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¿CRISIS LEGISLATIVA?: NEGOCIACIÓN,

PROCEDIMIENTO E INMUNIDAD

Vol. 19 Junio del 2012No. 1

ASAMBLEA LEGISLATIVA

COSTA RICA, 2012

Revista ParlamentariaVol. 19 No. 1 - Junio 2012

La Revista Parlamentaria procura brindar un aporte a los debates que se generan en torno a los principales temas de interés na-cional presentes en la Asamblea Legislativa como una forma de contribuir con el proceso de perfeccionamiento de la democracia costarricense.

Consejo Editorial

Luis Gerardo Villanueva Monge [email protected]

Consejo Editorial

Claudio Enrique Monge Pereira [email protected]

Gloria Bejarano Almada [email protected]

Carlos Humberto Góngora Fuentes [email protected]

Karla Granados Brenes [email protected]

Leonel Núñez Arias [email protected]

Gloria Valerín Rodríguez [email protected]

328.05R454R

Revista Parlamentaria/Asamblea LegislativaVol. 9., (1986) – San José: Asamblea Legislativa de Costa Rica. 1986v.ISSN 1409-007Cuatrimestral.I. Poder Legislativo – Costa RicaPublicaciones Periódicas. I. Título

Directora Departamento de Relaciones Públicas, Prensa y Protocolo:

Karla Granados Brenes [email protected]

Editor

José Alberto Briceño Solano [email protected]

Fotografías y diseño de portada y contraportada

Minor Solís Calderón [email protected]

Diagramación: Martin Abel Rosales

Impresión: OFIPRINTE Comercial, S.A.

Asesor Presidencia Consejo Editorial: Daniel Calvo Sánchez.

La Revista Parlamentaria agradece al Área de Servicios Filológi-cos, del Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asam-blea Legislativa por la valiosa colaboración brindada para la pre-sente edición.

Suscripciones y canje: Departamento de Servicios Bibliotecarios, Documentación e Información, Asamblea Legislativa. Apartado Postal 75-1013. San José, Costa Rica. Teléfonos: (506) 2243-2396/ 2243-2397. Facsímil (506) 2243-2583. Casilla de correo electrónico: Lcda. Edith Paniagua Hidalgo: [email protected].

Los textos son responsabilidad del autor y no reflejan el pensa-miento de los miembros del Consejo Editorial ni de la Institución.

Se reciben notas críticas de los artículos publicados, con una ex-tensión máxima de 10 páginas. Se publicarán respuestas de los autores con una extensión máxima de 5 páginas.

Revista Parlamentaria - 7

ÍNDICE

PresentaciónLuis Gerardo VillanuevaPresidente del Consejo Editorial. ......................... 11

ENSAYOS

UN LISTADO DE LA CONFORMACIÓN DE LOS DIRECTORIOS LEGISLATIVOS A PARTIR DE 1940Carlos Alberto Sanabria González ....................... 15

LA CRISIS DEL PROCESO DE NEGOCIA-CIÓN EN LA ASAMBLEA LEGISLATIVAFélix Ángel Arce Arce ........................................ 51

GESTIÓN PARLAMENTARIA EN COSTA RICA 2005-2006: ¿DEMOCRACIA PARLA-MENTARIA O DEMOCRACIA DE PROCEDI-MIENTO?César A. Zúñiga R ............................................. 89

EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE COSTA RICASilvia Pizarro Araya ..........................................143

ESTUDIO COMPARATIVO DE NORMATIVA PARLAMENTARIA (COSTA RICA CONFRON-TADA CON SELECCIÓN DE PAÍSES DE EUROPA Y AMÉRICA LATINA)Bernal Arias Ramírez ........................................173

8 - Revista Parlamentaria

LA RENUNCIA A LA INMUNIDAD PARLA-MENTARIA (Discursos pronunciados en el Plenario Legislativo, en las Sesiones 136 del 10 de marzo y 137 del 11 de marzo de 1986)Jorge Luis Villanueva Badilla .............................269

INMUNIDADES PARLAMENTARIAS: NOR-MATIVA Y JURISPRUDENCIAJuan Alberto Corrales RamírezHernán Acuña Cubillo .......................................299

HUELLAS QUE MARCARÁN LA HISTORIADE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Carlos Góngora Fuentes ...................................335

CRÓNICA PARLAMENTARIA

LABOR DE LAS COMISIONES LEGISLATI-VAS EN LAS LEGISLATURAS 2010–2011 Y 2011–2012 Edgar Enrique Coto Grijalba ..............................351

RESENTACIÓN

Revista Parlamentaria - 11

Presentación

Luis Gerardo VillanuevaPresidente del Consejo Editorial

El forjar una identidad, es un trabajo complejo, que demora tiempo, sacrificio y conlleva tomar una serie de decisiones, las

cuales representan en ocasiones grandes cambios.

En la actualidad la Revista Parlamentaria es una publicación de carácter semestral de la Asamblea Legislativa, que hasta la fecha ha sido utilizada para la publicación de los más diversos textos, si bien ligados o concernientes con la actividad del Primer Poder de la República, poco especializados en abordar temas relativos al Dere-cho Parlamentario.

En vista de lo anterior, los miembros del Consejo Editorial he-mos decidido replantear el enfoque de la Revista Parlamentaria, para que esta se convierta así en una publicación de análisis sobre úni-camente temas relevantes a la actividad legislativa y fuente recono-cida de consulta para cualquiera que desee realizar en el futuro una investigación sobre estos asuntos.

La presente edición tiene como finalidad precisamente esto, in-sertar al lector en el conocimiento de materias propias y exclusivas de la actividad parlamentaria, mediante la recolección de ensayos de académicos, intelectuales, funcionarios legislativos y figuras políti-cas estudiosas a profundidad de temas pertinentes a la actividad del Primer Poder de la República.


De modo, que es un gusto para nosotros compartir con ustedes lectores, la primera edición de la Revista Parlamentaria bajo este nuevo enfoque, donde encontrará ensayos sobre tres temas medulares y cotidianos en el acontecer legislativo: negociación, procedimiento e inmunidad.

La manera en que estos se entrelazan, conduciendo a la obtención de acuerdos y en muchos casos también a grandes desacuerdos, que llevan hablar a los más críticos de una crisis legislativa y nos obligan a intentar responder de alguna forma la interrogante, si efectivamente nos encontramos inmersos en ella.

La respuesta no se la diremos, la tendrá que encontrar usted, luego de la reposada lectura de la selección de ensayos, realizada por el Consejo Editorial de la Revista, que busca despertar en el lector diferentes criterios que puedan contribuir a enriquecer un debate que apenas inicia y al cual le brindaremos seguimiento en próximas ediciones.

NSAYOS

Carlos Alberto Sanabria González - 15

UN LISTADO DE LA CONFORMACIÓN DE LOS DIRECTORIOS LEGISLATIVOS A PARTIR DE 1940

Carlos Alberto Sanabria González

INTRODUCCIÓN

Con el paso de los años, la Asamblea Legislativa de la Repú-blica de Costa Rica ha evolucionado a un ritmo acelerado, acorde con las expectativas de los costarricenses que determinan su conformación. Esto ha permitido que a través del tiempo se haya dado una mayor participación de fracciones políticas y que ha obligado a conformar el Directorio Legislativo con miembros no solo del partido de gobierno, sino de la oposición.

Actualmente la Asamblea Legislativa se compone de 57 di-putados, divididos en 8 fracciones políticas conformado de la siguiente manera: 24 diputados de Liberación Nacional, 11 de Acción Ciudadana, 9 del Movimiento Libertario, 6 de la Unidad Social Cristiana, 4 de Accesibilidad sin Exclusión y 1 del Frente Amplio, 1 de Restauración Nacional y 1 de Renovación Costarri-cense.

La pluralidad de partidos políticos y la situación actual de la Institución, hace que en la elección del 1º de mayo de 2012, se escoja a un Directorio Legislativo cuyo Presidente Víctor Emilio Granados Calvo, sea diputado del PASE.

Con el fin de conocer la evolución de los directorios legisla-tivos y por la necesidad de ofrecer la información en una forma ágil y eficiente a las personas usuarias, se presenta un listado de los directorios políticos y la fracción a la que pertenecen cada uno de sus miembros comprendido en el periodo 1940 hasta el 2012.

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICARAFAEL ÁNGEL CALDERÓN GUARDIA (PERIODO: 1940 A 1944)

1940-1941PUESTO NOMBRE

PRESIDENTE Otto Cortés FernándezPRIMER SECRETARIO José Albertazzi Avendaño

SEGUNDO SECRETARIO Carlos Jinesta MuñozPRIMER PROSECRETARIO Álvaro Cubillo Aguilar



PRESIDENTE Teodoro Picado MichalskiVICEPRESIDENTE Tomás Guardia Tinoco

PRIMER SECRETARIO José Albertazzi AvendañoSEGUNDO SECRETARIO Carlos Jinesta Muñoz

PRIMER PROSECRETARIO Alvaro Cubillo AguilarSEGUNDO PROSECRETARIO Eliseo Gamboa Villalobos



PRIMER SECRETARIO José Albertazzi AvendañoSEGUNDO SECRETARIO Aristides Baltodano Briceño

PRIMER PROSECRETARIO Alvaro Cubillo AguilarSEGUNDO PROSECRETARIO Julio Muñoz Fonseca



PRIMER SECRETARIO José Albertazzi AvendañoSEGUNDO PROSECRETARIO Aristides Baltodano Briceño

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA TEODORO PICADO MICHALSKI (PERIODO: 1944 A 1948)


PRESIDENTE José Albertazzi AvendañoVICEPRESIDENTE Francisco Fonseca Chamier

PRIMER SECRETARIO Aristides Baltodano BriceñoSEGUNDO SECRETARIO Julio Muñoz Fonseca

PRIMER PROSECRETARIO Alvaro Cubillo AguilarSEGUNDO PROSECRETARIO Rodrigo Sancho Robles


PRESIDENTE Rafael Angel GrilloVICEPRESIDENTE Francisco Fonseca Chamier

PRIMER SECRETARIO Aristides Baltodano BriceñoSEGUNDO SECRETARIO Julio Muñoz Fonseca

PRIMER PROSECRETARIO Alvaro Cubillo AguilarSEGUNDO PROSECRETARIO Rodrigo Sancho Robles


1º de mayo, 1946 PROVISIONALPUESTO NOMBRE

PRESIDENTE Carlos Barahona ChavesPRIMER SECRETARIO Manuel de Jesús Quirós Troyo

SEGUNDO SECRETARIO Arturo Volio Guardia


PRESIDENTE Francisco Fonseca ChamierVICEPRESIDENTE Onofre Villalobos Soto

PRIMER SECRETARIO Luis Carballo CorralesSEGUNDO SECRETARIO Alvaro Cubillo Aguilar

PRIMER PROSECRETARIO Arturo Volio GuardiaSEGUNDO PROSECRETARIO Antonio Rigioni Rubillo


PRESIDENTE Francisco Fonseca ChamierVICEPRESIDENTE Onofre Villalobos Soto

PRIMER SECRETARIO Arturo Volio GuardiaSEGUNDO SECRETARIO Alvaro Cubillo Aguilar

PRIMER PROSECRETARIO Antonio Rigioni RubilloSEGUNDO PROSECRETARIO Gilberto Charpentier Mora

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA: JOSÉ FIGUERES FERRERPARTIDO POLÍTICO: SOCIAL DEMÓCRATA

PERIODO: 15 DE ENERO A 7 DE NOVIEMBRE, 1949

15 DE ENERO, 1949INSTALACIÓN ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE

PROVISIONALPuesto Nombre Partido

Presidente José Joaquín Jiménez Núñez Unión NacionalPrimer Secretario Miguel Brenes Gutiérrez Constitucional

Segundo Secretario Rodrigo Facio Brenes Social Demócrata

Colección de Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Tomo 1

ENERO, 1949 A NOVIEMBRE, 1949Puesto Nombre Partido

Presidente José María Vargas Pacheco* Unión NacionalPrimer Vicepresidente Marcial Rodríguez Conejo Unión Nacional

Segundo Vicepresidente Edmundo Montealegre Echeverría Unión NacionalPrimer Secretario Fernando Vargas Fernández Unión Nacional

Segundo Secretario Gonzalo Ortiz Martín Unión NacionalPrimer Prosecretario Enrique Montiel Gutiérrez Unión Nacional

Segundo Prosecretario Vicente Desanti León Unión Nacional

* Electo Presidente, se le concedió permiso para no asistir a ninguna sesión. Colección de Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Tomo 1


7 DE NOVIEMBRE, 1949 ÚLTIMA SESIÓNPuesto Nombre Partido

Presidente Marcial Rodríguez Conejo Unión NacionalPrimer Secretario Fernando Vargas Fernández Unión Nacional

Segundo Secretario Gonzalo Ortiz Martín Unión Nacional

Colección de Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, Tomo 1

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA: OTILIO ULATE BLANCOPARTIDO POLÍTICO: UNIÓN NACIONAL

PERIODO: 8 DE NOVIEMBRE, 1949 A 31 DE OCTUBRE, 1953

8 DE NOVIEMBRE, 1949 PROVISIONALPuesto Nombre Partido

Presidente Marcial Rodríguez Conejo Unión NacionalPrimer Secretario Fernando Vargas Fernández Unión Nacional

Segundo Secretario Gonzalo Ortíz Martín Unión Nacional

Colección de Actas del Plenario, Tomo 1

8 DE NOVIEMBRE, 1949 AL 30 DE ABRIL, 1950Puesto Nombre Partido

Presidente Marcial Rodríguez Conejo Unión NacionalVicepresidente Antonio Peña Chavarría Unión Nacional

Primer Secretario Fernando Lara Bustamante Unión NacionalSegundo Secretario Gonzalo Ortíz Martín Unión NacionalPrimer Prosecretario Mario Fernández Alfaro Unión Nacional

Segundo Prosecretario Carlos Elizondo Cerdas Unión Nacional


1º DE MAYO, 1950 PROVISIONALPuesto Nombre Partido

Presidente Marcial Rodríguez Conejo Unión NacionalPrimer Secretario Fernando Lara Bustamante Unión Nacional

Segundo Secretario Gonzalo Ortíz Martín Unión Nacional


1950-1951Puesto Nombre Partido

Presidente Marcial Rodríguez Conejo Unión NacionalVicepresidente Antonio Peña Chavarría Unión Nacional

Primer Secretario Fernando Lara Bustamante Unión NacionalSegundo Secretario Gonzalo Ortíz Martín Unión NacionalPrimer Prosecretario Mario Fernández Alfaro Unión Nacional

Segundo Prosecretario Carlos Elizondo Cerdas Unión Nacional




Presidente Marcial Rodríguez Conejo Unión NacionalVicepresidente Fernando Vargas Fernández Unión Nacional

Primer Secretario Fernando Lara Bustamante Unión NacionalSegundo Secretario Álvaro Rojas Espinoza Unión NacionalPrimer Prosecretario Mario Fernández Alfaro Unión Nacional

Segundo Prosecretario Alberto Flores Orozco Unión Nacional


1952-1953PUESTO NOMBRE Partido

Presidente Abelardo Bonilla Baldares Unión NacionalVicepresidente Fernando Vargas Fernández Unión Nacional

Primer Secretario Álvaro Rojas Espinoza Unión NacionalSegundo Secretario Mario Fernández Alfaro Unión NacionalPrimer Prosecretario Carlos Manuel Fernández Prestinary Unión Nacional

Segundo Prosecretario Jorge Mandas Chacón Unión Nacional


MAYO 1953 A OCTUBRE 1954Puesto Nombre Partido

Presidente Abelardo Bonilla Baldares Unión NacionalVicepresidente Fernando Vargas Fernández Unión Nacional

Primer Secretario Alvaro Rojas Espinoza Unión NacionalSegundo Secretario Mario Fernández Alfaro Unión NacionalPrimer Prosecretario Carlos Manuel Fernández Prestinary Unión Nacional

Segundo Prosecretario Jorge Mandas Chacón Unión Nacional


PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA: JOSÉ FIGUERES FERRERPARTIDO POLÍTICO: LIBERACIÓN NACIONAL

PERIODO: 1 DE NOVIEMBRE, 1953 A 30 DE ABRIL, 1958

1º DE NOVIEMBRE, 1953 PROVISIONALPuesto Nombre Partido

Presidente Rafael Hurtado Aguirre DemócrataPrimer Secretario José Joaquín Peralta Esquivel Demócrata

Segundo Secretario Manuel Campos Jiménez Demócrata


NOVIEMBRE, 1953 A ABRIL 1954Puesto Nombre Partido

Presidente Gonzalo Facio Segreda Liberación NacionalVicepresidente Otto Cortés Fernández Liberación Nacional

Primer Secretario Manuel Antonio Quesada Chacón Liberación NacionalSegundo Secretario Estela Quesada Hernández Liberación Nacional


Primer Prosecretario Joaquín Garro Jiménez Liberación NacionalSegundo

Prosecretario Dubilio Arguello Villalobos Liberación Nacional


1º MAYO, 1954 PROVISIONALPuesto Nombre Partido

Presidente Gonzalo Facio Segreda Liberación NacionalPrimer Secretario Manuel Antonio Quesada Chacón Liberación Nacional

Segundo Secretario Estela Quesada Hernández Liberación Nacional




Primer Secretario Manuel Antonio Quesada Chacón Liberación NacionalSegundo Secretario Estela Quesada Hernández Liberación NacionalPrimer Prosecretario Joaquín Garro Jiménez Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Dubilio Arguello Villalobos Liberación Nacional




Primer Secretario Luis Bonilla Castro Liberación NacionalSegundo Secretario Dubilio Arguello Villalobos Liberación NacionalPrimer Prosecretario María Teresa Obregón Zamora Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Oldemar Chavarría Chinchilla Liberación Nacional



Presidente Otto Cortés Fernández Liberación NacionalVicepresidente Rafael París Steffens Liberación Nacional

Primer Secretario Luis Bonilla Castro Liberación NacionalSegundo Secretario Luis Ramírez Villalobos Liberación NacionalPrimer Prosecretario María Teresa Obregón Zamora Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Oldemar Chavarría Chinchilla Liberación Nacional



Presidente Otto Cortés Fernández Liberación NacionalVicepresidente Estela Quesada Hernández Liberación Nacional


Primer Secretario Manuel Antonio Quesada Chacón Liberación NacionalSegundo Secretario Joaquín Garro Jiménez Liberación NacionalPrimer Prosecretario Carlos Manuel Vicente Castro Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Enrique Vega Maroto Liberación Nacional


PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA:MARIO ECHANDI JIMÉNEZ

PARTIDO POLÍTICO: UNIÓN NACIONALPERIODO: 1 DE MAYO, 1958 A 30 DE ABRIL, 1962


Presidente Miguel Ángel Dávila Ugalde Unión NacionalPrimer Secretario Luis Brenes Gutiérrez Republicano

Segundo Secretario Hernán Caamaño Cubero Unión Nacional



Presidente Álvaro Montero Padilla Liberación NacionalVicepresidente Alfonso Carro Zúñiga Liberación Nacional

Primer Secretario Jorge Nilo Villalobos Dobles Liberación NacionalSegundo Secretario Eduardo Trejos Dittel Liberación NacionalPrimer Prosecretario Hernán Garrón Salazar Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Eladio Alonso Andrés Liberación Nacional



Presidente Álvaro Montero Padilla Liberación NacionalVicepresidente Fernando Guzmán Mata Independiente

Primer Secretario José Rafael Vega Rojas Liberación NacionalSegundo Secretario Hernán Garrón Salazar Liberación NacionalPrimer Prosecretario Roberto Losilla Gamboa Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Rafael López Garrido Liberación Nacional



Presidente Fernando Lara Bustamante Unión NacionalVicepresidente Mario Leiva Quirós Unión Nacional

Primer Secretario Hernán Arguedas Katchenguis RepublicanoSegundo Secretario Carlos Manuel Brenes Méndez RepublicanoPrimer Prosecretario Rodrigo Sancho Robles Republicano

Segundo Prosecretario Hernán Caamaño Cubero Unión Nacional




Presidente Mario Leiva Quirós Unión NacionalVicepresidente Otto Eduardo Kopper Vega Unión Nacional

Primer Secretario Manuel Dobles Sánchez Unión NacionalSegundo Secretario David Hurtado Rivera Unión NacionalPrimer Prosecretario Orlando Sotela Montagné Unión Nacional

Segundo Prosecretario Hernán Caamaño Cubero Unión Nacional


PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA:FRANCISCO J. ORLICH BOLMARICH

PARTIDO POLÍTICO: LIBERACIÓN NACIONALPERIODO: 1 DE MAYO, 1962 A 30 DE ABRIL, 1966


Presidente Guillermo Yglesias Flores RepublicanoPrimer Secretario José Joaquín Peralta Esquivel Unión Nacional

Segundo Secretario Antonio Peña Chavarría Unión Nacional



Presidente Carlos Espinach Escalante Liberación NacionalVicepresidente Rafael París Steffens Liberación Nacional

Primer Secretario Jorge Arturo Montero Castro Liberación NacionalSegundo Secretario Luis Demóstenes Bermúdez Coward Liberación NacionalPrimer Prosecretario Edwin Muñoz Mora Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Nataniel Arias Murillo Liberación Nacional



Presidente Rafael París Steffens Liberación NacionalVicepresidente Teodoro Quirós Castro Liberación Nacional

Primer Secretario Dubilio Arguello Villalobos Liberación NacionalSegundo Secretario Luis Castro Hernández Liberación NacionalPrimer Prosecretario Nautilio Monge Alvarez Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Sergio Quirós Maroto Liberación Nacional




Presidente Rodolfo Solano Orfila Liberación Nacional

Vicepresidente Luis Demóstenes Bermúdez Coward Liberación Nacional

Primer Secretario Armando Bolaños Bolaños Liberación NacionalSegundo Secretario Minor Calvo Ortega Liberación NacionalPrimer Prosecretario Nautilio Monge Álvarez Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Sergio Quirós Maroto Liberación Nacional



Presidente Rafael París Steffens Liberación NacionalVicepresidente Jorge Arturo Montero Castro Liberación Nacional

Primer Secretario Rafael Benavides Robles Liberación NacionalSegundo Secretario Edwin Muñoz Mora Liberación NacionalPrimer Prosecretario Rafael Solórzano Saborío Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Nataniel Arias Murillo Liberación Nacional


PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA:JOSÉ JOAQUÍN TREJOS FERNÁNDEZ

PARTIDO POLÍTICO: UNIFICACIÓN NACIONALPERIODO: 1 DE MAYO, 1966 A 30 DE ABRIL, 1970


Presidente Alfredo Vargas Fernández Unificación NacionalPrimer Secretario Guillermo Alfaro Quirós Unificación Nacional

Segundo Secretario Hernán Garrón Salazar Liberación Nacional



Presidente Rodrigo Carazo Odio Liberación NacionalVicepresidente José Luis Molina Quesada Liberación Nacional

Primer Secretario José Rafael Vega Rojas Liberación NacionalSegundo Secretario Armando Arauz Aguilar Liberación NacionalPrimer Prosecretario Numa Ruiz Solano Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Enrique Azofeifa Víquez Liberación Nacional




Presidente Hernán Garrón Salazar Liberación NacionalVicepresidente Carlos Manuel Vicente Castro Liberación Nacional

Primer Secretario Antonio Arroyo Alfaro Liberación NacionalSegundo Secretario Noel Hernández Madrigal Liberación NacionalPrimer Prosecretario Harry Arrieta Quesada Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Hernán Vargas Ramírez Liberación Nacional



Presidente Fernando Volio Jiménez Liberación NacionalVicepresidente Jorge Luis Villanueva Badilla Liberación Nacional

Primer Secretario José Rafael Vega Rojas Liberación NacionalSegundo Secretario Rafael López Garrido Liberación NacionalPrimer Prosecretario Francisco Morales Morales Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Carl Eduardo Neil Neil Liberación Nacional



Presidente José Luis Molina Quesada Liberación NacionalVicepresidente Fernando Guzmán Mata Liberación Nacional

Primer Secretario Arnulfo Carmona Benavidez Liberación NacionalSegundo Secretario Mario Charpantier Gamboa Liberación NacionalPrimer Prosecretario Carlos Luis Fernández Fallas Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Carlos Luis Rodríguez Hernández Liberación Nacional


PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA: JOSÉ FIGUERES FERRERPARTIDO POLÍTICO: LIBERACIÓN NACIONAL

PERIODO: 1 DE MAYO, 1970 A 30 DE ABRIL, 1974


Presidente Rogelio Pardo Jochs Unificación NacionalPrimer Secretario Manuel Mora Valverde Acción Socialista

Segundo Secretario Rosa Aiza Carrillo Liberación Nacional



Presidente Daniel Oduber Quirós Liberación NacionalVicepresidente Gonzalo Solorzano González Liberación Nacional

Primer Secretario Edgar Arroyo Cordero Liberación Nacional


Segundo Secretario Jorge Solano Chacón Liberación NacionalPrimer Prosecretario Oscar R. Hernández Pacheco Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Asdrúbal Ocampo Ocampo Liberación Nacional



Presidente Daniel Oduber Quirós Liberación NacionalVicepresidente Luis Alberto Monge Álvarez Liberación Nacional

Primer Secretario Edwin Muñoz Mora Liberación NacionalSegundo Secretario Ángel Edmundo Solano Calderón Liberación NacionalPrimer Prosecretario Carlos Ugalde Álvarez Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Pedro Gaspar Zúñiga Liberación Nacional



Presidente Daniel Oduber Quirós Liberación NacionalVicepresidente Luis Alberto Monge Álvarez Liberación Nacional

Primer Secretario Antonio Jacob Habitt Liberación NacionalSegundo Secretario Manuel Carballo Quintana Liberación NacionalPrimer Prosecretario José Fabio Araya Vargas Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Teresa Zavaleta Durán Liberación Nacional



Presidente Luis Alberto Monge Álvarez Liberación NacionalVicepresidente Edgar Arroyo Cordero Liberación Nacional

Primer Secretario Ángel Edmundo Solano Calderón Liberación NacionalSegundo Secretario Pedro Gaspar Zúñiga Liberación NacionalPrimer Prosecretario Romilio Durán Picado Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Oscar Campos Orozco Liberación Nacional


PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA:DANIEL ODUBER QUIRÓS



Presidente Arnoldo Ferreto Segura Acción SocialistaPrimer Secretario Enrique Montiel Gutiérrez Liberación Nacional

Segundo Secretario Álvaro Torres Vincenzi Nacional Independiente



1974-1975

Roberto Losilla Gamboa, Primer Secretario, Alfonso Carro Zúñiga, Presidente y José Miguel Corrales

Bolaños, Segundo Secretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Alfonso Carro Zúñiga Liberación Nacional

Vicepresidente Orlando Sotela Montagné Republicano NacionalPrimer Secretario Roberto Losilla Gamboa Liberación Nacional

Segundo Secretario José Miguel Corrales Bolaños Liberación NacionalPrimer Prosecretario Fernando Cuadra Martínez Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Daniel Jackson Freeman Liberación Nacional


1975-1976

Rafael Ángel Rojas Jiménez, Primer Secretario, Alfonso Carro Zúñiga, Presidente y Carlos Luis Rodríguez Hernández, Segundo

Secretario


Vicepresidente Elías Soley Soler Liberación NacionalPrimer Secretario Rafael Ángel Rojas Jiménez Liberación Nacional

Segundo Secretario Carlos Luis Rodríguez Hernández Liberación NacionalPrimer Prosecretario Manuel Antonio González Flores Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Domingo Arguello Noguera Liberación Nacional



1976-1977

Carlos Manuel Álvarez Murillo, Primer Prosecretario, Juana Rosa Venegas Salazar,

Segundo Prosecretario, Stanley Antonio Muñoz

Sánchez, Primer Secretario, Elías Soley Soler,

Vicepresidente y Guillermo Sandoval Aguilar, Segundo

Secretario


Vicepresidente Elías Soley Soler Liberación NacionalPrimer Secretario Stanley Antonio Muñoz Sánchez Liberación Nacional

Segundo Secretario Guillermo Sandoval Aguilar Liberación NacionalPrimer Prosecretario Carlos Manuel Álvarez Murillo Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Juana Rosa Venegas Salazar Liberación Nacional


1977-1978

Manuel Rodríguez Rojas, Primer Prosecretario, Álvaro Fuentes Ramos, Segundo

Prosecretario, Enrique Montiel Gutiérrez, Vicepresidente,

Carlos Luis Fernández Fallas, Segundo Secretario, Elías Soley Soler, Presidente y

Rolando Araya Monge, Primer Secretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Elías Soley Soler Liberación Nacional

Vicepresidente Enrique Montiel Gutiérrez Liberación NacionalPrimer Secretario Rolando Araya Monge Liberación Nacional

Segundo Secretario Carlos Luis Fernández Fallas Liberación NacionalPrimer Prosecretario Manuel Rodríguez Rojas Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Álvaro Fuentes Ramos Liberación Nacional



PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA: RODRIGO CARAZO ODIOPARTIDO POLÍTICO: UNIDAD


1º MAYO, 1978 PROVISIONAL

Carlos Manuel Castillo Morales, Primer Secretario,

Álvaro Cubillo Aguilar, Presidente y Carlos Manuel

Pereira Garro, Segundo Secretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Álvaro Cubillo Aguilar Unidad

Primer Secretario Carlos Manuel Castillo Morales Liberación NacionalSegundo Secretario Carlos Manuel Pereira Garro Unidad


1978-1979

Arnulfo Carmona Benavides, Primer Secretario, Rodrigo

Madrigal Nieto, Presidente y Hubert Rojas Araya, Segundo

Secretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Rodrigo Madrigal Nieto Unidad

Vicepresidente Álvaro Cubillo Aguilar UnidadPrimer Secretario Arnulfo Carmona Benavides Unidad

Segundo Secretario Hubert Rojas Araya UnidadPrimer Prosecretario Leticia Chacón Jinesta Unidad

Segundo Prosecretario Yolanda Calderón Sandí Unidad



1979-1980

Guillermo Ulloa Varela, Segundo Prosecretario,

Roberto Tovar Faja, Primer Secretario, Ramón Aguilar Facio, Presidente, Leticia Chacón Jinesta,

Vicepresidente, Federico Villalobos Villalobos, Segundo

Secretario y Omar Arrieta Fonseca, Primer Prosecretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Ramón Aguilar Facio Unidad

Vicepresidente Leticia Chacón Jinesta UnidadPrimer Secretario Roberto Tovar Faja Unidad

Segundo Secretario Federico Villalobos Villalobos UnidadPrimer Prosecretario Omar Arrieta Fonseca Unidad

Segundo Prosecretario Guillermo Ulloa Varela Unidad


1980-1981

Mario Romero Arredondo, Primer Secretario, Rafael

Alberto Grillo Rivera, Presidente, Gerardo Bolaños Alpízar, Segundo Secretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Rafael Alberto Grillo Rivera Unidad

Vicepresidente Mario Rojas Vega UnidadPrimer Secretario Mario Romero Arredondo Unidad

Segundo Secretario Gerardo Bolaños Alpízar UnidadPrimer Prosecretario José Vega Chaves Unidad

Segundo Prosecretario Alexis Quesada Murillo Unidad



1981-1982PUESTO NOMBRE PARTIDO

Presidente Christian Tattenbach Yglesias UnidadVicepresidente Ángel Edmundo Solano Calderón Liberación Nacional

Primer Secretario Carlos Manuel Pereira Garro UnidadSegundo Secretario Juan Rafael Barrientos Germé Liberación NacionalPrimer Prosecretario Ramón Corrales Blanco Unidad

Segundo Prosecretario Marco Tulio Naranjo Carvajal Unidad


PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA: LUIS ALBERTO MONGE ÁLVAREZ



Presidente Arnoldo Ferreto Segura Pueblo UnidoPrimer Secretario Fernando Guzmán Mata Liberación Nacional

Segundo Secretario Fernando Trejos Escalante Unidad

Colección de Actas del Plenario, Tomo 3691982-1983

Puesto Nombre PartidoPresidente Hernán Garrón Salazar Liberación Nacional

Vicepresidente Rodolfo Navas Alvarado Liberación NacionalPrimer Secretario Víctor Hugo Alfaro Alfaro Liberación Nacional

Segundo Secretario Edgar Guardiola Mendoza Liberación NacionalPrimer Prosecretario Manuel Francisco Rojas Chaves Liberación Nacional

Segundo Prosecretario David Fallas Alvarado Liberación Nacional



Presidente Jorge Luis Villanueva Badilla Liberación NacionalVicepresidente José Fabio Araya Vargas Liberación Nacional

Primer Secretario Javier Bolaños Quesada Liberación NacionalSegundo Secretario María Lidia Sánchez Valverde Liberación NacionalPrimer Prosecretario Carlos María Chajud Calvo Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Guillermo Salas Monge Liberación Nacional



Presidente Bernal Jiménez Monge Liberación Nacional

Vicepresidente Luis Armando Gutiérrez Rodríguez Liberación Nacional


Primer Secretario Guillermo Vargas Sanabria Liberación NacionalSegundo Secretario Thelma Curling Rodríguez Liberación NacionalPrimer Prosecretario Carlos León Camacho Liberación Nacional




Presidente Guillermo Vargas Sanabria Liberación NacionalVicepresidente Edgar Víquez Víquez Liberación Nacional

Primer Secretario Benjamín Muñoz Retana Liberación NacionalSegundo Secretario Tobías Murillo Rodríguez Liberación NacionalPrimer Prosecretario Carlos León Camacho Liberación Nacional



En esta elección la candidata del gobierno era Matilde Marín Chinchilla, sin em-bargo al momento de la elección el resultado fue:

Matilde Marín Chinchilla del PLN: 18 votos

Guillermo Vargas Sanabria del PLN: 28 votos

Álvaro Montero Mejía de PU: 3 votos

Arnoldo Ferreto Segura del PU: 2 votos

Oscar Valverde Rodríguez del PADA: 1 voto Blanco: 1 voto

Quedando electo Vargas Sanabria debido a que en el momento de la elección únicamente se encontraban 53 diputados

PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA: OSCAR ARIAS SÁNCHEZPARTIDO POLÍTICO: LIBERACIÓN NACIONAL



Presidente Jorge Rossi Chavarría Liberación NacionalPrimer Secretario Fernando Volio Jiménez Liberación Nacional

Segundo Secretario Víctor Julio Román Méndez Liberación Nacional



1986-1987

Hilda González Ramírez, Primer Prosecretario, William

Corrales Araya, Segundo Secretario, Carlos Luis Monge

Sanabria, Vicepresidente, Rose Marie Karpinski Dodero, Presidente, Víctor Julio Román

Méndez, Primer Secretario y Orlando Avendaño Castro,

Segundo Prosecretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Rose Marie Karpinski Dodero Liberación Nacional

Vicepresidente Carlos Luis Monge Sanabria Liberación NacionalPrimer Secretario William Corrales Araya Liberación Nacional

Segundo Secretario Víctor Julio Román Méndez Liberación NacionalPrimer Prosecretario Hilda González Ramírez Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Orlando Avendaño Castro Liberación Nacional


1987-1988José Joaquín Solís Rodríguez, Primer

Prosecretario, Etelberto Jiménez Piedra, Segundo

Secretario, José Luis Valenciano Chaves,

Vicepresidente, Fernando Volio Jiménez, Presidente,

Antonio Tacsan Lam, Primer Secretario y José

Luis Ureña Ulate, Segundo Prosecretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Fernando Volio Jiménez Liberación Nacional

Vicepresidente José Luis Valenciano Chaves Liberación NacionalPrimer Secretario Antonio Tacsan Lam Liberación Nacional

Segundo Secretario Etelberto Jiménez Piedra Liberación NacionalPrimer Prosecretario José Joaquín Solís Rodríguez Liberación Nacional

Segundo Prosecretario José Luis Ureña Ulate Liberación Nacional



1988-1989

Johnny Ramírez Asofeifa, Primer Secretario, José Luis Valenciano Chaves, Presidente y Ángel Marín

Madrigal, Segundo Secretario

Puesto Nombre PartidoPresidente José Luis Valenciano Chaves Liberación Nacional

Vicepresidente Clinton Cruickshank Smith Liberación NacionalPrimer Secretario Johnny Ramírez Asofeifa Liberación Nacional

Segundo Secretario Ángel Marín Madrigal Liberación NacionalPrimer Prosecretario Allan Benavides Vílchez Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Orlando Avendaño Castro Liberación Nacional


1989-1990

José Alberto Aguilar Sevilla, Segundo Secretario,

Etelberto Jiménez Piedra, Vicepresidente, Allen

Arias Angulo, Presidente, Aníbal González Barrantes, Primer Secretario, Álvaro Chaves Sánchez, Primer

Prosecretario y José Joaquín Solís Rodríguez, Segundo

Prosecretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Allen Arias Angulo Liberación Nacional

Vicepresidente Etelberto Jiménez Piedra Liberación NacionalPrimer Secretario Aníbal González Barrantes Liberación Nacional

Segundo Secretario José Alberto Aguilar Sevilla Liberación NacionalPrimer Prosecretario Álvaro Chaves Sánchez Liberación Nacional

Segundo Prosecretario José Joaquín Solís Rodríguez Liberación Nacional



PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA:RAFAEL ÁNGEL CALDERÓN FOURNIER

PARTIDO POLÍTICO: UNIDAD SOCIAL CRISTIANAPERIODO: 1 DE MAYO, 1990 A 30 DE ABRIL, 1994


Federico Vargas Peralta, Primer Secretario, Flori Soto Valerio, Presidente

y Rafael Sanabria Solano, Vicepresidente

Puesto Nombre PartidoPresidente Flori Soto Valerio Unidad Social Cristiana

Primer Secretario Federico Vargas Peralta Liberación NacionalSegundo Secretario Rafael Sanabria Solano Unidad Social Cristiana


1990-1991

Omar Corella Izquierdo, Segundo Prosecretario, Víctor Rojas Hidalgo, Segundo Secretario, Flori Soto Valerio,

Vicepresidente, Juan José Trejos Fonseca, Presidente,

Ovidio Pacheco Salazar, Primer Secretario y Noe Gerardo Vargas Castillo,

Primer Prosecretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Juan José Trejos Fonseca Unidad Social Cristiana

Vicepresidente Flori Soto Valerio Unidad Social CristianaPrimer Secretario Ovidio Pacheco Salazar Unidad Social Cristiana

Segundo Secretario Víctor Rojas Hidalgo Unidad Social CristianaPrimer Prosecretario Noe Gerardo Vargas Castillo Unidad Social Cristiana

Segundo Prosecretario Omar Corella Izquierdo Unidad Social Cristiana



1991-1992Carlos Monge Herrera, Segundo Prosecretario, Manuel Antonio Bolaños Salas, Primer Secretario, Miguel Ángel Rodríguez Echeverría, Presidente, Nury Vargas Aguilar,

Vicepresidente, Angelo Altamura Carriero,

Segundo Secretario y Rafael Sanabria Solano, Primer Prosecretario.

Puesto Nombre Partido

Presidente Miguel Ángel Rodríguez Echeverría Unidad Social Cristiana

Vicepresidente Nury Vargas Aguilar Unidad Social CristianaPrimer Secretario Manuel Antonio Bolaños Salas Unidad Social Cristiana

Segundo Secretario Angelo Altamura Carriero Unidad Social CristianaPrimer Prosecretario Rafael Sanabria Solano Unidad Social Cristiana

Segundo Prosecretario Carlos Monge Herrera Unidad Social Cristiana


1992-1993

Eliseo Vargas García, Primer Secretario, Roberto

Tovar Faja, Presidente, Rafael Sanabria Solano,

Segundo Secretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Roberto Tovar Faja Unidad Social Cristiana

Vicepresidente Gerardo Enrique Rudín Arias Unidad Social CristianaPrimer Secretario Eliseo Vargas García Unidad Social Cristiana

Segundo Secretario Rafael Sanabria Solano Unidad Social CristianaPrimer Prosecretario Alfredo Cruz Álvarez Unidad Social Cristiana

Segundo Prosecretario Guillermo Zúñiga Trigueros Unidad Social Cristiana



1993-1994

Omar Corella Izquierdo, Segundo Prosecretario,

Emanuel Ajoy Chan, Segundo Secretario,

Luis Villalobos Villalobos, Vicepresidente, Danilo

Chaverri Soto, Presidente, Manuel Antonio Bolaños Salas, Primer Secretario, Angelo Altamura Carriero,


Puesto Nombre PartidoPresidente Danilo Chaverri Soto Unidad Social Cristiana

Vicepresidente Luis Villalobos Villalobos Unidad Social CristianaPrimer Secretario Manuel Antonio Bolaños Salas Unidad Social Cristiana

Segundo Secretario Emanuel Ajoy Chan Unidad Social CristianaPrimer Prosecretario Angelo Altamura Carriero Unidad Social Cristiana

Segundo Prosecretario Omar Corella Izquierdo Unidad Social Cristiana


PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA: JOSÉ MARÍA FIGUERES OLSEN



Mary Albán López, Primer Secretario, Alberto Cañas

Escalante, Presidente, Gonzalo Fajardo Salas, Primer Prosecretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Alberto Cañas Escalante Liberación Nacional

Vicepresidente Juan Guillermo Brenes Castillo

Unión Agrícola Cartaginés

Primer Secretario Mary Albán López Unidad Social Cristiana


Segundo Secretario Rodolfo Méndez Mata Unidad Social CristianaPrimer Prosecretario Gonzalo Fajardo Salas Unidad Social Cristiana

Segundo Prosecretario Teddy Cole Scarlett Unidad Social Cristiana


1994-1995

Oscar Ureña Ureña, Primer Prosecretario, Ricardo Garrón Figuls,

Vicepresidente, María Luisa Ortiz Meseguer, Segundo

Prosecretario, Alberto Cañas Escalante, Presidente,

Juan Luis Jiménez Succar, Primer Secretario, Mario

Álvarez González, Segundo Secretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Alberto Cañas Escalante Liberación Nacional

Vicepresidente Ricardo Garrón Figuls Liberación NacionalPrimer Secretario Juan Luis Jiménez Succar Liberación Nacional

Segundo Secretario Mario Álvarez González Liberación NacionalPrimer Prosecretario Oscar Ureña Ureña Liberación Nacional

Segundo Prosecretario María Luisa Ortiz Meseguer Liberación Nacional


1995-1996

José Roberto Zumbado Arias, Segundo

Prosecretario, Manuel Antonio Barrantes

Rodríguez, Segundo Secretario, Carmen Valverde Acosta,

Vicepresidente, Antonio Álvarez Desanti,

Presidente, Álvaro Azofeifa Astúa, Primer Secretario,

María Luisa Ortiz Meseguer, Primer Prosecretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Antonio Álvarez Desanti Liberación Nacional

Vicepresidente Carmen Valverde Acosta Liberación NacionalPrimer Secretario Álvaro Azofeifa Astúa Liberación Nacional


Segundo Secretario Manuel Antonio Barrantes Rodríguez Liberación Nacional

Primer Prosecretario María Luisa Ortiz Meseguer Liberación NacionalSegundo Prosecretario José Roberto Zumbado Arias Liberación Nacional


1996-1997

Leonel Solís Piedra, Segundo Prosecretario,

Oscar Ureña Ureña, Primer Secretario, Víctor

Julio Brenes Rojas, Vicepresidente, Walter

Coto Molina, Presidente, Humberto Fuentes González, Segundo

Secretario, María Luisa Ortiz Meseguer, Primer

Prosecretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Walter Coto Molina Liberación Nacional

Vicepresidente Víctor Julio Brenes Rojas Liberación NacionalPrimer Secretario Oscar Ureña Ureña Liberación Nacional

Segundo Secretario Humberto Fuentes González Liberación NacionalPrimer Prosecretario María Luisa Ortiz Meseguer Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Leonel Solís Piedra Liberación Nacional


1997-1998

Carmen María Valverde Acosta, Segundo

Prosecretario, José Luis Velásquez Acuña, Segundo Secretario, María Lidya Sánchez

Valverde, Vicepresidente, Saul Weisleder Weisleder,

Presidente, Mario Álvarez González, Primer

Secretario, Alberto Cañas Escalante, Primer

Prosecretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Saul Weisleder Weisleder Liberación Nacional

Vicepresidente María Lidya Sánchez Valverde Liberación NacionalPrimer Secretario Mario Álvarez González Liberación Nacional


Segundo Secretario José Luis Velásquez Acuña Liberación NacionalPrimer Prosecretario Alberto F. Cañas Escalante Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Carmen María Valverde Acosta Liberación Nacional


PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA: MIGUEL ÁNGEL RODRÍGUEZ ECHEVERRÍA

PARTIDO POLÍTICO: UNIDAD SOCIAL CRISTIANAPERIODO: 1 DE MAYO, 1998 A 30 DE ABRIL, 2002


Sonia Picado Sotela, Primer Secretario, Abel Pacheco

de La Espriella, Presidente, Manuel Antonio Larios

Ugalde, Segundo Secretario


Presidente Abel Pacheco de La Espriella Unidad Social Cristiana

Vicepresidente Rina Contreras López Unidad Social Cristiana

Primer Secretario Sonia Picado Sotela Liberación NacionalSegundo Secretario Manuel Antonio Larios Ugalde Liberación NacionalPrimer Prosecretario Róger Vílchez Cascante Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Guido Octavio Vargas Artavia Acción Laborista Agrícola


1998-1999Elberth Gómez

Céspedes, Segundo Prosecretario, Orlando Gerardo Báez Molina, Primer Prosecretario, Rina María Contreras

López, Vicepresidente, Luis Fishman Zonzinski,

Presidente, Manuel Antonio Bolaños Salas, Primer Secretario, Irene Urpí Pacheco, Segundo

Secretario


Puesto Nombre PartidoPresidente Luis Fishman Zonzinski Unidad Social Cristiana

Vicepresidente Rina María Contreras López Unidad Social CristianaPrimer Secretario Manuel Antonio Bolaños Salas Unidad Social Cristiana

Segundo Secretario Irene Urpí Pacheco Unidad Social CristianaPrimer Prosecretario Orlando Gerardo Báez Molina Unidad Social Cristiana

Segundo Prosecretario Elberth Gómez Céspedes Unidad Social Cristiana


1999-2000

Elberth Gómez Céspedes, Primer Prosecretario,

Manuel Antonio Bolaños Salas, Primer Secretario,

Ligia Castro Ulate, Vicepresidente, Carlos

Vargas Pagán, Presidente, Rafael Villalta Loaiza,

Segundo Secretario, Irene Urpí Pacheco, Segundo

Prosecretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Carlos Vargas Pagán Unidad Social Cristiana

Vicepresidente Ligia Castro Ulate Unidad Social CristianaPrimer Secretario Manuel Antonio Bolaños Salas Unidad Social Cristiana

Segundo Secretario Rafael Villalta Loaiza Unidad Social CristianaPrimer Prosecretario Elberth Gómez Céspedes Unidad Social Cristiana

Segundo Prosecretario Irene Urpí Pacheco Unidad Social Cristiana


2000-2001

Horacio Alvarado Bogantes, Primer Prosecretario, Emanuel Ajoy Chan,

Primer Secretario, Jorge Eduardo Sánchez Sibaja,

Vicepresidente, Rina María Contreras López, Presidente, Everardo

Rodríguez Bastos, Segundo Secretario, Danilo Ramírez Muñoz, Segundo

Prosecretario


Puesto Nombre PartidoPresidente Rina María Contreras López Unidad Social Cristiana

Vicepresidente Jorge Eduardo Sánchez Sibaja Unidad Social CristianaPrimer Secretario Emanuel Ajoy Chan Unidad Social Cristiana

Segundo Secretario Everardo Rodríguez Bastos Unidad Social CristianaPrimer Prosecretario Horacio Alvarado Bogantes Unidad Social Cristiana

Segundo Prosecretario Danilo Ramírez Muñoz Unidad Social Cristiana


2001-2002

Horacio Alvarado Bogantes, Segundo Prosecretario,

Everardo Rodríguez Bastos, Segundo Secretario,

Walter Céspedes Salazar, Vicepresidente, Ovidio Pacheco Salazar,

Presidente, Vanesa Castro Mora, Primer Secretario, Gerardo Medina Madriz,


Puesto Nombre PartidoPresidente Ovidio Pacheco Salazar Unidad Social Cristiana

Vicepresidente Walter Céspedes Salazar Unidad Social CristianaPrimer Secretario Vanesa Castro Mora Unidad Social Cristiana

Segundo Secretario Everardo Rodríguez Bastos Unidad Social CristianaPrimer Prosecretario Gerardo Medina Madriz Unidad Social Cristiana

Segundo Prosecretario Horacio Alvarado Bogantes Unidad Social Cristiana


PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA: ÁBEL PACHECO DE LA ESPRIELLAPARTIDO POLÍTICO: UNIDAD SOCIAL CRISTIANAPERIODO: 1 DE MAYO, 2002 A 30 DE ABRIL, 2006


Guido Vega Molina, Primer Secretario, Daisy Quesada

Calderón, Presidente, Carmen Gamboa Herrera,

Segundo Secretario


Puesto Nombre PartidoPresidente Daisy Quesada Calderón Acción Ciudadana

Vicepresidente Edgar Mohs Villalta Unidad Social CristianaPrimer Secretario Guido Vega Molina Liberación Nacional

Segundo Secretario Carmen Gamboa Herrera Unidad Social CristianaPrimer Prosecretario Margarita Penón Góngora Acción Ciudadana

Segundo Prosecretario José Francisco Salas Ramos Movimiento Libertario


2002-2003

Lilliana Salas Salazas, Segundo Secretario, Rolando

Laclé Castro, Presidente, Carmen Gamboa Herrera, Segundo Prosecretario,

Ronaldo Alfaro García, Primer Secretario, Federico Malavassi

Calvo, Vicepresidente, José Francisco Salas Ramos, Primer

Prosecretario

En esta elección se obtiene el siguiente resultado:

• Paulino Rodríguez Mena del PLN: 29 votos más uno nulo = 30 votos• Señor Rolando Laclé Castro del PUSC: 27 votos

Quedando electo Luis Paulino Rodríguez Mena, quien renunció a la Presidencia

En la elección se da el siguiente resultado:

• Rodrigo Alberto Carazo Zeledón del PAC: 23 votos• Rolando Laclé Castro del PUSC: 26 votos + 1 Nulo + 7 Blanco: 34 vo-tos

Puesto Nombre PartidoPresidente Rolando Laclé Castro Unidad Social Cristiana

Vicepresidente Federico Malavassi Calvo Movimiento LibertarioPrimer Secretario Ronaldo Alfaro García Movimiento Libertario

Segundo Secretario Lilliana Salas Salazas Unidad Social CristianaPrimer Prosecretario José Francisco Salas Ramos Movimiento Libertario

Segundo Prosecretario Carmen Gamboa Herrera Unidad Social Cristiana



2003-2004

Francisco Sanchún Morán, Segundo Secretario, Gloria Valerín Rodríguez, Primer Secretario, Mario Redondo

Poveda, Presidente, Federico Malavassi Calvo,

Vicepresidente, Carlos Avendaño Calvo, Primer

Prosecretario, María del Rocío Ulloa Solano, Segundo Prosecretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Mario Redondo Poveda Unidad Social Cristiana

Vicepresidente Federico Malavassi Calvo Movimiento LibertarioPrimer Secretario Gloria Valerín Rodríguez Unidad Social Cristiana

Segundo Secretario Francisco Sanchún Morán Unidad Social Cristiana

Primer Prosecretario Carlos Avendaño Calvo Renovación Costarricense

Segundo Prosecretario María del Rocío Ulloa Solano Unidad Social Cristiana


2004-2005

Carlos Avendaño Calvo, Primer Prosecretario, Carlos Herrera Calvo,

Primer Secretario, Juan José Vargas Fallas,

Vicepresidente, Gerardo Alberto González

Esquivel, Presidente, Mario Calderón Castillo,

Segundo Secretario, Elvia Navarro Vargas, Segundo

Prosecretario


Presidente Gerardo Alberto González Esquivel Unidad Social Cristiana

Vicepresidente Juan José Vargas Fallas Bloque PatrióticoPrimer Secretario Carlos Herrera Calvo Movimiento Libertario

Segundo Secretario Mario Calderón Castillo Unidad Social Cristiana

Primer Prosecretario Carlos Avendaño Calvo Renovación Costarricense

Segundo Prosecretario Elvia Navarro Vargas Bloque Patriótico



2005-2006

Elvia Navarro Vargas, Primer Prosecretario, Luis Paulino Rodríguez Mena,

Segundo Secretario, Juan José Vargas Fallas, Vicepresidente, Gerardo

Alberto González Esquivel, Presidente, Daisy Serrano Vargas, Primer Secretario, Carlos Avendaño Calvo, Segundo Prosecretario


Presidente Gerardo Alberto González Esquivel Unidad Social Cristiana

Vicepresidente Juan José Vargas Fallas Independiente (Patria Primero)

Primer Secretario Daisy Serrano Vargas IndependienteSegundo Secretario Luis Paulino Rodríguez Mena Liberación NacionalPrimer Prosecretario Elvia Navarro Vargas Independiente

Segundo Prosecretario Carlos Avendaño Calvo Renovación

Costarricense


PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA: OSCAR ARIAS SÁNCHEZPARTIDO POLÍTICO: LIBERACIÓN NACIONAL



Sadie Bravo Pérez, Primer Secretario,

Francisco Antonio Pacheco Fernández, Presidente,

Guyón Holt Massey Mora, Segundo Secretario


Presidente Francisco Antonio Pacheco Fernández Liberación Nacional

Vicepresidente Clara Zomer Rezler Liberación Nacional


Primer Secretario Sadie Bravo Pérez Acción CiudadanaSegundo Secretario Guyón Holt Massey Mora Restauración NacionalPrimer Prosecretario Janina Del Vecchio Ugalde Liberación Nacional

Segundo Prosecretario José Luis Vásquez Mora Unidad Social Cristiana


2006-2007

Yalile Esna Williams, Segundo Prosecretario,

Guyón Holt Massey Mora, Segundo Secretario, Clara Zomer Rezler, Primer Secretario,

Francisco Antonio Pacheco Fernández, Presidente, Evita Arguedas Maklouf,

Vicepresidente, José Ángel Ocampo Bolaños, Primer

Prosecretario



Vicepresidente Evita Arguedas Maklouf Movimiento LibertarioPrimer Secretario Clara Zomer Rezler Liberación Nacional

Segundo Secretario Guyón Holt Massey Mora Restauración NacionalPrimer Prosecretario José Ángel Ocampo Bolaños Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Yalile Esna Williams Liberación Nacional


2007-2008

Yalile Esna Williams, Segundo Prosecretario,

Sandra Quesada Hidalgo, Primer Prosecretario,

Xinia Nicolás Alvarado, Primer Secretario,

Francisco Antonio Pacheco Fernández, Presidente,

José Ángel Ocampo Bolaños, Vicepresidente, Guyón Holt Massey Mora,

Segundo Secretario




Vicepresidente José Ángel Ocampo Bolaños Liberación NacionalPrimer Secretario Xinia Nicolás Alvarado Liberación Nacional

Segundo Secretario Guyón Holt Massey Mora Restauración NacionalPrimer Prosecretario Sandra Quesada Hidalgo Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Yalile Esna Williams Liberación Nacional


2008-2009

Oliver Ibo Jiménez Rojas, Segundo Prosecretario,

Guyón Holt Massey Mora, Segundo Secretario, Mauren Ballestero

Vargas, Vicepresidente, Francisco Antonio Pacheco

Fernández, Presidente, Hilda González Ramírez,

Primer Secretario, Sandra Quesada Hidalgo, Primer

Prosecretario



Vicepresidente Mauren Ballestero Vargas Liberación NacionalPrimer Secretario Hilda González Ramírez Liberación Nacional


Segundo Prosecretario Oliver Ibo Jiménez Rojas Liberación Nacional


2009-2010

Saturnino Fonseca Chavarría, Segundo

Prosecretario, Sandra Quesada Hidalgo, Primer

Prosecretario, Mauren Ballestero Vargas,

Vicepresidente, Francisco Antonio Pacheco Fernández,

Presidente, Xinia Nicolás Alvarado, Primer Secretario, Guyón Holt Massey Mora,

Segundo Secretario




Vicepresidente Mauren Ballestero Vargas Liberación NacionalPrimer Secretario Xinia Nicolás Alvarado Liberación Nacional


Segundo Prosecretario Saturnino Fonseca Chavarría Liberación Nacional


PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA: LAURA CHINCHILLA MIRANDA



Rodrigo Pinto Rawson, Primer Secretario, Ernesto

Enrique Chavarría Ruiz, Presidente y Justo Orozco

Álvarez, Segundo Secretario


Presidente Ernesto Enrique Chavarría Ruiz Movimiento Libertario

Vicepresidente José Roberto Rodríguez Quesada Unidad Social Cristiana

Primer Secretario Rodrigo Pinto Rawson Liberación NacionalSegundo Secretario Justo Orozco Álvarez Restauración NacionalPrimer Prosecretario Luis Alberto Rojas Valerio Unidad Social Cristiana

Segundo Prosecretario Guillermo Emilio Zúñiga Chaves Liberación Nacional



2010-2011

Edgardo Araya Pineda, Primer Prosecretario,

Ileana Brenes Jiménez, Segundo Secretario,

Annie Alicia Saborío Mora, Vicepresidente, Luis

Gerardo Villanueva Monge, Presidente, Mireya Zamora

Alvarado, Primer Secretario, Carlos Luis Avendaño Calvo,

Segundo Prosecretario

Puesto Nombre PartidoPresidente Luis Gerardo Villanueva Monge Liberación Nacional

Vicepresidente Annie Alicia Saborío Mora Liberación NacionalPrimer Secretario Mireya Zamora Alvarado Movimiento Libertario

Segundo Secretario Ileana Brenes Jiménez Liberación NacionalPrimer Prosecretario Edgardo Araya Pineda Liberación Nacional

Segundo Prosecretario Carlos Luis Avendaño Calvo Restauración Nacional


2 DE MAYO de 2011 PROVISIONAL

Rodrigo Pinto Rawson, Primer Secretario,

Ernesto Enrique Chavarría Ruiz, Presidente y Justo Orozco Álvarez, Segundo

Secretario

Debido a que en la sesión del primero de mayo no se logró elegir el Directorio Legislativo, esta elección se da el 2 de mayo de 2011. Para lo cual se utiliza

nuevamente el Directorio Legislativo provisional del 1º de mayo de 2010, con una sustitución del exdiputado Guillermo Emilio Zúñiga Chaves.


Presidente Ernesto Enrique Chavarría Ruiz Movimiento Libertario

Vicepresidente José Roberto Rodríguez Quesada Unidad Social Cristiana

Primer Secretario Rodrigo Pinto Rawson Liberación Nacional


Segundo Secretario Justo Orozco Álvarez Renovación CostarricensePrimer Prosecretario Luis Alberto Rojas Valerio Unidad Social Cristiana

Segundo Prosecretario Claudio Enrique Monge Pereira Acción Ciudadana


2011-2012Martín Monestel Contreras,

Segundo Secretario, Patricia Pérez Hegg, Vicepresidente, Juan

Carlos Mendoza García, Presidente, José Roberto

Rodríguez Quesada, Primer Secretario, Gloria Bejarano Almada, Primer

Prosecretario, José Joaquín Porras Contreras, Segundo

Prosecretario

Debido a que en la sesión del primero de mayo no se logró elegir el Directorio Legislativo, esta elección se da el 2 de mayo de 2011.

El Partido Liberación Nacional no presentó papeleta para la elección del Directo-rio por lo que la Alianza Parlamentaria por Costa Rica asume como tal.

Puesto Nombre PartidoPresidente Juan Carlos Mendoza García Acción Ciudadana

Vicepresidente Mirna Patricia Pérez Hegg Movimiento Libertario

Primer Secretario José Roberto Rodríguez Quesada Unidad Social Cristiana

Segundo Secretario Martín Monestel Contreras Accesibilidad Sin Exclusión

Primer Prosecretario Gloria Bejarano Almada Unidad Social Cristiana

Segundo Prosecretario José Joaquín Porras Contreras

Accesibilidad Sin Exclusión


2012-2013

Carlos Avendaño Calvo, Primer Prosecretario, Rita Chaves Casanova, Primera Secretaria, Martín Monestel Contreras, Vicepresidente,

Víctor Emilio Granados Calvo, Presidente, Xinia

Espinoza Espinoza, Segunda Secretaria y Justo Orozco Álvarez, Segundo

Prosecretario


Puesto Nombre PartidoPresidente Víctor Emilio Granados Calvo Accesibilidad Sin Exclusión

Vicepresidente Martín Monestel Contreras Accesibilidad Sin ExclusiónPrimer Secretario Rita Chaves Casanova Accesibilidad Sin Exclusión

Segundo Secretario Xinia Espinoza Espinoza Liberación NacionalPrimer Prosecretario Carlos Avendaño Calvo Restauración Nacional

Segundo Prosecretario Justo Orozco Álvarez Renovación Costarricense


Félix Ángel Arce Arce - 51

LA CRISIS DEL PROCESO DE NEGOCIACIÓNEN LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

Félix Ángel Arce Arce1

1. INTRODUCCIÓN

En los últimos años el número de proyectos de ley de gran envergadura que realmente han sido aprobados en la Asamblea Legislativa son pocos. Es común oír hablar de que se necesitan una serie de medidas para mejorar los servicios públicos o re-ducir la deuda interna, y también es usual tener presente una innumerable serie de estudios y propuestas que, según el criterio de los expertos, pueden solucionar cada uno de los problemas.

Pero, a la hora de tratar de llevar a la práctica esas solucio-nes por medio de proyectos de ley en la Asamblea Legislativa, se tienen tropiezos que llevan a su paralización o abandono. In-cluso, en proyectos donde parece haber un consenso de común acuerdo, como lo fue el caso del referéndum, se nota como el proyecto es desechado en el último debate, lo que refleja gran-des problemas de negociación política.

Todo esto lleva a preguntarse por las razones de este atas-camiento e ingobernabilidad, donde juega un papel central la variada gama de actores sociales, quienes difícilmente se ponen de acuerdo.

Cuando se discute una iniciativa gubernamental, la oposición de turno tiende a obstaculizarla por intereses electorales. A esto, algo común desde hace mucho tiempo, se suma la presión que diversos actores sociales (como sindicatos y cámaras empresa-riales) ejercen para que los proyectos en trámite de aprobación no los lleguen a perjudicar. Incluso, estos actores se han llegado a organizar en la Asamblea Legislativa ejerciendo todo un traba-jo de lobby que se ha revelado bastante efectivo.

Lo dicho en principio está bien, pues el atender las opiniones de los distintos grupos enriquece el proceso democrático. Sin embargo, el problema de fondo es que no se pasa a conciliar estas diferencias para llegar a promover leyes comunes que be-

1 Análisis efectuado durante el período Constitucionsl 2002-2006.


neficien al país. Más bien esta situación ha llevado a una parálisis que amenaza con posponer una serie de cambios transcendenta-les en el orden económico y social.

La situación incluso ha llegado a alarmar a ciertos connota-dos políticos, quienes han expresado públicamente su preocupa-ción:

“Exdiputados y analistas consultados por la Nación señalaron la necesidad de que los legisladores hagan un esfuerzo por flexibilizar posiciones, escuchar con respeto a todas las fracciones y emplear las herramientas regla-mentarias y de persuasión para conformar una agenda legislativa de interés para todos”.2

Se tiene en este momento un escaso rendimiento en la dis-cusión y aprobación de leyes, donde aparentemente predominan mecanismos de discusión altamente inefectivos. Al parecer exis-te poca flexibilidad para implicar a todos los actores involucrados en la discusión de los proyectos, tratando de incluir proyectos de interés nacional.

Como resultado existe una paralización del Poder Legislativo, que se convierte en una amenaza al funcionamiento del sistema democrático:

“Entre el 1° de mayo de 1999 y el 30 de abril pasado el Congreso aprobó 124 proyectos –una de las cifras más altas de los últimos años-, entre ellos 15 de relevancia. Pero entre mayo y junio solo pudieron ser aprobadas tres reformas constitucionales, un proyecto de ley en primer debate, dos en el segundo, y dos benemeritazgos”.3

Los principales obstáculos a la aprobación de más proyectos lo han sido, entre los años 1998 y 2005, el proyecto de transfor-mación del ICE (o combo eléctrico), la discusión sobre la admisi-bilidad o no de la reforma constitucional que elimina la prohibi-ción a la reelección presidencial y más recientemente el rechazo del proyecto de referéndum4 y el pacto fiscal.

2 Herrera Ulloa, Mauricio. Exdiputados llaman al diálogo. La Nación. Lunes 31 de julio del 2000, p.6A.

3 Herrera Ulloa. Exdiputados llaman al diálogo. p. 6A.

4 Donde los diputados necesarios para su aprobación llegaron tarde.


El fracaso de estos dos proyectos de gran trascendencia uno por la oposición popular y otro por la necesidad de una reforma constitucional (al rechazar la Sala Cuarta la posibilidad de re-elección), hizo que se tuviera una actitud derrotista acerca de formular grandes cambios para el país, por lo que el Parlamento se han concentrado en proyectos de poca monta.

Como consecuencia se ha generado todo un problema de le-gitimidad de todos lo poderes públicos, tanto los cuestionamien-tos de los ciudadanos hacia ciertos proyectos de ley como el sentir que la labor de los diputados es casi nula. Se cree que los diputados no trabajan y si lo hacen es en beneficio propio; en consecuencia, se tiene mala opinión de la Asamblea Legislativa.

Para que la democracia sea funcional tiene que crear con-senso en una sociedad que cada día está más fragmentada en diversos grupos de poder.

Sartori explica que el consenso verdaderamente importante es el procedimental, referido a las llamadas reglas del juego:

“Las reglas del juego son muchas; pero, a nivel del régimen, la regla primaria es la que decide cómo decidir, la que establece un método de solución de conflictos. Una sociedad política sin una regla de resolución de conflictos es una sociedad expuesta a estancarse en cada “conflic-to”; y en tal caso, conflicto es la palabra justa”.5

En Costa Rica es a la Asamblea Legislativa a quien correspon-de aprobar la legislación para atender las demandas ciudadanas. Esto, por supuesto, requiere tener en cuenta las opiniones de los interesados para luego debatir entre las fracciones legislativas representadas en el poder de la República.

Lo normal es que después de cierto tiempo se llegue a un consenso sobre las formas de negociación aceptadas que permi-tan la aprobación de leyes que favorezcan a los diversos grupos de la sociedad civil más que a intereses particulares. De esta for-ma la democracia, y en este caso el Poder Legislativo, permiten los cambios que toda sociedad requiere y que colabora con la so-lución de los diversos problemas económicos políticos y sociales.

5 Sartori, Giovanni. ¿Qué es la democracia? 2 edición. México: Nueva Imagen, 1997.p.58.


Para negociar, los diversos actores sociales han establecido un conjunto de reglas, muchas de ellas informales, que se com-prometen a respetar, siendo los parámetros que permitan esta-blecer límites de cuándo y cómo se negocia. El respeto supone la creencia en la necesidad de tener una estabilidad para pre-servar la sociedad. Cuando esto se pierde, entonces comienza la ingobernabilidad, las leyes se adecuan cada vez menos a las necesidades, y muchas veces tienden a ser acatadas por inercia aunque resulten perjudiciales.

Hoy en día, este conjunto de reglas en nuestro país está en franca crisis, es frecuente leer en los periódicos que existen una serie de reformas fundamentales por realizar, siendo los funcio-narios respectivos quienes terminan señalando como responsa-bles a otros poderes del Estado.

En lo que respecta a la Asamblea Legislativa, se nota que el trabajo de las comisiones ha sido deficiente y los acuerdos entre las distintas fracciones se impiden muchas veces por mínimas diferencias. Incluso se ha llegado el caso de que los mismos di-putados de un partido impugnan al propio jefe de fracción, lo que revela un total desorden entre y dentro de los partidos (caso del PLN)6. Esto demuestra que los procesos de negociación para lle-gar a acuerdos están en crisis, y aunque sobre las características y causas de este fenómeno es mucho lo que se habla, es poco lo que se ha estudiado científicamente.

Son precisamente las condiciones y las formas de negociación las que deben ser estudiadas para establecer las razones por las que ya no se adecuan a la realidad social del país, y determinar los cambios que se necesitan no solo en cuanto al Reglamento, sino a través de la práctica política de los actores sociales.

Entonces, se requiere de dos tipos de investigación: una que tiene relación con el manejo de los actores sociales principales -los diputados de la Asamblea Legislativa-, donde debe estu-diarse la forma en que los representantes negocian y llegan a acuerdos, y las condiciones que influyen en la dificultad de llegar a acuerdos.

6 Alex Sibaja jefe de la fracción liberacionista en ese momento enfrentó el cuestionamiento de 22 diputados de su partido por apoyar el nuevo proyecto de Ley de Simplificación Tributaria. Tomado de: Villalobos, Carlos A. Sibaja insistirá en simplificación: Jefe del PLN en la lupa de fracción. La Nación. Sábado 2 de diciembre del 2000, p. 5A.


El otro ámbito alude al derecho legislativo, sobre todo en cuanto a la forma en que opera el Parlamento, las restricciones que ofrece el Reglamento Legislativo y la necesidad de realizar modificaciones al respecto.

Debido a esta situación, se procedió a realizar una investiga-ción, centrándose en uno de los principales actores sociales, o sea los diputados, los que son responsables de realizar un con-senso operativo alrededor de las decisiones que se toman en la Asamblea Legislativa. Para lo anterior se aplicó una entrevista a legisladores del período 1998-2002, que luego se complementó con otra realizada a los miembros de la comisión del ICE de la administración pasada.

Se muestra el análisis de contenido que se realizó poste-riormente, donde se destacan algunas respuestas dadas por los diputados, y por último se brinda las conclusiones que han sido actualizadas de acuerdo a la situación actual.

2. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN

En relación con las respuestas dadas por los diferentes dipu-tados, cabe señalar, en primera instancia, que en la mayoría de los casos no se refleja una diferenciación marcada entre meca-nismos y estrategias de negociación en las respuestas dadas, por lo cual, en algunos temas se ha de observar cierta redundancia en los términos utilizados.

2.1 ENTREVISTAS A DIPUTADOS Y FUNCIONARIOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

• MECANISMOS DE NEGOCIACIÓN (MENCIONES)

A partir de las respuestas dadas por las personas entrevis-tadas, se pueden identificar diferentes mecanismos de negocia-ción, dentro de los cuales el más importante es la Reunión de Jefes de Fracción (10 personas). Llama la atención el prota-gonismo que los jefes de fracción tienen en los procesos de ne-gociación, ya que, según los entrevistados, es el principal y más efectivo mecanismo.

De este modo, Belisario Solano, diputado del PUSC, expresa que no se tiene: “Casi ninguno. La negociación se da de Jefe


a Jefe de Fracción” Lo expuesto es complementado por el ex diputado Guido Alberto Monge, para quien existen otros meca-nismos:

“Hay mecanismos formales que se dan mediante las reuniones de fracción, de jefes de fracción con el Directorio que están establecidos en el reglamento” (Ex Dip. Guido Alberto Monge, PLN).

Sobre este tema los minoritarios opinan que el hecho de que el jefe de fracción negocie solo provoca choques dentro de la fracción, siendo a veces más difícil ponerse de acuerdo, ya que lo acordado por el jefe puede no satisfacer a las otras personas.

De los consultados, tres personas señalaron como otro me-canismo de negociación la reunión entre fracciones para ar-monizar agenda política y establecer alianzas estratégicas (7 personas). Cabe señalar que sobre este punto representantes de las diferentes fracciones coinciden en que estas alianzas se hacen generalmente entre los partidos mayoritarios y se definen en términos numéricos para votar.

La participación de los minoritarios es secundaria y se les toma en cuenta cuando faltan votantes para aprobar o rechazar proyectos:

Se expresa así que prima una búsqueda de mecanismos uti-litaristas de acuerdo con los intereses de cada grupo y no tanto el consenso entre las diferentes fracciones.

De los consultados, tres personas señalan la presión políti-ca como mecanismo de negociación, ya sea por disposiciones o intereses del Poder Ejecutivo o por momentos particularmente importantes como elecciones, etc.

Por último, uno de los entrevistados señaló como mecanismo de negociación la consulta entre los diputados, y otra el consen-so a través de la discusión.

Como se nota, el principal mecanismo de negociación es la reunión de los jefes de fracción, y las reuniones entre las fraccio-nes, es decir las negociaciones se centran alrededor de estas.


TABLA No. 1: Mecanismos de Negociación (menciones)No. %

Reunión de jefes de fracción 10 45,45

Reunión entre fracciones 7 31,82

Presión política 3 13,64

Consulta entre diputados 1 4,55

Consenso 1 4,55

Total 22 100,00

• ESTRATEGIAS DE NEGOCIACIÓN

Sobre este punto, hubo respuestas muy variadas, donde diez personas afirmaron como la estrategia principal las Reuniones de Jefes de Fracción. Según las descripciones de algunos, los jefes de fracción definen la estrategia en sus reuniones informando posteriormente a la fracción la línea por seguir. En este punto se definen algunas características particulares de cada uno de las fracciones.

Los representantes del PLN citan la importancia de la discu-sión y el respeto a la divergencia, cuando algún diputado o dipu-tada no está de acuerdo con la línea de fracción puede abstener-se de votar si así lo desea, con el fin de no afectar a la fracción. Para los representantes del PUSC, esto es un reflejo de la falta de liderazgo existente en esa fracción al no ser tan compacta o unánime.

“Muchas veces votamos, porque usted sabrá que la Fracción de Liberación es muchísimo más rebelde que la de la Unidad. La Unidad es más sumisa (…) Mientras que en Liberación el consenso se da porque nosotros pe-leamos tres días, hay más independencia. Entonces la Unidad dice que no tenemos liderazgo y eso depende de cómo usted lo vea…” (Ex Dip. Jocerlyn Sawyers, PLN)

Los representantes del PUSC definen su fracción como com-pacta, en la que se respeta la decisión de la mayoría. Esto es calificado por los liberacionistas como sumisión, lo que atribuyen a la fuerte presión del gobierno de turno. “La Fracción de la Unidad es compacta y siempre llega a acuerdos” (Ex Dip. Danilo Ramírez, PUSC).


Otra estrategia señalada por ocho entrevistados son las con-versaciones informales conocidas como lobby, las cuales se dan fuera de los espacios formales de discusión y tienen como fin la discusión y el convencimiento.

“Hay otros mecanismos informales que se dan en la misma tesitura de conversaciones, pero que no son co-municadas y que tienen un papel importante, porque una conversación entre dos diputados de diferentes fraccio-nes con el fin de establecer algún acuerdo no comunicado al grupo político, es parte de la dinámica de negociacio-nes internas que se dan en el Congreso.” (Ex diputado Gui-do Alberto Monge Jefe de Fracción PLN)

Otros tres consultados afirmaron que alianzas estratégicas son mecanismos bastante utilizados por las fracciones. Al res-pecto Daniel Gallardo afirma:

“La relación se da entre las dos fracciones mayori-tarias, las estrategias con los grupos minoritarios es la negociación, la conversación en temas, la negociación en los debates” (Ex diputado Daniel Gallardo, PLN)

Es decir, las alianzas responden a los intereses puestos en juego en ese momento, no son permanentes; aunque existan representantes minoritarios, si se logra establecer una alianza entre los mayoritarios, la posición de los minoritarios tiene poca importancia.

Otras estrategias citadas son el atraso en las votaciones y presión a través de medios de comunicación. Ambas estrategias fueron citadas por miembros del PUSC:

En relación con los medios de comunicación, la presión por los medios de comunicación es una estrategia que se ha legitimado en el ámbito legislativo y fuera de este y que ha sido la respuesta ante el entorpecimiento del proceso correspondiente al poder le-gislativo: “…el Poder Ejecutivo diseña su propia estrategia para presionar desde afuera, vía medios de comunicación, la necesidad de aprobar proyectos de seguridad…”. (Dr. Ovidio Pacheco, ex Presidente Asamblea Legislativa).


En muchos casos la reacción de los partidos involucrados es proteger su imagen más que informar o argumentar la razón de su posición. Esta afirmación es respaldada por las palabras del diputado Carlos Salas del PUSC, quien afirma:

“La negociación política se da, pero yo hubiera querido que se hiciera comparando proyectos para determinar cuáles son los mejores, pero en la mayoría de los casos esto no se da en ese sentido, sino en el interés de cada uno de los partidos sin pensar en el bienestar de todos los costarricenses”.

En síntesis, cuando se hace referencia a la estrategia de ne-gociación, de nuevo sale a relucir el tema de las reuniones de fracción, pero también toman relevancia las conversaciones in-formales y las alianzas estratégicas entre las distintas fracciones.

TABLA No. 2: Estrategias de NegociaciónNo. %

Reuniones de fracción 10 45,45

Conversaciones informales 8 36,32

Alianzas estratégicas 3 13,62

NR/NS 1 4,54

Total 22 100

• FORMA EN QUE SE LLEGA A ACUERDOS

Sobre la forma en que se llega a acuerdos, seis diputados señalaron la búsqueda del consenso, otros cuatro, movimiento en bloque; mientras que tres dijeron seguir lo dispuesto por el jefe de fracción, además del respeto a la diferencia de opinión dentro de las fracciones. Para finalizar, tres expresaron que es difícil llegar al consenso.

Como se observa, la respuesta no es inherente a la pregunta, pues el consenso está implícito en la búsqueda de acuerdos.

Los mecanismos de definición por consenso implican la dis-cusión y, si es el caso, la modificación de posiciones con el fin de concentrar la mayor cantidad de personas en una posición defi-nida ya sea en ámbitos formales o informales.


A pesar de que este es un principio que se refleja en las respuestas de ambos partidos mayoritarios, los socialcristianos tienden a la homogeneidad y el movimiento en bloque, respetan-do la voluntad de la mayoría, y los liberacionistas tienden más a la discusión, los mismos entrevistados la catalogan como una fracción menos homogénea, más independiente aunque ambos grupos reconocen la importancia de que se respete la voluntad de la mayoría de la mejor forma posible.

“En el caso de la Unidad Social Cristiana, todavía, has-ta hoy (…) se responde a los líderes del Partido, aunque sean tres o cuatro. Hay homogeneidad en lo que le con-viene al país.

No sucede así con Liberación. Ahí ha sido más difícil, porque hay más independencia interna y no hay respeto a que la mayoría decide la unanimidad de una decisión”. (Ex Dip. Jorge Eduardo Sánchez, PUSC)

Cabe señalar que el permitir que una fracción se divida o no en una votación depende de la importancia de esta. Al respecto, el diputado Manuel Larios afirma:

“Se llega a acuerdos en fracción, pero no por unanimidad. Como norma tenemos que en proyectos de mucha rele-vancia se acata la voluntad de la mayoría”.

La definición de la línea de fracción por el jefe, fue citada como otro modo de llegar al acuerdo, llama la atención que, aun-que fue citado por los representantes del Partido de Liberación Nacional en otros momentos, ninguno lo señaló como un meca-nismo importante para la negociación interna. Las tres personas que lo citan son representantes del Partido Unidad Social Cristia-na:

“Las reuniones de la fracción no son para tomar acuerdos estratégicos para negociación política. Cuando llegan a la fracción los lunes, generalmente, el jefe de fracción ya lleva conversado el asunto, porque ya ha hecho negocia-ción”. (Ex Dip. Belisario Solano, PUSC)


Los representantes de los partidos minoritarios denuncian la inexistencia de consenso y liderazgo en los partidos mayorita-rios.

“Los de ahora no tienen ni una ni otra; no se sabe qué es lo que están planteando en el fondo, no se sabe cuál es la dinámica ni de qué es lo que quieren convencer, sino que ha habido mucha improvisación y, por supuesto, una crisis de fracciones que no tienen liderazgo ni interna ni externamente”. (Ex Dip. Walter Muñoz, PIN)

Esta última intervención pone de relieve la funcionalidad de la estrategia que maneja la Asamblea para poder controlar la dispersión que se da dentro del mismo partido, que es la línea de jefe de fracción, esto permite mantener la cohesión dentro del apartido a pesar de las diferencias, la orientación a la vez que mantiene la posibilidad de alcanzar objetivos preestablecidos en la cúpula.

Esta estrategia de consenso indica el peso de la fracción po-lítica a la que se pertenezca y la posición que esta tenga en la forma en que se toman las decisiones. Es decir, los intereses políticos se resumen en la posibilidad de pérdida o ganancia de votos en las siguientes elecciones, por lo tanto, se vota muchas veces no por los beneficios que uno u otro proyecto pueda traer a la colectividad, pesan más los beneficios que pueda haber a lo interno del partido.

Puesto que los representantes de los partidos minoritarios no tienen un peso real al ser tan pocos, tienden a adherirse a los proyectos presentados con los que sienten cierta afinidad o interés particular.

TABLA No. 3: Forma en que se llega a acuerdosNo. %

Búsqueda de consenso 6 42,86

Movimiento en bloque 4 28,57

Acatamiento a jefe de fracción 3 13,62

Respecto de otros puntos de vista 3 13,62

NR/NS 6 27,24

Total 22 100


• FORMA EN QUE SE DISCUTE CUANDO SE TRATA DE LLEGAR A ACUERDOS

De los consultados, diez personas afirmaron que el principal medio son las reuniones entre los jefes de fracción, ya sea en reuniones formales, comisiones o conversaciones informales en las cuales se llegan a acuerdos y se forman alianzas; otras tres expresaron que por medio de las negociaciones a lo interno de las fracciones y con diputados de otras fracciones; dos consulta-dos expresaron que la forma era el convencimiento y la persua-sión, mientras que un encuestado expresó que el medio era el movimiento en bloque, y dos por medio de las discusiones, por último una señaló la influencia que tiene el Poder Ejecutivo en la necesidad de negociar entre fracciones.

Por lo tanto, puede observarse de nuevo que las principales formas para llegar a acuerdos giran alrededor de las fracciones, sobre todo mediante la reunión de los jefes de fracción.

En las reuniones entre los jefes de fracción se toman acuer-dos que luego son comunicados a la fracción en pleno. Al res-pecto, el ex diputado Danilo Ramírez, PUSC afirma: “El jefe de fracción es quien da la estrategia y discutimos en la reu-nión y creo que para eso es el jefe”.

En esta pregunta se pone de manifiesto una vez más el protagonismo de los jefes de fracción en la toma de decisiones y la negociación; incluso se denota la falta de participación real a este nivel de los demás miembros de la fracción, especialmente en los casos que por razones diversas se tiene un interés particu-lar de que se aprueben ciertos proyectos y en los que se necesita mayoría, por lo que se debe definir una línea de fracción.

La negociación entre los diputados de las diferentes fraccio-nes se da, principalmente, en caso de que no sea necesario defi-nir línea de fracción: “También, entre los mismos diputados en las reuniones de Comisión, a veces se ponen de acuer-do y en donde no hay línea de fracción, por el interés que muestre un grupo de diputados influyentes en ello”. (Lic. Mario Redondo, ex Jefe del Departamento de Asesores PUSC y actual diputado)


La mención que se hace sobre la influencia del Poder Ejecuti-vo en la forma en que se discute para llegar a acuerdos demues-tra el peso que tiene este en el desarrollo de los acuerdos y las decisiones, lo que implica la existencia de una línea externa que debe ser respetada y acatada por las fracciones, independiente-mente de si se trata de la fracción de gobierno o la de oposición.

“Es un proceso muy complicado que no depende solo de la capacidad de liderazgo del jefe de fracción, sino tam-bién de aspectos colaterales como, por ejemplo, si estás o no en oposición. A veces cuesta más construir consen-sos internos, porque el Presidente de la República, sus ministros, el manejo de las transferencias del Presupues-to Nacional, juegan un papel fundamental para el alinea-miento de las voluntades de los diputados en Gobierno”. (Ex diputado Guido Alberto Monge, jefe de fracción PLN)

Este último señalamiento indica la existencia de fuerzas in-ternas y externas que influyen a lo largo del proceso y las cuales definen y moldean el logro de acuerdos entre los diferentes acto-res del proceso de negociación. Algunas de las fuerzas internas que se pueden contar son la posición personal de cada diputado, la posición ideológica del partido y la posición de la fracción den-tro del parlamento (minoría, oposición o gobierno).

Entre las fuerzas externas se puede citar la posición e intere-ses del Poder Ejecutivo y el momento político, en esta categoría se podría incluir los acuerdos de jefe de fracción antes de la ex-posición a la fracción.

Respecto a las negociaciones entre fracciones, se señaló tam-bién que no todas las fracciones tienen el mismo peso, por lo cual, dependiendo de las necesidades del momento, se hace más importante la negociación y el acuerdo que en otro.


TABLA No. 4: Forma en que se discute cuandose trata de llegar a acuerdos

No. %Reuniones de jefes de fracción 10 45,4

Reuniones a lo interno y con otras fracciones 3 13,62

Acuerdos en comisiones 2 9,08

Convencimiento y persuasión 2 9,08

Movimiento en bloque 1 4,54

Discusiones 2 9,08

Influencia del Poder Ejecutivo 1 4,54

NS/NR 1 4,54

Total 22 100

• PASOS QUE SE EJECUTAN PARA LLEGAR A UN ACUERDO

En la toma de decisiones se da de arriba hacia abajo, se in-tenta que dentro de la fracción se respete la línea preestablecida.

“Cuando se trata de lograr un acuerdo, de modo que se logren los 38 votos, lo que se hace es plantear el interés en aprobar una cantidad de proyectos y preguntar si tie-nen interés en algunos otros; si lo aceptan así se redacta una moción de agenda de consenso y se altera el orden del día para ubicar los proyectos según el orden de priori-dad que se defina”. (Lic. Mario Redondo ex Jefe Departamen-to de Asesores PUSC y actual diputado)

Las agendas de consenso implican, al menos en este caso, un interés para alcanzar mayoría de votos, tiene una ventaja, que es agilizar las votaciones y por tanto, la aprobación de proyectos definidos. La desventaja es que, al estar mediado por intereses numéricos, los partidos minoritarios quedan al margen pues no tienen un aporte significativo en ese proceso.

Así como los proyectos pueden variar con respaldo del Poder Ejecutivo, los diputados de las diferentes fracciones pueden pre-sentar sus proyectos y luego de haber pasado por las votaciones de fracción, ser expuestos a las demás fracciones, en ese caso, el proceso se da de abajo hacia arriba, mediado siempre por el representante de la fracción.


El rol de los minoritarios es más bien un comodín respecto a las fracciones mayoritarias y se les trata como tal, aún en esas condiciones, tienen un papel importante y esto lo saben los mayoritarios, pues, como es conocido, un modo de protesta co-múnmente utilizado en el Parlamento es el entorpecimiento del proceso a través de largas intervenciones y mociones continuas que tienen como objetivo extender las votaciones y desgastar a los demás diputados.

En resumen, aunque en diferentes momentos, los pasos para la negociación son claros y definidos, pero varían según las cir-cunstancias particulares del momento, el origen del movimiento, la posición en el Parlamento y los intereses existentes.

En los pasos que se ejecutan para llegar a un acuerdo de nuevo sobresalen en las menciones las reuniones con los jefes de fracción, pero también el convencimiento y la persuasión, así como la inclusión de los partidos minoritarios, y la votación a lo interno y entre las fracciones.

TABLA No. 5: Pasos que se ejecutan para tratarde llegar a un acuerdo

No. %Reunión entre jefes de fracción 3 13,62

Convencimiento y persuasión 3 13,62

Inclusión de representantes minoritarios 3 13,62

Votación a lo interno y entre las fracciones 3 13,62

Respeto de decisión de mayoría 2 9,08

Consulta de diputados a asesores 2 9,08

Otros 5 22,7

NR/NS 1 4,54

Total 22 100

• SATISFACCIÓN CON EL PROCESO DE NEGOCIACIÓN ACTUAL

Paradójicamente, el 72.64% de los entrevistados está satis-fecho con los procesos de negociación que se tiene actualmente, pese a la parálisis legislativa que se vivía cuando se elaboró la consulta, aunque consideran que se le podrían hacer mejoras.


Algunos representantes del PUSC, señalaron como principa-les problemas la falta de espacios y mecanismos de control po-lítico, la pérdida del patriotismo, la cortesía y el compromiso, y la falta de una planificación adecuada. A este respecto, el Lic. Mario Redondo, ex Jefe de Departamento de Asesores PUSC y actual diputado afirma:

“Primero, creo que la Asamblea es un río revuelto, en donde a falta de espacios para ejercer el control político de una manera efectiva, los diputados se aprovechan de la parte legislativa para ejercer este control político. Ni se hace bien la parte legislativa ni se hace de manera efectiva la parte de control político”.

La falta de planificación fue señalada por el ex diputado Car-los Salas Salazar, representante del PUSC, él denuncia: “No hay una planificación adecuada, por cuanto los proyectos que uno presenta hacen fila en la corriente legislativa y puede ser que el mejor proyecto de estos cuatro años esté en el lugar 250 y ahí permanecerá por muchos años”.

