de stabilitÉits programm 2021 - gouvernement
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DE STABILITÉITSPROGRAMM 2021Programme de Stabilité et de Croissance du Grand-Duché de Luxembourg 2021 > 2025
AVRIL 2021
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Table des matières
I. Orientations générales et objectifs de la politique budgétaire ...................................... 3
II. Situation économique et prévisions macroéconomiques .............................................. 9
II.1 L’environnement macroéconomique aux niveaux européen et international ............... 9
II.2 La situation macroéconomique au Luxembourg ..................................................... 11
II.3 Risques et incertitudes ........................................................................................ 16
III. Situation budgétaire et dette publique ................................................................... 18
III.1 Orientations générales de la politique budgétaire .................................................. 19
III.2 Objectif budgétaire à moyen terme ...................................................................... 31
III.3 La situation budgétaire en 2020 et 2021 ............................................................... 33
III.4 La situation budgétaire en 2022 - 2025 ................................................................ 37
III.5 La dette publique ............................................................................................... 44
III.6 Analyse de sensibilité ......................................................................................... 47
III.7 Comparaison avec le Programme de stabilité et croissance 2020 et la programmation
budgétaire d’automne 2020 ....................................................................................... 53
IV. Qualité des finances publiques ............................................................................. 56
V. Soutenabilité à long terme des finances publiques ................................................... 58
VI. Aspects institutionnels des finances publiques ....................................................... 62
VII. Annexe statistique ............................................................................................. 65
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I. Orientations générales et objectifs de la politique budgétaire
Un an après l’éclatement de la pandémie de la COVID-19, le Programme de stabilité et de
croissance du Grand-Duché de Luxembourg de cette année 2021, ci-après le « PSC 2021 »,
reprend son format habituel et dresse un aperçu des perspectives économiques et
budgétaires à moyen terme pour le Luxembourg sur les années 2021 à 2025.
Indépendamment des incertitudes et des risques pesant sur tout exercice de projection,
l’évolution récente de la crise sanitaire au Luxembourg ainsi que la résilience de l’économie
et des finances publiques luxembourgeoises donnent de l’espoir et permettent désormais de
tabler sur des perspectives améliorées.
Grâce à la mise au point de vaccins efficaces dès la fin 2020 et le lancement de campagnes
de vaccination de masse à travers le monde entier, l’économie européenne – après avoir
connu une chute de -7,1% de son PIB en 2020 – devrait connaitre un rebond de l’ordre de
+4,2% en 2021 avec la levée progressive des mesures de confinement. La reprise serait
incomplète dans la mesure où l’activité économique au sein de la zone euro ne renouerait
avec son niveau d’avant la crise qu’au cours de l’année 2022.
Selon la première estimation du STATEC issue de la comptabilité nationale, le Luxembourg a
clôturé l’année 2020 avec une contraction de son PIB réel de -1,3% seulement, ce qui place
le Grand-Duché parmi les pays de la zone euro et de l’UE dont l'impact de la crise a été le
mieux maîtrisé.
Ce résultat préliminaire du STATEC témoigne des fondamentaux solides de l’économie
grand-ducale, qui est caractérisée par un tissu socio-économique résilient et diversifié qui a
su s’adapter rapidement à de nouvelles conditions de travail, notamment à travers le recours
généralisé au télétravail et d’autres mesures d’adaptation.
La contraction moins importante que prévue initialement (rappelons que la projection
présentée au PSC 2020 était celle d’une contraction de -6,0% en 2020) est également la
confirmation du bien-fondé des divers choix du Gouvernement en matière sanitaire et au
niveau socio-économique.
Grâce à l’expérience acquise au fil des mois, aux infrastructures existantes, comme des
infrastructures de technologies de l’information et de la communication modernes et
performantes, et nouvellement mises en place, surtout sur le plan sanitaire, et au déploiement
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d’un soutien financier étatique sans précédent dans l’histoire du pays, le Gouvernement a
réussi à trouver le juste équilibre dans la lutte contre la COVID-19.
La mise en place des restrictions sanitaires requises afin de ne pas saturer les infrastructures
hospitalières ainsi que pour endiguer la propagation du coronavirus SARS-CoV-2, d’un côté,
et la recherche de la flexibilité et du degré d’ouverture appropriés pour permettre aux
citoyens et aux entreprises de retrouver une certaine normalité dans leur vie quotidienne, de
l’autre, ont à tout moment guidé les autorités dans leur prise de décision.
Les résultats observés en matière sanitaire et socio-économique laissent entrevoir que la voie
empruntée par le Gouvernement a été adéquate et adaptée face à une situation très difficile
et inédite.
Pour 2021 et 2022, l’économie luxembourgeoise est ainsi estimée retrouver une activité
dynamique avec des taux de croissance de +4,0%. À moyen terme, la croissance du PIB
renouerait avec une croissance de l’ordre de +2,6%.
À l’image de la décroissance moins prononcée qu’attendue en 2020, les finances publiques
du Luxembourg se sont également montrées résilientes. Malgré un déficit public record des
administrations publiques1 de -2.620 millions d’euros ou -4,1% du PIB, le résultat désormais
observé pour l’exercice entier est largement mieux que les projections initiales du PSC 2020.
Celui-ci tablait encore sur un déficit de -5.024 millions d’euros (-8,5% du PIB) en 2020.
L’administration centrale, à elle seule, affiche un déficit de -3.338 millions d’euros ou -5,2%
du PIB. Ce résultat meilleur que prévu est prometteur (l’estimation du PSC 2020 s’étant
chiffrée à -4.993 millions d’euros ou -8,3% du PIB), tout en représentant un ordre de grandeur
historiquement élevé. Ce déficit est le reflet du déploiement massif des mesures de soutien
et de relance par le Gouvernement, du maintien intégral de sa politique d’investissement
ambitieuse et de l’action des stabilisateurs automatiques tels que le chômage et des autres
prestations sociales.
Affichant la dette publique la moins faible au sein de la zone euro après l’Estonie et doté de
la notation « AAA » auprès de toutes les agences, le Luxembourg a su réagir de manière
vigoureuse et avec toute la sérénité nécessaire à partir du printemps 2020 grâce à sa situation
budgétaire favorable. Le solde de l’administration centrale a en effet été en situation
équilibrée, voire en surplus, pour la première fois depuis la crise financière de 2008 au cours
des exercices 2018 et 2019. L’excellente situation financière a été le fruit des efforts de
1 Au sens du système européen des comptes (« SEC »), les administrations publiques englobent l’administration centrale, les administrations locales ainsi que la Sécurité sociale.
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consolidation entrepris dès la fin de 2013 (dont notamment le programme de modernisation
« Zukunftspak » entré en vigueur en 2015) et la discipline budgétaire affichée par la coalition
depuis son entrée en fonction fin 2013.
Pour relever les défis socio-économiques posés par la pandémie, le Gouvernement a tout
d’abord mis en place un vaste programme de stabilisation (« Stabiliséirungspak »), soutenant
à la fois les citoyens et les entreprises, suivi d’un programme de relance dénommé « Neistart
Lëtzebuerg » comprenant notamment un Fonds de relance et de solidarité.
D’autres mesures temporaires et ciblées sont venues compléter le dispositif de soutien
étatique et des extensions de certaines mesures phares, y compris celui du chômage partiel,
ont été décidées au cours des derniers mois, en exploitant les flexibilités offertes par la
Commission européenne en matière d’aide d’État ainsi qu’en ce qui concerne le Pacte de
stabilité et de croissance.
Prises dans leur ensemble, les enveloppes budgétaires débloquées, y compris les garanties
financières mises à disposition, se sont élevées au total à 11 milliards d’euros, soit environ
18,6% du PIB estimé en 2020, ce qui fait des mesures luxembourgeoises l’un des paquets de
soutien les plus généreux en Europe.
Au 31 mars 2021, le Luxembourg a déboursé une somme globale de 2.021 millions d’euros
au titre de mesures budgétaires directes en faveur des citoyens et des entreprises et a accordé
des reports de d’impôts et de cotisations sociales ainsi que des remboursements d’impôts
pour une valeur de 614 millions d’euros.
Pour financer cette politique budgétaire résolument anticyclique, le Luxembourg a levé de
nouveaux fonds sur les marchés de capitaux internationaux pour 2,5 milliards d’euros en mars
2020, profitant des taux d’intérêt historiquement bas, voire négatifs. Ceci a permis de
renforcer le coussin de liquidités de l’État pour affronter la crise et de déployer toutes les
mesures de soutien nécessaires.
En parallèle, le Luxembourg a été le premier émetteur souverain européen à mettre en place
un « Sustainability Bond Framework2 » visant à financer les investissements écologiques et
sociaux, l’émission obligataire afférente ayant eu lieu en septembre 2020 pour un volume total
de 1,5 milliard d’euros à taux négatif également.
Malgré le lancement de ces nouveaux emprunts dictés, d’une part, par les efforts entrepris
pour lutter contre les effets socio-économiques de la crise et, de l’autre, par l’action
2 Lien : https://te.public.lu/fr/finance-durable.html .
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gouvernementale en faveur de la transition verte et l’inclusion sociale, l’augmentation de la
dette publique du Luxembourg en 2020 a été la plus faible en Europe, témoignant de la
solidité de la situation financière de l’État. La dette publique a atteint fin 2020 un niveau de
15.941 millions d’euros ou 24,9% du PIB, soit bien en-dessous de la référence de 30% du PIB
prévue au programme gouvernemental, et représentant une augmentation de 2,8 points de
pourcentage par rapport à fin 2019 lorsque le ratio afférent était de 22,0% du PIB.
Dès 2021, le Luxembourg vise à revenir sous la barre des 3% du PIB telle que prévue par les
traités européens en ce qui concerne le déficit public, malgré le fait que la Commission
européenne a annoncé en automne 2020 que la clause dérogatoire générale (« general escape
clause » en anglais) du Pacte de stabilité et de croissance allait rester en vigueur pour
l’exercice budgétaire 2021.
Cette clause dérogatoire générale, qui permet aux États membres de l’UE de s’écarter
temporairement des exigences découlant des règles budgétaires européennes, sera
probablement étendue à l’année 2022. Le 3 mars 2021, la Commission européenne a en effet
fourni des nouvelles orientations en matière budgétaire, en appelant les États membres à
poursuivre les efforts de soutien et relance et en accordant la flexibilité nécessaire pour 2022
également.
D’après la formule retenue par la Commission européenne, la clause dérogatoire générale
devrait très probablement être désactivée à partir de l’exercice 2023 une fois que le PIB de
l’UE aura atteint son niveau d’avant crise, soit le niveau de 2019. Par hypothèse, les règles du
Pacte de stabilité et de croissance joueront donc à nouveau à partir de 2023.
C’est dans l’esprit de ces orientations générales fournies par la Commission européenne que
le Luxembourg poursuit en 2021 son action en faveur de la double transition verte et
numérique, tout en promouvant l’inclusion sociale.
En même temps, l’actualisation des prévisions budgétaires fait ressortir une révision à la
hausse des projections budgétaires en comparaison avec les estimations établies dans le
contexte de la loi budgétaire du 19 décembre 2020.
Le déficit des administrations publiques en 2021 passe à -1.359 millions d’euros ou -2,0% du
PIB et celui de l’administration centrale à -2.095 millions d’euros ou -3,1% du PIB. A moyen
terme, les finances publiques du Luxembourg connaîtront une amélioration progressive, sous
l’effet d’une reprise graduelle des recettes publiques et des dépenses publiques sous
contrôle. Les administrations publiques atteindront de nouveau une situation équilibrée à
partir de 2024.
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Le solde structurel passe de -2,4% du PIB en 2020 à +0,3% du PIB en 2023, ce qui permettrait
au Luxembourg de respecter l’objectif budgétaire à moyen terme (« OMT ») à partir du
moment où les règles du Pacte de stabilité et de croissance seront de nouveau en vigueur3. En
tant que l’un des rares pays ayant toujours respecté les règles du Pacte, le Luxembourg
continue ainsi à maintenir son engagement pris dans le contexte de l’accord de coalition pour
la période 2018 à 2023.
La dette publique est estimée grimper sur la période de projection de ce PSC en raison de
l’administration centrale toujours déficitaire. L’endettement public devrait atteindre son pic
en 2023 avec un ratio dette/PIB de 28,4%, tout en connaissant une légère trajectoire à la
baisse par la suite. Le plafond des 30% du PIB en matière de dette publique, qui constitue le
second pilier de l’engagement pris par le Gouvernement dans son accord de coalition pour
2018-2023 et qui représente la moitié du plafond de 60% du PIB prévu par les traités
européens, serait à tout moment respecté selon les chiffres de ce PSC 2021.
Compte tenu des incertitudes importantes entourant l’évolution épidémiologique, les
projections macroéconomiques et budgétaires et les constats présentés dans ce PSC doivent
toutefois être appréciés avec la prudence nécessaire et des révisions ultérieures seront
apportées au fur et à mesure que de nouvelles données seront disponibles.
A travers le PSC 2021, le Luxembourg réaffirme dans tous les cas son engagement en faveur
de finances publiques durablement saines et équilibrées. Il continuera en 2021, et au-delà, à
orienter sa politique budgétaire pleinement en faveur d’une croissance qualitative et créatrice
d’emplois, en favorisant l’innovation et l’inclusion sociale ainsi qu’en accordant la plus grande
priorité aux investissements permettant de relever les défis issus de la double transition
écologique et numérique.
C’est également dans cet ordre d’esprit que le Luxembourg a élaboré, en parallèle au PSC
2021, son Programme national des réformes 2021 (« PNR ») ainsi que son Plan pour la reprise
et la résilience (« PRR »), les trois documents formant un ensemble cohérent et concerté de
l’action gouvernementale dans le cadre du Semestre européen 2021.
3 Compte tenu de la marge de 0,25 point de pourcentage que la Commission européenne applique généralement dans son appréciation du respect de l’OMT.
Tableau de synthèse
Source : Ministère des Finances, STATEC.
en mia
euros
en % du
PIB
variation
annuelle,
en %
en mia
euros
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PIB
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en %
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en %
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PIB
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annuelle,
en %
RECETTES TOTALES 28,033 43,7 -1,2 29,678 43,5 +5,9 31,126 43,6 +4,9 32,889 44,3 +5,7 34,431 44,5 +4,7 36,054 44,7 +4,7
dont:
Impôts sur la production et les importations (i. indirects) 7,070 11,0 -1,4 7,815 11,5 +10,5 8,233 11,5 +5,3 8,657 11,6 +5,2 9,055 11,7 +4,6 9,412 11,7 +4,0
Impôts courants sur le revenu et le patrimoine (i. directs) 10,043 15,7 -4,5 10,375 15,2 +3,3 10,935 15,3 +5,4 11,751 15,8 +7,5 12,424 16,0 +5,7 13,134 16,3 +5,7
Cotisations sociales 8,116 12,7 +5,2 8,349 12,2 +2,9 8,771 12,3 +5,1 9,172 12,3 +4,6 9,569 12,4 +4,3 10,028 12,4 +4,8
DEPENSES TOTALES 30,654 47,8 +14,1 31,037 45,5 +1,3 32,049 44,9 +3,3 33,164 44,6 +3,5 34,398 44,4 +3,7 35,761 44,3 +4,0
dont:
Investissement public* 2,922 4,6 +14,0 3,046 4,5 +4,3 3,258 4,6 +6,9 3,388 4,6 +4,0 3,502 4,5 +3,4 3,578 4,4 +2,2
Investissement public supplémentaire COVID-19 0,109 0,2 - - - - - - - - - - - - - - -
Prestations sociales 13,429 20,9 +16,4 13,327 19,5 -0,8 13,671 19,1 +2,6 14,275 19,2 +4,4 14,903 19,2 +4,4 15,663 19,4 +5,1
Consommation intermédiaire 2,888 4,5 +8,2 2,979 4,4 +3,2 3,034 4,2 +1,9 3,116 4,2 +2,7 3,199 4,1 +2,7 3,285 4,1 +2,7
Rémunération des salariés 6,942 10,8 +9,8 7,255 10,6 +4,5 7,648 10,7 +5,4 7,976 10,7 +4,3 8,331 10,8 +4,5 8,717 10,8 +4,6
SOLDE DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES -2,620 -4,1 -1,359 -2,0 -0,923 -1,3 -0,274 -0,4 0,033 0,0 0,293 0,4
Solde de l'administration centrale -3,338 -5,2 -2,095 -3,1 -1,695 -2,4 -1,106 -1,5 -0,747 -1,0 -0,422 -0,5
Solde des administrations locales -0,122 -0,2 0,002 0,0 0,025 0,0 0,081 0,1 0,079 0,1 0,117 0,1
Solde de la Sécurité sociale 0,840 1,3 0,735 1,1 0,747 1,0 0,751 1,0 0,701 0,9 0,598 0,7
SOLDE STRUCTUREL
DETTE PUBLIQUE 15,941 24,9 18,322 26,9 20,017 28,0 21,123 28,4 21,870 28,2 22,292 27,6
DETTE PUBLIQUE hors emprunt COVID-19 13,441 21,0 15,322 22,5 17,017 23,8 18,123 24,4 18,870 24,4 19,292 23,9
INDICATEURS MACROECONOMIQUES
CROISSANCE
PIB réel (en %)
PIB nominal (en %)
PIB nominal (niveau, en mia euros)
EVOLUTION DES PRIX
Inflation IPCN (en %)
EMPLOI
Croissance de l'emploi intérieur (en %)
Taux de chômage (définition ADEM, en %)
* : Investissement public en 2020 hors crise et hors impact comptable acquisition avion militaire. L'impact purement comptable de 200 mio EUR lié à l'acquisition de l'avion militaire est intégré dans le total des dépenses et les soldes.
7,56,3 6,8 6,4 6,6 7,0
1,9 2,0
2,0 1,7 2,8 2,4 2,2 2,2
1,90,8 1,7 1,8
4,2
64,143 68,207 71,416 74,320 77,452 80,717
1,0 6,3 4,7 4,1 4,2
2025
-1,3 4,0 4,0 2,7 2,6 2,6
2020 2021 2022 2023 2024
2024 2025
-2,4 -0,7 -0,3 0,3 0,4 0,4
2023
FINANCES PUBLIQUES
2020 2021 2022
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II. Situation économique et prévisions macroéconomiques
Les prévisions macroéconomiques sous-jacentes au PSC 2021 ont été élaborées de manière indépendante par le
STATEC et ont été publiées pour la période 2021 à 2024 en date du 1er mars 2020. L’année 2025 est le résultat d’une
extension technique de l’horizon de projection pour les besoins du PSC 2021.
