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DA CONCESSÃO DO ABONO DE PERMANÊNCIA AOS MILITARES DOS
ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL
Philipe Rapozo1
José Onildo Truppel Filho2
RESUMO
O presente artigo visa verificar a possibilidade de concessão do abono de permanência aos Militares dos Estados e do Distrito Federal, em que pese a distinta disciplina constitucional acerca desses e dos servidores públicos. O método utilizado para execução da pesquisa foi a abordagem dedutiva, por partir de descrições gerais da carreira e do abono de permanência para finalmente confluir estas na análise da possibilidade da concessão do abono de permanência, analisando-se questões legais e eventuais benefícios do instituto. Utilizou-se também o método qualitativo, já que inexiste a necessidade de representatividade numérica, ao passo que visa o aprofundamento da compreensão de uma questão iminentemente conceitual e doutrinária. Não se busca aqui, portanto, um modelo único de pesquisa, haja vista a especificidade da ciência em comento, digna de metodologia própria. A pesquisa também foi bibliográfica, visto que se baseou em conhecimentos já consolidados sobre o assunto, através do levantamento de referências publicadas sobre o assunto nos mais variados meios físicos e eletrônicos. O tema é de extrema relevância, e visa, sobretudo, a boa aplicação do numerário público.
Palavras-chave: Militares dos Estados. Abono de permanência. Princípios.
1 Cadete da Polícia Militar do Estado de Santa Catarina. Bacharel em Direito pela Faculdade Complexo de Ensino Superior de Santa Catarina – CESUSC. Especialista em Ciências Criminais pela Faculdade Complexo de Ensino Superior de Santa Catarina – CESUSC. Bacharelando em Ciências Policiais pela Academia de Polícia Militar de Trindade – APMT. E-mail: [email protected]. Currículo Lattes disponível em: http://lattes.cnpq.br/6123923417057257. 2 Tenente-Coronel da Polícia Militar de Santa Catarina. Bacharel em Direito pela Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI. Especialista em Administração da Segurança Pública, Gestão de Recursos Humanos pela Universidade do Sul de Santa Catarina – UNISUL. Mestre em Mídia e Conhecimento pela Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC. Currículo Lattes disponível em: http://lattes.cnpq.br/2163687995709662.
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1 INTRODUÇÃO
Hodiernamente vislumbra-se a constante busca de mecanismos propícios ao
alcance de economia aos cofres públicos e de eficiência da máquina pública. Diante
de um quadro mundial de crise econômica, a busca pela boa aplicação do dinheiro
público é medida imprescindível para qualquer nação minimamente sustentável em
que se preze a saúde financeira e o alcance do interesse público.
No Brasil se vivencia um grave quadro de corrupção – e isto é de
conhecimento público, dada a recorrente veiculação na mídia de antigos e novos
casos de corrupção envolvendo quantias exorbitantes, grandes empresas, servidores
públicos e agentes políticos –, o que ocasiona um estrepitante desvio da aplicação
das verbas públicas a seus devidos fins, pondo em cheque a saúde financeira estatal
e por conseguinte o atendimento dos mais elementares anseios públicos. Por esse
motivo, torna-se ainda mais evidente o dever de se promover a correta aplicação dos
recursos públicos – além de ser uma obrigação constitucional e legal, é uma questão
de sustentabilidade –, sempre visando a máxima eficiência da máquina pública, de
modo a se alcançar o interesse público em sua efetividade máxima.
Nesse sentido, visando a boa aplicação da verba pública, há na Constituição
da República Federativa do Brasil DE 1998 – CRFB/88 uma ferramenta que
incentive, mediante uma contraprestação financeira determinada, um servidor que
tenha cumprido os requisitos para a aposentadoria voluntária possa permanecer no
serviço ativo por mais tempo. Isto possibilita uma desoneração temporária atinente
ao suporte desse servidor na inatividade por parte do Estado. Trata-se a referida
ferramenta do abono de permanência, com previsão no artigo 40, § 19, da CRFB/88.
Contudo, constitui-se de um direito constante da Seção II –“Dos servidores
públicos” – do Capítulo VII – “da administração pública” –, dirigido aos servidores
civis, portanto, ao passo que os militares estaduais encontram-se inseridos na Seção
III – “Dos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios” do mesmo
capítulo.
Dessa forma, em uma análise inicial e superficial, verifica-se que os Militares
Estaduais e do Distrito Federal não estão abrangidos na Seção II “Dos servidores
públicos” da CRFB/88, de onde se extrai a previsão do abono de permanência.
Diante desse quadro, observa-se que não foi previsto aos Militares Estaduais e do
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Distrito Federal o direito ao abono de permanência, situação que impediria a fruição
deste direito por aqueles.
Apesar de uma aparente barreira à viabilidade da extensão do abono de
permanência aos Militares do Estado e do Distrito Federal, há argumentos no sentido
de que o direito é extensível, analisando-se a questão sob a ótica do vários
dispositivos e princípios constitucionais e legais, além de jurisprudências e
constatações dignos de denotar um provável intuito do constituinte originário de, na
verdade, não pretender excluir a aplicação de tal instituto aos militares, haja vista,
sobretudo, os seus vários benefícios ao interesse público, em que pese as
capitulações constitucionais distintas já referidas.
Além disso, está cada vez mais em voga a possibilidade de aumento do
tempo de permanência em atividade dos agentes públicos tendo-se em vista as
despesas com a previdência social. A manutenção dos Militares dos Estados e do
Distrito Federal mais tempo na ativa está tomando contornos de factibilidade, o que
corrobora ainda mais a necessidade de que esta permanência a mais no serviço
ativo seja propiciada, remunerando-se o militar e evitando-se o aumento dos limites
de idade para a inatividade.
Por conseguinte, o tema é muito importante e atual, pois além de impactar
diretamente os Militares Estaduais e do Distrito Federal, atinge em cheio a saúde
financeira e a logística da Administração Pública. Sua discussão e a formação de um
estudo a respeito é uma importante ferramenta para a viabilidade da implementação
do instituto no âmbito dos militares do Estados e do Distrito Federal.
