Declaraciones de buenas intenciones sin una apuesta real

Acuerdos post-Kioto sobre Judith Dominguez EL CLIMA

• M i

El reconocimiento mas formal de la vinculacion de los efectos de la actividad

humana sobre el calentamiento global se produjo hasta 2007, cuando

expertos del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climatico publicaron el IV Informe

de Evaluacion, en el que se constata que los signos del calentamiento

global son inequivocos.

Judith Dominguez es profesora-investigadora de El Colegio de Mexico. Nivel I del sni. Doctora en Derecho con especialidad en Derecho administrative) ambiental

por la Universidad Anlonoma de Madrid. Ha publicado el l ibro La prevention v control integmdo de la contamination y

varios articulos relacionaclos con gestion del agua, cambio climatico y medio ambiente.

Desde que en 1972, en la Conferencia de las Na-ciones Unidas sobre Medio Ambiente I lumano , los cientfficos a ler taron que el clima de la Tierra

estaba cambiando, se han sucedido diversas reunio-nes de h'deres gubernamenta les para aproximarse al problema del calentamiento global en 1111 escenario de alta incer t idumbre. Esta incer t idumbre justifico no adoptar medidas vinculantes para a tender el proble-ma, pr incipalmente el de reducir las emisiones nacio-nales de gases de efecto invernadero (GEI), a los que se atribuye el acelerado aumen to de la t empera tura global en los liltimos 50 anos, un compromiso que hasta anos muy recientes fue adoptado por 1111 g r u p o de pafses industrializados.

El reconocimiento mas formal de la vinculacion de los efectos de la actividad h u m a n a sobre el calenta-miento global se p rodu jo hasta 2007, cuando expertos del Panel In te rgubernamenta l sobre Cambio Clima-

tico (IPCC por sus siglas en ingles) publ icaron el IV Informe de Evaluation, en el que se constata que los signos del ca lentamiento global son inequivocos. Por supuesto, tuvo sus detractores, pero el consenso sobre el origen ant ropogenico del cambio climatico alcanza-do por mas de doscientos exper tos de todo el m u n d o permit io dotar de mayor credibi l idad a la relat ion en-tre la actividad h u m a n a y el cambio climatico, d a n d o a rgumentos a quienes pedfan 1111 mayor compromiso politico en las negociaciones internacionales.

La f i rma del Protocolo de Kioto en 1997 den t ro de la Convent ion Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climatico dio lugar al surgimiento de nuevas bases para aproximarse al problema, estableciendo por p r imera vez medidas de reduc t ion de emisiones de GF.I para los pafses desarrol lados - 5 . 2 % respecto a 1990- en el per iodo 2008-2012 y mecanismos de co-opera t ion con los menos desarrollados. Sin embargo, recien en t ro en vigor este acuerdo en 2005, una vez que se alcanzo la mayorfa requer ida para que tuvie-ra efectos vinculantes, con la ratificacion de Rusia en 2004. No obstante, varios pafses ya habfan iniciado ac-ciones nacionales y regionales, s i tuandose a la cabeza la Union Europea .

A la fecha ha habido 15 reuniones internaciona-les l lamadas Conferencias de las Partes (COP), pero en pocas se ha alcanzado algtin acuerdo. La excesiva bu-

El mayor obstaculo ha sido la

falta de voluntad politico de los

paises desarrollados y de algunos de

los llamados emergentes para asumir

compromisos vinculantes de re-

duccion de las emisiones GEI den

tro del seno de estas Conferencias.

