EDUCACION SUPERIOR URUGUAYA : DEL MONOPOLIO A LA CONSOLIDACION DEL SISTEMA

CARLOS ROMERO*

PABLO LANDONI**

ITINERARIO HACIA LA RUPTURA DEL MONOPOLIO

Una Historia de 150 Aos

En el Uruguay hasta hace pocos aos, Educacin Superior era sinnimo de Universidad de la Repblica,fundada en 1838 y, por ende, la primera universidad pblica de Amrica Latina (Uruguay, Ministerio deEducacin y Cultura, 1996).

De ah que, cuando se pensaba en el sistema universitario, se hiciera referencia al funcionamiento que tena,y tiene, dicha universidad, con un marco legal propio y potestades para autoadministrarse, fijar polticas,procedimientos, creacin de carreras y dems.

As, la estructura de nuestra universidad pblica era el equivalente a la estructura del sistema universitarionacional.

El Sistema Educativo Uruguayo

La educacin est orientada por tres entidades claramente diferenciadas, con competencias distintas, que altomarlas en su conjunto constituyen el sistema educativo nacional. Estamos refirindonos al Ministerio deEducacin y Cultura (MEC) y dos Entes Autnomos: uno que atiende la enseanza primaria, secundaria,tcnica y formacin docente (llamado Administracin Nacional de Enseanza Pblica, ANEP) y otro constituidopor la Universidad de la Repblica. Los tres tienen cobertura en todo el territorio.

Desde la perspectiva sistmica -en la que las partes tienen sentido y responden al funcionamiento articuladodel todo-, es perfectamente cuestionable la existencia de un sistema educativo. Partiendo de la experienciacotidiana, resulta ms acertado hablar de subsistemas educativos, con algn tipo de vinculacin.

El nico mecanismo de articulacin institucional fue previsto en la Constitucin de 1968 y reglamentado enleyes posteriores, al crear la Comisin Coordinadora de la Educacin, que prev la participacin de todas lasentidades pblicas existentes y de algunas privadas. Como expresin del escaso peso que tiene esta Comisinen la vida educativa nacional, baste mencionar que fue citada en una sola ocasin en los cinco aos de esteperodo de gobierno (1995-1999).

Las competencias y actividades que desarrolla la ANEP, por ejemplo, la convierten en los hechos en unministerio de educacin paralelo al otro ministerio, que tiene el nombre pero no las tareas como paradesempearse como tal. La independencia de funcionamiento que tienen las distintas jerarquas en laEducacin Nacional (MEC, ANEP y Universidad) hacen que a diferentes niveles se procesen reformaseducativas, que no estn asociadas unas con otras.

* Responsable del rea de Educacin Superior, Ministerio de Educacin y Cultura, Uruguay.** Asesor de la Vice Rectora Acadmica, Universidad Catlica del Uruguay, Uruguay.

Tal es lo que sucede con la llamada Reforma Educativa que se ha venido desarrollando desde 1995, queconsiste fundamentalmente en una serie de medidas orientadas a mejorar la calidad de atencin en distintosniveles, en cuanto a cobertura (se incluyen los nios de 3 aos), formacin docente (se incrementan los centrosde formacin docente en el interior del pas) y trabajo en reas de conocimiento (en secundaria bsica).

Pero la reforma no se preocupa en superar las deficiencias estructurales del sistema, ni en lo organizativo, niel diseo de polticas educativas de base, ni en la asignacin de recursos para la globalidad de los niveleseducativos. No hace ms que reflejar la conviccin que tienen las autoridades de cada sector del gobierno dela educacin: los cambios que se realicen dentro de sus mbitos de competencia son sinnimos de reformas dela educacin nacional.

Lo que no cabe duda es que el tema universitario no estaba presente en la denominada Reforma Educativade la que se habla en el pas en los ltimos aos. La reforma de la educacin superior de la que da cuenta estetrabajo no est asociada en modo alguno con esta otra que se lleva a cabo en la educacin primaria y media.

Una Universidad Pblica

La Universidad de la Repblica, por la especificidad de sus funciones, por las competencias asignadas en laConstitucin de la Repblica y su Ley Orgnica, as como por su carcter monoplico, se fue constituyendocomo referente exclusivo de toda la educacin superior y excluyente de otra posible institucin similar.

Un sistema con la estructura descrita, deja poco espacio para la complementacin, el intercambio y,fundamentalmente, para la definicin de polticas que puedan ser desarrolladas con el aporte de los diferentesniveles.

El modelo que la Universidad de la Repblica asumi fue el de cubrir todas las reas de conocimiento que enel pas pudieran existir. Al ser la nica, la llev a que, en los hechos, se convirtiera en rectora del progreso delconocimiento universitario: slo ella poda cubrir los estudios de nivel superior.

Hasta hace poco tiempo la mayora de esos estudios era nicamente cursos de grado, habiendo muy pocasfacultades que tuviesen postgrados. El acceso a la universidad pblica ha sido, y sigue siendo, universal paratodo aquel que haya aprobado la enseanza secundaria y quiera continuar sus estudios. No hay examen deingreso, pruebas de idoneidad (con alguna excepcin) ni cupos de acceso.

Sumadas a esas facilidades de admisin, se agrega el hecho de que no se cobra derecho de matrcula ni tasasde ninguna especie. La universidad mantiene el principio de gratuidad total para los estudios de grado comouno de los puntales que no admiten discusin, y an teniendo la posibilidad -dada por ley- de cobrar matrculaa sus estudiantes, prefiere no hacer uso de dicha opcin.

Este acceso irrestricto hace que la masificacin sea uno de los problemas que deben enfrentar variasfacultades, con clases superpobladas de estudiantes y limitaciones presupuestales para poder atenderconvenientemente a todos sus servicios.

La autonoma universitaria se ha interpretado en la tradicin nacional, como una absoluta independencia de laUniversidad de la Repblica para la fijacin de sus orientaciones educativas y de investigacin, dentro de lasrestricciones de los presupuestos que se le han otorgado. No coordina sus acciones en prcticamente ningnmbito institucional.