O objetivo geral do presente trabalho é analisar a viabilidade da concessão
de abono de permanência aos Militares dos Estados e do Distrito Federal, já os
específicos são identificar as características dos Militares dos Estados e do Distrito
Federal; descrever o abono de permanência, suas peculiaridades, sua previsão
constitucional e normativa; analisar os princípios que podem ser aplicados ao caso –
a exemplo do da isonomia, da indisponibilidade do interesse público e da eficiência –,
para ao final analisar a concessão do referido abono aos militares com base nas
informações e conclusões dos demais objetivos específicos.
O cumprimento dos objetivos acima delineados permitirá a resposta da
questão central da pesquisa: aplica-se o art. 40, § 19, da CRFB/88 – que prevê o
abono de permanência –, aos Militares dos Estados e do Distrito Federal, em que
pese a capitulação constitucional distinta entre militares e servidores públicos civis?
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2 DESENVOLVIMENTO
O presente trabalho visa debater a possibilidade de conceder, aos Militares
dos Estados e do Distrito Federal o abono de permanência.
Para isso, serão tratados aspectos e peculiaridades dos Militares dos
Estados e do Distrito Federal. Abordar-se-á ainda o instituto do abono de
permanência, sua definição, previsão, aplicabilidade e principais características.
Para melhor esclarecer o assunto, se discutirá os princípios consonantes
aplicáveis à questão da viabilidade da concessão do abono de permanência aos
Militares dos Estados e do Distrito Federal; para, ao final, diante da análise integrada
dos capítulos anteriores, tratar da possibilidade de tal concessão.
2.1 Dos Militares dos Estados e do Distrito Federal
Por apresentar muitas peculiaridades, é importante um estudo acerca da
carreira dos Militares dos Estados e do Distrito Federal, discorrendo-se sobre suas
características, amparo e tratamento legais.
2.1.1 Características e peculiaridades das carreiras
Extraem-se do art. 144, V, e §§ 5º e 6º, da Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988 - CRFB/88 as atribuições das instituições militares
estaduais e do Distrito Federal, bem como as características de forças auxiliares do
exército e de subordinação destas ao Chefe do Executivo do Estado. Em relação à
Polícia Militar, houve um alargamento da missão constitucional em 1988, passando
essa a ser a grande instituição de socorro da sociedade. Desse modo, Foi cunhada
com a nomenclatura de polícia ostensiva com a missão de preservação da ordem
pública (TEZA, 2011, p. 99-100).
Desse modo, grafa a CRFB/88 em seu art. 144, V, e §§ 5º e 6:
Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: [...] V - polícias militares e corpos de bombeiros militares. [...] § 5º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil. § 6º As polícias militares e corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. [...]
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Do acima exposto, extraem-se as atribuições das instituições militares
estaduais e do Distrito Federal, bem como as características de forças auxiliares do
exército e de subordinação destas ao Chefe do Executivo. Em relação à Polícia
Militar, houve um alargamento da missão constitucional em 1988, passando essa a
ser a grande instituição de socorro da sociedade. Desse modo, Foi cunhada com a
nomenclatura de polícia ostensiva com a missão de preservação da ordem pública
(TEZA, 2011, p. 99-100).
Ainda nesse sentido, além do papel precípuo da prevenção ostensiva da
prática de futuras infrações penais, com o fito de preservação da ordem pública, não
há óbice para que a Polícia Militar exerça função investigativa – inicialmente e
precipuamente atinente à polícia civil. Ainda não é descartada a possibilidade do
exercício de um papel auxiliar ao Poder Judiciário, o que é bem comum (GRECO,
2014, p. 5).
Por sua vez, o art. 42, § 1º da CRFB/88 alude a uma gama de artigos
constitucionais aplicáveis aos militares de maneira expressa:
Art. 42 Os membros das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. § 1º Aplicam-se aos militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, além do que vier a ser fixado em lei, as disposições do art. 14, § 8º; do art. 40, § 9º; e do art. 142, §§ 2º e 3º, cabendo a lei estadual específica dispor sobre as matérias do art. 142, § 3º, inciso X, sendo as patentes dos oficiais conferidas pelos respectivos governadores.
Ainda, “regulando aspectos gerais, mas em alguns casos específicos, existe
o Decreto-Lei nº 667/69 que reorganizou as polícias militares e corpos de bombeiros
militares, sendo regulamentado pelo Decreto nº 88.777/83” (HIPÓLITO; TASCA,
2012). Além disso, há a submissão ao controle e fiscalização do exército com relação
ao seu material, organização, efetivo, apreciação dos quadros de mobilização,
orientação quanto à legislação básica, coordenação e controle do cumprimento da
legislação federal e estadual pertinentes, colaboração nos estudos atinentes a
direitos, deveres, remuneração, justiça e garantias, entre outros pontos descritos no
Decreto nº 88777/83, que “aprova o regulamento para as policias militares e corpos
de bombeiros militares (R-200)”.
Outra característica das Polícias Militares e Corpo de Bombeiros Militares
está insculpida no art. 42 da CRFB/88, que determina a organização baseada na
hierarquia e na disciplina. Ainda, grafa o § 1º do mesmo artigo que se aplicam a
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estes, “além do que vier a ser fixado em lei, as disposições do art. 14, § 8º; do art. 40,
§ 9º; e do art. 142, §§ 2º e 3º, cabendo a lei estadual específica dispor sobre as
matérias do art. 142, § 3º, inciso X [...]”.
Por sua vez, cabe à lei estadual a especificação acerca do ingresso dos
Militares dos Estados, a estabilidade e outras condições de transferência do militar
para a inatividade, os limites referentes à idade, além dos direitos, remuneração,
prerrogativas e outras situações especiais dos militares estaduais, dada a
peculiaridade de suas atividades (CARVALHO, 2010, p. 1118).
Também se submetem os militares dos Estados e do Distrito Federal ao
Código Penal Militar – CPM, conforme o art. 9º deste diploma e ao Código de
Processo Penal Militar – CPPM.