II.1 L’environnement macroéconomique aux niveaux européen et international
La flambée de la pandémie de la COVID-19 en 2020 a infligé un coup supplémentaire à
l’économie de la zone euro qui avait déjà ressenti un certain essoufflement les années d’avant,
en raison des tensions commerciales entre la Chine et les États-Unis et les risques entourant le
Brexit.
La propagation de la COVID-19 en 2020 a fortement affecté l’économie de la zone euro. La
situation sanitaire dans un grand nombre de pays européens a nécessité la mise en place de
confinements au courant de 2020. De plus, la remontée des infections et le renforcement des
mesures sanitaires en fin d’année ont partiellement compensé la forte reprise de l’activité
économique suite au relâchement des mesures d’endiguement au 3e trimestre. Malgré le soutien
budgétaire inédit des États membres de l’Union, le PIB en volume de la zone euro pour 2020 a
affiché une baisse de -7,1%, comparé à -5,1% tablé dans le PSC 2020.
En 2021, l’optimisme autour du développement de vaccins efficaces a partiellement fait place à
la peur d’une nouvelle vague de contaminations due à la distribution de vaccins plus lente
qu’initialement prévue et à l’apparition de nouvelles souches du virus. Toutefois, dans le scénario
de base sous-tendant les prévisions macroéconomiques, il est supposé que la distribution de
vaccins faciliterait la mise en place de restrictions sanitaires plus ciblées et localisées vers mi-
2021 et permettrait d’éviter une nouvelle vague épidémiologique globale.
Le commerce mondial a relativement bien absorbé le choc de la pandémie par rapport à la crise
financière (-5% en 2020 contre -13% en 2009), grâce notamment au rétablissement rapide et
significatif pendant la deuxième moitié de 2020. Cette expansion devrait continuer à créer un
cadre propice pour la croissance des économies orientées à l’international telles que le
Luxembourg.
Les marchés boursiers devraient eux-aussi se redresser en 2021, ce qui aura des retombées
positives pour l’économie luxembourgeoise. En 2021, la croissance de l’indice boursier s’établira
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à 8,9%, relative à la moyenne de -4,7% en 2020. Le secteur financier continue à résister au choc
de la pandémie et les effets sur certains secteurs de l’économie réelle ne semblent pas déborder
sur les services financiers qui ont su s’adapter rapidement à la nouvelle situation en revenant à
des modes de télétravail. De surcroît, l’impact négatif en 2020 est moindre qu’anticipé en raison
des injections de liquidités par les banques centrales, des mesures gouvernementales et de la
durée relativement courte de la récession.
Tandis que la reprise ira de pair avec une évolution positive sur le marché du travail européen
marqué par un taux de chômage en baisse continue sur l’horizon de prévision, elle sera moins
ressentie dans l’évolution des prix qui sont sous l’influence de prix pétroliers restant bien au-deçà
de leurs niveaux pré-COVID-19 en 2021.
Sur base des considérations qui précèdent, le taux de croissance du PIB en volume pour 2021 de
la zone euro est estimé s’établir à +4,2% et convergera vers +1,4% à l’horizon 2025.
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II.2 La situation macroéconomique au Luxembourg
Au plan national, l’année 2020 a marqué une rupture nette avec la période 2013-2019 lors de
laquelle le Luxembourg avait enregistré une croissance moyenne de +3,4% de son PIB réel. A
l’instar des autres États membres de l’Union européenne, le Luxembourg a été lourdement frappé
par la crise de la COVID-19 et est entré en récession pour la première fois depuis 2012, l’année
de la crise de la dette de la zone euro.
Or, comparé à la moyenne européenne, l’impact économique de la crise sanitaire s’est révélé
moins dévastateur au Luxembourg. Alors que le PIB réel de la zone euro a affiché une baisse de
-7,1% par rapport à 2019, le Luxembourg a enregistré une décroissance de -1,3% en 2020. Cette
performance place le Luxembourg en troisième rang du classement européen, derrière l’Irlande
(+2,8%) et la Lituanie (-0,8%)4, et détonne fortement avec les prévisions de -6,0% établies par le
STATEC lors de l’élaboration du PSC 2020. À noter que le PIB nominal a même connu une
croissance positive (+1,0%) en 2020.
Les raisons derrière cette résistance remarquable de l’économie luxembourgeoise sont au
nombre de trois. D’abord, le Gouvernement a adopté un paquet substantiel de mesures de
soutien à hauteur de 18,6% du PIB estimé en 2020 en faveur des citoyens et entreprises
luxembourgeois qui ont permis de limiter les dégâts économiques de la crise sanitaire. Ensuite,
la structure de l’économie luxembourgeoise fortement axée sur les services a facilité le recours
au télétravail d’une grande partie de la main d’œuvre luxembourgeoise et réussi à minimiser les
perturbations à la production économique. Enfin, la réouverture prudente et mesurée au
troisième trimestre a entraîné un rebond considérable de l’économie. Après l’écroulement au
deuxième trimestre 2020 (-7,3%), le Luxembourg a ainsi enregistré une véritable croissance en
« V » de son PIB réel pendant les mois de juillet à septembre (+9,3%). Quoique plus légère, cette
tendance positive a continué à se manifester au quatrième trimestre, et ce malgré l’introduction
de mesures sanitaires de plus en plus restrictives par le Gouvernement au fil des mois (+1,6%).
Portée notamment par les services d’information et de communication ainsi que le transport de
fret aérien, cette performance contraste avec le repli enregistré dans les autres pays de l’Union
européenne au quatrième trimestre suite aux confinements imposés (-0,7%)5. De surcroît, elle
4 Conjoncture Flash de mars 2021, STATEC. 5 Idem.
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atteste de la solidité des fondamentaux de l’économie luxembourgeoise, qui, en absence de la
crise sanitaire, aurait vraisemblablement connu un accroissement important.
Grâce aux progrès de la campagne de vaccination et les perspectives d’ouverture progressive de
l’économie en découlant, la croissance luxembourgeoise redeviendra positive en 2021. En raison
de la récession moins grave qu’initialement prévue en 2020, la reprise sera toutefois moins
prononcée. Au moment de l’élaboration du présent PSC, le STATEC table sur une croissance
réelle de +4,0% au lieu de +7,0% tel qu’annoncé en printemps 2020.
L’économie luxembourgeoise tirera parti des perspectives favorables sur les marchés financiers
– on s’attend à une croissance de l’Eurostoxx de 8,9% en 2021 –mais les enquêtes témoignent
également d’une bonne confiance dans les secteurs de l’industrie et de la construction6. Limitée
par les mesures de prévention sanitaires en 2020, la demande intérieure reprendrait son rôle de
moteur de l’économie luxembourgeoise. Ainsi, la consommation privée est supposée croître de
8,4% par rapport à l’année précédente. Alors qu’un taux de croissance similaire du PIB réel sera
atteint en 2022, la croissance s’aplatira progressivement à moyen terme pour atteindre 2,6% en
20257.
Le marché du travail luxembourgeois quant à lui ne pourra pas immédiatement bénéficier de la
relance économique. Sur la base de l’expérience de la crise financière, les effets négatifs de la
crise actuelle risquent en effet de se manifester de façon décalée. Ainsi, la création d’emplois ne
semble se réinstaller que lentement (+1,7% en 2021, comparé à +2,0% en 2020). Après avoir
atteint un pic en 2022 (+2,8%), elle se ralentira de nouveau par la suite. Cette trajectoire reflète
l’assouplissement de l’activité économique post-2022. Selon les prévisions du STATEC, l’emploi
intérieur n’arriverait pas à fermer le gap créé par la crise pour renouer avec la trajectoire entamée
avant la crise.
Une tendance similaire peut être décelée en jetant un regard sur le taux de chômage qui
augmentera davantage en 2021 pour atteindre 6,8%. Reflétant la tendance sous-jacente à
l’emploi intérieur, le taux de chômage connaîtrait une légère baisse en 2022 (6,4%) avant de
monter de façon continue jusqu’à un niveau de 7,5% de la population active à la fin de la période
sous considération. En raison de son contexte économique, le STATEC suppose qu’en raison des
6 Conjoncture Flash mars 2021, STATEC. 7 La couverture du modèle macroéconométrique du STATEC ne s’étendant seulement à l’année 2024, les taux de croissance retenus pour l’année 2025 dans ce PSC correspondent exactement à ceux de l’année précédente afin de maintenir l’horizon de projection usuel des PSC du Luxembourg.
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spécificités luxembourgeoises, attirant notamment une grande partie de sa manœuvre de la
Grande Région, le Luxembourg a besoin d’un certain taux annuel de création d’emplois pour
entraîner une baisse du chômage national. Au vu de l’évolution plus lente de l’emploi intérieur à
moyen terme, ce taux ne sera pas atteint et le chômage n’arriverait pas à baisser. Ces chiffres
reflètent donc une certaine persistance des effets de la crise sur le marché du travail
luxembourgeois qui ne retrouvera vraisemblablement pas la situation favorable d’avant-crise au
courant des cinq prochaines années.
En raison de son haut degré d’ouverture économique et de son exposition au secteur de la
logistique et des transports, l’inflation au Luxembourg est fortement influencée par les prix
pétroliers. Ce n’est donc sans surprise que les prix ont subi les impacts de l’effondrement du
cours du pétrole dans la première partie de 2020. En raison des confinements mis en place au
printemps 2020, le prix du pétrole a en effet chuté de façon drastique pour atteindre un plancher
de $10/baril en avril 20208.
Conjuguée à la gratuité des transports publics entrée en vigueur en mars 2020 ainsi qu’à la
pression sur la demande de biens et de services suite aux mesures sanitaires contre la COVID-
19, ledit déclin des prix pétroliers a fait à ce que le taux de croissance des prix soit tombé en-
dessous de la barre des 1% en 2020. Cette dynamique a été quelque peu freinée par la baisse de
l’offre engendrée à son tour par lesdites mesures, ce qui a résulté en un taux d’inflation annuel
de 0,8%.
Avec la reprise économique qui se trace à l’horizon, le STATEC s’attend à ce que l’inflation gagne
en vigueur sur les années qui suivent. Emporté notamment par la remontée des prix pétroliers, le
taux d’inflation au Luxembourg, tel que mesuré par l’IPCN, s’élèverait à 1,8% en 2021. À l’horizon
2025, le taux d’inflation convergera progressivement vers l’objectif établi par la Banque centrale
européenne qui vise un taux d’inflation proche, mais inférieur à 2%, à moyen terme. Sur base de
cette trajectoire, le déclenchement de la prochaine tranche indiciaire est attendu pour 2022.
8 Conjoncture Flash mars 2021, STATEC.
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Graphique 1 : PIB réel au Luxembourg
Base 100 = 2019
Source : STATEC, calculs Ministère des Finances.
Graphique 2 : PIB réel au Luxembourg et au sein de la zone euro
Base 100 = 2019
Source : STATEC, calculs Ministère des Finances.
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Graphique 3 : Taux de chômage au Luxembourg (2015-2024)
Source : ADEM, STATEC.
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II.3 Risques et incertitudes
Un an après l’avènement de la crise de la COVID-19, le monde se voit toujours confronté à une
grande incertitude sur le plan économique. Tandis que les incertitudes étaient liées à la
survenance potentielle de confinements prolongés ou de confinements par vagues lors de
l’élaboration du PSC 2020, l’évolution économique en 2021 sera principalement tributaire de
l’efficacité des campagnes de vaccination.
Des retards supplémentaires dans la mise en œuvre des campagnes de vaccination dus à des
problèmes de livraison, voire l’apparition de nouvelles variantes de la COVID-19 résistantes aux
vaccins, risquent d’entraver la reprise économique.
Les mesures prises par les autorités gouvernementales à travers le monde ont joué un rôle clé
dans la lutte contre les effets néfastes de la crise sanitaire et les paquets de relance substantiels
adoptés en Europe et aux États-Unis vont faire le lit d’une croissance économique durable.
Certains risques de surchauffe économique sont susceptibles de se manifester à travers une
hausse des prix et des taux d’intérêt aux États-Unis et en Europe. Une hausse des taux d’intérêt
pourrait, le cas échéant, inciter une réaction des marchés financiers qui se répercuterait sur
l’économie luxembourgeoise. Une telle hausse irait également à l’encontre de la politique
monétaire expansionniste de la BCE qui pourrait se voir forcée à prendre des mesures encore
plus accommodantes.
À ce stade, d’éventuels dégâts structurels à l’appareil de production luxembourgeois résultants
de la crise de la COVID-19, qui pourraient s’avérer lourds de conséquences pour le potentiel de
croissance à long terme, ne sont pas encore prévisibles même si le STATEC estime que certaines
séquelles risqueraient d’être permanentes.
Aux risques liés directement ou indirectement à la crise de la COVID-19 s’ajoutent certaines
tendances structurelles déjà présentes avant la crise mais qui seront renforcées par cette
dernière, dont notamment la digitalisation. Au vu de son impact sur le marché du travail, la
digitalisation des économies est une tendance qu’il s’agit d’encadrer par des politiques favorisant
l’innovation et améliorant les qualifications de la main d’œuvre concernée. Le Gouvernement a
reconnu il y a longtemps les opportunités de la digitalisation et a pris des mesures pour rendre
l’économie luxembourgeoise apte à affronter les défis y liés et à préparer la main d’œuvre pour
répondre aux exigences des employeurs sur le marché du travail de demain.
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C’est également pour cette raison que le Gouvernement a fait de la transition numérique un des
piliers de son Plan pour la reprise et la résilience qu’il va soumettre au titre de la Facilité pour la
reprise et la résilience en même temps que ce PSC.
Enfin, les développements internationaux en matière de fiscalité internationale des entreprises,
dont la fiscalité numérique et le plan d’action BEPS de l’OCDE, qui ont reçu une nouvelle
impulsion avec l’arrivée au pouvoir de l’Administration Biden aux États-Unis, constituent à la fois
un défi et une opportunité pour l’économie et les finances publiques luxembourgeoises.
La situation économique telle qu’elle a été dessinée dans les sous-sections précédentes repose
sur un scénario central élaboré par le STATEC dans lequel les risques positifs et négatifs se
contrebalancent. Afin de tenir compte des incertitudes qui entourent le contexte économique
actuel et d’avoir une estimation indicative de l’impact de la matérialisation de certains risques, le
chapitre III.6 contient une analyse de sensibilité. Dans le cadre de cette analyse, deux scénarii
élaborés par Oxford Economics sont simulés, à savoir un scénario favorable prévoyant un retour
à la normale plus rapide que prévu grâce à des campagnes de vaccination fructueuses et un
scénario défavorable partant de l’hypothèse d’une « seconde vague globale ». Enfin, un choc sur
les taux d’intérêt est également simulé.
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III. Situation budgétaire et dette publique
Pour amortir le choc créé par la pandémie en 2020, tous les États membres de l’UE ont
rapidement réagi à la crise en misant sur des aides budgétaires massives. Afin d’appliquer les
leçons apprises pendant la crise financière mondiale de 2007-2009, les autorités publiques ont
en effet reconnu qu’il était important de maintenir une orientation budgétaire résolument
expansive.
Dès le début de la crise, le Gouvernement s’est efforcé à faire tout pour protéger les citoyens et
entreprises des conséquences négatives. En 2020, le Gouvernement a donc déployé tous les
leviers nécessaires grâce à la situation budgétaire et financière favorable que les gouvernements
actuel et précédent ont su établir au cours de ces dernières années.
L’exercice 2021 marque la première année d’un retour graduel à des finances publiques saines.
Toutefois, le Gouvernement luxembourgeois reste vigilant quant à l’évolution de la pandémie et
maintient les investissements publics à des niveaux élevés, pour permettre à l’économie
luxembourgeoise de s’engager pleinement sur la voie de la reprise. La vaccination effective de la
population luxembourgeoise, un soutien budgétaire ciblé, des investissements publics élevés et
des incitations aux investissements privés font partie intégrante de la stratégie budgétaire en 2021
qui consolide la relance économique et favorise la transition digitale et verte.
Grâce au soutien étatique massif déployé depuis le début de la pandémie, la structure de
l’économie luxembourgeoise et l’adaptation rapide à des nouveaux modes de travail, les finances
publiques luxembourgeoises ont bien su résister aux conséquences de la crise sanitaire.
Néanmoins, la vigilance dans l’exécution budgétaire reste primordiale en raison des maintes
incertitudes entourant l’évolution de la pandémie.
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III.1 Orientations générales de la politique budgétaire
Le cadre européen
Le 20 mars 2020, la Commission européenne a proposé d’activer la clause dérogatoire générale
(« general escape clause ») pour la première fois dans l’histoire du Pacte de Stabilité et de
croissance. Les ministres européens des Finances ont considéré, en date du 23 mars, que les
conditions étaient réunies pour activer ladite clause afin de renforcer les mesures budgétaires
d’urgence.
En activant ladite clause, la Commission a tenu son engagement d’utiliser tous les instruments de
politique économique dont elle dispose afin d’aider les États membres à protéger leurs citoyens
et à atténuer les conséquences socio-économiques négatives de la pandémie. Cette clause
autorise les États membres à s’écarter de leur trajectoire budgétaire ou à dépasser les seuils en
matière de dette (60% du PIB) et de déficit (3% du PIB).
Le 3 mars 2021, une année après la flambée de la pandémie, la Commission européenne a fourni
une mise à jour de ses orientations générales aux États membres pour la conduite de leur
politique budgétaire en 2021 et 2022. En 2021, la Commission recommande la poursuite des
politiques budgétaires accommodantes, tout en maintenant les investissements publics à des
niveaux élevés. La Commission propose également un cadre en vue de la désactivation de la
clause sur base de critères quantitatifs, à savoir l’atteinte des niveaux du PIB d’avant-crise (2019).
Le cadre national
L’activation de la clause dérogatoire générale au niveau européen en 2020 est allée de pair avec
l’invocation de la « clause pour circonstances exceptionnelles » de l’article 6, paragraphe 1, de la
loi modifiée du 12 juillet 2014 relative à la coordination et gouvernance des finances publiques.
Cette clause nationale suspend en effet l’obligation de présenter des « mesures pour rétablir la
trajectoire telle que prévue dans la loi de programmation financière pluriannuelle » en cas d’écart
important par rapport à l’OMT. En parallèle à la perspective offerte par la Commission
européenne, la clause nationale reste donc en vigueur pour 2021 et vraisemblablement aussi pour
2022.
