o de la generación de energía nuclear, por citar dos casos); también seimponen ciertas modalidades al ejercicio de una profesión, como lo puede ser el acuerdo paraejercer de forma monopólica u oligopólica una determinada actividad.18

Esta garantía se puede apreciar de dos maneras, por una parte el Estado nopuede impedir que los individuos, aun con su voluntad, se dediquen a la actividadque les convenga y, por la otra, nadie puede ser obligado a trabajar sin su plenoconsentimiento y sin una justa retribución.

A estos dos enfoques se les presentan entre otras las siguientes limitaciones cons-titucionales, la licitud de la actividad realizada, la nacionalidad mexicana en algunoscasos, etc.

La libertad de trabajo, ésta solo puede limitarse en los casos en que la autoridad judicial ogubernativa lo disponga, siempre y cuando tienda a proteger los derechos de terceros o los de lasociedad. Tal es el caso de la Ley de Población cuando limita la actividad de los extranjeros paratrabajar o en la Ley de quiebras y suspensión de pagos, para el caso del quebrado que no puedahacerlo sino hasta que es rehabilitado por el juez; o en el caso de las sociedades mercantilesextranjeras que sólo pueden desarrollar actividades hasta en tanto se hayan registrado.19

2.2. Artículos 25º, 26º y 27º constitucionales

Artículo 25

Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral ysustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, medianteel fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la

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riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clasessociales, cuya seguridad protege esta constitución...

El punto fundamental de este artículo es la rectoría del Estado en materia económicaque en base a lo establecido por el artículo quinto, corrobora una economía mixta endonde el Estado sienta las bases pero sin afectar las actividades del libre mercado.

Lo sobresaliente aquí son las facultades regulatorias del Estado que se traducenen el marco legal de la economía, entendido como ‘‘las reglas formales bajo las cualesinteractúan los individuos y las organizaciones, es definir los derechos de propiedadsobre los recursos que cada uno de los agentes económicos posea y que permite a losagentes económicos apropiarse del flujo neto de ingresos que se deriva de la utiliza-ción de estos recursos, ya sean físicos o humanos’’.20

El punto central de la discusión ha girado en torno a la relación Estado y mercado,tanto en el nivel teórico como a nivel práctico, la economía de mercado sostiene quedebe ser el mercado, la ley de la oferta y la demanda la que debe guiar la economíade un país, y el Estado solo debe tener funciones restringidas que pueden consistir,en apoyo o arbitraje, el defecto de este tipo de régimen es que se olvida que existenotros elementos que intervienen en la economía.

Se habla entonces del crecimiento económico y que tiene como uno de suselementos integrantes la eficiencia con la que se combinan el trabajo y el capitaldisponibles en la economía.

El objetivo fundamental de las políticas económicas debe ser propiciar el funcio-namiento flexible del mercado eliminando todos los obstáculos que se levantan a lalibre competencia.

En el periodo del Presidente Miguel de la Madrid el propósito fundamental fueimpulsar el cambio social en el derecho y propuso importantes modificaciones a laConstitución.

En el plano económico se modernizaron y actualizaron principios básicos de ladoctrina revolucionaria, como son: la rectoría económica del Estado, el sistema deEconomía mixta y la planeación democrática para encauzar el desarrollo integral delpaís.

Con la reforma se manejaban entre otros los siguientes objetivos:1. Incluir expresamente la función rectora del Estado en el desarrollo.2. Asegurar la participación democrática de los diversos grupos sociales en este campo, aclarandolos términos de la convivencia de los sectores que participan en nuestro régimen de economía mixta.3. Establecer un sistema nacional de planeación que dé coherencia a la actividad económica delpaís.4. Fijar las bases para un desarrollo rural integral y una mejor justicia agraria.5. Reforzar la capacidad del Estado para combatir nuevas formas de concentración y privilegio,principalmente las prácticas monopólicas.

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6. Definir las áreas estratégicas de la economía reservadas a la función estatal con el fin degarantizar el interés público, y7. Ampliar las facultades del congreso de la Unión en estos y otros aspectos vinculados estrecha-mente al desarrollo nacional.21

Esto es fundamental dentro de este fenómeno de globalidad en el que estamosinmersos, ya que la tendencia es precisamente la libertad del mercado y la disminu-ción de la función del Estado en las actividades económicas, y México con la firmade los Tratados de Libre Comercio entró en este proceso, que ha tenido variasrepercusiones en el ámbito jurídico.

Artículo 26

‘‘El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacionalque imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la econo-mía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación...’’

La planeación constituye una de las características propias de las economíasmixtas y esta se realiza a partir de un estudio del proceso económico, social, culturaly político del país al inicio de cada sexenio presidencial.

La planeación debe traducirse en un conjunto orgánico de objetivos y medios, cuantitativamenteevaluados y adaptados unos a otros, que interesan a todo el sistema o a sectores fundamentales,con determinación de recursos, instrumentos, horizontes temporales y su desagregación enetapas, y atribución de tareas y responsabilidades para los principales agentes sociales.22

El sistema democrático de planeación en nuestro país es cuestionado en cuantoa su eficacia ya que no se constituye como democrático en la práctica, porque nohay la participación verdadera de los otros poderes representantes de la sociedad ytampoco participan de manera activa en el mismo todos los sujetos sociales inmersosen la economía del país y una de las causas es que los instrumentos establecidos paracumplir con lo señalado por el artículo en cuestión, como los foros de consultapopular, no funcionan, y esto trae como consecuencia que no se plasmen las verda-deras necesidades de la sociedad mexicana.

La obligación de planear se lleva a cabo en un documento llamado plan nacionalde desarrollo, que actualmente no es acorde con los principios de una economíamixta, ya que tiende hacia la total economía de mercado, lo anterior no significaque el mercado elimine el principio de la planificación, ambos subsisten todo eltiempo en el ámbito del capitalismo, en sus niveles sectoriales, nacionales, regiona-les y mundiales.23

Actualmente como se desprende de los preceptos anteriores, el régimen econó-mico en México esta constituido por una economía mixta, que tiene las siguientes

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características: rectoría del Estado en el sistema económico, creación de un sectorpúblico estratégico, áreas económicas planificadas o publicitadas, aceptación parcial oregulada de los mecanismos del mercado, protección estatal de sectores atrasados,entre otras.

Los avances que dentro de esta materia se han tenido en los últimos años precisanque existe la necesidad de desarrollar el apartado económico constitucional, comoinstrumento que lleve a cabo la democracia económica establecida en el artículotercero constitucional.

Artículo 27

La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional,corresponden originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de trasmitir eldominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidadesque dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de loselementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativade la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y elmejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, sedictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadasprovisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obraspúblicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de loscentros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamientode los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización yexplotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedadrural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividadeseconómicas en el medio rural y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los dañosque la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad...’’

Se establece desde el punto de vista de la propiedad la economía mixta, al reco-nocer tres tipos de propiedad: la privada, la pública y la propiedad social, ‘‘la economíase hace derivar del carácter mixto económico nacional de una combinación de losaspectos estatales con los privados en la producción, distribución y el consumo debienes y servicios.’’ 24

La propiedad constituye uno de los factores primordiales en las economías de cual-quier país, por lo que su regulación tanto a nivel constitucional como secundario debeser exacta y correcta, pero si a esta institución la situamos dentro de una economíamixta las necesidades se incrementan y se requiere que los tres sectores (público, priva-do y social) señalados en el precepto cuenten con los mecanismos e instrumentos idóneospara obtener su patrimonio que les permita ser participes de la economía el país.

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Sin embargo el interés público que debe ser la finalidad del Estado, está por encima de lapropiedad privada y es aquí donde surgen figuras como la expropiación, que permiten también eldesarrollo económico, social y cultural de la sociedad.

2.3. Artículo 28 constitucional

‘‘En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prac-ticas monopólicas, los estancos y las exenciones de impuestos en los términos ycondiciones que fijan las leyes...’’

Existen diversos puntos de vista para la interpretación de este artículo, la prime-ra señala que es complementario del artículo quinto constitucional, al señalar laprohibición de la existencia de los monopolios y por lo tanto la creación del derechode dedicarse a cualquier actividad licita sin que pueda ser impedido para ello, esdecir, se prohíbe que sólo algunos ciudadanos se dediquen a una misma actividadeconómica; y la segunda postura señala lo contrario porque al prohibir los monopo-lios se limita la libertad de mercado.

En relación con el contenido de este artículo se dieron dos intentos de reforma queno prosperaron pero que contenían propuestas interesantes en relación con el capítuloeconómico de la constitución, la primera de ellas fue de los senadores Wilfrido C.Cruz, Gilberto García y Mauro Angulo, del 17 de noviembre de 1939 y que proponíaentre otras cosas un capítulo de la Constitución que contenga la doctrina sobre elcarácter y las finalidades de la economía nacional, señalaban que el texto del artículo28 era anacrónico, ‘‘pues en México, como en todos los países basados en la propiedadprivada de los instrumentos de la producción y del cambio, operan las leyes naturalesdel desarrollo económico y, consiguientemente, el capital se concentra en pocas ma-nos y forma monopolios, a pesar de las prohibiciones legales...’’25

La segunda propuesta de reforma fue realizada por miembros del partido popularsocialista, el 18 de diciembre de 1965, y que proponía la creación de un nuevocapítulo sobre economía nacional.

Lo anterior resulta trascendente porque señala la necesidad de reforma y actua-lización de algunos preceptos constitucionales en materia económica, por que novan de acuerdo con la vida real del país, en ningún aspecto.

No constituirán monopolio las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientesáreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos;petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y lasactividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión.26

En cuanto a las áreas estratégicas del Estado, estas están siendo cedidas por faltade recursos económicos e infraestructura en general, con lo que la iniciativa privadase ha visto favorecida, sin embargo estas grandes inversiones en su mayoría son

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realizadas por empresas extranjeras, como consecuencia de las relaciones comercialesinternacionales de México y de la política económica imperante. Este tema es degran relevancia actualmente por la reforma energética discutida en nuestro país peroque en especial tiene centrada la discusión sobre el caso de lo hidrocarburos (enespecial el petróleo).

2.4. Artículos 73º y 131º constitucionales

Artículo 73

El Congreso tiene facultad para:XXIX–D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social.XXIX–E. Para expedir leyes para la programación, promoción concertación y ejecución deacciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como finla producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarias.XXIX–F. Para expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión mexicana, la regulación dela inversión extranjera, la transferencia de tecnología y la generación, difusión y aplicación de losconocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional.

Las facultades del poder legislativo van en concordancia con las del poder ejecu-tivo, para poder cumplir con los objetivos planteados.

Las leyes elaboradas por el poder legislativo deberán regular las actividades delpoder ejecutivo en materia de planeación y participar del desarrollo nacional.

Sin embargo, la colaboración de estos dos poderes no funciona en relación conla planeación, ya que el congreso de la unión no participa en la elaboración del plannacional de desarrollo, ni en su puesta en práctica, y entonces se ve disminuida laparticipación verdadera del pueblo a través de sus representantes.

Artículo 131

Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o quepasen de tránsito por el Territorio nacional; así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir,por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clasede efectos, cualquiera que sea su procedencia; pero sin que la misma Federación pueda establecer,ni dictar, en el Distrito Federal, los impuestos y leyes que expresan las fracciones VI y VII delartículo 117.El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimirlas cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el propio Congreso, y para crearotras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito deproductos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, laeconomía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito

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en beneficio del país. El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año,someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.

El comercio exterior es parte fundamental de la política económica hacia elinterior y exterior del país, y los impuestos y derechos que esto implica, constituyenun alto porcentaje de los ingresos del Estado.

Las facultades que en esta materia tiene el poder ejecutivo en nuestro país sonamplias y únicamente pueden ser frenadas por el poder legislativo, si el sistemademocrático funciona.

Hoy en día existe diversidad de normas que rigen la materia fiscal, aduanera y decomercio exterior, pero todas ellas van de la mano con los requerimientos que laactividad comercial externa del país y con los lineamientos que las organizacionesinternacionales dictan y de las cuales México es miembro.

3. El marco económico regional

3.1. Preámbulo y objeto del TLCAN frente a la jerarquía normativa.Artículo 133 constitucional

Con fundamento en el artículo 89 fracción X de nuestra Constitución el Presi-dente de la República firmó el Tratado de Libre Comercio de América del Norte,que con la ratificación del Senado. Sin embargo, es importante conocer los nivelesjerárquicos de las normas en México.

Partiendo del artículo 133 constitucional que señala:

Esta constitución, las leyes del congreso de la unión que emanen de ella y todos los tratados queestén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la republica, conaprobación del Senado, serán la ley suprema de toda la unión. Los jueces de cada Estado searreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados a pesar de las disposiciones en contrario quepueda haber en las constituciones o leyes de los Estados.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha tomado diversos puntos de vistaen relación con el tema de la jerarquía de las normas en nuestro orden jurídico27.

Nuestro máximo órgano judicial, dictó en 1999 la más reciente resolución eneste tema, como consecuencia de un amparo promovido por el sindicato nacionalde controladores de tránsito aéreo (amparo 1475/98) y señaló: ‘‘los tratados interna-cionales se ubican jerárquicamente por encima de las leyes y en un segundo planorespecto de la constitución federal (amparo en revisión 1475/98).’’28

Entre los argumentos de la Corte se dijo que lo señalado por la Ley Federal de losTrabajadores al Servicio del Estado sobre el número de sindicatos en las dependen-

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cias era contrario al convenio 87 de la OIT (Organización Internacional del Trabajo),al cual se le atribuye el carácter de tratado y por lo tanto se convierte en una normaautoaplicativa, y esto forma parte de otra de las desigualdades generadas por ladiferencias de la naturaleza jurídica de los actos que constituyen el TLCAN y elNAFTA.

De acuerdo a lo anterior y tomando en consideración que en este caso la ley esautoaplicativa en relación con el TLCAN, puesto que al constituir un tratado, estese convierte en ley Suprema de la Nación y por lo tanto no requiere de actos deautoridad para producir efectos jurídicos.

Caso distinto el de las normas heteroaplicativas como los acuerdos comercialesfirmados tanto por Estados Unidos como por Canadá (NAFTA), las leyes de estetipo son de aplicación mediata y requieren de un acto posterior de autoridad paraproducir efectos jurídicos.

La tesis referida de la Corte resolvió el problema que genera el artículo 133arriba señalado, sobre la jerarquía de las normas y la recepción del derecho interna-cional, adecuando nuestro derecho interno a las necesidades surgidas por laintegración económica, política, social y cultural, consecuencia de la globalización.

Con la tesis anterior, la Suprema Corte abre toda una tendencia sobre cual es elpapel e importancia que tienen los tratados internacionales hoy día en nuestro país,y marca la pauta para la solución de conflictos por las diferencias entre nuestralegislación interna y los preceptos de los tratados internacionales, en particular losde materia económica.

Es importante señalar que para los socios comerciales de México, Estados Unidosde Norteamérica y Canadá, el TLCAN solamente es considerado dentro de susistema jurídico como un acuerdo (agreement), lo que constituye una diferencia, alestar ante dos actos jurídicos diversos y que conlleva a niveles de obligatoriedadtambién distintos, al interior de cada uno de los países signantes. Sin olvidarnosque esto tampoco respeta el principio de igualdad, establecido en las relacionesinternacionales.

El TLCAN es asimilado en cada uno de los países con naturaleza y jerarquíadistinta, en efecto en Estados Unidos de América, como ya se mencionó el NAFTA,es considerado como un acuerdo comercial dentro del orden jurídico estadounidense,en el ámbito federal la Constitución de los EUA es la que ocupa el lugar más altodespués siguen las leyes federales, emanadas del congreso de los Estados Unidos y allado de ellas los Tratados internacionales.

En el mismo escalón figuran en el campo procesal las reglas de los diferentesprocedimientos, establecidas por la Suprema Corte y dotadas de fuerza legal por elcongreso.

Además existen las leyes que expiden los departamentos administrativos, en virtudde facultades delegadas del congreso.

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Con el fin de hacer más eficaz la negociación de acuerdos comerciales, el congresoen varias ocasiones, ha aprobado legislación por la que se le concede al presidenteautoridad de vía rápida para este proceso (fast track).29

La legislación para el NAFTA, se aprobó en virtud de la autoridad de vía rápida.30

La ley de autoridad de vía rápida más reciente expiró en diciembre de 1993.31

Ante la proliferación de los tratados internacionales deben de cumplir de manera rigurosa con elprocedimiento de aprobación del senado de la república pero también deben ser aprobados por lamayoría de las legislaturas de los Estado de manera que no se vulneren sus ámbitos competenciales porefecto de una convención internacional y por último la inclusión de un procedimiento con gran eficaciaen el derecho constitucional comparado – el sometimiento por vía de referéndum nacional a laaprobación directa de la población, lo que no solo democratizaría la aceptación de los tratadosinternacionales, sino que también haría mucho más rígido el referido procedimiento constitucional.32

El preámbulo y los objetivos del TLCAN señalan varios principios que llevan aplantear la igualdad como requisito indispensable para el desarrollo de las relacionesentre los tres países.

Dentro de estos objetivos y el preámbulo encontramos entre otros:

1. Reafirmar los lazos especiales de amistad y cooperación entre sus naciones.2. Establecer reglas claras y de beneficio mutuo para su intercambio comercial.3. Promover condiciones de competencia leal en la zona de libre comercio.4. Crear procedimientos eficaces para la aplicación y cumplimiento de este Tratado, para suadministración conjunta y para la solución de controversias.5. Establecer lineamientos para la ulterior cooperación trilateral, regional y multilateral encami-nada a ampliar y mejorar los beneficios de este Tratado.

Los tratados internacionales de libre comercio, dan apertura a nuevas políticaseconómicas y comerciales, que por la naturaleza de los actos que generan, producencambios en las funciones de los Estados que en muchos de los casos constituyen unacesión de facultades o la modificación de la soberanía.

Asímismo, los tratados internacionales y no únicamente en materia comercial,impactan y producen cambios en la legislación interna de cada uno de los paísesparticipantes en el acuerdo, y que no siempre son en armonía con otras leyes o másallá con la norma fundamental de cada país.

Niveles de vinculación a través de acuerdos, convenios o tratados:

1. El que no modifica al orden jurídico interno y que sólo tiene por objeto ampliar y fortalecer lasrelaciones internacionales de México.2. El convenio o el tratado modifica a la legislación interna incluso con frecuencia, se afecta alsistema jurídico de las entidades federativas.

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3. Convenios o tratados internacionales plantean la modificación o adición a las disposicionesconstitucionales.33

Muchas son las leyes que tienen estricta relación con la aplicación del TLCANen nuestro país, la Ley de Competencia Económica, la Ley de Inversión Extranjera,la Ley Federal del Trabajo, etcétera, la pregunta es ¿Cómo hacer compatibles estasnormas con el nuevo tratado?, y la respuesta la dio el derecho a través de la cláusula‘‘salvo lo dispuesto en los tratados’’ en opinión de Jorge Adame Goddard34, estacláusula se usa en aquellas normas que contengan o pudieran contener disposicionescontrarias al tratado.

En la reforma publicada el 7 de enero de 1988, se reforma el artículo 12 delCódigo Civil del Distrito Federal y común para toda la República para quedar comosigue: ‘‘Las leyes mexicanas rigen a todas las personas que se encuentran en la Repú-blica así como los actos y hechos ocurridos en su territorio o jurisdicción y aquellosque se sometan a dichas leyes, salvo cuando éstas prevean la aplicación de un derechoextranjero y salvo, además lo previsto en los tratados y convenciones de que Méxicosea parte.’’

Lo anterior tiene estricta relación con el principio de derecho pacta sun servanday con el artículo 27 de la Convención de Viena35, para que los Estados no puedanutilizar como fundamento sus normas internas, cuando no se ha cumplido con loseñalado por los tratados internacionales, con base en esto, el Doctor Manuel BecerraRamírez, señala que ‘‘México no debe de olvidar la práctica común de insertar lallamada ‘‘cláusula federal’’, que tiene el efecto de eximir al Estado de responsabilidadcuando, en virtud de su organización federal, es decir de diferentes competencias,no está en condiciones de asegurar el cumplimiento del tratado internacional.’’36

3.2. Trato nacional del TLCAN frente al artículo 32 constitucionalsobre preferencia laboral del mexicano sobre el extranjero

El Derecho Social cobra relevancia con la firma del TLCAN, y su acuerdo decooperación en materia laboral, en donde se establecen principios y objetivos quepretenden proteger a la clase trabajadora de los tres países firmantes del tratado.

Los principios que se aplican a la prestación de servicios dentro del TLCAN y delACLAN (Acuerdo de cooperación laboral de América del Norte) son entre otros:

1. Trato Nacional.2. Trato de Nación más favorecida.3. Presencia local: comercialización de servicios sin necesidad de residir o de

mantener una oficina de representación en el lugar de origen.37

El principio de trato nacional que es uno de los pilares del Tratado, se aplicatambién en materia laboral, dando como consecuencia el choque con el artículo 32

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de nuestra constitución en su último párrafo: ‘‘los mexicanos serán preferidos a losextranjeros en igualdad de circunstancias, para toda clase de concesiones y paratodos los empleos, cargos o comisiones de gobierno en que no sea indispensable lacalidad de ciudadano.’’

Aquí es necesario hacer una llamada de atención sobre el sistema federal denuestro país, en el cual la federación impone leyes y otorga permisos que rigen entoda la republica, como es el caso de las cedulas profesionales que requerimos losprofesionistas para poder ejercer nuestra profesión y las cuales tienen una validezespacial que abarca todo el país.

Lo anterior es otro ejemplo de desigualdades entre la aplicación del TLCAN enMéxico y el NAFTA en Estados Unidos, ya que en este último los permisos o licenciasson otorgados por cada uno de los Estados que forman el país, por lo tanto cuandoun ciudadano mexicano, ingrese a trabajar a ese país solamente podrá hacerlo en elestado en donde obtenga el permiso, sin embargo, un trabajador estadounidense sipodrá ejercer en toda la República Mexicana.

Uno de los grandes problemas sociales en México lo constituye el desempleo, ylas políticas del Estado, deberían ir enfocadas a satisfacer las necesidades de losciudadanos.

‘‘La experiencia internacional nos dice que se requieren de tres elementos paracerrar la brecha entre la oferta y la demanda de empleo.

El primero, crecimiento económico sostenido como condición elemental, elsegundo, mercados laborales flexibles y tercero una vinculación de los salarios conla productividad.’’38

La competencia que genera el hecho de aplicar un principio de trato nacional,para efectos laborales, deja en desventaja a la mayoría de nuestros trabajadores, queen muchos de los casos únicamente cuentan con la educación básica (primaria ysecundaria), para enfrentarse a los que significa darle un trato igualitario, a cual-quier persona que solicite el empleo, sin importar su nacionalidad.

Ejemplo de lo anterior lo constituyen los siguientes art. del TLCAN:

Capítulo X: Compras del Sector Público.Art. 1003: Trato Nacional y no discriminación.1. Respecto a las medidas comprendidas en este capítulo, cada una de las partes otorgará a losbienes de otra parte, a los proveedores de dichos bienes y a los proveedores de servicios de otraparte, un trato no menos favorable que el más favorable otorgado:• A sus propios bienes y proveedores y• A los bienes y proveedores de otra parte.Capítulo XI: Inversión.Art. 1102: Trato Nacional.1. Cada una de las partes otorgará a los inversionistas de otra parte un trato no menos favorableque el que otorgue, en circunstancias similares, a sus propios inversionistas a lo referente al

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establecimiento, adquisición, expansión, administración, conducción, operación, venta u otradisposición de las inversiones.Art. 1107. Altos ejecutivos y consejos de administración:Ninguna de las partes podrá exigir que una empresa de esa parte, que sea una inversión de uninversionista de otra parte, designe a individuos de alguna nacionalidad en particular para ocuparpuestos de alta dirección.Capítulo XII: Comercio transfronterizo de servicio.Art. 1202. Trato Nacional:1. Cada una de las partes otorgará a los prestadores de servicios de otra parte un trato no menosfavorable que el que otorgue, en circunstancias similares, a sus prestadores de servicios’’.

Otro de los puntos sobresalientes del artículo 32 es la aplicación de esta prefe-rencia del mexicano sobre el extranjero, en materia de concesiones surgidas delpárrafo sexto del artículo 27 constitucional, anteriormente ya estudiado.

3.3. Objetivos del TLCAN frente a la economía mixta.Artículos 25, 26, 27 y 28 constitucionales

La economía mixta hoy es duramente cuestionada sobre todo en lo relativo a sueficacia dentro del nuevo marco de globalidad que vivimos39.

Una de las grandes contradicciones que existen entre el TLCAN y nuestra normafundamental, lo constituyen los diversos sistemas económicos que están vigentes ennuestro país. En primer lugar tenemos un capítulo económico constitucional formadopor diversos artículos como son el 25, 26, 27 Y 28, que contienen principios comola rectoría económica del Estado, un sistema de planeación, diversos niveles depropiedad pública, privada y social, áreas económicas estratégicas exclusivas delEstado., entre otras.

El TLCAN limita la rectoría económica del Estado al imponerle entre otrascosas, por ejemplo, que decida sobre un contrato de compra de bienes o serviciospor criterios puramente comerciales de costo y calidad impidiendo que se use elgasto gubernamental como una palanca de desarrollo o de planificación y conduc-ción de él. Esta orientación es contraria a la Constitución Política Mexicanaparticularmente el inciso a) de la fracción II del Artículo 3ro; los párrafos primero ysegundo del Artículo 25º; el Artículo 26º; el tercer párrafo del Artículo 27º; lospárrafos primero, cuarto, quinto y décimo del Artículo 28º y la fracción XXIX–Fdel Artículo 73.

La idea de la rectoría del Estado en el desarrollo nacional, es que no se otorguenventajas a algún grupo o área específica de la nación.

Por otro lado existe en la vida comercial de México un sistema de libre mercado,que esta fundamentado por diversas leyes federales y que está contenido en el preám-bulo del tratado en cuestión.

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Esa misma economía de mercado, que va de la mano con la globalización, y quesus objetivos se encuentran a lo largo de todo el tratado, en especial se ve reflejadaen el capítulo XV, que trata de la política en materia de competencia, monopolios yempresas del Estado.

‘‘En un sistema de libre comercio, en lo interno, dentro del grupo asociado, secompite y por lógica, la falta de competitividad del país subdesarrollado frente a dosdesarrollados lo coloca en una posición de debilidad sumamente desventajosa. Perderáterreno y en lugar de ascender, descenderá’’.40

Está claro que el sistema económico no puede funcionar sólo mediante el uso delprincipio competitivo. La pura competencia o la pura contraposición de fuerzas enel mercado producen sistemas básicamente inestables e incontrolables.

Por ello, junto a la competencia, han existido siempre múltiples formas decooperación. En el mercado global la cooperación acompaña a la competencia.

El TLCAN, que es un referente de las políticas públicas, forma parte dela planificación nacional pero en lugar de cumplir con los mandamientos delartículo 26 constitucional como son el dinamismo, la permanencia y la equi-dad, del crecimiento económico, para dar pauta al crecimiento social, culturaly político del país, provocaron lo contrario, pues no se realizó un análisis de lasasimetrías y de las características económicas de México y sus socios comer-ciales.

La forma dominante actual de globalización no es inevitable. Aceptamos laglobalización en el sentido de que en esta etapa de la historia no son viables econo-mías nacionales y cerradas, pero no pueden subsistir dos sistemas económicos tandistintos, dentro de un mismo sistema jurídico.

El comercio y la dinámica económica mundial son datos de la realidad que hayque tomar en cuenta para cualquier proyecto nacional realista, pero no debe dejarseel proyecto nacional solo a las fuerzas del mercado.

El TLCAN incluye un nuevo papel del Estado en la economía, el Estado hasufrido diferentes cambios a lo largo del tiempo. En un comienzo consistía en una‘‘concentración de poder’’, que ejercía su soberanía asentado sobre un territoriodeterminado y sus ciudadanos. Pero este Estado–Nación se fue modificando paula-tinamente debido a la globalización.

El Estado ha dejado de ser el único centro de poder por la aparición de nuevosactores, mayormente económicos junto con el concepto o idea de libre mercado.

3.4. Economía de mercado del TLCAN frente a la propiedad pública estratégica.Artículo 27 constitucional

El libre comercio entre naciones industrializadas y no industrializadas comoMéxico y su relación comercial con los países del norte de nuestro continente,

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deben de ser abordadas con gran cuidado; pues el ignorar los impactos reales enambos países que están asociados, produce severos problemas.

El concepto de libre comercio favorece la desregulación y la privatización de lasactividades económicas.

Este proceso genera consecuencias de diversa índole, pero una de las más impor-tantes es la interdependencia que se aprecia en distintos aspectos, como loseconómicos al crearse mercados financieros globales, en donde el comportamientode los mercados internos se refleja en este; la interdependencia jurídica en dondecon las normas internas no únicamente se busca resolver la problemática planteada,sino hacerla compatible con el bienestar económico y con el derecho internacional.