Por todo o exposto, verifica-se o específico tratamento constitucional e legal
atinente aos Militares dos Estados e do Distrito Federal. Dessa forma, está o militar
submetido a rigores e a normatizações próprias, inexistentes no âmbito dos
servidores públicos civis.
2.1.2 Do panorama atual em Santa Catarina em relação à transferência para a reserva remunerada à pedido
Especificamente com relação à Polícia Militar de Santa Catarina, em
consonância com as peculiaridades da carreira acima descritas, traz o Estatuto dos
Policiais Militares do Estado de Santa Catarina – Lei nº 6218/83 –, em seu art. 104, I
e II, o tempo mínimo de serviço para a transferência a pedido para a reserva
remunerada:
Art. 104. A transferência para a reserva remunerada, a pedido, será concedida ao militar estadual que contar, no mínimo: I – 30 (trinta) anos de serviço, se homem, desde que 25 (vinte e cinco) anos sejam de efetivo serviço na carreira policial militar; ou II – 25 (vinte e cinco) anos de serviço, se mulher, desde que 20 (vinte) anos sejam de efetivo serviço na carreira policial militar.
Percebe-se que há, no atinente ao tempo de serviço, um reconhecimento da
diferenciação da carreira policial digna de redução no tempo de serviço se
comparada a carreiras que não estão submetidas aos mesmos fatores estressores.
Reconheceu o Supremo Tribunal Federal - STF, nos autos da Ação Direta de
Inconstitucionalidade – ADI nº 3817 (BRASIL, 2008), nesse ponto, o direito à
aposentadoria especial aos servidores policiais, reafirmando que o art. 1º da Lei
Complementar – LC nº 51/85 foi recepcionado pela CRFB/88.
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Além das carreiras militares do Estado, há o reconhecimento da
“aposentadoria especial” para outras carreiras policiais por força da previsão em
âmbito nacional na Lei Complementar nº 144/14, que “atualiza a ementa e altera o
art. 1º da Lei Complementar nº 51, de 20 de dezembro de 1985, que ‘Dispõe sobre a
aposentadoria do funcionário policial, nos termos do art. 103, da Constituição
Federal’ [...]”, além da previsão em âmbito estadual, nos arts. 1º e 2º da Lei
Complementar nº 343/06, para todo o Grupo Segurança Pública.
Portanto, verifica-se a e existência de peculiaridades em relação à carreira
dos Militares dos Estados e do Distrito Federal, em virtude do tratamento
constitucional e legal, bem como jurisprudencial.
2.2 DO ABONO DE PERMANÊNCIA
Será neste capítulo abordado o abono de permanência, que, por sua
essencialidade para o tema do trabalho e em virtude de suas inúmeras
características, imprescinde de um estudo detalhado. Será possível, a partir do
estudo do referido instituto, depará-lo frente à Carreira dos Militares dos Estados e do
Distrito Federal, somando-se a isso as análises principiológica, legal e jurisprudencial
feitas oportunamente no decorrer deste trabalho.
2.2.1 Previsão constitucional, conceito, características e implementação
Tem como raiz histórica um Decreto baixado no ano de 1921 pelo então
Príncipe Regente Dom Pedro de Alcântara, correspondente a um incremento de ¼ no
salário daquele que optasse permanecer trabalhando embora satisfeitos os requisitos
para a aposentadoria voluntária. Após, até o ano de 1991, equivaleu a 25% do
salário-benefício, tomando contornos atuais na CRFB/88 através da Emenda
Constitucional nº 41/03 (MARTINS, 2012).
Nesse lume, aponta o art. 40, § 19, da CRFB/88, a previsão do abono de
permanência, consistente na concessão de um valor equivalente ao da contribuição
previdenciária para aqueles servidores públicos que tenham satisfeito as exigências
com vistas a requerer a aposentadoria voluntária, até que completem as exigências
para a aposentadoria compulsória. Observe-se ainda que tal abono, por se constituir
norma constitucional, não se confunde com qualquer dos institutos a que se refere o
art. 39, § 4º, da CRFB/88, cujas concessões são obstaculizadas pela percepção
subsídio.
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Segundo Marinela (2015, p. 782), o referido abono corresponde “[...] ao valor
pago ao servidor que, já tendo os requisitos para se aposentar, decidir continuar
trabalhando. [...] O valor é compatível com a contribuição previdenciária que teria que
pagar e a previsão do art. 40, § 19, CF”.
Sobre o tema, complementa Carvalho (2016, p. 862):
Esse abono será recebido pelo servidor, mensalmente, enquanto puder aposentar com proventos integrais e não o quiser, mantendo-se em atividade. O abono é pago em valor correspondente ao da contribuição previdenciária desse servidor.
Por sua vez, Elias (2009, p. 78) o conceitua como uma indenização
pecuniária descontada da remuneração do servidor titular de cargo público efetivo
com vistas a compensar o esforço da permanência em atividade após a satisfação
das condições para a aposentadoria voluntária.
Nessa tessitura, no Estado de Santa Catarina o valor da contribuição
previdenciária – e, portanto, o correspondente ao abono de permanência – é
regulado pela Lei Complementar nº 412/08, que assim dispõe em seu art. 17, I, com
nova redação conferida pela Lei Complementar nº 662/15: “Art. 17 A contribuição
previdenciária será devida ao RPPS/SC: I - pelos segurados e pensionistas, com
alíquota de 14% (quatorze por cento) calculada sobre o salário de contribuição”.
Equivale o referido abono à contribuição previdenciária.
Importante se faz ressaltar que, com o advento da Emenda Constitucional nº
41/03, houve severas reformas no sistema próprio de previdência dos servidores
públicos. Entre essas reformas veio a previsão da cobrança de contribuição
previdenciária em face dos servidores inativos e pensionistas, pelo STF considerada
constitucional (ALEXANDRE, 2013, p. 92).