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Orientations budgétaires
La politique budgétaire du Gouvernement décrite dans ce PSC repose sur la stratégie exposée
dans les projets de budget annuel et pluriannuel déposés en décembre 2020, qui vise à préparer
résolument le pays aux défis de l’avenir. Les objectifs du Gouvernement sont parfaitement en
ligne avec les orientations budgétaires soulignées dans la communication de la Commission
européenne, le 3 mars 2021.
Dans l’esprit d’une politique budgétaire prévoyante et afin de maintenir son « AAA » auprès des
agences de notation de crédit, le Gouvernement maintient ses objectifs budgétaires ambitieux,
en dépit de la crise.
L’actualisation des projections budgétaires laissent entrevoir un retour du déficit sous la barre
des 3% du PIB dès 2021 et un maintien de la dette publique à un niveau inférieur à 30% du PIB,
tout en poursuivant une politique d’investissement favorisant une économie plus verte et
numérique. Rappelons que les cinq priorités du Gouvernement en 2021 sont de maintenir des
niveaux élevés d’investissement ; de garantir la solidarité dans la société civile ; de promouvoir
des logements abordables ; de renforcer la compétitivité du pays et de promouvoir une économie
durable. Cette stratégie budgétaire s’avère appropriée non seulement en vue de préparer le pays
aux défis de l’avenir, mais aussi afin de soutenir une reprise durable.
Mesures discrétionnaires dans le cadre de la lutte contre la COVID-19
Depuis l’avènement de la pandémie, le Gouvernement s’est vu contraint à prendre des décisions
rapides et conséquentes afin de lutter contre la propagation de la COVID-19 et pour minimiser
les conséquences sur le plan socio-économique. La situation sanitaire et économique est
surveillée en permanence et l’échange avec le secteur réel est continu pour assurer une réponse
ciblée et efficace à la crise. Toutes les mesures de soutien mises en œuvre ont des critères
d’éligibilité stricts et les demandes sont soigneusement examinées (avant et après).
En mars 2020, le Gouvernement a ainsi décidé un premier ensemble de mesures visant à
sauvegarder l’appareil productif du pays, à protéger les capacités financières des entreprises de
toute taille, y compris des indépendants, ainsi qu’à maintenir l’emploi et le pouvoir d’achat des
ménages.
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Ensuite, dans un deuxième temps, ces mesures ont été complétées par un paquet dénommé
« Neistart Lëtzebuerg » qui a pour objectif de préparer la relance économique suite à la crise
sanitaire.
Le volume total des deux paquets de mesures du Gouvernement se chiffre à environ 11 milliards,
soit 18,6% du PIB estimé en 2020.9
En raison de la deuxième vague de la pandémie en automne 2020, certaines mesures ont été
prolongées et de nouvelles mesures ciblées ont été mises en place pour les secteurs en difficulté,
dont le secteur HORECA, qui a été le plus affecté par la pandémie.
Bien que les résultats pour l’exercice budgétaire 2020 ne soient pas encore définitifs, les
montants déboursés au titre des mesures COVID-19 s’élèvent à environ 4,2% du PIB (hors
garanties) au 31 mars 2021.
Pour 2021, le coût des mesures COVID-19 est estimé à 575 millions d’euros, soit environ 1% du
PIB. À cela s’ajoute que le montant maximal mis à disposition pour les mesures COVID-19 en
2020 n’a pas été totalement épuisé et le Luxembourg conserve une marge budgétaire suffisante
pour réagir à la crise en 2021, si elle persiste. Par ailleurs, toutes les mesures favorisant la relance
économique sont alignées avec les objectifs verts, sociaux et numériques du Gouvernement.
Les mesures COVID-19 qui s’appliqueront en 2021 sont précisées dans les lignes qui suivent. Ces
mesures sont par la suite regroupées dans les Tableaux 1 et 2 qui affichent les montants
déboursés et encourus au 31 mars 2021, ainsi que les montants prévus pour 2021.
Aides directes en faveur des entreprises
Afin de répondre aux conséquences de la crise sur les entreprises, le Gouvernement a mis en
place une multitude de mesures qui ont permis aux entreprises de toute taille de répondre à leurs
besoins de liquidités. Au cours de l’année 2020, une série de mesures a été prolongée,
notamment (i) l’aide forfaitaire aux microentreprises de 5 000 EUR, (ii) l’aide forfaitaire
complémentaire aux microentreprises de 5 000 EUR, (iii) l’aide forfaitaire aux microentreprises
de 12 500 EUR, (iv) l’aide forfaitaire de 2 500 EUR pour les indépendants, et (v) l’aide forfaitaire
9 À noter que les 18,6% se basent sur le PIB nominal 2020, présentés lors du Pluriannuel.
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supplémentaire de 3 000 – 4 000 EUR pour indépendants. En effet, ces mesures étaient
importantes pour répondre aux besoins immédiats de liquidités des entreprises.
À mesure que l’économie s’est redressée à partir du deuxième trimestre, le Gouvernement a
décidé de passer du soutien à la stabilisation à la préparation de la relance. Cette ligne de
conduite est suivie en 2021 et les entreprises peuvent accéder à un appui gouvernemental plus
ciblé at axé sur la reprise.
Un instrument clé à remplir cet objectif est le Fonds de relance et de solidarité (FRS) en faveur
des entreprises. Avec la création de ce fonds, le Gouvernement entend encourager et maintenir
l’emploi, notamment en soutenant les entreprises dans les secteurs les plus touchés par la crise
sanitaire (le tourisme, l’évènementiel, l’HORECA, la culture, le divertissement).
Actuellement, le FRS finance quatre différentes aides qui seront expliquées plus en détail ci-
après : (i) l’aide FRS (juin-novembre 2020) ; (ii) l’aide de relance (décembre 2020-juin 2021) ; (iii)
l’aide coûts non-couverts (novembre 2020 – juin 2021) ; et (iv) l’aide indépendants 2021 (janvier
2021 – mai 2021). En 2021, une enveloppe totale de 145 millions d’euros est mise à disposition
sous le FRS. Cependant, il convient de noter que le Gouvernement est prêt à la renforcer, le cas
échéant.
Aide FRS
L’aide FRS pour la période de juin-novembre 2020 pourra être sollicitée jusqu’au 15 mai 2021
inclus par toute entreprise issue d’un des secteurs évoqués au paragraphe précédent qui a subi
une perte du chiffre d’affaires d’au moins 25% par rapport à la même période de l’année 2019.
Cette aide mensuelle est calculée sur base du total des salariés et des travailleurs indépendants
de l’entreprise et varie entre EUR 1 250 par salarié en poste et EUR 250 par salarié en situation
de chômage partiel. Chaque mois, une demande distincte doit être introduite et l’aide est
plafonnée à 85% de la perte du chiffre d’affaires mensuel.
Aide de relance
La nouvelle aide de relance s’applique sur la période de décembre 2020 à juin 2021. En pratique,
il s’agit d’une extension de l’aide FRS (EUR 1 250 par salarié en poste et EUR 250 par salarié en
situation de chômage partiel). Il est important à noter que l’aide de relance et la nouvelle aide
coûts non-couverts sont mutuellement exclusives en raison des bénéficiaires potentiels
identiques.
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Aide Coûts non-couverts
L’aide coûts non-couverts s’adresse aux entreprises des secteurs du tourisme, de l’HORECA, de
l’évènementiel, de la culture, du divertissement, du commerce de détail en magasin, y compris
les soins à la personne, et aux gestionnaires d’organismes de formation professionnelle continue.
Elle est destinée à couvrir une perte de 40% ou plus du chiffre d’affaires. Le taux de subvention
pour les micro- et petites entreprises (moins de 50 salariés) est de 90% du montant éligible et
pour les moyennes et grandes entreprises (50 salariés ou plus), le taux est de 70% du montant
éligible.
Aide d’indemnité d’urgence certifiée (2021) en faveur des travailleurs indépendants (3 000,
3 500, ou 4 000 euros)
Afin de fournir aux indépendants un appui continu tout au long de la crise, le Gouvernement a
introduit une troisième indemnité d’urgence pour les indépendants qui octroie un montant de
3 000 EUR, 3 500 EUR ou 4 000 EUR en fonction de la tranche de revenu dans laquelle
l’indépendant se situe.
Avances remboursables en faveur des entreprises
Le régime d’aides en faveur des entreprises en difficulté financière temporaire, au titre duquel
les entreprises peuvent profiter d’avances remboursables, mis en place en avril 2020 a été
prolongé jusqu’en décembre 2021, en accord avec la prolongation du cadre temporaire européen
des aides d’État. Le régime d’aides est une mesure qui s’ajoute au dispositif des instruments
directs susmentionnés.
Promotion de la recherche, du développement et de l’innovation et des investissements
Conformément à l’objectif gouvernemental de soutenir les start-ups et de renforcer les activités
et infrastructures de recherche et d’innovation, une large partie des mesures discrétionnaires
précitées ont aussi été étendues aux entreprises créées au cours des années fiscales 2019 ou
2020. Dans ce contexte, il s’agit de noter que le Gouvernement a lancé début 2020 l’initiative
« StartupVsCOVID-19 » afin de soutenir l’écosystème des start-ups et de permettre aux jeunes
entreprises de surmonter cette crise.
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Le Gouvernement a d’ailleurs relevé le taux maximum de cofinancement de 50% à au moins 70%
pour toute nouvelle aide octroyée aux jeunes entreprises innovantes. Ce nouveau taux sera valide
de juillet 2020 à juin 2021.
Dans le cadre de la stratégie de relance, un nouveau programme d’innovation stratégique appelé
« Fit4Resilience » a été mis en place (mai 2020 – décembre 2021). Il s’agit d’un outil
d’accompagnement qui aide les entreprises à se réinventer post-COVID-19 et à relancer leurs
activités de manière plus résiliente, en intégrant une approche plus numérique, circulaire et
régionale.
En outre, la fragilité des chaînes de valeur et la pénurie de certains produits essentiels ont abouti
à la décision de favoriser des projets d’investissements pour produire des produits pertinents
pour la lutte contre la COVID-19 (masques de protection, gels hydro alcoolique, etc.). Au-delà,
diverses initiatives ont été prises pour promouvoir la recherche et le développement soutenant à
la fois des projets de recherche industrielle ainsi que des projets d’investissement.
En effet, le Gouvernement avait déjà reconnu tout au début de la crise l’importance des
investissements pour une reprise durable de l’activité économique. Les aides à l’investissement
mises en place en 2020 ont donc été étayées par une enveloppe budgétaire en 2021 de 35 millions
d’euros. Elles visent à stimuler les investissements privés dans l’ère de la COVID-19 afin d’inciter
les entreprises à réaliser des projets de développement économique, de digitalisation ou de
protection de l’environnement, moyennant des subventions.
Rappelons que le Gouvernement a toujours adopté une approche prudente dans son l’élaboration
des mesures discrétionnaires COVID-19 afin de ne pas mettre en péril la soutenabilité de ses
finances publiques. En intégrant dans son programme de relance « Neistart Lëtzebuerg » des
aides financières et primes d’achat pour la rénovation énergétique, la promotion des systèmes
de chauffage basés sur les énergies renouvelables et l’électromobilité, le Gouvernement a
également saisi la crise en tant que moment d’opportunité, afin d’accélérer ses efforts en faveur
de la transition verte.
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Mesures liées à l’emploi et à la Sécurité sociale
Chômage partiel et structurel
L’impact de la crise a également eu des effets socio-économiques importants. Par conséquent, il
a été très important pour le Gouvernement que les citoyens et les salariés au Luxembourg
reçoivent le soutien approprié.
En effet, le marché de travail a été le premier à subir les conséquences de la pandémie. Ainsi, le
Gouvernement a rapidement reconnu qu’il faut maintenir l’emploi et éviter que les entreprises se
défassent de leur main d’œuvre pour restreindre leurs dépenses. Tout d’abord, une procédure
accélérée pour le chômage partiel a été mise en place. Ensuite, les différents régimes de chômage
partiel ont été adaptés en continu afin de refléter au mieux la situation sanitaire et économique.
Jusqu’en juin 2021, le Fonds pour l’emploi prend en charge l’indemnité de compensation à
hauteur de 80% des salaires, voire 100% des salaires les plus bas. Le remboursement est limité à
250% du salaire social minimum pour travailleurs non-qualifiés âgés de 18 ans ou plus.
Les modalités du chômage partiel ont été introduites spécialement pour gérer l’impact de la crise
et le chômage partiel luxembourgeois compte parmi les plus généreux sur le plan européen. Le
déploiement rapide et efficace a permis d’éviter une hausse dramatique du chômage complet
compte tenu de l’envergure de la crise. D’ailleurs, avec la reprise de l’économie, les autorités
estiment une tendance à la baisse dans toutes les branches. Pour 2021, l’impact budgétaire du
chômage partiel est donc estimé à environ 275 millions d’euros.
Autres
Un certain nombre de mesures additionnelles ont été mises en œuvre pour soutenir les salariés,
dont la neutralisation des jours en incapacité de travail pour cause de maladie dans le calcul de
la limite des 78 semaines et la valorisation du droit au congé pour raisons familiales
extraordinaires. Dans le même ordre d’esprit, le Gouvernement a procédé à la mise en place d’un
congé pour soutien familial rémunéré.
En outre, suite à la situation sanitaire liée à la crise de la COVID-19, de nombreux travailleurs
frontaliers sont amenés à effectuer davantage de télétravail pendant des périodes prolongées.
Le Luxembourg est parvenu à s’accorder avec les autorités belges, françaises et allemandes sur
des modalités plus flexibles en la matière pendant la pandémie, permettant de la sorte aux
travailleurs frontaliers concernés de travailler depuis leur domicile sans que la rémunération
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afférente ne soit imposée dans leur pays de résidence. Dans le même esprit, les trois pays voisins
ont convenu de ne pas prendre en compte les journées de télétravail liées à la crise de la COVID-
19 pour la détermination de la législation de sécurité sociale. Ainsi, tout travailleur frontalier
continue à être affilié au système luxembourgeois de sécurité sociale même en cas de
dépassement du seuil de 25% prévu dans la législation européenne. Ces mesures sont
actuellement en vigueur jusqu’au 30 juin 2021, mais une prolongation sera prise en considération
en fonction de la crise sanitaire.
Un soutien spécifique aux personnes à faible revenu a été décidé pour aider surtout les personnes
bénéficiant du salaire social minimum qui ont été très touchées par le chômage partiel. Le
doublement de l’allocation de vie chère pour l’année 2020 et la reconduite de l’allocation de vie
chère pour 2021 ont permis de soutenir de manière ciblée les résidents les plus sévèrement
touchés par la crise.
Depuis le 1er janvier 2021, l’aide de compensation de l’augmentation du salaire social minimum
(janvier 2021 –septembre 2021) est venue s’ajouter aux mesures d’appui social. Une subvention
de 500 EUR par salarié est accordée au secteur touristique, de l’évènementiel, de l’HORECA, de
la culture et du divertissement ainsi qu’aux entreprises exploitant un commerce de détail en
magasin, dans le but de répondre aux répercussions tangibles de la crise sur la vie des entreprises
et de leurs salariés.
Finalement, ces mesures de crise sont accompagnées par des programmes de formation, à titre
d’exemple le programme « Future Skills » ou « Digital Skills », qui visent à faciliter la réinsertion
professionnelle des participants en se focalisant sur les compétences transversales demandées
par les employeurs. Bien qu’il ne s’agisse pas de mesures directement liées à la crise, la mise en
place rapide de ces initiatives sera pertinente en sortie de crise.
Report de paiements d’impôts, de taxes et de cotisations sociales
Report de paiements d’impôts
Afin de renforcer la situation des liquidités des entreprises, plusieurs mesures avaient été mises
en place pour alléger le fardeau fiscal des personnes morales et des personnes physiques en ces
temps de crise, dont la possibilité d’annuler certaines avances trimestrielles du premier et
deuxième trimestre 2020 ou de reporter les paiements d’impôts.
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En ce qui concerne les impôts directs, des mesures supplémentaires ont été prises en 2021. Ainsi,
il a été décidé que les entreprises et indépendants dans le secteur de l’hôtellerie et de la
restauration peuvent demander l’annulation de leurs avances trimestrielles de l’impôt sur le
revenu des collectivités et de l’impôt commercial pour le 3ème et 4ème trimestre 2020 ainsi que
pour le 1er et 2ème trimestre 2021. Par ailleurs, les contribuables non visés par cette mesure ont
également la possibilité d’obtenir une réduction de leurs avances ou une prolongation du délai de
paiement sur demande motivée.
Garanties
Régime de garantie étatique
Après une extension jusqu’au 30 juin 2021, un projet de loi a été déposé visant une prolongation
supplémentaire du régime de garantie étatique jusqu’à fin 2021. Sous ce régime, qui a été
annoncé le 25 mars 2020 dans le cadre du programme de stabilisation de l’économie et instauré
par la loi du 18 avril 2020, l’État garantira des prêts bancaires accordés aux entreprises à hauteur
de 2,5 milliards d’euros. En tout, les banques participantes pourront ainsi accorder des crédits
garantis aux entreprises touchées par la crise jusqu’à concurrence de 2,94 milliards d’euros (85%
x 2,94 = 2,5 milliards d’euros).
Bien entendu, il ne s’agit que d’un bref aperçu des mesures mises en œuvre par le Gouvernement
luxembourgeois pour lutter contre la crise et soutenir la reprise. En plus, les chiffres pour 2021
ne sont qu’une estimation et restent soumis aux évolutions de la crise.
Le Gouvernement suit en permanence la situation et reste en contact étroit avec les différents
secteurs pour comprendre les besoins afin d'apporter une réponse ciblée et efficace. Il est
également important de noter que, face à la multitude des mesures de soutien, le soutien
administratif des autorités luxembourgeoises a été très important. Chaque demande est évaluée
et discutée avec soin, afin de s'assurer que les entreprises reçoivent le soutien dont elles ont
besoin.
Lors de l’élaboration des différents paquets de soutien en 2020, le Gouvernement a adopté une
approche très conservatrice pour estimer le soutien nécessaire. Si les mesures en faveur des
entreprises et citoyens sont particulièrement généreuses, ce n'était possible que grâce à la
politique budgétaire équilibrée des dernières années. La bonne santé générale de l'économie
DE STABILITÉITSPROGRAMM 2021
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luxembourgeoise ainsi que la réaction rapide au début de la crise expliquent également l'impact
budgétaire plus faible que prévu des mesures COVID-19. L’évolution plutôt encourageante de la
situation est ainsi le signe que les mesures COVID-19 du Gouvernement en 2020 ont été efficaces
et appropriées. Le Gouvernement maintiendra la stratégie de gestion de crise réactive et
responsable en 2021 alors que le Luxembourg avance sur la voie de la reprise.