En cuanto a los gobiernos nacionales estos, ya no se limitan a tomar decisionesen el ámbito estrictamente interno, sino que estas decisiones conforman el trasfondode la política internacional.

Este proceso se fue dando a costa de la expansión de las redes de comunicación,de las relaciones internacionales, etc. Las que beneficiaron el desarrollo del Estado,pero al mismo tiempo lo limitaron y hasta obligan a su redefinición.

La economía de mercado es un modo de organizar las actividades productivas, quese apoya en la propiedad privada, en la libertad de iniciativa y de contratación, y en laregulación de la oferta y la demanda a través de la competencia en el mercado. Todaorganización económica que respete estos elementos puede considerarse de mercado.

David Ibarra41, le concede a este sistema económico las siguientes características:1) Fortalecimiento del mercado como el mecanismo idóneo de asignar eficien-

temente recursos y absorber actividades que abruman al Estado.2) Defensa del principio tradicional de igualdad de oportunidades, pero rechazo

a los propósitos redistributivos o de igualación de condiciones sociales oeconómicas por ser peligrosa a la libertad. En cuanto al Estado, se le restringea proveer servicios y seguridad con un mínimo de interferencia en los asuntosprivados y a no socavar los alicientes a la inversión y al trabajo.

3) Reordenamiento de las relaciones sociales en la agenda de la acción guberna-mental: en el campo económico pierde terreno el empleo o el desarrollo comoobjetivos dominantes de la política. Antes ha de asegurarse la estabilidad deprecios, el restablecimiento de los alicientes a la inversión, la eficiencia compe-titiva internacional, así como otros ajustes calificados de estructurales.

Pero el concepto de economía de mercado es un concepto muy genérico, ya queel mercado puede tomar formas muy diversas.

Comencemos por lo que es típico del mercado. Entre los principios de la econo-mía moderna, la necesidad de operar en un régimen de competencia es uno de losmás importantes.

El espíritu de competencia se considera, desde el primer momento, algo neutro,o si se quiere, un principio estrictamente económico.

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La economía libre espera que la actitud personal de búsqueda del propio interéspromueva, sino directa, al menos indirectamente, el bien de la sociedad en su con-junto42.

Es en este contexto que surge la economía de mercado ‘‘a través de una nuevaorganización institucional y participativa, con actores que se apeguen al imperio delas instituciones y la ley, las cuales tienen como fin generar los incentivos a favor delcrecimiento económico y tender los puentes entre el mercado, el Estado y la sociedadpara un desarrollo más equitativo.’’43

El Tratado de Libre Comercio de América del Norte, es como ya se mencionóanteriormente compatible con la economía de mercado, sin embargo existen en laconstitución en el artículo 27 ciertas áreas del país donde el Estado Mexicano tienela titularidad pública en recursos naturales, por lo tanto no permite la participaciónprivada.

‘‘La nación ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera del mar terri-torial y adyacente a éste, los derechos de soberanía y las jurisdicciones que determinenlas leyes del Congreso. La zona económica exclusiva se extenderá a doscientasmillas náuticas, medidas a partir de la línea de base desde la cual se mide el marterritorial’’.

En aquellos casos en que esa extensión produzca superposición con las zonaseconómicas exclusivas de otros Estados, la delimitación de las respectivas zonas sehará en la medida en que resulte necesario, mediante acuerdo con estos Estados.’’

Por lo anterior la Constitución Mexicana una vez más no es participativa de losprincipios rectores de un sistema de libre mercado, puesto que la participación delEstado sigue siendo primordial y decisiva para la vida económica del país.

Por su parte el capítulo VI del TLCAN, que trata sobre energía y petroquímicabásica considera a los hidrocarburos como una mercancía y no como recurso natural,la cual, al igual que las demás debe estar dentro de una competencia leal, situación quese contradice con lo establecido en el artículo 27 y 28, donde se señala la titularidadpública y exclusiva del Estado sobre estos bienes, por lo tanto la Empresa PúblicaPetróleos Mexicanos, se constituye como un monopolio, que produce como conse-cuencia una competencia desleal y que además permite afirmar tentativamente unavez más, que el TLCAN viola las garantías expresas en la Constitución mexicana.

CAPÍTULO VI.44 Energía y Petroquímica BásicaArt. 601.– Principios:1...2. Las partes reconocen que es deseable fortalecer el importante papel que el comercio de losbienes energéticos y petroquímicos básicos desempeña en la zona de libre comercio, y acrecen-tarlo a través de su liberación gradual y sostenida.3. Las partes reconocen la importancia de estar con sectores energéticos y petroquímicos viablesy competitivos a nivel internacional para promover sus respectivos intereses nacionales.

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Art. 602. Ámbito de Aplicación:1. Son materia de este capítulo las medidas relacionadas con los bienes energéticos y petroquímicosbásicos que se originan en territorio de las partes, y las medidas relacionadas con la inversión ycon el comercio transfronterizo de servicios vinculados dichos bienes, tal como se establece eneste capítulo.

El artículo 27 se torna interesante en relación con los tratados comerciales inter-nacionales firmados por México, en cuanto hace al tema de la titularidad públicaexclusiva y las concesiones, por ejemplo en áreas como la explotación de minerales,en donde a nivel constitucional se establece como sectores de propiedad y dominioexclusivo de la nación.

La Constitución establece una limitación absoluta para que los particulares puedanacceder a los bienes protegidos por el art. 27, imposibilitándose por lo tanto laexistencia jurídica de un mercado de la propiedad de los mismos.

Así estos bienes pueden clasificarse en dos: a) los bienes de titularidad públicano susceptibles de ser concesionados; y los bienes concesionables que son los nocomprendidos en los anteriores, y que se encuentran regulados por el párrafo sextodel art. 27 constitucional.

3.5. Liberación de inversiones del capítulo XI frente a la discriminaciónde la inversión extranjera para áreas estratégicas de la Constitución

La inversión extranjera en México hoy día constituye una de las prioridades yárea de ingreso, por lo mismo es muy importante analizar la relación y trascenden-cia que el capítulo sobre inversiones del Tratado de Libre comercio de América delNorte tiene con respecto a la estatalidad económica mexicana.

Uno de los puntos más controvertidos es la garantía de igualdad contenida en laconstitución y que constituye derechos subjetivos públicos, que implica un derechopara el gobernado frente a una obligación correlativa por parte del Estado de hacero no hacer.

Dentro de los principios internacionales contemplados en diversos tratados45 seencuentra el del Trato nacional que constituye como anteriormente se explico en eltrato igual o como ciudadanos a los miembros de los países que participan en eltratado. Esto tiene estricta relación con la garantía de igualdad ya que esto no secumple de acuerdo a lo que señala el artículo 1101 del TLCAN.

El Tratado incluye entre otras cosas:1. Un régimen de expropiaciones, que permita apoyar al inversionista ante las

acciones gubernamentales para privarlos de sus derechos reales sobre unadeterminada inversión y como pago se tiene únicamente una compensación oindemnización, el TLCAN en su capítulo de inversión en el artículo 110señala lo referente a la indemnización por causa de expropiación.

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Actualmente existen agencias multilaterales que ofrecen los servicios de segurospara la protección y garantía de las inversiones.

2. Principio de trato nacional y de nación más favorecida, que ya fueron explica-dos anteriormente, se aplican en todo el tratado y permiten en el caso de lainversión extranjera protección para la misma.

3. Mecanismo de solución de controversias (arbitraje internacional):En el capítulo XIX46 se establece mecanismo alternativo de solución paraestablecer limitantes a normas sobre cuotas compensatorias y antidumping,primeramente establece paneles para decidir sobre ordenamientos relativos alantidumping y si estos respetan el Tratado y los principios que la Organiza-ción Mundial del Comercio establece.El segundo mecanismo que se estipula en el TLCAN son los comités de retoextraordinario y el comité especial.

El comité de reto extraordinario conoce de tres tipos de casos: 1. de exceso en elejercicio de autoridad o jurisdicción por parte de un panel; 2. violaciones de lasreglas fundamentales del procedimiento por parte de un panel; y de violacionesmateriales a las reglas de conducta por parte de un panelista.

El comité especial, decide sobre problemas surgidos por la declaración de una delas partes de que la aplicación del derecho interno de otra de las partes ha sido usadopara debilitar el sistema de paneles de revisión.

La inversión extranjera tiene garantías que les otorgan los países signatarios de los tratados y quefomenta el aumento de estas:1. Apertura sectorial: en ciertos sectores la inversión extranjera puede ser hasta del 100% sin lanecesidad de autorización2. Trato a la inversión: brindar seguridad jurídica al capital foráneo para que éste contribuya aldesarrollo de la región.Trato nacional: ninguno de los Estados parte podrá otorgar a la inversión extranjera un tratomenos favorable del que otorga a sus propios inversionistas.Trato de nación más favorecida: la obligación de otorgar a un inversionista un trato no menos favorableque el trato más favorable que un gobierno otorgue a la inversión de un nacional de cualquier otro país.C) Trato mínimo: trato acorde con el derecho internacional incluido trato justo y equitativo asícomo protección y seguridad plenas.3. Requisitos de desempeño: en el capítulo XI los Estados parte del TLCAN se comprometierona no imponer ni hacer cumplir ningún compromiso en relación con su inversión que pudieraobstaculizar las actividades del inversionista extranjero.4. Transferencias: art. 1109 TLCAN. Los gobiernos deberán permitir la libre repatriación de lasutilidades derivadas del proyecto de inversión sin la imposición de obstáculos que pudierenestorbarles para ello.5. Expropiación e indemnización: expropiar solo por causa de utilidad pública ni discriminatoriamente,acatando el principio de legalidad.

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6. Alta dirección empresarial y consejos de administración: esta medida implica que un gobiernono podrá exigir que en las sociedades constituidas conforme a sus leyes los puestos de altadirección sean ocupados por personas de determinada nacionalidad.47

En palabras de Rafael Pérez Miranda48, los beneficios que otorga el TLCAN a losinversionistas extranjeros no sólo implican una injusticia en términos abstractos,sino que le otorgan una mejor posición en el mercado, evitándole acumular reservaspara casos de emergencia económica nacional.

La liberación de inversiones que se ha dado ha raíz del TLCAN, se funda en quelos mercados nacionales resultan insuficientes para garantizar el proceso de repro-ducción y expansión del capital, lo que requiere mercados más amplios llamadostransnacionales.

En la era de la globalización es difícil distinguir entre lo nacional y lo internacional.Las economías nacionales se encuentran sometidas al escrutinio internacional porlas implicaciones transfronterizas, la autonomía nacional que se ve disminuida y loscambios que ha sufrido la soberanía política

Por lo cual existen diversas propuestas para eficientar el marco de la inversiónextranjera:

• Claridad y transparencia hacen predecibles y ágiles los procesos de selección de la inversión,reduciendo costos internos de inversión para las compañías mexicanas y la economía nacional.• El nivel de eficiencia.• La continuidad de los negocios, requiere de un medio ambiente claro, consistente y conseguridad jurídica.• Claridad en la normatividad para la inversión extranjera que permita rentabilidad para losaccionistas ahora y en el futuro.49

Existen diversos ejemplos de casos de inversión extranjera en México que hansido solucionados a través de organismos internacionales como el CIADI (CentroInternacional de Arreglo de Diferencias relativas a inversiones).

4. Reflexión final

En la actualidad después de catorce años de entrada en vigor del Tratado de LibreComercio de América del Norte, todavía existen muchas debilidades legales quehan llevado a nuestro país a los debates y confrontaciones entre los diversos actores,sobre todo políticos, que aún a sabiendas de conocer la situación real económica,social y jurídica de México, continúan trabajando en una serie de reformas e inicia-tivas que no permiten el avance y desarrollo del país.

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En las líneas anteriores, se deja patente que por más que se haya trabajado en lalegislación secundaria federal, no podemos cerrar los ojos ante las inconsistenciasque en el plano constitucional se presentan con relación al TLCAN.

Consideramos que es necesario replantear la reforma del Estado a partir demodificaciones a la Constitución Federal, que accedan a la modernización y actua-lización de las instituciones jurídicas para que podamos responder y competir en elámbito global, en temas como energía y petroquímica básica, comunicaciones, in-versión extranjera, practicas de competencia sana, propiedad intelectual entre otros,teniendo así una estatalidad económica y jurídica acorde a nuestra nueva realidad.

Notas

1. Doctora en Derecho Público, Docente de la Universidad Veracruzana, Miembro del SNI, Docen-te con perfil PROMEP.

2. Varios autores han señalado diversos conceptos, mencionaremos algunos:‘‘la globalización es el resultado de las políticas económicas nacionales determinadas por motivosmuy diversos como fueron las circunstancias adversas derivadas del agotamiento de la fase expansivadel ciclo económico de la posguerra mundial, el inevitable ajuste de los sistemas productivos a lasnuevas condiciones del abastecimiento energético, o la toma de conciencia sobre la finitud dedeterminados recursos naturales que cuestionaban el sostenimiento del sistema. Se buscó en laeconomía internacional soluciones a los problemas del empleo y el crecimiento económico,rompiendo la perspectiva de la economía nacional, dominante, creando nuevas condiciones parala acumulación’’ GARCÍA DE LA CRUZ José Manuel ‘‘La globalización económica’’, SistemaEconómico Mundial, Thomson, Madrid, España, 2005. P. 55.‘‘Es la creciente integración de economías y sociedades, en todo el mundo, mediante un sistemacomplejo que afecta a las poblaciones, a los individuos en aspectos diversos de su propia vida’’ TRIGOCHACÓN, Manuel, Multinacionales, globalización y terrorismo, Visión net, Madrid, España, p. 61.‘‘La globalización significa la aparición de procesos sociales que se desarrollan fuera de las coorde-nadas de organización temporal y espacial que conlleva el Estado moderno’’ LÓPEZ AYLLÓN,Sergio, Las transformaciones del sistema jurídico y los significados sociales del Derecho en México. Laencrucijada entre tradición y modernidad, UNAM, México 1997, p. 50.‘‘La globalización significa los procesos en virtud de los cuales los Estados nacionales soberanos seentremezclan e imbrican mediante actores trasnacionales y sus respectivas probabilidades depoder, orientaciones, identidades y entramados varios’’. BECK, Ulrich, ¿Qué es la globalización?,Paidos, España, 1998. p. 29.‘‘La globalización es el avance hacia la instauración en el planeta de un único sistema en loeconómico, lo político, lo cultural y lo comunicacional’’ MORENO, Isidoro, ‘‘Mundialización,Globalización y Nacionalismo: la quiebra del modelo de Estado–Nación’’, Estado constitucionaly globalización, Porrúa, México, 2001, p. 70.

3. Es el conjunto de reglas, normas o principios que regulan la actividad económica, a los sujetos que lallevan a cabo, dentro y fuera del Estado y las relaciones comerciales internas y externas de este, indepen-dientemente del sistema económico establecido. MONTALVO ROMERO, Ma. Teresa, El nuevoDerecho Económico en el contexto de la Globalización, Arana, Xalapa, Veracruz, México, 2005, p. 22

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4. Debe entenderse por este: el adecuado modo de relación de todos los diversos elementos denaturaleza económico presentes en la sociedad, que permite a todos lo agentes económicos, en lamayor medida posible y en un marco subsidiario, el disfrute de sus garantías constitucionales denaturaleza económica de forma tal de contribuir al bien común y a la plena realización de lapersona humana.

5. GARCÍA DE LA CRUZ, ‘‘La globalización económica’’, Sistema Económico Mundial, Thomson,Madrid, España, 2005. P. 67.

6. SCHMILL, Ulises, El sistema de la Constitución mexicana, 2° ed., Porrúa, México 1971, p. 1087. FIX–ZAMUDIO, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho Constitucional Mexicano y Com-

parado, Porrúa, 2° ed., México 2001, p. 51.8. PRIETO SANCHIS, Luis, ‘‘Los Derechos Sociales y el Principio de igualdad sustancial’’, Dere-

chos sociales y derechos de las minorías, UNAM, México, 2000, p. 22.9. TAMAYO Y SALMORÁN, Rolando, Introducción al estudio de la Constitución, 2° ed. UNAM,

México 1986.10. Ibídem p. 226.11. ídem p. 282.12. ídem p. 241.13. SUÁREZ DÁVILA, Francisco, ‘‘El proyecto económico de nuestra Constitución Política: vigen-

cia y dinámica, Economía y Constitución. Memoria del IV Congreso Nacional de DerechoConstitucional, Tomo IV, UNAM, México 2001, p. 215 y 216.

14. Lo anterior es compatible con el artículo 39 constitucional al hablar de la soberanía y del poderque tiene el pueblo, ya que ese poder puede en determinado momento alterar o modificar la formade gobierno.

15. HELD, David, Modelos de Democracia, Alianza Editorial, Madrid, España, 1996, p. 207.16. GUEVARA BAUTISTA, Julieta, ‘‘La cultura nacional’’, El Devenir de la Educación, UNESCO. p. 625.17. PODETTI A, Humberto, ‘‘Los Principios del Derecho del Trabajo’’, Instituciones de Derecho

del Trabajo y de la Seguridad Social, Academia Iberoamericana de Derecho del Trabajo y delSeguridad Social–UNAM, México 1997, p. 141.

18. CARBONELL, Miguel, Los Derechos Fundamentales en México, Comisión Nacional de DerechosHumanos–UNAM, México 2004, Pp. 369–370.

19. QUINTANA ADRIANO, Elvia A., ‘‘Marco Jurídico Constitucional del Comercio Mexicano’’,Ochenta años de vida constitucional en México, UNAM–Cámara de Diputados. LVII legistura,México 1998, p. 244.

20. M. KATZ, Isaac, La Constitución y el desarrollo económico de México, Cal y Arena, México, 1999, p. 37.21. DANTON RODRÍGUEZ, Luis, ‘‘Rectoría Económica del Estado’’, El Constitucionalismo en

las postrimerías del siglo XX. La constitución mexicana 70 años después. Tomo VI, UNAM.México, 1988, p. 448.

22. KAPLAN, Marcos, Estudios de Derecho Económico, Num. V, UNAM, México, 1986, p. 19.23. Para mayor información sobre la planeación estratégica de las empresas, consúltese: S YIP,

George, Globalización, estrategias para obtener una ventaja competitiva internacional, Trad. JorgeCárdenas Nannetti, Norma, Colombia, 1997.

24. RUIZ DUEÑAS, Jorge, ‘‘La economía mixta’’, El constitucionalismo en las postrimerías del sigloXX. La constitución mexicana 70 años después. tomo VI, UNAM, México, 1988, p. 464.

25. Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constituciones, Cámara de Diputados XLVILegislatura del Congreso de la Unión, Tomo V, México, 1967, p. 50 y ss.

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26. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos art. 28.27. Véase los anexos.28. Cláusula del Abuelo: Por la cual un texto del Tratado no aplica en materias especiales de carácter

estatal o municipal (condados) que estén reguladas con antelación a la vigencia del TLCAN.29. Con arreglo a esa autorización, el Congreso se compromete por anticipado aprobar o

rechazar sin posibilidad de enmienda, la legislación que lleve a la práctica un acuerdo decomercio negociado por el poder ejecutivo. Por su parte el presidente a cambio de la autori-zación de vía rápida, se compromete a mantener extensas consultas con el congreso durantelas negociaciones.

30. ‘‘Este es un procedimiento establecido en la Trade Act of 1974 y desarrollado en la tradenegociating authority provisions of the ómnibus trade and competitiveness Act of 1988. Estosignifica que los tratados sobre temas comerciales que toquen los aranceles podrán en razón de suimportancia y oportunidad sustraerse del tratamiento propio de los acuerdos ordinarios conformeal art. II sección 2, párrafo 2 de la Constitución y no pasar por el senado y tampoco sufrirmodificaciones. Tendrán en cambio que ser conocidos por el congreso a través de sus dos cámarasy ser aprobados en su integridad o rechazados’’. CRUZ MIRAMONTES, Rodolfo, ‘‘El tratado delibre comercio de América del Norte y las denominadas ‘‘cartas paralelas’’, Anuario Mexicano deDerecho Internacional, vol. 1, UNAM, México 2001, p. 126.

31. ‘‘Además del TLCAN, otros acuerdos comerciales importantes como la instrumentación de lalegislación de la Organización Mundial del Comercio y la propuesta para que Chile ingresará alTLCAN, se han negociado, propuesto e instrumentado como acuerdos ejecutivos sujetos única-mente a la aprobación de ambas cámaras conforme al procedimiento abreviado’’. GARCÍARODRÍGUEZ, Sergio, ‘‘El Derecho constitucional respecto a la inversión extranjera’’, El derechode Estados Unidos en torno al comercio y a la inversión, UNAM, México, 1999, p. 90.

32. GUTIÉRREZ BAILÓN, Juan de Dios, ‘‘tratados y resoluciones internacionales incorporadosinconstitucionalmente al Derecho Mexicano’’ Lex, tercera época, nov 1995, No. 5 Ed. LagunaTorreón Coahuila, México, p. 44.

33. PÉREZ NIETO, Castro, Leonel, ‘‘Los Tratados Internacionales, el sistema jurídico nacional ysus repercusiones en el concepto de soberanía’’, Revista del Senado de la República, No. 12, julio–sep. 1998, Vol. 4, México.

34. ADAME GODDARD, Jorge, ‘‘salvo lo dispuesto en los tratados’’, Revista de Derecho Privado,año 7 No. 19, enero–abril 1996, Ed. UNAM – McGraw Hill, México, 1996.

35. Art. 27 de la Convención de Viena. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parteno podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimientode un tratado. Esta norma se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 46.

36. BECERRA RAMÍREZ, Manuel, et al, ‘‘Se ubican jerárquicamente por encima de las leyes y enun segundo plano respecto de la Constitución federal (amparo en revisión 1475/98)’’ CuestionesConstitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional. No. 3 julio–diciembre 2000,UNAM, México, 2000, p. 176.

37. RUIZ OCHOA, Wilfrido, ‘‘Los servicios profesionales en el marco del TLCAN’’, Revista de ComercioExterior, Banco Nacional de Comercio Exterior, Vol. 47, No. 10, Oct., México, 1997, p. 804.

38. ARANDA OROZCO, Gerardo, ‘‘reforma laboral y empleo’’, Entorno, Confederación Patronalde la República Mexicana, año 10, No, 122, Oct., México, 1998, p. 14.

39. Existen grupos ciudadanos, como la Red Mexicana de Acción frente al Libre Comercio (RMALC),que proponen una política de alternativa que asuma los retos de la globalización a partir de un

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proyecto nacional de desarrollo sustentable definido democráticamente y que garantice mejoríasen los niveles de vida, empleo, salud, educación y vivienda.

40. ARELLANO GARCÍA, Carlos, TLC–NAFTA Una voz ciudadana, Escuela Libre de Derecho dePuebla, México, 1994, p. 103.

41. IBARRA, David, Privatización y otras expresiones de los acomodos de poder entre Estado y Mercado enAmérica Latina, UNAM, México 1990.

42. Se busca que el mercado esté abierto no sólo en zonas reducidas, limitado por las fronteras de losEstados, sino que se quiten todas las barreras nacionales, situación que se va logrando a través delos grados de integración, explicados en el primer capítulo de esta investigación (área de librecomercio, unión aduanera, mercado común y unión económica).

43. VILLAREAL, René, hacia una nueva economía de mercado. Institucional y participativa, Ed., Casti-llo, Monterrey, México, 1998, p. 229.

44. Tratado de Libre Comercio de América del Norte.45. Los tratados sobre inversión extranjera (BIT) otorgan más beneficios a los agentes económicos

para decidir invertir en aquellos países que les otorguen una mayor seguridad jurídica y oportuni-dad de ganancia.

46. Es necesario señalar que también el capítulo XX del TLCAN maneja Disposiciones Institucionalesy Procedimientos para la solución de controversias.

47. GONZÁLEZ DE COSSÍO, Francisco, ‘‘reflexión acerca de algunos problemas constitucionalessuscitados por los tratados de inversión de los que México es parte’’, Jurídica. Anuario del depar-tamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, No. 28, México D.F., 1998, p. 307.

48. PÉREZ MIRANDA, Rafael, ‘‘La protección de la inversión extranjera y la solución de controver-sias en la materia’’, Alegatos, No. 23, enero – abril, Universidad Autónoma Metropolitana, México,1996, p. 26 y 27.

49. JOHN, David, ‘‘Un caso de inversión en México’’, Entorno, Confederación Patronal de laRepública Mexicana, año 10, No. 122, Oct., México, 1998, p. 19.

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IDENTIDADES POLÍTICAS EMERGENTES

Y REESTRUCTURACIÓN ECONÓMICA:EL CASO DEL BARZÓN EN MÉXICO

Luis Fernando Villafuerte Valdés1


Resumen

La reestructuración económica instaurada en México a partir de la década de losochenta, ha impactado de manera fundamental a los imaginarios sociales, transfor-mando las referencias que servían de base para la construcción de las identidadespolíticas, de tal forma que, podemos decir que el neoliberalismo ha modificado lasviejas identidades políticas, y genera identidades emergentes. A partir de lo ante-rior, desde un análisis empírico a un movimiento social concreto, abordaremosla manera en que se fundan nuevas referencias para la construcción de estas nuevasidentidades políticas, así mismo, este trabajo también contendrá una reflexión teó-rica que permite destacar la necesidad de analizar desde la sociología política losmarcos interpretativos (frames) en que se legitiman sus acciones sociales y políticaslos actores sociales, de tal forma que se destaquen los postulados con que se constru-yen las nuevas identidades políticas. Así, los frames pueden contener valoresdemocráticos o ser una simple refuncionalización de tradiciones políticas autorita-rias, y conociendo e interpretando estos códigos, se pueden hacer análisis prospectivosdel devenir de la construcción de la democracia o la actualización del autoritarismoen México.

Introducción

Este ensayo tiene como finalidad el establecer una reflexión desde la sociologíapolítica del cómo los cambios sociales producidos por la reestructuración económicacon la implementación del modelo económico neoliberal, han impactado de maneradirecta los parámetros con que se construían las identidades políticas en México.De esta forma, se generan nuevas identidades políticas emergentes, a partir de di-versas formas de interacción social, así, los movimientos sociales, la sociedad civil,las ONG’s, crean formas de interacción social que resultan novedosas para la manerahistórica en que se dieron las relaciones de socialización política en el país, transfor-mándose de relaciones sociales autoritarias a nuevas formas pre–democráticas oproto democráticas, las cuales potencialmente pueden ser generadoras de una nuevacultura política en México, por lo que este texto, conlleva la finalidad de reflexionar

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acerca de la manera en que el movimiento social del Barzón, construye los referentespara una nueva cultura política, basada en parámetros democráticos y cívicos encuanto a la participación y la responsabilidad social, sin embrago, la permanentetensión que hay en el accionar de este movimiento es la permanente lucha entrela muerte de las viejas prácticas políticas autoritarias contra las nuevas dinámicasdemocráticas, así, esta lucha de contradicciones se convierte en la constante de laaparición de estas nuevas realidades en cuanto a la organización social en México,tema central de esta reflexión.

A) El sistema político mexicano, la identidad política y la aparición de lasnuevas identidades políticas: el caso del Barzón

La identidad política en México podría vincularse de una manera muy clara con eldesarrollo y la conformación del sistema político mexicano, por lo que para poderentender su construcción hay que desarrollar someramente el nacimiento de régi-men político en el país.

La historia contemporánea de México, durante gran parte del siglo XX, se definea partir de tres componentes básicos: (a) la presencia de un modelo de Estadofundado bajo la ideología de la revolución mexicana (b) un modelo económico quedesarrolló sus principios en los compromisos de bienestar contenidos en los postu-lados ideológicos revolucionarios y (c) un partido dominante que era el PartidoRevolucionario Institucional (PRI)2, el cual era una máquina política que garantizabael control del poder político, social y económico del país; elementos que darán losrasgos distintivos de la configuración del sistema político mexicano construido en elaño de 1929.

El sistema político mexicano se apoyó en un modelo de Estado que tuvo comocaracterística principal una capacidad de intervención en todas las áreas de la vidasocial del país: los modelos económicos, la elaboración de las políticas sociales, losmecanismos de asignación de puestos de elección popular, el control estatal sobrelos contingentes obreros, etcétera; esta mediación de la vida social por parte delEstado, generó una interdependencia de las formas de legitimación estatal en rela-ción a los criterios de asignación de benefactores sociales a la población, por lo queel espacio público en México quedó relegado a un segundo plano, ya que las condi-ciones para generar redes asociativas autónomas al Estado un espacio de deliberacióny libre expresión, mecanismos procedimentales para la selección de candidatos apuestos de elección popular, etcétera, estuvieron bajo la organización del sistemapolítico y la sociedad quedó excluida de estos procesos.

