Universidad Antonio Ruiz de Montoya

Desarrollo Sostenible I y II

Oscar Paz

Criterios e indicadores de sostenibilidad turística en el Plan Estratégico Nacional de

Turismo (PENTUR) 2008-2018 de Perú

Este texto aborda el concepto de desarrollo sostenible que es asumido por el PENTUR 2008-

2018. Pretende responder la pregunta sobre qué criterios son utilizados en el plan estratégico

nacional cuando se refiere a dicho concepto. Para intentar una respuesta, está estructurado en

tres secciones. En la primera sección se establecen los límites operacionales y teóricos de este

trabajo teniendo en cuenta las directivas establecidas y tanto mis apuntes de clases como

algunos textos sobre desarrollo sostenible y desarrollo turístico sostenible. En la segunda

sección se analizan los criterios de sostenibilidad que se esconden detrás del término

“sostenible” en los diferentes contextos en los que se usa y también los indicadores que son

seleccionados para medir los objetivos y las líneas de acción del modelo de desarrollo turístico

propuesto en el plan. En la tercera se evalúan los resultados del análisis a partir de su

comparación con los conceptos establecidos en el marco teórico de la primera sección.

El PENTUR es la brújula de las actividades del sector turismo. De él surgen los planes

estratégicos regionales, de los cuales sólo hay nueve, que se encuentran en la página web del

MINCETUR, y están actualizados hasta el 2009. Teniendo o no un PERTUR, el cual

contextualiza las estrategias y lineamientos nacionales en el ámbito del gobierno regional, todos

los agentes que están involucrados en los componentes de la oferta, de los operadores turísticos

y del espacio geográfico del sistema turístico –como, por ejemplo, prestadores de servicios,

organismos públicos del sector turismo y comunidades receptoras– sustentarían sus acciones en

los lineamientos y estrategias establecidos en el plan nacional.

En muchas páginas del PENTUR se utilizan los términos sostenibilidad y desarrollo sostenible, o

se hace referencia a ellos con otras palabras. ¿Pero cuáles son los significados que tiene la

sostenibilidad y cuáles son sus indicadores en el documento? A la luz de las clases, podría estar

entendiéndose y midiéndose de muchas maneras: como crecimiento económico indefinido

inducido a través del sector turístico, como el mantenimiento de la capacidad de las

generaciones futuras –de visitantes, comunidades tanto receptoras como emisoras, y de los

operadores turísticos– de satisfacer sus propias necesidades, como la conservación de los

recursos turísticos, etc. La significación del concepto de sostenibilidad y sus indicadores que

tenga el PENTUR condicionarán las acciones que se realicen en el sector turismo y determinará

el tipo de efectos e impactos que tendrá el sistema turístico.

Marco conceptual

Aunque del Plan Estratégico Nacional de Turismo dependan otros documentos como, por

ejemplo, los planes estratégicos regionales de turismo y el Plan Nacional de Calidad Turística, en

el presente trabajo solamente nos limitaremos solamente a él.El PENTUR es un instrumento que

planifica a largo plazo las acciones del sector turismo para que éste se convierta en un motor del

desarrollo sostenible del país (Cfr. Sariego López y García Santillan 2008:5-6). Por ello

representa la punta de la pirámide de la planificación turística, o sea, los contenidos

conceptuales y procedimentales que tenga serán reproducidos en muchos de los planes que se

le subordinan.Determinar cómo es que un contenido del PENTUR se ha implantado en dichos

planes no es la tarea de este trabajo, sino más bien llamar la atención sobre un contenido en

específico, el de desarrollo sostenible.

Nosotros partimos de la definición de desarrollo sostenible establecida por el informe Nuestro

Futuro Común en 1987 para diferenciar sostenibilidad de la sustentabilidad. Según este informe

“el desarrollo sostenible es el desarrollo que satisface las necesidades el presente sin

comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”

(Arribas Herguedas 2007:2). La sustentabilidad, por su parte, significa “avanzar continuamente,

perseverar en el esfuerzo, resistir sin ceder” (Paz 2012). Se refiere a un proceso con un ritmo

que debe ser mantenido. Es un anglicismo que ha solido utilizarse como sinónimo de

sostenibilidad hasta el punto de transformar su significado. Para nosotros la sostenibilidad

escapa del significado que tiene el término sustentabilidad. Más bien está relacionada con la idea

de justicia intergeneracional plasmada en la definición que establecemos como nuestro punto de

partida.