Tableau 1 : Mesures discrétionnaires en réponse à la pandémie de la COVID-19
en
millions
d'euros
en % du
PIB
en
millions
d'euros
en %
en
millions
d'euros
en % du
PIB
Mesures sanitaires et liées à la
gestion de la crise
Dépenses en matière de gestion de crise
sanitaire 221 0,4% 86 0,1%
Avances remboursables en faveur des
entreprises
Avances remboursables d'un montant
maximal de 1.800.000 EUR 152 0,2%
Aides directes en faveur des
entreprises
Différentes aides directes en faveur des
microentreprises et indépendants105 0,2% 20 <0.1%
Aide forfaitaire aux microentreprises de 5
000 EUR (Stabilisation)32 0,1%
Aide forfaitaire complémentaire aux
microentreprises de
5 000 EUR (Stabilisation)
37 0,1%
Aide forfaitaire aux entreprises (10 à 20 pers.)
de 12 500 EUR (Stabilisation)8 <0.1%
Aide forfaitaire de 2 500 pour les
indépendants (Stabilisation)6 <0.1%
Aide forfaitaire supplémentaire de 3 000 - 4
000 EUR pour indépendants (Stabilisation)13 <0.1%
Aide de redémarrage pour le commerce de
détail en magasin (Neistart)9 <0.1%
Fonds de relance et de solidarité
Aide directe mensuelle de 1.250 euros par
salarié en poste et de 250 euros par salarié
au chômage partiel pour soutenir les
secteurs les plus touchés par la crise COVID-
19 (Neistart) et autres aides
52 0,1% 145 0,2%
dont: Aide FRS 49 0,1% 6 <0.1%
dont: Aide coûts non-couverts 3 <0.1% 19 <0.1%
dont: Aide indépendants 2021 13 <0.1%
Mesures pour soutenir les
investissements
Aide incitant les entreprises, moyennant des
niveaux de subvention particulièrement
favorables, à réaliser des investissements
2 <0.1% 35 0,1%
Différentes aides sectoriellesSoutien financier pour la culture, le sport, le
tourisme, et l'agriculture21 <0.1% 14 <0.1%
Relance économique verte et durable
Aide financière et primes d'achat pour la
rénovation énergétique, la promotion des
systèmes de chauffage basés sur les énergies
renouvelables et l'électromobilité
1 <0.1%
Mesure DescriptionSous-
Secteur
Montants déboursés
(Exercice 2020)
Montants prévus
(Exercice 2021)
Montants remboursés
/ recouvrés en 2020
Dépenses supplémentaires
AC
DE STABILITÉITSPROGRAMM 2021
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Tableau 2 : Garanties en réponse à la pandémie de la COVID-19
Mesures pour maintenir l'emploiChômage partiel en faveur de tous les
secteurs affectés par la crise 995 1,5% 275 0,4% -366 -0,6%
Mesures en faveur de l'éducation
Aides pour assurer le fonctionnement en
alternance des écoles et des services
d'éducation et d'accueil
47 0,1%
Aides sociales
Allocation de vie chère doublée pour l'année
2020 et aide financière pour études
supérieures étendue
41 0,1%
Indemnités pécuniaires de maladie
Prise en charge CNS dès le 1er jour
d'incapacité de travail et gel de la limite des
78 semaines d'incapacité de travail
146 0,2%
Congé pour raisons extraordinairesCongé pour raisons familiales extraordinaire
et congé pour soutien familial 238 0,4%
2021 3,2% 575 0,8%
Impôts directs Annulation des avances en matière d'impôt
et report d'échéance de paiement 232 0,4%
Demande d'annulation de la 1ère
et 2ème
avance 2020162 0,3%
Demande d'annulation HORECA de la 3ème
et 4ème avance 2020 ainsi que de la 1ère et
2ème avance 2021
Demande de délai de paiement 70 0,1%
Impôts indirectsTolérance administrative et remboursement
de soldes créditeurs TVA < 10.000 EUR 204 0,3%
Cotisations sociales
Report des cotisations sociales sans intérêts
ni pénalités/ Suspension jusqu’au 31
décembre 2020 des intérêts moratoires sur
les cotisations non-payés à l’échéance
SS 178 0,3% -78 -0,1%
614 1,0%
2635 4,5% 575 0,8%
Sous-Total (Dépenses supplémentaires)
Report de paiements
AC
AC
SS
TOTAL
Sous-Total (Report de paiements)
en
millions
d'euros
en % du
PIB
Régime de garanties
étatiques
Garantie étatique pour de nouveaux
prêts octroyés par des établissements de
crédits. Prolongation du régime de
garanties étatiques jusqu'au 30 juin 2021.
149 0,2%
Office du Ducroire
Soutenir davantage l'exportations, y
compris vers les marchés touchés par la
COVID-19.
104 0,2%
253 0,4%
Garanties/Prêts en réponse à la pandémie de la COVID-19
Mesure Description
Montants garantis
TOTAL
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Graphique 4 : Aperçu des mesures discrétionnaires dans la lutte contre la COVID-19
Montants effectivement déboursés en 2020
Montants prévus pour 2021
Source : IGF, calculs Ministère des Finances.
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III.2 Objectif budgétaire à moyen terme
Le Pacte de stabilité et de croissance se compose d’un ensemble de règles, aussi bien préventives
que correctives, qui visent à encadrer les politiques budgétaires des États membres de l’UE et à
éviter par ce biais le dérapage des finances publiques en Europe.
En guise de réponse à la crise économique et financière de 2008, ces dispositions ont été
renforcées par le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union
européenne (TSCG), encore appelé « Traité budgétaire » ou « Fiscal Compact », qui a pour objet
de préserver la stabilité économique et financière de la zone euro.
L’encadrement des politiques budgétaires des États membres constitue un instrument
déterminant pour assurer la discipline budgétaire, en évitant notamment l’apparition de déficits
excessifs, et pour contribuer ainsi à la stabilité de l’Union économique et monétaire dans son
ensemble.
Le « Traité budgétaire » ainsi que le volet dit « préventif » du Pacte de stabilité et de croissance
s’articulent principalement autour du respect d’un objectif budgétaire nommé « objectif
budgétaire à moyen terme (OMT) » spécifique à chaque pays.
Les OMT sont définis de manière à garantir le respect des objectifs en matière de déficit, tout en
préservant une marge de manœuvre budgétaire et en assurant la soutenabilité des finances
publiques à moyen et long terme.
Les OMT sont d’ailleurs exprimés en termes « structurels », c.-à-d. corrigés des fluctuations du
cycle économique ainsi que d’éventuels évènements exceptionnels, tenant ainsi compte des
situations économiques divergentes des États membres.
Afin de prendre en considération les projections les plus récentes quant à la soutenabilité des
finances publiques à long terme, les OMT sont refixés tous les trois ans. Cet OMT doit respecter
la valeur de référence minimale (« OMT minimal ») établie par la Commission européenne suivant
une méthodologie harmonisée10. Celle-ci tient notamment compte de l’évolution des coûts
10 La Commission européenne calcule en effet des valeurs de référence minimales, ce qui n’empêche pas un État membre de fixer un OMT plus ambitieux.
DE STABILITÉITSPROGRAMM 2021
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budgétaires liés au vieillissement démographique ainsi que de l’objectif de dette publique de 60%
du PIB inscrit dans les Traités11.
Les nouvelles projections de long terme des coûts liés au vieillissement seront présentées en 2021
dans le cadre du « Ageing Report 2021 » du groupe de travail européen sur le vieillissement, le
PSC 2021 contenant un premier aperçu des nouvelles projections pour le Luxembourg au tableau
7 de l’annexe statistique. Ce rapport couvre une période allant jusqu’à l’année 2070 et il prend
en considération les projections démographiques actualisées d’Eurostat (EUROPOP2019). Dans
le cas du Luxembourg, l’actualisation fera état d’une révision à la baisse des dépenses liées au
vieillissement à l’horizon 2070 par rapport à l’édition 2018 du « Ageing Report ».
Or, la valeur de référence minimale de l’OMT à la base de l’OMT actuel du Luxembourg, telle
que calculée par la Commission européenne, est fondée sur le « Ageing Report 2018 » et s’élève
à +0,5% du PIB pour la période 2020-2022.
En vertu de ses obligations émanant du Traité budgétaire et du Pacte de stabilité et de croissance,
le Luxembourg s’est aligné sur le minimum calculé par la Commission européenne et a fixé en
2019 l’OMT à +0,5% du PIB pour la période 2020-2022.
A noter finalement qu’en raison de l’application de la clause dérogatoire générale du Pacte de
stabilité et de croissance en 2020, en 2021 et vraisemblablement en 2022, un non-respect de
l’OMT n’entraîne actuellement aucune incidence en termes procédurales. Ceci permet aux États
membres de l’UE de déployer tous les moyens nécessaires pour lutter contre les effets socio-
économiques de la crise et afin de préparer le terrain pour une reprise durable, dans un contexte
de taux d’intérêt très faibles, voire négatifs.
11 Pour une description plus complète, le lecteur est référé au chapitre 1.2 du « Vade mecum on the Stability & Growth Pact » de la Commission européenne : https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip075_en.pdf .
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III.3 La situation budgétaire en 2020 et 2021
202012
La crise de la COVID-19 a laissé de lourdes séquelles aux finances publiques luxembourgeoises.
Les politiques budgétaires prudentes des dernières années ont permis de résorber la dégradation
de l’environnement économique suite à la mise en place des mesures d’endiguement ainsi que le
coût important des mesures du Gouvernement pour protéger l’économie contre les effets
néfastes de la crise. L’effet cumulé de ces éléments a fait plonger le déficit des administrations
publiques, qui atteint le niveau le plus bas de son histoire (-2.620 millions d’euros ou -4,1% du
PIB).
La situation de départ très favorable dans laquelle se trouvait le Luxembourg en 2019 grâce à la
politique prévoyante des gouvernements actuel et précédent a permis au Gouvernement de
déployer tous les efforts nécessaires pour adoucir l’impact économique de la crise. Le
développement moins négatif qu’attendu de l’économie (baisse du PIB en volume de -1,3% contre
-6,0% estimé en avril 2020) qui en est résulté s’est reflété dans les finances publiques. Le déficit
de 2.620 millions d’euros constitue en effet une amélioration considérable par rapport au dernier
PSC dans lequel le déficit était supposé atteindre 5.024 millions d’euros (-8,5% du PIB). Cette
performance est largement portée par l’évolution de l’administration centrale dont le solde
s’élève à -3.338 millions d’euros (-5,2% du PIB) au lieu des -4.933 millions (-8,3% du PIB)
annoncés en avril de l’année dernière. Le résultat des administrations locales ainsi que de la
sécurité sociale se présente également beaucoup mieux qu’estimé encore au printemps passé.
Le solde des administrations locales atteint ainsi -122 millions d’euros (-0,2% du PIB), alors que
plus que le triple était encore attendu dans le dernier PSC (-372 millions d’euros, -0,6% du PIB).
Malgré avoir réussi à maintenir son surplus des années précédentes, le solde de la sécurité sociale
s’est considérablement rétréci en cette année de crise (840 millions d’euros, +1,3% du PIB) même
si la diminution ne s’avère pas aussi substantielle que prévu en avril 2020 (280 millions d’euros,
+0,5% du PIB).
Alors que l’évolution négative du côté des recettes publiques n’était au final pas aussi alarmante
qu’initialement annoncé, ces dernières ont toutefois enregistré une baisse de -1,2%. Cette
variation témoigne bien du caractère historique de la crise actuelle puisque – même lors de la
12 Les chiffres pour 2020 reposent intégralement sur les données communiquées à Eurostat dans le cadre de la notification EDP en avril 2021.
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dernière crise financière – la croissance des recettes publiques n’est jamais entrée en territoire
négatif. L’origine de ce déclin réside principalement dans la contre-performance des impôts
directs qui ont subi des pertes à hauteur d’environ 500 millions en comparaison avec l’année
201913. Alors que l’impact de la crise sur les impôts indirects semble avoir été plus faible (-99
millions d’euros par rapport à 2019), la situation économique ainsi que les règles de la Banque
centrale européenne en matière de dividendes pour les banques ont joué sur les revenus de la
propriété (-250 millions d’euros). De façon générale, la baisse du côté des impôts provient
principalement du contexte macroéconomique dégradé. En effet, grâce à la résilience de
l’économie luxembourgeoise, le recours aux mesures budgétaires mises en place pour assurer la
liquidité des entreprises a été moins important que prévu.
Les dépenses publiques de leur côté ont été fortement marquées par les mesures inédites du
Gouvernement pour lutter contre la crise sanitaire et soutenir l’économie luxembourgeoise. Elles
affichent ainsi un taux de croissance de +14,1% par rapport à 2019 pour atteindre 30.654 millions
d’euros. Cette croissance découle directement des postes englobant les principales mesures
anti-COVID. Les prestations sociales augmentent ainsi d’environ 1.895 millions d’euros, en raison
notamment de l’importance du chômage partiel, qui s’est avéré crucial pour limiter les dégâts
économiques et sociaux de la crise, mais aussi du congé pour raisons familiales et du congé pour
soutien familial.
Malgré la pandémie, le Gouvernement n’a pas ralenti ses efforts pour investir dans l’avenir du
pays et à préparer la transition verte et numérique. Les investissements publics ont atteint un
nouveau niveau record en 2020 et s’élèvent au total à 3.231 millions d’euros, dont 109 millions
dans le cadre de la lutte contre la COVID-19, ce qui représente une croissance de +26,4%
d’année en année. S’agissant de la rémunération des salariés, le recrutement additionnel lié à la
lutte contre la COVID-19 s’est ajouté aux ambitions de longue date du Gouvernement à créer une
administration publique moderne et efficace, ce qui explique la croissance d’environ 9,8%.
13 À noter qu’une certaine dégradation des impôts directs, dont surtout l’impôt sur le revenu des collectivités et l’impôt communal commercial, avait été anticipée et budgétisée au Budget 2020 suite aux plus-values engendrées à la suite de l’introduction de l’imposition automatique au cours des exercices précédents.
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2021
Le bilan moins dévastateur qu’initialement prévu des finances publiques atteste d’une reprise
économique qui s’est lentement mise en marche en 2020 déjà. Ensemble avec les mesures
gouvernementales pour soutenir la relance économique et protéger les emplois, les campagnes
de vaccination renforceront cette tendance en 2021. Au courant des deux trois premiers mois de
2021, un effet ciseau positif entre les dépenses et les recettes budgétaires s’est d’ores et déjà
manifesté, ce qui peut être considéré comme un premier signe d’une reprise lente, mais certaine,
à venir.
Sur cette base, le solde des administrations publiques se chiffrerait à -1.359 millions d’euros ou
-2,0% du PIB en 2021. En cette deuxième année de crise, le Luxembourg est dès lors déjà en
mesure de respecter le critère du déficit du Pacte de stabilité et de croissance, ce qui illustre le
bien-fondé des mesures de soutien du Gouvernement et reflète l’évolution positive de l’économie
luxembourgeoise estimée par le STATEC (+4,0% du PIB en volume). Cette embellie trouve son
origine dans l’administration centrale qui verrait son solde grimper à -2.095 millions, alors que le
budget annuel adopté en décembre 2020 prévoyait encore un déficit de -2.702 millions. Ainsi,
l’effet ciseau positif détecté est estimé s’intensifier au courant de l’année. Emportées par la levée
progressive des mesures d’endiguement, les recettes publiques retrouveront leur rythme de
croissance pré-crise (+5,9%).
L’amélioration de l’environnement économique engendrera une réduction de certaines grandes
catégories de dépenses publiques par rapport à l’année de crise 2020. Le recours aux mesures
de soutien, dont le chômage partiel ou le congé pour raisons familiales, sera en diminution, ce
qui impactera positivement les prestations sociales (-0,8%). Les administrations locales
bénéficieront au même titre des perspectives économiques bienveillantes et arriveront à
enregistrer un surplus d’environ 2 millions d’euros.
Le Gouvernement maintient ses ambitions et prévoit d’investir 4,5% du PIB en 2021 dans une
économie verte et numérique. Le budget 2021 comprend en effet une panoplie de mesures pour
adresser les défis structurels du pays et renforcer la cohésion sociale. Dans le respect de ses
engagements contenus dans le plan national intégré en matière d’énergie et de climat (PNEC), le
Gouvernement a mis en place une taxe CO2 par le biais de laquelle la tarification des produits
énergétiques est ajustée à la hausse. Afin d’en atténuer l’impact potentiel sur les personnes à
revenu moyen ou réduit, des mesures de compensation sociale sous forme d’une augmentation
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des crédits d’impôt ont été prises. Dans la même veine, la taxe d’abonnement sur les
investissements durables a été abaissée pour inciter les investisseurs privés à contribuer à la
transition verte et à la lutte contre le changement climatique. Par ailleurs, un taux
d’amortissement accéléré de 6% s’applique désormais sur les dépenses de rénovation
énergétique.
Respect des règles du volet préventif du Pacte de stabilité et de croissance
Compte tenu de la prolongation de la clause dérogatoire générale du Pacte de stabilité et de
croissance en 2021, le non-respect par le Luxembourg des règles du volet préventif du Pacte
reste sans conséquence en 2020 et en 2021.
Les lignes de conduite édictées par la Commission européenne pour la rédaction des PSC 2021
stipulent un retour vers le format régulier des PSC y compris le calcul des différentes variables
clés du Pacte. Le PSC 2021 comprend dès lors une actualisation du solde structurel du
Luxembourg sur toute la période d’horizon.
À court-terme, la situation se présente de la façon suivante :
en 2020, le solde structurel – calculé à l’aide de l’écart de production estimé par le
STATEC suivant la méthodologie européenne et sans tenir compte d’éventuels éléments
pouvant être considérés comme étant « one-off » – s’élève à -2,4% du PIB; et
en 2021, le solde structurel passe à -0,7% du PIB sous l’effet de l’amélioration du solde
des administrations publiques et de la fermeture de l’écart de production.