Esta circunstancia limita la rendicin de cuentas (accountability) de la institucin por el uso de los subsidiospblicos otorgados, a las negociaciones anuales con ocasin de las aprobaciones presupuestales.

Irrupcin de las Instituciones Privadas y el Rol del Ministerio de Educacin

An con ese marco desfavorable para el desarrollo de otras instituciones de educacin superior, se produjo, enlos ltimos cuatro aos, el quiebre del modelo monoplico y hoy son nueve las instituciones con rangouniversitario que estn iniciando el camino de crear un sistema (o subsistema, como prefiera verse) deeducacin superior.

El comienzo del proceso de ruptura del monopolio se dio hacia el final de la dictadura militar, en 1984, cuandose dio la posibilidad para constituirse la primera universidad privada, de confesin catlica.

La accin de la incipiente universidad privada, ms otras instituciones que se fueron sumando en una oferta deeducacin terciaria -aunque sin reconocimiento oficial- fue generando un creciente mercado en este niveleducativo.

En ese mismo perodo se dict un decreto ley que estableca ciertos requisitos para los ttulos profesionalesque otorgaran las universidades privadas cuyo funcionamiento hubiera sido autorizado por el Poder Ejecutivo,los que deberan ser registrados en el Ministerio de Educacin y Cultura para que tuvieran un mismo efectojurdico que los expedidos por la Universidad de la Repblica.

Recin entonces, con la aparicin de la universidad privada, el Ministerio de Educacin y Cultura comenz atener un papel de relevancia paulatinamente creciente en la educacin superior, y especficamente, en laautorizacin, reconocimiento y regulacin de las universidades privadas. En realidad, adquira un doble papel,ya que, por un lado, asuma la responsabilidad de llevar el registro de los ttulos reconocidos, y, por otro, en loms sustancial, un rol protagnico en el proceso de reconocimiento (acreditacin) de las instituciones privadasde enseanza superior.

Pero durante nueve aos no hubo otros reconocimientos institucionales, aunque fue notorio el incremento de laoferta de educacin terciaria propuesta desde la esfera privada. Fue por la insistencia de las propiasinstituciones que solicitaban ser evaluadas y fiscalizadas por el Estado (concretamente por el Ministerio deEducacin), lo que determin que ste se planteara la necesidad de fijar parmetros de evaluacin queatendiesen esos pedidos.

Adems, se agregaba un nuevo factor: la participacin de Uruguay en el proceso de integracin regional delMercosur. Si bien las actividades propuestas dentro de este grupo son siempre voluntarias, le exiga de hechoponer a la educacin superior en un nivel comparable con el resto de sus socios, pues las diferencias eran muyostensibles. Al comienzo de la dcada de los 90, la situacin de las universidades en la regin era la descritaen la siguiente tabla.

NMERO DE INSTITUCIONES DE EDUCACIN SUPERIOR EN ARGENTINA, BRASIL Y CHILE, POR TIPO

TotalPblicas Privadas

Porcentaje

Universidad Otras Universidad Otras

Nmero

Pblicas Privadas

Argentina 37 749 40 460 1286 61,1 38,9

Brasil (1990) 55 167 40 656 918 21,2 75,9Pas

Chile (1993) 25 0 44 218 287 8,7 91,3

Fuente: Schwartzman, 1994.

Por encima de las diferencias en las proporciones entre instituciones privadas y pblicas en los pasesmencionados, todos ellos tenan en comn la existencia de un importante nmero de universidades. Laexcepcin la constitua Uruguay. Lo dispar en nmero y tipo de instituciones exigan cambios a nivel del pasque le posibilitasen poder competir en un plano de mayor equilibrio con los dems.

EL PROCESO DE REFORMA

El origen del Decreto

Desde el Ministerio de Educacin y Cultura se tom la decisin de formalizar una reflexin sobre el temauniversitario, aunque restringindolo al sector privado, para no interferir con la autonoma de la Universidad dela Repblica.

Se integr as una mesa de trabajo con representantes de la Universidad de la Repblica, de la UniversidadCatlica, del MEC y de una institucin terciaria con prestigio por su actividad educativa en cursos de nivelpostsecundarios. De esta mesa deban surgir los puntos de consenso fundamentales que pudieran servir debase para una legislacin que reglamentara la educacin terciaria en el pas.

Luego de algunos meses de tratativas, negociaciones e intercambios, se redact un decreto (en agosto de1995) que es el que en este momento rige a la educacin terciaria privada en el pas. Su gran novedadestaba en que sentaba las bases que posibilitan la creacin de nuevas instituciones y el reconocimiento de susttulos y carreras.

Estaba terminando formalmente un monopolio, estableciendo las bases jurdicas para crear el sistema deeducacin superior, que, aunque imperfectas por atender solamente a las instituciones privadas y no incluir lapblica, igual sentaban un precedente casi revolucionario al posibilitar que hubiera ms de una propuestauniversitaria.

El proceso que comenz con el reconocimiento de la Universidad Catlica culminaba con el reconocimiento deldecreto, desatando una pugna de intereses que no tard en instalarse en el escenario poltico y educativo.

Los temas que constituyeron el eje de la discusin formal atendan a los aspectos genricos, casi doctrinales deeste tipo de educacin: concepto de universidad, alcance de sus atribuciones, su contribucin al desarrollo delpas, caractersticas generales que debera reunir las instituciones privadas para poder ser reconocidas dentrode este nivel.

Por lo tanto, el estrecho horizonte en que se miraba la gestin universitaria1 llevaba inevitablemente a quehubiera actores que sentados en una misma mesa, discutiendo temas comunes, tuvieran desigualesposibilidades de accin posterior: unos podran expresar y opinar todo lo que quisieran (los representantes delas instituciones privadas), pero los otros (los de la esfera pblica) tendran, adems de esas posibilidades, lade traducir en actos la discusin. Esa traduccin significaba tomar la decisin sobre quin tendra el controldel sistema.

