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SOMMAIRE ANALYTIQUE

COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES ....................................................... 399

• Mise en œuvre de la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 relative à la pertinence du dispositif légal encadrant l’industrie du tourisme en France – Examen du rapport d’information (voir à la rubrique de la commission pour le contrôle de l’application des lois) ................................... 399

• Missions de l’Établissement national des produits agricoles et de la pêche maritime – Examen des amendements au texte de la commission .................................................................... 399

• Accès au logement et urbanisme rénové – Examen du rapport et du texte de la commission ....... 399

• Accès au logement et urbanisme rénové – Suite de l’examen du rapport et du texte de la commission ..................................................................................................................................... 424

• Accès au logement et urbanisme rénové – Suite et fin de l’examen du rapport et du texte de la commission ................................................................................................................................. 448

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DE LA DÉFENSE.................... 491

• Loi de programmation militaire – Audition de l’Amiral Bernard Rogel, chef d’état-major de la marine ........................................................................................................................................ 491

• Loi de programmation militaire 2014–2019 - Audition de M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement ................................................................................................................ 499

• Projet de loi de programmation militaire - Audition de M. Christian Mons, président du CIDEF (Conseil des industries de défense) ................................................................................... 512

• Loi de finances pour 2014 – Audition de M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense ............. 523

• Loi de programmation militaire 2014-2019 - Examen du rapport et du texte de la commission ..................................................................................................................................... 532

• Projet de loi de finances pour 2014 – Audition de l’Amiral Guillaud, chef d’état-major des Armées (sera publiée ultérieurement) ............................................................................................ 565

COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES .................................................................. 567

• Avenir et justice du système de retraites – Table ronde avec les partenaires sociaux (sera publiée ultérieurement) .................................................................................................................. 567

• Contrôle des comptes des comités d’entreprises – Examen des amendements au texte de la commission (sera publié ultérieurement) ....................................................................................... 567

• Avenir et justice du système de retraites – Table ronde avec des économistes .............................. 567

• Loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 – Audition de M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué chargé du budget ................................................................................................ 579

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COMMISSION DE LA CULTURE, DE L’ÉDUCATION ET DE LA COMMUNICATION ........................................................................................................... 589

• Régime des intermittents – Table ronde ......................................................................................... 589

• Organisme extra parlementaire – Désignation de membres .......................................................... 590

COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE, DES INFRASTRUC TURES, DE L’ÉQUIPEMENT ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE .... ........................ 591

• Accès au logement et urbanisme rénové – Examen du rapport pour avis ..................................... 591

• Enjeux du quatrième paquet ferroviaire – Examen du rapport et du texte de la commission ....... 602

COMMISSION DES FINANCES ....................................................................................... 617

• Lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière – Examen des amendements au texte de la commission .................................................................................. 617

• Rémunération des militaires – Audition pour suite à donner à l’enquête de la Cour des comptes ........................................................................................................................................... 620

• Loi de programmation militaire 2014–2019 et diverses dispositions concernant la défense – Examen du rapport pour avis ......................................................................................................... 642

• Evolution de la maquette budgétaire dans le projet de loi de finances pour 2014 – Communication .............................................................................................................................. 653

• Projet de loi de finances pour 2014 – Audition de M. Didier Migaud, président du Haut conseil des finances publiques ....................................................................................................... 657

COMMISSION DES LOIS ................................................................................................. 671

• Création d’un conseil national chargé du contrôle et de la régulation des normes applicables aux collectivités locales – Examen d’un amendement au texte de la commission ...... 671

• Annexion des avis rendus par le Conseil national d’évaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivités territoriales et à leurs groupements – Examen d’un amendement au texte de la commission .................................................................................................................... 672

• Indemnisation des personnes victimes de prise d’otages – Examen des amendements au texte de la commission ............................................................................................................................ 672

• Lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière – Examen des amendements au texte de la commission .................................................................................. 673

• Procureur de la République financier – Examen des amendements au texte de la commission .... 681

• Loi de programmation militaire 2014–2019 et diverses dispositions concernant la défense – Examen du rapport pour avis ......................................................................................................... 682

• Justice de première instance – Examen du rapport d’information (sera publié dans le prochain bulletin) ........................................................................................................................... 695

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COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES ........................................................................ 697

• Commission mixte paritaire sur le projet de loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer et le projet de loi organique portant actualisation de la loi n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie ........................................................................................... 697

• Commission mixte paritaire sur le projet de loi interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen et le projet de loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député et limitant à une seule fonction exécutive locale le cumul avec le mandat de sénateur ..................................... 708

• Commission mixte paritaire sur le projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens .............................................................................. 710

MISSION D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE .... 713

• Agences régionales de santé - Audition de MM. Christian Müller, président de la Conférence des présidents de commissions médicales d’établissement de centres hospitaliers spécialisés (CME de CHS), Joseph Halos, président, et Gilles Moullec, secrétaire général adjoint, de l’Association des établissements participant au service public de santé mentale (Adesm) ........... 713

COMMISSION SÉNATORIALE POUR LE CONTRÔLE DE L’APPLIC ATION DES LOIS ...................................................................................................................................... 727

• Mise en œuvre de la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques – Examen du rapport d’information ............................... 727

MISSION COMMUNE D’INFORMATION SUR L’AVENIR DE L’ORG ANISATION DÉCENTRALISÉE DE LA RÉPUBLIQUE ..................................................................... 741

• Adoption du rapport ....................................................................................................................... 741

PROGRAMME DE TRAVAIL POUR LA SEMAINE DU 14 OCTOBRE ET A VENIR ................................................................................................................................................ 751

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COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Mardi 8 octobre 2013

- Présidence de M. Daniel Raoul, président et M. David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois -

Mise en œuvre de la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 relative à la pertinence du dispositif légal encadrant l’industrie du tourisme en France – Examen du

rapport d’information (voir à la rubrique de la com mission pour le contrôle de l’application des lois)

La commission examine, en commun avec la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois, le rapport d’information sur la mise en œuvre de la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 relative à la pertinence du dispositif légal encadrant l’industrie du tourisme en France.

Le compte rendu de cette réunion figure à la rubrique de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois.

Mercredi 9 octobre 2013

- Présidence de M. Daniel Raoul, président -

Missions de l’Établissement national des produits agricoles et de la pêche maritime – Examen des amendements au texte de la commission

Au cours d’une première réunion tenue dans la matinée, la commission examine les amendements sur le texte n° 6 (2013-2014), adopté par la commission, sur la proposition de loi n° 819 (2012-2013) relative aux missions d’Établissement national des produits agricoles et de la pêche maritime.

Aucun amendement n’est à examiner sur la proposition de loi relative aux missions de l’Etablissement national des produits agricoles et de la pêche maritime.

Accès au logement et urbanisme rénové – Examen du rapport et du texte de la commission

Puis la commission procède à l’examen du rapport et du texte de la commission sur le projet de loi n° 851 (2012-2013) pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.

M. Daniel Raoul, président. – Nous commençons l’examen du projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové en entendant tout d’abord nos deux rapporteurs, MM. Dilain et Bérit-Débat, puis la rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales, Mme Archimbaud, M. Jean-Luc Fichet, rapporteur pour avis de la commission du développement durable et le rapporteur pour avis de la commission des lois, M. Vandierendonck. Nous donnerons ensuite la parole à Mme la ministre, dont je salue la

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présence. Puis la discussion générale s’ouvrira afin que chacun des groupes politiques puisse exposer sa position. Les rapporteurs au fond pourront répondre ainsi que Mme la ministre si elle le souhaite. Je vous informe par ailleurs que nous avons 550 amendements à examiner.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Ce texte était particulièrement attendu. Vous l’aviez annoncé l’année dernière, Madame la ministre, à l’occasion de la discussion de la loi relative à la mobilisation du foncier public. Vous avez tenu parole. Le projet de loi a été déposé le 26 juin par le gouvernement et adopté le 17 septembre par l’Assemblée nationale qui l’a considérablement modifié et enrichi. Il comptait initialement 84 articles et 220 pages ; il comprend à présent plus de 150 articles, près de 320 pages. C’est un des plus longs de la Vème République ! Ambitieux, il est une nouvelle illustration de la priorité donnée par le gouvernement à la politique du logement. Depuis mai 2012, de nombreuses mesures importantes ont été prises : le 1er août 2012, décret sur l’évolution des loyers en zones tendues, destiné à lutter contre la spéculation et les hausses abusives des loyers ; en octobre 2012 puis en octobre 2013, relèvement du plafond du livret A, qui finance le logement social ; le 18 janvier 2013, loi relative à la mobilisation du foncier public, qui autorise la cession de terrains publics avec décote (jusqu’à 100 %) pour la construction de logements sociaux. Les obligations de construction de logements sociaux dans les communes soumises à l’article 55 de la loi SRU ont été relevées. Dans la loi de finances pour 2013, un nouveau dispositif fiscal en faveur de l’investissement locatif, le « Duflot », a été adopté avec un plafond de loyer fixé à 80 % des loyers du marché en fonction des zones. Le 12 novembre 2012, une lettre d’engagement a été signée entre l’État et Action Logement, afin de renforcer l’intervention de ce dernier en faveur du logement social. Un pacte d’objectifs et de moyens a été conclu en juillet entre l’État et le mouvement HLM, comprenant un engagement de l’État de réduire à 5 % au 1er janvier 2014 le taux de TVA pour la construction et les travaux de rénovation de logements sociaux, mais aussi un dispositif de mutualisation financière entre les organismes. Enfin, la loi d’habilitation du 1er juillet a réduit les délais de procédure pour les chantiers de construction et l’ordonnance relative aux recours abusifs a été publiée le 17 juillet.

Le présent projet de loi s’inscrit donc dans la continuité de toutes ces initiatives, qui visent à répondre à la crise du logement. Compte tenu de l’ampleur du texte, notre commission m’a désigné pour examiner les titres Ier et II, et M. Claude Bérit-Débat est chargé des titres III et IV.

Le titre Ier vise à favoriser l’accès de tous à un logement digne et de prix abordable : il comprenait initialement 23 articles, les députés en ont ajouté 20. Il réforme la loi Malandain-Mermaz de 1989 relative aux rapports locatifs. Il comprend plusieurs mesures importantes, certaines votées par le Sénat en 2011 lors de l’examen de la « loi Lefebvre ». Un contrat de location type et un modèle type d’état des lieux sont créés, les obligations du locataire en matière d’assurance renforcées. Le propriétaire pourra, se substituant au locataire négligeant, souscrire une assurance dont il répercutera le montant dans les charges locatives. Le délai de préavis de congé donné par les locataires est réduit à un mois dans les « zones tendues ». La plupart des dispositions de la loi de 1989 sont étendues aux logements meublés en résidence principale. Une sanction est prévue en cas de non restitution du dépôt de garantie par le bailleur dans le délai légal de deux mois.

L’encadrement de l’évolution des loyers dans les zones tendues est la mesure phare de ce volet du projet de loi. Sur la base des données collectées par les futurs observatoires locaux des loyers, le préfet fixera un loyer médian de référence et les loyers ne pourront lui être supérieurs de plus de 20 %. Cette mesure était très attendue par nos concitoyens. Au cours des vingt dernières années, les loyers ont en effet augmenté plus vite

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que les revenus des locataires : sur la base d’un indice 100 en 1993, les loyers atteignaient 137 en 2006, quand le revenu moyen des locataires se trouvait à 117. Mesure inflationniste, crient certains, mais les députés ont écarté tout risque de ce type. Les loyers situés sous le loyer médian minoré, fixé à 70 % du loyer médian de référence, pourront être réévalués par le bailleur lors du renouvellement du bail, mais ils ne pourront excéder le niveau du loyer minoré.

Les députés ont également beaucoup amendé la loi de 1989 et je vous proposerai d’encadrer davantage les pénalités pour impayés, ainsi que l’évolution des loyers dans les « zones non tendues ».

Les députés ont introduit sept articles relatifs à la location meublée de courte durée. Cette question pose problème dans les zones tendues, notamment à Paris, où 20 000 logements seraient transformés en locaux meublés temporaires. Des rues entières sont devenues des hôtels de tourisme alors que des familles attendent un logement. Il convient donc de renforcer la régulation de cette activité.

Le deuxième volet du titre Ier porte sur la garantie universelle des loyers (GUL). L’article 8 voté par les députés se contente de fixer le principe de cette garantie. Je me réjouis donc que le gouvernement ait déposé un amendement pour en préciser les modalités. La GUL fait débat ; et pourtant, elle transcende les clivages politiques puisque Marie-Noëlle Lienemann y est favorable, tout comme Jean-Louis Borloo ou Benoist Apparu. J’ai été convaincu de son intérêt par deux éléments : les dispositifs antérieurs ont mal fonctionné puisqu’on compte à peine 250 000 contrats de garantie des risques locatifs (GRL). L’échec tient à l’absence de caractère universel, comme l’a d’ailleurs noté l’association pour l’accès aux garanties locatives (APAGL), organisme paritaire qui gère la GRL, et dont plusieurs membres du conseil d’administration ont pris position en faveur de la GUL.

Second élément, certains estiment que le dispositif est trop favorable aux locataires. Je ne partage pas ce jugement. L’agence de la GUL récupérera les impayés à la place des bailleurs. Il faudrait sans doute aller plus loin, et qu’elle puisse s’appuyer sur le Trésor public.

Le troisième volet de ce titre porte sur la réforme de la loi Hoguet de 1970. Il convient de renforcer la formation, la déontologie et le contrôle des professions de l’immobilier. La création d’un Conseil national de la transaction et de la gestion immobilière, chargé de représenter les professionnels et qui sera consulté par les pouvoirs publics, est très attendu, tout comme les commissions régionales de contrôle, organes disciplinaires.

Le quatrième volet porte sur la prévention des expulsions, notamment par un traitement des impayés le plus en amont possible. Les locataires seront informés très précisément de leurs droits. Huissiers, préfets, commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX), fonds de solidarité pour le logement (FSL) devront communiquer entre eux, pour proposer des solutions précoces et adaptées. Je vous proposerai des ajustements, l’Assemblée nationale ayant principalement introduit une possibilité d’élargissement de la trêve hivernale.

Le cinquième volet vise à faciliter les parcours de l’hébergement au logement. Il donne une base législative et une reconnaissance aux services intégrés d’accueil et d’orientation, qui relevaient d’une circulaire. Le pilotage de l’État est renforcé, tout comme l’articulation entre logement et hébergement ou la gouvernance des mécanismes au niveau

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régional : la compétence du comité régional de l’habitat est étendue aux politiques de l’hébergement ; les plans départementaux consacrés aux personnes sans domicile et les plans départementaux relatifs aux personnes défavorisées sont fusionnés ; les règles de fonctionnement du FSL sont précisées pour favoriser non seulement le maintien dans le logement, mais aussi les solutions de relogement après apurement des dettes.

Ce volet traite de plusieurs sujets sensibles, comme l’attribution de logements sociaux en bail glissant à des ménages relevant du droit au logement opposable : choix difficile... Je vous proposerai de nous rallier au pragmatisme, assorti de garanties. Les règles de domiciliation sont simplifiées, mais les centres communaux d’action sociale (CCAS) pourraient voir leur charge de travail augmenter sans contrepartie. Enfin, je vous proposerai de préciser les conditions de la prolongation de l’expérimentation de l’occupation de locaux vacants par des résidents temporaires.

Le dernier volet de ce titre porte sur l’habitat participatif, qui ne concerne que quelques centaines de logements en France contre plusieurs centaines de milliers dans les pays du nord de l’Europe. C’est dire les marges de progression de cette « troisième voie » de logement, et qui justifie d’en parfaire l’encadrement juridique. Le projet de loi crée deux formes de sociétés d’habitat participatif : les coopératives d’habitants et les sociétés d’autopromotion. Ces dernières attribuent à leurs associés personnes physiques la jouissance d’un logement et leur en accordent la propriété. Les auditions ont été très animées sur cette question et nous devrons nous prononcer sur l’ouverture de ces sociétés aux capitaux et aux personnes qui souhaitent s’engager dans cette voie. Pour la valorisation des parts sociales, il est raisonnable de choisir comme base de référence l’évolution des loyers, afin d’éviter la spéculation.

Le titre II porte sur la lutte contre l’habitat indigne et les copropriétés dégradées. Les articles 23 à 40, auxquels je suis particulièrement attaché, concernent les copropriétés. Ces dispositions attendues et consensuelles s’inspirent du rapport de notre ancien collègue Dominique Braye, président de l’agence nationale de l’habitat (Anah), et des propositions que j’avais formulées comme parlementaire en mission en avril dernier. La création d’un registre des syndicats de copropriétaires devrait dissiper le flou actuel. Les informations fournies dans les annonces immobilières et lors de la vente d’un lot de copropriété seront plus précises. L’ouverture d’un compte séparé pour le syndicat de copropriétaires deviendra obligatoire.

En outre, un copropriétaire en impayé de charges ne pourra pas acquérir un autre lot dans la même copropriété : je remercie la ministre d’avoir introduit cette disposition fondamentale pour lutter contre les marchands de sommeil. Les procédures prévues pour redresser les copropriétés dégradées, celle du mandataire ad hoc, l’administration provisoire ou encore l’état de carence, seront renforcées. Enfin, le texte prévoit des opérations de requalification des copropriétés dégradées et des opérations de requalification des copropriétés dégradées d’intérêt national, lorsque leur complexité ou l’ampleur des financements excèdent les capacités d’intervention des collectivités territoriales.

Une disposition importante a été introduite à l’Assemblée nationale : le fonds de prévoyance – proposé dans le rapport Braye – constitue une assurance contre la dégradation des copropriétés. Les députés ont proposé que ce fonds ne concerne que les copropriétés de plus de 50 lots non couvertes par la garantie décennale. Je proposerai d’abaisser ce seuil à 10 lots. Un autre amendement impose aux copropriétaires, bailleurs ou occupants, de prendre une assurance : près de la moitié des copropriétaires non occupants n’en ont pas pour les

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risques dont ils doivent répondre en tant que propriétaires ! Or cela peut mettre en difficulté certaines copropriétés.

L’autre volet de ce titre porte sur la lutte contre l’habitat indigne. Ce sujet me tient également à cœur. La persistance d’un habitat indigne rentabilisé sans scrupule par des marchands de sommeil est une réalité très préoccupante dans les zones tendues, où l’offre de logement est cruellement insuffisante. L’article 41 vise à unifier les polices spéciales en matière d’habitat au bénéfice des présidents d’EPCI. Ceci n’épuise pas le sujet de l’extrême complexité des procédures, tant concernant l’insalubrité que le péril, ou encore la sécurité des équipements communs dans les immeubles collectifs d’habitation. Un amendement sécurisera ce transfert, tout en préservant la liberté de choix des maires.

S’agissant de la lutte contre les marchands de sommeil, les articles 42 et 43 bis C instaurent des peines complémentaires à la condamnation pénale, interdisant l’achat d’un bien immobilier à usage d’habitation pendant cinq ans ou confisquant l’usufruit de l’immeuble ayant servi à commettre l’infraction.

Introduits par l’Assemblée nationale, les articles 46 sexies A, 46 septies et 46 octies permettraient d’instaurer des zones dans lesquelles sont soumis à autorisation préalable du maire ou du président de l’EPCI les travaux entraînant la division d’un logement existant en plusieurs locaux d’habitation ou la mise en location d’un logement. Je vous proposerai de supprimer l’autorisation préalable de mise en location, qui soulève trop de difficultés pratiques et juridiques.

M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. – Le titre III a un objectif très ambitieux, « améliorer la lisibilité et l’efficacité des politiques publiques du logement », qui s’incarne en quatre idées : plus de transparence dans le secteur du logement social, surtout pour les demandeurs ; développer les coopérations, voire les regroupements, tout en préservant les spécificités de chacun ; l’intercommunalité comme pivot de la stratégie territoriale ; enfin, des relations entre l’État et le mouvement HLM fondées sur un partenariat contractuel, car la réussite de la politique du logement passe par la mobilisation volontaire des acteurs.

L’Assemblée nationale a ajouté quelques articles mais a globalement respecté l’esprit initial du titre III du projet de loi.

L’article 47 simplifie la demande de logement social, et, surtout, facilite l’information du demandeur sur l’état d’avancement de son dossier. En outre, il oblige les intervenants qui traitent les demandes à partager l’information et à se coordonner, autour d’un système national d’enregistrement des demandes mieux tenu à jour.

La coordination se fera à l’échelle de l’intercommunalité, avec un plan partenarial de gestion de la demande – obligatoire pour les EPCI dotés de la compétence habitat, renvoyé à la responsabilité du préfet pour les autres. Ce plan indiquera comment les bailleurs et les collectivités travailleront ensemble, mais aussi comment sera dispensée l’information auprès des demandeurs.

Les articles 49 et suivants confortent les missions des organismes HLM, quel que soit leur statut. Le texte les autorise à intervenir davantage dans les copropriétés dégradées, dans l’habitat participatif, mais aussi à jouer un rôle social. La séparation entre hébergement et logement est artificielle. La palette des outils dont disposent les organismes HLM est élargie, mais ils devront respecter la réglementation européenne, stricte en matière d’aides

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publiques, afin de ne pas surcompenser les charges résultant du service d’intérêt économique général que rendent ces organismes. Le régime juridique applicable aux sociétés d’économie mixte, qui peuvent elles aussi intervenir dans le secteur commercial classique, est précisé par l’article 50.

Le rôle pivot des intercommunalités est rappelé par l’article 52 relatif au rattachement automatique des offices publics de l’habitat communaux aux intercommunalités, au plus tard en 2017.

L’article 56 renforce aussi la place du programme local de l’habitat (PLH) dans les politiques territoriales du logement : élaboré par l’intercommunalité, il fixe pour six ans les objectifs et identifie les actions à mener. Les délégations d’aides à la pierre lancées en 2004 ayant été un succès, la liste des instruments que l’État peut déléguer aux EPCI est élargie : aides à la pierre dans le parc public, aides de l’Anah, droit au logement opposable, réquisitions de logements vacants, hébergements d’urgence. Le projet de loi améliore aussi la gouvernance et l’organisation du secteur du logement social, mais sans provoquer de révolution.

L’objet de l’article 48 était initialement restreint mais l’amendement adopté à l’Assemblée nationale organise une plus vaste réforme avec la fusion de la mission interministérielle d'inspection du logement social (Miilos) avec l’agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de construction (Anpeec) pour donner naissance à un organisme unique de contrôle et d’évaluation de l’ensemble des acteurs du logement social, l’Agence nationale de contrôle du logement social (Ancols). L’article 55 étend les missions de la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Ces deux modifications sont très prudentes. L’unification du contrôle des bailleurs sociaux et des collecteurs du 1 % a été préconisée par plusieurs rapports et fait consensus. De même, concernant la CGLLS, le texte ne va pas jusqu’à siphonner ses réserves pour financer le logement social.

L’article 57, enfin, réforme la gouvernance du 1 % logement. On revient à une définition contractuelle entre l’État et l’Union des entreprises et salariés pour le logement (UESL) pour décider de l’utilisation des ressources, alors que la loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre l’exclusion de 2009 consacrait la prééminence à l’État. L’UESL est renforcée comme tête de réseau, pour imposer aux collecteurs le respect des objectifs de la convention. Enfin, il est demandé aux collecteurs du 1 % de travailler non seulement pour les salariés mais aussi pour les populations en difficulté.

L’Assemblée nationale a enrichi le texte initial sans le dénaturer, en élargissant l’accès au logement social pour les personnes âgées, défalquant du calcul du plafond de ressources les dépenses d’hébergement du conjoint en maison de retraite, en facilitant le dépôt de demandes de logements sociaux pour les couples en instance de divorce. Le nouveau plan partenarial de gestion de la demande de logement pose un délai maximum d’un mois pour recevoir le demandeur. La voie est ouverte, prudemment, à un système de cotation des demandes. Le supplément de loyer de solidarité sera affecté à des remises sur loyers pour les plus défavorisés, la mobilité au sein du parc HLM sera encouragée. Le plafonnement des augmentations de loyers est prolongé de trois ans.

Les députés ont étendu les missions des bailleurs sociaux, qui pourront ainsi s’associer à des sociétés civiles immobilières dans des projets de construction. Ils ont protégé

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les bailleurs sociaux en prévoyant que leurs opérations dans les copropriétés dégradées bénéficieraient de la même exonération d’impôt que leurs autres activités. Ils ont permis enfin aux bailleurs sociaux d’avoir plusieurs comptes bancaires, en particulier plusieurs livrets A.

Les députés ont aussi favorisé l’accession sociale à la propriété en imposant une décote – de 10 %, et non 35 % – pour la vente de logements sociaux à leurs occupants éligibles au prêt à taux zéro. Il s’agit là encore de permettre aux bailleurs sociaux de récupérer des moyens pour investir dans de nouveaux projets. De même, la CGLLS abondera un fonds de soutien à l’innovation des bailleurs sociaux. Les députés ont également cherché à faciliter la mise en œuvre du dispositif de mutualisation entre bailleurs, sur lequel l’Union sociale de l’habitat et l’État se sont accordés dans la convention signée en juillet 2013. Pour aider à la rénovation du parc, ils ont aussi créé un statut pour le tiers financement dans le cadre de rénovations thermiques des bâtiments.

Je proposerai peu de modifications sur le titre III. Hormis la suppression d’un rapport au Parlement et des amendements rédactionnels, je souhaite, à l’article 47, confier la gestion du système national d’enregistrement non pas à l’Association nationale d’information sur le logement (Anil) mais à un GIP afin d’associer l’ensemble des organismes qui reçoivent les demandes de logement. Un autre amendement prévoit l’expression des diverses opinions en annexe des rapports de l’Ancols, comme pour les rapports de la Cour des comptes.

Je proposerai de ne pas pénaliser les sociétés d’économie mixte par rapport aux organismes HLM. Dès lors que leur activité est identique, les mêmes règles doivent s’appliquer, dans le respect de la réglementation européenne. Un amendement conforte le dispositif de mutualisation entre bailleurs sociaux, afin d’obliger tous les acteurs à agir dans le même sens. Enfin, je serai favorable aux amendements étendant encore les missions des bailleurs sociaux, même s’il ne faut pas trop disperser leurs interventions, pour éviter l’illisibilité de la politique du logement.

J’en viens au titre IV consacré à la réforme des documents de planification urbanistique et des outils d’aménagement opérationnel. Comme le reste du projet de loi, cette partie du texte s’est beaucoup enrichie au cours des débats à l’Assemblée : 27 articles initialement, 43 maintenant. La lutte contre la consommation excessive d’espace et les mesures en faveur de la densification du bâti tiennent ici une place importante. Une révision sera exigée pour ouvrir à l’urbanisation les zones à urbaniser créées depuis plus de neuf ans. La réforme des outils de maîtrise foncière et d’aménagement opérationnel est le complément indispensable d’une politique ambitieuse de construction de logements.

Le code de l’urbanisme n’est pas bouleversé, mais certains blocages seront levés : évolution des documents des lotissements, création des associations foncières urbaines de projet (Afup) pour fédérer des propriétaires privés sur la conduite d’opérations d’aménagement délaissées par les aménageurs classiques, simplification du régime des zones d’aménagement concerté (ZAC) et des conventions de mandat d’aménagement, création des projets d’intérêts majeurs associant les collectivités territoriales et l’État, à l’image des contrats de développement territorial du Grand Paris.

En ce qui concerne les établissements publics fonciers, l’objectif est d’assurer la couverture intégrale du territoire par des outils d’ingénierie foncière et financière performants au service des territoires. La superposition des établissements publics fonciers (EPF) d’État sur le périmètre d’EPF locaux préexistants sera désormais encadrée, afin de garantir une bonne complémentarité.

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Afin de faciliter la mobilisation des gisements fonciers dans le cadre d’opérations d’aménagement d’intérêt général, l’exercice du droit de préemption sera juridiquement sécurisé, en s’inspirant de l’étude du Conseil d’État de 2007 et de la proposition de loi du président Daniel Raoul de 2011, qui visait « à faire du droit de préemption urbain un véritable outil de politique foncière au service de l’aménagement des territoires ».

Un autre grand volet du titre IV concerne les documents de planification. Diverses dispositions faciliteront l’élaboration et la gestion des documents d’urbanisme et les sécuriseront sur le plan juridique. Ainsi, l’article 58 renforce le rôle des schémas de cohérence territoriale (Scot). Pas de grande rupture, mais des améliorations, dans la continuité du Grenelle II. Ainsi, la hiérarchie des normes d’urbanisme autour du pivot, le Scot, est clarifiée ; la règle d’urbanisation limitée est durcie.

Les procédures d’élaboration des cartes communales seront précisées et les servitudes d’utilité publiques leur seront annexées, comme c’est déjà le cas pour les PLU. Le texte prévoit la caducité des plans d’occupation des sols (POS). Les communes ou les EPCI dotés d’un POS, qui n’auront pas engagé sa révision et sa mise en forme de plan local d'urbanisme (PLU) avant le 31 décembre 2015 seront soumises au règlement national d’urbanisme.

La principale réforme des documents d’urbanisme concerne les plans locaux d’urbanisme (PLU), avec le transfert automatique de la compétence aux communautés d’agglomération et de communes. Ce point est au centre des préoccupations de tous. Certains, dont je suis, sont plutôt favorables à la mesure, estimant que l’intercommunalité est le bon niveau d’organisation de l’espace aujourd’hui. Question de moyens d’une part, car c’est à l’échelle intercommunale qu’on peut le plus aisément rassembler la capacité d’ingénierie indispensable à la réalisation d’un PLU de qualité. Surtout, logements, services publics et équipements collectifs, commerces, transports, tous ces éléments qui structurent les modes de vie de nos concitoyens sont dispersés sur un territoire intercommunal.

Certains craignent que ce faisant on dépouille les communes de l’une de leur compétence fondamentale. Sur ce point, je redis avec force que la compétence en matière d’autorisation du droit des sols reste aux maires. Je rappelle aussi qu’environ 6 000 communes sont couvertes par une carte communale, 7 500 par un POS et 10 500 par un PLU. Les 13 000 autres, surtout rurales, ne sont couvertes par aucun document et sont soumises de plein droit au règlement national d’urbanisme. Le transfert de compétences est donc pour ces communes non pas la perte d’une compétence mais la reconquête au niveau intercommunal d’une compétence perdue de facto au niveau communal ! Du reste, les retours d’expérience des élus qui se sont engagés dans un PLU intercommunal montrent que les peurs sont largement déconnectées de la réalité.

En tant que rapporteur, je me dois toutefois de prendre en compte les interrogations, sinon la franche opposition, que cette réforme suscite. Le texte de l’Assemblée nationale ne peut être adopté en l’état au Sénat…

M. Didier Guillaume . – Ah !

M. Claude Bérit-Débat, rapporteur. – …même si les députés ont amélioré la rédaction initiale. Ils ont ainsi décidé que le PLU intercommunal ne sera pas élaboré en concertation mais en collaboration avec les communes membres. La délibération qui prescrit l’élaboration d’un PLU intercommunal devra en outre préciser les modalités de cette

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collaboration, ce qui est de nature à rassurer les communes sur leur participation au processus. Enfin, des plans de secteur pourront être créés, à la demande d’une ou plusieurs communes membres et après délibération du conseil communautaire.

Cependant, il faut aller beaucoup plus loin pour assouplir le transfert automatique de la compétence PLU. Deux scénarios étaient possibles. Le premier prévoyait le transfert automatique pour les communautés d’agglomération, et en restait à un régime facultatif pour les communautés de communes. Par rapport au droit actuel, où les communautés urbaines détiennent de plein droit la compétence PLU, on aurait franchi une marche importante vers le PLU intercommunal tout en ménageant un cheminement plus lent pour les intercommunalités de plus petite taille. Ce scénario introduisait cependant une discrimination au fondement incertain entre les intercommunalités. Et, sur le fond, l’organisation intercommunale de l’espace n’est pas moins nécessaire pour les communautés de communes que pour les communautés d’agglomération. C’est pourquoi, j’ai préféré traiter les deux catégories de communautés de manière identique. La solution que je propose tient en trois points : repousser le transfert à trois ans après la publication de la loi, ce qui laisse à tous le temps de se préparer ; instaurer une minorité de blocage. Le transfert de compétence aura lieu sauf si un quart des communes représentant 10 % de la population s’y oppose. Enfin, je prévois une clause de revoyure : si une minorité suffisante de communes s’est opposée au transfert, le conseil communautaire serait tenu de délibérer de nouveau sur la question lors de son renouvellement. Les communes membres se prononceraient alors selon le même mécanisme de minorité de blocage.

Cette proposition de rédaction de l’article 63 me semble équilibrée et pragmatique, notamment parce qu’elle tient compte des réalités institutionnelles. Certains d’entre vous préfèreraient en rester à un mécanisme de transfert facultatif de la compétence PLU. Je souligne cependant que les députés ont voté massivement sur le transfert automatique ; ils accepteront peut-être des aménagements, certainement pas un dispositif prenant le contre-pied du leur. Notre responsabilité est donc d’infléchir le texte, non de le rejeter, sinon la réforme se fera sans nous.

J’en arrive à l’urbanisme commercial.

L’attente du Sénat dans ce domaine est forte. Or, la réforme est introduite par petits bouts, par voie d’amendement, sans que nous puissions en avoir une vue d’ensemble. De plus, les nouvelles dispositions ne sont pas satisfaisantes : le texte reste très proche du droit existant – ainsi du maintien d’une double autorisation CDAC et permis de construire – et peu ambitieux. Il pose des problèmes juridiques, voire constitutionnels. Bref, les conditions d’examen de cette réforme sont très mauvaises. Difficile dès lors pour les sénateurs d’émettre un vote éclairé.

Je me suis longuement interrogé sur la stratégie à suivre : soit retirer du texte les mesures relatives à l’urbanisme commercial, soit réécrire le dispositif. Dans les deux cas, il s’agit d’éviter une réforme de l’urbanisme commercial sans vrai débat. J’ai finalement décidé, après un dernier échange avec la ministre du commerce, de l’artisanat et du tourisme de vous proposer la suppression des dispositions introduites par l’Assemblée nationale sur le sujet, qui ainsi restera en navette. Nous pourrons l’aborder de manière plus cohérente et plus sereine.

Au final, je salue les nombreuses avancées du texte et je remercie Cécile Duflot, ministre du logement, pour la qualité de son travail et de son écoute. Compte tenu des

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nombreuses avancées de ce texte, et des améliorations qui lui seront apportées ici, je vous proposerai de voter le texte par nous amendé.

Mme Aline Archimbaud, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales. – La commission des affaires sociales s’est saisie pour avis des dispositions concernant la prévention des expulsions, l’hébergement et l’accès au logement. Elle a adopté les onze amendements que je lui ai proposés sur les articles 10 à 21. Nous sommes satisfaits des mesures inscrites dans ce projet de loi, elles se situent dans la droite ligne du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté du 21 janvier 2013. Le gouvernement s’est engagé à construire plus de logements sociaux et à développer les capacités d’hébergement. La gestion au thermomètre est abandonnée, je m’en réjouis, même si beaucoup reste à faire. Le texte crée les conditions d’un nouveau dynamisme, grâce à une meilleure organisation du système.

Il s’agit de mieux anticiper les situations de rupture, grâce à un dispositif d’alerte et d’accompagnement, et d’améliorer la fluidité des parcours, depuis l’hébergement d’urgence jusqu’au logement durable. Deux axes qui nous paraissent essentiels. En outre, le projet de loi contient des mesures protectrices des droits des personnes, à l’article 17, ou à l’article 21 relatif à la domiciliation des personnes sans domicile fixe. La position de notre commission est aussi celle de toutes les personnes que j’ai auditionnées. Si certains regrettent l’absence d’une grande loi de programmation, nous saluons une meilleure articulation entre la politique du logement et la politique d’hébergement.

M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis de la commission des lois. – La commission des lois, saisie pour avis, se félicite de l’excellent climat de travail entre nos deux commissions. Une loi ambitieuse sur l’urbanisme et le logement était nécessaire. Nous avons cherché à vérifier la bonne articulation avec les autres textes en cours d’examen, organisation territoriale, politique de la ville, urbanisme commercial. Il est regrettable de disséminer les mesures dans différents textes. Était-il urgent de légiférer sur les drives, au point d’introduire une disposition dès ce projet de loi ? Soit le gouvernement choisit d’aborder la question de l’urbanisme commercial, auquel cas il doit le faire complètement, soit il s’engage à le traiter dans un texte spécifique ultérieur. Il n’y a rien de pire que de saucissonner les sujets !

La rapporteure du texte à l’Assemblée nationale, Mme Audrey Linkenheld, députée de Lille, et moi-même, issu du Valenciennois, connaissons bien la problématique de l’habitat indigne. Le gouvernement a mené une concertation en amont : nous avons été écoutés et sommes satisfaits que ce texte contienne des dispositions aussi structurées. Les plus pauvres, en effet, ne sont pas dans le parc HLM, ils sont logés dans un secteur privé dégradé. Il était temps de sanctionner les dévoiements. Et, comme le permis de louer qui existe en Wallonie, la déclaration de location constituera un pas vers plus de moralisation.

Nous avons bien sûr porté une attention soutenue au titre IV. La commission des finances et la commission des lois ont rédigé un rapport transpartisan sur les outils fonciers à disposition des élus locaux. Notre approche s’est voulue pragmatique. Avec la loi Grenelle II de 2010, les élus sont confrontés à un foisonnement délirant de contraintes et de schémas divers. A cet égard, les schémas régionaux d'aménagement et de développement durable du territoire (Sraddt), co-élaborés dans le cadre des conférences territoriales, éventuellement après avis d’une conférence de consensus, et en association avec les représentants des territoires, constituent une solution à l’inflation des normes. Nos propositions viseront à renforcer ce schéma intégrateur.

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De même, en ce qui concerne les Scot et l’urbanisme commercial, nos propositions s’inspirent des bonnes pratiques constatées sur le terrain. Dès lors, dans ce cadre, qui articule Sraddt et Scot, la question des PLU intercommunaux apparaît sous un jour différent. Il ne faut pas contraindre les maires mais les accompagner. Il s’agit de donner un outil aux élus des intercommunalités et de favoriser la coproduction. C’est pourquoi nous soutenons la position du rapporteur. Le texte proposé est plus souple que celui de 2010, qui avait conduit à une inflation de normes.

M. Jean-Luc Fichet, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. – La commission du développement durable s’est saisie pour avis du titre IV. L’articulation entre les PLU et les PLUI a fait l’objet de discussions animées. Le délai de trois ans a fait obstacle à l’adoption du texte. Nous n’avons pas retenu non plus le principe d’une minorité de blocage et notre commission a émis un avis défavorable à mon rapport et n’a pas adopté les articles qu’elle a examinés. Nous avons adopté deux amendements rédactionnels. Enfin, nous avons voté à l’unanimité un amendement sur la restauration des chartes régionales d’aménagement et un autre sur les dents creuses dans les hameaux.

Mme Cécile Duflot, ministre du logement. – S’agit-il d’un record sous la Vème République ? Je ne sais pas, mais nous avons travaillé sur le texte depuis le début de la mandature. Ce projet de loi est la troisième étape d’un triptyque législatif, après la loi de mobilisation du foncier public en faveur du logement et le projet de loi d’habilitation pour accélérer la construction et supprimer certaines difficultés, comme les recours abusifs contre les permis de construire. Les ordonnances ont été publiées, nous sommes allés vite – la plupart des mesures annoncées par le président de la République le 21 mars sont en vigueur.

Notre texte s’est inspiré des travaux parlementaires, rapports ou propositions de loi sur les copropriétés, le logement indigne ou encore l’encadrement des professions immobilières. Certaines propositions figuraient aussi dans le projet de loi de M. Frédéric Lefebvre. Le temps était venu d’agir. Nous avons fait le choix d’un texte de compromis, ce qui lui vaut d’être critiqué de toutes parts, chacun regrettant de ne pas y trouver toutes ses propositions. Mais il fallait une loi claire, simple et équilibrée. L’urbanisme commercial relève du champ de compétences de ma collègue Mme Sylvia Pinel. Je m’en remettrai à la sagesse des parlementaires. Je sais que l’attente des élus locaux est forte.

La garantie universelle des loyers (GUL) n’est pas une invention ex nihilo de mon ministère mais résulte d’une réflexion poursuivie par l’ensemble de mes prédécesseurs. Il s’agit d’une coproduction. Nous avons avancé par étapes pour mettre au point un dispositif efficace. Il ne mérite ni les critiques ni les emballements dont il est l’objet. Son premier objectif est la sécurisation des propriétaires. Trois millions de logements restent vacants car les propriétaires craignent de gérer des relations, potentiellement compliquées, avec des locataires. L’approche coercitive, fondée sur une augmentation de la taxe sur les logements vacants, n’est pas suffisante. Pensons aux personnes âgées, qui n’ont d’autre ressource pour financer leur séjour en maison de retraite que le loyer qu’elles perçoivent. Il faut garantir le paiement des loyers aux propriétaires. La GUL ne conduit pas à une déresponsabilisation. Le Trésor public et une caisse de garantie seront chargés du recouvrement, ce qui aura un effet incitatif et limitera les impayés.

La mutualisation reposera sur un partenariat entre le public et le privé et sera fondée sur des contrats avec les opérateurs, tels des professionnels de l’immobilier ou des associations, qui géreront le recouvrement auprès des mauvais payeurs, tout en ayant le souci

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d’élaborer des diagnostics sociaux. Pour les propriétaires, ce mécanisme sera plus simple et plus efficace que la procédure actuelle. La GUL vise aussi à prévenir les expulsions, qui constituent toujours un drame. Malheureusement la situation, le plus souvent, n’est connue qu’au moment où le préfet signe l’arrêté d’expulsion, après plusieurs mois d’impayés. Un couple de cadres moyens, sans difficulté financière, se sépare. Le conjoint qui reste se trouve vite en difficulté financière et les impayés s’accumulent. Désormais, la GUL pourra être activée dès le deuxième mois impayé. Enfin, il s’agit de faciliter l’accès au logement. Nombreux sont ceux, notamment les jeunes, qui, vu le niveau atteint par les exigences de cautions, ne peuvent se loger. Le texte correspond à l’engagement du président de la République de mettre en place une caution solidaire pour les jeunes tout en sécurisant les propriétaires.

Nous ne recruterons pas des cohortes de fonctionnaires. Un établissement public d’une trentaine de personnes gérera le dispositif en s’appuyant sur des opérateurs privés. L’inspection générale des finances (IGF) a rendu un rapport pour améliorer l’efficacité du mécanisme. Aucune solution alternative n’est plus efficace. La garantie des loyers impayés (GLI) constitue plutôt un outil d’exclusion, en raison des niveaux de garantie très élevé exigés par assureurs ; quant à un système d’assurance obligatoire, il serait plus coûteux en raison de l’exigence de réassurance, comme nous l’avons constaté avec la garantie des revenus locatifs (GRL). Déjà Marie-Noëlle Lienemann avait réfléchi à la mise en place d’une couverture logement universelle ; Jean-Louis Borloo souhaitait l’instauration d’un mécanisme large. La GUL s’inscrit donc dans la continuité.

Enfin, les maires seront-ils dépossédés de leurs prérogatives avec les PLUI ? Aujourd’hui 36 % des communes relèvent du règlement national d’urbanisme (RNU), donc sous la tutelle de fait de l’État.

M. Gérard César. – Qui délivre les permis de construire ? Combien cela en représente-t-il par an ?

Mme Cécile Duflot, ministre. – Nombreux sont les maires de ces communes mécontents de ne pouvoir disposer de la maîtrise de leur sol. Mais ils resteront compétents pour délivrer les permis de construire.

Je soutiendrai l’amendement du rapporteur destiné à rassurer les élus qui craignent qu’on ne tienne plus compte de leur avis. Cela dit, je n’ai reçu aucun courrier d’un maire voulant sortir du périmètre d’un PLUI : c’est que son élaboration est le fruit d’une concertation.

J’ai eu un échange avec le président de l’Association des maires ruraux. Je souhaite apaiser les craintes des maires. Cependant, j’attire votre attention sur le fait que la commission de l’économie de l’Assemblée nationale a adopté la mesure à l’unanimité. M. Benoist Apparu était présent. Le précédent gouvernement avait mis en place les PLUI. Il ne s’agit pas d’un sujet partisan mais d’une vision partagée de l’aménagement de l’espace.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Le groupe socialiste soutient ce texte. Je salue le travail de nos rapporteurs qui ont eu le souci de répondre aux craintes des élus locaux. Mais n’est-ce pas la vocation du Sénat ? L’amendement proposé par Claude Bérit-Débat ne contrarie personne mais crée une dynamique positive, propre à satisfaire les élus locaux comme le gouvernement. Comme lors du Grenelle, l’État doit donner l’impulsion et concevoir des outils efficaces.

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La GUL est le fruit d’un long mûrissement. Les partenaires sociaux ont d’abord créé la garantie loca-pass. En tant que ministre, j’ai essayé de la consolider. M. Jean-Louis Borloo a créé la GRL, mais celle-ci n’était pas universelle et les assureurs ne se sont pas engagés pleinement, pour des raisons macro-économiques. Donc la GUL, dans son principe, est soutenue par tous. Toutefois il conviendra d’éviter de recourir à un scoring différencié en fonction du risque ; de plus la mutualisation ne doit pas entraîner la déresponsabilisation.

M. Gérard César. – C’est tout le problème…

Mme Cécile Duflot, ministre. – Personne ne souhaite faire exploser les dépenses publiques, et surtout pas ce gouvernement qui s’attache à réduire le déficit.

M. Gérard Bailly . – Comment comptez-vous procéder ?

Mme Cécile Duflot, ministre. – Pour que le mécanisme fonctionne, il faudra que les locataires de mauvaise foi soient sanctionnés de manière implacable. La réaction devra être rapide. Si les impayés sont dus à des problèmes sociaux, il faudra mobiliser le fonds de solidarité logement (FSL) ou les différents organismes d’aides au logement. La GUL n’a pas pour vocation de régler tous les problèmes sociaux de notre pays. Les modalités restent bien sûr à affiner.

Ce texte constitue un jalon de la politique du gouvernement qui doit relancer la construction de logements à un prix accessible à nos concitoyens. Leur pouvoir d’achat est si gravement obéré par les dépenses de logement – différence notable avec l’Allemagne et obstacle structurel pour notre économie.

M. François Calvet. – L’encadrement du prix du pain après-guerre avait provoqué une perte des savoir-faire, une baisse de la qualité des farines... De même, l’encadrement du prix des loyers risque de diminuer l’offre, de porter un coup d’arrêt à la construction, et de faire fuir les investisseurs institutionnels. Les solutions avancées sont inspirées par l’exemple de la région parisienne. Mais les difficultés que connaissent nos territoires ne sont pas les mêmes. La fracture territoriale ne fera que s’amplifier. Encadrement des loyers, nouvel impôt pour financer la GUL, nouvelles charges pour les propriétaires et les copropriétaires, fin des expulsions, autant de mauvais signaux envoyés aux investisseurs. Or la pierre est un investissement à long terme qui repose sur la confiance : ne la sapons pas.

Est-il pertinent de créer un dispositif financé par une nouvelle taxe quand les loyers impayés ne représentent que 2,5 % du total ? Croit-on vraiment que les bailleurs renonceront à sélectionner les meilleurs dossiers ? Est-il nécessaire de créer un nouvel établissement public administratif ? Le remède paraît disproportionné à ce qui ne constitue pas une épidémie d’impayés !

Pour lutter contre les copropriétés dégradées, un nouvel établissement public sera créé, pour tenir le registre des immatriculations des copropriétés. Pourquoi ne pas confier cette tâche aux chambres de commerce et d’industrie, déjà chargées de délivrer les cartes professionnelles des professions immobilières ?

En matière de lutte contre l’habitat indigne, quels moyens donnerez-vous aux agences régionales de santé afin de leur permettre de répondre dans un délai de trois mois ? Dans les Pyrénées Orientales, deux personnes sont chargées de gérer quelque 200 plaintes.

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Je suis surpris par l’article 70 quater qui réserve aux notaires la compétence pour réaliser les cessions de parts, au prétexte qu’ils sont les seuls habilités à délivrer des actes authentiques. On nous explique qu’il s’agirait là d’une mesure destinée à lutter contre le blanchiment d’argent. Les avocats ou les experts-comptables se sentent injustement mis en cause.

M. Daniel Dubois. – Madame, la ministre, vous avez pris beaucoup de mesures. Mais produit-on plus de logements depuis votre arrivée ? Le parcours résidentiel des personnes en attente d’un logement est-il meilleur ? Non !

En 2012, 75 000 logements privés ont été construits. Le « Duflot », pourtant équilibré, peine à s’imposer. La production de maisons individuelles chute cette année de 25 à 30 %. Les HLM ne soutiennent pas vraiment la production. Au total, seulement 330 000 logements seront construits cette année. C’est préoccupant pour l’emploi.

Ce texte contient quelques bonnes mesures, mais suscite également des inquiétudes. La GUL inquiète les propriétaires et les investisseurs. Chercher à garantir le paiement des loyers est une bonne idée. Mais votre proposition, fondée sur un établissement public et un observatoire, me laisse sceptique. Vous aurez beau vous appuyer sur un réseau de partenaires privés sur le territoire, comment gérerez-vous la masse des demandes ? Comment parviendrez-vous à des solutions adaptées aux cas d’espèce ? Comment éliminerez-vous les cas de mauvaise foi ? De même, en encadrant les loyers, vous corsetez la production. Le mécanisme de lutte contre le logement indigne a le mérite de la cohérence. Il intègre les commissions d’accès aux documents administratifs (CADA), les centres d’hébergement, etc. Mais qui paiera ? Ainsi le conseil général de la Somme devra débourser 1,5 million supplémentaire car l’État n’assure plus le financement de ces structures…

M. Daniel Raoul, président. – C’était déjà le cas hier !

M. Daniel Dubois. – Mais les départements pouvaient engager des recours. Avec ce texte, ce ne sera plus le cas.

En matière d’urbanisme, rien ne serait pire que d’imposer les PLUI. Chez moi, les communes qui ont un PLU compatible avec la loi Grenelle perdraient 50 % de leurs droits à construire si un PLUI était mis en place. Logiquement, elles le refusent. On n’attire pas les mouches avec du vinaigre !

Pire, vous aggravez la situation. En prévoyant que tout terrain constructible qui n’est pas bâti dans les neuf ans redevient une zone naturelle, vous touchez de plein fouet les territoires ruraux. De même, un article précise qu’en l’absence de Scot – soit sur 50 % du territoire – les terrains classés constructibles dans les documents d’urbanisme élaborés après 2002 ne sont plus constructibles, sauf sur une bande de 15 kilomètres de littoral et dans un rayon de 15 kilomètres autour des villes. Partout ailleurs les municipalités qui, à la demande de l’État, ont tant dépensé pour mettre en cohérence leurs plans d’urbanisme, voient leurs travaux réduits à néant ! Comment leur demander ensuite d’intégrer le périmètre de PLUI ? Quant au RNU, des consignes sont données pour limiter les zones constructibles. La France ne se réduit pas à Paris, Lyon et Marseille ! Il est inadmissible de traiter les élus de la sorte. C’est pourquoi je déposerai un amendement supprimant le caractère obligatoire du PLUI.

Comme les sénatoriales approchent et que les maires ruraux sont montés au créneau, vous proposez un petit assouplissement. Quelle pirouette ! Car dans le titre III de la

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décentralisation le PLUI apparaît comme une compétence obligatoire ; même si votre amendement était adopté aujourd’hui, le PLUI rentrerait ensuite par la fenêtre…

Mme Mireille Schurch. – Ce texte nous convient dans ses grandes lignes. Il tend à réguler le secteur privé locatif. Toutefois, il ne cherche pas à infléchir les règles du marché ; or le coût du logement pèse très fortement sur le pouvoir d’achat des ménages, notamment dans les zones tendues. Nous sommes satisfaits également de la volonté d’encadrer les professions immobilières et d’améliorer les relations entre propriétaires et locataires. Nous sommes satisfaits également de l’amélioration du rôle des commissions de prévention des expulsions locatives (Capex), pour mieux prévenir les expulsions. Le maintien des APL, même en cas d’impayés, est une avancée. Nous soutiendrons l’amendement qui étend la trêve hivernale non en fonction de la météo mais à dates fixes. Nous serons pareillement favorables à toutes les mesures sur les copropriétés dégradées et l’habitat indigne.

Mais comment fonctionnera la GUL ? Les bailleurs seront assurés mais les locataires resteront redevables de leurs impayés. N’est-ce pas déséquilibré ? Ne faut-il pas consacrer le principe d’interdiction des expulsions sans relogement ?

Comment seront définis le loyer médian de référence, le loyer médian de référence majoré et le loyer médian de référence minoré ? Cet encadrement ne conduira-t-il pas à un glissement à la hausse des loyers à la relocation ? Ce sujet nous préoccupe, nous serions plutôt favorables à un moratoire imposant une stabilisation voire une baisse des loyers. Nous craignons que les bailleurs ne profitent de ce système pour augmenter les loyers à la relocation. Nous présenterons un amendement de suppression du loyer dit « exceptionnel ».

Un amendement reviendra sur la suppression de la moitié de l’aide de l’État aux collectivités pour l’instruction des autorisations d’urbanisme : vous abaissez le seuil de 20 000 à 10 000 habitants. Encore un désengagement de l’État.

Nous ne souhaitons pas dessaisir les communes de leur compétence fondamentale. Vous dites, Madame la ministre, qu’aucune commune ne demande à sortir d’un PLUI. Oui, parce que ceux-là ont tous été créés volontairement ! Nous n’y sommes pas opposés, à condition qu’ils restent facultatifs. Certes, l’amendement améliore le dispositif : vous avez écouté les élus ruraux. Il faut laisser du temps au temps. Je regrette que sur votre projet de loi, qui comporte d’importantes avancées, les votes doivent se cristalliser sur ce sujet qui n’en méritait pas tant. Retirez donc cet article ! J’espère que les maires des petites communes ne vous entendent pas lorsque vous dites qu’il leur reste la signature des permis de construire… Les élections municipales approchent, nous allons devoir trouver des candidats. Laissons-leur la compétence d’organiser leur territoire, et encourageons les Scot, qui sont un bon début de réflexion collective.

M. Robert Tropeano. – La coopération intercommunale doit être volontaire et concertée et ne pas se traduire par une dépossession des communes. La question des PLUI inquiète fortement les élus municipaux, qui s’opposent à tout transfert automatique aux EPCI. Les maires de communes périphériques y sont hostiles à 67,5 % : ils y voient une dissolution de la commune dans l’intercommunalité. L’AMF s’est prononcée contre lors de la réunion de son bureau du 15 mai dernier, affirmant qu’un PLUI ne peut qu’être la traduction d’un projet politique partagé, faute de quoi des blocages sont prévisibles. Nous approuvons les amendements du rapporteur, qui prévoient une minorité de blocage d’un quart des communes représentant au moins 10 % de la population.

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M. Joël Labbé. – Le tableau très noir dressé par Daniel Dubois me surprend. L’étalement urbain est une catastrophe. Il faut faire quelque chose ! Je n’aurais pas pu faire le PLU que j’ai réalisé en 2006 si j’avais été en communauté d’agglomération : il était exigeant et donc impopulaire. Je n’en ai pas moins été réélu en 2008, parce que j’ai beaucoup expliqué et communiqué. Mon groupe et mon mouvement, qui ont souvent été en avance sur l’histoire…

M. Daniel Raoul, président. – Il n’y a pas de mal à se faire du bien !

M. Joël Labbé. – …sont favorables au PLUI. Le texte de l’Assemblée nationale nous convient. Nous voterons avec enthousiasme la solution négociée, qui ne nous semble nullement une « pirouette ». Ne laissons pas trop de temps au temps. Le projet de loi dans son ensemble constitue une avancée historique. Le travail des deux rapporteurs a été excellent. La sécurisation juridique apporte une bonne réponse. L’article 65 concerne la lutte contre l’étalement urbain et la consommation d’espace naturel agricole et forestier. Son alinéa 9 expose la stratégie foncière mise en œuvre. Mais que fera-t-on des terres ainsi protégées ? Il faut aller plus loin, et intégrer à cette stratégie un projet agricole et alimentaire durable. Si je pouvais travailler encore avec les ministères concernés, nous aboutirions, j’en suis certain. Nous voterons le projet de loi avec enthousiasme.

M. Daniel Raoul, président. – Vous n’avez nul besoin de notre permission pour travailler avec les cabinets ministériels !

M. Martial Bourquin . – Il ne faut pas politiser la question des PLUI. Dans le magazine Challenges de cette semaine, Alain Lamassoure, qui a été ministre délégué au budget, déclare : « Sur 91 000 communes européennes, 36 000 appartiennent à la France. Elles ont augmenté massivement leurs effectifs ces dernières années. » Il propose un transfert intégral de toutes les prérogatives municipales – urbanisme, éducation, équipement sportifs – et des agents aux 2 500 intercommunalités. Il ajoute qu’il « ne serait pas gênant de maintenir notre réseau de municipalités si on ne leur laisse qu’un officier d’état-civil. » Il n’y a pas, sur un tel sujet, de clivage entre gauche et droite, mais entre les élus et la technostructure, qui rêve de vider les communes de leur substance.

Le problème est simple : certes, nous pourrions supprimer l’article 63, mais l’Assemblée nationale le rétablira et le dispositif sera inscrit dans la loi. Si nous étions la première assemblée saisie, je voterais la suppression de l’article. Mais à ce stade, mieux vaut infléchir la rédaction de l’Assemblée nationale, en instaurant une minorité de blocage forte. La ministre, le rapporteur, se sont engagés : cette minorité de blocage pourra être conservée.

Si nous politisons la question, l’Assemblée nationale aura les mains libres. Prenons nos responsabilités, corrigeons ce qu’elle a écrit et montrons l’utilité du Sénat et celle du bicamérisme. La minorité de blocage fera du PLUI une possibilité et non plus une obligation. Les communes contribuent au dynamisme territorial. Le briser serait catastrophique.

Mme Élisabeth Lamure. – Je regrette qu’il n’y ait pas un projet de loi sur le logement et un autre sur l’urbanisme, notamment commercial. Je pense que le PLUI est un bon dispositif, mais qui ne doit pas être imposé. Laissez les maires organiser leur territoire comme ils le veulent ! Sinon, autant supprimer les communes. Bien sûr, nous sommes attentifs à la consommation d’espace agricole. Mais une concentration urbaine excessive

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aggravera les problèmes actuels de prix des loyers, de difficulté à dégager du foncier et de désertification des campagnes.

M. Jean-Jacques Lasserre. – Obliger, tout en créant des dispositions détruisant le caractère obligatoire, est une attitude étrange. Les grandes collectivités, qui manquent souvent de foncier, réclameront sans doute un PLUI. Les petites collectivités détiendront la minorité de blocage, et pourront tout faire capoter. Je préfère des schémas volontaristes. Nous pourrions rendre les PLU obligatoires. Mais pas les PLUI !

M. Gérard Bailly . – Nous parlons beaucoup de la lutte contre l’étalement urbain. Nous savons bien que de nombreux espaces non agricoles pourraient recevoir des constructions. Pourquoi ce texte n’en dit-il rien ? Pour étayer les propos de M. Dubois et Mme Lamure, voici quelques lignes émanant de la direction départementale des territoires (DDT) du Jura : « Les dernières données de l’Insee posent à terme la question, d’une part de la pérennité des pôles structurants disposant des équipements, des services et des commerces associés qui font vivre le territoire rural environnant, d’autre part de la consommation des espaces et des déplacements, avec la problématique énergétique. Il semble essentiel que les populations puissent réinvestir les bourgs-centres, au plus près de pôles d’emploi, de services et de commerces : production de logements sociaux adaptés aux personnes âgées, réhabilitation du patrimoine ancien et opérations immobilières sur des dents creuses. » Voulons-nous vider les petites communes et les hameaux, ou préserver de la vie partout ?

M. Daniel Raoul, président. – Je ne vois pas la difficulté…

M. Gérard Bailly . – Les petites communes, elles, la voient très bien.

M. Jean-Jacques Mirassou. – Ce projet de loi est le troisième volet d’un triptyque. Ceux-là mêmes qui contestaient cette séparation en trois parties réclament aujourd’hui que l’ensemble soit coupé en deux. Sur les impayés, la disposition est bonne pour tous : les locataires de bonne foi seront aidés, les propriétaires protégés. L’encadrement des loyers gèlera-t-il la construction ? Je n’en crois rien. Les promoteurs ne sont pas dans la misère… Chaque hiver, nous nous insurgeons contre les marchands de sommeil, mais lorsqu’une solution est proposée, elle est refusée systématiquement. Daniel Dubois, pour que tout change, rien ne doit changer ? Des reportages nous montrent quinze ou vingt étudiants faisant la queue dans une cage d’escalier, à qui l’on demande un double cautionnement et des revenus exorbitants : c’est scandaleux, dans une société qui se veut aboutie, à l’aube du XXI ème siècle. Personne n’est d’accord sur le remède. Tâchons de sortir ensemble, par le haut, de cette situation. Sur le PLUI, nous ne sommes pas les seuls à être attentifs aux prochaines sénatoriales. Les maires ne trieront pas entre les bons sénateurs, qui auront voté contre, et les mauvais, qui auraient voté pour. La solution proposée par le rapporteur me semble intéressante.

M. Ladislas Poniatowski. – Comptez sur nous pour leur dire, pendant le Congrès des maires, comment chacun a voté !

M. Bruno Retailleau. – L’économie générale du projet de loi est mauvaise. La France ne produit pas suffisamment de logements. Dans un an, nous verrons bien si la loi a ou non des effets. La GUL aura-t-elle le privilège du Trésor public en termes de saisie sur salaire ? La Vendée est le troisième ou quatrième département pour sa croissance démographique. Je me bats contre l’étalement urbain et cela est bien difficile. Attention, le PLUI obligatoire, c’est le passage de l’intercommunalité à la supracommunalité !

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L’urbanisme est une compétence historique, fondamentale, des communes, et n’a de sens que dans le cadre d’un projet politique : il ne s’agit pas seulement de construire des maisons et des routes. Des maires élus au suffrage universel seront contrecarrés par des assemblées qui ne le sont pas.

M. Daniel Raoul, président. – C’est impossible.

M. Bruno Retailleau. – Nous souhaitons donc la suppression de l’article. Sinon, de proche en proche, nous nous engagerons dans une mauvaise direction.

M. Marc Daunis. – Nous y sommes déjà ! La loi actuelle, que vous avez votée, prévoit que les PLUI peuvent être élaborés dès lors que deux tiers des communes et la moitié de la population, ou l’inverse, ne s’y opposent pas. C’est la réalité. Une moitié des communes et un tiers de la population, ou l’inverse, peuvent se voir imposer un PLUI.

M. Ladislas Poniatowski. – Non ! Pas du tout !

M. Marc Daunis. – C’est la loi ! Les problèmes se posent essentiellement dans le périurbain, lorsqu’une commune-centre a un fort rayonnement et les communes alentour un fort potentiel foncier. Avec l’objectif de couverture de tout le territoire par des intercommunalités, certaines communes adhéreront à une intercommunalité non dans une logique de projet, mais en vertu d’un découpage administratif. Si vous ne votez pas l’amendement du rapporteur, vous désarmez les communes rurales, qui ne pourront plus négocier un projet partagé qui prenne en compte leurs spécificités. Cet amendement est un progrès majeur.

Ladislas Poniatowski, nous aussi saurons dire aux maires qui a voté quoi…

M. Philippe Leroy. – Il faut supprimer le caractère obligatoire du PLUI. Les derniers arguments évoqués me semblent spécieux. Le logement des plus démunis est entre les mains de propriétaires privés. Le logement social s’entoure de tant de garanties, il est devenu si égoïste qu’il a abandonné cette catégorie.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Non.

M. Philippe Leroy. – J’ai beaucoup travaillé sur ce sujet avec Thierry Repentin. Le secteur du logement social continuera à ronronner. Les marchands de sommeil n’existent que parce que le logement social ne fait pas son travail.

Mme Cécile Duflot, ministre. – Je remercie Marie-Noëlle Lienemann pour son hommage au travail en commun. La collaboration avec les parlementaires fut aussi utile que satisfaisante, et le projet de loi, déjà enrichi par son passage à l’Assemblée nationale, le sera certainement encore au Sénat.

La GUL a plusieurs finalités, dont l’accès au logement. Une de mes premières préoccupations fut la mise en œuvre d’une caution solidaire pour les jeunes. Or celle-ci est facilitée par l’universalité – les dispositifs spécifiques mis en place par certaines régions n’ont pas fonctionné. La GUL ne se réduit donc pas à la garantie des impayés. Il y a aussi la prévention des expulsions, vis-à-vis des familles comme des propriétaires.

L’encadrement des loyers serait un problème parisien ? Là où il n’y a pas de problème de loyers, l’encadrement sera indolore, et tant mieux s’il est inutile. Mireille

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Schurch s’inquiétait de l’inflation : ce dispositif n’a pas vocation à bloquer les loyers mais à les contenir durablement à un niveau compatible avec les revenus. Cela concerne non seulement l’Ile-de-France, mais aussi la région Rhône-Alpes, les zones littorales, le Sud-Est, le Sud-Ouest : autour de Bayonne, par exemple, les jeunes familles sont obligées de partir faute de trouver à se loger. En dix ans, les loyers ont augmenté de 40 % à la relocation dans les zones tendues, ce qui n’a aucun rapport avec l’évolution des revenus. De nombreux ménages, y compris des classes moyennes, non concernés par le logement social, se trouvent dans des logements trop petits car les loyers sont trop élevés.

Le logement est un bien de première nécessité. L’investissement immobilier est un investissement durable, sans risques – la GUL renforcera la sécurité – mais à faible rentabilité : il faut le dire clairement. De même la défiscalisation Duflot a une contrepartie, avec le plafonnement de loyer. Or la rentabilité des investissements dans l’ancien, en Ile-de-France, dépasse aujourd’hui les 20 %. Le marché immobilier est donc déséquilibré. Nous visons la régulation, non l’administration, de ce marché. C’était l’engagement n° 22 du président de la République. Le niveau des prix de l’immobilier est d’ailleurs un facteur important de dégradation de notre compétitivité : il stérilise une partie de l’épargne et freine la mobilité professionnelle.

Tous les députés ont voté les dispositions en faveur de la lutte contre l’habitat indigne. Nous ne pouvons pas laisser les élus désarmés face à des personnes de mauvaise foi qui utilisent les failles de la loi. Je suis allée à Saint-Denis dans un immeuble où trois personnes sont mortes dans un incendie ; un pompier a été grièvement blessé. Cet immeuble était surveillé par la mairie, des procédures étaient en cours, mais le propriétaire, un avocat très habile, avait échappé à toute contrainte pendant des années. La fin de l’histoire est triste aussi : la commune a décidé de racheter l’immeuble, mais le prix estimé est deux fois et demie supérieur au prix d’acquisition. C’est indécent et scandaleux.

J’ai compris l’offensive menée par les professionnels de l’immobilier. Le dirigeant de Century 21 m’a expliqué qu’il fallait transformer les bureaux en logements et favoriser la surélévation des immeubles, plutôt que d’encadrer les loyers. Or les ordonnances sont déjà publiées ! Il ne s’agit donc que d’une volonté de faire obstacle à la régulation.

Comment pouvez-vous dire que le mouvement HLM n’est pas au rendez-vous ? Il a décidé la mutualisation de ses fonds propres, et les premiers chiffres indiqués par le président de l’USH montre que les constructions ont augmenté de 5 % au moins par rapport à l’an dernier. Ne disons pas n’importe quoi, donc ! Les professionnels savent bien que le secteur du bâtiment est l’un de ceux qui souffrent le plus en période de crise – et l’un de ceux qui repartent le plus vite ensuite. La confiance est primordiale. Un dirigeant m’a avoué qu’il regrettait d’avoir trop décrié le dispositif Duflot, car cela se ressent sur les ventes : c’est ce qu’on appelle une prophétie auto-réalisatrice ! Lorsque le projet de loi sera voté, le climat changera. Le secteur a vocation à repartir.

Nous souhaitons à la fois soutenir la construction et réformer en profondeur une situation insatisfaisante pour tout le monde. Si le marché libre avait été une solution, nous ne connaîtrions pas une crise aujourd’hui. La hausse de rentabilité a renchéri le foncier, ce qui a diminué la clientèle solvable : le système s’est embolisé. C’est ce que disent certains grands promoteurs, qui ne sont pas hostiles à l’idée d’un plafonnement du prix du foncier pour empêcher cette augmentation infernale des prix.

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Nous avons tenu compte du travail de concertation sur les aides personnalisées au logement (APL), ainsi que des leçons de la conférence de lutte contre la pauvreté. Le monde HLM ne se détourne pas des plus fragiles. Ce qui est certain en revanche, c’est que les bailleurs sociaux doivent faire face à une paupérisation de leurs locataires ; et que les niveaux de loyers sont plus élevés depuis quelques années. D’où l’importance des APL et d’un super-PLAI, abondé par les amendes infligées aux communes qui ne respectent pas les 25 % de logements sociaux. Nous doublerons aussi le forfait charges dans l’APL pour rendre solvables les ménages les plus fragiles.

Notre travail tient compte des réflexions de chacune et chacun. Nous respectons l’inquiétude exprimée à propos des PLUI. Mais à l’Assemblée nationale, le débat a duré un quart d’heure et l’article a été adopté à l’unanimité. La position des députés est claire, car ce débat est ancien, depuis un rapport de 1976… Le caractère obligatoire rendra le PLUI automatique, sauf si les élus ont de bonnes raisons de s’y opposer. Pourquoi ? Parce que lorsqu’un élu propose un PLUI, les autres peuvent avoir un doute sur sa motivation secrète. Une obligation impersonnelle rendra le débat plus serein, et il sera possible de s’opposer au projet. Gérard Bailly a lu un écrit de la DDT, qui confirme le risque de nécrose des bourgs-centres. Il ne s’agit pas d’y concentrer la population au détriment de l’espace rural, mais nous le savons tous, dans des milliers de petites villes, du fait de l’inadaptation des bâtiments, construits dans les années quarante et cinquante, les habitants partent, ainsi que les commerces : les volets sont fermés en permanence, il y a des risques de squat…

Nous travaillons sur l’idée de donner à la GUL le privilège du Trésor public, dont le taux de recouvrement est deux fois plus élevé que la normale. Cela aurait un effet dissuasif vis-à-vis des mauvais payeurs. L’Anil a réalisé une étude sur les impayés : 60 % résultent de ruptures sociales ou familiales, 40 % de comportements de mauvaise foi. Nous aurons donc un double dispositif, dont nous vérifions actuellement les modalités. Notre méthode fait une large part à vos observations. Dans quelques années, chacun se demandera comment l’on faisait avant la création de la GUL.

M. Daniel Raoul, président. – Merci, Madame la ministre, de votre présence lors de la discussion générale. Nous poursuivons avec l’examen des articles et des amendements déposés.

(La ministre sort).

Article 1er

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 121 est satisfait. Retrait, ou avis défavorable.

L’amendement n° 121 est rejeté.

Les amendements rédactionnels n° 312 et 308 sont adoptés.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 199 tend à supprimer le nom du propriétaire sur le bail-type. Retrait ou rejet.

L’amendement n° 199 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 202 vise à supprimer le nom du locataire sur le bail-type. Retrait, ou avis défavorable.

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L’amendement n° 202 est rejeté.

L’amendement rédactionnel n° 302 est adopté, ainsi que le n° 303 de cohérence et le n° 304, également rédactionnel.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Les amendements n° 309, 66 et 180 proposent que l’agence ne soit pas seule à pouvoir rédiger l’état des lieux. Mon amendement n° 309 prévoit qu’il soit établi amiablement par les parties, ou par un tiers mandaté, quel qu’il soit.

M. Daniel Raoul, président. – Pour l’état des lieux à ma permanence, j’ai fait appel à un huissier.

L’amendement n° 309 est adopté. Les amendements n° 66 et 180 deviennent sans objet.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 203 risque de créer des contentieux. Retrait, ou avis défavorable.

L’amendement n° 203 est rejeté.

M. Roland Courteau. – Le Conseil national de la consommation (CNC) dénombre chaque année 80 000 incendies domestiques liés à des installations électriques. Sept millions de logements présentent des risques ; dans 2,3 millions d’entre eux les installations sont très dangereuses. Les propriétaires ont obligation de réaliser un diagnostic électrique reposant sur six points de sécurité préalablement à la vente de tout logement si l’installation a plus de quinze ans. Mais pour la location, il n’existe aucune obligation ! La loi du 6 juillet 1989 impose simplement au bailleur de mettre sur le marché un logement décent, ne menaçant pas la sécurité du locataire. L’amendement n° 23, et l’amendement n° 24 rectifié de repli, remédient à cette situation.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Le projet de loi prévoit déjà que le diagnostic électrique intègre, à titre informatif, un état de l’installation électrique, c’est un progrès. Ce que vous proposez est lourd, complexe et coûteux. Retrait, ou avis défavorable sur les deux amendements.

M. Daniel Raoul, président. – Arrêtons d’empiler les normes.

M. Roland Courteau. – Certains logements sont dangereux !

M. Daniel Raoul, président. – Il y aura un diagnostic…

M. Roland Courteau. – S’il est négatif ?

M. Claude Dilain, rapporteur . – Le locataire peut refuser le logement

M. Roland Courteau. – Allons, la location se fera tout de même. Les propriétaires sont mieux protégés que les locataires – une fois de plus.

Les amendements n° 23 et 24 rectifié sont rejetés.

L’amendement rédactionnel n° 311 est adopté.

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M. Claude Dilain, rapporteur . – Les quatre amendements suivants portent sur un problème délicat. Chaque loyer en retard est frappé d’une pénalité de 5 %, mais le dernier, de 30 %, ce qui est excessif. Pour autant, il ne faut pas supprimer les pénalités. D’où mon amendement n° 536.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Nous retirons notre amendement. Nous ne voulons pas que des pénalités, frappant des personnes de bonne foi, doivent finalement être payées par le FSL.

L’amendement n° 160 rectifié est retiré.

Mme Mireille Schurch. – Nous sommes favorables à la suppression des pénalités, qui amputent gravement le pouvoir d’achat des ménages les plus fragiles. Je maintiens notre amendement n° 46.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Cet amendement favorise les locataires par rapport à la loi actuelle. Un grand gestionnaire, dont le nom commence par F, impose systématiquement des pénalités de 10 %. Nous souhaitons donc les encadrer.

M. Martial Bourquin . – Ne généralisons pas : il y a aussi des mauvais payeurs.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Nous créons une simple faculté. L’interpellation des services sociaux est prévue dans le mécanisme de la GUL.

M. Joël Labbé. – Nous proposions 10 %, mais les 5 % du rapporteur nous conviennent.

L’amendement n° 72 est retiré.

L’amendement n° 536 est adopté. L’amendement n° 46 devient sans objet.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 310 ramène de 40 à 21 jours le délai à partir duquel un propriétaire doit dédommager son locataire pour les travaux qu’il effectue.

L’amendement n° 310 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 47 supprime le partage des honoraires entre bailleur et locataire. Cela détruit l’équilibre du texte. Retrait, ou avis défavorable.

L’amendement n° 47 est rejeté.

L’amendement rédactionnel n° 317 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Mon amendement n° 315 encadre le mandat de recherche. Les honoraires ne sont dus que si le bail est signé. Sinon, c’est trop facile…

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Il existe pourtant des services rendus aux locataires, qui peuvent être mentionnés dans le mandat de recherche. Je signale que les petites agences des villes moyennes ont surtout du mal à trouver des locataires.

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L’amendement n° 315 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Nous en arrivons aux amendements n° 201, 200 et 316. Les deux premiers, de François Calvet, sont contradictoires puisque l’un supprime la sanction prévue pour les professionnels soumis à la loi Hoguet en cas de non transmission des données à l’observatoire des loyers, tandis que l’autre impose à l’ensemble des professionnels la transmission de ces mêmes données. Avis défavorable.

Mon amendement n° 316 est rédactionnel.

L’amendement n° 201est rejeté ainsi que l’amendement n° 200.

L’amendement n° 316 est adopté.

L’amendement rédactionnel n° 313 est adopté, ainsi que les amendements n° 314 et 305.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 204 supprime la prescription d’un an pour l’action en révision du loyer. J’y suis défavorable car l’alinéa 76 de l’article assure une certaine stabilité au locataire et sa suppression autoriserait le propriétaire à réviser le loyer trois ans plus tard, avec application rétroactive.

L’amendement n° 204 est rejeté.

L’amendement rédactionnel n° 306 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 307 supprime des dispositions d’application relatives à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française, car la compétence en matière de logement dans ces deux collectivités échappe à l’État.

L’amendement n° 307 est adopté.

L’amendement n° 274 est retiré, ainsi que l’amendement n° 275.

L’article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 1er bis (nouveau)

L’article 1er bis nouveau est adopté sans modification.

Article 1er ter (nouveau)

M. Claude Dilain, rapporteur . – Mon amendement n° 297 supprime l’article 1er ter, qui prévoit la remise d’un rapport relatif à la qualité de l’air dans les logements loués. Je vous proposerai d’ailleurs de supprimer tous les rapports prévus dans ce projet de loi.

M. Daniel Raoul, président. – Très bien : ces rapports, on ne les voit jamais.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – La commission pour le contrôle de l’application des lois devrait se pencher sur le problème.

M. Daniel Raoul, président. – Notre commission examine cette question tous les ans.

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L’amendement n° 297 est adopté et l’article 1er ter (nouveau) est supprimé.

Article additionnel avant l’article 2

Mme Mireille Schurch. – L’amendement n° 48 propose un rapport. Encore un, direz-vous ! Je suis prête à retirer le mot « rapport ». Ce que je souhaite, c’est que l’on revoie le décret du 30 janvier 2002 qui fixe à 9 mètres carrés la taille minimale des logements décents.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Votons cet amendement d’appel. C’est moi qui avais pris ce décret. Le temps est venu d’en rediscuter.

M. Claude Dilain, rapporteur . – J’aimerais être favorable à cet amendement, mais s’il était adopté, tous les logements de 9 mètres carrés sortiraient du parc locatif. Imaginez les conséquences.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Prévoyons une date d’application à trois ou quatre ans afin que les biens puissent être restructurés entre temps.

M. Jean-Jacques Mirassou. – Y en a-t-il beaucoup ?

M. Claude Dilain, rapporteur . – Il faut interroger la ministre.

M. Daniel Raoul, président. – Nous demanderons à la ministre de s’engager à réexaminer le décret.

L’amendement n° 48 est retiré.

Article 2

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 164 traite de la fraude au congé pour reprise : de nombreux propriétaires donnent congé à leur locataire en invoquant abusivement le besoin de loger leur fille ou leur nièce. Néanmoins, les termes « cause réelle et sérieuse » exigés par cet amendement sont flous. Les députés ont déjà durci le texte : le bailleur devra indiquer au locataire qui est le bénéficiaire de la reprise et quel est le lien de parenté ; une amende administrative est prévue en cas de congé frauduleux.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Soit, je retire l’amendement. Certains juges ont pourtant considéré que des congés pour vente n’avaient pas de « cause réelle et sérieuse ». Je m’inspirais de cette jurisprudence.

Aucun organe de contrôle, aucune police, n’ont de rôle précis et efficace en matière de logement. Nous avons tendance à nous montrer d’autant plus exigeants dans les obligations que nous votons. Ne pourrait-on créer une mission pour réfléchir aux moyens d’intervenir plus efficacement en cas de congé frauduleux ?

M. Claude Dilain, rapporteur . – Il est vrai que lorsqu’un locataire est victime d’un congé frauduleux, s’il se retrouve à la rue, il a autre chose à penser qu’à porter plainte, et s’il a trouvé un nouveau logement, il tourne la page. Des sanctions ex post n’ont guère d’efficacité. Nous avons cherché des solutions en amont, mais sans succès. En outre, les associations sont peu mobilisées sur cette question.

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M. Jean-Jacques Mirassou. – Les mesures doivent être dissuasives.

L’amendement n° 164 est retiré.

L’amendement rédactionnel n° 301 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 205 étend le bénéfice du délai réduit de préavis à l’ensemble des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) – il était réservé jusqu’à présent aux personnes qui perçoivent le RSA-socle. Avis favorable.

L’amendement n° 205 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 299 réduit le délai de préavis pour les locataires qui se voient attribuer un logement social, qu’ils soient éligibles au logement locatif très social ou non.

L’amendement n° 299 est adopté.

L’amendement rédactionnel n° 298 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis favorable à l’amendement n° 206 qui rétablit un alinéa malencontreusement supprimé à l’occasion de la réécriture de l’article 2 par les députés.

L’amendement n° 206 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Aujourd’hui le locataire de plus de 70 ans dont les ressources sont inférieures à 1,5 SMIC est protégé : le bailleur ne peut s’opposer au renouvellement du bail, sauf s’il propose à son locataire un logement correspondant à ses besoins et à ses capacités contributives à proximité. Ces dispositions ne s’appliquent pas, cependant, si le bailleur est lui-même âgé de plus de 60 ans et ses ressources inférieures à 1,5 SMIC.

Le projet de loi, lui, retient pour le locataire le seuil de 65 ans et des ressources inférieures au plafond prévu pour l’attribution de logements sociaux. Il convient d’appliquer les mêmes seuils au bailleur : tel est l’objet de l’amendement n° 300.

M. Daniel Dubois. – On améliore la position des locataires et on détériore celle des propriétaires. L’équilibre n’est qu’apparent.

L’amendement n° 300 est adopté.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Lorsqu’un organisme HLM achète des logements en bloc, les locataires ne bénéficient pas du droit de préemption. Cela n’est pas le cas quand les organismes achètent en diffus. Or, un seul achat peut tout bloquer. L’amendement n° 168 vise à éviter ce problème.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Je suis favorable au fond, mais la rédaction ne vise pas spécifiquement les organismes HLM en tant qu’acquéreurs.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Je présenterai un amendement rectifié en séance.

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L’amendement n° 168 est retiré.

L’article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Accès au logement et urbanisme rénové – Suite de l’examen du rapport et du texte de la commission

Au cours d’une deuxième réunion tenue dans l’après-midi, la commission poursuit l’examen du rapport et du texte de la commission sur le projet de loi n° 851 (2012-2013) pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.

Article additionnel avant l’article 3

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 165 prévoit un rapport au Parlement. Avis défavorable.

L’amendement n° 165 est rejeté

Article 3

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis défavorable à l’amendement n° 166.

L’amendement n° 166 est rejeté

L’amendement de coordination n° 333 est adopté.

L’amendement de clarification rédactionnelle n° 334 est adopté, ainsi que l’amendement rédactionnel n° 348.

L’amendement de cohérence n° 354 est adopté.

L’amendement rédactionnel n° 335 est adopté, ainsi que l’amendement n° 336.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 49 supprime le loyer médian de référence minoré. J’y suis défavorable, car il est contraire aux objectifs de la loi. En outre, Mme la ministre a apporté ce matin des précisions rassurantes. Rejet.

Mme Mireille Schurch. – Nous n’avons pas été convaincus par Mme la ministre.

L’amendement n° 49 est rejeté

L’amendement rédactionnel n° 349 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 367 propose que les loyers de référence soient déterminés en fonction des niveaux de loyers constatés par les observatoires locaux des loyers, mais ceux-ci ne souhaitent pas participer à la détermination du dispositif réglementaire.

L’amendement n° 367 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Les amendements n°s 71 et 244, très proches, prévoient que l’écart entre le loyer médian de référence majoré et le loyer médian de référence

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correspond au plus à 10% du parc locatif. Je ne comprends pas bien ces amendements : le loyer de référence étant un loyer médian, la moitié du parc locatif devrait avoir un loyer supérieur et l’autre moitié un loyer inférieur.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Je vais retirer mon amendement, dont l’idée était d’inciter les préfets à retenir des critères ne favorisant pas la hausse des prix afin d’éviter de trop grands écarts entre le loyer médian et le loyer majoré. Cependant, le seuil médian étant mobile, cet amendement ne règle rien sur la durée. En revanche, il faudrait que les préfets aient des consignes plus fermes pour tenir compte des revenus moyens des locataires.

L’amendement n° 244 est retiré.

L’amendement n° 71 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Je suis opposé à l’amendement n° 50 qui compromettrait les grands équilibres de la loi.

L’amendement n° 50 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 51 supprimerait les majorations. Avis défavorable.

L’amendement n° 51 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Le projet de loi n’a pas fait référence aux loyers fixés au moment de la mise en location. Avec l’amendement n° 353, le dispositif s’appliquera au moment de la signature.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – L’expression « loyer médian de référence majoré » est technocratique. Pourquoi ne pas réfléchir à une autre formule ?

M. Claude Dilain, rapporteur . – J’en conviens, mais je n’ai rien trouvé de mieux.

Mme Mireille Schurch. – Je propose « loyer médian de référence ».

M. Claude Dilain, rapporteur . – Cela simplifierait tout…

L’amendement n° 353 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Mon amendement n° 343 essaie de préciser le complément exceptionnel de loyer en faisant référence à des caractéristiques réellement exceptionnelles qui seront définies par décret en Conseil d’État pour éviter toute contestation.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Mon amendement n° 245 précisait les caractéristiques vraiment exceptionnelles, afin que cette disposition ne profite pas aux plus riches. Il est cependant préférable qu’un décret en Conseil d’État tranche la question.

L’amendement n° 245 est retiré.

L’amendement n° 343 est adopté.

L’amendement n° 52 devient sans objet, ainsi que l’amendement n° 70.

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Mme Marie-Noëlle Lienemann. – L’amendement n° 246 prévoit un droit de recours pour le complément de loyer exceptionnel qui ne soit pas seulement lié à la surface.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Notre collègue a eu la main un peu lourde en prévoyant un droit de recours pendant 18 mois.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – C’est vrai, six mois auraient suffi, mais trois mois, c’est bien trop court, surtout si on part en vacances juste après avoir pris possession de son logement.

L’amendement n° 246 est rejeté.