Asimismo, cuando hablamos de sostenibilidad nos estamos alejando de la visión prometeica del

desarrollo sostenible. Estáaproximación, cuyos fundamentos son la “soberanía del consumidor”

yel “optimismo tecnológico” (Cfr. Arribas Herguedas 2007:9-13), se aproxima a la sostenibilidad

débil. Diferenciar entre sostenibilidad débil y fuerte es importante para este trabajo, pues cuando

nos referimosal término sostenibilidad lo hacemos asumiendo que los recursos naturales son

complementarios pero no intercambiables con los recursos creados por el ser humano (Cfr. Paz

2012).

Igualmente, reconocemos que los tres pilares de la sostenibilidad son el económico, el social y el

ambiental. Eso quiere decir que solamente existe sostenibilidad cuando el desarrollo es viable,

soportable y equitativo Sin embargo, dicho modelo tiene que estar aplicado al turismo. Por eso

es que adoptamos el modelo conceptual de turismo sostenible de Hall desarrollada por

Ascención Ugarte y la descripción de los pilares del desarrollo turístico sostenible realizada por

De las Heras.

Por turismo sostenible entendemos que es una actividad económica “(…) que pretende

satisfacer las necesidades de los turistas así como de los destinos turísticos, protegiendo e

incrementando las oportunidades de futuro” (De las Heras 2004:22). El hecho de entender la

actividad desde un enfoque de sostenibilidad hace más necesaria una perspectiva del turismo

como sistema, es decir, como una estructura que está compuesta por una oferta y una demanda,

pero también por un espacio geográfico, donde se encuentran los recursos y las poblaciones

receptoras, y un conjunto de operadores, intermediarios entre la oferta y la demanda (Cfr.

Sancho 1998:47-57); puesto que esta “óptica sistemática” permite abordar los resultados e

impactos del turismo como consecuencias que las relaciones de los componentes del sistema

turístico tienen sobre la economía, la sociedad y el ambiente. Los indicadores de sostenibilidad

referenciales que hemos tomado, porque ya son utilizados para medir dichos resultados e

impactos o, en otras palabras, “cuantificar o valorar los cambios que se producen a fin de

constatar que se está caminando en el proceso de la sostenibilidad” (De las Heras 2004:25), son

los llamados clave por la OMT.

A los tres pilares de la sostenibilidad turística hemos agregado también el pilar de lo institucional

como base de los demás, puesto que creemos que es desde él que se pueden articular los otros

tres. Aunque es evidente que es necesario un marco institucional con la capacidad de llevar a

cabo los esfuerzos hacia el desarrollo turístico sostenible como para tenerlo en cuenta, la falta de

articulación y coordinación en Perú entre las diferentes instituciones nos ha llevado a pensar que

adjuntar un pilar de institucionalidad era importante. Finalmente, otro rasgo de sostenibilidad

turística de importancia que hemos decidido incluir es el del ordenamiento territorial como base

para una adecuada planificación de las actividades turísticas que se desarrollan en el territorio.

Análisis de criterios y de indicadores sostenibilidad en el PENTUR 2008-2018

Para analizar los criterios de sostenibilidad, se realizó una matriz en la que se distribuyen en

función de los contextos en los que aparecen y de las características que tienen. Es decir, para

cada criterio se cruzan sus rasgos con el contexto en el que aparece. Lo que está registrado es

el sentido del término sostenibilidad cada vez que dicho vocablo fue apareciendo en el plan. El

valor de este análisis es mostrar un panorama completo de lo que está detrás del término

“sostenibilidad” en el PENTUR.

Análisis de criterios de sostenibilidad

MISIÓN, VISIÓN Y

VALORES MODELO POLÍTICAS DEL SECTOR

VALOR

VALOR RELATIVO

ECONÓMICO(E)

Oferta permanente

Aumento de estancias medias de los visitantes

Mayor volumen de gasto de los visitantes

3 13%

SOCIAL (S)

Inclusión social

Nuevas oportunidades

Integridad física, jurídica, patrimonial, psicológica y económica

Desarrollo de cultura turística

Prevenir la ESNNA

5 21%

AMBIENTAL (A)