Actores y Agendas

En un escenario todava difuso, no resultaba fcil diferenciar cuntos y cules eran los actores que seencontraban disputando su lugar en esta rea. Lo que se evidenciaba era que no se trataba de una pugna deintereses entre el sector pblico contra el sector privado: las mayores diferencias provenan de dos actores delsector pblico que se estaban enfrentando, teniendo como arena el sector de la enseanza superior privada.

Tres ncleos aparecan como los ms visibles. Un primer actor lo constituy el Ministerio de Educacin yCultura -ltimo responsable de la poltica educativa del pas-, cuya agenda principal estaba gobernada por laidea de regular la aparicin de una oferta educativa postsecundaria creciente de variopinto nivel acadmico.Un segundo actor principal fue la Universidad de la Repblica, con su centenaria tradicin de nica institucinde educacin superior, y, por lo tanto, especializada en el tema. En tercer lugar, estaban las instituciones

1 En este trabajo se sostiene la inconveniencia de restringir la reforma al mbito privado, pese a la relativa importancia que le asignan aeste punto autoridades en el tema, las reformas amplias traen tambin la oposicin de muchos grupos organizados y tienen dificultades de pasarintactas por los procedimientos de aprobacin tpicos de los regmenes polticos democrticos. Esto no es del todo malo, porque casi siempre lasreformas amplias suelen traer puntos de vista unilaterales, que terminarn por no ser implementados como se supona al principio (Schwartzman,1994: 25).

privadas, que perseguan un doble objetivo: bregar por la existencia de un espacio dentro de la educacinnacional en donde pudieran ser reconocidas, tanto como buscar individualmente su mejor posicin dentro deesa nueva estructura.

La Pugna por el Control

En lneas generales, el nivel de las discusiones, el intercambio de informacin y enriquecimiento mutuo detodas las partes, indicaba que la actitud de los actores estaba enfocada a generar un espacio constructivo parala educacin nacional. Pese a ello, haba una natural agenda oculta que se orientaba ms al despus deesas discusiones.

Esto se daba fundamentalmente por la ausencia de normas y leyes coordinadas sobre este tema que dejabavacos en ciertos puntos y creaban zonas grises en otros, en donde no se atribuan responsabilidadesespecficas a los organismos del Estado, pero tampoco se las negaban.

Como resultado de las discusiones habidas en la mesa de negociacin e intercambio entre las partes surgi elDecreto 308/95, que tuvo como finalidad facilitar la transicin de una situacin monoplica a una pluralidadinstitucional, al habilitar la irrupcin de nuevas entidades (todas privadas) en el mundo de la educacinsuperior. Para el logro de estos objetivos, regul los requisitos necesarios para el reconocimiento del niveluniversitario de las nuevas instituciones, instrument el procedimiento de acreditacin de las instituciones y suscarreras universitarias y previ mecanismos de evaluacin.

Tal responsabilidad recae en el Poder Ejecutivo, representado en el MEC y ante quien se deben realizar todaslas gestiones para poder ser reconocidos. Se creaba, al mismo tiempo, un Consejo Consultivo asesor delMinistro -de ocho miembros, tres de los cuales seran propuestos por la propia Universidad de la Repblica-,previndose la obligatoria necesidad de recabar su opinin ante toda solicitud de una nueva institucin. Pero,de hecho, el control quedaba fuera de la Universidad.

La Universidad de la Repblica, apenas promulgado el Decreto, inici un recurso de impugnacin del mismo,basando su argumento en que era a ella la institucin facultada para dar la habilitacin para funcionar.Finalmente, el Tribunal de lo Contencioso consider que no asista razn al planteo presentado por laUniversidad.

Con el correr del primer ao del sistema los tres integrantes del Consejo Consultivo nominados a sugerencia dela Universidad de la Repblica, presentan la renuncia a sus cargos por el tratamiento que el Ministerio habadado a las dos primeras instituciones que fueron reconocidas, pues lo consideraron falto de rigor ytransparencia.

Durante un ao y medio, el Consejo funcion sin ellos, perodo en el cual fueron reconocidas otras cincoinstituciones universitarias.

El subsistema de educacin superior privado qued constituido por cuatro Universidades y cuatro InstitutosUniversitarios, del modo que se resume en el cuadro siguiente.

Universidades Institutos Universitarios

Universidad Catlica Instituto Universitario CLAEH

Universidad ORT Instituto Universitario Autnomo del Sur

Universidad de Montevideo Instituto Universitario Florence Nigthingale

Universidad de la Empresa Instituto Universitario Saint Catherine College

El regreso de los representantes de la Universidad de la Repblica2 se produjo a fines de 1998, comoconsecuencia del cambio de las dos mximas autoridades del MEC y la Universidad. Los nuevos titulares, conuna visin ms conciliadora, recompusieron las relaciones, y la universidad pblica se reintegr al trabajo delConsejo Consultivo. Sin embargo, se mantuvieron visiones discrepantes sobre el sistema y sus componentes.

Un Nuevo Escenario

En ese momento, el escenario ya era otro: en total haba ocho instituciones universitarias privadasreconocidas; un 10 % de la matrcula universitaria estaba cursando en las instituciones privadas; el 16% deltotal del profesorado se desempeaba en esos centros; el 19% de los jvenes que ingresaban a la vidauniversitaria lo hacan en las instituciones privadas, y el nexo vinculante entre ellas y el Estado lo constitua elMinisterio de Educacin.

En el fondo, el debate no haba sido otra cosa que el reflejo en el pas de situaciones que se han ido reiterandoen una y otra parte del mundo en donde los sistemas de educacin universitaria han sido tambin objeto deprofundos cambios.

Es cierto que en el caso particular de Uruguay la situacin de partida era diferente, por el hecho de que elsistema era una institucin; pero se tiene como denominador comn que a prescindencia de la cantidad deinstituciones que existan, lo que subyace es un nuevo enfoque de la educacin superior que sacude a lasuniversidades tradicionales, de la cual la nuestra forma parte.