L’amendement rédactionnel n° 337 est adopté.

L’amendement de cohérence n° 344 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 54 propose le gel des loyers, ce qui est contraire à la loi. Avis défavorable. Même avis pour les amendements COM n°s 53, 207 et 55.

L’amendement n° 54 est rejeté, ainsi que les amendements n°s 53, 207 et 55

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 352 est important, car la suppression de tout encadrement de l’évolution des loyers dans les zones non tendues autoriserait le bailleur à augmenter le loyer à son gré au moment du renouvellement du bail. Je propose donc d’en revenir à la règle antérieure.

L’amendement n° 352 est adopté.

L’amendement rédactionnel n° 338 est adopté.

L’amendement de conséquence n° 339 est adopté.

L’amendement rédactionnel n° 350 est adopté, ainsi que l’amendement n° 340.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 56 prévoit que le dépôt de garantie est placé sur un compte individualisé qui produit des intérêts au profit du locataire. Ce système apparaît extrêmement complexe et avantageux pour les banques, mais il faudra regarder cela de plus près.

L’obligation pour le locataire d’indiquer au bailleur l’adresse de son nouveau domicile, que supprime l’amendement n° 57 constitue une protection pour le bailleur qui risquera une sanction importante en cas de non restitution du dépôt de garantie au locataire dans le délai légal. Avis défavorable.

Même avis sur l’amendement n° 58 rectifié car, s’il convient d’encadrer un peu mieux la pratique des retenues sur le dépôt de garantie, le délai de deux mois pour la restitution du dépôt est trop court pour disposer d’une facture acquittée en cas de travaux à réaliser et cet amendement interdirait au propriétaire de réaliser ces travaux par lui-même. Cela dit, nous avons tous vu des devis fantaisistes. Retrait, sinon rejet.

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Mon amendement n° 345 traite des pénalités de retard en cas de non-restitution du dépôt de garantie.

M. Daniel Dubois. – Y a-t-il parallélisme des formes avec les 5% ?

M. Claude Dilain, rapporteur . – Ils ont deux mois pour payer.

L’amendement n° 56 est rejeté, ainsi que les amendements n°s 57 et 58 rectifié.

L’amendement n° 345 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 208 exonère le bailleur de la sanction majorant le solde du dépôt de garantie à rendre en cas de non-restitution dans le délai légal si le locataire n’a pas indiqué l’adresse de son nouveau domicile. Le projet de loi ayant déjà prévu l’obligation pour le locataire de donner son adresse, le différend sera tranché par le juge. Avis défavorable.

L’amendement n° 208 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avec l’amendement n° 198 rectifié le bailleur ayant souscrit une GRL pourrait demander un cautionnement dans le cas où le locataire est un étudiant, un apprenti ou un locataire dont le taux d’effort est supérieur à 25%. Avis très défavorable.

L’amendement n° 198 rectifié est rejeté

L’amendement de conséquence n° 351 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 346 prévoit une sanction administrative pour le bailleur qui exigerait d’un futur locataire un document interdit. Cette disposition avait été votée par le Sénat lors de l’examen du projet de loi Lefebvre.

M. Marc Daunis. – Je comprends l’intention, mais comment constater l’infraction ? Un écrit serait nécessaire.

Mme Renée Nicoux. – Et si la demande est orale ?

M. Claude Dilain, rapporteur . – Les agences qui font ces demandes sont connues.

M. Daniel Raoul, président. – Avec cet amendement, on empêchera certaines pratiques.

L’amendement n° 346 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 347 reprend une disposition adoptée par le Sénat en 2011 lors de l’examen de la loi Lefebvre : les pièces justificatives des charges locatives sont tenues à la disposition des locataires dans des conditions normales.

M. Jean-Claude Lenoir. – C’est-à-dire ?

M. Claude Dilain, rapporteur . – C’est l’expression qu’emploie la jurisprudence.

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Mme Élisabeth Lamure. – Finalement, elle n’est pas si mal, la loi Lefebvre…

L’amendement n° 347 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 341 supprime les alinéas relatifs à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française.

L’amendement n° 341 est adopté.

L’amendement rédactionnel n° 342 est adopté.

L’amendement de coordination n° 355 est adopté, ainsi que l’amendement n° 356.

L’article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

L’amendement rédactionnel n° 319 est adopté.

L’amendement de précision n° 318 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 324 rend applicable aux logements meublés résidence principale les dispositions de la loi du 6 juillet 1989 afin de rapprocher le statut des meublés de celui des logements nus.

L’amendement n° 324 est adopté.

L’amendement rédactionnel n° 320 est adopté, ainsi que l’amendement n° 321.

L’amendement de coordination n° 322 est adopté.

L’amendement rédactionnel n° 325 est adopté, ainsi que l’amendement n° 323.

L’article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4 bis (nouveau)

M. Jean-Jacques Lasserre. – Mon amendement n° 34 autorise un foyer fiscal à proposer sa première résidence secondaire en location touristique sans déclaration préalable à la mairie afin d’accueillir une clientèle de passage.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis défavorable, car l’expression « résidence secondaire » est trop vague et l’amendement ne dit rien de la situation de ces biens les quatre mois restants.

M. Jean-Jacques Lasserre. – Cet avis est regrettable, car il faut laisser l’économie respirer librement.

Mme Élisabeth Lamure. – Pourquoi, monsieur le rapporteur, priver les locataires de la souplesse que leur apporte l’amendement n° 120, identique à celui de M. Lasserre ?

M. Claude Dilain, rapporteur . – Quoi qu’il arrive, la déclaration en mairie est obligatoire et il est bon que les maires sachent ce qui se passe dans leur commune.

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M. Daniel Raoul, président. – N’oubliez pas que la taxe de séjour doit être acquittée : la déclaration en mairie est donc indispensable. La prévoir ici ne change rien.

M. Jean-Jacques Lasserre. – Les locations se font souvent au dernier moment !

Mme Renée Nicoux. – Ces amendements contredisent ce que nous disions hier sur les offices de tourisme qui doivent connaître les capacités de logement de leurs territoires.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Je ne vois vraiment pas ce que cet amendement apporte de plus.

M. Daniel Raoul, président. – Ne me dites pas que vous encouragez les locations sauvages !

Mme Élisabeth Lamure. – Mais non !

M. Jean-Jacques Lasserre. – Laissons nos concitoyens faire tranquillement du commerce.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Vous risquez alors des abus considérables.

M. Daniel Raoul, président. – Nous en reparlerons en séance.

Les amendements identiques n°s 34 et 120 sont rejetés.

L’article 4 bis (nouveau) est adopté sans modification.

Article 4 ter (nouveau)

L’amendement rédactionnel n° 358 est adopté.

L’article 4 ter (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

Les amendements de coordination n°s 326, 327 et 328 sont successivement adoptés.

L’article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6

L’amendement rédactionnel n° 331 est adopté.

L’amendement de conséquence n° 329 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 330 permet l’application aux contrats en cours de meublés de l’obligation pour les locataires de souscrire une assurance.

L’amendement n° 330 est adopté.

L’article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

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Article 6 bis (nouveau)

L’article 6 bis (nouveau) est adopté sans modification.

Article 6 ter (nouveau)

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Avec l’amendement n° 247, nous distinguons les meublés de courte durée de ceux qui sont loués plus de trois mois à des étudiants Erasmus, à certains chercheurs, à des personnes en train de divorcer… Si la Ville de Paris est hostile à l’augmentation du nombre des meublés touristiques, il est utile d’avoir des meublés loués pour plus de trois mois afin d’accueillir ces publics qui n’ont pas d’autre solution pour se loger. Je sais que notre rapporteur n’est pas favorable à cet amendement car il craint des effets pervers et je lui propose d’en retravailler la rédaction pour parvenir à une solution satisfaisante.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Je suis d’accord pour y travailler avec vous, car tel qu’il est rédigé, cet amendement met le doigt dans un engrenage qui risque d’avoir plus d’effets pervers que d’avantages. De plus, la mairie de Paris n’y est pas favorable.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – La solution qu’elle préconise n’est pas la bonne, car il y a de 20 000 à 100 000 logements de ce type à Paris.

L’amendement n° 247 est retiré.

L’amendement rédactionnel n° 360 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 122 est satisfait par la rédaction de l’article 1er, alinéa 5, pour les expatriés pour raison professionnelle, c’est-à-dire dans l’immense majorité des cas.

L’amendement n° 122 est retiré.

L’amendement de coordination n° 361 est adopté.

L’amendement n° 35 est retiré.

L’article 6 ter (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6 quater (nouveau) et article 6 quinquies (nouveau)

L’article 6 quater (nouveau) est adopté sans modification ainsi que l’article 6 quinquies (nouveau).

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’article 6 sexies concerne les communes de plus de 200 000 habitants et les auditions nous ont confirmé son importance. La question des locations meublées temporaires est essentielle dans les grandes villes, notamment à Paris où des rues entières sont transformées en hôtels de tourisme, alors que la crise du logement sévit. Je suis défavorable à l’amendement n° 110, car il convient d’encadrer strictement la transformation de certains logements en meublés temporaires.

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M. Ladislas Poniatowski. – Croyez-vous vraiment que ce soit à la copropriété de faire la police du logement ?

M. Claude Dilain, rapporteur . – Personne ne conteste le bien-fondé des règlements de copropriété. Ne pensez-vous pas préférable d’éviter qu’un voisin transforme son logement pour en faire un meublé loué à d’innombrables touristes ?

L’amendement n° 110 est rejeté

L’amendement de codification n° 357 est adopté.

L’amendement rédactionnel n° 359 est adopté, ainsi que l’amendement n° 362.

L’article 6 sexies (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 7

L’amendement rédactionnel n° 523 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 332 applique aux hôtels meublés les dispositions de l’article 20-1 de la loi du 6 juillet 1989 : le locataire pourra demander au propriétaire de mettre le logement en conformité avec les règles de la décence.

L’amendement n° 332 est adopté.

L’article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 7 bis (nouveau)

L’article 7 bis (nouveau) est adopté sans modification.

Article 8

M. Daniel Dubois. – L’amendement n° 43 propose de supprimer cet article qui met en place la garantie universelle des loyers et qui crée l’agence de la GUL. Comme je l’ai dit ce matin, l’idée est intéressante mais on nous demande de signer un chèque en blanc. Nous n’aurons pas de droit de regard, la mise en place effective de la GUL se faisant par décret. L’agence de la GUL est un établissement public administratif, dont les recettes ne sont pas précisées ; il pourrait en coûter un milliard à l’État. Tout cela n’est pas acceptable.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Nous n’allons pas reprendre le débat de ce matin, mais je ne suis pas d’accord avec Daniel Dubois. Le dispositif fonctionnera, contrairement au GRL. Le président de l’APAGL nous a d’ailleurs dit lors de son audition que la GRL ne fonctionnait pas, parce qu’elle n’était pas universelle et que les assureurs ne s’étaient pas bousculés pour y entrer.

Que l’on ne vienne pas nous dire que la GUL déresponsabilisera les locataires et qu’ils ne payeront plus leurs loyers ! Les choses ne se passeront pas ainsi et l’amendement du gouvernement prouve que les loyers seront récupérés par les organismes affiliés à l’agence de la GUL, ce qui évitera d’ailleurs aux bailleurs d’entreprendre ces démarches. Les dispositifs sociaux s’enclencheront pour les victimes d’accident de la vie, mais les locataires de

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mauvaise foi, qui représentent environ 40% du total des impayés, seront poursuivis. Si la GUL était supprimée, il faudrait par esprit d’équilibre revenir sur les pénalités de retard.

Beaucoup de chiffres contradictoires ont circulé sur le coût de la mesure. Les impayés représentent 2,5% du total des loyers et j’ai été surpris d’entendre certains estimer que ce n’était pas grave. Si, ça l’est !

Je ne peux qu’être défavorable à l’amendement n° 43. L’amendement n° 248 exclut du champ de la GUL tous les logements privés non conventionnés appartenant aux organismes HLM. Je ne vois pas la raison d’une telle mesure car les loyers ne sont pas couverts par les caisses de garantie des HLM. Retrait ou rejet.

M. Jean-Jacques Lasserre. – J’ai été alerté par les responsables des foyers des jeunes travailleurs. L’amendement n° 25 inclut les logements locatifs et les logements foyers gérés par les organismes HLM et les sociétés d’économie mixte dans le champ de la GUL, afin de ne pas exclure toute une frange de la population, notamment les jeunes qui sont souvent sans ressources.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Les précisions qu’apporte l’amendement n° 533 du gouvernement viennent à point nommé. Nombre d’entre nous souhaitaient l’instauration d’un partenariat public privé : ce sera le cas. Des organismes de toute nature seront agréés par l’agence de la GUL et devront respecter un cahier des charges. Ces précisions tordent le cou à certaines rumeurs.

Dans un deuxième temps, le Trésor public, dont l’efficacité est connue, devrait être amené à intervenir, ce qui n’exclura pas le traitement social pour les locataires de bonne foi qui ont connu un accident de la vie. L’avis est donc favorable.

M. Daniel Dubois. – Mon amendement n° 44 complète le précédent. 43. La suppression de la GUL implique de prolonger la réflexion. En outre, l’amendement du gouvernement ne précise pas les choses, il se contente d’énoncer de grands principes. Comment la GUL sera-t-elle mise en œuvre sur le terrain ? Nous savons bien que le diable se cache dans les détails, d’où ma proposition d’une mission de préfiguration.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’expérimentation a déjà eu lieu avec la GRL.

M. Daniel Dubois. – Elle n’a pas marché !

M. Claude Dilain, rapporteur . – Le président de l’APAGL nous a dit que l’assiette était trop faible et qu’avec cinq assureurs privés, puis trois, le dispositif ne pouvait pas fonctionner.

M. Daniel Dubois. – Comment mettre en place la GUL dans tout le pays ? C’est une usine à gaz !

M. Claude Dilain, rapporteur . – Vous ne pouvez pas dire à la fois que c’est une usine à gaz et que l’on ne sait rien.

M. Daniel Dubois. – Rendez-vous chez les Shadoks !

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M. Claude Dilain, rapporteur . – Pas du tout ! Si nous vous avions présenté un dispositif clé en main, vous auriez dit la même chose. L’amendement du gouvernement apporte des précisions importantes sur le paiement des loyers.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Jean-Louis Borloo a mis beaucoup d’énergie en son temps pour que les assurances s’intéressent à la GRL, mais il s’est heurté à la question de l’universalité. Certaines assurances ont commandé un sondage qui paraîtra demain et qui démontre que la GUL n’est pas rentable, mais curieusement, les sondages varient en fonction de ceux qui les commandent… Y a-t-il anguille sous roche ?

Il faut voter le principe de la création de la GUL. Nous en ajusterons ensuite le mécanisme. Le coût sera sans doute inférieur aux évaluations. Tout dépend du mode de calcul des impayés. Selon les études au bout de trois ans les impayés qui ne résultent pas d’une accumulation de difficultés sociales sont recouvrés. Aujourd’hui en cas d’impayé, les APL s’arrêtent ; avec la GUL, l’APL sera versée et le volume des impayés diminuera mécaniquement. L’autre difficulté est de déclencher l’aide sociale rapidement. La GUL n’est pas qu’un mécanisme assurantiel, les aides arriveront plus tôt ; or l’essentiel des impayés est le fruit d’une réaction tardive des propriétaires. Au bout de deux mois les impayés ne sont souvent plus recouvrés. Un déclenchement rapide des aides les réduira. Le Conseil national de l’habitat avait abouti en 2000 à un chiffre raisonnable en prenant en compte cette rotation. Pourquoi bloquer ce beau principe dès la commission ? Il sera temps de l’améliorer en séance.

Monsieur le rapporteur, votons également la disposition sur les HLM sous réserve de vérification. Les statuts HLM prévoient un relogement obligatoire dans le parc. Les organismes HLM mutualiseront le risque d’impayé sur la partie de leur parc non conventionnée, ancienne en général. Il faut tenir compte du coût de gestion. Si seulement 3% du parc n’est pas conventionné, il est moins cher de laisser les organismes HLM gérer les impayés ; c’est d’ailleurs leur souhait. Si l’amendement crée une distorsion de concurrence, je le retirerai.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 59 prévoit la présence d’un représentant des associations de consommateurs au conseil d’administration de l’agence de la GUL. Avis défavorable. La compétence du conseil d’administration étant financière, il est préférable que les associations siègent au conseil d’orientation.

L’amendement n° 43 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 248 est en contradiction avec l’alinéa 5 de l’article 8. Retrait sinon avis défavorable.

M. Ladislas Poniatowski. – Cet amendement est une erreur. Les HLM sont des propriétaires plus vertueux que la moyenne des propriétaires. Ils réalisent des travaux de rénovation. Les impayés atteignent parfois des niveaux dramatiques. J’ai été président d’un office HLM. Avec 17 % d’impayés, on n’a plus de moyens pour construire de nouveaux logements ou faire des travaux. Les HLM ont besoin d’être aidés. Ils doivent bénéficier de la GUL pour tout leur parc. L’hypothèse de 2,5% d’impayés est une hypothèse basse. Mais si la GUL fonctionne, le chiffre risque d’exploser. Comment la financerons-nous alors ?

M. Bruno Retailleau. – M. Christophe Caresche a déposé à l’Assemblée nationale un amendement pour inclure le privé dans le dispositif. Pourquoi ne pas concevoir une GUL à deux étages avec un premier étage formé par les assurances privées à destination

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des publics moins fragiles, et un autre à destination des publics fragiles ? Le gouvernement y est-il opposé ? La FFSA serait peut-être intéressée.

M. Daniel Raoul, président. – Il n’y a pas assez d’entrants.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – L’amendement du gouvernement précise qu’il sera possible d’inclure tous les types d’organismes.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Excepté les assurances.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Un dispositif à deux étages est impossible. Les assureurs capteraient la clientèle solvable.

M. Bruno Retailleau. – Il serait possible de s’inspirer du mécanisme en vigueur pour les catastrophes naturelles.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Ce mécanisme existe déjà : c’est la GRL. Mais dès que le taux d’effort frôle les 50% les assureurs ne sont plus intéressés. Un mot sur les HLM : en outre-mer aucun logement social n’est conventionné. Il faudra régler ce problème.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – La GUL n’a pas vocation à remplacer le FSL. Elle ne garantit que les impayés. Son rôle n’est pas d’apporter une aide dans les situations de précarité sociale.

L’amendement n° 248 est retiré.

L’amendement n° 25 est rejeté.

L’amendement n° 533 est adopté.

L’amendement n° 44 devient sans objet.

L’amendement n° 59 est rejeté.

L’article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 9

M. Roland Courteau. – La loi autorise certains professionnels à pratiquer des activités de gestion immobilière sans garantie financière. Or la gestion immobilière implique l’autorisation de percevoir un loyer ou des charges pour le compte d’autrui. Le risque de fraude est élevé. L’amendement n° 36 apporte des clarifications.

M. Yannick Vaugrenard. – L’amendement n° 179 est identique.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis favorable.

Les amendements identiques n°s 36 et 179 sont adoptés, ainsi que les amendements rédactionnels n°s 287, 288, 289, 279 et 290.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis défavorable à l’amendement n° 240 : il n’est pas opportun de supprimer le plafonnement de la clause pénale liée au mandat d’exclusivité.

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L’amendement n° 240 est rejeté.

L’amendement rédactionnel n° 291 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 285 prévoit que les honoraires des professionnels de l’immobilier, seront, dans le cas d’une vente, exprimés en pourcentage.

L’amendement n° 285 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Conservons l’alinéa 8 qui rend obligatoire de préciser sur toute publicité relative à une opération de transaction immobilière si le professionnel exerce sous le statut d’agent commercial. Avis défavorable à l’amendement n° 31.

L’amendement n° 31 est rejeté.

L’amendement rédactionnel n° 282 est adopté, ainsi que les amendements n°s 281, 286 et 292.

M. Daniel Raoul, président. – Que d’amendements rédactionnels !

M. Claude Dilain, rapporteur . – Nous perfectionnons un texte qui résulte en grande partie d’amendements adoptés en séance publique à l’Assemblée nationale.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – C’est tout l’intérêt du bicamérisme !

M. Claude Dilain, rapporteur . – La fixation de la composition du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilière relève du domaine réglementaire. Avis défavorable aux amendements n°s 241 et 32. L’amendement n° 280 supprime la précision relative à la présence de représentants des co-contractants.

Les amendements n° 241 et 32 ne sont pas adoptés.

L’amendement n° 280 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 243 remplace les commissions régionales ou interrégionales de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilière par une commission nationale et l’amendement n° 242 en fixe la composition. Avis défavorable.

L’amendement n° 243 est rejeté, ainsi que l’amendement n° 242.

L’amendement rédactionnel n° 283 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 284 supprime une disposition redondante et une autre de niveau réglementaire.

L’amendement n° 284 est adopté.

Les amendements rédactionnels n°s 293, 294, 295 et 296 sont adoptés.

M. Daniel Dubois. – Nous nous abstenons sur le vote de l’article 9.

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L’article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 10 A nouveau

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis défavorable à l’amendement n° 272 qui étend le bénéfice de la trêve hivernale aux squatters. Tel n’est pas l’objet de ce texte.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Cet amendement revient à la situation qui prévalait jusqu’aux années 2000 à l’égard des squatters. Sans doute n’est-ce pas dans l’air du temps… J’avance également la trêve hivernale au 15 octobre, quelle que soit la météo.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Je suis favorable à l’allongement de la trêve hivernale mais les deux parties de l’amendement sont liées.

L’amendement n° 272 est retiré.

L’article 10 A nouveau est adopté sans modification.

Article additionnel avant l’article 10

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis défavorable, malheureusement, à l’amendement n° 60 qui rend de fait impossible les expulsions.

Mme Mireille Schurch. – Il ne s’agit que de personnes rencontrant des difficultés économiques et sociales particulières. Elles sont de bonne foi.

M. Claude Dilain, rapporteur . – La notion de difficultés économiques et sociales particulières est incertaine. Quant au fond, les organismes locaux en charge de la GUL aideront ces personnes à conserver leur logement.

Mme Mireille Schurch. – Précisons-le !

M. Daniel Raoul, président. – Laissons la GUL faire son travail. La rédaction de l’amendement est trop floue.

L’amendement n° 60 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis favorable à l’amendement n° 61 instaurant une nouvelle incrimination pénale pour les expulsions illégales, quoiqu’un peu redondant avec le droit actuel.

L’amendement n° 61 est adopté.

L’article additionnel avant l’article 10 est inséré.

Article 10

Mme Aline Archimbaud, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales. – Pour prévenir les expulsions, il faut renforcer les alertes en amont. L’article 10 prévoit qu’à compter du 1er janvier 2015 les bailleurs personnes physiques et les SCI familiales devront signaler aux commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives, les commandements de payer adressés à leurs locataires en situation d’impayés. Ce signalement ne sera obligatoire qu’au-delà d’un certain montant de dette fixé

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par arrêté préfectoral. L’amendement n° 84 propose d’ajouter à ce critère celui du nombre des impayés.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Favorable sous réserve de l’adoption du sous-amendement n° 278 qui remplace « le nombre de termes impayés » par « le montant et l’ancienneté de la dette ».

Mme Mireille Schurch. – Pourquoi ?

M. Claude Dilain, rapporteur . – Pour des raisons juridiques ; il faut que l’huissier puisse intervenir.

M. Ladislas Poniatowski. – Le montant de la dette et le nombre de termes impayés sont deux notions différentes. Seule la dernière est pertinente.

M. Daniel Raoul, président. – Nous nous calons sur la jurisprudence.

Le sous-amendement n° 278 est adopté.

L’amendement n° 84, sous-amendé, est adopté.

L’amendement de conséquence n° 85 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 460 précise que l’organisme compétent pour la réalisation du diagnostic social est celui qui aura été désigné dans le cadre du plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées.

L’amendement n° 460 est adopté.

Mme Aline Archimbaud, rapporteure pour avis. – Avec l’amendement n° 86 la notification de la décision d’expulsion doit mentionner les coordonnées de la commission de médiation.

L’amendement n° 86 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Je propose aux auteurs de l’amendement n° 62 de se rallier à l’amendement n° 271.

Mme Mireille Schurch. – Je suis d’accord.

Les amendements identiques n° 62 rectifié et 271 sont adoptés.

L’article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 11

L’amendement rédactionnel n° 461 est adopté.

L’article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 11 bis (nouveau)

L’article 11 bis nouveau est adopté sans modification.

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Article 12

Mme Aline Archimbaud, rapporteure pour avis. – Afin de favoriser la réinsertion des anciens détenus, l’amendement n° 87 inclut les services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) dans la liste des organismes avec lesquelles les services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO) pourront passer des conventions.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Je comprends l’esprit de cet amendement mais les SPIP font partie des SIAO.

Mme Aline Archimbaud, rapporteure pour avis. – Il est important de mentionner dans la loi ces services souvent oubliés.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis favorable.

M. Daniel Raoul, président. – Nous demanderons néanmoins en séance l’avis du gouvernement.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Cet amendement révèle les difficultés dues à l’absence d’un statut précis des SIAO.

L’amendement n° 87 est adopté.

L’article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 12 bis (nouveau)

L’article 12 bis nouveau est adopté sans modification, le groupe UC s’abstenant.

Article 13

L’article 13 est adopté sans modification, le groupe UC s’abstenant.

Article 14

Mme Aline Archimbaud, rapporteure pour avis. – L’amendement n° 88 est rédactionnel.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis favorable.

L’amendement n° 88 est adopté.

L’article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission, le groupe UC s’abstenant.

Article 15

L’amendement rédactionnel n° 462 est adopté.

M. Daniel Dubois. – Nous nous abstenons sur l’article 15, parce que nous sommes inquiets du financement du fonds de solidarité pour le logement.

L’article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

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Article 15 bis (nouveau)

M. Daniel Dubois. – Nous nous abstenons sur le vote de l’article 15 bis (nouveau).

L’article 15 bis nouveau est adopté.

Article 16 et Article 16 bis (nouveau)

L’article 16 est adopté, ainsi que l’article 16 bis (nouveau).

Article 16 ter (nouveau)

M. Claude Dilain, rapporteur . – Ne supprimons pas cet article qui allège des contraintes en matière d’hébergement. D’après mon expérience de terrain, cette souplesse me parait utile. Avis défavorable à l’amendement n° 169.

L’amendement n° 169 est rejeté.

M. Daniel Dubois. – Nous nous abstenons.

L’article 16 ter nouveau est adopté sans modification.

Article 17

M. Daniel Dubois. – Nous nous abstenons sur le vote de l’article 17.

L’article 17 est adopté.

Article additionnel avant l’article 18

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis défavorable : la circulaire a porté ses fruits.

L’amendement n° 124 est rejeté.

Article 18

Mme Aline Archimbaud, rapporteure pour avis. – L’amendement n° 89 ouvre le bail glissant aux seules personnes reconnues prioritaires au droit à l’hébergement opposable (DAHO).

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Voulue par les associations confrontées à la difficulté de trouver des solutions pour des personnes en hébergement, cette mesure aide-t-elle à mieux intégrer les personnes éligibles au droit au logement opposable ? Certaines familles éligibles au DALO ont autant de difficultés que celles éligibles au DAHO. Le bail glissant est un outil pour réussir l’insertion par le logement. Il rend plus facile les changements de lieu en cas de difficulté d’intégration d’une personne.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Je partage cet avis. Je comprends les réticences de certaines associations. Avis défavorable. Dès lors que le préfet peut obliger le bailleur à signer un bail au bout de six mois, il ne peut y avoir de dérive.

440

L’amendement n° 89 est rejeté.

L’article 18 est adopté sans modification.

Article 19

Mme Aline Archimbaud . – L’amendement n° 90 précise que la place d’hébergement proposée par le préfet au demandeur reconnu prioritaire présente un caractère de stabilité. Cet hébergement constitue une étape vers l’accès à un logement autonome. Cet objectif a été rappelé par une décision du Conseil d’État du 22 avril 2013.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis favorable.

L’amendement n° 90 est adopté.

Mme Mireille Schurch. – Eviter que des communes accueillant déjà plus de 50% de logements sociaux aient à accueillir davantage de populations fragiles, voilà l’objet de l’amendement n° 125.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis défavorable.

L’amendement n° 125 est rejeté.

L’article 19 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article20 et Article 20 bis (nouveau)

L’article 20 est adopté sans modification, ainsi que l’article 20 bis (nouveau).

Articles additionnels après l’article 20 bis (nouveau)

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis favorable aux amendements n°s 91 et 123 rectifié.

Les amendements identiques n°s 91 et 123 rectifié sont adoptés ; l’article additionnel est inséré.

Mme Aline Archimbaud . – Il serait bon de dresser un bilan des dispositifs existants pour le logement adapté, et de proposer des pistes d’évolution s’inspirant des initiatives les plus innovantes en faveur des populations les plus fragiles. L’amendement n° 92 propose un rapport en ce sens.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis défavorable. Il sera plus efficace d’interpeller la ministre.

L’amendement n° 92 est rejeté.

Article 21

Mme Aline Archimbaud. – L’amendement n° 93 inscrit dans la loi le rôle du préfet en matière de couverture des besoins de domiciliation. En dernière analyse, c’est lui le responsable.

441

M. Claude Dilain, rapporteur . – Une grande hétérogénéité entre communes est à craindre. Une circulaire du préfet devrait satisfaire cet amendement. Avis défavorable.

L’amendement n° 93 est rejeté.

Mme Mireille Schurch. – L’amendement n° 128 concerne le droit à la domiciliation pour les personnes dépourvues de titre de séjour.

Mme Aline Archimbaud . – L’amendement n° 94 ajoute l’exercice des droits civils aux trois raisons pour lesquelles une personne en situation irrégulière peut demander la domiciliation. Une étude d’impact récente indique que 83 % des domiciliations sont réalisées par des associations et 17 % par les CCAS, lesquels ne seront pas surchargés.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Sauf que l’UNCCAS n’est pas satisfaite des domiciliations. Parce qu’il s’agit des droits fondamentaux, je donne donc un avis favorable à l’amendement n° 94, mais défavorable à l’amendement n° 128, qui étendrait le travail des CCAS. C’est facile d’être généreux avec l’argent des autres…

L’amendement n° 128 est rejeté.

L’amendement n° 94 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis défavorable à l’amendement n° 129.

L’amendement n° 129 est rejeté.

L’article 21 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l’article 21

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 126 abroge la possibilité d’occuper à titre transitoire un local qui n’est pas un local d’habitation en attendant qu’il le devienne. Ce débat est sain. Avis défavorable. Chaque opération devait être agréée par le préfet dans un laps de temps très court. Nous proposons que les opérateurs deviennent agréés, donc responsables du devenir du bâtiment. Ce sera l’objet d’un amendement ultérieur.

Mme Mireille Schurch. – Je retire le nôtre.

L’amendement n° 126 est retiré.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis défavorable à l’amendement n° 127.

L’amendement n° 127 est rejeté.

Article 22

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 74 rendrait obligatoire l’association des personnes morales à la gestion en supprimant les mots « le cas échéant ». Avis défavorable : la plupart des associations souhaitent conserver ces mots.

M. Joël Labbé. – Certaines souhaitent les retirer… C’est la base même du participatif

442

L’amendement n° 74 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 263 opère une déliaison entre la participation financière des organismes HLM dans les sociétés d’habitat participatif et leur droit à occuper des logements. Avis favorable.

L’amendement n° 263 est adopté.

L’amendement rédactionnel n° 464 est adopté.

M. Joël Labbé. – L’amendement n° 75 favorise l’intégration de l’habitat partagé dans un quartier, qui est un facteur de dynamisme pour les territoires.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis favorable.

L’amendement n° 75 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – S’agissant du calcul de la majoration des parts sociales de coopératives en cas de cession, l’amendement n° 463 remplace le taux d’intérêt servi au détenteur d’un livret A par l’indice de référence des loyers, ce qui convient mieux à la philosophie anti-patrimoniale des sociétés d’habitat participatif.

L’amendement n° 463 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis défavorable à l’amendement n° 264.

Mme Marie-Noëlle Lienemann. – Je le retire.

L’amendement n° 264 est retiré.

L’article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels avant l’article 22 bis A (nouveau)

Mme Mireille Schurch. – Les résidents dans les logements-foyers, qui sont exclus des dispositifs de droits communs, ont droit à une vie privée et familiale, ils doivent être protégés, d’où l’amendement n° 130.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Nous partageons ces préoccupations, mais la loi de 1989 ne concerne pas ces logements. Avis défavorable. Les comités de résidents constituent déjà une avancée.

L’amendement n° 130 est rejeté, ainsi que l’amendement n° 131.

Article 22 bis A (nouveau)

L’article 22 bis A (nouveau) est adopté sans modification.

Article additionnel après l’article 22 bis A (nouveau)

Mme Mireille Schurch. – L’amendement n° 171 clarifie la situation des logements-foyers au regard de la TVA. La direction générale des impôts a adopté une position très claire.

443

M. Claude Dilain, rapporteur . – Le gouvernement a indiqué le 22 mai 2013 que la législation actuelle permet à des gestionnaires de logements-foyers de taxer leur redevance au titre de la TVA à partir du moment où leur activité est assortie de prestations rendues dans des conditions similaires à celles de l’hôtellerie, c’est-à-dire lorsque trois au moins des quatre prestations suivantes sont fournies par le gestionnaire : nettoyage régulier des locaux, fourniture du petit-déjeuner, fourniture de linge, réception des usagers. La ministre de l’égalité des territoires et du logement avait envisagé de prendre des mesures fondées sur une analyse approfondie de ce dossier. Retrait, ou avis défavorable. Il faut interpeller la ministre.

Mme Mireille Schurch. – Je l’ai déjà fait. Nous sommes loin des trois prestations : ils doivent donc être exonérés. Je maintiens mon amendement.

L’amendement n° 171 est rejeté.

Article 22 bis (nouveau)

M. Claude Dilain, rapporteur. – L’amendement n° 28 prévoit un retrait de droit lorsque l’associé d’une société d’attribution d’immeubles en jouissance à temps partagé perçoit des minimas sociaux ou une rémunération inférieure au salaire minimum interprofessionnel de croissance. Avis favorable, mais je crains que cela ne fasse débat : en cas de sortie, les autres associés devront payer davantage, et l’immeuble sera racheté petit à petit.

M. Daniel Raoul, président. – Il y aura des effets collatéraux !

M. Claude Dilain, rapporteur . – Oui, mais il est difficile de refuser : la situation sociale est très délicate.

L’amendement n° 28 est adopté.

L’article 22 bis (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 22 ter (nouveau)

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 465 prévoit l’agrément par l’État dont je vous ai parlé, s’agissant des organismes menant des opérations relatives à l’occupation des bâtiments par des résidents temporaires.

L’amendement n° 465 est adopté.

L’article 22 ter (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 23

L’amendement rédactionnel n° 372 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’excellent amendement n° 96 apporte des précisions sur l’objectif assigné au registre d’immatriculation des syndicats de copropriété. Avis favorable.

444

L’amendement n° 96 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 97 est superflu : le décret sera clair. Retrait, ou avis défavorable.

L’amendement n° 97 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Les amendements n°s 373, 374, et 375 sont rédactionnels.

L’amendement rédactionnel n° 373 est adopté, ainsi que les amendements n°s 374 et 375.

L’article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 24

L’article 24 est adopté sans modification.

Article 25

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 365 supprime la transmission par le syndic de la fiche synthétique à chaque acquéreur, qu’il ne connaît pas…

Mme Élisabeth Lamure. – Nous nous alignons sur cet amendement.

Les amendements identiques n°s 365 et 215 rectifié sont adoptés.

L’amendement rédactionnel n° 376 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Je suis très hostile à l’amendement n° 213, qui supprime une avancée très importante du projet de loi, s’agissant des informations devant figurer dans les annonces immobilières.

L’amendement n° 213 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 377 est de précision.

L’amendement n° 377 est adopté.

L’amendement rédactionnel n° 379 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 214 est contraire à l’esprit de ce projet de loi. L’amendement n° 378 est rédactionnel.

L’amendement n° 214 est rejeté.

L’amendement n° 378 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 366 est important : lors d’une vente l’acquéreur doit savoir combien le vendeur a cotisé au fonds de prévoyance.

L’amendement n° 366 est adopté.

445

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 453 précise que le diagnostic technique est annexé quand il existe.

L’amendement n° 453 est adopté.

L’amendement rédactionnel n° 458 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – La fiche synthétique mérite qu’on lui consacre du temps, d’où l’amendement n° 363.

L’amendement n° 363 est adopté.

L’article 25 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 26

L’amendement de précision n° 380 est adopté, ainsi que les amendements rédactionnels n°s 419, 381 et 382.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 450 apporte une précision importante.

L’amendement n° 450 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 391 est de cohérence rédactionnelle.

L’amendement n° 391 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 217 et quelques autres traitent du compte séparé. Celui-ci est une obligation, à laquelle il existe des dérogations, que les syndics ont habilement exploitées pour en faire le droit commun. Il n’y a presque plus de comptes séparés. L’Anah a souligné leur utilité. Sans eux, il est quasiment impossible de retracer la comptabilité de la copropriété en cas de difficulté. Le rapport de notre ancien collègue Dominique Braye propose de supprimer les dérogations. L’amendement n° 217 supprime la possibilité d’ouvrir le compte séparé dans une autre banque que celle proposée par le syndic : cela semble excessif. Nous pourrions imposer une majorité de tous les lots. Avis défavorable.

Mme Élisabeth Lamure. – Il s’agit de clarifier les choses : l’assemblée générale confie une mission à un syndic qu’elle laisse libre de choisir la banque.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Puisque le compte bancaire n’est pas ouvert au nom du syndic mais du syndicat, il est normal que celui-ci choisisse sa banque et que les bénéfices de l’argent déposé lui reviennent. Je comprends les syndics, cela dit.

M. Marc Daunis. – Cela favoriserait la mise en concurrence et la dénonciation d’accords antérieurs…

L’amendement n° 217 est rejeté.

446

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 216 rendrait payant le choix d’une autre banque. Avis défavorable. Une telle pénalité serait anormale.

L’amendement n° 216 est rejeté, ainsi que l’amendement n° 210.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 218 supprime la première phrase de l’alinéa 26. Avis défavorable. Si la copropriété n’a plus de syndic, la loi du 10 juillet 1965 impose, pour convoquer une assemblée générale, de passer par un administrateur judiciaire. Le texte autorise le président du conseil syndical à convoquer l’assemblée générale. Je ne suis pas favorable à ce qu’on revienne sur cette avancée.

L’amendement n° 218 est rejeté.

L’amendement rédactionnel n° 383 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 219 est surprenant. Avis défavorable.

L’amendement n° 219 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 220 prévoit que lorsque les copropriétaires ne sont que des personnes morales, c’est-à-dire des commerces, leur liberté d’organisation soit accrue. L’avis pourrait être favorable, à condition qu’il n’y ait aucun local d’habitation. J’invite François Calvet à retirer son amendement pour le récrire.

L’amendement n° 220 est rejeté, ainsi que l’amendement n° 209.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 211 est satisfait.

L’amendement n° 211 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 212 rectifié supprime l’interdiction des barèmes, même indicatifs, des syndics. C’est ce qu’on appelle trancher ! Avis défavorable.

L’amendement n° 212 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 259 déséquilibre le rapport entre syndic et assemblée générale en faveur de celle-ci. Avis défavorable.

Mme Élisabeth Lamure. – Le vote de l’assemblée générale est plus simple qu’un décret.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Elle peut être influencée. Ce sont les assemblées générales, par exemple, qui ont décidé de déroger aux comptes séparés.

L’amendement n° 259 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 395 supprime un doublon.

L’amendement n° 395 est adopté.

L’amendement rédactionnel n° 384 est adopté.

447

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 221 remplace « six mois » par « trois mois ». Avis favorable.

L’amendement n° 221 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 222 pourrait favoriser les marchands de sommeil : avis défavorable.

L’amendement n° 222 est rejeté.

L’amendement rédactionnel n° 385 est adopté, ainsi que l’amendement n° 420.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Avis défavorable aux mandats en blanc qu’autoriserait l’amendement n° 276.

L’amendement n° 276 est rejeté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 388 prévient des conflits d’intérêts.

L’amendement n° 388 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – Pour des décisions importantes, il serait laxiste que le président d’un syndicat secondaire ne dispose pas d’un mandat clair de celui-ci à l’assemblée générale du syndicat primaire, d’où l’amendement n° 454.

L’amendement n° 454 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 386 supprime une redondance.

L’amendement n° 386 est adopté.

L’amendement n° 387 est adopté.

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 223 limite l’utilisation de la transmission par voie électronique, ce que je ne comprends pas. Elle me semble inutile et imprécise.

L’amendement n° 223 est rejeté.

L’article 26 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 26 bis (nouveau)

M. Claude Dilain, rapporteur . – L’amendement n° 389 est de cohérence.

L’amendement n° 389 est adopté.

L’article 26 bis (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

448

Accès au logement et urbanisme rénové – Suite et fin de l’examen du rapport et du texte de la commission

Au cours d’une troisième réunion tenue dans la soirée, la commission termine l’examen du rapport et du texte de la commission sur le projet de loi n° 851 (2012-2013) pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Le sort de l’ensemble des amendements examinés au cours de ces trois réunions est repris dans le tableau ci-dessous.

TITRE I ER

CHAPITRE I ER

Article 1er

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme GARRIAUD-MAYLAM

121 Spécificité des Français expatriés pour la définition de la résidence principale

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

312 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

308 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. CALVET 199 Suppression de l’obligation de faire figurer le nom ou la dénomination du bailleur sur le contrat de location quand le bailleur a un mandataire

Rejeté

M. CALVET 202 Suppression de la précision de la dénomination du locataire sur le contrat de location

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

302 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

303 Cohérence rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

304 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

309 Etablissement de l’état des lieux par les parties ou par un tiers mandaté par elles

Adopté

M. BEAUMONT 66 Possibilité de recourir à un huissier de justice pour l’état des lieux

Rejeté

M. LENOIR 180 Possibilité de recourir à un huissier pour réaliser l’état des lieux

Rejeté

M. CALVET 203 Suppression de la possibilité pour le locataire de demander à compléter l’état des lieux

Rejeté

M. COURTEAU 23 Obligation pour le bailleur de justifier d’une attestation relative à l’installation électrique

Rejeté

M. COURTEAU 24 rect. Opposabilité de l’état d’installation d’électricité au bailleur

Rejeté

449

M. DILAIN, rapporteur

311 Suppression d’une référence inutile Adopté

M. DILAIN, rapporteur

536 Encadrement des pénalités pour impayés de loyer Adopté

Mme LIENEMANN 160 rect. Identique au précédent Retiré

Mme SCHURCH 46 Suppression de la pénalité en cas d’impayés de loyers.

Satisfait ou sans objet

M. LABBÉ 72 Réduction des pénalités applicables en cas d’impayés de loyer Retiré

M. DILAIN, rapporteur

310 Réduction de 40 à 21 jours de la durée de travaux au terme de laquelle le locataire obtient la diminution du loyer

Adopté

Mme SCHURCH 47 Suppression du partage entre bailleur et locataire des honoraires liés à la réalisation de l’état des lieux Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

317 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

315 Encadrement du mandat de recherche Adopté

M. CALVET 201

Suppression de la sanction prévue pour les professionnels soumis à la "loi Hoguet" en cas de non transmission des données à l’observatoire des loyers

Rejeté

M. CALVET 200 Extension de la possibilité de saisine de la commission de contrôle régionale ou interrégionale à l’ensemble des professionnels

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

316 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

313 Coordination rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

314 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

305 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. CALVET 204 Suppression de la prescription d’un an pour l’action en révision du loyer Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

306 Suppression d’un doublon Adopté

M. DILAIN, rapporteur

307 Suppression des dispositions d’application relatives à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française Adopté

Mme LIENEMANN 274 Institution d’une sanction pénale en cas de travaux réalisés abusivement ou au mépris des droits des occupants.

Retiré

Mme LIENEMANN 275 Rédaction proche du précédent, portant sur les logements soumis à la loi de 1948 Retiré

450

Article 1er ter (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

297 Suppression de l’article. Adopté

Article(s) additionnel(s) avant Article 2

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 48 Rapport sur l’opportunité de réviser le "décret décence" Retiré

Article 2

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme LIENEMANN 164 Justification par le bailleur d’une cause réelle et sérieuse pour la reprise du logement Retiré

M. DILAIN, rapporteur

301 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. CALVET 205 Extension du bénéfice du délai réduit de préavis à l’ensemble des bénéficiaires du RSA Adopté

M. DILAIN, rapporteur

299 Extension du bénéfice du délai réduit de préavis à l’ensemble des attributions de logements sociaux Adopté

M. DILAIN, rapporteur

298 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. CALVET 206 Conditions de forme du congé Adopté

M. DILAIN, rapporteur

300 Précision relative aux dispositions protectrices en cas de congé Adopté

Mme LIENEMANN 168

Extension de l’exemption des ventes aux organismes HLM du droit de préemption des locataires dans le cadre des ventes à la découpe aux acquisitions de logements diffus.

Retiré

Article(s) additionnel(s) avant Article 3

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 165 Rapport au Parlement sur la possibilité d’instaurer un moratoire sur les loyers du parc public Rejeté

451

Article 3

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 166 Collecte des baux d’habitation pour élaborer le loyer médian ; utilisation des données de l’administration fiscale

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

333 Coordination avec l’article 13 Adopté

M. DILAIN, rapporteur

334 Clarification rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

348 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

354 Amendement de cohérence avec l’article L. 366-1 du code de la construction et de l’habitation Adopté

M. DILAIN, rapporteur

335 Simplification rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

336 Suppression d’une redondance Adopté

Mme SCHURCH 49 Suppression du loyer médian de référence minoré Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

349 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

367 Fixation du loyer médian de référence sur la base des niveaux des loyers constatés par les observatoires

Adopté

M. LABBÉ 71 Limitation du nombre de logements dont le loyer est situé au-dessus du loyer médian de référence majoré à 10 % du parc locatif total

Rejeté

Mme LIENEMANN 244 Rédaction proche de l’amendement 71 Retiré

Mme SCHURCH 50 Réduction du loyer médian de référence majoré à 110 % du loyer médian de référence Rejeté

Mme SCHURCH 51 Plafonnement des loyers par le loyer médian de référence Rejeté

M. DILAIN, rapporteur 353

Possibilité d’engager une action en diminution de loyer si le loyer fixé au moment de la mise en location est supérieur au loyer médian de référence majoré.

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

343 Encadrement du complément de loyer Adopté

Mme SCHURCH 52 Suppression du complément de loyer exceptionnel Satisfait ou sans objet

M. LABBÉ 70 Précision des éléments permettant l’application d’un complément de loyer exceptionnel ; plafonnement de ce complément

Satisfait ou sans objet

Mme LIENEMANN 245 Rédaction proche de l’amendement 70 Retiré

Mme LIENEMANN 246 Extension du champ et de la durée de la contestation prévue pour le complément de loyer exceptionnel

Rejeté

452

M. DILAIN, rapporteur

337 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

344 Cohérence rédactionnelle Adopté

Mme SCHURCH 54 Interdiction de la révision des loyers dans les zones tendues Rejeté

Mme SCHURCH 53 Modification des modalités de calcul de l’IRL Rejeté

M. CALVET 207 Suppression de la prescription annuelle de l’action en révision du loyer Rejeté

Mme SCHURCH 55 Suppression de l’action en réévaluation du loyer Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

352 Rétablissement du dispositif d’’encadrement de l’évolution des loyers au renouvellement en "zones non tendues"

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

338 Simplification rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

339 Rédaction de conséquence Adopté

M. DILAIN, rapporteur

350 Suppression d’une précision inutile Adopté

M. DILAIN, rapporteur

340 Harmonisation rédactionnelle Adopté

Mme SCHURCH 56 Placement sur un compte individualisé du dépôt de garantie

Rejeté

Mme SCHURCH 57 Suppression de l’obligation pour le locataire d’indiquer au bailleur, lors de la remise des clés, l’adresse de son nouveau domicile

Rejeté

Mme SCHURCH 58 rect.

Obligation pour le bailleur, en cas de retenue sur le dépôt de garantie correspondant à des travaux supérieurs à 150 euros, de présenter une facture acquittée

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

345 Application de la sanction en cas de non restitution du solde du dépôt de garantie dès le premier jour de retard.

Adopté

M. CALVET 208 Non majoration du dépôt de garantie en cas de non restitution dans le délai légal du fait du locataire

Rejeté

M. CALVET 198 rect.

Possibilité pour un bailleur ayant souscrit une GRL de demander un cautionnement à un étudiant, un apprenti ou un locataire présentant un taux d’effort supérieur à 25 %

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

351 Rédaction de conséquence Adopté

M. DILAIN, rapporteur

346 Sanction administrative en cas de demande de "document interdit"

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

347 Mise à disposition des pièces justificatives des charges locatives dans des conditions normales

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

341 Suppression des alinéas relatifs à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française

Adopté

M. DILAIN, 342 Suppression d’un doublon Adopté

453

rapporteur

M. DILAIN, rapporteur

355 Coordination rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

356 Coordination rédactionnelle Adopté

Article 4

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

319 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

318 Précision rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

324 Extension de l’application de certaines dispositions de la loi de 1989 aux logements meublés Adopté

M. DILAIN, rapporteur

320 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

321 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

322 Coordination. Adopté

M. DILAIN, rapporteur

325 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

323 Harmonisation rédactionnelle Adopté

Article 4 bis (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. LASSERRE 34

Exonération de déclaration préalable pour les meublés de tourisme quand il s’agit de l’unique résidence secondaire du foyer qui le loue pour une durée de 8 mois maximum par an.

Rejeté

M. CALVET 120 Identique à l’amendement 34 Rejeté

Article 4 ter (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

358 Harmonisation rédactionnelle Adopté

454

Article 5

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

326 Coordination rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

327 Coordination rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

328 Harmonisation rédactionnelle et de coordination Adopté

Article 6

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

331 Précision rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

329 Conséquence rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

330 Application aux contrats de meublés en cours des dispositions du projet de loi relatives aux obligations du locataire en matière d’assurance.

Adopté

Article 6 ter (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme LIENEMANN 247 Précision que les locaux meublés pour des durées inférieures à trois mois ne peuvent être considérés comme des locaux destinés à l’habitation

Retiré

M. DILAIN, rapporteur

360 Harmonisation rédactionnelle Adopté

Mme GARRIAUD-MAYLAM

122 Exonération de demande de changement d’usage pour les Français de l’étranger Retiré

M. DILAIN, rapporteur

361 Coordination rédactionnelle Adopté

M. LASSERRE 35 Exonération d’autorisation de changement d’usage pour les résidences secondaires Retiré

Article 6 sexies (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. CALVET 110 Suppression de l’article. Rejeté

455

M. DILAIN, rapporteur

357 Codification de l’article au sein du code de la construction et de l’habitation Adopté

M. DILAIN, rapporteur

359 Coordination rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

362 Harmonisation rédactionnelle Adopté

Article 7

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

523 Clarification rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

332

Application aux hôtels meublés des dispositions relatives à la possibilité pour le locataire de demande au propriétaire de mettre son logement en conformité avec les normes en matière de décence.

Adopté

CHAPITRE II

Article 8

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DUBOIS 43 Suppression de l’article Rejeté

Mme LIENEMANN 248 Exclusion du champ de la garantie universelle des loyers (GUL) de l’ensemble des logements des organismes HLM

Retiré

M. LASSERRE 25 Inclusion du parc HLM dans le champ de la GUL Rejeté

Le Gouvernement 533 Précisions relatives à la GUL Adopté

M. DUBOIS 44 Substitution d’une mission de préfiguration à l’Agence de la GUL

Satisfait ou sans objet

Mme SCHURCH 59 Présence d’un représentant des associations de consommateurs et des bailleurs dans le conseil d’administration

Rejeté

CHAPITRE III

Article 9

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. COURTEAU 36

Limitation de la possibilité d’exercer sans garantie financière aux personnes déclarant leur intention de ne détenir aucun fonds exerçant uniquement des activités de transaction immobilière.

Adopté

M. M. BOURQUIN 179 Identique à l’amendement 36 Adopté

456

M. DILAIN, rapporteur

287 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

288 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

289 Cohérence rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

279 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

290 Précision rédactionnelle Adopté

M. CALVET 240 Suppression du plafonnement de la clause pénale en cas non-respect de la clause d’exclusivité. Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

291 Cohérence rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

285 Affichage des honoraires des professionnels, dans le cas d’une vente, en pourcentage du prix et non pas en valeur absolue

Adopté

M. COUDERC 31 Suppression de l’obligation d’indiquer sur la publicité quand le professionnel exercice sous le statut d’agent commerical

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

282 Correction d’une erreur de référence Adopté

M. DILAIN, rapporteur

281 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

286 Précision rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

292 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. CALVET 241 Précision dans la loi de la composition du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

280 Suppression de la précision relative à la présence de représentants des cocontractants au sein du Conseil national

Adopté

M. COUDERC 32 Précision que toutes les organisations professionnelles représentatives siègent au sein du Conseil national

Rejeté

M. CALVET 243 Création d’une commission nationale de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilière

Rejeté

M. CALVET 242 Composition d’une commission nationale de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilière

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

283 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

284 Suppression d’une disposition redondante et d’une disposition réglementaire Adopté

457

M. DILAIN, rapporteur

293 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

294 Précision rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

295 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

296 Précision rédactionnelle Adopté

CHAPITRE IV

Article 10 A (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme LIENEMANN 272

Possibilité pour le juge d’accorder le bénéfice de la trêve hivernale aux personnes dont l’expulsion a été ordonnée et qui sont entrées dans les locaux par voie de fait.

Retiré

Article(s) additionnel(s) avant Article 10

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 60 Interdiction des expulsions pour les personnes en grande difficultés économiques et sociales Rejeté

Mme SCHURCH 61 Incrimination des expulsions illégales. Adopté

Article 10

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme ARCHIMBAUD 84 Critères de saisine des commissions de coordination des actions de prévention des expulsions locatives (CCAPEX).

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

278 Déclenchement de l’obligation de signalement par les huissiers des impayés en fonction de l’ancienneté de la dette.

Adopté

Mme ARCHIMBAUD 85 Critères de saisine de la CCAPEX. Adopté

M. DILAIN, rapporteur

460 Désignation de l’organisme compétent pour la réalisation du diagnostic social. Adopté

Mme ARCHIMBAUD 86 Amélioration de l’information du locataire en situation d’expulsion. Adopté

Mme SCHURCH 62 Prise en compte par le juge de l’expulsion du délai prévisible de relogement.

Adopté avec modification

Mme LIENEMANN 271 Prise en considération par le juge de l’expulsion du délai prévisible de relogement des intéressés Adopté

458

Article 11

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

461 Clarification rédactionnelle Adopté

CHAPITRE V

Article 12

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme ARCHIMBAUD 87 Liaison entre services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO) et services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP).

Adopté

Article 14

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme ARCHIMBAUD 88

Clarification rédactionnelle relative au nouveau plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD).

Adopté

Article 15

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

462 Précision rédactionnelle. Adopté

Article 16 ter (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 169

Suppression de l’article relatif à l’élargissement de la possibilité de confier à des organismes extérieurs la gestion de deniers publics dans le domaine de l’aide sociale à l’enfance.

Rejeté

Article(s) additionnel(s) avant Article 18

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

459

Mme SCHURCH 124 Interdiction d’expulser des personnes reconnues prioritaires au titre du droit au logement opposable (DALO).

Rejeté

Article 18

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme ARCHIMBAUD 89 Limitation du recours au bail glissant aux seules personnes reconnues prioritaires au droit à l’hébergement opposable.

Rejeté

Article 19

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme ARCHIMBAUD 90

Caractère de stabilité de la place d’hébergement proposée par le préfet au demandeur reconnu prioritaire par la commission de médiation au titre du droit à l’hébergement opposable (DAHO).

Adopté

Mme SCHURCH 125 Limitation de l’orientation de personnes issues du dispositif d’hébergement vers les communes situées en zone sensible.

Rejeté

Article(s) additionnel(s) après Article 20 bis (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme ARCHIMBAUD 91 Clarification des critères d’orientation vers une structure d’hébergement d’urgence. Adopté

Mme SCHURCH 123 rect. Clarification des critères d’orientation vers une structure d’hébergement d’urgence. Adopté

Mme ARCHIMBAUD 92 Demande de rapport au Gouvernement sur le logement adapté Rejeté

Article 21

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme ARCHIMBAUD 93 Rôle du préfet en matière de couverture des besoins de domiciliation sur le territoire de son département Rejeté

Mme SCHURCH 128 Droit à la domiciliation pour les personnes sans titre de séjour Rejeté

Mme ARCHIMBAUD 94 Domiciliation des personnes étrangères en situation irrégulière pour l’exercice de leurs droits civils. Adopté

Mme SCHURCH 129 Garantie d’accès à une domiciliation à toutes les personnes sans domicile stable par le préfet Rejeté

460

Article(s) additionnel(s) après Article 21

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 126 Abrogation de l’article 101 de la loi n°2009-323 du 25 mars 2009 créant à titre expérimental le statut de « résident temporaire »

Retiré

Mme SCHURCH 127 Suppression du dispositif d’expulsion des locataires solvables en cas de sous-occupation d’un logement social.

Rejeté

CHAPITRE VI

Article 22

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. LABBÉ 74 Affirmation de l’importance de la gestion de l’immeuble dans les projets d’habitats participatifs. Rejeté

Mme LIENEMANN 263 Implication des organismes d’Hlm dans les projets d’habitat participatif et coopératif. Adopté

M. DILAIN, rapporteur

464 Précision rédactionnelle : toute forme de société est autorisée à évoluer dans un sens participatif. Adopté

M. LABBÉ 75

Autorisation, pour les sociétés d’habitat participatif, de développer des activités à titre accessoire avec des tiers non associés, et faisant l’objet d’une comptabilité séparée.

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

463 Encadrement de la majoration de la valeur des parts sociales sur la base de l’évolution de l’indice de référence des loyers.

Adopté

Mme LIENEMANN 264

Attribution en priorité des logements locatifs sociaux réalisés par une société d’habitat participatif aux demandeurs qui se sont investis dans le projet.

Retiré

Article(s) additionnel(s) avant Article 22 bis A (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 130 Clarification du statut ainsi que des droits et obligations concernant la vie dans les logements-foyers

Rejeté

Mme SCHURCH 131

Interdiction des clauses instituant des limitations, autres que celles fixées par la loi, à la jouissance à titre privé du local privatif mis à la disposition des habitants des logements-foyers.

Rejeté

461

Article(s) additionnel(s) après Article 22 bis A (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 171 Clarification fiscale : les logements-foyers sont exonérés de plein droit de la TVA. Rejeté

Article 22 bis (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. VAUGRENARD 28 Retrait des sociétés d’attribution d’immeubles en jouissance à temps partagé facilité pour les associés à faibles ressources

Adopté

Article 22 ter (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

465 Encadrement du dispositif d’occupation de bâtiments par des résidents temporaires. Adopté

TITRE II

CHAPITRE I ER

Article 23

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

372 Harmonisation rédactionnelle Adopté

Mme LÉTARD 96 Précision sur l’objectif du registre des syndicats de copropriété Adopté

Mme LÉTARD 97 Précision sur le contenu du registre des syndicats de copropriétaires Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

373 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

374 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

375 Harmonisation rédactionnelle Adopté

462

Article 25

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

365 Suppression de la transmission par le syndic de la fiche synthétique à chaque acquéreur Adopté

M. CALVET 215 Suppression de l’obligation pour le syndic de transmettre la fiche synthétique à tout nouvel acquéreur

Adopté avec modification

M. DILAIN, rapporteur

376 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. CALVET 213 Suppression de l’obligation de faire figurer certaines informations dans les annonces à l’occasion de la vente d’un lot d’une copropriété

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

377 Précision rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

379 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. CALVET 214 Substitution d’une fiche récapitulative à certaines documents devant être annexé à la promesse de vente

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

378 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

366 Annexion à l’acte de vente du montant cumulé des cotisations au fonds de prévoyance versées par le vendeur

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

453 Annexion du diagnostic technique global et du plan pluriannuel des travaux Adopté

M. DILAIN, rapporteur

458 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

363 Modalités d’entrée en vigueur de l’article 25 Adopté

Article 26

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

380 Précision rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

419 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

381 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

382 Cohérence rédactionnelle Adopté

463

M. DILAIN, rapporteur

450 Précision rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

391 Cohérence rédactionnelle avec l’article 27 Adopté

M. CALVET 217

Suppression de la possibilité pour l’assemblée générale de décider l’ouverture du compte séparé dans une autre banque que celle proposée par le syndic

Rejeté

M. CALVET 216 Rémunération spécifique du compte séparé Rejeté

M. CALVET 210

Rétablissement d’une dérogation à l’obligation de compte séparé pour les syndicats de moins de dix lots et dont le budget prévisionnel est inférieur à 15 000 euros

Rejeté

M. CALVET 218

Suppression, en cas d’empêchement du syndic, pour le président du conseil syndical de convoquer une assemblée générale pour désigner un nouveau syndic

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

383 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. CALVET 219 Possibilité pour l’assemblée générale de prévoir la continuation du mandat du syndic malgré l’élection d’un nouveau syndic

Rejeté

M. CALVET 220 Mise en place d’une régime particulier pour les syndicats de copropriétaires composés uniquement de personnes morales

Rejeté

M. CALVET 209 Négociation paritaire sur les prestations particulières Rejeté

M. CALVET 211 Définition du contrat type de syndic en concertation avec le Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières

Rejeté

M. CALVET 212 rect. Suppression de l’interdiction des barèmes, même indicatifs, des syndics dans les contrats de syndic Rejeté

M. CALVET 259 Définition des modalités de consultation des pièces justificatives des charges de copropriété par l’assemblée générale

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

395 Suppression d’un doublon avec l’article 27 Adopté

M. DILAIN, rapporteur

384 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. CALVET 221

Possibilité, en cas de désaccord entre le syndic et le vendeur, lors d’une mutation, pour le notaire de libérér les fonds au profit du syndicat dans un délai de trois mois

Adopté

M. CALVET 222 Suppression du contrôle par le syndic de la situation de tout candidat acquéreur vis à vis de la copropriété

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

385 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

420 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. CALVET 276 Suppression de l’obligation de désigner le mandataire à qui un copropriétaire délègue son droit de vote par son nom

Rejeté

464

M. DILAIN, rapporteur

388 Insertion dans la loi de 1965 des dispositions de l’article 26 bis Adopté

M. DILAIN, rapporteur

454

Encadrement de la possibilité pour une assemblée générale d’un syndicat secondaire de mandater le président du conseil syndical pour représenter les copropriétés à l’AG du syndicat principal

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

386 Suppression d’une redondance Adopté

M. DILAIN, rapporteur

387 Cohérence rédactionnelle Adopté

M. CALVET 223 Limitation de l’utilisation de la voie électronique aux notifications et mises en demeure Rejeté

Article 26 bis (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

389 Suppression de l’article Adopté

Article 27

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

535 Obligation d’assurance pour les copropriétaires Adopté

M. DILAIN, rapporteur

526 Abaissement de 50 à lots du seuil pour la constitution du fonds de prévoyance Adopté

Mme LÉTARD 98 Extension du fonds de prévoyance à l’ensemble des copropriétés Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

527 Suppression d’une précision inutile Adopté

M. CALVET 277 Suppression du seuil de 5 % du budget prévisionnel pour la cotisation au fonds de prévoyance Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

390 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

392 Cohérence rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

393 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. CALVET 255 Suppression de l’interdiction de compensation du compte séparé relatif au fonds de prévoyance avec un autre compte

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

394 Cohérence rédactionnelle Adopté

465

M. DILAIN, rapporteur

421 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

532 Obligation pour l’assemblée générale de se prononcer sur le diagnostic technique global Adopté

M. DILAIN, rapporteur

396 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

397 Harmonisation rédactionnelle Adopté

Article 28

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme PRIMAS 14 Approbation à la majorité de l’article 24 des modalités de réalisation et d’exécution des travaux d’un local destiné au stationnement des cycles

Rejeté

M. DILAIN, rapporteur

423 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

364 Suppression du cautionnement pour les prêts destinés à préfinancer des subventions accordées. Adopté

M. DILAIN, rapporteur

424 Harmonisation rédactionnelle Adopté

CHAPITRE II

Article 29

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

525 Liberté du juge pour fixer l’imputation des frais du mandataire ad hoc Adopté

M. DILAIN, rapporteur

455 Précision rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

456 Précision rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

398 Cohérence rédactionnelle Adopté

Article 30

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

459 Correction d’une ambiguité rédactionnelle. Adopté

466

M. DILAIN, rapporteur

399 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

425 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

400 Suppression d’une référence inutile à un décret Adopté

M. DILAIN, rapporteur

401 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

426 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

402 Correction d’une erreur de référence Adopté

M. DILAIN, rapporteur

403 Précision rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

404 Précision rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

405 Suppression d’un doublon Adopté

Article 31

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

406 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

407 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

408 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

368 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

369 Précision des conditions de mise en oeuvre des opérations de requalification des copropriétés dégradées d’intérêt national

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

370 Lien entre les opérations de requalification d’intérêt national et la politique de lutte contre l’insalubrité Adopté

Article 32

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

409 Harmonisation rédactionnelle Adopté

467

M. DILAIN, rapporteur

410 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

411 Harmonisation rédactionnelle Adopté

Article 33

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

371 Harmonisation rédactionnelle Adopté

Article 34

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

412 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

427 Précision rédactionnelle Adopté

Article 35

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

413 Précision rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

428 Précision rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

414 Coordination rédactionnelle Adopté

Article 36 bis (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

415 Précision rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

416 Coordination rédactionnelle Adopté

468

Article 37

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

417 Suppression d’un doublon Adopté

M. DILAIN, rapporteur

418 Coordination rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

451 Précision sur le caractère dérogatoire de la procédure expérimentale d’expropriation des parties communes

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

457 Précision rédactionnelle Adopté

Article 39

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

452 Suppression de l’article Adopté

Article 40

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

422 Coordination liée à l’abrogation par l’article 27 de l’article L. 111-6-2 du CCH Adopté

CHAPITRE III

Article 41

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

529 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

480 Renforcement de la procédure de délégation aux EPCI des pouvoirs de police spéciale des maires en matière d’habitat.

Adopté

Article 41 bis (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

487 Obligation d’incinérer ou de traiter sur place les bois ou matériaux contaminés par la mérule. Adopté

469

Article(s) additionnel(s) après Article 41 bis (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. COUDERC 29 Obligation de vérifier la décence d’un logement préalablement au versement de l’aide personnalisée au logement.

Rejeté

Article 42

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

488

Instauration d’une peine complémentaire interdisant d’acquérir un bien à usage d’habitation à la condamnation au titre de l’article L.123-3 du code de la construction et de l’habitation.

Adopté

Article 43

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

489 Simplification rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

490 Simplification rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

491 Cohérence rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

482 Cohérence rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

494 Clarification rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

499 Cohérence rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

483 Simplification rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

497 Cohérence rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

484 Correction d’une erreur de référence Adopté

M. DILAIN, rapporteur

534 Correction d’une erreur de référence Adopté

M. DILAIN, rapporteur

485 Réorganisation de dispositions supprimées au sein de l’article L. 541-3 du code de la construction et de l’habitation.

Adopté

470

Article 43 bis A (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

486 Coordination rédactionnelle avec l’amendement 499 Adopté

Article 43 bis B (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

507 Regroupement de l’ensemble des dispositions relatives aux prescriptions de police sur un immeuble en indivision.

Adopté

Article 43 bis C (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

481 Harmonisation rédactionnelle avec l’amendement 482 Adopté

Article 43 bis D (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

492 Coordination avec l’amendement 491 Adopté

Article 43 bis E (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

493 Amendement de cohérence avec l’amendement 507 Adopté

Article 44

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

495 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

496 Cohérence rédactionnelle Adopté

471

Article 45

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

498 Cohérence rédactionnelle avec l’amendement 485 Adopté

Article 46

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

500 Suppression de la mention « procès-verbal » pour le constat sur la décence. Adopté

M. DILAIN, rapporteur

501 Cohérence rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

502 Cohérence rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

503 Coordination rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

504 Correction technique Adopté

M. DILAIN, rapporteur

505 Précision rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

530 Coordination rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

531 Coordination rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

506 Coordination rédactionnelle Adopté

M. DILAIN, rapporteur

528 Coordination rédactionnelle Adopté

Article 46 bis A (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

508 Harmonisation rédactionnelle Adopté

472

Article 46 bis (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

509 Mesures de coordination Adopté

Article 46 quater (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

511 Clarification de la distinction entre expulsion et évacuation Adopté

Article 46 sexies A (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

513 Non prise en compte des installations et pièces communes dans la surface et le volume des locaux à usage d’habitation

Adopté

M. DILAIN, rapporteur

515 Ajustements rédactionnels Adopté

Article 46 sexies (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

517 Suppression d’un rapport au Parlement Adopté

Article 46 septies (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

518 Suppression de l’autorisation préalable de mise en location. Adopté

Article 46 octies (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DILAIN, rapporteur

520 Harmonisation rédactionnelle Adopté

473

M. DILAIN, rapporteur

522 Périmètre d’application de la déclaration de mise en location Adopté

TITRE III

CHAPITRE I ER

Article 47

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 132 Majoration de 10,3 % du plafond de ressources pour l’accès aux logements sociaux Rejeté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

541 Coordination Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

559 Gestion du système national d’enregistrement par un GIP spécifique et non par l’ANIL Adopté

Mme LIENEMANN 249 Conformité en Ile-de-France du dispositif de gestion partagée des dossiers à un cahier des charges régional

Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

543 Association des communes à l’élaboration du plan partenarial de gestion de la demande de logement social

Adopté

Mme SCHURCH 133 Association des communes à l’élaboration du plan partenarial de gestion de la demande de logement social

Retiré

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

545 Association d’un représentant des bailleurs sociaux à l’élaboration du plan partenarial de gestion de la demande

Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

544 Obligation de recevoir les demandeurs de logements sociaux uniquement s’ils le souhaitent Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

547 Grille de cotation mise à disposition des demandeurs de logement Adopté

Mme SCHURCH 136 Suppression de la possibilité d’expérimenter un système de cotation de la demande Rejeté

Mme SCHURCH 137 Avis conforme de la commune sur le plan partenarial de gestion de la demande de logement social

Rejeté

Article(s) additionnel(s) après Article 47

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme LIENEMANN 253 Possibilité de réunions virtuelles des commissions d’attribution de logements sociaux en zone détendue

Adopté avec modification

474

Article(s) additionnel(s) après Article 47 bis (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme LIENEMANN 267 Suppression du double plafonnement du supplément de loyer de solidarité Adopté

CHAPITRE II

Article 48

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme LIENEMANN 250 Caractère collectif et transversal de la mission d’évaluation de l’ANCOLS

Adopté avec modification

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

548 Rapport annuel public de l’ANCOLS et possibilité pour les organismes visés de publier des observations

Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

549 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

551 Précision rédactionnelle Adopté

CHAPITRE III

Article 49

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme LIENEMANN 251 Ouverture aux organismes d’habitations à loyer modéré de l’activité de syndic solidaire Adopté

Mme LIENEMANN 252 Ouverture aux organismes d’habitations à loyer modéré du statut d’intermédiaire en opérations de banque

Retiré

Mme LIENEMANN 256 Possibilité pour les offices publics de l’habitat de nouer des partenariats locaux dans le cadre de leurs missions

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 49

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme LÉTARD 99 Exonération d’impôt sur les sociétés lors du changement de statut de la SOGINORPA Adopté

Mme BLANDIN 238 Exonération d’impôt sur les sociétés lors du changement de statut de la SOGINORPA Adopté

Mme LIENEMANN 265 Exonération d’impôt sur les sociétés lors du changement de statut de la SOGINORPA Adopté

475

Mme LÉTARD 100

Poursuite du maintien de l’exonération de taxe foncière pour les logements conventionnés de la SOGINORPA ayant reçu une subvention de l’ANAH

Adopté

Mme BLANDIN 239

Poursuite du maintien de l’exonération de taxe foncière pour les logements conventionnés de la SOGINORPA ayant reçu une subvention de l’ANAH

Adopté

Mme LIENEMANN 266

Poursuite du maintien de l’exonération de taxe foncière pour les logements conventionnés de la SOGINORPA ayant reçu une subvention de l’ANAH

Adopté

Mme LIENEMANN 254

Expérimentation de la vente, à titre accessoire, par des bailleurs à des personnes privées de logements construits sur des terrains libérés par la loi de janvier 2013

Retiré

Mme LIENEMANN 262 Ouverture aux organismes d’habitations à loyer modéré de la possibilité de construire et gérer des résidences hôtelières à vocation sociale

Adopté avec modification

Article(s) additionnel(s) après Article 49 quater (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 138 Augmentation du taux de centralisation de la collecte du livret A Rejeté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

562 rect. Facilitation des opérations d’usufruit locatif social Adopté

Article 50

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

555 Possibilités d’échanges de patrimoines entre SEM de logements sociaux et organismes HLM Adopté

M. DUBOIS 10 Suppression de l’agrément des SEM pour l’activité de logement social Rejeté

Mme LAMURE 22 Suppression de l’agrément des SEM pour l’activité de logement social Rejeté

M. DAUNIS 26 Suppression de l’agrément des SEM pour l’activité de logement social Rejeté

Mme SCHURCH 167 Suppression de l’agrément des SEM pour l’activité de logement social et de la transmission de leurs comptes à l’autorité administrative

Rejeté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

561 Conformité des règles applicables aux SEM aux exigences du droit européen Adopté

476

Article(s) additionnel(s) après Article 51

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme LIENEMANN 268 Validité du bail locatif d’habitation au-delà de la date d’expiration du bail à construction Adopté

Article 51 bis (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

558 Suppression de l’article Adopté

Article 52

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 139 Suppression du rattachement des offices publics de l’habitat aux intercommunalités Rejeté

M. KALTENBACH 40 Absence de rattachement obligatoire des offices publics de l’habitat communaux à la métropole du Grand Paris

Rejeté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

554 Possibilité de transfert du boni de liquidation d’un office public de l’habitat à une société d’économie mixte

Adopté

Mme SCHURCH 140 Interdiction de vente de logements sociaux dans les communes sous arrêté de carence ne respectant pas le seuil minimal de logements sociaux

Rejeté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

556 Application d’un droit d’enregistrement réduit pour les transferts de patrimoine d’un bailleur social vers une société d’économie mixte

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 52

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. CLÉACH 33 Attribution au directeur d’office public de l’habitat des mêmes droits que les salariés de l’office Rejeté

M. DUBOIS 104 Attribution au directeur d’office public de l’habitat des mêmes droits que les salariés de l’office Rejeté

M. COUDERC 30 Attribution au directeur d’office public de l’habitat des mêmes droits que les salariés de l’office Rejeté

M. MARSEILLE 37 Attribution au directeur d’office public de l’habitat des mêmes droits que les salariés de l’office Rejeté

Mme LIENEMANN 257 Possibilité d’étendre les conventions entre l’État et l’Union sociale de l’habitat aux non adhérents Retiré

Mme LIENEMANN 258 Définition d’un contenu précis aux conventions entre l’État et l’Union sociale de l’habitat mettant en place une péréquation financière entre bailleurs

Retiré

477

Article 54 bis (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

542 Amendement de précision Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 54 ter (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. KALTENBACH 134 Possibilité de prise en charge par la métropole du Grand Paris de la compétence logement étudiant Rejeté

Article 55

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

560 Coordination rédactionnelle Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

552 Coordination rédactionnelle Adopté

Mme LIENEMANN 261

Neutralisation des soldes nets reçus dans le cadre de la mutualisation dans le calcul de l’autofinancement sur lequel est calculée la deuxième cotisation due à la Caisse de garantie du logement locatif social

Retiré

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

550 Élargissement de l’assiette de cotisation à la CGLLS Adopté

Article 55 bis (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

539 Amélioration rédactionnelle Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 55 bis (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

540 Contenu des conventions entre l’Union sociale de l’habitat et l’État Adopté

478

CHAPITRE IV

Article 56

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 141 Suppression de l’article Rejeté

M. HUSSON 190 Suppression d’une redondance Adopté

CHAPITRE V

Article 57

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

537 Précision rédactionnelle Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

557 Compte rendu d’exécution de la convention État - UESL tous les semestres et non tous les trimestres Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

553 Énumération des champs d’intervention prioritaires de l’ANAH Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

538 rect. Coordination avec l’alinéa 57 Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 57

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 142 Extension de l’assiette et relèvement du taux de de la participation des employeurs à l’effort de construction

Rejeté

TITRE IV

CHAPITRE I ER

Article 58

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

430 Amendement rédactionnel. Adopté avec modification

M. FICHET 469 Amendement de coordination. Rejeté

Mme PRIMAS 11 Prise en compte du schéma national des véloroutes et voies vertes par le Scot. Rejeté

479

M. P. LEROY 175

Prise en compte par le Scot des directives d’aménagement, des schémas régionaux d’aménagement et directives d’aménagement, les schémas régionaux d’aménagement et les schémas régionaux de gestion sylvicoles schémas régionaux de gestion sylvicole.

Rejeté

M. DAUNIS 27 Intégration dans les Scot de certaines dispositions des chartes de parcs naturels régionaux. Retiré

M. VIAL 95 Intégration dans les Scot de certaines dispositions des chartes de parcs naturels régionaux. Rejeté

M. FICHET 466 Harmonisation rédactionnelle Adopté

M. HUSSON 191 Harmonisation rédactionnelle Rejeté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

429 Délais de mise en compatibilité du PLU avec le Scot. Adopté

M. HUSSON 181 rect. Délibération sur l’opportunité de mettre le PLU en compatibilité avec le Scot.

Satisfait ou sans objet

M. FICHET 467 Calcul du délai de la mise en compatibilité du PLU avec le Scot.

Satisfait ou sans objet

M. HUSSON 192 Calcul du délai de mise en compatibilité du Scot. Satisfait ou sans objet

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

471 Plafond de surface pour les aires de stationnement relativement à la surface de plancher des commerces.

Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

438 Association des communes limitrophes du Scot à l’élaboration du schéma. Adopté

M. VIAL 8 Maintien de la possibilité d’élaborer des schémas de secteurs. Rejeté

M. VAIRETTO 18 Suppression des schémas de secteur Rejeté

M. HUSSON 182 rect. Suppression des schémas de secteurs. Rejeté

M. P. LEROY 176 Prise en compte des zones forestières pour l’application de l’urbanisation limitée. Adopté

M. HUSSON 193 Conditions d’application de la règle de l’urbanisation limitée. Rejeté

M. HUSSON 183 rect. Avis de l’organisme en charge du Scot pour les dérogations à la règle d’urbanisation limitée. Adopté

M. JARLIER 226 Dérogation à la règle selon laquelle le périmètre d’un Scot ne peut correspondre à un seul EPCI. Rejeté

M. JARLIER 228 rect. Suppression de l’obligation pour le Scot de couvrir au moins deux EPCI. Rejeté

Mme SCHURCH 145 Suppression de l’obligation d’élaborer un Scot à l’échelle d’au moins deux EPCI Rejeté

M. HUSSON 184 rect. Suppression de l’obligation pour le Scot de couvrir au moins deux EPCI. Rejeté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

439 Charte de parc naturel régional faisant office de Scot. Adopté

M. HUSSON 185 rect. Charte de parc naturel régional faisant office de Scot. Rejeté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

440 Limitation dans le temps de la dérogation à la règle d’urbanisation limitée. Adopté

480

M. HUSSON 186 Maintien en vigueur des dispositions du Scot sur le territoire d’une commune, ou d’un EPCI, se retirant de l’établissement élaborant le Scot

Satisfait ou sans objet

M. HUSSON 187 Même dispositif appliqué aux communes ou EPCI compétent en matière de Scot

Satisfait ou sans objet

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

564 Volet commercial des Scot. Adopté

Mme SCHURCH 144 Référence aux transports par fleuve et par rail pour la maîtrise des flux de déplacements et de marchandises.

Satisfait ou sans objet

M. DANTEC 79 Possibilité pour le Scot de poser des conditions à l’implantation des commerces relatives à la performance énergétique, à la biodiversité et àla gestion des eaux et des sols.

Satisfait ou sans objet

M. HUSSON 188 rect. Avis du Scot sur les autorisations d’urbanisme pour lesquelles le Scot est directement opposable. Rejeté

M. LABBÉ 68 Schéma régional des carrières. Retiré

Mme SCHURCH 143 Abaissement du seuil de saisine de la CDAC à 300 m². Rejeté

M. HUSSON 194 Mise en cohérence de références dans le code de commerce. Adopté

M. HUSSON 195 Avis simple de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles dans les départements d’outre-mer.

Rejeté

M. HUSSON 196 Amendement rédactionnel de correction de références Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 58

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

575 rect. Association des chambres consulaires à l’évolution des documents d’urbanisme Adopté

M. BÉCOT 19 rect. Association des chambres consulaires à l’évolution des documents d’urbanisme Adopté

Article 58 bis (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

565 Suppression de l’article. Adopté

481

Article 58 ter (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

441 Suppression de l’article. Adopté

M. HUSSON 189 rect. bis Suppression de l’article. Adopté

M. JARLIER 229 Suppression de l’article. Adopté

M. DANTEC 76 Inscription dans la loi de la possibilité de la démarche inter-scot.

Satisfait ou sans objet

Article(s) additionnel(s) après Article 58 ter (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. FICHET 468 Charte régionale d’aménagement pilotée par le Conseil régional Rejeté

M. FICHET 470 Coordination avec la création des chartes régionales d’aménagement. Rejeté

CHAPITRE II

Article 59

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. JARLIER 230 Alignement du régime d’autorisation des résidences démontables sur le régime de droit commun Rejeté

Article 60

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. JARLIER 231 Avis des chambres d’agriculture sur les projets de carte communale Rejeté

M. P. LEROY 177 Avis du centre régional de la propriété forestière sur le projet de carte communale. Rejeté

Article 61

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

442 Fin de la mise à disposition des services de l’Etat pour l’instruction des autorisations d’urbanisme.

Adopté

Mme SCHURCH 146 Fin de la mise à disposition des services de l’Etat pour l’instruction des demandes d’autorisation d’urbanisme

Satisfait ou sans objet

482

Article 62

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 147 Caducité des POS Rejeté

M. JARLIER 232 Délai pour mettre les POS en forme de PLU. Rejeté

Article 63

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

472 Transfert de la compétence PLU avec minorité de blocage et clause de revoyure. Adopté

Mme LAMURE 38 Suppression de l’article Satisfait ou sans objet

M. DUBOIS 102 Suppression de l’article Satisfait ou sans objet

Mme SCHURCH 148 Suppression de l’article Satisfait ou sans objet

M. VIAL 9 Suppression du transfert automatique de la compétence PLU

Satisfait ou sans objet

Mme LAMURE 42 Transfert facultatif de la compétence PLU aux intercommunalités

Satisfait ou sans objet

M. JARLIER 227 Transfert facultatif de la compétence PLU aux intercommunalités

Satisfait ou sans objet

Article 64

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DUBOIS 103 Suppression de l’article 64 Rejeté

M. VIAL 6 Couverture partielle du territoire de l’EPCI par le PLU intercommunal Rejeté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

431 Corrections rédactionnelles. Adopté

M. VIAL 4 PLUI valant schéma de secteur Rejeté

M. VAIRETTO 17 PLUI valant schéma de secteur Rejeté

Mme PRIMAS 12 Consultation des représentants des usagers cyclistes ou piétons lors de l’élaboration du PLUID Rejeté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

473 Opposition d’une commune au projet de PLUI Adopté

483

M. JARLIER 225 Consultation deu conseil des maires sur le projet de PLU arrêté. Adopté

Mme SCHURCH 149 Approbation du PLUI par les communes Rejeté

Mme SCHURCH 150 Analyse des résultats du PLUI par les communes Rejeté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

443 Modification du PLUI tenant lieu de PLH à la demande du préfet. Adopté

M. JARLIER 234 Encadrement des modifications que le préfet peut imposer sur les dispositions du PLUI tenant lieu de PLH

Adopté avec modification

M. JARLIER 233 Application de l’article L.600-7 à la modification des documents d’urbanisme Rejeté

M. DANTEC 78 Délai de contestation d’un document d’urbanisme ne comportant pas l’évaluation environnementale requise.

Rejeté

Article 64 bis (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

432 Rédactionnel Adopté

CHAPITRE III

Article 65

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

444 Analyse du potentiel de densification par le Scot Adopté

M. HUSSON 197

Suppression de la possibilité pour le scot d’imposer préalablement à toute ouverture à l’urbanisation d’un secteur nouveau la réalisation d’une étude de densification des zones déjà urbanisées

Rejeté

M. LABBÉ 69 Projet agricole et alimentaire visant à établir une stratégie territoriale en matière d’approvisionnement alimentaire durable

Rejeté

Mme PRIMAS 13 Parcs destinés au stationnement des vélos Rejeté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

445 Ouverture à l’urbanisation des zones AU créées depuis plus de neuf ans Adopté

M. DUBOIS 45 Non reclassement en zone naturelle des zones à urbaniser

Satisfait ou sans objet

Mme SCHURCH 151 Non reclassement en zone naturelle des zones à urbaniser

Satisfait ou sans objet

M. JARLIER 235 Reclassement en zone naturelle des zones à urbaniser

Satisfait ou sans objet

484

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

446 Précision rédactionnelle Adopté

M. TANDONNET 119 Dérogation au droit de préférence pour la vente d’une parcelle classée au cadastre en nature de bois et forêts

Rejeté

Article(s) additionnel(s) après Article 66

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DANTEC 77 Relèvement du montant des astreintes en cas de condamnation pour des travaux irréguliers ou une utilisation irrégulière du sol

Adopté

CHAPITRE IV

Division(s) additionnel(s) après CHAPITRE IV

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme LIENEMANN 269 Dérogation à la règle des cinq ans en cas de cession de terrains publics avec décote. Retiré

Article 68

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. VAUGRENARD 3 Interdiction de créer la création un EPF d’État sur un territoire où des opérateurs fonciers existent déjà.