Conservación 1 4%

E+S

Empleo digno

Solidaridad y responsabilidad social

Respeto por los ciudadanos/visitantes

Nuevos puestos de

trabajo 4 17%

E+A Uso racional

Respeto por los recursos

Ausencia de paulatina

destrucción de los recursos turísticos

3 13%

S+A 2 8%

E+S+A

Desarrollo ambiental, responsable, viable y ético

1 4%

INSTITUCIO NAL

Marco legal/institucional adecuado

Procesos integradores/concertados/descentralizados

Coordinación e integración de los niveles de gobierno

Creación o fortalecimiento de los Entes Gestores

4 17%

OT

Elaboración del Plan de Desarrollo Turístico

1 4%

VALOR 11 2 11 24

VALOR RELATIVO

46% 8% 46% ≈100%

Puede observarse que el 38% de los criterios de sostenibilidad están centrados en lo económico,

lo social y lo ambiental aisladamente; y 38% también en las combinaciones de lo económico con

lo social, de lo económico con lo ambiental y de lo social con lo ambiental. También se observa

que solamente hay un criterio de sostenibilidad, que representa solamente 4%, que combina lo

económico con lo social y lo ambiental. Finalmente, los criterios que se centran en lo institucional

y el ordenamiento del territorio representan17% y 4% respectivamente. Por otro lado, la parte en

que se describe el modelo de desarrollo turístico del PENTUR es el espacio donde se

encuentran menos criterios de sostenibilidad, aunque es aquí donde se tiene el único criterio que

combina lo económico, social y ambiental.

También de esta matriz se desprende queaquello a lo que se refiere la sostenibilidad es variable

en función de los rasgos de los criterios, y de los contextos de uso. Teniendo en cuenta los

componentes del sistema turístico, puede afirmarse que en la misión, visión y valores la

sostenibilidad se refiere a:

Los productos ofertados si nos fijamos en el criterio económico

El espacio geográfico centrándonos en los criterios ambientales, socio ambientales y

económico ambientales

La población receptora observando los criterios socioeconómicos

La superestructura teniendo en cuenta los criterios institucionales

En el modelo la sostenibilidad se refiere al espacio geográfico observando el criterio con

características de ordenamiento territorial, pero es difícil saber a lo que se refiere si solamente

tenemos en cuenta el criterio que tiene las características de económico, social y ambiental. Y,

finalmente, en las políticas sectoriales la sostenibilidad introduce un nuevo componente al que

puede referirse la sostenibilidad, la demanda.

Los indicadores, por su parte, se analizaron también en una matriz, pero diferente a la anterior.

En ésta se comparan los objetivos y líneas de acción, vinculados con el desarrollo sostenible,

con los indicadores propuestos para su medición. La función de esta matriz es mostrar la

correspondencia de los indicadores con los objetivos y las líneas de acción descritos en el mismo

PENTUR.

Análisis de indicadores de sostenibilidad

OBJETIVO/ LÍNEA DE ACCIÓN INDICADOR TIPO DE

INDICADOR

Objetivo general

Alcanzar un turismo sostenible como herramienta de desarrollo económico, social y ambiental

del Perú

PIB turístico/PIB De impacto

Objetivo estratégico 1 Promover la cultura turística y la

seguridad para el visitante.

Grado (%) de satisfacción al

turista De impacto

Objetivo estratégico 2 Desarrollar una oferta turística

competitiva y sostenible # de destinos consolidados

De impacto

Programa de

Línea de

Creación y/o fortalecimiento de un Ente Gestor por destino

# de Entes Gestores validados

De resultado

Planificación y Gestión

acción PPG2

y reconocidos en destinos

Línea de

acción PPG4

Brindar asesoramiento técnico a los destinos en planificación estratégica y ordenamiento

turístico

# de acciones implementadas

sobre sus planes estratégicos y de

ordenamiento turístico

De resultado

Programa de Territorio

y Destino

Línea de

acción PTD1

Gestión para la inversión de infraestructura básica con el fin de promover destinos turísticos

sostenibles

Cobertura(%) de los servicios

básicos en los destinos turísticos

De resultado

Línea de

acción PTD7

Combatir y prevenir la explotación sexual de niños,

niñas y adolescentes (ESNNA) en los destinos del país

# de sanciones aplicadas a los prestadores de

servicios turísticos

De resultado

Programa de Producto

Línea de

acción PP2

Actualizar permanentemente el Inventario Nacional de Recursos Turísticos y consolidad destinos

turísticos

# de recursos jerarquizados

De resultado

Línea de

acción PP4

Desarrollo y promoción del Turismo Rural Comunitario

(TRC)

# de familias beneficiadas por

los emprendimientos

de TRC

De resultado

Del conjunto de la matriz lo más representativo es la comparación entre los objetivos y sus

indicadores de impacto. El análisis muestra que el desarrollo económico, social y ambiental es

medido con el PIB y que una oferta sostenida se mide con la cantidad de destinos consolidados.