Embora Marinela (2015, p. 794) considere o abono de permanência como
uma isenção de contribuição previdenciária em virtude do valor de ambas, que, bruto,
é o mesmo, tem-se que tal assertiva é errônea, visto que referido abono e a isenção
constituem institutos distintos. Nesse sentido, bem elucida a diferenciação a seguinte
Jurisprudência do Tribunal de Justiça do Paraná - TJPR (PARANÁ, 2016):
ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. ABONO DE PERMANÊNCIA. AUTOR QUE FAZ REFERENCIA A RESTITUÇÃO DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA. ABONO DE PERMANENCIA QUE NÃO SE CONFUNDE COM ISENÇÃO DE CONTRITUÇÃO (sic) PREVIDENCIÁRIA. ISENÇÃO TRATADA PELA EC 20/98 QUE DIFERE DO ABONO CONCEDIDO PELA EC 41/03. [...]. RECURSO CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. O abono de permanência é um benefício de natureza pecuniária concedido ao servidor
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que opte por permanecer em atividade mesmo após cumprir todos os requisitos legais para aposentadoria voluntária. Porém, cumpre destacar que o instituto não se trata de isenção tributária, ou seja, a necessidade da contribuição previdenciária permanece, cabendo, no entanto, ao Estado pagar o abono correspondente a contribuição. [...] Ante o exposto, esta 4ª Turma Recursal - DM92 resolve, por unanimidade dos votos, em relação ao recurso de ESTADO DO PARANA , julgar pelo (a) Com Resolução do Mérito - Provimento em Parte nos exatos termos do vot (TJPR - 4ª Turma Recursal - DM92 - 0010578-81.2016.8.16.0182/0 - Curitiba - Rel.: Renata Ribeiro Bau - - J. 07.12.2016)
Desse modo, o servidor não deixa de contribuir para o regime previdenciário,
não havendo que se falar em isenção de contribuição previdenciária. Ainda sobre tal
diferenciação, aduz Brito Filho (2012):
Diz-se que o abono de permanência, na sua atual concepção, teria surgido com a Emenda Constitucional nº 20/98. Este pensamento encontra-se equivocado, já que tal emenda foi responsável por prever a isenção da contribuição previdenciária, que de fato se assemelha ao atual abono, mas não se confunde com o mesmo. Com a isenção prevista nos arts. 3º, §1º, e 8º, §5º, da EC 20/98, o servidor que viesse a completar as condições para aposentadoria ali constantes deixaria de contribuir para o regime de previdência ao qual estivesse vinculado, instituindo uma verdadeira hipótese de imunidade tributária. Já o abono de permanência nada mais é do que parcela remuneratória concedida ao servidor público que perfaz os requisitos para sua aposentadoria voluntária e opta por permanecer na ativa, tendo em comum com a citada imunidade apenas o seu valor que correspondente ao da contribuição previdenciária. Enquanto na dita isenção, corretamente denominada de imunidade, já que prevista no texto constitucional, o servidor deixa de pagar contribuição previdenciária, com o abono de permanência o servidor continua contribuindo para o seu regime previdenciário, todavia passa a receber parcela de valor equivalente a essa contribuição.
Não assiste razão também a Carvalho (2016, p. 863) quando afirma que o
servidor recebe de volta o valor pago a título de contribuição previdenciária, visto
que, sobre o abono de permanência há a incidência de imposto de renda,
entendimento pacificado no Superior Tribunal de Justiça - STJ através do Recurso
Representativo de Controvérsia nº 1192556/PE (BRASIL, 2010) – em que pese o art.
4°, § 1º, XI, da Lei n° 10.887/04, excluir o valor da incidência da contribuição
previdenciária –, o que torna as quantias distintas, não havendo, portanto, o retorno
pleno do valor até então descontado a título de contribuição previdenciária.
“Esse abono foi criado nas Emendas Constitucionais que alteraram as
regras da previdência pública, tendo como objetivo evitar a debandada geral dos
servidores” (MARINELA, 2015, p. 782). Trata-se o abono de permanência, portanto,
de uma preocupação trazida pela Emenda Constitucional nº 20/98 para se evitar a
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debandada geral dos servidores públicos dos quadros da Administração Pública em
virtude de alterações constitucionais (CARVALHO, 2016, p. 859).
Outra característica é que não há submissão do referido abono ao limite do
teto remuneratório (CARVALHO, 2016, p. 892), o que torna esta ferramenta
constitucional interessante ao Estado.
Alguns Estados já preveem o abono de permanência aos militares, como o
Estado de São Paulo, através, da Lei Complementar Estadual Paulista nº 1249/14,
em seu art. 4º; o Estado de Minas Gerais, através dos art. 204, § 2º e art. 220,
parágrafo único, da Lei Estadual Mineira nº 5301/69, o Estado do Rio de Janeiro,
especificamente aos bombeiros militares, pelo art. 98, § 4º da Lei Estadual Carioca nº
880/85 e o Estado do Rio Grande do Sul, especificamente aos praças da Brigada
Militar, através do art. 58, § 2º da Lei Complementar Estadual Gaúcha nº 10990/97. O
Estado do Paraná, através do art. 117 da Lei Estadual Paranaense nº 6417 /73, com
nova redação dada pelo art. 4º da Lei 14961/05, também adota a concessão do
abono de permanência para a Polícia Militar, consoante as seguintes diretrizes: Art. 117. O militar que preencher os requisitos estabelecidos no art. 157, § 4º, I, da Lei nº 1.943, de 23 de junho de 1954, e optar por permanecer em atividade, fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor de sua contribuição previdenciária, subsistindo até que seja transferido para a inatividade.