Rejeté

M. VAUGRENARD 2 Accord préalable des collectivités concernées par la superposition d’un EPF d’État sur le périmètre d’EPF locaux existants

Rejeté

M. VAUGRENARD 1 Accord préalable de l’ensemble des collectivités concernées par la superposition d’un EPF d’État sur le périmètre d’EPF locaux existants.

Adopté avec modification

M. TANDONNET 111 Accord préalable des collectivités concernées à la superposition d’EPF d’État sur le périmètre d’EPF locaux existants

Satisfait ou sans objet

Article 69

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. TANDONNET 115 Délégation aux EPF locaux du droit d’intervention des collectivités dans les emplacements réservés et les procédures de délaissement.

Rejeté

M. TANDONNET 112 Modalités d’adhésion d’une nouvelle collectivité à un EPF local existant. Rejeté

M. TANDONNET 113 Prise en compte du caractère évolutif du périmètre et du nombre prévisionnel de membres dans la création d’un EPF local.

Rejeté

485

M. TANDONNET 114 Suppression de la possibilité pour le préfet de refuser, par un avis motivé, la création d’un EPF local.

Rejeté

Article(s) additionnel(s) avant Article 70

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 154 Encadrement des prix fonciers dans les zones concernées par une opération d’aménagement. Rejeté

Article 70

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 156 Inscription de la lutte contre la spéculation immobilière et foncière au titre des motifs justifiant l’exercice des droits de préemption.

Rejeté

M. TANDONNET 116

Exemption au profit de la collectivité du paiement des honoraires de négociation dans le cas de la mise en œuvre des droits de préemption et des droits de délaissement.

Rejeté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

566 Amendement de cohérence Adopté

M. ZOCCHETTO 83 Rectification d’une erreur matérielle Satisfait ou sans objet

M. CALVET 105 Rectification d’une erreur matérielle. Satisfait ou sans objet

M. TANDONNET 117 Exemption au profit de la collectivité du paiement des honoraires de négociation dans le cas de la mise en œuvre des droits de préemption.

Rejeté

Mme SCHURCH 155 Avis conforme des communes préalablement à la création d’une ZAD par un EPCI. Rejeté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

567 Introduction de la cession des parts de SCI dans le régime général du droit de préemption. Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

568 Dématérialisation de la déclaration d’intention d’aliéner Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

569 Prise en compte du refus par le propriétaire de la visite du bien pour la reprise du délai d’exercice du droit de préemption

Adopté

Mme SCHURCH 157 Validation de tout changement d’affectation du bien préempté par une délibération de la collectivité. Adopté

Mme SCHURCH 158 Suppression de la faculté d’exercer une action en dommages et intérêts pour les propriétaires du bien préempté.

Rejeté

M. TANDONNET 118 Acquisition d’un terrain situé en emplacement réservé par une autre personne publique que la collectivité.

Rejeté

486

Article(s) additionnel(s) après Article 70

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 159 Estimation du prix des terrains à bâtir en fonction de leur destination réelle.

Rejeté

M. JARLIER 236 Extension du champ du droit de préemption aux donations.

Adopté

Article 70 quater (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

570 Suppression de l’article Adopté

M. LONGUET 39 rect. Suppression de l’article Adopté

M. BEAUMONT 65 Suppression de l’article. Adopté

M. CLÉACH 67 Suppression de l’article. Adopté

M. ZOCCHETTO 81 Suppression de l’article. Adopté

M. CALVET 108 rect. Suppression de l’article Adopté

M. TUHEIAVA 135 Suppression de l’article. Adopté

M. ZOCCHETTO 82 Formalités de publicité foncière applicables aux cessions de parts de SCI.

Satisfait ou sans objet

M. CALVET 109 rect. Formalités de publicité foncière applicables aux cessions de parts de SCI

Satisfait ou sans objet

Article 72

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

571 Amendement de cohérence Adopté

Article 73

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

433 Rédactionnel Adopté

M. LENOIR 64 Constructions autorisées en zones naturelles, agricoles ou forestières Retiré

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

448 Identification des bâtiments agricoles en zones agricoles qui peuvent faire l’objet d’un changement de destination

Adopté

487

M. P. LEROY 178 Extension de la faculté de changement de destination liée à l’exploitation agricole à l’exploitation forestière.

Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

477

Délimitation de secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d’opérations d’aménagement, de construction ou de réhabilitation, un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces

Adopté

Mme SCHURCH 161 Maintien de la possibilité d’utiliser des COS Rejeté

M. DANTEC 101 Règles du PLU relatives aux continuités écologiques Rejeté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

478 Destination des locaux identifiées par le règlement des PLU Adopté

Article 75

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

447 Modification des dispositions non approuvées d’un cahier des charges de lotissements Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

434 Harmonisation rédactionnelle Adopté

Article 76

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

435 Harmonisation rédactionnelle Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 76

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. VIAL 5 Déclaration d’utilité publique des opérations de réhabilitation d’immeubles affectés à des logements locatifs tourisques.

Rejeté

M. VAIRETTO 15 Déclaration d’utilité publique des opérations de réhabilitation d’immeubles affectés à des logements locatifs tourisques

Rejeté

M. VIAL 7 Déclaration d’utilité publique des opérations de réhabilitation d’immeubles affectés à des logements locatifs tourisques

Rejeté

M. VAIRETTO 16 Déclaration d’utilité publique des opérations de réhabilitation d’immeubles affectés à des logements locatifs tourisques

Rejeté

488

Article 78

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

436 Rédactionnel Adopté

M. JARLIER 237 Débat sur les projets avant la conclusion d’un proje urbain partenarial. Adopté

Article 78 bis (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

Mme SCHURCH 162 Suppression de l’article 78 bis Rejeté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

437 Clarification rédactionnelle Adopté

CHAPITRE V

Article 80

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

572 Mise en cohérence avec le droit en vigueur Adopté

Article 82

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

573 Rédactionnel Adopté

M. BÉRIT-DÉBAT, rapporteur

574 Amendement de cohérence Adopté

CHAPITRE VI

Article(s) additionnel(s) après Article 84

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. DANTEC 80 rect. Création de zones de vigilance en matière de pollution Rejeté

489

Article(s) additionnel(s) après Article 86 (nouveau)

Auteur N° Objet Sort de l’amendement

M. KALTENBACH 41 Demande de rapport sur localisation et le métrage des lignes haute ou très haute tension Rejeté

M. S. LARCHER 270 Prolongation de la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques

Adopté

491

COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET DE LA DÉFENSE

Jeudi 19 septembre 2013

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Loi de programmation militaire – Audition de l’Amir al Bernard Rogel, chef d’état-major de la marine

La commission auditionne l’amiral Bernard Rogel, chef d’état-major de la marine, sur la loi de programmation militaire.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Amiral, c’est avec un plaisir toujours renouvelé que nous vous accueillons à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.

Il n’y a pas très longtemps, vous avez été auditionné par notre commission. C’était en juin dernier. Vous nous aviez donné à l’époque un bon éclairage sur le Livre blanc et le format des armées qui en découle.

Pour nos trois armées nous ne pouvons qu’être frappés par la difficulté de contrôler des espaces aussi vastes avec de moins en moins de moyens. Mais, cela est particulièrement valable pour la marine dont l’espace de déploiement couvre tous les océans et en particulier les 11 millions de km2 de zone économique exclusive.

Aujourd’hui, votre audition, après celle du CEMA et avec celle des autres chefs d’état-major, s’inscrit dans la perspective de la loi de programmation militaire.

Ma question est simple, je l’ai posée à vos collègues de l’armée de terre et de l’air : considérez-vous que la LPM traduit fidèlement le Livre blanc et, si oui, que le nouveau format de la marine sera cohérent avec les missions, les contrats opérationnels qui lui sont assignés ?

En un mot amiral, est-ce que nous devons voter ce texte ?

Avant de vous laisser répondre à cette question, je peux vous dire que l’ensemble de la commission soutient l’effort de défense et la démarche engagée collectivement à travers le Livre blanc. Je crois pouvoir dire que grâce à la mobilisation de l’ensemble des membres de la commission, indépendamment des couleurs politiques, nous avons contribué, je crois, à éviter le pire. Nous allons étudier ce texte avec vigilance en particulier s’agissant des garanties sur les ressources exceptionnelles et des modalités de contrôle de l’exécution de la LPM.

J’ai par ailleurs trois questions ponctuelles : quels sont les bâtiments français actuellement engagés dans l’opération Atalanta ? Où en est le bâtiment Aquitaine ? Avez-vous des projets en matière de mutualisation qui pourraient être évoqués lors du sommet de décembre ?

Amiral Bernard Rogel, chef d’état-major de la marine - Monsieur le Président, mesdames et messieurs les sénateurs, je suis heureux de revenir devant vous en cette rentrée pour débattre du projet de loi de programmation militaire. Vous avez bien voulu m’entendre

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en juin pour vous parler du Livre blanc. Nous voici à nouveau ensemble presque 3 mois jour pour jour après cette rencontre et il est prévu que nous nous revoyions à nouveau le mois prochain pour parler du projet de loi de finance 2014.

Je vous sais gré de cet intérêt, tant il me semble effectivement que les décisions qui sont susceptibles d’être prises engagent la nation et la marine pour longtemps. Car, comme vous le savez, la marine s’inscrit dans le temps long. En matière d’équipements navals, nous raisonnons en décennie. Ce que nous mettons en place aujourd’hui servira donc les générations suivantes.

Mon propos complètera ceux du ministre de la défense et du chef d’état-major des armées. Je vais m’attacher à détailler la partie qui concerne la marine.

Tout d’abord, à l’heure où nous parlons, nos forces navales sont toujours engagées. Elles réalisent des opérations tous les jours : nos moyens aéromaritimes sont déployés en ce moment en Méditerranée orientale dans le cadre de la fonction connaissance anticipation.

J’insiste sur le caractère fondamental de cette mission qui complète les informations obtenues par les moyens satellitaires. Elle prend une acuité tout à fait particulière aujourd’hui, mais, en réalité, cela fait des années que nous les réalisons ; nous ne sommes pas les seuls ! Les marines russes et américaines sont également présentes devant les côtes syriennes.

Nos commandos et nos Atlantique II poursuivent leur participation à l’opération Serval au Mali.

Le patrouilleur l’Adroit a appareillé il y a quelques jours pour participer dans le cadre du dispositif FRONTEX à une mission de surveillance de l’immigration illicite.

Pas plus tard que la semaine dernière, un de nos avisos et un remorqueur ont, avec l’appui de la Douane française, intercepté un bâtiment transportant une importante cargaison de drogue, le LUNA.S. L’opération s’est révélée d’ampleur après que l’équipage a mis le feu au bâtiment pour échapper au contrôle et détruire la marchandise. Nous estimons à 22 tonnes de drogue cette prise.

La semaine dernière également, la frégate de surveillance Nivôse, basée à La Réunion, en mission de souveraineté et de police des pêches, a appréhendé un bâtiment de recherche pétrolière en train de mener des activités illégales de recherche scientifiques dans notre ZEE dans le canal du Mozambique.

Ou encore nos multiples participations à l’action de l’Etat en mer : 121 opérations pour les seuls mois de juillet et août.

Au demeurant, si on revient quelques années en arrière sur la période de la LPM précédente, je constate que les opérations extérieures ont été nombreuses : mission de lutte contre la piraterie en Somalie en dans le Golfe de Guinée, mission de soutien en Côte d’Ivoire, intervention en Libye, intervention en Somalie. Or, la situation internationale n’est pas moins instable qu’il y a cinq ans, loin s’en faut. Voilà qui confirme, tant est que cela soit encore nécessaire, toute la pertinence des orientations proposées par le Livre blanc et ce projet de loi pour les années qui viennent.

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Ces tendances, vous les aviez clairement analysées, ne serait-ce que par les enjeux maritimes, dont vous aviez détecté l’importance, et la croissance rapide de la présence en mer. Les faits vous donnent bien raison. Mais il faut continuer cette information car, vous le savez, beaucoup encore refusent obstinément de tourner leurs yeux vers la mer.

Nous avons, au bilan, une marine opérationnelle à la crédibilité internationale reconnue et à la réactivité exceptionnelle. Et je veux devant vous une nouvelle fois rendre hommage aux marins qui la servent.

Je constate que les marins mettent au quotidien toute leur énergie pour parvenir à ces résultats, en dépit des difficultés qu’ils rencontrent parfois. Ils témoignent d’un attachement fort à l’institution et leur enthousiasme est intact. C’est important de le noter.

J’en viens maintenant plus spécifiquement au projet de loi de programmation militaire.

En premier lieu, je voudrais revenir sur la cohérence. Ce texte me paraît cohérent à double titre :

- cohérent, tout d’abord, avec les orientations du Livre blanc et les principes énoncés. Il traduit, en particulier, concrètement, pour la marine, ce compromis recherché entre autonomie stratégique et effort budgétaire ;

- cohérent, également, avec la loi de programmation précédente, laquelle avait repoussé au-delà de 2014 le renouvellement des équipements aéromaritimes. Je me réjouis dans une situation budgétaire difficile que la logique initiée alors se poursuive dans ce projet de loi.

Notre pays s’apprête ainsi à acquérir de nouvelles capacités qui s’avèreront déterminantes pour ses futures missions :

- je pense au missile de croisière naval, qui nous permettra d’effectuer des frappes à grande distance à partir des frégates FREMM ou des sous-marins Barracuda ;

- je pense au tandem composé de la frégate multi-missions et de l’hélicoptère NH90 ou « Caïman Marine », qui nous redonnera des capacités anti-sous-marines performantes ;

- je pense à la livraison du premier sous-marin Barracuda en fin de LPM pour remplacer notre SNA de plus de trente ans d’âge, le Rubis.

A l’horizon 2025, une aurons une marine resserrée mais cohérente.

La cohérence, c’est aussi celle de la priorisation des dépenses, en particulier l’effort fait sur le maintien en condition opérationnelle, c'est-à-dire l’activité. Il est essentiel que cette priorité soit tenue, faute de quoi nous mettrions en péril nos capacités d’action, et ce à double titre :

Tout d’abord, parce que, comme je le disais à l’instant, nous réalisons des opérations permanentes qui constituent un socle d’activités incompressible.

494

Mais également parce que la force de la marine réside dans le savoir-faire et le professionnalisme de ses équipages, qui mettent en œuvre des systèmes complexes à haute valeur ajoutée qui vont, faut-il le rappeler, du catapultage d’avions de chasse à la mise en œuvre de centrales nucléaires, en passant par le lancement de missiles balistiques ou le suivi de données de situation sous-marines. Ce sont des savoir-faire qui se perdent facilement. Ces savoir-faire ne peuvent être gardés à leur meilleur niveau qu’au prix d’un entraînement soutenu, c’est-à-dire d’un volume suffisant d’activité à la mer ou en plongée et d’heures de vol.

La construction de nos nouveaux outils y contribuera, car elle s’inscrit dans une logique de maîtrise des coûts de mise en condition opérationnelle. Celui-ci est en effet contractualisé dès la conception. C’est le cas notamment pour les FREMM et les BARRACUDA.

La cohérence, enfin, c’est la réaffirmation pour la marine des principes de différenciation et de mutualisation pour conserver le spectre des missions dans un volume plus restreint. Ces principes, la marine les mettait déjà en œuvre.

Nous différencions déjà :

- entre aviation de surveillance maritime pour l’action de l’Etat en mer et aviation de patrouille maritime pour les missions de haute intensité.

- ou encore entre les patrouilleurs et frégates de surveillance d’un côté et les frégates lourdes de l’autre.

Au large de la Syrie, nous avions au début une frégate légère furtive dès que la tension est montée, nous avons envoyé la frégate Chevalier Paul. Les deux niveaux sont utiles et se succèdent.

Nous mutualisions déjà nos moyens entre les différentes missions mais aussi entre les différentes nations :

- au plus fort d’Harmattan, nous avons dû désarmer temporairement à la fois notre présence dans le Golfe de Guinée, notre contribution à ATALANTA et une partie de nos missions permanentes assurées par nos sous-marins nucléaires d’attaque. Nous avons aussi parfaitement opéré avec la Royal Navy, ce qui a été à n’en pas douter le point de départ du Combined joint expeditionary force (force projetable interarmées multinationale) ;

- pendant le Mali, nous avons dû retarder la formation des équipages ab-initio des avions Atlantique II ;

- depuis la montée des tensions en Méditerranée orientale, nous avons allégé le dispositif en ATALANTA, puisque plus aucune de nos frégates ne participe aujourd’hui à cette mission.

Mais leur inscription dans le projet de loi permet de fixer un cap clair quant à l’emploi de nos moyens.

Ce projet de LPM est cohérent et réaliste, donc. Mais tout l’enjeu sera de faire en sorte que la feuille de route soit respectée comme elle est prévue, sans accroc ni à-coup dans

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son exécution afin de garantir l’efficacité de nos capacités d’action. Car le compromis décidé par le Livre blanc et le projet de LPM a été calculé au plus juste.

En juin dernier, je vous avais parlé des fragilités potentielles pour la marine. Je vous propose de les évoquer à nouveau à la lumière du texte du projet de loi pour illustrer ce qui devient désormais des points de vigilance, vigilance que, j’en suis certain, vous ferez vôtre.

Premier point de vigilance : la tension sur les effectifs. La principale difficulté, pour la marine, sera celle de la déflation des officiers. Il est prévu une déflation des officiers de l'ensemble des armées afin de maîtriser la masse salariale; c'est ce que l'on appelle le dépyramidage. Pour réussir cela il va falloir réussir à jouer sur les deux robinets qui régulent le flux : celui des recrutements et celui des départs : j'ai déjà fait prendre des mesures pour resserrer le recrutement ; par ailleurs, les mesures d'incitation au départ permettront sans doute d'affiner le haut de la pyramide. L’adoption de ces mesures est vitale sinon nous ne réussirons pas cette manœuvre. Mais je vous l'ai dit à plusieurs reprises, il conviendra d'être particulièrement vigilant. C'est d'ailleurs, je ne vous le cache pas, mon principal sujet de préoccupation. La marine est une armée hautement technique : on parle ici de cadres qui doivent être capables de maîtriser des systèmes très complexes, des installations nucléaires, certes, mais ce ne sont pas les seules : centres de défense aérienne ou sous-marine, conduite de bâtiments complexes.

Avec les FREMM, nous passerons d'un équipage de 300 à un équipage de 100 marins mais cela est dû à l'automatisation poussée de tous les équipements. Vous pensez bien que ce que l'on cherche à préserver ce sont nos officiers et officiers mariniers de haut niveau. Cela devra être pris en compte lorsque les arbitrages seront pris.

Autre sérieux point de vigilance, celui du maintien des compétences. La gestion en micro-flux va s’accroître du fait de la coexistence d’outils de générations très différentes liée à l’étalement des programmes. Pour vous donner un exemple : le calculateur du système de combat central de nos frégates anti-sous-marines – aujourd’hui prévues d’être maintenues jusqu’en 2025 – date des années 70. Songez seulement à ce que représente un ordinateur de l’époque : ce qui tient aujourd’hui dans une micro-puce dans les téléphones que vous avez dans la poche occupe sur certains de nos bateaux la taille d’une armoire normande pleine de fils soudés. A la vitesse des évolutions technologiques, il y a un monde entre ces technologies.

Ces frégates restent néanmoins efficaces. Mais vous comprendrez que le maintien de compétences pour de tels équipements nécessite des formations très spécifiques qu’on ne trouve plus sur le marché. Ces spécialistes devront être sélectionnés parmi des viviers qui vont se restreindre au fil des déflations d’effectifs.

Il me faudra donc être très prudent sur cette gestion des flux de recrutement et de départ. La sensibilité aux à-coups pourrait s’accroître. Mais nous sommes condamnés à réussir cette manœuvre, qui n’a rien d’évident.

Deuxième point de vigilance : une réduction des effectifs « hors forces » au-delà de 2014 qui doit être faite par une analyse fonctionnelle soignée. Je veux parler ici de la réduction de ce que l’on appelle le « hors forces » c'est-à-dire les 14 400 postes qu’il reste à identifier. Cette réduction d’effectifs porte en germes de nouvelles tensions. Et je pense naturellement aux organismes de soutien. La tension sur les bases de défense a un impact direct sur le fonctionnement des unités opérationnelles, je vous le disais en juin dernier.

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Cette réduction ne doit pas être aveugle ni homothétique et nécessitera une étude approfondie par chaîne fonctionnelle afin de ne pas briser un soutien déjà fragile Cette analyse fonctionnelle, le ministre l’a décidée et réaffirmée, et je m’en réjouis car je l’ai personnellement appelée de mes vœux.

Cette analyse, qui permettra d’identifier les marges de manœuvre sur l’ensemble du ministère, est indispensable. Et, une fois ces décisions prises, il faudra s’y tenir sur l’ensemble de la période sans coups de rabots supplémentaires imprévus.

Troisième point de vigilance: l’activité des forces ! Je vous disais à l’instant toute l’importance de la priorité qu’il faut accorder aux crédits qui lui sont consacrés. Car le taux d’activité consacre non seulement l’aptitude aux missions des équipages, mais aussi leur moral. Il est difficile de circonscrire à un périmètre restreint les crédits d’activité. S’il est évident que les crédits d’EPM et de MCO en font partie, les crédits d’achat de munitions, d’équipements embarqués, de fonctionnement y contribuent également. C’est pour cela que l’équilibre interne des budgets est essentiel. Or, je voudrais revenir sur les crédits de fonctionnement dans leur globalité. Ceux de la marine sont essentiellement dévolus à des dépenses incompressibles : l’affrètement (remorqueur, BSAD), les plastrons au profit de l’entraînement, les munitions, les achats, au profit de l’entretien des navires et de la vie quotidienne des ports.

La conclusion, c’est que la cohérence organique de la marine, je l’affirme une nouvelle fois, est celle d’une armée réduite qui a, de longue date, optimisé son fonctionnement et son organisation.

Quatrième point de vigilance : le respect du calendrier des livraisons. L’analyse conduite par le Livre blanc a abouti à la construction d’un nouveau contrat opérationnel pour les armées, qui se traduit par un resserrement du format et un aménagement du calendrier de livraison des programmes majeurs : décalages de livraisons, ralentissement de cadence ou réduction de cibles.

Le maintien du spectre de nos missions en dépit de la contrainte financière induit un étalement de certains programmes, ce qui a une double conséquence assumée :

- la première conséquence est le prolongement d’équipements anciens, nous l’avons vu. Je vous parlais en juin des risques d’arrêt brutaux de parcs hors d’âge, tels que ceux que nous avons connus pour le Nord 262 ou le Super Frelon. Le risque se porte désormais, à mon sens, sur des équipements tels que l’Alouette III – qui date des années 60, tout de même ! – mais aussi sur nos pétroliers ravitailleurs. Le projet de loi prévoit de ne les remplacer qu’au-delà de 2020. Leur état devra requérir la plus grande attention de notre part afin de les faire durer le temps nécessaire.

Je pense également aux petits bâtiments de soutien, aujourd’hui de 40 ans d’âge et dont le remplacement par les BSAH est prévu au plus tôt en fin de période.

- la deuxième conséquence est l’acceptation de réductions dites « temporaires » de capacités. Elles me préoccupent pour la flotte des petits bâtiments armés, en particulier outre-mer. Certains bâtiments ne pourront être remplacés avant l’arrivée des nouveaux bâtiments de surveillance et d’intervention maritime, les BATSIMAR. Certains seront remplacés à minima par des bâtiments civils militarisés pour la circonstance, les « bâtiments multi-missions » ou B2M. Ces remplacements doivent être garantis, faute de quoi nous

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n’aurons vraiment plus grand-chose pour assurer la souveraineté de notre zone économique outre-mer.

En conclusion, je dirais que, si cette loi me paraît cohérente avec les objectifs du Livre blanc, son application méritera la plus grande attention dans le respect de son cadencement et dans la garantie de conserver un cap constant. Lorsque l’on navigue par gros temps, on réduit la voilure – nous l’avons fait en adaptant le format – on définit un cap – le projet de LPM le fixe – puis on fait en sorte de barrer, c’est-à-dire de suivre ce cap, de la façon la plus stable possible. Car tout écart de cap ou tout mouvement brusque sur la barre se paye immédiatement par des pertes importantes sur la route suivie ou des dommages irréparables sur le navire. C’est ce qui me paraît essentiel.

Outre l’efficacité de notre outil, l’ensemble de ces mesures porte également le risque de toucher à ce que nous avons de plus précieux, à savoir le moral des marins. Car le combat est affaire de volonté, et on n’emmène pas des marins pendant plusieurs mois en mer, loin de leurs proches et dans des conditions parfois spartiates, sans entretenir un moral fort. Les marins, je l’ai dit, sont attachés à l’institution. Je pars dans un tour des ports pour expliquer aux marins les tenants et les aboutissants de cette loi.

Une fois que la loi sera votée, ils mettront toute leur énergie à réussir sa mise en œuvre, comme ils l’ont fait jusqu’à présent. Ils réussiront car ils ont l’habitude de naviguer dans le gros temps. Mais en contrepartie, il faut être en mesure de leur montrer que les efforts qui leur sont demandés sont réalisés sur la base de données fiables, jusque dans les détails et selon le calendrier prévu.

Monsieur le président, cette LPM peut nous conduire dans une zone d'eaux plus calmes vers 2025, en préservant la cohérence de la Marine, dans un format resserré. C’est ce que nous avons prévu et accepté dans le Livre blanc. C’est ce que nous assumerons, conscients de l'effort de la nation, dans une situation budgétaire difficile, pour sanctuariser le budget de la défense à son niveau actuel. Mais ce ne sera pas facile. C’est une manœuvre délicate qui s’engage, mais je suis confiant dans notre capacité à la réussir, sous réserve que ce soit un jeu collectif.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, nous attendons de vous, comme vous nous l'avez dit à plusieurs reprises, la plus extrême vigilance pour aider le ministère de la défense à réussir cette manœuvre.

Ces efforts sont assumés mais il faut impérativement que la programmation budgétaire soit tenue à la lettre car, si ce n’était pas le cas, ce serait tout l’édifice qui serait mis en grave péril.

Enfin, je voudrais conclure sur la nécessité de voter cette loi. Si ce n'était pas le cas, nous perdrions notre cap à long terme et serions soumis pendant une longue durée à des bourrasques fortes qui rendraient le navire incontrôlable. Nous devons maintenant arrêter de discuter, cela a été fait dans le Livre blanc, et sans tarder nous mettre à l’œuvre.

M. Yves Pozzo di Borgo. – On observe que les producteurs de drogue d’Amérique latine passent aujourd’hui par le golfe de Guinée. Est-ce que ce phénomène est en voie de développement ou de régression ? Pouvez-vous nous donner votre évaluation de la situation en mer de Chine où les tensions s’exacerbent ?

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M. André Trillard . – Pouvez-vous nous faire un point sur l’impact des dysfonctionnements du logiciel Louvois dans la Marine ? Pouvez-vous nous indiquer combien d’officiers dans la Marine sont affectés à l’OTAN ? Nous avons une des plus grandes zones économiques exclusives du monde dont 80 % se situe dans le Pacifique dans une zone qui fait presque deux fois l’Union européenne. Quels moyens consacrez-vous à la surveillance maritime de nos intérêts dans cette zone ? Et enfin quelles sont les perspectives concernant l’Adroit ?

M. Joël Guerriau. – Quelles sont les perspectives en matière de mutualisation européenne dans le domaine maritime ? Je suis étonné de constater qu’il y a encore de très nombreux progrès à faire ne serait-ce que dans le domaine de la surveillance maritime des côtes européennes.

M. Jeanny Lorgeoux. – On évoque un étalement des livraisons des FREMM et éventuellement une réduction de leur nombre. Quand on réduit le nombre de commandes, DCNS se voit contraint d’en augmenter le prix unitaire, est-ce que vous pouvez nous indiquer les ordres de grandeur des gains financiers attendus ?

Amiral Bernard Rogel, chef d’état-major de la marine – Aucun bâtiment français ne participe actuellement à Atalanta. Les bâtiments des différentes marines européennes engagées dans Atalanta se relaient. C’est une application de la mutualisation et actuellement nous ne faisons pas partie de l’opération. La situation s’améliore au large de la corne de l’Afrique, c’est le signe de l’efficacité de la mission. En revanche, la situation me paraît de plus en plus inquiétante dans le Golfe de Guinée.

L’Aquitaine est à Brest et poursuit ses essais en vue de son admission au service actif.

S’agissant des projets européens, nous travaillons actuellement sur des domaines comme l’amphibie ou le porte-avions notamment avec les Britanniques. Du point de vue opérationnel, nous réalisons l’opération ATALANTA, qui est un succès. Le vrai problème de la mutualisation n’est pas militaire, ni technique, il est avant tout politique. Il s’agit de définir nos intérêts communs et de partager in fine une partie de ce qui est aujourd’hui un pouvoir souverain de chaque État. Mais à notre niveau, nous avançons entre militaires sur des projets de mutualisation. Vous avez raison de souligner que dans le domaine de la sûreté maritime, nous ne sommes pas en ordre de bataille notamment en raison des différences d’organisation entre les pays. De ce point de vue, une initiative politique européenne qui puisse inciter chacun à avoir un point de contact unique permettrait de faire avancer les choses dans un secteur où nous avons un intérêt commun évident à sécuriser les voies maritimes d’approvisionnement du continent européen.

Vous avez raison, il existe manifestement une voie de la drogue entre les Caraïbes et le golfe de Guinée et entre le Sud et le Nord de la Méditerranée. Nous avons saisi dans ces zones 35 tonnes de drogue en deux ans. Il faut rester vigilant, il n’y a pas de raison que ce trafic diminue. La Marine participe activement à cette lutte contre les trafics illicites.

En ce qui concerne la mer de Chine, les tensions concernent avant tout la captation des ressources naturelles sous-marines. Ces contentieux ne nous concernent pas encore. Dans la zone, nous avons une collaboration fructueuse avec le Japon et la Malaisie. En revanche, dans le canal de Mozambique, il y a des tensions qui nous concernent puisque comme je vous l’ai dit, nous avons intercepté des bâtiments d’exploration pétrolière dans

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notre zone économique exclusive. Ces tensions sur les ressources en hydrocarbures ou en minéraux vont devenir de plus en plus fréquentes, elles ne concernent pas seulement la mer de Chine. En Méditerranée, les découvertes au large de Chypre de réserves gazières suscitent des convoitises et pourraient provoquer demain de graves tensions.

S’agissant de Louvois, nous avons limité les effets des dysfonctionnements grâce à la mise en place à Toulon d’une task-force d’une quarantaine de personnes qui sont particulièrement sollicitées. Mais le logiciel est instable est cela me préoccupe.

En ce qui concerne l’OTAN, nous avons 170 marins.

L’Adroit est un concept particulièrement intéressant pour la surveillance maritime. L’accord avec DCNS est une première puisqu’il a été mis à disposition de la marine, ce qui nous permet de préparer le programme BATISMAR. Il nous permet également d’expérimenter l’emploi du drone Schiebel, dont les résultats sont très intéressants. Ca ne remplace pas un hélicoptère mais c’est un vrai démultiplicateur d’effets à coût réduit.

Dans le Pacifique, nous disposons de deux patrouilleurs et deux frégates de surveillance qui j’espère à terme seront renforcées par les B2M en attendant la livraison du programme BATISMAR. Il faut savoir que les patrouilleurs P400 sont particulièrement anciens et l’allongement de leur durée de vie présente des risques que nous sommes contraints d’assumer. S’agissant des FREMM vous avez raison de dire que la diminution des commandes augmente le coût unitaire. L’ordre de grandeur est qu’en passant de 17 à 11, nous renchérissons le coût de la commande d’environ deux FREMM. Le format prévu par le Livre blanc devrait nous conduire à 11 FREMM avec une commande ferme de 8 et une option pour trois bâtiments supplémentaires. Nous devrions donc pouvoir aligner 15 frégates de premier rang en 2025.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Madame Aïchi qui est excusée souhaiterait savoir dans quelle mesure la dimension environnementale est prise en compte dans la destruction de vos navires ?

Amiral Bernard Rogel, chef d’état-major de la marine – Le démantèlement des bâtiments se fait selon des normes européennes. Il nous faut obtenir un passeport vert qui garantisse le respect de ces normes. Nous y consacrons plus de 10 millions d’euros par an. La marine est d’autant plus respectueuse de l’environnement marin qu’à travers la surveillance maritime, elle est un acteur majeur de la protection des côtes et de la lutte contre la pollution.

Mardi 1 er octobre 2013

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Loi de programmation militaire 2014–2019 - Audition de M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement

La commission auditionne M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement, sur le projet de loi de programmation militaire 2014-2019.

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement.- Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs les Sénateurs, je vous remercie de me recevoir aujourd’hui

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pour vous présenter ma perception du projet de loi de programmation militaire (LPM) actuellement en cours d’instruction.

J’ai bien noté vos interrogations qui devraient trouver directement des réponses dans le corps de mon exposé. Je les compléterai ultérieurement si vous souhaitez les approfondir naturellement.

Laissez-moi toutefois revenir immédiatement sur votre interrogation sur la cohérence globale du modèle et à notre capacité à parer aux menaces de demain.

Je ne m’aventurerai pas sur le terrain de l’analyse prospective des menaces et préfère revenir à des horizons plus certains. L’expérience nous a montré toute la difficulté qu’il y avait à prévoir les grands bouleversements géostratégiques à l’avance.

Par contre, cette LPM traduit clairement le maintien de nos ambitions stratégiques, en cohérence avec les orientations du Livre blanc, sur les trois missions fondamentales :

- de dissuasion, dans ses deux composantes complémentaires,

- de protection du territoire et des populations,

- d’intervention sur les théâtres extérieurs.

Malgré un contexte budgétaire contraint, marqué par l’impératif de redressement des finances publiques, le Président de la République a ainsi personnellement choisi de maintenir un effort de défense significatif, afin de donner à la France les moyens de mettre en œuvre un modèle d’armées ambitieux à l’horizon 2025.

Cela a été un exercice difficile. Un exercice difficile qui a visé à conjuguer souveraineté stratégique et souveraineté budgétaire, dans la situation économique d’aujourd’hui, a été demandé à la mission Défense.

Un autre paramètre aura pris une place majeure, celle de la préservation de notre outil industriel. C’était un « impératif » pour le Président et le ministre de la défense qui a pesé lourd dans les débats, à laquelle toute leur attention et autorité ont été portées.

Il a fallu ainsi trouver un équilibre financier sous fortes contraintes alors que :

- la trajectoire de besoin financier pour les équipements conventionnels prévoyait auparavant une forte croissance sur la période 2015-2020, en raison de la poursuite du renouvellement des capacités engagé avec la LPM précédente, de nombreux grands programmes étant en cours de réalisation ;

- les besoins financiers de la dissuasion, qui sont nécessaires pour des échéances de 2030 qui peuvent paraître lointaines mais qui sont en réalité très proches pour les techniciens, mais également ceux de la préparation opérationnelle, en particulier de l’entretien programmé des matériels, sont en croissance, mettant sous pression les ressources disponibles pour le reste.

La DGA a insisté pour chaque secteur industriel, de manière à trouver le juste équilibre entre développements et production, de façon à concilier les impératifs de viabilité

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de l’activité industrielle (bureaux d’études et supply chain ), avec les contraintes calendaires d’équipement nécessaire aux capacités militaires.

Il s’agit en quelque sorte d’un équilibre entre le court terme et le moyen-long terme, un équilibre délicat et donc sensible. J’y reviendrai.

Pour le programme P146 « équipements des forces », qui est le principal programme suivi par la DGA, les ressources prévues pour les opérations d’armement (programmes à effet majeur [PEM] plus les autres opérations d’armement [AOA] plus la dissuasion) s’élèvent à environ 10 milliards d’euros annuels, soit 59,5 milliards sur la période, se répartissant en 34 milliards d’euros pour les PEM, 7,1 milliards pour les AOA, qui sont les opérations qui ne sont pas suivies en programme mais nécessaires à la cohérence du dispositif, et 18,4 milliards d’euros pour la dissuasion.

C’est en retrait sensible (-30%) par rapport à la programmation précédente, devenue intenable budgétairement, qui prévoyait une augmentation des ressources de 1 milliard d’euros par an en moyenne ; ce retrait est très sensible sur les PEM (-41%), mais également pour la dissuasion (-11%) et les AOA (-18%), ce qui est extrêmement fort mais a été décidé en concertation avec les états-majors.

Une part significative de ces ressources (5,5 milliards d’euros courants soit 9%) sont attendues de ressources exceptionnelles, principalement concentrées en début de période en 2014 (1,5 milliard d’euros) et 2015 (1,6 milliard d’euros).

Sous l’hypothèse des ressources prévues, j’y reviendrai, le report de charges du P146 sera stabilisé durant la nouvelle LPM à son niveau de fin 2013, prévu à environ 2 milliards d’euros, ce qui n’est pas rien en regard des environ 10 milliards d’euros de dépenses annuelles, les ressources prévues ne permettant pas de le résorber. Il n’y a donc pas de marges pour gérer des aléas sur les ressources.

Le P146 est souvent été mis à contribution dans le passé pour abonder les ressources nécessaires aux dépassements de titre II, aux surcoûts des opérations extérieures (OPEX), aux besoins d’infrastructures. Ce ne sera plus possible à l’avenir, sauf à ce que l’exécution de la LPM devienne particulièrement difficile.

Les études amont font l’objet d’un effort particulier avec un flux moyen de 0,73 milliard d’euros courants par an sur 2014-2019, à comparer aux 685 millions d’euros en moyenne de la période précédente.

Cet effort significatif sur la recherche est certainement l’un des « marqueurs » de cette LPM pour l’armement. Elle a été une priorité pour le ministre de la Défense, personnellement, dès le début des travaux d’élaboration de la LPM sur laquelle il n’a jamais varié de position.

Ce maintien de notre investissement en R&T est absolument critique pour le maintien de la compétitivité de nos entreprises et leur capacité à répondre aux besoins futurs de nos armées.

Ces crédits bénéficieront par exemple :

- à la poursuite de la préparation du renouvellement des deux composantes de la dissuasion ;

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- à la montée en puissance de la coopération franco-britannique dans le domaine de l’aéronautique de combat (FCAS DP qui est le drone de combat armé) et des missiles (préparation du futur missile de croisière) ;

- à l’augmentation de l’effort sur l’innovation, et notamment au soutien des PME-PMI. Le dispositif RAPID (régime d’appui aux PME pour l’innovation duale) sera pérennisé et renforcé, en rejoignant progressivement 50 millions d’euros par an, ainsi que le dispositif ASTRID pour les projets de recherche portés par des laboratoires académiques et les PME ;

- à la montée en puissance des travaux sur la cyberdéfense ;

- au maintien de l’excellence des compétences industrielles dans les autres domaines même s’il est possible que toutes les compétences ne puissent être maintenues durablement à leur niveau actuel.

Je l’ai dit en introduction, l’impact économique et social de notre industrie, fournisseur d’emplois hautement qualifiés et non délocalisables, aura été reconnu tout au long des débats.

Les modèles de rupture qui auraient pu sacrifier un secteur ont été ainsi écartés.

Les 10 milliards d’euros par an que la DGA injectera globalement dans l’industrie de défense devront permettre de maintenir à terme les compétences critiques à notre autonomie stratégique.

La LPM préserve globalement les neuf grands secteurs industriels :

- dans le domaine du renseignement et de la surveillance, c’est près de 4,9 milliards d’euros sur la période qui sont prévus, avec un effort particulier sur l’Espace 2,4 milliards ;

- dans le domaine de l’aéronautique de combat, 4,6 milliards d’euros avec la poursuite de l’amélioration du RAFALE et de ses livraisons ;

- dans le domaine des sous-marins, avec 4,6 milliards d’euros et la poursuite du programme BARRACUDA et du futur moyen océanique de dissuasion (FMOD),

- dans le domaine des navires armés de surface, avec 4,2 milliards d’euros la poursuite des livraisons des FREMM ;

- dans le domaine de l’aéronautique de transport et de ravitaillement, avec 3,9 milliards d’euros et la poursuite des livraisons des avions A400M et la commande des avions MRTT l’année prochaine ;

- dans le domaine des hélicoptères, avec 3,7 milliards d’euros et la poursuite des livraisons des programmes TIGRE et NH90, qui sont d’ailleurs d’excellentes machines ;

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- dans le domaine des communications et des réseaux, la poursuite d’un effort significatif, avec 3,2 milliards d’euros et la poursuite de CONTACT (successeur du PR4G) et le lancement de COMSAT NG ;

- dans le domaine des missiles, avec 2,7 milliards d’euros et le maintien de la filière avec une trame de programmes nouveaux comme le missile moyenne portée MMP (successeur du MILAN) ou le missile antinavire léger (ANL), en coopération avec les Britanniques,

- dans le domaine terrestre, que nous avons sauvé, avec 2,5 milliards d’euros et le lancement de SCORPION en fin d’année prochaine.

Si l’exécution de la programmation est conforme, il ne devrait y avoir aucune catastrophe majeure, mais bien sûr il y aura des ajustements.

L’impact sera ainsi limité sur les investissements du P146, et minimisé par rapport à ce qu’il aurait pu être dans le contexte budgétaire difficile que l’on traverse actuellement.

Les industriels responsables l’ont bien compris.

Il faudra redoubler d’efforts pour conquérir de nouveaux marchés à l’export afin de trouver des ressources extérieures pour assurer des plans de charge plus confortables.

Afin de dégager des marges de manœuvre pour lancer de nouveaux programmes et répondre aux besoins capacitaires, les calendriers des livraisons des nouveaux matériels – exemple avion de transport A400M, hélicoptères NH90 et TIGRE, avion de combat RAFALE, frégates FREMM, sous-marin nucléaire d’attaque BARRACUDA, système FELIN, missile d’interception à domaine élargi (MIDE) – seront aménagés tout en permettant la poursuite du renouvellement des capacités initié sur la loi de programmation précédente.

Les conditions de réalisation de certains programmes ont déjà fait l’objet d’un accord avec l’industrie.

Ainsi concernant le programme BARRACUDA, le calendrier de livraison des sous-marins a été étiré au maximum, tout en préservant Cherbourg.

Je souhaite d’ailleurs que DCNS ait des succès à l’export, sur le Scorpène, afin d’améliorer le plan de charge de Cherbourg. Le ministre de la Défense s’y attache avec détermination et dynamisme.

Un sous-marin sera livré tous les deux ans et demi en moyenne.

Quant au NH90 un engagement industriel sur l’étalement, conformément à nos capacités de paiement, a été obtenu au moment de la contractualisation des 34 TTH, portant le nombre de TTH commandés à 68 au total, plus 27 NFH.

Pour les autres, l’ajustement des calendriers de production est en cours de discussion avec les industriels afin de garantir la viabilité de l’activité industrielle sans obérer la tenue des contrats opérationnels fixés par le Livre blanc.

Ce sera difficile sur certains programmes mais nous visons de les rendre conformes avec la LPM qui sera votée, avec les capacités de paiement qu’elle nous octroiera.

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Le projet de LPM prévoit la livraison de 26 avions Rafale sur la période, avec l’hypothèse de contrats export permettant de maintenir le rythme de production industriel.

Par ailleurs, les 10 RAFALE Marine livrés entre 1999 et 2001 seront rénovés au dernier standard fonctionnel.

Le projet prévoit également que l’intégration de nouvelles capacités [missiles air-air longue distance MIDE/METEOR et systèmes de pod de désignation laser de nouvelle génération (PDL-NG)], sera réalisée dans le cadre du développement d’un nouveau standard (F3R) et appliquée sur l’ensemble de la flotte Rafale air et marine déjà livrée. Il pourrait être notifié avant la fin de l’année, en fonction de l’exécution du budget de fin 2013.

Pour mémoire, le Livre blanc a fixé la cible à terme à 225 avions de combat tout compris.

Le premier A400M a été livré en août dernier à l’armée de l’air. Le projet de LPM prévoit la livraison de 15A400M d’ici 2019. Ces livraisons permettront de poursuivre le retrait déjà engagé de la flotte C160. À terme, le Livre blanc a fixé la cible globale à 50 avions de transport tactique. Pour ce programme, un aménagement du rythme de production est envisagé et l’export sera nécessaire pour maintenir des flux de production corrects.

Le projet de LPM prévoit un étalement du rythme de livraison des FREMM. Six FREMM en version anti sous-marine seront livrées d’ici à 2019, les deux suivantes ayant en plus une capacité de défense aérienne.

Une décision devra être prise en 2016 sur les modalités de rejointe du format du LBDSN de quinze frégates de premier rang.

Cette décision portera sur la réalisation des trois dernières frégates du programme FREMM, le programme de rénovation des FLF et un nouveau programme de frégate de taille intermédiaire (FTI) en intégrant l’actualisation du besoin militaire et la situation de l’industrie sur le marché export des frégates de premier rang.

Une telle décision est aujourd’hui prématurée.

La période de LPM sera marquée par la fin des livraisons des 630 VBCI en 2015, dont 95 disposeront d’un niveau de protection adapté aux théâtres d’opérations les plus exigeants.

Cette adaptation conduit à une augmentation de la masse, qui s’élèvera à 32 tonnes pour ces véhicules extrêmement protégés, et dont l’A400M assurera, grâce à ses capacités, le transport.

Concernant les nouveaux programmes, je rappelle que leur lancement a été retardé dans l’attente du Livre blanc de 2013 et de cette nouvelle LPM, afin de ne pas en préempter les choix.

Une vingtaine de programmes nouveaux seront lancés sur la période de cette LPM. Je ne citerai que les exemples les plus emblématiques.

Dans le domaine de l’aviation de combat, il est prévu le lancement pour le RAFALE d’un nouveau standard F3R, dont j’ai déjà parlé. Il contribuera au maintien de

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l’activité des bureaux d’études, en lien avec les négociations sur l’étalement de la production des avions de la quatrième tranche de production.

Dans le domaine terrestre, le lancement du programme SCORPION, essentiel au maintien des compétences de l’industrie terrestre, est prévu en fin d’année prochaine. C’est le programme majeur pour la modernisation des matériels de l’armée de terre.

Le programme d’avions ravitailleurs MRTT sera lancé pour préparer le remplacement de C135 vieillissants. C’est un programme essentiel en particulier pour la dissuasion.

Dans le domaine du renseignement, plusieurs programmes nouveaux seront lancés. Je citerai les drones MALE, dont une première acquisition est en cours, le système de renseignement d’origine électromagnétique spatial CERES, la Charge utile de guerre électronique (CUGE) ainsi que les drones tactiques SDT.

Le domaine spatial, outre CERES déjà cité, connaîtra le lancement du programme COMSAT NG, successeur du système de télécommunications militaires par satellites SYRACUSE 3. Pour le domaine naval, les principaux nouveaux programmes prévus sur la période de la LPM sont le Bâtiment de soutien et d’assistance hauturier (BSAH), la rénovation des frégates de type La Fayette, le système de lutte anti sous-marine (SLAMF), qui viendra compenser le vieillissement de nos chasseurs de mines tripartites, et les navires logistiques (FLOTLOG).

Enfin, le domaine des missiles verra aussi plusieurs lancements de programmes : l’ANL prévu dès cette année, comme le MMP, et plus tard sur la période, la rénovation des missiles de croisière SCALP et le successeur du missile MICA. Ces programmes sont indispensables au maintien des compétences de la filière missile.

Un certain nombre de ces nouveaux programmes sont prévus en coopération européenne, en particulier avec notre partenaire britannique : c’est le cas de SLAMF et de l’ANL.

Au-delà de ces programmes nouveaux, les programmes conduits en coopération européenne sont tous maintenus : MUSIS, FREMM, A400M, METEOR, ou encore TIGRE, NH90 et ASTER… Pour ces programmes, les ajustements seront menés en coordination avec nos partenaires étrangers, en particulier l’Allemagne et l’Italie.

On pourrait également citer comme programme européen les avions ravitailleurs MRTT, dont le premier exemplaire devrait être livré en 2018.

La coopération doit permettre, au travers des mutualisations ou des partages capacitaires développés dans le cadre de l’Union européenne, de favoriser l’émergence ou la consolidation de solutions européennes dans des domaines tels que ceux du renseignement et des communications d’origine satellitaire, du déploiement et l’exploitation des drones de surveillance, du transport stratégique ou du ravitaillement en vol.

C’est un sacerdoce mais nous y travaillons avec beaucoup de détermination.

La DGA prendra naturellement part à l’effort de déflation du ministère mais j’ai beaucoup insisté pour que la DGA soit la moins atteinte possible.

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En effet, cette LPM n’induit aucun abandon de capacité technique, technologique ou industrielle, et donc aucun abandon de capacité pour la DGA.

Le maintien de l’ensemble des programmes en cours, les nouveaux programmes à lancer et les négociations requises avec l’industrie pour adapter les échéanciers de livraison, nécessitent que les unités de management, les centres techniques et le service de la qualité puissent assurer la charge correspondante.

Par ailleurs, le développement de la politique de soutien aux exportations conforte la DGA dans cette mission.

J’estime qu’il n’est pas souhaitable que l’Etat économise là-dessus. C’est d’autant plus vrai que le projet de LPM appelle même au renforcement de certains domaines comme la cyberdéfense.

Dans ce domaine, nous réussissons à recruter très facilement des candidats de très bon niveau, qui sont ravis de se mettre au service de l’Etat. Cela est un objectif que la DGA reste attractive pour les nouveaux ingénieurs, afin de régénérer sa compétence technique.

D’ailleurs, je ne me retrouve pas dans les questions de dépyramidage des officiers, il faut relever que les cadres de la DGA ne constituent pas une pyramide d’encadrement au sens militaire, mais bien un ensemble de compétences techniques et managériales adapté aux missions confiées aujourd’hui à la DGA.

Un ingénieur en chef est d’abord un ingénieur, avant d’être un militaire à cinq barrettes.

Le dépyramidage pour la DGA n’a pas de réalité et serait contraire à l’objectif poursuivi de maintenir un haut niveau de compétences techniques et managériales, de plus en plus reconnu au sein du ministère, l’important étant la qualité du recrutement.

La DGA a effectué depuis 2008 un effort sans précédent de restructuration et de rationalisation :

Elle a effectué des regroupements de centres passant de quinze centres sur vingt-et-un sites à neuf centres sur quinze sites impliquant des fermetures et des transferts.

Elle a externalisé massivement son soutien auprès d’autres opérateurs ministériels même si le fonctionnement de ce récent dispositif de soutien reste à rôder sous nombre d’aspects.

Je rappelle à ce titre les conclusions du CGA Weber sur les centres techniques de la DGA : « il est impossible de poursuivre les rationalisations sans remettre en cause l’existence de un ou deux centres ou sans les adosser à un industriel du secteur. »

La DGA est actuellement dans un format resserré par rapport à ses missions et elle n’a quasiment plus aucune fonction de soutien en son sein.

Mais nous contribuerons naturellement à l’effort budgétaire demandé. Sur la période 2013-2019, la baisse des ressources allouées à la DGA est de :

- 10,1% sur le périmètre fonctionnement P144et P146 ;

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- 7% sur le périmètre total fonctionnement et investissement (P144et P146), mais en absorbant dans cette enveloppe les 50 millions d’euros d’investissements liés à la cyberdéfense.

Je souhaite continuer à investir dans les moyens d’essais des centres, en particulier dans le domaine des essais de missiles, pour qu’ils conservent leur place d’excellence européenne.

Ces baisses de ressources sont en milliards d’euros courants, la diminution du pouvoir d’achat sera encore accentuée par l’inflation.

Je souhaite revenir sur quelques hypothèses fortes qui conditionnent la réalisation de cette LPM. Cela reste des points d’attention particuliers pour le ministère.

Le premier d’entre eux est naturellement la disponibilité des ressources exceptionnelles pour le P146.

Les 1,5 milliard d’euros de ressources prévues pour le P146 pour 2014 sont d’ores et déjà identifiées : il s’agit du programme d’investissements d’avenir. Ces crédits sont présentés au titre du PLF 2014. Les modalités pour leur consommation sont en cours de consolidation.

Dans les grandes lignes, la quasi-totalité sera consacrée au CEA, sur des volets de développement et de recherche qui restent dans l’esprit d’investissement du PIA, et au CNES sur MUSIS dans une moindre mesure.

Au-delà de 2014, l’identification précise des REX est en cours.

Elles pourront provenir du produit de la cession des fréquences entre 694 MHz et 790 MHz [fréquences de la TNT].

La question qui se pose est : quand ces fréquences seront-elles cédées et quand les produits de cession seront-ils utilisables sur le P146 ?

En complément, on pourrait avoir recours à la cession de participations de l’Etat, sous la forme par exemple d’une société, qui recueillerait les produits de cession de participation des entreprises publiques, et dont les dépenses d’investissement seraient orientées vers des matériels militaires répondant aux besoins des armées suivant des modalités à définir.

La deuxième hypothèse forte est plus spécifiquement liée au programme RAFALE, pour lequel le projet de LPM table sur un démarrage effectif de l’exportation dès le début de la période.

Cette hypothèse est crédible au regard de l’avancement d’un certain nombre de perspectives, que je ne détaillerai pas, et des qualités exceptionnelles de cet appareil.

A ces hypothèses s’ajoutent les conditions d’entrée en gestion de la LPM qui sont essentielles.

Actuellement, un peu plus de 700 millions d’euros de crédits 2013 sont encore gelés (surgel et réserve de précaution initiale). Si ces crédits ne sont pas débloqués, ou s’il

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faut financer les surcoûts OPEX, cela déstabiliserait fortement ce point d’entrée, compte tenu des montants en jeu et de l’absence de marges de manœuvre sur le report de charges.

Le report de charges du P146 prévu aujourd’hui pour fin 2013 est d’environ 2 milliards d’euros. Une augmentation nous mènerait à des conditions d’exécution du budget 2014 qui seraient pénibles.

En tout état de cause, la LPM prévoit une clause de revoyure fin 2015 qui permettra de vérifier la bonne adéquation entre les prévisions et la réalisation.

Elle paraît d’autant plus nécessaire que la réalisation des trois grandes hypothèses que j’ai citées porte sur le court voire très court terme et conditionne l’équilibre financier de la LPM dès le début de période.

Pour conclure, ce projet de LPM marque le maintien d’un effort de Défense significatif malgré un contexte budgétaire contraint.

L’industrie de défense et la préparation de l’avenir sont en particulier au cœur de ce projet de loi de programmation militaire qui tient compte de l’impératif industriel.

Il est vain pour certains industriels de continuer d’essayer de ramener dans leur domaine des ressources de la LPM prévues pour d’autres.

Cela se ferait au détriment des autres domaines et mettrait en péril tout l’équilibre de ce projet.

Ceci clôt mon propos. Monsieur le Président, Mesdames, Messieurs les Sénateurs, merci pour votre attention.

Vous avez posé une question sur le programme TIGRE. Il était prévu au début la mise sous cocon de vingt TIGRE HAP ; c’est pourquoi les lots de rechange de ces vingt TIGRE HAP n’ont jamais été achetés et ce en accord avec l’armée de terre. Le nouveau projet revoit le concept d’emploi des TIGRE ; ce nouveau concept est fondé désormais sur une cible de soixante appareils avec une homogénéisation et une transformation des HAP en HAD ; les nouveaux lots de rechange seront bien évidemment dimensionnés pour soixante HAD.

M. Jean-Louis Carrère, président – Puisque nous sommes dans un échange d’une grande sincérité, je tenais à vous dire que nous adopterons vraisemblablement en commission des amendements afin d’insérer une clause de garantie des ressources exceptionnelles. La question que je me pose est de savoir si le programme d’investissement d’avenir sera abondé par des crédits budgétaires, des cessions de participations ou les deux ?

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement – Ce sont des cessions de participations. C’est le début d’un exercice qui consiste à céder des participations que l’Etat détient dans des grandes entreprises. Il ne vous a pas échappé par exemple que l’Etat a déjà cédé 3% de sa participation dans SAFRAN, passant de 30 à 27%. La question que l’on doit se poser est de savoir quelle est la doctrine de la participation de l’Etat dans les entreprises qui ont des activités dans des domaines aussi variables que dans les domaines de l’énergie, des transports ou de la défense.

M. Jean-Louis Carrère, président – Nous préférerions que ce programme soit abondé par des crédits budgétaires.

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M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement – David Azema, commissaire aux participations de l’Etat, et moi-même, sommes convaincus qu’il y a des sociétés dans lesquelles l’avenir stratégique n’est pas arrêté et là il n’est pas question de lâcher quoi que ce soit du contrôle de ces sociétés. A l’inverse, il y a des sociétés relativement indépendantes de la Défense. C’est du cas par cas, avec une analyse à mener sur l’intérêt stratégique industriel et pour l’Etat.

M. Jean-Louis Carrère, président – Sur le RAFALE et l’export nous avons parfaitement compris que c’était un problème de chaîne de production. Mais cela veut dire que si d’aventure nous étions obligés de prendre en compte cette préoccupation, il faudra que l’on dise collectivement comment l’on fait.

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement – Pour le RAFALE, il y a plusieurs prospects, avec des définitions différentes dans les différents cas et il est sera donc important de savoir quel prospect débouche en premier. Pour l’Inde, le RAFALE s’inscrit dans une flotte aéronautique indienne qui dispose déjà d’équipements propres, ce qui nécessite des adaptations de l’avion. Pour le Qatar par contre, la définition est très proche de celle de la France, ce qui donne plus de souplesse pour la gestion de la production. Je suis confiant sur le fait que le RAFALE s’exporte, la seule question est de savoir quand.

M. Jacques Gautier. – Je remercie le délégué général pour sa présentation toujours aussi transparente, claire, précise et qu’il est le seul à pouvoir nous effectuer de cette façon. Une question générale, d’ordre financier : il semble qu’avant l’été les services de la DGA aient demandé à un certain nombre d’industriels de revoir les modalités de paiement des contrats. Je m’explique : il s’agirait de reporter les paiements en fin de contrat et non pas tout au long de son exécution, comme c’est le cas habituellement. Ce qui aurait pour inconvénient de reporter sur ces entreprises le portage financier de ces contrats. L’Etat pourrait ainsi s’endetter sans que cela ne se voie dans l’endettement public. Cela rendrait totalement irréaliste l’exécution de la loi de programmation. Par ailleurs, qu’en est-il du standard F3R du RAFALE avec le pod de désignation laser nouvelle génération – qu’en est-il des ATL2 et de la rénovation, mais je n’ose plus employer le mot tellement le périmètre a rétréci, des MIRAGE 2000 ? Vous avez évoqué DCNS, la marine et les FREMM ; nous avons remarqué et nous ne sommes pas les seuls, qu’il faudrait effectivement développer un navire moins important pour l’export – les frégates de taille intermédiaire – nous avons également noté les possibilités de développer de nouveaux radars plus performants que ceux actuels. Est-ce que vous envisagez de donner les technologies de 2015 aux frégates qui sortiront en 2022 ou bien les laisserez-vous avec les technologies radar du début des années 2000 ?

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement – Est-ce que nous avons demandé aux entreprises de les payer à la fin des contrats ? La réponse est non. Cela fait partie des choses que l’on pourrait envisager dans le cadre des grands contrats que nous sommes en train de renégocier et ne poserait pas de problèmes à certaines entreprises. Je vais en citer deux : Dassault, qui a une trésorerie tout à fait significative et qui a déjà pratiqué ce genre d’exercice par le passé avec l’Etat, et DCNS, qui a une trésorerie de deux milliards d’euros. Cela fait partie des choses que l’on pourrait demander s’il y a des choses qui ne convergent pas comme il faudrait. Mais pour l’instant nous ne l’avons pas fait. D’abord parce que ce n’est pas de bonne politique d’une façon générale. Et puis parce que cela nous prive d’un moyen d’action vers les industriels en cours d’exécution des contrats et donc je n’y suis pas favorable.

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Le standard F3R aura bien évidemment le pod de désignation laser de nouvelle génération.

Pour la rénovation ATL2 : rendez-vous à Brest vendredi.

Le contrat pour les MIRAGE 2000 sera commandé en 2015 avec un contenu technique qui reste à affiner.

Sur les FREMM, nous sommes bien conscients des problèmes d’obsolescence qui affectent les radars HERAKLES ; mais comment anticiper le passage à la mature intégrée ? Nous allons étudier cela et c’est pour cela qu’il y aura une décision à prendre en 2016. Exporter des bâtiments de surface est indispensable. Les FREMM supposent que l’Etat acquéreur ait une marine de haut niveau pour qu’elles puissent être manœuvrées par des équipages très réduits en nombre.

M. Daniel Reiner. – Sur les reports des charges – c’est irritant. On nous avait parlé de trois milliards, maintenant c’est deux, c’est mieux.

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement – Trois milliards c’est pour l’ensemble du ministère – deux milliards c’est uniquement pour le P146…

M. Daniel Reiner. – C’est mieux, mais j’aimerais savoir exactement de quoi il s’agit ? Ce sont des commandes pour lesquelles il n’y avait pas de trésorerie ?

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement – Ce sont des annulations de crédit en cours d’années, des transferts de crédits vers d’autres programmes LOLF au fil de l’eau, et puis ça s’accumule, ça grossit – le cumul est là. Cela a un effet important sur les PME ; on a toujours pris les mesures nécessaires pour garder un peu d’argent en fin d’exercice afin de pouvoir quand même payer les PME. On peut le faire quand on a une visibilité précise sur la gestion de fin d’année et pas quand on est devant des choses qui s’arrêtent au mois de septembre.

M. Daniel Reiner. – C’est un système qui n’est pas satisfaisant. Je pose une seule question : le ministère a mis en place un pacte défense PME ; nous avons rencontré des PME et des grands groupes également. Il y a une demande forte d’un observatoire de mise en place de ce pacte. Il y a un besoin de mettre un peu d’huile dans les rouages de ce point de vue-là.

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement – Il y a un délégué ministériel pour l’application de ces mesures aux PME et il est hébergé à la DGA ; comme vous le savez, nous avons largement contribué à l’élaboration de ce pacte. Les grands industriels ont quand même accepté des mesures beaucoup plus contraignantes que le droit contractuel normal. Alors dans quelle mesure faut-il mettre en place un observatoire, je ne sais pas. Il s’agit d’un pacte de bonne conduite et non pas d’un pacte réglementaire. On peut discuter de cela avec le comité Richelieu si c’est lui qui a eu l’idée, mais de grâce ne multiplions pas les observatoires, même si celui-ci pourrait être justifié. On a essayé quand même de simplifier beaucoup les choses et en particulier les délais de paiement de l’Etat. Mais effectivement cela ne sert à rien de réduire les délais vers les grands groupes si ceux-ci ne répercutent pas vers les PME…

M. Xavier Pintat . – Les drones tactiques – on a beaucoup parlé du Watchkeeper – où en êtes-vous de leur acquisition ? La défense antimissiles balistiques – la France s’est engagée à soutenir l’initiative de Lisbonne, or aucun élément ne semble apparaître dans la

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LPM, pouvez-vous nous en dire plus ? La simulation en matière nucléaire – où en sommes-nous des grands projets, le laser mégajoule, le programme TEUTATES, EPURE, pouvez-vous nous en dire plus ?

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement – Nous avons expérimenté le drone Watchkepper pendant plusieurs mois dans les établissements de la DGA ; la maturité du produit pourrait être meilleure. Pour que nous acceptions de le considérer il faudra nous démontrer que sa maturité est supérieure à celle que nous avons constatée. Un appel d’offres pourquoi pas, mais pour le Watchkeeper il y avait quelque chose-là qui était très séduisant qui allait au-delà de la simple acquisition et s’intégrait dans une coopération opérationnelle.

Concernant la DAMB, nous avons proposé d’apporter des modifications à l’Aster block 1NT – nous avons eu des discussions avec les Italiens et les Britanniques. On va voir comment tout cela évolue, mais notre contribution à la DAMB de l’OTAN va être modeste. Ce qui nous importe c’est la protection de corps d’armées projetés sur des théâtres extérieurs. C’est donc l’ASTER block 1NT. Pour aller au-delà, il faut également développer des radars de beaucoup plus grande portée ce qui nécessite des efforts financiers que nous n’envisageons pas dans cette LPM.

Enfin, la simulation continue. Des moyens d’évaluation sont mis en place avec les Britanniques. Les premières expériences sur le LMJ auront lieu l’an prochain, indépendamment des Britanniques pour la première. La mise en service de TEUTATES et d’Airix évolue.

M. André Trillard . – Quelles sont les capacités de nos industriels à changer les cadences de production en cas de conflits sérieux. Nous avons subi trois conflits en série qui n’ont pas été très coûteux en matière d’équipements – la Côte d’Ivoire, la Libye, le Mali. Mais ce qui a failli se produire en Syrie eût été beaucoup plus dispendieux en termes de consommation de moyens de frappe dans la profondeur. Il faut des industriels qui arrivent à gagner leur vie sur ces séries limitées, mais qu’ils soient également capables de recompléter en cas de conflits. Est-ce que c’est un sujet sur lequel vous réfléchissez.

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement – Oui évidemment. En matière d’aviation de combat nous sommes dans des délais de l’ordre de trois ans. On ne pourrait pas recompléter très facilement. On peut accélérer la fabrication des munitions, mais par exemple en matière de moteurs d’avions, pour lesquels certaines pièces comme les aubes de turbine ont été produites par « batch », c’est compliqué.

Mme Michelle Demessine. – Je tiens à affirmer l’attachement des membres de mon groupe à la préservation de l’outil industriel de défense. Or la situation est difficile. Nous avons visité le chantier de DCNS à Lorient. Les efforts sont importants. Il y a une vraie bataille pour la préservation de l’emploi industriel. Je souhaiterais vous entendre sur ce sujet. Quel va être le résultat de ce que vous allez négocier ?

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement – C’est vrai que la situation est difficile, mais elle est difficile partout, pas uniquement à Lorient. Cette LPM est un équilibre entre les neuf grands agrégats industriels et nous avons dit qu’il n’était pas question pour nous de procéder à des échanges entre les sous-marins, les avions de combat, les avions de transport, les missiles, les moyens d’observation, l’industrie d’armement terrestre etc… Les impacts industriels sont difficiles à mesurer. Il faut absolument aller à

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l’export. La LPM prévoit une stabilisation en euros courants sur les PEM, c'est-à-dire une diminution en euros constants. On ne va pas se le cacher. Il faut rappeler toutefois que globalement sur l’ensemble de l’agrégat équipement, le montant est en augmentation.

Mercredi 2 octobre 2013

- Présidence de M. Jacques Gautier, vice-président, puis de M. Jean-Louis Carrère, président -

Projet de loi de programmation militaire - Audition de M. Christian Mons, président du CIDEF (Conseil des industries de défense)

M. Jacques Gautier, président. - Monsieur le Président, mes chers collègues, le Président Carrère est actuellement à Matignon ; il va nous rejoindre d’un instant à l’autre.

Nous ne pouvons vous faire attendre plus longtemps ; il m’incombe donc de présider cette ouverture. Je vous souhaite la bienvenue et irai droit au but avec quatre questions…

Tout d’abord, quel est l’impact de la Loi de programmation militaire (LPM) sur notre base industrielle et technologique de défense ?

En second lieu, comment voyez-vous la question de la consolidation de la base industrielle de défense européenne, et en particulier dans le secteur que vous connaissez bien des industries d’armement terrestre ?

Troisièmement, comment voyez-vous le marché de l’armement à l’exportation, qui est essentiel à l’équilibre de la LPM, notamment sur les pays émergents ? Cela pourra-t-il suffire à compenser les diminutions de crédits nationaux ? Certains industriels qui, sans exportations, ont de plus en plus de mal à s’en sortir, envisagent même des cessations d’activités ou des suppressions de postes…

Enfin, pensez-vous qu’il faille améliorer la démarche stratégique française, en faisant en sorte, par exemple, que l’Etat publie sa stratégie d’acquisition, ce qui orienterait la recherche et technologie (R et T) et la recherche et développement (R et D) ?

La LPM a prévu de maintenir 730 millions d’euros par an. Chacun s’en félicite, mais il faut concentrer cette somme sur ce qui apparaît comme utile et indispensable en matière d’armement futur, en évitant de faire de la recherche pour la recherche, ce qui est hors de notre portée financière.

Il pourrait donc être intéressant que l’Etat, souvent client unique de certains industriels, fasse savoir longtemps à l’avance ce sur quoi il a besoin que les industriels travaillent, dans leur intérêt même, afin que ceux-ci n’explorent pas de voies sans garantie de marchés. Qu’en pensez-vous ? Vous parlez ici pour un certain nombre d’industries, vos fonctions de président vous amenant à assurer cette responsabilité…

M. Christian Mons, président du CIDEF. - Je tiens d’abord à vous remercier, au nom du CIDEF, pour votre mobilisation, au printemps, lorsque les pires scénarii ont circulé.

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Le niveau budgétaire de la LPM n’est certes pas satisfaisant, mais on doit néanmoins reconnaître que vous vous êtes fortement impliqués pour essayer de diminuer l’impact que cette LPM pourrait avoir sur nos industries.

Celle-ci n’est pas parfaite ; beaucoup de mes collègues l’ont déjà exprimé devant la commission de la défense de l’Assemblée nationale et, je le pense, également devant cette instance. Elle devrait toutefois, sous réserve d’être exécutée dans sa totalité -ce qui n’est arrivé à aucune LPM- continuer à assurer une continuité d’activités au sein de nos bureaux d’études et de nos lignes de production, principalement parce qu’aucun programme n’est pour l’instant annulé.

Notre industrie pèse 17 milliards d’euros, exporte 35 % de sa production, dégage un solde commercial très positif, emploie 175 000 personnes à forte valeur ajoutée, peu voire pas délocalisables. Elle est organisée autour de quelques grands systémiers, mais regroupe 4 000 petites et moyennes entreprises (PME) et entreprises de taille intermédiaire (ETI), très largement réparties sur les territoires, qui ont un poids économique très structurant pour de nombreux bassins d’emploi -Bourges, Brest, Cherbourg, Cholet, Fougères, Lorient, Roanne, Bordeaux, Toulon...

Elles se caractérisent par un effet d’endettement technologique important, du fait de la grande technicité de nos produits, du caractère dual de certaines de nos techniques, et du lien qui existe entre les donneurs d’ordre et les entreprises sous-traitantes.

J’ai coutume de dire que l’industrie de défense demeure aujourd’hui l’un des rares secteurs qui, tout en assurant sa mission première de participation à la souveraineté, génère un volume élevé de production sur le territoire national. Je dirais même que c’est une industrie à caractère keynésien : tout investissement dans les équipements de défense a, sur l’emploi et sur les compétences, un effet d’entraînement éminent. Selon nos calculs, en France, tout euro investi dans l’industrie de défense, au titre d’achats d’équipements ou d’études, rapporte 1,30 euro à l’Etat, et 1,6 euro en Angleterre.

L’exportation a, en la matière, un effet important : quand on exporte, on crée de la richesse, on paie des charges sociales, des impôts. Chaque emploi créé génère par ailleurs des emplois induits.

Cette industrie joue également un rôle politique éminent dans la défense des intérêts de la France dans le monde.

La LPM, telle qu’elle nous a été présentée, aura indéniablement des conséquences en matière de suppressions d’emplois. On peut estimer celles-ci, de façon très grossière, à une vingtaine de milliers sur la période concernée. Ceci peut toutefois être atténué si l’on retarde les engagements. Mais un certain nombre de nos industriels doivent être en sous-charge dès le début de 2014, certaines s’y trouvant déjà.

Ce chiffre de 20 000 emplois est certainement contestable. Toutes choses égales par ailleurs, il nous manque un milliard d’euros par an. A raison d’environ 100 000 euros par emploi, cela représente à peu près 20 000 emplois, 10 000 directs et 10 000 indirects.

L’impact pourrait être pire ! Le budget comporte des frais de personnel très élevés. S’ils ne se réduisent pas, ce sont les achats d’équipement qui constitueront la variable d’ajustement du ministère de la défense. Les frais de fonctionnement et de personnel

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s’imposent. L’état-major ne sait pas encore très bien à quel rythme il va pouvoir faire baisser ses effectifs…

M. Jean-Louis Carrère, président. - Et si la loi n’est pas votée ?

M. Christian Mons. - C’est un autre sujet…

Quels sont les points de fragilité du dispositif ? Les ressources exceptionnelles et les conditions de renégociation des contrats déjà signés nous semblent constituer un point de difficulté. Le ministère de la défense, tout comme nous, devra suivre au plus près ces vulnérabilités. Nous avons identifié trois points clés…

En premier lieu, il ne faut pas relâcher l’effort sur la R et T. Vous avez cité le chiffre de 730 millions d’euros : c’est la condition du maintien de nos bureaux d’études. Certes, il nous faudrait au moins un milliard, mais il faudrait aussi que l’industrie d’armement terrestre reçoive plus que les 50 millions d’euros qui y sont affectés, les 730 millions étant pour moitié captés par le nucléaire stratégique et par la Direction des applications militaires du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA DAM).

Le nucléaire représente environ 200 millions sur 730. Il est toujours difficile de définir précisément le nucléaire stratégique, dont font partie le Rafale, les missiles, le porte-avions et son escadre…

M. Jean-Pierre Chevènement. - On ne peut avoir une définition aussi englobante ! Le porte-avions, le Rafale, etc., sont multi-rôles…

M. Christian Mons. - Le Groupement des industries françaises de défense terrestre (GICAT) ne reçoit que 50 millions d’euros de R et T sur les 730, ce qui est très peu pour une industrie importante, et pour une armée qui est engagée très régulièrement dans les opérations extérieures…

M. Jean-Pierre Chevènement. - On ne peut réduire cela à un petit agrégat !

M. Jeanny Lorgeoux. – Vous voulez dire que l’armée de terre est moins bien lotie que les autres…

M. Christian Mons. - Absolument !

M. Jean-Pierre Chevènement. - L’industrie d’armement terrestre est beaucoup moins puissante que des groupes comme EADS, ou Thales…

M. Christian Mons. - Thales fait partie de l’armement terrestre. EADS également…

Thales vient d’être attributaire du contrat « Contact », qui constitue un élément de Scorpion, et qui concerne les communications numériques modernes. Les activités de recherches terrestres obtiennent moins de subsides.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Les blindés n’ont plus guère de progrès à faire…

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M. Christian Mons. - Ils continuent à en faire ! Les blindés de la précédente génération ne résistent pas aux menaces actuelles. On va être obligé de les surprotéger…

Le maintien en condition opérationnelle (MCO) constitue un point dur, qui peut déstabiliser toute la programmation. On doit trouver ensemble les moyens de contrôler les coûts et de mieux planifier, afin d’éviter les surprises. La solution passe selon nous par une redéfinition de la relation entre l’Etat et l’industrie, dans la gestion et la mise en œuvre du MCO. L’industrie est prête à prendre plus de travail en matière de soutien, sans pour autant aller jusqu’à une externalisation complète, qu’il serait difficile d’opérer.

L’exportation reste un point clé : la LPM rend obligatoire l’obtention de contrats à l’exportation très significatifs, afin d’éviter les conséquences sociales de l’étalement des principaux programmes d’armement. Il faut être réaliste : je ne suis pas certain que les perspectives actuelles permettront de compenser les futures baisses du marché national !

M. Jean-Louis Carrère, président. - Pensez-vous que Dassault ne puisse pas vendre ses Rafale ?

M. Christian Mons. - J’espère qu’il n’en sera rien ! Si tel n’était pas le cas, ce serait pire : nous serions obligés d’en acheter une partie…

M. Jeanny Lorgeoux. - Supposons qu’il les vende…

M. Christian Mons. - Cela aura une conséquence positive sur une bonne partie de l’industrie.

M. Jeanny Lorgeoux. - Poursuivez votre raisonnement…

M. Christian Mons. - Nos ventes à l’exportation sont plates. Depuis quelques années, elles n’augmentent plus.

M. Jeanny Lorgeoux. - Pour quelles raisons ?

M. Christian Mons. - A cause de la concurrence ! Les budgets de défense augmentent essentiellement en Asie, en Asie centrale et en Russie…

M. Jeanny Lorgeoux. - Nos produits sont-ils mauvais ? Les vend-on mal ?

M. Christian Mons. - Nos produits sont excellents et au niveau de compétitivité souhaité. Les produits de très haute technologie -aéronautique et missiles- n’ont que peu de concurrence étrangère. Les Chinois viennent toutefois de vendre des missiles de défense aérienne aux Turcs. On l’a annoncé il y a deux jours… Cela doit faire réfléchir ! C’est très inquiétant.

Nous avons, dans le domaine des plates-formes terrestres, par rapport à des pays émergents comme la Turquie, la Corée du Sud, l’Afrique du Sud, le Brésil ou Israël, des produits certes excellents et compétitifs, sûrement meilleurs que les leurs, mais qui ne font pas la différence compte tenu de l’écart de prix ! A tonnage équivalent, à puissance moteur équivalente, à niveau de protection équivalent, ils sont deux fois moins chers que les nôtres !

M. Jean-Louis Carrère, président. - On vient de perdre le marché turc, qui a préféré les missiles chinois…

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M. Daniel Reiner. - Ce n’est pas signé !

M. Christian Mons. - Cela a été annoncé ! On a indéniablement un problème de compétitivité : nos coûts horaires sont élevés.

Quand on vend de l’aéronautique, la barrière d’entrée est très élevée. Les concurrents sont donc moins durs, mais sur des produits où la technologie est plus facile à acquérir, on a face à nous des pays très compétitifs et dangereux, qui freinent nos exportations. C’est un constat que l’on est obligé de faire.

M. Gilbert Roger. - Il faut donc vous assurer des commandes minimales, ne pas exiger trop à l’export parce qu’on est moins bons que les autres et, en outre, que le niveau de rémunération soit le plus bas possible !

Je suis fondamentalement en désaccord avec vous ! Vous vous trompez ! Plus la masse salariale est basse, avec des gens peu formés, moins vous serez compétitifs et performants !

M. Christian Mons. - Nos personnels sont très bien formés, et ont de très bons salaires…

M. Gilbert Roger. - Vous nous expliquez depuis un quart d’heure qu’il ne faudrait pas que ce soit le cas : c’est insupportable !

M. Christian Mons. - Non ! J’ai expliqué que d’autres n’avaient malheureusement ni ces salaires, ni ces conditions de travail, mais que, dans certains cas, leur productivité pouvait être comparable.

L’exportation est vitale pour nos industries et la préservation de notre savoir-faire. Nous demandons que la réforme de la gouvernance du ministère de la défense, dans son volet consacré aux relations internationales, ne désorganise pas ce mécanisme. Les grands contrats font l’objet d’une mobilisation forte du Gouvernement, du ministère de la défense et de la représentation nationale, ce dont nous ne pouvons que nous féliciter.

L’effort doit être maintenu, car tous les systémiers sont concernés par les étalements de programmes, avec un impact direct sur leurs fournisseurs.

Je tiens à saluer à nouveau ici l’investissement des parlementaires, au travers des missions conduites dans des pays disposant d’un Parlement, qui participent à l’effort national au service des exportations de la défense. La poursuite de cette mobilisation personnelle des plus hauts représentants de l’Etat et du Parlement est vitale, face à une concurrence acharnée, dont les tenants se mobilisent très largement auprès des autorités étatiques et politiques.

Je voudrais plaider également pour un effort particulier en faveur des PME, ainsi que des contrats de taille moyenne. Les très grands contrats bénéficient du soutien des instances gouvernementales, mais le degré de mobilisation n’est pas aussi important pour les contrats de taille moyenne.

La mesure n° 15 du pacte de défense des PME, présenté il y a près d’un an par le ministre de la défense, va dans ce sens, puisqu’elle crée un label « DGA testé » permettant aux PME de garantir qu’un de leurs produits a été testé selon les processus en vigueur à la Direction générale de l’armement (DGA). Ce label est destiné à permettre à nos PME et ETI

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de gagner de nouveaux marchés. Le premier label a été délivré en juin dernier. J’espère qu’il y en aura d’autres, car cela correspond aux besoins de nos PME.

La mesure n° 16 du pacte annonce que le réseau international du ministère sera mobilisé pour accompagner les PME à l’exportation, faciliter leur positionnement et leurs contacts. Afin de rendre cette mesure pleinement opérante, il conviendrait que le dispositif soit renforcé, notamment à l’échelle des postes d’attachés d’armement, qui sont peu nombreux…

M. Jean-Louis Carrère, président. - Faites-vous allusions aux ambassades ?

M. Christian Mons. - Oui.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Tout cela représente des impôts supplémentaires ! Le ministre des affaires étrangères, que nous avons entendu ce matin, nous disait qu’il comprimait des postes et les mutualisait...

M. Christian Mons. - Il nous faut des exportations !

D’autre part, l’une des spécificités de la défense réside dans le fait que les étrangers ne veulent pas être le client de lancement d’un produit. Ils n’achètent que ce qui est déjà utilisé par le client national. C’est pourquoi le rôle de soutien des armées à nos actions à l’exportation est fondamental. Nous apprécions tout particulièrement les prêts de matériels pour des démonstrations à l’étranger, ainsi que la participation à des missions à l’étranger, sous réserve que les coûts laissés à la charge des industriels soient raisonnables, notamment pour les PME.

Les deux derniers documents de l’EMA-RI devraient apporter une meilleure cohérence des procédures et réglementations de mise à disposition des moyens des armées aux industries de défense, mais il ne faudrait pas que l’application à la lettre de ces réglementations génère une rigidité excessive du dispositif, nuisible aux industriels, notamment les PME de la défense. Il faut en fait comprendre que les prix de ces interventions vont considérablement augmenter.

D’autre part, le CIDEF recommande et appelle de ses vœux depuis assez longtemps la création, au sein des armées, d’une cellule apte à assurer la présentation des équipements utilisés en opération, comme le font les Britanniques. On s’est rendu compte, à l’usage, qu’un certain nombre de présentations de matériel, surtout dans le domaine terrestre, étaient ratées, dont des présentations importantes à la presse, l’état-major n’ayant pas mis les meilleures compétences en ligne pour assurer la démonstration. Lors de l’Eurosatory, l’année dernière, Caesar a fait trois fois long feu, les militaires l’utilisant étant équipés d’AuF1 et ne connaissant pas ce matériel. Devant la presse étrangère, c’est du meilleur effet !

Les Britanniques sont très efficaces dans ce domaine : c’est une brigade spécialisée qui réalise les démonstrations ; elle s’entraîne dans cette optique, et soutient les industriels régulièrement. Si on le fait artisanalement, on manque d’efficacité.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Par qui sont-ils payés ?

M. Christian Mons. - Je pense qu’ils sont payés par les impôts et, en partie, par les industriels. Les industriels veulent bien payer des prestations, à condition qu’elles soient

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de qualité. Dans le domaine aéronautique, cela se passe très bien. L’armée de l’air est très efficace, et les essais en vol très performants.

L’attribution de subventions via les groupements professionnels est un élément très important pour les PME. Les exposants du pavillon France aident beaucoup les entreprises à exposer à l’étranger, de façon qu’elles puissent promouvoir leurs produits. Les subventions que l’on reçoit sont donc essentielles pour accompagner les PME sur les salons de défense internationaux, et je souhaite que l’on protège ces dépenses, qui ont un rôle important d’entraînement et de multiplication.

En matière de contrôle, nous nous félicitons de la mise en œuvre prochaine des nouveaux outils et procédures de contrôle, prévus avant la fin de l’année ; ceci devrait permettre de remédier à un certain nombre de difficultés que nous rencontrons encore trop souvent, et accélérer les procédures de contrôle pour les entreprises. Cette mise en œuvre devra faire néanmoins l'objet d'une vigilance toute particulière, afin de prévenir tout dysfonctionnement d'un système qui a pour objectif de permettre aux industriels d'exporter dans de meilleures conditions, tout en garantissant le strict respect des principes fondamentaux de contrôle des exportations de la France.

Nous allons changer de système informatique : il ne faudrait pas qu’un blocage intervienne à cette occasion. Je ne reviens pas sur les problèmes de Chorus, ou de Louvois. Cela peut induire des délais néfastes pour nos exportations. Nos autorisations d’exportation sont toujours sur le fil du rasoir. On est souvent obligé de demander des dérogations et une accélération de la procédure. Il faut rester très vigilant…

M. Jean-Louis Carrère, président. - Avez-vous été associés à la définition du système ?

M. Christian Mons. - Absolument. Nous réalisons en ce moment des tests à blanc, mais je rappelle qu’il existe 600 à 700 commissions interministérielles pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEMMG) par mois. Un système administratif se grippe assez vite lorsqu’il est soumis à de tels chiffres. Une CIEMMG est une instance assez complexe, qui implique beaucoup de ministères et de fonctionnaires...

M. Jean-Louis Carrère, président. - La parole est aux commissaires…

M. Jean-Pierre Chevènement. - Pouvez-vous nous parler du Giat ?

M. Christian Mons. - C’est l’une des questions que M. Jacques Gautier m’a posée.

Nos industries n’ont pas toutes besoin d’être consolidées de la même manière. Dans le domaine aéronautique, elles ont à présent la taille critique ; le domaine naval est un sujet complexe, où les choses restent sûrement en partie à réaliser, mais DCNS a indéniablement une taille européenne, voire mondiale. Elle dispose de beaucoup de produits, dont certains très performants. L’urgence est donc moindre par rapport au domaine terrestre, où rien n’a été fait -ou pas grand-chose, en dehors de ce qu’ont réalisé les industriels privés, comme Renault Trucks, en consolidant ACMAT et Panhard, et quelques autres.

La question de Giat et de Nexter est ouverte, mais nécessite une décision politique. Tant que celle-ci ne sera pas prise, rien ne se passera. Cela fait plusieurs années qu’on en parle. La décision politique ne venant pas, le dispositif est bloqué.

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Une opportunité se dessine avec le lancement de Scorpion, pour ce qui concerne les plates-formes terrestres, certaines parties étant déjà lancées, comme la communication, ou les systèmes d’information. On a devant nous deux très gros lancements, celui du véhicule blindé multi-rôles (VBMR) et de l’engin blindé de reconnaissance et de combat (EBRC). C’est sur la base de ces projets qu’il faudrait assurer une consolidation industrielle.