Estas condiciones generaron un tipo de Estado que se legitimó en su ‘‘origenrevolucionario’’ así como por los beneficios económicos y sociales que generó en

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Identidades políticas emergentes y reestructuración económica: el caso del Barzón en México

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torno suyo, ya que dejó de lado la importancia de los mecanismos formales de unesquema democrático poliárquico; de esta forma, las elecciones, las garantías delibre expresión o de manifestación fueron cooptadas o instrumentalizadas por partedel gobierno, de tal manera que el Estado no necesitó legitimar triunfos en las urnas,ya que su legitimidad estaba en la gestión gubernamental pública, también aunado aque debido a la exclusión social de amplios sectores sociales del espacio público, elnivel de crítica hacia el sistema político era mínimo, no había una sociedad civilconsolidada en un sentido liberal, los movimientos sociales pasaron a un nivel demarginalidad en sus esquemas de lucha, por lo que se generó un Estado socialautoritario (De la Garza, 1989); es decir, México no se podría conceptualizar comouna dictadura, ya que en términos formales teníamos mecanismos procedimentalesdemocráticos, tales como procesos electorales periódicos o existía un estado deDerecho instaurado pero en términos reales, muchos de los derechos políticos,sociales y económicos se encontraban instrumentalizados por el Estado en aras de laconsecución de la legitimación del sistema político, si bien el sistema ejercía unfuerte control sobre los espacios sociales generaba ciertas áreas de respeto a lasgarantías individuales, por lo que podríamos decir que en el país había un sistemahíbrido de un autoritarismo con un esquema bien estructurado de asistencia socialacompañado de un cumplimiento mínimo de las formas procedimentales de lademocracia liberal, dando así un modelo de democracia defectuosa. En México, elsistema político tenía legitimidad y legalidad generado por un uso discrecional deciertas variables, tales como el desarrollo económico, la aplicación de la ley de unamanera diferenciada y la construcción de referentes simbólicos que cohesionaban yle daban sentido a la población en el país.

Así, el Estado mexicano logró un modelo político funcional en todos los sentidos,basado en una negación de la parte liberal de las libertades individuales y políticas delos ciudadanos y sustituido por una política social y pública orientada a todos lossectores de la sociedad, la gestión del nacionalismo revolucionario fue eficiente porque logró ‘‘(1) satisfacer las demandas materiales de los diferentes sectores de lasociedad civil, (2) mantener un férreo control de los espacios públicos y (3) incorporarmayoritariamente a los diversos interlocutores al universo simbólico de la gestasimbólica’’ (Isunza, 2001:124).

Sin embargo, el deterioro del modelo económico impulsado bajo la tutela delEstado, y la posterior adopción del modelo económico neoliberal, a finales de ladécada del ‘70, impactaron de manera crucial el horizonte de los parámetros de laorganización social en México.

En este sentido, podemos decir que la crisis económica creó un desorden sistémicoal interior del país, ya que los sectores sociales que crecieron a expensas del Estado, sequedaron sin referentes estructurales y simbólicos para entender la nueva configura-ción del Estado, la sociedad en México se fragmentó (Zermeño, 1996) de tal forma

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que los liderazgos, los referentes políticos, el sentido de la identidad política sufrió unproceso de transformación tal que desde mediados de los años ochenta surgen nuevosactores políticos y sociales en el país, el abandono del modelo del nacionalismo revo-lucionario quebró las referencias sistémicas de la sociedad.

En este contexto, tenemos la aparición de un nuevo tipo de sociedad civil, sibien aún no estaba consolidada ni mucho menos delineada en sus formas de actua-ción, sí empezó a presentar rasgos novedosos en relación a la sociedad autoorganizadadel México postrevolucionario. El movimiento que inicia esta nueva etapa es laautoorganización social después del sismo que sacudió a la ciudad de México en elaño de 1985, esta movilización tiene como característica particular el hecho de quepresenta rasgos inéditos en la sociedad civil en México, estos puntos son: (a) noadquieren un sentido confrontacionista y toman como referencia los marcos de laley, (b) se desligan de una posición ideológica clara y sitúan su discurso en términospostmateriales y abstractos, (c) debido a lo anterior, los movimientos rescatan elsentido del ‘‘bien común’’ como eje de las movilizaciones, (d) sus demandas giran entorno a problemas concretos y pragmatizan sus horizontes y (e) todo esto ocasionaque el actor del movimiento ahora construya su identidad política en términosrestringidos, es decir, para evitar ser corporativizados ahora se construye política-mente en referencia sólo movimiento, por lo que se supera la posición de clase, elestatus o su actividad profesional. Zermeño (1987:5)

Sin embargo, las transformaciones estructurales de los mil novecientos ochenta,permitieron que la sociedad se liberara de parte de esos controles que el sistemaejercía sobre ella, por lo que ciertos sectores de la sociedad empiezan a organizarseen esquemas de sociedad civil, los cuales resultan muy débiles y contradictoriosdebido a toda la inercia de un pasado autoritario. Sin embargo, estos movimientosse sitúan en la discusión de la necesidad de construir un orden democrático entérminos liberales, pero a su vez, la de diferenciar los espacios públicos y privados,los cuales eran prácticamente inexistentes en el país.

A esta naciente sociedad civil, no podemos ubicarla como un referente ya estruc-turado ni acabado, pues debido a que se presenta de una manera inconsistente ycontradictoria, ya que los largos años en que no existió un espacio público consoli-dado en el país, así como las inercias de la tradición autoritaria que se vivió por másde setenta años. A pesar de estas circunstancias, la lucha por la democratización delpaís, así como por la construcción de la sociedad civil se tornó irreversible bajo lascondiciones de sistémicas de finales de los mil novecientos ochenta y principios delos mil novecientos noventa.

Así, este contexto permitió la aparición de un movimiento social nacional queera el resultado de todos los cambios estructurales del país –políticos, económicos,sociales, ideológicos y culturales–, el movimiento del Barzón fue una respuestasocial tanto para los errores en política económica acumulados durante años, como

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para el esquema de modernización del país. El Barzón se inscribe dentro de unalógica más amplia en relación a los movimientos sociales tradicionales, ya que erauna crítica al modelo económico y político llevado por los gobiernos tecnocráticospriístas; así, el Barzón entra en la comisura del surgimiento de los nuevos movi-mientos sociales conviviendo con las formas tradicionales de hacer política en elámbito nacional (Offe, 1988).

El Barzón presenta una serie de características que lo hacen inédito en el contextode los movimientos sociales en México. Es un movimiento conformado en una granmayoría por la clase media, profesionistas, medianos y grandes agricultores. Así, adiferencia de otras experiencias de organización, El Barzón pudo vincular a sectoresagrícolas con urbanos, creando un frente amplio de sectores sociales.

El movimiento logró articular demandas materiales con las llamadas post mate-riales (Inglehart, 1977) y puso en el centro del debate nacional temas como la vidadigna, calidad de vida y estado de Derecho. Se creó un movimiento difícil deenfrentar por el Estado, ya que debido al tipo de demandas que enarbolaba, muchasde ellas no podían ser material o visiblemente satisfechas. Las enseñanzas de estemovimiento fueron amplias y lograron impactar de alguna manera a los estilos devida de un gran número de sus integrantes.

B) Descripción del Barzón

La aparición del movimiento el Barzón, el 25 de agosto de 1993, resultó lógica si laentendemos como la consecuencia de las medidas económicas neoliberales impuestaspor el gobierno federal a lo largo de 16 años. El tipo de problemática (deudores de labanca) y la composición social del movimiento (productores agrícolas medios y altosy, más adelante clases medias urbanas, deudores de créditos bancarios, hipotecarios,etc.) evidenciaron el impacto y la consecuente descomposición societal que impuso elmodelo económico, ya que ‘‘las organizaciones de deudores eran los hijos no deseadosde la política neoliberal del gobierno mexicano’’ (Torres, 1997a: 315).

La heterogeneidad en su composición y sus formas de lucha son un referentepara entender la complejidad y la particularidad del movimiento. El Barzón es ungrupo que presenta rasgos comunes a todos los movimientos sociales, tiene prácticastanto democráticas como autoritarias, tiene fases de actividad y latencia, se vinculacon el sistema político, la clase política, y fue utilizado instrumentalmente por muchagente que se incorporó al movimiento para rehuir de sus deudas contraídas legal-mente.

Sin embargo, lo que hace al Barzón un parteaguas en la historia de la autorganizaciónsocial en México, es su forma específica de desarrollo ya que representa una fusiónde los aspectos simbólicos de la Revolución mexicana, con los criterios de la moder-

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nización económica y política del sistema político posrevolucionario.3 El Barzón sesitúa en la coyuntura del corporativismo, pues trasciende a las clases sociales y alos sectores tradicionales del régimen político pero, a su vez, logra relacionarsecon sectores que de manera histórica o social estaban políticamente desvinculadosentre sí.

La manera en que se ha estudiado al Barzón ha sido a través de cortes históricosconcretos. Las formas más comunes para abordar a este movimiento social han sidolas siguientes: a) se ha periodizado a partir del perfil constitutivo del movimiento;esta perspectiva trabaja desde la óptica de las transformaciones de los grupos socialesque lo conforman debido a la evolución del problema de las carteras vencidas,pasando de un perfil rural a otro urbano, lo que orilla a su sectorialización y poste-rior institucionalización, vinculándose entonces el movimiento a los partidos políticosy redefiniendo su papel, tanto en su aspecto social como político (Grammont, 1997,2001a, 2001b); b) otra perspectiva reconoce el tránsito del movimiento a fuerzapolítica; esta mirada no toma en cuenta los procesos de institucionalización delmovimiento como algo normal en los procesos de autoorganización, pero sí reconocesus aportes dentro de la cultura política, ya que inicia un proceso de politización yautonomía dentro de las bases del movimiento, permitiendo la auto organizaciónproductiva dentro del mismo (Mestries, 1995, 1997); y c) una tercera perspectivaen el análisis del Barzón es la que ubica su potencial civilizatorio dada su heteroge-neidad social: esto posibilita una descentralización en sus acciones y proyectos,facilitando la aparición de esquemas alternativos de organización económica y polí-tica, los cuales van más allá de los proyectos partidistas. Esta visión reconoce losmecanismos alternativos de gestión del movimiento como el reconocimiento de latransformación en los liderazgos políticos, por ejemplo, la incorporación de lasmujeres en posiciones políticas claves dentro del movimiento (Torres, 1997a, b,1999, Williams, 1996, 2001).

El Barzón es un movimiento social que se puede catalogar como postradicional opostmaterial. Se conforma como un movimiento social con espacios de interacciónfuera del Estado, con un reconocimiento de las estructuras de mercado, y los meca-nismos legales y jurídicos del Estado. Desde el nacimiento del movimiento hasta1998, podemos encontrar una visión más amplia y pragmática en sus argumentos delucha, pidiendo un reconocimiento formal a su derecho de afrontar sus deudas,pero con condiciones mínimas de seguridad jurídica, financiera y política parapoder reactivarse económicamente. Después de 1998, sus miembros enfrentan elproblema de una manera más estructurada, en términos de que crearon sus propiosprogramas productivos alternativos –establecidos como mecanismos de reactivaciónde la economía– así como con proyectos de redes de comercialización, creación deun banco social y de desarrollo, e incorporando también miembros en las distintasestructuras políticas del sistema.

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Después de 1998, el movimiento entró en una fase de desmovilización gradual,ya que los programas impulsados por el gobierno para resolver el asunto de lascarteras vencidas incorporó el problema de muchos deudores, quienes después decinco o más años de lucha decidieron tomar un respiro en su situación personal. Elsistemático desmantelamiento de la fuerza autónoma del movimiento por parte delos partidos políticos originó una desbandada de muchos grupos de la organización.Sin embargo, aún las referencias o los estudios acerca del grupo arrojan datos muyconcretos de su morfología y desarrollo, así como de su papel en el proceso deconstrucción y consolidación de la sociedad civil en el país.

La temporalidad del estudio del movimiento puede hacerse a partir de los siguientescriterios: a) una primera fase, desde su nacimiento en agosto de 1993 hasta mayo de1994, que es cuando se da a conocer la diversificación del movimiento de sectoresrurales a sectores urbanos con problemas de insolvencia de pagos crediticios; b) lasegunda fase la ubicaría desde mayo de 1994 a septiembre del mismo año, cuandose genera una escisión al interior del movimiento por la politización partidista delmismo, así como un sentido de desvirtuamiento de los principios del movimientodebido a la incorporación de las demandas urbanas; c) una tercera fase podríaubicarse en las movilizaciones como reacción ante los efectos de la crisis de diciem-bre de 1994, la cual hunde al país en una espiral de insolvencia financiera; en estaetapa el movimiento presenta una gran creatividad en sus mecanismos de lucha–jurídicos y proyectos económicos alternativos–, la temporalidad se podría ubicarde octubre de 1994 a diciembre de 1996; y d) una última etapa, en donde la parti-cipación electoral del movimiento dentro de las siglas de un partido político haceque los líderes formales del movimiento sean rebasados, convirtiendo al movimientoen un brazo político del PRD y del PRI, como también en un grupo de presión,negociando en bloque candidaturas para el movimiento; la temporalidad sería deenero de 1997 hasta diciembre de 2000 aproximadamente. Esta última característicaoriginó que se desvirtuara del movimiento, debilitó su posición formal, y generómalestar en los miembros de la organización, por lo que entró en una fase de latenciahasta las elecciones del 2000, cuando volvieron a tomar fuerza los dirigentes debidoal rejuego político electoral.

C) Los aportes del Barzón

A pesar de que la historia del Barzón resultaba no muy alejada de las experiencias deotros movimientos sociales en México, hay algunos aspectos que resultan muy inte-resantes en el estudio de este movimiento social. Tenemos que empezar diciendoque no podemos olvidar que gran parte de los problemas sobre las contradiccionesinternas de los grupos autoorganizados son producto de la cultura política autoritaria

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que hemos tenido históricamente en el país, lo que implica que la herencia autoritariapervive en el movimiento barzonista. Lo que se podría rescatar del Barzón sonciertas prácticas o comportamientos que van más allá de su organización formal ode sus líderes, y es el hecho de que se da un proceso de aprendizaje implícito dentrode las formas de comportamiento del grupo, coincidiendo con los esquemas de losmodelos de democracia deliberativa, el enfoque de la sociedad civil del tercer sectory los enfoques contemporáneos de las escuelas identitarias de los movimientossociales.

La crisis en México no puede solamente conceptualizarse como una crisis estruc-tural, sino sistémica, ya que la ideología del nacionalismo revolucionario habíaconstruido parámetros de comportamiento político. El Barzón construye una alter-nativa a estos lazos societales que estaban ausentes en el país como consecuencia dela implementación del neoliberalismo, así como también trata de ubicar nuevosparámetros de referencia para la acción política en el país. Este movimiento complejizóel espacio político politizando otros espacios de las diversas esferas de la sociedad,de tal forma que por primera vez abre el espacio político a un sentido poliárquicodel poder, genera un sentido de sociedad policéntrica que necesita el desarrollo devarios componentes para poder funcionar correctamente; así, se reconoce la necesidadde la construcción de un Estado de derecho efectivo, la ciudadanización social y nosólo la ciudadanía jurídica para que se transforme en sociedad civil, a la vez que unmanejo de la opinión pública como instrumento político de parte de grupos de lasociedad civil4.

El Barzón supo diferenciar el espacio de la sociedad civil respecto de las esferasde la política. Su impacto en la esfera social va más allá de su lucha contra los bancoso el Gobierno, sus mecanismos de resistencia, su sentido pedagógico en enseñanzasprácticas y autoritarias y en ciertos valores democráticos; por ejemplo, reconocerjurídicamente el valor de los derechos ciudadanos; darle el reconocimiento al ejerciciodel voto; la creación de espacios en la esfera pública que permitan la aparición y elejercicio de grupos de presión, en un sentido democrático, que compitan por sureconocimiento a partir del argumento más racional, los cuales, sin embargo, ante laparcialidad de los órganos de impartición de justicia no pudieron consolidarse. Loimportante de estas acciones es que lograron construir rasgos deliberativos en suaccionar político, generando así, una lógica más amplía de la lucha política, impactandode manera clara en las referencias a la vida cotidiana, sobre todo en el concepto dela vida digna o la calidad de vida.

El Barzón fue un movimiento que cruzó las clases sociales, sobre todo en lasclases medias, tanto en el ámbito urbano como rural; fue un movimiento amplioque manejó valores éticos y morales que trascendían a los grupos y llevaban unsentido de ‘‘eticidad democrática’’ (Isunza, 2001). Esta descentralización geográfica,social y económica permitió que el movimiento generara esquemas alternativos en

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organización y proyectos que trascendieran los límites de los proyectos partidistas,por lo que cuando el Barzón termina siendo corporativizado por el PRD, práctica-mente en ese momento pierde esa capacidad de autenticidad y, por lo tanto, pierdelegitimidad y apoyo entre sus miembros.

Entonces, la importancia del movimiento estriba en varios factores: a) una hete-rogeneidad social, lo que significa una limitante estructural, pero un potencializadoren sus acciones y sus demandas, ya que esta diversidad de actores sociales represen-ta a grandes rasgos a las clases medias del país; b) una capacidad muy clara derelacionar diversos grupos sociales, unificados a partir de un principio único, perorepresentando problemas diversos; c) una organización descentralizada y difusa, loque le da un sentido más amplio a sus formas de acción, ya que cada célula delmovimiento puede actuar de manera independiente, siempre y cuando sea con-gruente la forma en relación con los objetivos nacionales, lo que le da una constituciónen red; d) una capacidad jurídica inusitada en relación con otras experienciasorganizativas, la cual se podría interpretar a partir del hecho de la composición declase de la propia organización; e) una capacidad de articulación de demandas,acciones y declaraciones que vinculaban en un sentido amplio las acciones civiles, elsistema político y la opinión pública, generando así un reconocimiento público; f )la creación de una identidad como barzonistas que se vincula directamente con unsentido de radicalización de muchas de sus acciones, lo cual lleva al movimientomás allá de los dispositivos institucionales de legitimidad del Estado, teniendo quereconocer algunas veces la certeza y legitimidad de las demandas barzonistas;5 g) estaidentidad de barzonistas no solamente recupera su aspecto de cara a la opiniónpública, sino también juega un papel reflexivo en términos de que reconstruye laidea de las clases medias fuera de los parámetros dados por el Estado, como tambiénuna capacidad de autoorganización que tiende a llenar los espacios societales que nohan sido capaces de ocupar los partidos políticos; h) tratan de recuperar los espaciosde socialización destruidos por el neoliberalismo en México, de tal forma que generanen su discurso una práctica de reconocer los espacios propios del desarrollo humano:el trabajo, la producción, la tierra, y los vinculan a los aspectos del crecimientoeconómico y la reactivación productiva, sustentada en una base democrática, coordi-nada por un Estado de derecho efectivo que sustente el principio a la dignidad y aldesarrollo de los miembros de la sociedad.

El esquema de desarrollo de la democratización de la vida societal para el Barzónpartiría del problema de las carteras vencidas, el cual genera un discurso y unapráctica política en los sectores de clases medias, que determinan su tipo de lucha(jurídica y de resistencia civil, movilizando a la opinión pública y a su proyectopolítico (el establecimiento de una política económica y social de justicia, en dondese garantice una vida digna para la población). Este proyecto político es dado aconocer en el ámbito nacional por parte del Barzón, y es concebido como un pro-

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yecto de nación alternativo al neoliberal, pero este plan corresponde a las demandasde las clases medias del país que están en un proceso de supervivencia ante losembates económicos neoliberales, por lo que ciertos grupos del Barzón tienen lacapacidad de convertirse en sociedad civil, radicalizando sus posiciones ante elambiente político institucional y fomentando, así, un principio de ciudadanía bajolos principios de un bien común y el reconocimiento de una vida digna en términossocietales.

Así, la novedad del Barzón radica en el hecho de que se podría inscribir dentrode los movimientos sociales en México que más allá de su vida institucional uorganizacional han logrado poner en la mesa del debate los aspectos centrales de unproceso de democratización en términos amplios: la recuperación de planteamientosalternativos para el desarrollo económico; la utilización del discurso jurídico parafundamentar sus demandas, así como también para justificar sus críticas al sistemapolítico; sus formas de acción tendientes a movilizar a la opinión pública; su estruc-tura nacional, la cual funcionaba a partir de un principio de descentralización realde los distintos barzones estatales o regionales; la utilización de manera clara de losrecursos tecnológicos para dar a conocer sus argumentos, utilizando por ejemplo laInternet; el empleo de las estrategias de la resistencia civil en sus movilizaciones; lavinculación con distintos actores sociales y políticos, tanto en el entorno nacional(son claros los lazos que se establecieron con el clero católico), como internacional(la conformación del Barzón latinoamericano o la incorporación simbólica del PapaJuan Pablo II como barzonista honorario).

Sin embargo, dentro del movimiento, existían claros rasgos autoritarios, el pesode una cultura política de cerca de setenta años no se podía desechar por sí sola; ladivisión del Barzón y la posterior incorporación a los partidos de la Revolucióndemocrática y al Revolucionario Institucional son un claro ejemplo de esto, asícomo la presencia de rasgos caudillistas y poco democráticos salieron a la luz públicaen muchas ocasiones; también la propia organización reconoció más de una vez lainconstitucionalidad de algunos de sus actos.6 Aunque esto no sería suficiente paradeslegitimar la importancia cabal del movimiento, ya que por su composición, susalcances y límites, sería tal vez el más importante en su tipo, es decir, de un ‘‘movi-miento nacional de las clases medias afectadas por la política económica y quepertenece a la esfera de la sociedad civil organizada’’ (Rea Rodríguez, 2001:1).

Así, el Barzón se convierte en un referente paradigmático para entender la construc-ción de los nuevos referentes identitarios en este proceso de quiebre de las identidadespolíticas tradicionales en el país, pero después de esta revisión somera de la experienciaempírica del movimiento, es conveniente explicar las herramientas teóricas pertinentespara el estudio de la construcción de las identidades políticas desde los movimientossociales, ya que así se construirán esquemas metodológicos pertinentes para abordar elsurgimiento de las nuevas identidades políticas en México.

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D) El estudio teórico de la identidad desde los movimientos sociales

El estudio de la generación de las identidades políticas a partir de los procesos de lasinteracciones sociales producto de las relaciones emanadas de los movimientossociales, se pueden ubicar en dos niveles, (a) una recuperación teórica desde lasociología política, y (b) una reflexión emanada desde México, sobre todo a partirde los efectos de los procesos de reestructuración económica ya comentada. Siendoestas las dos escuelas que se desarrollarán a continuación.

Para fines analíticos podemos dividirlos en dos escuelas a estos enfoques: unoclásico y otro contemporáneo. Ambos corresponden al desarrollo del momentohistórico de la evolución de las sociedades post industriales, sin embargo generan uncuadro heurístico general para el estudio de los movimientos sociales post materialesen el contexto social globalizado posteriormente informatizado.

1. Enfoque clásico

Los enfoques basados en la identidad parten del hecho de que los movimientossociales son producto de la crisis de las sociedades postcapitalistas. El primer autorque maneja esta visión es el sociólogo francés Alain Touraine. Este autor parte de lacrítica a la individualización extrema de la sociedad generada por la cultura delconsumo del Estado benefactor. Sus planteamientos inician las explicaciones de laaparición de los llamados nuevos movimientos sociales.

La estructura social formada por el modelo de Estado benefactor genera unaserie de tensiones sociales que fragmenta a la sociedad. El corporativismo político yeconómico, la sociedad de masas, el ascenso de las clases medias, entre otras, fueronlas condiciones generadoras de la estructura de los nuevos movimientos sociales. Lafundación de estas nuevas agrupaciones sociales se entienden a partir de las accionescolectivas que tratan de recoger la diversidad de identidades generadasdiferencialmente por el consumo y la democracia política (Alonso: 1994).

Así, el entorno social se vuelve diferenciado y fragmentado, forja una serie deproblemáticas que superaban las visiones económicas y de clase, y se concentrabanen posiciones simbólicas y de calidad de vida. La solución para estos problemas nose encontraba en posiciones políticas maximalistas, por esto se abre una fisura en elsistema político en dos sentidos: por un lado, (a) movimientos que luchan por elmedio ambiente, los derechos humanos e igualdad de género, se empiezan a plan-tear en función de problemas civilizatorios propiciados por un sistema capitalistaque se preocupaba más por su preservación que por las sociedades humanas y, porel otro lado, (b) un agotamiento de los canales de representación política tradicional,ya que los partidos políticos, el parlamento, los canales corporativistas de interme-diación entran en una crisis de legitimidad.

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La aparición de nuevo actores sociales que tratan de resolver esta crisis de legi-timidad política y de sentido en la estructura social permiten la aparición de estosnuevos movimientos sociales. Así los movimientos verdes, los movimientos étnicos,de género, etcétera, se convierten en los referentes inmediatos para entender lacrisis del modelo capitalista de las décadas de los sesenta y setenta. Estos movimien-tos se presentaron de manera distinta en los diferentes países del mundo: mientrasque en Europa y Norteamérica se presentan como luchas por derechos de género yciviles, en México se presentan de forma de luchas prodemocráticas, tales como elmovimiento de 1968 o las movilizaciones en defensa del voto en los primeros añosde la década de 1980.

En esta lógica, Touraine define a los movimientos sociales como ‘‘interaccionesnormativamente orientadas entre adversarios con interpretaciones en conflicto ymodelos societales opuestos, en un campo cultural compartido’’ (citado por Cohen,1985: 695), es decir, este autor pone en el centro del debate la cuestión de la gene-ración de las identidades colectivas como motor de las acciones sociales y por lotanto, del movimiento en sí. Sin embargo, el punto de engarce con la transforma-ción social está en el hecho del que estos movimientos llegan a reconocerse comoportadores de un proyecto histórico distinto para la sociedad.

Touraine en su libro La producción de la sociedad (1995), da su versión másacabada de su teoría acerca del reconocimiento del sentido histórico de los movi-mientos sociales, comenta que este tipo de acción social surge debido a la tensiónque se vive entre los planteamientos de un mundo capitalista tecnocrático, construidosobre la idea de la importancia de los objetos materiales respecto a un mundosimbólico del disfrute y la estética, las cuales son dos posiciones encontradas acercadel consumo. En esta lógica, la confrontación entre estos dos grupos con visiones enconflicto se convierte en el origen de los movimientos sociales.

El principio del reconocimiento de la presencia de un enemigo del proyectosocial vigente permite abordar el problema de la naturaleza de los movimientossociales que puede ubicarse en tres extremos interconectados entre sí: identidad,oposición y totalidad; (a) identidad se refiere a la definición del actor en sí mismo,el principio aglutinador de grupos sociales por la afectación de un problema deter-minado, (b) oposición en relación a que el conflicto determina a un adversario, elcual representa al enemigo, y por lo tanto, refuerza el principio de la identidad y(c) totalidad, que hace referencia al proyecto social en su conjunto, que es donde elmovimiento social aporta el germen del cambio en términos sociales; Touraine (1995:252) comenta que la totalidad es ‘‘el sistema de acción histórica’’ en donde los adver-sarios se disputan el poder y el control social.

Touraine propone que la totalidad acarrea el proyecto de transformación social yaque la visión holística de la totalidad permite el ejercicio de la autorreflexión de lasociedad, por lo que la problematización de la estructura social permite visualizar que

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la sociedad postcapitalista se encuentra en peligro debido a los daños medioambientalesdel progreso económico e industrial o el reconocimiento de derechos negados a comu-nidades amplias llámese indígenas u homosexuales, por lo que la humanidad se encuentraatrapada en la lógica de la racionalidad instrumental.

Este autor hace aportaciones muy importantes a la teoría de los movimientossociales, vincula la estrategia con la identidad como parte de los principios de tota-lidad, reconoce que los movimientos construyen su lucha alrededor de los patronesculturales que cohesionan y dan sentido a las sociedades actuales (Cohen, 1985),por lo que la concepción de la autoorganización social será el de un instrumento decambio de los sistemas sociales.

En esta misma lógica de diferenciar a los movimientos a partir de las crisissistémicas del capitalismo, tenemos al autor alemán Claus Offe (1988), quien partede entender la participación social desde la construcción de lo que él llamó el ‘‘viejo’’y ‘‘nuevo’’ paradigma, con este concepto hace una distinción entre los viejos movi-mientos sociales de clase, donde se respondía de acuerdo a los criterios de distribuciónde los bienes materiales, mientras que el nuevo paradigma hace referencia a lossectores diferenciados de la sociedad postindustrial, los cuales tienen valorespostmateriales,7 los cuales son valores universales y no tiene referencia específica aninguna clase social, así que temas como ecologismo, feminismo, entre otros, sontemas incorporados por estos nuevos movimientos sociales.

En este sentido, el tipo de demandas corresponde a momentos históricos especí-ficos, Offe (1988: 182) comenta que el viejo paradigma se correspondería con una‘‘estructura social compuesta de colectividades relativamente duraderas y relativamentediferenciadas, tales como clases, agrupaciones según el status social, profesión, interéseconómico, comunidades culturales y familias. Por otro lado, el nuevo paradigma seestructura a partir de un grado más alto de individuación y diferenciación, es decir, aun tipo de estructura social en el que tales colectividades se han vuelto a la vez menosdiferenciadoras y menos duraderas como puntos de referencia orientativos.’’