Completa o art. 157, § 4º, I, da Lei nº 1943/54 do Estado do Paraná:
Art. 157. Serão transferidos compulsoriamente para a reserva remunerada o oficial que conte ou venha a contar 35 anos de serviço público, o que atingir a idade limite estabelecida nesta Lei e o que permanecer afastado da atividade militar ou policial por mais de 8 (oito) anos contínuos ou não. [...] § 4º. Poderá ser transferido, a pedido, para a reserva remunerada, o militar que conte mais de: I - 30 anos de serviço público, na forma do art. 158, da Constituição Estadual, independentemente de inspeção de saúde e com os proventos integrais;
Do acima exposto, observa-se que o Estado do Paraná adota a dinâmica da
possibilidade de permanência do militar que, havendo cumprido os requisitos para a
transferência a pedido para a reserva remunerada, opte por permanecer no serviço
até a sua efetiva transferência para a inatividade de maneira compulsória.
Em relação à outras carreiras, no Estado de Santa Catarina tem-se que o
instituto é aplicado, inclusive, em relação a outras carreiras de natureza policial, a
exemplo da carreira de Delegado de Polícia Civil, com previsão de abono de
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permanência aos seus membros, nos termos do art. 3º, IV, da Lei Complementar
Estadual nº 609/13.
Outro ponto importante a ser destacado é que, como já trazido
anteriormente, há para os policiais o reconhecimento chamada “aposentadoria
especial” – ressalvada a imprecisão terminológica para o contexto militar –, já
reconhecida pelo STF. Contudo, poder-se-ia questionar a compatibilidade da
aposentadoria especial com o percebimento do abono de permanência.
Em referência à questão acima levantada, o STF já assentou em sede de
repercussão geral, nos autos do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE) nº
954408 (BRASIL, 2016), cujo relator foi o Ministro Teori Zavascki, que os servidores
públicos abrangidos pela aposentadoria especial possuem o direito de perceber o
abono de permanência, visto que o art. 1º, I, da LC nº 51/85, tratante da
aposentadoria especial dos policiais foi recepcionado pela CRFB/88. Além disso,
destacou o Ministro Teori Zavascki que a Corte Constitucional tem o entendimento
consolidado de que a CRFB/88 não veda a extensão do direito ao benefício aos
servidores públicos aposentados com estribo no art. 40, § 4º da CRFB/88, que trata
da aposentadoria voluntária especial, manifestando-se pela repercussão geral da
matéria, reafirmando a jurisprudência e conhecendo do agravo, negando provimento
ao recurso extraordinário, sendo seguido por maioria, vencido o Ministro Marco
Aurélio.
Do supra exposto, dessume-se que se trata o abono de permanência de uma
ferramenta constitucional eficiente, consonante com o interesse público, com tradição
no ordenamento jurídico pátrio, utilizada por inúmeras carreiras civis, inclusive já
implementada no âmbito das instituições militares de alguns Estados.
2.3 DOS PRINCÍPIOS APLICÁVEIS
O presente capítulo é de fundamental importância para o presente trabalho,
haja vista, notadamente, as funções balizadora e norteadora dos princípios,
“proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as estruturações
subsequentes” (CRETELLA JÚNIOR, 2008. p. 61). São os postulados genéricos que
atribuem unidade e coerência ao sistema normativo (GUIMARÃES, 2002, p. 46).
Nesse ínterim, em relação ao rol dos princípios aplicáveis à questão da
viabilidade da extensão do abono de permanência aos Militares dos Estados e do
Distrito Federal, far-se-á, nesse momento, uma análise meramente conceitual, para
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que, oportunamente, no capítulo 2.4, seja realizado o debruçamento acerca da
sintonia desses com o instituto em debate.
Inicia-se com a análise do princípio da isonomia. Almeja o referido princípio a
busca pela tratativa isonômica entre os administrados, sem discriminações,
favoritismos ou perseguições (MELLO, 2012, p. 117), ou seja, veda qualquer
vantagem não extensiva a outrem (CARVALHO FILHO, 2011, p. 225).
No mesmo compasso, complementa Cunha Júnior (2015, p. 54-55) que o
princípio da isonomia é um postulado básico da democracia, ao passo que indica que
todos são merecedores das mesmas oportunidades, obstando-se o tratamento
desigual às pessoas iguais. É um importante postulado limitador da
discricionariedade legislativa, já que a lei deve ser um instrumento regulador da vida
social com o escopo de promover a tratativa equitativa aos cidadãos (CUNHA
JÚNIOR, 2015, p. 55).
Eis que surge o postulado da igualdade perante a lei, dirigida aos aplicadores
desta – a lei deve ser igualmente aplicada, mesmo que dela decorra uma
desigualdade (CUNHA JÚNIOR, 2015, p. 55). Mello (2012, p. 117), por sua vez, traz
o princípio da isonomia como sinônimo dos princípios da impessoalidade e o da
igualdade. Nessa jaez, há o status constitucional do aventado princípio nos art. 5º,
caput, e art. 37, caput, da CRFB/88.
Nesse enfoque constitucional, aduz Carvalho (2010, p. 824) que a CRFB/88
abre o Título da Declaração de Direitos com a afirmativa constante do art. 5º, caput,
de que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza”,
constando ainda a igualdade do art. 3º, IV, da CRFB/88, como objetivo fundamental
do Estado Brasileiro.
Por fim, há ainda o desdobramento do princípio da isonomia lato sensu no da
isonomia tributária, que nas palavras de Alexandre (2013, p. 655) “impõe a
desigualdade de tratamento entre os sujeitos passivos que estejam em situação
desigual, na medida das desigualdades entre eles havidas”.
Outro princípio aplicável é o princípio da finalidade, que impõe este que o
Administrador só pratique um ato visando seu fim legal, indicado expressa ou
virtualmente pela norma do Direito como seu objetivo (MEIRELLES, 2010, p. 93), já
que “o fim da lei é o mesmo que o seu espírito e o espírito da lei faz parte da lei
mesma” (QUEIRÓ apud MELLO, 2012, p. 109).
Nesse passo, bem traduz tal princípio o art. 2º, XIII, da Lei nº 9784/99:
13
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. [...] XIII - interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação.