Malheureusement, il n’existe jusqu’à présent aucune industrie de défense européenne, ni de politique européenne de défense des industries d’armement. En effet, on n’a pas été capable d’harmoniser les demandes des différents états-majors, de façon à pouvoir faire converger les consolidations industrielles sur des programmes multilatéraux. Il existe actuellement en Europe onze programmes de 8 x 8...

M. Jean-Louis Carrère, président. - Qu’est-ce que le 8 x 8 ?

M. Christian Mons. - Il s’agit du véhicule blindé de combat d’infanterie (VBCI). Aux Etats-Unis, il n’y a qu’un seul programme. Au total, il devrait y avoir en Europe environ 4 000 8 x 8. Cela en fait très peu par programme : 600 VBCI pour la France…

M. Jean-Pierre Chevènement. - Le Giat avait été doté de statuts qui lui permettaient d’évoluer, il y a de cela une douzaine d’années. Il n’a pas su prendre le tournant qui a accompagné la fin de la guerre froide, et s’est retrouvé avec le char Leclerc sur les bras, une réduction de cible, etc.

Du point de vue de l’artillerie, un certain nombre de matériels ont bien sûr évolué, comme l’AuF1, ou le Caesar. Qu’est-ce qui explique l’atrophie de l’industrie française d’armement terrestre par rapport à l’industrie allemande ?

La taille de l’armée allemande n’est pas tellement supérieure à la nôtre. La force des groupes allemands, comme Krauss-Maffei et Rheinmetall, vient des liens qu’ils entretiennent entre eux, et d’une volonté politique de les maintenir. Je suis surpris que notre industrie d’armement terrestre s’étiole au fil des ans. Giat Nexter est toujours en activité, mais les groupes allemands prospèrent, et il en va de même dans l’industrie navale allemande. Il y a là quelque chose qui m’échappe…

M. Christian Mons. - L’industrie navale allemande ne va pas aussi bien que cela. La situation de ThyssenKrupp n’est pas si bonne…

Pour ce qui est de Krauss-Maffei Wegmann et de Rheinmetall, ce que vous dites est juste. Ce sont des entreprises prospères. Krauss-Maffei est un « single player » de l’armement terrestre, alors que Rheinmetall est un « dual player ». Son activité civile automobile lui permet de jongler élégamment avec les contracycliques.

Ces industries sont fortement soutenues par leur Gouvernement, en particulier à l’exportation ; elles ont réussi à vendre le Leopard à quatorze pays. Krauss-Maffei, qui est une entreprise légèrement plus grosse que Nexter, qui représente environ un milliard d’euros de chiffre d’affaires, a plus de 4 milliards d’euros de carnets de commande, ce qui lui assure plusieurs années de plan de charge…

M. Gilbert Roger. - Le problème de Chorus et de Louvois vient du fait qu’ils ont été conçus par des sociétés privées qui n’étaient pas des entreprises de premier plan. Nous avons appris hier qu’on allait lancer un appel international. Il semble qu’il n’existe que deux entreprises étrangères capables de livrer un nouveau logiciel d’ici à deux ou trois ans. L’Etat

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n’est donc pas toujours le seul à se tromper. Il arrive parfois que ce soit le cas des entreprises privées !

Un certain nombre de représentants de l’industrie, persuadés que leurs produits sont bons, semblent faire preuve de suffisance, et ne se posent pas les bonnes questions. Les exemples du char Leclerc ou du Rafale montrent une certaine limite de nos compétences !

Par ailleurs, comment les entreprises de grande taille pourraient-elles aider les PME à l’exportation ? Les choses sont tellement compliquées qu’on a le sentiment que ces dernières ne savent pas comment faire. Comment améliorer la situation ?

M. Christian Mons. - Les grandes entreprises exportatrices emmènent très souvent les PME et leurs sous-traitants sur leurs marchés à l’exportation, notamment ceux qui demandent des compensations locales.

Parmi les 4 000 PME et ETI du secteur de la défense, il existe des compétences originales. Celles-ci sont, dans une certaine mesure, protégées, les grands groupes en ayant besoin. Ce sont les entreprises qui fournissent des ressources qui sont les plus menacées. Lorsqu’on réduit la taille du gâteau, les grandes entreprises, assez naturellement, ont tendance à charger leurs propre personnel et à moins sous-traiter. On ne peut le leur reprocher.

Les grandes entreprises prennent soin de leurs partenaires qui ont des compétences critiques, mais une bonne moitié peut servir de variable d’ajustement en période de crise. C’est humain, et l’on peut difficilement aller contre.

M. Jean-Louis Carrère, président. - J’étais avec le Premier ministre pour essayer de faire accélérer la procédure d’instruction de la LPM, car je pense que plus on la diffère, plus on risque de pénaliser ce secteur. Je ne suis pas sûr d’avoir obtenu gain de cause, mais j’espère y être parvenu…

Tous les bancs partagent ici la même analyse, et nous avons évité de faire preuve de sectarisme. Quelle est la ligne de conduite d’une commission comme la nôtre pour essayer d’aller vers la moins mauvaise solution budgétaire ? Nous nous sommes battus, dans une période objectivement complexe, pour essayer d’imposer, par le biais des arbitrages du chef des armées, un budget qui ne condamne pas la défense de notre pays, ni ses industries. Nous avons considéré le format des armées, l’état des risques, la nécessité de mettre en chantier des matériels qui assurent à notre armée une plus grande performante. Nous avons pris en compte les 160 000 et quelques emplois de l’industrie de la défense. Nous nous sommes battus sur tous les fronts, avec une convergence absolue.

Nous sommes arrivés à un arbitrage -je vous le dis sans détour- qui ne nous agrée pas, mais que nous considérons comme le moins mauvais possible…

M. Christian Mons. - Je vous en ai d’ailleurs rendu hommage dans mon introduction…

M. Jean-Louis Carrère, président. - On est maintenant à la croisée des chemins. La LPM est ce qu’elle est, mais c’est la moins mauvaise déclinaison possible du Livre blanc. Nous nous sommes, dès lors, attelés à son instruction.

On peut, considérant que cette loi comporte trop d’insuffisances, la refuser. On a aussi la possibilité, sachant que l’on peut difficilement infléchir son volume, de la sécuriser au

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maximum, de travailler sur les ressources exceptionnelles, les OPEX et le contrôle, afin qu’il y ait le moins possible de lissage et de prélèvements momentanés.

J’ai écouté avec grand intérêt toutes les personnes que nous avons auditionnées. On peut se demander si on ne se trompe pas en voulant sécuriser cette LPM. C’est la question que je pose -et que je vous adresse…

M. Christian Mons. - Je ne sais pas y répondre. Vous avez choisi de préserver l’ensemble des programmes ; c’est très bien d’une certaine façon, mais cela présente un risque de sous-criticité de l’ensemble. A force de délayer, on finit par n’avoir que des programmes déliquescents. Les coûts unitaires montent, et la compétitivité globale en pâtit. C’est le choix du père de famille qui préserve tous ses enfants. Ce n’est pas toujours le choix économiquement le plus viable…

M. Jeanny Lorgeoux. - S’il avait fallu faire le choix de la criticité, quels programmes auriez-vous supprimés ?

M. Christian Mons. - Je ne sais pas. Il y a en ce moment beaucoup de débats autour de la composante aérienne nucléaire, etc. C’est une décision politique…

Le choix que vous avez fait s’inscrit dans la continuité ; il essaye de préserver l’ensemble des programmes et l’équipement de l’ensemble des forces.

Le véhicule de l’avant blindé (VAB) a plus de quarante ans de service, et va encore être en service durant une dizaine d’années. Il aura alors un demi-siècle. Pour un camion blindé, c’est très long ! Nos industriels gardent leurs camions trois ans !

M. Jean-Louis Carrère, président. - Il était quasiment indispensable de tout maintenir. Si on n’avait pas agi ainsi, qu’est-ce qui prouve qu’on n’aurait pas pioché plus encore dans l’armée de terre ?

M. Jeanny Lorgeoux. - Cela dépend aussi de la capacité de ceux qui ont la charge de la mettre en œuvre de le faire !

M. Christian Mons. - Oui, mais la DGA est très performante en matière d’organisation des programmes, tout comme nos états-majors le sont en matière de définition de besoins.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Un général avec qui j’ai récemment discuté dans les Landes, qui n’est plus en exercice, mais qui a commandé une base stratégique importante, m’a posé la question : pourquoi ne réduit-on pas ou n’abandonne-t-on pas notre effort en matière de dissuasion nucléaire, quitte à avoir un format d’armée de nature différente ?

M. Jeanny Lorgeoux. - J’y faisais allusion !

M. Xavier Pintat. - Il s’agit d’une fausse économie, qui représente 300 millions sur 3 milliards. La composante nucléaire a été refaite à neuf. Elle est composée d’avions multi-rôles. J’ai cru comprendre que certains missiles embarqués dans les sous-marins ne fonctionnaient pas toujours. Il est donc utile d’avoir deux composantes crédibles modulables. En outre, ces économies ne s’appliqueront qu’en 2025 ou 2030… Cela ne solutionne donc pas immédiatement nos problèmes.

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Vous avez souligné l’effort particulier en faveur des PME. Je crois qu’il est bon de les aider à se diversifier, même les moins fragiles. Certes, cela concerne la LPM, mais pas seulement. Peut-être y a-t-il des actions à mener à l’échelon européen et régional. Comment les choses se passent-elles ailleurs ?

M. Christian Mons. - En Allemagne, la structure industrielle est différente de celle que l’on trouve en France. Il existe moins de grandes croupes et plus d’ETI. D’autre part, la structuration des grandes industries est assez différente de la structuration française. Elle s’appuie sur les Länder, avec l’aide des Konzern. Les grandes entreprises allemandes vivent avec un tissu de PME qui leur sont attachées, qui font partie de leur territoire et de leur famille. Ces PME ont pour caractéristique de ne pratiquement travailler que pour les groupes auxquels elles sont attachées.

La structuration anglaise est plus proche de la nôtre. Les PME anglaises ont une caractéristique que n’ont pas nos sociétés, le marché américain leur étant pratiquement ouvert. Les entreprises françaises ont beaucoup plus de difficultés à le pénétrer.

M. Daniel Reiner. - Vous représentez les industries de la défense. Nous avons rencontré les représentants et quelques patrons de PME de la défense à l’occasion de cette LPM. Tous se félicitent de ce pacte européen de défense, mais souhaitent que les choses soient mises en œuvre. Ils souhaitent toutefois savoir comment contrôler ce sujet. Votre organisme a-t-il mis en place un observatoire de la bonne application de cette charte ?

M. Christian Mons. - Non, mais cela fait partie des suggestions à étudier. On a beaucoup de mal à suivre les PME. Nos organisations professionnelles comptent des spécialistes. Je suis président du GICAT, où des permanents s’occupent spécifiquement de suivre les PME. 220 sont adhérentes, ainsi qu’une quinzaine de grands groupes et d’ETI.

Il est très difficile de suivre 200 PME. L’un de mes collaborateurs est chargé d’avoir un contact par an avec chacune d’elles, soit un par jour ouvrable, pour connaître leur état d’esprit, en tirer une synthèse, et être à l’affût des difficultés qu’elles peuvent rencontrer, afin de les aider. On essaie de faire remonter ces informations ; parfois, on réussit à faire en sorte que certaines sociétés soient reprises, fusionnent ou soient absorbées par d’autres. On évite ainsi qu’elles ne disparaissent. Une PME peut disparaître très vite, sans que personne ne s’en émeuve, mis à part le député ou le sénateur.

Les 20 000 emplois dont je parlais se trouvent en grande partie dans les PME. Les grands groupes ont bien souvent des activités duales, qui leur permettent d’équilibrer les charges entre le civil et le militaire, et bénéficient de variables d’ajustement. Les PME, qui sont en bout de chaîne, sont très vulnérables, réparties sur vos territoires, et peuvent disparaître sans qu’on s’en rende compte.

M. Daniel Reiner. - Ma question allait au-delà des emplois. Elle était liée à la relation entre la PME et la grande entreprise. Il y a une relation de sujétion entre l’une et l’autre, qui comporte parfois des excès et, en même temps, l’incapacité pour les PME d’exprimer réellement les choses, craignant en permanence de se voir exclues du système. Nous suggérons donc la mise en place d’une sorte d’observatoire, afin qu’il existe un lieu permettant d’éviter le face-à-face.

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M. Christian Mons. - Nous allons suggérer à la DGA ou au ministère de la défense de créer une structure qui permette de suivre ce sujet et de dresser un bilan réel de l’efficacité de l’action.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Votons-nous cette LPM ?

M. Christian Mons. - Je pense que c’est la moins mauvaise que l’on pouvait espérer. Malheureusement, je crois que vous êtes obligés de la voter à peu près en l’état.

M. Jean-Louis Carrère, président. - On va essayer de la sécuriser...

M. Jean-Pierre Chevènement. - Comment voyez-vous la suite du FAMAS ?

M. Christian Mons. - Cela pourra être une production française, mais probablement sous licence industrielle européenne. On n’a plus de petits calibres en France. Tout a été arrêté, même la fabrication de munitions, depuis que l’usine de Tulle a été fermée. On n’a plus de produits…

M. Jean-Pierre Chevènement. - N’est-ce pas l’occasion de remuscler la production ?

M. Christian Mons. - Je pense qu’il n’y en a pas assez…

M. Jean-Pierre Chevènement. - C’est un choix important, sans qu’on en soit vraiment conscient.

M. Christian Mons. - C’est un choix qui a été arrêté en son temps, en concertation entre l’état-major, la DGA et l’industrie.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Monsieur le président, je vous remercie et vous promets que nous essaierons de prendre en considération l’essentiel de vos observations. Nous en tiendrons compte au moment de notre débat, et lors du vote de la LPM.

Jeudi 3 octobre 2013

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Loi de finances pour 2014 – Audition de M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense

La commission auditionne M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, sur le projet de loi de finances pour 2014.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – L’examen de la loi de programmation militaire et celui de la loi de finances pour 2014 se mêlent en ce moment. Les deux textes sont cohérents. Le cadre financier du projet de loi de finances est conforme à ce que j’avais annoncé dans la loi de programmation militaire : les crédits de la mission défense sont de 31,4 milliards d’euros. Lorsque le Président de la République a reçu dernièrement le Conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM), il a réaffirmé que les crédits défense étaient sanctuarisés, au million d’euros près sur la durée de la programmation. Les ressources exceptionnelles seront, comme prévu, de 1,8 milliard d’euros en 2014 : le programme des

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investissements d’avenir (PIA) fournira 1,5 milliard d’euros qui iront, via le Centre national d’études spatiales (Cnes) et le Commissariat à l’énergie atomique (CEA) à la recherche en matière spatiale et de dissuasion ; 200 millions d’euros proviendront de cessions d’emprises foncières ; et le reste, de redevances diverses. Les dépenses de fonctionnement diminueront de 100 millions d’euros, soit 11% des 900 millions d’euros d’économies sur l’ensemble du budget de l’Etat. L’effort de mon ministère est significatif ! Il passe par une réorganisation fonctionnelle destinée à rendre plus efficace l’ensemble de la chaîne de décisions, en particulier en matière de ressources humaines et de finances. Cela nous évitera des perturbations telles que celles générées par Louvois ou dans les bases de défense, dont le fonctionnement a été épinglé par votre rapport. J’ai également été stupéfait de constater que si depuis 2008 les effectifs avaient baissé de 10%, le total des rémunérations avait, lui, augmenté de 3%. Cela ne peut pas continuer ! Je suis contraint à cette réorganisation du fait des dysfonctionnements internes du ministère, afin que le titre II, en particulier, soit bien géré. Si cet effet ciseau se poursuivait, il mettrait à mal le respect de la programmation.

Par ailleurs, le budget 2014 correspond aux premières déflations d’effectifs : il y aura 7 881 emplois en moins. J’ai appliqué une méthode d’écoute attentive, en évitant les coupes aveugles. Une analyse fonctionnelle a été menée pour assurer la cohérence entre services et pour que l’effort porte plus sur l’administration et les soutiens que sur les forces opérationnelles. La défense sera néanmoins le premier recruteur de l’État, avec 17 000 recrutements, dont de nombreux jeunes pas ou peu qualifiés, qui seront formés et pourront ensuite trouver des opportunités à l’intérieur ou à l’extérieur des armées. Les priorités que j’avais indiquées sont respectées : les crédits d’équipement passent de 16 à 16,5 milliards d’euros. Un effort particulier a été fait sur l’entretien programmé des matériels dont les crédits augmentent de 5,5%. Cela est valable également pour les petits équipements et les munitions, qui constituent trop souvent une variable d’ajustement, et dont la pénurie en fin d’année handicape la préparation de nos forces. Les études amont sont maintenues à 750 millions d’euros.

Les discussions sont en cours sur le programme d’acquisition avec les principaux industriels de l’armement, qui doivent adapter leurs cadences et souhaitent une lisibilité sur le calendrier. Cela se passe bien. J’ai lu avec intérêt la déclaration commune dans la presse de sept grands patrons du secteur, qui disent en substance : « Ce sera difficile, mais on y arrivera ». C’est aussi ma conviction.

Les commandes de 2014 portent sur les avions ravitailleurs – enfin ! – et sur les drones MALE, les pods de désignation laser du Rafale, le quatrième sous-marin Barracuda, des véhicules du programme Scorpion. Seront livrés le satellite franco-italien spatial Sicral, une frégate Fremm, quatre hélicoptères Tigre, sept hélicoptères NH90, onze Rafale, quatre A400M, que l’on appelle désormais Atlas.

M. Jacques Gautier. – On aurait préféré « Grizzli », mais les Britanniques ont voulu « Atlas ». Comme le géant qui porte le monde, en hommage à sa capacité de portage…

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – La référence grecque me convient ! Seront également livrés soixante missiles de croisière navals (MDCN) et soixante-dix-sept véhicules blindés de combat d’infanterie (VBCI).

Les opérations extérieures (Opex) donnent lieu à une inscription de 450 millions d’euros, au lieu de 630 auparavant. Si cela n’était pas suffisant, cette ligne serait abondée par péréquation interministérielle : c’est une victoire dans les arbitrages. Mais cela ne sera pas

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nécessaire : en 2014, le désengagement en Afghanistan sera terminé ; on ne sait pas forcément ce qui se passera après 2014 – on ne connaît pas la position américaine sur le sujet – mais on ne reviendra pas aux niveaux que nous avons connus. L’effectif décroît également au Mali : avec un millier d’hommes, on sera loin des 4 500 hommes – et parfois plus – présents au cours de l’intervention en 2013. L’articulation entre les Opex et les forces pré-positionnées en Afrique sera revue : une Opex de longue durée devient une force pré-positionnée… Il s’agira d’améliorer la réactivité des forces de Djibouti à Dakar, avec plus de sites et moins d’hommes sur chacun. Au Mali comme en République centrafricaine, notre bonne répartition des forces nous donne une capacité de réaction très rapide.

La presse a parlé des restructurations, je les détaillerai à la conférence de presse de cet après-midi. J’ai appliqué la méthode que je vous ai déjà exposée sur les 7 881 postes supprimés, en limitant à un tiers les postes des forces opérationnelles, et en répartissant le reste après une analyse fonctionnelle. Même si elles sont toujours dures à vivre, les mesures de dissolution d’unités sont modestes. Elles concernent tout d’abord la dissolution du quatrième régiment de dragons de Carpiagne, à Marseille.

M. Christian Cambon. – Jean-Claude Gaudin est-il content ?

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – Je ne prends pas mes décisions en fonction de ce genre de considérations ; mais oui, il est content, car ce régiment est remplacé par le premier régiment étranger de cavalerie (REC) d’Orange. Comme le but est de supprimer une brigade interarmes sur les huit, il faut bien commencer quelque part : j’ai décidé de commencer par ce régiment de chars, et de déménager le premier REC à Carpiagne, car l’implantation d’Orange aurait nécessité des travaux trop importants pour accueillir les véhicules du programme Scorpion. Ce régiment verra ainsi ses capacités d’entraînement augmentées et il se rapprochera d’Aubagne. Le maire d’Orange est mécontent. Pourtant la base aérienne est maintenue.

Concernant l’armée de l’air, le plus difficile sera la fermeture du détachement de Varennes-sur-Allier, où 209 postes seront supprimés d’ici 2015, dont 93 civils et 116 militaires. Il faut en effet regrouper le stockage dans des sites plus denses. J’ai rencontré longuement les élus de Varennes-sur-Allier ; toutes les mesures d’accompagnement nécessaires seront prises en dépit de faible nombre de civils concernés. Un contrat de redynamisation des sites de défense (CRSD) sera ainsi mis en place, ce qui n’était pas prévu à l’origine.

J’ai également décidé deux suppressions sans fermeture de site : celle de la plate-forme aéronautique, sous-employée, de la base aérienne de Dijon, avec un regroupement à Cazaux de la flotte des Alpha jets, que le maire de Dijon a parfaitement compris ; celle d’un escadron de défense sol-air à Luxeuil, parce que ce système n’est plus nécessaire à cet endroit. Il faut aussi mentionner une réduction des effectifs de la base aérienne d’Évreux et des transferts de Creil, où se situe la direction du renseignement militaire, vers Balard. Dans le cadre de la rationalisation des soutiens, j’ai décidé de dissoudre les états-majors de soutien de la défense, pour fluidifier la gestion des bases de défense. Cela concerne 500 personnes. Précisons une chose : en 2013 comme à l’avenir, j’examine une par une les restructurations que l’on me propose avant l’été. Il ne faut pas écouter les différentes rumeurs : avant ma décision, rien n’est dit. Ainsi, on m’avait proposé la fermeture pure et simple de la base aérienne de Luxeuil : ce ne sera finalement pas le cas.

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Je reviens à Varennes-sur-Allier, je veillerai à un accompagnement vigilant pour les personnes concernées qui sont 209 – et non 260 comme le dit Le Monde. Rappelons que 150 millions d’euros sont prévus dans la loi de programmation pour abonder le fonds de restructuration de sites et financer les contrats de revitalisation. Varennes-sur-Allier est un cas difficile, non en raison du nombre, puisque les 116 militaires seront mutés progressivement en 2014 et 2015, et que seuls 93 civils sont concernés, pour lesquels un dispositif social sera mis en place. Le problème est la perte de richesse pour la commune. Lorsque j’étais maire, ma commune a été poly-restructurée : trois fois ! Je sais la difficulté du sujet.

M. Michel Boutant. – Je suis stupéfait par ce vous nous dites sur l’augmentation de la masse salariale qui a accompagné la baisse des effectifs. Avez-vous une explication sur cette situation complètement anormale ?

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – C’est la faute de tout le monde et de personne. L’organisation interne aboutissait à cette contradiction : recrutements et financement des rémunérations étaient indépendants. C’est ce qui arrive lorsqu’il n’y a pas d’organisation unique. Le patron d’une armée avait naturellement tendance à recruter sans tenir compte de la contrainte globale. C’est pourquoi j’ai donné au secrétariat général pour l’administration (SGA) du ministère, et au directeur des ressources humaines en particulier, la responsabilité globale sur le recrutement et sur le paquet des rémunérations. Des officiers supérieurs en retraite s’en sont offusqués publiquement : « le pouvoir revient aux civils », affirment-ils. Je réponds à cela : à chacun son métier. La réorganisation est le produit d’une quarantaine de réunions menées depuis 2012 pour mettre fin à une irresponsabilité collective, dont Louvois est la dérive extrême, mais qui concernait aussi les bases de défense ou les questions de personnel. Citons par exemple le pourcentage d’officiers, passé de 15,5% en 2008 à 17% après la déflation. Cela ne peut pas rester ainsi.

M. Christian Cambon. – J’aimerais avoir votre éclairage sur deux sujets. D’une part, l’accompagnement de ceux qui quittent le service actif est confié à Défense Mobilité, pour les officiers. Qu’en est-il pour les sous-officiers et les militaires du rang ? Le dispositif d’attribution de pension après passage au grade supérieur n’est-il pas contradictoire avec l’objectif de maîtrise de la masse salariale ? Vous créez des passerelles avec la fonction publique ; existent-elles vers la fonction publique territoriale ? En tant que maire, je n’en ai pas eu connaissance. Nous peinons à recruter : cela pourrait donc être une piste à explorer.

D’autre part, Louvois est une erreur manifeste. Les responsabilités ont-elles été établies ? Quelle orientation prenez-vous pour sortir de cette situation : un progiciel nouveau qui ne pourra être livré avant trois ans, ou une correction de l’actuel ? Le versement indu de plus de 100 millions d’euros aux militaires aura-t-il des conséquences fiscales ?

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – Vous remarquerez que je n’ai jamais polémiqué sur la catastrophe que constitue Louvois. Je sais où il y a eu des manques dans la décision : principalement, on n’a pas expérimenté le nouveau système avant de le mettre en service et avant même de vérifier qu’il fonctionnait bien, on a fait disparaître l’ancien avec toute sa mémoire. C’est invraisemblable, scandaleux et lié à l’irresponsabilité que j’évoquais.

M. Jean-Louis Carrère, président. – On a vendu la voiture avant de recevoir la nouvelle !

M. Alain Gournac. – Le fournisseur a-t-il été payé ?

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M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – Il n’est pas seul responsable. L’ancien système était pour le moins artisanal. Nous avons pris des mesures transitoires d’urgence pour éviter les perturbations les plus graves, qui le sont de moins en moins.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Et qui sont très consommatrices en personnel !

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – Oui. J’ai renforcé le centre de Nancy pour l’armée de terre, constitué désormais de 400 personnes ; un autre centre à Toulon traite la marine nationale ; c’est un vrai supplice de Sisyphe, où tout est toujours à recommencer. Je prendrai une décision dans peu de temps sur ce sujet : courant octobre ou au plus tard à la mi-novembre. Il faut maintenant tailler dans le vif. Concernant la fiscalité, instruction a été donnée aux agents de Bercy sur tout le territoire d’examiner chaque cas individuellement. Les intéressés peuvent aussi téléphoner à Rambouillet pour faire le point sur leur situation. Le trop perçu doit en effet être remboursé, mais cela pose aussi des problèmes de fiscalité et de charges sociales.

Mme Michelle Demessine. – C’est épouvantable. Les femmes de militaires, elles, parlent sur les réseaux sociaux !

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – Elles ont raison. C’est un vrai tsunami. C’est pourquoi nous réorganisons le ministère. Il a failli arriver la même chose, toutes proportions gardées, pour les bases de défense et pour les pensions.

Le plan d’accompagnement des restructurations comprend déjà un certain nombre de mesures. La loi de programmation militaire les chiffre à 1 milliard d’euros. Je suis d’accord avec vous, il n’y a pas suffisamment d’initiatives en lien avec les collectivités territoriales. Le préfet de région pourrait notamment inciter les maires à s’adresser à Défense Mobilité.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Il pourrait interpeler les associations d’élus, plutôt que les maires : ADF, AMF…

M. Christian Cambon. – Certaines associations fonctionnent bien, d’autres moins. Mieux vaut s’adresser directement aux employeurs.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – La pension afférente au grade supérieur ou la promotion fonctionnelle reviennent moins cher. La mise en œuvre de ces dispositifs suppose toutefois le vote de la loi c’est pourquoi il est indispensable qu’elle soit votée avant le 31 décembre 2013 pour une mise en œuvre des dispositifs dès 2014.

M. Alain Gournac. – Nous sommes quelques-uns à suivre de près la situation malienne, marquée récemment par l’attentat djihadiste et les combats opposant les Touaregs à l’armée malienne. Le président de la République et vous-même avez rencontré le président malien. Votre vision de la situation en a-t-elle été modifiée ? Vous prévoyez d’abaisser à 1 000 nos effectifs sur place : n’est-ce pas trop tôt ?

Le maire d’Orange dit avoir appris par la presse la décision de restructuration concernant son régiment. Les commerçants de la ville sont affolés : vous devriez vous adressez à eux également, et non aux seuls soldats.

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Je suis également favorable à une meilleure coopération avec les collectivités territoriales. Les possibilités de recrutement existent. Ma police municipale est composée pour partie d’anciens gendarmes. D’autres postes pourraient aussi intéresser les militaires.

M. André Dulait . – Vous parlez d’une dotation de 150 millions d’euros au fonds de restructuration. Or les 150 derniers millions du fonds précédent n’ont pas tous été consommés. Dans les collectivités locales, nous avons constaté des difficultés…

M. Gilbert Roger. – Nous sommes engagés dans une course contre la montre pour demeurer dans le cadre financier fixé. Dans le passé, le nombre de jours d’entraînement de l’armée de terre était de 90, il est tombé à 83 cette année et la loi de finances initiale pour 2014 en prévoit également 83 : il en manque au moins 7 ! Ensuite, où trouverez-vous les 100 millions d’euros d’économies prévus en 2014, et 600 millions d’économies prévues sur six ans, sur une assiette totale de 3,5 milliards de fonctionnement par an ?

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – Dans la perspective des élections législatives qui se termineront mi-décembre, nous maintenons au Mali 2 500 hommes, et nous n’engagerons qu’ensuite la baisse, pour atteindre 1 000 en début d’année prochaine.

Al-Qaida au Maghreb islamique a repris ses initiatives. Nos forces spéciales ont dû intervenir à Tombouctou il y a deux jours, ce qui a causé la mort de plusieurs terroristes. Le danger est toujours présent, surtout celui que font planer les Touaregs sur l’armée malienne. Le président Keïta a pris hier des initiatives visant à mater la rébellion à Kati, où demeure le général Sanogo, plus exactement le capitaine Sanogo auto-promu général quatre étoiles.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Encore un problème de masse salariale en perspective…

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – Il était indispensable que le président malien revienne rapidement de son voyage aux Nations-Unies et à Paris, afin d’affirmer l’autorité légitime qu’il représente. Le processus de réconciliation doit s’engager. Des annonces ont été faites : assises du Nord, réforme de décentralisation. Il serait souhaitable que ces actions soient conduites rapidement. Nous restons prudents. La mission des Nations-Unies au Mali (Minusma) poursuivra son déploiement au Nord. J’ai dit mon sentiment au représentant des Nations-Unies à Bamako il y a dix jours : les choses ne vont pas assez vite.

Le préfet du Vaucluse a rencontré le maire d’Orange. Le ministre ne peut appeler tout le monde personnellement.

Monsieur Dulait, les crédits du précédent fonds ont été consommés, quoique tardivement. Varennes-sur-Allier est un cas d’école, et nous ferons en sorte que la mobilisation des financements soit la plus rapide possible. En plus de 150 millions d’euros du fonds, les entreprises bénéficieront d’un dispositif d’incitation fiscale et sociale et pourront compter sur la mobilisation de la Banque publique d’investissement. Les préfets orchestreront ces dispositifs en vue de la signature, pour les zones les plus touchées par les suppressions d’effectifs, de contrats de redynamisation de site.

La norme d’entraînement de l’armée de terre chute continuellement depuis de nombreuses années. Cette tendance doit cesser. Une augmentation des crédits de l’EPM tous

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milieux de 5,5% permettra précisément de maintenir cette norme à 83 jours en 2014 comme en 2015, avant de l’augmenter effectivement.

Les 100 millions d’euros d’économie ne concernent que l’année 2014, il n’est pas décidé de les reconduire.

M. Jean-Marie Bockel. – Monsieur le ministre, merci pour les précisions que vous avez apportées concernant la loi de finances pour 2014. Mais quelles bonnes raisons pouvez-vous nous donner de ne pas voter contre la loi de programmation militaire ? Non que j’aie l’intention de m’y opposer, mais vous avez sans doute des arguments politiques qui emporteront notre adhésion définitive. En outre, nous avons auditionné les responsables de l’ensemble de nos forces : ceux de la marine et l’aviation se veulent rassurants, en revanche, au sein de l’armée de terre, l’inquiétude est encore palpable.

J’attire votre attention sur la situation en Centrafrique, qui se dégrade rapidement. Je sais que le gouvernement y est attentif. Comment voyez-vous les choses à ce stade ?

En tant que maire, j’ai fait l’expérience de l’embauche de cadres militaires. Réserviste jusqu’au printemps dernier de la brigade franco-allemande, je n’y allais pas à reculons. Mais de fait, la greffe n’a pas pris. La compétence des militaires n’est nullement en cause : ils sont motivés, et les collectivités sont prêtes à les accueillir. Mais sans doute par manque de préparation, de transition, l’expérience n’a pas été concluante.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Une précision sur notre méthode de travail : je porterai seul une partie des amendements de la commission, avec toutefois nos rapporteurs pour avis sur le budget de la défense, pour ceux qui le souhaiteront. Ils représentent déjà la diversité politique. Introduire les groupes dans ce processus serait source de confusion.

L’Assemblée nationale et le Sénat fonctionnent parfois différemment. Pour notre part, nous étions opposés à la procédure d’urgence sur la loi de programmation militaire. Le débat a certes eu lieu, ici comme à l’Assemblée nationale. Nos collègues députés la souhaitent. Et ici, l’on m’a bien fait comprendre qu’en refusant l’urgence, je mettrais à mal la première année d’exécution de la loi de programmation. Je ne suis pas un perdreau de l’année, je sais qu’il y a plusieurs hypothèses. L’urgence en est une, que mes collègues avaient dénoncée la dernière fois, et qu’ils réclament aujourd’hui… Une autre serait que l’Assemblée nationale examine le texte bien avant le 13 décembre, afin que la procédure ordinaire se déroule sans retarder l’application de la loi. Notre commission est favorable à cette seconde solution.

Et pourtant, je vois bien que l’édifice bâti par la loi est tout d’équilibre et qu’il ne faut pas le déstabiliser.

M. Jean-Claude Requier. – La loi de programmation militaire prévoit 6 milliards d’euros de ressources exceptionnelles. Lesquelles seront mobilisés dans la loi de finances pour 2014 ?

Mme Michelle Demessine. – Ce texte n’est pas exempt de paradoxes : d’une part, entre le maintien des capacités militaires et la suppression de 54 000 emplois ; d’autre part, entre cette suppression et l’augmentation de 3% de la masse salariale. Les chefs d’état-major que nous avons auditionnés n’ont pas été en mesure de nous éclairer. Vis-à-vis du grand public, il faudra faire preuve de beaucoup de pédagogie…

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Mme Joëlle Garriaud-Maylam. – Je veux défendre les officiers en retraite, qui ont à cœur, tout autant que nous tous, de défendre nos intérêts et le rayonnement de la France. Il faut les écouter et les respecter.

Je m’interroge sur l’avenir du 3e régiment de parachutistes d’infanterie de marine de Carcassonne. Il a été dit qu’il ne serait pas être fermé en 2014 – sans doute car le maire de la ville est de votre bord politique. Mais j’y insiste, c’est un régiment d’élite, dont 477 membres sont morts pour la France au cours des dernières décennies. Nous devrions tout faire pour éviter sa fermeture.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – J’ai répondu aux officiers en retraite qui ont eu le courage de signer leurs propos. Quant aux lettres anonymes, je n’y donne jamais suite. Le dispositif antérieur ne fonctionnait pas. Les chefs d’état-major ne savent pas vous éclairer : c’est un signe ! Lorsque celui qui décide n’est pas aussi celui qui paye, personne n’est responsable de rien. Le secrétaire général pour l’administration exerce à présent une autorité fonctionnelle renforcée en matière financière et de ressources humaines, mais il ne s’agit nullement de faire noter les soldats par l’administration civile du ministère. Si nous avions appliqué ces principes de saine gestion plus tôt, nous n’aurions pas connu la catastrophe Louvois.

Madame Garriaud-Maylam, nos choix ne sont aucunement fonction des appartenances politiques.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Prenez Dijon !

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – A Dijon, comme à Varennes-sur-Allier ou Luxeuil-les-Bains, nous avons décidé en toute objectivité et dans le souci de préserver la cohérence de notre carte militaire. Nous prendrons les décisions relatives à la prochaine tranche de restructurations l’année prochaine à la même période. Celle relative au 3e RPIMa n’a donc pas été prise, ni celle relative à Castelnaudary. Lorsqu’elles le seront, nous préviendrons bien entendu les collectivités concernées.

Monsieur Bockel, la loi de programmation militaire ne doit pas être un objet d’affrontement partisan. Il y va des intérêts de la nation et de la sécurité du pays. Je ne l’ai, moi-même, jamais abordée sous l’angle partisan. La question qu’il faut se poser est celle-ci : les missions relatives à la sécurité de notre pays sont-elles bien remplies ? Qu’il s’agisse de protection du territoire, de capacité d’intervention ou de dissuasion, la réponse est oui. Les contrats opérationnels passés avec nos forces le confirment. Ajoutez à cela que nos moyens sont sanctuarisés, et que nous sommes le seul pays en Europe, Russie exclue, à y être parvenus.

Certes, il y a une contradiction apparente à sanctuariser les crédits et inscrire une déflation des effectifs. Celle-ci n’est cependant que de 23 400 postes, contre 54 000 dans la précédente loi de programmation, que je continue à gérer...

Mme Michelle Demessine. – Il reste 10 000 suppressions de postes à concrétiser.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – La nouvelle programmation présente toutefois des éléments nouveaux. Si les effectifs étaient demeurés élevés, nous n’aurions pas pu augmenter les crédits d’équipement, créer plus de 1 000 postes dans les

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forces spéciales ni 400 dans la cyberdéfense. Enfin, l’administration centrale doit perdre du poids.

Le Conseil de sécurité des Nations unies examinera prochainement une résolution destinée à transformer la mission internationale de soutien à la Centrafrique en opération de maintien de la paix, ce qui garantira notamment sa couverture financière. Nous y sommes favorables, mais au sein du Conseil, le Royaume-Uni s’y oppose. Le blocage devrait être levé, et une fois la résolution votée, nous soutiendrons cette opération. Il faudra alors davantage que les 450 hommes dont nous disposons sur place.

À la différence du Mali, l’intervention en Centrafrique s’apparente davantage à de la police intérieure. L’État n’existe plus, il est ravagé par des bandes rivales de brigands. La situation humanitaire est catastrophique. Seul l’aéroport où stationnent nos forces est encore debout, tout le reste est un capharnaüm. Heureusement nous n’avons presque plus de ressortissants sur place. Il ne faut pas tarder. La fragilisation du centre du continent africain faciliterait la pénétration de groupes djihadistes.

Les ressources exceptionnelles s’élèvent à 1,8 milliard d’euros, dont 1,5 milliard provenant du PIA, 200 millions de ressources immobilières, et le reste de la vente des fréquences 4G.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Nous déposerons un amendement pour sécuriser ces crédits.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – S’agissant de la procédure législative, la meilleure solution reste peut-être d’avancer l’examen du texte à l’Assemblée nationale. Le Premier ministre n’a pas rendu sa décision sur ce point. Si l’urgence était déclarée, cependant, le débat n’en perdrait guère de substance : il a déjà largement lieu dans cette commission comme dans celle de l’Assemblée nationale. Et soyons conscients que, si nous n’examinons pas en urgence le projet de loi, l’exécution pour 2014 sera menacée.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Surtout qu’il est prévu de revenir à l’Assemblée nationale à partir du 13 février…

M. Christian Cambon. – Nous partageons vos observations sur la qualité des forces de défense françaises, et nous ne souhaitons pas polémiquer. Notre inquiétude porte sur la répartition des crédits. La précédente loi de programmation a été un échec, nous en convenons. Regardez la loi de programmation de la politique de coopération : on entend de nouveaux objectifs à tout propos, puis chaque nouvelle difficulté ampute les crédits qu’on se proposait d’y inscrire. Entre les gels, les reports, les glissements, quelles garanties avons-nous que cette programmation sera respectée ? Peut-être conviendrait-il de diminuer les objectifs pour s’assurer de les tenir. S’engager sur des théâtres d’opération comme nous prévoyons de le faire coûte cher.

Nous sommes opposés à la procédure d’urgence, car tous les textes y sont soumis. Je le vois en conférence des présidents : le ministre chargé des relations avec le Parlement y fait ce qu’il veut, il impose l’urgence à tout bout de champ. La responsabilité du gouvernement dans cet état de fait est claire !

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M. Jean-Louis Carrère, président. – Le ministre chargé des relations avec le Parlement vient d’un département que je connais bien. Il me semble possible de trouver un compromis.

Le budget de la défense ne doit pas opposer une majorité et une opposition. Lorsque nous en sommes saisis, nous essayons de nous mettre dans la position du décideur : aurions-nous pu faire mieux ? C’est ainsi que nous avons accepté les précédents budgets. Il ne s’agit pas de gommer nos différences – elles font notre charme à la française – mais de faire prévaloir l’intérêt général, à plus forte raison en période de crise. Ce n’est pas un consensus mou, c’est un consensus fort.

Les amendements que nous déposerons auront pour but de garantir la bonne exécution de la loi de programmation : ainsi du pouvoir donné aux rapporteurs spéciaux d’exercer un contrôle sur place et sur pièces. Il s’agit de s’assurer que le ministère n’est pas dépossédé en cours de route des moyens d’assurer ses missions.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – Les décisions du conseil de défense engagent le président de la République. Les dépenses de défense sont sanctuarisées, je le répète, car le président de la république l’a redit lundi 30 septembre devant les membres des CFM, « au million d’euros près ». Il y a une obligation de résultats pour les 6,1 milliards d’euros sur la durée de la programmation. En 2013 et 2014, nous étions au rendez-vous. A nouveau, l’édifice est équilibré : lui enlever une pierre le ferait tomber.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Je vous remercie.

Mardi 8 octobre 2013

- Présidence de Jean-Louis Carrère, président –

Loi de programmation militaire 2014-2019 - Examen du rapport et du texte de la commission

EXAMEN DU RAPPORT

M. Jean-Louis Carrère, président. – Avant de passer aux amendements, je souhaite que nous ayons un débat général maîtrisé. Ne changeons pas notre habitude, qui est de préférer aux grandes déclarations polémiques la recherche de l’intérêt général.

Sans revenir sur les analyses effectuées par le nouveau Livre blanc ni sur la nécessité d’une nouvelle loi de programmation militaire, rappelons que cette dernière répond à une double ambition : adapter notre outil de défense aux évolutions du contexte stratégique et préserver notre effort de défense afin de maintenir notre autonomie d’action. Le président de la République a décidé de sanctuariser les moyens financiers dont disposera la défense nationale. Les ressources du ministère de la défense sont maintenues à 31,4 milliards d’euros par an jusqu’en 2016, puis augmenteront progressivement jusqu’à 32,5 milliards en 2019, pour atteindre un total de 190 milliards d’euros sur la période. La France conserve ainsi ses ambitions de défense tout en tenant compte de l’objectif de redressement des finances publiques, dont la dégradation est devenue en elle-même un enjeu de souveraineté.

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La défense est le troisième poste de dépense de l’État, après l’éducation, mais aussi après les intérêts de la dette. Or l’ensemble des démocraties occidentales, en Europe mais aussi aux États-Unis, procèdent aujourd’hui à des coupes drastiques dans leur budget de défense. La France sera ainsi l’un des rares pays en Europe capables de protéger de manière autonome son territoire et sa population, de dissuader tout agresseur étatique grâce au maintien de la dissuasion dans ses deux composantes, et d’intervenir militairement hors de son territoire. Même le Royaume-Uni a été contraint de renoncer à certaines capacités militaires, comme ses moyens aériens de patrouille maritime.

Le projet de loi de programmation prolonge, mais de façon plus modérée, la réduction du format de nos armées prévue par la précédente loi ; moins nombreuses, mais mieux armées, nos forces bénéficieront d’équipements nouveaux qui accroîtront leur efficacité opérationnelle : drones de moyenne altitude et longue endurance (MALE), avions de transport tactique A400M et ravitailleurs en vol, dont l’absence a fait défaut en Libye ou au Mali. Il poursuit tous les programmes d’équipements et en lance de nouveaux : seront ainsi livrés le premier sous-marin d’attaque nucléaire Barracuda, six frégates multimissions (FREMM) et des avions de combat Rafale. La modernisation des moyens de transport et de combat terrestre continuera avec le programme Scorpion. Grâce à la priorité donnée aux équipements, au renseignement et à la cyberdéfense, la France disposera d’un outil de défense moderne et adapté. Notre industrie de défense sera sauvegardée et les crédits de la recherche en matière de défense seront sanctuarisés.

Le projet de loi de programmation préserve ainsi l’essentiel ; il est d’une grande cohérence mais relativement fragile de ce fait même : le manque de l’un de ses éléments peut mettre l’ensemble en péril.

Nous ne sommes donc pas entièrement satisfaits, ou plutôt, nous restons inquiets. Aussi un amendement proposera-t-il, en cas de retour à meilleure fortune, de redresser le budget de la défense vers l’objectif de 2% du PIB.

Pour mettre en œuvre cette loi de programmation, il faudra relever cinq défis. Le premier tient aux recettes exceptionnelles, provenant notamment de la vente de fréquences ou de cessions immobilières, qui viennent compléter les ressources budgétaires à hauteur de 6,1 milliards d’euros sur la période, soit 3% des ressources totales ; pour s’assurer qu’elles seront bien au rendez-vous, au montant et au moment prévus, l’ensemble des rapporteurs budgétaires de notre commission ont signé un amendement prévoyant qu’en cas de non-réalisation, elles seraient intégralement compensées par d’autres recettes ou par des crédits budgétaires sur un financement interministériel. Le deuxième défi est celui de la réussite de la déflation des effectifs et de la maîtrise de la masse salariale. La maîtrise des dépenses de soutien et du maintien en condition opérationnelle représentent un troisième enjeu. Quatrième défi, la préparation opérationnelle ne doit plus servir de variable d’ajustement : il en va de la crédibilité opérationnelle de nos armées et de leur moral. Enfin, cinquième et dernier défi, l’exportation : le maintien d’une industrie de défense forte suppose des succès à l’exportation quand les besoins des armées nationales ne suffisent pas.

Parce que la bonne exécution de la loi de programmation militaire sera déterminante – elle doit être absolument vertueuse ! –, nous proposerons un ensemble d’amendements renforçant le contrôle du Parlement sur cette exécution. La vigilance des élus est une garantie pour que la défense ne soit pas une nouvelle fois une variable d’ajustement.

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Les orientations générales méritent d’être approuvées. Sa mise en œuvre exigera beaucoup d’efforts, mais elle est très attendue par la communauté militaire et le monde de la défense. Elle est surtout dans l’intérêt de notre pays et au service de nos concitoyens et de notre sécurité. Comme l’a illustré son intervention au Mali, notre pays dispose d’équipements de très grande qualité mais surtout de militaires qui ont fait la preuve de leur professionnalisme, de leur dévouement et de leur efficacité. Notre commission et notre assemblée doivent, en approuvant ce projet de loi, témoigner de l’attachement des élus de la Nation à notre défense et aux hommes et femmes qui servent notre pays parfois jusqu’au sacrifice suprême.

M. Daniel Reiner, rapporteur délégué (équipements). – Jusqu’en 2009, la loi de programmation militaire portait uniquement sur les équipements. On prend désormais en compte les autres agrégats. C’est une bonne chose, tant les interactions entre les grandes masses financières sont fortes. Au demeurant, l’exécution de la précédente loi a moins souffert d’une dérive financière, 3% par rapport au vote d’origine et 1,6% par rapport à la trajectoire rectifiée en 2010, que d’une mauvaise maîtrise de la masse salariale qui est venue amputer les crédits d’équipements. Il faut faire en sorte que cela ne se reproduise plus.

Pour le reste, cette loi de programmation s’inscrit pleinement dans la continuité de la précédente : aucun grand programme d’armement n’est arrêté et aucun n’a été lancé, sauf peut-être les drones et les MRTT dont on parlait déjà. Elle donne la priorité aux équipements : l’agrégat équipements augmentera en valeur absolue de 16 milliards en 2013 à 18,2 milliards en 2019, et cela dans une enveloppe qui stagne en euros courants ; les industriels auraient mauvaise grâce à se plaindre, et ils ne le font pas. Mais cette priorité ne vaut que pour autant qu’elle soit exécutée. Le gouvernement a entendu faire une loi réaliste et sincère, dont nous voudrions qu’elle soit la première à être exécutée conforme. Les lois de Bercy ne sont pas celles de la physique ? Si nous ne sommes pas capables, ni à droite, ni à gauche d’exécuter correctement les lois de programmation, contentons-nous des lois de finances annuelles ! Si au contraire nous souhaitons continuer d’en faire, alors donnons-nous les moyens de faire respecter leur exécution. Cela passe par un renforcement des pouvoirs de contrôle du Parlement, y compris sur pièces et sur place. Nous allons devoir peut-être faire le bonheur du gouvernement malgré lui. Nous n’avons pas accès à des documents importants, comme la version actualisée du référentiel de programmation (VAR), malgré mes demandes répétées. Il n’est plus acceptable que le directeur général de l’armement empêche certains responsables de programmes de venir s’exprimer sur leur exécution. Enfin, il nous semble important que l’État publie sa stratégie d’acquisition, comme cela était prévu dans le précédent Livre blanc.

Il est de l’intérêt de nos industriels de bénéficier de l’éclairage stratégique du client étatique afin qu’ils ne dépensent ni leur temps ni leur énergie sur des recherches ou des démonstrateurs de programmes qui ne verront jamais le jour. Nous vous proposerons en conséquence de sous-amender l’amendement 11 sur la stratégie d’acquisition.

M. Jacques Gautier, rapporteur délégué (équipements conventionnels). – Ne boudons pas notre plaisir : optiquement au moins, la priorité semble bien donnée aux équipements, dans une loi qui a toujours été une loi d’équipements, et sous réserve que les dérapages de la masse salariale n’amputent pas les crédits des programmes, comme cela avait été le cas dans la précédente LPM. Ces nouvelles marges de manœuvre n’ont pu être dégagées dans une enveloppe qui stagne en valeur qu’au prix de la diminution du format, de l’étalement des programmes et de la réduction des cibles.

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La diminution du format, particulièrement rude dans l’armée de terre et dans l’aviation de chasse, touche aussi bien les équipements que les effectifs. Or, en matière militaire, la qualité de l’équipement est déterminante, mais la quantité compte aussi. Une arme est un système complexe composé d’une plate-forme et de la munition, dans un tel système, c’est la munition qui est la véritable arme. Or la loi de programmation va trop loin dans la réduction des cibles des programmes de missiles et de bombes. La cible du scalp naval, déjà ramenée à 200 unités, passe à 150. C’est trop peu, quand on sait que 170 missiles de croisières ont été envoyés sur la Libye aux premiers jours de l’intervention. C’est vrai également du missile Aster et des kits de guidage des bombes AASM qui permettent d’engager des cibles à haute valeur ajoutée hors zone. Il faut corriger cela, sinon notre armée n’aura d’autre utilité que de faire tourner les chaînes de production de nos industriels et de défiler sur les Champs-Élysées.

La réduction des cibles et l’étalement dans le temps sont les deux pires choses qui puissent arriver à un programme d’armement. Toute réduction des cibles se traduit mécaniquement par une augmentation, voire une explosion des coûts unitaires. Nous aurons au final commandé onze FREMM sur les dix-sept contractualisées, mais nous en aurons payé quatorze, et j’attends de faire le décompte pour le Rafale. En outre, cela rend obsolètes des équipements neufs, et conduit l’État à de coûteuses mises à jour. Quand il s’écoule cinquante ans entre la conception d’un programme et l’arrivée dans les forces du dernier exemplaire, c’est un peu comme si nos soldats s’écriaient : « Magnifique ! Les nouvelles Simca mille sont arrivées ! ».

Quand les gouvernements essaient de dégager des marges de trésorerie, l’État a intérêt à respecter sa parole et à avoir des programmes courts. Il serait ainsi préférable d’élargir les séries non pas dans le temps, mais dans l’espace par la coopération, comme dans le cas de l’avion A400M – ce magnifique appareil, désormais arrivé dans les forces, nous donnera une authentique autonomie stratégique, tactique et industrielle.

Je voudrais terminer sur une note positive ; la programmation va se traduire par l’entrée dans les forces d’équipements, pour la plupart d’entre eux conçus et commandés sous les précédents gouvernements. C’est dire comment la solidarité de ce que nous faisons en cette matière transcende la durée des gouvernements en place et doit être considérée du seul point de vue des intérêts de l’État.

M. Xavier Pintat, rapporteur délégué (nucléaire et espace). – Je me réjouis du maintien des deux composantes de dissuasion. Le rapport d’information que Didier Boulaud et moi-même avions rédigé l’an dernier a été entendu et j’en félicite le gouvernement. Mais je mettrai néanmoins un bémol. La trajectoire financière qui sous-tend la programmation prévoit que notre effort de défense sera de 1,3% du PIB dans cinq ans : cela veut dire que nous n’aurons plus les moyens de tout faire ; Il faudra choisir, c’est-à-dire renoncer soit à la composante océanique, soit au groupe aéronaval autour du porte-avions, soit à la capacité d’intervention à l’extérieur et aux A400M. Je ne parle même pas de la composante aérienne de la dissuasion dont le coût de l’ordre d’une centaine de millions d’euros par an – hors rénovation – n’est pas à la hauteur des enjeux. D’autant que les missiles ASMP/A sont les seuls missiles porteurs de l’arme capables de traverser les défenses anti-missiles balistiques. Donc je dirai que le feu est à l’orange : ça passe, mais la prochaine fois on risque fort de devoir s’arrêter au feu.

Je me réjouis de l’arrivée des drones Reaper dans les forces. Nous avions pris des positions en pointe sur ce sujet puisque, avec Jacques Gautier, nous nous étions opposés au

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gouvernement de l’époque, pourtant de la même couleur politique que nous. C’est la grandeur et l’utilité du Sénat que de prendre ses décisions en toute indépendance. Puisque le gouvernement a pris une décision difficile et courageuse, pour laquelle je rends publiquement hommage à Jean-Yves Le Drian, de grâce, ne perdons pas notre temps et notre argent à essayer de franciser un drone qui marche. Gardons-les pour construire, ensemble avec nos amis européens, un drone de troisième génération en proposant une feuille de route réaliste et financée pour le sommet de décembre des chefs d’État et de gouvernement européens de décembre. Sur ce sujet, nous n’accepterons pas que l’État acquière un drone tactique, quel qu’il soit, sans un appel d’offres. Cela serait contraire aux intérêts financiers de l’État et à la satisfaction du besoin opérationnel de nos armées. Tirons les leçons du passé et ne refaisons pas les mêmes erreurs qu’avec le drone Harfang.

Sur l’espace militaire, je me félicite que la programmation poursuive les programmes déjà engagés tels que Musis (multinational space-based imaging system) ou Syracuse (système de radiocommunication utilisant un satellite). Je regrette cependant l’absence de l’alerte spatiale ou alerte avancée. On ne peut pas insister à longueur de Livre blanc et de loi de programmation sur la souveraineté nationale, l’indépendance stratégique et l’autonomie d’appréciation et ne rien proposer pour les garantir. Il faut être cohérent : ou bien nous réduisons nos ambitions à la hauteur de nos moyens, ou bien nous nous donnons les moyens de nos ambitions. Cette loi de programmation est ainsi la moins mauvaise possible dans le cadre budgétaire tracé… malheureusement ce cadre budgétaire n’est pas le bon.

M. André Dulait, rapporteur délégué (ressources humaines). – Cette loi de programmation poursuit la diminution des effectifs : pour les années 2014-2019, l’article 4 prévoit une réduction d’environ 23 000 postes qui s’ajoute à la suppression d’environ 10 000 postes prévue par la précédente loi, soit une déflation totale de 33 000 postes sur la période et 82 000 sur les deux lois.

La grande manœuvre des ressources humaines est beaucoup plus qu’une réduction des effectifs. C’est une réforme sans précédent du fonctionnement et des méthodes de gestion des armées, indissociable de la dissolution d’unités, d’organismes et de régiments, de la création des bases de défense, de la mutualisation et de la rationalisation du soutien commun. Les réformes menées de front sont inédites par leur ampleur. Peu d’institutions en France ont réussi un pareil tour de force et restructuré ainsi tout en engageant en permanence plus de 10 000 hommes sur le terrain dans plusieurs théâtres d’opération dont le dernier en date, le Mali, a illustré leurs performances – je veux leur rendre hommage. La catastrophe de Louvois est à comprendre dans ce contexte : une réforme sans précédent menée au pas de charge.

Le rythme de la déflation ira en décroissant vers 2019. Elle portera sur le soutien puis sur les forces de combat, affectant pour 78% des effectifs militaires et pour 22% des effectifs civils. Plus les années passent, plus la réduction des effectifs, notamment dans le soutien, devient difficile.

L’application de la précédente loi avait conduit à un maintien, voire à une croissance de la masse salariale, malgré la diminution des effectifs, à cause notamment de l’augmentation de la proportion des gradés, avec un objectif de dépyramidage. Celle-ci imposera au contraire une surdéflation des officiers, de l’ordre de 5 800 postes pour atteindre une proportion de 16% en fin de programmation. Des mesures similaires seront appliquées pour les civils.

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De même, le renforcement de l’autorité fonctionnelle de la direction des ressources humaines du ministère de la défense (DRHMD) précisera les responsabilités en matière de suivi de la masse salariale, avec un document budgétaire unique. Enfin, dans la précédente loi, la moitié des gains résultant de la déflation avait été consacrée à l’amélioration de la condition militaire, l’autre moitié allant aux équipements. De moitié inférieure à la précédente, l’enveloppe de mesures catégorielles (45 millions d’euros par an), traduira un retour catégoriel moindre.

Pour atteindre ces objectifs, un certain nombre de dispositions de la partie normative du projet favorisent les départs de militaires, tels que la pension afférente au grade supérieur (article 23), la promotion fonctionnelle (article 24), ou encore la prolongation du pécule d’incitation à quitter l’armée (article 25) et de la mise en position de disponibilité. L’article 28 proroge en outre l’indemnité de départ volontaire pour les ouvriers d’État. Les armées pourront déterminer de façon précise les cibles par grade et par année susceptibles de bénéficier de ces dispositifs. Ces dispositions très classiques n’appellent ni observation ni amendement.

La réussite de la déflation demande que le moral des troupes soit préservé. Une évolution d’une telle envergure ne pourra être conduite efficacement à son terme sans la mobilisation et l’adhésion de l’ensemble des personnels civils et militaires. La condition militaire ne doit pas s’écarter excessivement des conditions de travail des civils ; la qualité du recrutement comme la fidélisation des militaires en dépendent. Une autre condition est la préservation du flux de recrutement, nécessaire au maintien d’une armée jeune, prête au combat. Or la tentation peut être forte de jouer sur les recrutements si les départs anticipés ou les mobilités vers la fonction publique ne sont pas à la hauteur. Les administrations, qui réduisent leurs effectifs, n’accueillent pas nos militaires à bras ouvert !

Je vous proposerai, lors de l’examen des articles, deux amendements : le premier sur le financement des opérations extérieures, le deuxième relatif au contrôle de la masse salariale.

Mme Michelle Demessine, rapporteure déléguée (accompagnement économique, immobilier et infrastructures). – Soulignons tout d’abord l’engagement de l’État et du ministère de la défense sur l’accompagnement économique des territoires, qui n’existe pas en Grande-Bretagne ou en Allemagne. L’enveloppe de 150 millions d’euros est proportionnée à l’ampleur des restructurations attendues, moindre que dans la précédente loi de programmation. Le rapport annexé indique que les mécanismes de contractualisation avec les communes pour la redynamisation des territoires seront simplifiés et que le régime des prêts participatifs de la Société de financement pour la réforme et le développement (Sofired), désormais au sein de la Banque publique d’investissement (BPI) sera amélioré. La prorogation de la possibilité de cession des emprises militaires délaissées à l’euro symbolique est annoncée pour le projet de loi de finances pour 2015. Il y a peu de précision en revanche, sur l’accompagnement fiscal et sur les dispositifs annexes. Nous vous proposerons quelques amendements pour conforter ce dispositif et pour que le Parlement suive mieux sa mise en œuvre.

Des ressources exceptionnelles sont attendues des cessions immobilières de la défense : 650 millions d’euros sur la période dont 200 millions par an les trois premières années, en particulier grâce à la cession des emprises parisiennes. L’article 29 proroge la dérogation au code de la propriété des personnes publiques autorisant la remise des immeubles à France Domaines sans avoir à vérifier préalablement leur éventuelle utilité pour

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d’autres services de l’État. La clause de retour de 100% du produit des cessions au budget de la défense s’achevant à la fin de 2014 serait prorogée dans le projet de loi de finances pour 2015 ; nous vous proposerons de l’inclure dès 2014. Il s’agit enfin de lever des freins à la cession des immeubles, par exemple ceux tenant à la dépollution pyrotechnique.

L’optimisation des infrastructures immobilières se traduira sans doute par une densification des emprises, une rationalisation des structures, mais d’une ampleur plus réduite qu’au cours de la précédente loi. Un effort sera fait pour réaliser certaines infrastructures, décalées au cours de la précédente programmation, concernant la maintenance et les conditions de vie des militaires. Les programmes de réalisation d’infrastructures spécifiques pour accueillir les nouveaux équipements seront poursuivis, comme la rénovation des réseaux électriques des grands ports et celle des hôpitaux. Le réajustement des commandes d’équipement entraînera une adaptation des programmes d’infrastructures qui y sont associés mais dans une moindre mesure : réduisez le nombre de hangars, il faut toujours une piste pour les avions...

M. Joël Guerriau, rapporteur délégué (articles 30, 31 et 32). – L’article 30 étend le régime juridique des polygones d’isolement autour d’établissements sortis de l’orbite organique du ministère à la suite de privatisations. L’article 31 rehausse au niveau législatif des exemptions et aménagements de nature réglementaire aux procédures de l’enquête publique, afin d’assurer la protection du secret de la défense nationale. L’évolution de la jurisprudence du Conseil constitutionnel y invite. L’article 32 complète un article du code pénal qui sanctionne « les intrusions non autorisées sur un terrain, dans une construction ou dans un engin affecté à l’autorité militaire », parce que les ports militaires étaient couverts de façon insuffisante, notamment pour ce qui concerne les plans d’eau. Nous n’avons pas d’objection à l’adoption de ces articles.

M. Gilbert Roger, rapporteur délégué (préparation opérationnelle et maintien en conditions opérationnelles). – L’entraînement fonde la valeur opérationnelle des forces armées. Depuis plusieurs années, nous nous alarmons de l’effritement continu et préoccupant des crédits dévolus à la préparation opérationnelle et des conditions d’entraînement des militaires, notamment dans les unités non projetées en OPEX. Dans un contexte de rareté budgétaire et d’engagements nombreux, on a privilégié les interventions extérieures au détriment des missions d’entraînement sur le territoire national. Les jours d’entraînement de l’armée de terre ont fondu comme neige au soleil des 150 jours prévus dans la loi de programmation 2009 aux 83 réalisés en 2013….

La priorité donnée aux opérations s’est également ressentie pour les matériels et équipements utilisés pour l’entraînement, dont la disponibilité opérationnelle s’est trouvée particulièrement contrainte, tandis que les dotations budgétaires consacrées à l’entretien programmé des matériels s’éloignaient progressivement des trajectoires de la loi de programmation. On se trouve aujourd’hui dans l’effet de ciseau de ce qu’on appelle la courbe en baignoire : la maintenance d’un parc d’équipement vieilli et hétérogène devient difficile et plus couteuse ; l’arrivée de nouveaux matériels renchérit également le coût d’entretien, insuffisamment couvert par les dotations budgétaires. Puiser dans le stock de pièces de rechange a fini par affecter directement la disponibilité des matériels. Nous avons ainsi de véritables points noirs bien connus : transport stratégique et tactique de l’armée de l’air, patrouille maritime de la marine, AMX10 de l’armée de terre… La prévision de disponibilité est tombée à 40% pour les véhicules de l’avant blindé (VAB), à 50% pour les frégates et à 60% pour les avions de combat de l’armée de l’air.

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L’inversion de cette tendance est une priorité forte du projet de loi de programmation militaire. Les crédits consacrés à l’entretien programmé des matériels progresseront en moyenne de 4,3% par an en valeur pour s’établir à un niveau moyen de 3,4 milliards d’euros courants par an sur la période. Il faudra toutefois agir en deux temps : les deux premières années seront consacrées à la reconstitution des stocks et à la stabilisation de l’activité au niveau d’entraînement, déjà trop juste, de 2013 ; ce n’est qu’à compter de 2016 qu’est prévu un redressement des indicateurs d’entraînement.

Un grand programme de révision de la chaîne logistique (supply chain) a été lancé afin de rationaliser toutes les composantes du MCO. Il devrait voir le jour en 2015, pour une mise en œuvre en 2016.

C’est dans le moyen terme que les efforts paient. Les améliorations ne se feront pas d’un coup de baguette magique, mais avec de la ténacité, dans la durée. Nous soutenons bien sûr l’effort résolu du Gouvernement en la matière, et je vous présenterai tout à l’heure deux amendements pour l’inciter à ne pas flancher en cours de route.

M. André Trillard, rapporteur délégué (recherche et technologie de défense). – Je me réjouis que les crédits consacrés à la recherche et à la technologie de défense soient en principe sanctuarisés à hauteur de 730 millions d’euros par an, soit un peu plus que dans la précédente loi. Néanmoins, il ne faut pas exagérer l’importance de cette orientation qui résulte de la diminution de la production, de l’étalement des programmes dans le temps et de la réduction des cibles. En d’autres termes, dans une enveloppe budgétaire qui stagne en euros courants, les crédits sont concentrés sur les études plutôt que sur la production. C’est un choix respectable. Imaginer le futur de l’avion de combat et avoir les études sur les drones c’est bien ; avoir les drones en vrai c’est bien aussi. N’exagérons donc pas l’importance donnée aux crédits destinés aux études amont.

Lorsque les temps sont difficiles et les ressources rares il faut dépenser son argent à bon escient. Je regrette que le gouvernement n’ait pas profité de l’occasion pour modifier la démarche stratégique française. Certains documents comme le plan prospectif à trente ans n’ont pas été remis à jour depuis 2011. Cela signifie-t-il que pendant toute la durée de redéfinition du Livre blanc, de la loi de programmation et de la loi de finances, les industriels doivent s’arrêter de travailler ? N’est-il pas dans l’intérêt de ces mêmes industriels, de cette fameuse base industrielle et technologique de défense, de savoir quelles sont les priorités de l’État avant d’investir ? Cela est d’autant plus important pour les PME. MM. Gautier et Reiner défendront un sous-amendement sur le sujet.

De même, je me demande s’il ne faudrait pas dissocier les fonctions d’orientation et d’éclairage stratégique de la recherche des fonctions de conduite des programmes d’armement. Aux États-Unis, la Defense Advanced Research Projects Agency (DARPA) est une agence autonome et son action n’est pas absorbée par la lourde responsabilité de définir et de conduire les différents programmes. Or, en France, la Direction générale de l’armement est responsable de tout. Il y a sans doute là une réflexion à mener sur la nécessaire refonte de la démarche stratégique.

M. Jacques Berthou, rapporteur délégué (cyberdéfense). – Les attaques informatiques représentent aujourd’hui l’une des toutes premières menaces qui pèsent sur notre sécurité nationale. Le nouveau Livre blanc et ce projet de loi en font d’ailleurs une priorité nationale, comme l’avait demandé Jean-Marie Bockel.

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On peut distinguer trois grands types d’attaques informatiques : l’espionnage, souvent d’origine étatique, est massif, comme l’illustrent les révélations de l’ex-consultant de la National Security Agency (NSA) Edward Snowden, et touche à tous les domaines de souveraineté ; la déstabilisation est l’attaque la plus médiatisée car la plus visible, avec ses messages de propagande ou d’hostilité placés sur des sites internet mal protégés ou la paralysie de l’accès à des sites internet ou à des services en ligne, dites attaques en déni de service ; le sabotage, enfin, cherche à faire dysfonctionner les installations connectées aux réseaux de communications électroniques, qu’il s’agisse de services bancaires ou de centrales de production d’énergie. On peut ainsi penser au virus informatique Stuxnet, ayant détruit un millier de centrifugeuses de la centrale nucléaire iranienne de Natanz, retardant ainsi le programme nucléaire militaire de l’Iran, ou encore l’attaque subie par le premier producteur mondial de pétrole Saudi Aramco en août 2012.

Certaines de ces cyberattaques peuvent mettre en cause la sécurité nationale : attaques sur des systèmes étatiques, sur des réseaux essentiels touchant à des infrastructures critiques (comme une centrale électrique ou le réseau d’électricité par exemple), sur des systèmes de communication de nos équipements militaires, ou encore tentatives de pénétration des réseaux des administrations, des grandes institutions publiques et des entreprises stratégiques. Cette cybermenace ira inévitablement en s’accentuant : nous sommes tous les jours plus dépendants des systèmes d’information et d’internet, ce qui en fait des cibles particulièrement sensibles ; l’interconnexion des réseaux est croissante et l’utilisation de produits standards, dont les vulnérabilités sont en permanence scrutées par les attaquants, se généralise ; le profil des attaquants se professionnalise, avec l’apparition de véritables groupes de hackers capables de monnayer leur savoir-faire auprès d’un large éventail de commanditaires ; certains États eux-mêmes se dotent de capacités offensives ; enfin, ce type d’attaque reste peu coûteux et peu risqué pour celui qui le met en œuvre.

Comme le souligne le nouveau Livre blanc, il est indispensable de renforcer la protection et la défense des systèmes d’information et de communication jugés essentiels, comme le prévoit le projet de loi de programmation.

M. Jean-Marie Bockel, rapporteur délégué (cyberdéfense). – Trois principales mesures sont prévues dans la partie normative. Le projet renforce les moyens d’action de l’État, grâce à l’Agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI). En cas d’attaque informatique grave « portant atteinte au potentiel de guerre ou économique, à la sécurité ou à la survie de la Nation », celle-ci pourra accéder légalement à l’ordinateur utilisé par l’attaquant, surveiller son comportement et éventuellement neutraliser ses effets. Lors de son audition, le directeur général de l’ANSSI, Patrick Pailloux, a comparé cette disposition à la situation des pompiers : en cas d’incendie ils ont le droit d’enfoncer la porte pour sauver les occupants d’un immeuble.

En outre, ce texte renforce, comme nous l’avions demandé, les obligations des quelque 250 opérateurs d’importance vitale en matière de protection de leurs systèmes d’information. Cette loi reprend plusieurs propositions de notre rapport, ainsi que des mesures prévues par une proposition de directive européenne. Ainsi, ces opérateurs signaleront, sous peine de sanction, les incidents informatiques significatifs à l’ANSSI. L’État pourra imposer aux opérateurs des règles de sécurité informatique, définies secteur par secteur, en concertation avec les opérateurs. Il pourra aussi procéder à des audits ou des contrôles en matière de sécurité informatique, comme c’est déjà le cas pour la sécurité physique des installations sensibles. Enfin, en cas de crise informatique majeure, l’État pourra imposer des mesures drastiques, comme la déconnexion de l’Internet.

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Le troisième volet renforce la sécurité des grands équipements de réseau, à l’image des routeurs de cœur de réseau, en prévoyant un régime d’autorisation. Il s’agit d’éviter que ces équipements, par lesquels transitent toutes les communications, ne soient utilisés par certains États ou organisations à des fins d’espionnage en y plaçant des dispositifs d’interception.

Au total, les dispositions normatives renforcent la protection de nos systèmes d’information et légalisent des actions que nous serions amenés à mener. Avec Jacques Berthou, nous vous proposerons de compléter ces mesures par deux amendements pour autoriser l’étude des vulnérabilités informatiques des laboratoires de recherche et des entreprises spécialisées dans la sécurité informatique.

Le rapport annexé prévoit un renforcement des moyens humains et financiers des armées, de la DGA et des services spécialisés consacrés à la cyberdéfense, afin de combler notre retard.

Je salue votre engagement, monsieur le Ministre, dans le domaine de la cyberdéfense, qui a été rappelé par le contre-amiral Arnaud Coustillière, officier général à la cyberdéfense, lors de son audition. Malgré la diminution des effectifs du ministère et dans un contexte économique difficile, vous avez récemment annoncé à Rennes que les effectifs et les moyens financiers consacrés à la cyberdéfense seront renforcés. Compte tenu de l’importance de ce sujet, nous avons pensé utile, avec Jacques Berthou et en accord avec notre président, de proposer un amendement afin de graver cela dans le marbre de la loi.

M. André Vallini, rapporteur délégué (judiciarisati on). – Le chapitre 4, dont vous avez bien voulu nous charger, avec Marcel-Pierre Cléach, qui m’a prié de l’excuser, lutte contre la judiciarisation inutile de l’action militaire.

Le Président de la République a pris, dès mai 2012, à la suite de la décision très commentée de la Cour de Cassation dans l’affaire d’Uzbeen, l’engagement de ne pas soumettre les militaires engagés en opérations à un risque juridique excessif, qui viendrait paralyser leur action : « Nos militaires qui assurent la protection de la Nation méritent en retour que la Nation les protège, notamment d’une judiciarisation inutile de leur action » a-t-il dit à l’époque. Le recours croissant au juge dans les rapports sociaux n’est pas spécifique à l’action militaire ; c’est une évolution générale de la société. Pourtant, la situation d’un militaire en opérations étant différente de celle d’un chirurgien ou d’un médecin urgentiste, il convient de prévoir des dispositions pénales particulières.

Le militaire est naturellement amené à faire usage de la force ; en opérations, l’urgence est son lot commun. Il exerce parfois son métier dans des conditions extrêmes. La mort, dont l’acceptation figure en toutes lettres, sous le terme de « sacrifice suprême », dans le statut général des militaires, est la conséquence ultime d’un engagement, et non un dommage causé à une victime. L’application du droit commun n’est pas totalement adaptée à ces circonstances très particulières. Pour autant, « On est citoyen avant d’être soldat » disait Napoléon, et l’accès des victimes au juge est un principe constitutionnel qui ne peut souffrir que des exceptions limitées.

Conciliant au mieux ces deux impératifs contradictoires, les propositions du groupe de travail entre les ministères de la défense et de la justice reprennent la réflexion menée dans le cadre de la commission Denoix de Saint Marc en 2004 sur le statut général des militaires, qui nous avait conduits à adopter diverses dispositions législatives en 2005.

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Il convient tout d’abord de souligner le caractère très spécifique de la mort au combat, dont la cause n’est, en principe, ni suspecte ni inconnue, pour éviter ainsi que certains événements graves mais inhérents à la nature des opérations militaires, ne soient immédiatement appréhendés sur le terrain judiciaire. Le projet de loi met ainsi fin au déclenchement automatique de l’enquête pour recherche des causes de la mort dans le cadre de combats. Les magistrats pourront décider s’il y a lieu à enquête. De plus, le parquet aura le monopole de la mise en mouvement de l’action publique en cas de crimes ou délits commis par un militaire à l’étranger, dans le strict cadre d’une opération militaire et dans l’accomplissement de sa mission.

L’excuse pénale pour le militaire qui, dans le cadre d’une opération militaire se déroulant à l’extérieur du territoire français, exerce des mesures de coercition ou fait usage de la force armée, ou en donne l’ordre, « lorsque cela est nécessaire à l’accomplissement de sa mission », s’appliquera aussi pour des interventions militaires ponctuelles de type libération d’otages, évacuation de ressortissants ou police en haute mer, et pas seulement pour les OPEX stricto sensu. La responsabilité pénale des militaires ne pourra être engagée pour des faits de violence involontaires qu’après prise en compte par la justice d’un certain nombre de circonstances inhérentes aux difficultés particulières de l’action militaire.

Enfin, la spécialisation des juridictions de droit commun en charge des affaires pénales concernant les militaires se poursuit, d’où la concentration du contentieux pour les infractions commises sur le territoire national sur un plus petit nombre de juridiction – elles passeront de 33 à moins d’une dizaine. La concentration et la spécialisation sont nécessaires ; nous l’avions dit dès 2011 lorsque nous avions supprimé le tribunal aux armées de Paris.

Ce volet de la loi de programmation est très attendu de la communauté militaire, et il est bien reçu aussi bien par le ministère de la justice, que par les avocats et magistrats que nous avons rencontrés. De façon générale, on constate un certain rapprochement entre deux mondes qui étaient soit étrangers soit hostiles l’un à l’autre. Nous avons insisté auprès de la chancellerie et des magistrats sur la formation des juges à la chose militaire, et ce dès l’École nationale de la magistrature, et auprès du ministère de la défense sur l’impératif de professionnaliser la prévôté, de renforcer le conseil juridique auprès des chefs de corps mais aussi d’informer et d’accompagner les familles des victimes, car les proches ne partagent pas toujours l’engagement du soldat victime au combat. En cas d’événement grave, des maladresses ont pu être commises par le passé, qui ont précipité la judiciarisation.

La question la plus sensible est celle du monopole des poursuites pour les événements survenus en OPEX. Le filtre du parquet est justifié non seulement en raison du risque d’instrumentalisation des prétoires contre la politique de défense, que Robert Badinter mettait en avant dès 1982, mais aussi à cause des conséquences opérationnelles de la judiciarisation. Le risque pénal inhibe le commandement, alors que l’audace et la prise de risque calculé font partie de la manœuvre militaire, suivant la devise : « Qui ose gagne ». Avec le risque de judiciarisation, les chefs voudront se couvrir et leur main pourrait passer de l’épée au parapluie. Le risque pénal fragilise la chaîne d’exécution de l’ordre, alors que la discipline et l’obéissance fondent l’efficacité militaire, surtout dans l’armée française, caractérisée par une prise de responsabilité à tous niveaux, notamment dans les forces spéciales.

Le gouvernement nous proposant un bon point d’équilibre, je ne vous présenterai que des amendements de précision.

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M. Alain Néri, rapporteur délégué (harkis). – L’article 33 rétablit les intentions du législateur qui, de façon constante depuis 1987, réserve le bénéfice de l’allocation de reconnaissance servie aux harkis, aux seuls membres des formations supplétives de l’armée française en Algérie, soumis antérieurement au statut civil de droit local applicable aux populations arabo-berbères d’origine locale. La loi de 1987 et les lois en découlant avaient posé deux critères : celui de résidence ou de domicile sur le territoire français ou de l’Union européenne, et celui de nationalité. Le Conseil constitutionnel a considéré à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité, que ce dernier ne pouvait être justifié par l’objet de la loi. En censurant cette disposition, il a de facto rendu bénéficiaires de l’allocation de reconnaissance de nouvelles catégories. Le coût de cette extension serait de 270 millions pour 9 000 bénéficiaires supplémentaires. Pour éviter cet effet d’aubaine, l’article 33 vise directement « les membres des formations supplétives de statut civil de droit local », pour éviter la référence au critère de la nationalité prohibé par le Conseil constitutionnel. Je vous propose de l’adopter.

M. Jean-Louis Carrère, président (renseignement). – Le précédent Livre blanc de 2008 avait consacré la nouvelle fonction stratégique « connaissance et anticipation » et fait du renseignement une priorité. La création du coordonnateur national du renseignement, la fusion de la direction centrale des renseignements généraux (RG) et de la direction de la surveillance du territoire (DST) au sein de la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), qui s’appellera dans quelques jours la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), ainsi que la création d’une académie du renseignement, ont renforcé les échanges entre les six services de la « communauté française du renseignement » : la DCRI, la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), la direction du renseignement militaire (DRM), la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) et Tracfin.

La précédente loi de programmation militaire s’est traduite par une augmentation sensible des moyens humains et budgétaires, principalement au profit de la DGSE. En revanche, les programmes majeurs de renseignement militaire, comme les satellites MUSIS et CERES ont subi des retards très importants.

Enfin, les dysfonctionnements constatés à l’occasion de l’affaire Merah ont démontré qu’il fallait renforcer les moyens du renseignement intérieur, mais aussi prévoir un véritable contrôle parlementaire sur les services de renseignement, afin d’éviter une judiciarisation excessive.

Dans le prolongement du nouveau Livre blanc, qui érige le renseignement en priorité majeure, le projet renforce sensiblement les moyens humains et financiers des services de renseignement, et adapte le cadre juridique de leur action. Le chapitre 2 prévoit ainsi de renforcer la protection de l’anonymat des agents appelés à témoigner lors de procédures judiciaires, d’élargir l’accès des services de renseignement aux fichiers administratifs et de police judiciaire, d’autoriser l’accès des services au fichier des déplacements aériens (API), de créer un nouveau fichier sur les données des passagers aériens (PNR) et de clarifier le cadre juridique de la géolocalisation en temps réel.

Avec Michel Boutant et Jeanny Lorgeoux, nous nous sommes entretenus de ces mesures avec le coordonnateur national du renseignement, M. Alain Zabulon, avec le directeur général de la sécurité extérieure, M. Bernard Bajolet, avec le directeur du projet PNR, M. Evence Richard, ainsi qu’avec les représentants de la CNIL. Il est ressorti de ces auditions, comme des travaux du groupe de travail n° 4 de la commission chargée d’élaborer

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le Livre blanc, auxquels j’ai participé, qu’il fallait adapter le cadre juridique afin de renforcer l’efficacité d’action des agents des services de renseignement, tout en préservant le respect des libertés et droits fondamentaux. À cet égard, les représentants de la CNIL ont critiqué le nouveau fichier PNR, le jugeant inutile et soulevant des difficultés au regard de la protection des données personnelles. Ce fichier s’inspire d’une proposition de directive de la Commission européenne qui a fait l’objet d’un accord politique au Conseil mais qui a été rejetée par le Parlement européen. Les données PNR sont les données communiquées par un passager lors de la réservation d’un vol. Elles sont particulièrement utiles aux services de renseignement. Ainsi, lors de l’enquête sur Mohammed Merah, il est apparu que celui-ci avait effectué plusieurs séjours au Pakistan et en Afghanistan mais qu’il avait trompé la vigilance des services en effectuant plusieurs escales courtes. De plus, les compagnies aériennes françaises transmettent les données PNR aux États-Unis, au Canada et à l’Australie, en vertu d’accords conclus avec l’Union européenne, alors que nos propres services de renseignement ne peuvent y avoir accès. Nous vous proposerons plusieurs amendements pour renforcer les garanties relatives à la protection des données personnelles.

Jusqu’en 2007, la France était la seule démocratie occidentale à ne pas disposer d’un organe parlementaire dédié au contrôle des services de renseignement. La création en 2007 de la délégation parlementaire au renseignement a corrigé cette anomalie. En tant que membre de cette délégation, avec notre collègue Michel Boutant, je peux témoigner que, depuis plusieurs années, une véritable relation de confiance s’est nouée avec les services.

Cette délégation, à qui le projet confère un pouvoir de contrôle de la politique du gouvernement en matière de renseignement, sera informée de la stratégie nationale du renseignement et du plan national d’orientation du renseignement ; un rapport lui sera transmis tous les ans sur les crédits des services de renseignement. Le texte étend aussi la liste des personnes pouvant être auditionnées. Surtout, la commission de vérification des fonds spéciaux deviendrait une formation spécialisée de la délégation. Jusqu’à présent, les deux organismes étaient concurrents et la commission de vérification disposait de moyens plus importants que la délégation. Ces avancées sont importantes. Nous vous proposerons toutefois plusieurs amendements pour renforcer le contrôle parlementaire, en prévoyant que la délégation puisse auditionner les directeurs mais aussi les agents des services et connaître, sous certaines conditions, les opérations achevées.

M. Jacques Gautier. – Nous vivons un moment important, car nous réfléchissons à l’horizon de six, voire de douze ans. Notre approche doit être la plus constructive possible. Membre du Conseil permanent de sécurité et engagés auprès de divers pays africains, nos responsabilités internationales sont importantes, contrairement à d’autres pays européens, et nous intervenons seuls ou au sein de coalitions régionales ou internationales.

Cette loi de programmation correspond-elle aux besoins de notre pays ? Certains estiment que le ministre a obtenu de réelles avancées. Ce qui est sûr, c’est qu’il a sauvegardé l’essentiel. Aussi une partie du groupe UMP s’abstiendra-t-elle, reconnaissant par là même qu’il a préservé l’avenir, même s’il reste incertain. D’autres insisteront sur la fragilité de cette loi de programmation qui ne fait pas de choix et dont l’ambition dépasse nos moyens budgétaires. Dénonçant un manque de courage politique, ils voteront contre. Chacun se prononcera avec sincérité pour que notre pays tienne sa place dans le monde, quitte à revoir ses ambitions.

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M. Jean-Marie Bockel. – Les auditions ont été très intéressantes, notamment la vôtre, monsieur le Ministre, mais aussi celles des chefs d’état-major des différentes armes ; certains ont été enthousiastes, d’autres plus réservés.

Reste le débat sur la dissuasion nucléaire : a-t-elle encore un sens, en avons-nous encore les moyens ? Ces questions sont légitimes. Dans le monde actuel, j’estime toutefois que cet outil d’influence conforte notre rôle dans diverses instances internationales. Le groupe UDI se réunira mardi prochain pour déterminer son vote ; en ce qui nous concerne, nous ne prônerons pas un vote négatif.

Mme Michelle Demessine. – Cette loi de programmation a le grand mérite de préserver l’essentiel de notre outil militaire, maintenant ainsi notre rang stratégique et notre influence internationale. Notre pays va continuer, pour combien de temps encore ?, à mener de front la dissuasion nucléaire, des OPEX exigeantes et il va accroître ses efforts dans le domaine du renseignement.

Notre commission a joué son rôle, et elle a déposé des amendements. Pourtant, je doute que les moyens soient alloués objectifs stratégiques du Livre blanc. Nos capacités militaires correspondront-elles aux ambitions du gouvernement ? Des économies sont réalisées au prix d’une réduction drastique des effectifs : 82 000 emplois en douze ans ! Même si nos forces opérationnelles sont les moins touchées, à terme, cette saignée affaiblira nos capacités.

Enfin, nous sommes fondamentalement opposés à la dissuasion nucléaire : ses crédits sont sanctuarisés alors que l’arme nucléaire ne faisant plus face aux menaces actuelles, il est inutile de la moderniser. Ses crédits seraient bien plus utiles à l’armée de terre.

Conscient néanmoins des efforts du gouvernement, le groupe CRC s’abstiendra.

Mme Kalliopi Ango Ela. – Le groupe écologiste se réunira la semaine prochaine pour décider de son vote.