Esta respuesta hace cuestionarse el criterio de planificación del gobierno, en muchos casos, se buscan soluciones inmedia-tas o impulsar proyectos que no responden a las necesidades que el país tiene en ese momento sino a un asunto de intereses políticos y de momentos políticos, por esta razón, la efectividad del Parlamento y los pasos que sigue a la concertación pueden cuestionarse.

Sus sugerencias fueron el mantenimiento y la mejora de la participación de los diputados, el establecimiento de mecanismos de control político y un mayor respeto a la decisión de la mayoría.

Asimismo, una gran parte de los representantes del PLN es-tán de acuerdo con los procedimientos actuales, y sugieren la fijación de plazos para votaciones y discusión y la mejora en los espacios de negociación e intercambios de opinión.

“… soy proponente de una reforma que habla de una po-sibilidad de que la Asamblea resuelva de una manera más pronta, lo que se ha llamado la fijación de plazos de vota-ción para ciertos asuntos…” (Ex Dip. Alex Sibaja, PLN)


Los minoritarios coinciden en la importancia de fijación de plazos y control de mociones, plantean como problemas en los procedimientos actuales la falta de autonomía del Poder Legis-lativo por presión del Poder Ejecutivo, la falta de negociación y transparencia y los intereses encontrados que entorpecen los acuerdos.

“El gobierno impulsa un proyecto y si Liberación está en campaña, se opone radicalmente y, al final, si faltan dos los mandan al baño o a Europa, para tener los votillos para que se apruebe. Negociación transparente, de cara al pueblo o la prensa, en proyectos importantes y gran-des no ha habido nunca”. (Ex diputado Célimo Guido Cruz, Fuerza Democrática)

TABLA No. 6: Satisfacción con el procesode negociación actual

No. %Sí 16 72,64

No 6 27,24

Total 22 100,00

• INFLUENCIA DEL PODER EJECUTIVO EN EL ÉxITO O FRACASO DE LAS NEGOCIACIONES

En este apartado hubo mucho consenso por parte de los en-trevistados, independientemente de la fracción o puesto que re-presentan, debido a que el 90.08% de los entrevistados coincidió en que no hay autonomía en el Poder Legislativo, porque sus movimientos están controlados por el Ejecutivo.

“Los proyectos que envía el Poder Ejecutivo los respeta-mos, aunque en algunos casos no estemos de acuerdo Se respeta el interés del Presidente. En algunas ocasiones se producen discusiones fuertes sobre la conveniencia del proyecto; sin embargo, por ser diputados de gobier-no, siempre prevalece el interés del Poder Ejecutivo”. (Ex diputado Walter Céspedes, Vicepresidente Asamblea Legislati-va)

Aún así, consideran que es importante que exista conexión entre ambos poderes siempre y cuando no haya un entrome-


timiento excesivo del Ejecutivo pues esta acción es calificada como imprudente, y que más bien haya negociación y diálogo y no imposición.

“Tiene derecho de iniciativa durante todo el año, es in-dispensable que exista una comunicación básica entre el Ejecutivo y el Legislativo, es imprudente e incorrecto, y normalmente entorpece una intromisión excesiva, (…) ese estilo en todos los gobernantes es de control del par-lamento lo que ha sido muy criticado, es muy difícil que si no hay acuerdo entre los dos se pueda implementar eficientemente algunas leyes. Lo mejor es que poderes ejecutivos hagan sus planteamientos convenciendo y no manando a su fracción de gobierno una orden para impo-nerla”. (Dip. Alex Sibaja, PLN)

Aquellas personas que respondieron que el Poder Ejecutivo no tiene tanta injerencia en la toma de decisiones, fueron dos solamente, el argumento es el contrapeso que establece la exis-tencia de diferentes fracciones.

TABLA No. 7: Influencia del Poder Ejecutivo enel éxito o fracaso de las negociaciones

No. %Sí 20 90,8

No 2 9,08

Total 22 100,00

• INFLUENCIA DE LOS SINDICATOS Y OTROS GRUPOS EN LA NEGOCIACIÓN

Catorce entrevistados respondieron que la influencia de los sindicatos sí era decisiva, por otra parte seis personas dijeron que no, mientras que otra no respondió. Además, una señaló que sólo en ciertas situaciones.

En este punto cabe señalar que algunos de los entrevistados hicieron la diferencia entre grupos sindicales y cámaras y grupos empresariales o con intereses particulares en los cuales se inclu-yeron las empresas privadas, el narcotráfico y las mafias.


También hubo diferencias en el modo en que diversos grupos se vuelven influyentes, en estos se incluye la presión del pueblo en general, la amenaza y el interés de los partidos políticos. Una de las personas considera que los sindicatos no son los influyen-tes, sino otros intereses particulares.

Los funcionarios y los representantes de partidos minoritarios coincidieron en el interés político como una variable predominan-te:

“No es decisiva, pero cuando las barras están llenas, a favor de la aprobación de un proyecto, algunos diputados aprovechan para apoyar algún proyecto aun en contra de su propio criterio, porque les gusta congraciarse con la gente y aprovechan para hacer política”. (Diputado Walter Céspedes, Vicepresidente Asamblea Legislativa)

Asimismo, los representantes minoritarios denunciaron la in-fluencia de otros grupos en la toma de decisiones a través del chantaje y la amenaza. El modo de presión de los sindicatos no se consideran muy efectivo, salvo en algunas ocasiones, un ejemplo muy citado es el caso del proyecto de ley para la moder-nización el ICE (Combo ICE):

“En cuanto a sindicatos, algunas veces. Como por ejem-plo, en el caso del COMBO ICE y otros. En cuanto a las cámaras, al narcotráfico y a las mafias es totalmente de-cisivo. Aquí, la mafia o el narcotráfico mueve las manos y tiemblan las curules adentro. Y lo digo con inmunidad y sin ella”. (Ex diputado Célimo Guido Cruz, Fuerza Democrática).

En el caso de los representantes del Liberación Nacional, un pun-to de interés es el rol que deben jugar los diputados cuando se confrontan intereses de diversos grupos en el proceso de nego-ciación y votación. En este caso el buscar un punto de concilia-ción es muy importante:

“No hay ninguna duda de que la posición de cualquier organización sectorial tiene un gran peso. Son posicio-nes que se toman en cuenta, que generan polémica y, a veces, se enfrentan sectores aquí por una posición y a nosotros nos corresponde buscar el punto medio”. (Ex Dip. Alex Sibaja, PLN)


Los representantes del PUSC a su vez pusieron más énfasis en las medidas de presión aplicadas por los diferentes grupos hacia los diputados:

“Todos los gremios influyen y, es indudable que en cier-tos diputados existe temor, porque uno siente peligro al salir de la calle, cuando los gremios se manifiestan. Hay que tener cuidado” (Ex diputado Danilo Ramírez, PUSC)

En resumen, los grupos interesados o incluidos en procesos de negociación y votación provienen de diferentes lugares y utili-zan diferentes modos de presión influenciando en las votaciones, por lo tanto, se puede incluir otro elemento a las fuerzas exter-nas que influyen en la negociación, los grupos de presión.

TABLA No. 8: Influencia decisiva de los sindicatosy otros grupos de presión

No. %Sí 14 63,56

No 6 27,24

Ocasionalmente 1 4,54

NR/NS 1 4,54

Total 22 100,00

• RAZONES EN LA DIFICULTAD DE APROBACIÓN DEL PROYECTOS DE LEY

Aquí hubo respuestas diversas que pueden ser clasificadas en seis categorías distintas:

Intereses políticos (6 personas). Falta de involucramiento (3 personas). Mucha demagogia y falta de acuerdos (3 personas). Desconocimiento o desacuerdo de lo que se considera im-

portante (2 personas). Problemas de reglamento (2 personas). Falta agenda nacional (1 persona). Leyes que deben mejorarse (1 persona).


Son principalmente los representantes del PUSC y de los par-tidos minoritarios los que consideran que son los intereses políti-cos de las diferentes partes los que entorpecen la aprobación de los proyectos:

“Por el interés político. ¿En qué me beneficio o en qué no me beneficio si ese proyecto se aprueba? Aquí la parte polí-tica nunca se pierde de vista”. (Ex diputada Ligia Castro, PUSC)

Otras personas consideran que es la falta de conciencia, in-formación e involucramiento lo que entorpecen el proceso, se interponen asuntos personales de los actores y se olvida el obje-tivo original por el cual están o deberían estar trabajando, que es el beneficio del país en general. Al respecto el ex diputado Rafael Villalta afirma:

“No hay un grupo de diputados de cada fracción que se involucren en las decisiones importantes por tomar y esto no se da por falta de ponerse de acuerdo…”

Otro punto señalado, principalmente por los liberacionistas, es la falta de acuerdos reales y el irrespeto a la diferencia:

“El consenso no es que hablemos y usted acepta lo que yo digo. El consenso es negociar. No puede ser unilateral y, además, debe respetarse lo consensuado.

Es falso que en Costa Rica seamos respetuosos y eso da desconfianza que es importante en una negociación”. (Ex diputada Jocerlyn Sawyers, PLN)

Consideran que la fracción en gobierno tiende a imponer en lugar de persuadir y negociar, lo que entorpece la toma de de-cisiones, además se da pie a discusiones interminables que no llevan a nada.


TABLA No. 9: Razones en la dificultad para laaprobación de proyectos

No. %Intereses políticos 6 27,24Falta de involucramiento 3 13,62Demagogia y falta de acuerdos 3 13,62Desconocimiento de lo importante 2 9,08Problemas de reglamento 2 9,08Falta de agenda nacional 1 4,54Leyes que deben mejorarse 1 4,54Otros 4 10,16

Total 22 100,00

• IMPORTANCIA DEL REGLAMENTO LEGISLATIVO EN LA CRISIS DE CONSENSO

Sobre este apartado, los participantes respondieron de la si-guiente forma:

Sí, es un problema de reglamento (13 personas). Es más bien un problema de la actitud de los diputados,

compromiso (3 personas). Es un problema de corrupción (1 persona). Es un asunto de voluntad política (2 personas). N.R. (3 personas).

El Reglamento legislativo se le da una gran importancia, pues el 59.09% dice que es relevante en el entrabamiento de la Asamblea Legislativa, mientras que el 27.24% afirma que no es un problema de Reglamento, de ellos el 13.62% afirma que más bien es un problema de actitud de los diputados y de com-promiso, mientras que el restante 9.08% dice que es un asunto de voluntad política, y por último un 4.54% afirma que es un problema de corrupción.


TABLA No. 10: Importancia del Reglamento Legislativo en la crisis de consenso

No. %Sí 13 59,09

No 6 27,24

NS/NR 3 13,62

Total 22 100

Al respecto, el ex diputado Jorge Eduardo Sánchez Sibaja señala:

“El Reglamento es decisivo; es anacrónico, obsoleto y desactualizado como mecanismo de trabajo del Parla-mento. Para mí el Reglamento es una de las columnas vertebrales, por las cuales el Parlamento no responde a los tiempos modernos”.

Por otra parte, el ex diputado Justo Orozco afirma:

“Sí, hace falta un reglamento más eficiente que ponga las cosas a caminar, que defina términos a los proyectos y que reduzca el tiempo en vez de perderlo, hay que sa-ber ganar y saber perder, pero sigue habiendo líneas de partido”.

Dentro de los entrevistados que manifiestan que el Regla-mento no afecta los mecanismos de negociación, el ex diputado Alex Sibaja del Partido Liberación Nacional manifiesta lo siguien-te:

“... acusar al Reglamento como la barrera para que los problemas no se solucionen, eso no es cierto. Aquí los temas caminan dependiendo del grado de aceptación. Se pasó una Ley de Protección al Trabajador que tocaba a todos los sectores, en un consenso y el Reglamento fun-cionó sin ningún problema”.

Pareciera que este mismo diputado se contradice al decir que no afecta y al mismo tiempo proponer como solución para mejo-rar los mecanismos de negociación dentro de la Asamblea Legis-lativa una mejora en el Reglamento Legislativo, manifestando lo siguiente:


“Posiblemente, ahora se trate de acuerdos multipartidis-tas y tal vez, sean acuerdos de más interrelación entre lo que se quiere hacer y la forma en que se transmite a los costarricenses. Para ello se requiere una mejora del Reglamento que permita una mejor comunicación de las ideas”.

El ex Jefe de Fracción del Partido Liberación Nacional, Guido Alberto Monge, es claro al expresar:

“Hemos demostrado a lo largo de estos años que cuando hay voluntad política hemos llegado a acuerdos sin nece-sidad de grandes modificaciones en el Reglamento. Creo que es una excusa para aquellos que tratan de buscar en el Reglamento la falta de voluntad política para construir consensos”.

Así, se pudo determinar que los diputados pertenecientes al partido gobernante en su totalidad expresaron que el reglamento sí afectaba negociación parlamentaria, mientras que los diputa-dos de las fracciones minoritarias -a excepción de Justo Orozco- manifestaron lo contrario, o sea que no afectaba la negociación.

• DIFICULTAD DEL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN ELECTORAL PARA LOGRAR ACUERDOS

En lo referente al tema, doce de los entrevistados manifes-taron que el sistema de representación electoral sí dificulta el consenso legislativo, ocho personas manifestaron lo contrario, mientras dos no supieron responder a la pregunta.

Entre los que manifestaron que sí dificulta el consenso para lo cual piden más participación de los ciudadanos se encuentra el ex diputado Guido Alberto Monge quien manifiesta lo siguiente:

“Sí. La representatividad democrática ha llegado al punto de su máxima saturación. Mientras no encontremos otras formas de participación que no sean aquellas que tienen que ver con el sistema electoral, va a ser muy poco lo que los ciudadanos encuentren como canales efectivos de expresión en las decisiones que se toman, no solo en el nivel nacional sino en el nivel de las comunidades.”


Otro de los que expresan su malestar por la excesiva parti-cipación en la representación electoral, lo cual ha complicado la democracia, es el ex diputado Jorge Eduardo Sánchez Sibaja, quien afirma:

“Me parece que estamos llegando a extremos en materia de democratización y de participación. Estamos haciendo una democracia muy complicada, que está asfixiando al participante de esa democracia”.

Dentro de los que consideran que el sistema de representa-ción electoral no es un obstáculo para construir consensos dentro de la Asamblea Legislativa, el señor Humberto Morales, quien ha sido asesor legislativo en los últimos cincuenta años expresa:

“No debería ser un factor, porque como están represen-tadas las fuerzas políticas ahora en el Parlamento y han estado hace cincuenta años. Existen dos grandes fuerzas políticas que juntas representan cincuenta votos en esta asamblea, que se han puesto de acuerdo en infinidad de cosas y ha habido consenso, ha habido fracciones políti-cas de oposición más duras que otras, pero al final siem-pre se ha llegado a acuerdos”.

Como se puede observar, se trata de opiniones totalmente encontradas, ya que no existe un criterio uniforme al respecto, aunque el 54,48% manifiesta que sí afecta, pero en realidad no están claros en sus razones.

TABLA No. 11: Importancia del sistema de representación electoral en la dificultad de lograr acuerdos

No. %Sí 12 54,48

No 8 36,32

NS/NR 2 9,08

Total 22 100


• LA FALTA DE LIDERAZGO OBSTRUYE EL CONSENSO

Un 81.72% de los entrevistados manifestó que la falta de li-derazgo obstruye la obtención de acuerdos legislativos, por otro lado el 18.16% expresó que no los afecta.

Dentro de las respuestas dadas por las fracciones legislativas se pueden encontrar criterios muy distintos entre los diputados de una u otra fracción, al respecto el ex diputado Danilo Ramírez del PUSC manifiesta lo siguiente: “Yo siento que en donde está fallando es el liderazgo del PLN, porque en el PUSC estamos conformes y aceptamos la línea que nos da el jefe de fracción”.

También el ex diputado Alex Sibaja afirma: “Siento que aquí hay líderes, lo que no existe es acuerdo entre ellos”, lo cual es una contradicción, como lo expresa el diputado Manuel Larios, del mismo partido, citando a Oscar Arias:

“El líder debe de convencer y no vencer y, a veces, aquí las luchas son para vencer sin convencer y ese, precisa-mente, es el problema. Convencer es un arte: es saber escuchar, saber hablar, saber exponer. Eso pesa mucho: saber convencer”.

TABLA No. 12: La falta de liderazgo como obstruccióndel consenso legislativo

No. %Sí 18 81,72

No 4 18,16

NS/NR 0 0

Total 22 100

• ASPECTOS IMPORTANTES EN LA FALTA DE CONSENSO

La respuesta a esta pregunta estuvo plagada de diversos cri-terios, a saber:

- Los intereses político-partidarios 18,16%

- El Reglamento 18,16%


- Falta de liderazgo 18,16%

- Falta de planificación 13,62%

- Influencia de grupos de presión 9,08%

- Falta de consenso 9,08%

- Otros 13.62%

Unos diputados opinan que la falta de consenso en la Asam-blea Legislativa se debe a aspectos que obedecen a los intereses políticos partidarios, otros -como Jorge Eduardo Sánchez- creen que es falla del Reglamento porque permite el chantaje y la obs-trucción de uno o varios diputados sobre un proyecto en el que la mayoría está de acuerdo.

El ex diputado Guido Alberto Monge es de los que cree que la falta de liderazgo está afectando sensiblemente la constitución de acuerdos políticos; otros, como el diputado Carlos Salas, con-sideran que no existe una planificación adecuada que permita llegar a acuerdos sobre la aprobación de proyectos importantes.

Por su parte, el ex diputado Daniel Gallardo considera que el consenso no se da porque hay grupos de presión muy fuertes que exigen que se les defienda, en cuanto a la falta de consenso una vez más se demuestra poco entendimiento de la pregunta, puesto que se está preguntando por aspectos que afectan el con-senso legislativo.

Entre otros criterios, doña Jocerlyn Sawyers considera que la influencia del Poder Ejecutivo obstruye la búsqueda de consenso, mientras que el diputado Ovidio Pacheco expresa que un aspecto importante en la búsqueda del consenso son los partidos mino-ritarios, ya que estos buscan más exhibicionismo, más presencia en los medios antes que legislar en bien del país.

TABLA No. 13: Aspectos importantes en la falta de consenso

No. %

Los intereses político-partidarios 4 18,16

El reglamento 4 18,16

Falta de liderazgo 4 18,16

Falta de planificación 3 13,62


Influencia de grupos de presión 2 9,08

Falta de consenso 2 9,08

Otros 3 13.62

Total 22 100

• DIFICULTAD DE AGLUTINAR A LA CIUDADANÍA ALRE-DEDOR DE PROYECTOS DE INTERÉS NACIONAL

El 72.64% de los diputados consideró que el desinterés de la ciudadanía alrededor de proyectos de interés nacional se debe a la falta de información y comunicación, tanto del Poder Eje-cutivo como de la Asamblea Legislativa, por otro lado un 9.08% expresa que se debe a la falta de mecanismos de participación ciudadana, otro 9.08% consideró que dicho desinterés se debe a la influencia que los grupos de presión ejercen sobre dichos proyectos, mientras que un 4.54% considera que el desinterés se debe al desgaste de los partidos políticos y otro 4.54% señala que se debe a la falta de transparencia que conlleva cada uno de estos proyectos.

El ex diputado Daniel Gallardo afirma que:

“La Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo deberían darle más información a la ciudadanía sobre las leyes que se pretenden aprobar para así lograr una mayor parti-cipación de la ciudadanía y del pueblo, pero no veo un mayor interés de parte de los costarricenses de lo que se está aprobando aquí. Podemos aprobar una ley que le afecte sustancialmente, al costarricense y no se da ni cuenta, creo que si debería haber todo una campaña de promoción, para que el costarricense sepa y pueda mani-festarse como lo vimos en el combo del ICE”.

Otros entrevistados, como Jorge Eduardo Sánchez, además de culpar a la mala política de información del Poder Ejecutivo, también señala al Parlamento, que no tiene formas de informar adecuadamente de las discusiones en los medios de comunica-ción, porque cuesta mucho encontrar profundidad en las noticias sobre el seguimiento de los proyectos, ya que muchas veces los medio responden a intereses económicos.


TABLA No. 14: Desinterés de la ciudadanía enproyectos de interés nacional

No. %

Falta de comunicación (Información) 16 72,64

Falta de mecanismos de participación ciudadana 2 9,08

Influenciad de grupos de presión 2 9,08

Desgaste de partidos políticos 1 4,54

Falta de transparencia 1 4,54

Total 22 100

• LA PÉRDIDA DE CREDIBILIDAD EN LA REPRESENTA-TIVIDAD COMO PARTE DE LA FALTA DE CONSENSO

El 77.18% de los representantes afirmó que la pérdida de la credibilidad en la representatividad incide en la falta de consen-so, mientras que solo un 22.7% afirmó lo contrario.

El ex diputado Guido Alberto Monge expresa:

“Sí, es un factor que pesa sobre los diputados. Muchas veces se actúa sobre la presión aunque exista la convic-ción de que los proyectos incidan sobre la agenda nacio-nal de desarrollo”.

Doña Jocerlyn Sawyers en respuesta a dicha pregunta afir-ma:

“Los medios son los que más duro nos dan, comen aquí y tienen de todo, pero nunca dicen la verdad”.

Uno de los entrevistados que consideran que la pérdida de credibilidad en la representatividad de la Asamblea Legislativa no afecta los consensos legislativos es el ex diputado Jorge Eduardo Sánchez, quien manifiesta lo siguiente:

“Creo que no, la credibilidad está en los resultados, sal-var esta democracia y el prestigio de la clase política es muy fácil. Es simplemente responder con rapidez a los intereses inmediatos del pueblo”.


TABLA No. 15: Pérdida de credibilidad en la representatividad incide en la falta de consenso

No. %

Sí 17 77,18

No 5 22,7

NS/NR 0 0

Total 22 100

• SOLUCIONES PROPUESTAS PARA MEJORAR LOS ME-CANISMOS DE CONSENSO

Se solicitó a los diputados soluciones para mejorar los me-canismos de consenso dentro de la Asamblea Legislativa, y la respuesta fue la siguiente:

• Negociación política (7 personas)• Reforma al reglamento (7personas)• Mejorando la comunicación (información) (2 personas)• A través de mecanismos de presión (1 persona )• Mejorando la calidad del diputado (2 personas)• Diputado con visión nacional (1 persona)

Como se puede observar, la mayoría se inclinó por la ne-gociación política y la reforma al Reglamento, al respecto el ex diputado Walter Muñoz explica:

“Me parece que los partidos adolecen de liderazgo, por-que no existe liderazgo claro en el sentido de experiencia y de negociación política sino que son representantes de los partidos que se sienten minimizados ante otros repre-sentantes de los otros partidos que tienen más beligeran-cia para la toma de decisiones y si eso no se valora así no se puede tener éxito”.

Por su parte, Belisario Solano afirma:

“Diálogo, uno nunca debe cansarse del diálogo. Abrir los espacios y mucha tolerancia. En la medida que uno logre aplicar las técnicas de ganar, ganar y tener bien claras las bandas de aceptación de los intereses que se puedan tener, uno puede lograr los consensos”.


De los que consideran que la solución está en la reforma al Reglamento, manifiesta Jorge Eduardo Sánchez lo siguiente:

“Reformar el Reglamento de la Asamblea, poniendo tér-minos de votación a los proyectos. No tienen que ser los mismos para todos los proyectos, pueden ser de tres meses, seis meses, un año, pero que exista un término de votación luego del cual el diputado no pueda utilizar ningún otro recurso reglamentario para oponerse a ese proyecto”.

TABLA No. 16: Soluciones para mejorar losmecanismos de consenso

No. %

Negociación política 7 31

Reforma al Reglamento 7 31

Mejorando la comunicación (información) 2 9

A través de mecanismos de presión 1 4

Mejorando la calidad del diputado 2 9

Diputados con visión nacional 1 4

Total 22 100

2.2 ENTREVISTA A DIPUTADOS Y DIPUTADAS PERIODO 2002-2006 MIEMBROS DE LA COMISIÓN DEL ICE

En el caso de la Comisión ICE se creó con la finalidad de estudiar, analizar y emitir los diferentes dictámenes sobre los si-guientes proyectos: “Ley de Fortalecimiento y Modernización del Instituto Costarricense de Electricidad, reforma a la Ley Nº 449 del 8 de abril de 1949 y sus reformas” “Reforma Parcial a la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Electricidad, Nº 449 de 1949”. Expediente 15.083 y 14.669 respectivamente;

Esta Comisión estaba conformada por un total de once di-putados: 3 del Partido Liberación Nacional, 3 del Partido Unidad Social Cristiana, 2 del Partido Acción Ciudadana, 1 del Bloque Patriótico, 1 del Partido Movimiento Libertario y 1 de Renovación Costarricense, aunque se debe destacar que algunos de estos diputados han abandonado su partido original. La conformaban, además, 8 asesores externos pertenecientes a instituciones del Estado y la sociedad civil.


Al ser esta una comisión conformada por tantas personas, las respuestas dadas por los entrevistados pueden ayudar a identifi-car diferentes mecanismos de negociación.

• POSICIÓN DE LOS ACTORES QUE PARTICIPAN EN EL ACTUAL PROCESO DE NEGOCIACIÓN EN LA COMI-SIÓN

Las posiciones de los diferentes actores en este proceso fue-ron muy variadas, se ha considerado que es una Comisión muy activa, pero aspectos que se pensaron tratar en dos sesiones se han extendido a meses,

Los diputados y sus asesores han estado de acuerdo con que el problema más serio en el proceso de negociación es la actua-ción de los asesores externos. Por su parte el diputado Álvaro González Alfaro, del PLN, secretario de esta Comisión, señala que:

“...los actores han actuado con cordialidad y se ha he-cho un gran esfuerzo, excepto los sindicatos del ICE que constantemente, casi en todas las reuniones, hacen uso de la palabra para ofender y salir con temas que también no vienen al caso con el proyecto que estamos discutien-do, es la única parte que yo he visto donde no ha habido una forma de trabajar en forma conjunta”.

Para el diputado Rodrigo Alberto Carazo, es urgente que los actores de esta comisión se integren y tengan un proceso rápido de aprendizaje para trabajar en conjunto.

• DESARROLLO DEL PROCESO DE NEGOCIACIÓN

Sobre la forma en que se ha llevado a cabo la negociación, los entrevistados coinciden en que ha sido un proceso difícil e infructuoso, se ha tenido que tratar de negociar con cada una de las partes implicadas por aparte, tanto con los actores externos como con los diputados. Pero no ha sido tarea fácil, se puede afirmar que no ha existido un verdadero proceso de negociación, “... yo no he sabido de ninguna negociación”, estas palabras del diputado Carazo dejan ver que no se puede negociar cuando no existe una disposición de todos los actores ha hacerlo.


Por otra parte, para el diputado Álvaro González, los asuntos se han manejado de forma incorrecta, tanto así que considera importante llegar a acuerdos externos y luego traerlos a lo inter-no, porque según señala “... seguir a lo interno discutiendo algunas cositas que no han sido trascendentales, por lo que, y disculpe el término que voy a usar, de cierta ma-nera es perder un poco de tiempo mientras a lo externo podemos llegar algunos consensos”.

• MECANISMOS DE NEGOCIACIÓN

Dentro de la Comisión se utiliza el diálogo como un instru-mento para tratar de negociar, en primer lugar los diputados y luego tratar de ponerse de acuerdo con los actores externos, este es el mecanismo que a concepto de la licenciada Paola Ar-guedas Vargas, asesora de la diputada Gloria Valerín Rodríguez, Presidenta de la Comisión y del diputado Álvaro González Alfaro ha resultado efectivo. Sin embargo, para el diputado German Rojas Hidalgo se debe primero negociar a lo externo.

Se debe señalar que para el diputado Rodrigo Alberto Carazo “No hay ninguna forma de negociación”.

Por lo tanto, se puede afirmar que para los entrevistados no existe un verdadero mecanismo de negociación dentro de la Co-misión.

• OBSTÁCULOS DEL PROCESO DE NEGOCIACIÓN

Dentro de los obstáculos que se presentaron dentro de la comisión del ICE, se señalan:

La extensión de la participación de todos los actores. El tiempo para sesionar es muy corto. Las mociones del Partido Movimiento Libertario. La falta de voluntad política. La falta de definición por parte del gobierno.


• SUPERACIÓN DE LOS OBSTÁCULOS DEL PROCESO DE NEGOCIACIÓN DE LA COMISIÓN

Según criterio de la asesora de la diputada Valerín, una forma para superar los obstáculos es negociar fuera de la Comisión con las partes implicadas, indica que:

“Hacer una negociación fuera que cuando llegue a la Co-misión concreticen un poco más porque ahora se va el tiempo en mociones. Esta le corresponde a los diputados, ya que los asesores no participan de las negociaciones que se dan fuera.”

Por su parte para el diputado del Partido Liberación Nacio-nal y Secretario de la Comisión del ICE, Álvaro González, sólo quedaban algunos aspectos por resolver como la restricción que tiene el ICE para endeudarse. “Este es el único obstáculo que deuda los demás se puede decir que ya fueron supera-dos.”

Sin embargo, el diputado Rodrigo Alberto Carazo, cree lo con-trario, como se señaló anteriormente para él no existía ninguna forma de negociación, por lo tanto considera que:

“... los sectores pueden jugar un papel muy importante: llamar a cuenta a los diputados, creo esa integración en una integración mixta de los sectores debería darles la legitimación y el empoderamiento para llamar a los dipu-tados y decirles aquí esto no puede seguir así, tienen que ser todos los sectores juntos.”

Por lo tanto, la negociación en este caso no se podía concre-tar, se gastó el tiempo en mociones y se trató de negociar fuera de la comisión para ver si se avanzaba, “... así se manejan los proyectos en la Asamblea, es por el mismo sistema, el plan fiscal tiene dos años y está parado, es culpa del sis-tema de reglamento que está obsoleto en tiempo que el país requiere decisiones rápidas.” (Álvaro González Alfaro, Secretario Comisión ICE).

Tanto así que, por ejemplo, para el diputado Rodrigo Alberto Carazo, esta ley no se iba a aprobar y consideraba que llegara el


punto donde no se podían dar más prórrogas. Mientras que para el diputado German Rojas Hidalgo del PUSC y miembro de esta Comisión “... el proyecto va a pasar, va bien orientado, el ICE tiene que fortalecerse...”, lo anterior como muestra del total desacuerdo que existía en torno a este tema.

3. Conclusiones

De todo lo expuesto se determina que para los diputados, diputadas y personal de la Asamblea Legislativa, la reunión de los jefes de fracción es el mecanismo de negociación que parece dar mejores resultados. Sin embargo, para algunos (as), existen formas alternas de negociar, como por ejemplo: la reunión entre fracciones, la presión política, la negociación directa entre los diputados, entre otros.

Sobre las estrategias de negociación, se concluyó que revis-ten de importancia las reuniones de jefes de fracción, como una de las estrategias consideradas más importantes. La discusión y el respeto a la diferencias son otro mecanismo empleado para negociar, ya que si en algún momento los diputados no están de acuerdo con la línea de fracción, pueden abstenerse de votar. La conversación informal también es una de las estrategias em-pleadas dentro de la Asamblea Legislativa, así como las alianzas estratégicas.

Se encontró que el consenso por medio de la discusión y hasta la modificación de posiciones es una de las formas más empleadas para llegar a acuerdos. También se consideran impor-tantes: el movimiento en bloque y seguir lo dispuesto por el jefe de fracción; además del respeto a la diferencia de opinión dentro de las fracciones. La responsabilidad de cómo se discute para llegar a acuerdos recae principalmente en los jefes de fracción. Se evidenció, además, la existencia de fuerzas internas y ex-ternas que intervienen durante el proceso de negociación, las cuales definen y moldean el logro de acuerdos entre los diferen-tes actores. El problema, es que actualmente estas fuerzas, so-bre todo las externas, son cada vez más dispersas y fragmenta-das, tómese en cuenta los sindicatos, las cámaras empresariales, las asociaciones solidarias, ONGs, que promueven concepciones diferentes sobre las vías de desarrollo del país y que están dis-puesta a manifestarse por diversos medios. Conciliar con estas


fuerzas se ha tornado un proceso complejo y que requiere tiem-po y muchas personas por parte de Ejecutivo y el Legislativo.

Es indudable que existe una parálisis legislativa bastante se-ria, que ha afectado la negociación y que es en parte, culpa del Reglamento de la Asamblea, en parte culpa de los problemas de liderazgo y representatividad, además de la mencionada frag-mentación de las fuerzas sociales con diferentes intereses.

Se determinó que la influencia que tiene el Poder Ejecutivo en la Asamblea es uno de los aspectos que puede influenciar los procesos de negociación, ya que según se consideró, la Asam-blea Legislativa no tiene autonomía, por lo que se establece la importancia de una buena comunicación entre estos dos poderes de la República.

También contribuye a las dificultades de negociación, el des-interés por parte de la ciudadanía acerca de los proyectos de interés nacional; sobre todo por la falta de información y comu-nicación que sea transparente y le defina al ciudadano la con-secuencia de las decisiones. Esto haría que muchas personas pudieran apoyar decisiones del gobierno que tienen dificultad en su trámite, y ayudar a agilizar la aprobación de diversas leyes.

A un nivel más específico, se ha visto como en situaciones es-pecíficas como la de la Comisión del ICE del período 2002-2006, se desarrolló una participación muy activa, pero sin obtener los resultados deseados, sobre todo por el peso de los actores ex-ternos.

Se determinó que los obstáculos para la negociación que se presentaron fueron: la gran cantidad de tiempo que emplean los actores para su participación; el tiempo que se asigna para sesionar, el cual es muy corto; las mociones de algunos partidos políticos; la falta de voluntad política y la falta de definición por parte del gobierno.

A pesar de que algunos de estos obstáculos como los men-cionados se pueden vencer por medio de la negociación, esto no ha sido posible, y se considera que una reforma al Reglamento podría mejorar esta situación.


Actualmente, bajo un nuevo período legislativo, los ciudada-nos tienen la esperanza que se pueda llegar a acuerdos trascen-dentales que han sido postergados durante muchos años, y que al fin se pueda llegar a una negociación fructífera que solucione buena parte de los problemas del país. .

Los mismos legisladores (as) han manifestado en forma rei-terada su disposición en llegar a consensos interpartidistas para sacar adelante al país, e incluso han manifestado cierto prag-mátismo en tanto no se comprometan aspectos importantes de sus programas políticos. Tal como expresa Mayi Antillón: “Dialo-garemos muchísimo y tendremos que ponerle mucha atención a las coincidencias para generar confianza. La sabiduría estará en buscar coincidencias”7 o Evita Arguedas: “Las jefaturas tenemos que sentarnos a dialogar y a definir prioridades. Hay que definir coincidencias. Queremos una Asamblea que ejecute proyectos.”8

La buena voluntad revela un deseo, que necesitará grandes esfuerzos, si se tiene en cuenta que los proyectos que llegan son muy polémicos. En primer lugar se menciona el TLC con Estados Unidos, que polariza grupos a favor y en contra, y que como se ha demostrado no se puede renegociar. En segundo llega una reforma fiscal con casi cuatro años en el plenario legislativo que sigue causando resquemores.

Bajo este panorama, aunque se llegue a acuerdos en otros aspectos, algunas de las fracciones tendrán que resignarse a ce-der, lo que debería llevarlas a tener concesiones en otro tipo de proyectos en anuencia con las demás fracciones. De esta forma el panorama no es acordar una negociación para cada proyecto de ley, sino tener un conjunto de acuerdos donde los represen-tantes de todos los partidos especifiquen en que están dispues-tos a ceder y a cambio de que dentro de todas las iniciativas propuestas.

También se requerirá tener un mayor contacto con actores de la sociedad civil, como expresa Rodrigo Arias, Ministro de la Presidencia:

7 Venegas (Ismael). Nuevas jefas apuntan al diálogo. La Nación. 27 de mar-zo. http://www.nacion.com/ln_ee/2006/marzo/27/pais6.html

8 Ibid.


“Hace 20 años, la estructura del país hacía que la nego-ciación política fuera entre la Casa Presidencial, el par-tido oficial y el partido opositor. Ahora hay, cinco, seis partidos, y afuera de la Asamblea, la negociación es más complicada con los actores civiles, hay movimientos más fuertes y más radicales.”9

Esto también implica el reto de cómo integrar a estos acto-res, ya que su involucramiento directo en comisiones y diversas iniciativas puede llegar a ser caótico si no se hace de manera or-denada y respetando la facultades del Legislativo y el Ejecutivo. En síntesis, se trata de buscar nuevos mecanismos para llegar al consenso, y que se institucionalicen como forma aceptada de hacer las cosas de una manera diferente a como se ha hecho hasta ahora.

BIBLIOGRAFÍA.

1. Bermúdez (Mario), Rodrigo Arias reescribe su código para negociar. El Financiero. Año 11, Nº566. 22-28 mayo 2006. p.29.

2. Herrera Ulloa (Mauricio), Exdiputados llaman al diálogo. La Nación. Lunes 31 de julio del 2000, p.6A.

3. Sartori (Giovanni), ¿Qué es la democracia? 2 edición. Méxi-co: Nueva Imagen, 1997.p.58.

4. Venegas (Ismael), Nuevas jefas apuntan al diálogo. La Na-ción. 27 de marzo. http://www.nacion.com/ln_ee/2006/marzo/27/pais6.html

5. Villalobos (Carlos A), Sibaja insistirá en simplificación: Jefe del PLN en la lupa de fracción. La Nación. Sábado 2 de diciembre del 2000, p. 5A.

9 Bermúdez (Mario). Rodrigo Arias reescribe su código para negociar. El Fi-nanciero. Año 11, Nº566. 22-28 mayo 2006. p.29.

César A. Zúñiga R. - 89

GESTIÓN PARLAMENTARIA EN COSTA RICA 2005-2006: ¿DEMOCRACIA PARLAMENTARIA O DEMOCRACIA

DE PROCEDIMIENTO?(1)

César A. Zúñiga R.

INTRODUCCIÓN

La actividad parlamentaria de las sociedades contemporá-neas, constituye uno de los aspectos de mayor relevancia para su desarrollo político. Los parlamentos son, en una perspectiva histórico-genética, los espacios institucionales más importantes en el nacimiento de las democracias modernas y, en esa tesitura, el epicentro del debate político de la vida social.

No obstante ello, diversos autores concuerdan en que los parlamentos han venido perdiendo importancia relativa frente a los poderes ejecutivos y aún judiciales, a lo largo de los últimos lustros, como consecuencia del desarrollo histórico de los Esta-dos de bienestar en el período de la II posguerra mundial y hasta la década de los años ochenta, así como la centralización progre-siva de los procesos políticos decisionales fuera de los parlamen-tos, que a la postre golpean el desarrollo democrático (Therborn, 1990: 170-173). En Costa Rica, la mayoría de los estudios del desarrollo político del país apuntan hacia la tendencia señalada, como una de las facetas más importantes de la vida nacional. A este respecto, señalan Karpinski, Castillo y Trejos:

“... los costarricenses tienen la percepción de que nuestro Poder Legislativo ha perdido soberanía, ya que en tanto que instru-mento del pueblo para reorientar el gobierno, se ve manipulado por el Ejecutivo, ante el cual ha venido perdiendo progresiva-mente, algunas atribuciones” (Karpinski y otros, 1989: 316).

A la par de estos procesos, la percepción de la ciudadanía frente al Poder Legislativo en los últimos años viene sufriendo un deterioro sostenido. En un estudio realizado por el Instituto de Estudios de Población de la Universidad Nacional, sobre la per-cepción de la población costarricense en la Gran Área Metropoli-tana (GAM) frente a la Asamblea Legislativa, se dejaba entrever que los diputados y diputadas que iniciaban labores en el período

1 Ponencia presentada al capítulo 5, Fortalecimiento de la Democracia, del 12avo. Informe del Estado de la Nación en Desarrollo Sostenible. Se publica con autorización.


de estudio (2002), hacían frente a una percepción ciudadana poco halagüeña, pues un 87.4% de los entrevistados de estratos medios y altos tenían poca o ninguna confianza en el parlamen-to, en tanto que entre sus homólogos de estratos bajos, la cifra alcanzó el 78.3% (Calderón y otros, 2002: 45-46).

No obstante los problemas estructurales que enfrenta la Asamblea Legislativa en nuestro país, aún continua siendo el epicentro de muchas de las líneas de nuestro desarrollo político, por cuanto las más estructurales, en muchos casos, requieren del imperio de ley y el control político. En el presente ensayo, analizaremos los desarrollos fundamentales de la gestión parla-mentaria costarricense de la última legislatura del período cons-titucional 2002-2006, con el fin de determinar sus alcances y limitaciones.

1. DEMOCRACIA Y PARLAMENTO: ¿RÉGIMEN O PROCEDI-MIENTO?

La dinámica parlamentaria es una de los indicadores más fun-damentales que revelan la importancia del proyecto democrático para una sociedad. Naturalmente, la democracia no puede redu-cirse al parlamento, pero está claro que se trata de una de sus manifestaciones más sustantivas y ello no debería ponerse en entredicho, a pesar de los problemas y obstáculos que enfrenta esta función constitucional.

En esta perspectiva, teóricamente debemos entender el de-sarrollo parlamentario a partir del proyecto democrático del que, evidentemente, aquel representa una arista derivada. La demo-cracia debe comprenderse, en primera instancia, como un com-plejo proceso histórico social, como una construcción incesante, un proyecto que vincula a los individuos de una sociedad, a sus instituciones, a las fuerzas políticas que la empujan y a las es-tructuras normativas y organizativas que nacen de su dinámica;

“La democracia es el resultado de una intensa y denodada ex-periencia social e histórica que se construye día a día en las realizaciones y frustraciones, acciones y omisiones, quehaceres, intercambios y aspiraciones de quienes son sus protagonistas; ciudadanos, grupos sociales y comunidades que luchan por sus derechos y edifican de manera incesante su vida en común”. (PNUD, 2004: 51)


En el análisis teórico de la democracia, una de las propuestas más innovadoras y potentes, desde el punto de vista heurístico, corresponde a la teoría política de la imaginación. Para Castoria-dis, su proponente, la democracia representa una creación his-tórico-social relativamente frágil en la historia de la humanidad, a la cual él llama proyecto de autonomía o “política” en sentido estricto. Señala el teórico que la democracia es una institución histórica, inventada por los griegos de la antigüedad(2) y que re-emergió en la historia occidental con la ilustración y el desa-rrollo de la llamada sociedad moderna de los últimos tres siglos (Vera, 1998: 4-5).

La democracia debe su originalidad histórica a su ínsita na-turaleza cuestionadora. La capacidad de una sociedad de poner en entredicho su mismo desarrollo y sus instituciones, sin echar mano de una fuente extrasocial justificadora de dicho cuestiona-miento, es decir, los dioses o mitos que niegan la capacidad de una sociedad de darse a sí misma sus leyes e instituciones, sólo fue y es posible, por medio de la democracia. Democracia es au-tonomía (auto –darse a sí mismo- y nomos –leyes, instituciones) porque implica un reconocimiento explícito de una sociedad que construye su destino asumiendo ella misma su responsabilidad, lo cual implica un cuestionamiento incesante de las instituciones y procesos sociales en todos los órdenes, es decir, de la institu-ción y la ley (Castoriadis, 1989: 85-86).

La antípoda, entonces, del proyecto democrático, es la exis-tencia de las sociedades heterónomas, es decir, que se sostienen en la auto-negación de su capacidad autónoma. Si bien la hete-ronomía es más fácil de reconocer antes de la era moderna, pues las deidades eran fuentes explícitas de justificación extrasocial de la existencia colectiva, para Castoriadis con el nacimiento de la democracia contemporánea se desarrollaron nuevos dio-ses que ocultan su carácter “divino” con un barniz sumamente potente y que lacera el proyecto de autonomía desde adentro: los dioses del racionalismo. Con la razón en el olimpo de los dioses, las sociedades se vuelven frugales en su autonomía, en su democracia, y ello se ha traducido en una crisis crónica de la representación de la sociedad. (Ibid, 75-78)

2 Sobre la invención griega de la democracia, compárese con Savater (1992: 77-99).


La democracia como construcción social, de esa manera, im-plica un doble proceso de constitución del proyecto de autono-mía: es a la vez social e individual. No puede haber una sociedad autónoma si no hay individuos autónomos y viceversa: sólo una sociedad con instituciones democráticas puede crear individuos democráticos, es decir, con la capacidad lúcida para cuestionar esas mismas instituciones (Castoriadis, 1997: 281).

En esta visión, el autor delimita una diferenciación entre de-mocracia como procedimiento y democracia como régimen. La primera está asociada a las reglas o normas jurídicamente es-tablecidas para hacer avanzar el proceso democrático y la se-gunda corresponde a la capacidad de una sociedad de instituir individuos autónomos que sean capaces de utilizar esas reglas en una perspectiva lúcida y coherente, pero en el ejercicio de la autonomía. El punto medular de la diferenciación es que la he-teronomía socialmente instituida tiende a subordinar el régimen democrático a sus procedimientos, lo cual implica elevar el as-pecto procesal al rango de “semidios”, es decir, el procedimiento termina sustituyendo, por sublimación, a la discusión lúcida de los asuntos políticos. A este respecto, señala el autor que la vi-sión procedimental de la democracia implica que;

“…en un régimen democrático, sólo importa la «forma» o el «procedimiento» según los cuales estas decisiones son toma-das- o bien que estas formas o procedimientos por sí solos ca-racterizan un régimen como democrático. (…) O bien, los indi-viduos que deben aplicar los procedimientos –votar, legislar, ejecutar leyes, gobernar- fueron educados de manera crítica. En ese caso, el espíritu crítico tiene que ser valorizado, como tal, por la institución de la sociedad – y la caja de Pandora del cuestionamiento de las instituciones existentes se abre, la de-mocracia vuelve a ser movimiento de auto-institución de la so-ciedad-, es decir, un nuevo tipo de régimen en el sentido pleno del término”. (Ibid: 280-282)

La importancia de este punto de vista teórico, para los efec-tos del presente ensayo, se relaciona con el hecho de que nos interesa proponer la hipótesis(3) de que el proceso parlamentario en nuestro país, según la lectura de la legislatura objeto de aná-lisis, tiende hacia un reglamentismo formalista que fomenta una

3 En efecto, no podríamos ir más allá de proponer una hipótesis. Nuestro interés consiste en señalar líneas de investigación futuras, sobre la base de una teoría política particular.


sublimación procedimental de la democracia en diversas formas, lo cual, a la postre se traduce en una incapacidad sustantiva del parlamento para tomar decisiones de importancia. Se genera así una clausura de sentido (discusión lúcida) parlamentaria, sea por sumisión “técnica” o pseudointelectual; sea por manipula-ción político-procedimental. Sobre la base de esta lectura crítica, trataremos de valorar la gestión parlamentaria de la legislatura 2005-2006.

2. PRODUCCIÓN LEGISLATIVA: ¿DECISIONES PROCEDI-MENTALES?

Para el análisis de la producción legislativa, es necesario con-siderar dos aristas fundamentales en el proceso parlamentario: la producción de leyes y proyectos en general y el trámite a al-gunos asuntos particulares que son de especial relevancia.

2.1 Producción de leyes y proyectos(4)

El tema de la medición de la producción legislativa es muy polémico, porque debe contemplarse desde varias aristas. Por un lado, debe analizarse la producción de leyes y de proyectos(5) de manera diferenciada y luego, por otro lado, debe examinarse la relación entre la cantidad y la calidad de dicha producción.

4 Para el análisis desarrollado en este capítulo, se tomaron como base las investigaciones realizadas por el Departamento de Servicios Parlamentarios y el Centro de información Estadística de la Biblioteca de la Asamblea Legislativa. Existen algunas discrepancias en los datos, según la fuente, empero, no son tan relevantes como para falsear la información.

5 Naturalmente, el análisis de la legislación aprobada es más relevante que la presentada como proyectos de ley, en el tanto reflejan tácitamente la capacidad real del Parlamento para producir legislación.


Cuadro no. 2.1.1APROBACIÓN DE LEYES EN EL PARLAMENTO COSTARRICENSE

DURANTE CUATRIENIO CONSTITUCIONAL(por proponentes institucionales)

-Mayo 2002- Abril 2006-

Fuente: Elaboración con base en Asamblea Legislativa (2006a: 6-8).

En el cuadro no. 2.1.1, hemos resumido alguna información relevante en materia de producción legislativa, considerando la fuente proponente de las leyes aprobadas. Durante el período constitucional 2002-2006, se aprobaron un total de 234 leyes, de las cuales el 28,6% fueron presentadas por el Ejecutivo y el 71,4% por el legislativo. Esto confronta el concepto señalado anteriormente (véase supra, pag. 3), en cuanto a que los parla-mentos pierden importancia frente a los ejecutivos, empero debe tenerse precaución, pues muchos de los proyectos del gobierno se presentan por medio de legisladores de la bancada oficialista que, como se ve, presentó el 30,8% de las leyes aprobadas(6).

Ello contrasta notablemente con la capacidad de los demás partidos en aprobar legislación, pues como se ve, salvo el PLN que presentó un modesto 6,8% de la normativa, el resto de los paridos no logran superar el muy lábil 2,6% que ostenta el PAC. Esto sugiere respuestas sobre quién ha gobernado el país en los últimos dos lustros, sobre todo si se considera que el otro rubro de relevancia, un 25%, corresponde a iniciativas presentadas por varios partidos. Desde el punto de vista histórico, es importante señalar que la producción en cantidad descendió prácticamente

6 No debe obviarse que muchas leyes aprobadas se presentaron en períodos anteriores, lo cual se explica, entre otras cosas, por la larga letanía tramitológica por la que transitan los expedientes.


en un 50% respecto del período constitucional precedente, pues en ese cuatrienio se aprobaron 477 leyes (Asamblea Legislativa, 2006e).


DURANTE CUATRIENIO CONSTITUCIONAL(por categorías)

-Mayo 2002- Abril 2006-

Fuente: Elaboración propia con base en Asamblea Legislativa (2006a: 10-13).

El análisis comparado entre legislaturas revela que, a pesar de que la IV legislatura coincide con el período electoral, no hay evidencia sobre una reducción de la productividad, puesto que más bien fue el año más productivo (28,6%), después del pri-mero (32,1%) y más aún, en la relación Legislativo-Ejecutivo, el parlamento alcanzó la más alta productividad relativa, con un 82,1%, contra el 61,3% de la primera legislatura. Que la caída productiva ocurriera en el tercer año, con un 12,8% del total (la mitad del primer año), a pesar de los fuegos electorales del cierre, señala posibles hipótesis sobre el funcionamiento sistema electoral frente al proceso legislativo y si se considera que aquel se ha diversificado notablemente, una respuesta tentativa es que ante una oferta electoral mayor, se produce un incremento pro-ductivo legislativo, como mecanismo de “venta política” frente al mercado electoral.

El análisis de la producción parlamentaria por categorías, tal y como se observa en el cuadro no. 2,1,2, también revela algu-nos elementos importantes. En primer término, está claro que sigue siendo el Plenario, en detrimento de las Comisiones Plenas,


el que lleva la batuta en ese nivel, pues el 74,8% de las leyes se aprobaron ahí. Comparativamente, la inercia de las Plenas -que se crearon para drenar la sobrecarga funcional del Plenario- que-da demostrada, pues en la última legislatura la relación se agudi-za: las tres comisiones sólo aprobaron 5 proyectos del total (67), apenas un 7,5%. Esta circunstancia se aprecia también, cuando se analizan las últimas seis legislaturas, tal y como se observa en el gráfico 2.1.1, pues es evidente que las indicadas comisiones ceden espacio frente al Plenario.

Gráficono.2.1.1APROBACIÓN DE LEYES EN EL PARLAMENTO COSTARRICENSE

POR LEGISLATURA Y ÓRGANO LEGISLATIVO(2000-2006)

Fuente: Centro de Información Estadística (Asamblea Legislativa, 2006e).

Curiosamente, sólo en la III legislatura las Plenas generaron, de manera combinada, más leyes que el Plenario, por cierto en el año más improductivo. En la última legislatura, los 5 proyec-tos aprobados en estas instancias, 4 se aprobaron entre mayo y agosto, y 1 en setiembre, lo cual deja entrever su parálisis en el período electoral. Cuatro expedientes fueron reformas a otras leyes, en temas como aduanas, seguridad escolar, transporte de personas (taxis) y vivienda, y únicamente la ley 8460, “ejecución de las sanciones penales juveniles”, establece un desarrollo jurí-dico más profundo, al mejorar las posibilidades de las personas jóvenes que delinquen para purgar las penas en una visión más integral y oportuna.


Por área de interés, la mayoría de las leyes se relacionan con gobierno y administración, el 55,1%, lo cual sugiere una legis-lación muy orientada a modificar y ajustar el funcionamiento del Estado. La tendencia se mantuvo durante la última legislatura, ya que el 61,2% de los asuntos corresponden a esta área, se-guido por la materia económica, social (34,3% combinado) y en último término lo internacional y ambiental.


DURANTE IV LEGISLATURA(por categorías cualitativas)

-Mayo 2005- Abril 2006-

Fuente: Elaboración propia con base en Asamblea Legislativa (2006a: 38-47).

Finalmente, por categorías cualitativas las leyes aprobadas muestran algunas tendencias interesantes: el 62% fueron leyes “nuevas”, un 24,8% reformas a otras leyes, 11,5% convenios y 0,4% derogaciones, circunstancia que se replica en la última legislatura, en porcentajes similares. Estos datos(7), de primera entrada, podrían hacernos suponer que la Asamblea tiene una producción de leyes muy autónoma y, en ese tanto, presumi-blemente muy sustantiva. Sin embargo, un análisis cualitativo más detallado revela una perspectiva menos halagüeña de la situación, tal y como se aprecia en el cuadro no. 2.1.3, en cual elucidamos 7 categorías de proyectos a partir de un análisis del contenido básico de cada uno, durante la IV legislatura.

Con ese análisis, “reformas a otras leyes” sí se acerca al por-centaje del cuadro precedente, pero leyes sustantivas, como creación de nuevas leyes, se aleja notablemente, pues sólo un

7 Según la valoración del Depto. de Servicios Parlamentarios.


discreto 13,4% concuerda con esta categoría. Aquí un 43,3% representa la proporción más importante, a saber autorizaciones relativas a inmuebles (donaciones, segregaciones, etc), lo cual es un trámite de carácter muy administrativo o procedimental. Finalmente, otras categorías no superan el 8%, como los con-venios y tratados, las declaratorias, los presupuestos y las con-donaciones y exoneraciones. De esa manera, las “leyes nuevas” (que en sentido estricto lo son), no relucen tanto como se podría suponer(8).

Algunas tendencias muy sugestivas arrojan estos datos. El rubro más significativo, “autorizaciones”, contrario a la tendencia más general, se gestó en su totalidad en las sesiones de cierre (entre setiembre 2005 y abril 2006), lo cual indica que hubo mu-cha diligencia “administrativa” en el contexto del “ruido electo-ral”. Las leyes sustantivas, 9 en total, corrieron una suerte simi-lar, pues 8 se aprobaron durante ese mismo período y los temas sobre los que versaron fueron muy importantes: Documentos y firmas digitales (8454), ejecución de sanciones penales juveni-les (8460), migración y extranjería (8487), emergencias y pre-vención del riesgo (8488), iniciativa popular (8491), referéndum (8492), salud animal (8495), mercado secundario de hipotecas (8507) y el Código Procesal Contencioso Administrativo (15,134 –aún no publicado).

Cuadro no. 2.1.4CONSULTAS DE CONSTITUCIONALIDAD Y APROBACIÓN

DE LEYES EN EL PARLAMENTO COSTARRICENSE(2005-2006)

(1) Datos a mayo del 2006(2) Proyectos importantes, excluyendo autorizaciones, segregaciones, etc.Fuente: La República (14/5/06: pag: 5)

Resulta particularmente interesante, que las leyes relevantes que se han detectado, muestran otra característica que apunta hacia una redefinición sustantiva del sistema político costarri-

8 Nuestro análisis se acerca, en cambio, al punto de vista del Centro de Infor-mación Estadística.


cense: el parlamento parece estar legislando con el permiso de la Sala Constitucional. Como se aprecia en el cuadro no. 2.1.4, durante la IV legislatura, en promedio, un 53% de los proyectos sustantivos aprobados por la Asamblea requirieron de la ben-dición de la Sala Constitucional para su aprobación final. Son varias las cuestiones de fondo en juego(9), desde la utilización del procedimiento para retrasar la aprobación de un proyecto, hasta la resolución de un desacuerdo estrictamente político en un espacio no parlamentario (procedimental); sin embargo, lo más importante es que en nuestra democracia parlamentaria, ni siquiera los asuntos más relevantes que son de conocimiento de la Asamblea Legislativa, parecen tener su certificado de naci-miento garantizado.

El análisis de productividad legislativa planteado, apunta al tema de la eficacia en la legislación y no al tema del trabajo que se realiza en el Parlamento. Usualmente, este asunto se confun-de, lo cual redunda en un mito muy peligroso, a saber, que en el congreso de la República no se trabaja. Esto se aleja de la reali-dad, pues ciertamente, el trabajo de los expedientes legislativos es muy arduo y requiere de mucho tiempo que se distribuye entre los trabajos técnicos, el análisis de consultas, audiencias e informes y el trabajo de subcomisiones, etc. Cómo se aprecia en el gráfico 2.1.2, durante el período 2000-2006, los expedientes duraron entre 400 y 500 días de tramitación, salvo la legislatura de estudio, que rondó los 650 días. Esta duración se explica na-turalmente por la compleja tramitología por la que transita cada expediente, pero también por la gran cantidad de trabajo que usualmente genera cada uno.

9 Véase reportaje periodístico de comentario (cuadro 2.2.4). La diferencia en-tre los proyectos sustantivos planteados por la fuente y nosotros (cuadro 2.2.3), se debe a divergencias de criterio.


Gráficono.2.1.2DURACIÓN PROMEDIO DE LEYES APROBADAS EN EL PARLAMENTO COSTARRICENSE POR LEGISLATURA

(2000-2006)


Por último es importante señalar que los muchos días que re-quiere cada expediente, se traducen en el hecho de que la mayor parte de las leyes aprobadas en cada legislatura, corresponde a proyectos de ley presentados en períodos precedentes, tal y como se aprecia en el gráfico 2.1.3.

En materia de proyectos de ley, durante el período constitu-cional considerado, la Asamblea Legislativa recibió un total de 1489 expedientes(10), una cifra muy alta, que contrasta con las 234 leyes aprobadas, lo que significa que matemáticamente, por cada 100 proyectos presentados, se aprobaron 15.7 leyes(11). Durante la última legislatura, se presentaron 299 del total de expedientes, es decir, un 20%; lo que significa que la producción proporcional del proyectos no descendió sustantivamente en la legislatura electoral.

10 Para el análisis cuantitativo de los proyectos, se utiliza la información apor-tada por el Centro de Información Estadística de la Biblioteca de la Asamblea Legislativa.

11 Este dato lo podemos denominar “razón de efectividad legislativa”, es decir, un 15.7% (leyes/proyectos)


Gráficono.2.1.3LEYES APROBADAS EN EL PARLAMENTO COSTARRICENSE

SEGÚN LEGISLATURA DE INGRESO(2000-2006)


Gráficono.2.1.4PROYECTOS DE LEY PRESENTADOS POR LEGISLATURA EN

EL PARLAMENTO COSTARRICENSE SEGÚN TIPO(2000-2006)

Fuente: Centro de Información Estadística (Asamblea Legislativa, 2006f)

En el gráfico 2.1.4., se recoge la información básica sobre los proyectos presentados ante la Asamblea Legislativa en las últimas 6 legislaturas. Como se aprecia, la proporción temática de los proyectos guardan una relación similar durante las cuatro legislaturas, a la vez que se observa una tendencia decreciente


a lo largo del período constitucional, en cuanto a la cantidad de proyectos presentados. Reformas a otras leyes, fue el rubro más significativo en términos relativos (45,3%), seguido de nue-vas leyes (21.2%), otros (incluye autorizaciones) y convenios (33.5%).

Cuadro no. 2.1.5PROYECTOS DE LEY PRESENTADOS ANTE AL

PARLAMENTO COSTARRICENSE, POR PROPONENTES (1994-2006)

Fuente: Centro de Información Estadística (Asamblea Legislativa, 2006f)

En el cuadro 2.1.5, se recoge la tendencia histórica de pre-sentación de proyectos desde 1994, por proponente. Como se ve, esta tendencia es similar, en cuanto a la cantidad de proyec-tos presentados por período y en los tres períodos constituciona-les analizados, la última legislatura representó la parte más baja de la cosecha (1998, 2002 y 2006). En cuanto a la relación entre Ejecutivo y Legislativo, como proponentes, las proporciones son también semejantes, por lo que la iniciativa de las leyes parece recaer nuevamente en el parlamento. Sin embargo, la impor-tancia de la fracción oficialista en cada caso se mantiene, por lo que es muy probable que lo que se detectó en esta materia en relación con las leyes, también aplica para el caso de los proyec-tos (véase supra, pags. 6 y 7). No obstante, está claro que en la Asamblea Legislativa, los partidos tradicionales son los que tiene una mayor producción de proyectos.

El trámite de expedientes durante la última legislatura, en términos de dictámenes aprobados e informes de mociones (vía


artículo 137), fue de 800 iniciativas, por lo que de cada 100 proyectos presentados, 54 iniciativas fueron dictaminadas. La relación entre proyectos y leyes, por diputado, arroja cifras simi-lares (Asamblea Legislativa, 2006a: 14). El diputado libertario Malavassi fue el que más iniciativas presentó, un total de 143, pero sólo aprobó 5, lo que significa una razón de efectividad del 11,6%. Los diputados rojiazules Mario Redondo, Miguel Huezo y German Rojas fueron los que obtuvieron razones de efectividad más altas, con un 15,9%, 16,8% y un 17.6%, respectivamen-te, cada uno. Naturalmente, el cómputo de estos datos también reflejan los proyectos de ley firmados mancomunadamente por varios diputados, lo que impide ver, a ciencia cierta, la efectivi-dad real de cada legislador. (Ibid: 80-81)

2.2 Reformas electorales: inercia democrática

El interés específico en materia de legislación electoral, de-viene de la relación entre la coyuntura y la temática. Durante el período constitucional, se discutieron varias iniciativas en la materia, por lo que es relevante determinar en la “legislatura electoral”, el destino de esas discusiones. Las reformas electo-rales comprenden un amplio campo de discusión legislativa, que va desde la reforma al régimen político (parlamentarismo, presi-dencialismo, reformas municipales, etc.), formas de democracia directa (referéndum, plebiscito, etc.), hasta los aspectos repre-sentación política y procedimientos electorales.

Como ha sido la tónica, nuestro país no se aprovisionó de reformas electorales durante la IV legislatura parlamentaria(12). Naturalmente, en este período las leyes 8492 (Referéndum) y 8495 (iniciativa popular) constituyen una importante contribu-ción a la modificación del régimen político costarricense, en be-neficio de los institutos de democracia directa, pero la decisión tuvo un carácter derivado de la reforma constitucional que en mayo del 2002 los había creado y que ordenaba su operacionali-zación en un plazo de un año, vía leyes ordinarias, así como de la ordenanza de la Sala Constitucional de aprobarlos a más tardar el día 17 de noviembre del 2005 y la resolución respectiva del Presidente de la Asamblea, en la sesión 062 del Plenario, del 1 de setiembre de ese año, para acicatear el procedimiento. (Asam-blea Legislativa, 2005d: 290-293).

12 Las comisiones especiales de reformas electorales han funcionado desde hace más de tres lustros, sin que haya generado muchos resultados.


Cuadro no. 2.2.1PROYECTOS DE LEY DE REFORMAS ELECTORALES

TRAMITADOS EN EL PARLAMENTO COSTARRICENSE(Mayo del 2005- Mayo del 2006)

Fuente: Elaboración propia.

En materia de reformas electorales, como se aprecia en el cuadro 2.2.1, durante la cuarta legislatura se presentaron un total de 12 proyectos(13), 6 de los cuales esperan comisión para su trámite, uno está en Gobierno y Administración y 5 en las dos comisiones especiales que atienden la materia, la de Financia-miento de Partidos Políticos (15002) y la Ley de Partidos Políticos (15434). Mientras las doce iniciativas versan sobre temas pun-tuales de reforma parcial al procedimiento electoral, fueron los expedientes 14268 (Código Electoral), 15796 (Financiamiento de los Partidos Políticos14) y 13862 (Ley de Partidos Políticos), los que se constituyeron en el centro de la discusión durante todo el período constitucional y la cuarta legislatura.

Tabla no. 2.2.2PRINCIPALES INNOVACIONES DEL CÓDIGO ELECTORAL

PROYECTO DE LEY 14,268(Dictamenafirmativodemayoría–Abrildel2005)

Innovación Concepto

1. Voto prefe-rencial

Permite al elector escoger, entre la lista del partido de su preferencia, hasta dos candidatos un hombre y una mujer para los cargos de diputado, regidor y concejal de distrito, de modo que para la adjudicación de esos puestos se rompe el tradicional sistema de elección por lista bloqueada, dado que ésta se reordenará de acuerdo con los votos preferentes obtenidos por cada candidato.

13 Los expedientes fueron los siguientes: 15933, 15989, 16000, 16033, 16037, 16043, 16049, 16099, 16105, 16106, 16148 y 16160.

14 Váese supra 3.2


2. Grupos inde-pendientes

Permite a los ciudadanos organizarse en grupos indepen-dientes para participar en las elecciones a nivel municipal, rompiendo, de esa manera, el monopolio de los partidos po-líticos.

3. Simplificación de requisitos

Para facilitar la formación y el funcionamiento de partidos políticos, como instrumentos imprescindibles que son de nuestra democracia, se elimina la obligación de celebrar asambleas de distrito, tanto para la inscripción como para la estructura mínima de los partidos. En sustitución de ello, las asambleas de cantón deberán promover la más amplia par-ticipación de los afiliados y simpatizantes de los diferentes distritos que integran cada cantón.

4. Contribución estatal

En primer término, se reduce a un cero coma diez por ciento (0,10%) del producto interno bruto del año trasanterior a las elecciones, el aporte estatal a los partidos con derecho a ella. Se desarrolla el concepto de deuda adelantada. Es requisito para recibir la contribución estatal, contar con au-ditorias internas de carácter permanente

5. Aporte priva-dos

Se establece la prohibición de que candidatos y precandida-tos reciban directamente financiamiento privado. Se obliga a los partidos a que publiquen la lista de contribuyentes y sus respectivos aportes, sancionándose su incumplimiento. Se establece un tope de contribución para las personas fí-sicas nacionales y se pena con un diez por ciento (10%) de la contribución estatal que le correspondiere al partido que contravenga cualquier disposición relativa a las donaciones, contribuciones o aportes privados.Se faculta al Tribunal a ordenar auditorajes sobre las finan-zas de los partidos, a fin de constatar el cumplimiento de la normativa en esta materia.

6. Participación femenina

Se mantiene el cuarenta por ciento (40%) de participación mínima de la mujer en las estructuras partidarias y en las delegaciones a sus asambleas. En lo que respecta a las nóminas que se presenten para las elecciones nacionales o locales, se garantiza la paridad de género, debiendo figurar en forma alternativa hombres y mujeres.

7. Garantías Se establece expresamente el instituto del recurso de ampa-ro electoral, como garantía de los derechos políticos frente a los partidos. Se prevé también la acción de nulidad, como mecanismo de impugnación de aquellos actos de las auto-ridades partidarias, relativas a los procesos internos para la designación de los integrantes de sus órganos, delegados a las asambleas y candidatos a puestos de elección popular.

Fuente: Elaboración propia con base en expediente 14,268.

La última de estas iniciativas, presentada en 1999, que pre-tendía regular el funcionamiento, estructura y patrimonio de los partidos políticos, recibió dictamen unánime negativo en marzo del 2004, con el fin de acoger el nuevo Código Electoral (14268)


como base de discusión, el cual había sido presentado en febre-ro 2001. Para abril del 2005, se aprobó dictamen afirmativo de mayoría y se inició la discusión de mociones 137 y cuyas princi-pales innovaciones se recogen en la tabla 2.2.2. Sin embargo, la Asamblea Legislativa, al calor de los tradicionales fuegos elec-torales, no gestó una discusión que finiquitara el expediente y ya en el nuevo período constitucional, el 16 de mayo del 2006, se remitió el proyecto a una nueva comisión especial, conjunta-mente con el 15,796 (reformas parciales) para ser redictaminado en un plazo de 12 meses, a la vez que se habilitó para conocer otros proyectos en la materia, hasta el año 2010. Nuevamente, la reformas electorales, ayunas de voluntad política, quedaban entrampadas en el intrincado laberinto procedimental del parla-mento.

2.3 DR-CAFTA: un debate parlamentario no iniciado

Evidentemente, la negociación y discusión del TLC entre Centroamérica, EEUU y República Dominicana(15), junto al plan fiscal, son los dos grandes temas de agenda de la política na-cional durante el cuatrienio. Mientras el plan fiscal se discutió parlamentariamente durante los cuatro años, el TLC ha vivido una postergación notable: una verdadera discusión que nunca se celebró.

Luego de más de un año de consultas y negociaciones forma-les entre los países involucrados, el 28 de mayo de 2004 EEUU y Centroamérica firman el tratado, y República Dominicana se adhiere en Agosto. Mientras el gigante del norte lo ratificó el 25 de julio del 2005, para abril del año 2006 sólo Costa Rica no lo había ratificado (Antillón, 2005: 2). Por su parte, el expediente legislativo (16047) empezó a discutirse hasta octubre del 2005, 17 meses después, casi al cierre del período parlamentario(16).

La Comisión Especial Permanente de Relaciones Internacio-nales celebró apenas 11 sesiones para abordar la temática, em-pezando el 6 de diciembre del 2005 la primera (acta no. 10) y cerrando el 19 de abril del 2006 (acta 21) con la última, período en el que apenas se pudieron recibir 4 audiencias que no pasan de ser puramente introductorias, a pesar de que la comisión pla-

15 DR-CAFTA por sus siglas en inglés. Por economía procesal, seguiremos usando este acrónimo.

16 El proyecto se publicó hasta el 22 de noviembre de ese año, en el Alcance no. 44 del Diario Oficial La Gaceta no. 225.


neaba, muy elásticamente, convocar audiencias a 32 organiza-ciones de todos los sectores –definido en la 2da. sesión- (Soto, 2006: 3-12).

Los conflictos políticos en relación con este trascendental tema, afloraron desde la primera sesión, pues algunos diputa-dos increparon al Presidente de la Comisión, Rolando Laclé, en el sentido de que su bufete tenía nexos con empresas que re-querían asesoramiento sobre el tema, cuestión que el legislador negó, en cuanto a que mientras presidiera la comisión, su bufete no daría esos asesoramientos (durante la coyuntura).

Durante la 2da. y 3ra. sesiones, la comisión recibe en audien-cia a la Viceministra de Comercio Exterior, Doris Osterlof, quien además de comparecer en sustitución del ministro que se encon-traba fuera del país, no demostró tener un dominio sistemático y pormenorizado del tema, circunstancia que le cuestionaron los legisladores, en algunos momentos de manera enojadiza, como se nota en la sentencia de la diputada Valerín: “Nuevamente Doña Doris, usted no sabe, usted no tiene los datos, ni de éstos, ni de la agenda, ni de los proyectos, ni de las instituciones. (…). Bueno, nuevamente nada Doña Doris, cero respuesta, por supues-to que usted ha mentido, claro que sí ha mentido” (Asamblea Legislati-va, 2006d: 20 y 28”).

Por este desaguisado, la Comisión decidió programar audien-cias con los exfuncionarios que en su momento habían negociado el TLC, Anabelle González y Alberto Trejos (no hubo tiempo de recibirlos, desde luego). No obstante, en las sesiones finales, el Ministro Manuel González fue recibido en audiencia durante 3 sesiones en las que se desarrolló una discusión muy amplia, en las que el funcionario demostró un conocimiento más exhaustivo del tema. En la penúltima sesión, el 5 de abril, se recibió al ex-presidente Carazo, el cual se opuso vehementemente al tratado, como es su tónica.

En materia de audiencias, es fundamental destacar que en la sesión del 18 de diciembre, antes del receso de fin de año, se re-cibió en comparecencia una delegación de 6 congresistas nortea-mericanos para conversar sobre el tema. En esta sesión, desde el punto de vista de estos representantes, quedaron en claro dos cosas: que la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (CBI) tenía sus días contados con el TLC (hasta el 2008) y que la posibilidad de una renegociación era muy difícil.


La postergación de la discusión del tratado es más grave si se consideran los elementos relacionados con las dos agendas que le son inherentes. La “agenda de implementación” corresponde a aquellas medidas que el país debe seguir para implementar el tratado y cuyo contenido está definido por el mismo instrumen-to y “la agenda complementaria”, en cambio, corresponde a los golpes de timón en la política nacional, de base discrecional, en áreas como educación, infraestructura, PYMES, tramitologías y propiedad intelectual, entre otros, que buscan mejorar la compe-titividad del país y su desarrollo humano (Antillón, 2005: 90-91).

En la tabla no. 2.3.1 se describen las diversas iniciativas le-gislativas en cuanto a la agenda derivada. La mayoría de las ini-ciativas son de reciente presentación (2006) o no se han presen-tado y son pocas las que tienen algún recorrido como el Código Penal, la Ley de Protección de las Obtenciones Vegetales y la Ley de Modernización del ICE. Por la importancia del tema (pun-to neurálgico del debate nacional), ésta última iniciativa merece especial atención. La Comisión Mixta de Modernización del ICE (expediente no. 15166), la cual fue instalada el 31 de marzo del año 2003(17), debía conocer los proyectos 15083 (presentado el 28/11/2002) y el 14669 (presentado el 18/4/2002), los cuales apuntaban a realizar una modificación integral a la ley orgánica del ICE (no. 449 de 1949).

tabla no. 2.3.1DERIVACIÓN LEGISLATIVA Y ESTADO PROCESAL DE LAS

AGENDAS DEL DR-CAFTA SEGÚN EL GOBIERNO, 2006(Agenda de Implementación o Derivada)

PROYECTO ExP. TRÁMITE

A. Telecomunicaciones1. Ley de Fortalecimiento y Modernización del ICE.

15.083 • Poder Ejecutivo presentó texto sustitutivo el 20 de Octubre de 2005.

• El Plenario no aprobó la moción presentada para prorrogar el plazo a la Comisión Mixta Es-pecial.

• Pendiente la decisión sobre a cuál comisión se le asignará el conocimiento de esta reforma.

17 Integrada por 11 legisladoras y 8 asesores externos de diferentes organiza-ciones de la sociedad civil y el mismo ICE.


2. Ley General de Telecomu-nicaciones

N.A. • En proceso la elaboración del proyecto de ley.

• El borrador final del proyecto, preparado por el Poder Ejecu-tivo, se encuentra en la etapa de consultas.

B. Seguros.3. Ley General de Seguros

N.A. • En proceso la elaboración del proyecto de ley.

• El borrador final del proyecto, preparado por el Poder Ejecu-tivo, se encuentra en la etapa de consultas.

C. Casas Extranjeras4. Reforma a la Ley de Pro-tección al Representante de Casas Extranjeras, Ley No. 6209 del 09 de marzo de 1978 t Derogatoria del Inciso b) del Artículo 361 del Código de Co-mercio, Ley No. 3284 del 24 de abril de 1964.

16.116 • COMEX, en coordinación con la Cámara de Comercio Exterior y de Representantes de Casas Extranjeras (CRECEX), coordi-nó y consensuó el proyecto de ley.

• Firmado por el Ministro de Co-mercio Exterior y remitido al Ministerio de la Presidencia, para su tramitación ante la Asamblea Legislativa, median-te el oficio DM-0040-6, de fe-cha 20 de enero de 2006.

• Presentado a la Asamblea Le-gislativa el 14 de febrero de 2006.

• Publicado en La Gaceta No. 80 del 27 de abril de 2006.

• Asignado a la Comisión de Asuntos Jurídicos.

D. Propiedad Intelectual.5. Tratado de Budapest so-bre el Reconocimiento Inter-nacional del Depósito de Mi-croorganismos a los fines del Procedimiento en materia de Patentes (1980)

16.123 • Firmado por el Ministro de Rela-ciones Exteriores y remitido al Ministerio de la Presidencia me-diante oficio No. 026-06-OAT-PE del 01/02/2005, para su tramitación ante la Asamblea Legislativa.

• Presentado a la Asamblea Legislativa el 6 de marzo de 2006.

• Enviado a la Imprenta Nacional para su publicación.


6. Tratado sobre el Derecho de las Marcas (1994)

16.144 • Firmado por el Ministro de Rela-ciones Exteriores y remitido al Ministerio de la Presidencia me-diante oficio No. 026-06-OAT-PE del 01/02/2005, para su tramitación ante la Asamblea Legislativa.

• Presentado a la Asamblea Legislativa el 6 de marzo de 2006.


7. Convenio Internacional para la Protección de las Ob-tenciones Vegetales (1991) – UPOV

N.A. • El envío de la UPOV a la Asam-blea Legislativa depende de la aprobación previa de legisla-ción nacional que sea confor-me con UPOV.

8. Ley de Protección a las Ob-tenciones Vegetales.

13.640 • En discusión en la Comisión de Asuntos Agropecuarios.

• Publicado en La Gaceta No. 154 del 10 de agosto de 1999.

9. Reforma de varios artícu-los de la Ley de Marcas y otros Signos Distintivos, Ley no. 7978 del 6 de enero de 2000 y de la Ley de Patentes de Pa-tentes, Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Mode-los de Utilidad, Ley No. 6867 del 25 de abril de 1983.

16.118 • Firmado por el Ministro de Co-mercio Exterior y la Ministra de Justicia y Gracia.

• Remitido por COMEX al Minis-terio de la Presidencia, para su tramitación ante la Asamblea Legislativa, mediante el oficio DM- 0047-6, de fecha 20 de enero de 2006.

• Presentado a la Asamblea Le-gislativael 14 de febrero de 2006.


10. Reforma y adición de va-rios artículos de la Ley de Pro-cedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual, Ley No. 8039 del 12 de diciembre de 2000.

16.117 • Firmado por el Ministro de Co-mercio Exterior y la Ministra de Justicia y Gracia. Remitido por COMEX al Ministerio de la Pre-sidencia, para su tramitación ante la Asamblea Legislativa, mediante el oficio DM-0046-6, de fecha 20 de enero de 2006.

• Presentado a la Asamblea Le-gislativa el 14 de febrero de 2006.

• Publicado en La Gaceta No 80 del 27 de abril de 2006.

• Asignado a la Comisión de Asuntos Jurídicos.


E. Otras Reformas.11. Código Penal

11.871 • Se aprovechará la tramitación de esta reforma al Código Pe-nal, para incluir las mociones relacionadas con el estable-cimiento de sanciones mone-tarias a empresas vinculadas con los delitos de soborno y corrupción.

• Se encuentra en su trámite de primer debate en el Plenario Legislativo. Pendiente el IV días de mociones 137. Las mociones requeridas ya fueron presentadas.

Fuente: Soto (2006: 13-17), con base en documento de COMEX.

La comisión inició funciones a partir del 1 de abril de ese año y trabajó hasta el 30 de noviembre del 2005, fecha de archivo, sin lograr dictaminar el expediente. Su trabajo se concentró en tramitar una gran cantidad de audiencias sobre muchos temas relativos al ICE y dictar una texto sustitutivo sobre la base de la fusión de los dos originales y los puntos de vista de la mayoría de los legisladores, el cual fue aprobado en la sesión del 30 de junio del 2004 (Asamblea Legislativa: 2004c).

Desde entonces y hasta el archivo de la comisión, el trabajo se orientó a gestionar audiencias y discutir algunas mociones, las cuales en su mayoría no se aprobaron. Lo cierto es que en la IV Legislatura, se celebraron 13 sesiones ordinarias (52-72), de las cuales se cancelaron 6 y una no tuvo quórum, y dos ex-traordinarias (75 y 76), la última de las cuales se celebró el 28 de julio, último día que la comisión tenía para dictaminar, cosa que no se logró. Con este desenlace, la modernización del ICE se mantuvo durmiendo el sueño de los justos en los laureles parla-mentarios y aunque muchos son los factores que explican este hecho, lo cierto del caso es que ni el Ejecutivo, ni las fracciones del PUSC y PLN continuaron dando trámite al expediente. Sobre estas circunstancias, las últimas palabras de la Presidenta de la comisión(18), en la última sesión, expresaban su sentir con clari-dad;

“Vamos a tratar de aclarar un poquito la situación de la Co-misión, antes de que nos vayamos. Hoy era el último día que

18 La Dip. Gloria Berlín, nominalmente del PUSC, pero abiertamente alejada de su fracción.


teníamos para dictaminar, porque la prórroga no ha sido apro-bada por Plenario. Sin embargo, la costumbre parlamentaria ha sido que, una vez presentada la solicitud de prórroga, las comi-siones pueden seguir sesionando. En la convocatoria a sesiones extraordinarias del Poder Ejecutivo viene incluido el expediente de la Comisión, más no así el expediente que estamos estudian-do, porque -probablemente- la impericia sigue campeando en Zapote. Entonces habrá que entender que es interés del Poder Ejecutivo que se conozca. Habrá que ver si el Plenario prorro-ga el plazo de la Comisión. Mientras el Plenario no prorrogue el plazo de la comisión, no voy a convocarla. No se puede convocar y me parece que tendremos que indicarle a la prensa quiénes han colaborado en esta Comisión, para que el trabajo se saque adelante y quiénes han boicoteado el trabajo. Lo de hoy ha sido un boicot del trabajo. Vamos, entonces, a cerrar con cinco diputados presentes: los dos diputados del Partido Ac-ción Ciudadana -doña Ruth y don Rodrigo Alberto-, el diputado de Restauración Costarricense -don Carlos Avendaño Calvo-, la diputada del Partido ADN -Emilia María Rodríguez Arias- y con Gloria Valerín Rodríguez del Partido Unidad Social Cristina. No vino el PLUSC”. (Asamblea Legislativa, 2005c: 12)

La inercia en cuanto a los otros proyectos es clara. En materia específicamente de telecomunicaciones, no hubo proyectos de relevancia, ni un proyecto de ley marco de telecomunicaciones, pues la premisa fue siempre que se aprobara la modernización del instituto, como preámbulo a la discusión de otros tópicos(19). En cuanto al tema de seguros, se presentaron 2 proyectos en el 2002 y 2 en el 2003(20), los cuales prácticamente no tuvie-ron movimiento desde el 2003 y vencieron en el 2006. Como se aprecia en la tabla de comentario, el gobierno tenía en el tintero sus propias iniciativas que nunca presentó.

19 Relacionados con esta materia se presentaron 8 proyectos durante el perío-do constitucional (2002-2006), incluyendo la ley de comentario. Durante el 2005, sólo el TLC tenía que ver con la temática.

20 En el 2002, los expedientes 14717 (rompimiento de monopolio de seguros)y 14896 (regulación del contrato de seguros); y en el 2003, el 15154 (ley regu-ladora de seguros) y 15170 (creación de Superintendencia de Seguros).


Tabla no. 2.3.2DERIVACIÓN LEGISLATIVA Y ESTADO PROCESAL DE LAS

AGENDAS DEL DR-CAFTA SEGÚN EL GOBIERNO, 2006(Agenda Complementaria)

PROYECTO ExP. TRÁMITE

1. Ley de Aprobación del con-trato de préstamo No. 7284-CR entre el Gobierno de CR y el BID (Equidad y Eficiencia de la Educación).

15.986 • Dictaminado afirmativamente por la Comisión de Asuntos Hacendarios el 8 de febrero de 2006.

• Se encuentra en el orden del día del Plenario, en su trámite de primer debate. En espe-ra del II Informe de Mociones 137.

2. Ley de Aprobación del con-trato de préstamo No. 163/OC-CR entre el Gobierno de CR y el BID (inversiones productivas y competitividad)

15.987 • Dictaminado afirmativamente por la Comisión de Asuntos Hacendarios el 14 de Febrero de 2006.


3. Ley de Aprobación del Con-trato de Préstamo No. 1734 entre el Gobierno de la Repú-blica de CR y el BCIE (moder-nización aduanas)

15.988 • Dictaminado afirmativamente por la Comisión de Asuntos Hacendarios el 14 de febrero de 2006.


4. Ley para la Agricultura Or-gánica.

16.028 • Se encuentra en el Plenario en su trámite de primer debate. En espera del IV Informe de Mociones 137.

5. Creación del Sistema de Banca de Desarrollo Agrope-cuario

15.795 • En discusión en la Comisión de Asuntos Agropecuarios.

6. Ley General del Servicio Nacional de Salud Animal.

15.148 • Aprobado por el Plenario, en su trámite de segundo debate, el 28 de marzo de 2005.

7. Ley de Reforma Procesal La-boral.

15.990 • Se encuentra en la Comisión de Asuntos Sociales.

• Sen encuentra en la fase de audiencias y consultas.

Fuente: Soto (2006: 13-17), con base en documento de COMEX.


Finalmente, en materia de la agenda complementaria, como se observa en la tabla 2.3.2, tanto los tres préstamos como la ley para la agricultura orgánica, se encuentran en el Plenario para su primer debate y período de mociones artículo 137. Dos expedientes se encuentran en la comisión de sociales esperando trámite y sólo la Ley General de Servicio Nacional de Salud Ani-mal, se aprobó en marzo del 2005.

3. CONTROL POLÍTICO

El análisis del control político constituye un aspecto crucial de la democracia parlamentaria. La discusión crítica, la denuncia y el análisis de los principales temas de la agenda política nacional, desde la función del control político legislativo, se expresa en la dinámica parlamentaria a través de diferentes frentes: interven-ciones en Plenario y en comisiones, investigaciones puntuales de temas de interés de parte de los diputados, conferencias de prensa y gestión de medios de comunicación colectiva y, natural-mente, el trabajo de las comisiones de investigación.

Mientras los primeros frentes reflejan la función cotidiana del control político(21), durante la última legislatura, en cuanto a las comisiones de investigación, dicho control giró fundamentalmen-te alrededor de dos temas centrales: financiamiento de los par-tidos políticos –en la legislatura “electoral”- y control de gasto y del ingreso.

3.1 Financiamiento de los Partidos Políticos

El tema del financiamiento de los partidos políticos, se ha convertido en uno de los debates medulares de la vida política del país, debido a las irregularidades que se han detectado en el pasado y a los agudos escándalos de corrupción de los últimos meses, los cuales vuelven altamente sensible el tema en período electoral. Ya el Proyecto del Estado de la Nación, en una entre-ga anterior, había examinado y elucidado la realidad del proble-ma, al señalar las notorias irregularidades que presuntamente se observaban en al menos tres agrupaciones políticas, el PLN, el PUSC y Renovación Costarricense:

21 Sobre esta dimensión del control político, no encontramos datos sistemati-zados.


“Más aún, en abril del 2003, la CGR denunció ante el Ministerio Público a siete dirigentes del PUSC, PLN y PRC, por la presunta comisión de irregularidades en el proceso de liquidación de gas-tos para recibir el pago de los subsidios estatales. Los presuntos responsables, -entre ellos los tesoreros de ambos partidos ma-yoritarios y el exdiputado Justo Orozco, del PRC-, fueron denun-ciados según el caso, por los delitos de estafa, uso de documen-to falso, falsedad ideológica, tentativa de estafa, defraudación tributaria y fraude de simulación”. (Casas, 2002: 13-14)

En esas circunstancias, la Asamblea Legislativa conformó a finales del año 2002 la “Comisión Especial Investigadora del Financiamiento de los Partidos Políticos”, expedientes 15002 y 15796, integrada por 2 diputados del PLN, 2 del PUSC y 1 del PAC, del BPP y del PML.

La comisión, que realizó 100 sesiones ordinarias y extraordi-narias, entre el 21 de noviembre del 2002 y el 1 septiembre del 2005, recibió en audiencia a 85 personalidades políticas y em-presariales del país, desde expresidentes, diputados, exdiputa-dos, jerarcas de comités ejecutivos y excandidatos presidencia-les, entre otros; 60 durante el 2003, 20 durante el 2004 y 6 en el último año. Esta tendencia se explica por el hecho de que, en un tema como este, es fundamental que el ruido del año electoral no afecte la discusión, pues se trata de un tema extremadamente sensible en período de campaña política. De hecho, mientras en los dos primeros años participaron todo tipo de personalidades, en el 2005 únicamente hubo audiencias con funcionarios públicos menos involucrados con los partidos, tales como Magistrados del TSE, la Contralora y el Procurador de la República y el Director de la Fundación Latinoamericana de Ciencias Sociales (Villanueva, 2006: 3-7).