Nessa senda, a referida finalidade sempre possuirá como escopo certo e
inerente a qualquer ato administrativo o interesse público, sob pena de configuração
de desvio de finalidade, nos termos do art. 2º, parágrafo único, “e”, da Lei nº 4.717/65
(MEIRELLES, 2010, p. 93). Nesse norte, aplicar a lei como escora para a realização
de ato destoante de sua finalidade é desvirtuá-la – burlá-la sob o pretexto de cumpri-
la –, culminando-se o ato como nulo por desvio de poder ou de finalidade (MELLO,
2010, p. 109).
Para Meirelles (2010, p. 93), o princípio da finalidade nada mais seria que o
clássico princípio da impessoalidade, constante do art. 37, caput, da CRFB/88.
Ainda, tal princípio estaria ligado ao da igualdade (art. 5º, I e art. 19, III, da CRFB/88),
na medida em que impõe à Administração Pública a tratativa igualitária daqueles que
se encontrem em situação fática e jurídica equivalente (MEIRELLES, 2010, p. 94).
Já para Mello (2012, p. 109), o princípio em tela está contido pelo princípio
da legalidade, a este sendo imanente, visto que corresponde à aplicação da lei em
virtude do objetivo para que foi editada, ou seja, sua razão de ser. Além de possuir
raiz constitucional no princípio da legalidade, estampado no art. 37 da CRBF,
entende-se que há ainda outro dispositivo constitucional que lhe dá ancoradouro, o
art. 5º, LXIX, que traz a possibilidade da impetração de mandado de segurança em
face de abuso de poder, ou seja, o poder exercido além dos limites, sendo a
finalidade um desses limites (MELLO, 2010, p. 111).
Ainda sobre o princípio da finalidade, discorre Celso Antônio Bandeira de
Mello (2012, p. 109) traz que “o que explica, justifica e confere sentido a uma norma
é precisamente a finalidade que a anima. A partir dela é que se compreende a
racionalidade que lhe presidiu a edição”. Consiste, dessa forma, na subjugação ao
dever de almejar a finalidade normativa (MELLO, 2010, p. 109).
No mesmo espírito do princípio supra aludido é o da indisponibilidade do
interesse público. Este princípio, decorrente do princípio da supremacia do interesse
público, apresenta que, diante da não possibilidade de disposição dos interesses
14
públicos provenientes de guarda conferida por disposição legal, os poderes
atribuídos à Administração possuem um caráter de poder-dever, não podendo,
portanto, deixar a Administração de exercê-los, sob pena de se configurar omissão,
como por exemplo, no ato de deixar que ocorra liberalidade com o dinheiro público
(DI PIETRO, 2010, p. 66).
Segundo a Escola do Interesse Público, o próprio regime jurídico de direito
administrativo teria como fundamento os princípios da supremacia do interesse
público e da indisponibilidade do interesse público, já que as normas
administrativistas teriam como desiderato o alcance da prevalência dos referidos
princípios, dignos de orientar diversas normas afetas ao setor. Ou seja, segundo esta
vertente, o interesse público prevaleceria sobre os demais interesses (JUSTEN
FILHO, 2010, p. 59).
Extrai-se do citado princípio que não é possível que a Administração Pública
disponha de um interesse geral nem renuncie a poderes de tutela conferidos por lei
(MEIRELLES, 2010, p. 105), ou em outras palavras, que a Administração imponha o
sacrifício ou transigência do interesse público (JUSTEN FILHO, 2010, p. 59). Define
Hely Lopes Meirelles (2010, p. 105) como aquele de cumprimento obrigatório pela
Administração Pública, de modo a corresponder aos fins de interesse geral, vedando-
se a renúncia de poderes ou de competência, salvo expressa autorização legal, nos
termos do art. 2º, II, da Lei nº 9.784/99.
“Este princípio está presente tanto no momento da elaboração da lei como no
momento da sua execução em concreto pela Administração Pública. Ele inspira o
legislador e vincula a autoridade administrativa em toda a sua atuação” (DI PIETRO,
2010, p. 64).
Justen Filho (2010, p. 59), por sua vez, afirma que a supremacia e
indisponibilidade do interesse público é a concepção de regime jurídico de direito
público que preside o direito administrativo, por se vincularem diretamente ao
princípio da República, que dissocia titularidade de exercício do interesse público, por
ser o povo o titular. Nessa toada, é o agente mero servo do interesse público, que é
indisponível, não havendo a possibilidade de escolha do seu cumprimento (JUSTEN
FILHO, 2010, p. 59).
Há ainda o princípio da eficiência, inserido pela Emenda Constitucional nº 19
de 1998 no art. 37, caput, da CRFB/88 e com previsão no art. 2º, caput, da Lei nº
9784/99, possuindo, nas palavras de Di Pietro (2010, p. 82-83), dois aspectos: o
15
melhor modo possível de atuação do agente público, esperando-se o melhor
resultado possível decorrente de sua atuação; e ao modo de disciplinar, organizar e
estruturar a Administração Pública, também com vistas a obter os melhores
resultados quando da prestação do serviço público – e é este segundo aspecto que
se relaciona com o trabalho em tela.
Relaciona-se tal princípio com as normas de boa administração, já que deve
a Administração Pública, por meio de seus setores, exercer suas atividades de modo
a alcançar o maior número de efeitos positivos a seus administrados, levando-se em
conta a sopesação do custo-benefício e almejando a excelência de recursos, por
exemplo, sempre na busca de se conferir a maior eficácia possível às ações estatais
(CARVALHO, 2010, p. 1096).
Já Moraes (2002, p. 317) assim o define:
[...] impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca de qualidade, primando pela adoção de critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se que não se trata da consagração da tecnocracia, muito pelo contrário, o princípio da eficiência dirige-se para a razão e fim maior do Estado, a prestação de serviços sociais essenciais à população, visando a adoção de todos os meios legais e morais possíveis para a satisfação do bem comum.
Para Carvalho Filho (2012, p. 29), decorre o princípio da eficiência do
descontentamento social ante a deficiente prestação dos serviços públicos, que
trouxe incontáveis prejuízos aos seus usuários. O aventado princípio configura um
dever constitucional da Administração Pública, possuindo como cerne a procura da
produtividade, da economicidade e da exigência da redução do desperdício de
dinheiro público, importando na prestação de um serviço com rendimento funcional,
presteza e perfeição.