M. Jean-Pierre Chevènement. – Le groupe RDSE votera cette loi de programmation militaire, d’autant que le ministre n’a pas ménagé ses efforts et qu’il a obtenu un résultat très au-dessus de ce que l’on pouvait craindre.

Le déclassement stratégique de la France que pourrait entraîner une prolongation de la stagnation économique, serait grave car notre équation politique est particulière, notre protection est assurée par la dissuasion. Je ne partage d’ailleurs pas ce qui vient d’être dit. Nous ne sommes pas à l’abri de surprises stratégiques, les révolutions arabes l’ont montré et l’Asie est le continent de toutes les tensions à venir. Nous ne sommes pas à l’abri de frappes venues de très loin. Ceux qui souhaiteraient que notre pays se défasse de cette arme oublient qu’elle a été conçue pour que la France reste, le cas échéant, en dehors d’un conflit où ses intérêts vitaux ne seraient pas engagés.

M. Jean Besson. – Très bien !

M. Jean-Pierre Chevènement. – Quant aux OPEX, nous devons remplir nos obligations dans le cadre de la légalité internationale. C’est une fonction dont il faut savoir user avec modération.

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M. Daniel Reiner. – Les commissaires socialistes soutiendront ce projet de loi, non pas uniquement par solidarité majoritaire, mais parce qu’ils estiment que le ministre a obtenu ce qu’il pouvait espérer dans les circonstances actuelles. La souveraineté de notre pays est assurée. Comme l’aurait dit le général de Gaulle, il y a une ardente obligation de retrouver des équilibres budgétaires qui conservent à la France toute la force de sa voix. Ce projet de loi est en adéquation avec le Livre blanc, et il préserve la cohérence générale de notre armée, ce qui est essentiel.

Nous mesurons néanmoins les insuffisances et les risques – l’histoire nous a montré qu’aucune loi de programmation n’a été respectée. Nous souhaitons que celle-ci le soit et vous trouverez, monsieur le Ministre, l’ensemble des membres de cette commission à vos côtés pour faire en sorte qu’elle le soit.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Nous avons travaillé depuis deux ans à l’élaboration du Livre blanc et nous avions conscience de l’âpreté des temps, la crise érodant la fin de l’exécution de la loi de programmation militaire. La commission toute entière, au-delà des divergences politiques, a travaillé à proposer des solutions les meilleures possibles et dignes de l’intérêt général.

Sur la maritimisation ou maritimité, grâce à la pertinence de nos rapports nous avons joué un grand rôle à l’intérieur de la commission de revue du Livre blanc. Les groupes de travail ont présenté diverses propositions. Le Livre blanc a été écrit et la commission unanime a estimé que l’outil de défense était adapté aux grands enjeux de notre pays.

Vous avez beaucoup travaillé, monsieur le Ministre et, de notre côté, nous n’avons pas ménagé notre peine pour obtenir les meilleurs arbitrages. À quelques heures des décisions finales, nous n’étions pas sûrs d’arriver à ce niveau. Indiscutablement, cette victoire est collective. Le Sénat a obtenu 1,5% du PIB, qui était le plancher en-dessous duquel nous aurions refusé de voter le budget. Comme l’ont dit MM. Gautier, Pintat et d’autres encore, la loi de programmation peut pourtant nous entraîner en-dessous de ce seuil en fin de parcours.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense. – S’il y a de la croissance….

M. Jean-Louis Carrère, président. – Si elle revenait avec plus de force, il faudrait aller vers deux points du PIB.

Avec nos rapports, avec les amendements que nous proposons, nous faisons œuvre utile. Quand je vois notre influence, je suis fier du rôle joué par notre commission et le Sénat : nous aurons renforcé le bicamérisme.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – J’ai reconnu dans vos propos un certain nombre de mes préoccupations. Vos travaux m’ont servi sur plusieurs sujets. La continuité républicaine doit prévaloir pour le dispositif de défense et c’est pourquoi je n’ai pas l’intention de polémiquer avec mes prédécesseurs. En dépit de la situation économique, j’ai défendu la pérennité de notre effort de défense.

La critique que je pourrais formuler à l’égard de cette loi de programmation n’est pas celle de l’insuffisance, mais du risque que disparaisse l’un des éléments de l’équilibre. – je sais pouvoir compter sur la vigilance de votre commission.

J’ai signé hier soir avec le roi d’Arabie Saoudite un contrat à l’exportation de 1,3 milliard ce qui prouve d’une part tout l’intérêt que porte le roi à ce contrat, lui qui n’était

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pas apparu en public depuis deux ans et, d’autre part, la capacité d’exportation de nos entreprises. Les sept grands industriels de la défense ont publié un texte rappelant les risques mais disant leur volonté de s’imposer. J’en ai la conviction, nous allons gagner.

La dissuasion est un élément majeur de la loi de programmation. Il ne faut ni surestimer son poids financier (12% du budget total), ni sous-estimer son poids politique et sécuritaire. La dissuasion assure une influence internationale, comme l’a dit M. Bockel, mais aussi notre sécurité finale. Un général en retraite s’est fait une spécialité de dire qu’il fallait réduire la dissuasion pour accroître le budget consacré à l’armée de terre. Je ne partage pas ce point de vue et j’aimerais que d’autres porte-parole défendent un concept qui n’a jamais été aussi nécessaire.

Dans Vers l’armée de métier, le général de Gaulle disait que nous ne devions pas construire l’armée de notre héritage mais l’armée de nos besoins. C’est ce qui a guidé ma réflexion tout au long de ce travail.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

M. Jean-Louis Carrère, président. – Je vous propose de réserver l’article 2 et le rapport annexé : plusieurs amendements transférant dans la partie normative des paragraphes du rapport annexé, il est préférable d’examiner d’abord les dispositions normatives afin de mettre ensuite en cohérence le rapport annexé.

L’article 2 est réservé, ainsi que le rapport annexé.

Article 1er

L’article 1er est adopté.

Article 3

M. Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 7, cosigné par tous les rapporteurs budgétaires de la mission défense, porte sur les recettes exceptionnelles et garantit la sincérité de la programmation financière en s’assurant que, si les recettes exceptionnelles affectées à la mission défense provenant notamment de la vente de fréquences ou des cessions immobilières ne sont pas bien réalisés au montant et au moment prévus, elles seront intégralement compensées par d’autres recettes exceptionnelles ou par des crédits budgétaires sur la base d’un financement interministériel.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Avis défavorable du gouvernement.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Pour garantir la sincérité de la programmation, je maintiens l’amendement.

L’amendement n° 7 est adopté.

L’article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

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Article additionnel après l’article 3

M. André Dulait, rapporteur délégué. – Afin de sécuriser le financement des OPEX, la programmation repose depuis la précédente loi de programmation militaire sur une dotation prévisionnelle annuelle dans le budget de la mission « Défense » et un financement interministériel en cas de dépassement. Ce mécanisme assurait une budgétisation sincère pour des dépenses non prévisibles et un financement interministériel afin d’éviter ainsi qu’elles soient gagées par des annulations de crédit d’un montant équivalent en dépenses d’équipement et bouleversent ainsi l’équilibre de la programmation.

Ce projet de loi prend en compte la limitation de nos engagements et les priorités stratégiques définies dans le Livre blanc, dont le montant inscrit dans l’annexe est de 450 millions, contre 630 en loi de finances pour 2013. Nous n’avons pas remis en cause ce montant, même si les menaces internationales ne diminuent pas. Durant ces dix dernières années, les surcoûts moyens des OPEX étaient supérieurs à 500 millions. Nous souhaitons en revanche que cette disposition figure dans le corps du texte et non dans son annexe, d’où l’amendement n° 15. En outre, l’importance de ces opérations justifie qu’elles fassent l’objet d’un débat annuel au Parlement sur les engagements de la France en dehors du territoire national et d’un bilan politique auprès des commissions compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Enfin, le mécanisme prévu dans le rapport annexé pour la gestion des surcoûts nets non couverts par cette dotation nous apparaît trop complexe et c’est pourquoi nous vous proposons d’en revenir à la rédaction de la précédente loi de programmation militaire.

M. Jean-Louis Carrère, président. – J’invite M. Gournac à cosigner cet amendement.

M. Alain Gournac. – D’accord.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Avis favorable, sous réserve que cela figure aussi dans le rapport annexé.

M . Jean-Louis Carrère, président. – Votons l’amendement, nous en tirerons ensuite les conséquences sur le rapport annexé…

M. Pierre Bernard-Reymond. – Soit.

L’amendement n° 15 rectifié est adopté.

Article 4

M. Gérard Larcher . – L’armée de nos besoins ? Nous avons plutôt celle de nos moyens. J’ai de fortes réticences sur les articles 4 et 5 ainsi que sur les amendements n°s 12, 18, 19, 20 et 21, car l’article 35 de notre Constitution confère à l’exécutif la responsabilité d’engager nos forces armées. La révision constitutionnelle de 2008 a donné au Parlement des pouvoirs de contrôle. Je ne suis pas pour leur augmentation excessive, d’autant que la Délégation parlementaire au renseignement a été créée en 2007. Ne passons pas à un autre système. Mon expérience m’incite à ne pas modifier un équilibre institutionnel qui me tient à cœur. Pour ces raisons, je ne voterai pas les amendements sur les articles additionnels après l’article 4 ainsi que sur l’article 5.

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M. Alain Gournac. – Moi non plus !

L’article 4 est adopté.

Article additionnel après l’article 4

M . Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 9 insère une clause de revoyure, ainsi qu’une clause de retour à meilleure fortune. Avant la fin 2015, la trajectoire financière, l’activité opérationnelle, les équipements majeurs, les déflations d’effectifs et la mise en œuvre des réformes seront actualisés. La norme de 2 % du PIB est réaffirmée. Je souhaite que l’amendement soit rectifié afin d’ôter la référence à l’OTAN.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – D’accord sur l’actualisation, qui interviendra en 2015 ; sur la clause de retour à meilleure fortune, je suis en revanche réservé.

M . Jean-Louis Carrère, président. – Mieux vaut écrire « La présente programmation ». Nous estimons néanmoins qu’il n’est pas de mauvaise méthode psychologique d’afficher nos objectifs. Je vous propose en conséquence de maintenir l’amendement.

M. Jacques Gautier. – 2% du PIB représentent 43 milliards d’euros : même si nous atteignons 1,5% grâce à 21 milliards de ressources exceptionnelles, nous pourrons sabler le champagne !

M . Alain Néri . – Il s’agit de lever de légitimes inquiétudes…

M . Jean-Louis Carrère, président. – Tel est précisément l’objet de notre amendement rectifié.

L’amendement n° 9 rectifié est adopté et l’article additionnel inséré.

Division additionnelle après l’article 4

M . Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 24 insère un chapitre Ier bis intitulé « Dispositions relatives au contrôle parlementaire de l’exécution de la loi de programmation ».

L’amendement n° 24 est adopté et la division additionnelle insérée.

Articles additionnels après l’article 4

M . Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 12 confère aux commissions de l’Assemblé nationale et du Sénat chargées de la défense des pouvoirs de contrôle et d’investigation sur pièces et sur place, pour l’application de la loi de programmation, analogues à ceux déjà reconnus au rapporteur général et aux rapporteurs spéciaux de la commission des finances, qui ne sont nullement remis en cause. À la différence des membres de la commission des finances, les membres de notre commission peuvent se voir opposer le secret de la défense nationale et ainsi ne pas obtenir communication de documents pourtant critiques, comme la version actualisée du référentiel de programmation (VAR). Les responsables de certains programmes d’armement, comme l’avion militaire A400M, n’ont pu être entendus par nos rapporteurs.

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M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Autant j’ai donné un avis de sagesse ou favorable sur de nombreux amendements, autant je suis défavorable à celui-ci qui pose un problème constitutionnel…

M. Alain Gournac. – J’allais le dire…

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – En outre, je ne peux m’associer à la levée du secret de la défense nationale. Je comprends vos préoccupations, monsieur le Président, mais ne peux vous suivre.

M. Gérard Larcher . – Absolument ! Je voterai contre.

M . Jean-Louis Carrère, président. – L’argument constitutionnel est contestable : le juge constitutionnel tranchera. Les pouvoirs dont il s’agit sont en tous points identiques à ceux reconnus par la LOLF à la commission des finances, à la seule exception du secret-défense. Notre amendement respecte en outre la décision du Conseil constitutionnel 2011-192-QPC, selon laquelle le secret de la défense nationale est lié aux prérogatives de l’exécutif et au principe de la séparation des pouvoirs, étant entendu que le Conseil a admis des exceptions à deux reprises, en faveur des membres de la délégation parlementaire au renseignement et de la commission de vérification des fonds spéciaux. En attendant, je rectifie l’amendement, en précisant qu’ils sont astreints au respect du secret de la défense nationale, et pour que la première phrase se lise : « disposent des pouvoirs d’investigation les plus étendus sur pièces et sur place pour suivre et contrôler de façon permanente l’emploi des crédits inscrits dans la loi de programmation militaire ainsi que ceux inscrits en loi de finances concernant la mission « Défense ».

Notre rédaction reprend mot pour mot les termes de l’article 3 de la loi de programmation culturelle relatifs au contrôle par le rapporteur de la commission des affaires culturelles du musée d’Orsay…

M. Gérard Larcher . – Ce n’est pas la même matière !

M. Alain Gournac. – Pas du tout !

M . Jean-Louis Carrère, président. – Le contrôle de la programmation militaire n’est pas moins important. Je vous propose de réfléchir, d’ici à la séance publique du 21 octobre, à une nouvelle rédaction.

L’amendement n° 12 rectifié est adopté, et l’article additionnel inséré.

M . Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 13 consacre dans la loi le contrôle semestriel du budget de la défense.

L’amendement n° 13 est adopté, et l’article additionnel inséré.

M . Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 6 prévoit la transmission directe aux commissions de la défense et des affaires étrangères des communications de la Cour des comptes intéressant leur domaine.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Avis favorable.

L’amendement n° 6 est adopté, et l’article additionnel inséré.

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M . Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 11 renforce également le contrôle du Parlement sur l’exécution de la loi de programmation, puisqu’il prévoit, avant le débat d’orientation budgétaire, le dépôt d’un rapport annuel du gouvernement, pouvant faire l’objet d’un débat.

M. Pierre Bernard-Reymond. – C’est normal.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Avis favorable.

M . Daniel Reiner, rapporteur délégué. – Nous avons déposé un sous-amendement issu de nos réflexions sur les capacités industrielles critiques, afin d’informer les entreprises du secteur de la stratégie d’acquisition de l’État. Cette stratégie pourrait préciser quand l’Etat souhaite passer des marchés de gré à gré et quand il souhaite au contraire procéder par voie d’appel d’offres ? Un document de l’État en la matière serait utile aux industriels. Les États-Unis et le Royaume-Uni le font. Pourquoi pas la France ? Comment les « plans étude amont » (PEA) seront-ils élaborés, autour de quelles orientations ? L’État doit avoir une stratégie et la faire connaître aux entreprises, afin qu’elles se positionnent. Cela servirait d’autant plus aux PME qui sont désavantagées par rapport aux grandes entreprises…

M. Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 38 demande un rapport annuel du Gouvernement au Parlement sur les dispositifs d’accompagnement des territoires affectés par les restructurations.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – De même que pour l’amendement précédent, je suis favorable à l’inclusion de ces informations dans le rapport annuel du gouvernement sur l’exécution de la loi de programmation.

M. André Trillard, rapporteur délégué. –Rectifions l’amendement n° 11 en ce sens.

M. Jean-Louis Carrère, président. – D’accord.

M. Alain Gournac. – Nous nous abstiendrons.

L’amendement n° 11 rectifié est adopté et l’article additionnel inséré.

Article 5

M. Jean-Louis Carrère, président. – Les amendements n°s 18, 19, 20 et 21 clarifient les missions et renforcent les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement, ainsi que son information. L’amendement n° 18 prévoit d’informer la délégation sur la stratégie nationale du renseignement.

M. Gérard Larcher . – Je me suis exprimé sur cette question.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Je vous en donne acte.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Le chapitre II renforce déjà le contrôle parlementaire.

M. Gérard Larcher . – Il faudrait modifier la Constitution de la Ve République pour aller plus loin.

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L’amendement n° 18 n’est pas adopté, non plus que l’amendement n° 19.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Je n’étais pas contre les amendements précédents, mais je m’oppose à l’amendement n° 20, qui propose que la délégation entende les agents des services, pour des raisons de sécurité.

M. Jean-Louis Carrère, président. – S’il n’est pas adopté, il n’y aura pas de vrai contrôle parlementaire. Les agents ne seront entendus qu’après accord de leur chef de service et uniquement par des parlementaires habilités au secret-défense.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Il en va de la sécurité et de la sérénité du personnel concerné ; j’y suis défavorable.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Je vous comprends, mais il faudra en assumer les conséquences devant l’opinion publique.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Nous avons déjà fait progresser le contrôle parlementaire ; il n’est pas possible d’aller plus loin.

M. Jean-Pierre Chevènement. – L’amendement n° 18 se bornait à demander la communication de la stratégie nationale du renseignement, c’est-à-dire d’un document qui a vocation à être rendu public…Je sens un certain flottement, ne peut-on voter à nouveau ?

M. Jean-Louis Carrère, président. – Le vote négatif est acquis.

M. Gérard Larcher . – Il n’y a aucun flottement.

L’amendement n° 20 n’est pas adopté, non plus que l’amendement n° 21.

M. Michel Billout . – Nous nous abstenons sur l’article 5.

L’article 5 est adopté.

Article 6

M. Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 22 porte sur la commission de vérification des fonds spéciaux, formation spécialisée de la délégation.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Favorable : le gouvernement laisse le soin à la délégation de s’organiser en interne comme elle l’entend, cela ne pose pas de problème majeur.

M. Xavier Pintat . – Il n’est pas précisé que les deux députés et deux sénateurs doivent être également répartis entre majorité et opposition…

M. Jeanny Lorgeoux. – Ce sont des concepts variables.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Il est clair que l’opposition sera représentée.

M. Xavier Pintat . – Ce n’est pas écrit.

553

M. Jean-Louis Carrère, président. – Le III de l’article 6 nonies de l’ordonnance dispose que les membres de la délégation sont désignés « de manière à assurer une représentation pluraliste. »

L’amendement n° 22 n’est pas adopté.

M. Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 34 concerne le secrétariat de la commission de vérification.

L’amendement n° 34 n’est pas adopté.

M. Michel Billout . – Nous nous abstenons sur l’article.

L’article 6 est adopté.

Article 7

L’article 7 est adopté.

Article 8

L’article 8 est adopté.

Article 9

L’article 9 est adopté.

Article 10

M. Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 29 exclut les données à caractère personnel sensibles du traitement automatisé.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Favorable.

M. Alain Gournac. – Je suis contre.

M. Jacques Gautier. – Ce sont des éléments qui peuvent servir à caractériser la menace. Il peut être essentiel de mentionner la religion.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. – Je suis absolument contre.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Le traitement automatisé de telles données n’est pas autorisé par la CNIL.

M. Pierre Bernard-Reymond. – Serait-il possible de le retirer ?

L’amendement n° 29 est rejeté.

M. Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 30 fixe une durée maximale de conservation des données de cinq ans.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Favorable.

554

M. Alain Gournac. – Je suis pour.

L’amendement n° 30 est adopté.

L’article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 11

M. Jean-Louis Carrère, président. – Les services de renseignement relevant de Bercy, comme la DNRED (direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières) ou Tracfin, doivent pouvoir vérifier les antécédents judiciaires aux fins de recrutement.

M. Alain Gournac. – Je suis contre.

M. Jeanny Lorgeoux. – Pourquoi ? C’est une question d’efficacité…

M. Jean-Louis Carrère, président. – …qui doit se concilier avec le droit.

M. Alain Gournac. – Je suis contre l’élargissement des pouvoirs au Parlement.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Il s’agit de sécuriser les recrutements ! La mesure accroît les pouvoirs des services, pas du Parlement.

M. Gérard Larcher . – C’est le bon sens !

M. Alain Gournac. – Soit.

L’amendement n° 31 est adopté.

L’article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 12

L’article 12 est adopté.

Article 13

M. Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 1, présenté par notre collègue Jean-Jacques Hyest, procède à une nouvelle rédaction de l’article, qui donne une base légale pérenne à la géolocalisation. Avant d’adopter une réforme d’une telle ampleur, je vous propose d’attendre l’avis de la commission des lois…

M. Alain Gournac. – Tout à fait.

M. Jean-Louis Carrère, président. –…et de surseoir jusqu’à l’examen des amendements extérieurs.

L’amendement n° 1 n’est pas adopté.

L’article 13 est adopté.

555

Article 14

L’article 14 est adopté.

Article 15

L’article 15 est adopté.

Article 16

L’article 16 est adopté.

Articles additionnels après l’article 16

M. Jacques Berthou, rapporteur délégué. – L’agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) reçoit régulièrement des adresses « IP » localisées en France, correspondant à des équipements industriels vulnérables ou susceptibles de faire l’objet d’une attaque informatique. Or elle ne peut alerter le détenteur ou l’exploitant d’une telle installation en danger. Cet article vise à la doter l’ANSSI d’agents assermentés pouvant obtenir des opérateurs de communications les coordonnées des utilisateurs des adresses internet correspondant à un système d’information vulnérable ou compromis.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Favorable.

L’amendement n° 32 est adopté et l’article additionnel inséré.

M. Jacques Berthou, rapporteur délégué. – L’amendement n° 33 renforce l’armature juridique de l’activité de recherche en sécurité informatique, qui doit utiliser, afin de développer des produits et services adaptés, des programmes destinés à attaquer les systèmes d’information. Or l’article L. 323-3-1 du code pénal interdit, sauf motif légitime, l’importation, la détention, l’offre ou la cession de tels programmes. En France, contrairement aux États-Unis, des sociétés de sécurité informatique ont été poursuivies sur le fondement de cet article. Afin de lever toute ambiguïté, et de renforcer nos capacités de recherche et de développement de produits et services aptes à lutter contre les attaques informatiques, cet amendement clarifie la rédaction de l’article L. 323-3-1 du code pénal, ainsi que de l’article L. 122-6-1 du code de la propriété intellectuelle.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Favorable.

L’amendement n° 33 est adopté et l’article additionnel inséré.

Article 17

L’article 17 est adopté.

Article 18

M. André Vallini, rapporteur délégué. – L’amendement n° 4 précise le champ d’application de l’article en remplaçant la notion « d’opération militaire », pour laquelle l’action publique ne peut être mise en mouvement que par le Procureur de la République, par la notion d’« opération mobilisant des capacités militaires » et en visant explicitement la libération d’otages, l’évacuation de ressortissants et la police en haute mer.

556

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Je vous remercie de votre initiative, favorable à la sécurisation judiciaire du personnel militaire en opération et je me rallie volontiers à cette nouvelle rédaction.

M. Alain Gournac. – Nous aussi.

L’amendement n° 4 est adopté.

L’article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 19

M. André Vallini, rapporteur délégué. – L’article 19 décline la loi Fauchon, appelée « loi Fauchon plus » par les militaires.

M. Jeanny Lorgeoux. – D’après l’ancien sénateur du Loir-et-Cher !

M. André Vallini, rapporteur délégué. – Il dispose : « Ces diligences normales sont appréciées au regard notamment de l’urgence dans laquelle ils ont exercé leurs missions, des informations dont ils ont disposé au moment de leur intervention et des circonstances liées à l’action de combat ». L’amendement n° 41 remplace ce « notamment », trop vague, par « en particulier », qui est plus heureux. Sur le fond, il s’agit de permettre aux magistrats de prendre en compte ce fameux « brouillard de la guerre » dans lequel évolue le soldat selon Clausewitz.

M. Pierre Bernard-Reymond. – D’accord.

L’amendement n° 41 est adopté.

M. André Vallini, rapporteur délégué. – Dans le même esprit, l’amendement n° 5 précise la notion d’ « opération militaire ».

L’amendement n° 5 est adopté.

L’article 19 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 20

L’article 20 est adopté.

Article 21

L’article 21 est adopté.

Article 22

L’article 22 est adopté.

Article 23

L’article 23 est adopté.

557

Article 24

L’article 24 est adopté.

Article 25

L’article 25 est adopté.

Article 26

L’article 26 est adopté.

Article 27

L’article 27 est adopté.

Article 28

L’article 28 est adopté.

Article 29

L’article 29 est adopté.

Article additionnel après l’article 29

Mme Michelle Demessine. – L’amendement n° 37 prolonge jusqu’au 31 décembre 2019 le dispositif de cession à l’euro symbolique aux collectivités territoriales de certaines emprises libérées par le ministère de la Défense.

M. André Trillard, rapporteur délégué . – Avis défavorable. L’État ne peut à la fois demander des recettes exceptionnelles et brader son patrimoine. Le ministre est mieux placé pour distinguer les biens qui ont de la valeur de ceux qui représentent une charge. Laissons-le négocier avec Bercy ou avec les maires et ne fixons pas un cadre rigide et uniforme jusqu’en 2019.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Ce dispositif de cession concerne uniquement les communes victimes de restructurations. Il sera reconduit dans la loi de finances pour 2014. Même si je suis favorable sur le fond à cet amendement, mon avis est défavorable car il est contraire à la Constitution d’inscrire dans la loi de programmation une disposition qui relèvera de la loi de finances pour 2015.

M. Joël Guerriau. – Pourtant la loi Duflot, qui prévoit une décote de 100 % pour le logement social, n’est pas une loi de finances.

M. André Trillard, rapporteur délégué . – Toutes les implantations militaires n’ont pas la même valeur. À Nantes, par exemple, les immeubles de la place Foch, baptisée « place Louis XVI » par les Nantais, ont une valeur inestimable. Il n’est pas possible de traiter de la même manière un terrain d’entraînement et un hôtel particulier. Le ministre est mieux placé pour apprécier selon les cas.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Dans l’annexe, il est précisé que le dispositif sera reconduit pour les collectivités les plus affectées par les restructurations.

558

L’amendement n° 37 est retiré.

Article 30

L’article 30 est adopté.

Article 31

L’article 31 est adopté.

Article 32

L’article 32 est adopté.

Article 33

L’article 33 est adopté.

Article 34

L’article 34 est adopté.

Article 35

L’article 35 est adopté.

Article 36

L’article 36 est adopté.

Article additionnel après l’article 36

M. Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 25 prévoit que la loi de programmation sera révisée au plus tard quatre ans après sa promulgation.

L’amendement n° 25 est adopté et devient article additionnel.

Article 2 et rapport annexé (précédemment réservé)

M. Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 17 réaffirme l’objectif de parvenir à terme à une défense européenne crédible et autonome.

M. Jean-Pierre Chevènement. – Comme Jésus a ressuscité Lazare, vous ressuscitez l’Europe de la défense, qu’un rapport récent de MM. Reiner, Gautier, Pintat et Vallini enterrait il y a peu. Bravo !

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Ma seule observation est de forme. Le gouvernement déposera un amendement rédactionnel.

L’amendement n° 17 est adopté.

559

M. Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 28 précise les crédits et le nombre de postes supplémentaires dont bénéficieront les services de renseignement sur la période 2014-2019.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Là encore, mes réserves concernent la forme. En effet, la DCRI ne relève pas de mon ministère. Quant aux chiffres cités ils sont inexacts et je ne souhaite pas les divulguer.

M. Jeanny Lorgeoux, rapporteur délégué. – Vous estimez que le nombre de postes budgétaires créés consacrés au renseignement est secret ?

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Ces chiffres ne sont pas justes et ne correspondent pas à la réalité.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Je retire cet amendement. Je m’inspirais des bonnes initiatives prises par la droite qui avait respecté l’objectif qu’elle avait fixé dans la précédente loi de programmation et augmenté le nombre de postes de la DGSE.

L’amendement n° 28 est retiré.

M. Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 23 poursuit les mêmes objectifs que le précédent mais concerne la cyberdéfense.

M. Jacques Berthou, rapporteur délégué. – Le rapport annexé, dans sa rédaction actuelle, mentionne uniquement un renforcement significatif des moyens dévolus à la cyberdéfense. L’amendement n° 23 donne des précisions chiffrées. Ainsi l’agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) devra disposer d’un budget de 90 millions d’euros et compter 500 agents en 2015. Les effectifs spécialisés dans ce domaine des armées et de la direction générale à l’armement augmenteront respectivement de 350 et 300. Il s’agit des chiffres avancés par le ministre dans son discours de Rennes en juin.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Comme précédemment, je n’ai pas de réserves sur le fond, mais je suggère aux auteurs de l’amendement de proposer une nouvelle rédaction. L’ANSSI ne dépend pas de mon ministère. Quant à la hausse des effectifs consacrés à la cyberdéfense, annoncée à Rennes, elle a déjà commencé.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Soit nous adoptons cet amendement, que nous modifierons ultérieurement, soit nous le retirons et déposerons un amendement extérieur.

M. Alain Gournac. – Ne changeons pas d’avis. Nous y étions favorables.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Adoptons-le et prenons l’engagement de modifier sa rédaction pour éviter qu’il ne tombe sous le coup de l’article 40 en séance.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Le gouvernement proposera une autre rédaction.

L’amendement n° 23 est adopté.

M. Gilbert Roger, rapporteur délégué. – L’amendement n° 2 précise que l’indicateur de préparation opérationnelle de l’armée de terre fixé à 90 jours s’entend hors participation aux opérations extérieures et intérieures.

560

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Avis favorable. Cet amendement place la barre haut mais correspond à mes engagements.

L’amendement n° 2 est adopté.

M. Gilbert Roger, rapporteur délégué. – Les indicateurs d’activité opérationnelle approuvés par le Parlement ne doivent pas constituer un simple affichage. Aussi l’amendement n 3 remplace-t-il, à l’alinéa 252, les mots « tendre vers » par « atteindre ».

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Avis défavorable.

M. Jean-Louis Carrère, président. – L’objectif sera sans doute difficile à atteindre en 2016. Mais, monsieur le ministre, mieux vaut fixer un objectif ambitieux que renoncer. Nous maintenons cet amendement.

L’amendement n° 3 est adopté.

M. Joël Guerriau, rapporteur délégué. – L’article 47 de la de la loi de finances pour 2006, modifiée, indique que le ministère de la défense bénéficie intégralement des produits de cessions de ses immeubles domaniaux jusqu’au 31 décembre 2014. Le Conseil constitutionnel considérant que l’affectation des ressources ne peut procéder que de dispositions inscrites dans les lois de finances, il n’était pas envisageable d’introduire un article modifiant l’article 47 dans le texte de la loi de programmation militaire. Aussi, afin de sécuriser l’affectation de ces ressources exceptionnelles, l’amendement n° 36 modifie la rédaction du rapport annexé pour inviter le législateur à proroger ce dispositif jusqu’en 2019.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Je n’ai pas d’objections de principe mais la rédaction doit être revue car certaines de ses dispositions relèvent de la loi de finances pour 2015.

M. Jean-Louis Carrère, président. – Adoptons-le. Le gouvernement pourra déposer un amendement.

L’amendement n° 36 est adopté.

M. Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 8 rectifié est de coordination. Il modifie la rédaction de la clause de sauvegarde portant sur les recettes exceptionnelles adoptée dans le corps de la loi.

L’amendement n° 8 est adopté.

M. Jean-Louis Carrère, président. – L’amendement n° 16 rectifié est de coordination. Il concerne les opérations extérieures.

L’amendement n° 16 rectifié est adopté.

M. André Dulait, rapporteur délégué. – La régulation de la masse salariale du ministère de la défense ne peut être effectuée que sur les dépenses sur lesquelles il dispose de leviers d’action. C’est pourquoi l’amendement n° 14 exclut les dépenses "hors socle".

561

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Avis défavorable. C’est une question de solidarité gouvernementale.

L’amendement n° 14 est adopté.

L’amendement n° 40 est devenu sans objet.

Mme Michelle Demessine, rapporteure déléguée. – L’amendement n° 35 inscrit explicitement le fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées (FSCT) dans le rapport annexé. Il s’agit de garantir son maintien jusqu’au 1er janvier 2022, soit deux ans après l’échéance de la présente loi, afin de soutenir les collectivités ou leurs services publics affectés par une restructuration importante.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Avis favorable.

L’amendement n° 35 est adopté.

Mme Michelle Demessine, rapporteure déléguée. – Le dispositif préalable spécifique lié à l'état de pollution pyrotechnique présumé des terrains cédé par le ministère de la défense accroît de manière significative les délais de vente et a un effet sur les recettes. Les services du ministère de la défense ont engagé une réforme du cadre juridique de ce dispositif, notamment du décret du 4 mars 1976. Elle vise à modifier le partage des responsabilités entre les ministères de la défense et de l’intérieur et comporte plusieurs mesures destinées à protéger les intérêts financiers de l’État ou à assouplir certaines dispositions du décret du 26 octobre 2005 relatif aux règles de sécurité applicables lors des travaux réalisés dans le cadre d'un chantier de dépollution pyrotechnique.

L’amendement n° 39 introduit un alinéa spécifique, dans le rapport annexé, qui précise que la réforme du cadre juridique de la dépollution pyrotechnique devra avoir été mise en œuvre avant le 31 décembre 2014. Il s’agit de soutenir la mise en œuvre de cette réforme et de montrer l’importance de la conduite rapide de cette réforme.

M. Jean-Yves Le Drian, ministre. – Avis très favorable.

L’amendement n° 39 est adopté, ainsi que les amendements de coordination n° 10, 27 et 26.

L’article 2 et le rapport annexé sont adoptés dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le projet de loi et le rapport annexé sont adoptés dans la rédaction issue des travaux de la commission.

562

Tableau récapitulatif sur le sort des amendements :

Auteur N° Objet Sort des

amendements

CHAPITRE I er

Article 3

M. CARRÈRE 7 Renforcer la portée de la « clause de sauvegarde » portant sur les recettes

exceptionnelles Adopté

Article additionnel après l’article 3

M. CARRÈRE 15 Insérer une clause de sauvegarde pour le

financement des OPEX Adopté avec rectification

Article additionnel après l’article 4

M. CARRÈRE 9 Insérer une « Clause de revoyure » et une « clause de retour à meilleure fortune »

Adopté avec rectification

Division additionnelle après l’article 4

M. CARRÈRE 24 Dispositions relatives au contrôle de

l’exécution de la présente loi de programmation

Adopté

Articles additionnels après l’article 4

M. CARRÈRE 12 Pouvoirs d’investigation des commissions de

la défense en matière de contrôle de l’exécution

Adopté avec rectification

M. CARRÈRE 13 Consacrer au niveau législatif les réunions de

contrôle du budget de la défense Adopté

M. CARRÈRE 6

Élargir aux commissions chargées de la défense et des affaires étrangères le bénéfice de la transmission des communications de la

Cour des comptes

Adopté

M. CARRÈRE 11 Prévoir un rapport annuel au Parlement sur

l’exécution de la présente loi de programmation militaire

Adopté avec rectification

M. CARRÈRE 38

Rapport annuel sur la mise en œuvre des dispositifs pour l’accompagnement des

territoires affectés par les conséquences des mesures de restructuration de la défense

Satisfait

CHAPITRE II

Article 5

M. CARRÈRE 18 Clarifier les missions de la délégation

parlementaire au renseignement Rejeté

563

Auteur N° Objet Sort des amendements

M. CARRÈRE 19 Renforcer les prérogatives de la délégation

parlementaire au renseignement Rejeté

M. CARRÈRE 20 Possibilité pour la délégation parlementaire au renseignement d’entendre les agents de

ces services Rejeté

M. CARRÈRE 21

Possibilité pour la délégation parlementaire au renseignement de faire état de graves

dysfonctionnements constatés dans l’action des services

Rejeté

Article 6

M. CARRÈRE 22 Simplifier l’organisation et la composition de

la commission de vérification des fonds spéciaux

Rejeté

M. CARRÈRE 34

Fusion du secrétariat de la commission de vérification des fonds spéciaux et du

secrétariat de la délégation parlementaire au renseignement

Rejeté

Article 10

M. CARRÈRE 29 Prévoir l’exclusion du fichier PNR des

données sensibles Rejeté

M. CARRÈRE 30 Prévoir dans la loi une durée maximale de

conservation des données API et PNR Adopté

Article 11

M. CARRÈRE 31

Possibilité pour les services de renseignement relevant de Bercy d’accéder

aux fichiers de police judiciaire à des fins de recrutement

Adopté

Article 13

M. HYEST 1 Réformer le régime juridique en matière

d’accès aux données de connexion Rejeté

CHAPITRE III

Article additionnels après l’article 16

M. CARRÈRE 32 Prévoir l’accès de l’ANSSI aux coordonnées

des utilisateurs des adresses Internet Adopté

M. CARRÈRE 33 Clarifier et renforcer la sécurité juridique des

activités de recherche ou industrielle et de service en matière de sécurité informatique

Adopté

564

Auteur N° Objet Sort des amendements

CHAPITRE IV

Article 18

M. CARRÈRE 4 Clarifier et étendre le champ d’application de

l’article 18 (monopole du Parquet pour engager les poursuites)

Adopté

Article 19

M. CARRÈRE 41 Amendement de précision rédactionnelle sur l’appréciation des « diligences normales » en

cas de violences involontaires Adopté

M. CARRÈRE 5 Clarifier et étendre le champ d’application de l’article 19 (excuse pénale pour usage de la

force par les militaires) Adopté

CHAPITRE VI

Article additionnel après l’article 29

M. CARRÈRE 37

Prolongation de la durée d’application du dispositif de cession à l’euro symbolique jusqu’à la fin de la loi de programmation

2014-2019

Retiré

CHAPITRE VII

Article additionnel après l’article 36

M. CARRÈRE 25 Révision de la présente loi quatre ans après

sa promulgation Adopté

Article 2 du rapport annexé (précédemment réservé)

M. CARRÈRE 17 Avancer vers un renforcement de la politique

de sécurité et de défense commune de l’Union européenne

Adopté

M. CARRÈRE 28 Préciser l’augmentation des moyens humains et budgétaires des services de renseignement

Retiré

M. CARRÈRE 23 Donner des précisions chiffrées concernant le

renforcement des moyens et des effectifs consacrés à la cyberdéfense

Adopté

M. CARRÈRE 2

Préciser que les 90 jours de préparation opérationnelle de l’armée de terre

s’entendent bien hors participation de l’armée de terre aux opérations extérieures et

intérieures

Adopté

M. CARRÈRE 3 Indiquer que les normes d’entraînement

fixées par le projet de loi seront effectivement atteintes en 2016

Adopté

565

Auteur N° Objet Sort des amendements

M. CARRÈRE 36 Proroger le dispositif de retour à 100 % des produits de cession au profit du ministère de la défense dès la loi de finances pour 2014

Adopté

M. CARRÈRE 8 Amendement de coordination Adopté avec modifications

M. CARRÈRE 16 Amendement de coordination Adopté avec rectification

M. CARRÈRE 14 Amendement de précision portant sur la

masse salariale Adopté

M. CARRÈRE 40 Amendement de coordination Tombé

M. CARRÈRE 35

Sécuriser le maintien du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées jusqu’au 1er janvier

2022

Adopté

M. CARRÈRE 39 Montrer l’importance de la conduite rapide

de la réforme du cadre juridique de la dépollution pyrotechnique

Adopté

M. CARRÈRE 10 Amendement de coordination Adopté

M. CARRÈRE 27 Amendement de coordination Adopté

M. CARRÈRE 26 Amendement de coordination Adopté

Jeudi 10 octobre 2013

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Projet de loi de finances pour 2014 – Audition de l’Amiral Guillaud, chef d’état-major des Armées (sera publiée ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

567

COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES

Mercredi 9 octobre 2013

- Présidence de Mme Annie David, présidente -

Avenir et justice du système de retraites – Table ronde avec les partenaires sociaux (sera publiée ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Contrôle des comptes des comités d’entreprises – Examen des amendements au texte de la commission (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Avenir et justice du système de retraites – Table ronde avec des économistes

Au cours d’une deuxième réunion tenue dans l’après-midi, la commission organise une table ronde avec des économistes sur le projet de loi n° 1376 (AN-XIVe) garantissant l’avenir et la justice du système de retraites.

Mme Annie David, présidente. – Jean-Hervé Lorenzi, qui devait initialement participer à cette table-ronde, a eu un empêchement de dernière minute. Nous recevons donc Henri Sterdyniak, directeur du département économie de la mondialisation de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) ; Catherine Mills, maître de conférences en sciences économiques à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne et Anne Lavigne, professeur de sciences économiques à l’université d’Orléans.

Recueillir le point de vue d’économistes d’horizons différents a semblé, à notre rapporteure Christiane Demontès et à moi-même, pouvoir éclairer notre réflexion sur la réforme des retraites que nous examinerons bientôt.

Mme Anne Lavigne, professeur de sciences économiques à l’université d’Orléans. – Le préambule du projet de loi présente une réforme structurante avec trois objectifs essentiels : assurer la pérennité des régimes de retraite, rendre le système plus juste et le simplifier tout en renforçant sa gouvernance. Je pense que le texte contient de réelles avancées sur le deuxième point, mais j’ai un avis plus mitigé sur le premier et le troisième.

A mes yeux, il ne s’agit ni d’une réforme structurelle ni, pour utiliser un langage économique, d’une réforme systémique. Alors qu’on oppose habituellement capitalisation et répartition dans l’organisation des systèmes de retraites, le projet concerne la répartition et ne déplace pas le curseur vers la capitalisation.

Toute réforme structurelle se doit d’aborder deux perspectives : la méthode d’acquisition des droits, c’est-à-dire le caractère contributif ou non du système, et la façon dont les droits sont traduits, où il faut distinguer régimes en annuités comme les régimes de

568

base aujourd’hui, régimes par points comme pour les retraites complémentaires, et les comptes notionnels tels qu’ils existent à l’étranger.

Au contraire, le projet de loi constitue un ajustement paramétrique qui porte essentiellement sur la durée de cotisation, de manière directe par son allongement et de manière incidente par la prise en compte de la pénibilité. Il y a également un ajustement des taux de cotisation ainsi que le décalage d’avril à octobre de la revalorisation des pensions, qui joue sur la générosité du système.

Pour les économistes, la distinction entre le taux de cotisation patronal et le taux de cotisation salarial n’est pas essentielle. Ce qui importe pour le salarié est le salaire net, tandis que ce qui importe pour l’employeur est le coût global du travail. On cherche toujours à présenter un partage des efforts entre ces deux parties, mais au final le poids de la réforme est porté par celui qui n’a pas les moyens de répercuter la hausse des cotisations.

Un point positif de cette réforme est qu’elle prévoit suffisamment longtemps à l’avance l’allongement de la durée de cotisation, en anticipant la hausse de l’espérance de vie pour les générations à venir.

La question de la pénibilité est apparue en France au début des années 2000, avec notamment le rapport Struillou de 2003, puis des négociations entre partenaires sociaux qui n’ont pas abouti. Je suis réservée sur la prise en compte de la pénibilité dans le système de retraites. Le projet de loi comporte un mécanisme de prévention de la pénibilité : le droit social doit le prévoir, mais son articulation avec la retraite me semble délicate. Dix-sept pays de l’OCDE ont des dispositions similaires qui concernent principalement les régimes spéciaux tandis que certains d’entre eux comme le Japon, l’Allemagne et la Finlande ont abandonné, dans leurs régimes généraux, cette prise en compte.

Dans une perspective historique, il faut rappeler que la création des régimes spéciaux est liée à l’exercice de métiers pénibles. Aujourd’hui, on peut se demander si la prise en compte de la pénibilité dans le régime général justifie encore le maintien de ces régimes spéciaux.

Les mesures de justice sociale vont dans le bon sens, notamment celles qui concernent les femmes et qui portent sur les carrières heurtées et les bas niveaux de salaire. Toutefois, les régimes de retraites ne peuvent pas résoudre toutes les inégalités. Leurs causes sont plus profondes et ne disparaîtront pas avec ce texte.

En matière de lisibilité et de pilotage, l’annonce précoce des réformes alors que leurs effets se feront sentir à long terme est une avancée. Le développement de l’évaluation comble une lacune traditionnelle française, tout comme l’information des polypensionnés.

Selon moi, il n’y avait pas d’urgence à faire cette réforme aujourd’hui. Les deux principaux problèmes de notre système de retraites sont le passage à la retraite de la génération du baby-boom et l’augmentation de l’espérance de vie. Pour surmonter le premier, un instrument spécifique avait été créé : le fonds de réserve des retraites (FRR). Quant à la hausse tendancielle de l’espérance de vie, je pense qu’il faut la gérer par une réforme systémique instaurant des comptes notionnels, comme l’ont fait plusieurs pays étrangers, parmi lesquels la Suède et l’Italie.

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M. Henri Sterdyniak, directeur du département économie de la mondialisation à l’OFCE. – Nous n’avons heureusement pas affaire à une réforme des retraites, mais simplement à un ajustement paramétrique d’importance limitée. On peut le déplorer, pour ma part je m’en réjouis. Le système français est l’un des plus généreux du monde. Il est très dangereux de vouloir le bouleverser, au risque de mettre en place un nouveau régime qui apporterait moins de garanties aux salariés et aux retraités et serait sans doute plus injuste. Un système par points s’équilibrerait automatiquement par la baisse du niveau des retraites tandis que les comptes notionnels demanderaient à chacun d’arbitrer entre l’âge de son départ à la retraite et le niveau de sa pension sans tenir compte des disparités professionnelles et des différences d’espérance de vie.

La question des retraites est secondaire en France : il faut plutôt s’interroger sur les moyens de retrouver la croissance et une industrie forte. Elle n’est pas urgente, grâce à notre démographie et à la générosité du système, et n’appelle que des ajustements. Le déficit actuel est important, mais est essentiellement la conséquence de la crise. C’est la raison pour laquelle il est au niveau qu’il aurait dû atteindre dans dix ans. Pour le combler, il faut diminuer les dépenses publiques ou promouvoir, à l’échelle européenne, une politique de croissance. Cette réforme vise essentiellement à rassurer les marchés financiers et la commission européenne.

Des points demeurent préoccupants. Le Gouvernement compte combler en partie le déficit prévisionnel de 20 milliards d’euros en 2020 en retardant l’indexation des retraites. C’est un tour de passe-passe étrange. Par ailleurs, alors que les majorations familiales de retraite vont être fiscalisées, il faut rappeler qu’elles sont financées par la caisse nationale des allocations familiales (Cnaf) : il serait donc légitime que le produit de cette fiscalisation aille à la branche famille et non à l’assurance vieillesse.

Sur un déficit de 12 milliards d’euros, quatre proviennent de l’Agirc-Arrco. Le Gouvernement laisse les partenaires sociaux le résorber. Ils négocieront donc dans quelques années pour réduire le niveau des retraites. En parallèle, les régimes que l’Etat équilibre sont en déficit à hauteur de 8 milliards d’euros. Il y a donc une disparité de traitement choquante entre le public et le privé. Les salariés du privé subiront, à travers la baisse de leur retraite complémentaire, une diminution de leur pouvoir d’achat alors que les fonctionnaires seront épargnés. Il serait équitable que le Gouvernement aide l’Agirc-Arrco à faire face à ses déficits conjoncturels.

Les conséquences néfastes des réformes précédentes ne sont pas corrigées. L’âge de la retraite à taux plein passera bien à soixante-sept ans au lieu de soixante-cinq. Cette mesure touche particulièrement les femmes, dont les carrières sont courtes et qui ont peu de chances de retrouver un emploi après soixante-cinq ans. Le report du relèvement de l’âge du taux plein aurait été une mesure de justice.

Le point central de la réforme est la fixation de la durée de cotisation requise à pour la retraite à taux plein, à compter de la génération née en 1973. A trente ans, les personnes nées en 1950 avaient accumulé, en moyenne, onze années de cotisation. La génération née en 1978 n’a plus, au même âge, que sept années de cotisation derrière elle. Cette mesure qui s’appliquera dans vingt ans les pénalisera grandement par rapport à leurs ainés. J’espère qu’il s’agit avant tout d’une mesure d’affichage et qu’elle ne sera pas mise en œuvre, après un réexamen de la situation et des droits acquis par ceux arrivant à la retraite en 2030. Il faudra tenir compte de la situation du marché du travail et de l’état de santé de la

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population : il est difficile de dire si le plein emploi sera atteint ou si le chômage de masse aura persisté.

Les marchés financiers ont été rassurés, mais pas les jeunes. Il faudrait prendre en compte les difficultés qu’ils rencontrent pour s’insérer et, dans l’idéal, créer une allocation d’insertion qui leur donnerait des droits pour la retraite. Comme dans certains pays scandinaves, la retraite à taux plein pourrait leur être donnée même s’ils n’ont pas soixante-sept ans sur la base de critères reposant sur leur activité professionnelle passée ou les difficultés qu’ils rencontrent pour se maintenir en emploi. La distinction doit être faite entre les cadres et les ouvriers dont l’espérance de vie est plus courte.

Les inégalités de genre doivent être combattues, par exemple en concentrant les majorations familiales de traitement sur les mères et de les rendre forfaitaires. Cela permettrait de combler une partie des écarts de pension entre les femmes et les hommes.

Je suis très favorable aux dispositions concernant la pénibilité. Les entreprises devront identifier les emplois pénibles, négocier et chercher à les faire disparaître. On peut regretter que ces mesures ne vaillent que pour l’avenir et qu’un mécanisme rétroactif permettant la reconstitution des carrières n’ait pas été prévu.

Le comité de surveillance des retraites peut être la meilleure comme la pire des choses. Il est inquiétant de constater qu’il ne sera composé que de cinq experts, sans doute des hauts fonctionnaires. C’est un recul de la démocratie sociale, qui ne donne pas l’élan souhaitable aux mesures à prendre pour aller vers la convergence des régimes.

Mme Catherine Mills, maître de conférences en sciences économiques à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne. – Ce projet de loi est examiné au pas de course au Parlement, sans permettre qu’un véritable débat public ait lieu. Il se présente comme étant inoffensif, alors qu’il constitue la première étape de la marche vers une réforme systémique de grande ampleur. Il se concentre sur la réduction des dépenses sans le dire explicitement et fuit les questions de financement, qui sont reléguées au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2014.

Alors que ce texte prétend garantir l’avenir et la justice du système de retraites, il demande aux retraités et aux salariés de contribuer entre 2020 et 2035 à hauteur de 10 milliards d’euros contre seulement trois milliards pour les entreprises. Il augure d’un nouveau modèle social qui tourne le dos à celui issu de la Résistance et à notre système de sécurité sociale. Il met en place un plan de réforme extrêmement brutal de la politique familiale en réalisant le vieux rêve du patronat : réduire la part patronale des cotisations familiales en transférant son financement sur l’impôt des ménages. Les mesures envisagées traduisent une profonde méconnaissance de cette politique.

Je suis bien sûr d’accord pour corriger les inégalités entre les femmes et les hommes. Elles sont d’abord salariales, puisque le salaire des hommes est en moyenne 27 % plus élevé que celui des femmes. Les pensions des femmes ne représentent que 42 % de celles des hommes. L’augmentation du salaire des femmes et le développement de leur taux d’activité généreraient d’ailleurs d’importantes ressources supplémentaires pour la sécurité sociale. Toutefois, je ne pense pas que le rôle du système de retraites soit de corriger les inégalités fondamentales qui se situent en amont.

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La politique familiale, sur la base du consensus de toutes les forces politiques à la Libération, bénéficie à toutes les familles, quelles qu’elles soient. Elle doit être universelle et venir en aide aux enfants, y compris dans les familles aisées. Les mesures envisagées vont remettre en cause le travail des femmes : ce sont les familles où chaque membre du couple touche un salaire qui vont être touchées.

Le texte du Gouvernement est injuste et inefficace. La question du financement va se reposer dans le futur. Plusieurs pistes existent : soumettre à cotisation les revenus financiers des entreprises rapporterait 30 milliards d’euros par an aux caisses de retraite ; la modulation des taux des cotisations patronales en fonction du rapport entre les salaires et la valeur ajoutée permettrait de sanctionner les entreprises qui le diminuent, licencient et ne mettent pas l’accent sur la formation. Il faut mettre en place une nouvelle forme de progression de la productivité du travail, qui s’appuierait sur le développement des ressources humaines.

J’ai malheureusement constaté de nombreuses similitudes et même une continuité troublante entre ce projet de loi et la réforme de 2010. Il reprend certains de ses dogmes, notamment le lien qui est fait entre la progression de l’espérance de vie et l’allongement de la carrière professionnelle. La réduction du temps de travail est un processus historique. Le développement économique peut le permettre pendant toute la vie et favoriser les activités personnelles. Par ailleurs, les cotisations sociales sont considérées comme une charge qui pénalise l’emploi et il faudrait baisser le coût du travail à tout prix en diminuant les cotisations patronales. Elles ont pourtant un rôle : financer des prestations sociales qui créent des débouchés pour les entreprises par la consommation et développer la productivité du travail par la formation. Elles sont à l’origine d’une nouvelle dynamique économique.

Faisons-nous face à un choc démographique ? L’élévation de l’espérance de vie est une très bonne nouvelle, mais elle est très inégalitaire selon les catégories professionnelles. La pénibilité doit donc être reconnue. Sur ce point le projet de loi comporte quelques avancées, mais il renvoie leur mise en œuvre à des décrets, excluant de fait les partenaires sociaux et le Parlement.

La création du comité de surveillance me semble dangereuse. Ces experts nommés par le pouvoir pourront empiéter sur le rôle du conseil d’orientation des retraites (COR) et faire des recommandations sur l’évolution de tous les paramètres sans qu’il y ait débat.

Grâce à la politique familiale, notre taux de fécondité est largement supérieur à celui de nos voisins européens et garantit le remplacement des générations. Il y aura donc demain plus d’actifs cotisants. La question de l’emploi et des salaires est donc centrale : une hausse de la masse salariale de 1 % augmente de 2,5 milliards d’euros les cotisations sociales. Le problème des retraites se résout donc par une nouvelle gestion des entreprises et par un nouveau type de politique économique développant l’emploi et les salaires. Une réforme de progrès des cotisations patronales est nécessaire.

Les retraites ne constituent pas seulement un coût mais un véritable enjeu de civilisation, pour lequel on ne peut se passer d’un débat public. Chaque article du projet de loi doit donc être amendé afin de promouvoir des solutions alternatives, notamment en matière de financement.

Mme Christiane Demontès, rapporteure. – Je tiens à apporter plusieurs précisions : les salariés du public sont bien concernés par l’augmentation des cotisations. En

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ce qui concerne la politique familiale, les familles ne sont plus les mêmes qu’à l’issue de la Seconde Guerre mondiale ou des Trente Glorieuses. La majoration de 10 % des pensions défiscalisée ne me semble plus convenir à la réalité de notre société.

Sur le pilotage, il n’a jamais été question de demander au COR de faire des préconisations. C’est un outil d’analyse. Le futur comité de surveillance ne sera pas appelé à prendre des décisions mais à faire des propositions, sur la base notamment des travaux du COR. L’Etat ne se défausse donc pas de ses responsabilités.

Alors que 50 % des personnes qui liquident leur pension de retraite ne sont plus en activité, comment développer l’emploi des seniors ? Il ne suffit pas de retarder l’âge légal de départ à retraite.

Quel est votre point de vue sur la prise en compte de la pénibilité dans le projet de loi ?

Mme Anne Lavigne. – Le comité de surveillance touche à la question de la lisibilité et de la gouvernance des systèmes de retraites, dont la complexité est avérée. Toutefois, on ne peut pas dire qu’ils soient réellement plus simples à l’étranger, notamment au Royaume-Uni en ce qui concerne les conditions de ressources.

Pour moi, la retraite est un dispositif assuranciel dont l’objet est de couvrir des risques sociaux : la longévité, l’incapacité à générer des ressources avec l’âge et des risques associés au travail comme les interruptions de carrière. Je suis donc opposée à l’idée de financer les retraites par autre chose que des cotisations assises sur les revenus du travail. Le recours à l’impôt ou à des taxes sur des produits financiers ne correspond pas à ma vision de la retraite. Je trouve quelque peu paradoxal d’être contre la capitalisation tout en soutenant l’idée que le produit du capital va financer les retraites.

Il faut aller vers l’unification des régimes, et le faire à travers les comptes notionnels me semble être une idée intéressante car elle préserve l’aspect assuranciel et la contributivité tout en permettant aux individus de choisir la durée de cotisation, l’âge de départ ou la combinaison de ces deux facteurs. Ce n’est d’ailleurs pas forcément un progrès social, comme l’a souligné Henri Sterdyniak. On ne peut pas dans tous les cas laisser les salariés choisir leur âge de départ à la retraite car ils ne disposent pas de toutes les informations nécessaires. Néanmoins, les comptes notionnels permettent d’assurer un pilotage par génération et de s’affranchir des difficultés actuelles liées aux polypensionnés, qui représentent 40 % des liquidations. Il n’y aurait ni gagnants, ni perdants et pas d’opposition entre public et privé. A côté de ce bloc assuranciel, des mesures redistributives en direction de certaines catégories de travailleurs peuvent être mises en place.

Le comité de surveillance ne m’apparait pas comme une structure politique mais plutôt comme une instance d’expertise. La France a besoin de développer l’évaluation des politiques publiques afin d’éclairer la décision publique à travers des études précises et chiffrées. Elles permettent d’affiner les constats qui reposent sur des données anciennes et qu’on entend encore trop souvent et de confronter données objectives et subjectives. Je n’ai pas de défiance vis-à-vis des experts dès lors qu’ils apportent des éléments de réflexion.

Concernant l’emploi des seniors, on observe une corrélation entre l’augmentation de l’âge légal de départ à la retraite et le maintien en activité de ces salariés. C’est le pari fait

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par la réforme de 2010, mais le recul est encore insuffisant pour en mesurer pleinement l’impact. On constate toutefois un frémissement du taux d’activité des jeunes seniors.

Le marché du travail n’est pas un gâteau à partager. Le maintien en activité des seniors n’empêche pas les jeunes d’y entrer. La période actuelle n’est propice ni à l’emploi des jeunes, ni à celui des seniors. Lorsque la croissance redémarrera, leur taux d’activité progressera.

Je comprends l’argument de bon sens sur la pénibilité : dès lors qu’un salarié a été longtemps exposé à des facteurs de risques, il doit pouvoir bénéficier d’un départ anticipé à la retraite. Cela renvoie à la réduction de l’espérance de vie causée par cette situation. Ce raisonnement généreux s’accommode peu de la vision assurancielle. L’idée qu’il faut profiter de sa retraite va plus loin que le taux de remplacement ou même le niveau de vie à la retraite : cela revient à reconnaître à chacun le droit à une certaine durée de retraite. C’est alors un objectif social qui devrait être affirmé par la loi en tant que tel.

Cette intuition concerne essentiellement les hommes : l’écart d’espérance de vie entre les femmes ouvrières et les femmes cadres supérieures est compris entre deux et trois ans, tandis qu’il est beaucoup plus important pour les hommes. Existerait-il donc des travaux pénibles essentiellement masculins ? Il n’y a pas de raison qu’il y ait des travaux spécifiquement masculins ou féminins. Ce n’est donc pas uniquement une question de pénibilité du travail mais également d’inégalité devant la santé. Est-ce vraiment la mission des systèmes de retraites de les résoudre ?

M. Henri Sterdyniak . – En raison de l’accord négocié récemment par les partenaires sociaux sur les régimes complémentaires Agirc et Arrco, les retraités du secteur privé vont subir une perte de pouvoir d’achat qui devrait être comprise entre 2,5 % et 2,8 %. Un tel scénario pourrait se reproduire à nouveau dans un futur proche. L’Etat, de son côté, équilibre le régime des fonctionnaires. Il devrait également s’investir pour garantir le niveau des retraites complémentaires du privé.

Les familles nombreuses n’ont pas le niveau de vie des couples avec un ou deux enfants. Pour elles, le montant des allocations familiales est trop faible. Les économies réalisées sur les majorations de cotisations devraient leur être reversées. Ce dispositif ancien compensait le fait que les parents de plusieurs enfants épargnent moins pour leur retraite, il a ses justifications. Il peut être mieux ciblé sur les femmes car la retraite est un mécanisme rétributif d’assurance sociale. Il n’est donc pas illégitime de maintenir des majorations familiales de traitement forfaitaires.

Le COR réalise de très bons travaux techniques sur la question des retraites, en mobilisant des experts si nécessaire. Ensuite, la prise de décision relève du Gouvernement, après concertation avec les partenaires sociaux. Quelle pourrait donc être le rôle du nouveau comité de surveillance ? Par quelles compétences techniques spécifiques se distinguerait-il du COR ? Quelle serait sa légitimité politique et sociale ? Un choix social doit être fait non par de prétendus experts mais par le Gouvernement et les syndicats. Il est d’ailleurs étonnant que le Gouvernement ne cherche pas à mobiliser les partenaires sociaux sur un projet de convergence des régimes de retraites mais utilise ce comité à cette fin.

Il est normal que de meilleures conditions de retraite soient assurées à des personnes usées par des métiers pénibles et qui auront du mal à se maintenir en emploi à la fin de leur carrière. Cette question doit être l’objet d’une négociation sociale. L’idéal serait

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d’avoir un âge de départ à la retraite qui varierait entre cinquante-huit et soixante-cinq ans suivant les caractéristiques de l’activité professionnelle.

Le taux d’emploi des seniors s’est amélioré depuis cinq ans, malgré la crise. Les jeunes ont supporté le poids de l’ajustement et ont vu leur taux de chômage augmenter. Néanmoins, lorsque la situation de l’emploi sera meilleure, il sera possible de demander aux entreprises de négocier une réforme des carrières et des conditions de travail visant à concilier pénibilité et travail et à permettre la reconversion des salariés en seconde partie de carrière pour qu’ils restent en emploi jusqu’à l’âge de la retraite. Les entreprises doivent faire des efforts pour maintenir l’employabilité de leur personnel. Mais, face aux contraintes écologiques qui seront les nôtres en 2035, aura-t-on besoin d’autant d’emplois marchands ? On peut accepter, dans une société riche, des départs à la retraite relativement jeunes.

Mme Catherine Mills. – La politique familiale doit poursuivre sa modernisation pour tenir compte de nouveaux phénomènes : familles monoparentales, conciliation entre vie professionnelle et vie familiale, demande accrue de modes de garde. Elle ne doit toutefois pas mettre de côté l’existant pour devenir une politique de réduction des inégalités de revenu : cette confusion doit être évitée.

Je ne peux être favorable au comité de surveillance dès lors que les partenaires sociaux en sont absents. L’objectif semble également être, en jouant sur la durée de cotisation ou le taux de remplacement, de repousser la mise en place de comptes notionnels. La souplesse du mécanisme permettrait d’éviter les conflits sociaux. Je trouve cela grave : un grand débat public est indispensable.

L’emploi des seniors est un problème très inquiétant, mais aussi une priorité depuis plusieurs décennies : comme aujourd’hui, il était au cœur des réformes de 2003 et de 2010. Leur taux d’emploi a légèrement augmenté et se rapproche de la moyenne européenne, mais leur taux de chômage est très important. Seule une véritable politique de lutte contre le chômage pourrait améliorer cette situation, surtout quand on connaît la situation financière très dégradée de l’assurance chômage.

La pénibilité est mieux prise en compte dans cette réforme qu’en 2010 et en 2003. Néanmoins, le compte individuel de prévention de la pénibilité sera alimenté par des points reçus en fonction de l’exposition à des facteurs de risques. Il n’y a plus de métiers pénibles : c’est problématique. De plus, l’employeur gérera le compte. En cas de conflit, toute contestation sera soumise à une commission ad hoc dont les partenaires sociaux seront exclus. Est-ce vraiment acceptable ? Qui plus est, le projet de loi renvoie très largement à des décrets pour définir précisément cette reconnaissance de la pénibilité : nous sommes donc dans un flou le plus total.

Un salarié exposé à un risque pourra demander soit une formation pour se reconvertir, soit un passage à temps partiel, soit un départ anticipé à la retraite. L’ampleur de ces mesures reste à améliorer.

Il y a peu d’avancées pour les jeunes, hormis les apprentis et les stagiaires. Les organisations étudiantes demandent que soient prises en compte dans la durée cotisée les années d’études et d’insertion dans le monde du travail, ce qui est ici encore refusé. Seul le rachat est possible : une année revient à 32 000 euros, soit une somme évidemment inabordable.

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Mme Annie David, présidente. – Il y a de nombreuses divergences parmi nos intervenants, ce qui confirme l’intérêt de cette table ronde. Ces points de vue vont enrichir la réflexion de chaque membre de la commission.

La pénibilité est un des sujets majeurs de ce texte. Il faut la prévenir autant que possible, mais certaines activités pour lesquelles l’exposition aux facteurs de risques est inévitable sont indispensables au bon fonctionnement de notre société. Nous bénéficions tous de la pénibilité de certains métiers : il faut donc développer la solidarité envers ceux qui les exercent.

Mme Muguette Dini. – Quel âge avez-vous M. Sterdyniak ?

M. Henri Sterdyniak . – Soixante-deux ans.

Mme Muguette Dini. – Vous auriez dû prendre votre retraite à soixante ans, car vous nous avez abreuvés d’affirmations ineptes et contradictoires sans faire aucune proposition. Je suis scandalisée.

M. Jean-Noël Cardoux. – J’ai également eu du mal à suivre le raisonnement de M. Sterdyniak. Vous nous dites qu’on peut se dispenser d’une réforme avant de souligner des problèmes graves, que ce soit pour l’Agirc-Arrco, la fiscalisation de la majoration familiale ou la situation des femmes. La situation est-elle donc véritablement si idyllique ?

Je regrette de ne pas avoir entendu, de la part des intervenants, de propositions sérieuses concernant des financements innovants. Il faut sortir de la dichotomie classique augmentation des impôts – augmentation des cotisations sociales.

La multiplicité des régimes est source de problèmes de gestion. Les frais de gestion de ces régimes paritaires sont de l’ordre de six milliards d’euros par an, soit le double de ce que connaissent les pays européens comparables. Il y a un différentiel de 3 milliards d’euros qui représente un gisement d’économies que la convergence permettrait d’exploiter.

Je suis surpris que la question de l’espérance de vie ait été balayée d’un revers de main. Depuis trente ans, au moins cinq ans, sans doute plus, ont été gagnés. En conséquence, serait-il anormal d’augmenter l’âge de départ à la retraite ? C’est arithmétique.

Certains syndicats sont prêts à étudier la mise en œuvre d’une retraite par points, qui serait de nature à faciliter le choix de l’âge de départ à la retraite selon le souhait de chacun. Au contraire, on met en place une usine à gaz en matière de pénibilité. Tout le monde voudra en profiter. Ne risque-t-on pas de faire du travail en lui-même une forme de pénibilité ?

M. Marc Laménie. – Il me semble indispensable de prendre en compte le critère démographique et l’augmentation de l’espérance de vie. Un décalage a toujours existé entre les femmes et les hommes ; on le retrouve aujourd’hui sur le terrain de la pénibilité.

Les temps ont changé : les locomotives à vapeur, dans lesquelles les cheminots devaient faire des efforts physiques intenses, ont disparu. D’autres formes de risques professionnels sont apparues. Comment quantifier le stress ?

L’espérance de vie n’est pas uniquement liée aux conditions de travail : la consommation d’alcool ou de tabac, le mal-être sont aussi à prendre en compte.

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Il y a trente ans, l’entrée dans la vie active était plus précoce : il était donc plus facile de cotiser longtemps. La durée des études réduit désormais la durée de cotisation.

La tâche reste immense, mais le critère démographique n’est pas une science exacte.

M. Yves Daudigny, rapporteur général. – Le FRR a été créé par le gouvernement Jospin : le dernier gouvernement de gauche avant 2012 n’était pas resté inactif pour assurer la pérennité de notre système de retraites.

Est-il possible d’évaluer la situation du FRR s’il avait été alimenté régulièrement et non pas détourné de son objectif par la réforme des retraites de 2010, appliquée à partir de 2011 avec le versement chaque année, au mois d’avril, de 2,1 milliards d’euros à la caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) ? Aurait-il pu apporter une solution aux problèmes que nous rencontrons aujourd’hui ?

L’article 3 du projet de loi prévoit que le comité de surveillance pourra préconiser le recours aux réserves du FRR afin de corriger des écarts de nature conjoncturelle par rapport à la trajectoire de redressement financier. Un nouvel rôle lui est confié : celui d’instrument de stabilisation conjoncturelle. La gestion du FRR sera beaucoup plus délicate. Alors qu’il gère très bien un actif sur lequel sa visibilité est bonne, il va se retrouver à gérer un actif plus aléatoire. Devra-t-il rester offensif dans ses placements, au risque de ne pas disposer des fonds nécessaires lorsque le besoin s’en fait sentir, ou bien adopter une attitude prudente, avec des gains plus limités ?

M. Jean-Noël Cardoux. – C’est exact !

M. Jacky Le Menn. – Je ne suis pas satisfait par l’économie d’ensemble des interventions que nous venons d’entendre et j’aimerais avoir des précisions. Selon Mme Lavigne, ce texte n’est pas une réforme systémique. Au contraire, pour Mme Mills, nous sommes à la première étape d’une réforme systémique de grande ampleur.

Je tiens à rappeler qu’il a fallu plusieurs années aux pays scandinaves pour mettre en place un système de comptes notionnels. En France, il faut trouver 20 milliards d’euros, soit un point de PIB d’ici sept ans pour combler les déficits. En 2040 ils atteindront 29 milliards d’euros. Quelles sont vos propositions pour passer ce cap ? Peut-on aller vers une réforme de fond tout en faisant face aux défis de moyen terme ?

Mme Mills, la réforme systémique que vous craignez implique-t-elle un basculement vers un système par capitalisation ?

M. Sterdyniak, cette réforme est-elle purement cosmétique ? Comment faire face à nos engagements financiers d’ici 2020 ?

M. Gilbert Barbier . – Je suis perplexe devant les exposés qui viennent d’être réalisés. J’attendais une vision précise de l’avenir du système de retraites.

Peut-on considérer, comme le Gouvernement l’affirme, que la retraite par répartition est immuable dans le temps et viable jusqu’en 2035 ? Ne faut-il pas plutôt que dès maintenant les plus jeunes s’orientent vers un autre modèle pour garantir leur retraite ?

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L’avenir du FRR m’inquiète. Le prélèvement annuel qui lui est imposé le fait stagner, malgré sa gestion rigoureuse, autour de 35 milliards d’euros. Il sera donc insuffisant pour surmonter les difficultés financières des régimes dans les années à venir.

La pénibilité prend ici une autre forme par rapport à la loi de 2010. On passe d’une vision médicalisée à une forme collective et professionnelle. En fonction des capacités des individus, pour un même métier, dans les mêmes conditions et sur le même poste de travail, la pénibilité est-elle identique ?

M. Claude Domeizel. – Faut-il renoncer à créer le comité de surveillance ou bien plutôt modifier le fonctionnement et les objectifs du COR ? Pour en avoir été l’un des initiateurs et y avoir siégé, je tiens à rappeler que le COR est un outil qui peut faire des propositions, c’est un lieu de concertation mais non de négociation. Il fait des constats, qu’ils soient partagés ou non. Dans ce dernier cas, les désaccords sont clairement exprimés. Comme la commission Moreau, le comité de surveillance pourra faire des propositions, sans être un lieu de décision. Cette nouvelle structure vous semble-t-elle indispensable par rapport au COR ?

Mme Annie David, présidente. – Contrairement à certains de mes collègues, j’estime avoir entendu plusieurs propositions intéressantes de la part de nos invités. Le but de cette table-ronde n’était pas de recueillir un avis unique mais de confronter des points de vue divergents. Elle a très bien rempli son rôle. J’ai apprécié sa diversité, même si je ne suis bien sûr pas d’accord avec tout ce qui a été exprimé.

Les questions de financement sont absentes de ce texte, c’est la raison pour laquelle elles n’ont pas été au cœur de notre discussion. De nombreuses ressources nouvelles peuvent être exploitées. Le financement de notre protection sociale repose sur les revenus du travail, mais une part grandissante de l’assiette y échappe par le biais de la financiarisation. Il ne serait donc pas illogique de mettre à contribution les revenus du capital.

Mme Anne Lavigne. – La réforme vise à conforter le système de retraites par répartition à moyen et long termes. Je ne suis pas favorable à la capitalisation dans les régimes publics obligatoires, car elle revient à faire peser un risque financier pour se protéger d’un risque de longévité. Je suis attachée à la couverture collective du risque retraite. En revanche, il est déjà possible de recourir à la capitalisation, à titre individuel, pour financer un complément de retraite.

J’avais travaillé sur le FRR en 2003. Ma perspective était celle de son utilisation comme fonds de lissage. L’augmentation légère des taux de cotisation en période propice et le décaissement, à partir de 2003, d’un FRR mieux abondé aurait permis d’absorber la bosse démographique. D’après mes projections, il était possible d’attendre jusqu’en 2017 pour abonder le FRR, mais il aurait alors fallu augmenter de manière très significative les taux de cotisation entre 2017 et 2023 pour surmonter le choc démographique lié au baby-boom.

L’utilisation du FRR est une très bonne idée ; il pourrait même être adossé à des régimes en comptes notionnels. Je défends cette idée car elle fait disparaître les crispations sur les conditions d’âge. Il faut simplement fixer un âge minimal en deçà duquel le départ à la retraite serait impossible, afin que les droits à pension accumulés permettent dans tous les cas de vivre correctement.

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Il était possible de réaliser des ajustements paramétriques sans parler de réforme et sans susciter des craintes quant aux déséquilibres financiers des régimes. Le FRR dispose des ressources nécessaires. Il faudrait commencer dès aujourd’hui à poser les fondements d’une réforme systémique dont les effets seraient différés dans le temps. L’Italie n’a pas pris de telles précautions, le résultat n’y est pas pleinement satisfaisant. Des ajustements à court terme et un nouveau régime, adossé au FRR, pour les départs à la retraite à partir de 2030 : voilà ce qui constituerait une réforme systémique.

M. Henri Sterdyniak . – J’ai souhaité rappeler que les prévisions établies par le COR ne faisaient pas apparaître un déficit si considérable à l’horizon 2040. Celui-ci représenterait 1 % du PIB, mais il serait possible de le couvrir en transférant vers l’assurance vieillesse des cotisations d’assurance chômage. En effet, le COR table sur une hypothèse de retour au plein emploi et donc d’une diminution sensible du taux de chômage à l’horizon 2040. Le COR intègre également une baisse de 15 % du niveau relatif des retraites, qui atteint aujourd’hui un montant historiquement haut. Si un tel choix n’était pas accepté, et que l’on souhaitait privilégier le maintien du niveau des pensions, il faudrait trouver des ressources représentant deux points de PIB, soit l’équivalent de quatre points de cotisations.

Il me paraît également nécessaire de souligner que la question des retraites est relativement secondaire par rapport à des enjeux beaucoup plus vastes dont elle est largement tributaire : le retour au plein emploi, la sortie de la gestion catastrophique de la zone euro et l’arrêt de la désindustrialisation.

A compter de 2035, le ratio démographique sera stable. L’équilibre peut être atteint par une politique économique privilégiant le retour au plein emploi, par un effort des employeurs pour maintenir leurs salariés dans l’emploi jusqu’à soixante-deux ans et par un arbitrage adéquat entre le niveau des cotisations et celui des retraites.

Le projet de loi actuel peut certes apparaître comme une « petite » réforme. Mais contrairement à Catherine Mills, je pense que cette petite réforme nous protège, et contrairement à Anne Lavigne, je me réjouis que l’on ne se lance pas dans une réforme structurelle qui réclamerait de très longues négociations sur de nombreux sujets et supposerait de faire coexister deux systèmes, l’ancien et le nouveau, durant toute la phase de transition. J’ajoute que le passage à un système en comptes notionnels serait très pénalisant pour les ouvriers qui sont de facto obligés de partir tôt en retraite.

S’agissant des instances de suivi et de pilotage, j’estime qu’à côté du COR, instance très importante du fait de son travail technique, il est nécessaire de mettre en place une « maison commune » des retraites. Elle devrait, de mon point de vue, associer les partenaires sociaux et les gestionnaires de l’ensemble des régimes de retraite, publics et privés, de base et complémentaires, et servir de cadre à des négociations sur l’évolution et la convergence des régimes. De tels sujets ne peuvent être laissés à des experts.

Lors de la création du FRR, on pensait qu’il permettrait d’accumuler des fonds très importants. Il n’en a rien été. Depuis 2004, les avoirs placés par le FRR ont produit un rendement annuel moyen de 1,8 % en termes réels. Son rapport n’est pas supérieur au coût de la dette publique. En réalité, le FRR n’aura servi à rien. C’est une opération blanche et il aurait été aussi simple d’affecter les ressources destinées au FRR aux besoins de financement immédiats des régimes.

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Mme Catherine Mills. – Les questions démontrent qu’il y a véritablement nécessité d’un débat, et d’un temps suffisant pour le conduire. Pourquoi une telle précipitation dans cette réforme ? Cessons de considérer l’allongement de la durée de vie uniquement comme un problème. Pourquoi ériger en dogme intangible le principe posé en 2003 visant à affecter les deux tiers des gains d’espérance de vie à l’activité professionnelle et un tiers seulement à la retraite ? La retraite constitue un choix de société, un choix de civilisation. On ne peut la réduire à de simples équilibres comptables.

Comme en 2003 et en 2010, cette réforme est censée être la dernière. Mais comme les précédentes, elle conduira inéluctablement à réduire le niveau des pensions et de ce fait, elle jouera négativement sur le taux de croissance, entraînant de nouveaux problèmes de financement. Il faut sortir de cette logique. Notre système de retraites peut être pérennisé sans recourir à la capitalisation. Nous pouvons encore mobiliser les cotisations sociales, contrairement à ce dont on veut nous persuader.

Loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 – Audition de M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué chargé du budget

Au cours d’une troisième réunion tenue dans l’après-midi, la commission procède à l’audition de M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué auprès du ministre de l’économie et des finances, chargé du budget, sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014.

Mme Annie David, présidente. - Mes chers collègues, nous recevons M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué chargé du budget. Je le remercie d’avoir bien voulu venir devant nous pour présenter le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2014 adopté ce matin en Conseil des ministres.

Bien que ce PLFSS ait été élaboré et présenté conjointement par le ministre des affaires sociales et le ministre chargé du budget, il m’a paru plus judicieux de prévoir deux auditions distinctes. L’audition de Mme Marisol Touraine, mercredi prochain, nous permettra ainsi d’évoquer plus en détail les problématiques particulières des différentes branches.

Je laisse immédiatement la parole à M. Cazeneuve pour aborder les questions liées au financement et aux grands équilibres de la sécurité sociale.

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué chargé du budget. – Merci, madame la présidente, de me donner l’occasion de présenter devant votre commission les principales dispositions financières du PLFSS pour 2014. Celles-ci s’inscrivent dans la volonté du gouvernement de redresser l’ensemble des comptes publics et de créer les conditions d’une réduction de nos déficits et de nos dettes. Nous y voyons la condition de la pérennisation du modèle social français et du financement de nos priorités politiques et budgétaires.

Nous avons pris, depuis 2012, des mesures destinées à réduire le déficit nominal et à honorer les engagements pris devant la Commission européenne en matière de réduction des déficits structurels.

Si je neutralise l’effet de la lutte contre la fraude fiscale, les prélèvements obligatoires augmenteront d’un milliard d’euros en 2014. Exprimée en pourcentage, cette hausse représente 0,05 % pour 2014 contre 0,5 % chacune de ces quatre dernières années.

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Les efforts réalisés nous permettent d’enregistrer une diminution des déficits nominaux. Ceux-ci passeront de 5,3 % du PIB en 2012 à 4,8 % en 2013, l’écart avec l’objectif initial de 4,5 % résultant de la nécessaire recapitalisation de Dexia et de la sous-évaluation, par le gouvernement précédent, des crédits de paiement destinés au budget européen dans le cadre du prélèvement sur recettes (PSR).

Le projet de loi de finances pour 2014, qui présente un objectif de déficit nominal de 3,6 %, se situe dans cette séquence de réduction régulière des déficits. Cette réduction est sans doute moins importante que certains pourraient le souhaiter, mais nous avons choisi, au plus fort de la crise, de laisser jouer les stabilisateurs automatiques afin de ne pas ajouter la récession à la récession et de laisser toutes ses chances à la croissance. Ce choix semble porter ses fruits puisque le fonds monétaire international (FMI) a révisé à la hausse ses prévisions de croissance pour la France : 0,2 % en 2013 contre 0,1 % initialement et 1 % en 2014 plutôt que 0,9 %.

Concernant la réduction des déficits structurels, la Cour des comptes a qualifié l’effort réalisé en 2012 d’historique. Cette réduction atteindra 1,7 % en 2013 puis 1 % en 2014 conformément aux engagements pris devant l’Union européenne.

L’effort engagé en 2012 se poursuivra également en matière de comptes sociaux. Lorsque nous sommes arrivés aux responsabilités, le déficit avait augmenté de 160 milliards d’euros entre 2002 et 2012. Le déficit des régimes de sécurité sociale a atteint un niveau record - 28 milliards d’euros - en 2010, alors que la croissance était de 1,6 %.

Les efforts demandés aux Français, au travers d’une hausse des prélèvements obligatoires et d’une véritable maîtrise des dépenses d’assurance maladie ont entraîné, en 2013, une diminution du déficit du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) de 1,3 milliard d’euros. Sans ces mesures, ces déficits se seraient établis à 25 milliards d’euros.

S’agissant de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (Ondam), nous avons réalisé une économie d’un milliard d’euros par rapport aux objectifs 2012 et de 500 millions d’euros sur les objectifs fixés pour 2013.

La réduction des déficits se réalise dans un contexte économique difficile. Les résultats obtenus doivent être comparés à ceux de 2010. Cette année-là, le déficit s’était accru de 4,5 milliards d’euros, pour atteindre 28 milliards d’euros, dans un contexte où la croissance était de 1,6 %, soit près de quinze fois supérieure à ce qu’elle est cette année.

L’année 2014 marque une nouvelle étape, celle des réformes structurelles destinées à rénover le modèle social français. Notre démarche s’articule autour de trois idées simples.

Nous voulons en premier lieu que le modèle social français soit économiquement, budgétairement et financièrement soutenable.

Nous ne voulons pas laisser les différentes branches du régime général s’enfoncer dans le déficit et dans les dettes. Nous ne pouvons nous satisfaire d’une situation où ce que l’on prétendrait donner aujourd’hui serait pris sur ceux qui viendront demain !

Nous proposons donc, dans le cadre du PLFSS pour 2014, d’effectuer un effort de 8,5 milliards d’euros afin de limiter le déficit cumulé des branches du régime général et du

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FSV à 12,8 milliards d’euros. Sans les mesures que je vais vous présenter, ce déficit cumulé atteindrait plus de 21 milliards d’euros. Cela signifie que nous allons doubler l’effort par rapport à 2013, et que nous parviendrons à diminuer le déficit non pas de 1,3 milliard d’euros, comme cela a été le cas cette année, mais de 3,4 milliards d’euros par rapport à 2013 !

Si nous parvenons à atteindre ce but - et il n’y a aucune raison que nous n’y parvenions pas - nous aurons ramené le déficit des comptes sociaux en 2014 au niveau auquel il était avant la crise, en 2008. Le déficit du seul régime général passera sous la barre des 10 milliards d’euros pour atteindre 9,6 milliards d’euros…

Nous souhaitons en second lieu que les réformes que nous menons s’inscrivent dans la durée : réforme des retraites, réforme de la politique familiale, stratégie nationale de santé présentée par le ministre des affaires sociales il y a quelques jours… A l’horizon 2017, le déficit du régime général et du FSV devrait revenir à 4 milliards d’euros soit une division par cinq du déficit des comptes sociaux entre 2012 et 2017 !

Nous voulons enfin que le rétablissement des comptes sociaux ne se fasse pas au détriment de la croissance et de l’emploi. C’est la raison pour laquelle nous avons fait le choix de préserver la diminution du coût du travail. Nous avons pris une mesure qui peut faire l’objet de débats, mais qui commence à faire connaître ses effets : le crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE) représente une enveloppe de 20 milliards d’euros d’allégements nets de charges sur les entreprises. C’est une mesure assez différente de la TVA sociale, qui diminuait les cotisations et transférait intégralement la diminution du coût du travail résultant des cotisations sur le consommateur, par le truchement de la TVA. Par ailleurs, la diminution des cotisations sociales transférées intégralement sur la TVA permettait de bonifier le bénéfice des sociétés, et élargissait l’assiette de l’impôt sur les sociétés (IS). Nous ne récupérions donc pas, à travers l’IS, ce que nous avions donné à travers la baisse de cotisations.

Les calculs auxquels nous avons procédé montrent que, pour réaliser 20 milliards d’euros d’allégements nets de charges à travers le dispositif de la TVA sociale, il aurait fallu faire 33 milliards d’euros de TVA sociale. Voyez ce que peut représenter, en termes d’augmentation du taux de TVA, le transfert des entreprises vers les ménages…

Le CICE représente quant à lui un allégement net de charges. Il s’agit d’un crédit d’impôt sur l’IS qui ne sera pas intégralement financé par la TVA. En effet, la clé de financement du CICE, ce sont 10 milliards d’euros d’économies en dépenses, 6 milliards d’euros d’augmentation de la TVA et un peu plus de 3 milliards d’euros d’augmentation de la fiscalité écologique.

Afin que la réduction du coût du travail résultant du CICE ne soit pas altérée par la réforme des retraites, nous avons décidé de compenser l’augmentation des cotisations vieillesse imposée aux entreprises, et cela sur toute la durée de la réforme, par une diminution des cotisations à la branche famille.

Le choix de l’emploi est donc réalisé à travers un effort de compétitivité maintenu, mais également avec la réforme de la politique familiale visant à multiplier les solutions d’accueil pour les jeunes enfants dont les parents travaillent. 275 000 solutions d’accueil seront ainsi financées par les mesures que nous prenons en matière de quotient familial.