Luego de casi 4 años de trabajo, la comisión finalmente emi-tió un informe final, prácticamente el último día de gestión legis-lativa del período, firmado por los diputados Luis G. Villanueva (PLN), Gloria Valerín (Independiente), Humberto Arce (BPP) y Marta Zamora (PAC). Luis Ramírez (PLN), Ronaldo Alfaro (PML) y Rodolfo Delgado (PUSC) no participaron con sus rúbricas. El informe revela serias anomalías en el manejo del financiamiento de los partidos políticos: donaciones ocultas no reportadas, es-tructuras paralelas, confusiones en el origen de los fondos, lucro personal y donaciones con destinos ajenos a la campaña (Ibid: 7).


Tabla no. 3.1.1PRINCIPALES IRREGULARIDES DETECTADAS POR LA CO-MISIÓN DE FINANCIAMIENTO DE PARTIDOS POLÍTICOS

(por agrupación política)

Partido Irregularidad Donantes Monto aso-ciado

PUSC Donaciones no re-portadas al TSE

Recepción directa de donaciones del can-didato (Abel Pache-co y Miguel Ángel Rodríguez)

Manejo de dineros en bancos extranje-ros.

Dineros recaudados en manos de altos dirigentes

Personas físicas, empresas nacio-nales y extran-jeras

Más de 2000 millones de colones

PLN Donaciones no re-portadas

Uso de un fideicomi-so en el BCR, en el que el origen de los fondos no está claro

Gastos absurdos de grandes cantidades)

Personas físicas, empresas nacio-nales y extran-jeras

$25,000 de empresa pa-nameña y $50,000 del Banco de San José.

Se gastaron $25,000 en jugetes.

PAC Donaciones no re-portadas, que fue-ron reveladas mu-cho tiempo después.

Errores de la Teso-rería

Empresa extran-jera que hace negocios con el Estado

No hay dato.

PML Donaciones ligadas a empresas con in-terese en apuestas internacionales

Peligro de influencia de mafias interna-cionales

Empresa extran-jera

No hay dato.

PRC Manipulación indebi-da en el manejo de bonos por parte del candidato presiden-cial

Personas 25 millones de colones

Fuente: Elaboración propia, con base en Villanueva (2006: 9-17)


En la tabla 3.1.1. se esbozan las principales irregularidades que detectó el informe, en materia de financiamiento de parti-dos políticos, de las cuales no se salva ninguno de los partidos políticos que alcanzaron curules en el 2002. El elemento central de la investigación correspondió a la danza de millones que se movieron alrededor de las donaciones nacionales e internacio-nales que recibieron los partidos, bajo la premisa de guardar el secreto de los donantes. Algunas de ellas, señala el informe, se hicieron sin distingo de color político, como el caso de la empresa Waked Internacional de Panamá, que donó $55,000 al PUSC y $25,000 al PLN; o el Grupo Pellas, gran empresa centroamerica-na que canalizó $150,000 al PUSC, $50,000 al PLN y 10 millones de colones al PAC. Naturalmente, fue el partido con más posibi-lidades de triunfo el que recibió más dinero, ¢ 2000 millones de fuentes diversas: $500,000 de un banco taiwanés, ¢896 millones de Gramínea Plateada y un millón de dólares de Bayamo S.A. Ciertamente, los datos que arroja el informe señala con claridad la interacción existente entre los grandes capitales y el poder político. La pregunta clave es: ¿cómo se cobran las facturas?

Del trabajo de la comisión se gestó la redacción de un pro-yecto de ley para regular las donaciones a los partidos políticos, expediente no. 15796 y la evidente danza de millones que se ve-rificó. El proyecto pretendía crear la infraestructura institucional necesaria para realizar la fiscalización, imponer sanciones más graves a las irregularidades, restablecer la deuda política ade-lantada, distribuir mejor los recursos, prohibir el financiamiento extranjero y reducir la deuda política a un 0,10% del PIB.

Tabla no. 3.1.2POSICIONES DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN TORNO

AL PORCENTAJE DE DEUDA POLÍTICA RESPECTO DEL PIB(Agosto-Noviembre 2005)

MES PARTIDO PROPUESTA(1)

Agosto PLN y PUSC

PACPUPPML

0,15% PIB (¢ 12,000 millones), un 0,02% para otros partidos y un 0,01% para una 2da. ronda.

0,08% PIB (¢ 6,500 millones)0,10% PIB (¢ 10,000 millones)Eliminar deuda política

Septiembre PLN y PUSCOtros partidos

Bajan la cifra a 0,15%Mantienen su posición


Octubre PLNPUSC

PAC

PUPPMLPUPC

Baja a un 0,12%Mantiene un 0,15%, pero a mediados

de mes exige el 0,19% vigenteMantiene el 0,08% pero está dispues-

to a apoyar el 0,10%Mantente el 0,10%Apoya el 0,10%Ningún partido debe cobrar más de ¢

500 millones

Noviembre PLN y PUSCPAC, PLN y PUSC

Suben al monto actual, un 0,19% del PIB

Aceptan que debe dejarse el tema del porcentaje de lado; para aprobar el proyecto

(1) El monto a la fecha de la discusión, es de un 0,19% del PIB del año trasan-terior.Fuente: La Nación (Agosto-Noviembre)

Naturalmente, el proyecto no encontró el apoyo político ne-cesario para avanzar, toda vez que el proceso electoral se con-vertía en el centro de gravedad política del país y el TSE había impuesto como plazo límite a la Asamblea el día 30 de noviembre para aprobar las reformas, por lo que en diciembre el gobierno desconvoca el proyecto de la agenda, a pesar de estar en el trá-mite de primer debate. De todos los elementos, antes del receso parlamentario, hubo una intensa discusión sobre el monto de la deuda política, tal y como se aprecia en la tabla no. 3.1.2.

Como se observa, el porcentaje varió según las circunstan-cias. Liberación y la Unidad mantuvieron una posición de bajar el porcentaje hasta en un 0,15%, pero al acercarse el límite del plazo, pasaron de nuevo al 0,19% vigente y al final se culparon mutuamente del inminente entierro del proyecto(22), señalando otros extremos del mismo como punto de la discordia. El PAC se mantuvo constante con su posición del 0,08% y el PML, el caso más interesante, luego de rechazar la deuda como fue su posición histórica, para octubre la aceptó en un 0,10%, igual que el PUP y eventualmente el PAC. Esta radiografía política deja entrever un hecho evidente, a saber, que la discusión sobre el financiamiento estuvo articulada alrededor de las matemáticas electorales que los partidos empezaron a calcular, conforme se acercaba el día de las elecciones y conforme iban cuajando las diferentes estrategias de campaña.

22 Véase La Nación del 17 de noviembre del 2005.


3.2 Comisión de Control del Gasto y del Ingreso

El análisis de la Comisión de Control del Gasto y del ingre-so constituye un aspecto muy importante de la gestión parla-mentaria, pues éste es el órgano que en la Asamblea Legislativa ejerce algún control sobre la ejecución de los presupuestos del sector público. Para realizar algunas observaciones sobre los alcances de la comisión durante la última legislatura del período, comparamos el devenir de su trabajo desde el año 2004, y en-contramos una severa constricción de su función entre ese año y la legislatura de interés. Esto último al menos en lo atinente a su labor genérica de control político, es decir, la investigación de temas puntuales y coyunturales relacionados con el manejo irregular o sospechoso de los recursos públicos. Por su parte, su labor específica, por tratarse del análisis de la liquidación de los presupuestos públicos, es más mecánica o derivada de la gestión presupuestaria común del sector público.

Tal y como se pudo comprobar en el expediente, en efecto, la cantidad de audiencias de la comisión declinó ostensiblemente, al punto de que se puede plantear que la misma entró en una suerte de parálisis durante la última legislatura. Mientras en la legislatura 2004, se realizaron 76 audiencias en 34 sesiones, en el 2005 fueron 19 en 15 sesiones y en el 2006 terminaron siendo 4 audiencias en 3 sesiones.

Como se observa en la tabla 3.2.1, más allá de los temas puntuales que trataron las audiencias, el trabajo de la comisión giró en torno a la investigación de 6 temas principales: el es-cándalo CCSS-Fishel y los préstamos (España-Finlandia), irre-gularidades en la Junta de Protección Social, las líneas celulares adjudicadas por el ICE a Ericsson y el caso ALCATEL, las entra-das del concierto de Pavarotti que manejó el ICT, problemas de coordinación y planificación en la gestión financiera del Tribunal Supremo de Elecciones y la venta de lotería clandestina de la Junta de Protección Social.

En cuanto a las 4 audiencias celebradas durante la legisla-tura de interés, éstas estaban relacionadas con temas puntua-les que la comisión investigó durante el período: la compra de edificio de RECOPE, rendición de cuentas de parte del Regulador General y el análisis de las tiendas libres del IMAS en el Aero-puerto Internacional Juan Santamaría. De esa manera, como se


puede apreciar, la comisión bajó su perfil durante esta legislatura “electoral”, por lo que su labor fue más bien marginal.

Tabla no. 3.2.1CONCLUSIONES Y HALLAZGOS DE LA COMISIÓN DE

CONTROL DEL INGRESO Y EL GASTO PÚBLICO (Mayo 2004 – Abril del 2006)

Tema Conclusiones y Hallazgos

1) CSSS: Caso Fischel, Emprés-tito Español, Em-préstito Finlandés

Las principales razones por las que la comisión decidió investigar estos casos se fundamenta en que dentro de las potestades de control político de la comisión se en-cuentra la de fiscalizar los ingresos financieros del sector público, y dentro de estos se encuentran los empréstitos internacionales, en apego a lo establecido en el párrafo segundo del artículo 89 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. Los empréstitos internacionales, según lo es-tablecido en el artículo 121 de la Constitución Política, son aprobados por el Parlamento, por lo cual existe la responsabilidad moral y política de garantizar que estos recursos sean utilizados en concordancia a los principios de legalidad y racionalidad. El mal uso de los recursos obtenidos del exterior afectan la imagen internacional del país. Existen problemas de carácter estructural dentro de las finanzas públicas que dejan únicamente un 3% apro-ximadamente para la inversión en programas sociales, infraestructura y promoción económica, lo que evidencia la necesidad de ser sujetos de crédito internacional para financiar este tipo de proyectos de inversión.

2) Junta de Pro-tección Social

Se cuestionaron algunas irregularidades como por ejem-plo el uso irregular de vehículos y teléfonos celulares, la disminución de utilidades en la institución por más de mil millones, gastos de más de 25 millones en viajes en los últimos siete meses, -por ejemplo, en un año pasaron de 4 millones a 25 millones-. Además de fiestas para despe-dir funcionarios, pagos de horas extras, etc.

3) ICE: Caso Lí-neas Celulares y caso ALCATEL

Se trata de una licitación que dio problemas desde sus inicios, por tratarse de un cartel restringido a tecnología GSM y a una determinada banda (1800 Mhz). Ello provocó discrepancias en el seno de los grupos técnicos del ICE y división de criterios en el grupo de profesionales de la CGR al que le correspondió evaluar y confirmar la adjudi-cación. La licitación fue adjudicada a Ericsson por la junta directiva del ICE, luego de que esta empresa sufragara gastos de viaje a Europa a dos directores, al subgerente de telecomunicaciones del ICE y al gerente de RACSA. Esto ocurrió días antes de la votación por parte de la Di-rectiva del ICE para decidir la licitación, la cual favoreció a Ericsson por recomendación vehemente del subgerente de Telecomunicaciones. Además, los escándalos relacio-nados con el caso ALCATEL


4) ICT: Concierto Pavarrotti

Hubo un manejo irregular en el manejo de las entradas por parte del ICT, por lo que la comisión recomendó que en adelante otras actividades similares realizadas en el país, todas las instituciones públicas deben realizar un control estricto sobre las entradas recibidas por parte de los organizadores; y la entrega de las mismas deberá ser en forma pública y distribuidas entre todas las institucio-nes de bien social del país.

5) Tribunal Supre-mo de Elecciones

La auditoría hizo una evaluación del sistema de control interno, cuyos resultados quedan constandos en las Me-morias de Autoevaluación de los Procesos Electorales y concretamente, en relación con las elecciones del 2002. Este informe revela serias deficiencias de control interno, destacando falta de planificación, falta de coordinación, los cuales generan gastos adicionales.

6) Junta de Pro-tección Social: Venta de Lotería Clandestina

Desde hace muchísimos años la venta de loterías clan-destinas ha sido el dolor de cabeza de las autoridades de la Junta de Protección Social de San José. Hay una gran investigación que ha realizado la Junta de Protección Social y se esta ante un delito por la venta de la lotería clandestina o los tiempos ilegales. La comisión quiso in-vestigar este asunto.

Fuente: Elaboración propia con en Asamblea Legislativa (2006g)

4. NEGOCIACIÓN Y DINÁMICA POLÍTICA PARLAMENTARIA

Además de los procesos estrictamente legislativos y de con-trol político, la Asamblea Legislativa tiene una dinámica interna particular, que está asociada a los procesos de negociación po-lítica de las fracciones, por un lado, y con la relación de dichos procesos con el soporte reglamentario y jurídico del parlamento, por el otro.

4.1 Articulación del Directorio y Agenda Parlamentaria

La articulación del Directorio Legislativo y de la agenda par-lamentaria, durante el cuatrienio 2002-2006, estuvo caracteri-zado por la enorme volatilidad de las fracciones políticas, por un claro debilitamiento de la línea de partido y por un transfugismo parlamentario en las agrupaciones políticas. Hubo también una verdadera agenda monotemática de fondo, el plan fiscal(23) que se mantuvo en el centro de la discusión parlamentaria como se verá más adelante.

23 En las negociaciones también se mencionaba el DR-CAFTA, pero está claro que en términos legislativos, este tema era relativamente marginal (véase supra, 2.3)


Cuadro no.4.1.1TRANSFUGISMO DE FRACCIONES

PARLAMENTARIAS 2002-2006

* La diputada Elvia Navarro, luego de abandonar el PAC, pasó al PLNFuente: Elaboración propia con base en Asamblea Legislativa (2005d: 263) Como se aprecia en el cuadro 4.1.1, todas las fracciones polí-ticas que asumieron funciones en el 2002, sin excepción, sufrie-ron alguna tasa de transfugismo que alimentaron nuevos parti-dos, partidos ya existentes y curules independientes. El PUSC perdió a las diputadas Valerín y Faigenzicht y el PLN a los dipu-tado Corrales y Serrano, todos los cuales quedaron independien-tes; el PAC perdió ocho legisladores que integraron el BP (órgano administrativo) y que luego se desgranaron así: 3 para el PUP, 1 al PPP, 1 para ADN y 1 al PLN; el PML perdió al diputado Salas que fundó el PAH y el PRC perdió al Diputado Avendaño que fun-dó Restauración Nacional.

Este fraccionamiento político, se tradujo en negociaciones políticas alrededor del Directorio que se condensaron en direc-torios pluripartidistas, tal y como se aprecia en el cuadro no. 4.1.2, debido a que ninguna fracción tenía los 29 votos para amarrar su configuración. Para la primer legislatura, la fracción oficial negoció con el movimiento libertario y se repartieron los 6 puestos en partes iguales; para la segunda, se negoció en los mismos términos pero se incorporó al otrora diputado del PRC a la primer prosecretaría; para la tercera, además de esos tres, entró a jugar el BP, que asumió la Vicepresidencia y la segunda prosecretaría; y finalmente, para la última, el PML quedó fuera y se incorporaron 2 diputados independientes. En suma, el mul-


tipartidismo se hizo cada vez más patente en el Directorio y los conflictos ideológicos y prácticos terminaron rompiendo la alian-za que por 3 años el PUSC sostuvo con los libertarios(24).

Cuadro no.4.1.2CONFORMACIÓN DEL DIRECTORIO LEGISLATIVO

POR FILIACIÓN POLÍTICA (2002–2006)

* 1er. Prosecretario saldría del PML y fundaría el PAH** 1er. Prosecretario saldría del PRC y fundaría el PRNFuente: Elaboración propia, con base en Asamblea Legislativa (2005d) y obser-vación participante.

En la última legislatura, sin embargo, la dinámica operó de una manera un tanto novedosa, aunque con el mismo resultado. Aparte de que el PML quedó fuera, hubo todo un movimiento en-tre algunas de las 19 legisladoras de la Asamblea, para integrar un Directorio de género interpartidario. Tal y como se aprecia en la tabla 4.1.1, las negociaciones arrancaron con interés en ene-ro del 2005, hasta que la propuesta se terminó extinguiendo el 1ro. de mayo de ese año. El mejor momento de la negociación, a mediados de febrero, les arrojaba un apoyo insuficiente de 19 votos, el cual se basaba en la disímil coincidencia del PAC y el Movimiento Libertario y, en el fondo, había una cosa clara, un directorio femenino, para que prosperara tenía que favorecer el plan fiscal y el TLC. La alianza sufrió un serio deterioro cuando a mediados de marzo, el candidato liberacionista Oscar Arias, tiró de los mecates políticos para favorecer la negociación que cua-jaría finalmente en una muerte lenta pero claramente anunciada de la intentona femenina.

24 Es importante señalar que el Dip. Gerardo González (PUSC), se mantuvo por dos años consecutivos en la Presidencia; Juan José Vargas (PPP) por dos años en la Vicepresidencia, Elvia Navarro (independiente) por 2 años y Carlos Avendaño (PRN) por 3 años, en la 1er. y 2da. prosecretarías de manera relativamente alter-nada.


4.2 Acuerdos Legislativos

El análisis de los acuerdos legislativos es muy oportuno, para tener una visión panorámica del funcionamiento interno de la Asamblea Legislativa, en una perspectiva de sus dinámicas de negociación política y del proceso decisorio en el que éstas se vierten. Para ello, se debe tener claro que el Parlamento costa-rricense emite acuerdos legislativos desde tres instancias distin-tas: Presidencia, Directorio y Plenario.

Tabla no.4.1.1NEGOCIACIONES POLÍTICAS EN TORNO A LA CONFIGU-

RACIÓN DEL DIRECTORIO LEGISLATIVO 2005-2006 (Enero – Abril 2005)

Fecha Medio Situación

28/enero/05 La Nación

Las legisladoras negocian la presentación de una pa-peleta con miras a dirigir el Directorio.Las mujeres buscarían el impulso de leyes que fa-vorezcan el sector femenino.

6/feb/05 La Nación

Los socialcristianos respaldarán a las mujeres diputa-das para que encabecen el Directorio del Congreso, si ellas se comprometen a votar positivamente el plan fiscal y el Tratado de Libre Comercio (TLC) con Esta-dos Unidos.Faigenzicht confirmó que pretenden una distribución justa de los seis puestos del Directorio: presidencia, vicepresidencia, dos secretarías y dos prosecretarías.

9/feb/05 La Nación El apoyo al Directorio femenino se condiciona a que apoyen el plan fiscal y el TLC.Hombres también aspiran al directorio.

19/feb/05La Nación (Pág 6 A)

Una papeleta femenina para encabezar el Directorio de la Asamblea Legislativa apenas tendría el respaldo de 19 votos, si la elección fuera hoy.El apoyo proviene mayoritariamente del Partido Ac-ción Ciudadana (ocho diputados; cinco son mujeres) y del Movimiento Libertario (cinco hombres).Cinco congresistas, sobre todo de la bancada social-cristiana, son tajantes en afirmar que no votarán por la fórmula femenina.Otros 14 legisladores, de todos los partidos, ponen diferentes condiciones para apoyar un Directorio en-cabezado por mujeres.


22/feb/05La Nación (Pág 6A )

Las diputadas procuran el respaldo del expresidente Óscar Arias y de la fracción liberacionista para con-formar un Directorio integrado en su mayoría por mu-jeres.El grupo femenino procura la mayor cantidad de pues-tos del directorio y cuenta hasta ahora con el respaldo del Partido Acción Ciudadana y del Movimiento Lib-ertario.

1/marzo/05 La NaciónLas diputadas acordaron ayer ofrecerle la presidencia del Congreso a una mujer socialcristiana.Se postulan Lilliana Salas o Aida Faigenzicht

10/marzo/05 Al Día (Pág 12)

Diputadas del PLN prefrieron respaldar la posición del candidato verde y blanco, Óscar Arias, y dar su apoyo a “una persona muy cercana” al presidente Abel Pa-checo y al PUSC.

4/abril/05La Nación (Pág 14 A)

Posibilidad de que una mujer ocupe la presidencia del Congreso pierde fuerza.Los libertarios podrían negociar la permanencia de Gerardo González, lo cual resta cinco votos a las mu-jeres.Faigenzicht, quien se constituyó como la presidenta del grupo de legisladoras que pretendían un directorio femenino salió del país en esas fechas lo cual según sus colegas afecta la negociación de los votos.Aunque se pretendía que una mujer ocupara la presi-dencia del Congreso, no todas las diputadas respal-dan la propuesta.

25/abril/05 La República (Pág 14)

El Presidente del Congreso, Gerardo González, am-arra negociación para articular un Directorio multipar-tidista como el precedente.La idea de un Directorio femenino pierde fuerza.

26/abril/05 La Prensa Libre

Liberación Nacional cierra filas para apoyar reelec-ción de González.Se señala que el candidato verde y blanco, Oscar Arias, apoya reelección y busca que se le de trámite al Plan Fiscal y al TLC.

Fuente: Elaboración propia, con base en La Nación, La República, La Prensa Libre, Al Día y Extra (enero-mayo 2005).

Como se puede apreciar en el cuadro no. 4.2.1., el Parlamen-to Costarricense emitió un total de 104 acuerdos legislativos, distribuiros entre los tres órganos respectivos, en el período que comprende del 1 de marzo del 2005 al 20 abril del 2006(25). El

25 Se tomó como punto de partida el día indicado y no el 1 de mayo (inicio formal de la IV legislatura), porque fue en ese mes cuando se aprobó la reforma al 208 bis, elemento central de este análisis. Partiendo de ese hecho, hubo 8 acuerdos de Directorio y 9 de Plenario, entre el 1 de marzo y el 30 de abril del 2005.


peso relativo de cada órgano en la producción de los 104 acuer-dos examinados, que releva la importancia relativa de cada uno en dicha producción, apunta a que el Plenario y el Directorio predominan en la generación de acuerdos, con un 50.9% y un 43.2% cada uno, respectivamente, en tanto la Presidencia al-canzó un 5.7%. Esto no es de extrañar, si se considera que la Asamblea Legislativa es un órgano colegiado por naturaleza.

Cuadro no. 4.2.1.ACUERDOS LEGISLATIVOS DEL PARLAMENTO

COSTARRICENSE POR ÓRGANOS DE DECISIÓN DURANTE LA IV LEGISLATURA

(Marzo 2005-Abril 2006[a])

(a) Se toma como inicio, el día 8 de marzo del 2005(b) Se trata de la adición del 208 bis al reglamento(c) Dos propietarios, 3 suplentes y 3 reelecciones(d) Contralora, Defensora, Defensor Adjunto y 3 ratificaciones del Ejecutivo(e) Se dictaron 4 reglamentos (licores, equipos de cómputo, visitantes y horas extra) Fuente: Elaboración propia, con base en Sistema de Información Legislativo

El análisis detallado de los acuerdos por categoría, por otra parte, revela características cualitativas muy interesantes para el análisis del período. En cuanto al Plenario, lo más interesante es que en sentido estricto, durante la IV legislatura, no se aprobó una sola reforma al reglamento legislativo, pues la reforma al 208 bis que se apunta, se finiquitó el 8 de marzo del 2005. Cier-tamente, las reformas al reglamento legislativo no ocurren todos


los días, por su naturaleza inherente, la cual expresa las reglas procedimentales básicas por las que transita el debate parlamen-tario. En esas circunstancias, amén de lo dicho, se puede afirmar que la Asamblea Legislativa no modificó, en sentido estricto, sus reglas de funcionamiento interno.

Si se analiza el conjunto de los acuerdos de Plenario, es fácil percatarse que la mayor parte de su producción tiene un carác-ter eminentemente administrativo. Casi el 44% de los acuerdos correspondieron a permisos de atraque, sobrevuelo y otros, los cuales son asuntos que si bien en ocasiones generan intensos debates parlamentarios, operan por inercia reglamentaria, al te-nor del inciso 5 del ordinal 121 de la Ley Fundamental. Esto es así, porque la mayoría de las autorizaciones están asociadas al tránsito normal de naves extranjeras, acuáticas y aéreas, por el espacio territorial aéreo y marítimo del país, que no pone en entredicho de manera sustantiva, la seguridad nacional.

Es muy importante notar que las autorizaciones generaron una resolución vía costumbre parlamentaria, que viene a esta-blecer parámetros sobre esta temática. La moción de orden no. 6, con fecha 10 de agosto del 2005 interpretó que los únicos permisos relacionados con lo dicho, son aquellos en los que las naves involucradas son expresamente naves de guerra o arti-lladas, de tal manera que todas las demás, que hasta la fecha las tramitaba el Plenario, quedan eximidas del trámite. Con esta suerte de jurisprudencia parlamentaria, el Plenario descargó una tramitología muy importante y, de hecho, luego de la aprobación de la moción, sólo se autorizaron 7 permisos contra 23 del total del período.

Ente las declaratorias de períodos legislativos y la conforma-ción e integración de comisiones, actos plenamente administrati-vos, el Plenario generó el 26% de los sus acuerdos. Finalmente, los nombramientos de 8 magistrados, la Contralora, los Defen-sores y 3 ratificaciones del ejecutivo, representaron conjunta-mente el 26.4% del total, además del benemeritazgo de Don Mario Ehchandi Jiménez. En estos últimos acuerdos, el debate político sí es más intenso y supera, evidentemente, el aspecto puramente administrativo (véase infra, 4.5).

En cuanto al Directorio, las decisiones apuntaron predomi-nantemente a consolidar la autorización de 36 viajes en diferen-


tes espacios internacionales de interés para el parlamento, lo cual representó el 80% del total de los acuerdos. Asimismo, se dictaron 4 reglamentos administrativos nuevos y se realizaron 4 modificaciones a reglamentos existentes, para un 17.7%. Fi-nalmente, los acuerdos de Presidencia sólo fueron para integrar comisiones y para realizar sustituciones y permutas.

Renglón aparte merece el análisis de las resoluciones presi-denciales, las cuales ancladas en el inciso 4 del artículo 27 del Reglamento Legislativo, se convierten en el acicate prodcedimen-tal para hacer avanzar la discusión parlamentaria, dentro de los cánones de la Ley Fundamental y el mismo reglamento. Durante el período constitucional(26), la Presidencia dictó 51 resoluciones, por legislatura 5, 11, 24 y 11, respectivamente, las cuales se distribuyen porcentualmente, según se indica en el gráfico 4.2.1.

Al compararse el 47,06% de las resoluciones en el tercer año, con el importante descenso en la producción legislativa (véase supra, cuadro 2.2.1 e infra, cuadro 4.2.2) en esa legislatura, se confirma la hipótesis de que dicho instrumento procedimental actúa como lubricante decisional con el fin de favorecer la pro-ductividad y eficiencia parlamentaria, como parece mostrar la correlatividad inversa asociada(27).

Gráficono.4.2.1.RESOLUCIONES PRESIDENCIALES EN EL PARLAMENTO

COSTARRICENSE 2002-2006 (datos relativos)

Fuente: Elaboración propia con base en Asamblea Legislativa (2005d: 275-280)

26 Datos a noviembre del 2005. El análisis de las resoluciones del Presidente se basa en un exhaustivo estudio del Depto. de Servicios Térnicos, bajo la direc-ción del Presidente de la Asamblea de entonces, Lic. Gerardo González Esquivel. Véase Asamblea Legislativa (2005d).

27 Compárese con Asamblea Legislativa (2005d:271)


En el cuadro 4.2.2, hemos realizado una clasificación de las resoluciones según las categorías indicadas. Durante todo el pe-ríodo, el 43,1% de las resoluciones se asociaron a la definición de reglas para articular los debates y las votaciones, seguido de trámites simples con un 19,6% y trámites para regular los nombramientos con un 17,6%. En la tercera legislatura, nótese que las reglas para articular el debate representaron el 54%, lo que parece confirmar nuestra hipótesis señalada en el párrafo precedente. En la IV legislatura, se nota una tendencia similar a la precedente, siempre encabezando la regulación del debate (45,4%), seguido del tema de los nombramientos (27,3%), tal y como ocurrió el año anterior.

Cuadro no. 4.2.2RESOLUCIONES DE LA PRESIDENCIA DEL PARLAMENTO

COSTARRICENSEPOR CATEGORÍAS CUALITATIVAS Y LEGISLATURAS

(Mayo 2002-Noviembre 2005)

* Trámites sobre mociones de revisión, posposición, reiteración, orden, censura y votaciones, Fuente: Elaboración propia, con base en Asamblea Legislativa (2005d: 277-280)

4.3 Reforma al Reglamento: 208 bis

El Reglamento Legislativo se constituye en el basamento ju-rídico que rige el funcionamiento interno de la Asamblea Legis-lativa. Emanado del inciso 22 del artículo 121 de la Constitución Política, ha tenido un desarrollo notable desde su promulgación, al punto de convertirse en un enmarañado entramado normativo que ha vuelto muy inflexible y estructurado el proceso legislati-vo.

Esta evolución, ha ocurrido al calor de la lógica relativamen-te bipolar que estructuró el proceso político costarricense desde


1950. Sin embargo, con el desarrollo reciente del sistema electo-ral del país (2002 y 2006), el reglamento ha venido a convertirse en una herramienta que no calza con dicha lógica, por lo que se ha generado una discusión importante en los últimos lustros, con el fin de hacerlo más afín a las necesidades actuales del parla-mento. A la larga, pareciera que el reglamento se ha convertido, por su inflexibilidad, en una herramienta que le permite a par-tidos minoritarios bloquear el proceso parlamentario por la vía procedimental. Sobre este dilema del aprendiz de brujo para los partidos tradicionales, señalaba el expresidente de la Asamblea Legislativa, Antonio Álvarez Desanti(28);

“Si definiéramos el actual Reglamento, ésta sería una buena aproximación: es el instrumento que utilizan la minorías para evitar la promulgación de leyes y acuerdos legislativos”. (Álva-rez, 2005: 11).

Es en este contexto que la Asamblea Legislativa, por impe-rio del acuerdo 6231-04-05 (proyecto de acuerdo legislativo no. 15746), adiciona una artículo 208 bis al Reglamento, con el fin de crear un mecanismo que flexibilice el procedimiento parla-mentario de un proyecto, sobre la base de la articulación del con-senso político. El texto del ordinal reza de la siguiente manera:

“Mediante moción de orden, aprobada por dos tercios de sus votos, la Asamblea Legislativa podrá establecer procedimien-tos especiales para tramitar las reformas a su Reglamento y proyectos de ley cuya aprobación requiera mayoría absoluta, exceptuando la aprobación de contratos administrativos, los re-lacionados a la venta de activos del Estado o apertura de sus monopolios y los tratados y convenios internacionales sin im-portar la votación requerida para su aprobación. Todo proce-dimiento especial deberá respetar el principio democrático, y salvaguardar el derecho de enmienda" (Asamblea Legislativa, 2005ª: 1)

La discusión de la reforma al reglamento, para crear este me-canismo, en realidad tuvo varios antecedentes de importancia. Por un lado, ya existía en el reglamento una vía de tramitación flexible, expuesta en el artículo 41 bis de ese cuerpo legal(29), la

28 Compárese con González (2005: 21), Malavassi (2005: 31) y Villanueva (2005: 84).

29 Fue adicionado al Reglamento según acuerdo no. 4084 del 14 de junio de 1999.


cual, no obstante, no ha sido muy funcional porque amén de los recovecos procedimentales que su aplicación requiere (que se vierte en 11 extensos incisos) y ha vuelto nugatoria su utilidad (Ramírez, 2001: 30-33).

Por otro lado, ante el enfrentamiento de algunos diputados al trámite del 208 bis, principalmente los legisladores del Movi-miento Libertario, hubo una consulta de constitucionalidad que alegaba que la reforma violentaba los principios de seguridad jurídica y respeto democrático de las minorías. La Sala dictó la resolución 2005-398, con la que zanjó la consulta en beneficio de la reforma, la cual fue adoptada por la Presidencia de la Asam-blea Legislativa, según consta en el acta 120 de la sesión Plena-ria del 25 de enero del 2005. La resolución de la Sala concluía:

“Se evacua la consulta formulada en el sentido que el proyecto de adición del artículo 208 bis al Reglamento de la Asamblea Legislativa (expediente No. 15.746), no es inconstitucional en el tanto se entienda que la moción de orden debe ser aproba-da por las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa y que en la misma se deben fijar las fases del procedimiento especial dispuesto”. (Asamblea Legislativa, 2005b: 54-55)

Como se ha hecho costumbre en el país, la Sala Constitu-cional ha terminado siendo un tribunal político-legal de última instancia, en el que se dirimen muchos de los conflictos de po-der del sistema político. En muchas ocasiones, el ganador o el perdedor del asunto de interés, depende de cuanto les sonríe el aspecto formal-procedimiental en la Sala. Lo cierto es que final-mente la reforma tuvo luz verde para finiquitar el expediente y sólo restaba ver el mecanismo funcionando para determinar sus bondades. Por lo pronto, para los perdedores de esta primera batalla, la situación era clara:

“Esto es lo que entiendo que debe saberse respecto del desafor-tunado Artículo 208 bis del Reglamento de la Asamblea Legisla-tiva: constituye un contubernio, Sala Constitucional implicada, que solo merece repudio y la exhibición pública de esa compo-nenda, indigna de un Estado de Derecho, hecha en menoscabo de esta república democrática que es Costa Rica”. (Malavassi, 2005: 64)


4.4 208 bis en la Praxis: Pacto Fiscal

El primer laboratorio de observación de la “vía rápida” se desarrolló en el proyecto más relevante de reforma estructu-ral que impulsó el gobierno durante todo el cuatrienio, el pacto fiscal. Como se aprecia en la tabla 4.4.1, la Comisión Especial Mixta, creada en agosto del 2002, dictaminó el proyecto de ley de contingencia fiscal (aprobado como ley de la República no. 8343 del 18 de diciembre del 2002) y emitió dictamen afirmativo de mayoría el 9 de diciembre del 2003 del proyecto de ley de pacto fiscal y reforma fiscal estructural (expediente 14584), con el apoyo de todos los miembros de la comisión (seis legisladores -PUSC, PLN y PAC) y ocho asesores externos, salvo el diputado del Movimiento Libertario (Asamblea Legislativa, 2003: 3-6).

Posteriormente, la Asamblea instaló una nueva Comisión Es-pecial de Pacto Fiscal(30) en febrero del 2004, para conocer el dictamen –presentado por el gobierno como proyecto 15516- el cual fue redictaminado en marzo de ese año (Asamblea Legis-lativa, 2004ª). Este dictamen fractura el consenso y se genera una oposición política entre PUSC-PLN-PRC por un lado, y el PAC-PML-BPP, por otro. Con ello, el bloque de apoyo al proyecto, en las condiciones dichas, se aprestó a empujarlo a la mayor veloci-dad posible, por las tortuosas vias parlamentarias.

En esa línea y ante la lentitud del trabajo por la copiosa canti-dad de mociones presentadas, 2509 en total, el Presidente de la misma emite una resolución para darle un trámite expedito a las mociones, las cuales en el cuarto día sumaban 1280. En dicha re-solución, la presidencia estableció que su discusión se orquestara según una división de 4 temas, en cada uno se hacía uso de la palabra por diez minutos iniciales y un minuto adicional por cada moción (para cada diputado), agotada la etapa, se le otorgaba a cada grupo político hasta una hora por cada tema y, finalmente, se votarían las mociones una a una, dándose una espacio máxi-mo de una hora para las de revisión (Redondo, 2004: 2-3).

Como se puede aprecia en la tabla de comentario, durante la última legislatura el proyecto de pacto fiscal sufre un último impulso procesal a cargo del bloque de apoyo. En abril del 2005, luego de que se aprobaran 129 de las 2509 mociones presenta-

30 Compuesta por 2 diputados del PLN, del PUSC, del PAC y 1 del PLM, el BPP y el PRC.


das, rinden el dictamen de mayoría, en tanto que el PML y BPP presentan, cada uno, su dictamen negativo de minoría. El PAC, que en el último dictamen, presentaron uno de minoría, pero afirmativo, ahora no presenta el suyo, lo cual habla de la polari-zación que se vivió en el período sobre el tema.

Tabla no. 4.4.1TRÁMITE DEL PLAN FISCAL EN LA ASAMBLEA LEGISLATI-

VA: CONSIDERACIONES PROCESALES Y POLÍTICAS (Agosto del 2002-Abril 2006)

AÑO MES TRÁMITESPROCESALES DINÁMICA POLÍTICA

2002 Agosto

Diciembre 9

Instalación de la Co-misión Mixta Ley de contingencia fiscal

2 diputados del PLN, PAC y PUSC, y 1 diputado del PML y 8 asesores externos.Ley no. 8343

2003 Diciembre 18 Dictamen afirmativo de mayoría

Mucho consenso. Sólo el di-putado libertario no firmó el dictamen.

2004 Enero, 19

Marzo, 6Marzo, 29

Marzo 30

Agosto

Setiembre 9

Presentación del proyecto de ley de pacto fiscal y refor-ma fiscal estructural (exp. 15516) Dictamen afirmativo de mayoría

Dictamen afirmativo de minoría (PAC)Dictámenes negati-vos de minoría (PML y BPP)

Inicia período de mociones 137

Resolución de Presi-dencia de Comisión

Concluye período de mociones 137

Proyecto con buen ambiente, pues se tomo el dictamen de la comisión mixta.

En una negociación entre el PLN, el PUSC y el PRC, se rea-lizaron algunas modificaciones sustantivas al tema de Renta, IVA y Código Tributario (me-ga-mociones).El PAC rechaza las mega-mo-ciones señalando que el pro-yecto se vuelve regresivo y que el gobierno maneja el tema atropelladamente, mientras el PML y el BPP se radicalizan en oponerse al proyecto.Presentadas/aprobadas por día: 263/16, 347/27, 619/35 y 1280/51. Total: 2509/129.La resolución buscaba agilizar el trámite de la gran cantidad de mociones vía 137 del pro-yecto.


2005 Abril, 18

Abril, 22

Mayo, 12

Mayo , 23

Mayo, 24

Se reenvía a comi-sión vía artículo 154

Dictamen afirmativo de mayoría

Dictámenes negati-vos de minoría

MOCIÓN DE APLICA-CIÓN DEL 208 BIS AL PROYECTOInicia conocimiento de mociones vía artí-culo 137 (aplicación 208 bis)

Se realiza esta operación para aprovechar la eventual refor-ma de adición al 208 bis.El PLN, PUSC y PRC mantie-nen un texto similar al apro-bado un año atrás.La polarización se mantiene, el PAC no presenta informe y el PML y BPP mantiene su re-chazo al proyecto.PRIMER EXPERIENCIA POR APLICAR EL ARTÍCULO 208 BIS.Presentadas/aprobadas por día: 1554/93. Se rinde infor-me el 28 de junio.

2006 Febrero, 16

Marzo, 2

Marzo 22

Abril, 6

Votación en primer debate

Consulta de consti-tucionalidad

Sala constitucional emite resolución 2006-3671Dictamen de la Co-misión de Consulta de Constitucionali-dad

Se aprueba el proyecto con mayoría absoluta, a saber con el voto afirmativo de 32 ditpu-tados, contra 15 (acta 128).Declara inconstitucional el expediente por el procedi-miento. Hubo votos salvados parciales por parte de 3 Ma-gistrados y total por parte de 2 Magistrados.

Fuente: Elaboración propia, con base en información de los expedientes 14584 (Comisión Especial Mixta, 2002-2003), 15516 (Comisión Especial, 2004-2006) y de la Comisión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad y la Resolución 2006-3671 de la Sala Constitucional.

Para aplicar la vía rápida en estas circunstancias al Plan Fis-cal, el Plenario aprobó una extensa moción de orden en la sesión plenaria no. 14, del 23 de mayo del 2005. La moción definió todos los elementos procedimentales para aplicar el ordinal de reciente factura, de tal manera que el proyecto se mantendría en el primer lugar del orden del día permanentemente y se de-finieron de manera exhaustiva los plazos para hacer uso de la palabra, plazos y mecanismos para agilizar el conocimiento de mociones vía artículo 137 y reiteración, el horario de la comisión (todos los días de la semana legislativa), reglas para los debates de discusión y para la consulta facultativa e incluso un acápite de normas de aplicación general. Villanueva, 2005: 75-81(31)

31 Compárese con acta no. 14, de la sesión plenaria del día 23 de mayo del 2005.


En esas circunstancias, la comisión realiza un intenso trabajo para conocer la astronómica cantidad de mociones presentadas, un total de 1554 más revisiones, y rinde informe el 28 de junio de ese año. Posteriormente, se realiza la discusión de las reite-raciones en el Plenario hasta que, luego del impasse electoral, en febrero del 2006 (sesión 128) se aprueba en primer debate, con 32 votos a favor y 15 en contra. Finalmente, en marzo, el proyecto se consulta ante la Sala Constitucional, la cual el 22 de ese mes dicta la resolución 2006-3671, en la que declara el proyecto inconstitucional, alegando vicios procedimentales en la aplicación del 208 bis, el imperio de mayoría calificada para su aprobación, la carencia de ciertas consultas obligatorias a instituciones autónomas, la desproporción del plazo para que la comisión resolviera y las resoluciones del Presidente de la Co-misión, ya comentadas (Sala Constitucional, 2006: 102-103). El procedimiento se ahogó, a la larga, en el mismo procedimiento.

4.5 Nombramientos: entre la idoneidad técnica y la ne-gociación política

Uno de los aspectos que merece un comentario final, se rela-ciona con el colapso que sufrió el sistema de nombramientos de la Asamblea Legislativa, el cual fue creado para operar en una lógica bipartidista, por lo que en el nuevo contexto ha perdido funcionalidad. Como se apreció en cuadro 4.2.1 (véase supra) durante la última legislatura hubo varios trámites de nombra-mientos que incluye a Magistrados propietarios y suplentes, rati-ficaciones de nombramientos del Ejecutivo y, los más importan-tes, la Contralora General y los defensores de la República.

El trámite en comisión para la definición de las ternas de los postulantes, es técnicamente muy complejo y se basa en una copiosa cantidad de elementos que ponderan un puntaje en escala de 100 y que contemplan aspectos relacionados con los estudios, el ejercicio profesional, publicaciones, dominio de otros idiomas, cuestionarios y entrevista en comisión. En el fondo, los nombramientos han experimentado el colapso entre los supues-tos criterios objetivos de idoneidad que genera la Comisión de Nombramientos y los intereses y valoraciones políticas que se ventilan en el Plenario frente a los postulantes.


Tabla no. 4.5.1TRÁMITE DE LOS NOMBRAMIENTOS DE LOS DEFENSORES DE LOS HABITANTES Y EL CONTRALOR GENERAL DE LA

REPÚBLICA (2005- 2006)

Nº Exp. Nombra-

mientoFun-

ciona-rio

Nº Acuerdo

Fecha Acuer-

do

Nº Se-sión

Fe-cha Se-sión

Dura-ción*

15.811 Contralor(a) General de la República

Rocío Aguilar Monto-ya

6247-05-06

5-7-05 34 27-6-05

87

15.812 D e f e n s o r (a) de los Habitantes

Lizbeth Que-sada Tristán

6256-05-06

9-8-05 48 4-8-05

98

15.999 D e f e n s o r (a) Adjunto (a) de los Habitantes

Daniel Soley Soler

6273-05-06

8-11-05 96 3-11-05

30

* Días legislativos hábiles (lunes a jueves), que se computaron desde el día de la comunicación de la vacante hasta el archivo del expediente, luego de finiquitado el nombramiento.Fuente: Elaboración propia con base en actas de Plenario y Comisión Especial de Nombramientos.

En la tabla 4.5.1, se resume la tramitología de los tres nom-bramientos, considerando todo el proceso decisorio involucrado en Plenario y Comisión. Como se aprecia, la duración adminis-trativa de los procesos fue extensa, 87 para la Contralora, 98 para la Defensora y 30 para el Defensor Adjunto. Para la elección del Contralor, la comisión tomo la decisión de publicar en dos diarios nacionales la vacante, se informó a varias instituciones del concurso y se incluyó la metodología en la página WEB del parlamento. Finalmente, la comisión remitió una nómina con los 5 candidatos mejor valorados al Plenario (que obtuvieron un puntaje de entre 78.95 y 96.14), encabezada por el Master Fer-nando Herrero. Luego de tres rondas de votaciones en las que ningún candidato de la terna sobrepasó los 12 votos, la señora Rocío Aguilar, propuesta en el Plenario y que apenas logro 2 vo-tos en ella, consiguió los 29 votos necesarios en la tercera ronda de votaciones. La Comisión de Nombramientos había perdido su tiempo.


Naturalmente, el desaguisado con el nombramiento de la Contralora generó controversias en el Plenario, en relación con el procedimiento desarrollado en la Comisión. Quizá por eso, con la Defensora de los Habitantes sí resultó electa la Dra. Lisbeth Quesada Tristán, candidata que obtuvo el mayor puntaje (86,79) de la terna de la comisión, no sin que pasaran 3 rondas de vo-taciones en las que la fracción oficialista trató de impulsar el nombramiento del Lic. Juan José Echeverría (5to. y último lugar de la terna), sin lograrlo. La misma situación se presentó con el Lic. Daniel Soley Soler, Defensor Adjunto, que sin muchos con-tratiempos y alcanzando el mayor puntaje de la terna, fue electo en primera ronda(32).

EPÍLOGO

A partir del análisis de la información disponible y sobre la base del fundamento conceptual que hemos esbozado en este ensayo, es posible concluir que la propuesta de hipótesis que orientó nuestras reflexiones, parece tener un buen asidero em-pírico en la realidad parlamentaria costarricense: la democracia como procedimiento tiende a sublimar a la democracia como ré-gimen en la Asamblea Legislativa.

El hecho más sintomático de esta situación, fue la suerte que corrió el proyecto que, a todas luces, constituyó la princi-pal propuesta de política nacional de la administración, el plan fiscal. Después de cuatro años de vaivenes procedimentales, de asistir a la aplicación práctica del 208 bis, de enfrentar miles de mociones y discusiones insulsas de retraso procedimental, de romper alianzas y consensos sobre la danza del procedimiento, la propuesta se ahogó en una mar de formalismos justamente procedimentales según el gran tribunal del “debido proceso”, la Sala Constitucional.

El análisis de la producción legislativa, por otra parte, revela el procedimentalismo que adolece el proceso parlamentario. Po-cas leyes de importancia –y bajo referendo constitucional-, mu-chas leyes “administrativas” –autorizaciones, etc,-, muchos pro-yectos de poca relevancia y largas letanías tramitológicas para “empujar” la discusión parlamentaria, son algunos de sus ejem-

32 Por disposición de ley, el Defensor Adjunto se elige sobre la base de una ter-na que remite el Defensor de los Habitantes, dentro del plazo del mes siguiente a su nombramiento.


plos. Asimismo, el enmarañamiento legal del país, no mostró serias tendencias a la simplificación, como lo muestra el hecho de que en los últimos cinco años, al menos, la sustitución o dero-gación de leyes sólo se computó una vez, en la última legislatura. Al final, tanto las reformas electorales, el plan fiscal y el análisis del DR-CAFTA, no llegaron a ninguna parte en los entretejidos parlamentarios, a pesar de la enorme relevancia de estos temas para el país.

En materia de control político, se observa una disminución importante de la función de denuncia de la Comisión del Control y el Gasto Público y una intensa discusión sobre el tema del fi-nanciamiento de los partidos políticos que, al calor de los fuegos electorales, terminó en el limbo legislativo de la inercia y en el callejón sin salida de la no-decisión.

Por último, la negociación política estuvo permeada por la inconsistencia ideológico-partidaria, el transfugismo político de las fracciones y la poca capacidad para obtener consensos en las negociaciones. Embotados en muchas decisiones puramente administrativas –como viajes al exterior o permisos de atraques- el Directorio, el Plenario y la Presidencia –con sus 13 resolucio-nes- se desgastan en discusiones formales y de procedimiento, mientras fallan en lo que es más importante: la consecución de serios esfuerzos de concertación política que, sobre la base de la discusión lúcida, permita una legislación y un control político más acorde con las necesidades sustantivas de nuestro país.


FUENTES DE INFORMACIÓN

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Silvia Pizarro Araya - 143

EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DE LA ASAMBLEA

LEGISLATIVA DE COSTA RICA1

Silvia Pizarro Araya

INTRODUCCIÓN

La atención prestada a las instituciones del estado, resurge a finales de la década de los años setenta, coincidiendo con la extensión de procesos de transición a la democracia, donde el poder pasa a ser ejercido por reglas institucionalizadas.

Es así como el tema del diseño institucional se convierte en un tema relevante en todos los contextos nacionales, que se ven afectados por modificaciones en sus estructuras políticas, donde la adaptabilidad de las instituciones, que se han hecho conside-rablemente más complejas, eficaces y más importantes para la vida colectiva, se presenta como una variable que influye en la gobernabilidad de los regímenes democráticos.

Dentro de este contexto, el fortalecimiento institucional e instrumental de los Legislativos se convirtió tema ineludible y hasta prioritario de la tarea más amplia e integral de fortalecer la democracia, , incentivar la participación de la sociedad civil y mejorar la gobernabilidad del país.

En el ámbito costarricense, la estrategia de modernización de la Asamblea Legislativa partió de una distinción conceptual entre lo que es Parlamento Institución y Parlamento Organización. El primer concepto alude al sistema de ... “convicciones, valores, principios y reglas del juego correspondientes (incluidas tanto las reglas formales como las informales), que determinan las funciones a desempeñar por la institución parlamentaria, los pro-cesos de elección de sus miembros, el estatuto de los mismos, las pautas básicas de su funcionamiento... en segundo concepto, es decir, el Parlamento como organización es ... “el conjunto de recursos humanos, financieros, tecnológico, de competencias y capacidades, que en un momento dado, se ponen al servicio de las funciones de la institución parlamentaria. La organización y gestión eficaz y eficiente de estos recursos, capacidades y com-

1 Máster en Estudios Latinoamericanos por el Instituto Interuniversitario de estudios de Iberoamérica y Portugal de la Universidad de Salamanca y Consulto-ra en International IDEA (Instituto para la democracia y la asistencia electoral).


petencias es aspecto clave de la fortalece o debilidad de los Le-gislativos”2.

La modernización legislativa costarricense se ha centrado en la transformación organizativa con consecuencias instituciona-les, es decir, se hicieron y continúan realizando, reformas admi-nistrativas que repercuten directamente en el sistema mismo de la Asamblea Legislativa, en la esfera de lo político.

Este proceso de modernización, a diferencia de otros proce-sos de modernización en Latinoamérica, se inició teniendo plena conciencia de que se estaba excluyendo el tema de las reformas electorales, dado que el Tribunal Supremo de Elecciones, es, de acuerdo con la Constitución Política; el único órgano facultado para legislar en materia electoral.3

Para entender mejor lo que ha sido el proceso de moderni-zación legislativo en Costa Rica, hemos dividido este estudio en tres grandes secciones. En la primera se hace una caracteriza-ción de lo que fueron los primeros intentos de modernización de la Asamblea Legislativa, que desembocaron en la creación del Plan maestro de desarrollo y de la comisión de modernización.

La segunda sección analiza la implementación del proceso de modernización, estudiando todos los cambios o reformas que se han hecho en el Parlamento como Institución, es decir, las princi-pales reformas administrativas que se implantan en la Asamblea Legislativa de 1990 a la fecha.

En la tercera y última sección se establece lo que ha sido la modernización del Parlamento como organización, determinando los principales cambios a reglamentos acaecidos en el período de estudio, los logros en materia de cooperación internacional - indispensable para financiar todo este proceso de modernización y fortalecimiento del Parlamento, así como el fortalecimiento de

2 Prats, Joan. “Reforma del Estado y Reforma Parlamentaria en América Lati-na” en: Rodríguez Chang: “Experiencias de modernización legislativa en América Central y República Dominicana”. IIDH/CAPEL-UPD/OEA, San José, Costa Rica, 1999. p.101

3 El Artículo 9 de la Constitución Política le otorga al Tribunal Supremo de Elec-ciones competencia exclusiva en materia de sufragio y procesos electorales.Para mayores detalles sobre el proyecto de reformas electorales que se imple-mentaron en Costa Rica, se recomienda consultar la sección Biblioteca Virtual del Tribunal Supremo de Elecciones: http://www.tse.go.cr


los vínculos externos con diferentes organizaciones parlamenta-rias, que le han permitido intercambiar experiencias y estar al día con los acontecimientos a nivel internacional, de manera que su incorporación como institución política modernizada a la so-ciedad costarricense e internacional sea más exitosa, para poste-riormente, señalar las principales conclusiones a las que llegaron a través de todo el proceso de investigación.

1. Antecedentes:

A principios de 1990 se inicia una nueva legislatura en la que los nuevos Diputados deciden continuar con los esfuerzos que se habían iniciado hacía dos décadas en cuanto a adaptar a este Poder de la República a los nuevos tiempos y exigencias de la vida moderna, por lo que se abocaron a la tarea, con ayuda de la Cooperación Externa, de elaborar un plan integral de moder-nización, que quedaría plasmado en un documento denomina-do “Plan Maestro” donde se detallaron los programas necesarios para la el desarrollo legislativo.

Este documento comprende toda una estrategia integral de modernización que pretendía entre otras cosas, incorporar nue-vas herramientas informáticas en las labores diarias de la Ins-titución sin afectar la cantidad de personal de que disponían los Diputados, ya que dedicarse a resolver el área de Recursos Hu-manos de la Asamblea, constituía el principio y fin del proceso de modernización, pues es un recurso clientelístico que utilizan los Diputados para pagar los favores que le fueron otorgados duran-te la campaña política.

2. La modernización del Parlamento Organización

2.1 La automatización de Oficinas

En el desarrollo de la capacidad de una Asamblea para des-empeñar sus funciones sobre todo en lo que se relaciona con presupuestos, análisis de políticas y supervisión y elaboración de proyectos de ley, un elemento principal es la disponibilidad de sistemas de información administrativa y legislativa. Éstos sistemas son necesarios para proporcionarle a la Asamblea Le-gislativa y al Directorio legislativo la información que se necesite para la tramitación de proyectos, para el seguimiento de investi-gaciones específicas e incluso para el control parlamentario.


Es por ello, que el proceso de modernización contempló, en-tre otros aspectos, la adquisición de nuevas tecnologías infor-máticas, la reestructuración de los departamentos de archivo y biblioteca; el diseño de programas informáticos para el diseño de los proyectos de ley y para las funciones administrativas Sis-tema de Información Legislativa (SIL) y la creación del Sistema de Administración Legislativa (SAL), asimismo, se implementó la comunicación directa con la Procuraduría General de la República mediante el Sistema Nacional de Leyes Vigentes (SINALEVI), el Registro Nacional, la Dirección de Informática y con el Ministerio de Hacienda, de manera que el obtener información sobre la le-gislación nacional se hiciera de una forma más expedita.4

El SIL fue implementado en forma definitiva en Julio del 2000 y tiene como objetivo Proveer a la Asamblea Legislativa de un sistema de información para la administración y recuperación de información de los proyectos que ingresen a la corriente parla-mentaria o en los departamentos que lo utilicen, así como en los procedimientos generales y comunes.: el seguimiento y control de proyectos, el registro histórico de proyectos, etc.5:

Este sistema es un sistema integral, hecho a la medida de las necesidades de la Asamblea Legislativa, de manera que sus funciones pueden ser readaptadas ante un cambio en los proce-dimientos legislativos; además contempla un modelo unificado de tramitación que ha simplificado y sistematizado el nivel de acceso a la información del personal técnico y administrativo de la Asamblea Legislativa, así como también el procedimiento para elaborar los proyectos de ley, con lo que se ha conseguido una mejor coordinación del uso de la información legislativa entre los diversos organismos involucrados, productores y los usuarios de los datos; un aumento en la coordinación entre el proceso legis-lativo y las actividades del área sustancial afectada por las leyes que se producen, un mayor rendimiento y mejor aprovechamien-

4 Programa desarrollado por la Procuraduría General de la República de Costa Rica, al cual está integrada la Asamblea Legislativa desde 1993. Urcuyo Fournier, Constantino. “Evaluación de Experiencias de Fortalecimiento de Instituciones de-mocráticas: El caso de los Parlamentos. Reforma institucional difícil, moderniza-ción parcialmente exitosa: La experiencia Costarricense”. Seminario y Encuentro Iberoamericano sobre modernización y Reforma Parlamentaria Cámara de Dipu-tados de Chile / Banco Interamericano de Desarrollo. Valparaiso- Chile, 1997. p. 30.

5 Asamblea Legislativa de Costa Rica. “Comisión Especial que estudia la Mo-dernización de la Asamblea Legislativa”. Expediente #11.180 p. 176


to de los recursos humanos y por ende el logro de una mayor eficiencia y eficacia en sus labores, de cara a lo que la sociedad civil espera de la Asamblea.6

Por su parte, el Sistema de Administración Legislativa (SAL), es un sistema de información que pretende abarcar todos los de-partamentos de apoyo logístico de la Asamblea, pues contiene la información correspondiente a los departamentos responsables de administrar, adquirir y contratar los bienes y servicios que necesita la Asamblea para llevar a cabo sus funciones.7

Este sistema sirve de herramienta de apoyo a la estructura organizativa y a los funcionarios, dando una solución global al tratamiento operativo de la información administrativa, de ma-nera que los directores de los distintos departamentos involucra-dos pueden obtener con su uso, una visión integrada, provocan-do que el tratamiento operativo sea más eficiente y eficaz y se pueda hacer un uso más racional de los recursos disponibles.8

Cuando esté terminado este programa, abarcará todos los requerimientos de información y preparación de los términos de referencia para las firmas consultoras que se inviten a concursar en las licitaciones, contemplando además la capacitación de fun-cionarios, hasta el momento han podido completar el sistema de recursos humanos de la Asamblea Legislativa (SIRAL), el Siste-ma de activos con el que se puede llevar una mejor información sobre la cantidad y localización de todos los bienes inmuebles que tiene a su disposición el personal legislativo y administrativo del Congreso.

Utilizando este Sistema como base, los directores del área administrativa, pueden tener información oportuna para poder tomar decisiones, mejorar los recursos disponibles, tanto en el aspecto de recursos humanos, como en el de materiales y equi-po.9

Hasta el momento el SAL ha podido implementarse en el de-partamento de Recursos humanos, el departamento financiero y en el de servicios generales, aunque se está preparando una

6 Asamblea Legislativa Op. Cit. 92

7 Idem

8 Asamblea Legislativa. Op. Cit. p. 355

9 Idem


contratación para implementar los servicios de proveeduría y presupuesto.

2.2 El Estatuto de Servicio Legislativo.

La contratación de personal dentro de la Asamblea Legislati-va se utiliza como recurso clientelístico, para retribuir de alguna manera los servicios prestados al legislador o un partido político durante la campaña electoral, lo que ha provocado gran inestabi-lidad de personal y que muchas veces los esfuerzos que se hacen por capacitarlos en técnicas legislativas, o lo que se ha invertido en ellos a través de becas o permisos para estudios, no sean retribuidos, pues la persona en cuestión no necesariamente es-tará allí los cuatro años que comprende una legislatura y mucho menos tiempo después de que esta haya acabado.

También es práctica frecuente, que cada Diputado cuente con una gran cantidad de asesores y asistentes, entre los que se in-cluye su familia y allegados, o en el mejor de los casos personal “fantasma”, personas que aparecen incluidas en la planilla de empleados, pero que en la práctica raramente aparecen por la Asamblea.

Esa inestabilidad también afecta el buen funcionamiento del órgano legislativo, ya que no siempre se cuenta con personal debidamente entrenado, por lo que debe recargarse el trabajo en las personas que ya tienen más experiencia o recurrir a la contratación externa de servicios profesionales, lo cual también aumenta los gastos administrativos, en detrimento de otros ru-bros como la capacitación de personal o la adquisición de nuevas tecnologías informáticas.

Al respecto, el Plan Maestro de Desarrollo evitó proponer di-rectamente el tema, evitando el riesgo de que entrabara todos los demás aspectos del proyecto, la Comisión de modernización si elaboró un proyecto en ese sentido.

Al respecto, en 1998 el Directorio legislativo acordó nombrar una comisión encargada de redactar una reforma integral a la ley de persona de la Asamblea Legislativa, que se había creado en 1970. Esta Comisión presento un proyecto denominado “Estatu-to de Recursos Humanos”.


En ese entonces el proyecto no llegó a recibir el trámite nece-sario para convertirse en ley, sino hasta el período legislativo de 1993-1993, cuando se retoma este proyecto bajo el expediente legislativo #11.839, que sería dictaminado en forma unánime por la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos en abril de 1996, como una respuesta a las necesidades de transformación y cambio.

De acuerdo a esta ley, corresponde al Directorio Legislativo y a la Secretaría General, la administración, aplicación y supervi-sión del estatuto, estableciendo además que el directorio, la se-cretaría, el departamento de recursos humanos, el departamen-to de seguridad y vigilancia, son órganos de carácter meramente administrativo.10

No obstante, no ha habido voluntad política para aprobarlo, el tiempo que por ley puede estar en la Agenda Parlamentaria se venció y aunque se discutió la posibilidad de archivarlo e intro-ducir en su lugar uno sustitutivo, al que se le daría dispensa de trámite, la negociación política no fructificó y la Asamblea Legis-lativa sigue sin tener un estatuto que regule adecuadamente la cantidad e idoneidad de sus funcionarios.

2.3 La Gaceta Legislativa

Con la creación esta gaceta, en marzo de 1995, se obtu-vo un documento que informa a los funcionarios legislativos, a universidades y centros de estudio, así como al comunidad en general, de los proyectos de estudio, de las leyes aprobadas y dé, además, información inmediata y exacta sobre el quehacer legislativo que refleje claramente el trabajo parlamentario.

A través de este periódico se divulgan los proyectos de ley que ingresan a la corriente legislativa, los dictámenes en comi-sión, las actas y órdenes de las comisiones permanentes y algu-nas especiales, de las Comisiones Plenas, plenario legislativo, así como cualquier seminario o actividad que realice la Asamblea.

Cada año se emiten cerca de 270 ediciones de este periódi-co, el cual se publica de Lunes a Viernes, salvo días festivos y entre sus suscriptores se encuentra el sistema bancario nacio-

10 Entrevista con el Lic. Erick Chaves, Asesor Parlamentario de la Diputada Rina Contreras. Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. 15/6/00.


nal, las bibliotecas públicas, centros de documentación de las universidades e instituciones públicas y privadas, centros de in-vestigación extranjeros, el Tribunal Supremo de Elecciones entre otros, de manera que diversos sectores de la sociedad nacional e internacional pueden enterarse periódicamente de las leyes, re-glamentos o convenios que se aprueban, de así como de la labor parlamentaria tanto en Asamblea Plenaria, como en Comisiones Plenas.

2.4 La Revista Parlamentaria

La idea de la Revista Parlamentaria surge como contraposición a la información que brindan los medios de comunicación colectiva a finales del año 1986, pero no es sino hasta 1993 que la Comi-sión de Modernización retoma la idea, con el propósito de darle continuidad a una revista de alto nivel científico ...“que brinde a los costarricenses y extranjeros la posibilidad de acercarse a las reflexiones especializadas sobre la vida legislativa, así como a documentos y estudios que informen ampliamente acerca de acontecimientos de carácter histórico, relacionados directamente con la actividad parlamentaria”11...

El propósito de esta publicación es que el lector se informe de los proyectos de estudio de las leyes aprobadas y tenga infor-mación inmediata sobre el quehacer legislativo, de forma tal que la comunidad en general tenga una idea clara de lo que hace la Asamblea Legislativa, permitiendo a su vez, conocer la manera de pensar de sus representantes populares y del sentir de los servidores legislativos y académicos invitados.

En la actualidad la Revista se publica trimestralmente, con temas de actualidad nacional, escritos tanto por diputados, como por profesionales de diversas áreas, bajo la supervisión del De-partamento de Prensa y Protocolo y con el pasar del tiempo se ha convertido en una fuente obligada de consulta para aquellos estudiosos del Parlamento y de las políticas públicas.

2.5 Departamentos de Biblioteca y de Archivo

La modernización de la Asamblea Legislativa costarricense incluyó el mejoramiento de la información necesaria para el co-

11 Consorcio para el Desarrollo Legislativo, “Plan Maestro de Desarrollo”. Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. p. 12


rrecto cumplimiento de sus funciones, las consigue sólo con base a la formación de buenas bibliotecas donde se puedan consultar bibliografía específica y actualizada. El Departamento de Biblioteca cuenta con personal bien cali-ficado; una colección bien organizada y catalogada que permite cumplir con las funciones relacionadas con la actividad parla-mentaria, pero carecía de espacio físico suficiente donde pudiera expandir sus actividades y donde poder atender al público, lo que ocasionaba algunas veces hacinamiento de las personas o que no se pudieran actualizar las colecciones existentes.

Tomando en cuenta lo vital de sus servicios, en 1992, se desarrolló toda una estrategia de capacitación y asesoramiento, el cual fue complementado con un cambio de ubicación, que le permitiera contar con un espacio físico, por lo que fue traslada-da, en ese mismo año, a un sitio contiguo al edificio principal de la Asamblea, de fácil acceso para el personal interno y para el público en general.

Como complemento a estas reformas, se automatizó el pro-ceso de búsqueda de información, se amplió la colección de revis-tas, libros y documentos varios, capacitando a sus funcionarios en el uso de esas nuevas tecnologías, así como en el desarrollo de nuevos servicios de apoyo, como en centro de estadística que elabora estadísticas legislativas a “a la medida”, el solicitante únicamente debe solicitar los datos y el Centro se los suministra, con la ventaja de que tanto la solicitud como la entrega de es-tadísticas se puede hacer vía correo electrónico, lo que le da al servicio gran versatilidad y cobertura mundial.

Otro de estos nuevos servicios de apoyo fue la puesta en la red Internet un sitio web, mediante la cual se ofrece al visitante una gran variedad de servicios, desde estadísticas sobre leyes aprobadas de acuerdo al tema, como la localización de docu-mentos, servicio de búsqueda en bases de datos nacionales y ex-tranjeras (a través de Internet) y de indización de la legislación nacional.12

Por otra parte, el Departamento de archivo, que custodia de expedientes de leyes, colección de Gacetas, Colección Oficial

12 Paniagua, Edith. Coordinadora Área de Procesos, Biblioteca de la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. 12/5/00.


de Leyes y Decretos tomos de Actas originales del Plenario, to-mos de Ordenes del día, tomos de Actas de Comisiones y de los Presupuestos Anuales, también fue trasladado a un lugar más amplio y se automatizó el proceso de búsqueda de expedientes legislativos, de manera que se pudieran localizar tanto por tema, como por número de expediente.

En 1993 se adquirió un sistema para almacenar los expe-dientes (que son alrededor de 16.000) en imágenes digitalizadas con el fin de salvaguardar los documentos originales; aprovechar mejor el espacio físico y localizar rápidamente los documentos.13

3. El Parlamento Institución

Las instituciones son realidades concretas, no son cosas que podemos tocar; son normas y regalas que estructuran la acción social que determinan la articulación entre actores, expresan las relaciones de poder y de interés de una determinada sociedad y se corresponden con el con el fondo de competencias exigidas para realizar el trabajo que les fue encomendado.

En este sentido, la modernización del Parlamento Institución costarricense incluyó entre otros aspectos, establecer reformas al Reglamento Interno, hacer modificaciones constitucionales para incorporar la figura de las comisiones plenas, capacitación del personal par que tuviera una visión más amplia del proceso legislativo, así como un programa de cooperación internacional, que incluyó el establecimiento de vínculos con otras instituciones parlamentarias a nivel centroamericano, por lo que su imple-mentación y los resultados concretos que se obtuvieron de cada una de ellas, se presentan a continuación.

3.1 Pasantías de funcionarios

Con el apoyo del Centro para la Democracia, la Asamblea Legislativa inició en 1993 el programa de intercambios legislati-vos con el Senado y la Universidad de Texas, mediante el cual le permitía a dos estudiantes trabajar medio tiempo en el Senado de Texas y estudiar. El Centro para la Democracia se encargaba de la coordinación del programa, cubría el costo de los tiquetes

13 Urcuyo Fournier, Constantino. “Evaluación de Experiencias de Fortalecimien-to de Instituciones democráticas: El caso de los Parlamentos. Reforma institu-cional difícil, modernización parcialmente exitosa: La experiencia Costarricense”. Seminario y Encuentro Iberoamericano sobre modernización y Reforma Parla-mentaria. p. 30.


aéreos y daba una mensualidad a cada uno de los funcionarios. Por su parte la Asamblea y el Senado les daban viáticos y les pagaban su salario.

Si bien estas pasantías constituyen un esfuerzo importante de capacitación al personal, no todos los que las recibieron con-tinúan trabajando para la Asamblea Legislativa, pues el otorga-miento de los permisos necesarios y de la misma beca, no estu-vieron condicionados a la permanencia del empleado dentro del órgano legislativo.

3.2 Maestría en gestión parlamentaria

Un proceso de modernización que pretende fortalecer el par-lamento como institución y la labor que dentro de ella se realiza en representación de la sociedad civil, por eso necesita tener a su lado un equipo de apoyo especializado, adecuadamente for-mado, que sea capaz de asesorarle en las materias propias de su función.

Es en este sentido que en febrero de 1995 y en convenio con la Escuela de Administración Pública de la Universidad de Costa Rica, la Asamblea Legislativa y el Centro para la Democra-cia, crearon un programa de estudios de Postgrado denominado Maestría en Gestión Parlamentaria, dando inicio la primera y úni-ca promoción el 25 de abril de 1995, donde participaron 23 estu-diantes, 22 de los cuales eran empleados legislativos y dos eran periodistas que se encargaban de “cubrir” la barra legislativa.

La primera y única promoción de la Maestría fue exitosa, así lo consideran los estudiantes que participaron en ella y una eva-luación interna efectuada tiempo después, incluso se planteó la posibilidad hacer que este Postgrado fuera a nivel centroameri-cano, para dar oportunidad al personal de los Parlamentos de los otros países, de mejorar su educación en temas legislativos, sin embargo, esta iniciativa no logró concretarse y cuando el conve-nio entre la Asamblea Legislativa y el Centro para la Democracia concluyó, también concluyó el financiamiento a la Maestría.14

14 Urcuyo Fournier, Constantino. Modernización y Desarrollo Legislativo en el Parlamento costarricense. En Rodríguez, Ronny (Compilador). “Procesos de mo-dernización legislativa en América Central y República Dominicana”. IIDH/CAPEL, San José, Costa Rica, 1997. p. 176 y Entrevista con Priscila Paniagua, Asesora del Foro de Presidentes Legislativos, 8/6/00.


3.3 Oficina de Iniciativa Popular

Los servicios al electorado están intrínsecamente ligados a las funciones representadas de la Asamblea, por ello el 13 de abril de 1999, tiene como objetivo establecer mayores espacios de participación ciudadana en el seno de la Asamblea Legislativa, a fin de mejorar los niveles de aceptación y consecuentemente de legitimación de la Institución a nivel nacional.

Para cumplir con ese objetivo, la oficina pone a disposición del público la posibilidad de recibir distintos grupos de interés, o de personas en forma individual, anteproyectos de ley, sugeren-cias y aportes en conocimiento de los señores y señoras Diputa-dos, con el fin de que sean estudiados, y que de resultar de su interés, sean tramitados por los canales institucionales. También tiene a la disposición de público una línea gratuita de consul-tas (800-674-6466), mediante la cual atienden diariamente una gran cantidad de inquietudes acerca del proceso legislativo y del progreso de determinadas leyes.

Otros de los servicios que ofrece son los siguientes:

• Coordinar con los interesados la realización de actividades que les permitan conocer el funcionamiento de la Asamblea Legislativa y el trabajo de los Diputados, para facilitar la par-ticipación ciudadana en el proceso de formación de las leyes.

• Servicios de información inmediata sobre el estado de situa-ción de los proyectos de ley en trámite, así como acerca de la integración y calendarización de las distintas sesiones Brindar legislativas, tanto o nivel de comisiones permanentes como de comisiones permanentes, como de comisiones plenas y de Plenario. El servicio se puede dar en persona, presentándose a la oficina de iniciativas legislativas en la Asamblea, o por teléfono, pues se instaló una línea gratuita para tal fin15.

Si el usuario está interesado en obtener una copia de uno o varios documentos, puede presentarse con un disquete y de in-mediato se le copiará todo el material que necesite, o bien se le puede enviar por correo electrónico o por fax.

15 Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. “Oficina de Iniciativa Popular” San José, Costa Rica, p.3


Tomando en cuenta que el papel de la educación en el de-sarrollo democrático de un país, desde hace algún tiempo se coordina con la Defensoría de los Habitantes, visitas a diversas comunidades y efectúan una campaña denominada “Promoción de la democracia y la Asamblea Legislativa”, que contempla la vi-sita de los Diputados y otros funcionarios legislativos a distintos centros de enseñanza secundaria.

Las visitas de los Diputados a las secundarias de todo el país, han permitido que poco a poco las nuevas generaciones tengan un mayor conocimiento de lo que es la labor parlamentaria, que se sientan más identificados con ellos y que les brinden más apo-yo en sus gestiones.

Esta oficina se convierte en un canal de comunicación directo con el pueblo, por medio del cual se brinda información sobre la actividad legislativa, de manera que el ciudadano a nivel indivi-dual, así como las instituciones públicas y privadas, dispongan de una fuente fidedigna y rápida de información sobre el aconte-cer legislativo, eliminando paulatinamente la práctica de recorres distintas oficinas legislativas.

En los tres años y medio de creada la Oficina de Iniciativa Popular, ha recibido 252 propuestas de legislación, de las cuales 180 han sido retiradas por diversos diputados (as) para su estu-dio. Vale la pena destacar que 20 iniciativas ya se han convertido en proyectos de ley y dos de ellas son Ley de la República16.

16 Oficina de Iniciativa Popular, consultada el 18/02/03 en: http://www.racsa.co.cr/asamblea/iniciatva/inicialg.htm,


Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas aparecidas en la dirección electrónica: http://www.racsa.co.cr/asamblea/inciatva/inicialg.htm, consultada el28/08/03

3.4 El reglamento interno de la Asamblea Legislativa

El proceso de formación de la ley dentro de la Asamblea Le-gislativa está sujeto a determinadas reglas y procedimientos, estipulados en la Constitución Política, donde se establece que el Congreso puede determinar el reglamento para su régimen interior, el cual una vez adoptado sólo podrá modificarse por vo-tación igual o mayor a las dos terceras partes del total de sus miembros.

En vista de que cada presentación de proyecto de ley es dife-rente, el Departamento de Planeamiento Estratégico de la Asam-blea Legislativa define los siguientes procedimientos:

- Adoptar artículos o incisos de la Constitución Política- Aprobación de presupuestos de la República o reformar leyes

existentes- Aprobar o reformar

Esta forma de hacer las cosas ocasionaba algunos problemas jurídico – procedimentales; como la forma en que se regulaban los debates; la carencia de procedimientos expeditos; la desna-


turalización en la dispensa de trámites; la inderogabilidad de la ley en el Reglamento y la carencia de orden lógico interno entre sus diversas partes constitutivas; que unidos a problemas de índole político (como la falta de quórum) y algunos de índole administrativo, contribuían a la lentitud en la tramitación de la ley, así como en las demás funciones otorgadas a la Asamblea Legislativa por la Constitución Política, afectando negativamente la imagen que el ciudadano común tiene de la labor parlamenta-ria.17

En virtud de ello, legisladores y académicos especializados se preocuparon por redactar una reforma integral al Reglamento, pues la Asamblea Legislativa, al igual que muchos otros par-lamentos en el mundo, adolecen del mismo mal, ser objeto de crítica por parte de la sociedad civil, sobre todo por la lentitud y falta de eficiencia con que ejecutan sus labores, las cuales no tie-nen el dinamismo y la agilidad que se necesita en estos tiempos, donde se requieren respuestas inmediatas a problemas inmedia-tos.18

Se hacía necesario dotar al Parlamento de un reglamento que tornara más ágil y dinámico el proceso de aprobación de las leyes, por lo que el 9 de noviembre de 1999, se aprueban las reformas al reglamento interno de la Asamblea, modificán-dose el inciso 5 del artículo 27 (sobre atribuciones y deberes del Presidente de la Asamblea Legislativa o de quien lo sustituya en su cargo) y los artículos 36, 36, 83,85,86,89, 119, 138 y 153, referentes al quehacer diario del Plenario.

Las principales modificaciones se dan con respecto al uso de la palabra de los diputados, el Orden de la sesión y Agenda Par-lamentaria, la definición de comisiones permanentes especiales la Comisiones de: Honores; Redacción; Relaciones Internaciona-les; consultas de constitucionalidad, para el control del ingreso y del gasto públicos; Comisión de Narcotráfico; Comisión de la Mujer; Comisión de la Juventud; Comisión de Nombramientos y Comisión del Ambiente. Asimismo, en el artículo 85 define las atribuciones para cada una de ellas.19

17 Zúñiga Op. Cit. p. 261

18 Ibid. p. 262

19 La Gaceta Legislativa No 219 . Asamblea Legislativa de la República de Cos-ta Rica. 11/11/99. p. 1


Como parte de las reformas, se introduce el plazo para la caducidad de los asuntos al finalizar una legislatura, el trámite y lectura de los dictámenes, mociones de reiteración y de orden, mociones para fijar plazos de votación, así como el procedimien-to para archivar proyectos con dictamen negativo, ya sea unáni-me o de mayoría20

Aunado a lo anterior, se establece el procedimiento para los informes de las Comisiones Especiales de Investigación, donde se dispone, entre otras cosas, que los mismos no podrán ser modificados, aunque mediante una moción de fondo podrá soli-citarse la exclusión de una o más recomendaciones contenidas en los informes.21

El fin último de estas modificaciones era descentrabar la agenda legislativa se descentraba y que junto con las Comisio-nes Legislativas con potestad plena se redujeran el número de proyectos que esperaban ser discutidos y el período de espera para cada uno de ellos se hace menor, no obstante, siguen pre-sentándose problemas para aprobar proyectos, pues sigue pen-diente la reforma al artículo 137 del reglamento (regula la pre-sentación de mociones), con el cual se evitaría el uso excesivo de este mecanismo para que no se aprueben los proyectos.

De acuerdo con don Rolando Laclé, actual Presidente de la Asamblea Legislativa... “el gran problema que mantenemos ¨[en la Asamblea Legislativa] es el reglamento. Mientras tengamos un reglamento interno hecho para el bipartidismo aquí solo se legisla con base en la buena voluntad”22...

3.5 Comisiones con potestades legislativas plenas

Nacieron al amparo de ley #7337 que reforma al artículo 121 la de la Constitución Política, donde se establece que: “ todo proyecto para convertirse en ley debe ser objeto de dos debates, cada uno en distinto día, obtener la aprobación de la Asamblea y la sanción del Poder Ejecutivo, y publicarse en el Diario Oficial, sin prejuicio de los requisitos que esta Constitución establece

20 Siempre y cuando no se haya presentado informe de minoría.

21 La Gaceta Op Cit, p. 3.

22 La Nación digital, Ismael Venegas C. “Laclé elogia negociación en Congreso”: Consultado el 16/02/03 en http://www.nacion.com/ln_ee/2002/diciembre/22/pais8.html


para casos especiales. No tienen el carácter de leyes y por tanto, no requieren los tramites anteriores los acuerdos que se tomen en uso de las atribuciones enumeradas en los incisos 2), 3), 5), 6), 7), 8), 8), 10), 12), 16), 21), 22), 23) y 23) de ese artículo, referentes a las materias que la Asamblea no puede delegar, por lo que se votarán en una sola sesión y deberán publicarse en el Diario Oficial”.

Es por ello que las reformas a la Constitución, para introducir la figura de las Comisiones Plenas, establecen que se nombra-ran tres comisiones permanentes con potestad legislativa plena, integradas por 19 Diputados cada una, de manera que su com-posición refleje, proporcionalmente, el número de Diputados de los partidos políticos que la compone. La delegación deberá ser aprobada por mayoría de dos tercios de la totalidad de los miem-bros de la Asamblea, y la avocación, por mayoría absoluta de los diputados presentes. El Reglamento de la Asamblea regulará el número de estas comisiones y las demás condiciones para la delegación y la avocación, así como los procedimientos que se aplicarán en estos casos23.

Si bien es cierto que el Parlamento puede delegar, en es-tas comisiones permanentes, el conocimiento y la aprobación de proyectos de Ley, también podrá avocar, en cualquier momento, el debate o la votación de los proyectos que hubiesen sido objeto de delegación24.

La delegación no procede si se trata de proyectos de ley re-lativos a la materia electoral, a la creación de los impuestos na-cionales o a la modificación de los existentes, al ejercicio de las facultades previstas en los incisos 3), 11), 13), 15) y 17) del artículo 121 de la Constitución Política, a la convocatoria a una Asamblea Constituyente, para cualquier efecto, y a la reforma parcial de la Constitución Política25.

Asimismo, la aprobación legislativa de contratos, Convenios y otros actos de naturaleza administrativa, no dará a esos actos

23 Muñoz, Op. Cit. p. 73

24 Idem

25 Sobre el contenido de este artículo y se puede consultar la siguiente direc-ción en la red Internet: http://www.poder-judicial.go.cr/sala3/leyes/conspol.htm


carácter de leyes, aunque se haga a través de los trámites ordi-narios de éstas”.26

Las Comisiones Plenas son parte de la modernización de la Asamblea Legislativa y en ellas se conocen las iniciativas de los Diputados y ciertas agendas de consenso, que en determinado momento le han sido delegadas, luego de haber cumplido con los requisitos de delegatoria, constituyéndose en un foro de de-legación, dentro del cual se respeta el principio de proporciona-lidad; los 57 diputados están integrados en alguna de las tres comisiones y aunque el número de integrantes de cada una no se puede modificar, un diputado si puede asistir a las sesiones de una Comisión Plena diferente a la que ha sido asignado, sin embargo tendrá únicamente derecho a opinar, pero no a votar sobre el tema que se discuta en ese momento.

Al crear las Comisiones Plenas se pretendía que el proceso legislativo tomara más agilidad, por cuanto a través de la delega-ción de proyectos a las mismas, se desentrabaría el orden del día del Plenario Legislativo, enviados, en su mayoría, por el Poder Ejecutivo.

No obstante, si analizamos el gráfico número #2, notamos que a diez años de creadas estas comisiones, la cantidad de las leyes que aprobadas en las comisiones legislativas con potestad plena, es significativamente menor a la cantidad de leyes que se aprueban por el Plenario Legislativo.

26 Ley #7337 de la República de Costa Rica.


Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas suministradas por el Depar-tamento de estadística de la Biblioteca de la Asamblea Legislativa

Asimismo, el Asesor parlamentario Humberto Morales, es del criterio que en la práctica esas comisiones han sido subutiliza-das, ya que se les delega solamente asuntos de menor interés, aquellos que son “fáciles” de aprobar, pero los proyectos que afectan intereses estratégicos de alguno de los partidos mayori-tarios, o del Poder Ejecutivo, se discuten en Asamblea Plena.27

Igual criterio sostiene el Dr. Constantino Urcuyo, quien añade que los Jefes de fracción temen perder el control sobre algunos asuntos de interés estratégico – político y prefieren que el asunto se discuta en sesión plena, donde además de tener el control so-bre el tema, pueden buscar el consenso necesario para su apro-bación o en su defecto bloquear iniciativas que provengan del partido de oposición28.

Con respecto a las afirmaciones del Sr. Morales y del Dr. Ur-cuyo, éstas no parecen confirmarse si analizamos el gráfico #3, donde se demuestra que salvo en lo relativo a los convenios con organismos no financieros y financieros, más la aprobación del Presupuesto de la República; temas que de acuerdo a la Consti-

27 Entrevista con Humberto Morales, Asamblea Legislativa, 19 de Junio del 2000.

28 Entrevista con Constantino Urcuyo Fournier, Ex Asesor Presidencial y Ex Diputado el 7 de Agosto del 2000.


tución Política se deben aprobar en Plenario; las leyes que aprue-ban las Comisiones Plenas y el Plenario son de la misma natura-leza, sobre todo en lo relacionado con la aprobación de nuevas leyes, donde ambos órganos legislativos aprueban un promedio muy similar.

Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas suministradas por el Depar-tamento de estadística de la Biblioteca de la Asamblea Legislativa

Independientemente del tipo o cantidad de leyes que se aprueben, consideramos que estas comisiones proveen de ma-yor legitimidad la labor de los Diputados dado que la respuesta y la aprobación de leyes aumenta, para satisfacción de las frac-ciones políticas con representación dentro del Congreso y que de cierta manera se está descentralizando la decisión política, modificando la estructura organizativa de la Asamblea.

4. Conclusiones

Pese a todos los logros que se han conseguido hasta la fe-cha, el proceso de modernización que lleva a cabo la Asamblea Legislativa costarricense, tanto en los aspectos institucionales, como en los organizacionales, es un proceso que actualmente está siendo implementado por las jefaturas de departamento, sin que los Diputados, se hayan involucrado directamente con él, pues la Comisión de modernización que se había creado a inicios de la década de los 90’s dejó de funcionar desde 1998 y en la


actual legislatura no es un tema dentro de la agenda parlamen-taria costarricense, o al que los congresistas le presten singular atención, evidenciándose así la ausencia de un órgano político que coordine, organice y supervise todos los cambios que se es-tán implementando, la forma en que se están haciendo y mucho menos determinar el avance de los mismos.

La ausencia de un órgano específico que supervise los cam-bios dentro de la Asamblea como parte un proceso global, con implicaciones en todos los departamentos y niveles jerárquicos del Congreso, ha provocado que los cambios se lleven a cabo a diferentes velocidades y que algunos otros se efectúen sin la debida planificación, por lo que algunas de ellas, aunque acerta-das, están siendo subutilizadas y otras carecen de la suficiente divulgación, provocando que la modernización vaya a diferentes “velocidades” y el proceso, a más de diez años de haberse inicia-do, sea aún un proceso incompleto y los objetivos para los que fue creado no se hayan cumplido a cabalidad.

No obstante, se puede decir que el acceso a Internet ha per-mitido un mayor acceso a información que antes no estaba dis-ponible y al usar el correo electrónico como medio de comunica-ción eficiente, se ha podido tener rápido acceso a reglamentos, leyes, actas y otros documentos que necesiten ser consultados dentro de la Asamblea.

Los Sistemas de Información y administración legislativa (SIL y SAL respectivamente), son sin duda alguna, avances impor-tantes en el proceso de modernización y repercutirán favorable-mente en la calidad y agilidad en la tramitación de las leyes, así como el control que se lleve de ellos, pero al estar en su etapa de desarrollo e implementación, pasarán unos años antes de que se pueda medir su impacto real, es decir, sus consecuencias, al igual que el impacto de la de la oficina de iniciativas legislativas y los procesos de capacitación de personal, que se podrá deter-minar únicamente en el largo plazo.

Asimismo, los esfuerzos del Departamento de Organización y Métodos (que ha asumido algunas de las funciones encomenda-das a la desaparecida comisión de modernización) por elaborar Manuales de Procedimientos para cada uno de los departamen-tos de la Asamblea, ha contribuido a evitar la duplicación de funciones y que pese a la rotación excesiva de personal, el em-


pleado de cada Departamento tenga un manual o reglamento en el cual basarse al momento de realizar sus labores.

Por otra parte, la ampliación y adquisición de nuevos equipos de cómputo y el acceso desde la biblioteca a nuevas bases de datos, nuevas colecciones de libros y revistas, así como la dispo-nibilidad de espacio tanto en el departamento de archivo, como en de la biblioteca, han permitido mejores condiciones de traba-jo y estudio para los usuarios internos y externos, agilizándose además el proceso de búsqueda y recopilación de información, desde dentro y fuera del país, independientemente de que se trate de trabajos académicos o para funciones legislativas, lo cual sin duda alguna, fortalece la calidad de la producción inte-lectual sobre el legislativo.

La creación de la Revista Parlamentaria y la Gaceta Legisla-tiva han contribuido sin duda alguna a que el pueblo tenga una noción bastante exacta de lo que se discute dentro del plenario, así como la facilidad de tener acceso diario a las reformas a leyes y reglamentos, promueve un mayor conocimiento y capacidad deliberativa en los ciudadanos y también se convierte en instru-mento de información clave para los estudiosos del Parlamento, tanto a nivel nacional, como a nivel internacional, pues tanto la revista como la gaceta, se pueden recibir mediante suscripción en cualquier parte del mundo.