Já Mello (2012, p. 125) prefere chamar o princípio da eficiência de princípio
da boa administração, pois, a seu ver, a eficiência está intimamente ligada à
legalidade, dever administrativo por excelência. Trata, pois, o princípio da eficiência
como uma faceta do princípio da boa administração, que significa o desenvolvimento
da atividade administrativa pelo modo “mais congruente, mais oportuno e mais
adequado aos fins a serem alcançados, graças à escolha dos meios e da ocasião de
utilizá-los, concebíveis como os mais idôneos para tanto” (MELLO, 2012, p. 125).
16
São, pois, vários os princípios, constitucionais, infraconstitucionais e
correlatos passíveis de aplicação à questão da possibilidade de concessão do abono
de permanência aos Militares dos Estados e do Distrito Federal.
2.4 DA CONCESSÃO DO ABONO DE PERMANÊNCIA AOS MILITARES
Na redação original da CRFB/88 havia o mesmo tratamento para os
servidores públicos civis e os militares, situação esta modificada pela Emenda
Constitucional nº 18 de 1998 que, em seu art. 2º, dispôs apenas dos servidores
públicos na Seção II do Capítulo VII do Título III. Deixou a CRRB, portanto, de
enquadrar os Militares como pertencentes da categoria servidores públicos (JUSTEN
FILHO, 2010, p. 846).
Em que pese a expressa previsão dos dispositivos constitucionais
extensíveis aos Militares pelo art. 42, § 1º da CRFB, a previsão de direitos não se
encerra nesse ponto – não se trata de um rol exaustivo –, já que o mesmo § 1º do
art. 42 da CRFB/88 traz a expressão “além do que vier a ser fixado em lei”,
remetendo ainda à competência legislativa estadual para especificar as matérias
constantes do art. 142, § 3º da CRFB/88 – “limites de idade, estabilidade e outras
condições de transferência do militar para a inatividade, os direitos, os deveres, a
remuneração, as prerrogativas e outras situações especiais dos militares,
consideradas as peculiaridades de suas atividades” – (CARVALHO, 2010, p. 1118).
Percebe-se acima, pois, que não há empecilhos para que seja instituído o
abono de permanência aos militares em âmbito estadual, mas ao contrário, a
CRFB/88 lhe confere essa competência nos termos do § 1º do art. 42 da CRFB/88 –
aliás, foi este o dispositivo constitucional utilizado pelos Estados que já preveem o
referido abono –. Nesse viés, infere-se que a própria CRFB, em que pese capitular
distintamente Militares e servidores públicos, traz a possibilidade de regulamentação
do tema por legislação estadual, permitindo, portanto, a fruição do abono de
permanência pelos militares, por se tratar de assunto afeto ao amplo rol constante do
art. 142, § 3º, X, da CRFB/88.
Nesse sentido, a CRFB/88 deve ser analisada de maneira sistemática e
jamais de forma isolada. Nesse passo, socorre-nos o Professor Ferraz Júnior (2003,
p. 288-289) acerca da interpretação sistêmica:
[...] emergem recomendações sobre a hierarquia e conexão das normas do ordenamento num todo que culmina (e principia) pela primeira norma-origem do sistema, a Constituição.
17
[...] em tese, qualquer preceito isolado deve ser interpretado em harmonia com os princípios gerais do sistema, para que se preserve a coerência do todo. Portanto, nunca devemos isolar o preceito nem em seu contexto (a lei em tela, o código penal, civil, etc.) e muito menos em sua concatenação imediata (nunca leia um só artigo, leia também os parágrafos e os demais artigos.
Dessa forma, a questão merece também ser analisada à luz dos princípios
correlatos, dada a qualidade desses como pensamentos diretores da
regulamentação jurídica e critérios norteadores da Constituição, modelos jurídicos e
da ação das normas (AMARAL, 2003, p. 92).
Nesse lume, inicia-se a análise do princípio da isonomia. Observa-se que o
STF, ao reconhecer a aposentadoria especial para os integrantes da carreira policial,
entendeu que esta condição não afasta o percebimento, por parte do servidor que
executa atividade de risco, do percebimento do abono de permanência, nos termos
do Recurso Extraordinário nº 609043 AgR/PR (BRASIL, 2013).
Do acima exposto, percebe-se o reconhecimento das condições adversas de
trabalho do policial dignas de propiciar a aposentadoria especial – e aí inclusos os
policiais militares, como já abordado oportunamente –. Por essa razão, causaria
estranheza que, em que pese a similaridade do tratamento legal conferido aos
integrantes da carreira policial com referência à aposentadoria especial e observadas
as próprias características de trabalho em condições adversas e com risco de vida,
aos militares, diferentemente do que ocorre com todos os demais executantes de
atividades de risco, fosse negado o direito de usufruir do abono de permanência.
Há também a questão relativa aos princípios da indisponibilidade do
interesse público, da finalidade e da eficiência. Nesse passo, o Ministro Dias Toffoli
bem analisou a questão nos autos da Repercussão Geral no Recurso Extraordinário
nº 956.304 (BRASIL, 2016):
A mens legis é nitidamente traduzida no incentivo à permanência na ativa, promovendo uma decorrente economia para o Poder Público, que posterga o pagamento simultâneo dos proventos de aposentadoria do servidor egresso e da remuneração do respectivo substituto. [...] O debate resvala também, cumpre notar, no significativo impacto sobre as finanças públicas, atuais e futuras.
Dessa forma, possui o abono em questão essencialmente o escopo de
estimular o servidor que satisfez os requisitos para se aposentar, mas permaneceu
em atividade até a data de sua aposentadoria compulsória, de modo a se alcançar
economia ao Estado, visto que é adiada a dupla despesa ocasionada pelo
18
pagamento de proventos a um aposentado além da remuneração ao servidor
substituto (BRIGUET; VICTORINO ; HORVATH JÚNIOR, 2007, p. 125).