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Le choix de la croissance se traduit enfin par un effort particulier en matière de réduction des dépenses en matière sociale. L’effort structurel engagé dans le cadre du PLFSS représente plus de 4 milliards d’euros et se décompose de la manière suivante : 3 milliards d’euros au titre de l’enveloppe assurance maladie dont 2,5 milliards d’euros issus de la maîtrise du taux de croissance de l’Ondam, 800 millions d’euros d’économies réalisés grâce au décalage de la revalorisation des pensions dans le cadre de la réforme des retraites et 200 millions d’euros supplémentaires dans le cadre de la réforme des prestations familiales. Nous attendons également des économies de la renégociation des conventions de gestion des organismes de sécurité sociale, notamment grâce à la dématérialisation et à la numérisation du fonctionnement d’un certain nombre de caisses.

Les économies réalisées en matière de dépenses permettent de limiter les prélèvements supplémentaires. Elles ne nous empêchent pas d’apporter des ressources à la sécurité sociale, grâce aux réformes structurelles qui ont été annoncées.

Dans le cadre de la réforme de la politique familiale, le produit de l’abaissement du plafond du quotient familial sera bien entendu intégralement affecté à la branche famille. Les montants dégagés permettront de réduire le déficit de la branche famille, qui s’élève à 2,5 milliards d’euros, et de financer des mesures nouvelles, comme les 270 000 places de crèche que j’évoquais à l’instant. Ils permettront également d’augmenter respectivement de 50 % et de 25 % le complément familial et l’allocation de soutien familial.

S’agissant de la réforme des retraites, les mesures en faveur des petites pensions agricoles seront financées par des ressources nouvelles. Je pense notamment à l’encadrement des pratiques d’optimisation consistant à distribuer une partie des revenus de l’exploitation aux membres de la famille de l’exploitant.

Par ailleurs, nous franchirons, dans le cadre des lois financières de cet automne, une étape décisive dans la mise en œuvre de l’engagement pris par le Président de la République en faveur d’une complémentaire santé pour tous. Les premières pierres de ce chantier ont été posées cette année dans le cadre de la loi de sécurisation de l’emploi garantissant l’élargissement des conditions d’accès à la CMU-c et à l’aide à la complémentaire santé. Au total, 750 000 personnes supplémentaires bénéficieront d’une couverture dont, jusqu’à présent, elles ne bénéficiaient pas.

Avec le projet de loi de finances et le PLFSS, nous poursuivons dans cette voie. Conformément aux recommandations du Haut Conseil pour l’avenir de l’assurance maladie, nous proposons d’une part la suppression de l’exonération fiscale des sommes versées par les entreprises au titre des contrats collectifs de complémentaire santé, mesure dont le rendement d’un milliard d’euros sera affecté à l’assurance maladie. Nous proposons d’autre part la mise en place d’une régulation accrue des complémentaires santé en redéfinissant le concept de contrat responsable.

Ces mesures relèvent d’une réforme globale, centrée sur la réduction des niches fiscales, permettant la généralisation de la complémentaire santé au titre des contrats collectifs et l’accompagnement des contrats responsables. Cette réforme appelle une fiscalisation accrue des contrats qui ne le sont pas, afin de valoriser et de promouvoir les premiers.

En complément des mesures issues des grandes réformes - retraites, politique familiale, complémentaires santé - le PLFSS 2014 comprend une mesure modifiant les modalités d’application des prélèvements sociaux applicables à certains produits de

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placements. Elle permettra d’appliquer le taux de 15,5 % à l’ensemble de ces produits. Il s’agit d’une mesure de justice permettant de dégager 600 millions d’euros de recettes, dont 450 millions d’euros seront affectés à la sécurité sociale.

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Monsieur le ministre, merci de la précision de votre exposé. Je voudrais apporter ici mon soutien à cette démarche cohérente visant à refonder notre système de santé.

Je tiens par ailleurs à me féliciter de l’affectation intégrale du produit des mesures fiscales transitant par le budget de l’Etat aux différentes branches de la sécurité sociale. Je pense plus particulièrement à l’affectation à la Caisse nationale d’allocations familiales (Cnaf) du rendement de la baisse du plafond du quotient familial, et de l’affectation à la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés (Cnamts) du rendement de la fiscalisation de la participation de l’employeur aux contrats complémentaires santé collectifs.

Je constate que le ministère du budget n’a pas succombé à la tentation de préempter une partie de ces recettes pour financer les dépenses ou les déficits du budget général.

Je voudrais également faire part de ma satisfaction au sujet du transfert progressif à la Caisse d’amortissement de la dette sociale (Cades) d’une partie des déficits des branches maladie et famille, actuellement gérés en trésorerie par l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss). L’idée consistant à effectuer ce transfert en tirant profit de l’effet positif des mesures prises dans le cadre de la réforme des retraites sur le solde de la branche vieillesse me paraît pertinente, même si elle n’est pas suffisante à la résorption complète du déficit géré par l’Acoss.

Par ailleurs, je note que le PLFSS propose d’attribuer au FSV les réserves constituées par le montant de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) non affecté avant 2011. Ces réserves représentent près de 1,3 milliard d’euros. Pourriez-vous expliciter comment, compte tenu du contexte financier particulièrement tendu que nous connaissons, un tel montant a pu s’accumuler sans avoir été affecté à l’un des trois attributaires de la C3S, que sont la Mutualité sociale agricole (MSA), le Régime social des indépendants (RSI) et le FSV ?

En second lieu, j’ai noté qu’une partie des économies sur les dépenses sociales prévues dans le cadre de ce PLFSS seraient issues d’économies de gestion sur les caisses de sécurité sociale. Comment, selon vous, se traduiront ces économies de gestion sur les moyens alloués aux caisses et sur leurs modalités de fonctionnement ?

Enfin, un grand quotidien rapporte aujourd’hui que les taxes sur le tabac font de moins en moins recette. Malgré l’augmentation du prix du tabac, on constaterait une baisse des recettes fiscales de l’ordre de 1,4 %, correspondant à une décrue en volume des ventes de 8,3 %. N’arrivons-nous pas à une limite en matière de taxation du tabac dans notre pays ? Si ces résultats traduisaient une amélioration en termes de santé publique, tout le monde pourrait s’en féliciter, mais l’on sait qu’une grande partie de cette diminution est due à des achats qui ne sont pas réalisés sur les territoires français ou qui le sont auprès de sources illégales. Existe-t-il un élément de réflexion sur ce sujet ?

Mme Annie David, présidente. - Cette réflexion mérite en effet d’être menée pour toutes les taxes comportementales…

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M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. - Certains montants de C3S ont effectivement été encaissés jusqu’en 2011, sans jamais être inscrits dans les comptes d’aucun organisme, du fait de règles comptables non adaptées. Avant 2011, le RSI recevait des acomptes de C3S en fonction de ses points bas de trésorerie mais n’inscrivait dans ses comptes que les montants nécessaires pour équilibrer son déficit.

Le FSV comptabilisait dans ses comptes les recettes qu’il avait reçues, en l’occurrence ce qui restait après le versement des acomptes au RSI ; on pouvait donc constater chaque année un reliquat de produits qui n’était comptabilisé nulle part. Ce système a été réglé pour le flux en 2011. Nous proposons d’affecter le stock au FSV…

Les 500 millions d’euros d’économies de gestion comportent 200 millions d’euros de sous-exécution 2013, fruits des efforts déjà réalisés par les caisses, et qui seront reprises en base en 2014, ainsi que 200 millions d’euros de gains d’efficience, dans le cadre des conventions d’objectifs et de gestion arrivées à échéance fin 2013. Les 100 derniers millions d’euros sont issus de diverses mesures d’efficience - unification de la gestion des régimes maladie et accidents du travail des non-salariés agricoles, confiée à la MSA, économies d’échelle et simplification pour les assurés concernés, guichet unique à la MSA pour toutes les prestations de sécurité sociale. Tout cela représente un ensemble de petites économies qui, mises bout à bout, aboutissent à des montants non négligeables.

Concernant le tabac, les ventes diminuent en 2013. Il s’agit de l’effet attendu d’une taxation de santé publique. Le chiffre correspond à une baisse des volumes de 8,3 % et à une hausse de prix de 6,5 %. On ne peut dire ici que la taxe tue la taxe : c’est le bon niveau de taxe qui diminue la consommation, conformément à l’objectif poursuivi.

M. Jean-Pierre Godefroy, rapporteur de la branche AT-MP. - C’est un plaisir pour moi, monsieur le ministre, de vous interroger aujourd’hui…

Le Sénat ayant une réputation d’obstination, je vais vous poser à nouveau des questions qui nous interpellent dans le cadre de la branche accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP).

Mme Catherine Deroche et moi-même avons souligné dans un récent rapport le fait qu’1,7 milliard d’euros de dettes issus de la branche AT-MP dormait aujourd’hui dans les comptes de l’Acoss. Alors que la branche devrait dégager des excédents, je souhaitais savoir si l’apurement de ces dettes était envisagé, sachant qu’il ne nous paraît pas pertinent de transférer à la Cades une charge incombant aux entreprises.

Le projet de PLFSS prévoit par ailleurs une augmentation significative du transfert de la branche AT-MP vers le Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante (Fiva). Je constate que, dans le même temps, la part de l’Etat prévue dans la mission santé sera une nouvelle fois égale à zéro. Si la situation de 2012 pouvait se justifier au regard des réserves du Fiva, je comprends mal pourquoi l’intégralité du poids des dépenses liées à l’indemnisation des victimes de l’amiante repose désormais sur la branche AT-MP. Dans notre rapport, nous avions suggéré que la participation de l’Etat, du fait de sa responsabilité, avoisine 30 %. Nous pensons en effet que l’Etat a l’obligation de participer à cette indemnisation.

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Enfin, on note également dans le projet de PLFSS l’absence de transfert de la branche AT-MP vers la branche vieillesse au titre de la pénibilité. S’agit-il d’une disparition définitive, liée à la mise en place du compte individuel de pénibilité ?

M. Marc Laménie. - Monsieur le ministre, je vous remercie de votre intervention très pédagogique, que vous avez axée sur la réduction des déficits.

J’aimerais tout d’abord savoir si le PLFSS répond aux recommandations de la Cour des comptes.

En second lieu, envisagez-vous de réaliser des économies en luttant contre la fraude ?

M. Gilbert Barbier. - Monsieur le ministre, le montant actuel de l’encours de l’Acoss figure-t-il dans le document qui vient de nous être distribué ?

Vous prévoyez par ailleurs de passer 12,5 milliards d’euros sur la Cades. Le plafond de 10 milliards d’euros n’est-il pas un plafond autorisé par année ?

Enfin, vous fixez un taux K à 0,4 %. Avec un tel taux, le désinvestissement des entreprises pharmaceutiques ne risque-t-il pas de se poursuivre, comme c’est le cas en matière d’emploi, malgré les objectifs que vous vous êtes fixés ?

Mme Catherine Deroche. - Je souscris entièrement aux remarques de Jean-Pierre Godefroy concernant la branche AT-MP. Je ne les reprendrai donc pas…

Un travail est-il effectué en vue d’unifier la gestion de la branche maladie, par le transfert des missions déléguées aux mutuelles de fonctionnaires et aux mutuelles étudiantes, comme le préconise la Cour des comptes ?

Par ailleurs, j’estime que les réductions des aides aux familles retient un seuil qui peut paraître élevé, mais qui, en réalité est assez bas et pénalise les classes moyennes.

Enfin, ce PLFSS tient-il davantage compte des remarques de la Cour des comptes que l’an passé ?

M. Claude Domeizel. - Monsieur le ministre, il semblerait que le PLFSS prévoit le transfert de 200 millions d’euros, en provenance du fonds pour l’emploi hospitalier, vers la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), qui est également celle des agents hospitaliers. Cette information est-elle exacte ? Comment cette économie a-t-elle pu être réalisée sur les dotations hospitalières ?

M. Dominique Watrin. - Mme Marisol Touraine a pris un certain nombre d’engagements en faveur des centres de santé. Ceux-ci constituent une réponse de premier recours dans les territoires. Ils permettent l’accès des plus démunis aux soins, et ont besoin d’être confortés, dans la mesure où leurs frais de gestion sont extrêmement importants. Ils participent à la prévention, et peuvent également être une source d’économies dans le budget de l’assurance-maladie, dans la mesure où ils pourraient être associés à la permanence des soins dans les territoires. Où peut-on retrouver ces engagements dans les lignes budgétaires ?

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Mme Annie David, présidente. - Monsieur le ministre, avez-vous l’intention de vous attaquer à la lutte contre les dépassements d’honoraires excessifs, qui constituent un coût important pour notre système de protection sociale ?

M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué. - Pour ce qui concerne la relation entre l’Etat et le Fiva, le budget triennal 2013-2015 prévoyait que la dotation de l’Etat reste à zéro dans le PLF 2014. Les moyens du fonds sont bien entendu préservés, la dotation de la branche AT-MP étant relevée à 435 millions d’euros, pour tenir compte du ressaut des charges d’indemnisations observées depuis 2013.

Ce ressaut démontre que le service rendu aux victimes s’améliore. Le stock de demandes non traitées se résorbe et les délais de traitement diminuent. Il n’y a donc pas d’inquiétude à avoir sur la capacité du fonds à procéder à l’ensemble des indemnisations nécessaires en 2014. Ceci montre à quel point, bien loin du désengagement, les services de l’Etat sont vigilants, à la fois en ce qui concerne les moyens alloués au fonds et son bon fonctionnement.

La branche AT-MP sera légèrement excédentaire pour la seconde année consécutive - de l’ordre de 100 millions d’euros - et pourra ainsi engager la résorption de sa dette. L’accroissent ponctuel des charges liées au Fiva n’empêche pas de poursuivre sur la voie du désendettement de cette branche.

Le montant du transfert de la branche AT-MP vers la branche vieillesse au titre de la pénibilité dans la réforme de 2010 sera égal à zéro en 2014 comme en 2013. Les transferts opérés en 2012 sont en effet suffisants pour couvrir les dépenses de 2013 et 2014.

S’agissant de la question de M. Laménie, nous sommes bien entendu désireux de nous conformer aux recommandations de la Cour des comptes. Un rapport a d’ailleurs été publié récemment concernant l’assurance maladie et l’organisation des hôpitaux. Conformément aux vœux de la Cour, l’Ondam progresse de façon maîtrisée, historiquement basse, puisque cette progression se limite à 2,4 % contre une moyenne de 4 % au cours des dix dernières années.

La gestion des déficits de trésorerie de l’Acoss est maîtrisée à travers l’intégration d’une partie des déficits maladie et famille dans le plafond de reprise prévu en 2010. Compte tenu de la diminution des déficits de la Cnavts résultant des mesures prises au titre de la réforme des retraites, nous avons en effet l’opportunité de reprendre en 2014 près de 4 milliards d’euros de dettes pour la famille et la maladie, sans avoir à prendre de mesures à caractère général.

Le taux K est quant à lui maintenu au même niveau qu’en 2013, l’effort demandé à l’industrie pharmaceutique étant le même.

Concernant les mutuelles étudiantes, nous prenons en compte les recommandations de la Cour des comptes et du Sénat. Parmi les 500 millions d’euros d’économies de gestion, nous attendons des économies d’une révision des remises de gestion attribuées aux organismes délégataires, dont font partie les mutuelles étudiantes.

Pour ce qui est de la CNRACL, la disposition du PLFSS consiste à transférer à cette caisse 200 millions d’euros de réserve issues du fonds pour l’emploi hospitalier, qui

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finance les actions de reconversion pour les agents hospitaliers. Ce fonds compte actuellement 270 millions d’euros de réserves et génère 40 millions d’euros d’excédents annuels.

Concernant la fraude, les résultats de la lutte progressent régulièrement. Selon le bilan de l’Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (Urssaf), la lutte contre le travail dissimulé, qui représente la grande majorité de la fraude sociale, a atteint un record en 2012.

Nous sommes déterminés à conduire la lutte contre la fraude sociale avec autant de vigilance que celle que nous conduisons contre la fraude fiscale. Le PLFSS comporte, comme chaque année, des mesures de lutte contre la fraude, par exemple en matière de perception frauduleuse d’aides au logement via des sociétés-écrans. La fraude sociale, comme la fraude fiscale, mobilise les mêmes dispositifs opaques, qu’il faut arriver à identifier pour en contrarier le fonctionnement et pouvoir faire passer le droit.

Je suis désolé de ne pouvoir répondre à la question sur les contrats de santé, qui ne relèvent pas de ma compétence. Il en va de même pour les dépassements d’honoraires. Je préfère que Mme Marisol Touraine s’en explique elle-même.

La révision du cahier des charges des contrats responsables est un sujet extrêmement important. Notre volonté est de les encourager dans le cadre de la généralisation des complémentaires santé. Les contrats responsables permettront de plafonner la prise en charge des dépassements par les complémentaires. C’est une façon de réguler les dépenses, dans la ligne de l’accord intervenu l’an dernier avec les médecins. Ce travail de régularisation se poursuivra.

Mme Annie David, présidente. - Merci pour vos réponses, Monsieur le ministre.

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COMMISSION DE LA CULTURE, DE L’ÉDUCATION ET DE LA COMMUNICATION

Mardi 8 octobre 2013

- Présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente -

Régime des intermittents – Table ronde

La commission organise une table ronde sur le régime des intermittents dans le secteur culturel. Sont entendus :

- M. Michel Davy de Virville , conseiller maître à la Cour des comptes ;

- M. Vincent Destival, directeur général de l’Unédic ;

- M. Mathieu Grégoire, maître de conférences en sociologie à l’université de Picardie, chercheur au CURAPP-ESS (CNRS), chercheur associé au centre d’études de l’emploi ;

- M. Jacques Peskine, président de la fédération des entreprises du spectacle vivant, de la musique, de l’audiovisuel et du cinéma (FESAC) ;

- M. Jérôme Tisserand, chargé des relations institutionnelles, et Mme Véronique Ravier à la coordination des intermittents et précaires d’Ile-de-France (CIP-IDF) ;

- M. Christophe Strassel, adjoint à la déléguée générale à l’emploi et à la formation professionnelle au ministère du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social ;

- Mme Laurence Tison-Vuillaume, adjointe au directeur général de la création artistique (DGCA) au ministère de la culture et de la communication ;

- MM. Franck Guilbert , comédien, secrétaire général adjoint du bureau de la fédération des syndicats, des arts et spectacles, de l’audiovisuel, de la presse, de la communication et du multimédia (FASAP-FO), secrétaire général du syndicat national libre des artistes (SNLA FO) et Roland Timsit, comédien, metteur en scène et membre du conseil fédéral de la FASAP-FO ;

- MM. Denis Gravouil , secrétaire général de la fédération CGT du spectacle, représentant CGT à l’Unédic, et Jimmy Shuman de la délégation générale du syndicat français des artistes interprètes ;

- Mme Geneviève Roy, vice-présidente aux affaires sociales et M. Georges Tissié, directeur des affaires sociales à la confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME).

Le compte rendu de cette table ronde fera l’objet d’un rapport d’information dont la commission a autorisé la publication.

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Organisme extra parlementaire – Désignation de membres

La commission désigne Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jacques Legendre et Jacques-Bernard Magner en qualité de candidats proposés à la nomination du Sénat pour siéger comme membres du Conseil supérieur des programmes.

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COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE, DES INFRASTRUCTURES, DE L’ÉQUIPEMENT ET DE L’AMÉNAGEMENT

DU TERRITOIRE

Mardi 8 octobre 2013

- Présidence de M. Raymond Vall, président -

Accès au logement et urbanisme rénové – Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis sur le projet de loi n° 851 (2012-2013), pour l’accès au logement et un urbanisme rénové.

M. Raymond Vall, président. – Je salue l’arrivée dans notre commission de Mme Marie-Françoise Gaouyer, sénatrice de Seine-Maritime, vice-présidente du conseil général de ce département et maire d’Eu, en remplacement de M. Alain Le Vern.

Nous examinons le rapport pour avis de Jean-Luc Fichet sur le projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), dont le titre IV comprend un ensemble de mesures visant à accroître l’effort de construction de logements tout en freinant l’artificialisation des sols et en luttant contre l’étalement urbain.

M. Jean-Luc Fichet, rapporteur pour avis. – Notre commission s’est saisie pour avis du projet de loi Alur, adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 17 septembre dernier. Son titre IV modernise les documents d’urbanisme et de planification, notamment pour prévenir la consommation excessive des espaces naturels, agricoles et forestiers – préoccupation constante de notre commission, compétente en matière d’aménagement du territoire et donc de planification de l’espace.

Une première série de dispositions modifie les documents de planification et d’urbanisme. Les députés les ont fait précéder de trois articles. L’article 58 AA reporte d’un an, au 1er janvier 2017, la date à laquelle les plans locaux d’urbanisme (PLU) devront avoir été révisés pour intégrer les dispositions de la loi Grenelle II. L’article 58 A soumet à autorisation préfectorale les ouvrages, plantations, constructions, excavations et clôtures situés en bordure des ouvrages de protection de la Loire. L’article 58 B confie au préfet compétence pour délivrer des autorisations d’affectation des sols et d’utilisation du domaine public fluvial préalablement à la réalisation d’ouvrages sur les bords de la Loire.

L’article 58 modernise le régime du Schéma de cohérence territoriale (SCoT). Clé de voûte du projet de loi en matière de planification stratégique, il clarifie la hiérarchie des normes en confortant le rôle intégrateur du SCoT, ce qui devrait faciliter la vie de nombreux élus. Il renforce également le principe de l’urbanisation limitée en l’absence de SCoT, afin d’accroître le maillage territorial. De nombreuses mesures techniques faciliteront l’articulation du SCoT avec les documents existants, PLU ou chartes des parcs naturels régionaux. L’Assemblée nationale a reporté au 1er janvier 2017 les délais de mise en conformité des SCoT avec la loi Grenelle II et l’application de la règle de l’urbanisation limitée à toutes les communes. L’article 58 ter donne un cadre juridique aux démarches d’inter-SCoT. L’article 59, qui porte sur les habitats mobiles ou démontables, clarifie la situation juridique des yourtes : il pose le principe d’un pastillage en zone naturelle ou agricole permettant d’y implanter ce type de résidence à condition que leur autonomie vis-à-

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vis des réseaux d’eau, d’électricité et d’assainissement puisse être prouvée. L’article 60 modernise la carte communale en élargissant le champ d’application de l’évaluation environnementale, en renforçant le rôle du conseil municipal dans sa gouvernance et en sécurisant les conséquences des évolutions de périmètre.

L’article 61 prévoit le transfert automatique de la compétence d’application du droit des sols aux maires, au plus tard le 1er janvier 2017. À compter du 1er juillet 2015, le seuil de mise à disposition gratuite des services de l’État est abaissé de vingt à dix mille habitants pour les EPCI compétents : les communes compétentes de moins de dix mille habitants ne pourront plus en bénéficier si elles appartiennent à un EPCI de plus de dix mille habitants. L’article 62 entérine la disparition des plans d’occupation des sols (POS) qui deviendront caducs s’ils n’ont pas été transformés en PLU avant le 31 décembre 2015. En cas de caducité, c’est le règlement national d’urbanisme (RNU) qui s’appliquera.

Mesure-phare du texte, l’article 63 transfère aux communautés de communes et d’agglomération la compétence en matière de PLU. En complément, l’article 64 modernise le PLU intercommunal (PLUI). Long et complexe, cet article comprend de nombreuses mesures, dont celle visant à mieux intégrer le PLUI, le programme local de l’habitat (PLH) et le programme de déplacements urbains (PDU). La gouvernance et l’évaluation du PLUI sont modernisées. Le régime juridique du PLU est également sécurisé. Désormais, le juge administratif pourra surseoir à statuer pour permettre une régularisation en cours d’instance en cas de vice de forme ou de procédure. Il pourra également prononcer une annulation partielle du PLU. Ces mesures devraient alléger le risque de contentieux qui pèse sur les PLU. L’article 64 bis, qui résulte d’un amendement du rapporteur pour avis de la commission du développement durable de l’Assemblée nationale, instaure une commission de conciliation départementale en matière d’élaboration des documents d’urbanisme.

Le chapitre suivant est consacré à la lutte contre l’étalement urbain et la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers. L’article 65 prévoit que les rapports de présentation du SCoT et du PLU comportent une analyse du potentiel de densification des zones urbanisées, et enserre dans un délai de neuf ans l’ouverture effective à l’urbanisation des zones à urbaniser. L’article 66 supprime une possibilité de dérogation au principe de constructibilité limitée qui était offerte aux communes menacées par le risque de diminution de leur population, et élargit le champ d’intervention de la commission départementale des espaces agricoles. Les députés ont redéfini les missions des agences d’urbanisme et autorisé une dérogation à la règle d’urbanisation dans les zones de montagne pour les terrains en friche. L’article 66 bis étend l’accès aux données foncières détenues par l’administration fiscale aux divers acteurs de l’aménagement urbain. L’article 67 rendait obligatoire l’élaboration d’un règlement local de publicité lorsque l’interdiction de construire est levée dans la bande des 100 ou 75 mètres le long des routes à grande circulation ; les députés l’ont supprimé, pour des raisons que j’estime erronées.

Le chapitre suivant est consacré au développement de l’offre de construction. L’article 69 prévoit que les établissements publics fonciers locaux peuvent intervenir pour lutter contre l’étalement urbain, promouvoir le développement durable, et contribuer à la préservation des espaces naturels et agricoles. L’article 73, relatif au PLU, supprime la possibilité de fixer des coefficients d’occupation des sols et des superficies minimales pour les terrains constructibles afin d’encourager la densification, et encadre la possibilité de définir, en zones naturelles et agricoles, des secteurs pouvant être bâtis, dits « pastilles ».

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L’article 80 prévoit que, dans les communes qui ne sont couvertes par aucun document d’urbanisme, les projets soumis à permis d’aménager ou de construire sont mis à disposition du public lorsque l’autorité environnementale décide qu’il n’est pas nécessaire de réaliser une étude d’impact. L’article 81 institue une procédure particulière de participation du public pour les directives territoriales d’aménagement et de développement durable et précise les modalités de participation du public pour les unités touristiques nouvelles en zone de montagne, ainsi que pour les aménagements légers dans les espaces remarquables du littoral. L’article 82 prévoit une procédure facultative de concertation, à l’initiative du maître d’ouvrage ou de l’autorité compétente, pour statuer sur la demande de permis de construire ou d’aménager. L’article 85 enfin, résultant d’un amendement du Gouvernement, étend aux bâtiments industriels l’obligation d’équiper les places de stationnement en équipements pour la recharge de véhicules électriques ou hybrides.

Sur ce dispositif, je vous propose quatre séries d’amendements. La première concerne le renforcement de la planification stratégique. Si je suis favorable au principe du SCoT intégrateur -les élus qui élaborent leur PLU n’auront plus qu’un seul document à examiner, ce qui simplifiera leur tâche-, je propose néanmoins quelques compléments aux aménagements apportés par l’Assemblée nationale. La première mesure concerne les « zones blanches » : lorsqu’une commune se retire d’un SCoT sans en intégrer un nouveau, elle ne sera pas soumise au principe d’urbanisation limitée, pour éviter le gel des projets en cours, mais cette exception sera limitée à six ans à compter de la date du retrait. La deuxième mesure permet à un établissement public porteur de SCoT, dans l’attente de son approbation, d’exprimer un avis sur les dérogations au principe d’urbanisation limitée accordées par le préfet. La troisième prévoit que le délai d’un an prévu pour mettre les PLU en compatibilité avec le SCoT ne commence à courir qu’à partir du moment où le SCoT est effectivement devenu exécutoire. La quatrième mesure généralise l’interdiction de délivrer une autorisation d’exploitation commerciale ou cinématographique en l’absence de SCoT. La cinquième mesure impose la végétalisation des aires de stationnement affectées aux bâtiments commerciaux construites après le 1er juillet 2014, à l’instar du parking du Zénith à Strasbourg ; cette végétalisation limite les risques d’inondation et rend la densification des villes plus supportable. Je vous propose enfin de supprimer l’article 58 ter sur les démarches inter-SCoT, qui sont d’ores et déjà mises en œuvre de façon volontaire et spontanée sur de nombreux territoires. Inutile d’accroître la complexité : va-t-on devoir parler d’inter-inter-SCoT ?

La deuxième série d’amendements concerne les documents d’urbanisme. Pour éviter le gel des projets en cours en cas d’annulation contentieuse d’un PLU, un amendement à l’article 62 déroge à la règle de caducité et revient temporairement au POS antérieur.

Sur la question du PLU intercommunal (PLUI), je vous propose un amendement de compromis. Nous sommes tous d’accord sur le fait que le PLUI est un excellent outil. Ma conviction est qu’à terme, toutes les communes l’adopteront. Mais le dispositif contraignant prévu par le projet de loi envoie un mauvais signal aux maires qui peuvent légitimement se sentir découragés et démobilisés. Ce serait une grave erreur de se priver de leur compétence d’ingénierie territoriale, gratuite de surcroît. Le caractère obligatoire de cette démarche pose problème ; le délai me paraît précipité, deux ans à peine après l’entrée en vigueur de la loi Grenelle II. Je vous propose donc de revenir à des dispositions moins contraignantes. L’idée du PLUI est acceptée par tous, même par l’Association des maires ruraux de France : son président m’a indiqué que l’idée lui convenait, mais qu’il était gêné par le délai imposé. Je vous propose donc de donner à l’EPCI la capacité d’engager un débat sur le PLUI, mais en introduisant une minorité de blocage avec des seuils très bas : 25% des communes adhérentes

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représentant 10% de la population ou l’inverse. L’EPCI pourra se ressaisir de cette question à chaque révision d’un PLU, ce qui laisse aux maires la possibilité de changer d’avis.

Une troisième série d’amendements reprend certaines des propositions de la mission d’information sur la loi Littoral actuellement conduite par Odette Herviaux et Jean Bizet. Il s’agit de créer une charte régionale d’aménagement, pour une gestion décentralisée de la loi Littoral, conforme à son esprit d’origine. Un autre amendement encadre, de manière très mesurée, l’urbanisation dans les dents creuses des hameaux, notamment dans les zones rétro-littorales.

La quatrième série d’amendements concerne la lutte contre l’étalement urbain et l’incitation à densifier les agglomérations existantes. Un amendement à l’article 66 supprime la disposition, introduite par l’Assemblée nationale, autorisant les communes de montagne à déroger à la règle de constructibilité limitée pour rendre constructibles les terrains en friche depuis plus de dix ans. Il me semble que l’objectif de contrôle de l’urbanisation doit être encore plus strict en montagne qu’ailleurs. Un amendement à l’article 67 rétablit l’obligation faite à la commune d’élaborer un règlement local de publicité (RLP) lorsqu’elle lève l’interdiction de construire dans la bande des 100 ou 75 mètres le long des routes à grande circulation. Il n’y a pas de risque de RLP portant sur les zones hors agglomération, le RLP ne pouvant porter que sur les zones urbanisées ou avoisinant les centres commerciaux hors agglomérations.

Enfin, un amendement portant article additionnel introduit une importante réforme du droit des sites et sols pollués, à laquelle l’administration travaille depuis quatre ans et qui m’a été présentée lors des auditions. La réhabilitation des friches industrielles, qui est l’une des clés de la densification de l’habitat urbain, implique une maîtrise du risque de pollution des sols et un traitement de ceux-ci lorsque la pollution est avérée. Le pivot de cette réforme est la création de zones de vigilance des sites et sols potentiellement pollués, qui reposeront sur l’information rendue publique par l’État et seront annexées aux documents d’urbanisme. Ainsi, l’information sera plus aisément accessible aux acquéreurs de terrains et aux aménageurs. L’amendement simplifie également les procédures de réhabilitation des sites et sols pollués pour permettre leur changement d’usage et clarifie les responsabilités.

Je vous suggère de donner un avis favorable à l’adoption de ce texte, sous réserve des amendements que je vous propose sur la partie dont notre commission s’est saisie pour avis.

M. Hervé Maurey. – Le projet de loi Alur est un texte particulièrement indigeste, de 320 pages, qui comporte de nombreuses mesures nocives pour le logement en France. Il y a beaucoup à dire sur les dispositions sur lesquelles nous sommes saisis : désengagement de l’État de l’instruction des permis de construire, confortement des SCoT… Ce fut une erreur de rendre les SCoT opposables, c’est pourquoi je n’avais pas voté la loi Grenelle II alors même que j’étais dans la majorité.

La mesure qui inquiète le plus les élus locaux est le PLUI obligatoire. J’ai relayé la pétition lancée par l’association des maires ruraux de France, qui a recueilli des centaines de signatures. Cette mesure n’est pas anodine. Transférer la compétence d’urbanisme à une autre collectivité de rang supérieur, c’est retirer aux communes leur plus importante compétence. C’est extrêmement grave. Une fois de plus, c’est un mauvais coup porté à la ruralité. Avec la nouvelle répartition des sièges dans les intercommunalités, les communes rurales ont de moins en moins de poids. Le regroupement prévu en 2015 par la loi ne fera que

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renforcer cet état de choses. On peut donc craindre que demain, le maire n’ait plus son mot à dire sur ce qui se passe dans sa commune : le président de l’intercommunalité pourra lui imposer ses propres décisions. Nous ne pouvons pas laisser faire. Notre rapporteur, qui est comme moi renouvelable, en est bien conscient et propose donc un dispositif qu’on qualifierait en Normandie de « moins pire », avec une minorité de blocage. Mais le mieux serait de ne pas entrer dans ce dispositif.

Mme Duflot s’était justifiée en disant que nombre de collectivités n’ont pas de document d’urbanisme. C’est exact, mais ce n’est pas une raison pour retirer cette compétence aux communes ! Je préfèrerais qu’on oblige les communes à en avoir un, mais certainement pas un PLUI obligatoire.

M. Rémy Pointereau. – Je félicite le rapporteur d’avoir eu le courage de travailler sur un tel projet de loi, qui signe l’arrêt de mort des communes rurales ! Les SCoT étaient déjà une contrainte pour elles. Autour de Bourges, les communes rurales ont été spoliées dans la répartition des permis de construire, qui a été très favorable aux agglomérations. Renforcer les SCoT n’est donc pas judicieux.

Le PLUI est défavorable aux communes rurales. Que leur restera-t-il comme compétence ? L’état-civil ? Les nids de poule sur la voirie communale ? Il restera les mariages, certes… Le désengagement de l’État – qu’on nous a reproché pendant cinq ans – me pose problème. Sa compétence sera reprise par les communautés de communes, qui devront instruire l’ensemble des dossiers, donc recruter des personnels spécialisés, ce qui augmentera leurs coûts alors que leurs dotations sont en baisse… Que devient le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales ? L’AMF est opposée au transfert automatique et obligatoire des compétences d’urbanisme : elle a raison.

M. Gérard Cornu . – Je compatis à la douleur qui doit être celle du rapporteur d’un texte qui consacre la disparition des communes ! Ses nombreux articles ajoutent des contraintes et des normes et réduisent le pouvoir des maires. Nous avons déjà du mal à susciter des candidatures aux prochaines élections municipales, peut-être la diminution du nombre de communes résoudra-t-elle le problème ! En augmentant les charges pesant sur les intercommunalités, vous consacrez le désengagement de l’État, après nous l’avoir reproché pendant cinq ans. Désengagement de l’État, disparition des communes, à tout le moins diminution des compétences du maire : ce texte nous fait très peur.

Le PLUI vient de loin : déjà, Mme Lebranchu avait voulu le faire, convaincue de la justesse de ses vues. Mme Duflot a la même conviction, mais elle n’a pas la même connaissance du terrain que Mme Lebranchu, qui au moins était une élue locale. Je n’ai rien contre des PLUI fondés sur le volontariat, au contraire : laissons aux élus un espace de liberté ! Ils ont déjà assez de contraintes, et sont capables de décider par eux-mêmes. Le système proposé par le rapporteur est, certes, « moins pire ». Mais il rend possible la coexistence de deux majorités : 25 % des communes représentant 10 % de la population, ou 10 % des communes représentant 25 % de la population. Sans compter qu’avec deux rapporteurs au fond et un gouvernement décidé à passer en force, Jean-Luc Fichet peut-il vraiment imposer son amendement ? Quoi qu’il en soit, plutôt qu’une solution mi-chèvre mi-chou, il faudrait frapper fort, et laisser aux maires la liberté de décider s’ils veulent ou non du PLUI. Beaucoup sont effrayés par ce texte. Nous voterons donc contre ce rapport.

M. Vincent Capo-Canellas. – Je remercie le rapporteur pour son exposé. Nous ne sommes pas saisis de tout le projet de loi, et ce n’est pas simple de se prononcer ainsi sur

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des articles pris isolément. Nous ne partageons pas la philosophie de ce texte, qui alourdit la règlementation pesant sur un secteur qui a besoin de liberté, de confiance et de stabilité. La situation du logement et du bâtiment nous inquiète : des cris d’alarme se font entendre qui alertent sur la chute massive de la production de logements.

Pouvons-nous trouver un compromis sur le PLUI ? Avec l’amendement de Jean-Luc Fichet, les élus pourront discuter de son principe. Il aurait été plus sécurisant de donner aux conseils municipaux un droit de véto sur la proposition de l’intercommunalité applicable à leur commune. Le sujet est certes moins polémique en zone urbaine qu’en zone rurale : chez nous, nous ressentons le besoin d’une planification.

Et que les zones à urbaniser qui n’ont pas fait l’objet d’une ouverture à l’urbanisation dans un délai de neuf ans après leur création soient automatiquement transformées en zones naturelles, comme le prévoit l’article 65, me semble comporter des conséquences qui n’ont peut-être pas été entièrement évaluées.

M. Michel Teston. – Je rends hommage à la qualité du travail de Jean-Luc Fichet, qui a bien analysé le texte et le contexte du projet de loi. L’Assemblée nationale a adopté l’article 63 qui dote les EPCI de plein droit de la compétence d’urbanisme. Cela suscite de nombreuses réactions parmi les élus ruraux. D’où l’amendement du rapporteur pour avis, qui revient largement sur ce qu’a voté l’Assemblée : les communautés de communes et d’agglomération deviendraient compétentes de plein droit au 1er janvier 2017 à condition que 25 % des communes représentant au moins 10 % de la population, ou 10 % des communes représentant au moins 25 % de la population ne s’y soient pas opposées dans les trois mois qui précèdent. C’est ce que souhaitent les élus des petites communes, qui pourront ainsi décider elles-mêmes de ce qu’elles feront. Cet amendement respecte le principe de libre administration des communes. Je vous incite donc à adopter ce rapport, qui propose une bonne solution, respectueuse des collectivités locales.

M. Ronan Dantec. – À vous entendre, nous vivons dans un pays merveilleux. C’est oublier qu’il comporte trente-six mille PLU autonomes, consomme l’équivalent d’un département de terres agricoles tous les huit ou neuf ans, que les maires de petites communes y sont confrontés à d’énormes problèmes de désaffection des centre-bourg… Il faut revoir la manière dont nous gérons le logement et l’urbanisme. Cette loi est courageuse, la vivacité des oppositions qu’elle suscite le montre assez. Ces oppositions me semblent assez théoriques. À force de dire sans cesse que la commune est menacée, nous risquons d’accréditer l’idée qu’elle est effectivement condamnée ! Or je ne pense pas qu’elle le soit. Dans l’agglomération nantaise, qui gagne 1 % d’habitants par mandat et manque de grues pour bâtir, il y a un PLUI. Les intercommunalités périphériques demandent à intégrer le SCoT, qui est déjà intégrateur.

Je regrette que le Sénat soit, une fois de plus, sur la défensive. Le rapporteur propose un compromis, mais c’est rester au milieu du gué. Il faut faire le PLUI. Cela ne fera pas disparaître les communes : n’oublions pas que le président de l’intercommunalité est élu par les maires ! Il peut y avoir une déclinaison communale du PLUI, comme dans l’agglomération nantaise. Les directions départementales de l’équipement (DTE) n’ont plus les moyens d’accompagner les petits maires qui se trouvent seuls face aux contraintes…

M. Gérard Cornu . – Les petits maires, cela n’existe pas !

M. Ronan Dantec. – Je parle des maires de petites communes.

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M. Charles Revet. – Respectez-les !

M. Ronan Dantec. – Ils sont en difficulté. C’est en niant la réalité qu’on ne les respecte pas. Le logement et la planification sont dans une impasse ; il faut redonner de la cohérence. C’est la logique du SCoT intégrateur et du PLUI. À force de conservatisme, notre pays gaspille ses terres, gâche ses paysages, sans résoudre les problèmes de logement : il faut franchir de nouvelles étapes.

M. Rémy Pointereau. – Et Notre-Dame-des-Landes ?

M. Raymond Vall, président. – Ce n’est pas la polémique d’hier soir sur le vote du projet de loi métropoles qui risque de donner un nouvel élan aux territoires ruraux !

M. Ronan Dantec. – Je n’ai pas voté contre les territoires ruraux.

M. Jean-Jacques Filleul. – Je me félicite que le Sénat ait voté, cette nuit, la création des pôles ruraux d’équilibre et de solidarité territoriale, avec neuf voix d’avance… J’ai plaidé pour que les élus locaux – dont je suis – puissent se déterminer ensemble. Il faut donner de la souplesse, ce que font les pôles ruraux.

J’ai apprécié le travail du rapporteur, qui fait des compromis – c’est son rôle. Je ne vais pas en faire. Dans l’agglomération tourangelle, nous avons voté il y a quelques jours un SCoT pour une quarantaine de communes. Il y en a de toute taille : les petites n’ont pas été tuées par le SCoT !

M. Charles Revet. – Elles sont en train de l’être.

M. Jean-Jacques Filleul. – C’est faux. Nous avons travaillé sur le SCoT pendant trois ans, en tenant compte des spécificités de chaque commune. C’est un outil formidable de développement et d’intégration de l’ensemble des communes qui en font partie. Les pôles ruraux d’aménagement et de coopération favoriseront également des développements nouveaux et donneront aux pays un rôle majeur.

Je suis un maire et un président d’EPCI constructeur. Mon PLU n’est pas intercommunal, mais tous nos PLU ont été élaborés de concert, avec l’agence d’urbanisme de l’agglomération tourangelle : aucune commune ne s’est vu imposer des choix qu’elle ne partageait pas. Tout président de communauté de communes a pour ambition le développement de son territoire, de l’habitat, de la qualité environnementale. À l’instar du SCoT, le PLUI donnera une vision territoriale dépassant le strict cadre communal.

Il n’est pas honnête de prétendre qu’un PLUI va tuer les communes. Il n’y a pas de « petites » communes, de « petits » maires : tous méritent le respect. Mais il faut accepter que le développement du territoire passe par l’intercommunalité : c’est une grande révolution territoriale, qui n’est pas encore achevée. J’espère ne pas l’entendre à nouveau mise en cause comme elle vient de l’être lors du débat sur les métropoles !

Reste qu’il ne faut pas contraindre les maires : préférons l’incitation à l’obligation…

M. Gérard Cornu . – Nous sommes d’accord !

M. Jean-Jacques Filleul. – D’où le compromis proposé par Jean-Luc Fichet.

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Mme Hélène Masson-Maret. – Ce n’est pas suffisant.

M. Jean-Jacques Filleul. – Le climat qui règne actuellement au Sénat n’est guère progressiste, c’est dommage. C’est parce que la communauté de communes gère le droit des sols que les petites communes peuvent délivrer un permis en un mois, dans de bonnes conditions. Je regrette toutefois le désengagement de l’État, et le coût qu’il entraîne pour les petites communes. Je voterai l’amendement du rapporteur, car nous n’avons pas d’autre choix que l’intercommunalité.

M. Charles Revet. – À mon tour de souhaiter la bienvenue à notre collègue maire d’Eu, ville royale qui accueille une collection de portraits des rois de France que j’avais fait rapatrier d’Ecosse à l’époque où j’étais président du conseil général…

Je salue le travail du rapporteur, mais je vois mal la cohérence de ce texte. La France manque de logements, nous dit-on, or ce texte va encore complexifier l’attribution des permis de construire, et le foncier va encore se raréfier ! Après le projet de loi sur la consommation, ce texte habilite à nouveau le gouvernement à procéder par ordonnance : c’est l’article 83. Serions-nous incompétents pour légiférer ?

Les délais prévus pour mettre en conformité les documents d’urbanisme sont intenables. Que se passera-t-il si le POS n’a pas été transformé à temps ?

Les maires sont jaloux de leurs prérogatives en matière d’urbanisme – ce qui ne signifie pas qu’il n’y ait pas besoin de cohérence. Nous achevons un SCoT, dans le cadre du pays, qui accorde à certaines communes un permis de construire par an, pas plus.

M. Jean-Jacques Filleul. – Ce n’est pas le rôle du SCoT !

M. Charles Revet. – L’objectif étant de concentrer l’habitat dans les grands bourgs, le SCoT prévoit la construction de logements à Fécamp – ce port de mer qui entend le rester, disait le Général de Gaulle – où l’on compte 800 logements vides... Dans le même temps, on refuse à certains villages de construire plus d’un logement par an ! Absurde !

À moins que le rapporteur n’accepte de vraies modifications, il nous sera difficile de le suivre…

Mme Esther Sittler. – Élue du monde rurale, je viens d’achever mon PLU, que je me vois mal transformer en PLUI. Pourquoi cet acharnement, en France, à compliquer les choses simples et de bon sens ? Pourquoi ne pas s’en remettre au volontariat ? Quand les élus seront mûrs, ils iront d’eux-mêmes vers le PLUI. Dans mon EPCI, les deux plus grosses communes totalisent à elles seules la majorité des voix ; les huit autres seront obligées de suivre. À aller contre la volonté des élus, on court à l’échec. Qui mieux que le maire sait s’il faut préempter ou pas dans sa propre commune ? De grâce, que l’adhésion reste volontaire !

Quant au désengagement de l’État, je constate qu’il a fait émerger des bureaux d’études dévoués aux communes, aux tarifs raisonnables et à la fraîcheur de vue appréciable.

Mme Hélène Masson-Maret. – Au rapporteur, qui a manifestement beaucoup travaillé pour produire ce rapport touffu, je reprocherai presque un excès de zèle ! Chargée, avec André Vairetto, d’un rapport sur la montagne, j’ai été choquée par l’amendement proposé à l’article 66, qui revient sur le droit des communes à disposer de leur sol. Alors que l’Assemblée nationale avait accepté que les zones de montagne dérogent au principe de

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constructibilité limitée et que des permis de construire puissent être accordés dans des zones en friche, vous proposez encore une aliénation ! Je connais les souffrances des maires de nos villages de montagne, et je ne peux cautionner un texte qui leur ôte un droit presque constitutionnel sur leur propre territoire. Ces friches sont le résultat de la baisse du pastoralisme, pas de la mauvaise volonté des maires ou des propriétaires ! Ce texte est dangereux pour la montagne, je vous demande d’y réfléchir.

M. Jean Bizet. – Comme M. Filleul, je demande plus de souplesse en matière de PLUI. En tant que président du pays de la Baie du Mont Saint-Michel, je n’en nie pas l’intérêt, mais une mise en œuvre brutale et coercitive ne peut que crisper les maires. Je souhaiterais que la démarche repose sur le volontariat.

L’amendement du rapporteur portant article additionnel après l’article 58 ter est le fruit des travaux que je mène avec Odette Herviaux. Loin d’être une strate supplémentaire, la charte régionale d’aménagement facilitera l’application parfois délicate de la loi Littoral. Il s’agit de laisser les élus locaux tenir la plume, avec l’État, le conseil régional, le conseil général et après avis des associations ; peut-être pourrions-nous ajouter les chambres consulaires et la section régionale de conchyliculture. Si le conseil régional ne souhaite pas s’en saisir, il pourra être remplacé par une structure ad hoc, présidée par un élu local.

L’amendement sur la densification des dents creuses est cohérent avec la loi de modernisation agricole : si l’on veut économiser l’espace agricole, densifions, de manière rationnelle et cohérente, des espaces qui sont perdus pour tout le monde !

M. Alain Fouché. – Ce texte enlève du pouvoir aux maires des petites communes, qui savent pourtant gérer l’urbanisme. Dans de nombreuses intercommunalités, deux communes ont à elles seules la majorité : on comprend l’inquiétude des huit ou dix autres ! Je préfère l’incitation à l’obligation.

Par ailleurs, je regrette que la publicité le long des routes soit interdite dans la ruralité, même pour mettre en valeur le patrimoine… Il faudra y revenir.

M. Robert Navarro. – J’estime beaucoup Jean-Luc Fichet, dont je salue le travail. L’intercommunalité est une réalité, nous en avons besoin. N’oublions pas que si le Sénat ne dégage pas une forte majorité autour d’une orientation claire, rien ne garantit que l’Assemblée nationale tienne compte de nos préoccupations. Le compromis proposé par le rapporteur est pertinent ; je demande à l’UMP de bien réfléchir. Pour que les élus locaux aillent d’eux-mêmes vers les PLUI, il faut à la fois une incitation financière et un système reposant sur le volontariat.

M. Raymond Vall, président. – Comme d’autres, je vis le désengagement de l’État sur le territoire. Nous avons trouvé un accord pour que l’intercommunalité prenne à sa charge le traitement de l’instruction des dossiers, mais le maire signe le permis de construire et conserve sa compétence de droit du sol – sans préjudice du contrôle de légalité opéré par les DDT. Le problème, c’est que ce texte impose aux communes un transfert qu’elles peuvent ne pas souhaiter. Tant que le SCoT n’est pas achevé, tant qu’il n’y a pas de vision partagée d’un projet de territoire, n’allons pas emprisonner les communes dans un PLUI ! Celui-ci doit résulter d’une démarche partagée autour d’un projet de territoire, pas d’une obligation légale ou d’une décision ministérielle.

M. Ronan Dantec. – Il faut rendre la participation au SCoT obligatoire.

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M. Raymond Vall, président. – Encore une obligation ? Vous me faites penser à la mouche qui passe d’un pot de confiture à l’autre ! Pour les SCoT, la date butoir est fixée à 2017. Mais comment une commune peut-elle accepter que l’on préempte dès aujourd’hui son territoire, alors que le dossier du SCoT n’est même pas ouvert ?

M. Ronan Dantec. – Sur ce point, nous ne sommes pas en désaccord…

M. Jean-Luc Fichet, rapporteur pour avis. – Je suis moi aussi maire d’une petite commune rurale, je partage vos préoccupations. Quant à Mme Duflot, elle a été adjointe au maire de Villeneuve-Saint-Georges, chargée de l’urbanisme. Vous reprochez à ce texte ses 360 pages ? Sous le mandat de Nicolas Sarkozy, nous avons eu droit à 960 pages de réforme de l’urbanisme ! Ne vous en déplaise, je n’ai pas travaillé dans la douleur, mais au contraire, avec la satisfaction de faire œuvre utile.

L’amendement que je propose sur le PLUI introduit une minorité de blocage : je donne aux maires le pouvoir de dire non au PLUI. Vous évoquez les craintes des maires ruraux, mais aucun de ceux que j’ai entendus n’était formellement opposé au PLUI. Ce qu’ils refusent, c’est le caractère obligatoire du transfert. L’ensemble des PLU ne seront pas transférés au 1er janvier 2017, mais au moment où s’engage la révision. Les maires ruraux aspirent au PLUI. Je vous propose une solution qui supprime le caractère contraignant du dispositif, tout en laissant aux récalcitrants la possibilité de changer d’avis. Les présidents d’EPCI souhaitent, eux, passer très vite aux PLUI – même ceux qui sont des maires ruraux.

Disparition des communes ? Perte de pouvoir des maires ? Allons ! Il y a peu, on prévoyait que le préfet imposerait les périmètres intercommunaux ! Il a fallu se battre pour l’empêcher. Nous respectons les maires des petites communes. Rien dans ce que je propose ne peut vous heurter, rien ne peut vous empêcher de voter cet amendement.

En ce qui concerne les zones de montagne, je propose de revenir au texte du gouvernement car la dérogation autorisant à construire sur les terrains en friche depuis plus de dix ans entraîne un effet de mitage.

Mme Hélène Masson-Maret. – Je n’y crois pas.

M. Jean-Luc Fichet, rapporteur pour avis. – Un propriétaire un peu malin peut laisser prospérer une friche en espérant obtenir à terme le droit d’y construire.

Mme Hélène Masson-Maret. – Laissons les maires décider !

M. Jean-Luc Fichet, rapporteur pour avis. – Ils auront très peu de marge de manœuvre : pour interdire, il faut une réglementation.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 58

L’amendement rédactionnel n° DEVDUR.6 est adopté.

M. Jean-Luc Fichet, rapporteur pour avis. – L’amendement n° DEVDUR.7 précise que le délai d’un an, prévu pour engager les procédures de mise en compatibilité des

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PLU avec le SCoT ne commence à courir qu’à partir du moment où le SCoT est devenu exécutoire, et non à compter de son approbation.

L’amendement n° DEVDUR.7 est adopté.

M. Jean-Luc Fichet, rapporteur pour avis. – L’amendement n° DEVDUR.12 impose la végétalisation des aires de stationnement construites après le 1er juillet 2014.

M. Raymond Vall, président. – Je regrette que l’on ne cible pas davantage la grande distribution.

L’amendement n° DEVDUR.12 est rejeté.

M. Jean-Luc Fichet, rapporteur pour avis. – L’amendement n° DEVDUR.8 généralise l’interdiction de délivrer une autorisation d’exploitation commerciale ou cinématographique en l’absence de SCoT.

L’amendement n° DEVDUR.8 est rejeté.

M. Jean-Luc Fichet, rapporteur pour avis. – L’amendement n° DEVDUR.3 permet à un établissement public porteur de SCoT d’exprimer un avis sur les dérogations susceptibles d’être accordées en matière d’ouverture à l’urbanisation ou d’exploitation commerciale.

M. Gérard Cornu . – Gagnons du temps : nous ne voulons pas de ce texte, notre groupe votera donc par principe contre tous les amendements.

M. Hervé Maurey. – Sans compter que ces amendements vont dans un sens qui ne nous convient pas. J’ai toujours été contre le renforcement des SCoT, même quand j’étais dans la majorité. Je n’ai d’ailleurs pas voté la loi Grenelle II, pourtant portée par Jean-Louis Borloo – preuve que je suis un homme libre !

M. Charles Revet. – Un SCoT n’est pas un super-PLU.

L’amendement n° DEVDUR.3 est rejeté, ainsi que les amendements n° DEVDUR.1 et DEVDUR.4.

Article 58 ter

L’amendement n° DEVDUR.5 est rejeté

Articles additionnels après l’article 58 ter

Mme Odette Herviaux. – Je souhaiterais que nous examinions tout de même les deux amendements relatifs à la loi Littoral, qui répondent à une demande unanime des communes littorales. C’est au législateur de faire la loi et non au juge administratif.

M. Charles Revet. – Aux termes de la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche, adoptée en 2010, un schéma du littoral, déterminant les zones à protéger, devait être établi dans un délai d’un an ; cela n’a jamais été fait. J’ai eu beau poser maintes fois la question, je n’ai jamais obtenu de réponse. Résultat, les surfaces réservées à la pêche ont été réduites de moitié, une bonne partie de l’aquaculture a disparu. Il faut se pencher sur ce sujet.

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Mme Odette Herviaux. – L’amendement n° DEVDUR.10 reprend une proposition que je fais avec Jean Bizet. Les maires sont désabusés ; trente ans après son adoption, la loi Littoral n’est toujours pas bien appliquée. L’objectif de préservation a toujours primé sur celui de développement équilibré des territoires. Qui plus est, l’application sur le terrain varie en fonction de l’interprétation des juridictions administratives... Avec cette charte régionale d’aménagement, nous revenons à l’esprit initial de la loi. L’avis obligatoire du Conseil national de la mer et du littoral garantira une cohérence à l’échelle nationale. Cet outil, facultatif, uniquement consacré à l’interprétation de la loi Littoral, a enfin le mérite de responsabiliser les élus locaux, qui sont très remontés contre l’inapplicabilité de la loi.

M. Jean Bizet. – Je n’ai pas un mot à ajouter.

L’amendement n° DEVDUR.10 est adopté, ainsi que l’amendement de coordination n° DEVDUR.11 et l’amendement n° DEVDUR.13.

Article 62

L’amendement n° DEVDUR.9 est rejeté.

Article 63

L’amendement n° DEVDUR.2 est rejeté.

Article 66

L’amendement n° DEVDUR.14 est rejeté.

Article 67

L’amendement n° DEVDUR.15 est rejeté.

Article 82

L’amendement n° DEVDUR.16 est rejeté.

Article additionnel après l’article 84

L’amendement n° DEVDUR.17 est rejeté.

M. Raymond Vall, président. – La commission s’est exprimée avec sincérité et franchise ; le désaccord reste flagrant.

Mercredi 9 octobre 2013

- Présidence de M. Raymond Vall, président -

Enjeux du quatrième paquet ferroviaire – Examen du rapport et du texte de la commission

M. Raymond Vall, président. – Nous examinons ce matin la proposition de résolution européenne relative au quatrième paquet ferroviaire européen, proposée par Roland Ries, et dont Jean-Jacques Filleul est rapporteur pour notre commission.

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EXAMEN DU RAPPORT

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Le 17 juillet dernier, la commission des affaires européennes a adopté une proposition de résolution sur les enjeux du quatrième paquet ferroviaire. Comme vous le savez, depuis 1992, l’Assemblée nationale et le Sénat donnent un avis, à travers les propositions de résolution européenne prévues à l’article 88-4 de la Constitution, sur les projets ou propositions d’actes européens qui leur sont transmis. Au bout d’un mois, la proposition de résolution de la commission des affaires européennes devient la position du Sénat, sauf si la commission au fond s’en saisit et parvient à un accord pour la modifier. Je remercie la commission des affaires européennes d’avoir attendu le 12 septembre pour enregistrer le dépôt de sa proposition de résolution, afin de nous laisser la possibilité de nous en saisir dans des conditions raisonnables.

La Commission européenne a présenté le 30 janvier dernier six propositions législatives qui composent le quatrième paquet ferroviaire. Ces six propositions législatives interviennent après la libéralisation du fret ferroviaire, international puis national, ainsi que celle du transport international de voyageurs. Répondant à la volonté de la Commission de lever les dernières entraves à la concurrence, elles couvrent trois thématiques. La sécurité et l’interopérabilité du système ferroviaire, d’abord : les règles sont harmonisées afin de réduire les coûts administratifs des entreprises ferroviaires et de faciliter l’entrée de nouveaux opérateurs sur le marché. Ce volet est composé de propositions de refonte des directives « Sécurité » et « Interopérabilité », ainsi que du règlement relatif à l’Agence ferroviaire européenne.

Le deuxième volet concerne la gouvernance des systèmes ferroviaires. La Commission entend renforcer l’indépendance du gestionnaire d’infrastructures à l’égard des opérateurs de transport, en particulier l’opérateur historique, en modifiant la directive 2012-34 établissant un espace ferroviaire unique européen. La Commission élargit notamment les missions obligatoirement exercées de façon indépendante par le gestionnaire d’infrastructures, afin d’éviter qu’il ne délègue une part trop importante de ses missions aux opérateurs de transport. La constitution de toute nouvelle entreprise verticalement intégrée, rassemblant en son sein le gestionnaire d’infrastructures et l’opérateur historique de transport, est également interdite. Seules les sociétés de ce type déjà constituées à la date d’entrée en vigueur du quatrième paquet pourront continuer à exister, à la condition de respecter des règles d’indépendance très strictes – par exemple, interdiction leur est faite d’être regroupées géographiquement dans les mêmes locaux…

Dernier volet du quatrième paquet ferroviaire : l’ouverture à la concurrence du transport de voyageurs. En matière de transport conventionné sous contrat, la proposition de modification du règlement n° 1370-2007 encadre la définition des obligations de service public par les autorités compétentes, ainsi que la généralisation de l’ouverture à la concurrence comme mode d’attribution des contrats de service public. En matière de transport non conventionné, la proposition de modification de la directive 2012-34 libéralise le transport national de voyageurs, dès lors que ce dernier n’est pas susceptible de porter atteinte à l’équilibre économique d’un contrat de service public.

A ce stade, ce ne sont que des propositions de la Commission européenne. Elles restent débattues au sein du Conseil et du Parlement européen, où leur examen en commission devrait intervenir le 26 novembre. Personne ne peut préjuger de ce qu’il adviendra de ces textes et il revient à chaque acteur de faire valoir ses positions.

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Simultanément, un projet de loi de réforme ferroviaire, dont l’objectif est de réunir à nouveau Réseau ferré de France (RFF) et la SNCF au sein d’une même entité, devrait être bientôt présenté en Conseil des ministres.

Dans ce contexte, la proposition de résolution de Roland Ries affirme opportunément un certain nombre de principes fondamentaux pour notre système ferroviaire : elle rappelle d’abord que la concurrence n’est pas une fin en soi, et qu’elle n’a de sens que si elle est régulée, compte tenu des particularités du système ferroviaire ; elle affirme ensuite notre attachement au libre choix par les autorités organisatrices du mode d’attribution des obligations de service public ; elle pose le principe d’une péréquation entre lignes rentables et lignes déficitaires ; elle prévoit les modalités de reprise du personnel dans des conditions identiques en cas de délégation du service public ; elle adhère enfin au principe d’une répartition claire des tâches entre le gestionnaire d’infrastructures et les opérateurs ferroviaires, tout en déplorant les contraintes excessives applicables aux entreprises verticalement intégrées.

Cette proposition est satisfaisante, car elle souligne nombre d’exigences auxquelles nous ne saurions renoncer.

Après avoir rencontré les syndicats et consulté les services du ministère, je vous propose plusieurs amendements afin de la préciser et de la compléter, mais sans revenir sur sa philosophie. Ainsi, en aucun cas l’objectif d’ouverture à la concurrence ne devrait conduire à un affaiblissement des exigences de sécurité du système ferroviaire.

M. Charles Revet. – Naturellement !

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Les récents événements ont tristement rappelé l’importance de cette exigence. J’ai aussi souhaité signaler la nécessité de prendre le temps nécessaire pour la mise en place de ces réformes, compte tenu de la préparation qu’elles exigent, sur le plan social en particulier. La précipitation ne peut que conduire à l’apparition des mêmes difficultés que celles qui ont été constatées au moment de la libéralisation du fret. J’ai enfin voulu préciser l’importance de laisser aux autorités compétentes la liberté de déterminer les contours des obligations de service public, compte tenu des velléités d’encadrement fortes de cet exercice par la Commission.

Ce faisant, j’ai repris certaines des propositions contenues dans les amendements que vous aviez déposés sur ce texte. Notre position aura d’autant plus de force que nous serons réunis sur les grandes lignes directrices que je viens de vous exposer.

M. Roland Ries, rapporteur de la commission des affaires européennes. – Je partage l’analyse de votre rapporteur, mais les amendements proposés par M. Nègre dénatureraient mon texte. Inscrite dans les textes européens, la concurrence est, à terme, inévitable. Au fond, nous nous opposons sur la force de la régulation à laquelle il convient de la soumettre. Vous estimez que la concurrence doit porter sur les éléments les plus rentables du système ferroviaire, les autres relevant du service public. Je pense au contraire que les lignes rentables doivent aider à équilibrer celles qui ne le sont pas – nous ne raisonnons pas sur le même périmètre.

Second point de divergence : la gouvernance du système. Nous pensons qu’on ne saurait séparer radicalement l’opérateur historique du gestionnaire d’infrastructures et défendons le principe d’une structure verticalement intégrée, selon le jargon bruxellois – une

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holding, en somme. Frédéric Cuvillier a reconnu que la SNCF n’était pas n’importe quel opérateur : elle fait partie de notre patrimoine. En outre, le transfert de personnels vers le gestionnaire d’infrastructures doit être strictement encadré, leurs statuts maintenus et leurs avantages acquis protégés.

M. Louis Nègre. – Le cadre de cette discussion a été posé par les remarquables rapports de Jean-Jacques Filleul et Roland Ries. Le problème est loin d’être simple, mais nos différences sont essentiellement de nature philosophique, ce qui le simplifie dans une certaine mesure. Nous pouvons néanmoins cheminer les uns vers les autres sur un certain nombre de points.

La préparation du quatrième paquet ferroviaire a été agitée. Le commissaire Siim Kallas a déclaré avoir subi des pressions, ce qui est assez rare pour être signalé. Ce paquet se compose d’un ensemble de textes approuvés par le collège des commissaires, de nature technique, d’une part, et relatifs à la gouvernance des systèmes, d’autre part. Sur le plan technique, des progrès essentiels ont été accomplis. Un compromis a été trouvé sur l’Agence ferroviaire européenne et, en attendant de consacrer sa prééminence, sur l’articulation de son travail avec celui des agences de sécurité nationales. Enfin, l’Europe a finalement accepté l’existence d’entreprises verticalement intégrées. En somme, la Commission européenne a cheminé vers les positions française et allemande.

Nous divergeons sur les conditions posées à l’indépendance du gestionnaire d’infrastructures. La Commission européenne souhaite lui conférer une forme juridique distincte, assurer une autonomie participative et financière – les dividendes ne pouvant être versés qu’à son propriétaire ultime, c’est-à-dire à l’État –, bref édifier une muraille de Chine entre celui-ci et les entreprises ferroviaires.

Voyez l’Allemagne : elle s’est débrouillée pour que son gestionnaire d’infrastructures, DB Netz, finance la Deutsche Bahn nationale, qui n’en est pas séparée par une muraille de Chine, en lui transférant des recettes provenant des redevances d’accès aux voies exigées à ses concurrents... La ficelle est grosse. Nous défendons à l’inverse une totale étanchéité et une pleine autonomie du gestionnaire d’infrastructures, ainsi que l’incompatibilité entre les fonctions dirigeantes des différentes entités afin de prévenir les conflits d’intérêts.

L’article 7 quater décrit les limitations au droit d’accès aux infrastructures des entreprises ferroviaires faisant partie d’une entreprise verticale intégrée si l’étanchéité n’est pas effective. Si le quatrième paquet ferroviaire passe avant notre réforme ferroviaire…

M. Michel Teston. – Il faut la voter !

M. Louis Nègre. – Si nous ne convergeons pas sur le principe de la muraille de Chine, je ne pourrai pas la voter. Nous pouvons toutefois nous retrouver sur un certain nombre de points. La sécurité du système d’abord. Nous y sommes tous attachés. Le Royaume-Uni avait dans un premier temps confié ses infrastructures à des fonds de pension soucieux de récupérer leur argent : le manque d’entretien a provoqué des morts ! La conséquence du libéralisme total, c’est la catastrophe. Avec pragmatisme, l’État britannique a ensuite récupéré les infrastructures – un État stratège, voilà ce que nous défendons, car les infrastructures ferroviaires font partie de notre patrimoine.

Mme Évelyne Didier. – Enfin ! Magnifique !

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M. Rémy Pointereau. – C’est gaulliste !

M. Louis Nègre. – La refondation totale du système opérée par les Britanniques les place aujourd’hui au niveau de sécurité le plus élevé en Europe. En quinze ans, ils sont passés d’un extrême à l’autre. Voyez ce à quoi a conduit le monopole chez nous : à Brétigny, il manquait des boulons ! Comment appelez-vous cela ?

Mme Évelyne Didier. – Un défaut d’entretien, certes, mais à qui la faute ?

M. Louis Nègre. – Au monopole !

Mme Évelyne Didier. – Un raccourci spécieux !

M. Louis Nègre. – Avons-nous atteint le niveau de sécurité maximal en régime de monopole ?

Nous pourrions nous retrouver ensuite sur le principe d’une concurrence régulée. Il n’est pas question de faire comme le Royaume-Uni dans les années 1980. Une concurrence régulée certes, à condition que la régulation n’étouffe pas la concurrence ! La SNCF, qui fait partie du patrimoine national, est une entreprise prestigieuse, reconnue à l’étranger. Nous voulons avant tout sauver le soldat SNCF. Or sans concurrence régulée, elle s’endort, rien ne la stimule. Il faut donner du temps au temps, entend-on souvent. Mais le premier paquet ferroviaire a été adopté en 1991 et depuis, nous faisons tout pour bloquer l’ouverture à la concurrence.

La philosophie que vous défendez a trois conséquences négatives : politique d’abord, puisque le Parlement européen soutiendra sans doute la proposition de la Commission européenne. Nous aurions intérêt à ne pas nous éloigner de l’Europe, et à ne pas nous comporter en mauvais élève. Juridique ensuite, car la Cour de justice ne manquera pas de condamner la SNCF et la Deutsche Bahn. Économique enfin, parce que des entreprises non stimulées sont des entreprises moins compétitives. Notre activité de fret s’effondre – et s’effondrait dès avant l’arrivée d’entreprises concurrentes – alors qu’elle progresse là où la concurrence a été instaurée.

M. Ronan Dantec. – Parce que la concurrence est faussée !

M. Louis Nègre. – Mais non. À nouveau, nous poursuivons tous le même but : sauver le ferroviaire français. Comme Deng Xiaoping, il m’importe peu que le chat soit noir ou blanc, pourvu qu’il attrape des souris. Je veux que la SNCF acquière des parts de marché et cesse de se faire tailler des croupières par nos amis allemands !

M. Michel Teston. – Au risque de choquer les libéraux, je crois que l’adoption du quatrième paquet ferroviaire par la Commission européenne et le Parlement européen n’est ni nécessaire ni opportune. Là où la concurrence a été instaurée, dans le fret ferroviaire par exemple, l’activité n’a nullement progressé : en Allemagne, elle s’est stabilisée ; en France, le fret ferroviaire de proximité a été quasiment abandonné. Par surcroît, aucun bilan précis des conséquences des trois premiers paquets ferroviaires n’a été établi à ce jour.

Mme Évelyne Didier. – Exactement !

M. Michel Teston. – Il ne faut toutefois pas se faire d’illusions : le quatrième paquet ferroviaire sera adopté après les élections européennes. Dans ce contexte, la

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proposition de résolution européenne de Roland Ries témoigne avec force d’une volonté d’encadrer l’ouverture à la concurrence du ferroviaire, afin que ni les usagers, ni les contribuables, ni les personnels ne soient lésés. Je vous renvoie à la théorie des marchés contestables, qui s’applique bien plus efficacement au secteur ferroviaire que celle de la concurrence pure et parfaite.

Les propositions d’encadrement de la concurrence figurent dans le rapport de Roland Ries : laisser aux États-membres la liberté d’opter ou non pour une structure verticalement intégrée, sous réserve que les sillons soient attribués de manière impartiale ; affirmer le principe de réversibilité de ce choix ; maintenir l’étanchéité des flux financier du gestionnaire d’infrastructures à destination des opérateurs de transport, sans interdire les mouvements de cheminots ; autoriser le ministre des transports à superviser le fonctionnement du gestionnaire d’infrastructures et des opérateurs, quel que soit le mode d’organisation retenu.

Chaque État membre devrait en outre avoir la faculté d’ouvrir un marché de délégation de service public, incluant réseaux rentables et déficitaires – ce qui n’est pas possible dans le schéma retenu à Bruxelles. Sixième proposition : autoriser les États membres à organiser des enchères pour l’ouverture d’une ligne commerciale à la concurrence, et des enchères négatives pour les réseaux dont le maintien est motivé par des nécessités de service public. Enfin, maintenir la faculté ouverte aux autorités organisatrices d’organiser les transports ferroviaires en régie et imposer systématiquement la reprise du personnel en fonction des entreprises non retenues au terme des procédures de délégation de service public.

Les dispositions complémentaires de notre rapporteur sont bienvenues : elles mettent l’accent sur la sécurité, sur le volet social, et sur la liberté laissée aux autorités nationales de fixer des obligations de service public, en vertu du principe essentiel de subsidiarité. Il propose en outre d’affirmer la place du wagon isolé dans le système ferroviaire. Mireille Schurch et moi-même avons jadis envisagé de faire reconnaître par l’Europe que le wagon isolé était une mission d’intérêt général, ce qui le rendrait éligible à des financements publics.

Si la Commission européenne et le Parlement européen persistent dans leur volonté d’adopter le quatrième paquet ferroviaire, la proposition de résolution européenne de Roland Ries telle qu’amendée par Jean-Jacques Filleul fera valoir l’absolue nécessité d’encadrer fortement l’ouverture à la concurrence : si elle advient, l’encadrer est le seul moyen de nous prémunir des excès de l’ultralibéralisme.

M. Charles Revet. – L’objectif d’une résolution européenne est de faire l’état des lieux sur une question, des problèmes qu’elle pose et des solutions qu’il convient d’y apporter. Ce quatrième paquet sera vraisemblablement adopté : quelle est alors notre responsabilité ? Par-dessus tout : renforcer la SNCF pour qu’elle continue d’assurer ses missions. Ménager la chèvre et le chou n’est pas une solution. Souvenez-vous des rapports de l’école polytechnique fédérale de Lausanne et de la Cour des comptes. Hors TGV, plus aucun train n’arrive à l’heure, le réseau n’est plus en état et nos matériels vieillissent. Si nous choisissons de faire le dos rond, le jour où le quatrième paquet nous sera pour ainsi dire imposé, nous ne serons pas prêts !

En l’état, nous ne voterons pas cette résolution. Nous partageons l’objectif de faciliter la circulation et de développer notre système ferroviaire. Le fret ferroviaire ne s’est pas développé, rappelle le paragraphe 15 de la résolution : ancien rapporteur du projet de loi

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relatif aux grands ports, je suis bien placé pour le savoir. Tout est fait pour freiner son essor. Au-delà du vote que nous allons émettre sur cette résolution, regardons plus sérieusement, à partir notamment du rapport de la Cour des comptes, quel est l’état de la situation. Allons véritablement au fond des choses pour diagnostiquer les faiblesses de la SNCF et y apporter des remèdes.

M. Vincent Capo-Canellas. – Je suis venu en RER B : après quelques semaines d’amélioration, il semble victime d’une nouvelle rechute…

À la lecture de la proposition de résolution, je ne peux m’empêcher de nous voir comme d’irréductibles Gaulois : notre modèle est formidable, nous ne voulons pas le faire évoluer… C’est risqué. Soyons lucides, admettons que notre système n’a que trop tardé à évoluer. Cette proposition de résolution anticipe sur les débats que nous aurons dans le cadre de la réforme ferroviaire. Elle semble même en dresser le cahier des charges, précis jusqu’à la mobilité des personnels… Je doute que cela soit vraiment productif.

Nous commettons une erreur d’analyse si nous contestons les objectifs défendus par l’Union européenne, plutôt que de discuter ses modalités d’application. Les Allemands, bons élèves, ne s’y sont pas trompés. Arrêtons de mener des guerres picrocholines sur les objectifs généraux de la réforme : le système actuel n’est optimal pour personne, et nous avons besoin de la concurrence. Soyons moins frileux. Nous devons convaincre la Commission européenne de prendre en compte la spécificité française et nous n’y arriverons pas en nous opposant frontalement. Montrons-nous ouverts à la réforme, puis négocions finement ses modalités d’application au lieu d’écrire noir sur blanc que la SNCF sera la seule en mesure de répondre à l’ouverture à la concurrence.

Tout relier sur la gouvernance au projet de loi fantôme est cousu de fil blanc. Nourrissons le débat plutôt que d’adopter un texte qui pourrait être pris pour une provocation. Ce n’est pas un service à rendre aux cheminots, qui doivent être accompagnés dans une situation difficile vers une SNCF plus à même d’affronter la concurrence.

Mme Évelyne Didier. – Pour ma part, je suis fière d’être française, et de l’héritage en infrastructures de notre pays. Présenter la France comme un mauvais élève est dévalorisant, je ne l’accepte pas. Les infrastructures sont des outils au service du pays, des gens, des entreprises. Voilà la différence philosophique entre nous. Notre position n’est pas jusqu’au-boutiste ; elle se borne à reprendre celle du Comité économique et social européen. Nous ne sommes pas seuls, ni outrageusement révolutionnaires.

L’Allemagne se débrouillerait mieux que nous en contournant les règles pour les tourner à son avantage ? Pourquoi valoriser ce modèle-là ? Pourquoi avoir honte de défendre des infrastructures au service du pays, qui souffrent d’abord de la concurrence déloyale d’un transport routier qui, lui, ne paie pas les routes. Tant qu’on ne dit pas cela, tout est biaisé ! Les enjeux de ce quatrième paquet ferroviaire, ce sont les parts de marché respectives des différents opérateurs, et non l’intérêt du pays. S’il est adopté, il sera inutile d’aborder le transport ferroviaire lors de la conférence environnementale en septembre 2014 !

M. Ronan Dantec. – Usons de logique pour démonter les sophismes. La concurrence entre le rail et la route est faussée, puisque cette dernière ne paie pas ses externalités. Cela devrait déplaire à des libéraux assumés ! L’écotaxe sur les poids lourds en Allemagne a rapporté 25 milliards d’euros. Je regrette à cet égard – et c’est une pierre dans le

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jardin socialiste – que mon amendement favorisant la mise en place d’une vraie écotaxe ait été retoqué. On est resté au milieu du gué, et c’est dommage.

Nous manquons de sillons ferroviaires. Dès lors, les trains n’arrivent pas dans des temps raisonnables et la route conquiert des parts de marché. Un État qui investit massivement dans une infrastructure, doit s’assurer qu’un exploitant l’utilise. Les autres problèmes sont secondaires. La vraie question est celle-ci : le choix de préférer le transport routier est-il raisonnable ? Je partage la position du rapporteur et de Roland Ries.

M. Francis Grignon. – La sécurité implique une indépendance totale de Réseau ferré de France (RFF) avec une intégration complète de la direction de la circulation ferroviaire et de SNCF Infra. Tant que la SNCF garde la main, cela ne marche pas.

M. Charles Revet. – En effet.

M. Francis Grignon. – L’usager des trains express régionaux (TER) paie 30 % ; le reste est assumé par le contribuable : cela ne peut pas durer. D’autres pays ont montré que cela pouvait être 30 % moins cher, pour peu qu’il y ait de la concurrence. Pour y parvenir, il faut respecter le personnel – sous peine de bloquer le pays – et assurer la pérennité de l’opérateur.

Les deux sujets de fond sont les suivants : nous pâtissons de cet héritage de Vichy chargeant le ministre des transports de définir par décret les conditions de travail des cheminots. Or il faut les faire coïncider avec le code du travail. Le statut, quant à lui, doit être conservé pour les personnels qui en bénéficient, mais ne doit pas perdurer car la différence de coûts atteint 12 %. En Allemagne, Keolis, qui n’y est pas soumis, taille ainsi des croupières à la Deutsche Bahn. Tant que cela n’est pas résolu, le reste n’est que bavardage.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Alinéa 15

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – L’amendement n° COM-17 ajoute à l’alinéa 15 les mots « sans méconnaître les difficultés propres au fret ferroviaire en France, parmi lesquelles les insuffisances de l’offre de wagon isolé. » Ne pas suffisamment développer cette offre a été une grave erreur.

M. Rémy Pointereau. – Nous souscrivons à cet amendement. La SNCF sait faire des trains complets de céréales, par exemple, mais il est difficile de travailler sous le mode du wagon isolé.

L’amendement n° COM-17 est adopté.

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Je suis défavorable à l’amendement n° COM-8 présenté par Louis Nègre, qui affirme que l’ouverture à la concurrence dans le fret en France a produit des effets intéressants, dont la mise en évidence de l’impréparation de la SNCF et ses difficultés à gérer le trafic des wagons isolés. Cela me semble difficile de dire pareille chose, alors qu’elle a fait reculer la part modale du train dans le fret.

M. Charles Revet. – Ce n’est pas la concurrence qui est responsable de cela, c’est la situation dans laquelle se trouvait la SNCF.

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M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Je ne nie pas la part des opérateurs de fret, notamment concernant le wagon isolé. Mais ce texte ne pas être intégré dans la résolution.

M. Louis Nègre. – Le fret ferroviaire s’effondre avant l’arrivée de la concurrence. On assiste en France à un découplage entre fret ferroviaire et PIB, qu’on ne retrouve pas dans d’autres pays européens. Relisons le rapport d’information sénatorial rédigé sous la direction de Francis Grignon, et auquel j’ai participé : le fret ne fonctionne pas en France à cause de l’insuffisance de services afférents.

M. Francis Grignon. – Le problème est que la SNCF n’était pas directement représentée lors de la négociation. Pourquoi ne pas dire que la concurrence « a mis en évidence quelques failles dans notre organisation ferroviaire » ?

M. Raymond Vall, président. – Le libellé de cet amendement donne des arguments aux adversaires de notre pays. Ne condamnons pas la SNCF.

M. Michel Teston. – Lorsque j’ai participé aux travaux du rapport Grignon, Mireille Schurch et moi-même avions une position différente quant aux sources de ces problèmes.

M. Vincent Capo-Canellas. – La formulation de l’amendement est un peu vive, mais c’est qu’elle vient remplacer un jugement négatif sur l’ouverture du fret ferroviaire à la concurrence. L’idéal serait de l’enlever ou de le rédiger autrement.

M. Jean-Jacques Filleul. – Mon amendement n° COM-17, adopté précédemment, tient compte des difficultés spécifiques de la France en ce qui concerne le fret.

L’amendement n° COM-8 est rejeté.

Alinéa 16

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – L’amendement n° COM-9 présenté par Louis Nègre supprime l’alinéa 16. Je n’en vois pas la raison.

M. Louis Nègre. – M. Capo-Canellas l’a bien expliqué, une opposition frontale nous ferait aller droit dans le mur. Négocions, sinon, nous reculerons en rase campagne.

M. Roland Ries. – Nous sommes là au cœur du débat : pour notre part, nous considérons que le rail n’est pas le lieu d’une concurrence pure et parfaite, mais d’une concurrence contestable.

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – La rédaction de l’alinéa est euro-compatible.

L’amendement n° COM-9 est rejeté.

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Mon amendement n° COM-18 rappelle que l’ouverture à la concurrence « ne doit en aucun cas se traduire par un affaiblissement des exigences de sécurité. »

M. Raymond Vall, président. – On peut se rejoindre sur ce point, je pense.

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M. Vincent Capo-Canellas. – Il vaut mieux qu’il fasse beau, c’est sûr !

L’amendement n° COM-18 est adopté.

Alinéas 17 et 21

L’amendement rédactionnel n° COM-16 est adopté.

Alinéa 17

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – L’amendement n° COM-19 que je présente ajoute l’idée d’un calendrier raisonnable pour l’entrée en vigueur du quatrième paquet ferroviaire, afin de laisser le temps au volet social d’être mis en place. Il faut respecter les personnels.

M. Francis Grignon. – Démarrons tout de suite ! Il faut trois ans pour s’y préparer.

Mme Évelyne Didier. – Je salue les préoccupations de cet amendement, mais, en désaccord avec ce quatrième paquet, je m’abstiendrai.

L’amendement n° COM-19 est adopté.

Alinéas 19 et 20

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – L’amendement n° COM-1 d’Evelyne Didier et des membres du groupe CRC s’oppose à toute ouverture à la concurrence : j’y suis défavorable. Une telle position est contreproductive. Il est plus raisonnable de travailler sur un modèle de concurrence régulée, qui réserve une certaine marge de manœuvre.

L’amendement n° COM-1 est rejeté.

Alinéa 19

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Je suis défavorable à l’amendement n° COM-10 présenté par Louis Nègre qui instaure une séparation stricte, trop libérale, entre lignes rentables et lignes déficitaires, ce qui est contraire à notre conception de l’aménagement du territoire et du service public.

L’amendement n° COM-10 est rejeté.

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Mon amendement n° COM-20 apporte une précision sur la responsabilité des autorités compétentes pour la définition des obligations de service public.

M. Louis Nègre. – Il y a là une différence philosophique entre vous et nous.

L’amendement n° COM-20 est adopté.

Alinéas 14 et 15

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Mon amendement n° COM-25 reprend des préoccupations d’Evelyne Didier pour inviter « les autorités européennes à fixer des

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objectifs clairs d’amélioration de l’accessibilité des personnes handicapées et à mettre en œuvre une évaluation régulière de la qualité de service des prestations de transport ferroviaire » ; il supprime également le mot « néanmoins » à l’alinéa 15.

M. Louis Nègre. – Nous sommes d’accord pour ce qui concerne l’alinéa 14.

L’amendement n° COM-25 est adopté.

Alinéa 21

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – L’amendement n° COM-2 présenté par Evelyne Didier et les membres du groupe CRC est satisfait par mes amendements n° COM-20 et n° COM-25. Avis défavorable.

L’amendement n° COM-2 est rejeté.

Alinéa 20

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – L’amendement n° COM-11 présenté par Louis Nègre, qui supprime l’alinéa 20, est contraire à la position que nous défendons.

L’amendement n° COM-11 est rejeté.

Alinéa 22

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Je comprends le souci exprimé par l’amendement n° COM-3 d’Evelyne Didier et des membres du groupe CRC ; mais il ne peut pas être adopté en l’état. La rédaction actuelle de l’alinéa 22 convient au cadre de cette résolution.

Mme Évelyne Didier. – L’amendement ne fait pourtant que reprendre les mots du Comité économique et social européen !

L’amendement n° COM-3 est rejeté.

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Je suis défavorable à l’amendement n° COM-12 de Louis Nègre. On ne peut pas accepter que l’alinéa soit ainsi tronqué. Il faut tenir compte des statuts des personnels.

M. Louis Nègre. – Je rappelle sur ce sujet les explications de Francis Grignon.

L’amendement n° COM-12 est rejeté.

Alinéa 23

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Mon amendement n° COM-21 supprime la fin de la phrase après « déficitaires » ; il n’est pas opportun de préciser les modalités de la péréquation entre lignes rentables et déficitaires. La mise en œuvre du dispositif d’enchères pourrait par exemple poser des difficultés pour déterminer a priori les lignes rentables et les lignes non-rentables.

M. Louis Nègre. – Nous sommes d’accord pour évaluer les lignes afin de déterminer celle qui sont déficitaires. Mais pour quoi faire ? Actuellement, le déficit est

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couvert par le contribuable ; or il existe d’autres solutions, comme de remplacer la ligne par une liaison par autocar. Mélanger lignes rentables et non rentables évite de traiter les problèmes au fond. C’est du bonneteau !