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III.4 La situation budgétaire en 2022 - 2025
La trajectoire des finances publiques à moyen terme est caractérisée d’un côté par la sortie
progressive de la crise de l’économie luxembourgeoise et de l’autre de la volonté ferme du
Gouvernement à rétablir de façon graduelle la situation des finances publiques pré-COVID, tout
en relevant les défis structurels du pays.
À l’instar des années précédentes, le Gouvernement vise en effet à investir en moyenne 4,5% du
PIB par an pour faire le lit d’une croissance qualitative et durable. À cette fin, le Gouvernement
poursuivra la diversification de l’économie par le biais d’investissements dans la recherche,
l’innovation et la digitalisation.
Afin d’éviter des effets de long terme de la crise sur l’inégalité des revenus et l’exclusion sociale,
le Gouvernement maintiendra également ses efforts pour favoriser la cohésion sociale à travers
une politique fiscale équitable et une politique sociale priorisant les plus démunis.
L’année 2022 est la deuxième année d’affilée qui pourra profiter d’une croissance dynamique de
l’économie (+4,0%), ce qui se reflète dans une réduction du déficit des administrations publiques
à -923 millions d’euros (-1,3% du PIB). C’est surtout l’administration centrale, dont le déficit
baisserait de 400 millions d’euros pour aboutir à 1.695 millions d’euros ou -2,4% du PIB, qui sera
responsable pour cette évolution positive.
Les administrations locales se montreraient également dynamiques avec un solde excédentaire
affichant 250 millions d’euros, tandis que le solde de la sécurité sociale peinerait à croître et
s’élèverait à 747 millions d’euros contre 735 millions d’euros en 2021.
2022 marque la dernière année lors de laquelle l’amélioration de la situation des finances
publiques dérive d’un environnement économique propice. Tout en restant positive, la croissance
économique est supposée ralentir sur la période 2023-2025.
Fidèle à son objectif de garantir la soutenabilité des finances publiques à moyen terme et en vue
de la réactivation des règles budgétaires européennes en 2023 au plus tard, le Gouvernement
entend dès à présent poser les jalons pour un redressement progressif de la situation des finances
publiques luxembourgeoises sans négliger les priorités politiques susmentionnées.
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À cette fin, le Gouvernement exercera un contrôle continu sur les dépenses publiques et mettra
l’accent sur les investissements de qualité tout en limitant la croissance des dépenses de
consommation.
Par conséquent, tout en maintenant une croissance moyenne annuelle des investissements
publics à un rythme de +4,1% entre 2022 et 2025, la consommation intermédiaire n’augmenterait
que de 2,5% sur la même période et les dépenses publiques seraient maîtrisées avec un taux de
croissance moyen de 3,6% par an. De leur côté, les recettes publiques suivraient, sous les effets
de la reprise économique, la trajectoire ascendante amorcée en 2021 pour afficher un taux de
croissance moyen de 5,0% par an.
Graphique 5 : Évolution de l'investissement public et de la consommation intermédiaire
Source : Ministère des Finances, STATEC.
Sur cette base, le solde des administrations publiques continuerait à suivre sa tendance à la
hausse entre 2022 et 2023 et passerait d’un déficit de -923 millions d’euros à -274 millions
d’euros ou -0,4% du PIB. Après avoir enregistré le premier léger surplus après la crise en 2024
(+33 millions d’euros), le solde des administrations publiques s’établirait à +293 millions d’euros
(+0,4% du PIB) en 2025. L’administration centrale, qui verrait son solde passer d’un déficit de
-1,5% du PIB ou -1.106 millions d’euros en 2023 à un déficit de -0,5% du PIB ou -422 millions
d’euros en 2025, est le moteur de cette embellie. Alors que la situation financière du régime
général de pension permettra au solde de la sécurité sociale de rester excédentaire sur toute la
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période, ce dernier se rétrécira graduellement sous l’effet d’une croissance moyenne des
dépenses (+5,2%) supérieure à celle des recettes (+4,6%) entre 2023 et 2025.
Graphique 6 : Évolution du solde des administrations publiques
Source : Ministère des Finances, STATEC.
Graphique 7 : Évolution du solde des administrations publiques (PSC 2021 vs. Budget 2021)
Source : Ministère des Finances, STATEC.
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Graphique 8 : Évolution du solde de l’administration centrale
Source : Ministère des Finances, STATEC.
Respect des règles du volet préventif du Pacte de stabilité et de croissance
Selon les orientations générales de la Commission européenne du 3 mars 2021, le volet préventif
du Pacte de stabilité et de croissance devrait probablement s’appliquer à partir de 2023.
Plombé par les effets de la crise, le solde structurel - calculé à l’aide des calculs réalisés par le
STATEC sur base de la méthodologie européenne - est estimé se situer en-dessous de l’OMT de
+0,5% du PIB en 2022 (-0,3% du PIB), tout en y convergeant à nouveau à partir de 2023 : +0,3%
du PIB en 2023, +0,4% du PIB en 2024 et +0,4% en 2025.
Compte tenu de la marge que la Commission européenne applique généralement dans son
appréciation du respect de l’OMT, le Luxembourg serait donc conforme au Pacte de stabilité et
de croissance à partir du moment où les règles seront applicables.
La trajectoire reflète la tendance excédentaire enclenchée par les soldes des administrations
publiques ainsi qu’une croissance soutenue du PIB réel qui s’approche progressivement du PIB
potentiel à moyen terme.
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Graphique 9 : Évolution du solde structurel des administrations publiques (en % du PIB)
Source : Ministère des Finances, STATEC.
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Encart méthodologique : Solde structurel et estimation de l’écart de production
Les règles du volet préventif du Pacte de stabilité et de croissance reposent principalement sur le respect (ou l’ajustement graduel en direction) d’un objectif budgétaire appelé « objectif budgétaire à moyen terme (OMT) ». L’OMT est défini en termes « structurels », c.-à-d. en corrigeant pour les fluctuations du cycle économique et les effets des mesures budgétaires exceptionnelles et autres mesures temporaires. Afin de calculer le solde structurel, il importe d’évaluer l’incidence des variations conjoncturelles sur les soldes publics en estimant la différence entre le PIB réel et le PIB potentiel pour obtenir l’écart de production. La formule de calcul pour passer du solde dit « nominal » au solde « structurel » s’écrit ainsi de la manière suivante :
Solde structurel = Solde nominal – 0,462 x (Écart de Production) L’écart de production (en anglais : « output gap ») mesure la différence entre l’état « réel » de l’économie et un état « théorique » dans lequel une économie utiliserait au mieux ses facteurs de production (sans créer de tensions sur les prix et les salaires). Le PIB résultant d’un tel état est appelé « PIB potentiel ». Afin de corriger le solde nominal des variations conjoncturelles, la formule reprise ci-dessus estime la réaction du solde nominal au cycle économique représenté par l’écart de production. Cette réactivité est prise en compte par la semi-élasticité du solde nominal par rapport aux variations du PIB. Plus précisément, elle mesure le changement du solde nominal en points de pourcentage du PIB suite à une augmentation du PIB à hauteur de 1,0%. La semi-élasticité du solde nominal correspond à la différence entre la semi-élasticité des recettes et celle des dépenses. Ces semi-élasticités sont calculées en pondérant les élasticités des différentes catégories de recettes par leur poids dans les recettes totales. En ce qui concerne les dépenses, le poids des prestations de chômage dans les dépenses totales est utilisé. Conformément à la méthodologie et au calendrier agréés à l’échelle européenne, ces semi-élasticités sont réévaluées tous les neuf ans par le biais d’une ré-estimation des élasticités individuelles des différentes catégories de recettes et de dépenses. Tous les six ans, les poids des différentes catégories de recettes ainsi que des prestations de chômage sont réévalués. En 2018, la Commission européenne a recalculé ces poids, ce qui a abouti à une mise à jour des semi-élasticités pour tous les États membres. La semi-élasticité du Luxembourg est ainsi passée de 0,445 à 0,462 et elle est utilisée dans le cadre de la gouvernance économique européenne depuis 2019. La formule pour déterminer l’écart de production est la suivante :
Écart de Production
= (Niveau PIB Réel - Niveau PIB Potentiel ) / ( Niveau du PIB Potentiel )
L’une des difficultés majeures pour calculer l’écart de production résulte du fait que le PIB potentiel et l’écart de production sont deux variables qui ne sont pas observables et qui doivent dès lors être estimées en ayant recours à des méthodes statistiques et économétriques. De plus, en raison de la volatilité croissante et des révisions fréquentes des chiffres du PIB et partant des prévisions dans le cas du Luxembourg, les estimations de l’écart de production sont caractérisées par un degré d’incertitude très élevé auquel s’ajoute le fait qu’il existe une multitude de méthodologies différentes pour estimer le PIB potentiel et l’écart de production.
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Étant donné que l’évaluation du solde structurel par la Commission européenne se base sur une méthodologie européenne harmonisée pour tous les États membres de l’UE, le Gouvernement se base depuis 2015 sur cette méthode dans le calcul du solde structurel. Ce faisant, il recourt aux services et aux données du STATEC au vu de la complexité des calculs à réaliser et étant donné que les chiffres prévisionnels de la Commission européenne ne sont pas disponibles au moment de la finalisation du PSC. Aux fins de ce calcul, le STATEC se base sur la méthodologie de la Commission européenne, tout en ayant recours aux données issues de ses propres projections macroéconomiques à moyen terme. Malgré le caractère « imparfait » de cette méthodologie, et ce surtout en raison de la non-disponibilité des prévisions de la Commission européenne, l’approche choisie devrait en principe permettre de se rapprocher au mieux des calculs prévisibles de la Commission européenne. Enfin, il est à noter que les travaux de recherche au niveau du STATEC se poursuivent pour étudier et affiner encore davantage l’estimation de l’écart de production. Dans ce contexte, et sur initiative conjointe du Ministère des Finances et du STATEC, la Commission européenne a récemment accepté d’adapter la méthodologie européenne aux spécificités de l’économie luxembourgeoise, pour mieux tenir compte de l’emploi des frontaliers dans le calcul de l’écart de production du Luxembourg.
* * *
Le calcul du solde structurel repose dès lors sur les éléments suivants :
2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Solde nominal +2,4% -4,1% -2,0% -1,3% -0,4% +0,0% +0,4%
Niveau de PIB réel* (en mia) 58,465 57,697 59,998 62,390 64,051 65,742 67,466
Niveau de PIB potentiel (en mia) 58,443 59,929 61,732 63,781 65,990 68,283 70,693
Écart de production +0,0% -3,7% -2,8% -2,2% -1,5% -0,7% 0,0%
Solde structurel +1,9% -2,4% -0,7% -0,3% +0,3% +0,4% +0,4%
Source : Ministère des Finances, STATEC. *Ce niveau ressort du modèle de la Commission européenne utilisé aux fins du calcul du solde structurel du Luxembourg et diffère ainsi du PIB réel
affiché ailleurs dans le document.
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III.5 La dette publique
Dès 2013, les gouvernements actuel et précédent se sont fixés comme objectif de renverser
la spirale négative de la dette publique et de maintenir l’endettement en-dessous de 30% du
PIB.
En amont de la crise actuelle, les chiffres retenus dans la programmation budgétaire
prouvaient que la politique du Gouvernement avait porté ses fruits. Fin 2019, la dette
publique du Luxembourg s’était en effet établie à 13.977 millions d’euros, soit à 22,0% du PIB
ou 1,7 point de pourcentage de moins que fin 2013.
Cette trajectoire positive a trouvé une fin abrupte avec la flambée pandémique de la COVID-
19. En 2020, le Gouvernement s’est ainsi vu contraint d’avoir recours aux marchés des
capitaux pour se doter de coussins de liquidités additionnels pour être en mesure de déployer
tous les moyens nécessaires dans la lutte contre les effets socio-économiques de la pandémie.
En termes absolus, la dette publique a crû de 13.977 millions d’euros en 2019 à 15.941
millions d’euros (+1.964 millions d’euros) en 2020, ce qui représente la plus large variation
depuis la crise financière en 2010, où la dette avait augmenté de 2.126 millions d’euros par
rapport à l’année d’avant. Le ratio d’endettement quant à lui a augmenté de 2,8 points de
pourcentage pour atteindre 24,9% du PIB, ce qui constitue un record pour le Luxembourg.
Néanmoins, l’accroissement de la dette, aussi bien en termes absolus qu’en % du PIB, a été
beaucoup moindre que prévu dans le PSC 2020 (+3.002 millions, +6,6 points de pourcentage).
Ce résultat est dû à l’amélioration concomitante du solde de l’administration centrale, ce qui
a réduit le besoin d’endettement, et du PIB nominal qui a même enregistré une légère
croissance pendant la première année de crise (+1,0%).
La prévision pour 2021 tient compte de la situation très favorable des liquidités, suite au
lancement d’un emprunt obligataire de l’ordre de 2,5 milliards d’euros à taux négatif en mars
2021. Pour les années qui suivent, les prévisions de la dette publique présupposent, de
manière purement mécanique, que les déficits de l’administration centrale seront financés
par le recours à de nouveaux emprunts obligataires ou des prêts sur la période de projection
2022 à 2025.
En pratique, le besoin de financement sera toutefois dicté par l’évolution de la situation des
liquidités de l’État, les conditions de marchés applicables, le choix de l’instrument de
refinancement ainsi que les développements budgétaires effectivement observés et d’autres
mesures pouvant avoir un effet sur le besoin de financement, ce qui pourrait aboutir à un
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profil différent de celui calculé de façon mécanique dans les projections pour la dette
publique.
En vertu de l’approche purement mécanique, la dette publique augmentera jusqu’ à la fin de
la période sous revue pour aboutir à 22.291 millions d’euros en 2025. Or, rapporté au PIB,
l’endettement public atteindra un pic en 2023 avec 28,4% avant d’embarquer sur une
trajectoire baissière pour arriver à 27,6% du PIB en 2025.
L’évolution qui précède témoigne de la pertinence de la politique prudente du Gouvernement
à travers la période de projections. Malgré les mesures de soutien courageuses entreprises
par le Gouvernement pour faire face à la crise, la dette publique se situe à tout moment en-
dessous du plafond de 30% du PIB prévu au programme gouvernemental de 2018 et le
Luxembourg garderait une marge importante par rapport à la valeur de référence européenne
de 60% du PIB.
La résilience de l’économie du pays fait que les emprunts souverains du Luxembourg
continuent à inspirer confiance auprès des investisseurs, et ce en pleine période de crise.
Depuis le début de la crise, le Luxembourg a lancé trois emprunts obligataires à hauteur de
6,5 milliards d’euros, dont, en septembre 2020, la première obligation souveraine durable
(« sustainability bond ») d’un pays européen. Toutes ces émissions ont été accueillies très
favorablement par les investisseurs et la demande a toujours été largement excédentaire à
l’offre, ce qui a permis au Luxembourg de se financer à des taux négatifs.
La notation de crédit « AAA », avec perspective stable, auprès de toutes les principales
agences de notation de crédit va permettre au Luxembourg de se refinancer à des taux
d’intérêt très favorables sur les années à venir.
Le coût lié au service de la dette publique (c.-à-d. la charge d’intérêts) a baissé en termes
absolus depuis 2013, de 245 millions d’euros en en 2013 à 149 millions d’euros 2020 et cette
tendance baissière devrait se poursuivre au cours des années à venir pour atteindre un niveau
de 80 millions d’euros en fin de période ou 0,1% du PIB. Ceci se compare d’ailleurs
favorablement au niveau de l’UE, car seule l’Estonie affiche une charge d’intérêts moins
importante (cf. graphique 11).
Quant à la composition de la dette publique, l’endettement de l’administration centrale et,
dans une moindre mesure, celui des administrations locales sont les principales constituantes
de la dette publique. Elle comprend en outre la dette des établissements publics ainsi que les
garanties accordées par l’État dans le cadre des contrats PPP (loi de garantie) et celles
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accordées dans le cadre des dettes émises par le Fonds européen de stabilité financière
(FESF).
Comme le solde du régime des pensions continuera à rester en surplus, les excédents de
recettes continueront à être affectés au Fonds de compensation afin d’assurer une partie du
financement des prestations de pension à l’avenir. Cette réserve a atteint environ 37% du PIB
au 31 décembre 2020, et se situe à un niveau supérieur à la dette publique.
L’État luxembourgeois détient en outre des participations dans des entités commerciales et
non-commerciales d’une valeur estimée à environ 10% du PIB et, depuis 2015, il a été institué
un fonds souverain intergénérationnel (FSIL) en vue de constituer une épargne pour les
générations futures. Les avoirs du FSIL se chiffrent désormais à environ 0,6% du PIB.
Le Luxembourg détient en conséquence des actifs financiers pour un total d’environ 47,6% du
PIB, soit presque le double de la dette publique.
Graphique 10 : Dette publique
Source : Ministère des Finances, STATEC.
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Graphique 11 : Charge d’intérêts au sein de l’UE en 2020
Source : Commission européenne (AMECO).
III.6 Analyse de sensibilité
La présente analyse de sensibilité permet de visualiser des trajectoires alternatives pour la
projection macroéconomique et les finances publiques qui sous-tendent le programme de
stabilité et de croissance. L’apparition de nouvelles vagues de la COVID-19 et le déroulement
des campagnes de vaccination continuent à créer de l’incertitude. Une analyse de sensibilité
permet de visualiser des trajectoires alternatives pour la croissance et les finances publiques
par rapport au scénario central qui sert de base pour le présent PSC. En particulier, l’analyse
étudie les effets des risques, tant positifs que négatifs, liés à l’évolution de la pandémie.
L’analyse ci-contre repose sur la simulation d’un scénario défavorable partant de l’hypothèse
d’une nouvelle vague des infections entraînant un confinement au niveau mondial au début de
2021. Cette nouvelle vague aurait comme conséquence une augmentation de l'aversion au
risque des ménages, des entreprises et des investisseurs et mènerait vers une croissance
modérée à moyen terme. De l’autre côté, le scénario favorable repose sur l'hypothèse que les
progrès en matière de vaccins et les mesures de relance américaines post-électorales se
combinent pour favoriser la reprise à court terme et permettent d'éviter les répercussions
économiques à plus long terme.
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Simulation d’un scénario favorable et défavorable
Ces deux scénarios sont comparés à un scénario de base, considéré comme le plus probable,
qui repose sur l’hypothèse que la croissance reste limitée par la distanciation sociale à court
terme, avant que l’allégement permanent des restrictions ne commence vers la mi-2021.