A diferencia de Touraine, Offe (1988: 168) sí toma en cuenta a la sociedad civil,tanto como elemento activo en la composición de los movimientos como en lareconfiguración de las relaciones entre el Estado–sociedad.

La crisis sistémica no sólo traía problemas administrativos también de legiti-midad y legalidad en los sistemas políticos, así que el reconocimiento de los derechosde autodeterminación contenidos en los movimientos sociales o en la sociedadcivil llevan la lógica de restituir los lazos entre la cada vez compleja y demandantesociedad civil; y el debilitado Estado rebasado en su capacidad de dar solución ademandas específicas. Offe dice que ‘‘en la sociedad moderna el problema centralde la política democrática es mantener la diversidad en el interior de la sociedadcivil, tratando de conseguir en cierta medida unidad, o ‘ligazón’ desde la autoridadpolítica (1988: 168).

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Una de las vertientes más interesantes del estudio de los movimientos sociales esel de las identidades, ya que parte de la necesidad de entender los procesos deaprendizaje al interior como al exterior de los movimientos.

2. Enfoque contemporáneo

Los enfoques de las identidades tienen una referencia en la democratización de lavida cotidiana (Laraña y Gusfield, 1994, Melucci 1999, Ibarra y Tejerina, 1998, Eyermany Jamison, 1991), estas teorías parten de la perspectiva de que los movimientos socialesno sólo crean un compromiso de cambio estructural en la política sino que implicanprocesos de aprendizaje por parte de la sociedad civil (a partir del reconocimiento dela capacidad de autorreflexión y autoorganización) que aplican en su vida diaria.

Así, el establecimiento de los derechos en términos efectivos, los mecanismos derendición de cuentas del poder público, el reconocimiento de la ciudadanía diferen-ciada y el establecimiento de los mecanismos de comunicación entre la sociedad ylas esferas de poder van a adquirir materialidad en los movimientos sociales.

El argumento central de estas teorías se basa en la idea de que la sociedad hatransitado de una etapa industrial a la ‘‘sociedad de la información’’. Esta transforma-ción tiene su origen en el hecho de que se dio una ‘‘autonomización de las esferassocietales y sistémicas que en la modernidad industrial permanecían aún altamenteindiferenciadas’’ (Isunza, 2001: 99). La creación de los espacios públicos productode la revolución informática posibilitó el acceso inmediato a los mecanismos detoma de decisiones sistémicas, además los procesos de creación de identidadesgeneró nuevos referentes –ya no la clase social o la adscripción a un status social–determinados por valores particulares o postmateriales.

Los ciudadanos parten entonces de un estado de identidades fragmentadas, yasea por la complejidad de las sociedades modernas o por el efecto de los medios decomunicación, por lo que los ciudadanos al reunirse en los movimientos socialesconstruyen una serie de redes sociales que crean identidades grupales o colectivas,por lo que estos espacios generan una lógica comunitaria muchas veces universalista(medio ambiente, derechos humanos) y, por otro lado, tienen sentidos restringidosen sus formas de lucha (pedir la modificación a una ley ambiental o evitar la cons-trucción de un aeropuerto o carretera).

Melucci argumenta en este sentido que estas redes sociales tienen muchas vecesla finalidad de elaborar significados alternativos a los dominantes. Esta lógica incluyeuna concepción de revolución de los significados, acercándose a las teoríasinterpretativas de la sociología fenomenológica8 y alejándose de los planteamientosracionalistas de las movilizaciones sociales.

Los códigos sociales pueden ser quebrados mostrando las incoherencias entre ellenguaje y las acciones estatales –un discurso medioambientalista pero una acción

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que rompa el equilibrio natural de una bio región, por citar un ejemplo–, eneste sentido Isunza (2001: 100) nos comenta que ‘‘en su propia actividad consti-tutiva y en su misma forma de presentar las internas relaciones de poder, losmovimientos sociales pueden también subvertir los códigos dominantes: Esto es,demostrando que, al hacer visible el poder, no sólo se lo anula sino que se locontrola’’.

Entonces, el principio de acción y autolimitación está sujeto no sólo a las condi-ciones estructurales del movimiento, sino también a esta negociación de sentido alinterior del mismo; y con respecto a los códigos afectados en la negociación con elsistema en general. Y es en este sentido que toma vigencia el concepto enunciadopor Eyerman y Jamison, quienes construyen una visión cognitiva para abordar a losmovimientos sociales.

Los movimientos sociales pueden concebirse como ‘‘manifestaciones de redessocioespaciales latentes, cuyo elemento aglutinador son sobre todo comunidades devalores (Kaase en Dalton y Küchler, 1990: 98). Estas comunidades de valor se cons-truyen a partir de la interacción social, por lo que la población genera sus propiossentidos de la interacción entre el sistema y la sociedad. Es en esta dinámica, dondese generan los conocimientos necesarios para determinar si la sociedad se organizao no, y bajo qué mecanismos van a organizar su acción.

3. Enfoque cognitivo

El punto anterior determina el entendimiento del enfoque cognitivo en los movi-mientos sociales. Este enfoque define a los movimientos sociales ‘‘como formas depraxis cognitiva las cuales están conformadas por procesos políticos internos yexternos. Los movimientos sociales expresan cambios en la conciencia de los acto-res a partir de la manera en que están articulados en las interacciones entre losactivistas y sus opositores en un contexto político y cultural determinado’’ (Eyermany Jamison, 1991: 4). Así, las personas crean nuevas formas de identidad a partir dela praxis cognitiva. Este concepto significa la identidad más profunda del movimiento:son los parámetros que establecen los miembros del grupo, las demandas, perotambién son los criterios de identidad individual como miembros del movimiento;así también, genera una identidad grupal que identifica al movimiento en relación alotro y le da legitimidad a sí mismo.

El enfoque cognitivo utiliza la metodología de los enmarcamientos (Frames) ela-borada por Goffmann, y modificada para su utilización en el tema de los movimientossociales por Johnston (1995), Rivas (1998) y Eyerman y Jamison (1991). Esta meto-dología reconstruye los elementos discursivos y la práctica al interior de losmovimientos sociales, así como los referentes empíricos que generan la identidadindividual y grupal de los mismos; esta teoría estudia la participación de los indivi-

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duos dentro de los movimientos sociales para ver las transformaciones de la vidaprivada en relación a las peticiones de transformaciones del espacio público.

Podríamos concluir esta apartado comentado que un concepto más operativo demovimiento social, podemos construirlo a partir de los siguientes aspectos: es unared de ciudadanos que se organizan a partir de (a) un principio de diferenciación enrelación a las esferas que componen la estructura social, (b) un carácter autolimitado,en relación a la distinción de los campos de referencia para su lucha, las cualesincluyen las autoreferenciales de los mismos: (1) un principio de identidad en rela-ción y con respecto a sus demandas, (2) un autoaprendizaje a partir de sus demandasy (3) aceptan la existencia de las esferas del estado y el mercado capitalista, a partirde reconocer que estas esferas van a ser los principales blancos de sus demandas detransformación (Cohen, 1985).

En resumen, esto quiere decir que los nuevos movimientos sociales tienen lacaracterística principal de ‘‘interpretar sus acciones como un intento de reformularla cultura política democrática y reintroducir la dimensión normativa de la acciónsocial dentro de la vida política. Esto sería el significado del radicalismo autolimitado’’(Cohen, 1985: 670).

E) La reestructuración económica en México productiva y las nuevas identidadespolíticas

La manera tradicional de cómo se abordaba el estudio de los movimientos socialesen el país se basaba en una perspectiva analítica empírica, esto originó que no setuviera una rigurosidad teórica acerca de este concepto (Olvera, 1999 y Fowerakery Craig, 1990). Esto impactó en la utilización de ciertas teorías en detrimento deotras, así, en el país, se utilizaron las metodologías marxistas y tourainianas demanera clara, dejando de lado la escuela de movilización de recursos o de Estructurade Oportunidades Políticas. La discusión se situaba en ubicar a los participantes delos movimientos sociales en las ‘‘masas’’ o en ‘‘actores Populares’’, privilegiandoentonces el aspecto político de estos movimientos pero olvidando el carácter cultural,identitario o cívico de los mismos.

Lo anterior no permitió entender, por ejemplo, cómo es que la lucha cívica endefensa de la democracia electoral provenía de un sector de la población identifi-cado como de derecha afiliada a un partido conservador como era el PAN, ocómo los movimientos católicos conservadores impulsaron muchas veces la luchapor la democracia municipal en el país. Además, se tornaba necesario recuperar laperspectiva que permitiera abordar teóricamente esta situación y no sólo realizarun análisis empírico de los movimientos, abandonándose así la perspectiva delestudio de los movimientos sociales como un fenómeno de clases populares, ya

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que esta línea de estudio sólo explicaba una parte del fenómeno sin abarcar otrosángulos del problema.

Nuevos trabajos sobre el tema permitieron construir visiones distintas paraexplicar la movilización ciudadana. Se superaba la visión de los movimientos declase y se daba paso a las explicaciones culturalistas o identitarias de laautoorganización social. En esta lógica, se puede situar a Sergio Zermeño (1996)como una de las teorías más acabadas en este sentido.

Este autor parte de preguntarse el cómo se genera la movilización social enrelación a los procesos de cambio en México, ya sea en términos políticos o econó-micos. Él autor entiende que los procesos de democratización van más allá de loscambios institucionales. La democratización impacta en la aparición de nuevosactores sociales, los cuales no son necesariamente las clases populares ni las masasobreras, sino sectores sociales que muchas veces disfrutaron de los beneficios deldesarrollo del sistema político y económico en México.

La conformación de los movimientos sociales resulta mucho más compleja queuna simple reacción ante la crisis económica, ya que muchas veces este reclamo deespacios de participación respondía a criterios de madurez social de ciertos sectoresde la sociedad.

Así, Sergio Zermeño (1996) parte de la tesis de que se vive un proceso contra-dictorio en términos asociativos en la sociedad, ya que la existencia de un Estadofuerte en México originó que la sociedad civil y los movimientos sociales fueranfuncionales al Estado mexicano, lo que quiere decir que en la medida que todamovilización se hacía en referencia al Estado, estas movilizaciones resultabanlegitimadoras del mismo, porque al momento en que resolvía la petición, el Estadoasumía el papel de un gobierno eficiente.

Sin embargo, para cuando el país entra en los circuitos de la globalización9, estoscriterios de modernización afectan a los actores sociales propios de nuestra moder-nidad política (Zermeño, 1996: 11). La globalización ha destruido componentesfundamentales de la sociedad civil mexicana, los espacios de intermediación tradi-cional entre la sociedad y el Estado tendieron a desaparecer, así, sindicatos, partidospolíticos y movimientos sociales sufren un proceso de reconfiguración en su con-cepción y en su acción.

Zermeño (1996: 12) argumenta que la firma del Tratado de Libre Comercio conlos Estado Unidos se convirtió en un ‘‘disolvente poderosísimo de lo social: de lasidentidades colectivas y los espacios de interacción comunicativa y de formación crí-tica de lo público’’, ya que este proceso ha acarreado miseria, desintegración social,altos índices de marginación y baja calidad de vida. Es inconcebible pensar en unorden democrático político si no hay un orden democrático social.

Las fuentes de desintegración social las ubica en el estancamiento económico delos años ochenta del siglo pasado, cuando la mala distribución de la riqueza y la falta de

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creación de empleos generó niveles insospechados de pobreza, por lo que la anomia yla desintegración social propia del periodo de crisis económica causó que el paísentrara en una crisis societal y política. Esto obligó a que fuera necesario el estableci-miento de nuevos criterios de unidad y cohesión en términos sociales. Nuevos liderazgostomaron el control de la intermediación sociedad–Estado, de tal suerte que aparecie-ron nuevos temas en la agenda de la sociedad civil, por ejemplo: la recuperación delpasado indígena del país, los derechos negados a las mujeres y los homosexuales, lafijación de criterios de equilibrio entre la actividad económica y el medio ambiente.

Lo anterior quiere decir que este proceso de desintegración social permitió que sebuscaran nuevos puntos de referencia social para poder cohesionarse, el parámetro dela distribución de la riqueza desaparece en el discurso de los movimientos sociales yaparecen los temas de la identidad, los derechos culturales y simbólicos de las minorías.

Así, el proceso de quiebre de la modernidad ‘‘occidentalizada’’ mexicana permitióla aparición de problemas que ancestralmente se habían negado o relegado a nivelsocial. Por lo que movimientos como el EZLN, ambientalistas o de género, tienenreferencia y espacio en el nuevo entorno social del país.

Así, esta teoría identitaria planteada por este autor, plantea que la importanciade la participación no recae solamente en el hecho de la protesta, sino fomenta unanueva forma de socialización y aprendizaje de la política, de tal manera que laestructura política que pervivió en México durante gran parte del siglo XX afectó laconstrucción de (a) un estado de derecho efectivo, (b) la sociedad civil y, por lotanto, (c) los criterios de participación social y de ciudadanía. Sin embargo, losdesajustes sociales productos del neoliberalismo, propician que la movilizaciónsocial se aglutine en torno a demandas muy concretas que inciden directamente enla idea de reformular el proyecto político del país. Estos nuevos movimientos nopiden sólo la transformación de las estructuras institucionales sino también de losaspectos culturales y de respeto de los derechos sociales de la población.

En esta perspectiva teórica podríamos resumir diciendo que la conformación delos movimientos sociales bajo los modelos contemporáneos se basan de manerafundamental en la perspectiva identitaria (Eyerman y Jamison, 1991; Ibarra y Tejerina,1998; Ibarra, 2000; Johnston y Klandermans, 1995; Laraña y Gusfeld, 1994; Melucci,1994, 1999; Touraine, 1995). La idea de la conformación de los movimientos socialesbajo esta perspectiva, parte de la aseveración de que no todo problema desembocaen una movilización colectiva. El requisito indispensable es que debe de haber unproblema que viole intereses muy concretos, sin embargo, los canales organizativosinstitucionales para solucionar ese conflicto son inoperantes, por lo que gente seinvolucra para solucionar los problemas, según su visión del cómo deberían ser lascosas. (Ibarra, 2000).

Desde esta perspectiva, implica que un movimiento social, genera y se legitima apartir de la construcción de una identidad colectiva. La idea es que determinada gente

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quiere vivir una forma distinta de ver, estar y actuar en el mundo. Ciertamente laintensidad de esta vivencia puede ser muy débil, pero la misma debe de existir parapoder hablar de un movimiento social. (…) debe de existir un mínimo de compartirun sentido, una común forma de interpretar y vivir la realidad (Ibarra, 2000:10).

De esta forma, los movimientos sociales no solamente se van a caracterizar porrealizar acciones visibles para el resto de la sociedad, sino se van a convertir entoncesen una red de socialización y generador de sentidos compartidos por un pequeñogrupo de gente que van a construir su vida alrededor de los conceptos y lascosmovisiones generadas por el grupo. (Melucci, 1994, 1999)

La idea de esta vinculación en este mezzo espacio público, se debe a la fragmen-tación generada por la globalización como plantea Zermeño (1996), la necesidad deencontrar nuevos liderazgos, identidades políticas y el fin de las referencias políticasglobales, obliga a que los grupos sociales interactúen en pequeñas escala, permitiendoasí, que estos movimientos sociales se conviertan en un espacio generador yreproductor de identidades colectivas (Foweraker, Craig, 1990).

Los cambios que enarbolan estos movimientos con un trasfondo identitario, sonde una envergadura distinta a las perspectivas de cambio solamente en la estructurapolítica, sin embargo, el problema es que de manera tradicional, no se toma enconsideración o se minimiza este tipo de cambio en las estructuras de significado yde sentido de los valores políticos y sociales. (Eyerman, 1998: 140). El potencialtransformador de estos valores se incluyen en la generación de la ‘‘praxis cultural’’ delos movimientos sociales (Eyerman, 1998), los cuales engloban entonces un marcode referencia que sirve de enmarcamiento para legitimar y transformar el entornosocial hacia parámetros más democráticos (Rivas, 1998).

Así, la incorporación de las personas en los movimientos sociales se va a hacersiempre y cuando se compartan sentidos, significados y puntos de vista en relaciónal marco general más amplio en que se desarrolle el movimiento. Los marcosinterpretativos acarrean valores de vinculación y de solidaridad entre los miembrosque participan dentro del movimiento, ya que ‘‘creen que los problemas, a favor decuya solución ha decidido movilizarse, deben de solucionarse de forma participativa,igualitaria y cooperativa, y por tanto buscarán organizarse, moverse de forma soli-daria, participativa para solucionar esos problemas. Así, prefiguran en su accióncolectiva el mundo (o una parte del mundo) que tratan de establecer. Así, un movi-miento es una respuesta a carencias valorativas, ideológicas (Ibarra, 2000:10).

Así, los movimientos utilizan símbolos y marcos que les permiten el unirse yvincularse entre los miembros al interior como al exterior del movimiento. A partirde estos significados, ellos legitiman y adquieren unidad en su lucha, así, ‘‘un movi-miento empieza y se consolida porque hay gente dispuesta a ello, porque esa gentetiene una forma especial de ver la realidad y de querer transformarla y porque haycondiciones para su puesta en marcha’’ (Ibarra, 21000:10). Así, se construyen mar-

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cos culturales de acción, los cuales guían todas las acciones de los miembros delmovimiento, tanto es su aspecto organizativo, como en su vida cotidiana. (Eyerman,1998, Rivas, 1998, Melucci, 1994, 1999).

Estos marcos de acción colectiva o enmarcamientios (Rivas, 1998) se puedenentender como ‘‘un conjunto de creencias y construcciones de sentido, que inspirany legitiman las acciones y campañas de los movimientos sociales. El proceso deelaboración de estos marcos es doble. Por un lado hay un proceso de ‘‘objetivación’’de marcos colectivos, y por otro lado, otro proceso de construcción de marcosindividuales o grupales a partir de la apropiación y reelaboración de estos marcoscolectivos. (Ibarra, 2000:11, y Estrada, 1995).

La manera en que se construyen estos marcos pasa por tres distintas etapas: (a)un sentimiento de injusticia, en el cual se identifica a un culpable; (b) este senti-miento recae en un colectivo que se sienta agraviado y desarrolla una capacidad deactuar a partir de un sentimiento de solidaridad para tratar de resolver esta afecta-ción; y (c) sentir que estas injusticias pueden resolverse a partir de una movilizacióncolectiva (Ibarra, 2000: 11). Estos puntos coinciden con los enumerados por Touraine,cuando habla que los tres componentes que permiten la aparición de un movimientosocial en términos de las nuevas problemáticas de la sociedad global, son la identi-dad, oposición y totalidad (Touraine, 1995).

La diferencia entre estas posiciones, es que la visión de esta nueva tipología demovimientos se basa en una transformación radical del sistema, sobre todo en losvalores culturales y simbólicos del sistema. Esto no exime que los participantes delmovimiento muchas veces participen dentro de los mismos, con tal de obtenerbeneficios individuales, sin embargo, a diferencia de las teorías racionalistas y elefecto del free rider, estos participantes dentro de estos movimientos, están cons-cientes de la importancia de la vinculación y sobre todo, de negociar algunos temasde manera colectiva, por lo que apuestan a que pocas personas adopten la posicióndel free rider, ya que si muchos tomaran esa actitud, el grupo perdería fuerza yterminaría deslegitimado (Ibarra, 2000, Cohen, 1985)

Así, el movimiento adquiere dinamismo, ya que estos valores y símbolos, se vantransformando al paso del tiempo, según el desarrollo, las necesidades y el impactosocial y político que hayan tenido en el entorno social. Lo anterior, implica que elmovimiento no debe de ser visto como un campo pro democrático por excelencia,sino que hay que entender que los enmarcamientos dados por el movimiento puedenadquirir formas democráticas, conservadoras, reformistas, etcétera, ya que ‘‘losmovimientos funcionan como espacios abiertos donde se hacen contratos continua-mente negociables’’ (Melucci, 1994:143).

Así, en esta tensión entre las prácticas autoritarias con las nuevas formas protodemocráticas es que se construye los referentes de las nuevas identidades políticasen este contexto social transicional en México, de tal forma que el estudio de los

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casos específicos nos pueden ayudar a entender mejor la manera en que se construyen,actúan y se desarrollan estas identidades políticas emergentes.

Conclusiones

Las transformaciones políticas, sociales y económicas que el país ha sufrido desdemediados de la década del setenta, han impactado de una manera muy drástica a laestructura social. El ajuste económico neoliberal, un proceso de transición políticalleno de defectos, inercias políticas y sociales, un descrédito continuo y creciente delas estructuras institucionales gubernamentales, nos dan un panorama caótico parapensar en la construcción de un nuevo orden democrático en México.

La década de los noventa marcó un rumbo distinto en la estructura de país, lainserción de México en las dinámicas del contexto internacional, la apertura delrégimen político y el inicio y profundización de la crisis económica, impactó losequilibrios y las dinámicas de la relación entre la sociedad y el Estado, así comoentre la misma sociedad.

En este sentido, los mecanismos de equilibrio político en el país se trastocaronen la década de los ochenta, y en los noventa se evidenciaron, cuando sectorestradicionalmente desmovilizados y vinculados al poder político reaccionaron comoconsecuencia de la necesidad de establecer nuevas referencias para el reconocimien-to de sus identidades y la resolución de sus problemas. La emergencia de lamovilización de actores sociales en estos años es muy fuerte, la insurgencia sindicalen PEMEX, CFE, en sectores campesinos, las huelgas en la UNAM, por sólo men-cionar algunos ejemplos, marcaron el derrotero que estaba pasando el país.

La incapacidad gubernamental para seguir sosteniendo la legitimación política apartir de la política económica y las política sociales y públicas, generaron las condi-ciones para una crisis sistémica en la acepción de Habermas (1998). Se puso enentredicho el discurso que le daba sentido a la estabilidad de la estructura social y seconstruyó una visión alternativa de horizonte social, que no se adaptaba a los imagi-narios colectivos, por lo que en México, aún hasta estos días; no se ha podidoconstruir un marco referencial amplio que permita la construcción de los puentes dela cohesión social.

Bajo este escenario, en el año 1993 surge El Barzón, el cual se conformó inmedia-tamente en un movimiento referencial de esta crisis sistémica, ya que su composiciónsocial –clases medias–, sus formas de lucha y sus estrategias políticas nos permitióentenderlo como un grupo específico de la sociedad civil que presenta una serie decaracterísticas que podían ser visualizadas como componentes mínimos para la cons-trucción de un orden democrático bajo los parámetros del modelo democráticopoliárquico.

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La reestructuración económica que sufrió el país y que tuvo su impacto másclaro en la década de los noventa; cambió radicalmente la faz de la vida social en elpaís. Una vez que las bases de legitimación del Estado se transformaron, los espaciosque quedaron vacíos fueron ocupados rápidamente por grupos de la sociedad civil,sin embargo, al no existir ya el argumento económico como elemento de negocia-ción entre las partes, entonces la revisión de la cultura se convierte en el eje de lasexplicaciones que nos ayuden a descifrar la incapacidad manifiesta de democratiza-ción del propio sistema político en el país, de tal forma que el estudio de laconstrucción de los imaginarios políticos nos ayudara a entender los avances perotambién los retrocesos en la construcción de la democracia en México.

En este sentido, la recuperación de los enmarcamientos discursivos generados porlos movimientos sociales se inscribe dentro de la lógica de ubicar las contradiccionesinherentes en los actores y las instituciones políticas. Descubrir estas referenciasque muestran las inconsistencias entre el discurso y las prácticas políticas generadasen grupos de la sociedad civil, nos ayudarán también a ubicar en estas narracioneselementos que permitan generar una identidad cada vez más democrática en laacción y la interpretación de la lucha política enarbolada por movimientos sociales.Es decir, el reconocimiento de las prácticas democráticas corresponde solamente alos miembros del movimiento social, siempre y cuando estos descubran sus contra-partes autoritarias, y hasta que no se dé una construcción holística que vincule losaspectos subjetivos con los estructurales o los elementos de la tradición política conlos valores pro democráticos no se podrán salvar los obstáculos para la consolida-ción de un modelo societal democrático.

Así, la importancia del establecer un esquema metodológico que permita elinvestigar y entender la conformación de las nuevas identidades políticas resultafundamental, en la medida que el proceso de transición política ha generado nuevasformas de convivencia social, así como también, ha quebrado las formas tradicionalesde entender y hacer la política en México. Por lo anterior, un camino futuro para lainvestigación política, en temáticas como cultura política, movimientos sociales,sociedad civil, partidos políticos, es el de la generación de las identidades políticasemergentes, camino que nos ayudará al entendimiento de las formas con que cons-truimos y recreamos el sentido de la vida democrática desde lo social, desde lasrelaciones sociales.

Notas

1. Dr. en ciencias políticas y administración Pública, Profesor–investigador de la Facultad de CienciasAdministrativas y Sociales de la Universidad Veracruzana. E–mail: [email protected]

2. Partido que aglutina y representa a la clase política heredera de la fracción triunfante de laRevolución mexicana de 1910.

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3. Garretón (2001) argumenta que existe un cambio de paradigma en América Latina en cuanto a losplanteamientos de la movilización social, ya que se genera un tipo de acción colectiva que incor-pora, tanto elementos tradicionales correspondiente a la lógica de un Estado nacional industrial,como elementos de una sociedad postindustrial globalizada, por lo que aún no se encuentra unaforma específica de articulación entre el Estado neoliberal y las nuevas formas de organización dela sociedad civil.

4. Esta visión coincide plenamente con los planteamientos de los modelos pluralistas o poliárquicosde la democracia elaborada por Robert Dahl.

5. Aspecto que se demuestra con declaraciones como la de la Asociación Mexicana de bancos, que el5 de junio de 1994 reconoce que la política económica instrumentada por el Estado era lacausante de la crisis de la cartera vencida (El Financiero, 5 de junio de 1994 p. 1), así como la BarraNacional de Abogados que declara la justicia de las demandas de los deudores y ponen a disposi-ción del Barzón un servicio gratuito para realizar demandas en contra de las diversas institucionesde crédito, ya que el deudor puede defenderse a partir de la figura del delito de ‘‘fraude de usura’’,que aparece en el artículo 387, fracción VIII del Código penal, en el cual se establece que nadiepuede beneficiarse usureramente valiéndose de la ignorancia o las malas condiciones económicasde una persona (El Financiero, 19 de abril de 1995, p.10).

6. En este sentido, por ejemplo, cuando el Barzón puso en Internet el libro del ex presidente deMéxico Salinas de Gortari, sobre sus memorias políticas, pidió una disculpa pública a la editorialPlaza y Valdés, reconociendo su delito y sometiéndose a las disposiciones judiciales correspon-dientes, pero argumentando a su vez que no iban a quitar el libro, ya que era un deber público elno pagar por el, este argumento le valió sólo una sanción moral al movimiento por parte de laeditorial, pero en la página del Barzón Unión aún puede bajarse gratis el libro mencionado.

7. Sobre este tema, se puede revisar a Inglehart (1977, 1991).8. En la tradición de autores como Schutz, Goffman o Berger y Luckman9. Se toma como referencia la entrada de México al GATT a mediados de los años ochenta.

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DEMOCRACIA 233-244

LAS POLÍTICAS DE EMPLEO:¿PALIATIVO DE LA EXCLUSIÓN SOCIAL?

Josefa Montalvo Romero1


1. Contexto latinoamericano

La exclusión social es una herramienta analítica, relativamente nueva, para las socie-dades latinoamericanas. En el contexto regional, se considera a la exclusión social demanera amplia como la imposibilidad de una persona o de un grupo social paraparticipar activamente en las esferas económicas, culturales, políticas o institucionalesde la sociedad. Esta perspectiva integradora incluye conceptos de marginalidad,pobreza e invisibilidad que son comunes a la región. Visto así los estados interme-dios entre inclusión y exclusión representan situaciones de vulnerabilidad y unaacumulación de las mismas podría conducir a la exclusión social total.

Existen diversos estados de vulnerabilidad entre los más importantes están lapobreza crónica caracterizada por la falta de capacidad para conseguir un empleoproductivo y para participar activamente dentro de una sociedad. Otro factorimportante lo constituye la discriminación étnica; estas desigualdades raciales estánligadas a la pobreza, bajos indicadores de salud y educación, pocas oportunidadesde generación de ingresos, migración forzada y falta de acceso al conocimiento y lainformación de sus derechos. Las condiciones familiares como el desempleo y elbajo nivel de educación reducen también las oportunidades de inclusión.2

El banco mundial ha definido la exclusión social como un proceso mediante elcual los individuos o los grupos son total o parcialmente excluidos de una participa-ción plena en la sociedad en la que viven.

Este concepto se torna multidimencional, y sus dimensiones pertenecen a tresáreas de gran importancia: los recursos, las relaciones sociales y los derechos legales.Esto se traduce en:

Privación económica:a) Ingresos insuficientes.b) Inseguridad en el empleo.c) Desempleo.d) Falta de acceso a los recursos.