Evaluación de los criterios e indicadores de sostenibilidad en el PENTUR 2008-2018

Por un lado, a partir del análisis de los criterios de sostenibilidad, en el pilar de lo económico no

queda claro si el aumento es del gasto directo o indirecto. Diferenciar entre uno y otro es

importante porque permite observa si el aumento del gasto turístico va a influir en la población

local o no. Solamente el gasto inducido es el que puede representar pagos de “salarios a la

población local”(Cfr. De las Heras 2004:50). Igualmente, tampoco está claro si el empleo digno

es directo, indirecto o inducido. Si lo que se busca es que la actividad turística contribuya al

desarrollo sostenible del entorno, entonces diferenciar el tipo de empleo es importante: lo

necesario para que el entorno sea sostenible es que los empleos no sean solamente directos; de

hecho, se prefiere que sean indirectos o inducidos, porque no dependerían del gasto turístico

(Cfr. Sancho 1998:221). Además, la existencia de empleos indirectos o inducidos contribuiría a

que sea más fuerte la idea de justicia intergeneracional, ya que cuando los destinos hayan

envejecido estos tipos empleo no se habrán ido con el gasto turístico. Para De las Heras el

empleo aparece tanto en el pilar social como en el económico. Ello, por lo tanto, refuerza nuestra

posición de tomarlo como un criterio de la intersección entre lo económico y lo social, es decir,

de soportabilidad. En lo social De las Heras reconoce como características la ayuda a la

conservación del patrimonio tanto natural como cultural y la participación de la sociedad en la

planificación turística. Nosotros hemos reconocido el primer criterio como parte de la intersección

entre lo social y lo ambiental. Y el último como parte del pilar institucional: el Ente Gestor es la

institución público-privada que permitiría la participación social en decisiones sobre las acciones

políticas del sector turismo. Con De las Heras coincidimos que la conservación del patrimonio

natural es un criterio ambiental. Pero no encontramos en la matriz la sensibilización de la

sociedad en el pilar ambiental. Sin embargo, la existencia del criterio de conservación puede

estar sustentando en la sostenibilidad fuerte: la singularidad de los recursos naturales y

culturales le ofrece al turismo una ventaja competitiva, sobre la cual quizá descanse la actitud

por conservar el ambiente.

Tomando como referencia el modelo conceptual del turismo sostenible de Hall, los dos

elementos del modelo que no se encuentran en la matriz son el de viabilidad de las empresas y

el de conservación de los recursos naturales desde una perspectiva intergeneracional. Además,

permite reconocer que aquello a lo que más están referidos los criterios de sostenibilidad es a la

“comunidad local” y al “lugar” donde se desarrolla la actividad turística.

Lo que es interesante es que la mayoría de los criterios registrados en la matriz, es decir, 85%

excluyendo el pilar institucional y el OT, se refieren a lo económico, lo social o lo ambiental

aisladamente, o a lo viable, soportable o equitativo; mientras que solamenteuna vez se hace

referenciaen el PENTUR a un criterio que une los tres pilares. Habiendo sido asumido que para

el desarrollo sostenible son necesarios los tres pilares (Cfr. De las Heras 2004:49), entonces el

desarrollo turístico que plantea el PENTUR podría considerarse económico, social, viable,

soportable o equitativo, pero no estrictamente sostenible. Aquello que impide eso es, por un lado,

la falta de un énfasis yuna perspectiva críticasobre cómo se entiende el ambiente, que como

sostienen Zahedi y Gudynas son lo que va a determinar la manera en la que se entienda en

última instancia la justicia intergeneracional.Llamativo es el énfasis que pone el plan en lo

institucionaly el ordenamiento del territorio. Aunque una red institucional eficiente y el

ordenamiento territorial están relacionados con el proceso hacia el desarrollo sostenible, no

necesariamente son utilizados para tal fin. Por eso, no sonobligatoriamente criterios definitorios

de un desarrollo sostenible.De todos modos, el hecho de que el plan tenga varios criterios de

equitatividad, viabilidad y soportabilidad,podría llevarnos a pensar que el modelo de desarrollo

que propone tiene más rasgos de sostenibilidad.

Por otro lado, a partir del análisis de los indicadores, se tiene tres indicadores que son clave

según la OMT: “PIB turístico/PIB”, “grado de satisfacción al visitante” y “# de acciones

implementadas sobre sus planes estratégicos y de ordenamiento turístico”. Estos son

respectivamente como los indicadores descritos por De las Heras: “contribución del turismo a la

economía local”, “satisfacción del consumidor” y “grado de planificación”. Así se tiene que de los

once indicadores claves de sostenibilidad establecidos por la OMT, el PENTUR solamente tiene

tres.