M. Roland Ries. – Il y a un désaccord entre nous sur ce point : il faut ouvrir à la concurrence des réseaux cohérents, faits de lignes bénéficiaires et déficitaires, globalement. La solution apportée à une ligne non rentable relève d’un autre débat. Louis Nègre veut construire une muraille de Chine entre les lignes qui font gagner de l’argent aux opérateurs et les autres ; or les unes peuvent compenser les autres.

Mme Évelyne Didier. – Je ne parlerai pas de muraille, mais de fossé. Vous voulez réserver les bénéfices au privé et les déficits au public ! C’est la cohérence du réseau qui fait sa richesse. Si une ligne est nécessaire à l’aménagement du territoire, il faut la conserver dans un réseau cohérent.

M. Francis Grignon. – Pas à n’importe quel prix. Le faire avec 70% de financement public est excessif.

Mme Évelyne Didier. – Pourquoi laisser les bénéfices au privé ?

M. Raymond Vall, président. – Nous sommes tous d’accord pour une régulation sans préjudice des solutions choisies ultérieurement. Maintenir le texte tel qu’il est ne laisse même pas l’espoir d’avoir des autocars ! Ne proposons pas nous-même des solutions radicales.

M. Rémy Pointereau. – Il faut une péréquation. Il est inadmissible que la liaison entre les gares de Vierzon et de Montluçon soit assurée par autocar. La ligne Paris-Lyon est excédentaire et compense des lignes déficitaires.

M. Louis Nègre. – Pour ma part, je veux faire apparaître clairement ce qui est déficitaire et ce qui ne l’est pas.

L’amendement n° COM-21 est adopté.

L’amendement n° COM-13 présenté par Louis Nègre devient sans objet.

Alinéa 24

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Je suis défavorable à l’amendement de Louis Nègre n° COM-14. La proposition de confier à la Commission européenne des pouvoirs exorbitants sur les entreprises verticalement intégrées sans passer par une juridiction est contraire à l’esprit et à la pratique de l’Union européenne.

L’amendement n° COM-14 est rejeté.

Alinéa 26

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Je suis évidemment défavorable à l’amendement n° COM-15 de Louis Nègre qui supprime l’alinéa 26.

L’amendement n° COM-15 est rejeté.

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Alinéa 27

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Mon amendement n° COM-22 supprime la fin de la phrase après le mot « ferroviaire », redondante.

L’amendement n° COM-22 est adopté

Alinéas 28 à 30

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Mon amendement n° COM-23 précise l’interdiction des subventions du gestionnaire de l’infrastructure vers un opérateur de transport, quel qu’il soit, et modifie en conséquence les alinéas suivants.

L’amendement n° COM-23 est adopté

L’amendement n° COM-4 présenté par Louis Nègre devient sans objet.

Alinéa 30

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Je suis défavorable à l’amendement n° COM-5 de Louis Nègre, qui supprime l’alinéa 30. Ce dernier ne s’oppose pas à l’adoption de règles de déontologie, mais énonce simplement que celles-ci ne doivent pas être réservées aux EVI.

L’amendement n° COM-5 est rejeté.

Alinéa 31

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Le ministre des transports ayant un rôle de stratège, mon amendement n° COM-24, supprime l’alinéa 31, qui lui donne une fonction de surveillance, laquelle sera assumée par l’Agence ferroviaire européenne et les agences de sécurité nationales.

M. Louis Nègre. – Nous allons finir par tomber d’accord.

M. Francis Grignon. – Il faut être moins dirigiste.

M. Roland Ries. – Il faut pourtant être cohérent avec l’idée de l’État stratège.

Mme Évelyne Didier. – Tout à fait !

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Ce n’est pas son rôle de surveiller.

M. Michel Teston. – Dans la future réforme ferroviaire, il devrait y avoir un conseil de surveillance chargé de veiller au fonctionnement général du système ferroviaire.

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Ce qui me gêne, c’est ce mot de surveillance, qui n’est pas adéquat pour définir le rôle de l’État stratège.

M. Roland Ries. – Disons « suivre », dans ce cas.

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Suivre me paraît bien. Je rectifie mon amendement en conséquence.

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M. Raymond Vall, président. – C’est moins fort que surveiller.

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – C’est plus adéquat que cette surveillance caporaliste.

Mme Évelyne Didier. – Je m’abstiendrai.

L’amendement n° COM-24 rectifié est adopté.

L’amendement n° COM-6 rectifié présenté par Louis Nègre devient sans objet.

Alinéa 33

M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur. – Je suis défavorable à l’amendement n° COM-7 de Louis Nègre qui supprime l’alinéa 33.

L’amendement n° COM-7 est rejeté.

La résolution européenne est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

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COMMISSION DES FINANCES

Lundi 7 octobre 2013

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

Lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière – Examen des amendements au texte de la commission

La commission procède à l’examen des amendements au texte n° 22 (2013-2014) établi par la commission des lois sur le projet de loi n° 855 (2012-2013), en nouvelle lecture, relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, et portant sur les articles 3 sexies, 10 quinquies A, 11 bis AA, 11 bis DA, 11 quinquies, 11 decies A, 11 decies et 11 undecies.

M. Philippe Marini, président . – Le Sénat va examiner en nouvelle lecture le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, pour lequel la commission des lois nous a délégué au fond huit articles. Notre commission doit aujourd’hui rendre un avis sur les amendements extérieurs déposés sur ces articles.

M. François Marc, rapporteur général. – En effet. Par ailleurs, il me semble utile de porter à votre connaissance quatre autres amendements qui relèvent du champ de notre avis en première lecture et au sujet desquels nous pourrons avoir un échange de vues.

Article 3 sexies

M. François Marc, rapporteur général. – L’amendement n° 22, que je dépose à titre personnel, aménage à la marge l’article introduit par Eric Bocquet. Le concepteur, l’éditeur, le distributeur d’un logiciel frauduleux seraient solidairement tenus au paiement des droits rappelés consécutivement aux fraudes commises au moyen de leur produit, et ils seraient passibles d’une amende égale à 15 % du chiffre d’affaires provenant de la commercialisation de ces logiciels ou des prestations réalisées.

Il convient de rassurer les éditeurs : c’est bien la commercialisation de logiciels frauduleux qui serait passible de sanctions, non le détournement par les usagers. Ma rédaction vise à prendre en compte de manière explicite la bonne foi des éditeurs de logiciels et prévoit une modulation de l’amende en fonction de la gravité des faits.

La commission émet un avis favorable à l’amendement n° 22.

Article 11 bis AA

M. François Marc, rapporteur . – L’amendement n° 3 fait obligation aux grandes entreprises de fournir leur comptabilité analytique, pour faciliter le suivi de leur politique de prix de transfert par l’administration fiscale. Déjà déposé par notre collègue Eric Bocquet en première lecture, il est devenu l’article 11 bis AA, qui a été supprimé par l’Assemblée nationale.

M. Philippe Marini, président . – Pour quel motif ?

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M. François Marc, rapporteur général. – Le projet de loi de finances pour 2014 en traitera, à l’article 15. Sur la suggestion du Gouvernement, les députés ont donc accepté de reporter le débat.

M. Philippe Marini, président . – Partagez-vous cet avis ?

M. François Marc, rapporteur général. – Si un grand débat a lieu à l’occasion de la discussion budgétaire, il paraît effectivement raisonnable de demander le retrait de l’amendement.

M. Philippe Marini, président . – Il y a des liens étroits entre les dispositions de l’article 15 du projet de loi de finances pour 2014 et l’article 1er de ma propre proposition de loi tendant à renforcer la lutte contre l’évasion et la fraude fiscale des entreprises multinationales…

M. François Marc, rapporteur général. – La communauté de vues sur ce point s’affirme un peu plus chaque jour.

M. Philippe Marini, président . – Une sorte de collusion fiscale !

La commission demande le retrait de l’amendement n° 3.

Article 11 bis DA

M. François Marc, rapporteur général. – Les amendements n° 1 de M. Marini et n° 4 de M. Bocquet – encore la communauté de vues… – visent à renforcer la procédure d’abus de droit. Pourrait être qualifié d’abusif un montage dont le motif serait « essentiellement » fiscal, et non plus « exclusivement » fiscal.

L’amendement n° 4 de M. Bocquet rétablit l’article adopté en première lecture, supprimé par l’Assemblée nationale ; l’amendement n° 1 du président Marini recentre, lui, le dispositif sur les grandes entreprises, qui sont à l’origine des abus de droits les plus préjudiciables. Il cherche à préserver ainsi la sécurité juridique des petites entreprises.

L’initiative est bien entendu excellente, et ces amendements auront le mérite d’attirer une fois de plus l’attention sur ce sujet de première importance. Le Gouvernement a toutefois indiqué vouloir expertiser le dispositif en profondeur ; un groupe de travail a été annoncé par le ministre du budget. Il est sans doute préférable de ne pas précipiter les choses. Demandons l’avis du Gouvernement, ce sera l’occasion pour lui de redire ses intentions devant nous.

M. Philippe Marini, président . – J’espère que le groupe de travail sera ouvert à des sénateurs.

M. François Marc, rapporteur général. – Nous le demanderons au Gouvernement.

La commission décide de demander l’avis du Gouvernement sur les amendements n° 1 et n° 4.

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Article 11 decies A

M. François Marc, rapporteur général. – Les deux amendements identiques n° 8 et n° 5 visent à rétablir l’article 11 decies A, adopté par le Sénat à l’initiative de notre collègue Jean Arthuis.

Il s’agit de mettre fin à la pratique de certains acteurs de la grande distribution qui perçoivent des « marges arrière » par le biais d’entités localisées à l’étranger, notamment au Luxembourg. Ces groupes contournent leurs obligations, tant commerciales que fiscales.

Chacun convient de l’importance de ce sujet. L’intention est bonne. Mais la rédaction pose bien des difficultés d’application. Nous en avions débattu en séance publique et avions choisi de voter cet amendement. Le Gouvernement s’est montré ouvert à un travail sur cette question. Rappelons en séance notre volonté. Puis nous demanderons peut-être l’avis du Gouvernement, pour ne pas reculer par rapport à notre position de première lecture.

M. Philippe Marini, président . – C’est une bonne idée.

La commission décide de demander l’avis du Gouvernement sur les amendements n° 8 et n° 5.

M. François Marc, rapporteur général. – Je souhaiterais maintenant vous donner mon avis sur des amendements qui entrent dans le champ de nos compétences, même s’ils ne portent pas sur les articles qui nous ont été délégués au fond.

À l’article 3 bis B, l’amendement n° 20 complète les informations disponibles dans le registre public des trusts créé par l’Assemblée nationale. M. Bocquet souhaite que le registre rende compte « de l’évolution et de la valeur des biens déposés au sein des trusts ».

Je ne veux pas suggérer une position ou une autre à la commission. J’appelle votre attention sur le fait que l’intention est compréhensible, mais la mise en œuvre extraordinairement complexe ! Difficulté technique, d’abord, concernant un simple fichier déclaratif. Problème de confidentialité, également, et de respect du secret fiscal.

À l’article 10, mon amendement n° 21 reprend celui que notre commission avait adopté en première lecture sur la recevabilité des preuves d’origine illicite.

L’article 10 autorise l’exploitation des preuves illicites dans une procédure de contrôle fiscal, mais à la condition qu’elles aient été transmises régulièrement à l’administration. L’Assemblée nationale a élargi cette possibilité à tous les droits de communication reconnus à l’administration, alors que la commission des lois du Sénat veut la restreindre à la seule transmission par l’autorité judiciaire et à l’assistance administrative internationale. Autrement dit, la liste HSBC, qui comporte les noms de tant de fraudeurs, pourrait être utilisée si elle a été transmise par les autorités suisses ou allemandes, mais pas si elle l’a été par un salarié.

Nous savons que la fraude fiscale représente plusieurs dizaines de milliards d’euros. Il faut donc exploiter le maximum d’informations disponibles. La commission des lois, dans ses grands principes, y sera opposée. Mais je suis partisan de rappeler notre souci des finances publiques.

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M. Philippe Marini, président . – J’y suis, bien sûr, favorable. J’ai même déposé un amendement de repli, n° 19.

M. François Marc, rapporteur général. – Il montre la continuité entre nos préoccupations. En proposant de rétablir la rédaction de l’Assemblée nationale, vous élargissez le champ des possibles, vous étendez la condition de transmission régulière à l’ensemble des droits de communication dont dispose l’administration – cela représente tout de même une quarantaine de procédures… Si mon amendement était rejeté, je serais favorable à celui-ci, qui va beaucoup plus loin que la rédaction, restrictive, de la commission des lois du Sénat.

M. Philippe Marini, président . – L’expérience HSBC l’a prouvé, l’état du droit n’est pas satisfaisant du point de vue des finances publiques. Nous engageons donc tous les collègues à voter l’amendement n° 21 et à défaut l’amendement n° 19.

À l’article 11 sexies, l’amendement n° 18 vise à rétablir le passage de trois à six ans du délai de prescription du délit de fraude fiscale. Rétabli par l’Assemblée nationale, il a été à nouveau supprimé par la commission des lois. Mme Benbassa réitère sa proposition. Compte tenu de la complexité du délit de fraude fiscale et du temps nécessaire à son traitement par les agents de l’administration, cet allongement du délai de prescription me semble légitime. L’amendement correspond parfaitement à l’esprit du projet de loi, qui vise à renforcer les moyens de la lutte contre la fraude fiscale.

M. Yann Gaillard . – Nous voterions donc un amendement écologiste ?

M. Philippe Marini, rapporteur . – Chacun est libre ! Ces considérations ne sont pas des avis, puisque nous n’avons pas de délégation sur ces articles, mais de simples guidelines, des conseils pour le vote de demain.

Mercredi 9 octobre 2013

- Présidence de M. Roland du Luart, vice-président, puis de M. Philippe Marini, président -

Rémunération des militaires – Audition pour suite à donner à l’enquête de la Cour des comptes

Au cours d’une première réunion tenue le matin, la commission procède tout d’abord à l’audition pour suite à donner à l’enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l’article 58-2° de la LOLF, sur la rémunération des militaires.

M. Roland du Luart, vice-président. – Nous voici réunis pour une nouvelle audition pour suite à donner à une enquête réalisée par la Cour des comptes, à la demande de notre commission des finances, en application de l’article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). L’enquête d’aujourd’hui concerne la rémunération des militaires.

Cette audition ouvre une matinée essentiellement consacrée aux questions militaires, puisqu’à son terme nous poursuivrons par l’examen du rapport pour avis de notre

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collègue Yves Krattinger sur le projet de loi de programmation militaire pour les années 2014-2019.

La question de la masse salariale du ministère de la défense est d’une importance particulière pour l’équilibre financier de cette programmation. Je ne doute donc pas que, dans son rapport, notre collègue aura tiré de l’enquête de la Cour tous les enseignements nécessaires.

Nous reviendrons également sur cette question dans quelques semaines à l’occasion de l’examen des crédits de la mission « Défense » pour 2014, présentés par nos deux collègues rapporteurs spéciaux, Yves Krattinger et Dominique de Legge, ce dernier ayant été tout récemment désigné pour remplir cette fonction.

Tout d’abord, Gilles-Pierre Levy, président de la 2ème chambre de la Cour des Comptes, présentera, en une quinzaine de minutes, une synthèse de l’enquête. Il est accompagné de Mmes de Francqueville et Krawczak, rapporteures, de Mme Françoise Saliou, contre-rapporteure, ainsi que de M. Jean-Luc Vivet, conseiller maître et Mme Sophie Chemin.

Puis, les rapporteurs spéciaux Yves Krattinger et Dominique de Legge s’exprimeront, ainsi que le rapporteur général François Marc, avant que nous entendions les responsables des administrations concernées : le Général Pierre de Villiers, major général des armées, Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l’administration du Ministère de la défense, Julien Dubertret, directeur du budget.

Enfin, j’ouvrirai le débat aux sénateurs, pour une série de questions.

Cette audition a également été ouverte aux membres de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, ainsi qu’à la presse, et fait l’objet d’une captation audiovisuelle.

Je donne maintenant la parole à Gilles-Pierre Levy, que nous remercions, ainsi que ses collaborateurs, pour la qualité du travail accompli.

M. Gilles-Pierre Levy, président de la deuxième chambre de la Cour des comptes. – La rémunération des militaires des trois armées, des différents services et de la direction générale de l’armement (DGA), hors gendarmerie, représente 7,7 milliards d’euros, hors dépenses afférentes aux retraites, et 20 % des crédits de la mission « Défense ».

Je présenterai le travail de la Cour des comptes en sept points : la structure de la rémunération des militaires ; la comparaison de cette rémunération avec celle d’autres groupes ; la revalorisation de la rémunération des militaires depuis 2008 ; les dysfonctionnements du système Louvois ; les insuffisances de financement du titre 2 ; l’insuffisante maîtrise du glissement vieillesse technicité (GVT) ; le caractère incomplet du « retour catégoriel » en dépit des réductions d’effectif.

La structure de la rémunération des militaires est spécifique. Cette rémunération est bien sûr composée d’une solde, en fonction du grade et de l’échelon, et de primes. La proportion de ces primes est toutefois supérieure à celle que l’on trouve dans le reste de la fonction publique, notamment pour les grades les moins élevés. Ce phénomène est accentué par les primes versées à l’occasion des opérations extérieures (OPEX).

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Le système indemnitaire est par ailleurs complexe. Il comprend 174 primes de montants et de natures très hétérogènes. Les quatre catégories de primes principales sont les primes communes à la fonction publique, les primes spécifiques à l’état de militaire (mobilité, carrière courte), les primes de qualification, liées à la détention de certains brevets et diplômes militaires et les primes opérationnelles (primes OPEX et primes « de milieu », notamment aéronautiques).

La complexité de ce système tient également au caractère intermittent de certaines primes, par exemple les primes OPEX, contrairement, pour l’essentiel, au reste de la fonction publique.

Le pilotage de ces primes est insuffisant car il n’y a pas réellement de suivi de chacune d’entre elles depuis 2009. Pour certaines, il est difficile de dire combien elles ont coûté. En outre, les critères d’attribution ne sont pas toujours les mêmes selon l’autorité qui distribue la prime et, même si cela est un peu folklorique, il reste des primes obsolètes à toiletter (primes de dragage, primes d’affectation dans le Sahara…). Cela n’est pas fondamental, car ces primes ne sont plus payées.

Deuxième point, comment se comparent les rémunérations des militaires français ?

On peut envisager une comparaison avec les fonctionnaires civils français, les militaires britanniques et allemands, qui appartiennent aux armées sans doute les plus proches de la nôtre et l’attractivité sur le marché du travail.

En regardant d’abord la comparaison avec les fonctionnaires civils, l’on constate que la rémunération versée aux militaires est du même ordre de grandeur que celle versée aux autres catégories de la fonction publique. L’exonération d’impôt de certaines indemnités améliore le revenu disponible. Après calculs sophistiqués, on observe que la rémunération des militaires excède celle des fonctionnaires civils d’environ 4,8 %, mais il est toujours difficile de comparer grade à grade, poste à poste. Je dirai donc que nous sommes dans les mêmes ordres de grandeur. Cela dit, une étude réalisée en 2009 par le Haut comité d’évaluation de la condition militaire, qui mériterait d’être actualisée, faisait apparaître que le revenu moyen des ménages dont l’un des membres était militaire était un peu inférieur à celui d’un ménage de fonctionnaires civils, sans doute du fait des contraintes de mobilités qui, même si elles pèsent sans doute moins sur les petits grades que sur les grades plus élevés, ne facilitent pas les doubles carrières.

Deuxième comparaison possible, avec les militaires britanniques et allemands. D’abord un commentaire de méthode : il faut être prudent avec ces comparaisons internationales, dans la mesure où les conditions fiscales et sociales, ainsi que le coût de la vie, peuvent être très différents. De plus, les études disponibles ne sont pas très récentes.

Cela dit, quand on regarde les chiffres, on constate que le revenu d’activité du militaire français est inférieur de l’ordre de 20 % à celui de son homologue allemand, et de 30 % à celui de son homologue britannique, l’écart s’accentuant pour les grades les plus élevés. En revanche, le calcul des pensions est plus avantageux dans le cas des militaires français. On note par ailleurs que le système de rémunération anglais est beaucoup plus lisible. Les primes sont moins nombreuses, leur montant est plus faible et elles ne varient pas fondamentalement quand les militaires partent en opération. On peut discuter des avantages et des inconvénients des deux formules.

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La troisième comparaison porte sur le marché du travail, pour évaluer l’attractivité du métier. La situation est différente selon les grades. Pour les officiers, la sélectivité est comparable à celle des grandes écoles de la fonction publique : environ treize candidats pour un poste. L’attractivité pour les militaires du rang est beaucoup plus faible. On compte entre 1,2 et 2 candidats entre 2000 et 2010.

La situation est intermédiaire pour les sous-officiers, avec un taux de sélectivité de moins de quatre candidats pour un poste en 2010 et moins de deux candidats au recrutement externe pour l’armée de terre en 2011.

Le troisième point de mon intervention porte sur la revalorisation des rémunérations intervenue depuis 2008, qui faisait suite notamment aux travaux du haut comité d’évaluation de la condition militaire, qui avait constaté une évolution défavorable de la rémunération des militaires par rapport à celle des fonctionnaires civils. Cette revalorisation a été mise en œuvre dans le cadre du plan d’amélioration de la condition militaire prévu par la loi de programmation militaire, couplé aux « mesures Défense associées au plan d’adaptation des grades aux responsabilités exercées », transposition, dans toutes les armées et formations rattachées, des mesures destinées à assurer une meilleure corrélation entre grades et fonctions, initiées dans la gendarmerie.

La réforme a consisté, à la fois, à améliorer les indices de chaque grade, à ouvrir la possibilité de rajeunir les promotions à certains grades, à accélérer le passage entre les échelons de chaque grade et à créer des échelons sommitaux pour les titulaires d'un grade qui ne pouvaient être promus au grade supérieur. Débutée avant la revue générale des politiques publiques et la loi de programmation militaire, elle comprend les mesures catégorielles qui devaient être mises en œuvre, en restituant aux fonctionnaires civils et militaires, la moitié des économies engendrées par les réductions d’effectifs.

Il est difficile de ne pas évoquer mon quatrième point, qui porte sur le système Louvois.

J’évoque tout d’abord les dysfonctionnements : ce calculateur de solde a, dès 2011, produit des erreurs dans les rémunérations telles que certains militaires n’ont reçu qu’une faible part de leur rémunération, conduisant à des situations difficiles, tandis que d’autres recevaient des sommes supérieures à la solde attendue, le surcoût représentant 1 % de la masse salariale du ministère de la défense au 31 décembre 2012. On a donc eu des situations individuelles très difficiles, comme des ménages qui n’étaient pas payés du tout, avec ce que cela peut avoir de dramatique, en particulier pour les petites rémunérations et, encore pire, pour les ménages dont le chef de famille était en OPEX. On a également eu des trop-perçus, avec là encore des difficultés pour récupérer les sommes en cause, notamment auprès des militaires les moins gradés.

Des mesures palliatives d’urgence ont été mises en place, pour faire face à ces situations difficiles, mais elles comportent des risques de double paiement et de fraude.

S’agissant ensuite des causes de ces dysfonctionnements : ces causes sont multiples. Je citerai le fait que le déploiement de Louvois s’est fait en même temps que les armées subissaient une réforme profonde, qu’une pression importante était exercée pour réduire les effectifs des fonctions supports et que la rémunération des militaires est complexe et que certaines primes varient d’un mois sur l’autre. D’autres organisations, qui gèrent sans difficulté majeure des effectifs aussi nombreux, n’ont pas ce niveau de complexité.

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En outre, l’organisation est morcelée, sans réelle gouvernance. Pendant des années, il n’y a pas eu de véritable patron de la chaîne de solde. En particulier, ceux qui implémentent les décisions en matière de paie ne sont pas ceux qui gèrent la paie.

Il y a également eu des difficultés techniques, liées à l’interconnexion des multiples systèmes d’information avec le moteur Louvois.

La suppression des centres de paie a sans doute été trop rapide, pour des questions de recherche d’économies, et s’est faite avant la stabilisation du système. Il aurait sans doute fallu calculer les paies en double jusqu’à ce que l’on soit sûr que le système était fiable. Je ne sais pas si l’on y serait arrivé puisqu’aujourd’hui encore le système n’est pas stabilisé.

Enfin, il y a des doutes sur le logiciel lui-même, sur le calculateur. On observe que certaines paies, qui avaient été calculées correctement un mois donné, sont fausses le mois suivant.

Quelles sont les pistes d’amélioration ? Elles sont, elles aussi, multiples. Il faut tout d’abord améliorer la gouvernance, en désignant un chef de projet, de haut niveau, ayant autorité sur l’ensemble des acteurs de la chaîne de solde, à l’instar de la conduite d’un programme d’armement.

Il faut également améliorer la formation des acteurs, d’avantage mutualiser les compétences ressources humaines et soldes, réduire la déconnexion entre ceux qui prennent les décisions de ressources humaines et ceux qui paient, et renforcer le contrôle interne en fonction d’une analyse des risques.

Cela étant dit, la question reste ouverte de savoir jusqu’où ce système peut être sauvé. Certains pensent qu’il faut lancer immédiatement un nouveau projet, d’autres que Louvois peut être stabilisé à force d’ajustement. En tout état de cause, il faut, pour l’instant, vivre avec Louvois, car les centres de paie ont été démantelés et qu’on ne peut pas le remplacer immédiatement.

S’agissant des insuffisances de financement des dépenses de personnel, qui ont retenu tout particulièrement l’attention du Parlement, les mesures de valorisation des carrières, couplées sans doute à une surestimation des économies consécutives aux réductions d’effectifs, ont conduit, au cours des dernières années, à ce que les dépenses de titre 2 dépassent significativement les prévisions des lois de finances initiales. L’absence de maitrise du titre 2 a même conduit le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) à poser un visa négatif aux documents prévisionnels de gestion du titre 2, en 2011 et 2012. Il a fallu abonder le titre 2 du ministère de la défense en loi de finances rectificative de 213 millions d’euros en 2010 (hors opérations extérieures), de 158 millions d’euros en 2011 et de 474 millions d’euros en 2012. Or, en 2012, ces crédits ont été ouverts par redéploiement des crédits d’équipement, contrairement à l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Comment expliquer ces erreurs de prévision ? En dépit de la baisse des effectifs, les dépenses de rémunération des personnels civils et militaires ont été à peine stabilisées : elles ont augmenté de 0,2 % entre 2009 et 2012. Certes, le titre 2 ne couvre pas uniquement les dépenses de rémunération des militaires, mais celles-ci en représentent 38 %. De plus, les dépenses de rémunération des militaires ont progressé de 5,5 % entre 2009 et 2012, en dépit

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d’une baisse de 8,6 % des effectifs. Ces chiffres sont certes à prendre avec précaution en raison des difficultés liées au système de paie Louvois mais globalement, le message est clair.

En outre, le chiffrage des périmètres et des méthodes de valorisation des économies s’est avéré insuffisamment rigoureux. La réduction d’effectifs, quant à elle, a davantage affecté les premiers grades – les moins payés – que les plus hauts grades, d’où un repyramidage des effectifs au profit des grades les plus élevés, renforcé par le report de l’âge de départ à la retraite. La moindre sélectivité de certains avancements, voire une insuffisante maitrise des promotions, ont entraîné une forte progression du glissement vieillesse technicité (GVT).

Nous avons eu des discussions dans la préparation de ce travail avec les services compétents du ministère pour déterminer le GVT exact : ce calcul n’est pas facile, mais il est clair que le GVT s’est sensiblement accru, passant de 2,2 % à 3,4 % entre 2009 et 2011, contre 2 % pour la fonction publique de l’État. Cette accélération d’un GVT mal contrôlé se traduit par le dérapage des dépenses de personnel.

Une question, posée notamment par les rapporteurs spéciaux, était la suivante : le retour catégoriel annoncé en contrepartie des réductions d’effectifs a-t-il bien été effectué ? Les chiffres mettent en évidence une situation paradoxale : globalement, les effectifs ont été réduits mais les dépenses ont dépassé les prévisions et le retour catégoriel (qui s’élevait à environ 50 % en 2009 et 2010) a décru en 2011 et 2012 – cette baisse étant liée aux insuffisances de financement. Le taux de retour catégoriel moyen s’élève donc, sur la période 2009 à 2012, à 38 %, avec une dégradation sur la fin de la période en raison de dépenses totales plus élevées que prévu.

C’est à partir de ce constat que la Cour des comptes a formulé des recommandations dont les principales sont les suivantes :

- revoir la gouvernance et le pilotage de la masse salariale en réduisant le nombre de centres de décision, par la mise en place d’une autorité fonctionnelle unique ;

- mettre en place un dispositif de contrôle interne global de la chaîne, permettant notamment de connaître le montant total de chaque prime ;

- fiabiliser les méthodes de calcul du GVT et de valorisation des économies liées à la déflation des effectifs ;

- encadrer les décisions de gestion des ressources humaines en s’assurant a priori de leur cohérence avec les objectifs de dépenses ;

- prévoir une déclinaison de l’évolution des effectifs par grade ;

- enfin, si la Cour peut se permettre de faire une suggestion au Parlement – en sachant que nous ne sommes pas dans un gouvernement des juges et qu’il revient au Parlement de décider – il serait sans doute bon que la loi de programmation militaire prévoie un agrégat relatif à la masse salariale.

M. Roland du Luart, président. – Merci, monsieur le président, pour votre présentation extrêmement claire et pour ces recommandations.

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M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. – L’enquête de la Cour des comptes, qui a été remarquablement réalisée, pose de nombreuses questions et j’aurai l’occasion d’en traiter certaines dans mon rapport pour avis sur le projet de loi de programmation militaire que je présenterai à la commission au terme de cette audition.

À ce stade, mes principales interrogations concernent tout d’abord l’avenir. Le diagnostic de la Cour des comptes est clair : on a pris, en 2008, des mesures de revalorisation de la condition militaire dont le coût n’a pas été évalué ni maîtrisé. Une gestion déficiente des facteurs d’accélération du GVT, notamment la politique d’avancement, a accru la dérive. Tout ceci est-il réversible ? Peut-on revenir dès l’année prochaine à une trajectoire plus soutenable ? Sur ce point je dirai, compte tenu de la contrainte budgétaire, que le ministère est condamné à réussir sa « manœuvre RH », sinon c’est l’équilibre même de la prochaine loi de programmation qui sera remis en cause.

À mon sens, une condition essentielle de la réussite de cette manœuvre est la résolution des problèmes de gouvernance de la fonction ressources humaines du ministère.

On supposait qu’il y avait des problèmes, compte tenu de la dérive de la masse salariale du ministère que la commission des finances relève année après année. Mais l’on peut désormais s’appuyer sur le constat très clair de la Cour des comptes, dont l’enquête jette une lumière assez crue sur la déstructuration de la chaîne de solde et sur la déconnexion entre responsabilité opérationnelle et responsabilité budgétaire.

Des mesures ont d’ores et déjà été prises par le ministre de la défense, Jean-Yves Le Drian, notamment le renforcement de l’autorité fonctionnelle de la direction des ressources humaines du ministère (DRH-MD) sur les gestionnaires RH des armées. Pouvez-vous nous expliquer ce que cela va changer concrètement ? Ne risque-t-il pas d’y avoir des conflits entre autorité hiérarchique et autorité fonctionnelle ? Pensez-vous qu’il faille aller plus loin en instaurant une véritable autorité hiérarchique de la DRH-MD sur les gestionnaires RH ?

Est-ce que finalement on ne s’oriente pas vers une gouvernance avec des gestionnaires civils d’un côté et des militaires seulement chargés de l’opérationnel de l’autre ?

Ceci étant dit, compte tenu de la répétition des dépassements de dépenses du titre 2 durant la précédente période de programmation, il est peut-être un peu simple de penser que le ministère de la défense est seul responsable. Quelle a été et quelle sera désormais l’action de la direction du budget à cet égard ?

Par ailleurs, le ministère de la défense est soumis à des décisions qui lui échappent. Que se passera-t-il si, d’ici la fin de la prochaine programmation, c'est-à-dire 2019, une mesure générale est prise, telle que le relèvement de la valeur du point de la fonction publique ? Affectera-t-elle automatiquement les militaires ? Comment l’impact sera-t-il absorbé par le budget de la défense qui est déjà très contraint ? Le projet de loi de programmation militaire prévoit une forme de « clause de sauvegarde » dans ce type d’hypothèse. Comment sera-t-elle mise en œuvre ? Quel en sera le financement ?

Mes dernières interrogations concernent Louvois, qui demeure une question importante.

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J’ai apprécié la réaction initiale du ministre de la défense qui, en découvrant l’ampleur des dysfonctionnements peu après sa prise de fonction, a préféré chercher des solutions d’urgence pour les militaires plutôt que des coupables. Cependant, face au fiasco que représente le déploiement de Louvois, les responsabilités des uns et des autres ont-elles été établies, des sanctions ont-elles été prises ?

Pour conclure, je tiens à saluer l’excellent travail des magistrats de la Cour des comptes. Je les remercie, ainsi que nos autres intervenants, d’avoir bien voulu venir éclairer la représentation nationale sur ce sujet relativement délicat.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. – J’ai pris connaissance avec beaucoup d’intérêt de l’enquête de la Cour des comptes, qui a fait un travail de grande qualité. Je m’associe aux remarques formulées par Yves Krattinger, et je souhaiterais vous faire part de quatre observations.

Premièrement, j’ai été frappé par le caractère systématique des dépassements enregistrés sur les dépenses de personnel. Il a fallu abonder le titre 2 du budget du ministère de la défense par loi de finances rectificative de 213 millions d’euros en 2010, 158 millions d’euros en 2011 et de 474 millions d’euros en 2012. Doit-on considérer que le budget de la défense est structurellement insincère ?

Ces dépassements ont été financés par redéploiement de crédits d’équipement, en contradiction avec les principes de la LOLF. Quelles sont les conséquences de ce redéploiement sur les programmes d’équipement ?

Deuxièmement, la Cour des comptes explique que la déflation des effectifs n’a pas suffi à financer les mesures d’amélioration de la condition militaire prises en 2008. Une des causes principales réside dans une réduction des effectifs touchant principalement les échelons les plus modestes. Je me demande quel sera l’impact de cette dérive sur le compte d’affectation spéciale « Pensions ».

S’agissant toujours de la masse salariale, la Cour des comptes signale que les dernières mesures catégorielles en faveur des personnels n’ont pas été appliquées : quelles sont les perspectives pour les années à venir ? Renonce-t-on aux mesures prises ? Si ce n’est pas le cas, comment sont-elles financées ?

Troisièmement, j’observe que la tendance est au transfert des fonctions support des personnels militaires vers des personnels civils. N’y a-t-il pas un risque de voir demain ces fonctions externalisées ? Quelles en seraient les conséquences sur le plan opérationnel et sur le théâtre des opérations ?

Enfin, concernant le système Louvois : la Cour des comptes s’est demandé s’il était possible de guérir le malade ou s’il fallait le condamner. Je souhaiterais connaître l’appréciation de ceux qui sont confrontés à ce système quotidiennement.

M. François Marc, rapporteur général. – Je remercie le président Gilles-Pierre Lévy pour cette présentation remarquable. Je souhaiterais poser trois questions en complément de celles posées par les rapporteurs spéciaux. La première porte sur la structure d’âge des effectifs d’officiers : pour réduire le taux d’encadrement, qui a augmenté dans la période récente, il faudra sans doute restreindre les recrutements et les avancements. J’imagine qu’il faut de jeunes officiers pour certaines missions. Or, comment faire face à ces

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besoins sans créer un futur embouteillage alors que l’accès aux grades supérieurs va être durablement bouché, ne serait-ce que parce les effectifs de certains d’entre eux sont déjà pléthoriques et qu’il faudra du temps pour les résorber ? Quelles perspectives l’armée peut-elle offrir aux jeunes gens qui décident de la rejoindre comme officiers ?

Par ailleurs, pour ce qui concerne le système Louvois, je souhaiterais savoir si un travail d’évaluation a été mené, envisageant la substitution de ce système qui s’est révélé durablement défaillant. Quel serait le coût d’une telle substitution ?

Enfin, s’agissant des primes, je trouve que les comparaisons menées par la Cour sont assez frappantes : on compte au Royaume-Uni seulement 19 primes différentes dans le système de rémunération des militaires, contre 174 en France. Qu’est-ce qui justifie une telle complexité ? En tire-t-on un quelconque avantage en termes de motivation, de fonctionnement ? Le ministère prévoit-t-il un toilettage du système de primes ou une réforme plus large permettant une clarification en la matière ?

M. Jean Germain. – Ma question concerne la gestion des ressources humaines : vous avez rappelé les structures de gestion des ressources humaines et les difficultés de recrutement auxquelles fait face l’armée. Je fais partie de ceux qui considèrent qu’un lien puissant entre l’armée et la nation est nécessaire. Nous avons supprimé la conscription, mais elle est toujours en vigueur dans un certain nombre de pays : en Norvège, en Finlande, en Autriche… Et partout où elles sont consultées par référendum, les populations décident de conserver la conscription, y compris étendue aux femmes.

Alors je crois qu’il ne faudrait pas que la gestion dans l’armée ressemble à celle des hôpitaux, où d’un côté, il y a l’administration des hôpitaux et de l’autre, les personnels qui reçoivent les malades. Cette question est d’autant plus importante que l’armée est l’un des rares endroits, aujourd’hui, où quelqu’un qui n’a rien peut devenir officier supérieur. Je fais partie de ceux qui souhaitent que ça dure.

M. Vincent Delahaye. – Vous avez souligné la hausse des crédits de titre 2 en 2012 et je souhaiterais savoir si une telle augmentation de ces dépenses est également prévue en 2013 ?

J’avais l’image d’une armée bien organisée et là, j’ai plutôt l’impression d’être face à un grand bazar. Le système Louvois n’est pas performant : ne serait-il pas envisageable de sous-traiter la rémunération des militaires ? Est-ce que ça ne coûterait pas moins cher tout en étant plus efficace ?

M. Pierre de Villiers, major général des armées. – Tout d’abord, permettez-moi de remercier les membres de la commission des finances du Sénat de me donner l’occasion de m’exprimer en même temps que le secrétaire général pour l’administration et le directeur du budget et de pouvoir ainsi partager avec vous sur un sujet particulièrement sensible.

En second lieu, je voudrais souligner la grande qualité de l’enquête de la Cour des comptes sur la rémunération des militaires de 2009 à 2012 qui constitue, à mes yeux, une remarquable base de travail pour envisager et construire l’avenir. Elle repose en effet sur une analyse exhaustive et sincère du système de rémunérations des militaires. Elle met en exergue les principaux dysfonctionnements ou difficultés liés à ce système et propose des recommandations que j’approuve dans leur grande majorité.

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Le thème de la rémunération des militaires est un sujet d’une sensibilité extrême car il touche aux bases même de la condition des femmes et des hommes des armées. Il appelle donc la plus grande prudence, d’autant que le ministère est engagé depuis plusieurs années dans un processus de réformes sans précédent, qui sollicite au quotidien l’ensemble du personnel.

Mon intervention s’articule autour de deux axes : je vous ferai part de quelques éléments de contexte puis de réponses au constat établi par la Cour des comptes, avant, dans un deuxième temps, de vous indiquer un certain nombre de propositions qui sont en passe d’être mises en œuvre au sein du ministère et qui vont dans le sens des recommandations du rapport.

Il importe tout d’abord de bien comprendre dans quel contexte nous nous situions entre 2009 et 2012 : c’est celui des réformes, des opérations et une évolution des limites d’âge.

La période considérée a été caractérisée par une déflation sans précédent de 45 000 hommes.

Ces années ont aussi été celles des 40 grands chantiers issus de la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui ont généré des réformes en profondeur au sein du ministère de la défense avec leur lot de restructurations. À cet égard, je rappellerai que la règle était de respecter la courbe de déflation des effectifs et la mise en œuvre d’une clause de sauvegarde qui permettait de ne pas compenser la hausse de la masse salariale par des déflations supplémentaires.

Dans le même temps, les armées ont conduit, avec le succès et les sacrifices que l’on connaît, des opérations extérieures majeures, que ce soit en Afghanistan, jusqu’à la manœuvre complexe de désengagement de 2012, ou encore en Côte d’Ivoire, en Libye et, plus récemment, au Mali. À l’heure où je vous parle, ce sont de l’ordre de 8 000 soldats qui sont engagés sur des théâtres d’opérations. Le moins que l’on puisse dire est que la situation a été complexe et bousculée par la multiplicité des missions opérationnelles pendant cette période.

De façon concomitante, les limites d’âges ont été allongées, ce qui s’est traduit mécaniquement par un effet de thrombose sur les effectifs.

Fort de ces éléments, je prends acte des critiques de la Cour des comptes dans ce rapport, mais je souhaite que le contexte que je viens d’évoquer soit pris en compte, afin de mieux objectiver la problématique. Nous n’étions pas dans un long fleuve tranquille ces quatre dernières années.

S’agissant plus particulièrement de la contradiction relevée par la Cour des comptes entre la diminution des effectifs et la hausse de la rémunération des militaires, je souhaite apporter quelques explications.

La politique gouvernementale menée de 2008 à 2012 instaurait le principe d’un juste retour de 50 % des économies générées par la réforme au profit de la condition du personnel. Dans la pratique, ce taux a été légèrement inférieur et le montant des dépenses catégorielles s’est élevé à 308,1 millions d’euros sur la période.

Un autre élément d’explication a trait aux vicissitudes liées à ce que l’on appelle l’écosystème Louvois. Je ne m’appesantirai pas sur ce sujet car j’attends avec intérêt le

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rapport complet de la Cour. Je note toutefois que lorsque l’on retire les surcoûts générés par les désordres de Louvois, tels qu’ils sont estimés à ce stade, la hausse constatée de la masse salariale globale n’a pas été de 5,5 % mais d’un peu plus de 3 %.

Troisième facteur, un repyramidage généré par une typologie des restructurations, notamment des fermetures de sites, qui ont mécaniquement détruit davantage d’emplois de militaires du rang que de postes d’officiers supérieurs. De surcroît, la réduction des flux de recrutement a occasionné un vieillissement moyen de deux ans de la population, ce qui s’est traduit par un GVT positif. J’ajoute que la gestion des pécules d’accès à une deuxième carrière aurait pu être plus optimale pour la catégorie des officiers supérieurs. Nous allons nous employer à corriger ce point, comme je vous l’indiquerai plus tard.

Toutes ces mesures s’inscrivaient dans un contexte très particulier qui a nécessité d’accompagner les profondes réformes de structures par des actions en faveur du personnel, soit sous forme de revalorisation indiciaire, soit par une dynamique professionnelle plus attractive et volontaire.

Aussi, plutôt que de me livrer à un exercice critique de cette gestion et encourager les divisions entre armées, voire entre ministères ou encore entre civils et militaires, je voudrais défendre l’intérêt général et éviter toute polémique inutile sur le constat que nous partageons globalement. Le terme qui me vient spontanément à l’esprit est « l’Union Sacrée » chère à Clémenceau, compte tenu de l’ampleur de la difficulté.

Dans cette logique de fédération des volontés, et en tant que responsable de programme par suppléance, je privilégie le triptyque « un chef, une mission et des moyens » dans le contexte global de modernisation des armées.

En matière de gouvernance, il est urgent de faire preuve de volontarisme et je suis favorable à l’abandon d’une logique uniquement comptable des réformes et des restructurations qui a trop longtemps prévalu au sein de la RGPP, pour privilégier au contraire une approche raisonnée de simplification qui prenne en compte les spécificités de notre modèle d’armée et de ses ressources humaines.

Par ailleurs, en termes de rémunération, il me semble pertinent de poursuivre les comparaisons avec les autres corps de la fonction publique d’État, d’une part, et avec les armées étrangères, d’autre part, notamment britannique et allemande.

En revanche, je voudrais, avec la plus grande clarté, dénoncer l’idée d’une fiscalisation de l’indemnité pour charges militaires, qui serait perçue comme une attaque directe contre la communauté militaire pour qui cette indemnité est la juste compensation des sujétions du métier des armes. Le contexte actuel me semble par ailleurs totalement inadapté à ce type d’éventualité en raison de ses répercussions inévitables sur le moral du personnel déjà largement sollicité.

Si je résume ma pensée, passée l’analyse du constat et des éléments de contexte, ce qui est important à mes yeux c’est de se mettre en ordre de marche le plus vite possible pour être aux rendez-vous de 2015, 2019 et, en fond de tableau, de 2025 - aboutissement du modèle d’armée. Il s’agit bien de trouver des pistes d’amélioration, de les mettre en œuvre et d’avancer.

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La première piste est de simplifier la gouvernance. Comme le préconise le rapport, le ministère de la défense s’est déjà aligné sur le principe « un chef, une mission, des moyens » pour simplifier la gouvernance des ressources humaines.

La responsabilité des dépenses de personnel est dorénavant confiée aux gestionnaires d’armées sous l’autorité fonctionnelle du DRH-MD qui devient le responsable de la maîtrise des crédits du titre 2 pour le ministère. Un programme unique « titre 2 » sera confié au secrétaire général pour l’administration (SGA) à partir de 2015.

Cette nouvelle gouvernance est particulièrement adaptée au pilotage de la masse salariale, et donc des ressources humaines du ministère. En particulier, elle recrée la corrélation entre la gestion des ressources et des crédits. Elle privilégie sur ce plan la responsabilité des chefs d’état-major d’armées, des directions et des services, en charge de leurs budgets opérationnels de programme (BOP) respectifs.

Le chef d’état-major des armées, en tant qu’employeur et responsable du programme 178, conserve la maîtrise de la modélisation des armées, c’est-à-dire de leur organisation générale.

En complément, un certain nombre de dispositifs encadrants ont été élaborés conjointement entre le ministère de la défense et le ministère des finances.

Il s’agit notamment d’une gestion de la masse salariale fondée sur le principe d’auto assurance et de la mise en place d’un contingentement des effectifs militaires par grade, fixé par arrêté interministériel annuel, qui permet de placer sous contrôle le dépyramidage des effectifs et d’éviter toute dérive en la matière.

Sur ces bases, il nous appartient d’intégrer ces dispositifs encadrants et de réfléchir à l’optimisation de notre « modèle RH » hérité à certains égards encore de l’armée de conscription. Il s’agit de revisiter les grands déterminants de notre « politique RH » : recruter, former, soutenir, équiper, promouvoir, reconvertir, afin de conférer au modèle une plasticité compatible avec les besoins RH de demain. Les mots d’ordre sont innovation et détermination, tout en s’appuyant sur trois prérequis : le respect du statut général des militaires, l’intégration des spécificités inhérentes aux trois armées et la cohérence par rapport au contrat opérationnel inscrit dans le livre blanc. Ne pas évoluer, c’est la certitude d’avoir à dégrader les deux leviers habituels de gestion : le recrutement, indispensable pour garantir la jeunesse de nos personnels, l’avancement, créateur de dynamique professionnel indispensable à toute organisation.

Pour y parvenir nous avons déjà identifié plusieurs pistes. Les nouvelles déflations de 24 000 postes entre 2014 et 2019 porteront en priorité sur les états-majors et les organismes de soutien plutôt que sur les forces (avec une proportion de deux tiers pour les premiers et d’un tiers pour les seconds). Cette préservation des forces est une volonté de notre ministre, Jean-Yves Le Drian et nous y souscrivons pleinement pour respecter le contrat opérationnel.

La politique de dépyramidage se poursuivra avec comme objectif au niveau du ministère un taux de 16 % pour les officiers. À cet égard, je note que les armées sont déjà en-dessous de ce volume, ce qui milite en faveur d’un partage de l’effort au niveau ministériel quelle que soit la catégorie de personnel.

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Un grand plan de la condition du personnel sera lancé conformément aux annonces très récentes du Président de la République et du ministre de la défense. Il sera axé sur la simplification de l’arsenal des indemnités versées aux militaires, ainsi que sur les notions de responsabilisation et de mérite. Dénommé « SDIM » pour simplification du dispositif indemnitaire des militaires, ce chantier prolonge le projet de refondation du système indemnitaire des militaires (RSIM) porté par les armées depuis près de trois ans. Par ailleurs, la rénovation de la concertation au sein des armées fera partie des attendus de la 90ème session du conseil supérieur de la fonction militaire (CSFM) prévue fin 2013. Le chantier vient aussi d’être lancé par le chef des armées il y a quelques jours.

Parallèlement, plusieurs leviers d’action seront mis en œuvre pour optimiser notre modèle de ressources humaines : une adaptation du volume de recrutement, estimé dans le projet de loi de finances 2014 à 17 000 par an, ainsi que du taux de contractuels, afin de rendre le modèle plus souple ; un meilleur phasage des départs parmi les populations de militaires en fin de contrat ou de carrière, pour les adapter aux conditions économiques du moment, accroître la plasticité de notre modèle et maintenir des flux d’avancement attractifs pour les personnels, notamment en haut de la pyramide de chaque catégorie, ce qui constitue une mesure très importante pour le moral des troupes ; une diminution du nombre d’officiers brevetés de l’école de guerre ; une meilleure adéquation pour tout le personnel entre les grades détenus et les responsabilités effectivement exercées ; une politique volontariste en matière de haut encadrement militaire, en s’appuyant sur l’identification et le suivi des hauts et très hauts potentiels ; un renforcement des dispositifs de reconversion pour le personnel militaire et de reclassement dans les fonctions publiques, ainsi que des mesures financières d’incitation au départ, alors qu’aujourd’hui 1 500 militaires par an peuvent bénéficier de ces aides.

Sur un plan plus général, nous venons d’élaborer un plan stratégique actualisé des armées, associé à une cartographie des risques, qui fixe les grandes orientations pour 2020, afin d’être au rendez-vous du modèle à horizon 2025. Conformément au projet de loi de programmation militaire, un mécanisme de révision est prévu fin 2015.

En conclusion, vous l’aurez compris, nous sommes déjà en mouvement. Nous avons lancé trente chantiers, sous l’impulsion du ministre de la défense, destinés à identifier les effectifs pour une déflation qui porte sur près de 34 000 emplois. Ce que je viens de vous décrire au sujet du modèle des ressources humaines entre dans cette démarche, qu’il s’agisse de la diminution du nombre et du volume des états-majors, du contingentement et du dépyramidage.

Ce rapport de la Cour des comptes est une opportunité pour nourrir les projets en cours d’élaboration dans les armées et inscrits dans le projet de loi de programmation militaire déposé le 2 août 2013.

Parmi les maîtres mots de cette loi de programmation militaire, il y a différenciation et mutualisation, que je résume en rationalisation. Cette rationalisation est déjà largement commencée ; elle vise à la fois, comme l’a déclaré le Président de la République dans le Livre blanc de 2013, à maintenir le niveau d’ambition de défense du pays et en même temps à transformer profondément le ministère. Notre modèle de ressources humaines et la masse salariale qui lui est associée évolueront dans ce sens et j’espère vous avoir convaincus que nous nous y attelons au quotidien et avec force.

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Nous sommes parfaitement conscients des enjeux que représente cette loi de programmation militaire, qui est le meilleur compromis entre la souveraineté de notre défense et la souveraineté économique et budgétaire de notre pays. En d’autres termes, il s’agit de faire ensemble, autrement et au mieux.

M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l’administration du ministère de la défense. – Merci de me donner l’occasion de m’exprimer sur ce sujet très sensible pour le ministère.

Comme l’a dit le major général des armées, nous ne parviendrons à remettre les choses d’aplomb et obtenir le meilleur pilotage de la masse salariale que si nous le faisons ensemble, de manière plus approfondie que cela n’a été le cas jusqu’à présent. Je reprendrai quelques éléments de complexité du dispositif décrit par la Cour des comptes, avant de présenter dans un premier temps les orientations d’ores et déjà mises en œuvre à l’heure actuelle.

Le rapport de la Cour des comptes établit un constat partagé et apporte des éléments d’explication qui font consensus.

Je souhaite tout d’abord revenir sur la complexité du dispositif pendant la période examinée. L’architecture actuelle du dispositif est issue de réformes successives qui n’ont pas permis un pilotage optimal des ressources humaines et de la masse salariale.

Tout d’abord, la mise en œuvre de la LOLF a conduit à multiplier le nombre des acteurs, avec d’un côté les employeurs responsables de programmes ou de budgets opérationnels de programme (BOP), qui expriment les besoins et gèrent les effectifs et la masse salariale qui leur sont alloués, et de l’autre les gestionnaires organiques qui disposent des principaux leviers concrets de pilotage de la masse salariale. Pour ma part, je suis responsable du programme 212 relatif au soutien des politiques de la défense. Au sein de ce programme, les directions qui mettent en œuvre les différentes politiques emploient un peu plus de 9 000 agents civils et 3 600 agents militaires. Je n’ai aucune maîtrise du recrutement, de l’avancement des personnels qui me sont ainsi affectés. J’exprime des besoins aux directions des personnels qui sont les gestionnaires organiques et m’affectent ces personnels, mais ce sont ces directions qui maîtrisent, par exemple, l’avancement. Nous bâtissons donc des budgets en évaluant des dépenses sans avoir entre nos mains l’ensemble des leviers nécessaires. Dans ce contexte, le dialogue de gestion est extrêmement complexe. Les instances de dialogue ministérielles doivent à la fois rassembler les responsables de programmes et les responsables organiques, et force est de constater que leur fonctionnement n’est pas optimal, ne serait-ce que, ainsi que l’a reconnu la Cour des comptes, parce que nous ne disposons pas de restitution satisfaisante. Certes, nous y travaillons, notamment avec le ministère du budget et grâce à CHORUS, par exemple en ce qui concerne la gestion des indemnités.

Un deuxième élément de contexte est que, pendant la loi de programmation militaire, nous avons principalement suivi une logique quantitative pour atteindre les réductions d’effectifs qui avaient été programmées. Dès la première année de la LPM, nous avons été en avance de 1 500 ETP par rapport aux réductions de postes prévues, et cette avance s’élève aujourd’hui à 3 500 ETP. Le ministère a donc respecté l’objectif quantitatif, mais a rencontré plus de difficulté s’agissant des aspects qualitatifs.

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Cette préoccupation quantitative lors de l’élaboration de la loi de programmation militaire s’est traduite par la clause de sauvegarde. En effet, pendant la préparation de la loi de programmation militaire, nous avons eu des discussions pour déterminer les conséquences financières de l’évolution des effectifs avec, reconnaissons-le, certaines imprécisions. La clause de sauvegarde est apparue progressivement au fil des discussions et, dirais-je, a été arrachée compte tenu des imprécisions dans la détermination de la masse salariale et de sa possible évolution.

Pendant la période écoulée, l’évolution de la masse salariale a été conditionnée par les décisions qui avaient été prises, comme la revalorisation de la rémunération des militaires à travers de nouvelles grilles indiciaires. Ces grilles avaient été annoncées officiellement avant l’élection présidentielle de 2007, et nous avons alors dû les mettre en œuvre. Alors que nous avions prévu une application des nouvelles grilles sur l’ensemble de la durée de la loi de programmation militaire, le calendrier a été accéléré et la mise en œuvre s’est opérée sur trois ans, ce qui répondait à une forte demande du Conseil supérieur de la fonction militaire. Les graphiques qui vous ont été montrés ont illustré les conséquences sur les rémunérations. Par exemple, un capitaine a disposé de 1,2 mois de solde supplémentaire par an.

Il convient d’observer un autre mécanisme difficile à gérer en ce qui concerne les grilles indiciaires. Lorsque les policiers obtiennent une amélioration de leur situation, les gendarmes réclament, et en général obtiennent, une amélioration similaire. Il se pose alors la question de savoir ce que nous faisons pour les sous-officiers des différentes armes. Durant la loi de programmation militaire, les nouvelles grilles venaient tout juste d’être établies lorsque les policiers et les gendarmes ont obtenu une amélioration de leur situation indiciaire. Le ministère de la défense avait alors recommandé de traiter les demandes des policiers et des gendarmes sous un angle indemnitaire et non indiciaire, en observant qu’un traitement indiciaire conduirait à étendre aux sous-officiers des armées ce qu’auraient obtenu les sous-officiers de gendarmerie. Nous avons d’ailleurs bloqué pendant plusieurs mois l’examen par le Conseil supérieur de la fonction militaire du projet de texte sur la gendarmerie. Nous voulions obtenir, au niveau interministériel, une évolution de la grille des sous-officiers. Il y a eu un mécanisme d’échelle de perroquet, selon un enchaînement de décisions qui n’était absolument pas prévisible lors de l’élaboration de la loi de programmation militaire.

Comme l’a évoqué la Cour des comptes et rappelé le major général des armées, le retour catégoriel vers les militaires d’une partie des économies réalisées a atteint 50 % au cours des deux premières années. Mais la moyenne ne s’établit qu’à 38 % sur l’ensemble de la période, compte tenu des difficultés ensuite rencontrées dans la maîtrise des dépenses.

La question a été posée des conséquences que pourraient avoir des mesures prises au niveau de l’ensemble de la fonction publique. Au sein du ministère, les mesures bas salaires concernent environ 3 600 civils et 64 500 militaires. On considère que les mesures bas salaires ont eu un impact de 230 millions d’euros entre 2009 et 2012.

Le major général des armées a donné des explications en ce qui concerne le repyramidage. Celui-ci doit être ramené à de justes proportions. Selon le rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) et du Contrôle général des armées (CGA), les conséquences du repyramidage ont été évaluées à 114 millions d’euros entre 2008 et 2012.

La Cour des comptes a évoqué les difficultés du ministère de la défense à entrer dans le dispositif de contingentement. Il est vrai que le contingentement n’a été mis en place

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qu’à partir de 2012, après des discussions avec la direction du budget en 2006 et 2007 qui n’avaient pas abouti. Le contingentement a des effets extrêmement concrets, avec une réduction des tableaux d’avancement, par rapport à 2012, de 23 % pour les colonels de l’armée de terre et de 15 % pour les capitaines de frégate et les commandants de l’armée de l’air.

S’agissant des difficultés liées à Louvois, les causes de ces situations sont multiples et nous partageons l’analyse de la Cour des comptes. Une autre cause doit cependant être évoquée : depuis quinze ans, le logiciel a été principalement développé en interne et y a connu plusieurs échecs successifs. Il a été dit que la décision de raccordement de l’armée à Louvois aurait été prise rapidement et sans tenir compte du système de paiements doubles, lequel a engendré des délais de plus de neuf mois pour l’armée de terre. Il faut aussi tenir compte de la fermeture des centres chargés de la gestion de la solde, notamment dans l’armée de terre, qui aurait été un peu rapide. La fermeture des centres territoriaux d’administration et de comptabilité a été décalée de deux ans pour tenir compte des difficultés qui auraient pu être rencontrées.

Mais l’obligation que nous avions de réduire les effectifs a amené à la prise de certaines décisions par l’ensemble des responsables, les chefs d’état-major et mon prédécesseur au poste de secrétaire général pour l’administration, puis le ministre et son cabinet, en ayant pris soin de recueillir l’accord de l’ensemble des partenaires concernés.

Il n’en demeure pas moins que Louvois a eu des effets directs tout à fait regrettables pour les personnels militaires, ainsi que des conséquences sur la consommation des crédits de masse salariale. Reprenant l’estimation qu’avaient établie l’IGF et le CGA, la Cour des comptes estime le montant des indus à 133 millions d’euros. Suivant les travaux actuellement menés avec la direction du budget, nous réévaluons le montant des indus à 72 millions d’euros au titre de l’année 2012 et 64 millions d’euros en 2013. Par ailleurs, une surconsommation des crédits a résulté du mécanisme des avances pour assurer la paie du personnel, à titre dérogatoire, et nous sommes en train d’évaluer les conséquences de ces avances pour l’année 2013. Le titre 2 a donc bien sûr été fortement perturbé par le déploiement de Louvois.

Compte tenu de ces éléments de contexte, où en sommes-nous et qu’envisageons-nous de faire ? Le major général des armées a rappelé que nous sommes à nouveau engagés, avec le projet de loi de programmation militaire, dans des réductions d’effectifs impliquant un taux d’effort équivalent à celui de la précédente loi de programmation militaire : dès 2014, nous devrons supprimer 7 881 emplois. Toutes les populations du ministère sont concernées, mais suivant un double mouvement de dépyramidage. La part des officiers dans la population militaire, qui avait augmenté de 16 % à 17 %, doit être amenée à 16 %. Par ailleurs, la moitié des officiers ne sont pas employés dans les armées, mais dans des services comme la direction générale de l’armement. En outre, il existe une volonté de « civilianiser » des emplois dans les postes de soutien, où les militaires effectuent aujourd’hui souvent une deuxième partie de carrière. Il faut donc bien cibler les départs et disposer de tous les outils d’incitation qui figurent dans la loi de programmation militaire. Je rejoins en tout cas l’avis du major général selon lequel il ne faut pas opposer les militaires aux civils, ni les populations des services à celles des forces. Nous devons être volontaristes, mais également très attentifs aux difficultés qui peuvent se présenter.

En matière de primes, nous sommes conscients d’une nécessaire simplification. L’évaluation du coût d’une réforme du dispositif indemnitaire, estimé à 300 millions d’euros,

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n’est bien sûr pas supportable au regard de la situation du titre 2 du ministère. L’exercice devra donc être étalé dans le temps et poser un certain nombre de questions en termes de ressources. En 2014, le ministère disposera d’un peu plus de 40 millions d’euros de crédits au titre des mesures catégorielles. Or lorsque nous regardons l’impact actuel des mesures bas salaires qui sont à l’étude et de la revalorisation des personnels de catégorie B, il n’est déjà pas possible de les mettre en œuvre. S’engager dès à présent dans une remise à plat du dispositif indemnitaire apparaît extrêmement difficile.

Préalablement, un important travail d’étude doit être conduit, répondant aux six questions posées par la Cour : la restriction des droits et libertés, la mobilité, l’absence, la précarité, l’exposition au risque et les interventions dans des environnements défavorables. En termes de primes, quatre éléments de gestion doivent être pris en compte : le recrutement, les compétences, la mobilité professionnelle et les départs. C’est sur ces bases que nous devrons construire un nouveau système indemnitaire.

Il existe effectivement 174 primes à l’heure actuelle, mais dont plus d’une vingtaine sont totalement obsolètes et dont la suppression est presque anecdotique. Nous devons aller beaucoup plus en profondeur pour mettre à plat le dispositif, en élaborant un système unique de ressources humaines à l’échelle du ministère. La Cour des comptes appelle de ses vœux l’achèvement d’un tel chantier qui est en cours.

J’appelle votre attention sur le fait que la remise à plat d’un système indemnitaire sans dépenser un euro supplémentaire est tout bonnement impossible.

En ce qui concerne la gouvernance, je m’associe pleinement aux propos du général de Villiers. La direction des ressources humaines va disposer d’une autorité fonctionnelle renforcée, qui ne correspond pas à une autorité hiérarchique mais à la possibilité de disposer des principaux éléments de la politique des ressources humaines : nous aurions un droit de regard sur les flux de recrutement, leur composition par catégorie de personnel et leur répartition au cours de l’année, en fonction des missions opérationnelles des armées. Nous devrons travailler étroitement avec la direction des affaires financières du ministère pour traduire l’impact de ces décisions sur la masse salariale.

Nous avons lancé un groupe de travail sur la gestion de crédits de titre 2 et la création d’un programme unique de crédits de personnel, dont le secrétariat général pour l’administration devrait être responsable, dans le cadre du renforcement de l’autorité fonctionnelle de la direction des ressources humaines.

D’ores et déjà, nous voyons apparaître un système de gouvernance à deux niveaux. Au niveau politique du ministre, en comité exécutif, nous devrons nous réunir avec les chefs d’état-major et les majors généraux des armées. Une réunion est déjà programmée sur le modèle des ressources humaines du ministère à l’horizon 2025. Cette réunion sera coprésidée, afin de montrer que c’est au chef d’état-major des armées de définir leur format et au secrétariat général pour l’administration d’en assurer la mise en œuvre. Par ailleurs, un niveau de gouvernance technique relève de la direction des ressources humaines du ministère et des directions des différentes armées pour assurer le suivi des mesures prises.

En conclusion, nous essayons de tirer tous les enseignements du rapport de la Cour des comptes pour une meilleure maîtrise de la masse salariale dans le cadre d’une nouvelle gouvernance du ministère.

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M. Julien Dubertret, directeur du budget. – D’une manière générale, la direction du budget souscrit largement, elle aussi, à la pertinence d’ensemble du diagnostic fait par la Cour des comptes. La loi de programmation militaire de 2009 prévoyait bien que la moitié des économies sur les dépenses de personnel permettraient d’améliorer la condition militaire, et que l’autre moitié viendrait nourrir les dépenses d’équipement. Finalement, ce n’est pas la moitié mais la totalité de ces économies qui sont restées sur la masse salariale, c’est-à-dire bien au-delà des seules dépenses catégorielles au sens strict. L’objectif prévu par cette loi de programmation militaire de nourrir les dépenses d’équipement par la baisse de la masse salariale a donc échoué.

Je voudrais toutefois, comme l’a fait le général de Villiers, relativiser l’échec en matière de maîtrise de la masse salariale que nous évoquons aujourd’hui, en signalant que des réformes ont été faites par ailleurs. Les effectifs ont baissé et les réorganisations sont intervenues de manière remarquable. Si je puis me permettre ce commentaire de la direction du budget, où nous avons une vision d’ensemble des effectifs de l’Etat : la réorganisation du ministère de la défense a été exemplaire par rapport à d’autres ministères, à ce point près que la masse salariale n’a pas du tout été maîtrisée.

Quels facteurs expliquent cela ? Ils me semblent avoir été bien résumés par la Cour des comptes. Je voudrais seulement vous donner mon appréciation personnelle sur le poids respectif de ces différents facteurs. En préalable, je voudrais tout de même faire une remarque sous la « sous-budgétisation initiale » dont on entend souvent parler : je rappelle que la masse salariale du ministère de la défense a été « rebasée » de 300 millions d’euros sur la période – avant même les ouvertures en gestion –, soit 200 millions d’euros en loi de finance initiale pour 2010 et 100 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2011, c’est-à-dire assez tôt dans la mise en œuvre de la loi de programmation militaire. Je pense que ceci est de nature à nuancer l’idée d’une sous-budgétisation massive initiale. Cela montre – c’est le premier facteur – qu’il existait des dynamiques internes au sein du titre 2, mal repérées et mal identifiées. L’importance des « rebasages », qui sont intervenus très vite, a montré la réactivité de la communauté financière au sein de l’Etat face à ce problème.

Le deuxième facteur est le poids considérable des facteurs organisationnels. Il ne faut pas l’oublier. La Cour des comptes constate que les responsables de budgets opérationnels de programme (BOP) ne gèrent pas tout le personnel qu’ils emploient ni n’emploient tout le personnel qu’ils gèrent. Au-delà, la question est celle de l’existence d’un pouvoir suffisant de coordination, d’animation et de rendu-compte autour de la politique RH et financière du ministère de la défense. C’est, depuis plusieurs années, une préoccupation constante du ministère du budget vis-à-vis d’un certain nombre de ministères, et particulièrement du ministère de la défense. J’ai la conviction profonde que si l’organisation était plus simple et plus efficiente, le diagnostic aurait pu se faire plus vite, et les remèdes auraient pu être mis en place plus rapidement.

Il y a – il ne faut pas le cacher – un certain nombre de facteurs liés à la gestion des personnels, des statuts, des carrières. Vous avez par exemple noté qu’il n’y a pas eu d’accroissement de sélectivité alors que les créneaux d’avancement étaient élargis. Plutôt que de rester autour d’un âge moyen d’avancement en élargissant l’écart-type de façon à faire des choix plus adaptés à la carrière des agents et à leur mérite propre, on a plutôt procédé à un accroissement du GVT (glissement vieillesse technicité). De la même manière – et il était temps que ce constat soit complètement partagé avec le ministère de la défense –, les aides au départ mises en place dans le cadre des grandes restructurations de la période 2009-2012 ont parfois été utilisées de manière inadéquate. L’effectif d’officiers a diminué deux fois moins

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qu’il n’a été attribué de pécules, et l’effectif d’officiers supérieurs a même augmenté alors même que des pécules étaient attribués… Dans ma conception des choses, un pécule doit permettre un départ définitif, il ne doit pas servir à accroitre le GVT. Maintenant, le constat est fait, mais je me permets de souligner à quel point ceci a pesé dans le « repyramidage ». Celui-ci est lié, certes, au fait que la déflation pesait beaucoup plus sur les effectifs des grades inférieurs que sur ceux des grades supérieurs. Mais le phénomène a été malheureusement amplifié par cette utilisation fautive des systèmes de départ.

Il va maintenant falloir s’atteler à la problématique de long terme, même si cela peut être couteux et demande donc beaucoup de précautions : le système indemnitaire du ministère de la défense est incroyablement complexe. Certes, la complexité se trouve dans aussi dans les ministères civils. Mais il n’empêche que le rapport de la Cour des comptes qui fait un constat chiffré très éclairant : avec 174 indemnités pour un total 3,2 milliards d’euros, le système indemnitaire représente le tiers de la rémunération globale des militaires. Le système de rémunération de l’armée britannique est par exemple très différent, avec une pris en compte bien moindre de la variation de l’activité (et notamment des opérations extérieures), d’où un écart du nombre de dispositifs indemnitaires – 174 contre 19 – qui interpelle et appelle manifestement une réaction.

En ce qui concerne Louvois, il s’agit d’un sujet sui generis, comme les rapporteurs spéciaux l’ont souligné, qui n’est pas forcément au cœur du sujet d’aujourd’hui. Il est néanmoins préoccupant. Une partie des difficultés de Louvois sont liées aux autres difficultés que nous venons de mentionner, et particulièrement à la complexité du système de rémunération. A l’évidence, cette complexité, cumulées avec la disparition progressive des centres experts de calcul de solde, a contribué à rendre encore plus délicate la manipulation des données qui alimentent le logiciel. J’y vois une leçon pour l’avenir et pour l’Opérateur nationale de paie (ONP), projet qui a vocation à couvrir à terme l’ensemble de l’Etat, comme une sorte d’homologue de Louvois. A l’évidence, un outil qui doit être stable ne peut pas prendre en charge des règles de calcul d’une infinie complexité infinie et d’une forte variabilité.

Voilà pour les constats. En ce qui concerne le plan d’action, je comprends de nos discussions avec le ministère de la défense qu’il comporte trois grandes lignes : un renforcement du pilotage RH et financier ; une réforme de la nomenclature budgétaire ; enfin, des réformes de fond en matière de déterminant de la masse salariale.

Sur la gouvernance, je ne peux que me réjouir de la réorganisation des RH au sein du ministère de la défense au travers de deux actions clairement lisibles : d’une part, la suppression d’une DRH-Etat-major des Armées qui permettra à la DRH du ministère (DRH-MD) d’être en prise directe avec les DRH de chacune des armées ; d’autre part, la création d’une autorité fonctionnelle renforcée, qui place clairement la DRH-MD sous l’autorité du secrétaire général. Le fait que cette DRH-ministère de la défense soit située à côté de la direction des affaires financières (DAF) sous l’autorité du même secrétaire général est pour moi un gage extrêmement important de succès dans la réforme du pilotage du titre 2 du ministère de la défense. Il est indispensable que la coordination entre DAF et DRH-MD soit extraordinairement étroite. La direction du budget plaide en ce sens depuis la mise en œuvre de la LOLF.

La modification de nomenclature budgétaire est le corollaire de ce qui précède. Le fait de rassembler l’ensemble des crédits de personnel sur un seul programme me paraît pertinent et conforme à l’esprit de la LOLF. Les emplois sont votés par le Sénat et

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l’Assemblée nationale sur le périmètre de chaque ministère, contrairement aux crédits qui sont votés par programme. Ceci a un sens clair, confirmé par la pratique gestionnaire : le ministère est le périmètre pertinent pour gérer la masse salariale de manière fiable, précise, avec un vrai pouvoir du gestionnaire central. Ces évolutions de gouvernance vont dans le sens des règles qui ont été codifiées par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (RGBCP).

Je passerai rapidement en revue les réformes de fond, auxquelles j’adhère et qui ont été, pour certaines, mentionnées par le général de Villiers. C’est tout d’abord le principe d’auto-assurance, qui en pratique a clairement joué jusqu’à présent. C’est aussi un pilotage en fonction d’un modèle d’armées cibles, définies par grade de façon précise, ce qui correspond à une demande de mon prédécesseur et de moi-même depuis de nombreuses années. Et puis, dans la mesure du possible, c’est une simplification d’ensemble du cadre indemnitaire.

Pour terminer, je voudrais répondre à l’interpellation du rapporteur spécial Yves Krattinger : que fait la direction du budget qu’a-t-elle fait et que fera-t-elle ? D’abord, j’aime à pense que le ministère du budget et la direction du budget ne sont pas totalement étrangères à la baisse du retour catégoriel qui a été évoquée, face à une tension croissance sur le titre 2. J’ajouterai que si le retour catégoriel au sens strict est d’environ 38 %, on parvient à un niveau sûrement à 38 %, si ce n’est supérieur à 50 %, si l’on inclut le repyramidage – et notamment le repyramidage non maitrisé –, qui est en fait lui aussi une forme de mesure catégorielle. Deuxième ligne d’action : dès 2009, le ministère du budget a agi pour responsabiliser le ministère de la défense, comme le montrent les « rebasages » du titre 2 financés par des redéploiements internes.

Troisième point important, le ministère de la défense a demandé depuis 2011 une revue du mode de pilotage autour de l’idée d’armées cibles, définies par grades : les échanges ont pris un peu de temps, mais je suis heureux que nous nous retrouvions tous aujourd’hui sur ce point. Ces réformes de gouvernance s’inscrivent parfaitement dans l’action de la direction du budget, qui vise à renforcer le pouvoir gestionnaire au sein des ministères et accroître la coordination. Il n’y avait pas d’absence de pouvoir gestionnaire au sein du ministère de la défense, mais un éclatement. Ces réformes s’inscrivent dans la logique du décret de 2012, qui refonde le décret de 1962 sur la comptabilité publique et pose clairement la nécessité d’un pilotage central du personnel et des crédits. Ces outils avaient commencé à se mettre en place mais ont maintenant un fondement réglementaire, pour les RH comme pour appelle le document prévisionnel de gestion des effectifs et des crédits, qui conduit chaque ministère à présenter en début d’année à la direction du budget une prévision mensualisée de consommation des crédits et des emplois, afin de s’assurer que l’autorisation parlementaire sera in fine respectée.

Voilà. Nous ne sommes pas au bout de nos peines, mais l’ampleur des mesures prises au sujet des les conditions de pilotage laisse penser que c’est le bon degré de réformes qui a été choisi, face à des dérapages qui ont été non moins considérables.

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. – Sur Louvois, je décèle tout de même deux erreurs majeures. Premièrement, le fait d’élaborer un logiciel sur un nombre d’années très important, dans un contexte où l’informatique et le numérique évoluent en permanence. Deuxièmement, pourquoi n’a-t-on pas continué à payer par les moyens traditionnels pendant une ou deux années, le temps de voir si Louvois donne les résultats que l’on attend ? Et s’il ne donne pas les bons résultats, la prudence s’impose et il faut arrêter – sinon, cela revient à sauter de la cabine pour s’apercevoir 500 mètres plus bas qu’on n’a pas pris le parachute.

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C’est assez grave. Je pose ici directement la question : qui a pris cette décision, qui a des conséquences considérables en termes de coûts, de mal-être les militaires et de confusion publique ? Je ne peux pas considérer que c’est banal.

En ce qui concerne le « retour » en faveur des militaires annoncé en 2008, comment expliquer qu’il ait fallu attendre 2013 pour constater que cela n’a pas fonctionné ? Je pense qu’un pilotage avec un tel décalage temporel n’est pas acceptable, dans un contexte où la pression sur les finances publiques a été très forte à chaque instant – même si j’ai confiance : les décisions que vous avez prises ensemble pour responsabiliser les gestionnaires vont donner des résultats, et je comprends qu’une telle réorganisation d’ensemble soit difficile et prenne du temps. Mais tout de même, on a constaté très vite qu’il y avait des dérapages, et l’analyse aurait dû être faite en 2010 au plus tard, et non pas aujourd’hui, à notre demande, après un travail – d’ailleurs exemplaire – de la Cour des comptes. Je le dis comme je le ressens.

Quels sont les enseignements à tirer de tout cela ? Certes, vous nous avez bien expliqué que chaque armée a son propre vécu, que prendre une décision pour la Gendarmerie a des conséquences sur les autres militaires, etc. Mais on ne découvre pas tout ça aujourd’hui. On le sait tous et depuis longtemps : dès lors que l’on accorde quelque chose aux uns, on est obligés de discuter, à un moment, avec les autres. Vous avez d’ailleurs fini par nous dire la vérité : des promesses avaient été faites en 2007, que vous avez exécutées – mais ces promesses, étaient-elles vraiment bien considérées, bien mesurées ? Vous ne pouvez pas parler, mais nous pouvons nous poser des questions. Qui a fait ces promesses, sinon ceux qui ont ensuite précipité le brouillard sur leurs conséquences réelles, qui sont aujourd’hui devant nous ? Bref : je trouve que les engagements que vous prenez vont tous dans le bon sens, mais qu’ils auraient pu être engagés il y a déjà quatre ans.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. – Je reviens moi aussi brièvement sur Louvois. J’ai cru comprendre que la complexité des éléments de paye des militaires faisait que pratiquement aucun système informatique n’était capable de donner satisfaction. Et j’ai cru comprendre que vous disiez, au fond, qu’il faudrait commencer par simplifier les éléments de paye. Mais ce travail de simplification, nous en sommes aux balbutiements. Je m’inquiète donc que cette situation que nous venons de décrire perdure encore quelques mois, pour ne pas dire quelques années, si l’on ne s’attaque pas rapidement au chantier de la simplification de la paye.

M. François Trucy. – Je voudrais rapporter, au sujet du sort actuel des militaires, une petite expérience très réconfortante. La révision générale des politiques publiques (RGPP) et la future loi de programmation militaire débouchent sur de multiples réductions d’effectifs. Or, il y a quelques jours, lors d’une rencontre entre des chefs d’entreprise du Var et les fournisseurs d’emplois (Pôle Emploi et autres), j’ai eu la bonne surprise de rencontrer une équipe de trois jeunes femmes dont la fonction était de faire de « l’offre de services » et – disons le mot tranquillement – de « recaser » les militaires qui arrivent à la fin de leur engagement, parfois à l’opposé de ce qu’ils ambitionnaient. Elles font cela remarquablement, et cela fonctionne très bien.

M. Pierre de Villiers. – Au sujet de la solde, voilà ce que je peux vous dire à mon niveau. Nous sommes là pour nous parler franchement. Aujourd’hui, nous limitons les dysfonctionnements des militaires soldés, grâce aux plans d’action mis en œuvre il y a bientôt un an, avec une succession d’actions multiformes. C’est l’objectif : faire en sorte que le système soit transparent, que les militaires touchent leur solde à hauteur de ce qu’ils méritent.

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A ce stade, la question de fond est la suivante : que fait-on maintenant ? Il y a toujours des difficultés, et l’on peut se demander si le calculateur fonctionnera un jour. J’ai donc une interrogation : ne faudrait-il pas basculer vers un autre système ? Évidemment, dans ce cas, le chantier SDIM de simplification indemnitaire devra être mené simultanément, pour que nous puissions cumuler tous les avantages. Je ne suis pas un expert, mais j’ai cru comprendre que le lancement d’un système prend deux à trois ans pour être complètement opérationnel. Nous sommes en train de nous rapprocher de nos amis allemands, qui n’ont pas de problèmes de solde. Ensuite, il faudra incontestablement prendre des décisions. Pour résumer, je suis là pour vous dire toute la difficulté morale que cette affaire suscite chez les militaires. Nous attendons le rapport de la Cour des comptes qui nous apportera un élément supplémentaire actualisé, un regard extérieur, à partir duquel il faudra prendre des décisions.

M. Jean-Paul Bodin. – Je partage ce qui vient d’être dit. Si la décision devait être prise d’utiliser un autre système, il faudrait gérer une période de transition où nous continuerons à utiliser le système actuel, ce qui nécessiterait d’être très attentifs. Il faudra essayer par tous les moyens de consolider le système existant, même si c’est pour deux ou trois ans, car il faudra continuer de payer les soldes durant cette période. Outre ce que la Cour des comptes va nous indiquer, nous disposons d’une série d’audits internes, et nous avons donc beaucoup d’éléments pour apprécier la situation. Je pense que l’orientation sera prise d’ici à la fin de l’année.

M. Julien Dubertret . – Je tire de la question des délais de réaction une leçon relativement claire – peut-être teintée d’un biais financier dont je vous laisse juge. Comme je vous l’ai dit, le constat du dérapage se fait vite, et il y a une réaction rapide de « rebasage » des crédits : 200 millions d’euros en 2010, puis 100 millions d’euros en 2011. L’énorme difficulté concerne le diagnostic : pourquoi une telle dérive a-t-elle eu lieu ? Le rapport de la Cour des comptes montre qu’elle est relativement multifactorielle. Mais ce que j’en retiens, c’est qu’elle est intimement liée à l’éclatement de la fonction RH et, dans une certaine mesure, de la fonction financière au sein du ministère de la défense. D’où la nécessité, constamment réaffirmée depuis le vote de la LOLF, qu’il y ait une fonction financière correctement identifiée au sein des services de l’Etat. De ce point de vue, ce qui se passe au ministère de la défense nous interpelle pour les autres ministères : si on y retrouve de tels éléments d’éclatement et de complexité, alors on peut y retrouver les mêmes risques de dérives et de difficultés à faire le diagnostic. Lorsque l’information et les comportements gestionnaires sont éclatés, le compte-rendu remonte mal, la synthèse se fait difficilement, et la discussion entre le ministère du budget et les ministères gestionnaires ne peut pas se faire sur des bases totalement éclairées. Pour conclure, il ne faut pas craindre le développement de la fonction budgétaire et financière au sein de l’Etat ; il faut au contraire essayer de l’accélérer.

M. Gilles-Pierre Lévy. – J’ai le sentiment qu’il se dégage beaucoup de consensus sur ces sujets. J’ai toutefois une interrogation lourde sur deux points. Le premier, porte sur la complexité du système de primes : tout le monde est d’accord pour dire qu’il est extrêmement complexe, mais en même temps il est rare que l’on arrive à simplifier un système en alignant par le bas. En d’autres termes, si on veut le simplifier, soit cela coûtera cher, soit cela prendra du temps – et je serais plutôt tenté de dire que cela prendra du temps, même si c’est une question politique sur laquelle la Cour n’a pas à se prononcer. La deuxième grande question est celle de Louvois. Cette question est sans doute autant technique – c’est là que les compétences de la Cour des comptes atteignent leurs limites : le logiciel est-il fiable ou pas ? – qu’organisationnelle ; et là je crois qu’un accord très clair se dégage sur le fait qu’une réorganisation était souhaitable et nécessaire en matière d’autorité sur les systèmes de rémunération. Ce n’est pas la Cour des comptes qui s’opposera à ce qu’il y ait une autorité

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financière suffisamment forte dans un ministère qui est probablement – il faut le souligner – celui qui a fait les réformes les plus difficiles et les plus importantes au cours des dernières années.

M. Roland du Luart, président. – Je remercie tous les intervenants pour cette audition très instructive.

La commission autorise la publication de l’enquête de la Cour des comptes, ainsi que du compte-rendu de la présente audition, sous la forme d’un rapport d’information.

Loi de programmation militaire 2014–2019 et diverses dispositions concernant la défense – Examen du rapport pour avis

La commission procède ensuite à l’examen du rapport pour avis de M. Yves Krattinger, rapporteur pour avis sur le projet de loi n° 822 (2012-2013) relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale dans le texte n° 51 (2013-2014) adopté par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées le 8 octobre 2013.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. – La commission des finances s’est saisie pour avis du projet de loi de programmation militaire pour les années 2014-2019, qui fait suite au Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale rendu public par le président de la République le 29 avril 2013. Il prend le relais de la loi de programmation militaire pour les années 2009-2014, élaborée par la précédente majorité. Ce projet de loi est examiné au fond par la commission des affaires étrangères et de la défense, qui s’est réunie hier pour adopter le texte qui sera débattu en séance publique. Les amendements que je vous soumets portent donc sur le texte de la commission.

Il s’est agi pour moi de déterminer les conditions de l’équilibre financier de la programmation que tend à définir le projet de loi et non pas d’analyser dans le détail le modèle d’armée retenu. Ce projet de loi comporte une partie dite « normative » et un rapport annexé, approuvé par l’article 2. La partie « normative » n’est bien sûr pas si normative que cela. La programmation des ressources, des dépenses et des effectifs ne lie ni le Gouvernement ni le législateur, à qui il revient de fixer chaque année, en loi de finances, les crédits de la mission défense. Cela ne signifie pas que la loi de programmation militaire est sans portée. Elle est d’abord l’occasion de déterminer les objectifs de l’action de l’Etat en matière de défense, pour reprendre les termes de l’article 34 de la Constitution. Pendant la période de programmation, chaque loi de finances est comparée à la loi de programmation. Systématiquement, le Gouvernement doit expliquer les écarts constatés. Une loi de programmation militaire est également l’occasion d’adopter des dispositions réellement normatives. C’est particulièrement le cas de celle-ci, qui tend à introduire des dispositions en matière de renseignement et en matière pénale, qui ne relèvent pas du champ de notre saisine, ainsi que des dispositifs d’accompagnement de la réduction des effectifs, qui, eux, nous intéressent directement.

Pour en venir au fond du sujet, le projet de loi de programmation militaire vise trois objectifs : assurer la sécurité nationale et de tenir le rang de la France sur le plan

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international ; maintenir et développer la capacité industrielle de la France en matière de défense ; contribuer au rétablissement des comptes publics.

Chacun de ces objectifs est ambitieux et, pris ensemble, ils constituent un défi difficile à relever. Pourtant, c’est bien ce que propose le présent projet de loi.