En ese proceso de cambios, las tradicionales universidades del Estado con ingreso irrestricto, financiadas casiexclusivamente por recursos fiscales y asediadas por la masificacin se han visto en jaque y han tenido queencarar procesos de reforma.

Otro tema trascendente lo constituye la orientacin hacia las demandas del mercado. En los casos en que laeducacin superior pblica ha cambiado poco o con demasiada lentitud para atender las diversas demandas delos estudiantes o del mercado laboral, por lo general las instituciones privadas han aparecido para llenar elvaco (BID, 1997: 7).

Temas Pendientes para la Consolidacin del Sistema

No existen seales que indiquen que el sistema converja hacia un modelo nico de universidad. Tampoco esdeseable que haya una convergencia dada la pluralidad de formatos, misiones y recursos de que disponen lasinstituciones educacionales (Schwartzman, 1994: 24).

La nueva concepcin del modelo universitario involucra aspectos sustantivos que en su conjunto hacen a lavida de las universidades; el tratamiento de estos temas, la solucin final que se les busca, suelen ser losprincipales motivos de confrontacin y disputa en los procesos de transformacin de los sistemasuniversitarios.

Algunos de estos temas no fueron abordados durante el proceso narrado, pero ello no es sinnimo de que nopuedan integrar una agenda futura, y es ms, una agenda nica que incluya las instituciones privadas y lapblica.

La postergacin de estos puntos debe verse ms como una concesin hecha en aras de posibilitar elnacimiento del sistema, y como temas cruciales para las etapas que vendrn.

Uno de estos temas sensibles es el financiero. El que este tema no haya sido objeto de debate, probablementese deba a la tradicin instaurada de que los fondos pblicos que se destinan a educacin, son exclusivamentepara el sistema educativo pblico, estatal, y por tanto prescindente de las instituciones privadas. En ninguna delas ramas de la enseanza, las instituciones privadas que ofrecen sus servicios reciben contribuciones osubsidios de ndole alguna, quedando a expensas de cada institucin privada hacer frente a todos los gastosque generen. 2 Formalmente no son representantes pues los integrantes del Consejo Consultivo se eligen a propuesta de las institucionesuniversitarias o del Ministerio, por las condiciones acadmicas de cada uno de los nominados.

Otro de los temas que tampoco estaba en discusin era el de la regulacin del ejercicio profesional, que seaplica en algunas profesiones en nuestro pas, aunque, en realidad, el nmero de las que se encuentran enesta condicin es muy pequeo. Con excepcin de pocas especialidades con legislaciones particulares quedeterminan las condiciones para poder ejercer, y que, por tanto, tienen Colegios o Agremiaciones que velan porlos intereses de sus afiliados, es libre el ejercicio para la gran mayora de las profesiones.

La falta de representantes de las agremiaciones en las discusiones preliminares al decreto de ordenamiento,facilit, en los hechos, que no se pusieran condiciones de ningn tipo para las propuestas acadmicas.

La regulacin de ofertas no se estableci en el tipo de cursos de grado o postgrado a impartir, sino en elcumplimiento de requisitos de calidad considerados acordes al grado de desarrollo educativo del pas. Sesupona que las leyes del mercado actuaran como mecanismo regulador previo a la propuesta acadmica quedesarrollaran las instituciones. Se esperaba que, una vez dentro del sistema, sera la propia comunidadacadmica universitaria la que oficiara de moderadora, pues se optaba por las evaluaciones de pares.

La Universidad de la Repblica Comienza a Dar Seales de Cambio

Coincidente en el tiempo, aunque no se le pueda establecer una relacin de causalidad con la aparicin de lasinstituciones privadas, la Universidad de la Repblica comenz una etapa de anlisis y reconversin interna,que apunta a superar las principales dificultades que ella misma identifica: la insuficiencia de personal docenteen cantidad y con la calificacin acadmica acorde con la demanda actual; la inadecuacin de los locales y delequipamiento para las necesidades de docencia y de investigacin; la desercin desde los primeros aos decarrera de un importante contingente de estudiantes, con la consiguiente baja relacin entre los ingresos y losegresos; la excesiva duracin promedio del tiempo requerido para la graduacin derivada en parte de unarealidad social (aproximadamente 60% de los estudiantes universitarios trabajan) y de la extensin de muchosde los planes de estudio de las carreras universitarias (Universidad de la Repblica, 1998: 1).

Desde 1999, una serie de acciones renovadoras se han ido impulsando en esta casa de estudios, con lascuales se espera conseguir una serie de mejoras en la calidad de la enseanza que imparte. Entre estoscambios pueden sealarse la organizacin de reas de conocimiento (lo que implica vincular Facultades que,hasta entonces, eran independientes), acortamiento de los planes de estudio, establecimiento de cicloscomunes que permitan la movilidad horizontal y sistema de crditos acadmicos. Otro elemento de importanciacentral es la realizacin de evaluaciones internas y externas de varias reas de la universidad y la creacin dela figura de Prorrector (cuatro en total) que pasarn a estar al frente de las reas de enseanza, investigacin,extensin y ejecucin.

Compartiendo un mismo espacio, con mltiples puntos en comn, la universidad pblica y las privadasdescubren, sin embargo, que han quedado ubicadas en dos hemisferios paralelos y que su vinculacin requierede un trabajo de reingeniera universitaria, para la cual deben prepararse.

RETOS QUE DEBE ENFRENTAR EL SISTEMA DE EDUCACIN SUPERIOR EN SU PROYECCIN HACIA EL FUTURO

Tres son los desafos principales que no pueden soslayarse en la reforma de la educacin superior en curso: lacreacin de un sistema nacional integrado de educacin superior, la introduccin de mecanismos de evaluacininstitucional y acadmica, y el debate sobre el financiamiento de la educacin superior como unaresponsabilidad compartida entre el Estado, los usuarios de los servicios previstos por las instituciones y lasociedad (Brunner, 1991). En todos ellos el rol del Estado ocupa un lugar primordial pese a que resultaesencialmente diferente en cada uno de los subsistemas.