Asimismo, es lamentable que la iniciativa para la creación de una radio legislativa no funcionara, pues actualmente las se-siones plenarias se transmiten por una emisora comercial, que luego de finalizada esta actividad, no hace un análisis de lo dis-cutido, mucho menos de la labor parlamentaria, cosa que si se podría hacer en una emisora propia, donde además se podrían abrir espacios de opinión ciudadana y de discusión política.

Los programas de capacitación de personal tanto a nivel de seminarios o cursos cortos, como de Maestría, ha permitido que se mejoren las técnicas de control político, se tenga conocimiento del valor práctico para ejercerlo, asimismo se ven los resultados en aspectos como la concurrencia de funcionarios públicos (eva-luando la pertinencia o no de que comparezcan ante el plenario), las actividades de las comisiones de investigación y mejorar la coordinación con órganos auxiliares como la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes.


La Oficina de Iniciativa Popular es quizá uno de los Departa-mentos que mejor funcionan dentro de la Asamblea Legislativa y como se ha señalado en el apartado correspondiente, la res-puesta del público ha sido muy favorable, así como también la acogida que le han dado los Diputados a las iniciativas de ley presentadas, por lo que realmente se puede decir que cumple con los objetivos de acercar a la sociedad costarricense al Par-lamento, no sólo por medio de la información que brinda por di-versos medios, sino también por los programas de visitas de los Diputados a instituciones educativas, con los que se da a conocer la labor que realizan y la importancia del Parlamento dentro de una democracia consolidada como la costarricense.

La ausencia de ese ente que coordine el proceso de moderni-zación, ha provocado también que algunos de los objetivos pro-puestos por el Plan Maestro de Desarrollo no se hayan cumplido a cabalidad o del todo no se hayan cumplido, como es el caso de las reformas al reglamento interno que fueron más bien de tipo superficial, sin que se resolvieran problemas como el uso de la palabra (a veces excesivo) por parte de los Diputados y se admi-tieran medios electrónicos para las votaciones.

Por otra parte, la creación de las comisiones legislativas ple-nas ha contribuido a agilizar el proceso de aprobación de las leyes, a disminuir el tiempo que tarda en tramitarse un proyecto y a desentrabar la agenda parlamentaria, sin embargo sería im-portante que los Diputados le confiriesen una mayor capacidad de acción, pues actualmente la cantidad de proyectos que le son referidos y se aprueban en las tres comisiones con potestad le-gislativa plena, no es proporcional a la cantidad de proyectos que se aprueban en plenario, por lo que se podría decir que no están siendo utilizadas a su máxima capacidad.

Por último consideramos que es indispensable dentro de este proceso de modernización, atender la necesidad de la ciudadanía de un trabajo parlamentario más fluido y concreto, particular-mente en el plenario y no postergar más la reforma al artículo 137 del reglamento interno de la Asamblea, pues “La moderniza-ción y el sentido del cambio comienzan en nosotros mismos, en nuestra posición y situación de liderazgo y capacidad de conduc-ción; en la flexibilidad que imprimimos a nuestras propias vidas, en nuestra capacidad para comunicar y participar de todo aquello y finalmente, en nuestra inteligencia para buscar y emplear de


la mejor forma, las herramientas que nos entrega la administra-ción, al servicio de nuestros objetivos, como institución, como Parlamento institucionalizado, como un verdadero Parlamento Integral” 29..., sólo de esta forma podremos decir que el proceso de modernización parlamentario ha sido concluido exitosamente y que cumple adecuadamente con su función de representar a la sociedad civil y colaborar con el fortalecimiento de la paz y la democracia en el país, en Latinoamérica y en el mundo.

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Entrevistas:

Chaves, Erick. Asesor Parlamentario de la Diputada Rina Contre-ras. Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica 15/6/00.

Chaves, Luis. Director del Departamento de divulgación y pren-sa. Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 20/11/00 y 28/08/03

García, Eduardo. Encargado del Sistema de Información legisla-tiva (SIL) Departamento de Informática, Asamblea Legislativa de Costa Rica, 15/6/00.

Jiménez, Sandra. Subdirectora del Departamento de Informática de la Asamblea Legislativa de Costa Rica. San José, Costa Rica, 20/11/00 y 20/02/03

Morales, Humberto, Asesor Parlamentario de la Presidencia de el Asamblea Legislativa. 19/6/00.

Paniagua, Edith. Coordinadora Área de Procesos, Biblioteca de la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica. San José, Costa Rica 12/5/00.

Paniagua, Priscila. Asesora del Foro de Presidentes Legislativos (FOPREL), Asamblea Legislativa de Costa Rica. 8 /6/00.Parra, José. Encargado del Sistema de Administración Legisla-tiva. Departamento Informática Asamblea Legislativa. 15/6/00.

Román, Fernando. Coordinador del departamento. De Organiza-ción y Métodos de la Asamblea Legislativa. 15/6/00.


Urcuyo Fournier, Constantino. Asesor Presidencial y ex Diputado (1993-1998). San José, Costa Rica, 7/8/00.

Velázquez, Marlon. Departamento de Servicios Generales de la Asamblea Legislativa. 15/6/00.

Leyes

Ley #7337 de la República de Costa Rica. San José, Costa Rica, 1993

Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa. San José, Costa Rica, Noviembre 1999.

Periódicos

La Gaceta Legislativa No 219. Asamblea Legislativa de la Repú-blica de Costa Rica. San José, Costa Rica 11/11/99.

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Bernal Arias Ramírez - 173

ESTUDIO COMPARATIVO DE NORMATIVAPARLAMENTARIA

(Costa Rica confrontada con selección depaíses de Europa y América Latina)

Bernal Arias Ramírez1

INTRODUCCIÓN

El autor ha realizado esta investigación2 con el objeto de dar relieve, observar y analizar la normativa comparada relativa a procedimientos parlamentarios, tanto de países representativos de Europa como de América Latina.

El análisis comparativo parte de la premisa de ubicar en el actual Reglamento Legislativo costarricense derechos y obliga-ciones que tienen los diputados, las figuras procedimentales que presentan mayor disputa, tanto aquellas que ralentizan el ac-cionar parlamentario, como las que tienden a anular el derecho de enmienda y discusión parlamentaria. La pregunta inicial que se hizo fue: ¿Tienen los representantes suficientes herramien-tas procedimentales para enfrentar con eficiencia los retos de legislación de calidad y en un plazo razonable y oportuno? Esta interrogante que se había planteado en su momento, se viene a despejar en las líneas siguientes.

La recolección de datos y el análisis de la información por país hará el contraste (claros y obscuros) por variable e indica-dor, en cuyo caso, se espera escrutar un panorama lo más com-pleto posible de la materia aquí expuesta.

Se trazaron los siguientes objetivos:

• Observar y comparar normativa procedimental parlamentaria• Analizar exclusivamente Cámara Bajas o Únicas• Crear variables e indicadores procedimentales que den pie

1 El autor es Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid y Especialista en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de Madrid. Es abogado y politólogo, profesor en el posgrado y pregrado de Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica, así como docente de la Maestría y Derecho Municipal de la U.C.R., también docente de Derecho Constitucional de la Universidad Católica de Costa Rica. Actualmente Asesor Parlamentario en la Asamblea Legislativa de Costa Rica.

2 Auspiciada originalmente por el PEN, órgano adscrito a CONARE.


para concluir si Costa Rica, frente a otros ordenamientos, tiene figuras e institutos adjetivos que tienden a ralentizar o agilizar las decisiones de los diputados.

• Verificar cómo anda la “salud” de nuestras instituciones adje-tivas parlamentarias frente a otras naciones.

• Revisar indicadores de formación de la ley y de control políti-co (construcción reglamentaria)

• Identificar abusos o bien vacíos de nuestra normativa parla-mentaria.

• Determinar si las reglas sobre las que basa su ejercicio el Parlamento costarricense contribuyen o no a los cambios y transformaciones que requiere la sociedad.

Fuera de las variables e indicadores que están directa o indi-rectamente asociados a la lentitud o buena marcha de los proce-dimientos, de cara a la eficiencia del órgano parlamentario, este estudio comparativo de Estados seleccionados, también agregó una variable (con sus respectivos indicadores), sindicada a la competencia del control político, y otra, que se ha denomina-do “algunos aspectos interesantes no existentes en Costa Rica” como simples puntos de referencia informativa.

El trabajo se divide siguiendo las pautas propias de una inves-tigación de este tipo, con una introducción, cuestiones metodo-lógicas que explican el curso aplicado para llegar a los hallazgos, luego viene el desarrollo de contenido con la disección de cuatro partes, el primer grupo con variables e indicadores directamente ligados con la buena o mala marcha de la Asamblea; el segundo grupo, las indirectamente asociadas con la buena o mala marcha de la Asamblea; el tercer agrupamiento relativo a procedimien-tos y mecanismos de transparencia y control de la ejecución de los actos en prevención de la arbitrariedad; mientras que el cuar-to grupo, donde se añaden otros asuntos de interés comparativo. Una vez obtenidos los resultados, al final de este documento se plantea, por un lado, un cuadro resumen de hallazgos y, por otro, una valoración de lo obtenido.

Hay que señalar a modo de hipótesis: Si bien los diputados/as son los representantes del pueblo, responsables de dotar al país de buena legislación, las reglas sobre las que basan su ejer-cicio son fundamentales a efecto de si ellas contribuyen o no con los cambios y las transformaciones que requiere nuestra Nación, en la base del Estado de Derecho, por ende, si facilitan y coad-yuvan al Desarrollo Humano.


Se pretende entonces, verificar cómo anda la “salud” de nues-tras instituciones adjetivas parlamentarias y solo comparándolas con otras naciones podemos sacar las mejores conclusiones.

I. CUESTIONES METODOLÓGICAS

Objeto de estudio: La Asamblea Legislativa costarricense (disposiciones reglamentarias y algunas constitucionales) com-parada con disposiciones también reglamentarias y constitucio-nales de Cámaras Bajas de los siguientes países:

Europa América Latina

FranciaItalia

España

ArgentinaChile

UruguayPerú

Selección de países: Como se ve, se escogieron tres paí-ses europeos de gran influencia histórica y dogmático-normativa para Costa Rica, de sistema románico-germánico. Sin lugar a duda Francia, España e Italia, han sido fuentes relevantes en la construcción y diseño de las instituciones jurídicas nacionales. Aun cuando se trate de sistemas parlamentarios de doble Cá-mara, sus procedimientos, mecanismos y actos son, de alguna manera, análogos, obviamente guardando las distancias de Cá-mara Única de nuestro país. En la selección de Perú se razonó la existencia de un modelo interesantísimo de semi-presidencia-lismo, con fuertes reformas en los últimos años, híbrido entre presidencialismo y parlamentarismo que se refleja fielmente en las normas reglamentarias del Congreso. Se optó por el Con-greso de Chile con la finalidad de examinar la velocidad con que resuelven algunos procedimientos, no obstante, con prudencia, puesto que ese país optó por transar tiempo a cambio de debate y deliberación. En el caso uruguayo y argentino, se prefirieron por la enorme influencia que han tenido ambas naciones en el sistema jurídico interamericano, con sólidas instituciones parla-mentarias que, aunque de doble Cámara, en lo que atañe a la Baja eran comparables con la Asamblea Legislativa. Además, se abona en el juicio de elección uruguayo, una trayectoria institu-cional y política semejante a la costarricense (con los períodos de excepción naturales) y una población similar a la nuestra. Por su parte, la Argentina, ofrece siempre fina agudeza procedimental.


Nota: En los casos de países que tienen doble Cámara, la relación de población por representantes (Cámara y Senado agregados) hace que bajen sustancial-mente las correspondencias numéricas.Fuente: Arias Ramírez, 2008.

Método utilizado: Análisis comparativo de normas bajo el método deductivo, y solo a efecto de consolidar información en tablas, se vertió información resumida de tipo empírico. El aná-lisis es básicamente de tipo cualitativo, lejos de subjetivismo, puesto que los respaldos son precisos, en cuyo caso, por cada afirmación se cita el artículo constitucional o reglamentario de fundamento. Esto no obsta para que el autor de la investigación dada su experiencia y conocimiento sobre el Congreso costarri-cense interprete los datos.

Fases de investigación: La investigación se compone de dos fases, la primera de un arduo trabajo de lectura, recolec-ción y procesamiento de información, el cual se fue colocando en Cuadros comparativos por variables e indicadores que se van comparando, cuyo producto aparece en lo que se denomi-na “Avance de Investigación de ponencia”, que se presentó en el Taller de Validación organizado por el Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible el día 30 de mayo de 2008 ( Se acogieron algunas observaciones realizadas por par-ticipantes a dicho Taller). La segunda fase consiste en realizar los agrupamientos, los perfiles, el análisis y la interpretación de la información, donde aparece concluyentemente si alguna va-riable o algún indicador de una variable es crítico, susceptible de reforma, o bien si hay fortaleza en nuestro Estado de Derecho, y dentro de éste en nuestro Derecho parlamentario. Esa valora-ción es esencial a efecto de observar si el proceso de formación de la ley es satisfactorio o está interferido por dispositivos con-traproducentes para el sistema democrático.


Documentos base:

a. Constituciones Políticas de Francia, Italia, España, Argentina, Chile, Costa Rica, Perú y Uruguay.

b. Reglamentos:• Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados de la Na-

ción (Argentina)• Reglamento de la Cámara de Diputados (Chile)• Reglamento de la Asamblea Legislativa (Costa Rica)• Reglamento del Congreso de los Diputados (España)• Reglamento de la Asamblea Nacional (Francia)• Reglamento de la Cámara de Diputados (Italia)• Reglamento del Congreso (Perú)• Reglamento de la Cámara de Representantes (Uruguay)

La tarea de extracción de datos no es fácil por virtud de que cada Reglamento de los citados, de Cámaras Bajas o Únicas, tiene entre 200 y 330 artículos en promedio, lo que significa documentos de 70 a 100 páginas cada uno y la lectura de las respectivas Cartas fundamentales de los países pertenecientes al estudio. Se trata del procesamiento de información abundante.

Órganos parlamentarios en los que se centra el traba-jo: El Pleno y las Comisiones Permanentes. Se amplió este radio únicamente cuando se verificó el funcionamiento de Comisiones con Competencia Legislativa; ergo, quedaron fuera de análisis todo otro tipo de comisión, órgano o instrumento que no tuviera correlación con los citados.

Variables e indicadores ofrecidos3:

Primer grupo: Las directamente ligadas con la buena o mala marcha de la Asamblea • Espacio negociador orgánico y adecuado para agilizar la

agenda• Períodos extraordinarios de sesiones y sesiones especiales• Uso de la palabra en diferentes actos parlamentarios

3 No están incluidas muchas posibles variables, por citar algunos ejemplos: Régimen disciplinario y sancionatorio de los diputados; Régimen de fueros e in-munidades; Personal a cargo; Remuneraciones y dietas; Acusación contra miem-bros de los supremos poderes; atribuciones del Presidente; procedimiento para reformas constitucionales; entre otras.


Cuestiones de orden Discusión general por el fondo Discusión particular por artículo, capítulo o título Miembro informante o dictaminador Razonamiento de voto Interrupciones

• Procedimientos especiales de repetición de actos Revisión o reconsideración de un asunto previamente vo-

tado Reiteración de mociones de fondo desechadas en Comi-

sión• Tipos de procedimientos de urgencia

Declaratoria de sesión permanente Pedir cierre del debate Privilegiar asuntos en el orden del día Calificación de gravedad o urgencia Alteración del orden del día Dispensa de trámites y trámite ágil en Comisión No admisión de aplazamiento Declarar preferente una cuestión Comisiones especiales dictaminadoras a instancia del go-

bierno Inadmisibilidad de enmiendas por obstrucción

Segundo Grupo: Las indirectamente asociadas con la buena o mala marcha de la Asamblea

• Tipo de Quórum exigido por país Quórum para iniciar sesión en Pleno Quórum para votación en Pleno Quórum para iniciar sesión en Comisión Permanente Quórum para votación en Comisión Permanente

• Comisiones Permanentes: Proporcionalidad en la integración, plazo para expedir dictamen o informe, y tratamiento de las enmiendas Proporcionalidad en la integración Término para dictaminar un proyecto Tratamiento de las enmiendas

• Tratamiento de la caducidad y archivo de asuntos• Existencia y funcionamiento de Comisiones con Competencia

Legislativa Plena


Tercer grupo: procedimientos y mecanismos de transparencia y control de la ejecución de los actos en prevención de la arbi-trariedad

• Principio de Publicidad parlamentaria• Tratamiento de la constitucionalidad de los asuntos• Tratamiento del Proyecto de Presupuesto

Cuarto grupo: Otros asuntos de interés comparativo

• Figuras de Control Político Control sobre presupuesto Interpelación Investigación parlamentaria (comisiones) Tiempo o espacio para control político o exposiciones ver-

bales Visitas o exposiciones verbales de los Ministros Moción de confianza en el gobierno Censura y dimisión del gobierno o de un ministro

• Cuestiones interesantes no existentes en Costa Rica

En total son 14 variables y 32 indicadores que tienen vínculos entre sí de acuerdo con el agrupamiento de grado o ubicación.

Casilla crítica de indicador: Se utiliza para expresar valo-ración, está compuesta por cuatro categorías:

Bien: El indicador existe en Costa Rica, responde satisfacto-riamente o está por encima en términos de eficacia frente a los Congresos homólogos. En esta categoría se desprende fortaleza en nuestro Estado de Derecho, y dentro de éste en nuestro De-recho parlamentario frente a otros.

Conforme dentro de la media: Se refiere a que hay una cierta conformidad o media general, en la que se encuentra la Asamblea Legislativa respecto a la muestra de países bajo estu-dio. No hay necesidad de impulsar cambios en el corto o media-no plazo.

Conforme imperfecto: Hay aproximación instrumental, donde se manifiesta alguna conformidad, pero en nuestro caso, es imperfecta, defectuosa; es decir, que puede mejorar con ajus-tes o “cirugías parciales” al Reglamento. Dentro de la lista de


reformas tendría una especie de prioridad dos, entre el corto y mediano plazo.

Mal: Esta cuarta categoría se vincula a, si el indicador y su puesta en práctica perjudica, está mal empleado o bien, funciona de otro modo y de mejor forma en otros países, cuya excepción es Costa Rica. Hecha la comparación aparece concluyentemente que la variable o algún indicador de una variable es crítico, sus-ceptible de reforma inmediata.

Costa Rica

Bien Conforme(Dentro de la media)

Conforme imperfecto Mal

xx

Concordancia: Por facilidad, cada vez que en el texto de esta investigación se exprese un numeral y al lado “Reg.” o “Const.”, siempre se va a referir al Reglamento o a la Constitución del país que se relacione con la comparación o el comentario.

Tabla resumen de hallazgos: Es la forma en que se pre-senta gráficamente la síntesis de la confrontación del parlamento de Costa Rica (sus reglas) versus los demás países selecciona-dos. De esa tabla se extraen los resultados, en el sentido de, qué sería susceptible de Proyecto de Acuerdo de reforma regla-mentaria, y qué se omitiría, por estar nuestro país a la altura de cualquier otro parlamento estudiado.

Documento para la toma de decisión: Se espera que esta investigación sirva de base para que los diputados/as tengan a mano un referente claro de situación comparada, y no simples informaciones subjetivas o bien expuestas interesadamente ante la opinión pública por algún actor partidario o extraparlamenta-rio.


II. VARIABLES E INDICADORES DIRECTAMENTE LIGADOS CON LA BUENA O MALA MARCHA DE LA ASAMBLEA

1. Espacio negociador orgánico y adecuado para agilizar agenda

La agilidad de los procesos parlamentarios, la negociación y su correlativa toma de decisión depende, en buena medida, de la capacidad del sistema de institucionalizar espacios estables y permanentes que se vean reflejados en la normativa reglamen-taria. Así, en todos los países estudiados, salvo Uruguay, que no tiene una instancia para discutir sobre agenda u orden del día ni un órgano visible sobre negociación, todos, incluido Costa Rica, tienen un esquema donde se tiende a solidificar criterio entre las bancadas o grupos parlamentarios (Jefaturas), la Mesa Directiva y, en el caso de los sistemas parlamentarios, co-parti-cipan representantes del gobierno.

En Argentina, se establece un rango que se da en el período de sesiones preparatorias, con el concurso de los bloques parla-mentarios a través de la Comisión de Labor Parlamentaria. (arts. 1 al 9 y 58). Situación similar a la Argentina la tiene Perú, pues al inicio del período anual de sesiones, los Grupos parlamentarios y el Consejo de Ministros presentan una propuesta detallando los temas o proyectos de Ley que consideren necesario debatir y aprobar durante dicho período. El Pleno del Congreso vota la inclusión en la Agenda Legislativa de estos proyectos, inclu-yéndose en la misma, sólo aquellos que obtengan mayoría sim-ple. El debate de estos proyectos de ley tiene prioridad, tanto en Comisiones como en el Pleno del Congreso, esto no impide que puedan dictaminarse y debatirse otros (art. 29 del Reg.). Asimismo, el Consejo Directivo del Congreso, compuesto por la Mesa Directiva y los representantes de los Grupos Parlamenta-rios –Directivos/Portavoces- deben adoptar acuerdos y realizar coordinaciones. También deben adoptar la agenda de cada Se-sión del Pleno, definiendo proyectos que se tratarán en el orden del día de la sesión, poniéndola en conocimiento de los congre-sistas veinticuatro horas antes de inicio de sesión. También este Consejo fija el tiempo de debate de los asuntos contenidos en la agenda de la sesión del Pleno. En esas sesiones, el quórum es de la mitad más uno de los miembros según el número legal, y los acuerdos se toman por mayoría simple de los presentes (art. 30 a).e) y f) y 31 del Reg.). Por su parte, la Junta de Portavoces


(art. 31.A Reg.) tiene voto proporcional al número de miembros, ésta puede ampliar la agenda de la sesión y determinar priori-dades en el debate, ello siempre con el voto aprobatorio de la mayoría del número legal de los miembros representados allí.

Mientras que en Chile, se producen sesiones con los Jefes de los Comités a convocatoria del Presidente, con cuatro horas de anticipación a lo menos (art. 53.12 Reg.). Cada Jefe tiene tantos votos como diputados represente (votación relativa según el art. 57 del Reg.). Ningún diputado puede oponerse a los acuerdos a que lleguen los Jefes de los Comités con el Presidente, cuando se adopten por unanimidad (art. 61 Reg.). Existe otro espacio de coordinación, eficacia de procedimientos y negociación con los Presidentes de Comisión y la Mesa de la Cámara, cuyas reunio-nes se realizan cada quince días (art. 292 Reg.)

España, por su parte, tiene dispuesto en su Reglamento, crear Grupos parlamentarios de una o más formaciones políti-cas, quienes eligen un portavoz que, sumados con la Mesa (Pre-sidente del Congreso, Vicepresidentes y Secretarios), organizan el trabajo y ejercen actos de negociación (arts. 23 y 31 del Reg.). Ciertamente, existe la Junta de Portavoces como espacio de diá-logo, en el que participa un representante del gobierno (art. 39 del Reg.). El voto es ponderado. De forma análoga, en Francia, la Conferencia de Presidentes tiene una reunión semanal que examina el orden del Pleno para la semana en curso y las dos siguientes. Hace lo mismo mediante una reunión mensual. La Conferencia está integrada por: los presidentes de los grupos parlamentarios; los vicepresidentes; los presidentes de las seis comisiones permanentes; el ponente de la Comisión de Presu-puestos; el Presidente de la delegación de la Asamblea a la Unión Europea; el presidente de la Asamblea; y el representante del Gobierno. Planifican y confeccionan el orden del día, organizan los debates, el tiempo y las fechas de votación, así como los temas a tratar (art. 19, 48 y 49 Reg.). La misma institución la tiene Italia, con la Conferencia de Presidentes de Grupo, la cual es convocada por el Presidente de la Cámara, éste panel exami-na el desarrollo del Pleno y de las Comisiones.


Fuente: Arias Ramírez, 2008

En nuestro caso, Costa Rica, a la luz de lo anterior, la Asam-blea conforma Fracciones parlamentarias como partidos políti-cos estén representados (art. 7 bis). Estas fracciones sesionan obligatoriamente los días lunes en que conocen, debaten y re-suelven internamente asuntos de interés del Poder Legislativo y de los asuntos convocados por el Poder Ejecutivo (cuando se está en período de sesiones extraordinarias). A su vez, nombran Jefes de Fracción y suplente –voceros– (art. 10). Los Jefes de Fracción llevan los asuntos a las instauradas reuniones de Jefes de Fracción con el Directorio los días jueves de cada semana, para analizar el trabajo parlamentario y tomar, se supone, defi-niciones de agenda (art. 9 Reg.).

Si bien existe este espacio bajo regla formal, se derivan las siguientes prácticas: Se lleva una agenda provisional a cargo del Presidente de la Asamblea pero no un acta, no existe publicidad. Además, la reunión es de tipo informal pues los acuerdos que allí se adoptan, generalmente, son interinos y precarios (dependen de nuevas consultas a los diputados de las bancadas). No existe votación, ni proporcionalidad en la representación (no hay voto relativo). El compromiso allí adquirido es circunstancial e ines-table, cambiante; prueba de ello son los constantes recesos du-rante la sesión del Pleno para afinar detalles no resueltos en las


reuniones de Jefes de Fracción con el Directorio. Es decir, acuer-dos que se tendrían que adoptar en las sesiones de los jueves, se realizan sobre la marcha y con mayor presión e informalidad con recesos e interrupciones que piden los Jefes de Fracción, cortan-do el debate y la buena marcha de los asuntos. Este estudio no tiene una cuantificación del tiempo dado en recesos durante las sesiones para adoptar algunos acuerdos de procedimiento, sin embargo, evidentemente son sustanciales.

Se adiciona que, representantes del gobierno no participan permanente ni formalmente en las reuniones de Jefes de Frac-ción y Directorio, aunque ha sido común extender invitación a las autoridades gubernamentales, cuando sea necesaria su presen-cia. No hay impedimento en ese sentido. Tampoco hay impedi-mento para que otros diputados hagan visita, con la venia de su Jefe de Fracción y de los presentes, y tengan voz en las discusio-nes. No obstante, la gran crítica que se hace a este espacio en las últimas legislaturas es la falta de autoridad y de poder (como mandatarios) que tienen algunos Jefes de Fracción sobre sus diputados (disciplina partidaria y de fracción) pues alguna vez han adquirido compromiso, el que se ve borroso y difuso cuando sus mismos diputados adversan el acuerdo a que ha llegado su representante, dilema y dificultad para el Partido de Gobierno y su Fracción oficialista.

Casilla crítica de indicador: Costa Rica



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2. Períodos Extraordinarios de Sesiones y Sesiones Espe-ciales

Las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias costarricenses le otorgan al Poder Ejecutivo enormes ventajas para cristalizar proyectos de ley, pues tiene a disposición por mandato constitucional medio año legislativo completo (dividido en dos períodos de sesiones extraordinarias –mes de Agosto- y –diciembre/abril-), ello comparado con los otros países estudia-dos, donde no tienen rangos fijos, sino convocatorias circuns-tanciales. Precisamente, en Costa Rica, es atribución del Poder Ejecutivo convocar a la Asamblea Legislativa a sesiones ordi-narias y extraordinarias (art. 140.14 de la Constitución). En el


caso de las sesiones extraordinarias tiene absoluto control de los asuntos a tratar por parte de los diputados (capacidad de convo-catoria y retiro). Encima, la Asamblea, en cualquier período de sesiones, cuando lo crea necesario, por votación de 2/3 de sus miembros puede habilitar otros días y horas distintos a los fija-dos en el Reglamento (art. 32 y 41 Reg.), para aligerar agenda, si fuese del caso.

En la Argentina esta atribución es acotada y solo opera para sesiones especiales a petición del Poder Ejecutivo (art. 35). A diferencia de ese país, su vecino, Chile, tiene un mayor valla-dar de opciones: Por autoconvocatoria de mayoría de diputados durante recesos o convocatoria del Presidente de la República (art. 1.1.6). También existen las llamadas sesiones especiales y las sesiones pedidas (art. 68 Reg.). Habrá especiales cuando lo acuerde la Cámara, la Mesa disponga o cuando lo solicite el Presidente de la República. En estas sesiones se escuchan las exposiciones de los Ministros, respecto de materias de su com-petencia (art. 73 Reg.). En cuanto a las sesiones pedidas no se ven Proyectos y pueden ser solicitadas por 1/3 de diputados.

Los sistemas parlamentarios europeos tienen un diseño cer-cano. En España, fuera de los períodos ordinarios (sep-dic y feb-jun), la Cámara sólo podrá celebrar sesiones extraordinarias a petición del Gobierno, de la Diputación permanente (21 miem-bros) o de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso (art. 61 Reg.). Por su parte la Asamblea Nacional Francesa realiza sesiones a petición del Primer Ministro o de la misma Asamblea sobre una orden del día determinada. Estos períodos son abiertos y clausurados por Decreto del Presidente de la Re-pública (art. 29.2 y 30 Const. y 60.2 Reg.). También el Primer Ministro puede pedir días de sesión suplementarios (art. 28.3 Const. y 49-1 Reg.). En Italia se convoca a la Cámara a título extraordinario por iniciativa del Presidente o del Presidente de la República o de un tercio de sus componentes. También de pleno derecho por convocatoria extraordinaria del Senado (art. 29).

En Perú el Congreso en su ciclo anual tiene dos períodos ordinarios de sesiones, el primero del 27 de julio hasta el 15 de diciembre, el segundo, del 01 de marzo del año siguiente hasta el 15 de junio. Sin embargo, el Presidente del Congreso puede ampliar la convocatoria con agenda fija. También si lo solicita por lo menos el 50% más uno de los Congresistas. Propiamente


respecto de sesiones extraordinarias, se convocan conforme al artículo 118.6 y 130 párr. 2º de la Constitución Política. Una vez que el Presidente de la República emita el decreto, el Presidente del Congreso ordena citar a los Congresistas. Estas sesiones se pueden convocar además cuando lo soliciten por escrito las 3/5 partes del número legal de Congresistas, indicando los te-mas en la convocatoria (art. 50 Reg.). La República Oriental del Uruguay contiene desarrollo en esta materia, por decisión de la Cámara o del Poder Ejecutivo (arts. 9, 19 y 20). En concreto, cada Legislatura comprende un período de sesiones preparato-rias, cinco períodos de sesiones ordinarias y períodos extraor-dinarios si hubiere lugar (Artículo 104 de la Constitución). Se entiende por períodos extraordinarios, cualquiera sea el número de sesiones que comprendan, las que se establezcan en virtud de razones graves y urgentes, por decisión de la Cámara o del Poder Ejecutivo, durante los recesos constitucionales (Artículo 104, in-ciso tercero, de la Constitución). Igualmente son extraordinarias aquellas que se realizan por resolución de la Cámara o a solicitud de los Representantes, fuera del régimen ordinario. Estas sesio-nes podrán realizarse en los días de sesiones ordinarias y antes de éstas, por resolución de la Cámara o a solicitud firmada por veinticinco Representantes, por lo menos, con indicación de los asuntos a considerarse.

Sesiones extraordinarias o especiales

PAIS ARG. CH C.R. ESP. FR IT PER URUSí, por

autoconvocatoria de mayoría de diputados o por convocatoria del

Presidente.

Sí, Poder Ejecutivo convoca a sesiones

extraordinarias (medio año en dos períodos)

Sí, sesiones a petición del

Primer Ministro o de la misma

Asamblea sobre un orden del día

determinado.

También hay sesiones

especiales y sesiones pedidas

(Acuerdo de Cámara, Mesa

disponga o solicite el

Presidente)

La Asamblea puede habilitar

otros días y horas 2/3 para

sesionar extraordinaria

mente.

El Primer Ministro pude pedir días de

sesión suplementarios

Sí, especiales a petición del

Poder Ejecutivo

Sí, la Cámara sólo podrá celebrar sesiones

extraordinarias a petición del

Gobierno, de la Diputación

permanente (21 miembros) o de la mayoría absoluta de los

miembros

Sí, se convoca a la Cámara a título extraordinario por

iniciativa del Presidente o del Presidente de la

República o de un tercio de sus

componentes. También de pleno

derecho por convocatoria

extraordinaria del Senado

Sí, el Presidente del Congreso puede ampliar la convocatoria

(extender sesiones) con agenda fija.

También si lo solicita por lo menos el 50% más uno de los Congresistas.

Sí, por decisión de

la Cámara o del Poder Ejecutivo






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Nota: La calificación de diseño normativo es sobrada para el país, sin embargo se pierde la oportunidad de aprovechar los períodos de sesiones extraordinarias por diversos factores políticos, que no viene el caso aquí anotar.

3. Uso de la palabra en diferentes actos parlamentarios

Una variable crítica en la eficiencia de un Parlamento, pero al mismo tiempo, razón de ser de esa clásica institución es, justa-mente, el uso de la palabra “parlar”, hablar, mecanismo que sirve para adoptar posiciones, para defender puntos de vista, para apoyar, para oponerse, derecho de mayorías y minorías.

La presente investigación, de acuerdo a los indicadores que componen la variable, que son seis, tuvo como hallazgo el si-guiente cuadro consolidado:

Uso de la palabra (diferentes actos protocolarios)

PAIS ARG CH C.R. ESP FR IT PER URUCuestiones de

orden 5 minutos 5 minutos 5 minutos 10 minutos 5 minutos 5 minutos 2 minutos 5 minutos

Discusión general por el

fondo7 minutos 15 minutos

30 fondo 1er debate15 Fondo 2do debate

15 minutos

Prefijado por Conf.

Presidentes, piso de 5 minutos

30 minutos 5 minutos10 voceros 15 minutos

Discusión particular/

por art., cap., Tit.

5 minutos por dos veces

5 minutos en cada discusión

15 minutos

cada moción

Acuerdo de Mesa (No.

de peticiones

de uso)

5 Minutos por artículo o enmienda

20 minutos una sola vez

Es prefijado,

se tasa por acuerdo

10 minutos por artículo

Miembro informante o dictaminador

20 minutos Sin límite de tiempo 15 minutos 15 minutos

Sin tiempo fijo. 10 en

trámite simplificado

20 Min. ponente

mayoría y 20 minoría

10 minutos45 minutos

y 30 de discordia

Razonamiento de voto No hay 5 minutos

10 minutos

solo para votación nominal

5 minutos por Grupo

Parl.

5 minutos un orador por Grupo

Parl.

10 minutos 3 minutos 3 minutos

Interrupciones Sin tiempo exacto 2 minutos

Sin tiempo exacto, venia

Presidente

Sin tiempo exacto,

venia del Presidente

5 minutos no más con

venia Presidente

No hay figura 1 minuto

5 minutos como

máximo



Seguidamente se expone y explica el resultado detallado de cada uno de los indicadores que componen algunos actos, en diferentes momentos, concernientes al uso de la palabra de los diputados.

Como se observa en la Tabla previa, Costa Rica frente a los demás países tiene serios problemas de exceso de tiempo en dos indicadores, en discusión general por el fondo y en discusión particular. Sobre esta última figura, nuestro medio no la concibe como lo hacen los sistemas parlamentarios, artículo por artículo, capítulo por capítulo, título por título y sus respectivas votacio-nes (si así lo deciden). No, nosotros lo que hacemos es algo que desnaturaliza en buena medida la discusión, pues no se discute por el fondo la serie de artículos (uno por uno), sino una puja por meter nuevas enmiendas (discusión de mociones de fondo) en cuyo caso por cada una de ellas se conceden 15 minutos ac-cesible a todos los 57 integrantes del órgano. No se quiere afir-mar que en los sistemas parlamentarios los congresistas están impedidos de hacer enmiendas en discusión de Pleno, sólo que los términos y los tiempos son razonables, pues la discusión se genera básicamente en las Comisiones informantes o dictamina-doras.

Otro aspecto interesante se halla en el indicador razonamien-to de voto, Costa Rica solo en votaciones nominales (art. 109)junto con Italia tienen el máximo rango de tiempo por diputado para hacer constancia de voto con 10 minutos de razonamiento a diferencia de los otros países que a lo sumo conceden 5 minutos. Sin embargo mediante reforma al artículo 169 del Reglamento Legislativo se permitió la posibilidad de introducir en el acta ra-zonamiento escrito del voto. No obstante, como costumbre las y los legisladores piden ocasionalmente el uso de la palabra por el orden para razonar el voto de forma verbal cuando la votación fue ordinaria.

a. Cuestiones de orden

El promedio de tiempo para cuestiones de llamado al orden u observancia del reglamento es de 5 minutos. En ese intervalo está Argentina (art. 128 Reg); Chile , aunque el debate podrá durar 10 minutos que se distribuyen en mitades a favor y en con-tra (arts. 21 y 208 Reg.); Costa Rica, igual con 5 minutos sien-do posible la moción de orden en cualquier estado del debate, se


conocen inmediatamente después de aceptadas por el Presiden-te (arts. 27.6 y 153 del Reg.); también Uruguay con 5 minutos al orador, sin discusión (arts. 49 y 50); asimismo, Francia en las llamadas a reglamento y las peticiones relativas al desarrollo de la sesión (art. 58.1 Reg.). Finalmente Italia4 igualmente con 5 minutos las llamadas a Reglamento (art. 41) y 10 minutos las cuestiones no a lugar y las suspensivas para quien las presenta, aunque 5 minutos para los demás diputados.

España es el extremo mayor con 10 minutos, un congresista a favor y uno en contra (art. 74 Reg.). En efecto, en cualquier estado del debate un diputado puede pedir la observancia del Re-glamento (art. 72 Reg.). La otra cara, de rango menor es Perú con apenas 2 minutos para cuestiones de orden, en cualquier momento del debate (art. 59 Reg.). En cuestiones previas a efecto de llamar la atención sobre un requisito de procedibilidad del debate o votación, se otorgan 3 minutos (art. 60 Reg.).




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b. Discusión general o por el fondo

La discusión general o por el fondo es central en toda Cámara. Argentina otorga 7 minutos a cada diputado en discusión gene-ral. Los informantes de mayoría y minoría 20 minutos. Luego 12 minutos para bloques de 1 a 3 diputados, 15 minutos bloques de 4 a 10 diputados, y 20 minutos bloques de más de 10 diputados (art. 150). En Chile cada diputado podrá hacer uso de la palabra dos veces, el primer discurso 15 minutos, el segundo 5 minutos (art. 85 Reg.). De modo poco análogo respecto de los países anteriores, Costa Rica, en trámite de primer debate, facilita al diputado intervenir en cada moción por el término no mayor de 15 minutos, que podrá aprovechar de una sola vez o en diversos turnos. Con respecto al fondo, podrá intervenir hasta por 30 minutos (art. 135 Reg.). En el Plenario se admiten mociones de fondo durante las primeras cuatro sesiones de discusión del pro-yecto en trámite de primer debate (mociones vía art. 137 Reg.).

4 En este país, los cupos de tiempo para uso de la palabra generalmente se ne-gocian y se computan en referencia a lo previamente decidido por la Conferencia de Presidentes de Grupo o en su defecto por el Presidente de la Cámara.


A eso se añade 15 minutos en uso de la palabra en trámite por el fondo en segundo debate, aquí no se admiten mociones de fondo (art. 150 Reg.). En asuntos diversos a los no contemplados ex-presamente con tiempo tasado, puede concedérseles hasta una hora a cada diputado en uso de la palabra (art. 107 Reg.).

España ha fijado quince minutos en los debates considera-dos de totalidad, y tras ellos, los Grupos parlamentarios podrán fijar su posición en intervenciones que no excedan de diez minu-tos (art. 74 Reg.).

El sistema francés es flexible con el tiempo, es decir, no hay tiempo prefijado, la Conferencia de Presidentes señala la duración global del debate prevista para la sesión, según orden del día. El tiempo se reparte entre los grupos, de modo que se garantice a cada uno, en proporción a su número, un espacio. El orden de uso es por inscripción y el tiempo no será menor a cinco minutos (art. 54 Reg.). El orador no puede sobrepasar el tiempo asignado a su grupo (art. 55 Reg.). Normalmente el debate es organizado –debate reglado- (art. 55.5 Reg.). Hay prioridad por el fondo en uso de la palabra a Ministros, Presidentes y ponentes de comisiones, y comisarios de gobierno (art. 56 Reg.)

De la misma manera que Costa Rica, Italia es ampliamen-te dispendioso con el tiempo, pues otorga 30 minutos. Los di-putados que deseen hablar se inscriben y hacen uso en orden, alternativamente en contra y a favor (art. 36). Los miembros de gobierno podrán hablar cuantas veces quieran (arts. 37 y 39). Ahora bien, 60 minutos para mociones de confianza o descon-fianza (art. 39) y 45 minutos para proyectos de leyes consti-tucionales, de delegación legislativa, de régimen electoral y de autorización para ratificar tratados internacionales (art. 39). Se admiten nuevas peticiones de uso de la palabra, instancia formu-lada a la Conferencia de Presidentes de Grupo. Cerrada la dis-cusión se otorga 10 minutos para cada uno, de los que no hayan intervenido.

Contrario a Italia y Costa Rica, Perú tiene un límite de 5 minu-tos para congresistas o 10 minutos para voceros. En los debates generales sobre proposiciones de ley se respeta el tiempo acor-dado por el Consejo Directivo. Solo podrán intervenir los voceros designados por los Grupos Parlamentarios por espacio, como se dijo, no mayor de 10 minutos cada uno, además del Presidente o


delegado de la Comisión o de los firmantes del dictamen de mi-noría (art. 55.b Reg.). Usualmente en el Debate General a cada diputado se le otorgan 5 minutos cada uno, o bien distribuyendo el tiempo máximo para el debate en proporción al número de in-tegrantes de los Grupos parlamentarios (art. 55.c Reg.). También se puede acordar tiempo para réplicas y dúplicas.

El caso uruguayo brinda 15 minutos a cada miembro (art. 52). Sin embargo, prima la regla de cierre de discusión, dos oradores, uno en pro y otro en contra. También podrá hacer uso de la palabra un orador por cada uno de los sectores (grupos parlamentarios).




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c. Discusión particular por artículo, por capítulo ó por tí-tulo

Lamentablemente en Costa Rica la discusión en el Plenario, en ocasiones no lleva un orden coherente, como ocurre en casi todos los países de esta selección. En otras palabras, no existe la discusión artículo por artículo, sección, capítulo, título, etc., tampoco vínculo con rangos de tiempo a emplear. Casi siempre se tiene una discusión global, baladí. Se particulariza el debate únicamente cuando algún diputado ha presentado moción res-pecto de un artículo y grupo de ellos. Si el tema cobra interés, normalmente intervienen varios diputados, además del autor de la moción.

En la discusión particular de la Honorable Cámara de Diputa-dos de la Nación argentina se dispensan cinco minutos por dos veces a cada diputado5. El informante, el autor del proyecto y el diputado representante de bloque de 1 a 10 diputados se le con-fiere siete minutos, bloque de más de 10 diputados diez minutos (art. 158). La misma cantidad de minutos autoriza la normativa de Chile (5 minutos) en cada discusión particular por diputado. El diputado informante no está afecto a esta limitación (Art. 85 Reg.). Otro cuerpo normativo con 5 minutos es el de Francia, por artículo nuevo o enmienda (art. 95 y 100.7 Reg.). En pro-

5 Aquí el tiempo no se tasa artículo por artículo, por capítulo o por título, es un tiempo global.


yectos o proposiciones de ley complejas, las votaciones pueden hacerse por partes. Cada enmienda y cada artículo se vota por separado, de modo sucesivo, aunque es posible modificar o alte-rar el orden de discusión (art. 95.4 Reg.). Agotado esto, se vota en conjunto el proyecto o proposición. Uruguay 10 minutos por artículo para cada miembro por una única vez (art. 55).

Luego siguen dos casos equivalentes, España que establece el tiempo máximo de discusión por artículo, visto el número de peticiones de la palabra y el total para la conclusión del dictamen (art. 115 Reg.) y Perú que tienen tiempo prefijado, tasado de antemano. Entonces, hace el debate por partes, según el acuer-do adoptado para el desarrollo por títulos, capítulos, secciones o artículos. Se da preferencia a lo que proponga la Comisión dictaminadora (art. 55.c Reg.).

Italia, más restrictivo que Costa Rica faculta 20 minutos por diputado una sola vez, aun cuando fuere autor de varias enmien-das, o subenmiendas. Comprende la discusión de artículos, del conjunto de enmiendas o artículos adicionales. Se duplica el pla-zo a 40 minutos para proyectos de ley constitucional (art. 85.2).




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d. Miembro informante o dictaminador

En grado de mayor a menor, en lo tocante a la posibilidad de uso de la palabra para miembro informante o dictaminador, te-nemos a Francia que licencia a los ponentes de las Comisiones, en la exposición del Informe, en un procedimiento ordinario, con cualquier cantidad de tiempo a disposición, ergo, no tienen un tiempo fijo, excepto si es un procedimiento simplificado donde poseen apenas 10 minutos (art. 106 Reg.). Bajo esta misma tesitura se apunta Chile, puesto que el diputado informante no tiene limitación de tiempo, puede participar activamente en los debates sin limitación de veces.

Un caso de exceso de tiempo es Uruguay con 45 minutos en argumentación y 30 minutos el informante de discordia (art. 52 Reg.).


Italia con 20 minutos ponente de mayoría y 20 minutos po-nente de minoría, también interviene el gobierno y un diputado por grupo (art. 83 Reg.). Luego sigue Argentina con 20 minu-tos el informante en discusión general y en discusión particular 7 minutos. En grado continúan España y Costa Rica. Este último país con 15 minutos, tiempo computado individual o en conjunto por los diputados dictaminadores (art. 132 Reg.). No hay una figura central –ponente- con prioridad para hacer uso de la palabra. Simplemente, al inicio del Primer debate en el Plenario, se indica si algún miembro dictaminador quiere hacer uso de la palabra para hacer una explicación general, no es una obligación. El Con-greso de los Diputados de España también con 15 minutos, in-terviniendo un miembro de la Comisión dictaminadora o bien 15 minutos un miembro del gobierno cuando la iniciativa sea suya (art. 118 Reg.).

Por último Perú con no más de 10 minutos, correspondién-dole la sustentación al Presidente o al Secretario de la Comisión. Si hay dictamen en minoría un firmante lo sustenta por el mismo tiempo (art. 55.b Reg.). El autor de la proposición de ley tiene derecho a intervenir con 5 minutos.




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e. Razonamiento de voto

Los países más condescendientes para hacer constancia de voto son Costa Rica e Italia, con 10 minutos. Efectivamente, en Costa Rica, de acuerdo con el artículo 109 del Reglamento de la Asamblea, autoriza 10 minutos exclusivamente en votación nominal en razonamiento verbal del voto. Este plazo no podrá cederse ni parcial ni totalmente. En igual sentido, el artículo 50 del Reglamento de la Cámara de diputados de Italia brinda 10 minutos para explicación de voto (art. 50 Reg.). Para explicar el voto por artículo, enmienda, subenmienda o adicional, se dan 5 minutos a un diputado por Grupo (art . 85.7 Reg.).


Luego se tienen tres países, Chile, 5 minutos para funda-mentar voto en aquellas votaciones de tipo nominal (vgr., refor-mas constitucionales, tratados internacionales, proyectos de ley en general (arts. 158 y 281 párrs. 10 y 11). España 5 minutos para que cada Grupo parlamentario pueda explicar el voto (art. 89.1 Reg.). Francia, 5 minutos de explicación de voto sólo un orador por grupo parlamentario (art. 54.3 Reg.). A diferencia de todos los países bajo estudio, las democracias parlamentarias europeas francesa y española permiten el cierre, con razona-miento de voto por Grupo parlamentario y no por diputado indi-vidual, lo que hace que las posiciones finales sean posturas más ideológicas, de disciplina partidaria.

En Uruguay los representantes disponen de 3 minutos para fundamentar el voto (art. 83 Reg.). Argentina no tiene men-ción. Y, Perú, tampoco tiene mención. Sin embargo el Presi-dente puede dar uso de la palabra por 3 minutos para ilustrar, aclarar, o acomodar conceptos y posiciones. No podrá conceder más de 10 ampliaciones durante el debate de cada asunto.




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f. Interrupciones

En primera fila se tienen tres casos de países sin tiempo defi-nido, todos bajo el criterio de consentimiento del orador y del Di-rector del Debate (el Presidente). Así, los diputados de Argen-tina disfrutan de este derecho sin límite de tiempo, consentido por la presidencia y por el orador (art. 181 Reg.). En España los diputados que hubieren pedido la palabra en un mismo sentido podrán cederse el turno entre sí, previa comunicación del Presi-dente y para un caso concreto. Los miembros del gobierno tam-bién pueden interrumpir con la venia del Presidente del Congreso (art. 70 Reg.). En la Asamblea de Costa Rica el diputado puede conceder interrupciones, quien la solicita no podrá conceder a su vez la palabra a otro diputado. El tiempo se le rebaja al con-cedente. Si se abusa de la interrupción, el Presidente le puede retirar la palabra (art. 108 Reg.).


Luego vienen reglamentaciones con brevísimos espacios temporarios de interrupción, como Chile por un máximo de 2 minutos, con cargo al tiempo del concedente y por conducto del Presidente (art. 1.12 Reg.). Francia, interrupción excepcional autorizada por el Presidente no más de 5 minutos (art. 54.1 Reg.). Uruguay 5 minutos como máximo que le conceda el ora-dor en uso de la palabra (art. 69), y Perú un minuto que será descontado del tiempo del congresista interrumpido. Igual que los demás, las interrupciones de los peruanos son concedidas por el Presidente a solicitud del Congresista que se encuentre haciendo uso de la palabra. Por último Italia que no dispone de la figura de la interrupción.




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Para cerrar esta sección, se ha querido subrayar la normativa italiana, que dispone una máxima de respeto en espacio o uso de la palabra. Para esa reglamentación siempre, en cualquier negociación, donde no tengan mayoría los grupos opositores, tendrán derecho a tiempos restantes de intervención, y tener voz y presencia en toda cuestión que se discuta.

4. Procedimientos especiales de repetición de actos

Los instrumentos que a continuación se van a desarrollar, a la luz del derecho parlamentario comparado son, tal vez, los más controvertidos, ya que en ellos se aprecia con mayor longitud y claridad cuándo una bancada (en Costa Rica) quiere “torpedear” un Proyecto de Ley que no le interesa o bien lo adversa política e ideológicamente. Como se verá, ningún país de los estudiados tiene una normativa tan abierta y esponjosa como la costarricen-se en revisión o reconsideración de asuntos previamente votados y en reiteración de mociones de fondo desechadas en Comisión, o bien desechadas en Plenario que también son susceptibles de reiterar.


La siguiente Tabla resume lo que de seguido se va a desarro-llar:


a. Revisión o Reconsideración de un asunto previamente votado

Acerca de esta variable hay dos categorías de países, los que definitivamente no contemplan en sus normas reglamentarias la revisión o reconsideración de asuntos previamente votados, como son el caso de Chile, España, Francia e Italia.

El segundo grupo de Estados contempla la revisión, este es el caso de la Argentina, mediante moción de reconsideración que tenga por objetivo rever (sic) una sanción de la Cámara, sea en general o en particular. La moción se formula mientras el asunto se encuentre pendiente o en la sesión en que quede terminado y requiere 2/3 de votos (art. 135). También se puede pedir recti-ficación por dudas respecto del resultado de votación (art. 195). Obsérvese que la Cámara Argentina exige una mayoría califica-da, haciendo excepcional la figura. Nuestro país, Costa Rica permite que en el Plenario los diputados puedan pedir la revisión de las declaraciones, resoluciones y de los acuerdos (práctica-mente todo tipo de acto parlamentario). Además podrán pedir,


por una sola vez, la revisión o reconsideración de un proyecto de ley discutido y aprobado en primer o segundo debate (art. 2.9 y 155 Reg.). También esta misma figura de revisión opera en las Comisiones, en el sentido de que se puede solicitar revisión de votaciones, declaratorias, resoluciones, acuerdos por una sola vez (art. 5.5 Reg.). Las mociones de revisión de los asuntos de-finitivamente votados podrán plantearse después de la votación o antes de aprobarse el Acta respectiva en la sesión siguiente. Cuando se conozca la revisión, el diputado que la presenta tiene derecho a hablar por 15 minutos, se concederá un plazo igual a otro diputado (art. 155 Reg.). Perú también tiene incorporado en su normativa la revisión, en ese sentido, cualquier congre-sista puede solicitar que se rectifique la votación sólo cuando ésta se haya realizado levantando la mano y exista duda sobre su resultado. También es posible reconsiderar por escrito luego de las votaciones. Su aprobación requiere el voto de más de la mitad del número legal de congresistas. No procede este pedido después de aprobada el acta o de la dispensa de dicha aproba-ción (art. 58 Reg.). Finalmente, Uruguay también consiente la revisión siempre que se plantee en la misma sesión o antes de iniciar la siguiente (art. 85 Reg.). En cuanto a la mayoría reque-rida para la reconsideración, el artículo 95 del Reglamento indica “mayor número de votos que el obtenido primitivamente o más de la mitad de los votos del total de componentes de la Cámara para modificar por reconsideración una decisión de la Cámara que no requiera para su sanción una mayoría reglamentaria de más alto grado.”




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b. Reiteración de mociones de fondo desechadas en Co-misión

En Suramérica (Argentina, Perú y Uruguay) no existe la figura de la reiteración de mociones de fondo desechadas en Comisión, salvo Chile, pero en muy limitadas ocasiones, en el sentido de que una indicación –enmienda- rechazada en 2º Informe, puede ser renovada únicamente por el Presidente de la República o por dos Jefes de Comités (art. 131.c Reg.). Con todo, es una posibilidad excepcionalísima vedada para los diputados


chilenos. En Europa, a esta tendencia se suma Francia, pues no tiene como tal la figura, lo que sí prevé su normativa, es la pre-sentación de mociones de enmienda en el Pleno, por el gobierno y por la comisión, en el plazo de cuatro días laborales subsi-guientes al reparto del Informe de Comisión (arts. 98 y 99 Reg.). En Costa Rica funciona de modo similar, solo para diputados. Entonces, en el país galo es posible la devolución del texto y las enmiendas a Comisión, y que ésta emita un 2do informe escrito u oral (art. 101.3 Reg.). Lo mismo aplica vía artículo 154 del Re-glamento costarricense. Ahora, eso se vincula únicamente con modificaciones, mas no con reiteración de mociones desechadas. España e Italia si advierten esa contingencia. España con ma-tiz: Los Grupos parlamentarios, dentro de cuarenta y ocho horas siguientes a la fecha de terminación del dictamen, en escrito dirigido al Presidente de la Cámara, deben comunicar los votos particulares y enmiendas que, habiendo sido defendidos y vota-dos en Comisión y no incorporados al dictamen, pretendan de-fender en Pleno (art. 117 Reg.). En Italia los diputados pueden presentar en Pleno nuevos artículos adicionales y enmiendas, así como los rechazados en Comisión (art. 86 Reg.). En el caso del presupuesto los congresistas pueden presentar de nuevo al Ple-no las enmiendas rechazadas en la Comisión (art. 121.4 Reg.).

El caso costarricense tiene portillos que permiten el abuso del derecho y el exceso en las formas. Efectivamente, en Cos-ta Rica cuando en una Comisión dictaminadora se rechazare una moción de fondo, presentada directamente a la Comisión la puede reiterar después el diputado en el Plenario, e incluso, una moción de fondo presentada en el Plenario (art. 137) y desecha-da en Comisión Dictaminadora, el diputado proponente las puede reiterar (todas las que juzgue conveniente). Esta moción es de orden (5 minutos por cada una de ellas en uso de la palabra) y de ser aprobada, el Plenario se convierte en Comisión General para conocer la moción de fondo. Sólo procede una moción de reite-ración por cada modificación, derogación o adición presentadas (art. 138 Reg.). Las mociones de reiteración sólo serán de recibo cuando se presenten dentro de las tres sesiones de discusión siguientes a la fecha en que fue leído el último informe de mocio-nes tramitadas de conformidad con el artículo 137 –mociones de fondo-. Cuando se utiliza este mecanismo con criterio dilatorio intencional, se puede aseverar terminantemente que este es uno de los puntos frágiles y de posible atropello al equilibrio y razo-nabilidad en el proceso de formación de la ley en nuestro país.


Una reforma reglamentaria en Costa Rica, tendrá necesaria-mente que tocar las citadas normas reglamentarias para que la figura de la reiteración se ajuste a criterios proporcionados y ra-zonables, que tampoco afecten en alto grado a las minorías, em-pero que dé paso a las mayorías a votar los asuntos, de acuerdo al principio democrático, en un Estado de Derecho.




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5. Tipos de procedimiento de urgencia por país

Esta variable de la investigación es posiblemente la que des-mitifica aquella falsa idea de precariedad de mecanismos en el Reglamento de la Asamblea Legislativa costarricense para agili-zar o aligerar el trámite de proyectos de ley. De los diez posibles mecanismos expuestos comparativamente, Costa Rica cuenta con siete. No obstante, cabe indicar que los mecanismos o ins-trumentos que se tienen, casi todos, por no decir la totalidad, necesitan para su implementación política mayorías calificadas de dos terceras partes de la totalidad de los miembros (al me-nos 38 votos de los 57), lo que hace en muchas ocasiones inútil su puesta en práctica. Supone entonces fuertes procesos de negociación y de alianzas para lograr el número “mágico” auto impuesto reglamentariamente.

La siguiente tabla consolida en términos de Si y No si se tie-ne el mecanismo o instrumento en la normativa reglamentaria. Como se observa, se está en la mejor posición, igual que España, siendo Francia, Italia y Perú las naciones –sus Cámaras– las que tienen menos instrumentos para echar mano.


Nota: Para Costa Rica, la inadmisibilidad de enmienda por obstrucción ha sido un tema de disputa que está relacionado con el derecho de enmienda y el prin-cipio de conexidad (Vid. Votos Sala Constitucional 0786-94, 1919-96, 3220-00, y 9257-00) Fuente: Arias Ramírez, 2008.

a. Declaratoria de sesión permanente

Solo el caso de Uruguay tiene la figura de la declaratoria de sesión permanente para tratar un asunto hasta su resolución definitiva (arts.25 y 90 d). Ceñido a la letra, el artículo 25 re-glamentario prescribe que las sesiones “podrán ser declaradas permanentes, con el objeto exclusivo de tratar un determinado asunto hasta su resolución definitiva. Perderán ese carácter si el objeto de la sesión es interrumpido por la declaración de una urgencia. Para la declaración de sesión permanente se requerirá el voto conforme de la mayoría absoluta del total de componen-tes de la Cámara. En caso de declararse permanente una sesión, no podrá prefijarse hora de interrupción de la misma, debiendo votarse en cada caso el intermedio que se proponga, resolución que se cumplirá de inmediato. La citación para la sesión perma-nente sólo podrá contener el asunto motivo de la misma.”


Ningún país de la muestra seleccionada (Argentina, Chile, Costa Rica, España, Francia, Italia y Perú) tiene semejante he-rramienta.




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b. Pedir cierre del debate

Hay dos bloques de países, los que tienen la posibilidad de mocionar para clausurar o cerrar el debate y aquellos que adole-cen de este tipo de moción (Costa Rica, Perú y Uruguay). En nuestra reglamentación, se tienen que cumplir las etapas previs-tas por el procedimiento parlamentario.

Yendo a las reglamentaciones que sí posibilitan el cierre del debate, en primer lugar se tiene a la Argentina que confirma el cierre del debate, con mayoría absoluta de votos (art. 127.4 y 128). En Chile se denomina clausura del debate. Un jefe de Comité puede en cualquier momento pedir la clausura del debate de un proyecto en discusión. Se votará de inmediato y de forma económica (alzando la mano) (art. 136 y ss Reg.). En proyectos de suma urgencia o de discusión inmediata se puede pedir clau-sura de debate cuando hayan hablado cuatro diputados, dos a favor y dos en contra o cuando haya participado seis, indiferen-temente de la posición (art. 140 Reg.).

Los países europeos: En España el cierre de una discusión podrá acordarlo siempre la Presidencia, de acuerdo con la Mesa, cuando estime que el asunto está suficientemente debatido. También podrá acordarlo a petición del portavoz del Grupo par-lamentario. En la petición de cierre podrá hablar un orador en contra y otro a favor por 5 minutos (art. 76 Reg.). Por su parte Francia, si bien los debates son organizados –reglados-, cuando intervengan dos oradores como mínimo con opiniones opuestas podrá ser acordado a instancia de un miembro, el cierre del de-bate de totalidad. La justificación del orador no debe exceder de 5 minutos. (art. 57 Reg.). Finalmente en Italia se puede pedir cierre del debate en Pleno por 20 diputados o por uno o más presidentes de Grupos que, por separado o entre todos, igualen, como mínimo dicho número, y en Comisión por 4 diputados.





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c. Privilegiar asuntos en el orden del día

Esta es la herramienta común en todos los parlamentos para agilizar asuntos y está estrechamente asociada a la negociación política entre bancadas o grupos parlamentarios. Hay un sin-número de matices o arcoíris de propuestas, desde la Argenti-na que no cuenta con un número o límite exacto de asuntos a privilegiar; pasando por Chile con una amplia variedad o gama de categorías. En ese país del sur se privilegian los asuntos de discusión inmediata o los de suma urgencia. Existe la Tabla de despacho inmediato que figuran proyectos notoriamente senci-llos y obvios o de urgencia manifiesta, son proyectos de una sola votación (art. 89 Reg.). Le sigue la Tabla de fácil despacho, cu-yos asuntos se discuten en lo general y particular en 10 minutos, 5 para los diputados que sostengan y 5 para quienes impugnan. No tienen segundo informe (art. 102 y 103 del Reg.).

En nuestro medio, Costa Rica, los Jefes de Fracción elaboran el orden del día del capítulo de primeros debates, el cual estará constituido por un mínimo de 15 proyectos para debate. Se in-cluyen en proporción al peso relativo de cada fracción. En todo caso, toda fracción menor tendrá derecho a que se le incluya al menos un proyecto (Art. 36 Reg)6. El mismo criterio ya se seguía en Italia pues el programa de trabajo del pleno lo organiza la Conferencia de Presidentes de grupos para un período de 2 me-ses mínimo, pero no superior a 3 meses. Se listan los asuntos en orden de prioridad, se garantizan tiempos adecuados para exa-men, considerando tiempo total disponible y la complejidad de los asuntos (art. 23). Se reserva tiempo a grupos discrepantes. Después de la aprobación, se hacen calendarios para cada tres semanas de trabajo. Se determina con claridad los días que se van a ocupar en debate y el día que se procede a votar (arts. 23 y 24).

La Cámara de Representantes de Uruguay sigue esta misma corriente. Según el artículo 43 de su Reglamento el orden del

6 Modificado mediante Acuerdo No. 5020 del 8 de noviembre de 1999.


día es la lista de los asuntos incluidos en la citación, sea por ha-berse terminado el correspondiente trámite reglamentario o por disposición expresa de la Cámara. Para las sesiones ordinarias el Presidente lo formará con los asuntos informados por las Co-misiones, dando preferencia a los que tengan numeración más baja de acuerdo a lo establecido en el artículo 144 (también del Reglamento) y aquellos cuya prelación determine la propia Cá-mara en forma expresa, con un máximo de diez asuntos, entre los que figurarán en los primeros lugares los que se encuentren en discusión o hubieren sido aplazados por la Cámara para fecha determinada. Eso sí, los asuntos en discusión son desplazados del orden del día si no se consideran durante seis sesiones.

El Congreso del Perú también hace lo propio. Los Grupos Parlamentarios y el Consejo de Ministros pueden presentar una propuesta de temas y proyectos de ley que se somete al Ple-no, aquellos que alcancen mayoría simple en la inclusión tienen prioridad. Se pueden dictaminar y debatir otros proyectos (art. 29 Reg.). La Junta de Portavoces puede ampliar la Agenda de la Sesión y determinar las prioridades en el debate, con el voto aprobatorio de la mayoría del número legal de los miembros representados.

La Asamblea Nacional de Francia privilegia los proyectos del gobierno aunque no hay un número exacto de proyectos y pro-posiciones de ley a listar. Las peticiones de inclusión prioritaria del gobierno son dirigidas por el Primer Ministro al Presidente de la Asamblea, que informa a Presidentes de Comisiones y lo anuncia a la Conferencia de Presidentes (art. 89 Reg.). Se puede dar un orden del día excepcional, mediante adición, supresión o inversión de lugar de uno o más textos prioritarios (art. 89.2 Reg.).

En el Congreso de los Diputados de España no existe la he-rramienta de privilegiar asuntos en orden a un número. Sin em-bargo, en aquellos casos que por su singularidad o importancia la Presidencia así lo acuerde, la votación se hará en hora fija, anunciada previamente. Si llegada la hora fijada y el debate no hubiere finalizado, la Presidencia señalará nueva hora para vo-tación (art. 81 Reg.). También la Mesa puede acordar reducción de plazos establecidos en el Reglamento (art. 91.1)





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d. Calificacióndegravedadourgencia

Absolutamente todos los países bajo examen poseen la figu-ra de la calificación de gravedad o urgencia, Costa Rica no es la excepción. En Argentina los artículos 127.10 y 128 de la Hono-rable Cámara considera asuntos de urgencia o especiales, nece-sitando mayoría de ¾ partes de sus miembros, evidentemente gravosa.

Chile con su esquema particular asume frenéticamente la urgencia en sus procedimientos, facultad que se le ha dado al Presidente, quien otorga preferencia al despacho de proyectos de ley (art. 1.20, 64 Reg.). En el orden del día primero están los proyectos de discusión inmediata, le siguen los de suma ur-gencia, que duran máximo 10 días en discusión (art. 184 Reg.) y, luego, los de simple urgencia, duran máximo en discusión 30 días (arts. 108 y 184 del Reg.). Hay procedimiento de emergen-cia para el pronto despacho de la Tabla especial (art. 109 Reg.). Aparentemente en este país todo es urgente, con discusiones brevísimas, en ese sentido, dudamos que se den deliberaciones adecuadas en tan cortos períodos de tiempo.

Con la amplia reforma reglamentaria de 1999 Costa Rica sumó en sus instituciones adjetivas la que se denomina “mo-ción para fijar plazo de votación” para acuerdos legislativos y proyectos de ley (art. 41 bis Reg.), conocido como “fast track”. Se autoriza no más de 10 proyectos por período legislativo, con posibilidad de aumentarlos a 15. Esta moción debe ser aprobada por al menos 2/3 de los miembros de la Asamblea. Se exceptúan proyectos relacionados con venta de activos del Estado (requiere 43 diputados de 57), proyectos de reforma constitucional, crea-ción de nuevos impuestos o aumento de existentes, y la fijación de penas privativas de libertad. También la Sala Constitucional determinó mediante los Votos 2007-2901 y 2007-9699 que, se exceptúan los tratados públicos y los convenios internacionales. El Proyecto al que se someta con este procedimiento ocupa el primer lugar en Comisión hasta por un mes, y si está en Plenario hasta 22 sesiones a partir del día en que se inicie su discusión.


La Constitución de España en su artículo 86 señala que en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la for-ma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general. La misma norma prescribe que los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulga-ción. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario. Durante ese plazo las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia a iniciativa de Grupo parlamentario o del Gobierno. Asimismo, como otra posibilidad, la Junta de Portavoces podrá acordar, por razones de urgencia y unanimidad, la inclusión en el orden del día de un determinado asunto, aunque no hubiere cumplido todavía los trámites regla-mentarios (art. 67 párr. 3º Reg.). En la declaratoria de urgencia los plazos ordinarios se reducen a la mitad (arts. 93 y 94 del Reg.).

En Francia el procedimiento es más sencillo que el español, opera a través de las Comisiones especiales que dictaminan, en cuyo caso la declaración de urgencia formulada por el gobierno reduce el plazo a un día a la constitución de dicha comisión (art. 31.1 Reg.).

En su vecino Italia cuando sobreviene una situación de ur-gencia se puede incluir en el calendario el asunto que no estaba comprendido en el programa, con sesiones adicionales si fueren necesarias (art. 24.6). También en el acto de presentación de un proyecto, el gobierno, un presidente de grupo o diez diputados pueden pedir se declare de urgencia (art. 69.1), aplicando el art. 24 de cita anterior. Ahora, no se podrán declarar urgentes más de 5 proyectos en un programa de trabajo para 3 meses, ni más de 3 proyectos si el programa es para 2 meses. Tampoco se po-drán declarar de urgencia Leyes constitucionales.

Sobre este tema en el Perú el Poder Ejecutivo tiene dos po-sibilidades: a. Decreto de urgencia. El Presidente de la Repú-


blica puede dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y finan-ciera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia (art. 118.19 Const. Pol.). No obstante, es el Consejo de Ministros el órgano que aprueba los Decretos de urgencia que dicta el Presidente de la República (art. 125.2). Con todo, el Congreso tiene un procedimiento de control sobre los decretos de urgencia (art. 91 Reg.); b. Tienen prefe-rencia del Congreso los proyectos enviados por el Poder Ejecuti-vo con carácter de urgencia. (art. 105 Const. Pol. y art. 71.1.a) del Reg.)

En la Cámara de Representantes de Uruguay se puede echar mano de la urgencia hasta en los recesos constitucionales y para consideración de las sesiones extraordinarias (arts. 45, 47, 87 c, 90 c, 151, Reglamento y 104 de la CP).




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e. Alteración del orden del día

Salvo en Francia cuyo sistema es rígido pues el orden del día queda pactado en la Conferencia de Presidentes, lo que indica que no se puede modificar ulteriormente excepto que sea la mis-ma Conferencia de Presidentes (art. 48.10) la que lo acuerde. El único que tiene derecho a solicitar una alteración es el gobierno (art. 89.2 Reg.)

Todos los demás países tienen aprovisionado el instrumento de la alteración del orden del día con distintas mayorías para aprobar la moción desde las más calificadas, como el caso de Costa Rica cuya moción deben solicitarla dos o más jefes de fracción que juntos representen 38 diputados, cuando lo deman-de no menos de la mitad de los jefes de fracción o cuando así lo soliciten 10 diputados de dos o más fracciones, demandando el voto de 2/3 de los miembros de la Asamblea (art. 37, 38 y 39 Reg.). Otros, por el contrario como España permite la alteración del orden por acuerdo del Pleno, a propuesta del Presidente o a petición de dos Grupos Parlamentarios o de 1/5 parte de los miembros de la Cámara (art. 68 Reg.).


Todavía menos gravoso que Costa Rica es el empleo que hace Italia puesto que se toman acuerdos sobre materias que no es-tén en el orden del día por mayoría de ¾ partes de los votantes (art. 27 del Reg.) Ni que se diga del caso de Perú que se vale del voto de 3/5 partes de miembros. En principio las sesiones se desarrollan de acuerdo con la agenda que apruebe el Consejo Directivo; sin embargo, en el curso del debate, puede modificar-se la agenda por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que represente un mínimo de 3/5 de los miembros del Congreso (art. 53 Reg.).

En Suramérica, Argentina también posee moción para que se pase al orden del día un asunto, atribuyendo mayoría absoluta (art. 127.5 y 128), y Uruguay cuyo artículo 46 del Reglamento de la Cámara de Representantes hace la correlación de altera-ción del orden del día, pudiendo ser alterado de conformidad de más de la mitad del total de componentes de la Cámara. La proposición respectiva, que se formula por escrito, y se limita al enunciado del asunto y se vota sin debate en el momento opor-tuno. Finalmente Chile tiene indicaciones para alterar la Tabla que regirá para la sesión siguiente. Deben ser formuladas por algún miembro (art. 257).




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f. Dispensa de trámites y trámite ágil en Comisión

Hay tres países que no tienen la figura de la dispensa de trá-mites: Francia donde no se admite pues los textos no pueden ser sometidos a deliberación ni votación si no ha sido previamen-te objeto de informe de la comisión competente (art. 90 Reg.), Italia donde no se halla disposición alguna en el Reglamento, ni Uruguay.

En la Argentina se le denomina moción de preferencia sin despacho de Comisión con y sin fijación de fecha para la Cámara (art. 130-132). También está la moción sobre tablas, para con-siderar en una misma sesión un asunto que no tenía despacho de Comisión, requiere 2/3 partes de votos y la Cámara se convier-te en Comisión General (art. 134 y 141). No se pueden cono-


cer asuntos sin despacho de Comisión si los proyectos importan gastos (art. 147). De modo análogo, los diputados de Costa Rica pueda emplear la moción de dispensa a proyectos para ser conocidos por la Asamblea en primer debate, sin el requisito de informe previo de una comisión del Órgano parlamentario, entendiéndose que el Plenario actúa y se convierte en Comisión General, recibiendo, si fuese del caso mociones de fondo. Cono-cidas y concluidas las mociones de fondo en trámite de primer debate se pondrá a votación el asunto (art. 177 Reg.).

En Chile es más laxo el tema: El Presidente a petición de un diputado, podrá solicitar el acuerdo unánime de la Cámara para omitir el trámite de Comisión cuando se trate de un asunto obvio y sencillo o de tan perentoria urgencia que no admita demora, excepto en los asuntos informados por la Comisión de Hacienda (art. 118 Reg.).

El Congreso de los diputados de España adapta algo similar a la dispensa, se trata de proyectos o proposiciones de ley sim-ples de lectura única que, por su simplicidad y si así lo permite el Pleno de la Cámara, a propuesta de la Mesa, y oída la Junta de Portavoces (Adoptado el acuerdo), se procede a un debate único en su totalidad –conjunto del texto-. Si es favorable queda aprobado y se remite al Senado (art. 150 Reg.). La Cámara de Perú tiene la regla y la excepción. Ningún proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva Comisión dictaminadora, salvo excep-ción señalada en el Reglamento que consiste en que la Junta de Portavoces, con el voto de los 3/5 de los miembros allí represen-tados, puede exonerar de algún requisito en forma excepcional, en caso de proposiciones remitidas por el Poder Ejecutivo o que se consideren urgentes (art. 77 y 78 párr 1º Reg.).




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g. No admisión de aplazamiento

Esta figura es típica de Uruguay solo para los casos en que se califique un fuero o una cuestión política (art. 91.b en relación con el 50 del Reg.). Más bien Argentina opera en contrario, que se aplace la consideración de un asunto (art. 127.7). El caso de la Asamblea de Costa Rica por práctica parlamentaria (sin respaldo normativo reglamentario), existe lo que se llama la “moción de posposición”, que en el fondo es una especie de disfraz temporal de una alteración del orden del día. Se aplaza efectivamente un asunto una o dos sesiones o las que se decidan y se entra a conocer los proyectos que le seguían en su orden.

Chile, España, Francia, Italia y Perú no tienen esta forma o modelo al cual echar mano.




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Nota: La posposición en Costa Rica es un buen instrumento solo que opera como práctica parlamentaria (fuente de derecho también), sin embargo no ha sido incorporada en una norma.

h. Declarar preferente una cuestión

Mediante reforma reglamentaria dada por Acuerdo Nº 6231 del 8 de marzo de 2005, Costa Rica adicionó el llamado “proce-dimiento especial” del artículo 208 bis7. Se trata de una moción aprobada por 2/3 partes de los miembros de la Asamblea (al menos 38 de 57) que habilita establecer procedimientos distintos (entiéndase cortos) para tramitar reformas a su Reglamento y gestionar el trámite de proyectos de ley cuya aprobación requie-ra mayoría absoluta. Se debe respetar el principio democrático y el derecho de enmienda.

7 Textualmente dicho numeral expresa: “Mediante moción de orden, aprobada por dos tercios de sus votos, la Asamblea Legislativa podrá establecer procedi-mientos especiales para tramitar las reformas a su Reglamento y proyectos de ley cuya aprobación requiera mayoría absoluta, exceptuando la aprobación de contratos administrativos, los relacionados a la venta de activos del Estado o apertura de sus monopolios y los tratados y convenios internacionales sin impor-tar la votación requerida para su aprobación. Todo procedimiento especial deberá respetar el principio democrático, y salvaguardar el derecho de enmienda.”


Chile con su característica de celeridad exagerada, que pue-de vulnerar el derecho de minorías, contiene la existencia de la figura de discusión única (art. 1.9 Reg.). También están aquellos proyectos que tuvieron unanimidad en Comisión en cuyo caso la discusión en la Cámara es de apenas 30 minutos.

El Reglamento de la Honorable Cámara de la Argentina in-cluye moción para que se trate una cuestión de privilegio, con mayoría de 2/3 partes (art. 127.6 y 128). Mientras que en Es-paña el gobierno puede pedir que, en una sesión concreta, se incluya un asunto con carácter prioritario, siempre que éste haya cumplido los trámites reglamentarios para incluirlo en el orden del día (art. 67 párr. 2º Reg.).

En principio, en Francia no existe, sin embargo se cuenta con el denominado procedimiento simplificado de examen. Se admiten enmiendas de diputados y de comisiones interesadas en un plazo de 18 horas. Para examinar el fondo del texto 10 minutos el ponente de comisión y 5 minutos los diputados. In-mediatamente después el debate en su totalidad (arts. 103 al 107 del Reg.)

Parecido al 208 bis costarricense, Perú da paso a la preferen-cia de cuestiones que consisten en exceptuar el procedimiento ordinario, aplicándose un procedimiento de proyectos de trámite distinto, como aquellos a los que expresamente se exoneran de formalidades por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que represente no menos de 3/5 de los miembros del Congreso (art. 73 párrafo final Reg.).

En los últimos lugares de prescripción están Uruguay, solo para los casos en que se califique un fuero o una cuestión polí-tica (art. 91.b), e Italia que no contiene mención alguna en el Reglamento.




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i. Comisiones especiales dictaminadoras a instancia del gobierno

Ni Argentina, ni Chile, ni Uruguay y tampoco Italia em-plean comisiones especiales dictaminadoras a instancia del go-bierno. Costa Rica no las tiene establecidas aunque hay algún matiz, pues las Comisiones especiales las puede perfectamente sugerir el gobierno, por intermedio de su bandada oficial, no obs-tante el resorte de creación sigue siendo privativo de la Asam-blea. Son Comisiones para estudiar un asunto determinado, al nombrarlas se fija un término para rendir dictamen. Su creación requiere 2/3 partes de votos de la totalidad de los miembros (arts. 90 a 97 excepto 96 bis Reg.)

Igualmente España tiene algún matiz, puesto que se instau-ran no para dictaminar proyectos pero si para resolver comunica-ciones, programas, planes o informes. El gobierno puede remitir al Congreso una comunicación para su debate, que podrá ser controvertida ante el Pleno o en Comisión. La discusión se inicia con la intervención de un miembro del gobierno. La idea es que se presenten propuestas de resolución (arts. 196 y 197 Reg.).

El caso más claro y rotundo es el de la Asamblea Nacional de Francia, son comisiones preceptivas cuando lo pide el gobierno, con la finalidad de tratar proyectos de ley o proposiciones de ley que le interesen con plazos cortos, por ejemplo de dos días (art. 30 Reg.). Se exceptúa para estas comisiones, temas como la Ley de Presupuesto y su Plan, y los tratados (art. 32). Estas comisiones deben ser proporcionales en su integración (art. 33).

A primera vista en Perú no existe esta figura, su justificación quizá se entiende porque el Congreso puede delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre la materia específica y por el plazo determinado estableci-dos en la ley autorizativa (art. 104 Const. Pol.).




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j. Inadmisibilidad de enmiendas por obstrucción

Hay rangos discrecionales de recibo y admisión de enmien-das, casi siempre salta la polémica y las apelaciones cuando la Mesa rechaza a un congresista o grupo de ellos mociones por determinarse que son repetidas, insulsas, de pequeña forma, que obstaculizan y ralentizan el accionar del Pleno, que son in-conexas con el tema tratado, que ya habían sido discutidas y rechazadas, etc. En Argentina existe la inadmisibilidad de en-miendas únicamente sobre artículos rechazados. Afín postura asume Italia sobre artículos ya rechazados, con frases incon-venientes, materias ajenas al objeto del debate, excluidos por acuerdos anteriores (art. 88.2 y 89)

En Francia es el Presidente de la Asamblea quien califica la admisión de las enmiendas (art. 98.4 Reg.), y en España, en el trabajo y discusión de Pleno, la Presidencia, oída la Mesa y la Junta de Portavoces ordena las enmiendas, que sean conexas, claras, las admite cuando tengan por finalidad subsanar errores, incorrecciones técnicas, terminológicas, gramaticales. Asimismo admite enmiendas de transacción y procede a retirar las que así transigen los portavoces (art. 118 Reg.)

Nuestro país, Costa Rica, ha tenido sus avatares en este indicador, es un trabajo realmente de Mesa, del Director del De-bate que está en capacidad de resolver el rechazo o más bien no recibo de mociones básicamente por inconexas. Los votos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia números 0786-94, 1919-96, 3220-00, y 9257-00, son claros ejemplos de la enconada disputa dentro de la Asamblea que terminó bajo el arbitrio del órgano judicial. En la opinión No. 4848-95 se in-corpora el asunto de la in conexidad como roce procedimental porque se trata de “conceptos nuevos, no contemplados en los límites y metas del proyecto original”, eso obviamente depende del ejercicio casuístico y de la confrontación textual, labor que le corresponde al Presidente. Evidentemente mociones de obs-trucción pueden venir por la vía de mociones in conexas, en tal sentido son susceptibles de no admisión.

Las Cámaras bajas de Chile, Perú y Uruguay no tienen con-ceptos sobre lo aquí relacionado.





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III. VARIABLES E INDICADORES INDIRECTAMENTE ASOCIADOS CON LA BUENA O MALA MARCHA DE LA ASAMBLEA

1. Tipo de Quórum exigido por país para apertura de se-siones y para votación en Pleno y en Comisiones Per-manentes

a. Quórum en el Pleno para iniciar sesión

Costa Rica, es el extremo en cuanto a condicionar el quórum para iniciar una sesión en el Pleno de la Asamblea Legislativa, de hecho, podríamos afirmar categóricamente que es una especie del percentil gravoso. El artículo 117 de la Constitución Política indica “La Asamblea no podrá efectuar sus sesiones sin la concu-rrencia de dos tercios de total de sus miembros. /…/ Si en el día señalado fuere imposible iniciar las sesiones, o si abiertas no pu-dieren continuarse por falta de quórum, los miembros presentes conminaran a los ausentes, bajo las sanciones que establezca el Reglamento, para que concurran, y la Asamblea abrirá o conti-nuará las sesiones cuando se reúna el número requerido/…/ ”. De lo expuesto se desprende que el quórum obligatorio de 2/3 partes del total de los miembros tiene rango constitucional, tan-to para iniciar sesión como para la continuidad de ésta. No es posible su modificación vía reforma legal sino por una Reforma Parcial a la Constitución Política. El Reglamento expresa que, si quince minutos después de la hora fijada para iniciar sesión no hubiese en el Salón 2/3 par-tes de sus miembros, se acredita la asistencia y se suspende la sesión (vid. art. 33). Como se dijo, el quórum de 2/3 debe man-tenerse a lo largo de la sesión, si se rompe se dan 5 minutos, si persiste la ruptura se suspende la sesión (art. 34 Reg.). Se ha interpretado que para efecto de quórum, los diputados que se encuentren en la sala de estar, o cafetín adjunto y en las cabi-nas telefónicas computan para hacer quórum.8 En el caso de las

8 Resolución de la Vicepresidencia, adoptada en Sesión 41 del 30 de julio de


Comisiones con Potestad Legislativa Plena para que se inicie una sesión y se efectúe una votación deben estar al menos 13 de los 19 miembros.

En el nivel comparado prima el quórum para iniciar las se-siones de mayoría absoluta9 de los miembros de la Cámara. En Argentina la mayoría de los miembros se da cuando los congre-sistas presentes superen a los miembros ausentes según el art. 15 del Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación. En lo que atañe a EEUU, la Cámara de Representantes se aviene a la siguiente fórmula de mayoría absoluta, es decir 218 miembros de 435 que se ajusta por renuncias o fallecimien-tos, tal y como se lee a continuación:

“The framers of the Constitution provided the Nation with a structural framework for conducting business in the Congress that includes a majority quorum requirement. And under longstanding House precedence, which parallels the Senate practice, a quorum has been interpreted as a majority of the Members chosen, sworn, and living. Thus, in the House, with 435 Members, a quorum can only be achieved with 218 Mem-bers, living Members.

Under another longstanding House precedent, which we co-dified in clause 5(c) of rule 20, the Speaker is empowered to adjust the whole number of the House, and thus its quorum, upon the death or resignation of Members. Thus, if a catas-trophe occurs and 225 Members of the House were found dead, the whole number of the House would be reduced to 210. The Speaker under the rules would announce that fact to the House. The number required for quorum would then, of course, be 106. The House could proceed on that basis to conduct its business.

Now, a catastrophe resulting in the mass incapacitations but not deaths of large number of Members obviously presents a very, very different outcome. Since those incapacitated Members are still alive, they remain a part of the quorum calculation. Thus, if a catastrophe occurs and 225 Members are incapacitated, the whole number of the House would re-

1992, ratificada por el Plenario.

9 Mayoría Absoluta se entiende como la presencia en la Sala de más de la mitad de los componentes de la Cámara.


main unchanged, 435 Members. Now, the number required for quorum would, of course, remain at 218, but only 210 Members would be eligible to vote. The House would be una-ble to act if a roll call vote required the presence of Members to constitute a quorum for business.” 10

En el caso Peruano, el quórum se integra con la mitad (½) más uno del número hábil de congresistas (se rebajan los que estén con licencia, suspendidos, no incorporados o enfermos con certificado médico (art. 52 Reg.). Al inicio de sesión y después de pasar lista, el Presidente informa al Pleno el quórum legal de la sesión (art. 58 párr 3º Reg.). En Uruguay, también es de mayo-ría absoluta (art. 10 Reg.). Ahora bien, llaman quórum máximo en Pleno a la mayoría absoluta y quórum mínimo en Pleno para contadísimos asuntos con la presencia de al menos 25 diputados. La normativa italiana se añade a las anteriores ya que exige una mayoría absoluta de los miembros para iniciar la sesión (art. 46 del Reglamento).

En la misma línea de mayoría absoluta se halla México. El artículo 63 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece: “Las Cámaras (Diputados y Senadores) no pueden abrir sus sesiones ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en cada una de ellas, de más de la mitad del número total de sus miembros.” Ello implica que para iniciar la sesión, para conti-nuarla y para el momento de votar, se requiere dicho quórum (En la Cámara de Diputados que son 500, se requiere la presencia de 251 y en la de Senadores que son 128 se requieren 65).

Si no hay ese número no puede iniciarse la sesión, si durante la sesión salen algunos legisladores y se reduce el número arri-ba citado, la sesión se suspende. Obviamente, para que pueda abrirse la votación, debe haber el número mínimo.

Cuestión diferente se tiene en España, Francia e Inglaterra. En España, por ejemplo, no hay una referencia expresa. El Pleno del Congreso es convocado por su Presidente, o a solici-tud de al menos dos Grupos Parlamentarios o 1/5 parte de los miembros (art. 54 Reg.). De otra mano Francia para deliberar y acordar el orden del día, el quórum se obtiene con cualquier

10 DURAN SALVATIERRA, Ana. “Quórum en los Parlamentos de Argentina, Chile, Estados Unidos de América, Inglaterra y México”, INFOPAQ, CEDIL, De-partamento de Servicios Bibliotecarios, Documentación e Información, el 7 de marzo, 2005.


número de diputados presentes (art. 61.1 Reg). En Inglaterra “The quorum of the House is three, including the Lord Chance-llor or Deputy Speaker. For divisions on bills and on any motion to approve or disapprove subordinate legislation, the quorum is 30”. Es decir el quórum lo hacen tres pero para aprobar o desa-probar legislación se requieren 30 señorías en quórum.

En América Latina, Chile es el país que tiene el número más bajo de exigencia de quórum para iniciar una sesión, se tra-ta de una tercera parte (1/3) de los miembros. El Reglamento expresamente señala “La Cámara sólo podrá entrar en sesión y adoptar acuerdos con la concurrencia de la tercera parte de sus miembros en ejercicio” (art. 30 Reg.)




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b. Quórum en el Pleno al momento de las votaciones

Costa Rica se diferencia de todos los países estudiados, por virtud de la necesidad de emplear siempre 2/3 partes de la to-talidad de los miembros haciendo quórum (presencia efectiva en la Sala de Votación) a la hora de ejercer el voto de asuntos. Sin embargo, al igual que Argentina (art. 194 del Reg.), Chile11 (art. 8 del Reg.), Perú12 (art. 52 del Reg.), Italia13 (art. 48 Reg.) y España14 (arts. 78 y 79 Reg.), las votaciones son por mayoría absoluta, salvo que la Constitución o el Reglamento exija otra mayoría (Art. 119 Constitución Política, 62 y 98 el Reglamento).