Privación social:a) Ruptura de los lazos sociales y familiares.b) Marginación social.c) Alteración de los comportamientos sociales.d) Falta de participación en las actividades sociales y políticas.

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Josefa Montalvo Romero

e) deterioro de la salud.Privación política:

a) Carencia de poder.b) Falta de participación en las decisiones que afectan a su vida cotidiana.c) Ausencia de participación política y escasa representatividad.

La exclusión implica una falta de reconocimiento efectivo de titularidades yderechos sociales que inciden en un deterioro de los derechos económicos y políticosy está ligada a la construcción una ‘‘última red’’ de solidaridad que sirve de apoyomínimo de seguridad en situaciones de carencias externas.3

El principal dilema de América Latina ha sido la tentativa, frustrada la mayoríade las veces, de conciliar un Estado moderno con una sociedad arcaica. El problemade la gobernabilidad en la región está fundado en la contradicción paradójica, que seestablece al tratar de mantener un orden jurídico y político basado en el principio dela igualdad básica entre los ciudadanos y, al mismo tiempo, preservar una grandesigualdad en el acceso a la distribución de la riqueza y de los bienes públicos.

2. Panorama general de las políticas de empleo

El empleo se presenta hoy día como un elemento central del desarrollo sostenible ensu ámbito social. Se trata de una cuestión política, económica y social de urgenteatención en todos los países y que tiene impacto directo en toda la población, seanpersonas jóvenes o de más edad.

La política de empleo se refiere a la creación de puestos de trabajo, es decir, setrata de una política de crecimiento económico, pues al generar mayor producciónse crean puestos de trabajo. La idea subyacente es que el mercado de trabajo es unmercado derivado, que depende del nivel de actividad económica.4

Una política de empleo para ser exitosa tendría que tener los siguientes objetivos:• Crear empleo productivo y sostenible. El tipo de empleo dependerá de las

condiciones nacionales;• Adaptar las calificaciones de la gente a los requisitos de los empleos actuales y

de los futuros;• Elevar el nivel de vida a través de políticas que generen empleos más produc-

tivos y de mejor calidad así como que mejoren la distribución de ingresos enla economía;

• Conseguir empleo para los desempleados mediante incentivos apropiados;• Orientar las inversiones públicas y privadas, así como la ayuda internacional,

hacia las áreas más productivas.5

No debemos perder de vista que los gobiernos son los primeros responsables decrear las condiciones adecuadas para el crecimiento del empleo. Para tal efecto

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Las políticas de empleo: ¿paliativo de la exclusión social?

tendrían que tomar en cuenta al momento de formular una política de empleo, entreotras cosas, las infraestructuras materiales; las políticas comercial y de inversión,incluyendo el desarrollo de ventajas comparativas; las políticas internacionales quedificultan el crecimiento del empleo; el desarrollo de la empresa; las políticas demercado de trabajo; la competitividad en relación con los diversos índices de lamisma, muchos de los cuales influyen directamente sobre la creación del empleo;los derechos de propiedad, los mecanismos para garantizar el cumplimiento de loscontratos y el sistema judicial, entre otros.6

Aunado a lo anterior, los responsables de establecer las políticas de empleo enel marco de su propia política macroeconómica, tendrán que ser muy cautelososrespecto del control de la inflación, el fomento del ahorro interno para la inversión,y la concepción de una estructura fiscal que sea adecuada para obtener fondos desti-nados al gasto público productivo pero que, al mismo tiempo, incentive el ahorro yla inversión y no desemboque en una fuga de capitales.

3. Tipos de programas

Venezuela representa un importante ejemplo de políticas de empleo y promoción delmismo el Latinoamérica. En el 2005 entro en vigor la Ley del Régimen Prestacional deEmpleo que tiene como objetivos los siguientes:

a. Regular la atención integral a las personas integrantes de la fuerza de trabajoen situación de desempleo, a través de la Red de Servicios de Atención Inte-gral a la persona en situación de desempleo;

b. Asegurar al trabajador por cuenta propia en forma individual cotizante alrégimen prestacional del empleo una prestación en dinero en caso de perdidadel empleo;

c. Establecer la organización y funcionamiento del Instituto Nacional del Em-pleo;

d. Favorecer la empleabilidad de la fuerza de trabajo;e. Regular el desarrollo de la Red de Servicios de Atención Integral a la persona

en situación de desempleo;f. Articular mecanismos de inserción para facilitar el acceso a una ocupación

productiva de calidad a todas las personas en situación de desempleo etc.Existe también la Ley para las personas con discapacidad que tiene por objeto

desarrollar los medios y mecanismos que garanticen el desarrollo integral de laspersonas con discapacidad de manera plena y autónoma, de acuerdo con sus capa-cidades, y lograr la integración a la vida familiar y comunitaria, mediante su participacióndirecta como ciudadanos plenos de derechos y la participación solidaria de lasociedad y la familia.

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El capítulo III se refiere al trabajo y la capacitación, en especial a políticas labo-rales, formación para el trabajo, empleo para personas con discapacidad, empleo conapoyo integral e inserción y reinserción laboral.

En Venezuela existe también el programa Empleo con apoyo, su condición indis-pensable y clave del éxito es precisamente el apoyo y han tenido importantes resultadoscon las personas discapacitadas.

Cuando una persona en edad laboral accede a un puesto de trabajo ordinariosiempre lo hace junto a un preparador laboral. Su función va a ser la de entrenarloen las funciones específicas del puesto a desempeñar, acompañándolo, en un princi-pio, durante toda la jornada.

A medida que avanza la integración, el preparador retira poco a poco su apoyohasta que finalmente desaparece, aunque nunca se desvincula por completo de laempresa.

El empleo con apoyo facilita que el empresario se despreocupe directamente dela integración de este trabajador. El preparador laboral es quien realiza esa función.La ley también estimula económicamente a quienes contratan a un trabajador condiscapacidad, ya sea contrato indefinido o en periodo de formación.

Por su parte Chile rediseño los programas de empleo directo y tiene en funcionesel programa Mejor Trabajo. El objetivo del programa es crear las condiciones y losincentivos adecuados para que los beneficiarios puedan dar efectivamente el salto alempleo formal. El programa va asociado a becas de capacitación y recursos parafacilitar la inserción laboral de las personas beneficiadas. Prioritariamente se desarro-lla en aquellas regiones o localidades del país que presentan una tasa de desempleosuperior a dos dígitos o que sea significativamente superior al promedio nacional.

4. Experiencia en México

4.1. Panorama general

Para el análisis del caso mexicano partimos de la idea de que uno de los obstácu-los fundamentales para el desarrollo de los mercados de trabajo y de las políticas deempleo sostenible en nuestro país es la desigualdad de oportunidades que remite acondiciones históricas y estructurales de la economía mexicana. Estas desigualdadescaracterizan los procesos de exclusión de grupos de la población enmarcados en unaescasa o inexistente institucionalidad.

Haciendo un poco de historia podemos decir que desde la década de los ochentasse viene promoviendo en México el modelo económico neoliberal. Bajo el principiode que las fuerzas del mercado, por si mismas, eliminan las dificultades de la acti-vidad económica y conducen hacia un equilibrio, se ha tenido un costo social elevado.

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Cuando este principio se aplica al mercado laboral, se llegaría a la conclusión de queel desempleo se absorbe o desaparece después por la oferta y demanda de la fuerzade trabajo.

En esos años, el Estado mexicano, así como otros latinoamericanos, tuvieroncomo característica esencial la constitución de un pacto social que involucraba a losobreros, campesinos, empleados públicos y al sector privado en una estructura cor-porativa que permitía el desarrollo de la productividad industrial.

Así, se establecieron instituciones de seguridad social y de apoyo al sectoragropecuario que permitieron la expansión constante de la economía y del bienestarsocial, pero sobre todo del bienestar de los sectores urbanos, sobre la base de ladisminución de los costos de los productos agrícolas; ya sea por transferencias delestado o por la disminución de los precios de los productos a partir de políticas decontrol de precios y la construcción de instituciones de crédito rural, acopio, distri-bución y comercialización de productos básicos.7 Se debe reconocer que estasinstituciones contribuyeron al desarrollo del empleo con márgenes de bienestar y auna relativa paz social, pero sin solucionar la desigualdad del país.

En nuestro país, tanto para las políticas sociales de asistencia como para laspolíticas de empleo, es prioritario atacar la desigualdad. Esta desigualdad generaproblemas para el diseño de políticas para la generación de empleos, tales comoesclarecer las fuentes de ingresos de los hogares, las actividades que desempeñan susmiembros y el acceso a las oportunidades del mercado laboral.

Gerardo Torres8 hace una distinción entre las políticas públicas de empleo y losprogramas coyunturales de gobierno y señala que desde la perspectiva clásica de laspolíticas públicas entenderíamos a éstas como las estrategias surgidas de la argu-mentación y destinadas a fomentar e incorporar la participación ciudadana, asícomo a sintetizar las opiniones públicas en la agenda, el diseño, la implementacióny la evaluación de aquellas estrategias. Por su parte los programas pueden ser coyun-turales y corresponder al ámbito de la gestión inmediata de los gobiernos.

En este sentido parece ser que el gobierno mexicano no distingue aún las políticaspasivas del empleo (dirigidas al subsidio monetario) de las políticas activas (dirigidasa elevar las capacidades de la población) las que podrían crear empleos permanentesy sostenibles y que necesariamente deberían tener una transversalidad en la adminis-tración pública.

4.2. Programas específicos de apoyo al empleo

No es nuevo para nadie que la población mas pobre esta compuesta por los campe-sinos pobres y por los trabajadores informales del campo y las ciudades. Esta poblaciónrequiere nuevos empleos, estables y bien remunerados para apaliar dos problemasfundamentales: la extrema pobreza y la desigual distribución del ingreso nacional.9

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Los programas activos de empleo mediante el mejoramiento de la calidad de laoferta de la fuerza de trabajo vienen a ser útiles para apoyar el empleo, pero noresuelven el desempleo mismo.

Los programas para combatir la pobreza como han sido Solidaridad o Progresa,si bien tienen buenas intenciones, son limitados, justamente porque no puedencrear empleos estables, ni en el campo ni en la ciudad.

El programa Progresa / Oportunidades es un buen ejemplo de lo que puede hacersepara adaptar las políticas sociales y de empleo a la realidad del empleo informal.

El programa esta focalizado utilizando una combinación de criterios para elegira sus beneficiarios:

1. Se identifican localidades pobres (nada difícil).2. Se seleccionan las familias con mayor pobreza (difícil porque son muchas)

dentro de dichas localidades.3. Se realizan pagos asistenciales a esas familias con la condición de que sus hijos

asistan a la escuela.Una administración efectiva, así como mecanismos de entrega de los programas

sociales y laborales son elementos clave que buscan el aumento del bienestar social yel desarrollo económico.

En nuestro país, las estrategias de apoyo al empleo están delineadas en tres ejes:• Servicios de vinculación laboral.• Programa de Apoyo al Empleo.• Programa para el Desarrollo Local.El primer eje tiene como objetivo principal de sus programas el ofrecer a la

ciudadanía esquemas de atención, información y vinculación laborales eficientes,ágiles y amables sustentados en las tecnologías de la información, con el propósitode reducir tiempos y costos para las personas que buscan un empleo.

Los dos ejes restantes tienen como objetivos incrementar la empleabilidad de lapoblación desempleada y subempleada, brindándole orientación ocupacional, asis-tencia técnica e información y, en su caso, capacitación o apoyos económicos y enespecie, en función de sus características y las del mercado laboral.

Algunos programas específicos de apoyo al empleo son los siguientes:

Programa de Empleo Temporal (PET)

Es un programa especial del Gobierno Federal, a cargo de la Secretaría de Comu-nicaciones y Transportes y tiene el propósito de generar fuentes de ingreso transitorioen las zonas rurales más marginadas –durante la época en la que los campesinos noestán dedicados a sus labores en el campo– y contribuye a superar la pobreza del país.

El programa propone: a) generar oportunidades de ingresos en el medio rural,mediante acciones intensivas de mano de obra, con acciones dirigidas al desarrollo

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del capital humano, así como el desarrollo de infraestructura social productiva ypreservación del medio ambiente; b) complementar de manera transitoria las fuen-tes de empleo en las zonas marginadas del medio rural en localidades de hasta 2,500habitantes cuando la actividad productiva preponderantemente local haya concluidoo disminuido en forma significativa; c) Amortiguar las fluctuaciones en el ingreso delas familias en condiciones de pobreza, para evitar efectos negativos permanentes ygenerar mayor certidumbre en su flujo de consumo y; d) generar oportunidades deempleo para la mano de obra no calificada, a través de un apoyo económico por suparticipación en la construcción, rehabilitación y mejoramiento de la infraestruc-tura social productiva y para la conservación y aprovechamiento de los recursosnaturales.

Programa BÉCATE

Objetivo: Incorporar a la población desempleada y subempleada a cursos de capa-citación de corto plazo para que obtenga la calificación o, en su caso, la certificaciónrequerida por el aparato productivo, con la finalidad de facilitar su acceso al empleo.

Requisitos de participación:• Ser desempleado u subempleado.• Ser buscador activo de empleo.• Tener 16 años de edad o más.• No estar estudiando.• Demostrar escolaridad cuando el programa de capacitación lo requiera.

Apoyos:• Capacitación gratuita en una empresa o institución educativa reconocida.• Ayuda económica mensual durante el tiempo de la capacitación.• Constancia que acredite su participación en el curso.

Beneficios:• Adquiere nuevos conocimientos o actualiza los que tiene.• Puede ser contratado en la empresa donde se capacite.• Posibilidad de colocación en otras empresas.• Asesoría para iniciar su propio negocio.

Empleo Formal

Objetivo: Articular un conjunto de acciones y beneficios que se otorgan q lapoblación desempleada que haya sido desplazada recientemente del sector producti-vo y que muestre intención de reincorporarse de inmediato a un empleo.

Requisitos:• Ser desempleado desplazado del sector formal.

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• Ser buscador activo de empleo.• Haber cotizado por lo menos durante 3 meses a la seguridad social (IMSS,

ISSSTE) previamente a la salida del sector formal, o en su caso probar quese desempeño en dicho sector.

• Tener 18 años o más.Apoyos:

• Asesoría para mejorar sus estrategias y procesos de búsqueda de empleo.• Apoyo económico de $ 2,000.00 pesos.

Apoyo a Migratorios

Objetivo: Este programa integra un conjunto de apoyos dirigidos a jornalerosagrícolas que deseen laborar en granjas canadienses como trabajadores temporales,con contratos menores a un año.

Requisitos:• Ser campesino, jornalero o que la ocupación actual se relacione con la

agricultura.• Tener de 22 a 45 años de edad.• Escolaridad mínima de tercero de primaria y máxima de primero de pre-

paratoria.• Vivir en zona rural.• Registrarse en el sistema de migrantes a Canadá.• Estar en condiciones de viajar a Canadá.

Apoyos:• Asesoría sobre vacantes de trabajo, procedimientos para la contratación y

las gestiones que deben realizar para migrar legalmente.• Apoyo económico de $ 3,000.00 (tres mil pesos), para el sostenimiento de

la familia durante las primeras semanas de estancia del beneficiario en elextranjero.

• Compensación a los trabajadores por lesiones o enfermedades contraídaspor causa del empleo.

Abriendo Espacios

La Secretaria del Trabajo y Previsión Social (STPS) ha considerado de granimportancia impulsar y consolidar la atención, de forma más precisa, a los distintosgrupos de población que presentan mayor desventaja económica y social, como sonlos adultos mayores y las personas con discapacidad para lograr su inserción laboraly elevar sus niveles de bienestar y desarrollo que demanda el país para disminuir lapobreza y la exclusión social.

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Para asesorar y apoyar la integración laboral de los adultos mayores y las personascon discapacidad, la STPS ha puesto en marcha el programa abriendo espacios, conel propósito de mejorar la capacidad de inserción laboral de los desempleados deesos grupos de población, a través de implementar acciones para el empleo dirigidasa los propios buscadores y promoviendo ante los empleadores su contratación.

Con este programa la STPS, promueve la integración laboral de los adultos ma-yores, en apego al ejercicio pleno del derecho de las personas al trabajo digno ysocialmente útil y a la lucha de igualdad de oportunidades y a la equidad.

En este sentido, el programa ‘‘Abriendo Espacios’’ es una red de vinculaciónespecializada que busca coordinar los esfuerzos interinstitucionales, públicos y pri-vados, con el propósito de impulsar la inserción laboral de estos grupos de poblacióny su capacitación para el trabajo.

Objetivo: Integrar las acciones de gestión laboral dirigidas a la población concapacidades diferenciadas y adultos mayores, para optimizar las oportunidades decolocación y de capacitación, así como garantizar no sólo su inserción al mediolaboral, sino también su desarrollo y proyección dentro de él.

La estrategia de operación esta centrada en la bolsa de trabajo ‘‘Chamba–par’’ yen el centro de evaluación para personas con discapacidad y adultos mayores.

Chamba–par tiene como objetivo vincular a los adultos mayores y personas condiscapacidad demandantes de empleo con las empresas que tengan vacantes paraestos grupos de trabajadores. Lo que se busca con estas acciones es apoyar a estosgrupos de población a la par de las acciones que se realizan para el resto de lapoblación y siguiendo los procedimientos específicos de inserción y rehabilitaciónlaboral.

Por su parte el Centro de Evaluación para Personas con Discapacidad y AdultosMayores tiene como función evaluar las capacidades, habilidades, aptitudes, actitu-des y necesidades de capacitación para el trabajo de personas con capacidadesdiferenciadas y adultos mayores obteniendo así un perfil laboral que facilite su in-corporación a acciones de capacitación o colocación selectiva.

Chambatel

Es un servicio gratuito de información vía telefónica que proporciona alternati-vas de empleo a quienes buscan trabajo. Así, una persona que busca trabajo oinformación sobre el mercado laboral, en un tiempo aproximado de 10 minutospuede obtener hasta 3 opciones de empleo de acuerdo con su perfil laboral.

Este programa opera a través de centros de atención especializados atendidospor personal calificado en consejería laboral y equipados con tecnología informáti-ca, servicios de telefonía y un sistema de información que sirve para la atención,registro y administración de datos.

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Chambanet

Es un servicio gratuito de bolsa de trabajo electrónica que la Secretaría del Tra-bajo pone a disposición de todas las empresas y buscadores de empleo.

Beneficios para las empresas:• Acceso a la base de datos, la cual le permitirá definir y seleccionar candidatos.• Publicar sus vacantes de empleo.• Crear y mantener una lista actualizada de todos los solicitantes de empleo

de su interés.Para los buscadores de empleo:

• Tener acceso a ofertas de empleo de acuerdo a su perfil.• Establecer contacto con las vacantes de empleo.• Recibir ofertas de empleo por correo electrónico.

No se puede negar la utilidad de estos programas sin embargo, no se ha hecho elsuficiente énfasis en la necesidad de impulsar más el empleo formal o el empleoduradero dentro de los sectores sociales de la economía, lo que podría mostrar unagran potencialidad a condición de que puedan implementarse longitudinalmente(más allá de la duración de una administración) y transversalmente (coordinaciónentre los diversos sectores de la administración pública). Respecto de los programasdestinados a grupos vulnerables (mujeres, jóvenes, personas con capacidades dife-rentes, adultos mayores) el que encuentren trabajo dependerá más de laresponsabilidad social de las empresas y del interés de estos grupos para obtener unabeca o apoyo.

Estos programas aunque formalmente están destinados a la elevación de las capa-cidades no tienen por objetivo un combate a la desigualdad regional y a elevar lascompetencias de las regiones más atrasadas del país, por lo que poco contribuyen alproceso de relocalización espacial de las industrias.

Una adecuada política de empleo debe tomar en cuenta la innovación y forma-ción de capital humano y social y en nuestro país, aunque ha habido aumentos en laescolarización de la sociedad no es posible aún contar con una masa crítica detécnicos y profesionales que impulsen decisivamente ese proceso bajo los parámetrode un empleo permanente.

5. Reflexión final

La ocupación por sí misma no garantiza la disminución de la desigualdad, de laprecariedad y de la pobreza. Por ello, es necesario tener una estrategia coherenteenfocada al mundo del trabajo, haciendo énfasis en las políticas de innovación ydesarrollo como políticas de formación de empleos de calidad10 así como de las

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políticas de formación de capital social y no sólo en las políticas sociales deasistencia.

De manera general las conclusiones son las siguientes:1. El mercado laboral latinoamericano ha incrementado su nivel de segmenta-

ción, convirtiendo al empleo informal como eje de la creación de empleos.2. El presupuesto de los programas de apoyo al empleo son reducidos, por lo que

se requerirán mayores recursos para políticas activas de empleo más efectivas.3. La orientación de los programas de empleo debería ser menos focalizada y

contemplar el problema de la informalidad como parte integral de la proble-mática a solucionar.

4. Se requiere una solución en la que el centro de la estrategia sea el trabajodecente.

5. La ocupación por sí misma no garantiza la disminución de la desigualdad, dela precariedad y de la pobreza.

Notas

1. Doctora en Derecho, Investigadora de tiempo completo del Instituto de Investigaciones Jurídicasy profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Veracruzana. Investigadora NacionalNivel 1 y profesora con Perfil PROMEP.

2. WEINBERG, Pedro Daniel, ‘‘El Trabajo en el siglo XXI’’, Centro Interamericano para el desarro-llo del conocimiento en la formación profesional Cinterfor/OIT, p. 25.

3. MORENO, Luís, Ciudadanos precarios. La ‘‘última red’’ de protección social, Ariel–Sociología, Bar-celona 2000, p. 34.

4. LORETO, Maza M., La política de empleo en la Unión Europea, revista Análisis y Propuesta,Friedrich Ebert Stiftung, enero 2007, www.fest.cl

5. Organización Internacional de Empleadores, Marco para una política del empleo. Las perspectivas delos empleadores, 21 de marzo del 2003, p. 1.

6. Ídem, p. 2.7. Entre las instituciones destinadas al bienestar de los trabajadores puede mencionarse el Instituto

Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para lostrabajadores del Estado (ISSSTE) y para el sector agropecuario, el Banco Nacional de CréditoRural, el Banco Ejidal y la Compañía Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo).

8. Políticas de empleo y la transformación de los mercados de trabajo en México, Revista Venezolana deEconomía y Ciencias Sociales, Sep–Dic, año 11 no. 003, Universidad Central de Venezuela, 2005,p.129.

9. AGUILAR GARCÍA, Javier, ‘‘Las políticas de empleo y la población informal en México durantela modernización económica’’, trabajo presentado en el Cuarto Congreso Nacional de Estudiosdel Trabajo, México 2005.

10. La OIT a señalado la conveniencia de transitar hacia el trabajo decente que tiene como caracterís-ticas principales el respeto a loa derechos laborales, ingresos adecuados, protección social, trabajoproductivo y seguro, dialogo social, libertad sindical, negociación colectiva y participación.

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Bibliografía

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DEMOCRACIA 245-259

SEGURANÇA SOCIAL EM PORTUGAL: UNIVERSALIDADE,SUSTENTABILIDADE E EMPOBRECIMENTO DAS EXPECTATIVAS

Fernando Ribeiro Mendes1

ISEG–UTL

Portugal, tal como os demais países da União Europeia e da OCDE, tem–se con-frontado, neste início de século, com as consequências do envelhecimentodemográfico da sua população, que vêm impondo a realização de reformas drásticasno seu sistema de protecção social.

Para se compreender as dificuldades da reforma do sistema de protecção social,há que ter presente a especificidade que marca o desenvolvimento português recente,podendo a mesma ser resumida nos três aspectos seguintes.

Primeiro: Portugal é o Estado europeu que, não obstante a reduzida população,de cerca de 10 milhões de habitantes, manteve por mais tempo um império colonialem África e na Ásia, até 1975. O preço pago foi um enorme esforço imposto peloregime autoritário de Salazar (vigente no longo período de 1928–1968) à sociedadeportuguesa, que impossibilitou a superação do atraso secular do país, apesar daindustrialização iniciada na década de 1960.

Segundo: só com a consolidação da democracia, 10 anos após a queda da ditadurae do fim do império colonial, a partir de 1986, Portugal pôde integrar o clube dospaíses da Comunidade Europeia. Beneficiou então de apoios importantes para amodernização do país, tendo a economia crescido até final do século. Com isso,recuperou dos anos difíceis da transição democrática; não ganhou, porém, o dina-mismo suficiente para sustentar um Estado Social de Bem–estar aos níveis dospaíses mais desenvolvidos da OCDE (quadro 1).

Quadro 1– Produto per capita de alguns países da OCDE em percentagem do Produto per capitados Estados Unidos da América (1970–1998)

(Em paridades de poder de compra)

Fonte: Angus Maddison – Monitoring the World Economy: 1820–1992, OECD,1995 e– The World Economy. A Millenial Perspective, OECD, 2001.

Terceiro: tal como os outros países da Europa do Sul, Portugal realizou umarápida transição demográfica na segunda metade do século XX. A natalidade reduziu–

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Fernando Ribeiro Mendes

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se muito nos últimos 20 anos do século passado e o número médio de nascimentospor mulher em idade fértil caiu de 2,2, em 1980, para 1,5, em 2000, prosseguindoa tendência até ao presente (quadro 2).

Quadro 2– Descendência média por mulher em idade fértil (15–49 anos completos) em Portugale em outros países europeus (1960–2004)

Fonte: F.Ribeiro Mendes, Conspiração Grisalha, Celta, 2005CE, Europe’s demographic future: facts and figures, EU,2007

A esperança de vida de ambos os sexos por idades aumentou significativamente,com a redução progressivamente alcançada nas taxas de mortalidade (quadro 3).

Quadro 3– Esperança de Vida da População Portuguesa em idades seleccionadas e por sexos(1992 e 2000/01)

Fonte: F.Ribeiro Mendes, op.cit.

Em consequência destes comportamentos demográficos, entre 1960 e 2000, osjovens, com menos de 15 anos, baixaram de 30 para 16%, ao mesmo tempo que osidosos, de 65 e mais anos, passaram de 8 para 17% da população total.

Foi neste contexto que se desenvolveu o actual sistema de protecção socialportuguês.

Protecção social para todos

Até 1974, funcionara a Previdência Social, que a ditadura montara, inspirada nosmodelos de gestão corporativa dos riscos sociais, aperfeiçoados pela Alemanha e a

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Segurança Social em Portugal: universalidade, sustentabilidade e empobrecimento das expectativas

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Itália, nos anos 30 do século XX. Com reduzida cobertura de eventualidades epessoas (deixou de fora a maioria da população rural, nem cobria o desemprego emnenhum sector de actividade), foi gerida como seguro social (envolvendo Governo,Organismos Patronais e Sindicatos, em co–gestão tripartida) e complementada poruma assistência médica e social pública diminuta.

Com a revolução democrática, a Previdência Social foi alargada rapidamente,entre 1974 e 1984, evoluindo para uma Segurança Social pública universal, incor-porando as fórmulas da assistência social pública e do seguro social anteriores. Aassistência médica na doença autonomizou–se num Serviço Nacional de Saúde,universal e gratuito.

A protecção de todos contra a generalidade dos riscos sociais tornou–se numafunção primordial do Estado, com fundamento doutrinário beveridgiano e umagestão ecléctica, misturando elementos de seguro social com preocupaçõesredistributivas do moderno Estado de Bem–estar. O cidadão e a sociedade civilforam desresponsabilizados, no essencial, da prevenção e da reparação dos riscossociais.

Inevitavelmente, a estabilização da democracia introduziu nas políticas públicasde protecção social a dinâmica da escolha pública dos eleitorados, que fez crescerrapidamente o valor das prestações atribuídas, as eventualidades cobertas e aquantidade de pessoas com direito a elas (quadro 4).

Quadro 4– Despesas sociais por função em 2000 e variação (D) no decénio precedente, na UniãoEuropeia e Portugal (em % do PIB*)

* Em termos de paridades de poder de compra (ajustada pelos preços no consumidor).Fonte: Comissão Europeia, Social Protection in Europe 2001, EC–DGESA, 2002.

O envelhecimento demográfico fez o resto e, no decénio derradeiro do séculoXX, Portugal aproximou–se sensivelmente do nível médio de despesas sociais públi-cas na União Europeia, atingindo os 23% do Produto Interno Bruto, dos quais 6%consagrados aos cuidados de saúde e 9% às pensões de velhice e de sobrevivência.Em 2004, a situação era a que se representa na figura 1.

Figura 1– Dimensão e estrutura da despesa em prestações sociais em 2004 (em %do PIB) em 25Estados da UE

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Source: ESSPROS.

Infelizmente, como salientamos antes, a economia não correspondera a esteavanço do Estado na gestão dos riscos sociais, divergindo relativamente à UE naprimeira metade do decénio em curso (quadro 5).