En el pblico, subsiste el monopolio de la Universidad de la Repblica y no existe coordinacin. El principalmbito de encuentro, y normalmente de enfrentamiento, es el Parlamento con ocasin de los debatespresupuestales. El caso uruguayo constituye un caso tpico de lo que Brunner denomina asignacin

presupuestal incremental. El Estado asigna a la universidad recursos sin tener en cuenta parmetros dedesempeo y productividad, sino sobre la base de aumentos incrementales respecto al ao anterior. Enconsecuencia, puede describirse la relacin de los poderes pblicos con la Universidad de la Repblica comode lejana institucional, fuente en ocasiones de desinters y, en otras, de enfrentamiento.

En el subsistema privado, el Estado asume un rol ms activo. En los ltimos aos, el Ministerio de Educacinha reconocido ocho instituciones universitarias y sin embargo, no ha podido traspasar el umbral de laacreditacin inicial, puesto que los controles que ejerce son fundamentalmente formales, careciendo deinstrumentos de estmulo para el mejoramiento de la calidad en el sistema, como ser subsidios para becas yestudios de postgrado.

Exigencias para la Construccin de un Sistema de Educacin Superior

Los Actores y el Cambio

La situacin bipolar descrita obstaculiza el proceso de reforma porque genera una situacin de suma cero. Elavance logrado con la culminacin del monopolio pblico de la oferta de educacin superior, no puedecongelarse con la consagracin de dos subsistemas separados.

No obstante, en el sistema operan una serie de actores que empiezan a verlo como un todo. En primer lugar,los estudiantes, que comienzan a tener una libertad de eleccin que antes no gozaban. En segundo lugar, lasempresas demandantes de mano de obra calificada y profesional. Estas empresas son cada vez ms exigentesen las calificaciones necesarias para el reclutamiento y constituyen un factor determinante que impulsa elmejoramiento de las ofertas educativas.

El panorama de la educacin superior uruguaya, luego de la puesta en vigencia del Decreto 308/95, presentarasgos de transitoriedad.

No existe ningn mbito en el que se planifiquen y determinen polticas para la educacin superior uruguaya. ElConsejo Consultivo de la Enseanza Terciaria Privada, tanto en su rgimen legal, como en la prctica, se harestringido al rol de guardin de la puerta de acceso al lado privado del sistema, sin tener competencia parafijar criterios de orientacin al sistema.

El Ministerio de Educacin y Cultura ha asumido la tarea de definir reglas de juego para las institucionesprivadas, sin atreverse a incursionar en el mbito de la fijacin de polticas, ni en el subsector privado, y muchomenos en el rea pblica.

El Sistema y su Gobernabilidad

La construccin de un genuino sistema de educacin superior exigir, en primer lugar, reflexionar sobre sugobernabilidad. sta depender de una acertada coordinacin y equilibrio de las fuerzas presentes en elmismo.

En la actualidad, el subsector pblico se encuentra inclinado fuertemente hacia la comunidad acadmica quegobierna la universidad estatal en el rgimen de cogobierno. Dispone de pocas referencias a las exigencias delos mercados, y la injerencia del Estado es escasa, salvo en la fijacin del monto global del subsidio anual aotorgarse.

En cambio, el subsector privado se encuentra ms en equilibrio, con un mayor protagonismo del Estado atravs del Ministerio de Educacin, y mayores referencias al mercado como exigencia de sustentabilidadeconmica para las instituciones privadas. En algunos casos, las presiones provenientes de su esquema definanciamiento -casi exclusivamente basado en las matrculas de los estudiantes- pueden generar tensionessobre la calidad acadmica.

Una adecuada gobernabilidad del sistema promover la necesaria interaccin entre las instituciones, losmercados, las asociaciones profesionales, y los gobiernos nacionales y locales para la formacin de la polticas

pblicas en educacin superior (Rothblatt y Wittrock, 1996). Para propiciar esta interaccin, el sistema debergenerar un mbito institucional de alto nivel para que los diversos actores puedan articular sus visiones sobrela educacin superior y el Estado facilitar el proceso de fijacin de polticas de orientacin al sistema. ComoWinkler (1990) ha sugerido, la gobernabilidad de los sistemas de educacin superior reclaman el adecuadomarco institucional para la determinacin de prioridades, toma de decisiones y asignacin de recursos.

Una segunda exigencia de un sistema de educacin superior est planteada por la existencia de mecanismosde estmulo e incentivos para la fijacin de prioridades, y en particular, el mejoramiento de la calidad delsistema.

Una instancia de alto nivel de coordinacin, debe ser complementada con el sentido de direccin. Las polticasde educacin superior suponen la fijacin de estndares y parmetros asociados a lo que se entiende comoeducacin de calidad, la introduccin de incentivos a las instituciones para alcanzarlos, y la aplicacin deinstrumentos adecuados para evaluar los niveles de cumplimiento de dichos objetivos.

Para el logro de estas metas, ser imprescindible definir un nuevo modelo para la accin del Estado en laeducacin superior. Es posible presumir que Uruguay se dirigir hacia el modelo de supervisin estatalsugerido por Neave y Van Vught (1994: 10) en el que el Estado (en la forma de alguna entidad especializada)asume responsabilidad por la supervisin del sistema de educacin superior y el logro de sus metas,promoviendo la evaluacin de la calidad acadmica y asegurando la rendicin de cuentas y la responsabilidadsocial por la utilizacin de recursos pblicos.

Instrumentos privilegiados para la formulacin de polticas pblicas de educacin superior lo constituyen laintroduccin de mecanismos de evaluacin y la determinacin de polticas de financiamiento para el sistema ensu conjunto. Su estudio ser clave para identificar las principales dificultades a enfrentar en el futuro prximopor los propulsores del cambio de la educacin superior en el pas.

Evaluacin y Calidad en la Educacin Superior Uruguaya

Comparativamente con otros pases latinoamericanos, Uruguay recin se introduce en el campo de laevaluacin, y no dispone de una agencia o entidad que desarrolle tareas orientadas a verificar la calidad de lascarreras impartidas por las instituciones universitarias reconocidas (Da Silveira, 1996).