Le scénario défavorable : Dans ce scénario, la reprise s'avère temporaire à cause d’une
deuxième vague d'infections, qui déclenche la prolongation ou la réimposition des restrictions
dans les pays. Le choc initial porté au scénario de base annule environ 70% de la reprise
enclenchée après la première vague, ce qui entraîne une baisse supplémentaire de l'activité
économique et une nouvelle détérioration des marchés financiers. L'aversion au risque accrue
des ménages et des entreprises entraîne une reprise économique traînante.
Ainsi, dans le contexte de cet exercice théorique, le choc négatif aboutirait à une diminution
de l’ordre de 5,1 points de pourcentage du taux de croissance estimé pour la zone euro en
2021. Quant à l’économie luxembourgeoise, la croissance réelle devrait s’établir à -0,6% pour
cette même année. Pour 2022, l’économie luxembourgeoise afficherait à nouveau une
croissance légèrement plus forte, mais toujours en-dessous de celle du scénario central, avant
d’enregistrer des progressions plus modérées sous l’hypothèse d’une reprise au sein de la
zone euro sur la période 2022-2023.
Les finances publiques se détérioreraient par rapport aux chiffres présentés sous le scénario
central, plongeant le déficit de l’administration centrale de 1.099 millions d’euros en 2021.
Cette détérioration par rapport au scénario central se poursuivrait sur toute la période sous
revue. La dette publique s’élèverait ainsi à 43,6% du PIB d’ici 2025 contre 27,6 % du PIB dans
le scénario central.
Le scénario favorable : Dans ce scénario, les progrès scientifiques facilitent un
assouplissement plus rapide des restrictions en matière de santé publique et une réduction
des inquiétudes des investisseurs, des entreprises et des ménages. Il en résulte une reprise
mondiale plus robuste à court terme. En deux ans, le PIB mondial retrouve les niveaux
envisagés avant la pandémie de la COVID-19. L’envergure de la reprise permet de minimiser
l'impact de la pandémie sur l'économie et d’assurer que le niveau du PIB mondial à moyen
terme ne soit pas inférieur à ce qui était prévu avant la crise.
Sous l’effet des progrès de la campagne de vaccination et l’assouplissement des restrictions,
la zone euro connaîtrait une hausse de 3,6 points de pourcentage par rapport au scénario de
base en 2021. Quant au Luxembourg, l’évolution positive de la situation sanitaire engendrerait
un choc positif au niveau de la croissance du PIB qui s’élèverait ainsi à 7,1% en 2021 et à 4,4%
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en 2022. À moyen terme, la croissance du PIB convergerait vers des taux plus modérés. Le
solde de l’administration centrale serait excédentaire à partir de 2023 et s’élèverait à 292
millions d’euros pour cette année. La dette publique continuerait à diminuer jusqu’à 17,7%
d’ici 2025.
Tableau 3 : Principales variables macroéconomiques
Tableau 4 : Finances publiques
Graphique 12 : Simulation de chocs – Évolution du solde des administrations publiques
Source : Calculs Ministère des Finances, STATEC.
2020
base SC1 central SC2 SC1 central SC2 SC1 central SC2 SC1 central SC2 SC1 central SC2
PIB réel zone Euro
(variation en %)-7,1 -0,9 4,2 7,8 5,6 4,9 4,3 2,3 2,2 1,9 1,3 1,4 1,2 1,3 1,4 1,2
PIB réel (variation
en %)-1,3 -0,6 4,0 7,1 3,3 4,0 4,4 2,2 2,7 3,1 2,4 2,6 2,6 2,3 2,6 2,6
PIB nominal
(variation en %)1,0 -0,2 6,3 10,5 3,6 4,7 5,4 3,1 4,1 4,6 3,6 4,2 4,5 3,6 4,2 4,5
Emploi total
intérieur (variation
en %)
2,0 0,5 1,7 2,5 1,7 2,8 3,6 1,8 2,4 2,7 1,5 2,2 2,5 1,5 2,2 2,5
Taux de chômage
(en %) (définition
ADEM)
6,3 7,3 6,8 6,4 7,8 6,4 5,6 8,3 6,6 5,7 8,6 7,0 6,4 8,9 7,5 7,2
Indice boursier
Eurostoxx
(variation en %)
-4,7 -13,1 8,9 18,4 2,4 0,8 0,3 2,4 0,7 0,9 2,5 0,7 0,2 2,5 0,7 0,2
20252023 20242021 2022
Administrations publiques
2020
base SC1 central SC2 SC1 central SC2 SC1 central SC2 SC1 central SC2 SC1 central SC2
Solde nominal (en
mio euros)-2 620 -2 458 -1 359 -604 -2 768 -923 371 -2 236 -274 1 124 -2 304 33 1 632 -2 445 293 2 105
Solde nominal (en
% du PIB)-4,1 -3,8 -2,0 -0,9 -4,2 -1,3 0,5 -3,3 -0,4 1,4 -3,3 0,0 2,0 -3,3 0,4 2,5
Solde structurel (en
% du PIB)0,0 -0,7 -0,7 -0,3 -1,4 -0,3 0,8 -1,4 0,3 1,7 -2,3 0,4 2,1 -3,3 0,4 2,5
Administration centrale
Solde nominal (en
mio d'euros)-3 341 -3 195 -2 095 -1 340 -3 540 -1 695 -401 -3 068 -1 106 292 -3 084 -747 852 -3 159 -422 1 390
Solde nominal (en
% du PIB)-5,2 -5,0 -3,1 -1,9 -5,3 -2,4 -0,5 -4,5 -1,5 0,4 -4,4 -1,0 1,0 -4,3 -0,5 1,6
Dette publique
Dette publique (en
mio d'euros)15 941 19 138 18 322 17 281 22 679 20 017 17 682 25 747 21 123 17 390 28 831 21 870 16 539 31 990 22 292 15 148
Dette publique (en
% du PIB)24,9 29,9 26,9 24,4 34,2 28,0 23,6 37,7 28,4 22,2 40,7 28,2 20,2 43,6 27,6 17,7
20252021 2022 2023 2024
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Graphique 13 : Simulation de chocs – Évolution du solde de l’administration centrale
Source : Calculs Ministère des Finances, STATEC.
Graphique 14 : Simulation de chocs – Évolution du solde de la dette publique
Source : Calculs Ministère des Finances, STATEC.
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Simulation d’un choc sur les taux d’intérêt
Le choc appliqué aux taux d’intérêt en zone euro permet de simuler l’impact potentiel sur la
situation économique et financière du Luxembourg par rapport au scénario central.
Il en ressort qu’une incrémentation annuelle des taux d’intérêt de 50 points de base par
rapport à la trajectoire prévue au scénario central aurait a priori, sur base des hypothèses
sous-jacentes du scénario, un impact relativement faible sur la croissance du PIB réel du
Luxembourg. Le scénario central est marqué par des incertitudes quant à l’évolution de la
crise sanitaire et présuppose ainsi la préservation d’un environnement de taux d’intérêt bas.
Ainsi, le PIB luxembourgeois ne subirait qu’une baisse de 0,3 et 0,1 point de pourcentage par
rapport au scénario central en 2022 et 2023, respectivement. Pour le reste de la période sous
revue la croissance, du PIB resterait stable. En ce qui concerne le marché du travail, le taux
de chômage ne serait que marginalement affecté et se retrouverait 0,1 point de de
pourcentage en-dessous de son niveau dans le scénario central en 2021.
L’impact d’u choc sur les finances publiques ne serait également limité. Les soldes annuels
des administrations publiques se situeraient légèrement (environ 0,2% du PIB) en-dessous de
ceux du scénario de base. Ainsi, la dette publique devrait s’élever à 28% du PIB d’ici 2025.
Tableau 5 : Principales variables macroéconomiques
Tableau 6 : Finances publiques
choc - central choc - central choc - central choc - central choc - central
Taux d'intérêt court terme EUR (%) 0,0 -0,5 0,6 -0,4 1,1 -0,4 1,5 -0,3 2,2 -0,2
Taux d'intérêt long terme EUR (%) -0,1 0,4 0,8 1,1 1,5
PIB réel (variation en %) 4,0 4,0 3,7 4,0 2,6 2,7 2,6 2,6 2,6 2,6
Emploi total intérieur (variation en %) 1,8 1,7 2,7 2,8 2,3 2,4 2,1 2,2 2,1 2,2
Taux de chômage (en %) (définition
ADEM)6,7 6,8 6,4 6,4 6,6 6,6 7,0 7,0 7,5 7,5
Indice boursier Eurostoxx (variation en %) 6,3 8,9 0,9 0,8 -0,3 0,7 1,2 0,7 1,2 0,7
20252021 2022 2023 2024
Administrations publiques
choc - central choc - central choc - central choc - central choc - central
Solde nominal (en mio euros) -1390 -1 359 -1080 -923 -428 -274 -128 33 125 293
Solde nominal (en % du PIB) -2,0 -1,99 -1,5 -1,3 -0,6 -0,4 -0,2 0,0 0,2 0,4
Administration centrale
Solde nominal (en mio d'euros) -2 126 -2 095 -1 851 -1 695 -1 260 -1 106 -908 -747 -590 -422
Solde nominal (en % du PIB) -3,1 -3,1 -2,6 -2,4 -1,7 -1,5 -1,2 -1,0 -0,7 -0,5
Dette publique
Dette publique (en mio d'euros) 18 067 18 322 19 919 20 017 21 179 21 123 22 087 21 870 22 677 22 292
Dette publique (en % du PIB) 26,6 26,9 28,0 28,0 28,6 28,4 28,5 28,2 28,0 27,6
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Graphique 15 : Choc taux d’intérêt – Évolution du PIB réel au Luxembourg
Source : Calculs Ministère des Finances, STATEC.
Graphique 16 : Choc taux d’intérêt – Évolution de la dette publique
Source : Calculs Ministère des Finances, STATEC.
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III.7 Comparaison avec le Programme de stabilité et croissance 2020 et la
programmation budgétaire d’automne 2020
L’analyse comparative entre le PSC 2020 et le PSC 2021 permet de dégager les constats
suivants :
1) L’ampleur de la crise n’a pas été aussi importante que prévu. Par conséquent, le rebond
mécanique du PIB réel en 2021 devrait également être plus faible.
2) En parallèle aux conditions macroéconomiques améliorées, les projections relatives aux
finances publiques sont également revues à la hausse.
3) Comme le PSC 2020 ne présente que des projections pour 2020 et 2021, aucune
comparaison ne peut être faite sur le moyen terme entre les deux PSC. Une analyse
comparative est toutefois conduite par rapport aux estimations de la programmation
budgétaire de l’automne 2020.
Quant au court terme (voir aussi chapitre III.3) :
Pour 2020, le solde des administrations publiques s’améliore considérablement, à
savoir de -8,5% à -4,1% du PIB. Cette révision est principalement imputable à
l’amélioration des conditions macroéconomiques, qui s’explique entre autres par les
mesures gouvernementales qui ont été mises en œuvre en 2020 et qui ont atténué le
choc de la pandémie sur l’économie.
Quant à 2021, le solde des administrations publiques se voit amélioré pour les mêmes
raisons qu’en 2020, de -3,0% du PIB à -2,0% du PIB.
En 2020, la dette publique se chiffre à 15,9 milliards d’euros, soit à 24,9% du PIB, ce
qui constitue une nette baisse par rapport au niveau prévu dans le PSC 2020 (-3,8
points de pourcentage). Une diminution de la dette peut également être observée par
rapport à la projection d’octobre 2020 de la programmation budgétaire. Ces
diminutions reflètent la performance moins négative que prévue des finances
publiques en 2020.
Quant au moyen terme 2022-2025 (voir aussi chapitre III.4) :
Le solde des administrations publiques s’améliore légèrement par rapport au
Pluriannuel 2020-2024. La différence se chiffre à +0,9 point de pourcentage du PIB
sur toute la période, après la période de crise. Malgré le maintien d’un niveau élevé
d’investissements publics qui est l’une des pierres angulaires du programme
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gouvernemental, le solde des administrations publiques se restaure. Cela reflète une
amélioration de la qualité des finances publiques du Luxembourg. Comparé au moyen
terme présenté dans le Pluriannuel 2020-2024, les dépenses publiques sont révisées
à la baisse de -1,8 point de pourcentage en moyenne, ceci malgré une hausse en
moyenne de +1,1 points des investissements indirects. Du côté des recettes, une
baisse de -0,9 points de pourcentage sur la période 2022-2024 est estimée de manière
très prudente, s’expliquant notamment par une baisse des cotisations sociales.
À moyen terme, la dette publique est bien inférieure à que ce qui était encore prévu
en octobre et restera en dessous du seuil de 30% fixé par le Gouvernement. La dette
publique devrait poursuivre sa trajectoire descendante à partir de 2024.
Graphique 17 : Comparaison entre l’actualisation précédente du PSC ainsi que par rapport au
Pluriannuel – PIB réel (en %)
Source : Ministère des Finances, STATEC.
Graphique 18 : Comparaison entre l’actualisation précédente du PSC ainsi que par rapport au
Pluriannuel – PIB en valeur (en %)
Source : Ministère des Finances, STATEC.
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Graphique 19 : Comparaison entre l’actualisation précédente du PSC ainsi que par rapport au
Pluriannuel – Solde des administrations publiques (en % du PIB)
Source : Ministère des Finances, STATEC.
Graphique 20 : Comparaison entre l’actualisation précédente du PSC ainsi que par rapport au
Pluriannuel – Dette publique (en % du PIB)
Source : Ministère des Finances, STATEC.
Graphique 21 : Comparaison entre l’actualisation précédente du PSC ainsi que par rapport au
Pluriannuel – Solde Structurel (en % du PIB)
Source : Ministère des Finances, STATEC.
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IV. Qualité des finances publiques
Dans l’optique d’une bonne gestion des finances publiques, le Luxembourg continue à suivre
une approche prévoyante. Le Budget 2021 a été élaboré conformément à la volonté du
Gouvernement de favoriser un retour rapide à une croissance qualitative et créative d’emplois
par des investissements de qualité.
La situation des finances publiques rassurante début 2021, est surtout le fruit des efforts de
choix équilibrés des autorités tout au long des derniers mois. Des mesures ciblées aux besoins
des secteurs, ainsi que le maintien des investissements publics à des niveaux élevés favorisent
de surcroît la relance de l’économie luxembourgeoise. En outre, la situation de départ
favorable a permis d’apporter un soutien rapide et généreux aux citoyens et entreprises.
La qualité des finances publiques ne se mesure non seulement en termes « quantitatifs », mais
aussi en termes « qualitatifs ». En effet, le Gouvernement s’est continuellement engagé en
faveur de la qualité des finances publiques.
La loi budgétaire pour l’exercice 2021, telle que votée en date du 19 décembre 2020, entend
améliorer l’efficience et la qualité des finances publiques de l’État en étant axé sur 5 priorités,
à savoir : (i) maintenir des niveaux d’investissement élevés, (ii) assurer la solidarité au sein la
société luxembourgeoise ; (iii) promouvoir du logement abordable ; (iv) renforcer la
compétitivité du pays; et (v) promouvoir une économie durable.
Une politique d’investissement ambitieuse à travers un développement des investissements
productifs et un renforcement des structures essentielles, incluant l‘entretien et la
modernisation des infrastructures existantes. Le PSC 2021 prévoit des investissements
publics qui s’élèvent à +4,5% du PIB jusqu’en 2023 avec une variation annuelle en hausse. Ces
investissements publics seront particulièrement importants à la sortie de la crise et
soutiendront les efforts du Gouvernement en matière de transition verte et numérique. En
matière de digitalisation, le Luxembourg maintient son engagement continu dans le
développement d’infrastructures de pointe et la gestion sécurisée des données. À
L’importance accordée à la qualité des finances publiques se confirme également en
comparaison européenne : Même si le Gouvernement suit une politique d’investissement
public ambitieuse, le niveau total des dépenses publiques du Luxembourg exprimé en
pourcentage du PIB demeure inférieur à celui sur le plan européen, avec un ratio s’élevant à
42,3% au Luxembourg en 2019 contre 47,1% en zone euro. Quant aux recettes publiques, l’on
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peut constater que le Luxembourg se rapprochait en 2019 de la moyenne européenne. La
crise sanitaire a entraîné une baisse des recettes dans tous les pays de l’UE.
Finalement, il y a lieu de faire les observations suivantes par rapport à la trajectoire à moyen
terme des finances publiques :
La part des dépenses publiques dans le PIB devrait graduellement se réduire à partir
de 2021, sous l’effet de la reprise de l’économie et d’une croissance moins prononcée
de la consommation intermédiaire.
Les recettes publiques devraient se redresser progressivement à partir de 2022,
retournant aux niveaux d’avant la crise en 2025.
En termes de composition des recettes publiques, les impôts directs passent de 15,7%
du PIB en 2020 à 16,3% en 2025, tandis que les impôts indirects passent de 11,3% du
PIB en 2020 à 11,7% du PIB en 2025.
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V. Soutenabilité à long terme des finances publiques
Les différents piliers de la sécurité sociale font l’objet d’un suivi régulier, pour, d’une part,
assurer que les prestations prises en charge sont en ligne avec les besoins des assurés et,
d’autre part, que leur soutenabilité financière est assurée sur une période donnée qui varie en
fonction de chaque pilier de la sécurité sociale. Au cours des dernières années, les
mécanismes de suivi ont été renforcés, respectivement élargis, par des dispositions
législatives spécifiques introduites lors des réformes réalisées. Ceci vaut notamment pour
l’assurance pension et aussi l’assurance dépendance (soins de longue durée) qui nécessitent,
par la nature même de leurs prestations, une anticipation sur le moyen et long terme. Les
résultats des analyses réalisées par le biais des mécanismes en place ou de manière ad hoc,
sont discutés avec les partenaires sociaux et autres parties prenantes pour assurer une bonne
gestion stratégique et une viabilité à long terme de chaque pilier.
En ce qui concerne plus spécifiquement le régime général d’assurance pension, dont la
réforme de la législation est entrée en vigueur au 1er janvier 2013, la législation prévoit que
l’Inspection générale de la sécurité sociale (IGSS) analyse tous les cinq ans la situation
financière dudit régime au milieu et à la fin de la période de couverture de 10 ans. Cette
réforme avait notamment pour objet d’aligner le taux de remplacement sur l’espérance de
vie, de prévoir des mécanismes régulateurs en cas de ressources financières insuffisantes et
de combler l’écart entre l’âge légal et l’âge effectif de départ à la retraite, par le biais d’une
politique active facilitant les conditions de maintien dans l’emploi des salariés âgés.