rocracia, propia de una inst i tut ion in ternat ional , que se ve reflejada en la agenda de las reuniones y en las reglas de func ionamien to para alcanzar el consenso, ha dificultado el proceso negotiat ion Yes que no exis-te un sistema de votacion, sino que se requiere que n ingun pais presente u n a oposicion formal, lo que en la practica implica que cualquier pais puede dilatar o desviar las negociaciones. Pero el mayor obstaculo ha sido la falta de voluntad polftica de los pafses desa-rrollados y de algunos de los l lamados emergentes para asumir compromisos vinculantes de reduct ion de las emisiones GEI dent ro del seno de estas Conferencias. Estas se desarrollan bajo los auspicios del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNU-MA) y existen reglas de ro ta t ion para su celebrat ion en todo el mundo . La reunion de 2009 debia cele-brarse en un pais la t inoamericano pero Dinamarca vio la opor tun idad que podr ia representar esta COP, por las condiciones poh'ticas internacionales y el con-senso alcanzado en Bali, el cual presiono para que se cambiara el orden de las reuniones. Sin embargo, los residtados quedaron por debajo de las expectativas. Algunas de estas Conferencias en las que si se alcanza-ron acuerdos son las de Marrakech y Bali, que venfan negociandose anos atras.

La decision de Estados Unidos de no ratificar el Protocolo de Kioto en 2001 obligo a replantear el pro-ceso en los Acuerdos de Marrakech, que recogen las reglas jurfdicas de in te rpre ta t ion comun y aplicacion del Protocolo de Kioto.

Posteriormente, en la COP12 en Nairobi, se aprue-ba un Fondo de Adap ta t ion con la finalidad de ayu-dar a los pafses en desarrollo a hacer f rente al cambio climatico. Y en la COP13, que tuvo lugar en Bali, se establecio la hoja de ruta de las negociaciones para alcanzar u n acuerdo global en 2009, en la cual se ex-

preso la in ten t ion de negociar mas compromisos de reduc t ion de emisiones y se acordo la t ransferencia tecnologica para los no desarrollados, asf como la im-plementa t ion de medidas de adap ta t ion y la reduct ion de las emisiones provenientes de la defores ta t ion.

La ult ima COP (15), realizada en Copenhague , es considerada mas un fracaso por los analistas politicos, las organizaciones sociales y las propias comunidades que se han visto afectadas o desplazadas por cuestio-nes climaticas, que u n a esperanza de alcanzar com-promisos reales para a tender este problema comun, pues fueron evidentes la prevalencia cle los intereses nacionales y la falta de voluntad polftica de a lgunos pafses cuyas emisiones son muy altas.

Antes cle la celebrat ion de esta reunion se dio a conocer el documen to cientffico Diagnostico de Co-penhague. Se trata de la ul t ima actual izat ion sobre la ciencia del clima y en el se evidencia que u n aumen to superior a 3°C es muy peligroso y afectar ia a muchfsi-mos paises pobres. Por ejemplo, la quema de fosiles, la p roduc t ion de cemento y el cambio de uso del suelo (principalmente defores ta t ion) fue ron 27% mas altos respecto a 1990. Este u l t imo incremento se noto par-t icularmente en el comercio in ternacional cle bienes a partir del ano 2000, debido al crecimiento de a lgunos paises desarrollados como Ch ina y a su a u m e n t o cle emisiones de CO., por la quema de fosiles. Aiin esta pre-sente la incer t idumbre sobre las fuentes del aumen to cle GEI, pues estos son resultado de u n a combina t ion , pero se afii ma que el aumen to cle la t empera tu ra glo-bal del aire, la h u m e d a d y el pa t ron cle las lluvias no se explica solo por causas ffsicas naturales , sino que en el esta presente la huella de la actividad h u m a n a . Las previsiones se endurecen : a u m e n t a r a n las lluvias y sequfas extremas, el nivel del m a r puede subir 0.7 inetros y existe u n a muy alta probabi l idad de que la t empera tu ra ascienda mas de 2° a menos que los GEI empiecen a reducirse rap idamente pa ra 2020. Pese a

Alchichira ©Foto: h is Aburto

que estos cambios globales tuvieron lugar en la segun-da decada del siglo XX, es decir, muy recientemente, los lfderes gubernamenta les no logran un consenso para adoptar decisiones vinculantes con el objetivo de f renar los impactos globales.