Diversos factores operan para dificultar la definicin de calidad y su evaluacin. En primer lugar, la educacinsuperior produce una amplia variedad de resultados (outputs) y logros, que incluyen el rendimiento de losestudiantes, la formacin de los docentes, los desarrollos de investigacin cientfica y tecnolgica, llegandoincluso hasta la promocin de valores democrticos y contribuciones al desarrollo econmico. En segundotrmino, la idea de calidad conduce al debate de su naturaleza subjetiva y la distorsin producida por lautilizacin de instrumentos cuantitativos para su determinacin.

Sin embargo, en Latinoamrica existe un consenso creciente en torno a la idea de lograr definiciones decalidad de corte objetivo, que sean capaces de orientar las polticas de educacin superior (Levy, 1994).

En el caso uruguayo, las instituciones privadas y la universidad pblica han comenzado con procesos deautoevaluacin, con importantes consecuencias en sus respectivas gestiones acadmicas. Estos mecanismosconstituyen el primer peldao para la construccin de un sistema nacional de evaluacin. Debe sercomplementado con evaluaciones externas, sea por agencias independientes, asociaciones profesionales eincluso a travs de expertos internacionales. Los evaluadores externos son imprescindibles en comunidadescientficas y de investigacin pequeas como la uruguaya.

Estas evaluaciones recurren a instrumentos como ser la revisin por pares (peer review) o indicadores dedesempeo (estndares de criterios predefinidos como por ejemplo, publicaciones en revistas internacionalesarbitradas) y pueden efectuarse a diversos niveles: disciplinario, institucional o nacional.

La construccin de un Sistema Nacional de Evaluacin requerir la obtencin de consensos que lo legitimen.Debe ser aceptado por los actores involucrados en el sistema. Los docentes e investigadores son actores

principales a ser comprometidos debido a su rol central en el desarrollo de la educacin superior. La legitimidadde un sistema de evaluacin se reforzar mediante la adopcin de procedimientos y criterios transparentespara todos los actores, y. en la medida en que los resultados de las evaluaciones tengan efectos con laaplicacin de estmulos positivos (como, por ejemplo, fondos pblicos para becas o investigacin) o negativos(sanciones).

La Calidad segn la Visin de los Actores

Los actores tienen valoraciones distintas respecto de lo que significa calidad en la educacin superior y tienensus preferencias con respecto a los instrumentos de evaluacin. Un sistema de evaluacin a nivel nacionalexige una ponderacin de estas visiones, y una necesaria articulacin de las mismas a los efectos de generarconsensos que lo legitimen (Landoni, 1997).

La comunidad acadmica concibe a la excelencia como la finalidad de la educacin superior, y en el caso de launiversidad pblica, considera a la autonoma como fuerza dinmica que impulsa la calidad. La calidad essinnimo, en esta visin, de generacin de conocimientos.

Los estudiantes tienen distintas visiones sobre la calidad. Desde un punto de vista, los estudiantes priorizan laequidad como valor fundamental. Perciben a la educacin superior como un bien pblico en sentidoeconmico, que debe ser provisto o financiado por el Estado. Otra visin que tienen los estudiantes los destacacomo consumidores de educacin superior, priorizando la posibilidad de elegir entre diferentes opciones. Loque buscan es prestigio.

Tambin debera preocuparle al Estado la consolidacin de una sociedad del conocimiento con un perfil social,que al tiempo de apostar a la formacin de mano de obra calificada para el desarrollo de las condiciones devida y fomento social, promueva la formacin en valores, en donde la dignidad y el respeto ocupen en rolprotagnico.

La descripcin realizada, como toda simplificacin, no recoge la diversidad y la riqueza de las distintas visionesde los actores sobre la educacin superior. Sin embargo, constituye una aproximacin que comprueba ladificultad de tener una visin nica sobre la calidad en la educacin universitaria y la validez de la construccinde un sistema nacional de evaluacin universitaria que recoja estas visiones, las priorice y, en definitiva, seconstituya en un instrumento de polticas pblicas para la reforma de la educacin superior.

Al Estado como actor del sistema, le preocupa la eficiencia y una adecuada rendicin de cuentas (en el sentidodel trmino accountability) de los recursos de toda la sociedad que se invierten en educacin. La calidad seasocia con adecuada administracin de los recursos humanos y materiales. Al administrador pblicogubernamental, normalmente procura la posibilidad de instruir un nmero creciente de estudiantes al menorcosto posible. Estos administradores prefieren la utilizacin de indicadores de desempeo como instrumento deevaluacin, porque son los que miden mejor la eficiencia.

La Evaluacin como un Instrumento de Poltica

La inexistencia a nivel nacional de estndares de calidad y eficiencia as como la falta de mecanismosconcertados de evaluacin constituyen un obstculo a remover en la reforma de la educacin universitariauruguaya.

Una primera etapa exigir promover una cultura de la evaluacin en el sistema universitario. Actualmente sehan iniciado programas de autoevaluacin en diversas instituciones. Estas revisiones peridicas a niveldisciplinario, departamental e incluso institucional constituyen la base de informacin para mejorar la calidadeducativa. Las evaluaciones practicadas permiten a los administradores universitarios tomar decisiones queimpongan incentivos o correctivos en los desempeos de las instituciones.

A nivel agregado, tambin resulta necesario disponer de evaluaciones de resultados del sistema en suconjunto, en la medida que pone a disposicin de los responsables de la fijacin de polticas, una informacinque de otra manera no estara disponible para tomar decisiones (Commission On Higher Education-MiddleStates Association of Colleges and Schools, 1996).

La profundizacin de la cultura de la evaluacin exigir el debate y adopcin de instrumentos en algunossectores de la educacin superior que afectan el mejoramiento de su calidad. Un primer sector a examinar loconstituye la poltica de admisiones de estudiantes al sistema. En la actualidad no existe ningn tipo deexamen de ingreso a las instituciones universitarias.