11 Los chilenos hacen una variante. Se constata la mayoría absoluta de los diputados participantes en la votación (no absoluta de la totalidad de los miem-bros), salvo que Constitución, las leyes o el Reglamento exijan otra mayoría.

12 Mayoría simple de todos los miembros presentes al momento de la votación. Antes de la votación, cuando hubiese duda del quórum cualquier congresista puede solicitar se verifique la asistencia. En caso de producirse empate el Presi-dente tiene voto dirimente.

13 Igual que el caso chileno, en Italia se trata de mayoría absoluta de los pre-sentes.

14 Mayoría absoluta de sus miembros para adoptar acuerdos. Si llegado el momento de votación no existiere quórum se pospone por un plazo de dos horas. Si transcurrido el plazo tampoco hubiere, el asunto queda sometido a la sesión siguiente (art. 78 Reg.). Los acuerdos válidos se adoptan por mayoría simple de los presentes excepto que se exijan mayorías especiales en la Constitución y el Reglamento.


Uruguay, genéricamente establece que dependiendo del asunto se solicita una mayoría distinta

Francia es una realidad singular, son válidas las votaciones del Pleno cualquiera que sea el número de los presentes si, antes del anuncio, la Mesa no ha sido llamada a instancia personal de un presidente de grupo a comprobar el quórum haciendo constar la presencia en el recinto parlamentario de la mayoría absoluta de los diputados (art. 61.2 Reg.) Si se da este caso, y hay falta de quórum quedará suspendida la sesión, la cual podrá tener lugar al menos una hora después. Será en este caso válida la votación cualquiera que sea el número de los presentes. Cuando se requiera mayoría cualificada o responsabilidad del gobierno por votación de una moción de censura, esto requiere un quórum de mayoría absoluta de los miembros (escaños efectivamente cubiertos)15.

La siguiente tabla consolida tanto el quórum para iniciar se-sión como el quórum necesario para votar los asuntos.

Fuente: Arias Ramírez, 2008.

15 Véase el artículo 49 de la Constitución y 65.4 3º , 66.7 y 68.1 del Reglamen-to de la Asamblea Nacional.





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c. Quórum en las Comisiones Permanentes para iniciar sesión

En Costa Rica, a diferencia de lo que ocurre en su Plenario Legislativo, las Comisiones Permanentes Ordinarias establecen el quórum con la mitad más uno de sus miembros. En caso de la Comisión de Hacendarios, el quórum es de 6 de 11 miembros, mientras que, en el resto de la Comisiones Permanentes, es de 5 de 9 miembros (art. 76 Reg.). Claro, el quórum es estricto, puesto que si no se halla el número de diputados al inicio de la sesión, o bien no se mantienen con continuidad en el recinto de Comisión, se suspende y se malogra la sesión. En la Argentina hay más flexibilidad, aunque se exija mayoría de sus miembros, luego de transcurrida media hora sin que estén todos, podrán funcionar con una tercera parte (1/3) de diputados. Con esa minoría pueden dictaminar bajo el rótulo “Comisión de Minoría”. Esos dictámenes en minoría de quórum pueden ser considerados perfectamente dictámenes de Comisión. Otro país que sigue esta línea es Perú, comienzan la sesión con la ½ más uno del número hábil de sus miembros (art. 52 Reg.). La gran diferencia radica en que permiten miembros “accesitarios” que reemplazan, en caso de ausencia, al respectivo titular del mismo grupo parla-mentario, para efecto de cómputo de quórum y de las votaciones (art. 34 Reg.). En Chile el inicio de sesión en Comisión está muy rebaja-do, podrán sesionar con 4 de 13 miembros que integran cada Comisión (art. 215 y 227 del Reg.). En el caso de Comisiones Especiales tendrán como quórum la mayoría absoluta, salvo que tengan igual número que las permanentes, en cuyo caso opera 4 de 14 (art. 229 párr. 4to Reg.). Uruguay están dentro de la línea de países que tienen quórum bajo, pues con 1/3 de sus miembros pueden actuar las Comisiones (art. 125 del Reg.)

En los países europeos, España no tiene mención expresa; en Francia no hay quórum establecido, excepto si lo pide 1/3 de los miembros presentes (art. 43.1 Reg.); y en Italia el quórum es de ¼ parte para las Comisiones que adopten acuerdos.





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d. Quórum en las Comisiones Permanentes para votacio-nes

Con las excepciones de España, que no tiene una mención expresa en su Reglamento y Francia que es un sistema ma-yormente flexible16 (si no se pudiera votar por falta de quórum previamente exigido, a la sesión siguiente, la votación es válida cualquiera que sea el número de los presentes), en todos los de-más países se aplica la mayoría absoluta, en unos casos del total de miembros y en otros del total de los presentes. En Argentina es mayoría absoluta, pero se puede votar con quórum de apenas 1/3, solo que se denominan dictámenes con quórum de minoría, que son asumidos como dictámenes de Comisión. Chile también emplea mayoría absoluta de los diputados participantes de la votación, salvo que el Reglamento exija otra mayoría (art. 198 Reg.). En nuestro país, Costa Rica, el quórum debe mantenerse a la largo de la sesión. Para efecto de votación se aplica mayoría de los presentes, excepto si requiere otro tipo de votación. Ita-lia sigue la misma fórmula de mayoría absoluta de los presentes (art. 48). Perú, mayoría simple de todos los miembros presentes al momento de la votación, incluido el voto del Presidente (art. 52 Reg.). En caso de empate el Presidente tiene voto dirimente. Es el mismo caso de Uruguay, por mayoría absoluta del total de sus componentes (art. 125 Reg.).




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16 Si no se pudiere votar por falta de quórum según tipo de votación, la vota-ción será válida, cualquiera que sea el número de los miembros presentes, en la sesión siguiente (Art. 43.2 Reg.). Eso sí, será obligatoria la votación ordinaria cuando fuere solicitada, bien por 1/10 parte como mínimo de los miembros de una Comisión, bien por un miembro de ésta cuando se trate de designación de personas (art. 44 Reg)


2. Comisiones Permanentes

a. Proporcionalidad en la integración

A diferencia de la Argentina, donde no existe el principio de proporcionalidad en la integración de las Comisiones, pues es el Presidente el que directamente y a discreción nombra los inte-grantes, o Uruguay que carece de evidencia en su Reglamento; todos los demás países seleccionados en este estudio aplican la regla de proporcionalidad. Chile, prescribe un número pro-porcional de Diputados según partido político representado. Se determina un coeficiente resultante de un divisor (art. 213 Reg.). El Reglamento Legislativo costarricense le da la función al Pre-sidente de la Asamblea de nombrar, a propuesta de los Jefes de Fracción, las Comisiones Permanentes –integración- y procurar17 dar participación en ellas a todas las fracciones políticas repre-sentadas, en cuyo caso la composición debe ser proporcional al número de integrantes de las fracciones parlamentarias (art. 27.2, y 67 del Reg.).

España también sigue el criterio, pues las Comisiones están formadas por los miembros que designen los Grupos parlamen-tarios en el número que, respecto de cada uno, indique la Mesa del Congreso, oída la Junta de Portavoces, y en proporción a la importancia numérica en la Cámara. (art. 40 Reg.). En Francia los grupos presentan las candidaturas a las comisiones, el pre-sidente de la Asamblea informa de los nombramientos propor-cionales, si hubiesen varios candidatos se procede a votación, en este último caso, el Pleno es el que nombra, en fecha fijada por la Conferencia de Presidentes (art. 26 y 37.2 Reg.). Por su parte, en Italia cada grupo parlamentario designa sus miem-bros y se distribuyen en número proporcional. Las Comisiones no tienen día ni horario fijo, se convoca a sesiones por conducto del Secretario General de la Cámara. El Pleno del Congreso de Perú aprueba el cuadro de conformación de Comisiones, éste se hace a propuesta del Presidente, previo acuerdo del Conse-

17 El algún tiempo se interpretó que el vocablo “procurar” le daba amplio margen discrecional al Presidente de irrespetar la proporcionalidad en la inte-gración de las Comisiones, no obstante, tanto por interpretaciones interna de la Asamblea, como por analogía interpretativa de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a propósito de la proporcionalidad en la integración de las Comisiones con Potestad Legislativa Plena, se cerró ese margen arbitrario, y hoy el Presidente está obligado a cumplir con el principio de integración proporcional. Además, la modificación del artículo 67 del Reglamento dado por el Acuerdo No. 6115, del 23 de junio de 2003 indicó con claridad dicha proporcionalidad.


jo Directivo, respetándose en lo posible las propuestas de los Grupos Parlamentarios. Se aplican los principios de pluralidad, proporcionalidad y especialidad en la materia (art. 34 y 36 Reg.). Uruguay no tiene evidencia en su Reglamento.




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b. Plazo para expedir dictamen o informe

Según lo prescribe el artículo 80 del Reglamento Legislativo, en Costa Rica los Informes deben ser rendidos a más tardar 30 días hábiles (equivalen aproximadamente a dos meses calen-dario) después de haberse puesto a despacho el asunto respec-tivo. Para ampliar el término, el Presidente de Comisión debe solicitarlo al Presidente de la Asamblea. Esta última posibilidad es motivo de abuso en las Comisiones dictaminadoras, ya que un gran porcentaje de Proyectos de Ley requiere prórroga, la que es concedida sin mayor problema por el Presidente. Perú tiene exactamente el mismo plazo que Costa Rica, su Reglamen-to expresa que “Las Comisiones tienen un máximo de 30 días útiles para expedir el dictamen respectivo”. El Consejo Directivo cuando envíe un proyecto de una a otra Comisión puede ampliar el plazo por 30 días útiles más (art. 77 Reg.). En un semejante rango a los dos países anteriores está España que determina dos meses el término para concluir la tramitación de cualquier asunto en Comisión, excepto aquellos que la Constitución o el Reglamento impongan un plazo distinto, atendidas circunstan-cias excepcionales. (art. 43 Reg.)

Italia ingresa dentro del mismo marco con dos meses des-de el comienzo del examen en función dictaminadora (art. 81). Este plazo se reduce a 1 mes cuando se declare urgente el trá-mite. Siempre bajo el término que acuerden los presidentes de Grupos con el Presidente de Cámara en la programación de trabajo. Hay posibilidad de dictámenes de mayorías y de mino-rías. Ponentes de mayoría y ponentes de votos particulares. (art. 79.12). El dictamen unánime se informa directamente al Pleno.


Un caso absolutamente excepcional es la Argentina, país donde se dictamina en cualquier tiempo durante el período de sesiones. Se pueden verter dictámenes de mayoría y de minoría (arts. 111 y 112). En cambio en Chile las Comisiones deben emitir informes en el plazo que le señale la Cámara, si no se han pronunciado se prescinde de tales informes (art. 187 Reg.). El vencimiento de plazo da derecho a clausura del debate (art. 204 Reg.) Si es de suma urgencia 10 días. Si no requiriese trámite de Comisión de Hacienda sólo 7 días. Los Proyectos de discusión inmediata se despachan de Comisión a la Cámara en 3 días. Es evidente que la deliberación de los asuntos sometidos a Comi-sión en Chile es sumamente corta. A contrapelo de Chile, Uru-guay tiene noventa días para dictaminar desde que el asunto fue destinado a la Comisión.

Francia, es sui generis puesto que las comisiones perma-nentes se convocan por conducto del presidente de la Asamblea o cuando el gobierno lo solicita. Cada Comisión es dueña de sus trabajos (art. 40.5). El período en que sesionen, los horarios y los plazos para dictaminar en situación ordinaria no son fijos, pues se programa en la Conferencia de Presidentes, ello, excepto en las leyes presupuestarias (plazo de 40 días) y proyectos de ley de financiación de la seguridad social (plazo de 20 días) que sí tienen plazos tasados (art. 40 Reg. y 47 y 47-1 de la Const.).





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c. Tratamiento de las enmiendas

En la Argentina las enmiendas en Comisión tienen un trata-miento muy general, se les denomina formulación de observacio-nes (art. 153). Es en el período de la discusión en particular a los artículos, cuando se presentan observaciones que modifiquen, adicionen o supriman algo (arts. 113 y 161-162).

Chile, cuando el proyecto se ubica en la Tabla de fácil des-pacho, las indicaciones –enmiendas- se pueden presentar hasta el momento mismo de la votación. Las que sean para agregar artículos nuevos se pueden formular hasta el momento de ini-ciarse la votación del último artículo del proyecto (art. 253 Reg.). Si es un Proyecto que admite segundo informe de Comisión, se podrán introducir nuevas modificaciones (art. 130 Reg.). No son admisibles enmiendas contrarias a la Constitución, que importen nuevos gastos o se trata de materias de iniciativa exclusiva del Presidente de la República. También la Comisión puede fijar un plazo especial para la presentación de indicaciones –enmiendas- acerca de todos o cada uno de los artículos del proyecto de estu-dio (art. 267 Reg.)

En Costa Rica, este es uno de los temas más agudos en el trámite parlamentario. Los diputados pueden presentar enmien-das –mociones de fondo- en Comisión (art. 5.7 Reg.) para ello podrán hacer uso de 15 minutos por cada asunto o moción para atacar o defender (solo dos y dos)18. Las mociones de fondo pue-den presentarse a partir del día de la publicación del Proyecto en el Diario Oficial y hasta antes de su votación, se discuten siguien-do un orden ascendente de articulado. Si hay varias mociones sobre un mismo artículo se discuten en orden a su presentación (art. 124 Reg.) Los dictámenes se entregan al Director Ejecu-tivo, éste da un compás de espera de 8 días hábiles, luego lo entrega a la Secretaría para que sea incluido en el orden del día del Plenario (art. 82 Reg.). Es evidente que Costa Rica otorga una amplia ventaja a las minorías o a diputados individuales para

18 Véase los artículos 5.4 y 123 del Reglamento Legislativo.


que presenten mociones, cuestión que no es posible en otros países como el caso español que requiere la venia y firma del portavoz. En otro sentido, este es uno de los cuellos de botella en el trámite parlamentario costarricense, de suyo es en este momento cuando es posible atiborrar de mociones un expedien-te, que luego se reiteran en el Plenario Legislativo en caso de ser desechadas.

En nuestro medio, con excepción del Proyecto de Ley de Pre-supuesto de la República o un Proyecto de Ley de Presupuesto Extraordinario, no se exige, como sí lo hacen otros Estados, la obligación de señalar rentas respecto de la enmienda que su-ponga alguna variación presupuestaria (aumento de créditos o disminución de los ingresos). Enmiendas de ese tipo deben ir respaldadas con estudios técnicos, y en algunos casos requiere la conformidad del gobierno para su tramitación.

En el Congreso de los Diputados de España una vez publica-do el Proyecto, los Grupos parlamentarios y los diputados tienen un plazo de 15 días para presentar enmiendas a la Comisión. La enmienda debe llevar la firma del Portavoz a que pertenezca el diputado. Pueden ser enmiendas de totalidad o por artículo, de supresión, modificación o adición (art. 110 Reg.). Las enmiendas a un proyecto que suponga aumento de créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requiere la conformidad del go-bierno para su tramitación (art. 111 Reg.). Si las enmiendas son de totalidad en el Pleno y se aprueban se devuelve el proyecto al gobierno, si se rechazan se remite a Comisión para que siga su trámite. Se nombra un ponente de Comisión quien a vista de las enmiendas presentadas al articulado da un informe en 15 días (art. 113), a partir de ello comienza debate en Comisión artículo por artículo, en el debate la Mesa de Comisión puede admitir nuevas enmiendas. En Pleno se pueden incluir nuevas enmien-das negociadas (art. 118 Reg.)

Francia nos enseña que no se admitirán a trámite las en-miendas formuladas por los miembros del parlamento cuando su aprobación tuviera como consecuencia una disminución de los ingresos o bien la creación o aumento de un gasto públi-co (art. 40 Const.). La inadmisibilidad de las enmiendas será apreciada por el Presidente de la Comisión. Podrá el autor de una enmienda participar en el debate en Comisión. El gobierno tendrá derecho a participar (art. 86 Regl.). Los ponentes de las


Comisiones deberán emitir dictamen sobre el fondo de las en-miendas (art. 87.3 Reg.). La Comisión deliberará sobre el fondo de enmiendas antes de expirar el plazo de cuatro días laborales subsiguientes al reparto del expediente (arts. 88 y 99 Reg.). Se podrán aceptar posteriores enmiendas, en este caso, el Presi-dente y el ponente de Comisión, están facultados para aceptarlas o rehusarlas, siempre que no hayan sido sometidas previamente a Comisión (art. 88 Reg.).

En Italia las enmiendas se conocen hasta 48 horas antes, como mínimo, de la fecha señalada en el calendario de trabajo para la inclusión del proyecto legislativo en el orden del Pleno. Se admiten dos enmiendas por cada Grupo parlamentario por artículo, aun cuando pueda implicar sustitución total de texto (art. 79.10). Diputados no miembros de comisión pueden enviar enmiendas, tienen voz pero no voto (ídem que CR). En la Cáma-ra de Representantes de Uruguay se pueden presentar enmien-das dentro del plazo de 30 días, que cuentan a partir de que se distribuye el Proyecto. Sorprende que Perú con un Reglamento tan detallado no muestra evidencia ni detalles sobre este aspecto medular del trámite parlamentario.




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3. Tratamiento de la caducidad y archivo de asuntos

Como forma no acumulativa de asuntos, los reglamentos de algunas Cámaras han incorporado algunas causales por las cuales caduca o fenece, con consecuencia de archivo expedien-tes. Esta medida es sana por virtud de que pretende “limpiar” la agenda parlamentaria de temas de limitado o escaso interés.

Estas órdenes indirectamente inciden en la efectividad del Congreso porque reduce los tiempos, al obviarse el gasto de tiempo (inversión financiera y de recursos humanos) en cuestio-nes donde no hay intención de discusión y menos de aprobación.


En el sistema Argentino los proyectos que no obtengan san-ción en una de sus Cámaras durante el año parlamentario en el que tuvo entrada en el cuerpo o en el siguiente se tendrá por caducado. En efecto, todo proyecto de ley aprobado con modi-ficaciones por la Cámara revisora que no termine el trámite del art. 71 de la Constitución Política en el año parlamentario en que obtuvo la aprobación o en el siguiente, será caducado. Se exceptúa para caducidad los proyectos de códigos, los tratados con naciones extranjeras, los proyectos del Ejecutivo sobre pro-visión de fondos para pagar créditos de la Nación y los reclamos de particulares con igual carácter.

En Costa Rica, una de las modificaciones reglamentarias ati-nadas de 1999, incluyó la caducidad, en el sentido de que un proyecto de ley que alcance dictamen negativo en Comisión, ya sea unánime o de mayoría sin que se haya presentado un dicta-men afirmativo de minoría, se envía directamente al archivo (art. 81 bis Reg.). También al finalizar una legislatura, los asuntos pendientes de resolución pueden estudiarse en la siguiente, por iniciativa del Poder Ejecutivo o de los diputados. Pasados cuatro años calendario a partir de su iniciación, se tendrán como no pre-sentados y sin más trámite se ordena el archivo. No obstante, la Asamblea puede dar nuevo plazo en votación de 2/3 partes del total de sus miembros siempre que se solicite antes del venci-miento del plazo (art. 119 Reg.) Finalmente, el Presidente orde-nará archivar, sin más trámite, las proposiciones pendientes de resolución, una vez transcurridos cuatro meses desde su presen-tación. De igual manera se procederá en cuanto a las comisiones especiales originadas en proposiciones cuyo dictamen o informe no se hubiere producido en el término que, imperativamente se había fijado (art. 206 Reg.)

La Cámara de Representantes de Uruguay tiene cuatro po-sibilidades de envío de asuntos al archivo, a) antes del período de sesiones ordinarias todos los asuntos pendientes de la legis-latura anterior pasan automáticamente al archivo, b) también pasan al archivo los proyectos que no hubieren sido informados –dictaminados- dentro de los tres años desde la fecha de su en-trada, c) se archivan los proyectos sancionados y los de trámite terminado, finalmente se archivan los proyectos desechados por la Cámara.


En España disuelto el Congreso de los Diputados o expirado su mandato, quedarán caducados todos los asuntos pendientes de examen y resolución de la Cámara, excepto aquellos de los que constitucionalmente tenga que conocer su Diputación Per-manente (art. 207 Reg.). Mientras en Chile transcurrido el plazo de dos años sin que la Comisión respectiva se pronuncie, cual-quiera que sea el trámite, se archiva. Cuando se trata de men-sajes o proyectos del Senado, el archivo procede previo acuerdo con el Presidente de la República o esa corporación, según co-rresponda (art. 17 Reg.).

Países como Francia, Italia y Perú no consignan la caduci-dad en sus respectivos reglamentos.




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4. Existencia de Comisiones con Competencia Legislativa Plena

Esta variable se incluyó en este estudio, pues se presume, Costa Rica tiene una ventaja comparativa importante respecto del resto de naciones latinoamericanas en cuanto a poseer un mecanismo que podría hace más eficiente la producción legisla-tiva, desentrabando en buena medida el Plenario. Justamente, en Argentina, Chile, Francia, Perú y Uruguay no existen las Comisiones con Potestad Legislativa Plena como sí se han creado en España. En este Estado, el Pleno puede delegar la compe-tencia legislativa en Comisiones plenas, para aprobar proyectos y proposiciones de ley que sean constitucionalmente delegables. El procedimiento es el legislativo común (art. 148 Reg.). El Pleno también podrá reservar para sí la deliberación y votación final en virtud del acuerdo adoptado en sesión plenaria. El Pleno puede abocar la aprobación final a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces. La propuesta de avocación se somete a votación sin debate previo. No se pueden conocer en estas Comisiones proyectos o proposiciones que hubieren sido vetados o enmen-dados por el Senado (art. 149 Reg.). Situación algo semejante se tiene en Italia (arts. 92 al 95 Reg.), cuando se delegan cues-tiones que no tengan especial significación de orden general, como la materia constitucional, electoral, ratificación de trata-


dos internacionales, aprobación de presupuestos, y rendición de cuentas (art. 92.2).

Costa Rica emuló o adaptó la experiencia española e italiana de las Comisiones con Competencia Legislativa mediante refor-ma parcial a la Constitución19. Se habilitó delegar en comisiones el conocimiento y la aprobación de proyectos de ley (tres Comi-siones Plenas). Sin embargo, el órgano legislativo máximo “la Asamblea” se reserva avocar, en cualquier momento, el debate o la votación de los proyectos que tenga a cargo una Comisión de ese tipo.

Bien, siguiendo la experiencia española y no tanto la italia-na, hay señalamiento taxativo de las materias que quedan fuera de todo tipo de delegación de Proyectos. En efecto, no procede delegación si se trata de proyectos relativos a la materia electo-ral, a la creación de impuestos nacionales, o modificación de los existentes, tratados internacionales, presupuestos, enajenación o aplicación a usos públicos de los bienes de la Nación, em-préstitos o convenios de crédito público, moneda, crédito, peso y medidas. Asimismo, la composición de esas Comisiones debe ser proporcional al número de diputados de los partidos que la componen (19 miembros cada una de ellas). Las delegaciones deben ser aprobadas por mayoría de 2/3 partes de los miembros de la Asamblea (vid. art. 124 de la Constitución Política y arts. 3, 51 a 64 y 160 a 176 del Reg.). Quizá, la mayoría reforzada es una especie de “llave de paso” que no permite con facilidad el conocimiento de proyectos de ley en esos paneles, la decisión, por ende, se torna dificultosa, en coyunturas donde la negocia-ción con compromiso y los acuerdos son escasos.

Lamentablemente cuando se aprobó la reforma constitucio-nal se pensó20 que iban a ser Comisiones muy eficientes que aprobarían más o menos el 50% de lo que produciría el Plenario, expectativa a todas luces ilusoria y, si se quiere, decepcionante, vista la realidad. La Tabla siguiente respecto de la legislatura 2007-2008 confirma lo dicho.

19 Ley No. 7347, del 1º de julio de 1993. Reformó básicamente el artículo 124 de la Carta Fundamental.

20 Obsérvese el dictamen de Comisión (Muñoz Quesada, Chaverri Soto y Cas-tro Arias), en el Expediente Legislativo No. 11.622, folio 031.


LEYES APROBADAS SEGÚN ÓRGANO LEGISLATIVOII LEGISLATURA

1° DE MAYO DE 2007 - 28 DE ABRIL DE 2008

ÓRGANO LE-GISLATIVO

I PERIO-DO ORDI-

NARIO

I PERIO-DO Ex-

TRAORD.

II PE-RIODO

ORDINA-RIO

II PE-RIODO

Ex-TRAORD.

POR-CENTAJ

Plenario 2 13 15 6 75%

Plena Primera 1 - 3 1 11%

Plena Segunda - - 2 - 8%

Plena Tercera - 2 1 1 4%

Referendo - - 1 2%

TOTAL 3 15 22 8 100%

Fuente: Asamblea Legislativa, Departamento de Servicios Parlamentarios. In-forme de Gestión Parlamentaria, Segunda Legislatura 1 de mayo de 2007– 28 de abril de 2008.




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Nota: Bien en lo que concierne a la existencia del instrumento, mal por razones políticas en lo que atañe a su precario uso.

IV. PROCEDIMIENTOS Y MECANISMOS DE TRANSPA-RENCIA Y CONTROL DE LA EJECUCIÓN DE LOS AC-TOS EN PREVENCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD

1. Publicidad del trabajo parlamentario

El principio de publicidad parlamentaria da confianza, tanto a los miembros de la Cámara como a los ciudadanos en general. Este principio garantiza el desenvolvimiento de las actividades parlamentarias, característica moderna como bien lo expresa De Vega21, al enunciar que la publicidad es un mecanismo frente a la arbitrariedad, corrupción o injusticia de los mismos diputados. Es un mecanismo idóneo para moralizar la vida política o pública en general, sobre todo observar la conducta y actuación de los diputados.

21 DE VEGA GARCIA, Pedro, “El Principio de Publicidad Parlamentaria y su Pro-yección Constitucional”, Revista de Estudios Políticos (Nueva Época). Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, Número 43, Enero-Febrero, 1985.


Todos los países de la selección como “democracias occiden-tales” han incorporado en sus diferentes modalidades instrumen-tos de publicidad de los actos parlamentarios, nuestro país, Cos-ta Rica, no difiere en mucho de lo que se observa en Suramérica y Europa.

La Argentina mediante el Diario de sesiones realiza publici-dad del trabajo parlamentario (art. 26), en él se inserta el acta, los actos, las órdenes y los procedimientos. Asimismo se publica información en sitio de Internet de la Cámara, como los días, horario y temario de las reuniones de comisión; el plan de labor propuesto para la sesión inmediata de la Cámara; la versión ta-quigráfica de la sesión; entre otros (art. 45.7). Los dictámenes de las Comisiones serán impresos y puestos a disposición de la prensa (art. 113). La versión taquigráfica de las audiencias en Comisión se ponen a disposición del público. Cuando la Cámara convoca a audiencias lo hace público mediante dos diarios de mayor circulación en el país (art. 114.b). Todo proyecto presen-tado a la Cámara se pone a disposición de los diarios para su publicación (art. 124).

Chile hace lo propio publicando el Boletín de Sesiones con sumarios, textos del debate, participantes, resultados. También se difunde en Internet con emisión de informes semanales (art. 9 y 161 Reg.). La Cámara facilita a los medios de comunicación social información sobre las actividades de los distintos órganos (art. 45.6 Reg.). Como obligación, las votaciones públicas deben ser informadas y publicadas diariamente a través del sitio en In-ternet (art. 143 del Reg.). De cara a la sociedad, las Comisiones mantienen a disposición de los ciudadanos, a través de Internet, el trabajo legislativo realizado en las sesiones (art. 215 Reg.).

Nuestro medio (Costa Rica) no se aleja de los anteriores, las sesiones del Plenario, de las Comisiones Legislativas Plenas, de las Comisiones Permanentes y en general todo tipo de Comisión, excepto cuando la sesión se califique de secreta o privada, serán públicas, con acceso a las barras del público. También hay libre acceso a los documentos de los expedientes (vid. vg. arts. 61, 75 Reg.). Los Proyectos de Ley se publican en el Diario Oficial La Gaceta (art. 116 Reg.). Aparece el orden del día de Comisión 5 días hábiles siguientes a esa publicación (art. 121 Reg.) Los dictámenes de Comisión no se publican en el Diario Oficial salvo que la Comisión lo acuerde expresamente. En ese caso se inclu-


yen todos los dictámenes (mayoría, minoría, etc.) (art. 83 Reg.). Hay una barra de prensa con periodistas acreditados que cubren todas las sesiones, además de un circuito cerrado de televisión. Vía una empresa de Televisión por Cable se da señal al público sobre el acontecer de las sesiones, lo mismo que transmisión directa de Radio Nacional que es parte del Sistema Nacional de Radio y Televisión “SINART”.

En España se elaboran Actas de sesiones plenarias, de la Mesa y de la Junta de Portavoces (art. 34 Reg.), también en Comisiones, con alusión a materia debatida, intervinientes, in-cidencias y acuerdos adoptados (art. 65 Reg.). Las conclusio-nes de una Comisión de Investigación aprobadas por el Pleno se publican en el Boletín Oficial de las Cortes Generales (art. 52 párr 5º Reg.). Las sesiones de las Comisiones no son públicas, no obstante pueden asistir representantes (literarios y gráficos) acreditados de medios de comunicación social (art. 64 párr. 1º Reg.), a éstos se les puede facilitar información de las activida-des de los distintos órganos (art. 98 Reg.). Las sesiones secre-tas, incluidas las que hagan las Comisiones de Investigación no son abiertas a los medios, son secretos los datos, los informes y los documentos. Además, son publicaciones oficiales del Con-greso: el Boletín Oficial de las Cortes Generales y el Diario de Sesiones del Pleno de la Cámara, de la Diputación Permanente de las Comisiones (art. 95 Reg.). En las sesiones secretas se levanta un Acta taquigráfica. Los Proyectos de ley remitidos por el Gobierno se publican por orden de la Mesa del Congreso (art. 109 Reg.). También las proposiciones de ley de los diputados se ordena su publicación (art. 126.2 Reg.).

En lo que concierne a Francia, los principales actos parla-mentarios se publican en el Journal Officiel (art. 4.3 Reg.). Se levantan actas literales en Comisión y en Pleno. También se pu-blica un resumen o relación de trabajos y votaciones en comisión que se publica en el Bolletin des Commissions (art. 46 Reg.). La Mesa de la Asamblea puede producir y difundir una reseña audio-visual de los trabajos de comisiones (art. 46.5 Regl.). En el Pleno se levanta una relación analítica oficial Compte rendu anlytique officiel que se distribuye, y un acta literal que se publica en el Journal Officiel (art. 59.2 Reg.). También la reseña audiovisual del Pleno de los debates habidos (art. 59.5). Los proyectos de ley (gobierno) y las proposiciones de ley (diputados) son objeto de anuncio en el Journal Officiel (art. 81.4).


De otra mano en Italia las sesiones son públicas, con segu-ridad en las tribunas, salvo las que se declaren secretas. Hay Retransmisión televisiva en directo (art. 63.1), y publicación de acta resumida y de acta literal (art. 63.2). Los trabajos de Juntas, de Comisiones y del Comité Legislativo se reseñan y se publican en el Bollettino delle Giunte e delle Commissioni Parla-mentari (Boletín de Juntas y Comisiones Parlamentarias) (art. 65.1). La prensa y el público (igual que en Costa Rica) pueden seguir el desarrollo de las sesiones en locales separados por dis-positivos audiovisuales de circuito cerrado (art. 65.2)

En el Congreso del Perú los periodistas y fotógrafos acredita-dos y los visitantes debidamente registrados permanecen en los lugares designados en la Sala, evitando perturbar el orden (art. 62 Reg.). Dentro del procedimiento legislativo se deben publicar los dictámenes en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Con-greso o en el Diario Oficial El Peruano (art. 73.c) Reg.). Las pro-posiciones de ley se publican en el portal del Congreso (art. 77 Reg.). No se puede debatir ningún proyecto de ley que no tenga dictamen, ni ningún dictamen que no haya sido publicado en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el Diario Oficial El Peruano, por lo menos siete días calendario antes de su debate en el Pleno del Congreso, salvo dispensa de ese trámite por 3/5 de los miembros (art. 78 Reg.)

La Cámara de Representantes de Uruguay y los ciudadanos de la Nación Oriental son los que quizá tienen menos ventajas respecto del principio de publicidad parlamentaria. Únicamente figura que, de las sesiones se tomará versión taquigráfica, inclui-do todo lo que se lea, la que se publicará en el Diario de Sesiones (art. 102 Reg.). Esas versiones taquigráficas, son entregadas a los Representantes que las soliciten, en la parte que corres-ponda a los mismos, para su corrección, si fuese del caso (art. 103 Reg.). No obstante, según lo prescribe el artículo 26 regla-mentario las sesiones son públicas, pudiendo la Cámara, por dos tercios de presentes, declararlas secretas.




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Nota: No difiere en nada de los países estudiados, el país tiene herramientas similares y por encima de algunos como Uruguay o Argentina.


2. Tratamiento de la constitucionalidad de los Asuntos

El control de constitucionalidad de los asuntos en el trámite de formación de la ley varía sustancialmente entre uno y otro país. No cabe duda que el caso costarricense es el más complejo y alambicado de todos, interviniendo la Sala constitucional de la Corte Suprema de Justicia ora por consultas preceptivas, ora por consultas facultativas que hagan los diputados. Antes de entrar a comparar lo acaecido en nuestro país, es conveniente observar qué sucede en los otros países para tener los puntos de separa-ción o encuentro.

Argentina le consigna la responsabilidad y competencia del control constitucional a un órgano interno, la Comisión de Asun-tos de Constitucionalidad que dictamina sobre todo proyecto o asunto que pueda afectar principios constitucionales y sobre aquellos que versen sobre legislación electoral, ciudadanía y na-turalización (art. 62 Reg.)

El caso más paradigmático, por descuidado es el de Chile puesto que no hay un procedimiento definido en el Reglamento sobre tratamiento de los asuntos respecto de la constituciona-lidad de ellos. Lo único que se establece es que un diputado puede pedir la división de una proposición antes del cierre del debate donde se pueda incurrir en una decisión inconstitucional, situación que debe ser calificada por el Presidente de la Cámara, éste es el que determina si un asunto es constitucional o no (art. 146.b Reg.). Esta fórmula es a todas luces inconveniente lejos de emular. Ahora bien, en peor estado se hallan Perú y Uruguay que no conciben un procedimiento de autocontrol o de control externo de constitucionalidad de las normas en sus reglamentos.

Si bien la Asamblea Legislativa de Costa Rica tiene la Co-misión Permanente Especial de Consultas de Constitucionalidad (art. 88 Reg.), sin embargo no es ella, como en el caso argenti-no, la que define bajo criterio de revisión la constitucionalidad, más bien, opera como Comisión de enmienda de lo que señale la Sala Constitucional.

En nuestro medio existe un primer mecanismo obligatorio de consultas de constitucionalidad de los diputados a la jurisdicción constitucional dirigido a proyectos de reforma constitucional, convenios y tratados internacionales y cuando se pretenda re-


formar la Ley de Jurisdicción Constitucional (vid. art. 10.b Const. Pol., 143 al 146 y 165 Reglamento, y 96 al 101 de la Ley de Jurisdicción Constitucional). La Sala Constitucional de la CSJ también, como segundo me-canismo, ejerce opinión consultiva previa o preventiva de orden facultativo sobre proyectos legislativos a instancia de por lo me-nos 10 diputados, después de la votación en primer debate y antes del segundo debate (en caso de Reformas Constitucionales por imperativo pero después de primer debate en primera legis-latura).

En ambas vertientes, el trámite se suspende y la Sala IV de la CSJ tiene 30 días para opinar. Si no existen objeciones de consti-tucionalidad del proyecto por parte de los Magistrados, su trámi-te sigue su curso normal. En caso contrario, el expediente, con la opinión, se remiten a la Comisión de Consultas de Constituciona-lidad, por el plazo que el Presidente fije razonablemente, el cual podrá ser prorrogado. Si la Comisión tiene dudas sobre la opinión vertida, puede solicitar adición o aclaración. El Plenario conoce el Informe de la Comisión, si la Comisión por moción modifica texto –el que se consideraba inconstitucional- el expediente ocupa otra vez el primer lugar en trámite de primer debate –se retrotrae-, caso contrario, iría al primer lugar de segundos debates del or-den del día. El proyecto será enviado al archivo si el Presidente de la Asamblea decida que los trámites considerados inconstitu-cionales por la Sala no pueden ser jurídicamente subsanables. Para la Asamblea, las inconstitucionalidad por trámite que seña-le la jurisdicción constitucional es, indiscutiblemente, vinculante (se vuelve al lugar anterior en que se dio la o las inconstitucio-nalidades –vicios de trámite-) y no son vinculantes si trata sobre aspectos de fondo (aunque casi siempre se acatan en la Cámara)

Es incuestionable que en la normativa costarricense el he-cho de que el órgano judicial emita opiniones en su carácter de asesor especializado incentiva la integridad de los textos, pero, al mismo tiempo, atrasa la aprobación definitiva, pues, por lo general, utiliza el tiempo máximo dispuesto por las disposiciones (un mes) que se sindican al mecanismo. Este tipo de interven-ción, en casos concretos, ha tenido agrias disputas por puntos de vista divididos, donde se ha denunciado, por algunos diputados, visiones políticas de la magistratura, más que jurídicas, a la hora de pronunciarse. Sin embargo, votos de la Sala Constitucional

han sido claves para frenar los apetitos arbitrarios de algunos legisladores, que han cometido vicios de trámite, precisamente por querer acelerar inadecuadamente un expediente.


Vamos de seguido a los casos europeos. En España con-curre una Comisión Permanente Legislativa Constitucional (art. 46.1 Reg.). Pero además, si durante la tramitación de un tratado o convenio, el Congreso suscitare dudas sobre la constituciona-lidad de algunas de sus estipulaciones, el Pleno del Congreso, a iniciativa de dos Grupos Parlamentarios o 1/5 parte de los Dipu-tados, podrá acordar dirigir al Tribunal Constitucional el requeri-miento previsto en el artículo 95.2 de la Constitución. El trámite se reanuda si es favorable a la constitucionalidad a criterio del Tribunal, si contiene estipulaciones contrarias sólo podrá trami-tarse si se lleva a cabo la revisión constitucional. (art. 157 Reg.). El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribu-nal Constitucional para que declare si existe o no esa contradic-ción.


han sido claves para frenar los apetitos arbitrarios de algunos legisladores, que han cometido vicios de trámite, precisamente por querer acelerar inadecuadamente un expediente.


Vamos de seguido a los casos europeos. En España con-curre una Comisión Permanente Legislativa Constitucional (art. 46.1 Reg.). Pero además, si durante la tramitación de un tratado o convenio, el Congreso suscitare dudas sobre la constituciona-lidad de algunas de sus estipulaciones, el Pleno del Congreso, a iniciativa de dos Grupos Parlamentarios o 1/5 parte de los Dipu-tados, podrá acordar dirigir al Tribunal Constitucional el requeri-miento previsto en el artículo 95.2 de la Constitución. El trámite se reanuda si es favorable a la constitucionalidad a criterio del Tribunal, si contiene estipulaciones contrarias sólo podrá trami-tarse si se lleva a cabo la revisión constitucional. (art. 157 Reg.). El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribu-nal Constitucional para que declare si existe o no esa contradic-ción.


El Consejo Constitucional francés opera e interviene en el procedimiento parlamentario en dos sentidos, el primero respecto de conflicto de competencia: Si en el transcurso del procedimien-to legislativo se advierte que una proposición o una enmienda no pertenece al ámbito de la ley o es contraria a una delegación concedida en virtud del artículo 38 de la Constitución , el Gobier-no podrá oponerse a su admisión. En caso de desacuerdo entre el Gobierno y el Presidente de la asamblea interesada, el Consejo Constitucional, a petición de una u otra parte, se pronunciará en el plazo de ocho días (art. 41 de la Constitución). Entonces, el sistema se basa en dos grados, el primero es cuando el gobierno declara la inadmisibilidad de un trámite según el artículo 41 de la Constitución antes descrito, en cuyo caso en un primer mo-mento, si es aceptada la tesis del gobierno, la consulta la recibe el Presidente de la Comisión de las Leyes Constitucionales, de la Legislación y de la Administración General de la República. Si la razón de inadmisibilidad no es aceptada en la Asamblea se eleva el asunto al Consejo Constitucional, ello por desacuerdo entre gobierno y Presidente de la Asamblea, suspendiéndose el debate (art. 93 Reg). El segundo sentido se refiere al control de consti-tucionalidad (es facultativo no preceptivo): Las leyes orgánicas, antes de su promulgación, y los reglamentos de las asambleas parlamentarias, antes de su aplicación, deberán ser sometidos al Consejo Constitucional, el cual se pronunciará sobre su confor-midad con la Constitución.

Con el mismo fin, podrán presentarse las leyes al Consejo Constitucional antes de su promulgación por el Presidente de la República, el Primer Ministro, el Presidente de la Asamblea Na-cional, el Presidente del Senado o sesenta diputados o sesenta senadores. En los casos previstos en los dos apartados anterio-res, el Consejo Constitucional se pronunciará en el plazo de un mes. No obstante, a petición del Gobierno, y si existe urgencia, este plazo podrá reducirse a ocho días. En estos mismos casos, la remisión al Consejo Constitucional suspenderá el plazo de la promulgación (art. 61 de la Constitución). La notificación de una decisión anulatoria del Consejo Constitucional se hace constar en el Journal Officiel (art. 4 del Reglamento de la Asamblea Nacio-nal). Cuando ha sido requerido el Consejo Constitucional, a fin de determinar si un compromiso internacional contiene alguna cláusula contraria a la Constitución, no podrá someterse a discu-sión el proyecto de ley que autorice la ratificación o su aproba-ción (art. 129.1 Reg.)


Como en el procedimiento del caso argentino, en Italia, la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara es una Co-misión de consulta y opinión obligatoria, a disposición de las otras comisiones, emite parecer sobre legitimidad constitucional de proyectos legislativos. Se fija en las competencias normati-vas y en la legislación general del Estado. Su dictamen se ad-junta al texto y lo conoce el Pleno. En caso de que la Comisión dictaminadora se separe del criterio de la Comisión de Asuntos Constitucionales, debe indicar las razones en el dictamen.

El Tribunal Constitucional italiano sólo participa en dos funcio-nes innegablemente marginales: a) enviando a la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara las sentencias que emita para ser distribuidas y conocidas; b) los pronunciamientos que emita la Comisión de Asuntos Constitucionales de los diputados se imprimen y comunican al Tribunal Constitucional (art. 108). Son ambas funciones de naturaleza simplemente informativa.




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Nota: Hay normativa suficiente que contribuye a que el sistema sea incentiva-do, con depuración de las normas y los trámites (por opinión del judicial), sin embargo, con abuso de la figura de la consulta facultativa por parte de los dipu-tados, y una que otra consideración polémica por interpretaciones inclinadas a los intereses en juego.

3. Tratamiento del Proyecto de Presupuesto

Se ha incluido esta variable en este estudio por ser el úni-co “fast track” constitucional existente en Costa Rica. Desde la norma superior, hasta las subalternas contenidas en el Regla-mento Legislativo (parte del bloque de constitucionalidad), se deben acatar obligatoriamente fases, a modo de un cronograma de fechas puntuales donde se inquiere a la Comisión Hacendaria y el Plenario Legislativo, e incluso, hasta deberes para el Poder Ejecutivo. Justamente la preparación del Proyecto de Ley de presupuesto corresponde al Poder Ejecutivo (art. 177 Const.), viene organizado por títulos, programas y partidas, siendo de-ber presentarlo al Legislativo el 1º de septiembre de cada año. Asimismo a ese Poder le corresponde elaborar los proyectos de presupuestos extraordinarios.


Como se ha señalado, el Proyecto es sometido a la Asamblea por el Poder Ejecutivo a más tardar el 1º de setiembre de cada año y la Ley debe estar definitivamente aprobada antes del 30 de noviembre del mismo año (art. 178 Const.) para ser aplicado al año siguiente, por principio de anualidad del presupuesto. La Asamblea no puede aumentar los gastos presupuestos por el Poder Ejecutivo, sino se señalan nuevos ingresos previo informe de la Contraloría (art. 179 Const.).

En la Asamblea, la Comisión de Hacendarios envía como práctica usual el proyecto a una Subcomisión de cinco miembros (si se quiere con asesores de Contraloría, Hacienda y Banco Central), que rinde un informe a la Comisión a más tardar el 1º de octubre. Las mociones para modificar texto deben ser pre-sentadas a Comisión a más tardar el 15 de octubre. La votación en hacendarios debe producirse a más tardar el 20 de octubre. El o los dictámenes deben ser rendidos como fecha máxima has-ta el 25 de octubre.

En el Plenario, en la sesión del día 1º de noviembre o al día siguiente hábil, debe aparecer el Proyecto de Ley de Presupuesto en el orden del día en trámite de primer debate, manteniendo ese lugar y privilegio sobre cualquier otro asunto. Sólo se admi-tirían mociones de fondo en Plenario, si éste se convierte en Co-misión General 2/3 de votos, cuestión que excepcionalmente se produce. Para el 27 de noviembre debe darse obligatoriamente Primer Debate, quedando fijado siempre el Segundo Debate para el 29 de noviembre de cada año. Si fueren feriados o domingos se consideran habilitados (arts. 178 y 179 del Reglamento).

Lo anterior indica que la Ley de Presupuesto nunca va a tener atrasos imprevistos, ni amenazas, salvo que se vote en contra por no obtenerse la mayoría absoluta. Este escenario no se ha presentado todavía, en tal sentido, el peligro viene por lo siguien-te, en nuestro medio, se vota de modo global “todo el paquete” del Presupuesto, es una votación de totalidad, a diferencia, como veremos abajo, con los países examinados cuyos Congresos, casi todos, votan el Presupuesto por partes (Títulos o Capítulos), con una votación global final, si fuese del caso. En otras palabras, si alguna parte no obtuviere el beneficio del voto de la mayoría los demás componentes quedarían autorizados para erogar fondos, sin paralizar, los poderes, las instituciones, las dependencias.


La Constitución Política costarricense define con claridad las fechas y los límites que tiene el legislador básicamente en tiem-po, no en forma de deliberar, discutir y votar. Para el investiga-dor es absolutamente posible hacer cambios reglamentarios, sin que afecte la Carta Fundamental incorporando la discusión por partes, bajo criterios reglados, eso sí dentro de los plazos esta-blecidos en la Constitución.

Si alguna parte no fuese votada favorablemente, y quedare al descubierto el funcionamiento del algún programa u órgano de la administración, hay salidas como la presentación inmediata de un Proyecto de presupuesto extraordinario, o bien la utilización de remanentes de fondos no utilizados (si los hubiere) con la venia de la Contraloría.

La tendencia a la atomización del parlamento y las alianzas inestables y volátiles que pueda amarrar un gobierno a través de su bancada, puede que no sean suficientes a futuro, por lo que se hace imperiosa la discusión de este tema. La normativa comparada da ejemplos de cómo funciona en otros países.

En la Cámara de Diputados de Chile la Comisión Especial de Presupuestos se encarga de informar en el plazo de 40 días si-guientes a la presentación al Congreso. Esta Comisión se integra por Senadores y Diputados. El Proyecto comprende las entradas y su distribución por Ministerio. Las indicaciones (enmiendas) tendientes a alterar gastos variables deberán ser presentadas antes de clausurarse el debate de discusión general y ser vo-tadas. Se puede pedir clausura del debate por el Jefe de un Comité. La discusión se hace luego por partidas –discusión par-ticular- también se puede pedir clausura (arts. 173 y ss Reg.). En primer trámite dura 45 días máximo, en segundo trámite 50 días máximo y en los demás trámites 58 días, a lo más (art. 179 Reg.). El proyecto de Ley de Presupuestos aprobado por el Con-greso podrá ser observado (vetado) por el Presidente de la Repú-blica si desaprueba una o más de sus disposiciones o cantidades. La parte no observada regirá como Ley de Presupuestos del año fiscal para el cual fue dictada, a partir del 1º de enero del año de vigencia (art. 171 Reg.). La Comisión de Hacienda informa sobre cualquier proyecto de otra Comisión en los artículos que estén vinculados con materia presupuestaria o financiera del Estado. (art. 220.2. Reg.). Ningún proyecto puede seguir su curso sin el informe de la Comisión de Hacienda, ni aún por acuerdo unánime de la Cámara (art. 221 Reg.).


La Asamblea Nacional de Francia vota los proyectos de leyes presupuestarias en las siguientes condiciones: Si la Asamblea no se hubiere pronunciado en primera lectura en el plazo de 40 días después de haber recibido un proyecto, el Gobierno lo someterá al Senado, el cual deberá pronunciarse en el plazo de 15 días. Si el Parlamento no se hubiere pronunciado en el plazo de se-tenta días, podrán las disposiciones del proyecto entrar en vigor por ordenanza. Si la ley de presupuestos que fije los ingresos y los gastos de un ejercicio no ha sido presentada con tiempo suficiente para ser promulgada antes del comienzo de tal ejer-cicio, el Gobierno pedirá con carácter urgente al Parlamento la autorización para percibir los impuestos y consignará por decre-to los créditos necesarios para los servicios votados. Los plazos establecidos quedan en suspenso cuando el Parlamento no esté reunido. Del mismo modo que la Contraloría General de la Repú-blica de Costa Rica tiene competencia de control, el Tribunal de Cuentas francés, asiste al Parlamento y al Gobierno en el control de la ejecución de las leyes presupuestarias (art. 47 Const.).

Ciertamente la Comisión de Presupuestos, Economía General y del Plan examina los contenidos y los créditos comprendidos en el texto. Antes, cada Comisión de la Asamblea examina el correspondiente presupuesto de las materias de su competencia –presupuesto particular-, éstos, luego, presentan una exposi-ción y rinden un informe a la Comisión de Presupuestos. Ahora, la discusión de la ley de presupuesto se rige por la Ordenanza No. 59-2 de 2 de enero de 1959. Las enmiendas se computan a partir de la distribución del informe general. El debate se da en general y por fascículos presupuestarios. Hay posibilidad de rechazo de la ley de presupuesto (art. 118 Reg.). No se admi-ten normas atípicas al presupuesto –preceptos distintos de los previstos-, si los hay, se sacan y se tramitan en forma separada (art. 119 Reg.). La discusión de créditos se organiza a través de los acuerdos de la Conferencia de Presidentes. Esta conferencia asigna el uso de la palabra a cada grupo y a cada comisión, de modo que su distribución abarque los diversos fascículos minis-teriales (art. 120 Reg.).

En la Argentina compete a la Comisión de Presupuesto y Hacienda dictaminar el presupuesto general de la administración y de las reparticiones autárquicas y sobre todo proyecto de soli-citud de reforma de las leyes tributarias, o de sueldos, suminis-tros del Estado, créditos, y otros relacionados con la materia. Se


le impide incluir disposiciones ajenas de otras comisiones de la Cámara. No se podrá crear en el presupuesto general de gastos nuevas instituciones autárquicas si éstas no tienen sancionada su ley orgánica (art. 65). No hay plazo tasado en el Reglamento para dictaminar.

En el Congreso de los Diputados de España, en el estudio y aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado se aplica el procedimiento ordinario o legislativo común, aunque goza de preferencia en la tramitación con respecto a los demás trabajos de la Cámara. Las enmiendas que supongan aumento de créditos podrán ser admitidas a trámite si, además de cumplir los requisitos, propongan una baja igual a la cuantía en la misma Sección. Enmiendas de minoración de ingresos requieren la con-formidad del Gobierno para su tramitación (vid. Art. 133 Reg.). El debate del Presupuesto en Pleno se desarrolla diferenciando el conjunto del articulado de la Ley y cada una de las Secciones (art. 134 Reg.). Lo mismo aplica para la aprobación de entes públicos que deban ser aprobados por las Cortes (art. 135 Reg.).

El procedimiento del Congreso de Perú indica que las pro-posiciones de ley que contienen los proyectos de Ley de Presu-puesto, Ley de Endeudamiento y Ley de Equilibrio Financiero, deben ser presentadas a más tardar el 30 de agosto, contienen obligatoriamente un estudio de impacto de la futura ley en el de-sarrollo y bienestar del país. A la sazón, la Ley de Presupuesto, 48 horas después de presentada al Congreso es vista en sesión extraordinaria para ser sustentada por el Presidente del Consejo de Ministros y por el Ministro de Economía y Finanzas, luego se hace un debate, concluido éste se manda a publicar y se envía a la Comisión de Presupuesto, donde se debe sustentar el dic-tamen según prioridad en gasto público en general y por cada sector. El debate en el Pleno se inicia el 15 de noviembre y debe ser aprobada con el voto favorable de la mitad más uno de los Congresistas presentes (art. 81 b.c. Reg.). Adicionalmente se ha de señalar que la Ley de Presupuesto General y sus leyes co-nexas se aprueban en un solo debate (art. 78 párr. final Reg.).

En el proceso de Italia (Cámara de Diputados) la programa-ción económica y financiera presentada por el Gobierno y la Ley de Presupuestos Generales del Estado, son examinadas por la Comisión de Presupuestos. Cuando se trata de la programación se tienen 30 días para ser incluido en el orden del día del Pleno


desde la asignación a Comisión. Cuando se trata de la Ley de Presupuestos del Estado se tienen 45 días a partir de la distribu-ción del texto del proyecto de ley. Las previsiones presupuesta-rias son: gastos, ingresos, anuales y plurianuales y documentos relativos a la política económica nacional y a la gestión del dinero público que van anexos a la presentación del proyecto de ley. La Cámara suspende todos los asuntos para abocarse el período de sesiones presupuestarias. Cada Comisión parlamentaria según su especialidad discute la parte del presupuesto que afecta sus materias, las enmiendas las hace cada una de las Comisiones, no obstante, la que hace el amarre es la Comisión de Presupues-tos pues da su parecer final (art. 119.3.4.5 y 120).

La redacción y reglas menos claras en esta materia se tie-nen en la República Oriental del Uruguay (Cámara de Represen-tantes). Antes, indicar, que el Poder Ejecutivo proyecta con el asesoramiento de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Presupuesto Nacional que rige para su período de Gobierno y lo presenta al Poder Legislativo dentro de los seis primeros meses del ejercicio de su mandato (art. 116 Const.). En la Cámara, entre sus órganos internos, corresponde a la Comisión Perma-nente de Presupuestos la competencia de la substanciación de los Presupuestos de gastos, sueldos y recursos; modificaciones presupuestales; y presupuestos de sueldos y gastos de Secreta-ría de la Cámara (art. 115 Reg). Asimismo, según lo preceptúa el artículo 149 de su Reglamento, los proyectos de presupuesto de gastos, sueldos y recursos se reparten tan luego sean reci-bidos por la Cámara, adelantándolos al informe de la Comisión y relacionando cada partida con la que se halle en vigor (véase también art. 216 de la Constitución).

De igual forma como parte del trámite, el artículo 59 dice que, en los proyectos de presupuestos de sueldos, gastos y re-cursos, la discusión particular estará restringida a las modifica-ciones de las leyes en vigor que se propongan en el proyecto ori-ginal; a las enmiendas de los Diputados, de la Comisión o de sus miembros que las hubieran presentado al Presidente de la misma hasta cuatro días antes del vencimiento del plazo otorgado a la Cámara, teniéndose por aprobados dichos proyectos en cuanto se limiten a reproducir las disposiciones vigentes que no hayan ido objeto de observación (art. 32 Reg.).


Finalmente, el artículo 217 de la Constitución uruguaya obli-ga a cada Cámara a pronunciarse sobre los proyectos de presu-puestos o leyes de Rendición de Cuentas dentro del término de cuarenta y cinco días de recibidos. De no haber pronunciamiento en ese término el o los proyectos se consideran rechazados. Eso sí, cuando el proyecto aprobado por una de las Cámaras, fuera modificado por la otra Cámara, la Cámara que originariamente lo aprobó deberá pronunciarse sobre las modificaciones dentro de los quince días siguientes, transcurridos los cuales o rechazadas las modificaciones el proyecto pasará a la Asamblea General. La Asamblea General deberá pronunciarse dentro de los quince días siguientes. Si la Asamblea General no se pronunciara dentro de este término los proyectos se tendrán por rechazados.




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V. OTROS ASUNTOS DE INTERÉS COMPARATIVO

1. Figuras de Control Político por país

a. Control sobre presupuesto

El control político sobre el presupuesto o su liquidación es ausente por lo menos en el nivel normativo en tres países, Ar-gentina, Chile y España.

En el otro grupo está Francia, donde las autoridades admi-nistrativas deben remitir documentos e informaciones sobre su ejercicio de control presupuestario de departamentos ministeria-les o comprobación de cuentas de empresas nacionales y socie-dades de economía mixta, al ponente especial de la Comisión de Presupuestos, Economía General y del Plan (art. 146 Reg.). Le corresponde al Tribunal de Cuentas también ejercer control (art. 47 Const.). En Costa Rica, el Poder Ejecutivo envía a la Contra-loría la liquidación del presupuesto ordinario y de los extraordi-narios a más tardar el 1º de marzo del año siguiente. La Contra-loría debe remitirlo a la Asamblea, junto con su dictamen, a más tardar el 1º de mayo siguiente. La aprobación o improbación definitiva de las cuentas corresponde, entonces, a la Asamblea Legislativa (art. 181 Const.). Durante el mes de mayo la Comi-


sión Permanente Especial de Ingreso y gastos públicos ejerce vi-gilancia y fiscalización permanente de la Hacienda Pública, con el concurso de la Contraloría General de la República (art. 89 Reg.). El Plenario debe aprobar o improbar la liquidación, haciéndose un debate en los 5 días hábiles siguientes después de recibido y leído el Informe en el Plenario (art. 194 del Reg.). En Perú, cuando se trata de la sustentación y debate del Presupuesto, el Presidente dará el uso de la palabra en primer término al Ministro de Economía y Finanzas para que sustente el pliego de ingresos sin límite de tiempo, y a cada uno de los ministros para que sustente el pliego de egresos de su sector por un tiempo no mayor de 30 minutos o de acuerdo al rol prefijado por el Consejo Directivo (art. 55.e Reg.). Una vez ejecutado el presupuesto, se da la proposición de ley que contiene la Cuenta General de la República, la que debe ser presentada a más tar-dar el 15 de noviembre del año siguiente al de ejecución presu-puestaria, acompañado del informe de auditoría de la Contraloría General (art. 76.1.c) Reg.).

Dos casos un tanto laxos e imprecisos en este tema son Ita-lia, con la Comisión de presupuesto que emite obligatoriamen-te pronunciamientos sobre enmiendas que modifiquen gastos o ingresos, y Uruguay con sesiones especiales para considerar problemas presupuestales (art.32).




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b. Interpelación

La institución de la interpelación es común a todas las Cáma-ras Bajas y Únicas estudiadas, indisputablemente es una típica o clásica herramienta de control de los Poderes Legislativos sobre los Ejecutivos. Empezando por nuestro país, Costa Rica, los di-putados tienen derecho de llamar a cualquiera de los Ministros de Gobierno para ser interpelado o para que dé informes o ex-plicaciones sobre los asuntos que se discuten o sobre los cuales tengan que rendir cuenta (art. 185 Reg.). Igual sucede con la Argentina, Ministros y Secretarios del Poder Ejecutivo son in-terpelables (arts. 206 a 110). Chile, le denomina preguntas a


los Ministros de Estado en relación a materias vinculadas con el ejercicio de su cargo. La asistencia es obligatoria. El Pleno o el diputado asignado interroga al ministro, y éste debe responder en forma sucesiva, aclarando cada conducta (art. 303 quáter, quinquies, sexies, septies, octies, nonies del Reg.)

De la misma forma en España, los diputados y los Grupos parlamentarios pueden formular interpelaciones al Gobierno y a cada uno de sus miembros. Se hará por escrito a la Mesa y versarán sobre los motivos o propósitos de la conducta del Eje-cutivo en cuestiones de política general, bien del gobierno o de algún departamento ministerial (art. 181 Reg.). Las interpe-laciones se substancian ante el Pleno, dando lugar de turno al autor de la interpelación y con contestación del Gobierno, con turnos de réplica (art. 183 Reg.). En su vecino Francia, todo di-putado puede interpelar al gobierno. No obstante, en este país la interpelación está indisolublemente ligada a la censura. El autor de la interpelación tiene prioridad en el debate en cuanto uso de la palabra (art. 156 Reg.). El otro país mediterráneo, Italia, la interpelación es formulada por escrito al Presidente de la Cámara y versa o es acerca de la conducta del gobierno en cuestiones que afecten a determinados aspectos de su política. Se fija plazo para respuesta del gobierno (arts. 126 a 138).

En Suramérica, Perú, inquiere de modo obligatorio la con-currencia del Consejo de Ministros, o de cualquiera de los minis-tros, cuando el Congreso los llama para interpelarlos. Siempre la interpelación se formula por escrito y debe ser presentada por no menos del 15% del número legal de congresistas. Para su admi-sión se requiere el voto del tercio del número de representantes hábiles; la votación se efectúa indefectiblemente en la siguiente sesión. El Congreso señala día y hora para que los ministros contesten la interpelación. Esta no puede realizarse, ni votarse antes del tercer día de su admisión ni después del décimo (art. 131 Const. Pol. y 83 del Reg.).

Finalmente en Uruguay, se hace venir a la Sala a los Minis-tros de Estado (puede estar acompañado de Directores, Sub-secretarios de entes autónomos o de servicios descentralizados (arts. 96 a 101), para ser interpelados.





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c. Comisiones de Investigación Parlamentaria

Al igual que la interpelación, las Comisiones de Investigación son instrumentos de uso frecuente en las Cámaras, Argentina, dispone de Comisiones investigadoras, que pueden ejercer su competencia incluso en período de receso (art. 106). En Chile, son organismos colegiados con facultades fiscalizadoras y que esclarecen irregularidades en el funcionamiento de los servicios públicos (art. 1 y 297-303 Reg.). Uruguay, tiene un peque-ño matiz, antes de la instalación de una Comisión Investigadora crean una Comisión preinvestigadora de tres miembros (art. 120 CP y 117 a 122 del Reg.).

Nuestro Parlamento (Costa Rica), nombra Comisiones Espe-ciales de Investigación, para que rindan un Informe. Tienen ac-ceso libre a todas las dependencias oficiales para recabar datos que juzguen necesarios, pueden recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante si a cualquier persona para interrogarla (art. 121.23 Const., 90, 96 bis Reg.). En los informes, además de la relación de hechos, se rinde una o más recomendaciones.

Curiosamente Perú, también da responsabilidad o compe-tencia de investigación a las Comisiones Permanentes, es decir, se les brinda una connotación de control político pues su función principal “es el seguimiento y fiscalización del funcionamiento de los órganos estatales y en particular de los sectores que compo-nen la Administración Pública, además de estudiar y dictaminar proyectos de ley (art. 34 Reg.). Eso no elimina la figura de las Comisiones de Investigación estampadas en el art. 35.b, encar-gadas del estudio, investigación y el dictamen de los asuntos que el Pleno quiera indagar (art. 97 Const. Pol.). Justamente este artículo determina que, el Congreso puede iniciar investigacio-nes sobre cualquier asunto de interés público. Del mismo modo que Costa Rica, es obligatorio comparecer, por requerimiento, bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento judicial. También siguiendo la analogía costarricense, para el cumplimiento de sus fines, dichas comisiones pueden acceder a cualquier información. La diferencia con Costa Rica estriba


en que esa búsqueda de información puede implicar el levanta-miento del secreto bancario y el de la reserva tributaria; excepto la información que afecte la intimidad personal. Pueden pedir al Poder Judicial apremios, capturas, e impedimento de salida ha-cia algún investigado. Sus conclusiones no obligan a los órganos jurisdiccionales (art. 88 Reg.).

En el Congreso de los Diputados de España, el Pleno las crea a propuesta del Gobierno, de la Mesa o de dos Grupos parlamen-tarios o 1/5 parte de los miembros de la Cámara. Elaboran un plan de trabajo, nombran ponencias y requieren la presencia de cualquier persona en su seno. Las decisiones las toman en fun-ción del voto ponderado. Las conclusiones no son vinculantes para tribunales ni afectan las resoluciones judiciales (art. 52 del Reg.).

La Asamblea Nacional de Francia, las erige como consecuen-cia de una propuesta examinada y discutida donde se determine con precisión los hechos y lo que da lugar a la investigación. También investigación de servicios públicos o de empresas nacio-nales cuya gestión se indague. Deben rendir Informe en el plazo de un mes (art. 140 Reg.). De las investigaciones puede dar lugar a una instrucción judicial. El Informe se publica en el Jour-nal Officiel. Igual que Perú, las Comisiones Permanentes están autorizadas para ejercer fiscalización de la política del gobierno (art. 145.1 Reg.).

En Italia, por supuesto, hay propuestas de investigación parlamentaria. Se nombra una Comisión en proporción a los Grupos, y tienen las mismas limitaciones y facultades de autori-dad judicial (art. 116.4 y arts. 140 a 142).




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d. Tiempo o espacio para control político o exposiciones verbales

Algunas Cámaras dentro de su dinámica de control político dedican espacios, sesiones, o secciones del orden del día para que los diputados realicen denuncias, emitan opiniones, hagan


balances y fijen posturas sobre discrepancias o apoyos al Poder Ejecutivo. Esta típica capacidad de los representantes se tiene en Uruguay, utilizándose en cada sesión ordinaria ½ hora a razón de no más de 6 oradores 5 minutos cada uno (art. 153 Reg.). Para-dójicamente la Argentina, no precisa en su Reglamento mención alguna.

Un poco más al norte en Perú, por lo menos una vez al mes en el Pleno se destinan hasta dos horas para preguntas al Presi-dente del Consejo de Ministros, al Consejo en Pleno o los Minis-tros por separado (art. 129 Const. Pol. y 51 Reg.). Otra posibi-lidad es cuando el Presidente de la República dirige mensajes al Congreso, en cualquier época y obligatoriamente en forma per-sonal o por escrito, al instalarse la primera legislatura ordinaria anual. Los mensajes anuales contienen la exposición detallada de la situación de la República y las mejoras y reformas que el Presidente juzgue necesarias y convenientes para su considera-ción por el Congreso (art. 118.7 Const. Pol.)

Algo más seguido hay en Chile, pues existen los llamados “in-cidentes” en la tercera parte de la sesión ordinaria donde se trata una determinada materia de interés público (art. 114 Reg.). La figura está vinculada a las solicitudes de información o anteceden-tes y peticiones específicas a organismos de la Administración del Estado. Más allá de la competencia un tanto medrosa de Chile, Costa Rica tiene institucionalizada la figura de las intervenciones en hora de control político, justamente una parte de las sesiones de los días miércoles se utiliza para los asuntos de control, fiscali-zación y demás temas de contenido político (art. 32 y 35.4 Reg.). A juicio del investigador se ha utilizado el artículo 50 del Regla-mento (Discusión del Acta) para hacer ½ hora de control político todos los días, como especie de costumbre parlamentaria, cier-tamente no existe una norma que respalde las intervenciones en esa parte del orden del día, no obstante, la tolerancia, la práctica y la costumbre se van convirtiendo en fuentes del derecho parla-mentario. Frente a los demás países, el Estado centroamericano admite más que otros, este derecho o competencia vital para los parlamentos modernos.

En lo que atañe a los países europeos, en España, en las semanas en que exista sesión ordinaria del Pleno, se dedican por regla general dos horas como tiempo mínimo para preguntas e interpelaciones. Se pueden formular y debatir conjuntamente


cuando sean conexas o versen sobre un mismo tema (arts. 191 y 192 Reg.). Mientras tanto en Francia, al menos una sesión por semana estará reservada prioritariamente a las preguntas de los miembros del Parlamento y a las respuestas del Gobierno (art. 48 Const.). Por último, en Italia, 40 minutos en cada sesión como mínimo se utilizan al control político. Se aplica la figura de las preguntas al gobierno, sobre información, comunicacio-nes, documentos, noticias, medidas. El gobierno puede optar por contestar o aplazar la respuesta, con 5 minutos para réplicas. Si la respuesta es de carácter urgente se contesta en el acto pues siempre hay representantes de gobierno (arts. 128 a 35).




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e. Visita y exposiciones de los Ministros

Aquí tenemos dos grupos de países los que practican siste-ma parlamentario puro con presencia de representes guberna-mentales permanentemente en la Cámara y aquellos que tienen establecido el mecanismo de visita y exposiciones de Ministros. En el primer grupo se tiene claramente a Francia, en el sentido de que en la Asamblea Nacional no hay visita, no existe como tal, porque el gobierno participa de los debates. Sin embargo, existen los procedimientos de información y fiscalización que son: las comunicaciones del gobierno, las preguntas orales y las preguntas escritas. Normalmente son preguntas que hacen los diputados y respuestas que debe hacer el gobierno. Se dan de-claraciones con o sin debate dirigidas a un Ministro o bien el Pri-mer Ministro si es de política general del Gobierno. Las respuesta se publican al mes siguiente. (arts. 132 al 129 Reg.). Lo mismo ocurre con el Congreso de los Diputados de España, no se trata exactamente de una visita sino de la formulación de preguntas que hacen los diputados al gobierno. Se presentan por escrito a la Mesa y se califican y admiten. La respuesta puede ser escrita u oral, sobre hechos, situaciones o informaciones en que el go-bierno ha tomado o vaya a tomar alguna providencia el algún asunto. La Junta de Portavoces señala el número de preguntas que se incluyen en el orden del día (arts. 185 a 190 Reg.).


En Chile, existen actos de fiscalización del gobierno median-te acuerdos de la Cámara para sugerir observaciones sobre ac-ciones del gobierno, se hacen por escrito al Presidente de la Re-pública. También cualquier diputado con el voto favorable de 1/3 de los diputados puede pedir actos de fiscalización al gobierno (arts. 295 y 196 del Reg.). En tanto en Argentina, se deno-mina sesión informativa del Jefe de Gabinete de Ministros, bajo temario de requerimientos, informes. Puede ser acompañado por Ministros y Secretarios de Estado (arts. 198 al 202). Nuestra normativa reglamentaria (Costa Rica), tiene varias figuras conexas con exigencias a los Ministros y otros funciona-rios públicos. Primero, la visita del Ministro cuando en atención al llamado, el Presidente informa de la comparecencia y el moti-vo, concediéndole inmediatamente la palabra para que exponga y dé explicaciones. Concluida la intervención se da la palabra a los diputados para que hagan preguntas concretas y se realice un debate general (arts. 186 y 187 Reg.). Segundo, los reque-rimientos a funcionarios y particulares en las Comisiones, previa moción aprobada. Estarían obligados a hacer acto de presencia y comparecer para ser interrogados por los diputados por un asunto particular. Si no asiste puede ser traído por la Fuer-za Pública, asimismo tiene derecho a hacerse acompañar de un Abogado. Se juramentan y se permite por norma constitucional negarse a declarar, si su declaración lo inculpa del algún delito (art. 112 Reg.).

En Uruguay los Ministros de Estado y Subsecretarias están habilitados para hacer exposiciones verbales durante 20 minutos para referirse a problemas relacionados con la citación respecti-va. Igual sucede en Italia, es el llamado procedimiento de infor-mación del Ministro. El Ministro interviene aclarando cuestiones de la Administración y de políticas relacionadas con su compe-tencia. Incluso, se les puede pedir cuentas sobre la ejecución de leyes y cumplimiento de resoluciones (art. 143).

Perú, posee prerrogativas mucho más amplias que cual-quier país de los estudiados. Tiene aprovisionado lo siguiente: A. Solicitud de información, vale decir, cualquier representante del Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de Elecciones, al Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros, a los gobiernos locales y a las instituciones que señala la ley, los infor-


mes que estime necesarios. El pedido se hace por escrito y de acuerdo con el Reglamento del Congreso. La falta de respuesta da lugar a las responsabilidades de ley (art. 96 Const. Pol y 87 del Reg.); B. Invitación para informar. Se procede a recibir a los Ministros o al Consejo de Ministros en Pleno por invitación para que realicen una exposición y se les pregunte, pues se abre un rol de oradores (art. 54.e y 84 del Reg.). Lo mismo sucede con altos funcionarios del Estado acusados constitucionalmente (art. 54.f Reg.) C. Preguntas. Cada Congresista puede formular una pregunta al Gobierno una vez al mes, la que será respondida en el Pleno por el Consejo de Ministros (art. 85 Reg.).




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f. Mocióndeconfianzaenelgobierno

Pese a que el sistema en Argentina, Chile y Uruguay es bi-cameral, no hay mención en sus reglamentos de Cámara Baja de moción de confianza, pues no hay Primer Ministro, el Pre-sidente de la República es electo directa y popularmente, esta gran diferencia restringe la figura. Lo mismo aplica para Costa Rica, donde tampoco hay moción de confianza en el Gobierno, sin embargo de modo descafeinado existe la figura del Mensaje anual de Presidente a la Asamblea los 1º de mayo de cada año (art. 139.4 Const. y 11 Reg.). De ese mensaje surge un debate reglado en el primer y segundo día hábil posterior a la com-parecencia del Presidente de la República. El debate se dedica exclusivamente al análisis del mensaje constitucional del Presi-dente (art. 193 Reg.), sin estar él presente, lo que hace insulso el discurso. Evidentemente no hay confrontación de ideas in situ entre Ejecutivo en su máximo representante y el legislativo –sus miembros-. Situaciones claras vemos en Francia, Italia, Perú y Espa-ña. En este último país la cuestión de confianza se puede pre-sentar contra la investidura del presidente y su gobierno, sobre el programa de gobierno o sobre una declaración de política ge-neral de Estado. La confianza se obtiene con voto de mayoría absoluta (arts. 99 de la Const. y 170 al 174 Reg.). La votación de la moción de censura y la cuestión de confianza serán pú-


blicas por llamamiento nominal (art. 85.2 Reg.). Para el caso francés se aplica o bien va por la vía de la censura (arts. 153 a 155 del Reg.). Italia no se aleja de lo dicho, la moción debe ser motivada y votada nominalmente, firmada por 1/10 parte de los miembros de la Cámara (art. 115.1). El gobierno también puede pedir la cuestión de confianza sobre aprobación o rechazo de enmiendas.

Perú tiene una situación interesante, dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones, el Presidente del Consejo (el Presidente de la República no es afectado por esta medida) concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la política general del gobierno y las principa-les medidas que requiere su gestión. Plantea al efecto cuestión de confianza (art. 130 Const. Pol y 82 del Reg.). El Presidente del Consejo de Ministros puede plantear ante el Congreso una cuestión de confianza a nombre del Consejo. Si la confianza le es rehusada, o si es censurado, o si renuncia o es removido por el Presidente de la República, se produce la crisis total del gabinete (art. 133 Const. Pol. y 82 del Reg.)




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Nota: No hay existencia normativa de la moción de confianza por tratarse de un sistema presidencialista de Cámara Única, sin Primer Ministro o instrumento similar.

g. Censura y dimisión de un Ministro

Argentina y Uruguay adolecen de la decimonónica figura de la censura y dimisión de un Ministro en su Cámara Baja. El mismo síntoma se encuentra en la Cámara de Chile, pues no existe moción de censura y dimisión, ni de Ministros ni del Pre-sidente de la República. Lo que concurre es el procedimiento de acusación constitucional. En efecto, la normativa chilena contie-ne declarar si ha o no lugar las acusaciones que, no menos de diez ni más de veinte de sus miembros formulen en contra de las siguientes personas: a) El Presidente de la República, por actos de su administración que hayan comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación, o infringido abiertamente la Constitución o las leyes; b) los Ministros de Estado, por haber


comprometido gravemente el honor o la seguridad de la Nación, por infringir la Constitución o las leyes o haber dejado éstas sin ejecución, y por los delitos de traición, concusión, malversación de fondos públicos y soborno. Para declarar que ha lugar la acu-sación en contra del Presidente de la República se necesitará el voto de la mayoría de los diputados en ejercicio. En los demás casos se requerirá el de la mayoría de los diputados presentes y el acusado quedará suspendido en sus funciones desde el mo-mento en que la Cámara declare que ha lugar la acusación. La suspensión cesará si el Senado desestimare la acusación o si no se pronunciare dentro de los treinta días siguientes.

Un caso imperfecto es el de Costa Rica, los votos de cen-sura deben pedirse por escrito por uno o varios diputados. El Directorio está obligado a fijar fecha para discutir la petición, la discusión no debe efectuarse antes de 5 días ni después de 10, contados a partir del día en que se presente la iniciativa o propo-sición. La moción debe concretar con cierta firmeza y razón los motivos en que se funde. En Costa Rica la censura de un Ministro es inarmónica por virtud de que no es vinculante para el Poder Ejecutivo, dicho de otro modo, no hay dimisión automática con efectos de expulsión, sino con consecuencia meramente moral (art. 121.24 Const. y 188 Reg.). Cuestión distinta la de España, donde el Congreso puede exigir la responsabilidad política del gobierno mediante la adopción de una moción de censura que debe ser propuesta por al menos 1/10 parte de los diputados con escrito, motivado y dirigido a la Mesa. En la misma moción hay que incluir obligatoriamente un candidato a la Presidencia del Gobierno que haya aceptado la candidatura. Si se le da trámite y reúne los requisitos, debe ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros del Congreso de Diputados. Se comunica al Rey y toma el poder el candidato incluido en la moción (arts. 175 al 179 del Reg.). El mismo criterio se usa en Italia, es una moción motivada y votada nominalmente, firmada por 1/10 parte de los miembros de la Cámara (art. 115.3).

El siguiente cuadro revela que la Argentina tiene muy pocas figuras de control político en su sistema, al menos en lo concer-niente a la Honorable Cámara de los Diputados, solamente tres de siete posibles. En el caso costarricense no se anda tal mal con seis de siete posibles aunque con figura imperfecta en el caso de la censura y ausencia definitiva de mociones de confianza por no haber dado el paso a un régimen parlamentario.



Ahora bien, la Asamblea de Francia, tiene un procedimiento más acabado. El Primer Ministro, previa discusión del Consejo de Ministros, planteará ante la Asamblea Nacional la responsa-bilidad del Gobierno sobre su programa y eventualmente sobre una declaración de política general. La Asamblea Nacional juz-gará la responsabilidad del Gobierno mediante la votación de una moción de censura, la cual sólo se admitirá a trámite si va firmada al menos por una décima parte de los miembros de la Asamblea Nacional. La votación tendrá lugar cuarenta y ocho ho-ras después de su presentación. Sólo se considerarán los votos favorables a la moción de censura, la cual debe ser aprobada por la mayoría de los miembros que componen la Asamblea Nacio-nal (art. 49 Const.). La votación de una moción de censura se mantiene abierta durante 45 minutos (art. 66.7), ello, para que se vayan sumando los votos de aquellos ausentes en un primer momento. Cuando se apruebe una moción de censura, o cuando se desapruebe el programa o una declaración de política general del gobierno, el Primer Ministro deberá presentar la dimisión de su Gobierno al Presidente de la República (art. 51 Const.).


El sistema semi presidencialista de Perú funciona como si-gue: El Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros, o de los ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza. Esta última sólo se plantea por iniciativa ministerial. Toda moción de censura contra el Consejo de Ministros, o contra cualquiera de los ministros, debe ser presentada por no menos del veinticinco por ciento del número legal de congresistas. Se debate y vota entre el cuarto y el décimo día natural después de su presentación. Su aprobación requiere del voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. El Consejo de Ministros, o el ministro censurado, debe renunciar. El Presidente de la República acepta la dimisión dentro de las setenta y dos horas siguientes. La desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al minis-tro a dimitir, salvo que haya hecho cuestión de confianza de la aprobación (art. 132 Const. Pol y 86 del Reg.del Congr.).




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2. Cuestiones interesantes no existentes en Costa Rica

Se aprovechó la lectura y procesamiento de información de los diversos órganos parlamentarios para localizar institutos, mecanismos, órganos, actos o procesos que no están incorpora-dos en la reglamentación costarricense. Obviamente cada con-texto doméstico adapta sus instituciones y normativa, de acuer-do a las necesidades político-sociales, sin embargo, siempre es bueno mantener algunos referentes. Se han subrayado aquellos que tienen relación directa con la participación del ciudadano. En consecuencia, a modo de catálogo, se tienen los siguientes contenidos por país:

Argentina

Las Comisiones pueden realizar audiencias públicas, abrir fo-ros y video chat de debates virtuales con la finalidad de cono-cer la opinión de la ciudadanía, de personas jurídicas públicas y privadas y de organizaciones de la comunidad.


Chile

Su normativa permite visitas inspectivas de las Comisiones Permanentes, que es una especie de control político in situ y directo sobre la administración. Se trasladan fuera del Parla-mento a acopiar antecedentes redactándose todo lo obrado (arts. 203 y 230 Reg.).

Las Jornadas temáticas anuales de las Comisiones son acer-camientos con la ciudadanía. Se desarrollan uno o varios temas de interés y se interactúa. El sistema se canaliza a través de la Comisión de Régimen Interno, Administración y Reglamento (arts. 211 párr. 6 y 218 bis).

Comisiones unidas: Dos o más Comisiones podrán encargar-se del examen de un determinado asunto, cuando la Cámara así lo acuerde. Para adoptar acuerdos, en la sesión, tienen que participar al menos 3 diputados por cada Comisión que se une (art. 228 Reg.).

Entre las figuras de control político se encuentra una muy particular que es la Comisión Especial de Control del Siste-ma de Inteligencia del Estado, que tiene competencia para conocer informes y antecedentes sobre las actividades que realicen los organismos y servicios que integran el sistema de inteligencia. El Director de la Agencia debe dar a conocer informes anuales de inteligencia y contrainteligencia llevados a cabo (arts. 303 bis y 303 ter Reg.).

España

Existe una Comisión de Peticiones que examina cada petición individual o colectiva que reciba el Congreso de los Diputa-dos, éstas se pueden enviar por conducto del Presidente al Defensor del Pueblo, a una Comisión del Congreso, al Se-nado, al Gobierno, a los Tribunales, al Ministerio Fiscal, a la Comunidad Autónoma, Diputación, Cabildo o Ayuntamiento que corresponda (art. 49 Reg.).

En el trámite de los Tratados Internacionales el Congreso, ajustado al procedimiento común puede considerar enmien-das a la totalidad del texto cuando: propusieren los diputados reservas o declaraciones y éstas no estuvieran previstas por el tratado o convenio. También cuando los diputados propu-sieran supresión, adición o modificación a las reservas o de-claraciones que el Gobierno pretende formular. Finalmente, cuando formularen declaraciones o reservas previstas por el Tratado o Convenio.


Se contempla la figura del referéndum consultivo sobre algu-na cuestión política de especial trascendencia. Lo autoriza el Congreso a propuesta del Decreto que eleve el Presidente del Gobierno al Rey para la convocatoria (art. 161 Reg.).

El gobierno remite programas y planes requiriendo pronun-ciamiento del Congreso, la Mesa lo envía a la Comisión com-petente. Cuando se estudia se designa un ponente, luego se discute (art. 198 Reg.).

El Congreso examina el Informe del Tribunal de Cuentas y el Informe Anual o un Informe Extraordinario del Defensor del Pueblo, quien lo expone un resumen oralmente ante el Pleno. Los diputados pueden solicitar investigación de actos, resoluciones y conductas concretas producidas por las Admi-nistraciones que afecten un ciudadano o grupo de ciudadanos (arts. 199 y 200 Reg.). La primera parte se da también en Costa Rica, mientras la segunda es omitida en nuestro país.

Se llama a cuentas al Director General o bien al Consejo de Administración del Ente Público de Radiotelevisión Españo-la, se le hacen preguntas orales en Comisión y las corres-pondientes respuestas, de acuerdo a la materia propia de su competencia (Disp. Final quinta Reg.).

Francia

El voto es personal, sin embargo existe autorización excep-cional a los parlamentarios para delegar su voto (Art. 27 Const., art. 42.2 y 62.2 del Reg. y Ordenanza No. 58-1066, de 7 de nov. De 1958). Solo para períodos máximos de 8 días y con justificadas razones. Ningún parlamento de la muestra permite esta posibilidad.

Los ministros tienen acceso a las comisiones y son oídos cuantas veces quieran. Asimismo participa y es muy activo un representante del Consejo Económico y Social, quien en todo texto puede rendir dictamen y exponerlo a la Asamblea Nacional (arts. 45 y 97 Reg.).

Los proyectos o proposiciones de ley cuya aplicación tuvie-re incidencia sobre los recursos naturales llevarán obligato-riamente un balance ecológico con información sobre medio ambiente, naturaleza y consumo de energía.

Un proyecto o proposición de ley se puede partir de modo que lo vean dos o más comisiones en su especialidad, informar sobre esa parte y luego se une para dictaminar. (dictámenes sobre partes y dictamen sobre totalidad) (art. 87 Regl.)


Existen las llamadas peticiones de ciudadanos dirigidas al Presidente de la Asamblea, se debe indicar el domicilio del peticionario. Las peticiones se inscriben en una lista general, cada petición se envía a la Comisión competente para su exa-men. La Comisión designa un ponente. Se opta por archivar o bien remitirlas a un Ministro, también se pueden someter al Pleno. Posteriormente se comunica al peticionario la respues-ta del Ministro. Si el Ministro no contesta en el plazo de tres meses se podrá someter al Pleno el asunto (arts. 147 a 151 del Reg.).

Italia

Existe un Comité de Legislación que es consultado por todas las Comisiones, compuesto por 10 diputados (calidad de tex-tos, homogeneidad, eficacia, simplificación y reordenación de la legislación vigente, etc.).

En fase dictaminadora la Comisión de Constitucionalidad: 1. Contrasta la eficacia y validez de los preceptos normativos; 2. La necesidad de la intervención legislativa con referencia a la posibilidad de alcanzar los fines mediante fuentes distintas de la ley; 3. La conformidad de la normativa propuesta con la Constitución; 4. La compatibilidad de competencias con las regiones y las autonomías locales; 5. La congruencia de los medios elegidos, la suficiencia de los plazos, así como las cargas resultantes para la Administración Pública, los ciu-dadanos y las empresas; y 6. Claridad en las definiciones y conceptos y adecuada ordenación (art. 79.4).

Si enmiendas o artículos implican aumento de gastos o dis-minución de ingresos, serán conocidos inmediatamente por la Comisión de Presupuestos para ser examinados y valorar la repercusión financiera (art. 86.2). De comportar gastos nuevos o superiores, las enmiendas y los artículos deberán esperar plazo. La Comisión de presupuesto debe pronunciar-se (art. 85.5 bis).

Hay tres comisiones centrales a las cuales se les pide crite-rio obligatorio: la de presupuesto en relación con gastos o disminución de ingresos; la de Asuntos Constitucionales, so-bre legitimidad constitucional y cuestiones de autonomía de regiones; y la de Trabajo, sobre asuntos relativos a empleo público

En el reglamento aparece estrecha relación con el Consejo Nacional de Economía y Trabajo (CNEL) (art. 146) y con el Instituto de Estadística (ISTAT) (art. 145).


Perú

Aparece como función del Congresista (prescrita en el art. 18 del Reg.) la atención a los ciudadanos y las organizacio-nes sociales, además de los trabajos ordinarios en sesiones del Pleno, Comisiones, Grupo Parlamentario, algún cargo en Mesa Directiva y en el Consejo Directivo. Por otro lado, en lo que respecta a deberes, el congresista está obligado a “man-tener comunicación con los ciudadanos y las organizaciones sociales, con el objeto de conocer sus preocupaciones, ne-cesidades y procesarlas de acuerdo a las normas vigentes. Asimismo, deben atender las denuncias debidamente susten-tadas y documentadas de la población, fiscalizar a las au-toridades respectivas y contribuir a mediar entre los ciuda-danos y sus organizaciones y los entes del Poder Ejecutivo, informando regularmente sobre su actuación parlamentaria. Esta norma no promueve la realización de actos destinados a conseguir privilegios para ninguna persona o grupo”.

Los congresistas deben participar en el funcionamiento de las sedes descentralizadas del Congreso y en audiencias públicas con el apoyo de los organismos estatales de cada circuns-cripción, conforme aparecen demarcadas en el sistema del distrito electoral múltiple (Art. 23.f Reg.).

Existe una Comisión de Inteligencia parlamentaria que realiza sesiones secretas y trata información clasificada (art. 22.a. Regl.).

Está institucionalizado el clientelismo político del diputado, en el sentido de que un derecho funcional del congresista es “Presentar pedidos por escrito para atender las necesidades de los pueblos que representen” (art. 22.e Reg.).