En la COP15 de Copenhague se pusieron muchas esperanzas por cuatro razones: el cambio de adminis-t ra t ion en Estados Unidos, el vencimiento del p r imer per iodo de compromiso derivado de Kioto para 2012, los inercados de ca rbono ya existentes y el propio proceso que se dio a par t i r del establecimiento de la Ruta de Bali. Sin embargo, desde antes de iniciarse la Cumbre se noto que no se alcanzarian acuerdos vinculantes, que son los que se esperan del proceso negociador internacional sobre el clima, dadas las evi-dencias cientfficas del acelerado aumento de la tempe-ra tura del planeta. E n j u l i o de 2009 los dos pafses mas contaminantes del mundo , Estados Unidos y China, firmaron 1111 memoranda de entendimiento por el que se comprometfan a cooperar en la lucha contra el cam-bio climatico pero que no se vio reflejado en el docu-mento final de la Cumbre .

Un hecho impor tan te den t ro de esta Cumbre es que las protestas de la sociedad civil no tuvieron precedentes y se construyeron alianzas entre organi-zaciones sociales que inclufan sindicatos y empresas mas sensibles al tenia. Millones de afectados por los efectos del cambio climatico alzaron su voz, aunque no hayan sido escuchados.

Para a lgunos mas optimistas, este consenso post-Kioto puede ser a lcanzado en Mexico en la proxima COP16, dado que en el Acuerdo de Copenhague se

expreso u n a " fuer te voluntad polftica" de combatir u rgen temente el cambio climatico y en virtnd de la apor tacion mil lonaria de los pafses industrializados. Aportacion insuficiente, cabe decirlo, para a tender la magni tud del problema, sobre todo porque 2010 es el lfmite para pode r da r cont inuidad al p r imer per iodo 2008-2012, segiin los t iempos de ratificacion de los di-versos pafses que genera lmente requieren de dos anos.

Pero icuales son los temas de los compromisos en torno a los cuales gi ran las negociaciones actualmen-te? Estos pueden resumirse de la siguiente manera :

Niveles de referencia. Actualmente son seis GEI los contemplados, aunque se p ropone incluir mas; res-pecto al ano a par t i r del cual considerar la reduct ion, a lgunos no aceptan 1990 como base, y existen diferen-cias sobre las equivalencias de los datos tecnicos que vienen a complejizar el proceso negociador.

La inclusion de u n mecanismo en el sector fores-tal para reducir emisiones por deg rada t ion y defo-restat ion (REDD). El sector forestal f ue mencionado ya en el Protocolo de Kioto, pero no fue hasta la COP celebrada en Bali cuando se reconocio como 1111 ins-t rumen to que puede facilitar el cumpl imiento de las obligaciones de reduc t ion de emisiones de los pafses desarrollados y como u n a opo r tun idad para los paf-ses en vfas de desarrollo para de tener las acciones de deforesta t ion. Baste menc ionar que en nuestro pais el sector forestal t iene un potencial de reduc t ion de 14% de las emisiones totales nacionales. En el ambito internacional se ha avanzado mucho en establecer las reglas de func ionamiento , pero en los ambitos inter-nos no son claras aun; se p re tende const ru i r un mer-

cado de carbono para este sector aunque no se sabe como func ionar fa ni quienes serfan los participantes: los gobiernos nacionales, los subnacionales o los pro-pios habitantes de las regiones de los bosques. Existen asimismo grandes indefiniciones como los derechos de propiedad forestal (la mayorfa de los bosques con potencial de captura de ca rbono per tenecen a comu-nidades indfgenas y, en nuestro pais, a ejidos) y, muy importante, la cert if icat ion de que efectivamente las zonas forestales beneficiadas den t ro del mercado del carbono se han preservado, evitando que los recur-sos se trasladen a otras areas una vez que se han visto apoyadas financieramente para este fin; y, por ultimo, la cuestion acerca del origen de este d inero y los com-promisos que implicarfa.