Le prochain bilan actuariel de l’IGSS portant sur le régime général d’assurance pension aura
lieu à la fin de l’année en cours. Dans celui-ci, l’IGSS mettra à jour ses prévisions relatives au
financement du système. Une fois que le bilan sera disponible, le Gouvernement en sera saisi
et il sera discuté avec toutes les parties prenantes, essentiellement les partenaires sociaux,
pour en tirer des conclusions.
Ceci s’inscrit dans la volonté du Gouvernement d’impliquer les partenaires sociaux dans les
discussions de fond qui concernent toute la société. Rappelons à ce titre que le dernier bilan
actuariel de l’IGSS présenté le 2 décembre 201614 avait été discuté au sein d’un groupe
d’experts nommés par toutes les parties prenantes. Ce groupe avait été mis en place par le
14 Pour plus de détails : https://gouvernement.lu/fr/actualites/toutes_actualites/communiques/2016/12-decembre/02-bilan-assurance-pension.html
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Gouvernement de la législation 2013-2018. Ce groupe d’experts conclut15 que le régime
général d’assurance pension est dans une position financière plutôt confortable.
En effet, les excédents consécutifs ont permis d’accumuler une réserve de compensation qui,
en 2019 (dernières données consolidées), correspondait à 4,81 fois le montant des prestations
annuelles, soit bien au-delà du niveau minimal requis de 1,5 fois le montant des prestations
annuelles. Les prévisions à moyen terme et les projections actuarielles à long terme
confirment que le taux de cotisation global actuel de 24% permet de respecter les conditions
de l’article 238 du Code de la sécurité sociale jusqu’à la fin de la présente période de
couverture allant de 2013 à 2022.
Le bilan met également en exergue le fait que même si les impacts de la réforme de
l’assurance pension de 2012 (entrée en vigueur au 1er janvier 2013) sur la situation financière
du régime sont encore peu visibles, les projections actuarielles confirment que les
mécanismes introduits lors de la réforme de l’assurance pension auront un effet positif sur la
situation financière du régime général à long terme.
En ce qui concerne l’assurance dépendance, qui compte aujourd’hui un peu moins de 15.000
bénéficiaires, le Gouvernement a entrepris une réforme pour moderniser ce pilier afin de
répondre aux défis de l’évolution démographique et de continuer à garantir un accès équitable
à des prestations de qualité16. Les objectifs majeurs de la réforme17, entrée en vigueur le 1er
janvier 2018, consistent en une meilleure individualisation de l’offre de prestations de qualité
répondant aux besoins quotidiens de chaque personne, un renforcement de la qualité par des
normes et des critères clairs avec des contrôles adéquats, la simplification des procédures et
la consolidation du système eu égard à l’évolution sociétale et dans le respect des principes
fondamentaux de la loi de base de 1998.
En outre, la réforme a mis en place des outils permettant un meilleur suivi de l’ensemble du
dispositif de l’assurance dépendance, pour une meilleure anticipation des futurs changements
et de l’équilibre financier du système. Ceci passe en autres par l’établissement d’analyses et
de rapports portant sur la qualité des prestations réalisées (Administration d’évaluation et de
contrôle de l’assurance dépendance) et sur l’adéquation entre le niveau des forfaits établis
15 Le rapport du groupe de travail « Pensions » est disponible à partir du lien suivant : https://gouvernement.lu/fr/publications/rapport-etude-analyse/igss/rapport-du-groupe-de-travail-pensions/2018/rapport-du-groupe-de-travail-pensions.html 16 Présentation des éléments-clés de la réforme : https://gouvernement.lu/fr/actualites/toutes_actualites/communiques/2016/06-juin/21-schneider-copas.html 17 Loi du 12 juillet 2017.
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avec la réforme et les besoins réels en actes essentiels de la vie (IGSS) dont le premier rapport
a été réalisé en 201918.
Dans ce contexte, il y a lieu de soulever qu’il est des priorités du Gouvernement d’impliquer,
dans la mesure du possible, les partenaires sociaux, et plus largement toutes les parties
prenantes, dans l’élaboration et la mise en œuvre des différentes réformes en ayant recours
à une action concertée. Cette démarche vise à garantir que les réformes soient également
portées autant que possible par les parties prenantes et de continuer à assurer à l’avenir un
accès à des prestations de qualité tout en assurant un équilibre financier des différents piliers
de sécurité sociale.
En effet, outre l’équilibre financier qui doit évidemment être assuré, le niveau des prestations
de chaque pilier est tout aussi primordial, que cela soit au niveau des pensions, qu’au niveau
des soins de santé (assurance maladie) ou de longue durée (assurance dépendance).
Cette priorité s’inscrit ainsi dans les objectifs de développement durable19 des Nations Unies
et plus précisément ceux visant à assurer un accès à toutes les personnes protégées à des
prestations de sécurité sociale accessibles et de haute qualité. Ceci vaut également pour les
pensions dont le niveau doit permettre à tous les bénéficiaires de vivre de manière digne,
notamment les retraités qui avaient un faible revenu tout au long de leur vie.
Il en est de même pour les prestations visant à garder une certaine indépendance des
bénéficiaires, dans la mesure du possible, qui ont besoin d’un soutien d’une personne tierce
(situation de dépendance).
Le PSC 2021 comporte les nouvelles projections en matière de dépenses liées au
vieillissement qui ont été réalisées au sein du groupe de travail « Ageing working group » du
Comité politique économique auprès du conseil ECOFIN, dans le cadre de la publication du
rapport sur le vieillissement 2021 (Tableau 7). Selon les précédentes projections, reprises
dans le rapport sur le vieillissement 2018, les dépenses liées au vieillissement étaient
supposées atteindre 30,9% du PIB en 2070. L’actualisation des projections fait désormais
ressortir un taux de 27,3% du PIB pour cette même année, soit une révision à la baisse relative
de 3,6 points de pourcentage. Cette révision provient principalement des dépenses pour soins
de longue durée et des dépenses d’éducation et s’explique, pour l’essentiel, par l’adaptation
18 Assurance dépendance : Rapport d’analyse prévisionnel, IGSS, 2019 : https://igss.gouvernement.lu/fr/publications/rapport-previsionnel-2019/2019/rapport-analyse-previsionnel.html 19 Luxembourg 2030 : 3ème Plan National pour un Développement Durable, décembre 2019 : https://environnement.public.lu/dam-assets/documents/developpement-durable/PNDD.pdf
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des projections démographiques réalisée par EUROSTAT (EUROPOP2019) ainsi que par
l’actualisation des données de base à partir desquelles sont établies les projections.
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VI. Aspects institutionnels des finances publiques
Dernières modifications législatives
Avec l’entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 2014 sur la coordination et la gouvernance des
finances publiques, le cadre légal régissant les aspects institutionnels des finances publiques
a connu des modifications substantielles pour le rendre conforme aux exigences européennes.
La loi précitée a ainsi transposé en droit national les dispositions du TSCG20, du « Six pack »21
ainsi que du « Two-pack »22. Les principales nouveautés introduites par la loi du 12 juillet 2014
ont été les suivantes :
la règle disposant que la situation budgétaire doit être en équilibre ou en excédent;
la fixation d’un objectif à moyen terme (OMT) ainsi qu’une trajectoire d’ajustement afférente;
une règle budgétaire portant sur les dépenses de l’administration centrale;
un cadre budgétaire à moyen terme comprenant une programmation à 4 ans;
un mécanisme de correction déclenché en cas de déviation importante;
une procédure spéciale au cas où le budget annuel de l’État ne peut pas être adopté;
des dispositions visant à promouvoir la transparence des finances publiques23; et
l’institution du « Conseil national des finances publiques » (CNFP) en tant qu’organisme
indépendant chargé de la surveillance des finances publiques.
Implication des parties prenantes dans le Semestre européen
Depuis 2016, le Gouvernement implique de manière régulière et systématique les parties
prenantes dans le cycle de coordination annuelle du « Semestre européen ». Cette initiative
du Gouvernement est motivée par la volonté d’améliorer la consultation avec les principaux
acteurs et les forces vives du pays, et partant de renforcer de manière plus générale la
gouvernance des finances publiques au Luxembourg.
C’est ainsi qu’une réunion de dialogue social entre les partenaires sociaux et le Gouvernement
a été organisée sous l’égide du Conseil économique et social (CES) en date du 30 mars 2021
pour avoir un échange sur les priorités gouvernementales ébauchées dans le Plan pour la
Résilience (PRR), du Programme national de Réforme (PNR) et du Programme de Stabilité et
20 Texte du traité tel qu’approuvé dans la loi du 29 mars 2013: http://data.legilux.public.lu/eli/etat/leg/div/2013/04/26/n1/jo. 21 Le « Six pack » inclut les textes légaux suivants : Directive No. 2011/85/EU, Régulation No. 1173/2011, Régulation No. 1174/2011, Régulation No. 1175/2011, Régulation No. 1176/2011 & Régulation No. 1177/2011. 22 Le « Two pack » inclut les textes légaux suivants : Régulation No. 472/2013 & Régulation No. 473/2013. 23 Concernant notamment les dépenses fiscales, les engagements implicites (garanties, etc.), et les prises de participations dans les sociétés privées et publiques.
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de Croissance (PSC). L’implication du parlement est assurée par la présentation et les débats
autour du PNR, du PRR et du PSC à la plénière de la Chambre des Députés, et ce avant leur
transmission à la Commission européenne, le 27 avril 2021.
Comité économique et financier national
Sous l’autorité des ministres de l’Économie et des Finances, le « Comité économique et
financier national » (CEFN) est appelé à coordonner les travaux nécessaires permettant au
Gouvernement de répondre aux obligations qui lui incombent au titre de la gouvernance
économique et financière européenne. Ce dernier a été institutionnalisé en 2017 à la place de
l’ancien « Comité de prévision » qui assurait à l’époque la coordination des acteurs publics
impliqués dans la préparation des prévisions économiques et budgétaires.
Les principales missions confiées au CEFN sont les suivantes :
la coordination des travaux relatifs à l’élaboration du PSC, du PNR ainsi que du projet de plan
budgétaire (PPB);
la coordination de l’élaboration de prévisions de finances publiques à politique inchangée, sur
la base de prévisions macroéconomiques élaborées par le STATEC;
la facilitation de l’échange de données et d’informations entre autorités nationales
compétentes;
l’élaboration d’analyses, à la demande du Gouvernement, sur l’impact potentiel de mesures
ayant une incidence matérielle sur les finances publiques ou la conjoncture économique.
Rapprochement des concepts des finances publiques suivant le SEC 2010 et suivant les
dispositions de la loi de 1999
Dans le cadre du Budget de l’Etat pour 2019, plusieurs mesures ont été mises en œuvre afin
de rapprocher la vue sur les finances publiques suivant les différents concepts appliqués à
l’heure actuelle, à savoir le SEC 2010 et les dispositions en matière de comptabilité de la loi
du 8 juin 1999 sur le Budget, la Comptabilité et la Trésorerie de l’État.
En effet, le Budget de l’État, tel qu’il est établi annuellement sur base de la législation
nationale se différencie sur plusieurs points des chiffres de l’administration centrale établis
suivant le SEC2010. Ces différences proviennent tout d’abord du fait que l’administration
centrale constitue un ensemble plus vaste que le périmètre du budget de l’État et comprend
également des recettes et des dépenses des fonds spéciaux de l’État ainsi que celles des
organismes qui sont « contrôlés » ou financés majoritairement par l’État (établissements
DE STABILITÉITSPROGRAMM 2021
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publics, fondations, services de l’État à gestion séparée, etc.). Par conséquent, les soldes ne
sont pas directement comparables suivant le repère choisi.
Afin de favoriser un rapprochement de la comptabilisation des recettes et des dépenses
suivant la loi sur le SEC 2010 et la loi sur la comptabilité de l’État de 1999, quelques pistes
de réflexion ont été menées : i) un réexamen des articles figurant au budget pour ordre et pour
lesquels une intégration au budget courant pourrait mener à une réduction des écarts ; ii) un
réexamen des fonds spéciaux, pour lesquels l’alimentation a été revue et dont le bien-fondé
a été réévalué dans le cas de certains fonds ; iii) une révision du calendrier, avec des dates de
clôture et des délais de transmission plus avancés, afin d’aligner l’exercice budgétaire avec
les délais prévus par la législation européenne pour établir les chiffres suivant le SEC 2010 ;
et iv) la restructuration du budget avec la mise en place d’un budget pour opérations
financières » (emprunt, participations/cessions) pour éviter que ces opérations soient portées
en recettes ou dépenses au budget en capital (à l’instar du SEC 2010) et afin qu’elles soient
clairement distinguées comme opérations financières.
Tout en tenant compte des modifications structurelles opérées au Budget 2019 dans un souci
de rapprochement des deux systèmes de comptabilisation, le budget de l’État tel qu’il est
arrêté annuellement se différencie toujours sur un certain nombre de points du budget de
l’administration centrale qui est établi conformément aux règles du SEC 2010.
Pour autant, plusieurs projets ont été menés à bien pour faire progresser le rapprochement
des concepts des finances publiques. Ainsi, en 2020, les travaux par rapport à la deuxième
étape de l’étude de faisabilité concernant une éventuelle mise en application du système
européen de comptabilité publique EPSAS au Luxembourg ont été clôturés.
Afin de supporter une comptabilité d’exercice, il a été décidé qu’un nouveau système
informatique, soit SIFIN3, sera mis en place et pleinement opérationnel en 2023. Le passage
à la nouvelle version du système informatique permettra également de davantage rationaliser
et optimiser les processus existants.
DE STABILITÉITSPROGRAMM 2021
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VII. Annexe statistique24
Tableau 1a. Prévisions macroéconomiques
Tableau 1b. Évolution des prix
Tableau 1c. Marché du travail
24 Comme le Luxembourg n’a pas intégré les montants qui lui sont accordés au titre de la Facilité pour la reprise et la résilience dans les prévisions du PSC, le tableau y relatif n’a pas été inclus dans l’annexe.
Année Année Année Année Année Année Année
2020 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Variation Variation Variation Variation Variation Variation
annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle
1. PIB réel B1*g 51300 -1,3 4,0 4,0 2,7 2,6 2,6
2. PIB nominal B1*g 64143 1,0 6,3 4,7 4,1 4,2 4,2
3. Dépenses de consommation privée P.3 15234 -7,0 8,4 3,7 2,9 2,3 2,3
4. Dépenses de consommation des administrations publiques P.3 9468 6,9 0,6 1,2 3,4 3,1 3,1
5. Formation brute de capital fixe P.51 8613 -8,8 2,7 -0,2 5,4 3,7 3,7
6. Variation des stocks et objets de valeur (% du PIB) P.52 + P.53 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
7. Exportations de biens et services P.6 103173 2,5 8,5 6,2 4,4 4,8 4,8
8. Importations de biens et services P.7 85647 2,1 9,5 5,8 5,1 5,2 5,2
9. Demande intérieure finale - -2,3 3,1 1,3 2,4 1,9 1,9
10. Variation des stocks et objets de valeur P.52 + P.53 - -0,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
11. Commerce extérieur B.11 - 1,4 0,9 2,7 0,2 0,7 0,7
Composantes du PIB réel
Contributions à la croissance du PIB
Code SEC
Niveau
Année Année Année Année Année Année Année
2020 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Variation Variation Variation Variation Variation Variation
annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle
1. Déflateur du PIB 1,3 2,3 2,3 0,7 1,4 1,5 1,6
2. Déflateur de la consommation privée 1,2 1,1 1,7 1,7 1,9 1,9 1,9
3a. IPCH 105,9 0,0 2,0 1,9 1,9 1,9 1,9
3b. IPCN 106,3 0,8 1,7 1,8 1,9 1,9 2,0
4. Déflateur de la consommation publique 1,2 0,4 1,2 1,8 1,7 1,7 1,7
5. Déflateur de l'investissement 1,2 2,2 1,6 1,5 1,3 1,3 1,3
6. Déflateur des exportations (biens et services) 1,3 1,3 3,2 1,6 2,4 2,7 2,7
7. Déflateur des importations (biens et services) 1,3 0,6 2,9 2,5 2,7 2,9 2,9
Code SEC
Niveau
Année Année Année Année Année Année Année
2020 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Variation Variation Variation Variation Variation Variation
annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle annuelle
1. Emploi, personnes physiques1 474 2,0 1,7 2,8 2,4 2,2 2,2
2. Emploi, heures travaillées2 (en millions d'heures travaillées) 677 -3,3 8,2 3,4 2,5 1,9 1,9
3a. Taux de chômage (%) (définition harmonisée, Eurostat)3 19 6,3 6,8 6,4 6,6 7,1 7,6
3b. Taux de chômage (%) (définition ADEM)4 19 6,3 6,8 6,4 6,6 7,0 7,5
4. Productivité du travail, personnes physiques5 108 -3,2 2,2 1,1 0,3 0,5 0,4
5. Productivité du travail, heures travaillées6 76 2,1 -3,9 0,5 0,1 0,7 0,7
6. Rémunération des salariés (en milliards d'euros) D.1 32 1,2 7,4 5,6 4,8 4,6 4,6
7. Rémunération par salarié (en milliers d'euros) 67 -0,8 5,6 2,8 2,4 2,4 2,41Population active occupée, en mill iers, au sens des comptes nationaux.
2Au sens des comptes nationaux.
3Nombre de chômeurs exprimé en mill iers.
4Idem.
5PIB réel par personne active.
6PIB réel par heure travaillée.