La Constitución (art. 94) define estructuras orgánicas y fun-cionales de servicio parlamentario. El art. 38 del Reg., es-tablece que el servicio parlamentario (apoyo, asesoría, asistencia), debe desarrollarse y ejecutarse imparcial y po-líticamente neutral. Se refiere a las actividades, servicios y productos confiables, homogéneos, oportunos y eficaces. El Servicio parlamentario tiene autonomía funcional y de ges-tión, dentro de los límites de su Estatuto y otras disposiciones internas.

Hay un régimen de organización especial referido al Centro de Estudios Constitucionales y Parlamentarios del Congreso, que se rige por un Estatuto aprobado por el Consejo Directivo a propuesta del Presidente (art. 26 Reg.). España también


tiene un Centro de estas características sólo que adscrito al Senado.

Existe una Comisión Ordinaria (permanente) sobre: “Descen-tralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Moderniza-ción de la Gestión del Estado” (art. 35.6 Reg.). Asimismo, una Comisión Ordinaria sobre: “Producción, Micro y Pequeña Empresa y Cooperativas” (art. 35.15 Reg.). Otra relativa a: “Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Energía” (art. 35.16 Reg.).

El Congreso de Perú (su reglamento art. 75), como requisito sine qua non exige análisis costo-beneficio de la futura norma legal, incluido cuando corresponda, un comentario sobre su incidencia ambiental.

Los ciudadanos (0.3% de la población electoral), el Poder Ejecutivo y los Congresistas, tienen proposición de ley: el Poder Judicial, el Ministerio Público, el Defensor del Pueblo, el Jurado Nacional de Elecciones, el Consejo de la Magistratura, el Tribunal Constitucional, la Contraloría General, el Banco Central de Reserva, la Superintendencia de Banca y Seguros, las Regiones, las Municipalidades y los Colegios Profesiona-les, tienen proposición de ley siempre que los asuntos versen en cada una de las competencias de esos entes (art. 76.1.3.4 del Reg.).

Existe en el art. 90 del Reglamento un procedimiento de con-trol sobre la legislación delegada (Decretos Legislativos que expide el Presidente de la República).

Perú tiene la misma figura que EEUU sobre Tratados ejecuti-vos, los celebra, ratifica o adhiere el Presidente, en cuyo caso existe control del Congreso. Hay restricción de las materias o temas (art. 56 Const. Política).

Uruguay

Declarar libre la discusión general con mayoría de 2/3 del total de los miembros.

VI. HALLAZGOS Y VALORACIÓN

Después de comparar líneas arriba cada una de las varia-bles e indicadores entre países, se puede concluir que el proceso de formación de la ley en Costa Rica está medianamente bien aprovisionado, las reglas sobre las que se basa nuestro Estado de Derecho en su aplicación parlamentaria (crear legislación o


realizar control político) no están mal frente a los países estudia-dos, antes lo contrario, andan bien en general, respecto de las democracias de Europa y América Latina que estuvieron bajo el lente comparativo. Eso no significa que se puedan perfeccionar más. Por supuesto, todas y cada una de las variables e indicado-res podrían mejorarse, pero ese no es el caso, hay que empezar por “meter el bisturí” en aquellas variables e indicadores (7 de un total de 39) que merecen una reforma casi inmediata. Sobre esos descansa la prioridad de lo que podría ser un acuerdo entre partidos políticos representados en la Cámara costarricense.

El investigador ve innecesaria una reforma integral al Regla-mento de la Asamblea Legislativa, sería perder energías y tiempo con resultado poco halagüeño, como se ha deducido de expe-riencias anteriores. Intentos en vano, porque no se ha tenido la información científica suficiente para saber qué está mal y qué está bien, y dónde hacer los ajustes.

Un gran paso se dio cuando se aprobó el Proyecto de Acuer-do en 1999 cuando se ajustaran muchas partes adjetivas y se incluyeron nuevos instrumentos como el art. 41 bis “fast track”, que se vino a complementar con la reforma del año 2005 con el llamado “procedimiento especial” del 208 bis instrumento poco calibrado en los casos en que se ha utilizado, pues depende de mociones ulteriores de procedimiento muy detalladas. Aún así, es necesario ajustar cuestiones respecto uso de la palabra (dis-cusión general o por el fondo, discusión particular y razonamien-to del voto), el derecho de mociones de fondo y su reiteración, incluir una figura similar a la moción de clausura del debate; realizar la reforma constitucional y reglamentaria sobre quórum, y dar un paso más categórico con la moción de censura y pen-sar en algún hibrido como Perú donde se permita la moción de confianza, no contra el Presidente de la República pero si contra alguna figura similar a la cabeza del gabinete como sería un Pre-sidente de Consejo de Gobierno o especie de figura de Primer Ministro. Otro posible ajuste es dar mayor fortaleza a las reu-niones del Directorio con los Jefes de Fracción y la integración del orden del día y de la Agenda legislativa, así como calibrar mejor la admisibilidad de las enmiendas.

Evidentemente, esta investigación se puede ampliar añadien-do otras variables e indicadores; sin embargo, las que están aquí expuestas son las que toman el pulso de las disputas y de las po-


sibles obstaculizaciones. Ahora bien, el llamado “filibusterismo” término del argot interno, está indisolublemente adosado a los indicadores “en rojo” de la Tabla infra. Resueltos esos cambios, el parlamento, con el cuidado de no avasallar el derecho de las minorías parlamentarias, podría avanzar con mayor eficacia.

Con la observación de los contenidos de la Tabla de abajo, se disipa el mito que nuestro reglamento es “un desastre”, instru-mento malévolo que no permite la gobernabilidad en el país, esto último, no es cierto, la lectura comparativa anterior rompe esa quimera.

Lo que sí es cierto, es señalar que varios mecanismos de los dispuestos en el Reglamento Legislativo, sobre todo aquellos que agilizan su accionar, como la alteración del orden del día, la dis-pensa de trámites, la moción delegatoria, la vía rápida, el pro-cedimiento especial, etc, etc., dependen directamente de arduos procesos de negociación, pues requieren de las dos terceras par-tes de los votos de la totalidad de los miembros (mínimo de 38 votos de diputado), “minado” auto impuesto por los partidos tra-dicionales que han gobernado Costa Rica en las últimas décadas (PLN y PUSC). La inclusión de esas mayorías se dio más o menos en el año 1993 antes de la llegada al gobierno de José María Figueres Olsen, vale decir, en la última legislatura de la Adminis-tración Calderón Fournier. Era una especie de control, censura, veto o negociación obligatoria que provocaban los perdedores de la contienda electoral, en el sentido que, quien perdía la elección tenía la capacidad práctica de “cogobernar” por ser un actor de primera línea en el proceso de decisión, incidiendo también en la conducción o dirección política del gobierno.

Cuando llega el multipartidismo a partir del proceso eleccio-nario del año 2002 este paraíso negociador se acaba y a cambio se obtiene un Reglamento cuyas “llaves de paso” de mayorías calificadas requeridas no se ajusta a la realidad del sistema de partidos. El parlamento comienza a tener bajas substanciales en la producción legislativa, pasando de aprobaciones de 110 Proyectos en una legislatura en los años noventa a la cifra que ciertamente fluctua según los consensos logrados. 48 Proyectos de Ley aprobados (legislatura 2007-2008). La última 2011-2012 tuvo como resultado la aprobación de 93 leyes.

Entonces, si de causantes se trata, éstos no son los mecanis-mos que están previstos en las normas reglamentarias, pues hay


muchos, abundantes y suficientes; adempero, se pueden identi-ficar claramente dos: a). los fórceps de las mayorías calificadas para que se mueva algo de importancia en la Asamblea, y b) la causa humana, la representación y los procesos de negociación que se emprenden, la mayoría de las veces malogrados, parcia-les, mezquinos y de cálculo político, realizados a la carrera y con el “agua hasta el cuello” producto de la presión y de la necesidad de la demanda (opinión pública, ciudadanía). Proceso que se evidencia con los constantes recesos legislativos en las sesiones del Plenario, que se ha ido verificando en la presente y dos últi-mas Asambleas en Costa Rica.

¿Será posible rebajar mayorías calificadas a mayorías absolu-tas? Este tema es realmente de encono entre posiciones de opo-sitores y de quienes gobiernan, parece que el tema es tabú, un intento en esa dirección desajustaría cualquier tipo de proceso de diálogo, con el agravante que, cualquier reforma reglamen-taria, total o parcial, requiere en un solo acto de votación 2/3 partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea, siendo susceptible, el texto, a un número indeterminado de mociones de enmienda por parte de cualesquiera de los 57 representantes. Por ello, una reforma reglamentaria solo sería posible mediante un proceso, bien de alianza entre algunas agrupaciones políticas que sumen o superen 38 votos, aunque lo idóneo sería un proce-so de entendimiento donde converjan todas las fuerzas políticas de cualquier signo y ubicación político-ideológica. Ahora, el gran tema de fondo que siempre se plantea, con visos de inmovilidad, es: ¿Quién será el posible ganador de las próximas elecciones? ¿Se beneficiará de una reforma de esa envergadura, un partido que no es de mi gusto? La respuesta a esa pregunta es el obstá-culo real para que se reforme adecuadamente y de una sola vez el Reglamento parlamentario costarricense, es decir, miedo de aprovechamiento futuro.

La siguiente tabla-resumen muestra los resultados obtenidos después de realizada la labor de comparación:


Asamblea Legislativa (Costa Rica):Cuadro resumen de hallazgos del estudio comparativo

Variable o indicador

Calificación

BienConforme (Dentro de la media)


Variables e indicadores directamente ligados con la buena o mala marcha de la Asamblea Legislativa

Espacio negociador or-gánico y adecuado para agilizar agenda

XX

Períodos Extraordinarios de Sesiones y Sesiones Especiales

XX

Uso de la palabra en cues-tiones de orden XX

Uso de la palabra en discusión general o por el fondo

XX

Discusión particular por artículo, por capítulo ó por título (uso de la palabra)

XX

Uso de la palabra de miembro informante o dictaminador

XX

Uso de la palabra para razonamiento de voto XX

Uso de la palabra en inte-rrupciones XX

Revisión o Reconsideración de un asunto previamente votado

XX

Reiteración de mociones de fondo desechadas en Comisión

XX

Declaratoria de sesión permanente XX

Pedir cierre del debate XX

Privilegiar asuntos en el orden del día XX

Calificación de gravedad o urgencia XX

Alteración del orden del día XX


Dispensa de trámites y trámite ágil en Comisión XX

No admisión de aplaza-miento21 XX

Declarar preferente una cuestión XX

Comisiones especiales dictaminadoras a instancia del gobierno

XX

Inadmisibilidad de en-miendas por obstrucción XX

Variables e indicadores indirectamente asociados con la buena o mala marcha de la Asamblea Legislativa

Quórum en el Pleno para iniciar sesión XX

Quórum en el Pleno al mo-mento de las votaciones XX

Quórum en las Comisiones Permanentes para iniciar sesión

XX

Quórum en las Comisio-nes Permanentes para votaciones

XX

Proporcionalidad en la integración de las Comi-siones Permanentes

XX

Plazo para expedir dic-tamen o informe (Com. Perm.)

XX

Tratamiento de las en-miendas (Com. Perm.) XX

Tratamiento de la caduci-dad y archivo de asuntos (Asamblea)

XX

Existencia de Comisiones con Competencia Legislati-va Plena22

XX

21 La posposición en Costa Rica es un buen instrumento solo que opera como práctica parlamentaria (fuente de derecho también), sin embargo no ha sido incorporada en una norma.22 Comisiones Plenas, bien en lo que concierne a la existencia del instrumento, mal por razones políticas en lo que atañe a su precario uso.


Mecanismos de transparencia y control de la ejecución de los actos en prevención de la arbitrariedad

Publicidad del trabajo par-lamentario XX

Tratamiento de la constitu-cionalidad de los Asuntos23 XX

Tratamiento del Proyecto de Presupuesto XX

Otrasfigurasdeinteréscomparativo(FigurasdeControlPolítico)

Control sobre presupuesto XX

Interpelación XX

Comisiones de Investiga-ción Parlamentaria XX

Tiempo o espacio para control político o exposi-ciones verbales

XX

Visita y exposiciones de los Ministros XX

Moción de confianza en el gobierno24 XX

Censura y dimisión de un Ministro XX

Total: 39 18 6 8 7


BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES DOCUMENTALES UTILIZADAS

ASAMBLEA LEGISLATIVA:

Acuerdos:Acuerdo No. 5020 del 8 de noviembre de 1999. Acuerdo No. 6115, del 23 de junio de 2003 indicó con claridad dicha proporcionalidad.Acuerdo Nº 6231 del 8 de marzo de 2005

23 En el tratamiento de la constitucionalidad de los asuntos hay normativa su-ficiente que contribuye a que el sistema sea incentivado, con depuración de las normas y los trámites (por opinión del judicial), sin embargo, con abuso de la figura de la consulta facultativa por parte de los diputados, y una que otra consi-deración polémica por interpretaciones inclinadas a los intereses en juego. 24 No hay existencia normativa de la moción de confianza por tratarse de un sistema presidencialista de Cámara Única, sin Primer Ministro o instrumento si-milar.


Expedientes:Expediente Legislativo No. 11.622, Dictamen de Comisión so-bre Comisiones Plenas (Muñoz Quesada, Chaverri Soto y Castro Arias), folio 031.

Leyes:Ley No. 7347, del 1º de julio de 1993. Reformó básicamente el artículo 124 de la Carta Fundamental.

Resoluciones:Resolución de la Vicepresidencia, adoptada en Sesión 41 del 30 de julio de 1992, ratificada por el Plenario.

CONSTITUCIONES POLÍTICAS: Francia, Italia, España, Argenti-na, Chile, Costa Rica, Perú y Uruguay.

De Vega García, Pedro, “El Principio de Publicidad Parlamenta-ria y su Proyección Constitucional”, Revista de Estudios Políticos (Nueva Época). Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, Número 43, Enero-Febrero, 1985.

Durán Salvatierra, Ana. “Quórum en los Parlamentos de Ar-gentina, Chile, Estados Unidos de América, Inglaterra y México”, INFOPAQ, CEDIL, Departamento de Servicios Bibliotecarios, Do-cumentación e Información, el 7 de marzo, 2005.

REGLAMENTOS:• Reglamento de la Honorable Cámara de Diputados de la Na-

ción (Argentina)• Reglamento de la Cámara de Diputados (Chile)• Reglamento de la Asamblea Legislativa (Costa Rica)• Reglamento del Congreso de los Diputados (España)• Reglamento de la Asamblea Nacional (Francia)• Reglamento de la Cámara de Diputados (Italia)• Reglamento del Congreso (Perú)• Reglamento de la Cámara de Representantes (Uruguay)

SALA CONSTITUCIONAL CSJ:

• Voto No. 0786-94• Voto No. 1919-96• Voto No. 3220-00• Voto No. 9257-00• Voto No. 2901-07• Voto No. 9699.07

DOCUMENTOSASAMBLEA LEGISLATIVA DE COSTA RICA

La Renuncia a la Inmunidad Parlamentaria

Discursos pronunciados por el Diputado Jorge Luis Villanueva Badilla, en las sesiones 136 del 10 de

marzo y 137 del 11 de marzo de 1986, del Plenario de la Asamblea Legislativa.

Jorge Luis Villanueva Badilla - 271

LA RENUNCIA A LA INMUNIDAD PARLAMENTARIA

Discursos pronunciados en el Plenario Legislativo, en las sesiones 136 del 10 de marzo y 137 de 11 de marzo de 1986

Jorge Luis Villanueva Badilla

Señores Diputados: la situación que se presenta con ocasión de la votación que se ha recibido, es un poco compleja, porque resulta que ahora con conocimiento de la carta de renuncia que ha presen tado de su inmunidad el Diputado Guillen Elizondo, nos encontramos con el problema de que esta renuncia debe acep-tarse o no aceptarse, por una votación del plenario de la Asam-blea Legislativa. Con el problema que se va a presentar de que además de la carta de renuncia, hay una petición de la Corte Suprema de Justicia, para que por el mismo caso derivado del mismo expediente penal, se le levante la inmunidad al Diputado Guillen Elizondo.

Esto quiere decir que el asunto se ha complicado, porque en el caso de que el plenario de la Asamblea decidiera no aceptar la renuncia a su inmunidad presentada por el Diputado Guillen Elizondo, tendríamos que entrar a conocer inmediatamente de la petición que hace la Corte Suprema de Justicia, y entonces habría que emitir un pronunciamiento, que debe estar precedido por un dictamen que ha de dar una comisión que tiene que nom-brar el plenario de la Asamblea, lo cual significa que de nada sir-ve, no hay ningún resultado efectivo con el pronunciamiento que puede emitir la Asamblea Legislativa, decidiendo que no acepta la renuncia del Diputado Guillen Elizondo, porque de todas ma-neras la Asamblea Legislativa tendría que pronunciarse después con relación al informe que ha de presentar una comisión, res-pondiendo a la solicitud de levantamiento de la inmunidad hecho por la Corte Suprema de Justicia.

El caso contrario también podría presentar problemas, y es que la Asamblea podría pronunciarse también por aceptarle la renun cia de su inmunidad al Diputado Guillen Elizondo, entonces esto nos llevaría a otro problema más. Si se le acepta la renuncia al Diputado Guillén Elizondo, qué hacemos con la comunicación que nos ha mandado la Corte Suprema de Justicia, que corres-ponde a un requerimiento de instrucción dictado en el expedien-te que se levanta en el Juzgado de Instrucción de San Ramón,


ameritaría consiguientemente el nombramiento de la comisión, el dictamen de la comisión y el pronunciamiento también del ple-nario de la Asamblea Legislativa, sobre una cosa en la cual ya se había pronunciado, eventualmente, al aceptar la renuncia de su inmunidad el Diputado Guillén Elizondo.

Creo que la Presidencia había resuelto como correspondía, en forma muy simple y muy sencilla la renuncia a su inmunidad que presentó el Diputado Guillén Elizondo, porque la verdad es que la manifestación expresa de una renuncia a un privilegio que se tiene, es una expresión clara y contundente de la voluntad autó-noma expresada por escrito por un diputado; y entonces no pue-de alegarse, como aquí se ha querido alegar, que esa renuncia puede responder a presiones que se ejerzan contra el diputado, porque esto no es lo normal, no es lo corriente y si se afirma que la renuncia no responde a la voluntad expresa del diputado, eso hay que demostrarlo; lo que está demostrado, lo que no admite prueba, es la expresión clara, nítida del diputado renunciando a su inmunidad. Y entonces cuando la Presidencia resolvió que esto no ameritaba votación, estaba resolviendo conforme al tex-to del párrafo final del artículo 110 de la Constitución Política.

Esta no es una tesis que se nos haya ocurrido a algunos di-putados por obra de las circunstancias que prevalecen en este momento, sino que responde a un planteamiento que venimos haciendo desde 1968 y que llevó a varios diputados de esa ad-ministración parlamen taria de 1966 a 1970, a sostener una tesis exactamente igual a la que aquí sostuvo la Presidencia de la Asamblea. En aquella oportunidad se conocía de una renuncia no muy claramente expresada por un diputado a su inmunidad entonces se produjo una discusión muy intensa, que cons ta en el acta de la sesión extraordinaria N° 26 de 15 de enero de 1968, en que hubo intervenciones de varios diputados sosteniendo, to-dos ellos, que tal y como se había presentado la renuncia a la inmunidad, debía ser votada, porque lo que fue sometido por ese diputado a la consi deración de la Asamblea, no era una renuncia pura y simple de la inmu nidad, sino el sometimiento de esa vo-luntad del diputado, a la decisión del Parlamento.

En aquella oportunidad se produjeron varias intervenciones, de las cuales yo voy a leer las más importantes. El Diputado Gu-tiérrez Gutiérrez expresó muy claramente esa distinción entre la renuncia expresa, la manifestación de voluntad ciara y el some-


timiento de esa voluntad a la consideración de la Asamblea. Don Carlos José Gutiérrez dijo entonces textualmente lo siguiente:

“Si oí bien en la lectura de la nota enviada por el Di putado Frank Marshall Jiménez, no se trata de una renuncia a su inmunidad, sino una petición de que la Asamblea se pronuncie sobre el fon-do y quisiera que se me aclarara concretamente ese asunto, porque encuentro que hay una diferencia sustancial. Si el señor Marshall por ejemplo, hubiera renunciado a su inmunidad, no habría necesidad de ningún pronunciamiento de parte de esta Asamblea, pero si el señor Marshall lo que hace es pedir que la Asamblea le levante la inmunidad, entonces sí es necesario que se lleve a cabo un pronunciamiento”.

Vean como en aquella oportunidad se estaba haciendo una distinción muy clara entre la expresión de un diputado para que el plenario se pronunciara concretamente sobre su solicitud, para que se le levantara la inmunidad y la otra situación que se pre-sentaba, cuando pura y simplemente renunciaba a la inmunidad. Entonces, recla mando a la comunicación que se había enviado a la Asamblea Legislati va falta de claridad, esa falta de claridad llevaba a un jurista que era Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, a señalar esa diferencia, si el diputado sometía a la consideración del plenario la renuncia de su inmunidad, el plenario debía pronunciarse mediante una vota-ción. Pero si la renuncia era pura y simple, el plenario no requería de un pronunciamiento y esto que fue sostenido de esta maneja por el Diputado Gutiérrez Gutiérrez, lo mantuvo en una larga ex-posición que consta en el acta a que he hecho referencia, y en la cual ahonda todavía más sobre el fondo del asunto, expresando - los siguientes términos:

"La otra situación es que el Diputado Marshall no renuncia a su inmunidad, entonces es necesario que la Asam blea se pronun-cie sobre levantarle o no la inmunidad, de manera que, contra el criterio sostenido por don Frank, podrá verse de esta forma que tanto del texto constitucional, como del texto del artículo del Código de Procedimientos Penales, él puede renunciar a su in munidad. En el caso de que lo que quisiera el señor Marshall fuera una renuncia a su inmunidad, este asunto no tendría que ser conocido por la Asamblea, porque no haría falta un pronun-ciamiento de nuestra parte, bastaría que el señor Marshall Jimé-nez se someta a la jurisdicción del juez penal correspondiente. De manera que es muy importante que antes de que la Asam-blea se pro nuncie sobre este asunto, sepamos correctamente el sentido de la intención del señor Marshall, porque si el señor


Marshall prefiere que la Asamblea le levante la inmunidad, lo lógico es que se produzca un pronunciamiento sobre este tipo, pero si él, sabiendo que puede re nunciar, renuncia a su inmuni-dad, se somete a la jurisdicción de los tribunales de la Repúbli-ca. Por ejemplo lo que hizo y aquí se señala un antecedente muy importante, en que se siguió un procedimiento parecido al que aquí dispuso la Presidencia de la Asamblea, lo que hizo que el Diputado, Lic. Fernando Volio Jiménez, fue exactamente anun-ciar que en el caso de que se considerara la posibilidad de que él fuera sometido a juicio, el Diputado Volio Jiménez, anunció entonces en la primera vez que se habló de este asunto, que él renunciaba a su inmunidad y así lo hizo, porque este trámite es perfectamente posible".

De la misma manera me permití pronunciarme yo en aquella oportunidad, que quedó consignada en la sesión a que he hecho referencia, del 15 de enero de 1968, yo quiero expresarlo porque la opinión mía no es circunstancial, no responde a las circunstan-cias que prevalecen en este momento, ni en los nombres de los diputados que están envueltos en la renuncia que han presenta-do, sino que es una tesis que venimos sosteniendo desde hace mucho tiempo y que ya en aquella oportunidad de 1968, había sostenido yo. En esa oportunidad yo dije lo siguiente:

“Me parece que está incurriendo en un error en el procedimiento establecido para el levantamiento de la inmunidad o para tener-la por renunciada conforme a la solicitud que ha formulado aquí el Diputado Frank Marshall Jiménez.

Si tuviéramos que valernos de algún antecedente, tendríamos que someternos al más inmediato con que cuenta la Asamblea y es precisamente el caso del compañero Volio Jiménez, que hace pocos días manifestó expresamente aquí que renunciaba a su inmunidad y el Directorio tuvo por renunciada la inmunidad, sin que se requiriera votación de ninguna naturaleza".

Quiero destacar esta circunstancia, porque algunos diputa-dos han indicado aquí que los antecedentes que hay en la Asam-blea Legislativa, son todos en el sentido de que debe haber un pronunciamiento mediante una votación del plenario cuando se produce una renuncia, y aquí había un precedente de 1968, en que había renunciado a su inmunidad el Diputado Volio Jiménez y no se requirió votación de ninguna naturaleza, porque se tuvo por renunciada la inmunidad. Y entonces agregaba yo:


"Así se establece muy claramente en el artículo 110 de la Cons-titución Política, si se interpreta en su texto claro y cabal. Este artículo dice, en relación al punto que está en discusión, que la inmunidad no surte efecto en el caso de flagrante delito o cuando el diputado la renuncie - son los dos casos concretos en que la inmunidad no surte efecto, el texto constitucional es muy claro. Y nos hemos encontrado aquí el caso, señores dipu-tados, de que don Frank Marshall Jiménez ha renunciado a su inmunidad y si renunció a su inmunidad, nosotros no tenemos que realizar ninguna votación, sino que el Directorio debe tener por renunciada su inmunidad y comunicarlo así a los tribunales de justicia".

Interrumpo la lectura para señalar que desde 1968, la tesis que yo he sostenido en el seno de la fracción parlamentaria del Partido Liberación Nacional, en el seno de las conversaciones ex-tra parlamento con ocasión de los casos que estamos conociendo y ahora en el seno del plenario, ha sido reiterar desde ese año de 1968. Y agregaba entonces:

"Es el camino correcto y lógico, que tiene fundamento no sólo en el precepto constitucional que me he permitido leer y que está por encima de cualquier otra disposición legal, sino que tiene fundamento también en los antecedentes de la Asamblea Legislativa y concretamente en el más inmediato, en el antece-dente de don Fernando Volio Jiménez".

De parecida manera se pronunció en aquella oportunidad un diputado abogado, que después pasó a formar parte de la Corte Suprema de Justicia, el diputado Luis Alberto Azofeifa Solís, que en aquella oportunidad dijo lo siguiente:

"El otro asunto que está puesto al conocimiento del Directorio, es una carta de un compañero diputado manifestando que ha renunciado a su inmunidad. Yo tengo entendido y en eso secun-do las palabras del Diputado Gutiérrez Gutiérrez, de que las re-nuncias deben hacerse ante el tribunal que conoce de la causa, sencillamente el Diputado llega y manifiesta: renuncio al fuero que me cubre y estoy sometido a la jurisdicción penal o a la causa que se me quiere seguir. Este es el trámite llano y simple; en este caso, que el Directorio ha recibido la comunicación en sentido igual, firmada, creo yo, el trámite seria que el Directorio remitie ra de inmediato esa comunicación al juzgado, que surtirá - los mismos efectos y llamado el diputado que quiere relevarse de ese fuero, ratificar ante la autoridad judicial - esa renuncia; porque yo considero que no es la Asamblea la que está llamada


a votar, a aprobar o improbar esta manifestación que hace el diputado que renuncia de su fuero. El fuero lo debe renunciar ante la oficina del juzgado, la dependencia que conoce de la causa y creo que en este caso - lo propio sería que el Directorio remitiera al tribunal - que tramita la causa, de la cual se hace referencia y que el diputado allá ratifique su renuncia”.

Es decir, todas coincidían, todas las exposiciones que se es-taban presentando por quienes eran abogados de esa Asamblea, 1966 a 1970, en que la renuncia no ameritaba votación de la Asamblea y de ahí la discrepancia que se presentaba, no era propiamente sobre si la renuncia debía ser votada, o no debía ser votada, sino sobre si la renuncia debería hacerse al plenario de la Asamblea Legislativa o debería hacerse al tribunal que estaba conociendo de 1a. causa. Ahí estaba la discrepancia fundamen-tal.

Y finalmente, leyendo de esa misma acta de 1968, encuentro las expresiones del Diputado Alfredo Vargas Fernández, que fue Minis tro de Relaciones Exteriores y varias veces diputado, Don Alfredo Var gas Fernandez sostuvo el criterio de la siguiente ma-nera:

“Es conveniente que en esta materia, como lo decía el Dipu tado Azofeifa Solís los precedentes se ajusten de manera clara, de manera terminante a lo que en la materia tiene establecido la Constitución, y el Reglamento. En mi concep to, señor Presi-dente, no es necesaria la votación, basta darle trámite simple y puro a la renuncia explícita y ter minantemente presentada, sin que vuelvo a insistir, sea necesaria votación en ese sentido. Mi insistencia es para que se considere el punto, repito, habida cuenta de la trascendencia que esta materia tiene cuando se trate de deter minar la conducta de un diputado”.

A esta circunstancia se agregó también la comunicación que habla mandado la Corte Suprema de Justicia; esta comunicación se produjo el 15 de enero de 1968 y fue una carta dirigida a los Secretarios de la Asamblea por el Juez Penal de Hacienda, don Efraín Guzmán. Voy a permitirme leer los párrafos finales, en donde se advierte a la Asamblea Legislativa que debe producirse una votación en el caso de que no se produzca la renuncia. Esta carta del Juez Penal de Hacienda, leo textualmente lo siguiente:

“Con fundamento en la misma prueba y en la indiciaria que re-sulta del estudio global del expediente, hay mérito para tener


como coautor responsable del delito, al diputado -a que estaba haciendo referencia. El artículo 672 del Código de Procedimien-tos Penales y sus reformas de diciembre de 1957, establece que el juez o el tribunal que hallare mérito para ordenar se instruya sumaria o para llamar a juicio por delito, cuasi delito o faltas comunes en calidad de autor o cómplice, a cualquiera de los miembros de los Supremos Poderes, pondrá el hecho en cono-cimiento de la Asamblea Legislativa, acompañando certificación de todos los antecedentes que re pute necesarios y se abstendrá de todo ulterior procedimiento mientras el acusado no renuncia a su fuero privilegiado o no le sea suspendido este fuero por la Asamblea”.

Observen los señores diputados que los tribunales de justi cia en la nota que le estaban remitiendo a la Asamblea Legislativa, señalaban claramente las dos oportunidades, alternativamente consideradas o sustitutivamente consideradas, de que si se pro-ducía la renuncia del diputado, no había nada más que hacer. Pero que si no se hacía o producía la renuncia del diputado, en-tonces sí debería levantársele esa inmunidad.

Y repito esta frase porque es muy importante, dice:

“...acompañando certificación de los antecedentes que reputen necesarios y se abstendrá de todo ulterior procedimiento, mien-tras el acusado no renuncie a su fuero privilegiado”.

Es decir, los tribunales de justicia paralizan el proceso penal que tienen bajo su competencia, hasta el momento en que el diputado renuncie a su inmunidad; cuando renuncie a su inmu-nidad, la presente en los tribunales de justicia o la presente en el plenario de la Asamblea Legislativa, se vuelve a impulsar el proceso. El pro ceso continúa con la renuncia y aquí lo decía muy claramente la car ta que se estaba remitiendo a la Asamblea Le-gislativa, “y se absten drán los tribunales de todo ulterior proce-dimiento, mientras el acusado no renuncie a su fuero privilegia-do”, primera alternativa. O bien, si no la renunciara, le sea ésta suspendida por la Asamblea, segunda alternativa.

Entonces, la misma comunicación que mandaba la Corte Su-prema de Justicia, señalaba, muy claramente esa alternativa. Tal vez es conveniente señalar que el Código de Procedimientos Penales ante rior, que regía entonces estas situaciones, de los artículos 659 al 672, puede servir como una referencia legal para interpretar los efectos de la renuncia. El artículo 672 del Código


de Procedimientos Penales decía textualmente lo siguiente:

“Artículo 672. El juez o tribunal que hallare mérito en cualquier estado de una causa por delito, cuasidelito, falta común para llamar a juicio en calidad de autor o cómplice a cualquiera de las personas a quienes el presente capítulo se refiere, pondrá el hecho en cono cimiento de la Asamblea Legislativa, acompañan-do certifi cación de los antecedentes que repute necesarios y se abstendrá de todo ulterior procedimiento, mientras el acusado no renuncie a su fuero privilegiado o no le sea suspendido este fuero por la Asamblea”.

Estaba muy clara la analogía o correspondencia del artículo 672 del Código de Procedimientos Penales, con el artículo 110 de la Constitución Política, que ambos coincidían en que la renuncia del fuero por parte del diputado, dejaba sin efecto la inmunidad, lo de cía claramente y lo sigue diciendo el artículo 116 de la Cons-titución Política y lo decía el entonces vigente 672 del Código de Procedimientos Penales, que para]izaba el proceso cuando en ese proceso estuvieran implicados miembros de los Supremos Poderes, mientras el acusado no renuncia a su fuero. Eso es textual del artículo 672, “mientras el acusado no renuncie a su fuero”, eso es una disyuntiva, “o no le sea suspendido este fuero por la Asamblea Legislativa”

O sea, que una cosa excluía a la otra, si el fuero se re nunciaba, no había necesidad de que se conociera, por resolución de la Asamblea, la petición que podía hacer la Corte Suprema de Jus-ticia. Y sólo en el caso de que no se renunciara a la inmunidad, se entraría a conocer de la petición que pudiera hacer la Corte Suprema de Justicia. Aquí se produjo un pronunciamiento del Departamento de Servicios Técnicos y este pronunciamiento no es un pronunciamiento cir cunstancial, sino que responde a una posición reiterada del Departamento de Servicios Técnicos. Aquí hizo cita el Diputado Ugalde Alvarez del caso del Diputado Ro-dolfo Piza Escalante y entonces sin ahondar, hizo referencia al informe que presentó a la Comisión Especial que estudiaba este asunto, el asesor parlamentario, profesor don Luis Varela, del Departamento de Servicios Técnicos.

Es muy importante leer algunos párrafos de este pronuncia-miento que coincide en un todo con el que hizo el Departamento de Servicios Técnicos y que le sirvió a la Presidencia para hacer el pronunciamiento que había hecho.


En este pronunciamiento, que voy a leer de corrido sin co-mentario de ninguna naturaleza, porque es muy claro, se hace un aná lisis de la renuncia del privilegio constitucional; entonces en 1974, que es cuando se está produciendo este pronuncia-miento, se dijo tex tualmente lo siguiente:

“En el presente caso, de acuerdo con el estudio del expediente, se ha planteado el problema de la procedencia o no de la renun-cia al privilegio constitucional, (es decir, el mismo planteamien-to que está haciendo aquí el Diputado Ugalde Alvarez), ya que el diputado involucrado en diver sas instancias y por distintos medios ha hecho renuncia de aquel. Es nuestro criterio que tal renuncia es admisible de conformidad con lo que establece el artículo 110 de la Constitución Política, que es tajante en cuanto prevé que la inmunidad conferida al diputado se haga nugatoria, si éste renuncia a la misma o si se trata de un caso de fla grante delito, sin que pueda argüirse que este artículo se refiere tan solo a la privación de la libertad, porque si al diputado le está prohibido renunciar para ser reducido a prisión, que es lo más, también le estará permitido re nunciar para que, sin perder su libertad, quede sometido a la jurisdicción penal ordinaria por la comisión de hechos, que ya las autoridades, ya los particulares pueden considerar delitos. De ahí que no resulte del todo claro el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia... (y voy a saltarme este párrafo que no tiene mucho que ver con esto). Por ello, es nuestro criterio, resulta más aceptada la tesis del Ministerio Publico, en el sentido de que en principio la renuncia es aceptable, pero que la misma no era de recibo por haber sido hecha de manera condicio nal y no constar en documento autén-tico. Interpretada, a contrario sensu, la opinión del Ministerio Publico, que nosotros compartimos, es la de que si la renuncia se hubiera hecho sin condición alguna y siendo el documento auténtico, la misma hubiere producido todos los efectos previs-tos en el artículo 110 de la Carta Constitución, que aun que no reglado en la práctica, es claro, preciso y no ad mite interpre-tación en contrario. Se plantea, en todo ca so, si la renuncia se puede hacer pura y simplemente ante cualquier órgano o aun ante particulares, e integrando las normas para salvar la lagu-na existente, creemos que la renuncia debe ser hecha ante el órgano al cual pertenece el diputado. Es decir, ante el plenario de la Asamblea Legislativa o ante la comisión integrada para estudiar el caso, entonces deberá elevar la renuncia a cono-cimiento de la Asamblea para que tome nota de ella, sin que ésta pueda enervar sus efectos. No pareciera procedente que la Asamblea conozca de tal renuncia, si no es para tomar de ella y comunicarlo a quien corresponda, pues ninguna atribu-ción constitucional tiene la Asamblea para aceptar o rechazar la renuncia, que pareciera ser una atribución conferida al di putado


exclusivamente. Por tal razón, me parece incorrecto el trámite seguido por la Asamblea”.

En el caso de otra renuncia que cita aquí y finalmente en las recomendaciones se señala, conclusión y recomendaciones. La recomendación tercera textual, dice:

“Que la renuncia al fuero privilegiado es aceptable de acuerdo con la Constitución Política vigente y a falta de regla- expresa, la misma debe hacerse ante el plenario de la Asam blea Legislativa, sin que sea necesario someterla a votación”.

Yo me voy a referir en la próxima sesión a la doctrina que aquí se ha hecho mención, porque el caso de Costa Rica es único del mundo, no hay un sólo lugar en ninguna constitución del uni-verso, en donde se contemple la renuncia del diputado. Enton-ces, toda la doctri na que se pueda citar aquí de otros países, no es aplicable a Costa Rica, porque Costa Rica es el único país del mundo en donde el diputado puede individualmente renunciar a su inmunidad. Pero eso lo voy a demostrar en la próxima sesión.

EL PRESIDENTE: Queda en el uso de la palabra el Diputado Villanueva Badilla.

Se levanta la sesiónDiecinueve horas con seis minutos


DISCURSO PRONUNCIADO EN EL PLENARIO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA, EN LA SESION Nº 137 DEL 11

DE MARZO DE 1986

Señores diputados: lo que se está conociendo ahora, es la renuncia presentada por el Diputado Guillen Elizondo y no pro-piamente la petición que hizo el Ministerio Público, a través de la Corte Suprema de Justicia.

En la sesión anterior me permití hacer algunas referencias a los antecedentes que existen en materia de renuncias, para contribuir a ilustrar a los diputados a efecto de que reuniendo los datos que yo proporciono, con los datos que se han proporcio-nado por otros diputados que mantienen una tesis contraria, se pueda tomar una deci sión más certera.

Es decir, no ameritaba según esa doctrina costarricense, pro-nunciamiento mediante votación del plenario de la Asamblea Le-gislativa, si la renuncia se producía pura y simplemente, sino que tomaba nota de la renuncia y la comunicaba a los tribunales de justicia. La doctrina costarricense, expuesta por juristas costa-rricenses, analizando el artículo 110 de la Constitución Política de Costa Rica, se ha reiterado en el pronunciamiento que con ocasión del caso que está en discusión, tuvo el mismo Departa-mento de Servicios Técnicos, en nota suscrita por el Dr. Carlos Manuel Arguedas, de 5 de marzo de 1986 y cuyos párrafos más importantes dicen lo siguiente: “Está claro, pues, que el diputado puede renunciar a su inmunidad, no obstante que según la con-cepción generalmente admitida, esta prerrogativa está discerni-da al diputado como una prerrogativa funcional y no personal”.

Suspendo la lectura del documento. Véase cómo aquí se hace una referencia a la diferenciación que ha venido haciendo, con la ca pacidad que él sabe ponerle a todas sus intervenciones, el Diputado Ugalde Alvarez, porque aquí se señalaba que existía una prerrogativa funcional que pertenecía al Parlamento y que no era personal del Diputado, pero que no obstante eso, el dipu-tado puede renunciar a su inmunidad. Lo anterior justifica que el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asam-blea Legislativa, disponga en el ar tículo 90, que el pronuncia-miento del desafuero allí regulado, es aplicable cuando el diputa-do no hubiere renunciado en forma expresa a su fuero. Es decir, todos los mecanismos procesales previstos en el Reglamento de


la Asamblea, se enervaban, no funcionaban, no se impulsaban hasta el momento en que el diputado presente su renuncia.

Y agregaba este jurista en este pronunciamiento, que es doctrina costarricense: “Interpretando esa expresión a contrario sensu, con vista además en lo prescrito en el artículo 110 de la Constitución Política, resulta que si el diputado ha renunciado en forma expresa a su fuero, la inmunidad no surte efecto. En consecuencia, no habría razón para que la Asamblea siga el pro-cedimiento previsto para el caso de que no mediara la renuncia expresa. Hay que insistir a ese respecto, en que la Constitución es muy precisa, en el sentido de que si el diputado renuncia a su inmunidad, esa inmunidad no surte efecto. Esto da cabida para proponer la idea de que aunque la inmunidad es un privilegio funcional, la facultad de renunciar a ella es un privilegio perso-nal”.

Y agregaba otros aspectos de los efectos de la renuncia, para concluir en párrafos muy importantes que son doctrina costarri-cense, que de acuerdo con la interpretación que debe hacerse al texto del artículo 110 de la Constitución Política, la renuncia debe tenerse por hecha y no amerita un pronunciamiento, mediante votación, del Parlamento costarricense. Todo esto, señalé, guar-da relación con lo que fue el artículo 672 del Código de Procedi-mientos Penales, cuya redacción se hizo en forma integral con la Constitución Política; este artículo 672 señalaba que el proce-dimiento judicial se enervaría mientras el acusado no renuncie a su fuero privilegiado; es decir, que en el momento en que el diputado o el privilegiado renunciara a su fuero, se reimpulsaba el proceso judicial, aun cuando no hubiese pronunciamiento de la Asamblea Legislativa.

Pero es que aquí se ha dicho, sin un estudio a fondo de los antecedentes que existen en nuestro Parlamento, que cuando se ha presentado una renuncia a la inmunidad por parte de un diputado, siempre ha habido votación. Yo me permití citar el caso concreto que se produjo en 1968, del entonces Diputado Fer-nando Volio Jiménez, en que simple y sencillamente se tuvo por hecha la renuncia, de la inmu nidad para comunicarlo a los tribu-nales en su oportunidad, sin que hubiera votación y éste es un caso muy particular, porque en el momento en que se producía la renuncia de la inmunidad del Diputado Volio Jiménez, no había juicio pendiente. Es decir, el Diputado Volio Jiménez no había


sido sometido a los tribunales de justicia de Costa Rica, sino que existía una amenaza de ser acusado en esos “tribunales; el Dipu-tado Volio Jiménez hizo renuncia de su inmunidad para dar paso a quienes lo querían acusar, a presentar su querella o su acción, y esta renuncia a su inmunidad, no obstante no existir ningún juicio, se tuvo por hecha para que se comunicara en su oportuni-dad a los tribunales.

Pero hay otros casos más, aquí se citó también el caso del muy estimable y muy bien recordado por mí, Diputado don Pedro Ferrandino Calvo, que de Dios goce. Se ha dicho que éste es uno de los antecedentes que han ocurrido en este Parlamento y que vienen a demostrar que en cada oportunidad en que se produce una renuncia, se produce votación también; y la verdad es que esa renuncia de don Pedro Ferrandino Calvo no fue pura y sim-ple, él expresamente le pidió al Parlamento que se pronunciara sobre su renuncia.

La carta lleva fecha de 16 de abril de 1970; fue dirigida a don José Luis Molina Quesada, Presidente de la Asamblea Legislativa y está firmada por don Pedro Ferrandino Calvo. El texto dice así:

“En el Juzgado Penal de Hacienda se ha presentado denuncia con el fin de que se investigue si el suscrito ha cometido o no delito; demostraré en el proceso que no es procedente seguir en mi contra ese juicio. Sin embargo, el señor juez debe abs-tenerse de todo procedimiento mientras no sea sus pendido el suscrito del fuero privilegiado que tengo como diputado de esta Asamblea Legislativa. Aunque a partir del primero de mayo del año en curso ya no tengo derecho a ese fuero privilegiado, pido por su medio al plenario de la Asamblea Legislativa, proceda a la suspensión correspondiente, con el fin de quitar los obstáculos legales que existen en la actualidad para que se inicie el proceso penal anun ciado”.

Entonces no era una renuncia pura y simple; él le pedía al plenario de la Asamblea que proceda a la suspensión correspon-diente; como no se trataba de una renuncia pura y simple, sino de una petición del diputado para que se le levantara el fuero, se procedió entonces a hacer la votación. Ese fue el caso concreto.

Pero hay otro caso más que es de mayor evidencia y que forma un grueso expediente en el archivo de la Asamblea Le-gislativa, bajo el N° 7454, y es el caso del Diputado don Rodolfo


Piza Escalante. Don Rodolfo tuvo algunos problemas con ocasión de algunas expresiones suyas y entonces vino a presentar la re-nuncia, pero veamos cómo presentó la renuncia: El 12 de julio de 1977 envió una carta al Presidente de la Asamblea Legislativa, don Elías Soley Soler, en cuyo primer párrafo el Diputado Piza Escalante decía lo siguiente:

“El 6 de julio en curso presenté ante usted la renuncia de mi inmunidad parlamentaria, para que el señor Roberto Lee Vesco pueda acusarme por cualquiera de mis afirmaciones, tanto en la Comisión Especial que investiga las denuncias, confesiones del señor ex presidente, don José Figueres, co mo a lo largo de todo el tiempo que he servido como dipu tado a la Asamblea Legislati-va, con la única condición de que manifieste expresamente ante los tribunales de justi cia, que acepta la prueba de la verdad en la forma prevista por nuestro Código Penal, artículo 143, párrafo segun do”.

Esta carta no fue interpretada por los tribunales de jus ticia como una renuncia pura y simple, y fue por ello que se mandó una carta a la Asamblea Legislativa, que suscribía el Lic. don Jorge Valverde Soley, quien le estaba informando a la Corte Su-prema de Justicia, en su calidad de jefe ad Ínterin del Ministerio Público, car ta que también suscribe el Lic. o don Carlos Francisco Alvarado, Agen te Cuarto Fiscal; en la cual carta señalaba esa condicionalidad de la renuncia, por lo cual la Corte Suprema de Justicia no le debía dar curso. En esa comunicación que envió el 20 de julio de 1977 a la Corte, dice:

“Trámite previo. Toda vez que el licenciado Piza Escalante en su condición de diputado goza de inmunidad, con arreglo en lo dis-puesto por el artículo 110 de la Constitución Política y por consi-derar que la fotocopia de la carta enviada por el licenciado Piza Escalante al Presidente de la Asamblea Legislativa no constitu-ye una renuncia formal a la inmunidad que pueda reputarse vá-lida, tanto porque no es un documento auténtico, como porque ésta pareciera un cierta forma estar condicionada, solicitamos que previo a abocarse a la investigación de este asunto, ponga en conocimiento por los medios correspondientes a la Asamblea Legislativa, la presente requisitoria para los efectos de los ar-tículos 171, 172 y 173 del Código de Procedimientos Penales”.

Y efectivamente así hizo la Corte Suprema de Justicia: como la renuncia era condicionada, se vio obligada a enviarlo a la Asamblea Legislativa; y fue entonces cuando el Diputado Piza


Escalante, en el acta N° 54, de la sesión del 7 de setiembre de 1977, dijo en tre otras cosas lo siguiente: “El Ministerio Publico entendió mal una carta que yo dirigí al Presidente de la Asamblea y esto tengo que explicarlo brevemente: la Asamblea no tiene que hacer nada, porque al renunciar yo a la inmunidad, lo que tiene que hacer es comunicarle a la Corte Suprema de Justicia que la renuncié”. Lo decía el Diputado Piza Escalante, que es un jurista, profesor de la Universidad de Costa Rica y al mismo tiempo integrante de la Corte Internacional de Justicia.

Repito lo que decía: “La Asamblea no tiene que hacer nada, porque al renunciar yo a la inmunidad, lo que tiene que hacer es comunicarle a la Corte Suprema de Justicia que la renuncié. Sí le rogaría al señor Presidente que la comunicación se mande en original, porque una de las cosas que dijeron en la Corte que es-taba mal, era que habían mandado una copia de mi renuncia an-terior. Que se remita el original a la Corte Suprema de Justicia”. Entonces después indica ba que iba a presentar otra renuncia que aclarara mejor la situación; en esa misma sesión, con vista de que seguía la discusión y no se resolvía nada sobre el asunto, porque a pesar de que el Diputado Piza Escalante había ofrecido que iba a mandar una carta diferente, en donde la renuncia fuera pura y simple, no la mandó.

Entonces, al final de una nueva intervención, dice el Diputado Piza Escalante:

“Quiero preguntarle a la Presidencia si es posible que la carta de renuncia sea conocida por el plenario y no simple mente enviarse a los tribunales. Que fuera conocida por el plenario y aceptada por el plenario como renuncia que es, una renuncia de parte mía a la inmunidad, para poder ser juzgado”.

Es decir, ya estaba cambiando la petición el Diputado Piza Escalante; primero estaba indicando que su renuncia era condi-cionada, pero que esa renuncia debía de pasar a la Corte Supre-ma de Justicia, pero después pasó, en una nueva intervención, a pedirle al plenario de la Asamblea Legislativa que se pronunciara concretamente sobre su petición. El Presidente de la Asamblea Legislativa de entonces, le dijo lo siguiente, en esa acta, página 23: “Señor Diputado Piza Escalante, el artículo 90 del Reglamen-to de la Asamblea Legislativa dice y lo lee. Consecuentemen-te, como lo dice este artículo, habría que pasar a nombrar una comisión para que se pronuncie sobre el levantamiento de su


inmunidad, pero si usted renuncia expresamente, como lo está ofreciendo, de acuerdo con el mismo Reglamento y la Constitu-ción Política, esa renuncia pasará a los tribunales o a la Corte Suprema de Justicia”.

Es decir, el Presidente de la Asamblea Legislativa estaba in-terpretando entonces, tal y como lo interpretó el Presidente de este Parlamento, que la renuncia no ameritaba votación, pero que como él estaba pidiendo otra cosa, entonces había que nombrar la comisión.

Entonces el Diputado Piza Escalante respondió inmediatamen-te, después de señalar, “mi planteamiento no es exactamente ese”, y sigue diciendo, pero concreta al final: “lo que pido es que mi renuncia a la inmunidad que hago ante la Asamblea, la Asam-blea la conozca, la acepte y acuerde transcribirla solamente". Es decir, ya estaba pidiendo que la conociera y se pronunciara sobre ella, no hay nombramiento de comisión, simplemente yo renuncio ante el Plenario de la Asamblea Legislativa y entonces éste puede decir que pase esta renuncia a la Corte Suprema de Justicia, pero que sea una resolución del Plenario; estaba pidiendo expresamen-te que fuera una resolución del Plenario.

Entonces repito la lectura: "No hay nombramiento de comi-sión, simplemente yo renuncio ante el Plenario de la Asamblea Legislativa y entonces éste puede decir que pase esta renuncia a la Corte Suprema de Justicia, pero que sea una resolución del Plenario, para ver si es posible que no me salgan en los tribunales con que yo no puedo ser juzgado aunque renuncie. Esta es mi pregunta". Entonces el Presidente le dijo: "La Mesa considera -la Mesa era el Presidente del Congreso- que si el señor Diputado Piza Escalante renuncia expresamente a su inmunidad, no procede en-tonces nombrar la Comisión, ni procede que la Asamblea la aprue-be, sencillamente se remite a la Corte Suprema de Justicia con el expediente". El Presidente de la Asamblea Legislativa de enton-ces, era un jurista de mucho prestigio, don Elías Soley Soler y él hizo una interpretación clara, contundente, definitiva del artículo 110, cuando repito la frase, le contestó al Diputado Piza Escalan-te: "La Mesa considera que si el Diputado Piza Escalante renuncia expresamente a su inmunidad, no procede entonces nombrar la comisión, ni procede que la Asamblea la apruebe, sencillamente se remite a la Corte Suprema de Justicia con el expediente".


Pero como el Diputado Piza Escalante no cambió su renuncia, sino que la mantuvo condicionada, se procedió de otra manera y se nombró la comisión. Pues estos antecedentes están siendo señala dos aquí, para indicar que cuando se ha presentado una renuncia, se ha votado. Y la verdad es que no es así, que en los antecedentes que se han señalado, la situación ha sido dis-tinta, ha sido el diputado, caso de don Pedro Ferrandino el que expresamente ha pedido un pronunciamiento del Plenario de la Asamblea Legislativa sobre su renuncia y en virtud de esa peti-ción concreta, fue que se hizo la votación y se nombró también la comisión.

Y en otras oportunidades, como en el caso del Dipu tado Piza Escalante, ha sido por la razón de que la renuncia fue con-dicionada. Yo creo que los señores diputados han entendido cla-ramente en qué consiste la condición que él hizo; la condición que el Diputa do Piza Escalante puso para renunciar a su inmu-nidad, era que se le permitiera la prueba de su dicho. Es decir, que si iba a ser llevado a los tribunales de justicia, porque le había dicho y esa fue la acu sación, “pillo” a Robert Vesco y que si Robert Vesco aceptaba que le probaran que era un pillo, enton-ces él renunciaba a la inmunidad; pero como eso no se produjo, entonces la condición no tuvo ocasión y consecuentemente la renuncia no se tuvo como pura y simple, sino como una renuncia condicionada.

Todo esto es doctrina costarricense; es que muchas veces cuando adquirimos altos giros en nuestra preparación académi-ca, nos parece que no es de muy elevado nivel el hacer cita de la doctri na costarricense cuando se trata de interpretar normas costarricenses, entonces recurrimos a citas extrañas de juristas de gran renombre internacional, sin ponernos a pensar que esos juristas de renombre interna cional de otros países y de otros medios, están haciendo referencia a doctrina no relacionada con la legislación costarricense, sino relacionada con la legislación de su respectivo país. Entonces, cuando se trata de doctrina que se refiere a legislaciones de otros países, lo que hay que hacer es ver cómo están esas legislaciones de otros países, porque si las legislaciones son diferentes a la legislación costarricense, esa doctrina no es aplicable; no puede aplicarse a la legislación cos-tarricense, porque ella es distinta y la legislación costarri cense interpretada con la doctrina costarricense, es lógico que es más consecuente y más certera.


También forma parte de los elementos que sirven para inter-pretar una norma, lo que se discutió en la Constituyente; este artículo 110 fue discutido, como aquí ya lo explicó el Diputado Malavassi Vargas, en varias sesiones de la Asamblea Nacional Constituyente, que aprobó y promulgó la Constitución de no-viembre de 1949; concretamente son las actas números 60, 61, 62, 63 y 181. Ahí se planteó una discusión entre los diputados del Partido Social Demócrata, don Rodri go Facio y otros muy es-timables compañeros y los diputados del Parti do Unión Nacional, pero realmente la discusión no versó mucho sobre la renuncia, sino que versó sobre el Poder al cual le correspondía decidir so-bre la aceptación o no del desafuero del miembro de los Supre-mos Po deres. Porque los diputados del Partido Social Demócrata sostenían que ese pronunciamiento lo debería de hacer la Corte Suprema de Justicia; es decir, que si había que quitarle la inmu-nidad a un miembro de los Supremos Poderes, quien se la debía quitar no era el Parlamento, sino la Corte Suprema de Justicia y eso realmente no fue admitido por la Asamblea Nacional Consti-tuyente.

Con relación a la renuncia, se utilizaron otras palabras que vienen a evidenciar como con la utilización de estas palabras, la inmunidad revestía hasta cierto punto, no ese carácter funcional que tienen otros países, sino un carácter personal, subjetivo del diputado. Así como era un privilegio la inmunidad, la Asamblea Nacio nal Constituyente consideró que también era un privilegio el derecho que tenía el Diputado a renunciar de su inmunidad, eran dos privilegios: el privilegio de respetar la autonomía de la voluntad del miem bro de los Supremos Poderes, de renunciar a. su inmunidad, y entonces se estableció una frase que no existía antes en la Constitución de Costa Rica, porque en la vieja Cons-titución no se señalaba la renuncia de la inmunidad por parte de los miembros de los Supremos Poderes, sino que sólo se dejaba de enervar el proceso cuando el miembro de los Supremos Pode-res y particularmente el Diputado, era sorprendido "in flagranti delito".

Veamos lo que decía el artículo 68 de la vieja Cons titución...

EL PRESIDENTE: Se le ha vencido el plazo en el uso de la pa-labra al Diputado Villanueva Badilla. Tiene la palabra el Diputado Guillén Elizondo.


DIPUTADO GUILLÉN ELIZONDO: Sobre este asunto tengo muchas acotaciones que hacer. Sin embargo, la brillante expo-sición que hace el Diputado Villanueva Badilla, me obliga a ce-derle parte de mi tiempo para que pueda cuadrar su argumenta-ción y seguir una coherencia en este debate que ha suscitado mi carta en cuestión.

Con mucho gusto le cedo mi tiempo al Diputado Villanueva Badilla.

DIPUTADO VILLANUEVA BADILLA: Voy a resumir lo más que pueda, para que usted tenga la oportunidad de aprovechar la mayor parte de su tiempo.

El artículo 68 de la Constitución de 1871, que fue adoptada el 26 de abril de 1882, decía lo siguiente:

“Los miembros del Congreso son absolutamente irresponsables por las opiniones y votos que emitan en él y gozan de inmunidad en sus personas desde que han sido declarados electos, hasta diez días después de terminadas las sesiones. La ley deter-minará el modo de proceder contra ellos durante este tiempo. Esta inmunidad consiste en no poder ser demandado civilmente, ni detenidos ni presos por motivo criminal, sin que previamente haya sido suspenso por el Congreso Cons titucional, excepto el caso de in flagrante delito”.

Es decir, el único caso que se contemplaba en la Constitución de 1871, promulgada en 1882, era el del caso de flagrante deli-to. Por cierto que aquí en esta Constitución se decía “in flagrante delito”, pero no se hablaba de la renuncia, la renuncia vino a apare cer en la Constituyente de 1949. Veamos quiénes fueron los que incor poraron esto, aparte de que la fracción del Partido Social Demócrata de entonces, que jefeaba don Rodrigo Facio, mantenía la misma tesis de que la renuncia era también uno de los motivos que daba lugar al desafuero de los miembros de los Supremos Poderes.

En el acta N° 60 a. que hice referencia, hay una frase del representante constituyente, Baudrit González, Baudrit González era don Fabio Baudrit González:


“El representante Baudrit González presentó a la con sideración de sus compañeros, la siguiente redacción del artículo 77: El diputado no es responsable por las opiniones y votos que emita en la Asamblea. Durante el período de sesiones no podrá ser arrestado por causa civil, desde que fuera declarado electo, pro-pietario o suplente, hasta el término de su período legal. Tam-poco podrá ser detenido ni preso sin que de previo le haya sido suspendida la inmunidad, por dos tercios a lo menos, del total de los votos de la Corte Suprema de Justicia en Corte Plena”.

Y aquí estaba señalando que era la Corte, y decía la frase final: “Estas inmunidades son renunciables por el propio diputa do”. Vean qué claro lo señalaba el representante Baudrit Gonzá-lez; todo iba por el derecho o el privilegio que tenía el diputado a que se respetara su propia autonomía.

Entonces, cuando estaba explicando el representante Baudrit González, terminaba su frase diciendo: “Estas inmunidades son renunciables por el propio diputado”. Y explicó el señor Baudrit Gon zález en los alcances de su moción; es decir, él mismo estaba explicando que todas estas inmunidades eran renunciadas por el propio diputa do.

Y más adelante se iban utilizando otros términos, pero todos coincidían en que la inmunidad era renunciable por el propio di-putado. En el artículo 4o del acta, ya no 50, sino 61, se continuó la discusión de ese precepto de la Constitución Política y en-tonces los Diputados Esquivel, Arroyo, Desanti, Trejos, Montiel, presentaron una nueva redacción para el artículo 77 y se trans-cribe la redacción, y al final decían, en esa moción que estaban presentando: “Esta inmunidad no tiene cabida en el caso de fla-grante delito y es renunciable”.

Vean como se iban utilizando diferentes frases, pero todas coincidían en que era absolutamente renunciable la inmunidad; en unos o en otros términos, pero todas las frases, que fácilmen-te eran interpretadas, sin forzar mucho la interpretación, como de que se respetaba la facultad o el privilegio que tenía el dipu-tado de renunciar a la inmunidad.

Estas son las citas. Hay más citas sobre esta discu sión, pero resulta, y voy a terminar, porque no quiero robarle mucho tiem-po al Diputado Guillen Elizondo, quien fue muy generoso en con-cederme parte de su tiempo, Resulta que aquí se citó doctrina,


se hizo cita de doctrina; yo creo que no se puede hacer cita de doctrina, que no se puede citar jurisprudencia extraña a nuestro medio, si no se dice a qué legislación corresponde la doctrina y si no se señala expresamente la legislación sobre la cual se está refiriendo el autor.

La doctrina que se ha citado es de diferentes países, pero yo quiero decir que en ningún país del mundo, salvo en una Cons-titución de Panamá, en donde muy levemente se deja deslizar la posibilidad de que un diputado renuncie a su inmunidad, pero en ninguna le gislación del mundo existe la renuncia del fuero. La única cita que se hace en todas las legislaciones del mundo, es la cita al miembro de los Supremos Poderes que es sorprendido en flagrante delito, nada más. La doctrina que se ha citado aquí, es una doctrina Argentina, y resulta que en Argentina no existe la renuncia. En ninguna de las Constituciones de Argentina existe la renuncia.

El artículo 60 de la Constitución argentina dice: “Ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado ju-dicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emi-ta desempañando su mandado de legislador”. Y el artículo 61 dice: “Nin gún Senador o Diputado, desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado, excepto el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte, infamante u otra aflictiva, de lo que será cuenta la Cámara respectiva con la información sumaria”. Esto en la Constitución de Buenos Aires, pero lo mismo sucede en otras constituciones de las provincias de Argentina; sucede en el artículo 98 de la Constitución de Cajamarca; sucede en el artículo 74 de la Constitución de Córdoba y en el artículo 75 de esa Constitución, en donde se dice de parecida manera: “Ningún senador o diputado desde el día de su elección, hasta el día que cese, puede ser arrestado, excepto el caso de ser sorprendi do in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte”. Pero no se hace ninguna referencia a la renuncia. Lo mismo la Constitución de Corrientes, lo mismo en la Constitución de Chubut y así por el estilo en las diferentes constituciones de Argentina.

En la Constitución de Bolivia el término es absolu to, ni si-quiera se suspende la inmunidad en caso de ser sorprendido el privilegiado en la comisión de un delito, in fraganti, ni siquiera


eso. No sólo no hay renuncia, sino tampoco que no se admite que pueda ser apresado o procesado, aun cuando sea sorprendi-do en flagrante delito. En Bolivia es absoluto. Si nosotros vamos a citar doctrina de Bolivia, esa doctrina no es aplicable en Costa Rica, porque en Costa Rica está comprendida la renuncia a la inmunidad y el levantamiento ipso facto de la inmunidad por ser sorprendido el miembro de los Su premos Poderes, en flagrante delito. Pues esa doctrina en Bolivia es totalmente diferente a la nuestra, pero aquí en la sesión parlamentaria de ayer, al con-testarle al Diputado Malavassi Vargas, mi muy apreciado y muy querido y muy docto Diputado Ugalde Alvarez, citó la Constitu-ción de Brasil, hizo expresa cita de la Constitución brasileña y resulta que él artículo 45 de esa Constitución no admite la re-nuncia: “Desde la expedición del diploma, hasta la inauguración de la legislatura siguiente, los miembros del Congreso Nacional no podrán ser detenidos, salvo en caso de ser sorprendidos in fraganti en la comisión de un crimen, para el que no se admite fianza ni ser proce sado criminalmente sin previa autorización de su respectiva Cámara. Inciso 1), en el caso de flagrancia de un crimen para el que no se admite fianza, los autores serán remi-tidos a la Cámara respectiva dentro de las cuarenta y ocho ho-ras, para que ésta resuelva sobre la detención y autorice o no la formación de causa. Inciso 2), La Cámara interesada deliberará siempre por el voto de la mayoría de sus miem bros”.

Es decir, la doctrina del Brasil que se citó aquí, es una doc-trina sobre este precepto y en este precepto no hay cita de la renuncia. Lo mismo sucede en la Constitución de 1945 en Co-lombia. Aquí está citada la Constitución del 49 en Costa Rica, en ese estudio que yo tengo, que es un estudio de una enciclopedia, se cita la Constitución de Costa Rica. Voy a leer lo que dice esta enciclopedia de la Constitución de Costa Rica. Todas vienen ha-blando del delito in fraganti; es roas, ninguna habla de renuncia. Pero vamos a ver lo que dice esta enciclopedia, que es la Enciclo-pedia Omeba, sobre la Constitución de Costa Rica. Dice:

“La Constitución de la República de Costa Rica del 9 de noviembre de 1949, establece en el artículo 116 que el diputado no es responsable por las opiniones que emita en la Asamblea. Durante las sesiones no podrá ser arres-tado por causa civil, salvo autorización de la Asamblea o que el diputado lo consienta. Desde que sea declarado electo, propietario o suplente, hasta que termine su pe-


ríodo legal, no podrá ser privado de su libertad por moti-vo penal, sino cuando previamente haya sido suspendido por la Asamblea. Esta inmunidad no surte efecto en el caso de flagrante delito o cuando el diputado la renun-cie. Sin embargo, el diputado que haya sido detenido por flagrante de lito, será puesto en libertad si la Asamblea lo ordenare”.

Es decir, aquí en esta enciclopedia se está citándo la legisla-ción costarricense; pero fíjense ustedes en una especiali dad de este precepto que debe ser interpretado integralmente; fíjen se cómo el párrafo primero señala que el diputado no puede ser arrestado, no puede ser detenido. Pero sin embargo, el párrafo final de ese párrafo primero del artículo 110 de la Constitución Política, di ce: “Salvo autorización de la Asamblea o que el dipu-tado lo consien ta”. Es decir, este precepto admite en su párrafo primero que el diputado consienta ser detenido, es una situación muy especial, no solo admite en su párrafo segundo que el dipu-tado renuncie a su inmunidad, sino que también admite que el diputado consienta en ser detenido, que es una tesis totalmente adversa a la que ha venido aquí sos teniendo, con doctrina y ju-risprudencia extranjera, el Diputado Ugalde Alvarez.

Si el diputado lo consiente, si expresa su propia voluntad, puede ser detenido de acuerdo con el párrafo primero del artículo 110 de la Constitución Política, porque en Costa Rica ésta es una cosa que no se ha comprendido muy bien; en Costa Rica es cier-to que se defiende el privilegio y el fuero que pertenece al Par-lamento de Costa Rica, pero a la par de que se defiende el fuero como una cuestión funcional de la Asamblea Legislativa, como una cuestión de tipo institucional, a la par de eso también se de-fiende la autonomía de la voluntad del privilegiado en el mismo nivel. Porque aquí se está aceptando, en ese párrafo primero, que con su consentimiento, no obstante la regla general de que no puede detenerse a un miembro de los Supremos Poderes, con su consentimiento, de conformidad con lo que establece el artículo 110 de la Constitución Política, sí puede ser detenido un diputado, sin necesidad de que la Asamblea Legislativa lo haya admitido o lo haya permitido. Así como con su consentimiento puede ser detenido, con su consentimiento puede renunciar a la inmunidad parlamentaria.


Cuba tiene una nueva Constitución, pero en la Constitución que se analiza aquí, que me parece que es una Constitución de 1951, se habla también de que en caso de ser hallado in fraganti en la comisión del delito, pueda ser detenido un legislador sin la autorización del cuerpo a que pertenece; esto en la legislación cubana. Me parece que ahora es otra Constitución, la Constitu-ción que se es tá citando aquí creo que es de 1940.

Sucede exactamente lo mismo en la Constitución chilena, el artículo 33 dispone que ningún diputado o senador, desde el día de su elección, puede ser acusado, perseguido, arrestado, salvo el caso de delito in fraganti, si la Corte de Apelaciones de la juris-dicción respectiva, en tribunal pleno, no autoriza previamente la acusación declarando haber lugar a formación de causa. Y luego el artículo 34 establece que en caso de ser arrestado un diputa-do o senador por delito flagrante, será puesto inmediatamente a disposición de la Corte de Apelaciones.

Fíjense como en ninguna legislación, hasta el momento, apa-rece la renuncia de la inmunidad como uno de los motivos por los cuales se puede levantar el fuero a uno de los miembros de los Supremos Poderes.

En la República Dominicana, el artículo 27 de la Constitución de 1947, se establece exactamente lo mismo. En la Constitu-ción de Ecuador, en varios artículos de la Constitución de 1945 se establece exactamente lo mismo: sólo en caso de flagrante delito. En la Constitución de Guatemala, lo mismo en la Constitu-ción de 1956. En la Constitución de Haití, en el artículo 60 de la Constitución del 25 de noviembre de 1950, establece lo mismo, y el artículo 61 expresamente establece: “Ningún miembro del cuerpo legislativo, du rante su mandato, puede ser perseguido o arrestado en materia criminal, correccional o de policía, por de-litos políticos sin la autorización de la Cámara a que pertenece, salvo el caso de flagrante deli to que importe una pena aflictiva e infamante”.

En Honduras es absoluto ni siquiera puede ser detenido, ni siquiera en flagrante delito. En México es totalmente absoluto, la Constitución de 1917 establece en el artículo 61, que “los di-putados y senadores son inviolables por las opiniones que ma-nifiesten en el desempeño de sus cargos y jamás podrán ser reconvenidos por ellos”. En México es totalmente absoluto.


Entonces, toda la doctrina que está citando el Dipu tado Ugal-de Alvarez, se refiere a estas constituciones, en donde es abso-luto el fuero sin que pueda ser vulnerado de manera alguna, o bien, solo se admite que en flagrante delito pueda ser detenido o procesado un diputado, pero en ninguna se cita la renuncia.

Lo mismo existe en Nicaragua o existía en Nicaragua, pues no conozco, la Constitución Política de ahora. La de Panamá es la única que admite algo. Voy a leer cómo es que se desliza en Pana má la posibilidad de que un diputado pueda renunciar a la inmunidad. Dice la Constitución Política de Panamá; “En caso de flagrante deli to, podrá ser detenido el delincuente y será pues-to inmediatamente a disposición de dicha corporación, tampoco podrá ser demandado civil mente durante el mismo término”. La Constitución de 1946 introduce como novedad lo siguiente, es la única que se asemeja un poco a la costarricense: “A petición de un diputado puede la Asamblea o la Comisión Permanente, según el caso, levantar temporal o parcialmente la inmunidad del mismo”. Es decir, aquí se permite que haya la peti ción de un diputado para que la Asamblea le levante la inmunidad, pero no es la renuncia pura y simple, sino lo que hizo aquí, por ejem-plo, el Diputado Ferrandino Calvo, o lo que hizo aquí, por ejem-plo, el Diputado Piza Escalante, que a petición suya actuaba, el Parlamen to. Pues en Panamá es la única que admite la gestión directa del di putado y aquí en Costa Rica se admita, no la gestión directa, sino la renuncia expresa a la inmunidad. Podría leer to-dos los preceptos que existen, por ejemplo, en la Constitución de Perú, donde existe exactamente lo mismo. En la Constitución de Puerto Rico, en el artículo 26 de la Constitución Política de allá.

También en la Constitución de Uruguay, en el artículo 50. En la Constitución de Venezuela también es absoluto, pues dice en el artículo 76: “Las personas elegidas diputados o senadores, go-zarán de inmunidad durante los 30 días en que preceden al 19 de abril de cada año; los diputados o senadores en ejercicio de sus funciones, gozarán también de inmunidades durante el período de las sesiones ordinarias y hasta 30 días después de terminada, y desde la fecha de la convocatoria para sesiones extraordina-rias o hasta 30 días después de su terminación. Mientras dure la inmunidad no podrán ser arrestados, presos, obligados a com-parecer en juicios ni a prestar juramento durante ese tiempo, el cual no se contará en los lapsos judiciales del respectivo proce-so”.


No puede citarse la doctrina ni la jurisprudencia de Venezuela en Costa Rica, porque aquí existe la renuncia de la inmunidad. El caso de los Estados Unidos es diferente, pero tengo to dos los ca-sos exactamente iguales, de Grecia, de Irak, de Irán, de Líbano, de Siria, la Constitución de Turquía, de Alemania Oriental, la Constitución de la República Democrática Alemana, la Constitu-ción del Estado Libre de Baviera, la Constitución de Austria, la de Bélgica, la de Dinamarca, de Finlandia, de Irlanda. La Cons-titución de Italia, que aquí fue citada. En Italia no se produce la renuncia tampoco, yo aseguro y digo que en esta enciclopedia jurídica que está en la Biblioteca de aquí, que es la Enciclopedia Jurídica Omeba, lo puede buscar los señores diputados transcri-to, porque me parece que sería largo citar el artículo correspon-diente.

En la Constitución de Noruega, en la de Holanda de 1887. En la Constitución de Japón de 1946. En la Constitución de Ca nadá, la Ley Constitucional en el artículo 18. La Parlamentaria numero 21 de Ceilán de 1953. La Constitución Provisoria de la República de Viet Nam de 1956. La Constitución Provisoria de la República de Indonesia, y así por el estilo. Es decir, no hay una sola cons-titución en el mun do, las que he podido estudiar, en donde se contemple la renuncia. Entonces, la única doctrina aplicable es la doctrina de Costa Rica y la doctrina de Costa Rica es la que me he permitido citar con los pronunciamientos del Departamento de Servicios Técnicos; con la ju risprudencia sentada, por este Parlamento en casos concretos y por las opiniones de los consti-tuyentes que concurrieron a promulgar la Constitución de 1949 vigente en Costa Rica.

Voy a terminar diciendo otra cosa, el caso del Dipu tado Gui-llen Elizondo: aquí se ha desviado totalmente el camino, aquí nos han mandado a nosotros algo que me parece que es un error de la Corte Suprema de Justicia y que yo diría que ese expediente debe ser rechazado ad portas por el Directorio; ni siquiera debe ser conside rado, porque resulta que el artículo del Código de Procedimientos Penales nuestro, establece las razones por las cuales debe ser enviado por la Corte Suprema de Justicia el ex-pediente en que se encuentra envuelto uno de los miembros de los Supremos Poderes.

Entonces, creo que es el artículo 173 del Código de Procedi-mientos Penales el que señala que debe haber acusa ción o reque-


rimiento fiscal; la querella es una acusación de un delito privado; la acusación es la acción popular, precisamente la que estableció el Diputado Chaverri Soto, con relación al Vicepresiden te de la República. Las querellas son los casos que se han presentado aquí, el caso del Diputado Ferreto Segura, el caso del Diputa-do Esquivel Garrote, que son querellas por delitos privados; la acusa ción es la acción popular, y después en los otros delitos de acción pública, lo que se conoce en el procedimiento penal ahora como el requerimiento. Y resulta que si ustedes estudian el ex-pediente que remitió la Corte Suprema de Justicia, con relación al Diputado Gui llen Elizondo, resulta que hay un requerimiento dictado en San Ramón en donde no se cita de ninguna manera al Diputado Guillen Elizondo.

Luego, más adelante del proceso, meses después, se produce una ampliación de requerimiento y no se cita al Diputado Guillen Elizondo y después no vuelve a pronunciarse en los tribuna les ningún requerimiento, no hay requerimiento. El requerimiento equivale a la acusación que antes se presentaba, pero no hay reque rimiento. En los dos requerimientos que existen en el pro-ceso del Diputado Guillen Elizondo, no existe la cita concreta de él, ni el cargo que se le atribuye. Por ahí, al final del expediente, apareció una carta de no sé quién, en la que mencionaba al Dipu-tado Guillén- Elizondo, entonces a la Agente Fiscal de San Ramón se le ocurrió decir en respuesta a una resolución del Juez de Ins-trucción de San Ramón, que iba a pasarlo al Ministerio Publico, para ver si el Minis terio Publico en San José decidía enviarlo.

Entonces dictó el Ministerio Público una resolución que no es un requerimiento, lo mandó aquí el Jefe del Ministerio Público sin hacer requerimiento expreso; no hay requerimiento contra el Diputado Guillen Elizondo y como no hay requerimiento, lo que co rresponde al Directorio de la Asamblea Legislativa, es rechazar ad portas la petición de la Corte Suprema de Justicia, porque no responde a un requerimiento, que es lo que exige el artículo 173 del Códi go de Procedimientos Penales, o sea, el Diputado Guillen Elizondo no está implicado en ese asunto.

¿Que habría que hacer para que ocurriera, un requeri miento? Tienen que recibirle declaración al Diputado Guillen Elizon do como testigo y si aparece que le pueda resultar alguna respon-sabilidad, entonces se le vuelve a llamar para recibirle decla-ración sin juramento y si de acuerdo con esa declaración sin


juramento y el análisis de las restantes pruebas, aparece que está implicado, entonces se hace un requerimiento contra él y ese requerimiento se manda a la Asamblea Legislativa para que pueda continuar el proceso, lo cual no ha sucedido y por lo cual me parece que el Directorio debe rechazar ad portas y devolver a la Corte Suprema de Justicia, el expediente que se mandó del Diputado Guillen Elizondo.

Le agradezco mucho al Diputado Guillen Elizondo. Le robé mucho tiempo; espero que algunos de los compañeros pudieran compensarle el mucho tiempo que le quité, lo cual yo agradece-ría y estimaría mucho.

Juan Alberto Corrales Ramírez ● Hernán Acuña Cubillo - 299

INMUNIDADES PARLAMENTARIAS: NORMATIVA Y JURISPRUDENCIA

Juan Alberto Corrales Ramírez Hernán Acuña Cubillo1

“Si este esbozo se exagera o se debilita, incitará la risa de los indolentes;

pero no puede menos que disgustar a los de buena razón cuya reprensión debe ser para vosotros

de más peso que la de toda la multitud.” Acto II. Hamlet. W. Shakespeare

1. Nota introductoria. Hemos querido abarcar en esta in-vestigación los institutos de las inmunidades parlamentarias contra detenciones, el levantamiento del fuero y la suspensión de la prescripción de la acción penal en los juzgamientos contra diputados y la naturaleza penal de la inviolabilidad de las opi-niones parlamentarias. De esta forma se persigue delimitar y caracterizar este tipo de privilegios identificando las principales prerrogativas a través de la historia así como sus aplicaciones constitucionales en nuestro país.2

Se debe considerar que la mayoría de estudios de la doctrina costarricense relacionados con este tema se han llevado a cabo en el contexto del Código de Procedimientos Penales derogado.

En el estudio de las prerrogativas de los miembros de los su-premos poderes se debe considerar la salvedad hecha por el pro-fesor Luigi Ferrajoli cuando nos advierte como las divergencias

1 Juan Alberto Corrales Ramírez. Abogado y Notario Público. Agradecimiento y dedicatoria a mi hermano Tomás Hernán Acuña Cubillo. Licenciado en Derecho.

2 La inmunidad es definida como una exención o liberación de cargas perso-nales o reales. Las prerrogativas parlamentarias son institutos procesales que eximen a los diputados de ser detenidos o presos, salvo las excepciones pre-vistas en el ordenamiento. Además este instituto dispensa a los diputados a ser procesados o juzgados sin la expresa autorización del parlamento, en virtud de desafuero (según la terminología Argentina), suplicatorio (en los términos del Derecho parlamentario de España) o levantamiento de la inmunidad (en los términos utilizados en nuestro país, concepto vale decir erróneo y confuso como más adelante se explicará). El desafuero es la autorización del parlamento para someter a un diputado a la jurisdicción penal.


entre los juristas son innumerables y la verdad de sus opiniones es la mayoría de las veces indecible. Lo anterior es aplicable a los institutos parlamentarios debido a las múltiples interpretaciones suscitadas en la jurisprudencia, la doctrina, el derecho compara-do y la falta de uniformidad en la determinación de sus alcances.3

El enjuiciamiento de los diputados está regulado por el pri-vilegio de la inmunidad que en su sentido literal no quiere decir impunidad aunque su práctica así lo ha consentido.

Es ante la desidia de los órganos instructores penales (Minis-terio Público, Procuraduría) a través de nuestra historia en rela-ción con el juzgamiento de los miembros de los supremos poderes que la censura vinculante debería presentarse como un paliativo para salvar los obstáculos procesales del desafuero y establecer las responsabilidades políticas y de inhabilitación en casos de pe-culado y enriquecimiento ilícito, figuras cuya aplicación punitiva al igual que el control político han sido reservadas a los pequeños funcionarios supeditados en su actuación a la autoría mediata de los jerarcas de las instituciones cubiertos por la mencionada in-munidad, lo cual puede ser representado como el hilo de Ariadna dentro del laberinto o el uso selectivo de la maquina kafkiana.

El análisis del reproche político no debe desviar la atención hacia el estudio de fueros como la inmunidad que no requiere una nueva instrumentalización, sino la voluntad de aplicar los meca-nismos ya establecidos.4

Con lo anterior no se pretende instituir categóricamente la inconveniencia de la inmunidad. El instituto de la dispensa parla-mentaria sirve de precaución contra las potenciales represalias del poder como medio de afirmar el derecho de las minorías o de la oposición para enfrentar, si es preciso, a los gobiernos

3 Ferrajoli, Luigi. La semantica nella teoria del diritto. 1983.

4 El establecimiento de la suspensión de la prescripción de las acciones pena-les pendientes del trámite del desafuero una vez incoada la comunicación por parte de la Corte Suprema de Justicia fue instaurada con el actual Código Proce-sal Penal en su artículo 34 inciso a, tesis vale decir instruida en votos salvados por la Sala Tercera V-172-F del veintidós de junio de mil novecientos noventa y V-93-F del veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y uno anteriores al actual Código. La suspensión de la acción penal ya había sido aplicada por el ar-tículo 181 de la Ley de Tránsito para las infracciones derivadas de esa normativa, derogada tácitamente en materia de inmunidad por la exención del procedimien-to del suplicatorio y desafuero en materia de contravenciones con la entrada en vigencia del actual Código Procesal Penal.


de turno. Como escribió el profesor italiano Eugenio Florian el ejercicio del control político es impensable sin el resguardo que brindan las indemnidades en favor de los diputados.5 En este mismo sentido el autor francés André Hauriou define la inmuni-dad como el “sistema de protección contra las amenazas o medi-das de intimidación de que pudiera ser objeto un parlamentario con ocasión del ejercicio de su mandato.”6 No obstante, eso no puede dar lugar, como ha sido en la práctica, a desviaciones y arbitrariedades que siguen a la falta de claridad de lo que figura y constituye su levantamiento.7

Las prácticas en relación con la iniquidad del poder incoada muchas veces desde el parlamento, otras veces por los gobiernos y los partidarios que son manejados desde la presidencia en las instituciones “autónomas”, y otras veces desde el Poder Judicial, nos hacen recordar las aseveraciones del prolífico escritor inglés William Blake que en referencia al parlamento de su tiempo re-sumía en 1810 su ideario político: “La Cámara de los Comunes y la Cámara de los Lores están formadas por falsarios. Todo ello me parece algo que no forma parte de la vida humana.”8

Dentro de este estudio se hace énfasis a los precedentes de la Sala III de la Corte Suprema de Justicia, debido a que la Sala Constitucional ha declinado la competencia en materia de pre-rrogativas parlamentarias, así ha dicho que “(…) si el interesado estima que uno de los miembros de la Comisión investigadora incurrió en algún delito, no es esta la vía para conocer de ello.” SCV 1898-97. Se excluye del presente ensayo el caso del con-

5 Florian, Eugenio. De las pruebas penales. Ed. Temis. p, 160-165.

6 Hauriou, André “Derecho Constitucional e Instituciones Políticas”. Quatrième edition. Ediciones Ariel S.A. Madrid España. 1971. p. 581.

7 En relación con la aceptación del suplicatorio de los tribunales supremos para proceder a juzgamiento de miembros de los poderes del Estado, la experiencia comparada nos da noticia de la regulación de los abusos de la indemnidad ya no solo por mandatarios del Gobierno, sino del privilegio de los diputados, según lo establecido por la Sentencia 306/1992 de 27 de noviembre del Tribunal Constitu-cional español referida a la institución de la inmunidad parlamentaria. Hasta esa fecha lo más destacado de la inmunidad en España era que se manifestaba como una prerrogativa de carácter individual que detentaban los parlamentarios para proteger el ejercicio de su función. Con la Sentencia en cuestión se dice que la prerrogativa tiene un valor institucional y sólo cuando se altere el funcionamiento de la institución parlamentaria se podrá denegar el suplicatorio o desafuero, en el resto de los casos se debe conceder.

8 Blake William. The Complete Writings, with Variant Readings. Oxford Univer-sity Press. 1991


trabando de Chomes por ser anterior al actual Código Proce-sal Penal, no obstante se recomienda su disertación en estudios comprensivos de normas de enjuiciamiento derogadas por ser antecedente histórico de un juzgamiento criminal mediante el antejuicio de la Asamblea Legislativa.

2. Análisis histórico. Históricamente se han gestado dife-rentes hipótesis con el fin de determinar cuales han sido las ra-zones de la existencia de la inmunidad parlamentaria. La primera posición considera que la inmunidad se remonta a ciertos privi-legios que se concedía a los amos feudales en la época medie-val inglesa. Posteriormente el constitucionalismo liberal adaptó paulatinamente estos preceptos convirtiéndose la indemnidad de los representantes parlamentarios en un axioma básico inherente a los regímenes representativos. Otra posición más actual establece que la regulación de las dispensas parlamentarias se da como consecuencia del proceso revolucionario francés y esos alcances luego se extendieron al resto del continente europeo y América Latina. Como veremos a continuación la función del levantamiento del fuero es residual y comprende atribuciones ju-risdiccionales parlamentarias que constituyen vestigios del pro-ceso histórico de las asambleas representativas en los estados liberales.

a. Hipótesis inglesa. La hipótesis inglesa vincula el fenó-meno de la inmunidad al desarrollo económico y al proceso de transformación en la que el medio de intercambio de bienes co-nocido como trueque se convierte en una economía capitalista, influyendo ese régimen de dominio sobre los medios de produc-ción en una metamorfosis política.

Las monarquías existentes se vieron obligadas a la necesidad de robustecer su situación financiera debilitada como consecuen-cia de los enormes dispendios que producía un ejército mercena-rio permanente. De esta forma los estados tuvieron que reclutar entre sus miembros a los burgueses quienes eran los únicos con poder económico para pagar los impuestos que posteriormente proporcionarían los ingresos necesarios para cubrir las necesida-des reales. Es así como nace el parlamento, institución que tiene sus raíces en la “Curia Regis”. Estos cambios producen el forta-lecimiento de los estamentos, régimen del cual el parlamento es corolario que se transforma y se consolida en el medio siglo anterior a la revolución gloriosa del siglo XVII.


La consideración de pacto o acuerdo para fundar el control como una pertenencia de la burguesía en contra del absolutismo se encumbra a la Carta Magna de Juan sin tierra. Este rey inglés concedió bajo imposición el 15 de junio de 1215 a sus súbditos la Magna charta libertatum.

Ese compromiso fue entre el rey y los amos feudales consti-tuyendo un dictado entre la dinastía precisado en un instru-mento demostrativo, por lo cual no se consigue distar en sentido estricto en ella el origen de las constituciones modernas; solo registraba a la nobleza contrastada con los siervos de la gleba, y por tanto su negación del concepto del liber. Otorgaba derecho a los barones y libres, eclesiásticos y laicos. Por ejemplo, se esta-blecían garantías relativas a la libertad de la Iglesia y la determi-nación de que los impuestos no podían ser recaudados sin el con-sentimiento del Consejo Común del Reino. También establecía que ninguno de estos nobles podía ser detenido ni desposeído de sus bienes, costumbres y libertades, sino en virtud del juicio de sus pares. Es este el origen del parlamento que encuentra sus raíces en el hecho culminante que institucionaliza la lucha por el poder. Ya la Carta Magna creaba el parlamento, aunque este no quedará realmente organizado hasta 1265 cuando se incorpora-ron dos representantes por ciudad a fin de frenar el monopolio que detentaba la nobleza.

El parlamento quedó dividido en la Cámara de los Lores y Cámara de los Comunes, estructura básica que sobrevive en el régimen democrático actual de Inglaterra aunque con un equili-brio de poderes distinto y un sistema electoral muy diferente del de entonces.

Su nombre se deriva de la palabra francesa parler (hablar) que se daba a las reuniones del consejo del rey inglés a media-dos del siglo XIII. Su antecesor más directo fue el consejo feudal del monarca, la curia regis, y antes de eso el witan9 o witena-gemot anglosajón, que era un mecanismo desarrollado por los reyes medievales para facilitar su gobierno y reflejaba la idea de que un monarca debía consultar a sus súbditos. La permanente oposición entre el “Rex” y el “Regnum”, provocó la lucha entre las dos fuerzas políticas más relevantes, la corona y el parlamen-to.