Tornou–se inevitável reformar profundamente o sistema de protecção social. Orationale da reforma inscreve–se naquilo que podemos designar por busca da gestãosustentável dos riscos sociais, os quais se tornaram, entretanto, mais variados e decobertura mais complexa.

Quadro 5– Produto per capita de alguns países da União Europeia em percentagem do Produtoper capita da União–25 (1996–2006)

(Em paridades de poder de compra)

Fonte: Eurostat.

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Novos riscos sociais

Nos últimos trinta anos, Portugal fez a transição da modesta protecção pública,quase exclusiva da população activa urbana, que herdara do regime anterior, para asegurança social com cobertura universal da exposição dos cidadãos a uma pluralidadede riscos em eventualidades múltiplas2, que se constituiu no pilar fundamental detoda a gestão dos riscos sociais, complementada pelo serviço público de prestaçãode cuidados de saúde, também ele de vocação universal.

O financiamento da segurança social recorre a impostos e contribuições sociaisdas empresas e dos trabalhadores, regendo–se pela lógica da repartição, assente nocontrato implícito entre gerações pay–as–you–go. Os cuidados de saúde são suportadospelos impostos, admitindo uma pequena comparticipação dos próprios utentes nasdespesas correspondentes

Ao mesmo tempo, deu–se a rápida transformação do país numa sociedade pós–industrial terciarizada, com uma numerosa classe média urbana, em que osrendimentos da maioria não têm origem exclusivamente salarial. As alterações eco-nómicas e sociais realizadas implicam que os riscos sociais e as eventualidades acobrir se diversifiquem extraordinariamente. Emergem novos riscos que não decorremestritamente da natureza da actividade económica, radicando mais profundamentenos modelos de vida dos indivíduos, próprios das sociedades desenvolvidas.

Em consequência do desemprego estrutural e da rápida obsolescência tecnológi-ca das competências de cada geração, há um novo risco de perda de‘‘empregabilidade’’. Ao mesmo tempo, uma inédita variabilidade de rendimentos dociclo vital acompanha as trajectórias profissionais, cada vez mais instáveis, aocontrário dos anteriores percursos profissionais lineares e previsíveis. Emergemincompatibilidades entre a vida familiar e profissional, de gestão complexa, com aentrada em massa das mulheres no mercado de trabalho e a emergência de famíliasmonoparentais e unipessoais. Doenças degenerativas prolongadas e dependênciascrónicas acompanham cada novo ganho de longevidade das populações alcançado,surgindo, em consequência, riscos e eventualidades associados à inactividade dalonga ‘‘terceira idade’’, antes desconhecidos.

Entretanto, o entendimento que se foi desenvolvendo acerca do conteúdo dacobertura dos riscos tem–no ampliado significativamente. Inicialmente, ela cingira–se à reparação modesta do prejuízo, incluindo quase só a indemnização do danocausado e, eventualmente, a sumária reabilitação da pessoa protegida. Evoluiu–se,posteriormente, para a ênfase nas vertentes de prevenção da eventualidade e deintegração social daquele que suporta as consequências pessoais da realização dorisco, designadamente quando duradouras ou permanentes.

A gestão dos riscos sociais, neste contexto, tem de se basear num conjuntoarticulado de estratégias de largo espectro, simultaneamente preventivas, reparado-

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ras e integradoras, conduzidas através de diversas instituições sociais – famílias/comunidades locais, agências públicas e mercados. Tais estratégias compreendemquer a previdência individual das famílias, através da poupança de ciclo vital, quera mutualização dos riscos pelo seguro social, quer a solidariedade social financiadapela redistribuição fiscal, aumentando muito o nível de transferências entre gerações.Com a dinâmica actual de envelhecimento demográfico, a sua sustentabilidade tor-na–se, obviamente, problemática.

Reforma do sistema de pensões

Uma consequência dos actuais ganhos de longevidade individual é estar aumentan-do significativamente a duração dos períodos de sobreposição das vidas de geraçõessucessivas, as quais concorrem entre si na afectação dos recursos de todos, ao mesmotempo que se degrada a relação quantitativa entre idosos e pessoas em idade activa.

Neste contexto, a gestão dos riscos sociais enfrenta desafios formidáveis, queafectam a eficácia das instituições sociais relevantes, e cujas ameaças se detalham,em termos genéricos, no quadro 6.

Quadro 6– Ameaças à gestão dos riscos sociais

Adaptado de: F. Ribeiro Mendes, op.cit., p.93.

Desafiada pelo envelhecimento demográfico (quadro 7) e face ao crescimentoincerto da economia, a segurança social é especialmente ameaçada no que diz respeitoàs pensões, financiadas pelo contrato intergeracional de repartição. De igual modo,

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os encargos com os cuidados de saúde irão pesar cada vez mais na economia e nasfinanças públicas (quadro 8).

Quadro 7– Perspectivas demográficas para Portugal (2004–2050)

Fonte: CE– Europe’s demographic future: facts and figures, SEC (2007) 638

Ao mesmo tempo, há beneficiários que viciam as regras do jogo, recorrendo aprestações fora das eventualidades que os tornam elegíveis, como no caso da fraudena doença e no desemprego, e certos contribuintes abusam da evasão contributiva,sub–declarando os salários realmente pagos.

Quadro 8– Perspectivas das despesas sociais relacionadas com envelhecimento em Portugal(2004–2050)

Fonte: CE– Europe’s demographic future: facts and figures, SEC (2007) 638

Entretanto, as outras formas de protecção contra os riscos sociais de iniciativados particulares, reguladas pela família e pelo mercado, são também ameaçadas nasua eficácia protectora pela evolução económica, social e demográfica

Nestas condições, é a sustentabilidade de toda a gestão colectiva dos riscos sociaisque está inequivocamente em causa. Por isso mesmo, o eixo central da reforma estános sistemas de pensões públicas de velhice e sobrevivência, cuja alteração deveconciliar a adequação das mesmas às necessidades de uma vida condigna para osidosos com a sua sustentabilidade financeira.

A reforma das pensões de velhice e sobrevivência tem de ser subordinada a umanova geração de políticas sociais, que a generalidade dos países mais desenvolvidosvem adoptando neste século.

As medidas adoptadas desenvolvem–se segundo uma perspectiva de ciclo devida, tal como é preconizado na União Europeia e pela OCDE, orientadassimultaneamente para:

• Institucionalização de um nexo actuarial entre contribuições para a reforma epensões de velhice, levando em linha de conta os ganhos crescentes de esperançamédia de vida à idade de reforma;

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• Estratégias de envelhecimento activo, que limitam o acesso aos regimes dereforma antecipada, incentivando o prolongamento da vida activa e promovendoa empregabilidade dos trabalhadores mais velhos;

• Medidas de ‘‘flexigurança’’ ao longo do ciclo de vida, proporcionando maisoportunidades para os que têm carreiras menos estáveis, salários baixos edificuldades em constituir uma pensão adequada, sem criar maior rigidez porisso, no mercado de trabalho.

Quem suporta o risco da longevidade?

As novas políticas visam transferir, no todo ou em parte, o acréscimo de risco delongevidade de cada um de nós para a esfera da nossa responsabilidade individual,em vez de continuar a mutualizá–lo nos sistemas públicos de segurança social.Noutros termos, a mensagem das novas políticas públicas é: ‘‘vives mais tempo,deves qualificar–te mais ao longo da tua vida e poupar mais para a tua velhice, sequeres rendimentos, pensões e cuidados adequados’’.

Esta mensagem permite genericamente duas respostas à insustentabilidade daspensões públicas:

• Uma é a chamada reforma paramétrica dos sistemas de pensões, consistindoem ajustamentos às grandezas envolvidas sem alterar a lógica de conjunto dosistema de benefícios definidos, ou seja, empobrece–se estes relativamente àsexpectativas originárias do Estado Social sem propor alternativa global aomesmo (‘‘menos do mesmo’’).

• Outra é a chamada reforma sistémica dos sistemas de pensões, consistindonuma nova partilha de riscos e benefícios entre o indivíduo e a sociedade,abandonando a lógica dos benefícios definidos em favor das contribuições defi-nidas, ou seja, aceita–se que os benefícios futuros associados às contribuiçõespresentes serão contingentes do desempenho global das economias.

Não podendo negar–se por mais tempo o efeito do envelhecimento dapopulação portuguesa sobre o sistema de pensões tal como fora estabilizado nadécada passada (em que se atingira uma taxa final de substituição dos rendimentosdo período activo superior a 100%, em termos líquidos3), a opção do Governoportuguês foi, em 2006, a reforma paramétrica das pensões de velhice esobrevivência.

Perante a ineficácia das alterações anteriores à fórmula de cálculo da pensãocontributiva quanto ao controlo dos encargos, decidiu–se, finalmente, peloempobrecimento das expectativas dos beneficiários activos, com a introdução do‘‘factor de sustentabilidade’’4 e a alteração da política fiscal quanto à tributação daspensões.

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O zelo posto nesta alteração foi tal que nos colocou já em posição cimeira, pelatransferência a 100% do novo risco de longevidade para o indivíduo a nível dapensão de velhice, entre todos os países da OCDE.

Figura 2– Quem suporta o risco da longevidade crescente?

Fonte: Whitehouse, E.R. (2007), ‘‘Life–expectancy risk and pensions: who bears the burden?’’Social, Employment and Migration Working Paper no. 60, OECD.

Ao mesmo tempo, a indexação dos montantes das pensões, que era feita anual-mente por referência ao salário mínimo nacional, significativamente acima da inflaçãopara a maior parte delas, passou a ser feita por outro mecanismo, que moderasensivelmente o ajustamento anual dos respectivos valores.

Em termos gerais, a recente reforma paramétrica das pensões públicas em Por-tugal empobrece significativamente as expectativas quanto ao nível de vida dosreformados actuais e, sobretudo, futuros.

A taxa de substituição dos rendimentos do trabalho, em termos líquidos, caiabruptamente de mais de 100% par menos de 70% em termos médios.

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Figura 3– Taxa líquida de substituição dos rendimentos em Portugal, antes e depois das reformasmais recentes, e noutros países da OCDE (para uma carreira contributiva completa com saláriomédio)

Fonte: OCDE, Pensions at a Glance, 2007.

Esta alteração não atinge todos de igual modo. Com a consideração progressivada totalidade dos rendimentos de trabalho de ciclo de vida e a nova fórmula decálculo da pensão, é situação relativa dos pensionistas com bases contributivasintermédias (na zona da média salarial nacional) que tende a degradar–se, visto quea taxa líquida de substituição do rendimento, na passagem à reforma, caiu paramenos de 70% nesses casos.

Na maior parte dos casos, cada português está agora mais por sua conta e riscodo que outros, perante a boa notícia de que se vive mais anos, de uma geração paraoutra. Muitos não conseguirão garantir pensões realmente adequadas às suasnecessidades na velhice, o que irá exigir o desenvolvimento de novas medidas selec-tivas para apoiar os mais vulneráveis (de que é já exemplo o recente complementosolidário para os idosos, means–tested).

Mantendo–se a carga contributiva actual sobre os indivíduos e as empresas, oapelo ao reforço da poupança das famílias, nomeadamente, através da constituiçãode esquemas complementares de reforma, não poderá ter eco significativo emorçamentos familiares, que estão já, de algum modo, sobre endividados.

A criação de um segundo pilar de pensões obrigatórias de contribuição definidae como financiar a sua criação, eis as questões em aberto que, inevitavelmente,conhecerão desenvolvimentos nos próximos anos. A reforma sistémica do sistemade pensões, em articulação com a flexigurança, ainda por implementar no mercadode trabalho, foi apenas adiada.

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Envelhecimento activo

Também a situação presente quanto ao envelhecimento activo é pouco animadora,visto que a globalização e as revoluções tecnológicas contemporâneas tornam oenvelhecimento activo pouco atractivo para a modernização das estruturasempresariais.

Figura 4– Taxas de emprego dos trabalhadores com 50–54, 55–59 e 60–64 anos (2006)

Source: LFC (2006).

O lugar dos mais velhos, menos adaptáveis à mudança tecnológica e menosqualificados, está em dúvida, cada vez mais. Se não se reformam, podem cairrapidamente no desemprego, onde a protecção social também está a recuar.

Apesar dos desincentivos à passagem à reforma antes da idade legal dos 65 anos,a taxa de emprego dos homens de 55–64 anos continua a cair e o efeito geral só ésustido pelo aumento da taxa de emprego feminina nas mesmas idades.5

Será concebível uma alteração significativa neste panorama e nos próximos anos?Dificilmente, visto que:• As taxas de emprego da população acima dos 55 anos são já das mais elevadas

na União, não tendo sequer variado depois de 20006;• As mulheres portuguesas têm também taxas de participação na actividade

económica muito elevadas, não podendo progredir muito mais;• A saída do mercado de trabalho para a reforma dá–se acima dos 65 anos em

57% dos casos;

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• As pensões da segurança social são livremente acumuláveis com rendimentosdo trabalho, tornando virtualmente desinteressante o adiamento da passagemà reforma;7

• Os ganhos por adiamento da passagem à reforma são relativamente modestos,antes e depois (até aos 70) dos 65 anos, especialmente para os baixos salários8;

• O trabalho a tempo parcial (que está crescer muito, para manter em actividadeos mais velhos, no conjunto da União) gera rendimentos muito reduzidos da-dos os nossos níveis salariais.

Entretanto, as possibilidades de antecipar a reforma sem penalização têm sidoestreitadas, com a redução operada na protecção alargada, criada nos anos 90, emque o desemprego estrutural dos mais velhos, em situações de rescisão de contratode trabalho por mútuo acordo, originava um prolongado subsídio de desemprego ea possibilidade de reforma antecipada antes dos 60 anos.

O futuro das pensões da segurança social, em Portugal, é, agora, menosinsustentável financeiramente do que antes. A ruptura financeira do sistema depensões da segurança social, que se previa oficialmente para 2015, quando ascontribuições sociais dos activos e o fundo de estabilização da segurança social(criado em 1990 e alimentado com os excedentes existentes, até agora) passariam aser insuficientes para pagar as pensões dos reformados abrangidos pelo sistema, terásido adiada até 2040. Fora da frieza dos números, o empobrecimento das expecta-tivas e da realidade futura dos beneficiários mais idosos e menos qualificados é, noentanto, cada vez mais certa. Em consequência, as soluções universais perdem eficáciae o esforço próprio de cada um será cada vez mais relevante, dentro de possibilidadesfinanceiras estreitas para muitos.

Assim, o risco de pobreza vai acentuar–se, muito provavelmente, para os quetêm o posto de trabalho mais ameaçado e menos empregabilidade, obrigando amais medidas de ‘‘socorro’’ selectivo, mas com impacto financeiro inegável.

Saúde gratuita?

A crescente longevidade dos indivíduos vem, também, complicar a prestação doscuidados de saúde do Serviço Nacional de Saúde, quase gratuito e universal, umavez que as mudanças sociológicas deixam cada um mais entregue à sua sorte, nalonga terceira idade que o espreita.

Para evitar a marginalização dos mais vulneráveis entre os idosos, exige–se umanova oferta de cuidados continuados, que os apoiem na convalescença, após tratamentoem hospitais de agudos, na reabilitação, na dependência crónica e nos paliativos emsituações terminais. A situação presente é, reconhecidamente, deficitária, e o esforçofinanceiro do Estado, necessário para a corrigir, manifestamente vultoso.

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Figura 5– Gastos públicos e privados com saúde (%PIB) em Portugal, na UE e nos países daOCDE

(1990–2004)

Fonte: OCDE Health Datam 2006

Entretanto, considerando também a significativa fatia dos gastos privados desaúde, Portugal passou na última década de 6 para 10% do PIB, isto é, está já acimados gastos totais dos mais desenvolvidos. O crescimento deu–se, no essencial, atravésda componente pública da despesa, ao contrário do que sucedeu nos outros paísesdesenvolvidos, o que complica cada vez mais a sustentabilidade financeira do siste-ma público.

Para o futuro, as projecções disponíveis são preocupantes, dado a relevância doefeito demográfico (quadro 9).

Quadro 9– Impacto do efeito demográfico nas despesas públicas em saúde e em cuidadoscontinuados, em % do PIB, entre 2005 e 2050, de acordo com a OCDE

Fonte: OCDE, 2006

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Como se destaca no relatório da Comissão para a Sustentabilidade doFinanciamento do Serviço Nacional de Saúde de 2007, considerando o cenárioOCDE de aplicação de medidas de contenção das despesas (cost–containment), veri-fica–se que, entre 2005 e 2050, as despesas públicas com cuidados de saúde crescerãoestimadamente 2,4 pontos percentuais do PIB em Portugal, acima da média daOCDE. Somando a estas a componente pública de variação estimada da despesacom cuidados continuados, a OCDE estima que as despesas públicas totais comsaúde cresçam 3,5 pontos percentuais do PIB. No entanto, no caso de não serem,atempadamente, adoptadas medidas de contenção dos gastos pelos Governos (cenáriocost–pressure), a percentagem das despesas públicas com saúde no PIB quase duplicariaaté 2050.

Também no domínio da saúde, a universalidade da protecção financiada pelosimpostos vai ter de se reorientar para o apoio selectivo aos mais vulneráveisfinanceiramente, aumentando inevitavelmente, em termos agregados, a parte dosencargos suportada pelos orçamentos das famílias.

Notas

1. Doutor em Ciências Económicas pelo Institut d'Etudes Politiques de Paris,Mestre em DemografiaSocial pela Universidade Nova de Lisboa,Licenciado em Economia pela Universidade Técnica deLisboa. Actualmente, Professor Auxiliar do Departamento de Gestão do ISEG - Instituto Supe-rior de Economia e Gestão.Consultor em Políticas Sociais.Preside à RSE Portugal - AssociaçãoPortuguesa para a Responsabilidade Social das Empresas, associada da CSR -Europe. Anterior-mente, exerceu vários cargos públicos e privados, nomeadamente:Secretário de Estado da Indústria,Comércio e Serviços do XIV Governo Constitucional (2001-02);Presidente do C.D. do Institutode Gestão Financeira e Patrimonial da Justiça (2000-01);Presidente do C.A. da Talentum -Consultoria em Gestão, SA (2000);Secretário de Estado da Segurança Social do XIII GovernoConstitucional (1995-99).

2. A expressão consagrada internacionalmente deste modelo de protecção é a Convenção n.º 102 daOrganização Internacional do Trabalho, de 1952, sobre a ‘‘norma mínima de segurança social’’,que apenas nos anos 1980 foi ratificada por Portugal.

3. É a ‘‘generosidade’’ da fórmula de cálculo das pensões (seja a de 1993, seja a de 2002) que explicaa projecção em que, admitindo um crescimento do rácio de dependência dos idosos de 25%, em2004, para 58%, em 2050, a Comissão Europeia estima o crescimento dos nossos encargos compensões em dez pontos percentuais do PIB, no período 2005–2050, passando de 11 para 21% doPIB, se não fosse alterado o sistema – ver Roel Beetsma e Heikki Oksanen – ‘‘Pension Systems,Ageing and the Stability and Growth Pact’’ European Economy, Number 289 – October 2007.

4. Trata–se de um factor de desconto a aplicar ao valor da pensão a atribuir ao beneficiáriosegundo os direitos formados na totalidade da sua carreira contributiva, que resulta do rácioentre a esperança de vida na mesma idade no momento da introdução da legislação (2006) ea esperança de vida à idade da reforma no momento em que ela é efectivada. Foi aplicado já às

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pensões iniciadas em 2008, reduzindo em 0,56% o valor da pensão calculada pela fórmulalegal vigente.

5. De 62,1 para 58,1 nos homens de 55–64 anos, entre 2000 e 2005, ao passo que nas mulheres dasmesmas idades, a taxa respectiva subiu de 40,6 para 43,7, no mesmo período (dados do Eurostat).

6. Vejam–se os relatórios da Comissão da Protecção Social – Promoting longer working lives throughpension reforms, First part – Flexibility in retirement age provision (2007) e Second part – Early exitsfrom the labour market (2008).

7. Excepto na Função Pública, mas ainda aí só em parte e para novos empregos no Estado.8. Ver o relatório da Comissão da Protecção Social – Promoting longer working lives through pension

reforms, CE, 2007.

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LA REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN ESPAÑA:ALCANCE Y CONTENIDO

Lourdes Meléndez Morillo–VelardeAna I. Pérez Campos

Carolina San Martín Mazzucconi1

Universidad Rey Juan Carlos

I. Introducción

Desde hace ya algún tiempo el sistema español de Seguridad Social se está viendosometido a un constante y continuo proceso de revisión y modificación. En estosdos últimos años se han producido dos importantísimas reformas en el marco de laprotección social, que han afectado profundamente a la propia configuración de laacción protectora dispensada por el sistema, a través de la elaboración de nuevasformas de protección y de la revisión de las ya existentes.

Los motivos que han llevado al legislador a acometer estas reformas se apreciancon claridad tras una simple lectura de las normas modificantes. Por un lado, setrata de adecuar la protección a las continuas exigencias socioeconómicas presentesen España. Así por ejemplo, la nueva redacción dada a algunos de los preceptos queregulan la suspensión contractual por maternidad, sustituyendo la referencia al pa-dre por ‘‘el otro progenitor’’ para dar cabida como beneficiarios a progenitores delmismo sexo. La creación de una prestación especifica por paternidad que, en loscasos de maternidad biológica, se concede, en los términos de la Ley, ‘‘al otro proge-nitor’’, nuevamente para dar cabida al reconocimiento del derecho a progenitoresdel mismo sexo. O, en fin, al reconocimiento del derecho a pensión de viudedad alos convivientes de hecho, como algo de total novedad en el ordenamiento jurídicoespañol que vedaba el acceso a pensión a los supervivientes de parejas que no hubie-ran contraído matrimonio previo.

Por otro lado, con las reformas se persigue otro importante objetivo, como es elreforzar el principio de contributividad mediante la adecuación entre el alcance dela acción protectora, o dicho de otra forma el importe de la pensión vitalicia, y lasaportaciones económicas que ha efectuado el trabajador a lo largo de su vida labo-ral. Y es que si se tiene en cuenta que la fuente básica de financiación del sistemaespañol de Seguridad Social son las cuotas que mensualmente abonan los trabajado-res, y sus empresarios respecto de los trabajadores por cuenta ajena, queda fuera detoda duda que debe tener más derechos económicos quien más ha aportado a laSeguridad Social durante su vida activa, sin que se vea lesionado por ello el princi-pio de solidaridad que rige la protección a cargo de la Seguridad Social. Por el

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Lourdes Meléndez Morillo–Velarde, Ana I. Pérez Campos y Carolina San Martín Mazzucconi

contrario, se trataría de lograr así un sistema público de protección social mássolidario y, al mismo tiempo, más eficiente sin tener que renunciar al mantenimien-to de un adecuado nivel de cobertura.

Al margen de estos dos objetivos sobre los que pivotan las últimas reformas,aparecen como propósitos adicionales la lucha contra el fraude, la racionalizaciónde los requisitos exigidos para el acceso a determinadas prestaciones, la adecuaciónde la contingencia causante de un riesgo a la realidad, como ha ocurrido con elriesgo durante el embarazo, o, en fin, tratar de dar solución a las deficiencias enmateria de protección social que se han ido produciendo con el paso de los años.

De otra parte, debe también señalarse que las reformas operadas en el sistemaespañol de Seguridad Social se enmarcan en la misma tendencia de reformas que alrespecto tienen lugar en los países del ámbito comunitario y que, básicamente, secentran en la adecuación de las pensiones, la sostenibilidad financiera del sistema depensiones y su modernización como vía para dar respuesta a los constantes cambiosoperados en los últimos años en la sociedad.

* * *

Dado que las reformas de los años 2006 y 20072 han afectado profundamente a lapropia configuración del sistema español de Seguridad Social al modificar práctica-mente todas las prestaciones económicas del sistema, a los efectos de una mejorsistematización del estudio del alcance de las modificaciones operadas sobre la pro-tección, se ha optado por abordar su análisis pormenorizado por prestaciones, envez de por normas modificantes, diferenciando entre subsidios (o prestaciones) ypensiones3.

II. La reforma de los subsidios: maternidad, paternidad, riesgo durante elembarazo y riesgo durante la lactancia

1. Maternidad

La prestación por maternidad tiene por objeto proteger al trabajador que cese deforma temporal en su prestación de servicios para atender al cuidado del hijo. Deesta forma, el trabajador incluido en alguna de las situaciones protegidas por mater-nidad tendrá derecho a un descanso de 16 semanas para atender al cuidado de suhijo. Debe llamarse la atención acerca del hecho de que la Ley considera situacionesprotegidas tanto la maternidad biológica como la adopción o el acogimiento, con ellímite en estos últimos casos de que el adoptado o el acogido sean menores de 6años, o excepcionalmente mayores de tal edad pero menores de 18 años.

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La Reforma de la Seguridad Social en España: alcance y contenido

La protección establecida por la Seguridad Social se concreta en el abono de unaprestación económica destinada a compensar el defecto de ingresos del trabajadorcomo consecuencia de la suspensión de su contrato de trabajo. Su cuantía es equi-valente al salario que percibía el trabajador en el momento de la suspensión contractualy la duración es de 16 semanas ampliables en dos más en los casos de parto múltipleo de adopción/acogimiento múltiples, por cada hijo a partir del segundo. Estassemanas de descanso deben ser disfrutadas de forma ininterrumpida, salvo lo que sedirá más adelante, y siempre que la madre así lo decida el otro progenitor puededisfrutar de una parte determinada e ininterrumpida de las semanas de descanso, aexcepción, en el caso de maternidad biológica, de las seis semanas inmediatamenteposteriores al parto que son de disfrute obligatorio para la madre.

Las modificaciones operadas por la Ley Orgánica de Igualdad se han concretadoen una reordenación de la regulación de la prestación a fin de eliminar algunas de lascarencias que presentaba la protección por maternidad.

Así, en relación con la situación protegida, se incluyen ahora dentro de la mater-nidad biológica los alumbramientos que tengan lugar tras más de 180 días de vidafetal, con independencia de que el feto nazca vivo o muerto.

Por otra parte, la Ley Orgánica de Igualdad ha racionalizado alguno de los requi-sitos que se venían exigiendo para el acceso a la prestación. En concreto el referidoa la cotización previa. Antes de su reforma se exigían 180 días cotizados dentro delos 5 años anteriores al descanso por maternidad, con independencia de la edad dela madre. Ahora, la edad se convierte en elemento determinante del tiempo decotización que se exigirá. Así, para los menores de 21 años de edad no se exigeperíodo mínimo de cotización. Para quienes tienen entre 21 y 26 años de edad sepiden 90 días dentro de los 7 años inmediatamente anteriores al momento del iniciodel descanso o, alternativamente, 180 días cotizados a lo largo de su vida laboral conanterioridad a dicha fecha. En fin, los mayores de 26 años de edad, deben acreditar180 días dentro de los 7 años inmediatamente anteriores al momento del inicio deldescanso o, alternativamente, 360 días cotizados a lo largo de su vida laboral conanterioridad a dicha fecha.

En cuanto a la duración, las semanas de descanso podrán ampliarse en los casosde parto prematuro y en aquellos en que, por cualquier otra causa, el neonato debapermanecer hospitalizado a continuación del parto.

Sin duda, la novedad más importante que ha introducido la Ley Orgánica deIgualdad, ha sido la referencia al subsidio no contributivo por maternidad. Hasta laentrada en vigor de la mencionada Ley, sólo había derecho a protección por esta contin-gencia en el nivel contributivo. Ahora, tienen también derecho a la prestación económicalas trabajadoras por cuenta ajena que, en caso de parto, reúnan todos los requisitosestablecidos para acceder a la prestación por maternidad, salvo el período de cotiza-ción exigido. En este supuesto, se reconocerá a la madre trabajadora una prestación

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de 42 días naturales a contar desde el parto. Su cuantía será equivalente al 100% delIndicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) vigente en cada momen-to (516,90 euros/mes para el año 2008), salvo que la cuantía que le correspondieraen base a su salario fuera inferior, en cuyo caso se tomará éste.

2. Paternidad

Creada por la Ley Orgánica de Igualdad, la prestación por paternidad aparececomo la respuesta a la demanda social del reconocimiento de un derecho especí-fico del padre a atender al cuidado de su hijo biológico, adoptado o acogido.Aunque indirectamente ya se reconocía la posibilidad de que el padre pudieradisfrutar de un período determinado con este objeto de atender al menor, median-te su participación en la suspensión por maternidad, lo cierto es que eso secondicionaba en los casos de maternidad biológica –y aún se condiciona–, a quela madre, titular del derecho, quisiera ceder al padre una parte de ese período dedescanso.

La novedad introducida por la Ley Orgánica de Igualdad radica en el hecho deque se trata de una suspensión contractual que en el caso de maternidad biológica sereconoce en exclusiva ‘‘al otro progenitor’’, esto es, a quien no hubiera disfrutado deldescanso por maternidad. Configurándose de esta forma como una suspensión re-servada en exclusiva al progenitor, hombre o mujer, que no ostente la condición demadre biológica. Sin embargo, en los supuestos de adopción o acogimiento, elderecho corresponderá sólo a uno de los progenitores, a elección de los interesados.No obstante, si el período de descanso por adopción o acogimiento fuera disfrutadoen su totalidad por uno de los progenitores, el derecho al de paternidad únicamentepodrá ser ejercido por el otro.