La adapta t ion es un reto que requiere la genera-tion de in fo rmat ion a nivel mas local. Si bien ya hubo consenso sobre la creat ion de u n Fondo de Adaptation, el reto siguiente es para los pafses en desarrollo y los paises pobres, que resultan tambien ser los mas vulne-rables, pues no cuentan con capacidad para a f ron ta r las magnitudes del problema y atenderlo puntual-mente, ya que t radicionalmente venfan e n f r e n t a n d o los eventos climaticos extremos desde una vision de protection civil. El compromiso de los pafses ricos tie-ne que verse reflejado en este rubro, por medio de la ayuda al desarrollo. Esta adap ta t ion ha sido calculada por las organizaciones sociales en 50 000 millones de dolares anuales.

La transferencia de tecnologfa. Representa otro asunto "caliente" para las negociaciones en la Cum-bre de Cancun en el 2010 pues los pafses en vfas de desarrollo se comprometerfan, bajo el principio de res-ponsabilidad diferenciada, a tomar acciones contra el cambio climatico, siempre y cuando hubiera una transferencia tecnologica que no limitara su desarro-llo economico. En este sentido, a lgunos pafses emer-gentes como China piden, ademas, que se modif iquen las reglas de propiedad intelectual y mayor ayuda fi-nanciera. La modif ica t ion de las reglas de la propie-dad intelectual es vista como u n a amenaza para los desarrollados.

El cumpl imiento de las metas y compromisos asu-midos. Que provoca temor entre pafses desarrollados respecto a los menos desarrollados y viceversa, y que ha llevado a ins taurar tres medidas: mensurable, co-mun icable y verificable (M/R/V) para dar mayor cer-teza a los compromisos y a la coopera t ion financiera internat ional .

Los analistas polfticos y las organizaciones de la sociedad civil involucrados en este tema ya muestran preocupacion porque no se alcance este acuerdo en Mexico, re t rasando ahora si por muchos anos los compromisos vinculantes. Aunque el presidente de

Los paises del sur no quieren ver li-

mitodo su desarrollo para man-

frener un clima global, no sin

razon, y este argumento sirve

de arma politico frente a paises in-

dustrializados.

la Republica esta buscando ;por fin! u n a posicion la-t inoamericana f rente al cambio climatico, un f ren te comun, y existen diversas iniciativas nacionales como la de REDD+, la millonaria apuesta por los bosques, la Estrategia energetica, o la iniciativa de u n a Ley ge-neral de cambio climatico, estas no pasan de ser pro-puestas que no alcanzan efectividad real y resultan insuficientes ante el escenario internacional de nego-tiation. Sirven para la congra tu la t ion del momen to pero se diluyen en el t iempo. Y lo mismo sucede con muchos paises, except ion hecha, al parecer, de la Union Europea.

No obstante que en te rminos generales no se vea u n a clara apuesta po r a tender el problema del calen-tamiento global, hay que aceptar que se han produ-cido hechos significativos, como el reconocimiento expreso del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas de acuerdo con las respectivas capacidades en el Acuerdo de Copenhague , que tanto p reocupa a los pafses menos desarrol lados y sobre el cual estan dis-puestos a tomar acciones, incluido Mexico. Asimismo, la creat ion de Fondos internacionales para la Adapta-tion, el Mercado de emisiones europeo , o la promesa de f u t u r e s mecanismos como el de RF.DD+ representan pasos adelante. El mercado de emisiones de ca rbono es u n a propuesta den t ro del actual modelo economi-co de desarrollo y ha empezado a func iona r en Euro-pa, y en a lgunos estados de Estados Unidos o de otros pafses, incluidos los menos desarrollados, a traves de mercados voluntarios.