9 El Witan era el consejo de sabios que decidía la sucesión al trono en cada reino de los siete originales conformados por los sajones a mediados del Siglo VII que en su conjunto dieron origen a Inglaterra.


El parlamento se constituía por los señores o “Lores” y el so-berano quien se reunía con ellos; sin embargo el rey era el que desempeñaba el papel principal, convocaba y presidía el parla-mento que en principio no desempeñaba la función de crear leyes si el rey estaba ausente, caso en el que un canciller le sustituía; en su gran mayoría los representantes eran clérigos entre ellos arzobispos, obispos y abades. Ningún miembro del parlamento tenía derecho de hablar sin la autorización del “speaker” pagado y escogido por el Rey.

Existían delegados de las comunidades que para poder serlo debían ser “freeholders”, o sea tener sus propias haciendas que al menos produjeran una cierta renta anual, además debían ser caballeros o susceptibles de serlo con propiedades que tuvieran un valor determinado, para poder votar se requería estar inscrito en los registros de los impuestos locales y no estar a cargo de otra persona para garantizar independencia económica.

A pesar de estas limitaciones los miembros del Parlamento gozaban de ciertos privilegios que disfrutaban por el tiempo que duraran las sesiones, poco a poco estas dispensas se fueron ex-tendiendo concediéndoles un status especial. Estos privilegios se reconocían a los lores por su propia dignidad y a los comunes por benevolencia real y tradición.10

Entre los privilegios más sobresalientes y que van muy re-lacionados con la inmunidad son las franquicias conocidas como “freedom of speech” y “freedom from arrest”.

Como antecedente de la inmunidad parlamentaria tene-mos que en Inglaterra en 1543 se impuso la indemnidad contra arresto que preservaba la libertad física y ambulatoria de los representantes durante el periodo de sesiones, en tanto que la libertad de palabra se consagró definitivamente en 1689 cuando se estableció que la libertad para debatir los procedimientos par-lamentarios no podría ser incriminada o cuestionada en ninguna corte o lugar fuera de la Cámara, fruto de los enfrentamientos revolucionarios del siglo XVII.11

10 BRAURE y CAHEN, León. “La Evolución Política de la Inglaterra moderna (1485-1660)”. Primera edición. Unión Tipográfica Editorial Hispano Americana. México. 1962. 469 pp. pág. 17.

11 Pellet Lastra, Arturo. El Poder Parlamentario. Buenos Aires. Editorial. Abele-do Perrot. 1995. p, 19-21.


Freedom of speech: Este privilegio se conocía como “el de-recho que asistía al representante a no ser llevado ante los tri-bunales reales por causas relacionadas con las opiniones o votos emitidos en el ejercicio de su función”12.

Freedom from arrest: Este privilegio radicaba en “dejar sin efecto los mandatos de arresto expedidos contra el parlamen-tario, en virtud de lo que en lenguaje moderno se denominaría “causas de tipo civil”.13

El freedom from arrest cayó en desuso debido a la desapari-ción del mandato de prisión por deudas y en virtud de que este instituto nunca protegió a los representantes contra la prisión por crímenes graves o medidas cautelares, detenciones por ofensas, o desobediencia a los tribunales. En este sentido la inmunidad contra arresto solo ofrecía a los parlamentarios una protección por deudas y no penal.14

Cien años más tarde los revolucionarios franceses tomando caracteres de estas franquicias constituyen la base de lo que son actualmente las inmunidades parlamentarias.

b. Hipótesis francesa:

En Francia los privilegios de los diputados nacen como con-secuencia de la Revolución debido a la lucha existente entre la Asamblea General y la Corte, como consecuencia de este con-flicto la Asamblea el 23 de junio de 1789 declara la existencia de la inmunidad parlamentaria. Un año después se modifica esta prerrogativa y se determina que en caso de flagrante delito los diputados podían ser arrestados de acuerdo con las ordenanzas de la época, pero que durante el período de las deliberaciones no sería admitida demanda alguna ni se permitiría realizar procesos contra ellos y sólo serían juzgados una vez que el Cuerpo Legis-lativo considerara la acusación.

En el caso de Francia los Comunes se auto-constituyeron como Asamblea Nacional. Una vez que se atribuyeron este po-

12 GARCÍA, Eloy. “Inmunidad Parlamentaria y estado de partidos”. Editorial Tecnos S.A. Madrid, España. 1989. pág. 23.

13 Ibid Pág 23

14 ESQUIVEL SALAS, Hernán. “La Inmunidad Parlamentaria”. Tesis para optar el Grado de Licenciado en Derecho. Universidad de Costa Rica. 1988. Pág. 2.


der dictan el decreto del 20 de junio del año 1789, según el cual se proclamó que: “la persona de cada Diputado es inviolable. Cualquier individuo, organización, tribuna, magistratura o comi-sión que durante o después de las sesiones parlamentarias osara perseguir, investigar, arrestar o hacer arrestar, detener o hacer detener a causa de alguna propuesta, parecer, o discurso, ma-nifestado o pronunciado en los Estados Generales, e igualmente quienes prestaran su colaboración a los anteriores atentados, fuere quien fuere la autoridad que los hubiere ordenado serán considerados infames y traidores a la Nación y culpables de cri-men capital. La Asamblea Nacional establece que en los casos precedentes tomará todas las medidas necesarias para investi-gar, perseguir y castigar a los responsables, instigadores y eje-cutores.”15

Puede advertirse en el caso francés que el hecho de querer entablar una acusación o solicitar un arresto contra un diputado violando el procedimiento establecido constituía un acto de gran trascendencia castigado y calificado como delito capital.

Más tarde en un nuevo Decreto del 26 de junio de 1790, se modifica la propuesta y se incluye que hasta tanto no existieran los tribunales penales y una Corte Nacional, “los miembros de la Asamblea Nacional pueden, en caso de flagrante delito, ser arrestados conforme a las ordenanzas que, igualmente pueden – salvo en el supuesto anteriormente indicado – ser demandados e investigados judicialmente, pero no detenidos, antes que el Cuerpo Legislativo, a la vista de las informaciones de las pie-zas de convicción, decida que hay lugar a la actuación.”16 Más adelante cuando estudiemos la inmunidad en la legislación cos-tarricense podremos notar la gran similitud de este decreto con la inmunidad a través de nuestra historia constitucional.

La etapa post revolucionaria establece uno de los institutos más fuertes de la soberanía como lo es la inmunidad que busca en sentido prístino evitar que de manera indirecta o valiéndose de subterfugios se pretenda vulnerar el trabajo de los parlamen-tarios, en este sentido se trataba de “transferir a las Asambleas representativas del liberalismo una parte de los beneficios del viejo axioma absolutista El Rey no puede hacer mal”. 17 Todavía

15 GARCÍA. Loc. Cit. Pág. 28.

16 CARCÍA. Loc. Cit. Pág. 30.

17 Ibid. Pág. 32.


en esta época no se conocía como inmunidad este privilegio sino más bien como inviolabilidad; no obstante, hoy día ambas figu-ras se refieren a condiciones diferentes, asimilando el concepto de inviolabilidad como la irresponsabilidad por las opiniones ex-presadas en una sesión parlamentaria.

Dos importantes compiladores de los acontecimientos revo-lucionarios de 1789, Mirabeau y Robespierre, fueron quienes de-jaron plasmadas las más fuertes argumentaciones de la inmuni-dad parlamentaria en los “Archives Parlamentaires y el Courrier de Provence”.18

En uno de sus discursos el diputado Mallouet haciendo refe-rencia a la inviolabilidad manifestaba: “Se que existen multitud de personas que hablan de la inviolabilidad como si se tratase de la cabeza de aquella Medusa que convertía en piedra todo cuanto regalaba con la mirada”16 Esta idea se refería al problema de la impunidad que se cierne sobre los delitos cometidos por diputa-dos.

Se decía en los Archives Parlamentaires: “Uno de vuestros decretos ha establecido la inviolabilidad de los miembros de la Asamblea pero me temo que no acabáis de comprender el alcan-ce de este término inviolabilidad: “...La inviolabilidad no puede ser concebida más que como un instrumento de defensa frente a los encauzamientos judiciales o de origen ministerial, sin que quepa ninguna otra inviolabilidad. ¿Qué diferencia puede existir entre nosotros y un ciudadano cualquiera? Queréis impedir que se os injurie pero yo tiemblo de miedo de pensar en que se pue-da castigar a nadie por el simple hecho de llamarme necio” 19. Se sostiene en él una de las cuestiones debatidas sobre la inmu-nidad “La igualdad ante la ley” Si bien es cierto los miembros de los parlamentos merecen una protección por lo que puedan decir o votar en el seno del cuerpo deliberativo, esto no los hace dife-rentes a otros ciudadanos con respecto de las leyes y principal-mente en materia de ilícitos, máxime cuando se trate de delitos que no correspondan a la categoría de delitos funcionales.

Posteriormente el 22 de marzo de 1791 se da una nueva in-terpretación según la cual la inviolabilidad no implicaba que no se pudiera informar sobre delitos que cometieran los represen-tantes y que no correspondieran a sus funciones.

18 GARCÍA. Loc. Cit. Pág. 33.

19 Ibid. Pág. 33


Es importante destacar que en abril del año 1793 se da una suspensión de la inviolabilidad personal de los miembros del Cuerpo Legislativo, en esta ocasión se permitía someter a juicio a los diputados enemigos de la libertad, igualdad y del Gobierno Republicano cuando por alguna razón así lo considerara el Co-mité de Defensa Nacional. En adelante todas las constituciones mantuvieron los privilegios a los miembros del parlamento con una u otra variación pero siempre encaminados hacia el mismo fin.

A raíz de todo lo anterior hemos notado la gran influencia que ha tenido el Constitucionalismo inglés y francés en el desarrollo histórico de la Inmunidad. Apunta Kelsen en su ensayo “Das Pro-blem des Parlamentarismus” fruto del análisis positivista que: “la Inmunidad es una consecuencia más de la independencia del Parlamento, que permite llevar hasta sus últimos extremos el principio de la irresponsabilidad jurídica del Diputado respecto de su elector, porque sería un autentico absurdo, una incongruen-cia inadmisible, proclamar primero la existencia de una absoluta desconexión jurídica entre representante y representados y, a renglón seguido, admitir la eventualidad de que el representante sea encausado judicialmente por sus actuaciones parlamenta-rias, o indirectamente compelido a actuar en una determinada dirección.”

c. La inmunidad parlamentaria en el desarrollo consti-tucional de Costa Rica: Nuestro país ha pasado por un intenso proceso constitucional. En el período comprendido entre 1821 y 1871 Costa Rica tuvo once constituciones, más el valor dado por las primeras cartas fundamentales a la Constitución de Cádiz, excluida del orden jurídico por la Ley del Estado Libre de Costa Rica de 1825; concluyendo un proceso que sumó 14 Constitucio-nes en 1949 con la carta que nos rige actualmente.

En el “Pacto de Concordia” se vislumbra por primera vez el tema de la inmunidad parlamentaria, de esta manera “Los artí-culos que van del 48 al 55 del Pacto de Concordia “dan derecho a los ciudadanos para acusar a cualquier miembro de la Junta de “crimen de acusación popular” por haberse extralimitado en sus funciones y poderes como miembro de aquel cuerpo. Esto pro-vocaba la formación de un tribunal Supremo de Residencia que sería el encargado de verificar aquella acusación e implantar el


castigo del caso si la denuncia tenía validez.”20

Primer Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica. 17 de Marzo de 1823: El Primer Estatuto Político se caracterizó principalmente por el cambio registrado en la forma de Gobierno de nuestro país, mantuvo el criterio de Acción popular estable-cido en el Pacto de Concordia y permitía el juzgamiento de los diputados cuando estos por algún motivo abusaran de sus fun-ciones.

Segundo Estatuto Político de la Provincia de Costa Rica. 16 de Mayo de 1823: Continúa el Segundo Estatuto Po-lítico, en la línea del Pacto Social Fundamental, respecto a la ac-ción popular y hace referencia en su articulado a la constitución de un Tribunal o Junta de Residencia, como el órgano encargado de determinar la procedencia de una Acción Popular en contra de quienes se excedían en las facultades concedidas por la Consti-tución.

Constitución de la República Federal de Centroaméri-ca. 22 de Noviembre de 1824: Nuestro país formó parte de la Federación Centroamericana, la que a su vez se regía por la Constitución Federal de Centro América, que data del 22 de No-viembre de 1824, indicaba en su artículo 63, que:

“...los representantes al Congreso en ningún tiempo se-rán responsables por proposición, discurso o debate en el Congreso o fuera de él sobre asuntos relativos a su encar-go...” y que “...durante las sesiones y un mes después, no podían ser demandados civilmente ni ejecutados por deudas...”

Una de las características más relevante de esta Constitución es su similitud con la actual carta fundamental costarricense en lo que respecta a la protección por lo que puedan expresar los diputados dentro del Congreso. En el Título IX, se consideró un apartado que se refiere aspectos “de la Responsabilidad y modo de proceder en las causas de las Supremas Autoridades Federa-les.”

20 AGUILAR BULGARELLI, Oscar. “Evolución Político Constitucional de Costa Rica. (Síntesis Histórica)”. Litografía e Imprenta Lil S.A. San José, Costa Rica 1978. pág. 20.


Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica. 25 de Enero de 1825: En el texto de esta ley se disponía que para juzgar a los diputados en materia criminal debían someterse a un tribunal interior del Congreso, de conformidad con lo establecía el Reglamento Interior, se mantuvo el proceder de la Constitu-ción Federal de 1824 que establecía la proscripción de arrestos contra diputados en materia de responsabilidades civiles durante las sesiones y un mes después de celebradas. Entre los aspectos que tocaba esta Constitución era el relativo a la responsabilidad, el artículo 47 de esta Constitución regulaba los actos de los dipu-tados y consideró:

“Ningún diputado es responsable en tiempo alguno por opinión que adopte o palabras que profiera en puntos de su cargo, y ninguna autoridad por pretexto alguno po-drá por ello reconvenirlo.”21

Ley de Bases y Garantías. 8 de Marzo de 1841: Durante este período el Jefe de Estado había asumido todos los poderes, esto quiere decir que constitucionalmente el Congreso no existía y se decía que: “Bajo el gobierno de Carrillo, Costa Rica conoce por primera vez el absolutismo extremo. En su persona se re-unían todos los poderes del Estado, excepto el judicial, Sin em-bargo, el Jefe de Estado participaba en el Poder Judicial a través del nombramiento de sus funcionarios.”, es de notar que al no existir un poder legislativo como tal en esta época lo referente a privilegios o inmunidades de los diputados no tuviera mucha relevancia ya que todo el poder se concentraba entorno al Jefe de Estado.

Constitución del Estado de Costa Rica. 9 de Abril de 1844 y la Constitución del 10 de Febrero de 1847: Estas constituciones se caracterizan porque en ambas se toma el pri-vilegio de extraer a los diputados del fuero de la Corte Suprema de conformidad como lo establecían en sus artículos 101 en la Constitución de 1844 y 78 en la de 1847, como dato interesante cabe destacar que en lo referente a materia criminal relacionada con el ejercicio de sus funciones y lo referente a delitos comunes se juzgaba con procedimientos distintos.

21 GARZONA MESEGUER, Ercilia. “Juzgamiento penal e inmunidad de los miembros de los supremos poderes”. 1994. P. 63.


Constitución Política de 30 de Noviembre 1848: El artículo 50 de esta Constitución emite criterio por primera vez respecto a privilegios propios del Diputado e indicaba que: “el Diputado no podrá ser detenido por causas criminales, mientras duren las sesiones, sin el previo consentimiento de la Cámara Legislativa, salvo en el caso de flagrante delito en que podría imponerse pena corporal o infamante, o que antes del enunciado tiempo se haya decretado la prisión y se le hubiere reducido a ella.” En esta Constitución podemos observar en forma más clara la regulación de la inmunidad personal.

Constitución Política, 27 de Diciembre de 1859 y Cons-titución Política, 15 de Abril de 1869: No hubo grandes va-riaciones respecto a la materia que tratamos durante estas Cons-tituciones. Ambas mantuvieron los lineamientos anteriores en materia de privilegios parlamentarios.

Constitución Política de 1871: Esta Constitución contenía los mismos preceptos de las anteriores con la única diferencia de que en lo que se refiere al delito in fraganti elimina la valoración de los delitos y lo extiende a todos los ilícitos.22

En el período de vigencia de esta Constitución se estableció que el Congreso tendría la atribución de admitir las acusaciones contra el presidente, miembros de los supremos poderes, secre-tarios de estado, ministros y diplomáticos de la República. En estos casos la decisión de someter a consideración de la Corte Suprema de Justicia la acusación se tomaría mediante la apro-bación por las dos terceras partes del total de los miembros del Congreso debiendo solicitar también la suspensión del funciona-rio.

Constitución de 1917: La Constitución de 1917 mantuvo todo lo referente a las inmunidades con la variante de que su artículo 66 regulaba la posibilidad de que el diputado renunciara a su privilegio para ser embargado por causas civiles y se con-sideró que el Legislador sorprendido in fraganti podía ser puesto en libertad por orden de la Asamblea. Si por alguna razón se formulaba una acusación por delito político contra alguno de los funcionarios protegidos por el fuero, la causa se remitía al Con-greso de manera que el funcionario debía ponerse a su disposi-ción para ser juzgado. En lo concerniente a los delitos comunes

22 ESQUIVEL. Op Cit., p. 18.


el procedimiento era diferente, si procedía una acusación ésta se sometía a conocimiento del Congreso y si había lugar a la formulación de la causa se suspendía al funcionario y su caso se consignaba al Tribunal Supremo de Justicia.

3. Las inmunidades en la actualidad. Los hechos políti-cos que llevaron a nuestro país a los enfrentamientos armados conocidos como la Revolución del 48, las presiones políticas y la necesidad de ordenar nuestro sistema, provocaron la convocato-ria de la Asamblea Nacional Constituyente. En esta Asamblea se discutió ampliamente sobre el órgano que debería encargarse de autorizar el juzgamiento de los diputados, prevaleciendo la posi-ción de otorgar a esta decisión el sesgo político y representativo natural del parlamento sobre la tesis de colocar dicha responsa-bilidad en la Corte Plena.23

La Constitución establece dos artículos relativos a las inmu-nidades parlamentarias, los artículos 110 y 121. El primero se refiere a la irresponsabilidad del diputado por sus opiniones y sobre la regulación del arresto por motivo penal y civil, mientras que el segundo se refiere en el inciso 9 a las atribuciones de la Asamblea Legislativa para admitir las acusaciones interpuestas contra el Presidente y vicepresidentes de la República, ministros de gobierno, ministros diplomáticos diputados y magistrados. El inciso 10 del artículo 121 se refiere a la suspensión de estos funcionarios. El procedimiento para el levantamiento del fuero de estos servidores se detalla en el Código Procesal Penal y el Reglamento de la Asamblea Legislativa.

La inmunidad contra arresto civil. El artículo 110 de la Constitución establece que e parlamentario: “…Durante las se-siones no podrá ser arrestado por causa civil, salvo autorización de la Asamblea o que el Diputado lo consienta”. En nuestro país por la integración de los artículos 38 y 39 de la Constitución y el 113 inciso ch de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el único arresto por causa civil permitido es el apremio corporal por incumplimiento de las obligaciones alimentarias. Es nuestro criterio que el término de sesiones se refiere a sesiones ordina-rias y extraordinarias y no a las reuniones llevadas a cabo en el plenario o en comisiones.

23 Ver Hernández Poveda, Rubén. Desde la barra. Imprenta Nacional. 1994.


La inmunidad contra arresto penal. El artículo 110 de la Constitución establece que el diputado no puede ser arrestado por motivo penal. Las excepciones a esta inmunidad son:

a- Por suspensión del diputado dictada por la Asamblea. El in-ciso 10 del 121 establece que la única posibilidad para suspender al diputado es cuando sea encausado por un delito común, es de-cir se excluye de la suspensión y por consiguiente del arresto pe-nal las detenciones derivadas de ilícitos ejecutados en el ejercicio de las funciones del diputado. Esta hipótesis no es la sustentada por el artículo 397 del Código Procesal Penal que establece en su último párrafo “En todo caso una vez autorizado el juzgamiento por la Asamblea Legislativa, la Sala Penal podrá decretar cual-quiera de las medidas cautelares, si lo estima procedente.” (El subrayado no es del original). Lo puesto sobre el lineado anterior fija dos extremos: a- El arresto del diputado establecido en el Código Procesal Penal como la prisión preventiva cabe en todos los casos y no como indican las normas constitucionales para delitos comunes, b- La autorización legislativa para juzgar al diputado conlleva la posi-bilidad de arresto penal, siendo la detención consecuencia de la suspensión expresa y privativa de la Asamblea. En ese segundo supuesto, la autorización constitucional para juzgar a un diputa-do no conlleva la suspensión tácita del mismo. La no suspensión impide la privación de libertad del diputado aunque el Código Procesal Penal en la norma transcrita así lo admite. La suspen-sión procede con el voto de 38 diputados. b- Flagrante delito, aunque debe ser liberado si la Asamblea así lo ordena, c- Por renuncia del propio diputado a esa inmunidad.

El régimen de suspensión del diputado como fuero re-lativo al agotamiento de las inmunidades parlamentarias. El artículo 191 del Reglamento de la Asamblea Legislativa esta-blece que la resolución del plenario que ordena levantar el fuero a un diputado implica su suspensión automática. La norma regla-mentaria no hace distinción entre el levantamiento incoado por delitos comunes y el seguido por delitos funcionales.

El inciso 10 de artículo 121 permite como atribución de la Asamblea decretar la suspensión de un diputado en los casos de delitos comunes, siendo la norma reglamentaria contraria a lo dispuesto en el marco constitucional. De la misma forma el


192 del reglamento indica que el dictado de la prisión preventiva contra el diputado, posterior al levantamiento del fuero conlleva necesariamente la suspensión del diputado, trasladando este ar-tículo una competencia de la Asamblea hacia el Poder Judicial.

Las citas constitucionales del 121 inciso 9 y 10 conforman una inmunidad no reconocida por las normas infraconstitucio-nales de nuestro país y consistente en que la no suspensión del diputado impide su arresto penal, sea preventivo o definitivo, aunque sea consecuencia de una sentencia firme. Esta hipóte-sis no es la seguida como hemos visto por el Reglamento de la Asamblea ni por el Código Procesal Penal.

La normativa deja algunos vacíos. ¿Se puede sustituir al di-putado suspendido? ¿Si resulta un diputado condenado con pena privativa de libertad pierde su credencial? Al respecto Hernández Valle nos dice que en el primer caso se debería sustituir tempo-ralmente al diputado procesado durante el lapso de su suspen-sión por el candidato siguiente en la lista provincial del parti-do respectivo, con el fin de evitar la pérdida de representación parlamentaria de una fracción política y mantener la proporción original en correspondencia con la voluntad del electorado.

En relación con la hipótesis de una condenatoria penal contra un diputado es al Tribunal Supremo de Elecciones al que le co-rresponde en virtud del 148 del Código Electoral conocer como causa sobreviviente de inhabilitación para el ejercicio de la fun-ción parlamentaria la pena privativa de libertad en firme y en ese supuesto decretar la cancelación de la credencial del diputado por esa razón. No cabe aplicar directamente a la Sala Tercera la pena de inhabilitación del diputado en sus funciones de legisla-dor al ser esta sanción competencia del TSE arrogada a favor de ese órgano desde la declaratoria oficial de elección del funciona-rio.24

El fuero de improcedibilidad penal: Este fuero es irre-nunciable. Como nos dice Hernández Valle: “El desafuero que equivocadamente en la praxis parlamentaria se le llama levanta-miento de inmunidad, se debe producir tanto cuando se trata de delitos comunes como funcionales. La norma constitucional no hace ninguna distinción sobre el particular, puesto que el fuero consagrado en el 121 inciso 9 de la Const. En favor de los miem-

24 Hernández Valle. 2000. p, 130.


bros de los supremos poderes es la garantía de que no pueden ser procesados en la vía penal, si dicho fuero no ha sido levanta-do previamente...”25

Los diputados son responsables por los delitos que cometen dentro o fuera del ejercicio de sus funciones parlamentarias. No obstante este fuero se opone a su sometimiento a juicio y se convierte en un obstáculo que condiciona el ejercicio de la acción penal. Esta inmunidad es removible mediante el llamado “desa-fuero previo” o “antejuicio político”, dispuesto en el artículo 121 inciso 9) de la Constitución Política.

El antejuicio o desafuero es un juicio político, debido a que la decisión final de la Asamblea se dicta mediante el procedimiento establecido en el artículo 189 y siguientes del Reglamento de la Asamblea Legislativa y puede tomar en cuenta además de los factores legales para establecer la probabilidad de haberse cometido un delito, factores de oportunidad y conveniencia no condicionados más que por la praxis política. Basada en esto la Asamblea puede autorizar el juzgamiento por dos terceras partes del total de los diputados (incluyendo el diputado sometido a la causa) o negar el procesamiento.

Si el parlamento no admite el levantamiento del fuero del diputado, la acusación trasladada a la Asamblea Legislativa por la Corte Suprema de Justicia se encuentra imposibilitada de con-tinuar su curso, entrando en un periodo de enervación que sus-pende la prescripción de la acción penal durante la legislatura. En caso de que la decisión parlamentaria sea afirmativa el diputado debe ser puesto a disposición de la Corte para que continúe el procedimiento.

Es importante advertir que este fuero cesa cuando el dipu-tado es separado o termina el período para el cual fue nombra-do, sin importar si el ilícito fue cometido durante el ejercicio del mandato como diputado o no. Es decir, el privilegio solo cubre al diputado mientras ejerce el cargo. Sin embargo, por disposición de la Ley Orgánica del Poder Judicial los tribunales penales deben integrarse, sin excepción, de forma colegiada con independencia de la pena prevista, en los procesos seguidos contra personas que a la fecha de los hechos fueron diputados.

25 IB.


El desafuero a diferencia de las excepciones de arresto por causa civil o penal, no puede ser renunciado por el diputado dado que el procedimiento de antejuicio es una atribución constitucio-nal de la Asamblea Legislativa y en el citado artículo 121 inciso 9) no se prevé la posibilidad de renuncia.

Los reclamos y demandas de otras materias como civil, ad-ministrativo y familia no sufren ningún obstáculo, salvo el privi-legio del Código Procesal Civil el cual establece en el artículo 348 que la declaración de los diputados, los magistrados del Tribunal Supremo de Elecciones, el Contralor, sub contralor de la Repúbli-ca, arzobispos, los obispos diocesanos, los embajadores acredi-tados en el país o quienes hagan sus veces, los jueces superiores y los jueces de primera instancia, puede ser efectuada en la casa u oficina del declarante.

Compartimos los criterios de la jurisprudencia española que supone la sentencia del Tribunal Constitucional 306/1992 de 27 de noviembre, referida a la institución de la inmunidad parla-mentaria. Hasta la fecha lo más destacado de la inmunidad en ese país era que se manifestaba como una prerrogativa de ca-rácter individual que detentaban los parlamentarios para prote-ger el ejercicio de su función. Con esa sentencia se dice que la prerrogativa tiene un valor institucional y sólo cuando se altere el funcionamiento de la institución parlamentaria se podrá denegar el suplicatorio, en el resto de los casos se debe conceder. En el mismo alcance nuestros antecedentes judiciales han reconocido este carácter al considerar que la inmunidad no es personal, por ello el diputado pierde la protección especial al ser cesar su cargo.26 Así, Luigi Ferrajoli ha señalado que la concep-ción de la inmunidad como condición subjetiva del diputado con-llevaría desconocer la igualdad y la inderogabilidad del juicio.27

Las inmunidades parlamentarias, heredadas de las experien-cias fundadoras del liberalismo europeo y trasladadas a la tra-dición de nuestras cartas fundamentales, pueden ser clasifica-das en cuatro privilegios personales:28 a- inmunidad de opinión y expresión, b- inmunidad de arresto. c- desafuero d- dieta (no

26 Juzgado 4º de Instrucción. Resolución 9 hrs. 23 de julio de 1987.

27 Ferrajoli. Derecho y razón. Madrid. p, 571.1995.

28 BIDART CAMPOS, German. “El Derecho Constitucional del Poder”. Buenos Aires – Argentina. Ediar. Tomo I. 1967. pág. 363.


se analizará por ser un privilegio que no está relacionado con la Inmunidad)

Dentro de esta clasificación el actual Código Procesal Penal costarricense instituye como prerrogativa del diputado que el juz-gamiento sea sustanciado por los máximos órganos instructores y jurisdiccionales del Poder Judicial.

Procedimiento penal especial para juzgar a los diputados

1- Aplicabilidad. Art. 391 CPP. Por disposición constitucional se exige un juzgamiento especial en el que se garantice que la Asamblea Legislativa autorice vía antejuicio el sometimiento del diputado al proceso penal. Se aplican las disposiciones comunes para los extremos no regulados en el procedimiento especial. No cabe la aplicación de este privilegio para contravenciones e infracciones de tránsito.29

2- La acción penal. Art. 392 y 75 CPP.

A- En delitos de acción pública corresponde a:

*- Ministerio Público *- Procuraduría General de la República en los casos del 16.2 del CPP *- La víctima mediante querella la cual puede ser desistida (Voto 2001-1063 Sala III) *- Cualquier ciudadano en caso de delitos funcionales.

B- En delitos de acción privada: Solamente el ofendido.

3- La acción popular por delitos funcionales contra di-putados. No existe en nuestro ordenamiento legitimación activa de los particulares para solicitar ante la Asamblea el desafue-ro de un diputado. Nuestro Código Procesal Penal contempla el ejercicio de la Acción Popular en el artículo 392 que establece:

29 Art. 391. “Disposiciones aplicables. El juzgamiento de los miembros de los supremos poderes y de los funcionarios de quienes la Constitución Política exige que la Asamblea autorice su juzgamiento para que puedan ser sometidos a pro-ceso penal, se regirá por las disposiciones comunes, salvo las que se establezcan en este capítulo.”


"Acción Popular: Si a los miembros de los Supremos Poderes y funcionarios referidos se les imputa un delito de acción pública, ésta será ejercida por el Ministerio Pú-blico, sin perjuicio del derecho de querellar que tendrá cualquier persona si se trata de un delito funcional o la víctima en los demás casos. Si se trata de un delito de acción privada, ésta será ejercida exclusivamente por el ofendido.”30

El trasanterior Código de Procedimientos Penales establecía dos vías diferentes según se entablara una investigación por delito común o funcional. En este último caso el Código permitía un procedimiento de acusación directa ante la Asamblea la cual celebraba el antejuicio. En los casos de delitos comunes la de-nuncia se planteaba ante el tribunal penal competente que plan-teaba, si lo estimaba necesario, la solicitud del levantamiento del fuero ante la Asamblea.

4- Detención. Art. 393 CPP. A- Si el diputado es detenido en flagrante delito será puesto a la orden de la Corte Suprema de Justicia, la cual debe comunicar a la Asamblea Legislativa en un plazo no mayor de 24 horas la detención. En este acto la Corte Suprema de Justicia debería proveer al diputado de un defensor público. (Art. 81, 82, 93 y 100 CPP). Si la Asamblea Legislativa autoriza la privación de libertad el Ministerio Público debe acusar en un plazo no mayor de 24 horas. Si la Asamblea no autoriza la detención el diputado debe ser puesto en libertad.

5- Investigación. Art. 394. CPP. Art. 25 inciso j Ley Orgá-nica del Ministerio Público. El Fiscal General practica la investi-gación para formular la acusación o solicitar fundadamente la desestimación o el sobreseimiento ante la Sala Tercera. (Sobre fundamentación de desestimaciones so pena de reenvío del ex-pediente al despacho del Fiscal General para que redacte de nue-vo la solicitud Voto 2002-1232 Sala III). (Sobre posibilidad para el Fiscal de solicitar el sobreseimiento Voto 2000-1426).

6- Acusación. Art. 395. CPP. La acusación o la querella se presentan ante la Sala Tercera, la cual puede desestimar, sobre-seer o trasladar a la Asamblea para que se pronuncie en antejui-cio sobre la autorización o el no juzgamiento del diputado. (Con el actual Código solo está el precedente de solicitud de antejuicio

30 COSTA RICA. Op. Cit. Art. 392. Pág. 203.


contra un diputado dictado mediante resolución 2001-634 de la Sala Tercera).

7- Renuncia al antejuicio. Art 192 RAL. Ese artículo estatu-tario establece que no será necesaria la remisión del expediente penal en caso de que el diputado haya desistido de su inmuni-dad. Ese artículo es inconstitucional dado que lo renunciable es el privilegio a no ser detenido por motivo penal, pero no la pre-rrogativa de la Asamblea como cuerpo colegiado de autorizar o no el juzgamiento.

8- Procedimiento parlamentario. Esta etapa es una condi-ción de procedibilidad por lo que la no admisión por la Asamblea del suplicatorio de la Sala Tercera no produce cosa juzgada.31 Una vez recibida la solicitud de la Corte será leída en el Plenario. Se nombra una comisión especial de tres diputados para recibir las pruebas ofrecidas. Se leerá en sesión secreta un informe pre-liminar ante el imputado.

En el caso del expediente 11-000015-0033-PE por ejemplo se ordenó a los periodistas a desalojar la barra de prensa, apagar el audio y video. Además la ventana de la puerta del Plenario fue empapelada. Lo anterior con base en el artículo 295 del Código Procesal Penal y el 191 del Reglamento de la Asamblea.32

En setiembre de 2012 la Sala Constitucional dio curso para su estudio a una acción de inconstitucionalidad presentada por el Colegio de Periodistas en contra de esa norma reglamentaria al limitar el núcleo esencial del derecho de periodistas y ciudada-nos a informar y ser informados con base en el Artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos y los Artículos 29 y 30 de la Constitución.33

31 Llobet, Javier. Proceso Penal Comentado. Mundo Gráfico. P, 783. 1998.

32 ARTÍCULO 295.- Privacidad de las actuaciones. El procedimiento pre-paratorio no será público para terceros. Las actuaciones sólo podrán ser exami-nadas por las partes, directamente o por medio de sus representantes. Los abogados que invoquen un interés legítimo serán informados por el Mi-nisterio Público sobre el hecho que se investigue y sobre los imputados o dete-nidos que existan, con el fin de que decidan si aceptan participar en el caso. Las partes, los funcionarios que participen de la investigación y las demás personas que, por cualquier motivo, tengan conocimiento de las actuaciones cumplidas, tendrán la obligación de guardar secreto. El incumplimiento de esta obligación será considerado falta grave.

33 Comunicado Colegio de Periodistas disponible en internet al 11/10/2012 http://www.colper.or.cr/comunicados/comunicado_5712.htm


Recientes precedentes han abierto la pregunta: ¿La renuncia de la inmunidad y la votación para levantar el fuero engloba a las querellas presentadas por particulares y sus respectivas acciones civiles o sólo son atinentes a la acusación presentada por el Mi-nisterio Público?

La resolución de la Corte Plena de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del veinte de febrero de 2012 recaída en el ex-pediente 11-000015-0033-PE estableció que es necesario que la Asamblea Legislativa al aprobar el levantamiento del fuero debe hacerlo para el juzgamiento tanto de los hechos planteados por el Ministerio Público, y expresamente también para los hechos planteados por los querellantes y las acciones civiles si las hubie-ra, aunque todas consten en el mismo expediente. Lo contrario podría conllevar la necesidad de votar en sesiones diferentes los levantamientos en el Plenario en caso de que los hechos no ha-yan sido contemplados expresamente en el informe con la con-secuente dilación del proceso tal como ocurrió en ese caso.34

9- Medidas cautelares. Art. 397. Le corresponde a la Sala Tercera de la Corte la aplicación de medidas cautelares en caso de ser autorizado el juzgamiento.

10- Actos del magistrado instructor. Art. 398. En el pro-ceso especial para juzgar a los miembros de los supremos pode-res no se establece un proceso intermedio. Al ser autorizado el juzgamiento del diputado por parte de la Asamblea, se nombra un magistrado instructor de los miembros de la Sala III quién debe prevenir al parlamentario el nombramiento de un defen-sor para proceder a tomarle declaración y solicitarle que ofrezca prueba y lugar para notificaciones. Para garantizar la constitu-cionalidad del proceso el magistrado debería llamar a audiencia para promover la aplicación de un criterio de oportunidad re-glado, la suspensión del procedimiento a prueba, la conciliación o la aplicación del procedimiento abreviado. Ninguna de estas posibilidades está regulada en el procedimiento para juzgar a los miembros de los supremos poderes al no estar disciplinada la audiencia citada. Después de analizar la prueba el Magistrado instructor se debe pronunciar sobre su admisibilidad y señalará hora y fecha para celebrar el juicio oral y público.

34 Resolución disponible en internet el 11/10/2012 http://es.scribd.com/doc/83221581/Solicitud-Levantamiento-Inmunidad-Angulo


11- Recurso contra la sentencia. Art. 399. Cabe Recurso de Apelación que será conocido por la Corte Plena previa sustitu-ción de los magistrados que intervinieron en el juicio. El Código de procedimientos de 1973 establecía que la sustanciación del juicio correspondía al pleno de la Corte, por lo que la sentencia no tenía recurso alguno. Con la reforma de la Ley 9021 al Código Procesal Penal queda la pregunta: ¿Ante quién se presentaría el recurso de casación correspondiente? El órgano encargado sería la Sala Tercera mediante la sustitución de los magistrados que intervinieron en el juicio y en la apelación.

12- Acumulación de causas. Si dentro de una investigación entre varios imputados uno es diputado, la causa debe separarse para que continúe el curso del procedimiento ordinario contra los que no son diputados. Si la Asamblea autoriza el juzgamiento las causas se acumulan y son conocidas por la Sala Tercera. Esta normativa es acorde con el voto de la Sala Constitucional 419-93 que establece la necesidad de que el antejuicio no debe perjudi-car a los imputados que no son diputados en el sentido de que el Código de Procedimiento de 1973 regulaba que la sentencia no tenia casación al ser conocido por el pleno de la Corte. La prescripción de la acción penal en el juzgamiento de diputados. Uno de los aspectos de mayor influencia en materia de juzgamiento penal de diputados lo representa la prescripción. Debido a la protección de la que gozan estos funcionarios, ade-más de los favores otorgados por las prerrogativas, existe la posibilidad de que la acción penal se extinga como consecuencia del transcurso del tiempo. Como es sabido estos funcionarios perduran en sus cargos como mínimo cuatro años, con la pres-cripción de la acción penal si no se da una causa de suspensión ese paso del tiempo provoca la extinción de la acción penal y por consiguiente el sobreseimiento del imputado.

Los legisladores de la Asamblea Constituyente de 1949 dis-cutieron en el Acta Número 60 que “La inmunidad parlamentaria suspende la prescripción de las acusaciones que procedan con-tra el Diputado.” En el caso de la suspensión del cómputo de la prescripción, el cálculo se inmoviliza temporalmente durante el lapso desde que es dictada la solicitud de la Corte hacia la Asamblea para que se dictamine el desafuero hasta que este es aprobado por el Plenario. Así el Código Procesal Penal dispone la cesación temporal de la prescripción:


a. Cuando en virtud de una disposición Constitucional o legal, la acción penal no pueda ser promovida ni perse-guida. Esta disposición no regirá cuando el hecho no pue-da perseguirse por falta de la instancia privada.”

La Ley de tránsito por vías públicas terrestres, que es una or-denanza previa al nuevo Código Procesal Penal establecía en su artículo 181 la suspensión de la prescripción de las infracciones de tránsito:

Artículo 181: La prescripción de la acción penal se interrumpe por el señalamiento para audiencia oral y pública o por concurrencia de cualquiera de las causales previstas en el Código Penal.

También se suspende si se interpone un recurso de in-constitucionalidad, si es necesario realizar los trámites de levantamiento de inmunidad o en los demás casos previs-tos en el Código Penal.35

De este asunto es importante rescatar el hecho de que la promulgación del nuevo Código Procesal Penal instituyó que todo lo referente a contravenciones e infracciones de tránsito no están contempladas por las inmunidades y el procedimiento especial para el juzgamiento de los miembros de los Supremos Poderes, incluyendo a los diputados, quedando así la normativa de la Ley de Tránsito suprimida tácitamente por la ley posterior.

En resoluciones de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia en el voto 172-F dictada el 22 de junio de 199036 y en el voto 93-F de 27 de marzo de 199137, se conoció sobre las reglas de la prescripción de la acción penal cuando mediara dentro del plazo un procedimiento de antejuicio ante la Asamblea en contra de un diputado.

El recurso de casación en el primer caso fue interpuesto en virtud de que el Juzgado Cuarto Penal dictó sentencia de sobre-

35 COSTA RICA. Leyes y Decretos. “Ley de Tránsito por vías públicas terres-tres”. 4 a. Edición. San José Costa Rica. EDITEC EDITORES, 2002. P. 103.

36 Recurso de casación interpuesto contra Gu Co en daño de E M B por el delito de Injurias, Calumnias y Difamación

37 Interpuesto contra En Ob por supuesto delito de injurias, calumnias y difa-mación cometido en perjuicio de J R


seimiento en favor del diputado querellado, al estimar que la acción penal estaba prescrita por el tiempo que estuvieron los procedimientos paralizados mientras se conocía en la Asamblea Legislativa sobre el levantamiento de la inmunidad. El recurrente estimó que todos esos actos previos suspendían la prescripción, con fundamento en el párrafo segundo del artículo 83 del Código Penal, en cuyo caso no podía sobreseerse al querellado.

Se concluyó en ambas resoluciones que toda la actividad di-rigida al desafuero ante la Asamblea Legislativa no constituían actos prejudiciales, y consecuentemente no tenían la virtud de suspender los plazos de prescripción de la acción tal y como se regulaba en el Código Penal. Por lo anterior los recursos se rechazaron. El Magistrado Ramírez salvó su voto al decir que la doctrina es conteste en que la naturaleza jurídica de la necesidad del desafuero es la de una condición de procedibilidad.38

La jurisprudencia de casación discutía antes del actual Código Procesal si durante el período en que el diputado no puede ser juzgado por no haberse procedido a su desafuero se cumplía el término de la prescripción de la acción, o bien si ésta se encon-traba suspendida. Para el Magistrado Jesús Ramírez el Código Penal en su artículo 83 párrafo 2° establecía como única causal para suspender la prescripción de la acción penal el surgimiento en el proceso de una cuestión prejudicial, manteniéndose dicha cesación mientras ésta no se definiera.

Debe entonces precisarse qué se entendía por prejudiciali-dad. Al respecto, es importante indicar que no existía regla en nuestro Código Procesal Penal que se refiriera a tal precepto. El Código Penal en 1990 establecía entre otras causas de suspen-sión de la prescripción, la existencia de “...cuestiones previas o prejudiciales que deban ser resueltas en otro juicio...”

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia39 prejudi-cial significa: “Que requiere o pide decisión anterior y previa a la sentencia de lo principal”. Por cuestión prejudicial tal obra seña-

38 (Así, Jescheck. Tratado de Derecho Penal, España, Bosch, Tomo I, 1981, p. 249; Solter Sebastian, Drecho Penal Argentino, Buenos Aires, Tipofráfica Argen-tina, Tomo I, p. 199; Garzona Meseguer. Procedimiento Penal fundado en obstá-culo constitucional, San José, Tesis de Grado para optar al Título de Licenciado en Derecho, Universidad de Costa Rica, 1982, p. 147, Bustos Ramírez, Juan. Manual de Derecho Penal Español, Parte General, España, Ariel, 1984, p. 115).

39 (Madrid, 1986, Tomo II, p. 1097)


la: “Dícese de la que, siendo supuesto de un fallo, corresponde a jurisdicción distinta de la que ha de dictarse”. p. 313). (Por cues-tión de erratas el diccionario habla de “cuestión perjudicial” en vez de cuestión prejudicial”). Debe tomarse en cuenta también que “prejudicial” viene del latín “prae judicium” lo cual significa “antes del juicio”.40

Tenemos así que de acuerdo con las definiciones dadas y la etimología propia de la palabra prejudicialidad, se define como “cuestión prejudicial”, aquella que mientras no se resuelva por un órgano diferente al juez del proceso, impide que se inicie, prosiga o se dicte sentencia por éste.

Así los obstáculos fundados en privilegio constitucional cons-tituyen una cuestión prejudicial, que hacía suspender el término para la prescripción de la acción penal tal y como estaba regu-lada antes del actual Código Procesal Penal, que instituye hoy día el antejuicio como una causa explícita de suspensión de la prescripción.

La consecuencia de ubicar la necesidad de desafuero como cuestión prejudicial en ese entonces era la suspensión de la pres-cripción de la acción penal, mientras no se procediera al desafue-ro o cese en el cargo del diputado, acorde con lo que al respecto dispone la legislación comparada de acuerdo con la interpreta-ción dada por la doctrina, lo cual no fue acogido por la jurispru-dencia nacional de entonces.41

Naturaleza penal de la inviolabilidad de las opiniones de los diputados

La Sala Tercera ha manifestado en relación con el alcance de la inviolabilidad de las opiniones de los diputados en materia penal lo siguiente: “El articulo 110 de la Constitución Política establece un privilegio especial para los diputados, del cual no disfrutan los restantes miembros de los Supremos Poderes, pues los primeros no son responsables por las opiniones que emitan en la Asamblea según la constitución. Se trata no de una inmu-

40 (v. misma obra citada, p. 1097, Cabanellas. Diccionario Jurídico Elemental, Argentina Heliasta, 1979, p. 30)

41 (Véase: Jiménez de Asúa. La ley y el delito. Buenos Aires, Editorial Suda-mericana, 1979, p. 196; Jescheck., op. cit. Tomo II, 1242, prieto Figueroa, Luis Beltrán, op. cit. p. 5, Breglia y Gauna, op. cti., p. 231; Núñez Ricardo, op. cit. Tomo II, pp. 183-184; Vera Barros, p. 119).


nidad (entendida como un obstáculo para el ejercicio de la acción penal), sino de una verdadera y propia indemnidad, según la cual no son responsables penalmente aún cuando dejen de dis-frutar del derecho de desafuero....”42

“Ese privilegio de inmunidad, como indicábamos, debe dis-tinguirse de la indemnidad establecida en el párrafo primero del artículo 110 de la Constitución Política, según la cual “El diputa-do no es responsable por las opiniones que emita en la Asam-blea...”, pues ello significa que aún cuando deje de ser tal no puede ser perseguido penalmente por las manifestaciones que hubiere emitido ante ese cuerpo colegiado. Sin embargo, si bien la norma cubre las opiniones del diputado en la Asamblea, ella no es absoluta, máxime cuando las opiniones no fueron emiti-das en el plenario....”43

El autor argentino Ramella nos dice que “...la cláusula no protege al legislador por lo que haya dicho al margen del desem-peño de sus funciones. Pero abarca, sin lugar a dudas, lo que el legislador exprese en el seno de las Comisiones de las Cámaras. Si el legislador publica por su cuenta discursos que contengan manifestaciones injuriosas, en cambio, los perjudicados pueden intentar las acciones del caso”.44 El autor costarricense Leiva Qui-ros escribió en 1934 “la garantía ha sufrido limitaciones constitu-cionales muy dignas de ser tomadas en cuenta para explicarnos su naturaleza y carácter propios. Así por ejemplo, en la Gran Bretaña, que fue de las primeras naciones en hacer la declara-ción del principio, los miembros de las Cámaras de los Lores y de los Comunes responden como particulares de las injurias, ca-lumnias que hayan cometido en sus discursos si los publican por su cuenta...”.45 A continuación nos referimos a esa posibilidad dentro del actual marco normativo costarricense

La indemnidad de las opiniones de los diputados en Costa Rica (articulo 110 de la Constitución) no se trata de una inte-

42 Sala Tercera de la Corte. Sentencia de las quince horas del veintiuno de enero de mil novecientos ochenta y ocho. Querella por el delito de injurias por la prensa.

43 Ib.

44 Ramella, Pablo. Derecho Constitucional, Depalma. Buenos Aires. 3ra. Edi-ción actualizada, 1986, p. 669

45 Leiva Quiros, Elías. Principios de Ciencia Constitucional. Imprenta Guten-berg, San José, 1934, pp. 149 y 150


rrupción o dispensa que solo cubre al representante en el lugar de sesiones de la Asamblea o de una comisión investigadora, sino de un resguardo perpetuo e irrenunciable de las ponencias, votos, disertaciones, comunicaciones y expresiones que el agen-te realiza en el ejercicio de su función. Lo anterior, siempre y cuando los efectúe en su condición de diputado y contribuyendo con ellas a la formación de la voluntad general de la Asamblea Legislativa.

El Dr. Luis Paulino Mora ha planteado que el término en nues-tra Constitución no es exacto y el que se debió esgrimir es “en el ejercicio de sus funciones”, el cual resulta comprensivo del alcance de la inviolabilidad de las expresiones parlamentarias que actualmente condescendería citar a juicio al legislador por sus opiniones de carácter delictivo en una comisión investigadora que se realizaran al margen de su diligencia representativa (el informe), aún dentro del ámbito de la Asamblea, reconociendo también al mismo tiempo que la prontitud legislativa no se re-duce a la Asamblea, sino la que pudiera realizar fuera de ella en instrucción de sus funciones.46 Esa indemnidad se da con la con-sideración de que los diputados no puedan verse coartados en la revelación de sus opiniones en una comisión investigadora o de todos sus integrantes, en las manifestaciones de esos órganos como pueden ser los informes. La precaución de la inviolabilidad debe darse también a los órganos parlamentarios (Comisiones Legislativas), al formular acuerdos u opiniones en forma colegiada. La expresión de las opiniones en una comisión investigadora, en forma tanto oral como escrita, no puede verse coartada para resguardar el interés de un particular para reprimir una lesión en su honra o propiedad como secuela de esas ponencias.

Como nos dice Esquivel Salas en La inmunidad parlamen-taria: “Los diputados no pueden ser objeto de persecución penal (en ningún caso) por las opiniones y votos emitidos en el ejer-cicio de sus funciones dentro de una comisión investigadora. A partir de esas disposiciones, la doctrina señala que los diputados tienen una amplia libertad de expresión, pues son irresponsables penalmente por todo lo que digan, sin importar el lugar, siempre que lo hagan en el desempeño de sus funciones como legislado-

46 Mora Mora, Luis Paulino. Ambito territorial de la Ley Penal. Tesis Doctoral, Universidad Complutense de Madrid. Pág. 149.


res (…) Su fundamento se explica en la lucha de los representan-tes del Parlamento con el Rey en el caso de Inglaterra y la lucha de los Diputados de la Asamblea Nacional Constituyente de 1789 y la Corte en Francia. Actualmente se explica en la independen-cia funcional de los Poderes del Estado y se puede definir como los derechos, prerrogativas e inmunidades que el Derecho Cons-titucional ha reconocido en favor de las Asambleas Legislativas con el propósito de preservar la libre expresión de su voluntad y facilitar el cabal cumplimiento de sus deberes. Por lo tanto, su fundamento es funcional y no personal, protege la función que desempeña el sujeto y no al sujeto mismo.”47

Según la clasificación hecha por Esquivel Salas la naturaleza jurídica de esta exención es centro de disputa por parte de la doctrina. Existe un grupo que la considera una causa personal de exclusión de la pena.48 Para estos, el delito se produce, o sea se está ante una acción típica antijurídica y culpable, pero exis-ten determinadas razones de tipo político, como la libertad de la función legislativa, que hacen que el constituyente, en tales supuestos haya excluido la penalidad.

El adoptar este criterio implicaría que aunque no se condena al diputado, subsistiría la responsabilidad civil, al estarse ante una acción antijurídica de su parte49, lo que no es conforme a la finalidad misma por la que se estableció la irresponsabilidad, y contrario a lo establecido sobre ésta en la Constitución Política. Al indicar nuestra carta fundamental que el diputado es irrespon-sable por las manifestaciones que hiciere en la Asamblea Legis-lativa (art. 110) se refiere no solo a que es irresponsable penal-mente, sino también civilmente. Por ello es más acertada la tesis de los que consideran que nos topamos ante una causa de justi-ficación50. Específicamente se estaría ante la causal denominada “ejercicio de un derecho”, contemplada en el art. 25 del Código Penal que establece: “No delinque quién obrare en cumplimiento

47 Esquivel Salas, Hernán. La inmunidad parlamentaria. Revista de la asocia-ción de Ciencias penales de Costa Rica. Edición especial 1998.

48 Jescheck, Tratado de Derecho Penal, España Bosch T.I., p. 249; Bustos Ra-mírez, Manual de Derecho Penal, Parte General, España Ariel, 1984, p. 114.

49 Rodríguez Devesa, Derecho Penal Español, Parte General, Madrid, Gráficas Loasa, 1979 p. 624; Bacigalupo, Manual de Derecho Penal, Parte General, Te-mis-Ilanud, 1984, p. 63.

50 Esquivel Salas, Hernán. op. cit. págs. 81-83


de un deber legal o en ejercicio de un legítimo derecho”.51

Si se trata de una causa de justificación, los partícipes se favorecen también de la irresponsabilidad del diputado, ya que conforme a la teoría de la accesoriedad limitada para que los par-ticipes sean comprometidos penalmente, se intima que el autor haya ejecutado al menos una acción típica y antijurídica, lo cual podría darse en el caso de los asesores de las comisiones espe-ciales mixtas de investigación.

En caso de no integrarse un injusto penal conforme a las pre-visiones de los artículos 1045 del Código Civil y 103 del Código Penal, no podría atribuírsele responsabilidad indemnizatoria al-guna al diputado por las ofensas verbales realizadas en las sesio-nes oficiales de la Comisión y las contenidas en el informe. Para establecer una regla general acerca de la exclusión de respon-sabilidad civil, cuando no se ha podido acreditar la existencia de una acción antijurídica, conviene hacer referencia al voto de la Sala Tercera número 201-F-94 del 3 de junio de 1.994, mediante el cual se estableció en relación con la causa de justificación lo siguiente: “... Así, pues, desde el punto de vista penal la legítima defensa ejercida por el encartado excluye la antijuridicidad de su conducta (y por ende el injusto penal) y, desde el punto de vista civil, esa misma ausencia de antijuridicidad excluye la responsabi-lidad civil, por tratarse de un elemento constitutivo necesario del ilícito extracontractual en los casos de responsabilidad subjetiva (al respecto véase PEREZ VARGAS, Víctor: Principios de Responsa-bilidad Civil Extracontractual, San José, 1ª ed., I.N.S., 1984, págs. 61 a 66)...”.

Existe una restricción material para el privilegio del artículo 110 pues cubre los actos propios de la función parlamentaria, pero no protege los actos que permanecen al margen de tal ofi-cio. Por ello no están cubiertas las manifestaciones privadas, ni los discursos de cualquier carácter que el legislador haya dicho fuera de su condición oficial.

Tampoco surte efecto esta dispensa para las manifestaciones que el legislador de en una gira a su comunidad aunque las haga en atención a su calidad de representante, lo mismo que en la actividad que pueda desplegar como político, periodista o par-ticular. Un diputado no es amparado por esta dispensa cuando

51 Código Penal.


ejecuta actos que se relacionan con su diligencia pública y que no son ineludibles para el ejercicio de su mandato, o sea, actos que podrían ser realizados por alguien que no es parlamentario, por ejemplo, el diputado que escribe en un periódico o que participa en entrevistas difundidas en medios de comunicación.

Es importante instituir que a pesar de hallarse dentro de la sede de la Asamblea, muchas veces el beneficiario de tal privile-gio no es cubierto por la indemnidad, ya que ésta no cubre nece-sariamente todas las manifestaciones que se realicen dentro de la sede. Si un diputado en los pasillos injuria a un compañero no está protegido por la dispensa. Las palabras pronunciadas en las salas de la Asamblea (aunque se dirijan solo a otros componen-tes de la Asamblea) reuniones de fracción, etc., tampoco están protegidas por la prerrogativa.

Es nuestro criterio que el delito de injuria o calumnia en que pueda incurrir un diputado mediante la exposición de sus opi-niones, votos o informes en una comisión investigadora, pos-teriormente divulgadas en algún medio de difusión protege al representante y a sus partícipes (cómplices e instigadores).

El artículo 151 del Código Penal, en lo que interesa dispo-ne que no es punible el concepto desfavorable expresado en el cumplimiento de un deber o ejerciendo un derecho, siempre que el modo de proceder no demuestre un propósito ofensivo. Esto llevado a especies relacionadas con las opiniones de un diputado a nuestra consideración no afecta el contenido de la inviolabili-dad aun en casos de que exista un animus iniuriandi. La inviola-bilidad es un privilegio que la propia Constitución atribuye a los diputados con el propósito de que ejerzan con mayor libertad su investidura; lo cual es una prerrogativa otorgada a nivel precep-tivo, por lo que, de conformidad con el principio de jerarquía de las normas, una ley, no puede reformar lo estatuido en la Cons-titución.

Ahora bien, con las precisiones conceptuales realizadas se comprende que la acción delictiva atribuida a los partícipes no los alcanza aun en casos en los que las expresiones del diputado hayan sido hechas con maledicencia, en virtud de que el supues-to del artículo 151 del Código penal cede ante lo prevenido por la Constitución y lo expuesto líneas atrás en relación con la respon-sabilidad de cómplices e instigadores.


Siguiendo las ideas de Muñoz Quesada tenemos que en el caso de que un parlamentario manifieste en desempeño de su función investigativa algo injurioso o calumnioso y sus palabras se publiquen en un periódico, el director editorial del medio será responsable por el daño ocasionado a terceros, y el hecho de que haya sido el diputado quien expresó lo que aparece publicado no exime al director o dueño de responsabilidad, de omitir la frase injuriosa, (art. 7 de la Ley de Imprenta). Debe tenerse presente que es responsabilidad de los medios de información evitar posi-bles daños a personas ocasionados por publicaciones ofensivas o deshonrosas.

Tampoco se exime con el actual marco normativo de respon-sabilidad al director o dueño del periódico si pone entre comillas lo que dice el diputado. Es diferente la responsabilidad de la em-presa de radio o televisión que transmite directamente la sesión parlamentaria, pues es difícil controlar los debates de los diputa-dos, ya que coinciden en el tiempo sus palabras con la transmi-sión y en este caso no cabe ningún tipo de responsabilidad.

Dentro de la interpretación de la responsabilidad penal dada por la Sala Tercera se exime de responsabilidad a los diputados, solo “...por las opiniones que emita en la Asamblea...” (Artículo 110), pero ello no puede extenderse a los campos pagados que hagan publicar en los periódicos.52

Si bien es cierto, la doctrina reconoce límites a la irresponsa-bilidad parlamentaria, consideramos que el criterio dado en la re-solución citada no es correcto. Encasillar las opiniones de los di-putados al plenario no es conveniente. El término “Asamblea” es todo aquello que los diputados digan o escriban en el desempeño de su tarea: discursos pronunciados en comisión, interrupciones en las sesiones, propuestas de leyes, informes de comisión, inti-maciones, preguntas escritas u orales o de una manera general, todo acto que supone que su autor es el titular de un mandato parlamentario y que un ciudadano no podría realizar si no es por medio de sus representantes.53

52 Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, Sentencia No. 19 F de 1988 de las quince horas del veintiuno de enero de mil novecientos ochenta y ocho. Querella por el delito de injurias por la prensa. D.O.Q contra Y.Z. y otros.

53 Muñoz Quesada, Hugo A., La Asamblea Legislativa en Costa Rica, Editorial Costa Rica, 1977. Pág.64.


En la doctrina se ha contendido con motivo de disímiles asun-tos la extensión que debe darse a la indemnidad, incluso aún cuando la constitución puede señalar taxativamente los actos del legislador. Lo anterior debido al contexto y la formidable na-turaleza de los medios de comunicación colectiva, es decir, esas condiciones: radio, televisión, imprenta, etc., hacen muy difícil el ejercicio de la función de un representante supeditado al ámbito del Plenario. Salas Esquivel de forma acertada nos dice que en el presente la Asamblea es apenas el centro de donde nace la acción parlamentaria y no se le debe confinar solo al Plenario.54

La norma constitucional debe dilucidarse en materia penal al disponer “La Asamblea” no al inmueble en que se aclaman las deliberaciones el pleno, sino que debe abarcar también las ponencias que el representante emita en las sesiones de las co-misiones investigadoras, eximiendo sus ponencias y sus publica-ciones impresas (el informe). La Constitución española establece la inviolabilidad parla-mentaria en el artículo 71 que dice “Los Diputados y Senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones.”55 Como bien apunta Muñoz Conde en relación con el contenido de ese precepto: “(…) la institu-ción constitucional de la inviolabilidad está prevista para algo y ese algo no es otra cosa que proteger absolutamente el funcio-namiento de las Cámaras y permitir que en sus reuniones, los parlamentarios se expresen con absoluta libertad e incluso se excedan, sin temor a que sus manifestaciones se vean sometidas a un juicio de ponderación o de adecuación que por definición se mueve en terrenos resbaladizos y manipulables. Piénsese en lo que supondría para la actuación parlamentaria que todas las ma-nifestaciones verbales de Diputados y Senadores se encontraran sometidas, por ejemplo, al complicadísimo y discutido conflicto entre el honor y la libertad de expresión.”56

En materia de excepciones para apreciar pruebas en causas penales debe juzgarse que la inviolabilidad de los informes de

54 Ib. En igual sentido Prieto Figueroa, Luis B. Inmunidades Parlamentarias, fotocopia biblioteca. Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, p. 15.

55 Su contenido es ampliado en el Reglamento del Congreso de los Diputados artículo 10 y en el Reglamento del Senado en el artículo 21.

56 Muñoz Conde, Francisco. Derecho Penal: Parte General. Tirant lo blanch. Valencia 1993. p, 169-173


un diputado tiene eficacia en el ámbito contencioso, de suerte que puede reclamarse el derecho del parlamentario de inhibirse de rendir testimonio respecto de expresiones formuladas en el adiestramiento de su mandato sobre un objeto que se refiera a la actividad desdoblada en una comisión investigadora. El profesor Eugenio Florian en sentido contrario y tras un detallado análisis de los precedentes europeos de finales del siglo XIX e inicios del siglo XX en relación con la inviolabilidad de los diputados miem-bros de una comisión investigadora y su obligación a declarar sobre esos hechos ante un tribunal nos indica que “El crite-rio fundamental lo da siempre el concepto de que el deber de rendir testimonio es lo normal y que las excepciones deben ser específicas y concretas.”57 Cita los casos Cavallini-Fanfulla ante el Tribunal de Roma (agosto de 1893) donde los diputados de la comisión que investigó el escándalo del Banco Romano, ofrecidos por la defensa, se negaron a declarar sobre los hechos a los que tuvieron conocimiento en virtud de la pesquisa.

4. Conclusión

Las numerosas definiciones de la institución parlamentaria en las que aparece como el gobierno de la discusión perenne deberían ser meditadas como un ensueño oxidado. Si se sigue profesando todavía fe en la existencia de la Asamblea Legislativa se deben ofrecer nuevas motivaciones que las ofrecidas en la actualidad.

Con referirse al oficio del control político ya no basta. Se debe compartir la idea de que la Asamblea Legislativa atestigua, sin más, la procesión de una élite, la abolición del parlamento.

Al fin y al cabo las nuevas justificaciones de la institución parlamentaria que se han dado en los últimos años de “transpa-rencia y rendición de cuentas” solamente afirman que la Asam-blea funciona para hacer leyes, como instrumento útil, incluso imprescindible de la técnica social, lo cual es una forma digna de misticismo patriótico llevado a la práctica. Sin embargo, es justo referirse a una reflexión más intensa, del principio de una forma de Estado o de gobierno, por la convicción o demérito específico, por la fe o invalidación del parlamento. Es cuestionable si en ver-dad ha sido esta institución un foro de representación auténtica,

57 Florian, Eugenio. De las pruebas penales Tomo II. Editorial Temis. 1982. p, 160-165.


lo cierto es que en la actualidad no es posible identificarla como garante de la relación fiduciaria con el electorado.

En la tradición de las ideas políticas hay tiempos de grandio-sos impulsos y ciclos de quietud, de un status quo carente de ideas. Así, se puede considerar como terminado el tiempo de las propuestas del presidencialismo instalado en la Constitución ac-tual, al no haberse consagrado en la realidad el semiparlamenta-rismo desechado en la constituyente. Así las cosas, la Asamblea constituida por todos los ciudadanos debe cambiar la estructura (no necesariamente la Constitución) en un nuevo contrato mutuo para limitar el poder estatal.

¿Es una quimera que los diputados se juzguen a sí mismos? Los trances del funcionamiento de la Asamblea Legislativa nacen a partir de las circunstancias fundadas por la democracia de mu-chedumbres y los problemas de la formación cívica que se refleja en la madurez de las decisiones del electorado y los gobernan-tes.

La actual democracia de masas como ultima ratio del libe-ralismo pretende ejecutar la coincidencia entre gobernantes y gobernados, pero se tropieza con el parlamento, una instaura-ción envejecida. Si se pretende llevar la identidad republicana adelante ninguna corporación vigente puede enfrentarse en caso de conflicto a la incuestionable voluntad del pueblo, ¿pero cuál es ese albedrío?

Como escribió Carl Schmitt. “Contra esta voluntad popular, una corporación de diputados emancipados, asentada en la dis-cusión, no halla ninguna defensa de su existencia (y menos aún si tenemos en cuenta que la fe en la discusión en grupos de representantes mediatizados es de origen liberal, y no democrá-tico).”58

Es permisible diferenciar tres crisis: la crisis de la democra-cia, la crisis del Estado moderno y por consiguiente la crisis de la institución parlamentaria. La crisis de la Asamblea Legislativa se basa en que democracia y liberalismo, si bien pueden estar incorporados, al igual que se han fusionado colectivismo y demo-cracia; constituyen un mecanismo frágil.

58 Schmitt, Carl. Sobre el parlamentarismo. p, 48. Tecnos. 1990.


En el régimen vigente existe la equivalencia de los iguales y su voluntad. Todas las demás instituciones se convierten en in-sustanciales recursos estéticos, incapaces de resistir un importe adecuado a la voluntad del pueblo enunciada de cualquier modo. La crisis del Estado moderno se funda en que un liberalismo de élites partidarias no puede llevar a cabo ninguna forma de Esta-do democrático y por consiguiente los motivos fundadores que llevaron al constituyente a establecer el régimen de las inmuni-dades parlamentarias han sido encadenados.

Aldous Huxley, con su practicada agudeza, asignó los térmi-nos del control social al aseverar que su objeto es perpetuar un credo, un ritual y una organización político-financiera considera-da necesaria para la salvación de la Sociedad.59 Esta perspectiva nos permite introducir el problema: las consideraciones morales de las inmunidades parlamentarias no pueden abordarse mien-tras sigamos siendo creyentes de una corporación fundada en el carácter de lo que debe verse como una estructura estatal-eco-nómica en lugar de aplicarle el término conveniente de “Demo-cracia”, las dos caras de Jano o los cien mil años de suplicio de Prometeo.

Albert Einstein realiza en el ensayo ¿Por qué el socialismo? una crítica al modelo de la sociedad de consumo y reprocha que un foro de élites partidarias o de sus delegados no puede llevar a cabo ninguna forma de gobierno democrático. En ese escrito publicado en la primera edición del Monthly Review en mayo de 1949 nos dice que: “(…) los partidos políticos, financiados en gran parte o influidos de otra manera por los capitalistas priva-dos para todos los propósitos prácticos, separan al electorado de la legislatura. La consecuencia es que los representantes del pueblo de hecho no protegen suficientemente los intereses de los grupos no privilegiados de la población.”60

Nos encontramos con la pregunta fundamental: ¿Vale la pena preservar el actual régimen? Un juicio definitivo sobre la Asam-blea Legislativa indica que no.

59 Huxley, Aldous. The perennial philosophy. Chatt and Windus. London. 1946. p, 221.

60 Disponible en http://monthlyreview.org/2009/05/01/why-socialism

Carlos Góngora Fuentes - 335

HUELLAS QUE MARCARÁN LA HISTORIADE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA

Carlos Góngora FuentesJefe de la Fracción del Movimiento Libertario

Durante el periodo legislativo 2010-2012 surgieron una se-rie de acontecimientos que dejarán huella en la historia de la Asamblea Legislativa. Estos sucedieron el 1 y 2 de mayo del año 2011, cuando la oposición toma el control del Directorio le-gislativo; se vota de forma negativa el presupuesto ordinario de la República del 2012 y se realiza un sesión privada en el recin-to legislativo para levantar la inmunidad de un diputado de la bancada oficialista; asimismo, se vota el primer proyecto Ley de Iniciativa Popular en primer debate.

ELECCIÓN DEL DIRECTORIO LEGISLATIVO Y RENDICIÓN DE CUENTAS DE LA PRESIDENTA DE LA REPÚBLICA

Es importante mencionar que el Partido Liberación Nacional presidió el primer año del período constitucional 2010-2011, ya que el Directorio legislativo es considerado el máximo órgano de orden y administración del Poder Legislativo. El párrafo primero del artículo 155 de la Constitución Política establece:

“ARTÍCULO 115.- La Asamblea elegirá su Directorio al ini-ciar cada legislatura (…)”.

Para la aplicación de esta norma constitucional se cita el artí-culo 11 del reglamento de la Asamblea Legislativa:

“ARTÍCULO 11.- Sesión del 1º de mayo El día primero de mayo de cada año, la Asamblea Legislativa celebrará dos sesio-nes. La primera sesión se realizará a las nueve horas, para tomar al juramento a que se refiere el artículo 15 de este Reglamento e instalar la Asamblea, abrir las sesiones y elegir al Directorio definitivo. La segunda sesión se iniciará a las quince horas o a una hora posterior, según lo determine el Presidente, si la prime-ra sesión no hubiera concluido antes de las quince horas.


A la segunda sesión se invitará a los miembros de los Supre-mos Poderes, a los Magistrados del Tribunal Supremo de Eleccio-nes, al Contralor y al Subcontralor General de la República, a los Jefes de las Misiones Diplomáticas acreditadas ante el Gobierno de Costa Rica y a los jerarcas de la Iglesia Católica. En esta se-sión se presentará el mensaje, al que se refiere el artículo 139, inciso 4) de la Constitución Política, y en ella ningún diputado po-drá hacer uso de la palabra, salvo el Presidente de la Asamblea”. (El resaltado no es del original).

Las anteriores disposiciones sirven de referencia para el aná-lisis de lo sucedido en la sesión del 1º de mayo del año 2011. En la legislatura 2011-2012, por primera vez en la historia de Cosa Rica, la oposición denominada Alianza por Costa Rica, integrada por las fracciones del Partido Acción Ciudadana, el Movimiento Libertario, la Unidad Social Cristiana, el Partido Ac-cesibilidad Sin Exclusión y el Frente Amplio, toma el control del Directorio legislativo, no el 1 de mayo como lo prevé la norma, sino hasta el día siguiente, es decir, el 2 de mayo de 2011.

Ese 1º de mayo, después de una ardua discusión por parte de las diferentes bancadas políticas para elegir el Directorio legisla-tivo, se tiñe de negro para la bancada oficialista, ya que se rom-pe el cuórum y la sesión se termina sin elegir el nuevo Directorio y si escuchar el mensaje presidencial.

Con respecto al rompimiento del cuórum en la primera sesión solemne del 1º de mayo, cuando se retiraron del recinto treinta y un legisladores, se utilizó lo que establece el primer párrafo del artículo 117 de la Constitución Política:

“ARTÍCULO 117.- La Asamblea no podrá efectuar sus se-siones sin la concurrencia de dos tercios del total de sus miem-bros….”

No existía un Directorio legislativo definitivo para dar conti-nuidad a la segunda sesión del 1º de mayo y escuchar el mensa-je de doña Laura Chinchilla Miranda, el cual es un deber consti-tucional consagrado en el inciso 4) del artículo 139:

“ARTÍCULO 139.- Son deberes y atribuciones exclusivas de quien ejerce la Presidencia de la República:


(…)

4) Presentar a la Asamblea Legislativa, al iniciarse el primer período anual de sesiones, un mensaje escrito relativo a los di-versos asuntos de la Administración y al estado político de la Re-pública y en el cual deberá, además, proponer las medidas que juzgue de importancia para la buena marcha del Gobierno, y el progreso y bienestar de la Nación;…”. Posteriormente, el lunes 2 de mayo de 2011, la oposición se une para dominar el Directorio legislativo y se consolida como la Alianza por Costa Rica.

Sin embargo, la Constitución Política no consagra la repro-gramación de sesiones que no se puedan realizar el 1º de mayo, especialmente, el recibimiento de la rendición de cuentas de la Presidencia de la República.

APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO ORDINARIO DE LA RE-PÚBLICA PARA EL AÑO 2012

El artículo 121 de la Constitución Política establece:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

11) Dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República;(…)”

El Poder Ejecutivo debe enviar el proyecto del presupuesto nacional, de conformidad con el inciso 15) del artículo 140 de la Constitución:

“ARTÍCULO 140.- Son deberes y atribuciones que corres-ponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

(…)


15) Enviar a la Asamblea Legislativa el Proyecto de Presu-puesto Nacional en la oportunidad y con los requisitos determi-nados en esta Constitución;”.

(…)”

Asimismo, el artículo 178 de la Constitución Política señala:

“ARTÍCULO 178.- El proyecto de presupuesto ordinario será sometido a conocimiento de la Asamblea Legislativa por el Poder Ejecutivo, a más tardar el primero de setiembre de cada año, y la Ley de Presupuesto deberá estar definitivamente aprobada antes del treinta de noviembre del mismo año.”

En el trámite del proyecto del presupuesto para el año 2012, en la sesión del 27 de noviembre de 2011 se generaron intensas discusiones que significaron un gran acontecimiento, ya que en la votación del primer debate con cincuenta y seis legisladores presentes treinta y uno votaron a favor del dictamen negativo, esto hizo que se desatara una discusión sobre el fondo, pues diversas bancadas políticas no estaban de acuerdo con algunas partidas que incluía el presupuesto enviado por el Poder Ejecu-tivo.

En virtud de lo anterior, en la referida sesión y después de la votación en primer debate, el presidente de la Asamblea Legisla-tiva emite la siguiente resolución:

Resolución de la Presidencia

PRESI DENCIA

ASAMBLEA LEGISLATIVA

VOTACIÓN EN PRIMER DEBATE DELPRESUPUESTO ORDINARIO DE LA REPÚBLICA

CONSIDERANDO:

1. Que por mandato constitucional y según consta en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente el presupuesto ordinario de la República no puede dejar de ser aprobado.


2. Que cualquier votación en contra del presupuesto es una manifestación del ejercicio del control político en esta mate-ria por parte de la Asamblea Legislativa,

Esta Presidencia Interpreta:

1. Que la votación favorable al dictamen negativo de mayoría no significará el archivo del Proyecto de presupuesto ordinario de la República.

Con cincuenta y seis diputados presentes, votando treinta y un diputados a favor y veinticinco diputados en contra del dictamen negativo de mayoría, se tiene por aprobado el pre-supuesto ordinario de la República, expediente Nº 18234, con todas las modificaciones hechas por este Plenario así como las incorporadas al texto en la Comisión de Asuntos Hacendarios.

En la sesión siguiente a la aprobación del Presupuesto Nacio-nal para el año 2012 y luego de la emisión de la anterior Resolu-ción, ningún Diputado cuestionó la interpretación del Presidente de la Asamblea, respecto a la votación favorable del dictamen negativo de mayoría que pretendía:

“ Emitimos este dictamen negativo de mayoría con la reco-mendación de que el plenario legislativo lo acoja en todos sus extremos y consecuentemente no se apruebe el proyecto de ley de presupuesto ordinario y extraordinario de la re-pública para el ejercicio económico de 2012, expediente nº 18.234, enviado por el poder ejecutivo”.

Para la votación del segundo debate se aprobó el presupuesto ordinario de la República, expediente N.º 18234, con todas las modificaciones hechas por este Plenario, así como las incorpora-das al texto por parte de la Comisión de Asuntos Hacendarios.

Sobre el particular, el numeral 3 del artículo 179 del regla-mento de la Asamblea Legislativa (RAL) establece:

“Artículo 179. Tramite en Plenario.

(...)


3) Si el 29 de noviembre de cada año, a las veintitrés horas y treinta minutos no se hubiere agotado la discusión del presu-puesto ordinario, en segundo debate, se tendrá ésta por agotada y el proyecto se someterá a votación de inmediato, sin más dis-cusión. (…)”.

En la sesión del 29 de noviembre de 2012, se sometió a dis-cusión en segundo debate y, sin más trámite, se votó con cua-renta y ocho diputados a favor y treinta y uno en contra. No obstante, el presidente de la Asamblea Legislativa declaró su aprobación indicando lo siguiente:

“Diputadas y diputados, con cuarenta y ocho diputados pre-sentes, votando diecisiete a favor y treinta y uno en contra, se tiene por aprobado el Presupuesto Ordinario de la República, ex-pediente 18.234, con las modificaciones hechas por este Plenario y las incorporadas al texto en la Comisión de Asuntos Hacenda-rios. Esto en virtud del mandato constitucional y las actas de la Asamblea Nacional Constituyente que indican que el Presupuesto Ordinario de la República no puede dejar de ser aprobado y en-tendiendo que la votación en contra del presupuesto es una ma-nifestación del ejercicio del control político en esta materia por parte de la Asamblea Legislativa“.

El constituyente consideró la necesidad de señalar plazos, tanto para el Poder Ejecutivo como para el Legislativo. Con res-pecto al procedimiento para la aprobación del presupuesto na-cional, incluso el artículo 178 de la Carta Magna señala que el presupuesto ordinario debe someterse a conocimiento de la Asamblea Legislativa por parte del Poder Ejecutivo. El presu-puesto tiene que ser enviado a más tardar el 1º de setiembre de cada año y la ley del presupuesto se deberá aprobar antes del 30 de noviembre del mismo año.

Cabe mencionar que en la Asamblea Constituyente de 1949 los constituyentes pudieron prever la votación de la oposición, pero al parecer la mayoría solo optó por los plazos y no sobre la votación negativa para un presupuesto nacional, así está consa-grado en las actas de la Asamblea Constituyente N.º 162 y N.º 163 de los días 6 y 10 de octubre de 1949, respectivamente.

El planteamiento jurídico de fondo es el vacío constitucional y reglamentario que existe en relación con la votación negativa


del proyecto de presupuesto de la República enviado por el Po-der Ejecutivo, ya que la Constitución Política establece el plazo para la aprobación definitiva sin considerar que por disposiciones políticas la votación es negativa, motivo por el cual debería ser improbado. ¿Será correcta o no la actuación del presidente de la Asamblea Legislativa al interpretar que una votación negativa del presupuesto conlleva a su aprobación definitiva?

LEVANTAMIENTO DE LA INMUNIDAD A UN DIPUTADO O DIPUTADA.

El artículo 110 de la Constitución Política establece:

“ARTÍCULO 110.- El diputado no es responsable por las opi-niones que emita en la Asamblea. Durante las sesiones no podrá ser arrestado por causa civil, salvo autorización de la Asam-blea o que el diputado lo consienta.

Desde que sea declarado electo propietario o suplente, hasta que termine su período legal, no podrá ser privado de su libertad por motivo penal, sino cuando previamente haya sido suspendi-do por la Asamblea. Esta inmunidad no surte efecto en el caso de flagrante delito, o cuando el diputado la renuncia. Sin embar-go, el diputado que haya sido detenido por flagrante delito, será puesto en libertad si la Asamblea lo ordenare.”

En la sesión del 1º de marzo de 2012, se aprobó por unani-midad la siguiente moción:

“Para que en armonía con los artículos 189, 190, y 191 del Reglamento Legislativo y para los efectos de la solicitud del le-vantamiento de la inmunidad del Diputado Angulo Mora, por par-te de la Corte Suprema de Justicia, en el oficio Nº SP-052-12, este Plenario Legislativo nombre una comisión legislativa inte-grada por los diputados: Manuel Hernández Rivera por el Par-tido Movimiento Libertario, Alicia Fournier Vargas por el Partido Liberación Nacional y Rodolfo Sotomayor Aguilar por el Partido Unidad Social Cristiana. Entendiéndose que la Presidencia Legis-lativa le está otorgando un plazo de 2 meses improrrogables.”

Con posterioridad a la instalación de la Comision en referen-cia, el Diputado involucrado presentó su renuncia a la inmunidad ante la Presidencia de la Asamblea Legislativa.


Sin embargo, el 24 de mayo de 2012, el presidente de la Asamblea Legislativa realizó una sesión secreta para conocer el informe sobre la solicitud de levantamiento de la inmunidad del diputado Jorge Alberto Angulo Mora, de la Comisión que investi-gaba este caso. Los argumentos de esta sesión privada se basa-ron en el inciso 9) del artículo 121 de la Constitución Política, los artículos 295 y 395 del Código Procesal Penal y los artículos 189, 190 y 191 del reglamento de la Asamblea Legislativa.

Las diputadas y los diputados votaron para levantar el fuero. La votación dio como resultado cuarenta y un votos a favor y cin-co en contra; sin embargo, a nuestro criterio, el fuero va más allá y autoriza a la Corte Suprema de Justicia a procesar al legislador

La sesión se dio a puerta cerrada, se sellaron los vidrios de las puertas del recinto legislativo. Este procedimiento, por parte de la Presidencia del Directorio legislativo, es de conformidad con lo establecido en la Constitución Política, el levantamiento de la inmunidad se puede dar en dos situaciones:

1. Por autorización de la Asamblea 2. Que el diputado lo consienta.

En este caso, si el diputado cuestionado ya había presentado su renuncia ante el presidente de la Asamblea Legislativa, por qué este hace caso omiso y en sesión secreta somete a discusión dicho levantamiento, ¿acaso es necesario que con posterioridad al consentimiento del diputado involucrado, la Asamblea tome el acuerdo de acoger la renuncia manifiesta?

PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA POPULAR, QUE POR PRIMERA VEZ SE LE DA TRÁMITE EN LA ASAMBLEA LEGIS-LATIVA

El artículo 123 constitucional señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 123.- Durante las sesiones ordinarias, la inicia-tiva para formar las leyes le corresponde a cualquier miembro de la Asamblea Legislativa, al Poder Ejecutivo, por medio de los ministros de Gobierno y al cinco por ciento (5%) como mínimo, de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, si el proyecto es de iniciativa popular.


La iniciativa popular no procederá cuando se trate de pro-yectos relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, de aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza ad-ministrativa.

Los proyectos de ley de iniciativa popular deberán ser vo-tados definitivamente en el plazo perentorio indicado en la ley, excepto los de reforma constitucional, que seguirán el trámite previsto en el artículo 195 de esta Constitución.

Una ley adoptada por las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa, regulará la forma, los re-quisitos y las demás condiciones que deben cumplir los proyec-tos de ley de iniciativa popular”.

El artículo 1 de la Ley N.º 8491, Ley de Iniciativa Popular, de 3 de abril de 2006, establece lo siguiente:

“Artículo 1º.- Iniciativa. Durante el período de sesiones ordinarias de la Asamblea Legislativa, un cinco por ciento (5%), como mínimo, de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral podrán ejercer la iniciativa para formar las leyes o reformar par-cialmente la Constitución Política.

La iniciativa popular no procederá cuando se trate de pro-yectos relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, de aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza ad-ministrativa”.

Sobre el trámite de esta iniciativa, la misma norma lo señala en los artículos 5 y 6:

“Artículo 5º.- Trámite legislativo. El proyecto deberá tramitarse por los procedimientos legislativos ordinarios. Iniciará el trámite legislativo sin necesidad de ser publicado. En todo caso, deberá publicarse un extracto de referencia que permita ubicarlo en la corriente legislativa”.

“Artículo 6º.- Plazo para la votación definitiva de los proyectos de ley. Los proyectos de iniciativa popular deberán ser votados en la Asamblea Legislativa, en un plazo máximo de dos años, salvo si se refieren a reformas constitucionales, en cuyo caso, seguirán el trámite previsto en el artículo 195 de la


Constitución Política. El cómputo del plazo se iniciará a partir de la fecha en que la Secretaría del Directorio Legislativo reciba el proyecto, y se suspenderá durante los recesos legislativos y las sesiones extraordinarias, si no es convocado por el Poder Ejecu-tivo.

Si vencido este plazo, el proyecto de ley no ha sido votado en primer debate, deberá de ser conocido y sometido a votación, en la sesión inmediata siguiente del Plenario Legislativo o de la Comisión con Potestad Legislativa Plena, según sea el caso. Para estos efectos, si la iniciativa no ha sido dictaminada, se tendrá por dispensada de todos los trámites. Las mismas reglas serán aplicables al trámite en segundo debate y al conocimiento de los informes de la Comisión de Consultas de Constitucionalidad”.

Por primera vez en la historia legislativa, se logra discutir el proyecto de ley denominado Ley de Conservación de Vida Sil-vestre, expediente N.º 17054, el cual tenía dos años como plazo para su aprobación, según lo establece la Ley N.º 8491, Ley de Iniciativa Popular.

En cuanto a la tramitación del proyecto Ley de Iniciativa Po-pular, este fue presentado el 28 de octubre de 2008 en la co-rriente legislativa; posteriormente, pasó a la Comisión Perma-nente Especial de Ambiente, el 18 de noviembre de 2008, para ser retomado el 27 de setiembre de 2012.

El artículo 123 de la Constitución Política establece un plazo perentorio para la votación de los proyectos de ley que siguen el trámite de iniciativa popular; asimismo, el artículo 6 de la Ley N.º 8491 indica un plazo de votación para los proyectos de ini-ciativa popular de dos años para su votación en primer debate, salvo si son reformas constitucionales. Estos seguirán un trámi-te distinto previsto en el artículo 195 de la Constitución Política.

Este plazo es de carácter perentorio que se inicia a partir de la fecha en que la Secretaría del Directorio legislativo reciba el proyecto, por lo que el plazo se suspende durante los recesos legislativos y las sesiones extraordinarias, si no es convocado por el Poder Ejecutivo.

El jueves 27 de noviembre del año 2012 se cumplió ese plazo perentorio de dos años para la votación del proyecto de ley N.º


17054, en su trámite de primer debate. El artículo 6 de la Ley N.º 8491 señala que si no ha sido votado en primer debate al vencimiento del plazo perentorio de dos años que establece la Constitución Política y la ley deberá de ser conocido y sometido a votación en la sesión inmediata siguiente del Plenario legislativo.

Sobre el contenido de la resolución emitida por la Presi-dencia del Directorio Legislativo de 1º de octubre de 2012

En el por tanto de la resolución emitida por el presidente legislativo se reconoce, expresamente, la existencia de un vacío normativo con respecto al procedimiento que se debe seguir para conocer y votar los proyectos de iniciativa popular. Asimismo, se evidencia la premura con que debe actuar la Asamblea Legislati-va en cuanto al vencimiento del plazo legal para su votación en primer debate.

La Presidencia realiza una interpretación de las normas apli-cables a la dispensa de trámites. Al respecto, el párrafo final del inciso d) del artículo 35 del reglamento de la Asamblea legislati-va establece:

“Los proyectos dispensados de todos los trámites se trami-tarán en la forma prevista para los dictámenes unánimes afir-mativos, y se tendrán como presentados en la fecha en que se aprobó la moción de dispensa”.

La anterior disposición es reiterada en el subinciso i) del in-ciso e) del artículo 41 bis y su trámite es desarrollado en los artículos 132, 133 y 162 ídem.

El artículo 177 del reglamento de la Asamblea Legislativa define con claridad la figura de la dispensa de trámites de un proyecto de ley, entendido como un procedimiento legislativo ex-traordinario:

“ARTÍCULO 177.- Trámite de dispensa Un proyecto de ley podrá ser conocido por la Asamblea en primer debate, sin el requisito de informe previo de una de las comisiones de la Asam-blea, entendiéndose entonces que aquella actúa como comisión general, cuando así lo disponga la propia Asamblea, mediante la expresa dispensa de trámites previos. En este caso, una vez ter-minada la discusión del asunto en primer debate, y habiéndose


conocido directamente las mociones de fondo de los diputados, el Presidente de la Asamblea pondrá a votación el asunto”.

El presidente, en su resolución, —y conste que estos son simplemente algunos comentarios— realiza una integración de procedimientos y convierte, mediante su resolución, al Plenario en comisión general, pero el mismo presidente en el resultando octavo, noveno, décimo y duodécimo partió del supuesto de que el proyecto fue dictaminado en la Comisión.

En mi lectura y a mi real saber y entender son dos supuestos jurídicamente contrarios, con tiempos procesales recluidos y, por consiguiente, la lectura íntegra de la resolución presidencial es contradictoria; por un lado, el presidente convirtió el Plenario en comisión general, y, por otro, solicitó una votación para convertir el Plenario en comisión general; por lo cual, existe una contradicción evidente.