Un segundo aspecto de imprescindible anlisis responde a la pregunta: quin evala? Varios pases deAmrica Latina han creado Agencias de Evaluacin independientes para estimar la calidad y eficiencia de lasinstituciones en el sistema. Estas agencias se caracterizan por disponer de un rgimen de autonoma respectodel Estado y las instituciones universitarias. Esta solucin evita el riesgo de un excesivo intervencionismo ycontrol gubernamental. Queda al Estado la gravitante tarea de definicin de polticas y marcos generales delsistema de evaluacin.

El Mercosur Educativo ha asumido el compromiso de que en cada pas exista una Agencia AcreditadoraNacional con alcance regional. Los intentos de comenzar a trabajar en ese sentido en Uruguay han dado lugara discusiones e intercambios de opiniones en los ltimos meses, enfrentando a las instituciones privadas y elMinisterio de Educacin, ya que aquellas se sentan impulsadas a transitar en una senda en la cual no habantenido participacin.

Otra dimensin a destacar, es la necesaria asociacin entre evaluacin y un sistema de incentivos para losevaluados. Los incentivos pueden ser variados, incluyendo pero no exclusivamente, los econmicos. En laactualidad, el nico incentivo para las instituciones privadas lo constituye el reconocimiento de su niveluniversitario por parte del MEC, mediante un proceso de acreditacin. Pero una vez reconocidas, al Estado lequedan potestades sancionatorias, pero no de incentivos para promover el desarrollo de las instituciones.

Esta reflexin nos conduce directamente a analizar el obstculo a la reforma proveniente del rgimen delfinanciamiento de la educacin superior uruguaya.

Cambios en el Esquema de Financiamiento

Un Sistema Dual de Financiamiento

Solamente la universidad pblica recibe fondos pblicos, siendo todos sus cursos de grado gratuitos.

Levy (1986) ensaya una clasificacin de los sistemas de financiamiento universitario en dos grandescategoras: nicos o duales. Concluida la situacin de monopolio, el rgimen uruguayo se ubica dentro de lossistemas duales (con financiamientos pblicos y privados). Dentro de los duales, el autor distingue entresistema homogneos y diferenciados. Homogneo es el sistema de financiamiento en el que los sectorespblico y privado siguen patrones similares en cuanto a sus fuentes de recursos. En los sistemas diferenciados,las instituciones pblicas se financian con subsidios estatales, y las privadas con recursos de los particulares.

El sistema educativo uruguayo es claramente un sistema dual diferenciado. Las instituciones educativaspblicas reciben su financiamiento en exclusividad de recursos pblicos. Las instituciones privadas no recibensubsidios estatales directos, salvo algunas exoneraciones impositivas limitadas.

Este rgimen dual diferenciado en trminos de financiamiento, combinado con las consideraciones realizadascon relacin al rgimen legal y los sistemas de evaluacin, plantea situaciones complejas. En el mbitopblico, el Estado (y por ende la sociedad en su conjunto) financia pero no regula ni controla la entidaduniversitaria pblica. En el subsector privado, el Estado regula y controla, pero no financia, por lo que carecede mecanismos de estmulos para promover el desenvolvimiento y mejora del sector.

Financiamiento del Subsector Pblico

En 1997 le correspondi a la educacin un 14,9% del presupuesto general del pas. En trminos del PBI, elpas invierte menos del 3% en la educacin pblica.

El presupuesto anual de la Universidad de la Repblica se acerca a los 130 millones de dlares. En este montose incluyen los gastos del Hospital de Clnicas (universitario), el ms grande del pas, y que cumple unimportante rol en el sistema de cobertura asistencia del pas.

El porcentaje asignado a la educacin superior se ha mantenido en los ltimos aos en el entorno del 25% deltotal del gasto pblico en educacin. El 90% de los recursos universitarios provienen del presupuesto nacional.Estos recursos se originan en proceso de negociacin poltica en el mbito parlamentario y se vuelcan enforma global sin previa definicin de parmetros de rendimiento o eficiencia.

Esta profunda dependencia de la universidad pblica, respecto de los recursos estatales, es tpica de larealidad latinoamericana y genera preocupacin (Winkler, 1990).

La continua demanda por una expansin cuantitativa (masificacin) y cualitativa con los patrones actuales definanciamiento es problemtica. La falta de diversificacin de las fuentes de financiamiento y la dependenciade recursos pblicos con tendencia a decrecer, ha producido un aumento en el nmero de estudiantes porclase, una inadecuacin creciente de servicios tales como bibliotecas y laboratorios de investigacin, conconsecuencias inevitables en trminos de deterioro de la calidad de la enseanza.

Financiamiento del Subsector Privado

La poltica de precios de la educacin en Uruguay (como en otros pases de Amrica Latina), ha sido la defijar un precio cercano a cero en la universidad estatal, y, al mismo tiempo, un precio cercano al costo marginalen las instituciones privadas. Los costos de la educacin superior pblica son solventados con recursos de loscontribuyentes y los de la educacin superior privada por los estudiantes matriculados (y sus familias).

Esta solucin es de cuestionable equidad. El acceso a la educacin superior, desde un punto de vista social, esinequitativo, especialmente en trminos geogrficos (Universidad de la Repblica, 1988). La concentracin delos estudios superiores en la Capital de la Repblica (un 70% de los estudiantes provienen de Montevideo)genera un fuerte impacto negativo sobre la tasa de matriculacin en el interior del pas.

Las instituciones privadas dependen completamente de las matrculas que abonan sus estudiantes. No existenmecanismos fiscales que promuevan donaciones, ni una tradicin de contribuciones de ex alumnos graduadosal estilo anglosajn. La principal consecuencia del esquema de financiamiento privado es que incentiva a lasinstituciones privadas a concentrarse en aquellas reas del conocimiento con un mayor retorno econmicoindividual para sus estudiantes. No existen en el pas instituciones privadas que dicten carreras universitariasen reas como la salud y las ciencias bsicas.