Code SEC
Niveau
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Tableau 1d. Balances sectorielles
Tableau 2a. Situation financière des administrations publiques
Année Année Année Année Année Année
2020 2021 2022 2023 2024 2025
1. Solde de financement par rapport au reste du monde B.9 - - - - - -
2. Solde de financement du secteur privé B.9 - - - - - -
3. Solde de financement des administrations publiques EDP B.9 -4,1 -2,0 -1,3 -0,4 0,0 0,4
4. Ecart statistique - - - - - -
en % du PIB Code SEC
Année Année Année Année Année Année Année
2020 2020 2021 2022 2023 2024 2025
% % % % % %
du PIB du PIB du PIB du PIB du PIB du PIB
1. Administrations publiques S.13 -2 620 -4,1 -2,0 -1,3 -0,4 0,0 0,4
2. Administration centrale S.1311 -3338 -5,2 -3,1 -2,4 -1,5 -1,0 -0,5
3. Administrations fédérées S.1312 … … … … … … …
4. Administrations locales S.1313 -122 -0,2 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1
5. Sécurité sociale S.1314 840 1,3 1,1 1,0 1,0 0,9 0,7
6. Recettes totales TR 28 033 43,7 43,5 43,6 44,3 44,5 44,7
7. Dépenses totales TE1 30 654 47,8 45,5 44,9 44,6 44,4 44,3
8. Solde de financement EDP B.9 -2 620 -4,1 -2,0 -1,3 -0,4 0,0 0,4
9. Charges d'intérêts EDP D.41 149 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1
10. Solde primaire2 -2 471 -3,9 -1,8 -1,1 -0,2 0,1 0,5
11. Mesures ponctuelles ("one-off") et temporaires3 … … … … … … …
12. Impôts totaux (12=12a+12b+12c) 17 247 26,9 26,9 27,0 27,6 27,9 28,1
12a. Impôts sur la production et les importations D.2 7 070 11,0 11,5 11,5 11,6 11,7 11,7
12b. Impôts courants sur le revenu et le patrimoine D.5 10 043 15,7 15,2 15,3 15,8 16,0 16,3
12c. Impôts en capital D.91 135 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
13. Cotisations sociales D.61 8 116 12,7 12,2 12,3 12,3 12,4 12,4
14. Revenus de la propriété D.4 596 0,9 1,3 1,1 1,1 1,1 1,1
15. Autres4 2 074 3,2 3,1 3,1 3,1 3,1 3,1
16=6. Recettes totales TR 28 033 43,7 43,5 43,6 44,3 44,5 44,7
p.m.: Pression fiscale (D.2+D.5+D.61+D.91-D.995)5 25 363 39,5 39,1 39,3 40,0 40,3 40,5
17. Rémunération des salariés et consommation intermédiaire D.1+P.2 9 829 15,3 15,0 15,0 14,9 14,9 14,9
17a. Rémunération des salariés D.1 6 942 10,8 10,6 10,7 10,7 10,8 10,8
17b. Consommation intermédiaire P.2 2 888 4,5 4,4 4,2 4,2 4,1 4,1
18. Prestations sociales (18=18a+18b) 13 429 20,9 19,5 19,1 19,2 19,2 19,4
dont Prestations de chômage6 1 154 1,8 1,4 1,0 0,9 0,9 0,8
18a. Prestations sociales en nature
D.6311,
D.63121,
D.63131
2 288 3,6 3,5 3,4 3,4 3,4 3,5
18b. Prestations sociales en espèce D.62 11 141 17,4 16,0 15,7 15,8 15,8 15,9
19=9. Charges d'intérêts EDP D.41 149 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1
20. Subventions D.3 761 1,2 1,1 1,1 1,0 1,0 0,9
21. Formation brute de capital fixe P.51 3 231 5,0 4,5 4,6 4,6 4,5 4,4
22. Transferts en capital D.9 776 1,2 1,3 1,1 1,0 1,0 1,0
23. Autres7 2 479 3,9 3,8 3,8 3,7 3,7 3,5
24=7. Dépenses totales TE1 30 654 47,8 45,5 44,9 44,6 44,4 44,3
-
2Le solde primaire est calculé comme (EDP B.9, l igne 8) plus (EDP D.41, l igne 9). -
3Un signe positif correspond à des mesures exceptionnelles réduisant le déficit.
4 P.11+P.12+P.131+D.39+D.7+D.9 (autres que D.91).
7 D.29+D4 (autres que D.41)+ D.5+D.7+P.52+P.53+K.2+D.8.
Principales composantes des recettes
Principales composantes des dépenses
1Ajusté des flux nets d'intérêts l iés aux opérations de swap, de telle sorte que TR-TE=EDP B.9.
5Y compris impôts collectés par l 'Union Européenne et, si nécessaire, un ajustement pour impôts et contributions sociales non encaissés (D.995).
6 Comprend les prestations en espèces (D.621 et D.624) et en nature (D.631) l iées aux prestations de chômage.
Administration publique (S13)
Code SEC
Niveau
Solde de financement (EDP B.9) par sous-secteur
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Tableau 2b. Projections à politique inchangée
Tableau 2c. Dépenses à exclure de la règle des dépenses
Tableau 3. Dépenses publiques par fonction
Tableau 4. Évolution de la dette publique
Année Année Année Année Année Année Année
2020 2020 2021 2022 2023 2024 2025
% % % % % %
du PIB du PIB du PIB du PIB du PIB du PIB
1. Recettes totales à politique inchangée 28 033 43,7 43,6 43,6 44,2 44,4 44,7
2. Dépenses totales à politique inchangée 30 654 47,8 44,6 44,8 44,5 44,2 44,3
3. Solde de financement (administrations publiques) -2 620 -4,1 -1,0 -1,1 -0,2 0,2 0,4
3.a. Solde de financement (administration centrale) -3 338 -5,2 -2,1 -2,2 -1,4 -0,8 -0,5
3.b. Solde de financement (administrations locales) -122 -0,2 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1
3.c. Solde de financement (sécurité sociale) 840 1,3 1,1 1,0 1,0 0,9 0,7
Niveau
Année Année Année Année Année Année Année
2020 2020 2021 2022 2023 2024 2025
% % % % % %
du PIB du PIB du PIB du PIB du PIB du PIB
1. Dépenses de programmes UE parfaitement provisionnées par des fonds UE 120 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1
2. Dépenses liées aux prestations de chômage1 1 154 1,8 1,4 1,0 0,9 0,9 0,8
3. Effet des mesures discrétionnaires en recettes 92 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0
4. Hausses de recettes automatiquement prévues par la loi … … … … … … …
Niveau
1Niveau absolu des dépenses liées aux prestations de chômage, basé sur COFOG 10.50
Année Année
2019 2024
1. Services publiques généraux 1 5,2 5,0
2. Défense 2 0,4 0,5
3. Ordre et sécurité publics 3 1,2 1,2
4. Affaires et services économiques 4 5,2 5,6
5. Protection de l'environnement 5 0,9 1,0
6. Logement et développement collectif 6 0,5 0,6
7. Santé 7 5,1 5,5
8. Loisirs, culture et cultes 8 1,2 1,2
9. Education 9 4,7 4,6
10. Protection sociale 10 18,0 19,1
11. Dépenses totales TE1 42,3 44,4
% du PIBCode
COFOG
1Ajusté des flux nets d'intérêts l iés aux opérations de swap, de telle sorte que TR-TE=EDP B.9.
Année Année Année Année Année Année
2020 2021 2022 2023 2024 2025
1. Dette brute1 24,9 26,9 28,0 28,4 28,2 27,6
2. Variation du ratio d'endettement brut 2,8 2,0 1,2 0,4 -0,2 -0,6
3. Effet solde administration centrale 5,3 3,3 2,5 1,5 1,0 0,5
4. Effet dénominateur -0,2 -1,5 -1,2 -1,1 -1,1 -1,1
5. Autres -2,2 0,2 -0,1 -0,1 0,0 0,0
4. Charges d'intérêts2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1
5. Flux de créances -2,4 -1,1 -1,2 -1,1 -1,1 -1,1
p.m.: Taux d'intérêt implicite3 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,31Selon la défintion donnée par le règlement 3605/93 (ne relève pas d'un concept SEC).
2Cf. ligne 9 du tableau 2.
% du PIB Code SEC
Contributions à l'évolution du ratio d'endettement brut
3Evalué comme le quotient de la charge d'intérêts brute de l'année par l'encours de dette brute au 31 décembre de l'année précédente.
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Tableau 5. Évolution conjoncturelle et structurelle des finances publiques
Tableau 6. Écarts par rapport à l’actualisation précédente du PSC ainsi que par rapport au Pluriannuel
Année Année Année Année Année Année
2020 2021 2022 2023 2024 2025
1. Croissance réelle du PIB (en %) -1,3 4,0 4,0 2,7 2,6 2,6
2. Solde de financement de l'administration publique EDP B.9 -4,1 -2,0 -1,3 -0,4 0,0 0,4
3. Charges d'intérêts EDP D.41 0,2 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1
4. Mesures ponctuelles ("one-off") et temporaires1 …. … … … … …
5. Croissance potentielle du PIB (%) 2,5 3,0 3,3 3,5 3,5 3,5
6. Ecart de production -3,7 -2,8 -2,2 -1,5 -0,7 0,0
7. Composante cyclique du budget -1,7 -1,3 -1,0 -0,7 -0,3 0,0
8. Solde de financement corrigé des effets de cycle (2 - 7) -2,4 -0,7 -0,3 0,3 0,4 0,4
9. Solde primaire corrigé des effets de cycle (8 + 3) -2,1 -0,5 -0,1 0,4 0,5 0,5
10. Solde structurel -2,4 -0,7 -0,3 0,3 0,4 0,41Un signe positif correspond à des mesures ponctuelles réduisant le déficit.
% du PIB Code SEC
Année Année Année Année Année Année
2020 2021 2022 2023 2024 2025
Croissance réelle du PIB (%)
PSC 2020 -6,0 7,0 … … … …
Pluriannuel 2020 - 2024 -6,0 7,0 4,1 3,5 2,7 …
PSC 2021 -1,3 4,0 4,0 2,7 2,6 2,6
Différence PSC 2021 vs. PSC 2020 4,7 -3,1 … … … …
Différence PSC 2021 vs. Pluriannuel 2020-2024 4,7 -3,0 -0,1 -0,8 -0,1 …
Croissance nominale du PIB (%)
PSC 2020 -6,6 9,3 … … … …
Pluriannuel 2020 - 2024 -7,0 9,0 5,1 4,6 4,3 …
PSC 2021 1,0 6,3 4,7 4,1 4,2 4,2
Différence PSC 2021 vs. PSC 2020 7,6 -3,0 … … … …
Différence PSC 2021 vs. Pluriannuel 2020-2024 8,0 -2,7 -0,4 -0,6 -0,1 …
Solde de l'administration publique (% du PIB) EDP B.9
PSC 2020 -8,5 -3,0 … … … …
Pluriannuel 2020 - 2024 -7,4 -2,7 -2,2 -1,3 -0,9 …
PSC 2021 -4,1 -2,0 -1,3 -0,4 0,0 0,4
Différence PSC 2021 vs. PSC 2020 4,4 1,0 … … … …
Différence PSC 2021 vs. Pluriannuel 2020-2024 3,4 0,7 0,9 0,9 0,9 …
Solde structurel
PSC 2020 … … … … … …
Pluriannuel 2020 - 2024 -4,5 -1,7 -1,5 -1,0 -0,9 …
PSC 2021 -2,4 -0,7 -0,3 0,3 0,4 0,4
Différence PSC 2021 vs. PSC 2020 … … … … … …
Différence PSC 2021 vs. Pluriannuel 2020-2024 2,2 1,0 1,2 1,3 1,3 …
Dette publique (% du PIB)
PSC 2020 28,7 29,6 … … … …
Pluriannuel 2020 - 2024 27,4 29,4 31,3 32,4 32,9 …
PSC 2021 24,9 26,9 28,0 28,4 28,2 27,6
Différence PSC 2021 vs. PSC 2020 -3,8 -2,8 … … … …
Différence PSC 2021 vs. Pluriannuel 2020-2024 -2,6 -2,5 -3,3 -4,0 -4,7 …
Code SEC
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Tableau 7. Soutenabilité de long terme des finances publiques
Tableau 7a. Stock des garanties adoptées/annoncées selon le PSC
Mesures Date d'adoption
Montant
maximal
(en % du PIB)
Montant en
circulation1
(% du PIB)
Régime de garanties étatiques Avr-20 3,9 0,2
Office du Ducroire (soutien davantage l'exportations, y compris vers les marchés touchés par COVID-19) Avr-20 0,3 0,2
Sous-Total 4 0,4
Garanties publiques hors COVID-19 … 7,6 6,7
dont au secteur financier2
… 5,9 5,1
Sous-Total 13 11,8
Total 17,7 12,2
1 Au 31.12.2020.2 Y compris la ligne de crédit en faveur du Fonds de résolution unique.
En réponse à
COVID-19
Autres
(en % du PIB)
2019 20702070-
20192019 ***) 2070
2070-
2019
Dépenses liées au vieillissement 16,9 27,3 10,4 18,1 30,9 12,9
dont dépenses de pension 9,2 18,0 8,7 9,0 17,9 8,9
dont dépenses soins de santé 3,6 4,6 1,1 4,0 5,1 1,0
dont dépenses soins de longue durée 1,0 2,5 1,4 1,4 4,1 2,7
dont dépenses pour éducation 3,0 2,2 -0,8 3,2 3,4 0,3
dont dépenses pour chômage - - - 0,5 0,4 -0,1
Réserve de compensation fonds de pension (en Mrd EUR) 34,9 0,0 32,9 0,0
Hypothèses
2019 20702070-
20192019 ***) 2070
2070-
2019
productivité du travail -0,8 1,5 2,4 0,7 1,5 0,9
croissance économique 2,3 1,3 -1,0 3,7 1,7 -2,0
taux de participation (hommes, 15-64 ans) 76,6 73,6 -3,0 75,5 72,1 -3,4
taux de participation (femmes, 15-64 ans) 67,4 71,8 4,4 66,0 66,5 0,5
taux de participation total (15-64 ans) 72,1 72,7 0,6 70,8 69,3 -1,5
population (en millions) 0,6 0,8 0,2 0,6 1,0 0,4
population en âge de travailler (15-64/total) 69,5 57,4 -12,2 69,0 57,2 -11,9
ratio inactifs/actifs (65+/15-64) 20,8 51,7 30,9 21,3 48,9 27,5
ratio actifs agés/actifs (55-64/15-64) 17,6 22,1 4,5 17,8 20,1 2,3
taux de chômage (15-64) 5,7 4,9 -0,9 5,7 5,0 -0,7
Sources:
*) 2021 Ageing report (AR) baseline scenario
**) 2018 Ageing report (AR) baseline scenario
***) valeurs estimées 2019, année de base 2016
AR 2021 *) AR 2018 **)
AR 2021 *) AR 2018 **)
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Tableau 7b. Mesures discrétionnaires adoptées/annoncées selon le PSC
Tableau 8. Hypothèses de base
2020 2021
Dépenses en matière de gestion de crise sanitaire P.5 & P.2 Mar-20 0,3 -0,2
Avances remboursables en faveur des entreprises D.9 Avr-20 0,2
Différentes aides directes en faveur des microentreprises et indépendants D.9 Avr-20 0,2 -0,1
Fonds de relance et de solidarité D.9 Juill-20 0,1 0,1
Mesures pour soutenir les investissements D.3 & D.9 Avr-20 0,0 0,0
Aides sectorielles pour la culture, le sport, le tourisme et l'agriculture D.9 Juin-20 0,0 0,0
Aide financière et primes d'achat pour la rénovation énergétique, la promotion des systèmes de chauffage basés sur
les énergies renouvelables et l'électromobilitéD.3 & D.9 Avr-20 0,0
Chômage partiel et structurel D.62 Mar-20 1,0 -0,5
Aides pour assurer le fonctionnement en alternance des services d'éducation et d'accueil P.2 & D.11 Mai-20 0,1
Aides sociales D.62 & D.9 Mai-20 0,1
Indemnités pécuniaires de maladie D.62 Avr-20 0,2
Congé pour raisons extraordinaires D.62 Mar-20 0,4
Régime de garanties étatiques - Provision Mar-20 0,2
Total dépenses 2,8 -0,7
Impôts directs - Demande d'annulation de la 1ère et 2ème avance 2020 & Demande d'annulation HORECA de la 3ème et
4ème avance 2020 ainsi que la 1ère et 2ème avance 2021 & Demande de délai de paiementD.5 Mar-20 -0,4
Impôts indirects - TVA Perte COVID-19 (Mesures administratives) & Remboursement COVID-19 D.2 Mar-20 -0,3
Report des cotisations sociales sans intérêts ni pénalités
Suspension jusqu'au 31 décembre 2020 des intérêts moratoires sur les cotisations non-payés à l'échéance D.61 Mar-20 -0,2
Total recettes -0,8
Sous-total 2,0 -0,7
Diverses mesures favorisant les transitions verte et numérique et adressant la situation de logement (cf. Tableau 5
PPB 2021)Divers Dec-20 0,1
Total dépenses 0,1
Mise en place d'une taxe Co2 D.2 Dec-20 -0,1
Paquet de mesures fiscales en faveur de l'équité sociale, de la transition écologique, et de la compétitivité à long
terme (cf. Tableau 5 PPB 2021)D.2 & D.5 Dec-20
Total recettes -0,1
Sous-total 0,0
2,0 -0,6
1 Hormis les investissements et réformes prévues d'être financées dans le cadre du Plan pour la reprise et la résilience. 2 Aux fins de ce tableau, les mesures temporaires désignent les mesures discrétionnaires qui n'ont pas d'impact budgétaire au-delà de 2022, ce qui correspond à la fin de l'horizon de prévision du printemps
2021 de la Commission. Les mesures adoptées ou annoncées pour 2020, 2021 ou 2022 qui continuent à avoir un effet budgétaire de 0,1% du PIB ou plus jusqu'en 2023 sont considérées comme "non-
temporaires".
Total
Mesures
temporaires 2
Dépenses
Dépenses
II. Mesures discrétionnaires
Recettes
II. Mesures discrétionnaires
I. Mesures COVID-19
Recettes
I. Mesures COVID-19
Mesures non-
temporaires 2
Measures
Code SEC
(Composante
Recettes /
Dépenses)
Date d'adoption
Impact budgétaire (% du PIB -
variation par rapport à l'année
précédente)
Année Année Année Année Année Année
2020 2021 2022 2023 2024 2025
Taux d'intérêt à court terme (moyenne anuelle) -0,4 -0,5 -0,4 -0,4 -0,3 -0,2
Taux d'intérêt à long terme (moyenne annuelle) 0,1 -0,1 0,4 0,8 1,1 1,5
Taux de change €/$ (moyenne annuelle) 1,14 1,23 1,24 1,24 1,25 1,25
Taux de change effectif nominal 1,00 0,99 0,99 0,99 0,99 0,99
Croissance réelle du PIB zone euro -7,1 4,2 4,9 2,2 1,4 1,4
Croissance marchés extérieurs pertinents -12,0 8,0 8,9 3,4 2,5 2,5
Prix du pétrol (Brent, $/baril) 41,8 51,1 55,2 58,4 60,7 109,7