En función de que el dictamen, efectivamente, no se dio, que se aprobó un texto sustitutivo y que se habilita la posibilidad de que el Plenario, como comisión general, pueda presentar mocio-nes, entonces, el tema de cuál es el texto que rige para la vota-ción es fundamental para mocionar.

Es importante recordar que surgieron muchos vacíos procedi-mentales a lo largo de la discusión del proyecto, tanto en Comi-sión como en el Plenario, entre los que se destacaron que no se realizó la publicación del texto sustitutivo aprobado en Comisión y en el Plenario y que circularon alrededor de cuatro textos sus-titutivos sin permitir su análisis previo a la votación.

Para dar cumplimiento al plazo legal, el proyecto fue votado en primer debate el jueves 2 de octubre de 2012.

Dados los vacíos normativos que surgieron en todo el trámite de este proyecto de ley, varios diputados de diversas bancadas parlamentarias presentaron una consulta de constitucionalidad ante la Sala Constitucional, para poder evacuar la duda de si el procedimiento que se realizó por parte de la Presidencia de la Asamblea Legislativa fue el correcto o no.

No obstante, es importante resaltar y dejar en claro que el espíritu del legislador fue prevenir para que en el futuro no sur-


jan obstáculos o violaciones con respecto a la normativa legisla-tiva y constitucional cuando se presenten este tipo de proyectos mediante iniciativa popular.

El planteamiento legal de fondo es si Costa Rica está prepara-da para tramitar proyectos de ley de iniciativa popular o requiere una norma más clara y precisa que otorgue seguridad jurídica a los propios legisladores.

ARLAMENTARIA

RÓNICA

Aportes del Departamento de Servicios Bibliotecarios, Documentación e Información.

Edgar Enrique Coto Grijalba - 351

LABOR DE LAS COMISIONES LEGISLATIVAS EN LAS LEGISLATURAS 2010–2011 Y 2011–2012

Edgar Enrique Coto Grijalba*

Las comisiones legislativas son órganos intermedios en el pro-ceso de elaboración de la ley. Realizan una labor sustantiva en la discusión de las iniciativas de ley, revisión y discusión de las mociones introducidas por las y los diputados. En este proceso se reciben documentos y posiciones respecto a los proyectos de ley de instancias de la sociedad civil a las que se les consulta, al igual que a personas que se les invita a externar sus posiciones. La cantidad de comisiones en funcionamiento es apreciable y los espacios para las sesiones son reducidos. En los dos primeros años de este periodo legislativo estuvieron activas seis comisio-nes permanentes ordinarias, catorce comisiones permanentes especiales y diecinueve comisiones especiales. Estos órganos tuvieron 2110 sesiones de las cuales el 90% corresponden a sesiones ordinarias y el 10% restantes a sesiones extraordi-narias, con más de 2120 horas sesionadas. En este periodo se emitieron 1217 resoluciones de los cuales el 49,5% corresponde a dictámenes y el 50,5% a informes. Estos datos nos indican la importante labor que tienen estos órganos a lo interno del Congreso.

I. Presentación

La Asamblea Legislativa es un órgano complejo que está constituido por los siguientes órganos: Plenario, Directorio Le-gislativo, comisiones con Potestad Legislativa Plena, las comisio-nes legislativas, entre otras. Estas instancias pueden clasificarse según las funciones que desarrollan dentro de la Institución:

“En términos generales, los órganos legislativos se pueden di-vidir en órganos de gobierno y administración, que son los en-cargados de dirigir e impulsar la vida interna de la Asamblea, así como de gestionar sus recursos personales y materiales. En esta categoría se incluyen al Directorio, la Presidencia, la reu-nión de Jefes de Fracción, así como la Presidencia y Secretaria

* Licenciado en Ciencias Políticas con énfasis en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad de Costa Rica (UCR). Máster en Administración de Negocios con énfasis en Gerencia de Proyectos y en Recursos Humanos de la Universidad Estatal a Distancia (UNED). Actualmente labora en el Centro de Información Estadística (CIE) del Departamento de Servicios Bibliotecarios, Documentación e Información de la Asamblea Legislativa (AL).


de las Comisiones […] También tenemos los llamados órganos de producción, que son los órganos que asumen propiamente el ejercicio de las funciones parlamentarias […] tales órganos son las Comisiones y el Plenario.” (Hernández, 2000: 139)

Las comisiones legislativas son órganos colegiados que se conforman para discutir los distintos temas que les son asigna-dos, en términos generales se define comisión legislativa como:

“…grupos de trabajo, temporales o permanentes, estructurados a partir de áreas temáticas y constituidos por una parte de los integrantes de una asamblea, a los que ésta delega parte de sus funciones con el fin de promover mayor eficiencia en el desem-peño de los asuntos propios de la función legislativa”. (García y Sánchez, 2002: 5)

La labor desarrollada en las comisiones legislativas consti-tuye una parte sustantiva de la labor legislativa. Estos órganos deliberativos se conforman por un conjunto reducido de diputa-dos cuya principal función es analizar, discutir a profundidad, así como proponer reformas a los proyectos de ley asignados. La Constitución Política delega el trabajo parlamentario de mayor trascendencia, -estudiar, reformar y dictaminar las iniciativas de ley ingresadas a la corriente legislativa- a las comisiones legisla-tivas.

Consecuentemente una labor relevante es que el proyecto puede desecharse en estos foros y truncarse a pesar de su in-tención de convertirse en Ley de la República. El producto del estudio de cada proyecto de ley se concreta en dictámenes con propuesta afirmativa o negativa, de mayoría o de minoría. 1 Las comisiones legislativas constituyen espacios para la comparecen-cia de jerarcas de las instituciones del Estado, así como grupos sociales relacionados y otras personas interesadas en la temática del proyecto en discusión

El estudio y discusión realizada en el seno de las comisiones legislativas se instituye como un aporte de base para que los órganos de poder, comisiones Plenas o el Plenario, tomen la de-cisión final de aprobarlo como Ley de la República o archivarlo.

1 En términos generales las comisiones legislativas pueden emitir varios tipos de productos: Dictámenes (Unánime afirmativo, Afirmativo de mayoría, Unáni-me negativo, Negativo de mayoría, Afirmativo de minoría, Negativo de minoría) y/o Informes (Redacción final, mociones artículo 137 o informes varios).


La inmensa mayoría de los proyectos discutidos en los foros de poder deben haber sido analizados previamente en una comi-sión legislativa, salvo en los casos en que el Plenario Legislativo aprueba la dispensa de trámites y estos proyectos son discutidos directamente.

Estos órganos contribuyen a distribuir el trabajo del Parla-mento, permitiendo un tratamiento más particular de los asun-tos, actuando de filtro y dando la oportunidad al Pleno de prio-rizar entre las muchas iniciativas que entran en la corriente legislativa. Con su labor se podrá obtener mejores resultados en tiempo y calidad, si el mismo tema es tratado solamente por el Plenario.

A nivel teórico, pueden identificarse varias formas de clasi-ficar los diferentes tipos de comisiones dentro de los parlamen-tos. En este sentido, los autores Mercedes García y Francisco Sánchez presentan un resumen de las diferentes tipologías de clasificación, según criterio:

Cuadro 1Tipologías de las comisiones según criterio


Atendiendo las funciones que realizan estas, pueden definirse dos tipos básicos de comisiones: las permanentes y las espe-ciales o ad hoc. Las comisiones permanentes “…se establecen por reglamento, con duración ilimitada y son integradas en cada legislatura según formas previstas en las normas de cada cuerpo legislativo, aun-que pueden darse áreas de superposición.” (García y Sánchez, 2002: 10) Por su parte las comisiones especiales o ad hoc “…son las inte-gradas para asuntos específicos determinados por el pleno de las cáma-ras, los que son analizados, dictaminados y sometidos al conocimiento del mismo, para su modificación, aprobación o rechazo; una vez que se ha dictaminado acerca del tema en cuestión, la comisión nombrada para conocer de él pierde su razón de ser y deja de existir.” (García y Sánchez, 2002: 10)

La función de las comisiones es especialmente relevante en el proceso legislativo, pues sus productos (dictámenes e informes) sirven de base para el trabajo del Pleno legislativo, la discusión de las proposiciones de ley inician con los textos aprobados en estos órganos. En las comisiones, los proyectos de ley se discu-ten en forma general, se escucha el criterio de las personas e instituciones interesadas en el asunto y se introducen las refor-mas o enmiendas pertinentes.

Como lo indica el Reglamento de la Asamblea Legislativa (RAL), las comisiones legislativas no dictan actos administra-tivos, solamente actos legislativos, dirigidos a cumplir con las potestades que le han sido asignadas constitucionalmente a la Asamblea Legislativa y que rigen por su propia normativa inter-na. Estos órganos desarrollan actos que son preparatorios y no definitorios.

Los miembros de cada comisión son nombrados por el Pre-sidente de la Asamblea Legislativa, procurando que represen-ten proporcionalmente –y hasta donde sea posible– a todas las agrupaciones políticas que conforman el Poder Legislativo.2 Es claro que la composición partidista de las comisiones, refleja el peso relativo de las diferentes agrupaciones. Aún cuando hay un modelo de cálculo para la conformación de estas, existe la posi-bilidad de que se den nombramientos de consenso o que sean el resultado de negociaciones entre las distintas bancadas.

2 El Presidente de la Asamblea Legislativa no forma parte de ninguna comisión permanente ordinaria.


Para cumplir con sus obligaciones las comisiones legislativas se rigen por lo establecido en el RAL, respecto a las sesiones del Plenario –o aquellas que fueren aplicables– siempre que no se contrapongan con las disposiciones expresas que regulan su propio procedimiento de trabajo.

La labor de las comisiones legislativas posee un carácter más técnico o especializado, con una repercusión pública relativa ya que el análisis de las proposiciones de ley está en una fase inicial e intermedia. El estudio de estas propuestas es más detallado en lo técnico y lo político, pero el órgano que resuelve en definitiva la aprobación del proyecto es el Pleno de la Asamblea.

La conformación de las comisiones se realiza a partir de una Resolución de la Presidencia en las primeras sesiones de cada legislatura. Todas las comisiones tienen una mesa directiva cons-tituida por un presidente y un secretario que actúan como los directores del debate y se encargan del funcionamiento adminis-trativo de la Comisión.

Corresponde al Presidente de la Asamblea asignar los pro-yectos de ley o expedientes legislativos a las comisiones, ello en estricto apego a la especialidad de la materia y según las funciones y atribuciones de cada una de ellas (fijar límites gené-ricos razonables al ejercicio de esa potestad). Sin embargo, es posible realizar intercambios o permutas de expedientes entre comisiones, siempre y cuando la especialidad de los proyectos a permutar no sea tal, que necesariamente deba incluirse en una determinada comisión. Si bien es cierto, el intercambio de expe-dientes no debe violentar el criterio de especialidad, el Presiden-te puede aplicar un criterio de oportunidad y conveniencia, y a partir del contenido del mismo utilizar una interpretación flexible y asignarlo a otra comisión.3

Las comisiones legislativas sesionan al igual que el Plenario, durante todo el año. Recordemos que el periodo legislativo tiene una duración de cuatro años, y está dividido en cuatro legisla-turas. La legislatura comprende del 1º de mayo al 30 de abril del año siguiente, en este periodo se desarrollan los periodos de

3 Respecto a la asignación de expedientes a las comisiones, la costumbre par-lamentaria ha permitido a la Presidencia de la Asamblea pasar a conocimiento de estas cualquier asunto cuando lo considere necesario con el propósito de equipar el trabajo de las diferentes comisiones, aún cuando la temática asignada sea de índole diferente a las que tiene asignados por RAL.


sesiones ordinarias y extraordinarias. Cada legislatura tiene dos periodos de sesiones ordinarias y dos de sesiones extraordina-rias: primer periodo ordinario del 1º de mayo al 31 de julio (tres meses), segundo periodo ordinario el 1º de setiembre al 30 de noviembre (tres meses), primer periodo extraordinario del 1 al 31 de agosto de agosto (un mes), y segundo periodo extraordi-nario del 1º de diciembre al 30 de abril (cinco meses).

Durante el periodo de sesiones ordinarias la iniciativa de ley corresponde a los diputados y diputadas en forma exclusiva, mientras que en el periodo de sesiones extraordinarias el Poder Ejecutivo convoca a sesionar a la Asamblea y esta no puede conocer de materias distintas a las incluidas en el decreto de convocatoria, con excepción del nombramiento de funcionarios públicos delegado al Congreso o aquellas reformas legales indis-pensables sobre asuntos sometidos a su conocimiento.

Como lo establece el RAL hay varios tipos de comisiones que se distinguen entre ellas por la tipología de los asuntos que de-ben conocer, analizar y dictaminar. En este sentido, el interés del presente trabajo se centra en el estudio de las comisiones permanentes ordinarias, las permanentes especiales y las espe-ciales (sean de investigación o para conocer un proyecto o tema específico).

Las comisiones permanentes ordinarias

Las comisiones permanentes ordinarias conocen de temas específicos y cualquier otro asunto señalado por el RAL; no obs-tante, el Presidente de la Asamblea puede asignarles otros asun-tos con el propósito de equilibrar la distribución del trabajo legis-lativo:

“…en su seno se inicia el trámite para la emisión de las leyes, etapa que es fundamentalmente deliberativa. Están dotadas […] de una amplia potestad discrecional para la modificación de los proyectos que se le someten a estudio, sobre el cual resuelven en una primera instancia emitiendo un dictamen que pasa luego a conocimiento del Plenario. En ocasiones pueden servir de foro para la comparecencia de Ministros en sesiones informativas, así como de otros funcionarios y personas interesadas en el proyecto en estudio.” (García, 2006: 10)


La función desempeñada por estos órganos legislativos es preparatoria, así definida porque es la instancia donde se inicia el trámite para la emisión de las leyes. Constituye una etapa fun-damentalmente deliberativa, y sus miembros tienen la potestad para modificar los proyectos de ley que estudian. El resultado final del estudio de cada iniciativa se concreta en un dictamen que se traslada para el conocimiento del Plenario.

Estas comisiones, erróneamente denominadas permanen-tes, en realidad solo tienen ese carácter en la temática de los proyectos generalmente asignados. No obstante sus miembros permanecen en sus funciones apenas un año, lo que produce situaciones de improvisación, falta de especialización y continui-dad; aspecto de especial relevancia en comisiones que estudian los aspectos hacendarios, económicos y sociales.

El RAL define ocho comisiones permanentes ordinarias, que se describen en el cuadro 2.

Cuadro 2Asamblea Legislativa. Comisiones Permanentes Ordinarias

(Según artículo 65 del RAL)

Estas comisiones están compuestas por nueve diputados, con la excepción de la Comisión Permanente de Asuntos Hacen-darios que está conformada por 11 miembros, los cuales duran


en sus funciones un año, aunque los diputados pueden integrar la misma Comisión en diferentes legislaturas (en el cuadro 3 se detalla su composición). Estas comisiones son integradas por el Presidente de la Asamblea Legislativa a partir de la propues-ta de los jefes de fracción. La conformación de las comisiones debe reflejar la composición proporcional del número de diputa-dos que integran las fracciones políticas en el Plenario Legislati-vo. Esta composición partidista ofrece ventajas numéricas a las fracciones mayoritarias, particularmente en las comisiones que conocen asuntos fundamentales para el Gobierno (Hacendarios). Debe recordarse que ningún legislador puede ser miembro de más de una comisión permanente ordinaria.

Cuadro 3Asamblea Legislativa. Integración y cuórum de las

Comisiones Permanentes Ordinarias(Según artículo 67 del RAL)

En una de las primeras tres sesiones de cada legislatura, el Presidente del Congreso debe conformar las comisiones perma-nentes ordinarias, este acto de integración no puede ser apelado por las fracciones políticas.

La instalación de estas comisiones debe efectuarse a más tardar tres días después de su designación, en una sesión con-vocada para tal efecto y con la presencia del Presidente de la Asamblea Legislativa. En esta misma sesión, debe nombrarse un presidente 4 y una secretaria5, mediante votación secreta. En

4 Le corresponde presidir, abrir y cerrar la sesiones y dirigir los debates; reci-bir la documentación relativa a los proyectos de ley; conceder la palabra; aceptar la mociones que se presenten; firmar junto con el secretario las actas y demás disposiciones de la Comisión; refrendar los diferentes dictámenes que haya so-bre los asuntos que son conocidos por la Comisión; someter a la aprobación del Directorio Legislativo los gastos en que incurra la Comisión en el desempeño de sus labores; conceder permiso a los diputados para retirarse de la sesión; entre otras. (Art. 71 RAL)

5 Está encargado de la organización del personal necesario de la Comisión, así como del manejo de archivos y documentos relativos a la discusión de los pro-


esta sesión no pueden conocerse asuntos distintos a la instala-ción del órgano y elección del Directorio interno.

Una vez conocida la resolución de la Presidencia respecto a la conformación de estas, los legisladores tienen derecho de efec-tuar permutas con diputados de otras comisiones, situación que deben informar a la Presidencia del Congreso, a fin de que este dicte el acuerdo correspondiente. Esta diligencia de cambio se realiza solamente durante el mes de mayo.

El RAL establece que las comisiones permanentes ordinarias sesionan dos veces a la semana, los días martes y miércoles a partir de la 1 de la tarde. Sin embargo, se ha generado la cos-tumbre de presentar una moción de orden en la sesión de insta-lación de la Comisión en la cual se establece el horario aplicado a esa legislatura. Aún cuando existe una limitación para conocer de otros asuntos en esa primera sesión de la Comisión, se justi-fica su presentación aduciendo que corresponde a un asunto de organización interna de la comisión. En este sentido, el horario previsto para sesionar puede modificarse si las tres cuartas par-tes de los diputados de la Comisión así lo determinan.

La convocatoria a sesiones extraordinarias6 de una comisión le corresponde al Presidente de la misma y en su ausencia al Secretario. El RAL indica que pueden convocarse sesiones ex-traordinarias siempre y cuando estas sean en días hábiles, y se comuniquen con al menos veinticuatro horas de anticipación,

yectos de ley, en conjunto con los secretarios de la Asamblea Legislativa y con la colaboración del Director Ejecutivo. Son deberes de los secretarios de comisión: redacción de las actas; llevar el registro de la correspondencia e informar de ella en cada sesión; recibir las votaciones, hacer los escrutinios y dar a conocer los resultados; designar a los miembros de la comisión que les corresponda redactar el informe de los proyectos (cuando sean unánimes); vigilar el orden interno de la Comisión y el cumplimiento de los deberes del personal administrativo; con-feccionar el Orden del Día para el conocimiento de los diputados; firmar junto al Presidente las actas respectivas así como los demás documentos generales; llevar la comprobación de la asistencia de los miembros; en ausencia del Presi-dente, abrir y cerrar las sesiones, así como dirigir el debates; entre otras. (Art. 72 RAL)

6 Estas convocatorias deben realizarse formalmente por un medio idóneo, a fin de que pueda constatarse la misma (hora, fecha, lugar y temas a tratar). De-ben respetarse los plazos establecidos reglamentariamente y hacerse al menos con veinticuatro horas de anticipación con el objetivo de que el diputado cuente con tiempo suficiente para conoce la materia que va a tratar y pueda preparase adecuadamente, a fin de participar de la discusión de los proyectos. (Respecto del principio de publicidad y transparencia).


procurando que no excedan dos sesiones por semana. De igual manera, los diputados integrantes de la comisión pueden tomar un acuerdo de mayoría para sesionar una mayor cantidad de veces. Para sesionar en días no hábiles es necesario, que por lo menos, dos tercios de los miembros de la comisión así lo aprue-ben.

No es posible que la presidencia de una comisión cancele la realización de una sesión ordinaria de una comisión ordinaria o especial. Es obligatorio que las comisiones permanentes se-sionen en los términos que establece el RAL. Aunque no hayan asuntos que tratar ya sea que los expedientes se encuentren en análisis de una subcomisión o que no exista asuntos nuevos, si ha quedado un acta sin aprobar, debe de realizarse la sesión es-tablecida reglamentariamente para aprobarla.

En relación a la posibilidad de las comisiones permanentes ordinarias de sesionar en los periodos de sesiones en los que la iniciativa de ley corresponde al Poder Ejecutivo, el profesor Rubén Hernández Valle, indica que estos órganos pueden se-guir conociendo su agenda del periodo de sesiones ordinarias durante los periodos de sesiones extraordinarias, aun cuando los proyectos de ley incluidos es esta no hayan sido convocadas en el decreto de convocatoria del Poder Ejecutivo “…el artículo 118 constitucional […] no impide, por otra parte, que el funcionamiento del órgano legislativo se agilice mediante la tramitación de proyectos en Comisiones, si dicha actividad no interfiere, en modo alguno, con los proyectos incluidos por el Poder Ejecutivo en el decreto de Convocato-ria.” (Hernández, 2000: 108)

Los legisladores tienen la obligación de asistir a las sesiones de los órganos legislativos y votar los asuntos que se discuten cuando están presentes en la discusión manifestándose en forma afirmativa o negativa. No obstante, los miembros de las comi-siones pueden excusarse de dictaminar sobre un determinado asunto por justa causa ante la Presidencia de la Comisión, lo cual deberá constar en el acta respectiva. 7

Para el cumplimiento de sus funciones las comisiones perma-nentes pueden solicitar informes a las diferentes instituciones del Estado. En este sentido, el requerimiento de información debe

7 El legislador tiene la posibilidad de inhibirse de conocer un tema, situación que ya se ha dado en varias ocasiones. Es posible establecer una causa de justi-ficación para separase de la obligación de conocer y votar iniciativas de ley.


atenderse con prontitud, por las diferentes instituciones y por los funcionarios emplazados. 8

Para apresurar el trabajo de la Comisión, el Presidente de esta puede nombrar subcomisiones para el estudio de cada ex-pediente –salvo que la mayoría de los legisladores disponga lo contrario. Los informes que rindan las subcomisiones necesaria-mente deben ser aprobados por el pleno de la Comisión antes de ser enviados al Plenario para su conocimiento.

Las comisiones permanentes especiales

A las comisiones permanentes especiales “…se les otorga una competencia específica, según su campo de acción o materia a estudiar, investigar, dictaminar, analizar […] son órganos legislativos preparato-rios para la toma de decisión final, que hace el Plenario Legislativo y no tienen la facultad de imponer sanciones directamente.” (García, 2006: 10)

Para el profesor Rubén Hernández (2000) las comisiones legislativas en su concepción moderna tienen la posibilidad de adoptar resoluciones de carácter no legislativo y pueden servir de foro para la comparecencia de Ministros o otros funcionarios públicos en sesiones informativas “…ya no son solo órganos prepa-ratorios, sino también órganos con facultades decisorias que, en mu-chos casos, se subrogan en la posición jurídica–política ocupada por el Plenario.” (160)

Desde otra perspectiva, varios autores han indicado que el trabajo de las comisiones legislativas se constituye en un es-pacio de especialización y profesionalización de los diputados, por medio del trabajo en áreas determinadas estos adquieren destrezas que influirían en el proceso de toma de decisiones. De esta manera, puede apreciarse que muchos de los legisladores optan por permanecer los cuatro años en las mismas comisiones legislativas, que cambiar cada legislatura por un nuevo órgano.

El RAL establece catorce comisiones permanentes especiales. En el cuadro 4 se detallan cuáles son y los asuntos que deben conocer.

8 Asimismo, puede requerirse la presencia de funcionarios o particulares cuya comparecencia se considera necesaria para la decisión del asunto que se discute en ella.


Cuadro 4Asamblea Legislativa. Comisiones Permanentes Especiales(Según artículos 84, 85, 87, 88, 89, 141, 152, 195 del RAL)

En el cuadro 5, puede apreciarse el detalle de la integración de las comisiones permanentes especiales y el quórum necesario para sesionar.


Cuadro 5Asamblea Legislativa. Integración y cuórum de las

Comisiones Permanentes Especiales(Según los artículos 86, 87, 88, 89 del RAL)

Al igual que las sesiones de las comisiones permanentes or-dinarias las de estos órganos son públicas. En este sentido, debe respetando el principio democrático y de publicidad. Sin embar-go, debe resaltarse que existe la posibilidad de que el Presidente la declare privadas, cuando lo estimen necesario solo en casos muy calificados, (RAL, 2012: 142)

De igual manera, es posible prorrogar los plazos para rendir informes o dictámenes provenientes de comisiones permanentes sean ordinarias o especiales. Dicha solicitud se tramita ante la Presidencia de la Asamblea, quien autorizará la prórroga cuando sea presentada en tiempo y se de la justificación pertinente.

Las comisiones especiales

Las comisiones especiales son constituidas para que realicen investigaciones sobre los asuntos que la Asamblea les encomien-de y rindan un informe al respecto. Estas actúan conforme a las disposiciones de la Constitución Política y al RAL. Poseen com-petencia de control y vigilancia del Poder Legislativo sobre el resto del aparato estatal “…No se trata de una supervisión jurídica, ejercida con base en criterios de legalidad, sino de oportunidad, mérito o conveniencia en que la Asamblea actúa como órgano representativo y constitucional, esencialmente político.” (RAL: 186)


Estas comisiones son las establecidas en el inciso 23 del artí-culo 121 constitucional, así como aquellas que nombra el Plena-rio Legislativo en su seno, para el conocimiento y estudio de un asunto determinado o para el cumplimiento de una misión espe-cífica. Las competencias específicas de estos órganos se les asig-nan al momento de su creación, estableciéndose en el texto de la moción que para tal efecto se aprueba en el Plenario Legislativo. El plazo de vigencia de la comisión especial, así como el término dentro del cual debe rendirse el dictamen debe incorporarse en la moción, existiendo la posibilidad de que los plazos señalados se prorroguen.9

Como lo establece la Constitución Política estas comisiones “…tendrán libre acceso a todas las dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar los datos que juzgue necesarios. Podrán recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante sí a cualquier persona, con el objeto de interrogarla…”. (RAL: Art. 121, inc. 23) Su validez se deriva del mandato establecido por el Plenario Legis-lativo en el acto de su creación y el establecimiento de sus com-petencias, las que fenecen al vencerse el plazo durante el cual se le conceden las facultades para dictaminar.

La composición de las comisiones especiales es variable y depende de la cantidad de legisladores que se establece en la moción de creación de la comisión, en ella se indica el número de diputados que la integran: tres, cinco, siete o nueve. El cuó-rum de las sesiones de estos órganos, lo constituye el número de diputados que exceda de la mitad de sus componentes. Ningún legislador puede formar parte simultáneamente de más de dos comisiones especiales. El Plenario puede encargar al Presidente del Congreso el nombramiento de los diputados que integran estas comisiones. Cuando sea necesario, además de los diputa-dos integrantes, podrán formar parte de una comisión especial –como asesores– otras personas quienes tendrán voz pero no voto, en tal caso se denominará Comisión Especial Mixta.

Respecto a la integración de la mesa directiva, no existe dis-posición reglamentaria que indique si se elige solo una vez o se elige al inicio de cada legislatura. Sin embargo, se tiene claro que se constituyen para un fin determinado y que el inicio y la finalización no coinciden necesariamente con una legislatura, de

9 Las Comisiones Especiales se rigen por las disposiciones generales que se establecen en el Reglamento, en lo que sea aplicable para las comisiones perma-nentes ordinarias.


igual manera, los diputados que las integran no cambian a pesar del cambio de la legislatura.

Las sesiones de las comisiones especiales se celebran en ho-rarios que no coincidan con las del Plenario o de otras comisiones legislativas. El RAL establece que la duración de cada sesión no puede ser menor a dos horas, salvo que se llegue a un acuerdo o por la votación definitiva del asunto en estudio; se exige que las sesiones de estas comisiones duren al menos cincuenta y cinco minutos y su levantamiento antes de ese tiempo requiere la au-torización del Pleno. Estas comisiones se reúnen ordinariamente los días jueves a partir de las trece horas o el día hábil que sus miembros decidan, siempre y cuando estas no interfieran con las sesiones del Plenario, las comisiones permanentes o las reunio-nes de las fracciones.

Las comisiones especiales de investigación están destinadas a cuestiones específicas, por lo que su mandato tiene límites concretos. Son órganos que dictan actos preparatorios, no fina-les, investigan asuntos –hechos no personas– de conformidad con el mandato que le dicta el Plenario Legislativo.

Las comisiones de investigación tienen su esfera de actuación limitada al campo de lo público, solo pueden investigar hechos o actuaciones de interés público, dado que las actuaciones priva-das de los funcionarios públicos o las actuaciones de particulares están cubiertas por el derecho a la intimidad. No pueden inves-tigar a particulares, ni determinar e imponer sanciones o penas; esta función es propia del Poder Judicial o en su defecto, de la instancia administrativa que le corresponda según la ley. En la práctica se han distinguido, dos tipos de comisiones especiales: las que se relacionan con el control político y aquellas que se crean para dictaminar proyectos de ley.

Una comisión de control político se crea según los criterios que la definen y están contenidos en la Constitución Política y en el RAL, su creación es potestad del Plenario, con el propósito de investigar un determinado asunto que considere de interés para el país:

“…una comisión de control político, no requiere de ser convo-cada por el Poder Ejecutivo para sesionar, pues estos órganos parlamentarios son instrumentos para que el parlamento ejerza la función de control político, por lo que despliegan su actividad


tanto en las sesiones ordinarias como en las extraordinarias, en vista de que la facultad del Poder Ejecutivo –Artículo 118 cons-titucional– que está referida a la función legislativa; basta con que el Parlamento esté convocado a sesiones extraordinarias para que puedan desarrollar su actividad” (RAL: 176)

Las comisiones especiales para dictaminar proyectos deben crearse expresamente con esta función y la única diferencia con las otras comisiones especiales es que el dictamen lo emite una comisión especial y no una comisión permanente:

“…para que una Comisión de esta naturaleza dictamine un pro-yecto, éste tiene que cumplir con el procedimiento legislativo ordinario […] el proyecto legislativo debe ingresar en la corrien-te –sea por iniciativa de los diputados que integran la Comisión especial– se debe asignar un número de expediente, publicarse, tener informe del Departamento de Servicios Técnicos, discutir-se, votarse, etc.” (RAL: 176)

En estas comisiones se rinden los informes a la Asamblea Legislativa en pleno y es este órgano legislativo –de máxima jerarquía– el que en última instancia toma la o las decisiones finales. Al nombrarse una comisión la moción de orden fija el tér-mino para rendir el dictamen, este plazo puede ser prorrogado a solicitud de la comisión. El artículo 120 del RAL señala que en la tramitación de los temas que deben atender las comisiones, se seguirán las mismas normas que se establecen en el RAL para la sesiones del Plenario, –en lo que sea aplicable– con la salvedad de que estas no se opongan a las disposiciones expresas, que regulan el procedimiento de trabajo de las diferentes comisiones.

Una inquietud permanente es la integración de las comisiones y particularmente la elección de la dirección de esos órganos y su concordancia con el partido oficial. Un cuestionamiento motiva-dor de este trabajo fue si la labor desplegada en las comisiones legislativas es sustantiva en término de las sesiones realizadas, tiempo sesionado y dictámenes emitidos. Estas interrogantes ya en el pasado habían sido planteadas por Bernal Arias (2009) referente al dominio de la tendencia dominante en el Directo-rio Legislativo y las comisiones dirigidas por miembros de esa misma tendencia política, así como la forma en que se negocian las asignaciones de los diputados y diputadas a las comisiones. Asimismo, dada la complejidad de las áreas de competencia de los y las legisladoras, surgió la duda si se considera algún grado


de especialización entre ellos en su permanencia en esas comi-siones.

II. Datos y método

Para el desarrollo de esta investigación se utilizaron fuentes documentales como los informes de integración de comisiones, elaborado por el Departamento de Comisiones Legislativas, así como la información recopilada por el Centro de Información Es-tadística (CIE) del Departamento de Servicios Bibliotecarios, Do-cumentación e Información de la Asamblea Legislativa respecto a la labor de las comisiones legislativas para los periodos en es-tudio (número de sesiones, horas sesionadas, tipo de sesiones, registro de audiencias, proyectos dictaminados, informes emiti-dos, entre otros).

En este sentido, agradecemos la colaboración brindada por el Centro de Información Estadística, al Máster Olman Ramírez Moreira, Jefe del Centro, así como a la Filóloga Clara Zárate Sánchez.

La mayoría de la información estadística utilizada fue elabo-rada a partir de los datos obtenidos en el Sistema de Información Legislativa (SIL). La extracción de esta información fue realiza-da de la consulta de los diferentes reportes que da el sistema, posteriormente se procesaron, permitiendo construir todos los gráficos y cuadros incluidos es este artículo. La información del SIL es alimentada por las funcionarias que tienen relación directa con el trabajo de las comisiones legislativas. III. Resultados

Sobre el proceso de nombramiento de las presidencias:

Como lo establece el RAL, la conformación de las comisio-nes legislativas es proporcional a la cantidad de diputados que componen el Pleno; con todo, las alianzas que se forman a lo interno de la Asamblea Legislativa afecta significativamente la balanza del poder que impera en ella. Esta situación quedó laten-te con el cambio en la dirección del Directorio Legislativo entre las legislaturas 2010 – 2011 y 2011 – 2012 del presente periodo constitucional y el nombramiento de los diferentes órganos bajo el control del Presidente del Directorio.


Como lo resaltan los investigadores Mercedes García y Fran-cisco Sánchez:

“…las comisiones administran y distribuyen parte de los recur-sos humanos, materiales y de poder que tiene el Legislativo, y por lo tanto son un elemento central en la distribución de poder y en el proceso de toma de decisiones en el interior del Legis-lativo, sea esto a nivel de la elaboración de leyes, del control político o la representación política. Esto hace que su control sea uno de los objetivos de los distintos grupos con representación parlamentaria, a la vez que convierte a las comisiones en fichas en juego en el momento de construir alianzas. Si las comisiones son repartidas por la coalición mayoritaria de un Legislativo, es de esperar que en su conformación ellos se garanticen los mejo-res puestos y las comisiones más influyentes.” (2002: 24 – 25)

Para la presente investigación es importante destacar la im-portancia que poseen dentro de las comisiones, las diferentes fracciones políticas que las integran, pues la fortaleza y disciplina de los partidos políticos influirá en la resolución de los temas que se discuten en su seno. Ejemplo de ello es el nombramiento de la mesa directiva de la Comisión, factor que podría ser deter-minante en la producción de cada órgano, ya que estas poseen como función primordial la dirección del debate en el seno de la Comisión.

Por lo anterior, nos interesa observar cuál fue el comporta-miento de la elección de las presidencias de las diferentes comi-siones legislativas, situación que develará a los partidos políticos que tenían el control en estos órganos en las legislaturas 2010 – 2011 y 2011 – 2012. Recordemos que en la Primera legislatura del presente periodo constitucional la Presidencia del Directo-rio Legislativo estuvo en poder del Partido Liberación Nacional (PLN), bajo el mandato del diputado Luis Gerardo Villanueva Monge. Para este primer año, el partido de Gobierno entabló una negociación con varios partidos políticos, a fin de procurarse el control del Directorio Legislativo. Las agrupaciones que pactaron con el partido oficialista fueron el Partido Movimiento Libertario (PML), el Partido Renovación Costarricense (PRC) y el Partido Restauración Nacional (PRN).


Este pacto no solo permitió negociar temas de la Agenta del Poder Legislativo y del Poder Legislativo, sino que permitió la asignación de cuotas de representación en el Directorio Legisla-tivo y en los diferentes órganos de la Asamblea Legislativa. Si-tuación que se ve reflejada en la conformación de las comisiones permanentes y especiales.

Para el siguiente periodo legislativo se dio un cambio en el mando del Congreso, pues varios partidos de oposición se unie-ron y conformaron un bloque de oposición que permitió dar el control político y administrativo de la Asamblea a la Alianza Par-lamentaria por Costa Rica.

Esta agrupación estuvo constituida por los partidos políticos Acción Ciudadana (PAC), Movimiento Libertario (PML), Unidad Social Cristiana (PUSC), Accesibilidad Sin Exclusión (PASE) y Frente Amplio (PFA). Al lograr aglutinar un grupo importante de diputados, la Alianza eligió como Presidente al diputado del PAC, Juan Carlos Mendoza García. Esta designación permitió al bloque opositor nombrar las mesas directivas de la mayoría de las co-misiones o por lo menos de aquellas en las que la Alianza tenía especial interés. En el cuadro 6, puede apreciarse el peso que poseían los bloques de partidos de cara a la elección del Directo-rio Legislativo en las legislaturas analizadas.

Cuadro 6Asamblea Legislativa. Conformación de las alianzas de

cara a la elección del Directorio Legislativo(Legislatura 2010 – 2011 / Legislatura 2011 - 2012)


Para la Primera legislatura del Periodo Constitucional 2010 – 2014, el PLN, junto con los partidos PML, PRC y PRN lograron agrupar 35 votos, con los que lograron obtener el Directorio sin ningún problema.

Para la siguiente legislatura (2011 - 2012) la oposición logró articular un bloque de oposición tal, que pudo arrebatar al parti-do de Gobierno el poder de la mesa directiva del Pleno. De esta manera, el PAC, el PML, el PUSC, el PASE y el PFA obtuvieron los votos necesarios (31 diputados) para tomar el control del máxi-mo órgano de poder de la Asamblea.

Gráfico1Asamblea Legislativa. Peso proporcional de los bloques

políticos en la elección del Directorio Legislativo(Legislaturas 2010 - 2011 / 2011 - 2012)

Fuente: Centro de Información Estadística.

Como podemos apreciar el bloque oficialista en la legislatura 2010 – 2011 poseía el 61,40% de los diputados, en contraste al 39,60% que representaba a las demás fracciones opositoras. Para la legislatura siguiente, se realiza una recomposición de alianzas, el PML rompe su coalición con el Gobierno y se une con la recién formada Alianza por Costa Rica. Este grupo oposi-tor logra aglutinar el 54,39% de los diputados, lo que le permite tener el control de la sesión de elección del 1º de mayo y lograr el Directorio para esa legislatura.


Si el partido político de Gobierno posee el respaldo de la ma-yoría de los miembros de una comisión, mediante su desempeño, podrían procurar promover las propuestas del Poder Ejecutivo en el Congreso. De esta manera, el trabajo del Congreso podría acoplarse a los requerimientos del Poder Ejecutivo y emprender un trabajo coordinado en el logro de objetivos comunes. Por este motivo, es de suma importancia para el partido de Gobierno te-ner el control del Poder Legislativo.

Partiendo de esta coyuntura, recordemos que los puestos en las comisiones:

“…forman parte de las cuotas de poder que se reparten como incentivos para estructurar coaliciones en el interior del Congre-so; esto tiene dos efectos, por un lado hace que la nominación respondan a razones políticas antes que técnicas, y que la con-tinuidad de un legislador dependa de que su partido siempre esté en la coalición mayoritaria a ello se une el que el modelo de nombramiento de algunos países (…) depende del presidente de la legislatura.” (García y Sánchez, 2002: 18)

A continuación se presenta una valoración general respecto a qué partidos políticos poseían las presidencias de las diferentes comisiones legislativas, en las dos legislaturas en estudio. Esta evaluación nos permite comprender el grado de control que tiene el partido político o la coalición que controla la mesa directiva del Plenario sobre el resto de los órganos legislativos; ello también podría ser evidencia del grado de intervención que posee el Pre-sidente de la Asamblea en la agenda de asuntos por resolver del Poder Legislativo.

En el cuadro 7 se resume la cantidad de presidencias que ob-tuvieron los diferentes partidos políticos en las legislaturas 2010 – 2011 y 2011 – 2012. Recordemos que la Asamblea Legislativa constituye al inicio de cada legislatura 6 comisiones permanen-tes ordinarias y 14 comisiones permanentes especiales. De igual manera, en el transcurso de cada legislatura el Plenario puede crear comisiones especiales con el objetivo de analizar temas específicos. Para la legislatura 2010 – 2011 se registró el trabajo de 11 comisiones especiales, mientras que en la legislatura 2011 – 2012 se registraron 18 comisiones especiales.


Cuadro 7Asamblea Legislativa. Presidencias de las comisiones según partido político, legislatura y tipo de comisión(Legislatura 2010 – 2011 / Legislatura 2011 - 2012)

Al comparar las legislaturas en estudio es evidente la concen-tración de las presidencias en favor del PLN en la Primera legis-latura del periodo, mientras que en la Segunda legislatura hubo una mayor distribución entre las agrupaciones políticas que con-formaron la Alianza por Costa Rica. Este escenario apoya la tesis respecto a la influencia que posee la Presidencia del Directorio y su relación en la conformación de las comisiones legislativas y el nombramiento de sus mesas directivas.


Cuadro 8Asamblea Legislativa. Presidencias de las Comisiones

Permanentes Ordinarias(Legislatura 2010 – 2011 / Legislatura 2011 - 2012)

Como se observa, en la primera legislatura, el PLN presidió las seis comisiones permanentes ordinarias en un 100%, en con-traste con la legislatura siguiente, donde la coordinación de las mesas directivas estuvo distribuida entre cinco partidos políticos diferentes, obteniendo el PUSC dos de las seis residencias 33%, siendo la presidencia de la Comisión de Asuntos Hacendarios una de ellas. El control de esta Comisión es estratégico para cual-quier partido político, ya que al ser el órgano que estudia el Pre-supuesto Nacional, su labor puede obstaculizar o facilitar la labor del Gobierno de la Republica.

Gráfico2Comisiones Permanentes Ordinarias. Presidencias de las

legislaturas 2010 – 2011 y 2011 – 2012


Aun cuando las comisiones cumplen funciones similares –po-seen iguales atribuciones y poderes– existen algunas que por el tipo de temas que debe conocer adquieren una importancia relativa para las diferentes bancadas legislativas. Por lo general, las de más importancia son aquellas que tiene que ver con temas económicos, fiscales o presupuestarios.

Al analizar lo sucedido en las comisiones permanentes es-peciales, para la legislatura 2010 – 2011 es evidente que las presidencias fueron distribuidas entre los partidos políticos que apoyaban al partido de Gobierno. Así las cosas, de las trece pre-sidencias registradas, el 77% fueron del PLN (10 comisiones), el 15% fue para el PML (2 comisiones) y el 8% para el PRN (1 comisión).10


Permanentes Especiales(Legislatura 2010 – 2011 / Legislatura 2011 - 2012)

10 La conformación de la Comisión de Honores es secreta, por lo que no es posible conocer que agrupación política poseía la Presidencia en las legislaturas analizadas.


Para la legislatura 2011 – 2012 se dio una mayor distribución en las presidencias de las comisiones permanentes especiales, que fueron asignadas entre los partidos políticos que conforma-ban la Alianza Parlamentaria por Costa Rica. La asignación evi-dencia una repartición según el peso que las diferentes agrupa-ciones tenían dentro de esta coalición de partidos: el PAC obtuvo el 38% de las presidencias (5 comisiones), el PML el 38% (5 comisiones), el PUSC el 15% y el PASE obtuvo el 8% de la presi-dencias de las comisiones permanentes especiales.

Gráfico3Comisiones Permanente Especiales. Presidencias de las

legislaturas 2010 – 2011 y 2011 – 2012

Es interesante observar, como el PLN y el PRN no obtienen el control de ninguna de las comisiones permanentes especiales para esta legislatura. En cambio el PML, quien fue aliado del PLN y del PRN en la legislatura pasada, si obtiene el control de varias comisiones.

El comportamiento de las mesas directivas de las comisiones especiales tiene una dinámica diferente, dado que estás gene-ralmente no varían al cambiar la presidencia del Directorio o al iniciar una nueva legislatura. Como estos órganos son creados para atender un objetivo específico, la conformación de estas se mantiene hasta que rinden dictamen ante el Pleno de la Asam-blea Legislativa. Su vigencia puede extenderse durante varias legislaturas por lo que la mesa directiva generalmente se man-tiene.


Cuadro 10Asamblea Legislativa. Presidencias de las comisiones

Especiales - Legislatura 2010 – 2011

(Durante la legislatura 2010 – 2011) 11 comisiones especia-les estuvieron activas, de estas el 54,55% de presidencia de las comisiones especiales fue el PLN, el 18,18% del PML, el 18,18% del PAC y el 9,09% del PASE. Es posible apreciar que la tendencia de dar la coordinación de la mesa directiva a los partidos aliados el PLN se repite en este tipo de órganos. De las 11 comisiones especiales, 3 rindieron informe en este periodo, por lo que su vigencia no se extendió a la siguiente legislatura. Las comisiones que dictaminaron fueron la 16.217 relativa a Reformas al RAL, la 16.897 sobre el reconocimiento y garantía al derecho humano de acceso al agua y la 18.004 respecto a la fecundación in vitro y la transferencia embrionaria.



Especiales - Legislatura 2011 – 2012

(Para la legislatura 2011 – 2012) 16 fueron las comisiones especiales que tuvieron actividad. De estas, 8 fueron constitui-das en la legislatura anterior y 8 fueron creadas durante el desa-rrollo de este periodo legislativo. Como se indicó con anteriori-dad, las presidencias de las comisiones especiales generalmente no varían con el cambio de legislatura; a pesar de que en este periodo se observan 2 modificaciones en las presidencias de las comisiones de Creación del Cantón “La Península” de la provincia de Puntarenas (exp. 17.753) y la de Reforma a la Ley de Tránsito por vías públicas y terrestres. En la primera, la presidencia de la mesa directiva corresponde al Presidente del Congreso, pasando del diputado Luis Gerardo Villanueva Monge al diputado Juan Carlos Mendoza García. En las otras comisiones, la sustitución se da por la renuncia como legisladora de la diputada Viviana Martín Salazar.


Respecto al control de las mesas directivas de las comisiones especiales creadas en esta segunda legislatura, puede destacar-se que quedaron distribuidas entre varios partidos políticos (PAC 2 comisiones, PLN 2 comisiones, PUSC 2 comisiones, PML 1 co-misión y el PASE 1 comisión).

Gráfico4Comisiones Especiales. Presidencias de las

legislaturas 2010 – 2011 y 2011 – 2012

El siguiente gráfico compara las legislaturas en estudio y nos nuestra claramente el peso que poseían los diferentes partidos políticos en la elección de las mesas directivas de las diferentes comisiones legislativas.


Gráfica5Asamblea Legislativa. Proporción de las Presidencias de las Comisiones Legislativas según partido político y legislatura

(Legislatura 2010 – 2011 / 2011 - 2012)

La relación que existe entre la Presidencia del Directorio y la constitución de las comisiones es un factor determinante para elección de las presidencias. Como puede observarse, en la Le-gislatura 2010 – 2011 con la presidencia en manos del PLN, el PLN obtiene el 73,33% de las presidencias de las comisiones le-gislativas. Asimismo, varios de los partidos políticos que se alia-ron al PLN para esta legislatura obtuvieron el control de alguna comisión legislativa.

Con el cambio del Directorio en la siguiente legislatura, el peso que poseía el PLN cae a solo el 20% del total de las pre-sidencias (7 Comisiones). Debe recordarse que de las 7 presi-dencias que poseía el PLN, 4 eran de comisiones especiales que fueron nombradas en la legislatura 2010 - 2011. Respecto a la situación del PRN, en la primera legislatura obtuvo el control de una comisión pero en la siguiente no fue considerado para nin-guna.

En el caso de los partidos políticos de oposición, se aprecia un aumento importante en el control de las mesas directivas de las comisiones con la llegada al Directorio Legislativo del diputado Juan Carlos Mendoza. El PAC pasa de tener el 6,67% de las pre-sidencias al 25,71%, el PML pasa de un 13,33% a un 25,71%, el


PASE aumenta su proporción de un 3,33% al 11,43%, el PUSC que no poseía ninguna presidencia en el periodo 2010 – 2011 alcanza el control del 17,14% de las presidencias.

En el caso de las fracciones unipersonales de los PFA y PRC, puede apreciarse que no ostentaron la presidencia de alguna co-misión en los periodos en estudio.

Sobre la cantidad de sesiones realizadas y el tiempo se-sionado

Una variable que nos interesa conocer de la labor de las co-misiones legislativas es la cantidad de sesiones efectuadas por estos órganos en los periodos de estudio. Adicionalmente, po-demos relacionar esta información con el tiempo sesionado, con la intención de conocer que tan efectivas son las sesiones de las diferentes comisiones.

En este sentido, cabe aclarar que es deber de los diputados asistir a las sesiones que son convocados, recordemos que el artículo 5 del RAL define los deberes de los diputados miembros de una comisión:

1. Asistir a las sesiones y no salir del recinto, sin previa autori-zación de la Presidencia.

2. Emitir el voto en los asuntos que conozca la Comisión.3. Realizar las funciones que el Presidente le encomiende (o que

le señale el RAL).4. Hacer uso de la palabra para defender o atacar un asunto o

moción en debate.5. Solicitar la revisión de las votaciones, declaraciones, resolu-

ciones y acuerdos de la Comisión. 6. Apelar las resoluciones de la Presidencia cuando considere

que presentan ilegalidad o irregularidad.7. Hacer propuestas y peticiones para que se modifique el fondo

de un proyecto de ley (mociones de fondo).

El incumplimiento de estas responsabilidades puede provocar que los legisladores pierdan la dieta correspondiente. De igual manera, pueden exponerse a algún tipo de sanción, si no cum-plen con los plazos señalados para rendir los dictámenes o infor-mes que le corresponde emitir como miembros de las comisiones permanentes ordinarias, permanentes especiales y especiales,


ello en acatamiento de lo señalado en los artículos 80, 95, 97 y 137 del RAL.

Asistir a las sesiones de los diferentes órganos legislativos son actos propios del ejercicio de competencias constituciona-les y reglamentarias de la Asamblea Legislativa, en cuanto a la aplicación de estas disposiciones a las comisiones legislativas, se tiene que las normas del Plenario rigen para las comisiones permanentes ordinarias y para las comisiones especiales.

Cuando una comisión no pueda sesionar por falta de cuórum, los legisladores que sin razón justificada estén ausentes perde-rán la dieta que corresponde a esa sesión. Por otro lado, no es factible que la presidencia de una comisión –sea esta ordinaria o especial– cancele la realización de una sesión. El RAL estable-ce la obligatoriedad de sesionar, el que no existan asuntos que tratar no exime a los legisladores a cumplir con su obligación de asistir a la sesión correspondiente. Ni siquiera con la aprobación unánime o por mayoría calificada de una moción de orden se puede derogar lo que el RAL establece.

A continuación se analizará el comportamiento de las sesio-nes de las comisiones permanentes ordinarias, permanentes es-peciales y especiales en las legislaturas en estudio. Nos interesa conocer la cantidad de sesiones, así como la duración que estas tuvieron.

Al comparar la cantidad de sesiones entre las legislaturas analizadas, se aprecia una disminución importante en la cantidad de sesiones realizadas entre ambos periodos, para el periodo 2010 – 2011 se realizaron 483 sesiones de las comisiones per-manentes ordinarias en contraste a la 407 realizadas en el 2011 – 2012; esta reducción representa una disminución del 15,73% (76 sesiones) en las sesiones realizadas. De igual manera, se presenta una disminución en el total de horas sesionadas en es-tos periodos. Mientras que en el primer periodo el total de horas sesionadas contabilizaba 394,41 horas, para el periodo siguiente el total disminuyó a 291,23, más de cien horas de tiempo de se-sión.


Cuadro 12Comisiones Permanentes Ordinarias. Sesiones realizada y estadística de la duración de las sesiones. Legislaturas

2010-2011 y 2011-2012

En proporción con la duración media de las sesiones, puede observarse que existe similitud entre ambos periodos; la dura-ción menor de las sesiones es de un minuto en todas las comisio-nes, –en ambos periodos– realidad que no es de extrañar, cuan-do muchas de las sesiones se convocan solamente para aprobar el acta de la sesión anterior, ya que los expedientes asignados están en alguna subcomisión, se está a la espera de alguna res-puesta de consulta o no hay temas pendientes de ser conocidos. En estos casos, la sesión debe realizarse, dado que no existe justificación para no realizarla ni el Presidente ni la totalidad de los miembros de la comisión pueden posponer una sesión.

En ambos periodos, la Comisión que más sesiones tiene es la Permanente de Asuntos Hacendarios. Recordemos que esta Co-misión conoce en el transcurso de la legislatura los proyectos de Presupuestos Ordinarios y Extraordinarios, por lo que su trabajo es permanente durante el periodo. Para la legislatura 2010 – 2011 esta Comisión sesionó en 114 oportunidades para un total de tiempo sesionado de 133,21 horas y una duración promedio de 1,10 horas. Por su parte, en la legislatura 2011 – 2012 la Comisión de Hacendarios sesionó en 82 ocasiones para un total de tiempo sesionado de 83,52 horas y una duración promedio de


1,01 horas. Adicionalmente, en esta Comisión se han realizado las sesiones de más duración en ambos periodos: para la primera legislatura la sesión más larga fue de 3 horas, mientras que en la segunda legislatura fue de 3,24 horas.

En el gráfico 6 pueden apreciarse las diferencias entre la can-tidad de sesiones de la Primera legislatura y la Segunda. Es clara la caída en la cantidad de sesiones realizadas en la legislatura 2011 – 2012. Como puede apreciarse, solamente la Comisión de Asuntos Económicos realizó más sesiones en la Segunda legisla-tura, comparada con la primera.

Gráfico6Comisiones Permanentes Ordinarias. Sesiones realizadas

por comisión y legislatura. 2010-2011 y 2011-2012

La Comisión Permanente Ordinaria que registra la menor can-tidad de sesiones en ambos periodos es la Comisión Permanente de Gobierno y Administración. Para la legislatura 2010 -2011, esta Comisión sesionó en 58 ocasiones para un total de tiempo sesionado de 14,04 horas y una duración promedio de 14 minu-tos. Para la siguiente legislatura, esta comisión sesionó en 56 ocasiones para un total de tiempo sesionado de 18,33 horas, el tiempo promedio de sesión son 20 minutos.


En el gráfico 7 se representa la cantidad de horas sesionadas en los periodos de estudio. Al igual que en el gráfico de sesiones realizadas (gráfico 6), es apreciable la disminución en el tiempo de las sesiones para la legislatura 2011 – 2012 en las comisiones ordinarias.

Gráfico7Comisiones Permanentes Ordinarias. Horas sesionadas

por comisión y legislatura. 2010-2011 y 2011-2012

En el cuadro 13 se observa la relación entre las sesiones ordi-narias y extraordinarias, por comisión ordinaria, en los periodos de estudio. Sobresale la cantidad de sesiones ordinarias efec-tuadas en ambos periodos, que representan para la legislatura 2010 – 2011 el 90% de las sesiones realizadas y para la legisla-tura 2011 – 2012 el 95%.

Cuadro 13Comisiones Permanentes Ordinarias. Sesiones realizadas

según tipo y comisión. Legislaturas 2010-2011 y 2011-2012


A nivel de las sesiones extraordinarias sobresale la Comisión de Asuntos Hacendarios, que es el órgano que ha convocado la mayor cantidad en ambos periodos legislativos. En este sentido, el 29% de las sesiones del periodo 2010 – 2011 fueron sesiones extraordinarias (34 sesiones), mientras que para el periodo si-guiente el 13% de las sesiones convocadas fueron extraordina-rias (11 sesiones).

Gráfico8Comisiones Permanentes Ordinarias. Comportamiento

de la duración de las sesiones por comisión. Legislatura 2010-2011 y 2011-2012

Fuente: Asamblea Legislativa: Centro de Información Estadística. Procesado del Sistema de Información Legislativa.

La duración de las sesiones convocadas por las comisiones ordinarias muestra asimetrías que difieren según el tipo de co-misión, indicando diferencias importantes en la duración de las sesiones realizadas en las legislaturas comparadas. En el gráfi-co X puede apreciarse el comportamiento del tiempo de sesión reportado en las actas de las comisiones permanentes ordina-rias para las legislaturas 2010-2011 y 2011-2012; la amplitud o concentración de las figuras denota divergencia o concentración de la cantidad de tiempo dedicado en las sesiones realizadas en cada legislatura de referencia.


Estas gráficas permiten apreciar el rango de variación de las horas sesionadas empleando varias estadísticas: las sesiones con menor y mayor duración (representadas por las líneas hori-zontales superior e inferior), la mediana de la duración (la línea gruesa dentro de las cajas) y los percentiles 25 y 75 representa-dos por los extremos de las cajas. Todas las comisiones reportan comportamientos asimétricos, aunque no en la misma dirección. La duración mediana y valores del percentil 75 son mayores en la duración de las comisiones de Hacendarios, Agropecuarios, Jurídicos y Sociales.

La concentración de la figura representando a Jurídicos indica una duración muy similar en la mayoría de las sesiones. Gobier-no y Administración muestra un tiempo de sesión concentrado y no muy extenso. Un aspecto que llama la atención es que la me-diana duración de las sesiones disminuye en la legislatura 2011-2012 contrastada con la del 2010-2011 en prácticamente todas las comisiones, excepto en la de Económicos.

En el siguiente cuadro se observa el comportamiento de las sesiones de las comisiones permanentes especiales para los pe-riodos 2010 – 2011 y 2011 – 2012, en lo relativo a la cantidad de sesiones y total de horas sesionadas. En el caso de estas comisiones, se aprecia la misma tendencia que las comisiones permanentes ordinarias. Para el periodo 2010 – 2011 se reali-zaron 452 sesiones de las comisiones permanentes especiales, mientras que en la legislatura 2011 – 2012 se realizaron 360 sesiones. La disminución en la cantidad de sesiones efectuadas representa un 20,35% de las sesiones realizadas en la primera legislatura (92 sesiones).


Cuadro 14Comisiones Permanentes Especiales. Duración de las sesiones reali-zadas según tipo por comisión. Legislaturas 2010-2011 y 2011-2012

Esta situación se representa claramente en el gráfico 10, que representa las sesiones realizadas por las comisiones permanen-tes especiales. Aun cuando se observa que varias comisiones tuvieron más sesiones en la legislatura 2011 – 2012 que la an-terior, las diferencias en la cantidad de sesiones son muy pocas; (Derechos Humanos 2 sesiones, Seguridad y Narcotráfico 3 se-siones, Nombramientos 4 sesiones) no obstante, sí hay una co-misión que efectivamente realizó una mayor cantidad de sesio-nes en el segundo periodo: las comisiones de Control de Ingreso y Gasto Público.

En este caso, consideramos que el aumento en la cantidad de sesiones, de 45 sesiones en la legislatura 2010 – 2011 (48,50 horas) a 58 sesiones en la legislatura 2011 – 2012 (74,36 horas) está directamente relacionada con la posición de la Alianza por Costa Rica en hacer una oposición fuerte al Gobierno de la Repú-blica, contando con esta comisión y la de Asuntos Hacendarios en esta segunda legislatura.


Gráfico9Comisiones Permanentes Especiales. Sesiones realizadas

por comisión. Legislatura 2010-2011 y 2011-2012

La reducción de las sesiones se refleja en el total de horas sesionadas en los periodos analizados. Para la primera legislatu-ra las comisiones permanentes especiales sesionaron un total de 390,59 horas con un promedio de sesión de 52 minutos; en la segunda legislatura las comisiones sesionaron un total de 342,13 horas, con un promedio de 57 minutos. Las mismas comisiones sesionaron 48 horas menos que en el periodo anterior.

Como en el caso de las comisiones ordinarias, la duración menor de varias de las sesiones es de un minuto. Pese a que, para la legislatura 2010 – 2011 se define un rango de entre 1 a 3 minutos y en la legislatura 2011 – 2012 de entre 1 a 14 minutos. Las comisiones con los mayores tiempos de sesiones en la pri-mera legislatura son la Comisión de Relaciones Internacionales con 59,19 horas con un promedio por sesión de 1,14 horas; la de Control de Ingreso y Gasto Público con 48,50 horas con un promedio de 1,05 horas y la de Ambiente con 44,34 horas con un promedio por sesión de 39 minutos. Para la siguiente legislatura las comisiones que se distinguen son la de Control de Ingreso y Gasto Público con 74,36 horas de sesión y con un promedio por sesión de 1,17 horas, la de Nombramientos con 38,03 horas y


con un promedio de 58 minutos, la de Ambiente con 36,04 horas y con un promedio de 1,08 horas y la Comisión de Relaciones Internacionales con un total de horas sesionadas de 32,05 y un promedio por sesión de 1,04 horas.

Gráfico10Comisiones Permanentes Especiales. Horas sesionadas

por comisión. Legislatura 2010-2011 y 2011-2012

Por su parte, la Comisión Permanente Especial que registra la menor cantidad de sesiones y de tiempo sesionado es la Co-misión Permanente Especial de Consultas de constitucionalidad en ambos periodos legislativos. En la legislatura 2010 -2011, esta comisión sesionó solamente en 13 ocasiones para un total de tiempo sesionado de 6,56 horas y una duración promedio por sesión de 32 minutos. Para la siguiente legislatura, esta comisión sesionó en 8 ocasiones para un total de tiempo sesionado de 5,11 horas, el tiempo promedio por sesión fue de 39 20 minutos.

En el siguiente cuadro se presenta la relación entre sesiones ordinarias y extraordinarias de las comisiones permanentes es-peciales. Del total de las sesiones realizadas en ambos periodos legislativos el 81,30% de las sesiones realizadas fueron ordi-narias (660 sesiones) y el 18,70% fueron extraordinarias (152 sesiones). En este sentido, la mayoría de las sesiones realizadas


en ambos periodos fueron ordinarias: para la legislatura 2010 – 2011 el 79,35% de las sesiones lo fueron, mientras que para la legislatura 2011 – 2012 el 81,95% de las sesiones fueron ordi-narias.

A diferencia del comportamiento de las comisiones perma-nentes ordinarias, en la legislatura 2010 – 2011, varias comi-siones permanentes especiales reflejan un alto número de se-siones extraordinarias realizadas. El 76,9% de las sesiones de la Comisión de Consultas de Constitucionalidad fueron convoca-das extraordinariamente (10 sesiones), al igual que el 45,7% de las sesiones de la Comisión de Nombramientos (16 sesiones), el 27% de la sesiones de la Comisión de Ciencia y Tecnología (10 sesiones), y el 22,9% de las sesiones de la Comisión de Relacio-nes Internacionales (11 sesiones).

Cuadro 15Comisiones Permanentes Especiales. Sesiones realizadas

según tipo por comisión. Legislaturas 2010-2011 y 2011-2012

Para la legislatura 2011 – 2012 solo dos comisiones des-tacaron por convocar sesiones extraordinarias: la Comisión de


Nombramientos que sesionó extraordinariamente en dieciocho oportunidades (46,15% del total de las sesiones) y la Comisión de control de Ingreso y Gasto Público que sesiono en diecinueve oportunidades de manera extraordinaria (32,7% del total de las sesiones).

Gráfico11Comisiones Permanentes Especiales. Comportamiento

de la duración de las sesiones por comisión. Legislatura 2010-2011 y 2011-2012

Fuente: Asamblea Legislativa: Centro de Información Estadística. Procesa-do del Sistema de Información Legislativa.

La duración de las sesiones en las comisiones permanentes especiales evidencia también el comportamiento asimétrico para ambas legislaturas. Es relevante anotar que la mediana de la du-ración es mayor en la legislatura 2001-2012 contrastada con la del 2010-2011 para casi todas las comisiones permanentes es-peciales, excepto para las comisiones de Redacción, Relaciones Internacionales y Comercio Exterior y Juventud, Niñez y Ado-lescencia. Se hace notar que la duración de estas comisiones es mayor, con asimetrías que denotan sesiones más largas que las ordinarias.

En el cuadro 16 muestra las comisiones especiales que esta-ban vigentes durante la legislatura 20101 – 2011. Como se logra


apreciar, 11 fueron las comisiones que tuvieron vigencia en este periodo. Estas comisiones sesionaron en 132 ocasiones para un tiempo total sesionado de 193,91 horas. El promedio de minutos por sesión es de 89, aunque puede observarse que los promedios por comisión varían significativamente. Por cantidad de sesiones la comisión especial que destaca es la Comisión de Concesiones con 30 sesiones realizadas, seguida por la Comisión que estudia-ba la Ley de Tránsito y la Comisión de Electricidad, ambas con 22 sesiones.

En este periodo destacan las comisiones especiales de Elec-tricidad que sesionó 36,34 horas (22 sesiones), Fecundación in vitro sesionó un total de 21,37 horas (9 sesiones), Concesiones que sesionó 51,05 Horas (30 sesiones) y Tránsito con 28,05 ho-ras (22 sesiones). Respecto a los minutos promedio por sesión la Comisión que estudio la Fecundación in vitro destaca con un promedio de sesiones de 137 minutos, seguida por la Comisión que estudiaba la Concesiones con 102 minutos, la Comisión de de Electricidad con 98 minutos y la Comisión que investigaba el Caso de Rodrigo Arias con 92 minutos.

Cuadro 16Comisiones especiales investigadoras vigentes según se-

siones y horas sesionadas. Legislatura 2010-2011


Un aspecto al que se le prestó atención en el análisis de las comisiones especiales fue el estado de las audiencias y las com-parecencias. Recordemos que una de las características de la comisiones especiales, es la de realizar investigaciones sobre te-mas que le interesan al Plenario de la Asamblea Legislativa. La manera para llevar a cabo esta responsabilidad es la de recibir a quienes tienen alguna relación con el tema analizado. Entre las comisiones especiales que en la primera legislatura conce-dieron audiencias destaca la Comisión de Concesiones con 38 audiencias, la Comisión de electricidad con 17 audiencias, la de Tránsito con 15 audiencias, la de Banca para el Desarrollo con 14 audiencias y la Comisión de la Provincia de Puntarenas con 13 audiencias.

En el cuadro 17 se presenta la información de las sesiones y tiempos de sesión de las comisiones especiales vigentes en la legislatura 2011 – 2012. Para este periodo se registran 18 comi-siones especiales, la cuales sesionaron un total de 276 sesiones, para un total de 506,40 horas sesionadas en el periodo. Se pue-de afirmar que esta cantidad de sesiones es grande, dado que durante este periodo tuvo vigencia la Comisión de Solidaridad Tributaria. Esta Comisión tenía gran importancia para el Gobier-no de la República, ya que en él se discutió una propuesta de ley que procuraba –entre otras cosas– dar recursos frescos al Poder Ejecutivo. Esta Comisión sesionó en 77 ocasiones, para un total de horas sesionadas de 286,02 horas; el promedio de tiempo por sesión también fue el mayor del periodo con 223 minutos.

Otras 2 comisiones que tuvieron un desempeño destacable fueron la Comisión que estudiaba la Caja Costarricense de Segu-ro Social (CCSS) con 25 sesiones (50,46 horas sesionadas) y la Comisión que investigaba al PML con 31 sesiones (47,24 horas sesionadas).


Cuadro 17Comisiones especiales investigadoras vigentes según se-

siones y horas sesionadas. Legislatura 2011-2012

En el Grafico 12 se integra la información de los cuadros an-teriores, a fin de comparar el comportamiento de las comisiones especiales vigentes. Es evidente la cantidad de sesiones que po-see el proyecto de Solidaridad Tributaria en la segunda legisla-tura del presente periodo legislativo. Otras comisiones que des-tacan por la cantidad de sesiones realizadas en este periodo son la Comisión Especial que investiga el Financiamiento del Partido Movimiento Libertario que realizó 31 sesiones con un total de 47,25 horas sesionadas, y la Comisión Especial que estudia la CCSS con 25 sesiones (50,46 horas sesionadas).

No todas las comisiones tienen el mismo comportamiento respecto a las sesiones realizadas. Pueden destacarse varias comisiones que han sesionado regularmente en las legislaturas 2010 – 2011 y 2011 – 2012: la Comisión Especial que estudia las Reformas a la Ley de Tránsito con 22 y 25 sesiones, la Comisión Especial que estudia el tema de Electricidad con 20 y 21 sesio-nes, y la Comisión que estudia el tema de las Concesiones con 30 y 38 sesiones.


Entre las comisiones que menos sesiones realizó en ambos periodos está la Comisión para Reconocer y garantizar el dere-cho humano de acceso al agua con 4 sesiones (2010 - 2011), la Comisión que estudiaba la Reforma al artículo 172 de la Cons-titución Política con 3 sesiones (2011 - 2012), la Comisión que estudiaba el levantamiento de la inmunidad al diputado Jorge Angulo con 4 sesiones (2011 - 2012) y la Comisión que estudia-ba el nombramiento de un miembro de la junta directiva de la Aresep con 4 sesiones (2011 - 2012).

Gráfico12Comisiones Especiales. Sesiones realizadas por materia.

Legislatura 2010-2011 y 2011-2012

En los siguientes gráficos se refleja el comportamiento de asistencia por parte de los legisladores a las comisiones especia-les. Recordemos que la cantidad de miembros depende de la mo-ción de constitución en la que se indica la cantidad de diputados para cada una de ellas. Como puede apreciarse no es frecuente que una comisión sesione con la totalidad de sus miembros.


Cuadro 18Comisiones Especiales Investigadoras vigentes

según asistencia a sesiones. Legislatura 2010-2011.

(Para la legislatura 2010 – 2011) 11 comisiones especiales realizaron 132 sesiones, de estas solamente el 34% se realizó con la totalidad de sus miembros (46 sesiones). La Comisión que tuvo la mayor cantidad de sesiones con todos sus miembros, fue la que estudio la Participación de funcionarios y ex funcionarios públicos y autoridades del Poder Judicial en el caso de Rodrigo Arias (BCIE) que en el 61% de sus sesiones asistieron todos los diputados.


Cuadro 19Comisiones especiales investigadoras vigentes según

asistencia a sesiones. Legislatura 2011-2012.

(Para la legislatura 2011 – 2012) 18 comisiones especiales realizaron 276 sesiones, en donde solo en 65 sesiones (23,55%) estuvieron presentes todos sus miembros. Solamente la Comi-sión Especial que investigó el Levantamiento de la inmunidad del diputado Jorge Angulo sesionó con todos sus 5 miembros (4 sesiones).

Un aspecto que interesa conocer de la dinámica de las co-misiones especiales es tipo de comparecencias y audiencias que se atienden en su seno. Estas comisiones, como apoyo de su trabajo, convocan a todas aquellas personas e instituciones que consideran pueden ayudar con el tema de sus investigaciones. Indistintamente de que esta comisión sea de investigación o este dirigida a conocer un proyecto de ley específico.


Cuadro 20Comisiones especiales. Audiencias y comparecencias se-

gún tipo de actor y comisión. Legislatura 2010-2011.

Entre las personas que son convocados se cita a ministros, presidentes ejecutivos, jerarcas de instituciones públicas, alcal-des, académicos, representantes de organizaciones estatales, trabajadores, u organismos internaciones, entre otros. Para la primera legislatura destacan la presencia de 149 jerarcas y jefes de instituciones estatales lo que representó el 54,77% de las audiencias y comparecencias en estas comisiones, destaca igual-mente la asistencia de ministros y presidentes ejecutivos con un 18,75% y de representantes de organizaciones empresariales con un 16,18%. La Comisión que concedió el mayor número de audiencias fue la comisión que estudiaba la Ley de Transito que recibió 77 audiencias o comparecencias (el 14,30% fueron mi-nistros o presidentes ejecutivos y el 85,70% jerarcas de institu-ciones públicas).

Cuadro 21Comisiones especiales. Audiencias y comparecencias se-

gún tipo de actor y comisión. Legislatura 2011-2012


Para el periodo 2011 – 2012 la cantidad de audiencias y com-parecencias disminuye a 178. El mayor número de visitas se concentra en los jerarcas y jefes de instituciones con el 42,13% y en los representantes de organizaciones empresariales con un 34,27% de las audiencias. Las comisiones con el mayor número de actores recibidos son la comisión especial que estudia la CCSS con personas atendidas con 70 visitas (39,32%) y la comisión especial que estudia las Concesiones con 38 visitas (21,34%).

Gráfico13Comisiones especiales. Audiencias y comparecencias

atendidas según tipo de actor. Legislaturas 2010-2011 y 2011-2012

El gráfico 13 integra la información de las audiencias y com-parecencias en las comisiones especiales en los dos periodos de estudio. Como se observa los actores que mayormente compare-cen o asisten a audiencia son los jerarcas y jefes de instituciones con el 49,78% (224 asistencias), le siguen los representantes de organizaciones empresariales con un 23,33% (105 asistencias) y los ministros o presidentes ejecutivos con el 14,66% (66 asis-tencias).


Es importante el peso que tienen los actores gubernamenta-les en la asistencia a las sesiones de las comisiones. Del total de las audiencias en ambos periodos (450 asistencias) el 64,44% corresponde a actores que tienen relación con el Gobierno. Lla-ma la atención los bajos niveles de participación de los actores de la sociedad civil, como organizaciones de trabajadores, aca-démicos y la ciudadanía en general.

Sobre las resoluciones emitidas

Como se indicó con antelación, las comisiones legislativas emiten varios tipos de productos, sean estos dictámenes y/o In-formes.

“El informe o dictamen conlleva los resultados del análisis efec-tuado al expediente remitido para su análisis. Estos resultados pueden implicar la sugerencia o recomendación de aprobar de-terminado proyecto de ley, o bien que la Asamblea Legislativa tome determinado acuerdo […] esas sugerencias o recomen-daciones no tienen el carácter de vinculantes, pues constituyen únicamente actos preparatorios de una decisión que le compete exclusivamente a la Asamblea Legislativa.” (RAL, 2012: 165)

Como en otros países de América Latina los proyectos de ley no pueden ser discutidos en el Pleno, sin que exista un dictamen de una comisión, aún cuando los dictámenes no son vinculan-tes, ya que el Plenario es el órgano que finalmente decide sobre las modificaciones que se le hacen a los proyectos o los que se aprueban.

Como lo establece el RAL los informes de las comisiones de-ben ser rendidos a más tardar treinta días hábiles, después de haberse puesto a despacho, este plazo puede ser ampliado si el Presidente de la comisión se lo solicita al Presidente de la Asam-blea. Las solicitudes de prórrogas para rendir informes o dictá-menes de las comisiones permanentes ordinarias o especiales, se tramitan antes la Presidencia quien autoriza la prórroga siem-pre y cuando exista la solicitud en tiempo y se den las justifica-ciones pertinentes. Una vez que el proyecto se incorpora al orden del día de la comisión Permanente empieza a correrle el plazo de los treinta días hábiles para rendir dictamen, independientemen-te del periodo de sesiones en que se encuentre. En el caso de las comisiones especiales, el plazo para rendir informe se establece en la moción de orden que la crea, existiendo la posibilidad de


prorrogar los plazos.

No obstante los anterior, en la práctica los plazos que se esta-blecen para dictaminar son muy difíciles de cumplir, dada la gran cantidad de asuntos que deben atenderse en las comisiones, “…los plazos se plantean como una forma de garantizar el rápido trata-miento de los proyectos, tienen el efecto negativo de que los proyec-tos que no han sido tratados dentro del plazo pueden ser archivados.” (García y Sánchez, 2002: 18)

El estudio de cada proyecto en las comisiones genera dis-cusiones, en las que incluso pueden participar grupos sociales involucrados, mediante las comparecencias en audiencias con-vocadas por la comisión. La resolución emitida por la comisión luego de la discusión del proyecto se plasma en un dictamen que podría ser bien positivo o negativo. En los casos en que no haya unanimidad en los criterios de los diputados y diputadas miembros de la comisión se podrían emitir varios dictámenes. En función de la cantidad de diputados y diputadas que avalen el dictamen se les identifica como de mayoría o de minoría y pue-den en ambos casos ser de mayoría o de minoría.

En el cuadro 22 se sintetiza la información respecto a la emi-sión de dictámenes e informes en las legislaturas en estudio. En términos generales se aprecia una disminución en la cantidad de resoluciones emitidas entre la legislatura 2010 – 2011 y la 2011 – 2012.

Para el periodo 2010 – 2011 del total de resoluciones (758) el 46,44% corresponden a dictámenes (352), mientras que el 53,56% son informes (406). En contraste, para la legislatura 2011 – 2012 el 54,70% fueron dictámenes (251) y el 45,30% fueron informes (208). Es clara la disminución en la emisión de resoluciones entre ambos periodos, ya sean estos dictámenes o informes.


Cuadro 22Resoluciones emitidas por las Comisiones Legislativas

según tipo de documento en las legislaturas 2010 – 2011 y 2011 – 2012

Entre ambas legislaturas hubo una disminución de 299 reso-luciones emitidas en las comisiones legislativas (una reducción del 39,45%), mostrándose una reducción mayor en la produc-ción de informes que se redujo en 198 resoluciones.

Gráfico14Comparativo de las resoluciones emitidas por las Co-

misiones Legislativas en las legislaturas 2010 – 2011 y 2011 – 2012

Sin embargo, debe destacarse el caso de las comisiones es-peciales, que presentan un aumento significativo en la emisión de resoluciones (de 5 resoluciones en la primera legislatura pa-saron a 45 en la segunda). Proporcionalmente este tipo de comi-


sión no tiene una producción constante, dado que estas conocen solamente del tema que les dio origen, pero, es evidente al au-mento que se refleja en los periodos que se analizan.

El gráfico 14 representa la cantidad de resoluciones emitidas por periodo de estudio. Es clara la reducción en la producción entre ambos periodos, la emisión de los informes disminuyó en un 28,70% en relación con el primer periodo, mientras que la producción de informes se redujo en un 48,77% en relación con la legislatura 2010 – 2011.

Gráfico15Dictámenes e informes emitidos por las Comisiones Le-

gislativas en las legislaturas 2010 – 2011 y 2011 - 2012


Si esta disminución se analiza en relación con los tipos de re-solución que emiten las comisiones legislativas, podemos obser-var que los tipos de resolución que se ven más afectadas son las mociones vía artículo 137, con una reducción de 177 informes; al igual que los informes de Redacción final que pasan de 139 a 98 (reducción del 29,50%). En lo que respecta a la producción de dictámenes son dos tipos los que presentan una reducción considerable: los dictámenes Unánimes Negativos que pasan de 154 a 84 entre ambos periodos (reducción del 45,45%) y los dictámenes Unánimes Afirmativos que disminuyeron de 123 a 91 (reducción del 26%).

Solamente dos tipos de resoluciones crecieron levemente en-tre las legislaturas 2010 – 2011 y 2011 – 2012. Estas resolucio-nes son los dictámenes Afirmativos de Mayoría que pasaron de 38 a 49 dictámenes (aumento de un 28,95%) y los Informes Va-rios que pasaron de 8 a 28 informes (casi triplicó su producción).

Al analizar la producción de las resoluciones emitidas por las comisiones legislativas, puede observarse que la disminución en los productos es una tendencia en las comisiones permanentes ordinarias y en las comisiones permanentes especiales. El caso de las comisiones especiales tiene sus particularidades, pues su trabajo no es permanente en el tiempo, sino que estos órganos dependen de las condiciones en que fueron creados para rendir sus informes o dictámenes.

En el gráfico 16 puede observarse que la reducción de las resoluciones en las comisiones permanentes ordinarias entre las primeras legislaturas del actual periodo constitucional, es evi-dente (salvo la Comisión de Asuntos Jurídicos que emitió la mis-ma cantidad de resoluciones en ambos periodos).


Gráfico16Comisiones Permanentes Ordinarias. Comparativo de las resoluciones emitidas en las legislaturas 2010 – 2011 y

2011 – 2012

Los casos más representativos de esta reducción se observan en la Comisión de Asuntos Sociales que redujo su producción de resoluciones en un 65,33% con respecto a la primera legisla-tura (pasó de 75 resoluciones a 26); mientras que la Comisión de Gobierno y Administración lo hizo en un 43% (pasó de 65 resoluciones a 37) y la Comisión de Asuntos Hacendarios en un 38,63% (pasó de 44 a 27 resoluciones).

La comisión con la mayor emisión de resoluciones en ambos periodos, es la Comisión de Redacción con un total de 241 reso-luciones: 143 en la legislatura 2010 -2011 y 98 en la legislatura 2011 – 2012. En contraste, la comisión con el menor número de resoluciones emitidas en ambos periodos es la Comisión de Consultas de Constitucionalidad con 18 resoluciones en ambos periodos (14 en 2010 – 2011 y 4 en 2011 - 2010).

Como lo muestra el gráfico 17, la reducción en la emisión de resoluciones también se ejemplariza en el caso de 13 de las comisiones permanentes especiales. Es considerado el hecho de que ninguna comisión incrementó la producción de resoluciones entre ambas legislaturas. Las comisiones que tuvieron las mayo-res reducciones fueron: la Comisión la Relaciones Internaciona-les y Comercio Exterior con una reducción del 68% (pasó de 92


a 29 resoluciones), la Comisión de Ambiente con un 62,5% (pasó de 24 a 9 resoluciones), la Comisión de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo con un 57% (pasó de 68 a 29 reso-luciones), la Comisión de Ciencia, Tecnología y Educación con un 40% (pasó de 25 a 15 resoluciones) y la Comisión de Redacción con una reducción del 31% (pasó de 143 a 98 resoluciones).

Gráfico17Comisiones Permanentes Especiales. Comparativo de las resoluciones emitidas en las legislaturas 2010 – 2011 y

2011 – 2012

La Comisión que emitió la menor cantidad de resoluciones en la legislatura 2010 – 2012 fue la Comisión Permanente Especial de Derechos Humanos con 13 resoluciones. Por su parte, la Co-misión con menos resoluciones en la legislatura 2011 – 2012 fue la Comisión Permanente Especial de la Mujer con 2 resoluciones solamente.


En el siguiente gráfico se observa la producción de resolucio-nes de las comisiones especiales para los periodos en estudio. Debe aclararse que 19 comisiones especiales reportan trabajo en estos dos años, pese a que, no todas emitieron algún tipo de resolución. Las comisiones especiales que no reportan la emisión de resoluciones son: la de Reglamento (expediente 17.796), la del Sistema de Banca para el Desarrollo (expediente 17.820), la de Electricidad (expediente 17.835), la de Concesiones (ex-pediente 18.004), la de Financiamiento del Partido Movimiento Libertario durante campaña 2010 (expediente 18114), y la que investiga el caso de CCSS (expediente 18.201). Trece comisio-nes especiales emitieron alguna resolución entre las legislaturas 2010 – 2011 y 2011 -2012. Como se observa en el gráfico, la Comisión que emitió la mayor cantidad de resoluciones en los primeros dos años de la Administración fue la Comisión que es-tudia la Reforma al artículo 172 de la Constitución Política con 19 resoluciones en total (1 en la primera legislatura y 18 en la segunda).

Gráfico18Comisiones Especiales. Comparativo de las resoluciones emitidas en las legislaturas 2010 – 2011 y 2011 – 2012


Como se indicó anteriormente, existe un aumento importan-te en las resoluciones de las comisiones especiales entre los pe-riodos de estudio. Para la legislatura 2010 – 2011 de las 11 co-misiones especiales solo 3 emitieron alguna resolución, es decir, solo el 27,30% de las comisiones activas emitieron resoluciones. Resalta la comisión especial que estudiaba la Fecundación in vi-tro y la Transferencia embrionaria (Expediente 18.004), con 3 resoluciones emitidas.

Para la siguiente legislatura el panorama varia, de las 16 co-misiones especiales activas, 11 registran la emisión de alguna resolución, lo que representa que el 68,75% emitieron alguna resolución. Las comisiones que destacan en este periodo por la emisión de resoluciones son la Comisión Especial de Reformas al Reglamento (expediente 18.178) con el 40% de las resoluciones, la Comisión de la provincia de Puntarenas (expediente 17.748) con el 20% de las resoluciones, y la Comisión que estudia la Ley de Tránsito (expediente 17.770) con el 11% de las resoluciones.

IV. Discusión

El examen de la información presentada en este estudio evi-dencia la disminución, en la productividad de las comisiones, confrontando las primeras dos legislaturas del presente periodo de Gobierno. No solo se valora la disminución de la cantidad de sesiones realizadas y la cantidad de horas sesionadas, sino tam-bién, una reducción importante en la cantidad de resoluciones emitidas por las comisiones legislativas objeto de este estudio.

Los datos son claros en las tendencias entre las legislaturas 2010 – 2011 y 2011 – 2012: las comisiones permanentes ordi-narias redujeron la cantidad de sesiones de 483 a 407, con una reducción del tiempo total sesionado de 394,41 horas a 291,23 horas; las comisiones permanentes especiales redujeron la can-tidad de sesiones de 452 a 360, al igual que el tiempo total se-sionado que disminuyó de 390,59 horas a 342,13 horas.

Las comisiones especiales registran un comportamiento dife-rente al que mostraron las otras comisiones legislativas. Si bien es cierto, para la legislatura 2011 – 2012 se registra un aumento en la cantidad de comisiones especiales activas (de 11 en la pri-mera legislatura a 16 en la segunda) el aumento se observa en el promedio de sesiones por comisión que pasa de 12 en el primer


periodo a 17 en el segundo. Las sesiones de estos órganos pasa-ron de 132 sesiones realizadas a 276, un tiempo total sesionado de 193,91 horas en la primera legislatura a 506,40 horas en la segunda. En este caso, debe recordarse que para este periodo sesionaron la Comisión que estudiaba la CCSS y la Comisión de Solidaridad Tributaria, órganos que generaron gran cantidad de sesiones.

En relación con la cantidad de las resoluciones emitidas por las comisiones legislativas, la disminución es real: las comisiones permanentes ordinarias pasaron de 284 resoluciones emitidas en el periodo 2010 -2011 a 174 en el periodo siguiente, mientras que las comisiones permanentes especiales pasaron de 469 re-soluciones a 240 en la segunda legislatura.

En el caso de las comisiones especiales se presenta una ex-cepción en la tendencia registrada para las demás comisiones legislativas, registrándose un aumento de las resoluciones emi-tidas de 5 en la primera legislatura a 45 en la segunda. Esta situación podría estar afectada por el hecho de que las comisio-nes especiales son creadas para un objetivo específico y con un plazo de vigencia relativamente corto. Por esta razón las comi-siones emiten sus resoluciones en periodos de tiempo más redu-cidos. Asimismo, no debe olvidarse que varias de las comisiones que emitieron alguna resolución fueron creadas en la legislatura 2010 – 2011.

Otro factor que debería contemplarse es el interés que po-drían haber tenido los miembros de la Alianza Parlamentaria por Costa Rica de investigar asuntos de su interés, en periodos tales que la emisión de las resoluciones correspondientes no sobrepa-saran la duración de esa legislatura. Es frecuente encontrar que los legisladores conozcan dictámenes o resoluciones de periodos constitucionales anteriores, cuyos temas podrían no ser del inte-rés de los legisladores que conforman en ese momento el Pleno del Congreso.

La disminución en la cantidad de resoluciones podría ser una evidencia de las dificultades que enfrentan las diferentes banca-das legislativas para llegar a acuerdos en el seno de las comi-siones. Esta situación se ve determinada rotundamente por la composición de los diferentes órganos, donde las alianzas son necesarias. Para la legislatura 2010 – 2011 el bloque de Gobier-


no poseía el 61,40% de los votos del Pleno, por lo que esta ven-taja podría haberse visto reflejada en las comisiones legislativas. Por otro lado, aunque la Alianza Parlamentaria por Costa Rica, -en la legislatura 2011 – 2012- tenía la mayoría de los votos, con un 54,39%, los márgenes de negociación resultaban más reduci-dos, por lo tanto, el llegar a acuerdos resultaba más difícil.

Como lo establece la normativa reglamentaria la distribu-ción de cargos en las comisiones, debería resultar equitativa, ya que el porcentaje general de legisladores en comisión debe co-rresponder al porcentaje de representantes en el Pleno. De esta manera, el peso de los bloques legislativos tendrían esa misma lógica, debe prestarse especial atención a la distribución de co-misiones y a qué comisiones son asignados los diputados, espe-cialmente los pertenecientes a coaliciones o a partidos políticos minoritarios.

Al igual que en el Plenario, los diferentes partidos deben en-tablar procesos de negociación en el seno de las comisiones le-gislativas para poder llegar a acuerdos respecto a los temas que analiza cada una de ellas. Un factor determinante en esta situa-ción es que no existe partido político en la actualidad que posea una mayoría tal que pueda por si misma definir los temas que se someten al conocimiento y decisión del Congreso, todas las agrupaciones son minorías.

Finalmente consideramos indispensable, dar continuidad a este tipo de estudios que permiten cualificar y cuantificar la información con que cuenta el Parlamento, sobre el comporta-miento que poseen los indicadores del desempeño legislativo y que de algún modo esgrimen datos que funcionan de auditoría para la sociedad civil.

Fuentes consultadas

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Documentación e Información; con resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolucio-nes de la Presidencia de la Asamblea Legislativa y criterios del Departamento de Servicios Técnicos.

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