Consecuencias en Trminos de Polticas Pblicas

Para resultar exitosa, la reforma de la educacin superior uruguaya, deber encarar el problema delfinanciamiento de las instituciones que operan en el sistema.

En primer lugar deber atender a un doble y simultneo impulso de diversificacin de las fuentes definanciamiento, a la vez que buscar una homogeneizacin entre la esfera pblica y la privada.

La nica universidad pblica (y las nuevas que puedan crearse) deber incrementar sus ingresos por fuentesdistintas al subsidio anual del presupuesto nacional. Adems de aumentar el magro 10% que proviene,actualmente, de convenios y fondos concursables de investigacin, deber reflexionar sobre mecanismos derecuperacin de costos mediante matriculacin de los estudiantes o contribuciones de los egresados.

Las universidades privadas debern profundizar sus acciones para mejorar los financiamientos por contratos yconvenios con empresas privadas y pblicas, y mejorar sus capacidades en investigacin cientfica y desarrollotecnolgico para acceder a fondos concursables en estos campos. Si desarrollan reas de conocimiento conretorno social como la salud, las ciencias bsicas o la educacin de postgrado de calidad es razonable queaspiren a subsidios con fondos pblicos.

En segundo trmino, una reforma de los mecanismos de financiamiento de la educacin superior, deberbasarse en una poltica de evaluacin de resultados. El subsidio incremental no estimula la calidad.

El cambio de la poltica presupuestal incremental a un sistema de presupuestos por resultados asume unanueva manera de relacionar al Estado con la Universidad pblica en tanto exigir la negociacin y el acuerdoen torno a los indicadores apropiados para medir los resultados y la definicin de los mecanismos paraevaluarlos.

Un tercer aspecto a profundizar en la reforma del rgimen de financiamiento proviene de la necesidad deasignar recursos pblicos a las instituciones privadas siempre y cuando cumplan estndares de calidad yequidad. Si se asume el principio rector con relacin al financiamiento, que los recursos pblicos debenresponder a la presencia de externalidades positivas y beneficios para toda la comunidad de las actividadesrealizadas, es razonable que deban instrumentarse subsidios a aquellas actividades universitarias deinvestigacin, desarrollo o accin social (extensin) que generen impactos ms all del el educando y lainstitucin que lo forma.

El nuevo esquema de financiamiento debe satisfacer como objetivo esencial, la movilizacin de mayoresrecursos privados en el sistema va contratos, convenios, donaciones y mecanismos de recuperacin de costoslos que deben ser acompaados de un uso ms adecuado y eficiente de los recursos pblicos. No puedepensarse en una sustitucin de fondos pblicos por privados (asumiendo una privatizacin del sistema), sino enla generacin de ms recursos por parte de mayores contribuciones privadas. Al mismo tiempo, los recursospblicos debern asignarse atendiendo a razones de equitativas y eficientes polticas pblicas en educacin.

En sntesis, las polticas de financiamiento de la educacin superior deben subrayar la necesidad de unincremento en las contribuciones privadas a los costos de un mejor sistema de educacin superior, con elfinanciamiento pblico operando como un estmulo (del tipo matching funds) para el incremento de la calidad,la eficiencia y la equidad del sistema de educacin superior en su conjunto.

A MANERA DE SNTESIS

El fin de siglo suele ser visto como motivo de punto final de una etapa y comienzo de una distinta, ms an sial fin de siglo se le suma el fin del milenio. Estas connotaciones casi mgicas, y fruto ms de la fantasa ydeseo de cambio, tiene sin embargo, un viso de realidad para la educacin superior uruguaya: la etapa que seavecina deber traer inevitablemente cambios en su fisonoma.

A finales de 1999 se est procesando un cambio de gobierno nacional, con las incertidumbres que ello siempredespierta en el sentido de la permanencia o cambio de los partidos (y la gente) que detentaban el poder hastaese momento. Las nuevas autoridades encontrarn un escenario universitario muy diferente al queencontraron sus homnimos al comienzo del gobierno que est ahora concluyendo.

Con ms instituciones compartiendo un mismo espacio educativo, con otros interlocutores capaces decontribuir en la bsqueda de las mejores soluciones para este sector, con temas candentes a resolver (comoalgunos de los que se sealaron a lo largo de este trabajo: coordinacin, financiamiento y evaluacin delsistema), es esperable que los nuevos responsables busquen dar otros pasos de avance hacia la conformacinde una estructura ms armnica e integrada.

En el horizonte cercano se vislumbra la necesidad de redimensionar algunas de las figuras que se disponen eneste momento (por ejemplo, el Consejo Consultivo) y de crear otras o que lo complementen o bien lo sustituyanen sus acciones. Estas nuevas entidades deberan tener unas competencias de supervisin sobre la totalidaddel sistema al estilo de lo que pasa en otros pases (inclusive los de la regin), con una presencia mucho msactiva y cercana sobre las instituciones que lo componen.

No escapa tampoco el pensar en mbitos de evaluacin de la calidad de la educacin superior que seestructuren junto, o en paralelo, con los organismos pblicos (o semipblicos) que sean los responsables deorientar el sistema.

Pero sean cuales fueren las soluciones a las que se arriben, esas salidas sern fruto del aporte y del trabajo demuchos ms que los que contribuyeron a que el monopolio fuera superado. El rol de lo pblico y lo privado seha equilibrado en este aspecto como no lo estaba antes del comienzo de todo el proceso.

Es tan cierta la afirmacin de lo distinto de nuestra educacin superior, como la de lo comparable y compartiblecon otras realidades nacionales.

Sin pretender copiar las soluciones encontradas en otras partes, no se puede tampoco ignorar las experienciasexitosas que se constatan en otras latitudes, y que pueden servir de orientacin a los esfuerzos nacionales.

Mucho se ha avanzado en estos ltimos aos, pero bastante queda por hacer en el camino hacia laconsolidacin de un autntico sistema de educacin superior, que busque servir a los fines de la educacinuniversitaria, preocupada por la generacin y aplicacin del conocimiento con un espritu abierto y crtico de larealidad que nos toca vivir.

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