Como situaciones protegidas se incluye, al igual que en la maternidad, tanto elnacimiento de hijo como la adopción y el acogimiento, preadoptivo o permanentede menores de 6 años, y en casos excepcionales de mayores de 6 años pero menoresde 18.

Para acceder a la prestación los trabajadores por cuenta ajena deben reunir losrequisitos de afiliación y alta y de cotización previa de 180 días dentro de los 7 añosinmediatamente anteriores a la fecha del inicio de la suspensión o, alternativamente,360 días a lo largo de su vida laboral.

Su duración es de 13 días ininterrumpidos, ampliables en 2 días más por cadahijo a partir del segundo en los casos de parto, adopción o acogimiento múltiples. Eldisfrute de estos períodos es independiente de que se comparta el descanso pormaternidad. El período de disfrute de los 13 días reconocido es el comprendidoentre la finalización del permiso por nacimiento de hijo, previsto legal o convencio-nalmente, o desde la resolución judicial por la que se constituye la adopción o a

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partir de la decisión administrativa o judicial de acogimiento, hasta que finalice lasuspensión del contrato por maternidad o inmediatamente después de la finaliza-ción de dicha suspensión.

En cuanto a la cuantía de la prestación económica, al igual que ocurre con laprestación por maternidad, se reconoce al beneficiario el 100% de su salario.

3. Riesgo durante el embarazo

Incorporada en el año 1999 a la acción protectora de la Seguridad Social españo-la, la prestación por riesgo durante el embarazo tiene por objeto cubrir la pérdida deingresos que se produce cuando la trabajadora es declarada en situación de suspen-sión del contrato de trabajo por riesgo durante el embarazo. A esta situación se llegadespués de que el empresario haya puesto en marcha los mecanismos protectores dela seguridad y salud de la trabajadora embarazada, pero sin haber podido eliminar elriesgo a que se ve expuesta.

La Ley de Prevención de Riesgos Laborales ha delimitado con claridad las obli-gaciones que asume el empresario en materia de seguridad y salud laboral respectode las trabajadoras embarazadas. Así, aquél debe evaluar el puesto de trabajo ocupa-do por la trabajadora de forma específica atendiendo a su situación de embarazo, ysi se detecta que los agentes, procedimientos o condiciones de trabajo a los que estásometida la empleada influyen negativamente sobre su seguridad y su salud, o sobresu embarazo, el empresario debe adoptar varias medidas:

a) adaptar las condiciones o el tiempo de trabajo.b) si lo anterior no es posible, cambiar a la trabajadora a un puesto de trabajo

compatible con su estado.Sólo si ello no resulta técnica u objetivamente posible o no puede razonablemen-

te exigirse por motivos justificados, debería el empresario suspender el contrato detrabajo por riesgo durante el embarazo.

La situación protegida a través de la prestación económica de la Seguridad So-cial exige para su reconocimiento, que la suspensión del contrato de trabajo o de laactividad obedezca a la existencia de riesgos directamente derivados de las condicio-nes de trabajo, o del trabajo considerado en sí mismo4.

Aunque resulte obvio, debe señalarse que sólo son beneficiarias de la prestaciónlas trabajadoras, sin que pueda aquí hablarse de disfrute compartido del derecho,pues sólo puede encontrarse en situación de riesgo durante el embarazo la mujertrabajadora.

La novedad introducida por la Ley Orgánica de Igualdad se ha concretado en laconsideración de que esta situación deriva de una contingencia profesional, pueshasta la promulgación de la mencionada Ley el riesgo durante el embarazo teníatratamiento de contingencia común.

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Realmente se trata de una novedad de suma importancia, ya que, a efectos prác-ticos, su equiparación con una contingencia profesional implica que la trabajadoratendrá derecho automático a la prestación, sin que se condicione el acceso a lamisma al cumplimiento de ningún requisito. Tampoco en los casos de incumpli-miento por el empresario de sus obligaciones la trabajadora se verá afectadanegativamente en su derecho a la prestación.

También ha incidido la Ley Orgánica de Igualdad en la cuantía de la prestación,que pasa a ser del 100 por 100 del salario de la trabajadora, frente al 75 por 100 quese reconocía anteriormente.

El derecho al subsidio nace desde el mismo día en que se inicie la suspensión delcontrato de trabajo por riesgo durante el embarazo, y su abono se mantendrá duranteel período necesario para la protección de la salud de la trabajadora embarazada y/odel feto. La prestación se extingue el día anterior a aquél en que se inicie la suspensióndel contrato de trabajo por maternidad o el de reincorporación de la mujer trabajado-ra a su puesto de trabajo anterior o a otro compatible con su estado.

4. Riesgo durante la lactancia natural

La carencia más importante de la regulación de la prestación por riesgo duranteel embarazo, era la omisión de toda referencia a la posibilidad de suspender elcontrato de trabajo durante el período de lactancia, percibiendo un subsidio sustitu-tivo del salario, cuando se certificase por el facultativo de la Seguridad Social que lascondiciones de trabajo o el puesto de trabajo podían influir de forma negativa en lasalud de la mujer o del lactante.

La Ley Orgánica de Igualdad ha puesto fin a esa omisión al incluir el riesgodurante la lactancia natural como situación protegida por la Seguridad Social. Secontempla ahora una prestación económica que tiene por objeto cubrir la pérdidade ingresos que se produce, cuando la trabajadora es declarada en situaciónde suspensión del contrato de trabajo por riesgo durante la lactancia natural de unmenor de 9 meses, en los supuestos en que, debiendo cambiar de puesto de trabajoo de actividad por otro compatible con su situación, dicho cambio no resulte técni-ca u objetivamente posible o no pueda razonablemente exigirse por motivosjustificados.

Su regulación, muy similar a la del riesgo durante el embarazo, se ha concretadoen los siguientes aspectos:

Son beneficiarias las trabajadoras afiliadas y en alta, aunque dada la configura-ción de esta prestación como contingencia profesional, si la trabajadora no seencuentra en alta en el momento del hecho causante tendrá derecho a la prestacióneconómica por riesgo durante el embarazo. Igualmente, al tratarse de una contin-gencia profesional no se exige ningún período previo de cotización.

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La prestación económica consiste en un subsidio equivalente al 100% del salariode la trabajadora.

El derecho al subsidio nace desde el mismo día que se inicie la suspensión delcontrato de trabajo por riesgo durante la lactancia y se abona durante el períodonecesario para la protección de la salud de la trabajadora y/o del hijo, finalizando eldía en que se reincorpore a su puesto de trabajo anterior o a otro compatible con susituación.

Se extingue cuando el hijo cumpla 9 meses, salvo que la beneficiaria se hayareincorporado con anterioridad a su puesto de trabajo anterior o a otro compatiblecon su situación; por extinción del contrato de trabajo, por fallecimiento de labeneficiaria.

III. La reforma de las pensiones: incapacidad permanente, jubilación y viudedad

1. Incapacidad permanente

Bajo el propósito de racionalizar la protección y de adaptarse a las nuevas situa-ciones sociales, la reforma de la pensión por incapacidad se concreta en dos aspectos.El primero, tratar de garantizar que los trabajadores de menor edad no vean impe-dido su derecho al acceso a una pensión por incapacidad permanente al no poderacreditar el período mínimo de cotización exigido, así como garantizar una cuantíamínima en la pensión por incapacidad permanente total. El segundo, alterar lasfórmulas para el cálculo de la pensión por incapacidad permanente derivada deenfermedad común, en orden a aproximarla a la establecida para la pensión dejubilación, y la fórmula para el cálculo del complemento por gran invalidez, quequeda desde este momento desvinculado de la cuantía de la pensión por incapacidadpermanente reconocida al beneficiario.

A. Períodos de cotización

Sobre la base de esta premisa, la modificación del artículo 138.2 de la LeyGeneral de Seguridad Social se ha centrado en dos aspectos fundamentales: la edadde referencia para exigir uno u otro período de cotización y el período mínimo decarencia exigido.

En relación con la edad de referencia en orden a exigir un determinado período decotización, ha sido una constante en la legislación de Seguridad Social el fijar distintasedades para establecer diversos períodos de cotización, períodos sensiblemente supe-riores cuanto mayor era la edad de quien pretendía acceder a la pensión por incapacidadpermanente. En este punto, se ha producido una alteración de la dicha edad que tras

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la reforma de la Ley General de la Seguridad Social ha pasado a fijarse en los treinta yun años de edad, frente a los veintiséis anteriormente establecidos.

B. Reglas para el cálculo

Sin duda, una de las modificaciones que tendrá una mayor repercusión en elalcance del derecho a la protección, es la que ha afectado tanto a la fórmula decálculo de las pensiones por incapacidad permanente derivada de enfermedad co-mún como del complemento aparejado a la pensión de gran invalidez.

• Cálculo de las pensiones por incapacidad permanente derivadas de enfermedadcomún para mayores de 52 años

Bajo la premisa de intensificar la contributividad del sistema, en aras a conseguiruna mayor proporcionalidad entre las cotizaciones realizadas y las prestaciones ob-tenidas, evitando al tiempo situaciones de falta de equidad en el reconocimiento deestas últimas, la reforma operada por la Ley de medidas en materia de SeguridadSocial se ha concretado en una aproximación del importe de las pensiones porincapacidad permanente derivada de enfermedad común, a la cuantía establecidapara la pensión de jubilación, aun a costa de reducir la cuantía de aquéllas.

Tras la reforma hay que calcular dos cantidades económicas que servirán dereferencia para determinar la cuantía de la pensión por incapacidad permanente.

En primer lugar, ha de calcularse la cantidad que resulta de dividir la suma de las96 bases de cotización por contingencias comunes correspondientes a los meses inme-diatamente anteriores, entre 112. Hasta la reforma al resultado obtenido con la aplicaciónde la fórmula prevista, se aplicaba el porcentaje correspondiente al grado de invalidezreconocido al causante5, ahora al resultado obtenido se le aplicará el porcentaje quecorresponda en función de los años de cotización, según la escala de porcentajesaplicables para el cálculo de la pensión de jubilación en función de los años de cotiza-ción a la Seguridad Social que acredite el interesado, considerándose a tal efecto comocotizados los años que le resten al interesado, en la fecha del hecho causante, paracumplir la edad de sesenta y cinco años6. En el caso de no alcanzarse quince años decotización, el porcentaje aplicable será del 50 por ciento. El importe resultante consti-tuirá la base reguladora a la que, para obtener la cuantía de la pensión que corresponda,habrá de aplicarse el porcentaje previsto para el grado de incapacidad reconocido.

• Cálculo del complemento por gran invalidez

La gran invalidez se configura como la situación en la que se encuentra unapersona que, debido a las reducciones anatómicas o funcionales que ha sufrido, no

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puede valerse por sí misma por lo que necesita la ayuda de una tercera persona pararealizar los actos esenciales de la vida, tales como comer, vestirse, desplazarse, etc.

Durante largo tiempo este complemento ha presentado dos características biendefinidas, la primera su objeto, coadyuvar a la subsistencia del gran inválido permi-tiéndole con una cantidad adicional pagar a la persona que le ayudara a la realizaciónde los actos esenciales de la vida, o permitir el ingreso del gran inválido en unainstitución asistencial pública del Sistema de la Seguridad Social, financiada concargo a sus presupuestos7. La segunda de esas características definitorias, era sucuantía, que tradicionalmente correspondía al 50 por 100 de la pensión por incapa-cidad permanente reconocida al causante.

Tras la reforma de la Ley General de la Seguridad Social, la gran invalidez man-tiene su anterior configuración, esto es, continúa siendo la situación en la que elcausante no puede valerse por sí mismo por lo que precisa de la ayuda de unatercera persona, aunque con dos modificaciones de importante calado. La primerade ellas, consiste en la eliminación de la posibilidad de sustituir la percepción delcomplemento económico vinculado a esta situación por el ingreso del gran inválidoen un centro asistencial de la Seguridad Social. Conforme a la configuración actualdel complemento, este se vincula a la remuneración de la persona que atienda algran inválido, sin que se prevea ya su sustitución por el internamiento del causanteen un centro de la Seguridad Social.

También ha sido objeto de modificación la cuantía del complemento económicovinculado a la situación de gran invalidez, resultando afectados tanto su porcentajecomo la cantidad de referencia a la que se aplica. Conviene recordar que antes de lareforma, el complemento tenía una cuantía equivalente al 50 por 100 de la pensiónpor incapacidad permanente que percibía el gran inválido, de forma que a pensio-nes más altas les correspondía un complemento más alto, aun siendo la misma lanecesidad de ayuda de una tercera persona. Ahora, el importe del complemento sedesvincula de la cuantía de la pensión que percibe el gran inválido y su cuantía estácompuesta por la suma de dos porcentajes que se aplican a dos cantidades distintas:

• Por un lado, el 45 por 100 de la base mínima de cotización vigente en elmomento del hecho causante.

• Por otro lado, el 30 por 100 de la última base de cotización del trabajadorcorrespondiente a la contingencia de la que derive la situación de incapacidadpermanente, contingencias comunes o profesionales.

C. Garantía de una cuantía mínima de la pensión en concepto de incapacidadpermanente total para la profesión habitual

La incapacidad permanente total para la profesión habitual es aquélla que impi-de al trabajador realizar todas o, al menos, las tareas fundamentales de su profesión

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habitual aunque puede dedicarse a otra distinta. Es la posibilidad de desarrollar suactividad laboral en un trabajo distinto y por ende, su poco reducida capacidadlaboral, que le permite trabajar y compatibilizar salario y pensión, una de las razonesde que la cuantía aparejada a este grado de invalidez no sea excesivamente alta,concretándose en un 55 por 100 de la correspondiente base reguladora.

Aunque todos los años el legislador aprueba el cuadro de pensiones mínimas delsistema de la Seguridad Social, y la pensión por incapacidad permanente total es unade las incluidas entre el elenco de pensiones con una cuantía mínima garantizada, nodebe olvidarse que el complemento necesario para que la pensión por incapacidadpermanente total que percibe un beneficiario de la Seguridad Social alcance el míni-mo garantizado, tiene la condición de pensión no contributiva del sistema por loque su concesión se condiciona al cumplimiento de los requisitos legalmente exigi-dos para el acceso a las pensiones no contributivas del sistema de protección. Ellosupone que, en la práctica, sean muchos los pensionistas de incapacidad permanen-te total que cobran una pensión de cuantía inferior a la mínima.

El artículo 139.2 de la Ley General de la Seguridad Social, modificado por la Leyde medidas en materia de Seguridad Social ha incluido un nuevo párrafo para garan-tizar que todos los beneficiarios de incapacidad permanente total reciban una cantidadmínima en concepto de pensión. La nueva previsión se concreta en el reconoci-miento de que la cuantía de tal pensión no podrá ser en ningún caso inferior al 55por 100 de la base mínima de cotización para mayores de dieciocho años, en térmi-nos anuales, vigente en cada momento. Semejante previsión, no es sino una respuestaa las nuevas reglas introducidas para el cálculo de la base reguladora de las pensionespor incapacidad permanente derivadas de enfermedad común de mayores de 52años. En efecto, para evitar que las pensiones así calculadas resulten excesivamentereducidas el legislador ha optado por fijar una cuantía mínima para la pensión porincapacidad permanente total para la profesión habitual.

Conviene llamar la atención sobre el hecho de que esa pensión mínima aparecedesvinculada del nivel de ingresos que acredite el beneficiario, esto es, no se trata deun nuevo complemento por mínimos, sino simplemente del reconocimiento de unacuantía mínima común para todos los beneficiarios que, si es el caso, podrán asi-mismo solicitar el complemento por mínimos correspondiente, siempre que supensión por incapacidad permanente total equivalente al 55 por 100 de la basemínima de cotización para mayores de dieciocho años vigente en el momento delcálculo, resultase inferior a la pensión mínima fijada para el año en cuestión.

2. Jubilación

Los objetivos básicos perseguidos al respecto seguirían siendo los dos siguientes:de un lado, favorecer ‘‘la prolongación voluntaria de la vida laboral más allá de la

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edad legal de jubilación, sin olvidar tampoco la necesidad de paliar las consecuen-cias negativas experimentadas por los trabajadores de más edad expulsadosprematuramente del mercado laboral’’ y, de otro, intensificar ‘‘la contributividad delsistema, avanzando en una mayor proporcionalidad entre las cotizaciones realizadasy las prestaciones obtenidas, evitando al mismo tiempo situaciones de falta de equi-dad en el reconocimiento de estas últimas’’.

A. Jubilación ordinaria: supresión del cómputo de los días–cuota para la determi-nación de la carencia exigida

Para acreditar los quince años de cotización (carencia genérica) como los dosaños de cotización en los quince años inmediatamente al hecho causante de la pen-sión de jubilación (carencia específica), no podrán tenerse en cuenta los días decotización que derivan de las pagas extraordinarias reglamentarias. Así lo estableceahora la última frase del párrafo primero de la letra b) del artículo 161.1 de la LeyGeneral de la Seguridad Social según redacción dada al mismo por el artículo 3.unode la Ley de medidas en materia de Seguridad Social, al señalar que ‘‘A efectos delcómputo de los años cotizados no se tendrá en cuenta la parte proporcional corres-pondiente por pagas extraordinarias’’.

De este modo, a partir de la entrada en vigor de la Ley de medidas en materia deSeguridad Social, para la acreditación de la carencia (genérica y específica) de lapensión contributiva de jubilación ya no podrán tenerse en cuenta los tradicional-mente denominados ‘‘días–cuota’’; días que, cuando el interesado se hallaba necesitadode ello (y sólo en tal caso), derivaban de añadir, a los naturales del año, los díascorrespondientes a las pagas extraordinarias hasta un máximo de 60 días al año. Enlugar de los 4.700 días (12,5 años con cómputo de días–cuota) exigidos con anterio-ridad a la Ley de medidas en materia de Seguridad Social, a partir de ella se exigirán5.475 días efectivos (15 años).

B. Jubilación anticipada

Las posibilidades de jubilación antes del cumplimento de la edad ordinaria de 65años fijada con carácter general, han sido objeto de reformulación tras la entrada envigor de la Ley de medidas en materia de Seguridad Social. En efecto, la reforma haafectado a todas y cada una de las modalidades de jubilación a fin de racionalizar suutilización por parte de los trabajadores y de remediar ciertas carencias que presen-taban algunas de estas modalidades de jubilación.

Con aplicación para todos los tipos de jubilación anticipada, la Ley de medidasen materia de Seguridad Social ha venido a establecer la imposibilidad de acceder ala jubilación a una edad inferior a los 52 años.

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• Jubilación anticipada para mutualistas

Por lo que respecta a esta modalidad de jubilación anticipada y pese a que la Leyde medidas en materia de Seguridad Social ha introducido reformas interesantes ensu particular régimen jurídico, la misma mantiene intactos sus aspectos esenciales.De hecho, el tenor de la norma 2ª del apartado 1 de la disposición transitoriatercera de la Ley General de la Seguridad Social según redacción dada por el aparta-do cinco del artículo 3 de la Ley de medidas en materia de Seguridad Social, siguesiendo, casi literalmente, el mismo. Con todo, no por ello pueden desdeñarse lasmodificaciones incorporadas y de las que a continuación se da noticia

a) Edad de referencia, la edad para acceder por esta vía a la jubilación anticipadahabrá de ser, siempre y en todo caso, la de 60 años reales (que no ya ficticiospor aplicación de coeficientes reductores de la edad).

b) Jubilación anticipada en supuestos de cese involuntario en el trabajo. Parapoder beneficiarse de este régimen jurídico más favorable, resulta necesa-rio acreditar hoy ‘‘treinta o más años de cotización’’; y no, como se establecíacon anterioridad ‘‘más de 30 años de cotización’’. Junto a los demás requisi-tos, el acceso a la jubilación anticipada que ahora se comenta exige que ‘‘elcese en el trabajo, como consecuencia de la extinción del contrato de traba-jo, no se haya producido por causa imputable a la libre voluntad deltrabajador’’.

• Jubilación anticipada para no mutualistas

Por su parte, desde un punto de vista estrictamente material, el contenido delartículo 161 bis.2 de la Ley General de la Seguridad Social es bastante similar al delanterior apartado 3 del artículo 161 de la Ley General de la Seguridad Social. Suce-de, sin embargo, que la Ley de medidas en materia de Seguridad Social ha introducidoen su texto algunas modificaciones relevantes; reformas que, ello no obstante, noalteran los rasgos básicos de esta figura que sigue siendo prácticamente la misma.Dichas modificaciones afectarían a los siguientes aspectos:

a) Carencia exigida.Entre otros requisitos, para acceder a esta jubilación anticipada es necesa-rio ‘‘Acreditar un período mínimo de cotización efectiva de treinta años, sinque a tales efectos se tenga en cuenta la parte proporcional de pagas extraor-dinarias’’.

b) Cese involuntario en el trabajo.Junto a los demás requisitos, el acceso a la jubilación anticipada que ahora secomenta exige que ‘‘el cese en el trabajo, como consecuencia de la extincióndel contrato de trabajo, no se haya producido por causa imputable a la libre

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voluntad del trabajador’’. Así venía exigiéndolo la letra d) del anterior artícu-lo161.3 de la Ley General de la Seguridad Social y así lo exige hoy también lamisma letra del nuevo artículo 161 bis.2 de la Ley General de la SeguridadSocial. De hecho el régimen jurídico de esta exigencia sigue siendo, de formacasi literal, el mismo. La novedad residiría, sin embargo, en la remisión quedicha letra efectúa al régimen jurídico previsto en el artículo 208.1.1 de laLey General de la Seguridad Social respecto de la consideración de situacio-nes legales de desempleo.

c) Coeficientes reductores de la cuantía de la pensión.La cuantía de la pensión de jubilación anticipada para trabajadores por cuen-ta ajena será objeto de reducción mediante la aplicación, por cada año ofracción de año que, en el momento del hecho causante, le falte al trabajadorpara cumplir los sesenta y cinco años, de unos coeficientes reductores. Laaplicación de estos coeficientes reductores a la pensión de jubilación tienecomo consecuencia inmediata la disminución de su cuantía.

C. Jubilación postergada

La edad de 65 años aparece configurada en el sistema español de protecciónsocial como la ordinaria para acceder a la pensión de jubilación en su modalidadcontributiva [art. 161.1 Ley General de la Seguridad Social]. Sucede, sin embargo,que, como regla general, el cumplimiento de dicha edad no implica necesariamenteel acceso del interesado a la citada pensión. Antes al contrario, de reunir todos losrequisitos exigidos, aquél puede jubilarse con carácter previo (jubilación anticipa-da) o posterior (jubilación postergada) al cumplimiento de los 65 años. De hecho,muchos son los trabajadores que acceden a la pensión de jubilación contributiva deforma anticipada siendo los menos quienes se jubilan de forma postergada. Precisa-mente por ello, por el ahorro de costes que supone para el sistema español deSeguridad Social en su conjunto, no es de extrañar que nuestro legislador incentivede muy diversas formas el mantenimiento de la actividad laboral por encima de los65 años de edad.

De las diversas medidas existentes en nuestro ordenamiento jurídico, una deestas formas de incentivar la actividad laboral por encima de los 65 años de edad esla contemplada en el apartado 2 del artículo 163 de la Ley General de la SeguridadSocial, desarrollada a su vez por el artículo 3 del RD 1132/2002, de 31 de octubre.Básicamente, con ella se trataría de aumentar el porcentaje aplicable a la correspon-diente base reguladora del interesado por cada año cotizado por encima de la citadaedad ordinaria de jubilación. Pues bien, tras la entrada en vigor de la Ley de medi-das en materia de Seguridad Social, sigue manteniéndose semejante previsión aunqueciertamente reformada en cuanto a su particular régimen jurídico.

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D. Jubilación parcial

Ya se solicite de forma anticipada o postergada, el específico régimen jurídico dela jubilación parcial ha quedado reformado por la Ley de medidas en materia deSeguridad Social. Según su Exposición de Motivos el objeto que se persigue es el de‘‘garantizar que esta clase de jubilación se avenga mejor a los objetivos que con ella sepretenden obtener’’ (fomento del empleo, tránsito escalonado a la pensión de jubila-ción ordinaria, etc.). Y es que, en la práctica, venía haciéndose un uso desviado deesta figura de muy diversas formas. Junto a ello, ni que decir tiene que la racionalización(endurecimiento) de los requisitos de acceso a esta modalidad de jubilación pretende,también, un ahorro de costes para el sistema de Seguridad Social.

Pues bien, como tendrá ocasión de comprobarse, ha de admitirse que la reformaoperada en materia de jubilación parcial en dichos preceptos es, sin lugar a dudas,la más importante de la Ley de medidas en materia de Seguridad Social por lo quea la pensión de jubilación se refiere. Muy especialmente por lo que respecta a losrequisitos de acceso a la jubilación parcial anticipada; esto es, aquella a la que seaccede por debajo de los 65 años de edad (real) del jubilado parcial. En efecto, sibien puede seguir accediéndose a la jubilación parcial con carácter previo al cumpli-miento por parte del interesado de los 65 años de edad, la Ley de medidas enmateria de Seguridad Social ha introducido importantes cambios al respecto; cam-bios que no afectarían tanto al régimen jurídico de la pensión de jubilación parcialsino, como ha quedado dicho, a los requisitos de acceso a la misma.

De hecho, en todo lo demás el régimen jurídico de la jubilación parcial anticipa-da se mantiene prácticamente en los mismos términos ya previstos con anterioridada la entrada en vigor de la Ley de medidas en materia de Seguridad Social.

• Jubilación parcial anticipada

Como regla general, para acceder a la pensión de jubilación parcial de formaanticipada, los interesados habrán de acreditar la edad de 61 años [letra a), art.166.2 Ley General de la Seguridad Social]. De este modo, la Ley de medidas enmateria de Seguridad Social retrasa en un año (de 60 a 61 años) la edad de referen-cia general para acceder a la pensión de jubilación parcial.

Como requisito absolutamente novedoso, para el acceso a la jubilación parcial lanorma exige ahora la acreditación, no de una concreta carencia, sino de un determi-nado período de antigüedad mínimo en la empresa. Se trataría con ello de hacerfrente a posibles actuaciones fraudulentas a las que, hasta ahora, se acudía paraacceder al régimen más favorable de jubilación parcial (sobre todo a través delrecurso a contrataciones ficticias o de corta duración en la empresa desde la que seaccede a la jubilación parcial). A su vez esta previsión perseguiría zanjar la práctica,

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respaldada incluso judicialmente, de solicitar la baja en el Régimen Especial deTrabajadores Autónomos para causar derecho a la pensión de jubilación parcial trasun alta, generalmente breve, en el Régimen General de la Seguridad Social.

En concreto, el acceso a la pensión exige hoy ‘‘un período de antigüedad en laempresa de, al menos, 6 años inmediatamente anteriores a la fecha de la jubilaciónparcial’’ [letra b), art. 166.2 Ley General de la Seguridad Social].

Por otra parte, tanto antes como después de la entrada en vigor de la Ley demedidas en materia de Seguridad Social, esta modalidad específica de jubilación havenido exigiendo que el jubilado parcial reduzca su jornada de trabajo (y del salario)en unos determinados porcentajes mínimos y máximos. Sin remitirnos a anteceden-tes más remotos, estos porcentajes venían establecidos últimamente entre un mínimode un 25% y un máximo de un 85%. Así lo establecía el artículo 12.6 del Estatuto delos Trabajadores al que expresamente se remitía el artículo 166.2 de la Ley Generalde la Seguridad Social.

Excepcionalmente se mantiene el porcentaje máximo de reducción de la jornadaen un 85% si concurren determinados requisitos referidos, los unos, a la contrata-ción del trabajador relevista y, los otros, al jubilado parcial.

Como requisito también novedoso pero no desconocido en nuestro ordena-miento jurídico de Seguridad Social, el acceso a la jubilación parcial anticipadaexige ahora que los interesados acrediten una determinada carencia. En concreto,han de ‘‘Acreditar un período previo de cotización de 30 años’’ [letra d), art. 166.2Ley General de la Seguridad Social]. Tal como puede apreciarse, se exige aquí elmismo período carencial previsto para acceder a la jubilación anticipada para nomutualistas [art. 161 bis.2 c) Ley General de la Seguridad Social] o para obtener uncoeficiente reductor de la cuantía más favorable respecto de las jubilaciones antici-padas de quienes en su día fueron mutualistas (párrafo segundo de la disposicióntransitoria tercera.1.2ª de la Ley General de la Seguridad Social).

Además, el acceso a la jubilación parcial con carácter previo al cumplimiento delos 65 años (reales) de edad por parte del jubilado parcial requiere, siempre y entodo caso, la celebración simultánea de un contrato de relevo, esto es, un contratode trabajo celebrado con un trabajador desempleado, o que tuviese concertado conla empresa un contrato de duración determinada, que ocupe la parte de la jornadaque deja vacante el trabajador que se jubila parcial y anticipadamente.