Em outras palavras, o referido abono gera economia e eficiência ao poder
público, ao passo que retarda a contratação de novos agentes – através do estímulo
ao servidor pela continuidade do exercício do serviço público, visando a desoneração
da previdência, já que evita o pagamento simultâneo de proventos e rendimentos –, e
a concessão de aposentadorias, ações com direto impacto nos cofres públicos
(BRITO FILHO, 2012).
O fato acima descrito possui fundamental importância em um contexto
histório em que há o extraordinário aumento populacional de idosos (HEKMAN,
2004), ou em outras palavras, aumento da expectativa de vida. Desse modo, o
envelhecimento de seus servidores e a não reposição rápida do quadro de pessoal
vem se tornando uma preocupação das Instituições Públicas (NUNES et al., 2009).
Em relação à importância do tema, tem-se que, em âmbito federal, em uma
tentativa do Governo para salvar as contas públicas do exercício de 2016,
almejando-se uma economia de R$ 1,2 bilhão de reais, cogitou-se a extinção do
abono de permanência via Emenda Constitucional. Contudo, diante de uma análise
racional do caso, verificou-se o efeito nefasto da medida, que promoveria uma
debandada em massa dos servidores da União que já satisfizeram os requisitos para
se aposentar, além de que, em que pese gerar uma economia a curto prazo, elevaria
o déficit previdenciário (BÔAS; SOUZA, 2015).
Portanto, diante do supra exposto, percebe-se o total amparo para a
extensão do abono de permanência aos militares dos Estados e do Distrito Federal,
tema este atual e muito relevante à saúde financeira nacional, que assiste hoje à
necessidade de corte de gastos e do uso acertado de seus recursos.
3 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em relação aos Militares dos Estados e do Distrito Federal, evidencia-se a
sua diferenciação quanto ao tratamento legal e constitucional frente aos servidores
públicos. Assim sendo, além de tratamento constitucional específico, há um amplo
acervo legal aplicável também de maneira específica, impondo obrigações e
prevendo direitos diversos, consonantes com as peculiaridades dos militares, fatores
19
estes dignos de identificar as características dos Militares dos Estados e do Distrito
Federal.
Em relação às peculiaridades, previsão normativa e constitucional do abono
de permanência, denota-se que é uma ferramenta constitucional que possibilita
manter no serviço ativo o servidor que opte por tal condição quando do
preenchimento dos requisitos para a aposentadoria voluntária, mediante
contraprestação financeira correspondente a uma contribuição previdenciária. Está
previsto na CRFB/88 na Seção II –“Dos servidores públicos” – do Capítulo VII – “Da
administração pública” e já é aplicado em alguns Estados aos militares mediante a
elaboração de leis estaduais específicas, não havendo previsão a esses em Santa
Catarina, mas somente às carreiras civis.
Já em relação aos princípios aplicáveis à concessão do abono de
permanência aos militares, conceituam-se laconicamente o da isonomia por buscar a
tratativa isonômica entre os administrados; o da indisponibilidade do interesse
público por perseguir um interesse geral, buscando-se evitar liberalidades com o
numerário público; e o da eficiência como aquele que, dirigido a toda a administração
pública, preza pela obtenção dos melhores resultados quando da prestação do
serviço público; dentre outros princípios correlatos.
Por sua vez, verifica-se que a concessão do referido abono é viável, diante
de uma análise conjunta dos aspectos dos Militares dos Estados e do Distrito
Federal, das peculiaridades do abono de permanência e dos princípios aplicáveis ao
tema. Não há incompatibilidades ou óbices legais dignos de barrar tal direito aos
militares, mas ao contrário, há uma forte sintonia da compatibilidade do instituto tanto
em âmbito constitucional quanto legal, jurisprudencial e doutrinário.
Por todo o exposto, é inconteste que há capitulações constitucionais distintas
para os servidores públicos e os militares e que o art. 42, § 1º da CRFB/88 alude a
uma gama de artigos constitucionais aplicáveis aos militares. Ocorre que, além
destes artigos expressamente indicados, há de se observar os demais dispositivos
constitucionais, inclusive abarcados no próprio § 1º, do art. 42 da CRFB/88, bem
como o basilar leque de princípios básicos trazidos pelo art. 37, caput, da CRFB/88,
que orientam de forma geral toda a Administração Pública, bem como a
jurisprudência assentada acerca do tema.
Diante de todo o exposto, mediante uma análise abrangente e completa
acerca do assunto, observe-se que, além do amparo constitucional e legal, o instituto
20
em comento traz sobrevida à saúde financeira pública, que atualmente vivencia um
gradual incremento dos gastos com inativos resultante do aumento da expectativa de
vida. Ainda, por corolário do atendimento ao interesse público, tornar-se-ia a máquina
pública mais eficiente ao passo que recursos seriam economizados e mais bem
aplicados, evitando-se, por exemplo, a contratação de novos servidores – ou a falta
de pessoal resultante da não realização de novas contratações, devido a eventuais
crises financeiras nos Entes Federativos –, otimizando-se o serviço público e,
portanto, alcançando-se os objetivos da Administração Pública de forma eficaz.
Por fim, sugere-se estudos acerca das consequências financeiras e de
recursos humanos aos Estados que instituíram o abono de permanência aos
militares, bem como a realização de estimativas no Estado de Santa Catarina sobre
os possíveis impactos de tal instituição, de modo a se traduzir numericamente
eventuais benefícios econômicos e de efetivo ativo, bem como o estudo dos fatores
que levam os militares a permanecerem em atividade ou não quando do
cumprimento dos requisitos para o requerimento da reserva remunerada.
Sugere-se ainda que eventual disciplina do abono de permanência, via lei
estadual específica, seja balizada por requisitos e especificações, a exemplo da
indicação do perfil dos militares aptos a usufruir do abono; bem como a possível
previsão de uma situação de agregação aos optantes do abono, de modo a conferir
fluidez à carreira.
21
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