Pero las soluciones no solo se debaten en el p iano cientffico y economico sino tambien den t ro del juego de palabras / in tereses ent re el l lamado nor te y el sur, los cuales siguen pesando mas que la evidencia em-pfrica o cientffica. Los paises del sur no quieren ver l imitado su desarrollo para man tene r un clima global, no sin razon, y este a rgumen to sirve de a rma polftica f rente a paises industrializados. La Union Europea, en quien se ve una pos tura mas clara para revertir los efectos del cambio climatico, t iene que jugar este jue-go con pafses como China. Por supuesto hay otros pai-

ses, los mas vulnerables a eventos hidrometeorologicos extremos, para los que la par t ic ipat ion y asuncion de compromisos se condiciona a ayuda f inanciera y tec-nologica; pero su voz no representa atin n ingun peso en la arena polftica internacional, pues las negociacio-nes son lideradas por unos cuantos pafses emergentes, de los cuales no todos asumen compromisos, como se ha visto en muchas Cumbres.

Para los pafses industrializados el acento debe po-nerse en la reduct ion de emisiones GF.I a traves de me-didas de mit igat ion que permi tan mantener el actual r i tmo de consumo y p roduc t ion economica; para los demas, la discusion debe centrarse en las medidas y financiamiento de la adap ta t ion , sin ver l imitado su derecho al desarrollo. El reconocimiento de que el calen-tamiento global es un problema comun se e s fuma cuan-do se incluyen en el debate los intereses nacionales.

El problema del cambio climatico se desenvuelve actualmente en un escenario discursivo nada claro, lo que se puede constatar desde la propia redac t ion de los Acuerdos y del analisis del proceso negociador. A esto se ariade el terrible impacto (en terminos polfti-cos) del l lamado climategate, que pone en tela de juicio la mas fue r t e evidencia cientffica producida respecto al acelerado cambio climatico y deja ver que no exis-te "verdad cientffica" sobre el calentamiento global, apor t ando argumentos a los detractores de este feno-meno. Esto evidencia ademas un pun to en el que des-de el ambito de la investigation social ya se empezaba a l lamar la atencion: el que u n g rupo de cientfficos pueden llegar incluso a manipula r el orden global ba-sados en el a rgumen to de su expertise, colocando a la sociedad en una si tuation existential de incertidumbre pues queda en claro que no controla su en torno ni su

destino, f enomeno al que Beck llamo la sociedad del riesgo. Y esto pasa con la percep t ion del cambio cli-matico. Atr ibuimos fenomenos , eventos, hechos, al calentamiento global c u a n d o muchos no lo son, o le restamos credibil idad total po rque no se ha llegado a exper imenta r personalmente sus efectos. Y dejamos en manos de los cientfficos llenar este vacfo. Pero las "quiebras" en el o rden que se segufa nos ponen en mayores conflictos, y esto fue lo que sucedio reciente-mente en Copenhague .

Es necesario u n cambio de pa rad igma global donde el desarrollo no se vea exclusivamente en la industr ial izat ion, lo cual requiere, ademas de acuer-dos globales internacionales, la voluntad nat ional de planificacion del desarrollo. Podemos constatar que la densidad demograf ica en las zonas costeras se ha triplicado, que no se cambia el modelo de diseno de ciudades, y tambien se requiere u n cambio social para modif icar los pat rones de consumo, e l iminando la idea de que el bienestar se mide por el numero de electrodomesticos que se tiene en casa.

En terminos mas cientfficos, se requiere u n a "des-carbonizacion de la economfa", muy lejos de concre-tarse viendo el r u m b o que seguimos como sociedad y el escaso compromiso real de los polfticos. Como se ha dicho, con el clima no se puede negociar, pero esta verdad 110 ha alcanzado su reconocimiento politico en las Conferencias de las Partes, el escenario donde se pre-tende alcanzar acuerdos sobre el clima.

Y al parecer, Cancun no sera el escenario para es-tos acuerdos vinculantes. Los lfderes polfticos se con-fo rmaran con consensos en a lgunos de los temas aquf planteados para quiza en la proxima Cumbre compro-meterse realmente. ^