• Jubilación parcial postergada

Al igual que venía sucediendo con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley demedidas en materia de Seguridad Social, sigue contemplándose hoy la posibilidadde acceder a la jubilación parcial de forma postergada; esto es, cumplidos ya porparte de quien pretende jubilarse parcialmente los 65 años de edad. Por cuanto

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ahora interesa, así continúa hoy estableciéndose en un renovado apartado primerodel artículo 166 de la Ley General de la Seguridad Social (según redacción dada almismo por el apartado uno del art. 4 Ley de medidas en materia de SeguridadSocial). Pues bien, a diferencia de la jubilación parcial anticipada, pocas son lasreformas introducidas por la Ley de medidas en materia de Seguridad Social respec-to de esta otra modalidad de jubilación parcial postergada. La edad de referencia esaquí la de los 65 años y en cualquier caso, esta modalidad de jubilación parcialrequiere una determinada reducción de la jornada de trabajo (y del salario) de quienpretende jubilarse parcialmente.

3. Viudedad

Sin duda, una de las pensiones que más modificaciones ha experimentado tras laaprobación de la Ley de medidas en materia de Seguridad Social ha sido la pensiónde viudedad. En efecto, en respuesta a una demanda cada vez más creciente porparte de un importante sector de la sociedad, la Ley de Medidas en materia deSeguridad Social reconoce el derecho a pensión de viudedad a las parejas de hecho,rompiendo así con la larga tradición normativa, que fue acompañada de un impor-tante reflejo jurisprudencial, de reservar y limitar el derecho al reconocimiento de lapensión de viudedad sólo a quienes hubieran contraído matrimonio previo con elcausante. Se trata de este modo, como se ha indicado, de reformular ‘‘la pensión deviudedad para tratar de adaptarla a las nuevas realidades familiares de hoy y lacreciente incorporación de la mujer a la vida laboral’’.

No obstante el reconocimiento del derecho a pensión a los convivientes de he-cho, la reforma gira en torno a una constante, y así se señala en la propia exposiciónde motivos de la Ley: ‘‘la imposibilidad de conseguir la plena equiparación entre lasparejas matrimoniales y las de hecho’’, lo que conduce a que sea inviable ‘‘la plenaigualación en el régimen jurídico de las prestaciones de viudedad’’. Este reconoci-miento del derecho a pensión en los supuestos de convivencia more uxorio, se acompañaasimismo del derecho al reconocimiento del auxilio por defunción y de la indemni-zación a tanto alzado vinculada al fallecimiento debido a una contingencia profesionala la pareja de hecho del fallecido.

Sobre la base de esta premisa, ya puede intuirse que la reforma ha afectado a lapráctica totalidad de los aspectos de la pensión de viudedad: requisitos del causante,reglas de cálculo de la cuantía de la pensión en los casos de ruptura o disolución delvínculo matrimonial, entrada de nuevos beneficiarios de la pensión de viudedad eincluso la creación de una nueva prestación por muerte y supervivencia, la presta-ción temporal de viudedad.

No obstante lo anterior, el legislador es consciente de que es preciso abordar unareforma integral de la pensión de viudedad que vaya más allá de la ampliación de los

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sujetos protegidos a través del reconocimiento de las parejas de hecho, o del recono-cimiento del derecho a percibir una prestación temporal. Y muestra de ello, es laprevisión contenida en la disposición adicional vigésimo quinta de la Ley de medi-das en materia de Seguridad Social que encomienda al Gobierno, siguiendo lasrecomendaciones del Pacto de Toledo, la elaboración de un estudio que aborde lareforma integral de la pensión de viudedad.

A. Requisitos para el acceso a la pensión

Al igual que la mayoría de las prestaciones del sistema de Seguridad Social,también el reconocimiento del derecho a pensión de viudedad se condiciona alcumplimiento de unos determinados requisitos. En el caso de esta pensión, al nocoincidir causante y beneficiario de pensión, la Ley General de la Seguridad Socialexige que ambos reúnan los requisitos legalmente exigidos, manteniéndose invaria-bles los requisitos de cotización, alta o situación asimilada a la misma. La novedadradica en el último inciso del artículo 174.1 Ley General de la Seguridad Social, queintroduce un nuevo requisito para el acceso a pensión de viudedad derivada de unaenfermedad común.

Este requisito se concreta en la exigencia de que se demuestre que realmente elcausante y el beneficiario de pensión formaban una pareja estable, como mecanis-mo para evitar ‘‘matrimonios de conveniencia’’ con el único objeto de beneficiarsede una pensión de viudedad. En efecto, la lucha contra el fraude llevaba al legisladora presumir que los matrimonios celebrados con poca antelación al fallecimiento deun sujeto por causa de una enfermedad de larga duración, tenían por objeto elacceso a la pensión de viudedad. En los términos articulados por el artículo 174 LeyGeneral de la Seguridad Social esta posibilidad era perfectamente legítima, ya quesólo se exigía como requisitos de acceso a la pensión, alta o situación asimilada,cotización previa (500 días en los 5 años anteriores al fallecimiento o de 15 años endefecto de alta o asimilada a la misma) y matrimonio previo, sin exigirse en ningúncaso un tiempo mínimo de convivencia matrimonial entre causante y beneficiario.Esta circunstancia, como se ha dicho, daba lugar a que muchas parejas decidieranregularizar su situación ante una enfermedad de uno de ellos, como medida paraque el superviviente pudiera acceder a la pensión vitalicia.

Tras la entrada en vigor de la Ley de Medidas en materia de Seguridad Social elpanorama ha experimentado una transformación sustancial, ahora se pide la acre-ditación de que realmente existía un verdadero vínculo entre causante y fallecido,vínculo que puede manifestarse por distintos medios.

En primer lugar, el artículo 174.1 Ley General de la Seguridad Social se refiere almatrimonio celebrado con una antelación mínima de un año a la fecha de falleci-miento del causante por una enfermedad común. Aunque debe llamarse la atención

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acerca del hecho de que este requisito de acreditar un período de convivencia míni-mo no se va a exigir en los casos en que la enfermedad común causante del fallecimientono se hubiera contraído por el causante con posterioridad a la fecha de celebracióndel matrimonio, en los términos expresados por la Ley de medidas en materia deSeguridad Social debe tratarse de una enfermedad ‘‘no sobrevenida tras el vínculoconyugal’’.

De forma alternativa, el requisito de matrimonio previo con una antelación deun año como mínimo, se sustituye para el legislador por ‘‘la existencia de hijoscomunes’’. La duda que puede plantearse en este punto es ¿qué ocurre en el caso deque la pareja no tuviera hijos comunes?, sino que éstos hubieran sido aportados almatrimonio por uno de los cónyuges. En una interpretación razonable de la norma,esta exigencia debe interpretarse de forma flexible de forma que si hay hijos meno-res de dieciocho años o mayores incapacitados o que no realicen una actividadremunerada, aportados por cualquiera de los cónyuges, y que pasaría a dependereconómica y exclusivamente del cónyuge superviviente, el supuesto debería enten-derse incluido en el requisito de ‘‘hijos comunes en el matrimonio’’.

Ciertamente, esta lucha acérrima contra el fraude, y la presunción de que lapercepción de una pensión de viudedad causada por una enfermedad común parael cónyuge superviviente con un vínculo matrimonial inferior a un año, puedetraducirse en una importantísima reducción de los derechos en materia de Segu-ridad Social para los viudos con vínculo matrimonial inferior a un año sin hijos.Incluso puede darse la paradoja de que parejas con un dilatado período de convi-vencia que no han contraído matrimonio se vean privadas de la pensión vitaliciade viudedad. Aunque el requisito alternativo al año de matrimonio, referido a laexistencia de hijos en común ha supuesto una mejora importante en relación conla previsión contenida en el Proyecto de Ley. Previsión que, por otro lado, no secomprendía, teniendo en cuenta que una de las reformas de mayor calado ha sidola concretada en el reconocimiento de derecho a pensión de viudedad en los casosde convivencia.

En fin, la exigencia de vínculo matrimonial de duración mínima de un año antesde la fecha de fallecimiento quiebra en los casos en que el cónyuge superviviente nohubiera completado el período mínimo de matrimonio exigido, en la fecha de falle-cimiento acreditara un período de convivencia con el fallecido que sumado al períodode matrimonio superase los dos años. La convivencia ha de acreditarse mediante elcumplimiento de las previsiones del artículo 174.3 párrafo segundo Ley General dela Seguridad Social. Dicho de otra forma, si a la fecha de fallecimiento del causante,motivado por una enfermedad común, no se hubiesen completado el año de matri-monio exigido, ello no será un impedimento para el reconocimiento de pensiónvitalicia de viudedad al cónyuge superviviente, cuando la suma del tiempo de matri-monio y el de convivencia supere dos años.

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B. Beneficiarios de pensión

La Ley de Medidas en materia de Seguridad Social ha afectado también a losbeneficiarios de pensión de viudedad, en concreto a los separados, divorciados oque hayan obtenido la nulidad matrimonial del causante y a quienes sin haber con-traído matrimonio previo con el causante, acrediten convivencia con aquél.

• Separados, divorciados o anulados

El reconocimiento del derecho a pensión de viudedad a los separados, divorcia-dos o con su matrimonio anulado, no es una novedad de la Ley de medidas enmateria de Seguridad Social. Al contrario, las normas de Seguridad Social ya reco-nocían el derecho a pensión vitalicia de viudedad a quienes hubieran contraídonupcias con el causante pero se hubieran separado judicialmente, divorciado u ob-tenido la nulidad matrimonial de aquél.

Por otra parte, en relación con el derecho a pensión de los separados judicial-mente o divorciados, ha de tenerse en cuenta que la Ley ha introducido una importantenovedad al condicionar el reconocimiento del derecho a pensión al hecho de que silos posible beneficiarios son acreedores de la pensión compensatoria por separacióno divorcio que regula el artículo 97 del Código Civil8, dicha pensión compensatoriase extinga con el fallecimiento del causante9.

Nótese que con esta previsión la pensión de viudedad recupera su carácter derenta sustitutiva de ingresos del beneficiario. En efecto, en la medida en que sureconocimiento se condiciona a la extinción de la pensión compensatoria por sepa-ración o divorcio, se convierte también la pensión de viudedad de los separados odivorciados en una especie de pensión compensatoria para compensar, precisamen-te, el empeoramiento de la situación económica del ex–cónyuge superviviente a quealude el artículo 97 CC. Sensu contrario, y conforme a lo previsto en el artículo174.2 Ley General de la Seguridad Social, si a pesar del fallecimiento del causante,continúa el abono de pensión compensatoria por separación o divorcio, el ex–cón-yuge superviviente no tendría derecho a pensión de viudedad. En este punto lacuestión que se plantea es la relativa a la calificación de los supuestos en los que elex–cónyuge ha renunciado a la pensión compensatoria, ¿se entiende que ha perdidola pensión y por lo tanto es beneficiario de pensión de viudedad? O por el contrario,esa renuncia expresa a la pensión compensatoria o su sustitución por otro tipo decompensación, por ejemplo una cantidad a tanto alzado, convierte al ex–cónyugesuperviviente en beneficiario.

Por último, prevé el artículo 174.2 Ley General de la Seguridad Social que en loscasos de nulidad matrimonial el derecho a pensión de viudedad sólo se reconoceráal superviviente a quien además, se hubiera reconocido derecho a una pensión

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compensatoria conforme al artículo 98 CC10. Esto es, una pensión que se reconoceal cónyuge de buena fe, que haya convivido conyugalmente con el fallecido y siem-pre que, como consecuencia de la declaración de nulidad matrimonial, haya sufridoun empeoramiento en su situación económica debido a la disolución del matrimo-nio11. La modificación en relación con los beneficiarios de pensión en caso denulidad matrimonial se ha concretado en la exigencia adicional de haber sido decla-rado beneficiario de pensión compensatoria por la declaración de nulidad matrimonialal cónyuge que no instó la nulidad matrimonial. En este supuesto de reconocimientodel derecho a pensión de viudedad el planteamiento es el opuesto al caso anterior.Mientras que a los separados o divorciados del causante se les exige que se hayaextinguido la pensión compensatoria que se hubiera reconocido en el proceso deseparación o de divorcio12, en el caso de nulidad matrimonial la exigencia es preci-samente la opuesta, el derecho a pensión de viudedad se condiciona a que previamentese haya reconocido al superviviente derecho a pensión compensatoria, convirtién-dose así la pensión pública de viudedad en otra especie de pensión compensatoria.

En lo que respecta a la forma de cálculo de la pensión de viudedad, no haydiferencia entre la pensión reconocida a cónyuge legal en el momento del hechocausante de la pensión y la pensión reconocida a los separados, divorciados o anula-dos. Las diferencias se producen con posterioridad, en el momento de determinar lacuantía de la pensión que corresponde a quienes han sufrido la ruptura o la disolu-ción del vínculo matrimonial.

En primer término ha de tenerse en cuenta que en los casos de separación judicial,divorcio o nulidad matrimonial, la cuantía de la pensión es proporcional al tiempo deconvivencia con el causante. Aun en el caso de que el ex–cónyuge fuera el únicobeneficiario porque el causante no hubiera contraído nuevas nupcias o no hubieraconstituido formalmente una pareja de hecho, aquél no se lucra de la totalidad de lapensión de viudedad, sino sólo de la parte proporcional que corresponda al tiempoque ambos hubieran convivido13. Nada decía al respecto la Ley General de la Seguri-dad Social/94 antes de su reforma14 y nada dice ahora el artículo 174.2 Ley General dela Seguridad Social tras la promulgación de la Ley de Medidas en materia de Seguri-dad Social15. De hecho, la reforma hubiera constituido una oportunidad inmejorablepara clarificar este aspecto, consolidando así normativamente el criterio pacífico man-tenido por el Tribunal Supremo en la sentencia de 25 de enero de 2000, que establecióque ‘‘a ambos (separado judicialmente y divorciado) se aplica siempre la regla según la cualsu pensión de viudedad es inferior al importe reglamentario íntegro de la misma, y quedaaminorada justamente en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido (parámetromenor explicitado) por comparación con el tiempo que va desde el matrimonio de que setrate hasta el fallecimiento del causante (parámetro mayor implícito)’’.

En segundo término, aborda la Ley de medidas en materia de Seguridad Social lacuestión de la concurrencia de beneficiarios de pensión de viudedad, esto es, casos

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en que el causante divorciado hubiera contraído nuevas nupcias o hubiera constitui-do formalmente una pareja de hecho, dejando más de un beneficiario con derechoa pensión. En este caso entran en juego los criterios establecidos por el TribunalSupremo acerca del reparto de pensión entre ex–cónyuges y cónyuge legítimo en lafecha del fallecimiento. Así en la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de1995 (RJ 1995, 2171) estableció el Tribunal Supremo que la cuantía de la pensiónque corresponde al divorciado, o divorciados, consiste en la parte proporcional ‘‘altiempo de su convivencia matrimonial con el causante, actuando como módulo temporalde referencia el período que inicia el matrimonio que después quedó disuelto por divorcioy que termina con el fallecimiento del causante’’. En virtud de la aplicación de esta reglahabría de calcularse la cuantía total de la pensión que correspondería a un únicocónyuge supérstite, para luego calcular el porcentaje de esa cantidad que correspon-dería en concepto de pensión de viudedad teniendo en cuenta los años de convivenciacon el causante de la pensión.

Continuando con el razonamiento del Tribunal Supremo en la sentencia de 21 demarzo de 1995, la regla de la proporcionalidad no se aplica a quien tuviera la condi-ción de cónyuge del causante en la fecha de su fallecimiento. En palabras del propioTribunal ‘‘el derecho a la pensión de viudedad que corresponde al cónyuge supersiete, aunconcurriendo con el divorciado, sigue siendo pleno, bien que restando de la cuantía de supensión la porción que ha de asignarse a este último’’. Esto es, en aplicación del criteriosentado por el Tribunal, a la cuantía total de la pensión de viudedad habría que restarlo que correspondería al ex–cónyuge o ex–cónyuges del causante.

La novedad que ha introducido la Ley de medidas en materia de SeguridadSocial, se ha concretado en el reconocimiento del derecho del cónyuge legítimo apercibir un porcentaje mínimo de la base reguladora en el caso de concurrencia conotros beneficiarios. Esta garantía se concreta en el reconocimiento del derecho delcónyuge superviviente, o del conviviente de hecho con derecho a pensión, a percibiren cualquier caso el 40 por 100 de la pensión, repartiéndose el 60 por 100 restanteentre los demás beneficiarios. Tal y como lo prevé el artículo 174.2 Ley General dela Seguridad Social ‘‘Si, habiendo mediado divorcio, se produjera una concurrencia debeneficiarios con derecho a pensión, ésta será reconocida en cuantía proporcional altiempo vivido por cada uno de ellos con el causante, garantizándose, en todo caso, el 40por ciento a favor del cónyuge superviviente o, en su caso, del que, sin ser cónyuge,conviviera con el causante en el momento del fallecimiento y resultara beneficiario de lapensión de viudedad en los términos a que se refiere el apartado siguiente’’.

• Convivientes de hecho

Sin duda, el reconocimiento del conviviente de hecho del causante como benefi-ciario de pensión de viudedad representa la mayor novedad de la Ley de Medidas en

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materia de Seguridad Social. En efecto, el reconocimiento legal de las uniones dehecho debía verse acompañado de unas medidas correlativas en el ámbito de laSeguridad Social que extendiesen la protección por muerte y supervivencia, y enconcreto por viudedad, a quienes pudiendo contraer matrimonio por no existircausa legal que se opusiese al mismo, decidieran no ya formalizar su relación afectiva,sino constituir una pareja de hecho16.

Sin embargo, a pesar del reconocimiento del derecho a pensión de quienes acre-diten convivencia con el causante, lo cierto es que a los convivientes de hecho se lesvan a exigir unos requisitos adicionales, que no se exigen en caso de matrimonio, yque supondrán un importante condicionante para que les sea reconocida la corres-pondiente pensión. La propia exposición de motivos de la Ley de medidas en materiade Seguridad Social parte, como ya se señaló, de la premisa de la imposibilidad deequiparar jurídicamente las parejas de hecho y las matrimoniales17, lo que tienecomo consecuencia inmediata la falta de equiparación total en el régimen jurídicode la pensión de viudedad según se reconozca en caso de matrimonio previo o encaso de convivencia.

A los efectos de reconocer su derecho a pensión de viudedad, se considerarápareja de hecho la constituida, con análoga relación de afectividad a la conyugal, porquienes, no hallándose impedidos para contraer matrimonio, no tengan vínculo ma-trimonial con otra persona, y acrediten, mediante el correspondiente certificado deempadronamiento, una convivencia estable y notoria con carácter inmediato al falleci-miento del causante y con una duración ininterrumpida no inferior a cinco años.

Por otra parte, el derecho a pensión de las parejas de hecho se condiciona en laLey de Medidas en materia de Seguridad Social a la acreditación de que el supervi-viente acredite que carece de recursos económicos suficientes para subsistir. Quiebraasí el criterio fijado por el Tribunal Constitucional de la irrelevancia para el recono-cimiento del derecho a pensión de viudedad de que ‘‘la muerte cree o no un estadode necesidad’’ (sentencia del Tribunal Constitucional 35/1991, de 14 de febrero),presumiéndose iuris et de iure que el fallecimiento del causante produce en cualquiercaso, un perjuicio económico. En efecto, con la inclusión del requisito de carenciade rentas se vuelve a la configuración tradicional de la viudedad como prestación dela Seguridad Social tendente a garantizar la subsistencia del beneficiario, que veíadrásticamente reducidos sus ingresos como consecuencia del fallecimiento de quiensustentaba a la unidad familiar.

En fin, como último condicionante del derecho a pensión del superviviente deuna pareja de hecho, debe señalarse que no basta con presentar el certificado deempadronamiento donde se ponga de manifiesto la convivencia estable, notoria,inmediata al fallecimiento y de duración ininterrumpida de al menos cinco años.Para tener derecho a pensión de viudedad debe acreditarse la existencia de la parejade hecho. Esta acreditación precisa de la realización de un trámite formal como es

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la inscripción en un Registro específico de parejas de hecho constituido a talesefectos en cada Comunidad Autónoma o en el Ayuntamiento de la localidad deresidencia de la pareja18.

Aun en el caso de que no se hubiera llevado a cabo la citada inscripción en eseregistro específico, o la misma no se hubiera producido por la razón que fuera,prevé el legislador otra forma de demostrar la existencia de la pareja de hecho: através de un documento público, notarial por ejemplo, en el que conste la constitu-ción de la pareja.

En cualquiera de los dos casos, inscripción o constitución en documento públi-co, se va a exigir aún un requisito adicional: la inscripción de la pareja o laformalización del documento público deberán haberse producido con una antela-ción mínima de dos años con respecto a la fecha del fallecimiento del causante.

C. Prestación temporal de viudedad

Otra de las modificaciones importantes introducida por la Ley, se concreta en lacreación ex novo de una prestación temporal por maternidad. Ciertamente se tratade una novedad en nuestro ordenamiento jurídico de Seguridad Social en la medidaen que la protección de la viudedad se ha configurado siempre como una pensión decarácter vitalicio, destinada a proteger la situación de necesidad en la que quedan elviudo o la viuda tras el fallecimiento del causante. Pensión vitalicia aunque sometidaa determinadas causas de extinción, que si concurren determinarán el cese del abo-no de la misma.

La novedad en materia de protección por el fallecimiento del causante se reservapara un supuesto muy concreto: poner remedio a las situaciones que pueden crearseen los casos en que el vinculo matrimonial entre el causante fallecido por enferme-dad común y el beneficiario no hubiera durado al menos un año, o, alternativamente,no hubiera hijos comunes.

La solución a estas situaciones de necesidad que no se ven acompañadas delreconocimiento del derecho a pensión, se articula a través de la regulación de ladenominada ‘‘prestación temporal de viudedad’’, regulada en el nuevo artículo 174bis Ley General de la Seguridad Social. Como su nombre indica, se trata de unaprestación económica de carácter temporal, en clara contraposición a la pensión deviudedad de carácter vitalicio, que tiene una duración máxima prevista de dos años.

Su cuantía es la que correspondería al beneficiario si se le hubiera reconocidopensión de viudedad. Para su cálculo se tienen en cuenta los dos elementos: la basereguladora que corresponda según la contingencia causante del fallecimiento y elporcentaje aplicable, 52 o 70 por 100.

En fin, para tener derecho a la prestación exige el artículo 174 bis que tantocausante como beneficiario reúnan todos los requisitos que condicionan el derecho

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a la pensión de viudedad, salvo el ya señalado del año mínimo de matrimonio conanterioridad a la fecha de fallecimiento causada por una enfermedad común.

Aunque obvie decirlo, conviene llamar la atención acerca del hecho de que estaprestación temporal de viudedad se reconoce sólo y exclusivamente cuando no sereúna el período mínimo de matrimonio exigido que desde la entrada en vigor de laLey 40/2007 exige el artículo 174.2 Ley General de la Seguridad Social. Esta presta-ción temporal no se reconocerá cuando al causante o al beneficiario les falte algunode los requisitos exigidos para el acceso a la pensión de viudedad derivada de enfer-medad común, tales como el alta o situación asimilada a la misma o el períodomínimo de carencia exigido legalmente para el reconocimiento de la pensión.

Por otra parte, cabe señalar que esta prestación temporal por viudedad estáreservada sólo para los casos en que haya existido matrimonio previo, sin que seprevea su concesión cuando el conviviente de hecho superviviente no pudo accedera la pensión vitalicia por no acreditar el período de convivencia mínima legalmenteexigida.

Notas

1. Doctoras en Derecho. Profesoras de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. UniversidadRey Juan Carlos. Madrid.

2. Operadas, respectivamente, por la Ley Orgánica 3/2006, de 3 de marzo, para la igualdad efectivade mujeres y hombres y por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia deSeguridad Social.

3. Bajo el concepto de subsidios se hace referencia a cantidades económicas que se abonan a losbeneficiarios con carácter mensual, cuya duración está previamente determinada por las normasque las regulan. Por el contrario, la pensión es una cantidad de abono mensual que tiene caráctervitalicio salvo que concurra alguna de las causas de extinción establecidas.

4. Las suspensiones del contrato de trabajo como consecuencia de riesgos o patologías que, auninfluyendo negativamente en la salud de la mujer embarazada o del feto, no tengan su origen en lascondiciones de trabajo o en el tipo de trabajo, no queda protegida a través de la prestación porriesgo durante el embarazo. Aunque en los casos en que la trabajadora embarazada deba cesar ensu actividad profesional porque, a juicio del facultativo del Sistema de la Seguridad Social, existaun riesgo para el normal desarrollo del embarazo, también se reconoce a la trabajadora embaraza-da el derecho a percibir una prestación económica con cargo a la Seguridad Social, la correspondientea una incapacidad temporal derivada de contingencias comunes.

5. Porcentaje que oscila entre un 55 por 100 y un 100 por 100, en función del grado de incapacidadreconocido al sujeto.

6. El porcentaje comienza en el 50 por 100 para 15 años de cotización y se incrementa por cada añoadicional cotizado que acredite el sujeto, hasta llegar al 100 por 100 que se alcanza con 35 añoscotizados.

7. En este caso al causante de pensión de gran invalidez no se le abonaba el complemento previsto alsustituirse su abono por su ingreso en un centro asistencial.

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8. El artículo 97 CC dispone que ‘‘El cónyuge al que la separación o el divorcio produzca un desequilibrioeconómico en relación con la posición del otro, que implique un empeoramiento en su situación anterioren el matrimonio, tendrá derecho a una compensación que podrá consistir en una pensión temporal o portiempo indefinido, o en una prestación única, según se determine en el convenio regulador o en lasentencia’’.

9. Dispone el artículo 174.2 Ley General de la Seguridad Social que ‘‘el derecho a pensión de viudedadde las personas divorciadas o separadas judicialmente quedará condicionado, en todo caso, a que, siendoacreedoras de la pensión a que se refiere el artículo 97 del Código Civil, ésta quedara extinguida por elfallecimiento del causante’’.

10. El artículo 174.2 Ley General de la Seguridad Social modificado dispone ‘‘En caso de nulidadmatrimonial, el derecho a la pensión de viudedad corresponderá al superviviente al que se le hayareconocido el derecho a la indemnización a que se refiere el artículo 98 del Código Civil, siempre que nohubiera contraído nuevas nupcias o hubiera constituido una pareja de hecho en los términos a que serefiere el apartado siguiente’’.

11. En los términos del artículo 98 CC ‘‘El cónyuge de buena fe cuyo matrimonio haya sido declaradonulo tendrá derecho a una indemnización si ha existido convivencia conyugal, atendidas las circunstan-cias previstas en el artículo 97’’.

12. En este caso, la pensión de viudedad se convierte en una cantidad cuyo objeto es el de sustituirlas rentas que deja de percibir el beneficiario como consecuencia de la extinción de la pensióncompensatoria.

13. Esta regla no afecta a los separados de hecho. Ya que este tipo de ruptura del vínculo matrimonialno tiene efecto jurídico alguno.

14. El artículo 174.2 Ley General de la Seguridad Social/94 simplemente señalaba que ‘‘En lossupuestos de separación o divorcio, el derecho a la pensión de viudedad corresponderá a quien sea o hayasido cónyuge legítimo’’.

15. Conforme al artículo 174.2 Ley General de la Seguridad Social modificado ‘‘En los casos deseparación o divorcio, con independencia de las causas que los hubieran determinado, el derecho a lapensión de viudedad corresponderá a quien, reuniendo los requisitos en cada caso exigidos en el apartadoanterior, sea o haya sido cónyuge legítimo’’.

16. El Consejo Económico y Social en su Dictamen sobre el Anteproyecto de Ley de Medidas enMateria de Seguridad Social ‘‘considera un avance especialmente reseñable la extensión de laacción protectora de la pensión de viudedad a nuevas realidades sociales, como el caso de lasparejas de hecho y las medidas destinadas a mejorar la situación de las familias que dependen de lasrentas del fallecido’’.

17. Aunque en el Dictamen del Consejo Económico y Social ya se pudo de manifiesto la convenienciade una debida justificación, plasmada en la exposición de motivos de la Ley acerca de ‘‘la diferenciade tratamiento y requisitos establecidos en el Anteproyecto para las parejas casadas y las parejas dehecho, a fin de no suscitar dudas en torno a posibles tratamientos discriminatorios’’.

18. En relación con la inscripción en un registro de parejas de hecho debe tenerse en cuenta que lasComunidades Autónomas que han legislado en materia de parejas o de uniones de hecho, hanregulado en sus normas la creación y funcionamiento de este tipo de registros.

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Director de la SerieLic. Noé Díaz Pedraza

en colaboración con

Universidad

Veracruzana

democracia y políticas públicas

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