Asimismo, no es visible una concordancia del primer y el segundo indicador de impactocon el

objetivo general y el segundo objetivo estratégico. Es insuficiente la participación del PIB turístico

en el PIB nacional paramedir cómo el turismo sostenible es una herramienta de desarrollo

sostenible en Perú. Esa falta de concordancia entre indicador y objetivo puede significar o que

por desarrollo sostenible estén entendiendo cualquier cosa menos el sentido originario dado por

el informe Brundtland, o que no hayan encontrado otro mejor indicador. De igual manera, una

oferta sostenible no puede medirse en su totalidad con un indicador del número de destinos

consolidados. Al relacionar dicho objetivo con su indicador, parece que lo que realmente se

quiere significar con “oferta sostenible” es más bien oferta que no esté determinada por la

estacionalidad u por otros factores exógenos, en otras palabras, permanente o constante.

Este análisis permite también observar cómo es que los indicadores de resultados están

relacionados con los pilares de la sostenibilidad. Lo que debería hacer un indicador de

sostenibilidad es “medir la interacción entre dos conjuntos, o sea, medir la viabilidad,

soportabilidad y equitatividad” (Paz 2012). Sin embargo, los del PENTUR están enfocados en un

solo conjunto: los indicadores de las líneas de acción PPG2, PPG4 y PP2 se centran en lo

institucional, mientras que los de las líneas PTD1 y PTD7 y PP4 en lo social.

Conclusiones

La evaluación de la sostenibilidad en el PENTUR es una tarea compleja. Analizando los criterios

de sostenibilidad en las diferentes partes del documento, se encuentra uno frente a, por un lado,

una ausencia de criterios que tengan características tanto económicas como sociales y

ambientales y, por el otro, a varios criterios con características de viabilidad, soportabilidad y

equidad, que pueden hacernos pensar que hay un desarrollo con rasgos de sostenibilidad. Sin

embargo, el poco peso que tiene el ambiente, nos hace dudar de cuán sostenible pueda ser el

PENTUR. Y analizando los indicadores, se encuentra que: los indicadores que son parte de los

indicadores clave de sostenibilidad propuestos por la OMT no necesariamente son capaces de

medir completamente los avances hacia el desarrollo sostenible, o que los indicadores no miden

la viabilidad, la soportabilidad o la equitatividad, sino solamente aspectos dentro de cada

conjunto por separado.

La introducción del conjunto de lo institucional como un eje más del desarrollo turístico sostenible

puede recoger algunos criterios de sostenibilidad que están propuestos por el PENTUR. Sin

embargo, es necesario pensar en la manera cómo articular ese nuevo conjunto con los demás y

qué atributo o atributos deberían tener su interrelación.

Bibliografía

ARRIBAS HERGUEDAS, Fernando

2007 La idea de desarrollo sostenible, pp.75-86. En:Sistema, N°196

(http://www.cima.org.es/archivos/Areas/ciencias_sociales/10_humanidades.pdf)

ASCENCIÓN UGARTE, Felix

2005 Turismo sostenible en el Perú. Planificación gestión y desarrollo. Lima: Universidad

Ricardo Palma

DE LAS HERAS, Mónica

2004 Manual de turismo sostenible: cómo conseguir un turismo social, económico y

ambientalmente responsable. Madrid: Mundi-Prensa

PAZ, Oscar

2012 Apuntes de clase: Desarrollo Sostenible I y II (Los apuntes, no publicados, son del curso

Desarrollo Sostenible I y II que dictó el docente Carlos Lecaros en el quinto ciclo de la

carrera de Turismo Sostenible en la Universidad Antonio Ruiz de Montoya)

SANCHO, Amparo

2005 Turismo y desarrollo (http://www.uv.es/sancho/Turismo%20y%20desarrollo.pdf)

1998 Introducción al Turismo. Madrid: OMT

SARIEGO LÓPEZ, Ignacio y GARCÍA SANTILLÁN, Carlos (editores)

2008 Plan Estratégico Nacional de Turismo (PENTUR) 2008-2018. Lima: MINCETUR

ZAHEDI, Kaveh y GUDYNAS, Eduardo

2008 Ética y desarrollo sostenible, América Latina frente al debate internacional, pp.273-292.

En: Reflexiones sobre la ética y la cooperación internacional para el desarrollo: los retos

del siglo XXI. México D.F.: Instituto Mora