Le redressement des finances publiques tout d’abord : les crédits budgétaires sont effectivement en baisse sur le début de la période. La mission défense bénéficie ainsi en 2014 de 500 millions d’euros de crédits budgétaires de moins qu’en 2013. Ces crédits sont maintenus au même niveau en 2015, avant de remonter progressivement jusqu’à la fin de la programmation, pour s’établir à 32,36 milliards d’euros en 2019, contre 30,1 milliards en 2013. Stabilisation en valeur en début de période, stabilisation en volume en fin de période. L’objectif de contribution au redressement des finances publiques est donc tenu.

Présidence de M. Philippe Marini, président

Pour autant, la mission « Défense » se voit dotée des moyens nécessaires à l’accomplissement des deux autres objectifs. En effet, les crédits budgétaires sont complétés par des recettes exceptionnelles qui permettent de stabiliser les ressources totales de la mission. Ainsi, la baisse de 500 millions d’euros de crédits budgétaires en 2014 est compensée par 500 millions de recettes exceptionnelles supplémentaires par rapport à 2013, soit au total 1,77 milliard d’euros. Ce montant est maintenu en 2015 et diminue en 2016 à 1,25 milliard d’euros, en parallèle avec la hausse des crédits budgétaires. Les ressources totales de la mission « Défense » sont ainsi stabilisées sur les trois premières années de la programmation conformément à l’engagement du président de la République.

Les recettes exceptionnelles poursuivent leur baisse sur la seconde moitié de la période, jusqu’à ne plus représenter que 154 millions d’euros en 2019. Cette baisse s’effectue à un rythme moindre que la hausse des crédits budgétaires, ce qui conduit à une hausse progressive et modérée des ressources totales de la mission « Défense ». Ce recours transitoire aux recettes exceptionnelles permet à la mission « Défense » de contribuer à la baisse des dépenses budgétaires de l’Etat tout en allouant les crédits nécessaires aux investissements, à la recherche et à l’innovation. La programmation 2014-2019 privilégie, en effet, les dépenses d’équipement, qu’elles soient d’acquisition ou de développement. Elles suivent une progression constante entre 2014 et 2019. En 2013, elles représentent 51 % du total des dépenses hors pensions et en 2019, 56 %. Tout cela est évidemment très positif compte tenu du contexte budgétaire. Mais il faut que la trajectoire tracée soit soutenable dans les faits.

Je veux souligner que cette trajectoire semble suffisamment réaliste pour pouvoir être respectée. Mais cela suppose de remplir trois conditions : que le ministère de la défense poursuive ses économies ; que les ressources soient sécurisées ; que les aléas pesant sur les dépenses soient maîtrisés.

S’agissant des économies, la principale concerne les dépenses de personnel. La précédente loi de programmation prévoyait bien des réductions d’effectifs, mais n’encadrait pas la masse salariale. Effectivement, on a constaté une baisse des effectifs, mais dans le même temps une hausse de la masse salariale. Pour éviter que cela se reproduise, le présent projet de loi encadre la masse salariale du ministère. Il est vrai que le ministre a déjà pris des mesures, notamment le contingentement des grades et la réorganisation de la fonction « RH », pour plus d’efficacité et une responsabilisation accrue. Je vous propose d’accompagner ce mouvement en définissant dans la loi de programmation une trajectoire baissière de masse

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salariale, devant conduire à réaliser plus de trois milliards d’économie sur la période. Les objectifs fixés sont compatibles avec les dépenses et les ressources par ailleurs programmées par le présent projet de loi. Ceci est d’autant plus nécessaire que le ministère est en auto-assurance s’agissant de sa masse salariale. Tout dépassement doit être compensé par redéploiement des crédits de la mission, forcément au détriment de l’équipement.

S’agissant des recettes exceptionnelles, celles-ci sont constituées :

- du produit de cession d’emprises immobilières utilisées par le ministère de la défense, évalué au moins à 660 millions d’euros sur la période 2014-2016 ;

- des redevances versées par les opérateurs privés au titre des cessions de fréquences déjà réalisées lors de la précédente loi de programmation pour environ 220 millions d’euros ;

- du programme d’investissements d’avenir (PIA) au bénéfice de l’excellence technologique de l’industrie de défense pour 1,5 milliard d’euros en 2014 ;

- du produit de cession de la bande de fréquences des 700 MHz, qui n’est pas chiffré dans la loi mais dont on peut s’attendre à ce qu’il s’élève à plus de 3 milliards d’euros ;

- et, « le cas échéant », selon les mots du projet de loi, du produit de cession de participations publiques.

Ces recettes sont par nature aléatoires quant à leur calendrier et leur montant : c’est pourquoi la loi de programmation prévoit une clause de sauvegarde. Si ces recettes ne permettent pas de dégager les ressources nécessaires, elles seront complétées par d’autres recettes exceptionnelles, par exemple des cessions de participations publiques.

Je voudrais souligner que les cessions des emprises militaires nécessitent pour atteindre leur plein rendement dans le calendrier prévu que les procédures adaptées aujourd’hui en vigueur soient reconduites. Le présent projet de loi prolonge un certain nombre d’entre elles. D’autres doivent faire l’objet de mesures en loi de finances. Je vous propose quant à moi de prolonger la possibilité pour le ministère de la défense de céder à l’amiable sans mise en concurrence ses emprises militaires reconnues inutiles, notamment aux collectivités locales particulièrement touchées par une restructuration. Cette dérogation est le fondement qui permet l’intervention de la mission de réalisation des actifs immobiliers (MRAI), dont j’ai eu l’occasion d’apprécier l’efficacité dans la conduite avec les élus des projets de cession et de reconversion.

S’agissant des dépenses, l’aléa est également fort. Les opérations extérieures (OPEX) peuvent générer des coûts imprévus pour des montants importants. Le présent projet de loi confirme le principe d’un financement interministériel du dépassement lié aux OPEX. Par ailleurs, les carburants peuvent aussi générer un important dépassement. A un euro de plus par baril de pétrole correspond un surcoût de plus de 6 millions d’euros pour la mission « Défense ». Le présent projet de loi prévoit qu’une hausse importante et durable du prix des carburants justifiera un abondement de la mission « Défense ». Enfin, l’aléa vient des commandes d’armement et en particulier de Rafales. Il faut onze livraisons par an pour maintenir une cadence de production viable. La France recevra onze avions en 2014, onze en 2015, puis seulement quatre en 2016 et plus rien jusqu’en 2019. Les livraisons manquantes seront compensées par les exportations. Bien que les espoirs d’exportation du Rafale aient été

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déjà déçus, les perspectives semblent aujourd’hui plus rassurantes. L’aléa pour la mission « Défense » porte sur plus de 4 milliards d’euros.

Autrement dit, si les exportations n’ont pas lieu, ou prennent du retard, ou sont moins importantes que prévu, c’est l’équilibre même de la programmation 2014-2019 qui est remis en cause. Et pourtant le ministère de la défense maîtrise peu cet aléa. Il semble donc nécessaire de prévoir que si les exportations de Rafale ne permettent pas à la France de diminuer ses propres commandes, il faudra trouver de nouvelles ressources pour la mission « Défense » et non pas ponctionner les autres programmes d’armement, que l’on a déjà réduits au minimum vital. Je vous propose d’inscrire ce principe dans le rapport annexé.

En cela, cette loi offre une certaine cohérence : si le ministère maîtrise les éventuelles sources de dérapage, alors il se trouve en auto-assurance. C’est le cas des dépenses de personnel hors OPEX ou des dépenses de fonctionnement hors carburants. En revanche, dès lors qu’il y a un vrai aléa, hors de la maîtrise du ministère, alors une clause de sauvegarde prévoit la mise en œuvre de ressources complémentaires, exceptionnelles ou interministérielles.

Ces clauses se justifient par l’extrême tension dans laquelle est désormais placé le budget de la défense et par les enjeux de sécurité qui ne nous autorisent pas à baisser la garde pour des questions budgétaires, dès lors que tous les efforts nécessaires ont été accomplis par le ministère de la défense.

C’est cette même cohérence que je veux respecter avec les amendements que je vous soumets : il s’agit de responsabiliser le ministère de la défense en l’incitant à maîtriser enfin sa masse salariale, en lui donnant les moyens juridiques de réaliser les cessions nécessaires à son financement, et enfin en sanctuarisant, conformément à l’engagement du Président de la République, les ressources de la mission défense à d’importants aléas. Je précise que ces amendements nécessiteront peut-être d’être rectifiés sur la forme en fonction du texte adopté hier par la commission des affaires étrangères et de la défense, qui vient de nous être transmis.

Parmi les 38 amendements adoptés hier, j’en retiens certains qui nous intéressent particulièrement. Ainsi, il est proposé d’instaurer une « clause de retour à meilleure fortune ». Les actualisations de la loi devront tenir compte de l’éventuelle amélioration de la situation économique et de celle des finances publiques afin de permettre le nécessaire redressement de l’effort de la Nation en faveur de la défense et tendre vers l’objectif d’un budget de défense représentant 2 % du PIB.

Le législateur est également invité à proroger le dispositif de retour à 100 % des produits de cession au profit du ministère de la défense dès la loi de finances pour 2014. Il est aussi proposé de conférer au président et aux rapporteurs budgétaires des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées de la défense, qui seront astreint au secret-défense, des pouvoirs d’investigation étendus sur pièces et sur place, pour suivre et contrôler de façon permanente l’emploi des crédits inscrits dans la loi de programmation militaire, ainsi que ceux inscrits en loi de finances concernant la mission « Défense ».

Cette dernière disposition permettra de procéder à toute audition jugée utile et à toute investigation sur pièces et sur place auprès du ministère de la défense, des organismes de la défense et des établissements publics compétents, ainsi que, le cas échéant, auprès du ministère de l’économie et des finances. Tous les renseignements et documents d’ordre

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financier et administratif demandés, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l’administration, réserve faite du respect du secret de l’instruction et du secret médical, devront être fournis, le secret de la défense nationale ne pouvant en ce cas être opposé. Enfin, les personnes dont l’audition est jugée nécessaire par le président et le ou les rapporteurs de la commission, dans leur domaine d’attribution, auront l’obligation de s’y soumettre. Elles seront déliées du secret professionnel sous les réserves prévues au premier alinéa.

M. Philippe Marini, président . – Je remercie le rapporteur spécial de son exposé, qui constitue l’introduction d’un riche débat.

M. François Marc, rapporteur général. – Le rapporteur spécial a bien résumé la situation. Je voudrais réagir à certains points concernant la trajectoire de la masse salariale. Un des tableaux présenté montre un coût de 11,2 milliards d’euros en 2013 et de 10,3 milliards d’euros en 2019. S’agit-il bien d’une économie en euros cumulée sur la période ?

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. – Oui.

M. François Marc, rapporteur général. – J’observe que le directeur du budget a présenté ce matin une analyse nuancée suite aux propos du major général des armées et du secrétaire général du ministère de la défense : il a ainsi montré que des abondements intempestifs avaient jusqu’à maintenant permis de compenser les dérives constatées au niveau de la mission « Défense ». Je note aussi que le secrétaire général du ministère de la défense a fait un commentaire que je qualifierais de décalé concernant les primes : selon lui, tout toilettage de ces dernières doit nécessairement s’accompagner d’un abondement supplémentaire des crédits. Je relève que les primes sont au nombre de 174 en France, contre 19 au Royaume-Uni. J’estime pour ma part que la simplification peut être réalisée sans abondement supplémentaire.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. – Je remercie mon collègue co-rapporteur spécial pour cet exposé clair et ses précisions sur les aléas que laisse planer cette loi de programmation militaire. Je souhaite aborder successivement trois points.

D’abord, le texte proposé table sur 6 milliards d’euros de recettes exceptionnelles. Or la précédente loi de programmation militaire en prévoyait 3,6 milliards. On escompte donc près de deux fois plus de ces recettes exceptionnelles. Sur ces 6 milliards d’euros, 1,5 milliard correspond au programme des investissements d’avenir, qui semble sûr, 3,7 milliards d’euros seraient issus de vente et d’exploitation de fréquence – or cette ressource est très aléatoire – et enfin, 600 millions d’euros proviendraient de ventes immobilières. Ce dernier produit me semble surestimé et en contradiction avec la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, dite « Duflot I », selon laquelle les communes qui achètent des biens de l’État, notamment des terrains militaires, pourront bénéficier d’une décote. Cela ne me semble pas très cohérent.

Ensuite, pour ce qui concerne les frais de personnel, l’estimation présentée pour 2013 me parait insuffisante. Il manque environ 98 millions d’euros de crédits. Je m’interroge sur la façon dont seront tenus les objectifs affichés par la loi de programmation militaire, notamment en matière de baisse des dépenses de personnel.

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Enfin, la baisse des effectifs résulterait aux deux tiers d’efforts portant sur les missions de soutien. Ne devra-t-on pas recourir davantage à la sous-traitance ? En effet, les missions de soutien ne posent pas de problème en temps de paix, mais lors du déroulement d’opérations, l’emploi de personnels civils et le recours à l’externalisation me paraissent plus difficiles.

Au total, je crains que le projet qui nous est soumis soit insincère, tant du point de vue des dépenses, avec par exemple le recours à la sous-traitance, que de celui des recettes. Compte-tenu des objectifs affichés, nous ne pouvons voter cette loi de programmation militaire en l’état considérant son caractère insincère.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. – Je partage tout à fait les observations qui viennent d’être formulées par notre collègue. Pour ma part, je voudrais insister sur le fait que cette douzième loi de programmation militaire ne repose pas sur le maintien d’un effort de défense significatif, contrairement à ce qui a été dit dans l’exposé.

D’ailleurs, le rapport de notre collègue Yves Krattinger est très clair. Les choses sont dites, et bien. Le terme d’aléa est particulièrement bien choisi. Je relève en particulier celui qui concerne la vente hypothétique d’immeubles qu’on n’avait pas réussi à vendre précédemment, et que l’on retrouve dans les recettes. La clause de sauvegarde n’est pas non plus à la hauteur de la situation. On ne peut pas équilibrer des comptes avec ces clauses.

Je vous fais donc part de mon inquiétude. Je suis très impliquée dans les questions de défense – j’ai suivi la formation de l’Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN). Et je peux vous donner un exemple concret : aujourd’hui, pour une intervention extérieure, on n’est pas capable d’aligner plus de sept hélicoptères. On devient une nation qui n’a pas d’ambition. Je regrette vraiment cette situation et j’estime que le discours sur les ventes immobilières n’est pas à la hauteur de ce qu’on peut entendre d’habitude à la commission des finances.

M. François Trucy. – Je relève qu’aucune loi de programmation militaire précédant celle-ci n’a été exécutée correctement. Je me souviens des éternelles impasses sur le financement des opérations extérieures, qui nécessitent des ressources supplémentaires importantes par rapport à la budgétisation initiale.

Si l’on se concentre sur l’indicateur rapportant l’effort dans le domaine de la défense au PIB, on était à 1,5 % du PIB sous la précédente loi de programmation militaire ; avec celle-ci, on passe à 1,3 % du PIB. Un amiral me disait qu’il ne faudrait jamais descendre sous la barre des 2 % du PIB pour garantir la sécurité de notre pays. La commission des affaires étrangères, de la défense, et des forces armées, saisie au fond sur ce texte, a déposé des amendements visant à porter ce pourcentage à 2 %.

Je soutiens Dominique de Legge sur la question des aléas. On y a été confrontés de la même manière dans le cadre de la loi de programmation militaire qui s’achève, d’autant plus que, sur l’immobilier, compte tenu des restructurations qui sont parfois très douloureuses pour les collectivités, l’Etat peut avoir la tentation de vendre pour un prix modique des installations qui ont une valeur immobilière aléatoire dans la conjoncture actuelle. On peut être plus optimiste sur les fréquences hertziennes, car cela s’est plutôt bien passé jusqu’ici.

Ensuite, je voudrais souligner deux distorsions qui, à mon avis, sont susceptibles de porter atteinte au rôle de la France au niveau international. D’une part, le chef de l’État est

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le seul habilité à pouvoir engager la France dans une OPEX quelle que soit son importance, mais c’est le Parlement qui vote les moyens. On est donc loin du rapport qui devrait exister entre décision et engagement.

La deuxième distorsion est plus grave : si l’État ne dimensionne pas son ambition à ses moyens, on aura de très grands problèmes dans les engagements. Le fait de rogner sur les moyens dédiés au soutien me paraît très préoccupant. À cet égard, je rappellerai que, au moment de la guerre du Golfe, avant la professionnalisation des armées, on recourait à des appelés, et le Clemenceau n’avait pas pu partir, faute de candidats suffisants. J’en conclus que certaines fonctions majeures dans l’engagement des forces à l’extérieur ne sauraient être confiées qu’à des professionnels, c’est-à-dire des militaires de carrière.

Quant aux contrôles, ils existent déjà. Tous les trimestres, une commission très sérieuse contrôle l’avancement des dépenses et des travaux. On peut toujours contrôler les procédures, mais, en définitive, l’écart existant entre les moyens nécessaires et les ambitions actuelles de la France posera de sérieux problèmes.

M. Francis Delattre. – Nous délibérons dans un contexte d’incertitude. Vous vous rassurez en évoquant la perspective d’une meilleure conjoncture, mais vous savez bien qu’en réalité, les crédits sur investissement seront rognés pour financer des dépenses de personnel. On poursuivra donc un engrenage de désinvestissement.

Quant à la chaîne de fabrication des avions Rafale, c’est un vrai problème. Si elle s’arrête dans deux ou trois ans, elle prendra définitivement fin, malgré ce que vous pouvez nous dire sur les espoirs d’exportations.

Deuxièmement, j’ai une question plus précise sur le Pentagone à la Française. J’administre une ville voisine de la base de Taverny, ensemble de plusieurs dizaines d’hectares où existait une base stratégique. Quand vous étiez dans l’opposition, vous remettiez en cause ce projet de partenariat public privé (PPP) qui coûte très cher, et qui se traduira par une hausse des dépenses de fonctionnement. On aurait mieux fait de choisir un emplacement comme la base de Taverny plutôt que de choisir un site parisien. J’aimerais donc savoir si vous avez pu apprécier précisément la projection financière du Pentagone à la française jusqu’en 2019.

M. Jean Germain. – Je remercie le rapporteur, qui a été très clair. Contrairement à mes collègues, je pense qu’avec cette loi de programmation militaire, dans les circonstances économiques et financières actuelles de la France, et compte tenu de la politique de l’Europe – sujet qui ne peut être écarté en matière de programmation militaire – la France ne sacrifie pas son armée. Il y a des efforts, avec la suppression de 23 500 postes, qui s’ajoutent aux 54 000 suppressions réalisées entre 2008 et 2013, et des restructurations nécessaires. Chacun est conscient des réorganisations qui doivent avoir lieu, notamment quand notre armée se projette hors du territoire national.

Mais il faudra bien qu’on se pose un jour la question de l’Europe militaire. Tout à l’heure, on parlait du Royaume-Uni et de l’Allemagne, en comparant les soldes. Pourquoi devrait-on parler d’Europe sur tous les sujets sauf sur les questions militaires ? En France, la dissuasion nucléaire pèse lourd, contrairement à l’Allemagne. Il faut aussi garder cela à l’esprit.

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Le Président de la République étant le chef des armées, il peut engager les armées dans des opérations, on l’a vu dans les deux quinquennats successifs, et la France doit ensuite assumer ses obligations. Cette prérogative du Président de la République résulte de la Constitution de la Vème République, qui a pu être critiquée, mais dont beaucoup se sont accommodés, de droite comme de gauche. Et c’est aussi cette capacité d’intervention qui permet à notre pays d’être respecté au niveau international.

S’agissant du système Louvois : cela doit nous faire réfléchir. Il a été adopté par l’armée de terre, et on a eu un aperçu ce matin des disputes qui ont lieu pour savoir qui commande. En revanche, l’Armée de l’air et la gendarmerie ne l’ont pas adopté. À cet égard, la comparaison avec l’Allemagne est assez simple. J’ai assisté à une réunion conjointe de représentants de l’armée de terre, de l’armée de l’air et de la marine : les Allemands ont fait appel à une grande société internationale d’informatique du système privé, qui a réalisé leur système de soldes. Celui-ci n’était pourtant pas plus simple que le nôtre, mais cela fonctionne très bien. En France, nous avons voulu réaliser ce système en interne.

Certes, il y a des questions budgétaires, mais je suis convaincu que le système Louvois est une des causes du trouble de l’armée. J’ai vu beaucoup de familles de militaires – à Tours, il y a environ 4000 familles de militaires. Le fait de recevoir des soldes différentes d’un trimestre à l’autre perturbe le personnel militaire.

M. Philippe Marini, président . – Je profite de cette intervention pour suggérer à nos collègues rapporteurs spéciaux, sans urgence, de réfléchir à la préparation d’une séance d’échanges sur la politique de défense. En effet, l’expérience montre que notre commission ne traite de ces sujets que de façon très rapide, généralement dans le processus budgétaire, ce qui ne peut assurer la meilleure information des membres de la commission. Il serait bon de prévoir, au début de l’année 2014, une réunion sur ces questions, sur la base d’un rapport introductif relatif aux problématiques de la politique de défense vue de la commission des finances. Je crois qu’une telle initiative cela serait utile pour tous.

M. Jean Arthuis. – Je salue notre rapporteur pour la qualité de son rapport qui invite à la lucidité. Pour faire suite aux propos de notre collègue Jean Germain, je relève que le livre blanc fait constamment référence à l’Europe et à la nécessité de parfaire la coordination. Par ailleurs, il faut être conscient que la trajectoire actuelle nous mènera à la baisse des crédits consacrés à la défense nationale et à la sécurité. Jusqu’où irons-nous ? Vient un moment où la crédibilité est en cause, et c’est ce que vient de nous rappeler Marie-Hélène des Esgaulx. On ne fait ici que maintenir les apparences, mais s’il devait y avoir un engagement des forces, on verrait les limites de l’exercice.

Notre indépendance est en cause, mais la première indépendance est de participer au désendettement de la France. Nous serons beaucoup plus crédibles le jour où notre situation budgétaire sera plus satisfaisante. À cet égard, dans les recettes exceptionnelles, j’observe qu’il y 1,5 milliard d’euros en 2014 au titre du programme d’investissements d’avenir (PIA) : on utilise donc le grand emprunt de 2010, dont la dépense a été constatée budgétairement en 2010. On est dans la cosmétique intégrale ! Il y a quelque chose de pathétique dans la présentation de cette loi de programmation militaire.

Je félicite Yves Krattinger de proposer un amendement visant à mettre les dépenses de personnel sous contrôle. Il nous rappelle que si les effectifs, entre 2008 et 2012, ont été réduits de 8,6 %, la masse salariale a progressé de 5,5 % ! Et c’est souvent le cas dans d’autres domaines, du fait de multiples revendications corporatistes.

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S’agissant du système Louvois, j’observe que, dans la sphère publique, les systèmes informatique ont beaucoup de mal à être opérationnels. J’ai pu le constater à la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), où je siège avec François Marc pour vous représenter. Cela ne marche pas et cela coûte cher, car rien n’est fait pour remédier à une organisation archaïque des primes. Pourtant, l’informatique devrait être l’occasion de simplifier tout cela.

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. – Sur la baisse de la masse salariale, on parle bien de 3 milliards d’euros en cumulé. Malgré tout ce que j’ai entendu ce matin, il s’agit du défi le plus difficile à relever, car on est dans l’humain, et Jean Arthuis vient de décrire avec brio ce qui se passe trop souvent dans l’administration de notre pays.

S’agissant des recettes exceptionnelles, je constate qu’il y en avait aussi dans la loi de programmation précédente. Elles sont, par définition, aléatoires.

Les 1,5 milliard d’euros en provenance du PIA relèvent du nouveau plan lancé par le Gouvernement actuel, et donc pas du grand emprunt de 2010. C’est une recette assurée, qui relève d’une décision politique de ce gouvernement.

S’agissant de la vente des fréquences 700 méga-hertz, je ne mets pas en doute leur valeur, car la demande de débit mobile sur le marché des télécoms va continuer à exploser, mais j’admets qu’il pourrait y avoir un décalage temporel – peut-être un an – dans le calendrier de cette vente.

Sur les ventes immobilières : déjà 200 millions d’euros sont assurés dans le cadre du budget 2014. La construction du site unique de Balard implique qu’un certain nombre de sites parisiens ne seront plus occupés. Ces sites seront rachetés. Les 600 millions d’euros en cause sont aléatoires car il faudra prendra la décision de vendre chaque année. Ce sont des décisions individuelles, prise bâtiment par bâtiment. C’est pourquoi je propose de donner de la souplesse aux procédures de vente, en particulier quand elles touchent les collectivités territoriales. En revanche, leur valeur immobilière ne me paraît pas du tout surestimée.

Sur le « Balargone », je peux répondre avec précision à vos inquiétudes. La redevance annuelle moyenne que devra payer le ministère de la défense de 2015 à 2041 s’élèvera à 130 millions d’euros hors taxes (HT), soit 154 millions d’euros toutes taxes comprises (TTC), conformément à l’évaluation préalable réalisée en 2009.

La redevance moyenne annuelle TTC se décompose ainsi (euros constants valeur décembre 2010) :

- une redevance immobilière de 54 millions d’euros, incluant les frais financiers, versée pendant toute la durée d’exploitation ;

- une redevance « SIC » (systèmes d’information et de communication) de 42,5 millions d’euros couvrant l’ensemble des besoins (investissement, financement, exploitation et renouvellement) pour une durée de cinq ans, période qui comprend l’exploitation de la bureautique, puis 29 millions d’euros au-delà jusqu’au terme du contrat, soit un montant moyen de 31,5 millions d’euros sur la durée du contrat ;

- une redevance « services » de 34 millions d’euros versée pendant toute la durée d’exploitation et portant sur la restauration, le nettoyage, l’accueil/filtrage, l’hébergement et divers services (blanchissage, conciergerie), ainsi que le mobilier ;

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- une redevance « maintenance » de 20 millions d’euros et une redevance renouvellement (Gros entretien réparation des immeubles / GER) moyenne de 9 millions d’euros versées pendant toute la durée d’exploitation ;

- une redevance « énergie » estimée sur la base des tarifications actuelles à 5,5 millions d’euros versée pendant toute la durée d’exploitation.

Les ressources nécessaires au financement de la redevance TTC, dans la durée, sont assurées sans abondement, par redéploiement des crédits budgétaires actuels :

- des crédits de fonctionnement et d’investissement correspondant aux dépenses actuelles de soutien de l’administration centrale et d’entretien de ses locaux sur les emprises actuelles, y compris Balard (65 millions d’euros par an) ;

- des loyers acquittés pour la DGA à Bagneux (16 millions d’euros par an de 2016 à 2041) ;

- des dépenses de personnel hors pensions correspondant aux activités de soutien de l’administration centrale (34 millions par an) ;

- des loyers budgétaires des emprises parisiennes du ministère, hors Balard, pouvant être affectés au financement de l’opération (13 millions d’euros par an) ;

- des loyers budgétaires pour Balard (35 millions d’euros par an) ;

- de la dotation dont bénéficiera le ministère au titre du mécanisme interministériel de compensation du surcoût de la TVA sur les prestations externalisées (10 millions d’euros par an).

Le ministère de la défense finance donc le projet Balard dans sa totalité (investissement, frais financier, entretien-maintenance, fonctionnement, services) pour le coût actuel de fonctionnement de son administration (entretien-maintenance, fonctionnement, services), non grâce à la cession des emprises parisiennes libérées, dont le produit abondera les recettes exceptionnelles de la mission « Défense ».

Le ministère de la défense souligne, en outre, qu’en l’absence du projet Balard, il aurait dû investir dans les prochaines années des sommes importantes pour remettre en état les bâtiments existants et les réseaux de systèmes d’information et de communication.

Sur les missions de soutien, je renvoie à la proposition du Président Marini, car on est aujourd’hui davantage dans un débat budgétaire que dans un débat de compréhension global des questions de défense.

On a raison de demander la clause de sauvegarde.

François Trucy a souligné que la question des aléas se pose depuis longtemps : dans la loi de programmation qui s’achève, existait déjà ce type d’interrogations. Un budget et une loi de programmation ne sont qu’une prévision.

Le Rafale pose une vraie question. Vous pourrez solliciter le ministre en séance, mais on ne peut pas donner sur la place publique l’état des discussions avec les différents interlocuteurs. Le ministre est relativement optimiste. En tout cas, ne faisons pas le pari,

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collectif et public, que notre pays échouerait à vendre des Rafale. Posons-nous toujours la question de l’alternative en cas de non-vente.

Je remercie Jean Germain pour son intervention pesée et modérée. J’abonde dans son sens. Les Allemands ont recouru à la société SAP, spécialisée dans la fabrication de logiciels. Ils ont maintenu un système permettant à chaque militaire allemand d’accéder à son compte pour vérifier que tout ce qui relève de sa solde est correct. J’admets qu’on aurait pu faire mieux, mais le Gouvernement ne fait que reprendre une situation dont il a hérité.

M. Jean Arthuis. – On prend les redevances comme recettes, mais a-t-on en mémoire l’impact sur la valeur de France Télécom ? La valeur du capital de cette entreprise a considérablement diminué du fait de la multiplication des redevances.

Deuxième observation : on vend des immeubles. On empoche immédiatement la recette issue de la cession. Mais quand il s’agit du Pentagone à la française, on fait un partenariat public privé et on ne récupèrera les investissements que sous forme de loyers au fil des années. Au total, on effectue de mauvais arbitrages.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

M. Philippe Marini, président . – Nous allons maintenant nous prononcer sur les amendements du rapporteur, puis sur le texte global.

Article 2 (rapport annexé)

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. – L’amendement n° 1 consiste à garantir que si les exportations ne permettent pas de réduire la cadence de livraison de Rafale à nos forces armées, le surcoût justifiera que la mission « Défense » bénéficie de crédits supplémentaires par rapport à la programmation.

La logique de la loi de programmation militaire est de sécuriser les ressources de la mission « Défense » quand l’aléa qu’elle subit est hors de sa maîtrise (OPEX nouvelles, prix des carburants) et de recourir à l’auto-assurance lorsque les dépassements de dépense sont de sa responsabilité (évolution de la masse salariale hors mesures générales).

Or, l’aléa lié aux exportations de Rafale n’est pas de la responsabilité du ministère de la Défense.

Si la logique de l’auto-assurance prévalait, ces livraisons, superflues compte tenu du modèle d’armée définie par la LPM, viendraient cannibaliser d’autres programmes d’armement, pour un montant pouvant dépasser les 4 milliards d’euros.

L’amendement n°1 est adopté.

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. – L’amendement n° 2 consiste, conformément à une recommandation de la Cour des comptes, à encadrer l’évolution de la masse salariale du ministère de la défense. La réduction des effectifs n’est pas une fin en soi et doit permettre de réaliser des économies. Or entre 2008 et 2012, les dépenses de rémunération des militaires ont augmenté de 5,5 %, alors que les effectifs étaient réduits de 8,6 %.

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Les montants indiqués sont compatibles avec les ressources programmées et l’évolution des autres agrégats (équipements, OPEX, fonctionnement).

L’amendement n° 2 est adopté.

Article additionnel après l’article 29

M. Yves Krattinger, rapporteur spécial. – L’amendement n° 3 consiste à prolonger une procédure sur laquelle se fonde l’action de la Mission de réalisation des actifs immobiliers (MRAI) et dont le terme est actuellement fixé au 31 décembre 2014.

Compte tenu de l’ampleur et de la complexité du programme de restructuration immobilière du ministère (MRAI), ainsi que de la nature des emprises à céder, il est nécessaire, afin de garantir la réalisation, en temps et en heure, des cessions immobilières prévues par le présent projet de loi, de conserver les adaptations dont bénéficie le ministère de la défense par rapport à la procédure de cession de droit commun.

L’amendement n° 3 est adopté.

M. Philippe Marini, président . – J’ai bien noté et apprécié les propos optimistes d’Yves Krattinger sur le Rafale. Les amendements ont reçu l’avis favorable de la commission et ils seront donc présentés par notre rapporteur en séance publique.

Après avoir adopté les amendements proposés par le rapporteur, la commission émet un avis défavorable à l’ensemble du projet de loi.

Evolution de la maquette budgétaire dans le projet de loi de finances pour 2014 – Communication

Au cours d’une troisième réunion tenue l’après-midi, la commission entend tout d'abord une communication de M. Philippe Marini, président, sur l’évolution de la maquette budgétaire pour le projet de loi de finances pour 2014.

M. Philippe Marini, président . – La commission n’a pas été en mesure d’épuiser complètement son ordre du jour ce matin, je commencerai donc cette réunion par une très brève communication sur l’évolution de la maquette budgétaire pour le projet de loi de finances pour 2014. Trois ajustements ont ainsi été opérés cette année.

Tout d’abord, la mission « Sécurité civile » disparaît et ses crédits sont insérés dans un nouveau programme qui intègre la mission « Sécurités », laquelle s’écrit désormais au pluriel. Nous avons déjà tenu compte de cette évolution, le 18 septembre dernier, lors de la nomination de M. François Trucy comme rapporteur des crédits du programme « Sécurité civile ».

Ensuite, plusieurs missions ont été enrichies de programmes comprenant les crédits correspondant au financement du deuxième programme d’investissement d’avenir, M. le Président Didier Migaud souhaitant peut-être s’exprimer plus tard sur ce sujet.

Enfin, le rapport sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables » sera présenté en trois fascicules, à la demande des rapporteurs spéciaux, celui de Marie-Hélène Des Egaulx relatif aux programmes et comptes spéciaux relatifs aux transports,

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celui de François Fortassin qui regroupe les crédits du programme « Météorologie » et du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et celui de Gérard Miquel qui comprend l’ensemble des autres programmes, ce dernier continuant, par ailleurs, de procéder à l’analyse d’ensemble des crédits de la mission.

Je constate que ces évolutions recueillent votre assentiment.

La commission donne acte de sa communication au Président. À l’issue de cette communication, la liste des rapporteurs spéciaux s’établit comme suit :

MISSION RAPPORTEURS GROUPE

Affaires européennes (article de première partie)

Marc Massion Jean Arthuis

Soc, Seine-Maritime UDI-UC, Mayenne

Action extérieure de l'Etat

Richard Yung

Roland du Luart

Soc, Français établis hors de France

UMP, Sarthe

Administration générale et territoriale de l’Etat Michèle André Soc, Puy-de-Dôme

Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

Yannick Botrel

Joël Bourdin

Soc, Côtes d’Armor

UMP, Eure

Aide publique au développement Yvon Collin Fabienne Keller

RDSE, Tarn-et-Garonne UMP, Bas-Rhin

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

Philippe Marini UMP, Oise

Conseil et contrôle de l’Etat Charles Guené UMP, Haute-Marne

Culture Yann Gaillard Aymeri de Montesquiou

UMP, Aube UDI-UC, Gers

Défense Yves Krattinger Dominique de Legge

Soc, Haute-Saône UMP, Ille-et-Vilaine

Direction de l’action du Gouvernement Philippe Dominati UMP, Paris

Ecologie, développement et mobilité durables

Programmes 203 « Infrastructures et services de transports » et 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture »

Programme 170 « Météorologie »

Gérard Miquel

Marie-Hélène des Esgaulx

François Fortassin

Soc, Lot

UMP, Gironde

RDSE, Hautes-Pyrénées

Economie Christian Bourquin André Ferrand

RDSE, Pyrénées Orientales UMP, Français établis hors de France

Egalité des territoires, logement et ville François Rebsamen Soc, Côte d’Or

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Engagements financiers de l’Etat Jean-Claude Frécon Soc, Loire

Enseignement scolaire Thierry Foucaud Claude Haut

CRC, Seine-Maritime Soc, Vaucluse

Gestion des finances publiques et des ressources humaines et Provisions

Albéric de Montgolfier Philippe Dallier

UMP, Eure-et-Loir UMP, Seine-Saint-Denis

Immigration, asile et intégration Roger Karoutchi UMP, Hauts-de-Seine

Justice Edmond Hervé Soc, Ille-et-Vilaine

Médias, livre et industries culturelles Claude Belot UMP (rattaché), Charente-Maritime

Outre-mer Georges Patient Eric Doligé

Soc (apparenté), Guyane UMP, Loiret

Politique des territoires Frédérique Espagnac Soc, Pyrénées-Atlantiques

Pouvoirs publics Jean-Paul Emorine UMP, Saône-et-Loire

Provisions Albéric de Montgolfier Philippe Dallier

UMP, Eure-et-Loir UMP, Seine-Saint-Denis

Recherche et enseignement supérieur Michel Berson Philippe Adnot

Soc (apparenté), Essonne Non-inscrit, Aube

Régimes sociaux et de retraite Francis Delattre UMP, Val d’Oise

Relations avec les collectivités territoriales Jean Germain Pierre Jarlier

Soc, Indre-et-Loire UDI-UC, Cantal

Remboursements et dégrèvements Marie-France Beaufils CRC, Indre-et-Loire

Santé Jean-Pierre Caffet Soc, Paris

Sécurités Programmes 152 « Gendarmerie nationale » et « 176 « Police nationale »

Programme 207 « Sécurité et éducation routières »

Programme 161 « Sécurité civile »

Jean-Vincent Placé Vincent Delahaye

François Trucy

Ecolo, Essonne

UDI-UC, Essonne

UMP, Var

Solidarité, insertion et égalité des chances Eric Bocquet CRC, Nord

Sport, jeunesse et vie associative Jean-Marc Todeschini Soc, Moselle

Travail et emploi Programmes 102 « Accès et retour à l'emploi » et 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi »

Programmes 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » et 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail »

François Patriat Serge Dassault

Soc, Côte d’Or UMP, Essonne

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BUDGETS ANNEXES RAPPORTEURS GROUPE

Contrôle et exploitation aériens François Fortassin RDSE, Hautes-Pyrénées

Publications officielles et informations administratives

Philippe Dominati UMP, Paris

COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS RAPPORTEURS GROUPE

Accords monétaires internationaux Jean-Claude Frécon Soc, Loire

Avances à divers services de l’Etat ou organismes gérant des services publics

Jean-Claude Frécon Soc, Loire

Avances à l’audiovisuel public Claude Belot UMP (rattaché), Charente-Maritime

Avances aux collectivités territoriales Jean Germain Pierre Jarlier

Soc, Indre-et-Loire UDI-UC, Cantal

Avances aux organismes de la sécurité sociale Jean-Pierre Caffet Soc, Paris

Prêts à des Etats étrangers Yvon Collin Fabienne Keller

RDSE, Tarn-et-Garonne UMP, Bas-Rhin

Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés

Christian Bourquin André Ferrand

RDSE, Pyrénées-Orientales UMP, Français établis hors de France

COMPTES D’AFFECTATION SPECIALE RAPPORTEUR(S) GROUPE

Aides à l’acquisition de véhicules propres Gérard Miquel Soc, Lot

Contrôle de la circulation et du stationnement routiers

Vincent Delahaye UDI-UC, Essonne

Développement agricole et rural Yannick Botrel Joël Bourdin

Soc, Côtes d’Armor UMP, Eure

Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale

Frédérique Espagnac Soc, Pyrénées-Atlantiques

Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage

François Patriat Soc, Côte d’Or

Gestion du patrimoine immobilier de l’Etat Albéric de Montgolfier Philippe Dallier

UMP, Eure-et-Loir UMP, Seine-Saint-Denis

Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunication de l’Etat

Yves Krattinger Dominique de Legge

Soc, Haute-Saône UMP, Ille-et-Vilaine

Participation de la France au désendettement de la Grèce

Jean-Claude Frécon Soc, Loire

Participations financières de l’Etat Jean-Claude Frécon Soc, Loire

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Pensions Francis Delattre UMP, Val d’Oise

Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs

Marie-Hélène des Esgaulx UMP, Gironde

Projet de loi de finances pour 2014 – Audition de M. Didier Migaud, président du Haut conseil des finances publiques

Puis la commission procède à l’audition de M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques, sur l’avis rendu par le Haut Conseil sur le projet de loi de finances pour 2014.

M. Philippe Marini, président . – Nous entendons Didier Migaud sur l’avis rendu par le Haut Conseil des finances publiques sur le projet de loi de finances pour 2014 et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014. Vous allez nous décrypter cet avis, dans lequel j’ai en particulier lu des considérations sur la trajectoire de solde structurel et sur la correction de trajectoire. Il m’a semblé que la prévision qui peut être faite sur l’année 2013 conduirait à constater, dans le courant de 2014, qu’un écart de trajectoire de solde structurel de l’ordre d’un point de PIB devrait se traduire par des corrections. Lesquelles ? Selon quelles modalités ? Avec quels instruments ? Autant de questions que je vous livre avant de vous céder la parole.

M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques. – Si vous le permettez, je présenterai brièvement dans un premier temps les principales conclusions de l’avis adopté par le Haut Conseil. Je me tiens ensuite à votre entière disposition pour répondre à toutes vos questions, eu égard notamment aux nouvelles informations qui ont été rendues publiques depuis la présentation de l’avis le 25 septembre.

Comme vous le savez, la France s’est engagée vis-à-vis de ses partenaires européens à atteindre en 2016 l’équilibre structurel des comptes publics. Cet engagement a été traduit dans la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. Si les ministres des finances de l’Union européenne se sont accordés, en juin, pour desserrer le calendrier en matière de déficit nominal, ils ont maintenu l’échéance de 2016 pour le retour à l’équilibre structurel des comptes publics.

Il revient au Haut Conseil d’émettre un avis en toute indépendance sur les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Sa mission en réalité est double.

Premièrement, le Haut Conseil doit se prononcer sur les prévisions macroéconomiques associées aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Le Haut Conseil ne produit pas ses propres prévisions mais il s’appuie sur les statistiques disponibles ainsi que sur les prévisions et les analyses d’un ensemble d’organismes tels que l’INSEE, la Banque de France, la Banque centrale européenne, le FMI et l’OCDE. Nous le faisons en toute transparence, ainsi que l’a souhaité votre Assemblée, en mentionnant les prévisions et analyses utilisées dans l’avis.

Deuxièmement, le Haut Conseil doit examiner la « cohérence » de l’article liminaire du projet de loi de finances de l’année « au regard » des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation. Pour la première fois en effet, le

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projet de loi de finances contient un article liminaire qui présente les prévisions de solde effectif et de solde structurel des administrations publiques, pour l’année en cours (2013) et l’année à venir (2014).

À ce stade, permettez-moi d’apporter trois précisions sur cette notion de « cohérence ». Il s’agit d’abord d’une notion difficile à appréhender. Selon le dictionnaire d’Emile Littré, est cohérent « ce qui tient réciproquement ensemble ».

La mission du Haut Conseil ne peut se limiter à une simple vérification de la concordance des chiffres entre le tableau présenté à l’article liminaire et celui arrêté dans la loi de programmation.

Il ne peut s’agir non plus d’un examen « ligne à ligne », en recettes et en dépenses, du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Le Haut Conseil doit analyser les prévisions de solde des administrations publiques au vu des prévisions macroéconomiques du Gouvernement et des éléments qui lui ont été communiqués sur les principales dispositions du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, et les comparer aux objectifs fixés dans la loi de programmation.

Au-delà du respect formel de la trajectoire, il revient donc au Haut Conseil d’apprécier le degré de robustesse et les éventuels éléments de fragilité du scénario de finances publiques et en particulier de la trajectoire du solde structurel, compte tenu des informations dont il dispose.

Ensuite, la trajectoire de référence utilisée pour examiner la cohérence de l’article liminaire doit être remise en perspective. Les dispositions de la loi organique nous invitent à identifier les écarts avec les orientations pluriannuelles de solde structurel arrêtées dans la dernière loi de programmation, promulguée le 31 décembre 2012. Depuis l’adoption de cette dernière, le contexte a pu toutefois évoluer. Nous devons en tenir compte et donc ne pas nous livrer à une analyse statique des données fournies.

Enfin, cette analyse de cohérence nécessite des informations nombreuses et donc des délais d’examen raisonnables.

Je souhaite saluer la qualité des informations qui ont été communiquées au Haut Conseil dès le mois de juillet, par le ministère de l’économie et des finances, sur le scénario macroéconomique et de finances publiques. Des réponses détaillées ont ensuite été adressées aux demandes des membres. Cela a permis d’avoir de premiers échanges fructueux entre le Haut Conseil et les administrations compétentes et constitue un progrès notable par rapport aux deux précédents exercices auxquels s’était livré le Haut Conseil.

Ces efforts doivent être poursuivis afin d’améliorer le cadre des échanges qui se poursuivent au mois de septembre. En particulier, la saisine du Premier ministre – intervenue le 13 septembre – ne contenait pas formellement tous les éléments permettant au Haut Conseil d’apprécier la cohérence de l’article liminaire avec les orientations pluriannuelles. Les éléments concernant notamment les finances publiques étaient peu développés. Ils ont dû être précisés par la suite, laissant peu de temps au Haut Conseil pour les analyser.

Il est indispensable que le Haut Conseil dispose d’un délai d’au moins une semaine pour examiner de façon satisfaisante le contenu du projet de loi de finances et du

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projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il serait donc souhaitable qu’à l’avenir la saisine du Premier ministre contienne tous les éléments nécessaires à la préparation de l’avis, en supposant – bien sûr – que tous les arbitrages soient rendus à cette date…

J’en viens à présent aux trois principales conclusions de cet avis.

S’agissant des prévisions macroéconomiques, tout d’abord. Le Haut Conseil considère que les prévisions de croissance sont plausibles. Le scénario du Gouvernement, qui repose sur une reprise modérée de l’activité – avec une croissance de 0,1 % en 2013 et de 0,9 % en 2014, semble raisonnable.

Pour 2013, la prévision est confortée par l’amélioration, au cours de l’été, des perspectives économiques à court terme. Pour 2014, la prévision de croissance se situe dans le consensus des économistes dont la moyenne s’établit à 0,8 %.

Le Haut Conseil a toutefois identifié des éléments de fragilité ainsi que des aléas, globalement orientés à la baisse pour 2014, entourant le scénario macroéconomique du Gouvernement.

Parmi les éléments de fragilité de ce scénario, le Haut Conseil juge les prévisions d’emploi optimistes. Je souhaiterais à cet égard attirer l’attention de votre commission sur l’importance des prévisions d’emploi, au même titre que celles de croissance qui focalisent le débat public.

Comme vous le savez, l’évolution de l’emploi exerce des effets importants à la fois sur le dynamisme de l’activité économique et l’équilibre des comptes publics. Des hypothèses trop favorables peuvent conduire, d’une part, à une surestimation de la masse salariale et, partant, des recettes de cotisations sociales et de contribution sociale généralisée (CSG) et, d’autre part, à une sous-estimation des dépenses d’assurance chômage.

Or, le Gouvernement anticipe des créations d’emplois particulièrement vigoureuses dans les secteurs marchand et non marchand.

Ce scénario de forte reprise de l’emploi suscite trois interrogations. S’agissant du secteur non marchand, la forte croissance de l’emploi en moyenne annuelle repose sur une hypothèse volontariste de montée en charge des dispositifs d’emplois aidés, notamment les contrats d’avenir, à la fin de 2013 et tout au long de 2014.

S’agissant du secteur marchand, le contenu de la croissance en emplois paraît élevé, même avant la prise en compte des effets du crédit d’impôt compétitivité emploi (CICE). Le Haut Conseil considère en effet que, compte tenu du faible niveau de productivité consécutif à la crise majeure que nous venons de connaître, la reprise de la croissance pourrait se traduire dans l’immédiat davantage par un rattrapage de productivité que par une augmentation des embauches.

En outre, les effets attendus par le Gouvernement du crédit d’impôt compétitivité emploi semblent surestimés. Le Haut Conseil considère, d’une part, que le CICE ne peut pas, comme le Gouvernement le fait, être purement assimilé au plan économique à une baisse de charges sur les salaires. D’autre part, dans le contexte de faible niveau de marges que connaissent les entreprises, une baisse des charges d’exploitation risque d’avoir, à court terme, moins d’impact sur l’emploi que ne l’escompte le Gouvernement.

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Le Haut Conseil a également identifié un certain nombre d’aléas qui entourent la prévision de croissance du Gouvernement. Ils portent essentiellement sur l’environnement extérieur de la France et sont globalement orientés à la baisse. En particulier, un environnement international moins porteur ou l’assainissement différé du secteur bancaire européen pourraient peser sur les perspectives de croissance pour 2014.

À l’inverse, des avancées plus rapides qu’attendu en matière de gouvernance économique et financière européenne pourraient conduire à un rebond plus franc de l’activité en 2014.

En définitive, le Haut Conseil estime que la prévision de croissance qui vous est présentée est plausible mais que le scénario macroéconomique présente des éléments de fragilité, notamment sur les prévisions d’emploi.

J’en viens maintenant à présenter les conclusions de l’avis sur la cohérence de l’article liminaire avec les orientations pluriannuelles de solde structurel.

Un premier constat s’impose : le déficit structurel prévu tant pour 2013 que pour 2014 est significativement supérieur à celui de la loi de programmation des finances publiques.

Selon l’article liminaire présenté par le Gouvernement, le solde structurel s’établirait à - 2,6 % du PIB en 2013 et - 1,7 % en 2014, contre, respectivement, - 1,6 % et - 1,1 % dans la loi de programmation, avec, par conséquent, des écarts d’1 point en 2013 et 0,6 point en 2014.

S’agissant de 2013, il convient de distinguer, comme nous l’avons déjà évoqué ensemble lors d’un précédent échange, ce qui est hérité du passé et ce qui résulte d’un ajustement structurel, c’est-à-dire une amélioration du solde structurel qui est inférieur à ce qui était initialement prévu.

Une partie de l’écart, équivalent à 0,3 point, est héritée de celui déjà constaté en 2012 par le Haut Conseil, largement imputable à des révisions des comptes nationaux de 2011 par l’INSEE, sur le PIB comme sur le déficit public.

Le reste de l’écart, qui correspond à un « petit » 0,7 point, est imputable à un ajustement structurel moins rapide que prévu en raison d’une surestimation, dans le projet de loi de finances pour 2013 et dans la loi de programmation pour l’année concernée, du dynamisme des recettes par rapport à la croissance du PIB. L’élasticité globale des recettes serait en effet de 0,5 point, contre 1 point initialement prévu, cette différence se traduisant par un moindre ajustement structurel de 0,4 point de PIB sur l’écart total de 0,7 point propre à 2013.

Pour le solde, l’ajustement structurel moins rapide que prévu résulte d’un rendement moindre qu’attendu de certaines mesures nouvelles votées en loi de finances pour 2013, de l’ordre de 0,1 point, et d’une évolution plus rapide des dépenses en volume, équivalant à environ 0,1 point, en raison de la révision de la prévision d’inflation, d’une dynamique un peu plus forte de la dépense locale ainsi que d’un versement supplémentaire de 1,8 milliard d’euros au budget de l’Union européenne.

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Pour 2014, l’effort supplémentaire prévu par le Gouvernement, équivalant à 0,4 point, ne permettrait de rattraper qu’une partie du retard accumulé en 2013, qui atteint 1 point, conduisant ainsi à un écart prévu de 0,6 point.

De surcroît, le Haut Conseil des finances publiques estime que cette prévision de déficit structurel pour 2014 est optimiste car, sans les chiffrer, quatre facteurs conduisent à penser que ce déficit structurel pourrait être sous-estimé.

S’agissant des recettes, tout d’abord, les hypothèses d’élasticité du Gouvernement – qui mesurent la réactivité des recettes fiscales et sociales à la croissance du PIB – paraissent optimistes. Le Gouvernement anticipe une augmentation à législation constante proche de celle du PIB, avec une élasticité comprise entre 0,9 et 1. Le Haut Conseil estime, de son côté, que les rentrées fiscales de 2014 pourraient encore subir les effets négatifs de la mauvaise conjoncture de 2013, notamment en raison des décalages temporels entre le calcul de l’assiette et la perception de certains impôts.

Le rendement des mesures nouvelles, annoncé par le Gouvernement à hauteur de 9,5 milliards d’euros, n’a également pu être expertisé par le Haut Conseil, en particulier la cotisation sur l’excédent brut d’exploitation pour 2,5 milliards d’euros, même si je comprends que le Gouvernement y a renoncé au profit d’une majoration du taux d’impôt sur les sociétés. En outre, le Haut Conseil n’a pas été destinataire du détail des mesures nouvelles concernant la fiscalité écologique (400 millions d’euros) et la sécurité sociale (600 millions d’euros). Enfin, le rendement attendu d’un renforcement de la lutte contre la fraude et l’optimisation fiscales (1,8 milliard d’euros) est incertain et une partie pourrait ne pas être pérenne, s’agissant possiblement d’une mesure ponctuelle et temporaire au sens des textes européens.

Concernant les dépenses, des facteurs d’incertitude ont été identifiés, tant pour l’Etat, ses dépenses étant conditionné à une stricte maîtrise de la masse salariale et au ralentissement effectif des dépenses d’intervention, que pour les collectivités territoriales, la réduction des concours de l’Etat à hauteur de 1,5 milliard d’euros ne se traduisant pas nécessairement par une économie à due concurrence de leurs dépenses.

Par ailleurs, les prévisions de solde structurel reposent sur les hypothèses de croissance potentielle retenues dans la loi de programmation des finances publiques. Comme vous le savez, le Haut Conseil n’a pas été amené à se prononcer sur ces hypothèses dans la mesure où sa création est postérieure à l’adoption de la dernière loi de programmation.

Le Haut Conseil s’interroge néanmoins sur l’ampleur de l’écart de production estimé à 3,5 points en 2014. En effet, dans le contexte de crise financière majeure que nous venons de connaître, la persistance d’un déficit d’activité devrait s’accompagner de pertes définitives de capacités productives, pesant in fine sur la croissance potentielle.

Or un écart surévalué entre le PIB effectif et le PIB potentiel, conduit à surestimer la composante conjoncturelle et, par voie de conséquence, à sous-estimer le déficit structurel qui est la référence principale retenue pour le pilotage de nos finances publiques dans le cadre européen. Si cette hypothèse se vérifiait, les efforts d’ajustement budgétaire nécessaires pour atteindre l’équilibre structurel s’en trouveraient accrus.

Le Haut Conseil ne pourra se prononcer sur cette question qu’à l’occasion du prochain projet de loi de programmation des finances publiques qui lui sera présenté mails il

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lui a semblé utile de relever ce point qui participe d’une appréhension d’ensemble de la situation de nos finances publiques.

Après un premier écart de 0,3 point en 2012 constaté par le Haut Conseil, le solde structurel s’écarterait dès 2013 significativement de la trajectoire programmée, nécessitant vraisemblablement le déclenchement du mécanisme de correction au mois de mai 2014.

Aux termes de l’article 23 de la loi organique, le mécanisme de correction est déclenché si le Haut Conseil identifie un « écart important » entre les résultats de l’année écoulée et les orientations pluriannuelles de solde structurel définies par la loi de programmation. Deux critères alternatifs permettent de déterminer si l’écart est important, à savoir s’il correspond à au moins 0,5 point de PIB sur une année donnée ou à au moins 0,25 point de PIB en moyenne sur deux années consécutives.

Dans son avis du 23 mai 2013, le Haut Conseil avait déjà constaté un écart de 0,3 point en 2012 et j’avais souligné devant la commission des finances du Sénat que cet écart présentait un risque s’agissant du respect futur de la trajectoire.

Ce risque se confirme avec le projet de loi de finances pour 2014, le mécanisme de correction devant être déclenché en mai 2014 si les prévisions du Gouvernement se réalisent, sauf à modifier la loi de programmation et le calendrier de redressement des finances publiques.

La capacité de la France à atteindre l’équilibre structurel des finances publiques en 2016, objectif sur lequel elle s’est engagée, dépend ainsi, d’une part, de l’atteinte de l’objectif de solde structurel fixé en 2014, ce qui n’est pas évident à ce stade compte tenu des hypothèses optimistes qui ont été retenues, d’autre part, quand bien même cet objectif serait respecté, de la mise en œuvre en 2015 et 2016 d’efforts plus importants que ceux prévus par la loi de programmation qui prévoyait un ajustement de 1,1 point de PIB sur les deux années.

C’est désormais un ajustement de 1,7 point, soit 0,85 point par an, qui serait nécessaire pour atteindre l’équilibre structurel, sauf à modifier la loi de programmation et le calendrier de retour à l’équilibre structurel.

Dans le rapport économique, social et financier rendu public le 1er octobre 2013 et communiqué à la Commission européenne, le Gouvernement a annoncé un ajustement de 1,5 point en 2015 et 2016, soit 0,75 par an en moyenne et non les 0,85 précédemment annoncés, qui serait intégralement porté en dépenses. Dans ces conditions, le solde structurel s’établirait à - 0,2 point de PIB fin 2016, soit un chiffre entrant dans la fourchette de ce que la Commission européenne juge comme étant l’équilibre structurel.

Le Haut Conseil sera amené à se prononcer sur ces hypothèses dans ses prochains avis, le rapport économique, social et financier ayant été rendu public après que nous ayons exprimé notre avis sur le projet de loi de finances pour 2014.

Dans son rapport relatif au projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, François Marc, rapporteur général de votre commission, formait le vœu que le Haut Conseil des finances publiques devienne l’organisme de référence dont la crédibilité des avis améliorerait la gouvernance des finances publiques. Six mois après son installation, je crois que le Haut Conseil s’efforce de répondre à vos attentes, en développant une expertise indépendante sur les textes financiers, préalablement à

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leur présentation au Parlement. Il a ainsi pour mission d’éclairer vos débats sur les moyens mis en œuvre par la France pour respecter ses engagements en matière de finances publiques, étant entendu que c’est le Parlement qui fixe les objectifs et les moyens pour y parvenir.

J’espère que le présent avis contribuera à éclairer vos débats et vous remercie de votre attention, en me tenant à votre entière disposition pour répondre à vos questions.

M. François Marc, rapporteur général. – À travers l’avis écrit et la communication que vient de nous rendre le président du Haut Conseil, le maillon qui manquait dans l’évaluation des hypothèses économiques a été comblé et permet de rendre plus crédibles et plus claires, les perspectives économiques dans lesquelles notre pays s’engage.

Nous avons examiné avec soin cet avis dont la rigueur d’analyse laisse à penser que les conclusions retenues sont prudentes. Car j’ai noté que dans chacun de ses avis, le Haut Conseil insiste sur les aléas négatifs qui affectent les prévisions macroéconomiques du Gouvernement. Donc, nous pourrions considérer qu’il s’agit d’un biais inhérent à la méthode de travail utilisée et que nous sommes fondés à relativiser la survenance de tels aléas. Le Haut Conseil n’aurait-il pas tendance à voir la bouteille à moitié vide ? Cette prudence naturelle peut amener les décideurs politiques à vouloir être plus ambitieux ou optimistes pour l’avenir.

Ma deuxième question porte sur les prévisions économiques. Vous avez considéré que celles-ci étaient « plausibles ». Ne pourrait-on pas dire qu’elles étaient particulièrement prudentes ? Pour étayer mon propos, je prends appui sur les analyses du Fonds monétaire international (FMI) en date du 8 octobre 2013 : il considère que la France sera à 0,2 % au lieu de 0,1 % de croissance à la fin de l’année et l’année prochaine à 1 % plutôt qu’à 0,9 %. En prenant en compte ces prévisions, on peut donc considérer que le Gouvernement est prudent. Donc, le terme « plausible » retenu par le Haut Conseil ne cacherait-il pas une inquiétude dans l’évolution des indicateurs économiques ? Si je prends pour exemple l’investissement, la progression attendue de 1,5 % est très modérée car en période de reprise l’augmentation de l’investissement est plus importante que cela.

Ma troisième question concerne l’emploi, volet sur lequel le Haut Conseil a souligné les fragilités affectant les prévisions. Vous considérez que le rattrapage de la productivité et la reconstitution des marges des entreprises devraient ralentir les créations d’emplois. Mais cette analyse ne sous-estime-t-elle pas les effets des politiques de l’emploi menées par le Gouvernement, notamment la mise en place des emplois d’avenir et des contrats de génération ?

Concernant le solde structurel, le Haut Conseil a indiqué qu’il attendait une définition explicite par le Gouvernement des mesures ponctuelles et temporaires susceptibles d’être exclues du solde structurel. La question se pose de savoir comment étaient déterminées jusqu’à présent ces mesures. Quelle devrait-être, selon vous, cette définition ? Ce point n’est pas anodin car il influe sur la détermination de trajectoires retenues pour parvenir à l’équilibre structurel des finances publiques.

S’agissant des aléas significatifs associés à l’environnement extérieur de la France, quelle analyse faites-vous de la politique monétaire américaine ? Estimez-vous que l’action de la banque fédérale (FED) puisse être à l’origine d’une reprise biaisée de

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l’économie à travers une augmentation des liquidités, comme cela a pu être le cas dans le passé ? La nouvelle présidente de la FED a de ce point de vue des positions déjà connues.

Enfin, sur les hypothèses de croissance tendancielle des dépenses publiques que vous considérez quelque peu inappropriées ou biaisées, quelles sont vos analyses ? Si le solde structurel ne s’est pas autant amélioré qu’on le souhaitait, c’est parce que l’élasticité des recettes publiques au PIB a été particulièrement faible. Comment l’élasticité des recettes publiques devrait-elle évoluer en 2014 ?

M. Philippe Marini, président . – J’ajouterais pour ma part une question. Lors de l’audition du 1er octobre 2013 de M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué au budget, il a été déclaré : « le Haut Conseil apprécie le décalage entre la loi de finances et la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques. Toutefois, depuis, une négociation a été conduite avec l’Union européenne et le calendrier de nos engagements a été redéfini, ce qui nous a donné davantage de temps pour atteindre nos objectifs. Nous avons transmis ces éléments au Haut Conseil qui se prononcera de nouveau en mai. Nous aurons dans le courant de l’année 2014 à regarder la manière dont, en liaison avec le Haut Conseil, nous mettrons en adéquation la trajectoire avec notre budget ».

J’aurais souhaité savoir ce qu’il convient de penser de cette déclaration et vous demander si celle-ci est en ligne avec le principe selon lequel la trajectoire des finances publiques s’impose aux lois financières au lieu que la trajectoire soit ajustée aux variations des lois financières. Il serait utile que notre commission soit aidée à interpréter les déclarations faites par le ministre du budget.

M. Didier Migaud, président du Haut Conseil des finances publiques. – Prudent, plausible, aléa baissier, aléa haussier : dans chacun de nos avis, nous examinons les aléas à la hausse comme à la baisse. S’agissant de 2014, il nous apparait que les aléas à la baisse sont supérieurs aux aléas possibles à la hausse sans pour autant les exclure. Nous n’avons pas exclu la possibilité que la croissance soit supérieure à 0,9 % ainsi que le propose le Gouvernement. C’est pour cela que nous avons retenu le terme « plausible ». Si nous avions distingué entre 2013 et 2014, nous aurions dit que la prévision pour 2013 est « prudente » et sur 2014 « plausible », c’est-à-dire réaliste et crédible.

Nous avons insisté sur certains risques et aléas car il faut conserver à l’esprit que la crise est exceptionnelle et que nous ne sommes pas encore dans une phase de reprise classique. Des risques importants continuent de peser sur la croissance mondiale et européenne.

Des freins à la croissance subsistent sur le plan intérieur : des résultats dégradés pour les entreprises et un taux d’utilisation des capacités de production très bas, ce qui pèse sur l’investissement, une progression modeste du pouvoir d’achat et un effort structurel de réduction des déficits publics moindre qu’en 2013 mais encore substantiel.

Nous avons aussi exprimé des interrogations sur le scénario macro-économique car si l’hypothèse de croissance paraît plausible, son contenu en termes d’emplois peut être plus décevant que ne le pense le Gouvernement.

Nous avons un retard en productivité et des marges faibles. La reprise risque donc de se produire d’abord par un rattrapage de la productivité et la reconstitution des marges,

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avant même la création d’emplois. Dans les dernières prévisions de l’Unedic, on retrouve le même raisonnement.

L’emploi non-marchand dépendra quant à lui du programme volontariste du Gouvernement et des moyens consacrés pour atteindre les objectifs. Par ailleurs, l’évolution de l’emploi marchand peut aussi être déterminante.

Voilà pourquoi, compte tenu d’un contexte international qui n’est pas sorti de la crise, nous avons signalé l’ensemble des aléas pesant sur la trajectoire du solde structurel.

S’agissant de votre question sur les mesures ponctuelles et temporaires, nous avons estimé nécessaire que leur périmètre soit établi de façon claire et précise. Dans notre avis publié en mai dernier, nous avions considéré que la vente des licences de fréquences hertziennes, dont le produit s’est élevé à 2,6 milliards d’euros – une somme non négligeable –aurait dû être traitée comme une mesure ponctuelle et temporaire, à l’instar par exemple de ce qui a été fait en dépenses s’agissant de la recapitalisation de Dexia. Le Gouvernement lui a donné un statut différent, ce qui peut avoir des conséquences dans l’appréciation du solde structurel.

Nous avons saisi la direction générale du Trésor ainsi que la direction du Budget. Pour le moment, personne n’a eu le temps, semble-t-il, de travailler sur ces sujets – ce qui peut être expliqué par la préparation du projet de loi de finances. C’est un chantier que nous devons reprendre avec le Gouvernement et en liaison avec la Commission européenne. Nous devons tous avoir les mêmes définitions. Manifestement, des voies d’amélioration sont possibles pour dégager une doctrine sur ce sujet. La France pourrait se doter d’un corpus de règles en la matière. Je pense qu’il serait aussi utile que nous puissions harmoniser le vocabulaire au niveau européen.

Vous m’avez également interrogé sur la situation économique des Etats-Unis. Le mandat du Haut Conseil est de donner un avis sur les prévisions macro-économiques de la France. Et c’est bien évidemment dans cette perspective que nous suivons la conjoncture aux Etats-Unis. Le fait d’ailleurs que nous identifions un certain nombre d’aléas à la baisse compte tenu d’un contexte international montre qu’il faut que nous suivions les analyses sur la situation d’un certain nombre de pays.

On peut constater que l’activité a accéléré aux Etats-Unis au second semestre 2013. Elle devrait rebondir en 2014 après le ralentissement de 2013 qui a été induit par un effort budgétaire conséquent. Le Gouvernement français prévoit une croissance américaine de 1,4 % pour 2013 et 2,6 % pour 2014, soit une prévision plus prudente que celle du scénario central de la Fed, publié le 18 septembre dernier.

On peut dès lors penser que la demande intérieure peut soutenir la croissance en 2014. L’inflation pourrait se redresser graduellement tout en restant modérée. Malgré ces fondamentaux, qui s’améliorent, nous appelons l’attention sur le fait que les risques qui entourent les perspectives de croissance américaine ne doivent pas non plus être sous-estimés.

Il y a d’abord la question monétaire. Peut-être que la nomination de la nouvelle présidente de la Fed peut conduire à une appréciation optimiste sur la politique monétaire qui sera conduite par la banque centrale américaine. Mais ces choses-là sont fines : la détermination du bon moment pour resserrer les conditions de la politique monétaire n’est pas

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une tâche facile. Une sortie trop rapide pourrait être néfaste à la reprise. Une sortie trop lente peut faire craindre des prises de risques excessives sur les marchés financiers.

Nous constatons aussi des incertitudes en ce qui concerne la politique budgétaire. Nous voyons bien la situation actuelle des Etats-Unis. Plus l’accord qui doit être trouvé au niveau Congrès américain tarde, plus les conséquences récessives peuvent être importantes pour les Etats-Unis et, partant, pour la croissance mondiale et européenne.

La dernière question portait sur les hypothèses de croissance tendancielle des dépenses publiques. Là aussi, le Haut Conseil ne produit pas ses propres prévisions. Ce n’est pas sa mission et ce n’est, en tout cas, pas le texte que vous avez voté. Nous ne sommes pas l’INSEE et nous n’en n’avons d’ailleurs pas les moyens. Nous sommes là pour apprécier une cohérence des prévisions. Les hypothèses macro-économiques sont-elles ou non crédibles ? Cette cohérence se mesure par rapport à tout un ensemble d’éléments et en particulier la loi de programmation. Telle est notre mission. Nous n’avons pas capacité à examiner les écarts avec d’autres textes que la loi de programmation. La loi organique est très claire sur ce point.

Sur les hypothèses d’élasticité, pour 2013, l’élasticité finale n’a pas été celle prévue et le décalage est relativement important puisqu’il est de l’ordre de 0,5 point. Pour 2014, l’élasticité prévue se situe entre 0,9 et 1 point, proche du PIB. Là encore, nous considérons que cette hypothèse peut être optimiste, à partir du moment où elle peut sous-estimer la mauvaise conjoncture de 2013. Il peut donc y avoir un risque que, en 2014, l’élasticité soit encore inférieure au PIB.

À la question du président Marini, je vous répondrais qu’il ne m’appartient pas de commenter la déclaration d’un membre du Gouvernement. Ce n’est pas ma qualité et je ne souhaite pas m’élever au-dessus de ma condition…

Ce que dit le Haut Conseil relève du constat. Nous faisons d’autant plus facilement ce constat – et nous l’aurions fait de toute manière – que le Gouvernement fait état de ce décalage par rapport à la loi de programmation.

Nous ne pouvons pas dire autre chose sur ce décalage compte tenu de la référence qui est la nôtre – la loi de programmation. Bien évidemment, celle-ci peut changer. Mais il ne nous appartient pas de suggérer sa modification. Nous apprécions une situation par rapport à un texte donné. S’il est actualité, nous devons en tenir compte.

Ce que je constate, c’est que le rapport économique, social et financier avance déjà des éléments complémentaires par rapport à ceux qui nous ont été transmis. Il confirme que la France ne remet pas en cause l’objectif d’équilibre structurel de nos comptes en 2016. Mais il existe une marge de souplesse – ou d’erreur – que reconnaît d’ailleurs la Commission européenne, à savoir 0,25 point.

Dans le rapport économique, social et financier, ce n’est plus 0 qui est prévu, comme dans la loi de programmation, mais 0,2, d’où un effort structurel qui n’est pas aussi important que celui que nous avions identifié par référence à la loi de programmation. Mais il reste plus important que celui prévu dans la loi de programmation elle-même. Autrement dit, en 2015 et en 2016, il faudra faire un effort structurel plus important que celui prévu par l’actuelle loi de programmation.

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M. Jean Arthuis. – Je remercie le Président du Haut Conseil des finances publiques qui nous aide à nous familiariser avec le concept très important d’équilibre structurel.

La hausse des barèmes, qui doit être considéré comme un effort structurel, ne semble pas, en réalité, apporter un supplément de ressources à la hauteur de ce qui était attendu. Avez-vous tenu compte de ce décalage ? Est-ce-que le niveau des prélèvements obligatoires n’aboutit pas finalement, à un certain point, à une stabilisation du produit de ces prélèvements, le concept d’élasticité perdant alors toute signification ?

Le solde d’équilibre réel est-il de nature à affecter les prévisions de déficit pour 2013 et 2014 ?

Enfin, les efforts supplémentaires prévus dans votre avis pour atteindre l’équilibre structurel en 2016 devront-ils, selon vous, aboutir à une hausse des prélèvements obligatoires ou à une baisse des dépenses publiques ?

M. Vincent Delahaye. – Tout en partageant les interrogations de Jean Arthuis, je souhaitais savoir si le Gouvernement vous avait interrogé sur le projet de loi de finances pour 2014 en tant que premier président de la Cour des comptes et si, finalement, vous ne rendriez pas le même avis en cette qualité, ce qui me conduit à m’interroger sur l’opportunité de la création de ce Haut Conseil des finances publiques.

Considérant pour ma part que le principe de prudence doit toujours guider la gestion des comptes, publics comme privés, l’optimisme m’inquiétant particulièrement lorsque l’argent public est en jeu, ne craignez-vous pas, comme moi, que le dérapage du déficit structurel enregistré en 2013 puisse être plus important encore que celui annoncé ?

S’agissant des dépenses autres que celles concernant les collectivités territoriales et les dépenses d’intervention, je m’interroge sur les hypothèses qui fondent les économies attendues, ne trouvant pas trace notamment du concept pourtant avancé de « croissance au fil de l’eau ».

Enfin, la mise en œuvre du mécanisme de correction automatique correspondra-t-elle à une modification de la loi de programmation des finances publiques ou à un accroissement des efforts demandés dans le cadre du budget annuel pour tenir nos engagements ?

M. Joël Bourdin. – Je me réjouis de l’existence du Haut Conseil des finances publiques qui, en tant qu’organe indépendant et en s’appuyant sur des calculs savants, a pour principale mission d’établir un taux probable de croissance à venir alors que, jusqu’à présent, tous les gouvernements ont surestimé le niveau de croissance attendu dans leurs prévisions budgétaires.

Je suis toutefois quelque peu gêné s’agissant de vos développements consacrés à l’évolution comparative de la productivité et du PIB. En effet, il est fait référence aux statistiques de la période 1990-2000, ce qui me paraît lointain, alors que l’INSEE doit disposer des outils nécessaires pour vous fournir des chiffres plus récents, même s’il peut être très difficile d’estimer l’évolution de la productivité.

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Cette question est loin d’être théorique car, ayant le sentiment que la productivité a augmenté cette année, il me semble difficile d’attendre des créations d’emplois avec le niveau actuel de croissance en France.

Ensuite, je ne crois pas qu’il soit pertinent de se référer au concept d’élasticité, qui est trop fluctuant, pour l’établissement de prévisions budgétaires.

S’agissant, enfin, de la politique monétaire américaine, ne pensez-vous pas qu’existe un risque de formation de « bulle monétaire », comme l’indiquent actuellement certaines analyses développées aux Etats-Unis ? Il me semble que l’évolution de la politique monétaire pourrait d’ailleurs constituer un sujet de réflexion intéressant pour le Sénat.

M. Philippe Marini, président . – Je partage votre suggestion, cette réflexion pouvant d’ailleurs être menée par la commission des finances en lien avec la délégation sénatoriale à la Prospective que vous présidez.

M. Philippe Dallier . – Concernant les taux d’intérêt, le Haut Conseil présente comme facteurs extérieurs susceptibles d’impacter la croissance, à la fois d’un point de vue positif, la politique monétaire de la Réserve fédérale américaine et, du côté négatif, les décisions qui pourraient être prises par la Banque centrale européenne. Dans la mesure où nous vivons toujours sous l’empire de l’« insoutenable légèreté de la dette », quel est le risque de connaître une hausse du coût de son refinancement maintenant que la confiance en l’euro semble revenue ? Pensez-vous qu’il a totalement disparu d’ici 2014 ?

M. Francis Delattre. – Tout d’abord, s’agissant de l’optimisme affiché par le Gouvernement concernant les effets du CICE, vous a-t-on communiqué des prévisions en matière d’allégements fiscaux, étant entendu que nous voulons bien croire qu’ils s’élèveront à 10 milliards d’euros mais il nous est difficile d’en trouver le financement dans le projet de budget.

Après que les entreprises ont échappé à la taxation sur leur excédent brut d’exploitation, n’est-il pas temps de revenir également sur la mesure, introduite l’an dernier, relative à la non déductibilité des intérêts d’emprunts en matière d’investissements, compte tenu des chiffres avancés en termes de marges des entreprises ? Pour rappel, la Banque publique d’investissement offre des possibilités d’emprunts aux entreprises, l’essentiel reste toutefois assuré par les banques privées françaises.

Ensuite, le Haut Conseil tient-il compte, dans son analyse, des données fournies par d’autres acteurs ou observateurs de l’économie, telles que les chambres de commerce qui ont publié une liste des emplois marchands actuellement menacés en France ?

Enfin, j’aimerais mieux comprendre les hypothèses d’élasticité retenues, notamment au regard de la modélisation économique ayant démontré que « trop d’impôt tue l’impôt » et sachant qu’en tout état de cause, aucun modèle économique ne permet de prévoir une augmentation du PIB équivalente à celle de la part des prélèvements obligatoires dans celui-ci.

M. Roland du Luart . – Votre avis met en évidence le fait que le taux de marge des sociétés non financières est passé de 32 % à 28 %. Comment peut-on, dès lors, espérer des créations d’emplois, alors même que le Gouvernement a, par ailleurs, prévu d’augmenter le taux de la surtaxe sur l’impôt sur les sociétés ?

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M. Didier Migaud . – En qualité de président du Haut Conseil, je ne me substituerai pas au ministre délégué au budget et donc certaines questions resteront sans réponse car vous avez souhaité que le Haut Conseil soit un organisme totalement indépendant.

Avons-nous pris en compte telle ou telle mesure ? Non, car nous n’avons pas eu connaissance de la totalité du budget lorsque nous avons rendu notre avis. Nous avons la double mission de formuler un avis sur les hypothèses macroéconomiques et sur la cohérence par rapport au contenu de la loi de finances.

Pour être plus précis, le moindre rendement des prélèvements obligatoires en 2013 s’explique à la fois par une révision à la baisse des mesures nouvelles et une prévision d’élasticité haute – 1 point – qui ne s’est pas vérifiée.

Les conséquences pour 2014 ont été prises en compte par le Gouvernement par la révision du solde de 2013 à hauteur de 4,1 %, intégré en base dans le déficit de 2014 sous la condition de certaines hypothèses d’élasticité. Le Gouvernement propose 0,9 ou 1, ce que nous jugeons optimiste compte tenu de ce qui s’est passé en 2013.

Par rapport à la loi de programmation, il existe un décalage de la trajectoire et donc, un effort supplémentaire à réaliser si on veut respecter l’équilibre structurel en 2016. Le Gouvernement propose de réaliser une partie de cet effort supplémentaire par rapport à la programmation et prévoit que l’effort structurel devra porter exclusivement sur la dépense à partir de 2015. C’est l’engagement pris par le Gouvernement dans la loi de programmation et dans le programme de stabilité.

Sur la question de savoir si la Cour des comptes aurait pu faire le même constat que le Haut Conseil, la Commission européenne avait elle-même observé que la Cour des comptes remplissait en grande partie les missions et les fonctions d’un comité budgétaire indépendant. Sauf sur un point particulier : l’avis sur les hypothèses macroéconomiques. La Cour n’est pas organisée pour exercer cette mission, d’où la création du Haut Conseil. Le compromis adopté a consisté à créer un organisme indépendant rattaché à la Cour des comptes et composé pour partie de magistrats mais avec l’adjonction de personnalités nommées par les autorités politiques. Ces économistes représentent un véritable apport pour la richesse et la qualité des délibérations du Haut Conseil, nécessaire à l’expression de son avis. Notre dernière réunion a débuté à 18h30 et s’est terminée à 3h30 du matin : nous aussi avons des séances de nuit !

M. Philippe Marini, rapporteur général . – Vous retrouvez le fonctionnement parlementaire !

M. Didier Migaud . – Compte tenu de notre création récente, nous n’avons pas encore eu le temps de nous réunir sur des sujets spécifiques comme les mesures ponctuelles, le déficit structurel, la croissance potentielle et les écarts de production. Ces travaux permettraient de nous faire notre propre point de vue et d’éclairer vos débats. Nous souhaitons prendre des initiatives pour faire travailler des économistes sur ces sujets.

Sur le mécanisme de correction, nous nous livrons à un constat et raisonnons à partir d’une réalité que nous confrontons à la loi de programmation. A partir du moment où nous constatons un écart, la loi de finances qui suit l’avis du Haut Conseil doit prévoir des mesures de correction par rapport à la loi de programmation et à la trajectoire, sauf si entre

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temps la loi de programmation a été modifiée. Mais cela ne relève pas de notre responsabilité. Nous sommes des notaires et constatons des situations par référence aux textes législatifs.

Sur la politique monétaire américaine, la nouvelle responsable de la Fed appréciera le risque de formation d’une bulle. Vraisemblablement viendra un resserrement de la politique monétaire. Toute la question est de savoir quel est le bon moment : trop tôt on risque d’étouffer la croissance, trop tard, on prend le risque d’éclatement de bulles. Il faut aussi être attentif à la politique conduite par la Banque centrale européenne.

Sur le CICE, il n’est pas dans la mission du Haut Conseil d’évaluer les conséquences d’un tel dispositif ; il appartiendra à la Cour des comptes de vous apporter un éclairage, notamment à l’occasion de la publication du rapport public annuel en février prochain, à partir des éléments de l’année 2013.

Sur les taux d’intérêt, l’hypothèse retenue par le Gouvernement repose sur une augmentation d’un point en 2014 des taux longs : 3,3 % au lieu de 2,3 % pour 2013. Nous n’avons pas identifié de risque particulier pour 2014, mais bien évidemment tout peut se passer, le pire n’étant pas non plus certain.

Sur le taux de marge, il ne m’appartient pas m’exprimer sur les effets de la mesure présentée par le Gouvernement. Ce n’est qu’à partir de l’exécution du budget 2014 que la Cour des comptes pourra vous répondre.

M. Philippe Marini, président . – Merci beaucoup, Monsieur le président. Soyez assuré de notre gratitude pour le caractère très direct et détaillé de vos réponses. Veuillez aussi transmettre les mêmes remerciements à tous les membres du Haut Conseil car c’est bien une instance collégiale qui est en train d’acquérir sa propre culture et je ne doute pas que le président du Haut Conseil aura à cœur de transmettre au premier président de la Cour des comptes un certain nombre de nos questions pour nourrir les travaux de la haute juridiction financière.

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COMMISSION DES LOIS

Lundi 7 octobre 2013

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

Création d’un conseil national chargé du contrôle et de la régulation des normes applicables aux collectivités locales – Examen d’un amendement au

texte de la commission

La commission procède à l’examen de l’amendement sur le texte n° 18 (2013-2014) de la commission pour la proposition de loi n° 857 (2012-2013), modifiée par l’Assemblée nationale, portant création d'un conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics

EXAMEN DE L ’AMENDEMENT

M. Alain Richard, rapporteur . – Cet amendement porte sur l’adaptation, à l’avenir, des mesures d’accessibilité des personnes handicapées. Le texte que nous examinons prévoit que le Conseil national d’évaluation des normes dispose seulement du pouvoir de recommander des mesures d’adaptation. Il ne s’agit pas de transférer le pouvoir règlementaire au CNEN. Je comprends l’intention de M. Vial, l’amendement a son opportunité en séance, mais cet amendement est contraire à la position de la commission. Je lui donnerai en tous cas un avis défavorable.

M. Jean-Pierre Vial. – Il y a un vrai consensus sur la création du CNEN, car il y a une situation de blocage sur la question des normes en France. Nous comptons beaucoup sur le nouvel outil que constituera le CNEN. Or, autant le Conseil est nécessaire, autant je crains que ses pouvoirs ne soient pas suffisants pour faire avancer les choses. La voie de l’expérimentation serait un moyen concret permettant de faire remonter les expériences et de faire évoluer les normes. L’idée est de discuter avec le Gouvernement afin d’aller plus loin sur les pouvoirs attribués à ce Conseil.

M. Jean-Pierre Sueur, président. – Nous pouvons, sur ce texte, aboutir à un vote conforme. Je rappelle que les dispositions de cette proposition de loi ont été insérées dans le projet de loi Métropoles. Or, nous souhaitons que ce texte fasse l’objet d’une discussion autonome. Si nous votons ce texte conforme, la mise en place du Conseil national d’évaluation des normes se fera rapidement, ce qui permettra d’aborder le sujet de l’accessibilité des personnes handicapées directement devant lui. En outre, comme la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales de notre collègue M. Doligé est toujours en navette, vous pouvez toujours proposer d’y intégrer un certain nombre de dispositions. Pour toutes ces raisons, je soutiens la position du rapporteur, et j’encourage M. Vial à retirer son amendement en séance publique. En outre, cet amendement n’est pas normatif et demande simplement aux conseils départementaux consultatifs de réfléchir à la question.

M. Jean-Pierre Vial. – Nous demandons en effet à ce que des expérimentations soient faites. En cas de réussite, ces expérimentations pourraient être généralisées par la loi ou le règlement.

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La commission adopte l’avis suivant :

Article 1er Création du conseil national d’évaluation des normes

Auteur N° Avis de la commission

M. VIAL 1 Demande de retrait ou, à défaut, avis défavorable

Annexion des avis rendus par le Conseil national d’évaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivités territoriales et à leurs groupements –

Examen d’un amendement au texte de la commission

La commission procède ensuite à l’examen de l’amendement sur le texte n° 20 (2013-2014) de la commission pour la proposition de loi organique n° 828 (2012-2013), présentée par Mme Jacqueline Gourault et M. Jean-Pierre Sueur, tendant à joindre les avis rendus par le Conseil national d'évaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivités territoriales et à leurs groupements.

EXAMEN DE L ’AMENDEMENT

M. Alain Richard, rapporteur . – Nous connaissons la position de Mme Lipietz, mais l’objet de l’amendement, qui traite du domicile des SDF pour les élections européennes, est trop éloigné de l’objet du texte. J’émets, en conséquence, un avis défavorable.

M. Jean-Pierre Sueur, président. – Il s’agit, pour Mme Lipietz, d’évoquer un sujet qui lui tient à cœur. La commission sera toutefois défavorable.

La commission adopte l’avis suivant :

Article additionnel après l’article unique

Auteur N° Avis de la commission

Mme LIPIETZ 1 Défavorable

Mardi 8 octobre 2013

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

Indemnisation des personnes victimes de prise d’otages – Examen des amendements au texte de la commission

La commission procède à l’examen des amendements à la proposition de loi n° 657 (2012-2013), présentée par Mme Claudine Lepage et plusieurs de ses collègues, visant à l'indemnisation des personnes victimes de prise d'otages.

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M. Jean-Pierre Sueur, président. – Nous examinons ce matin les amendements extérieurs à la proposition de loi présentée par Mme Claudine Lepage et plusieurs de ses collègues relative à l’indemnisation des personnes victimes de prise d’otages.

EXAMEN DES AMENDEMENTS EXTÉRIEURS

Mme Esther Benbassa, rapporteure. – L’amendement n° 1 propose de compléter l’intitulé de la proposition de loi en y introduisant une distinction entre les victimes de prise d’otages « crapuleuse » et les victimes de prise d’otages « politique ». Or cette distinction n’existe pas en droit pénal, qui ne distingue que la prise d’otages terroriste de celle de droit commun. De plus, on ne peut constamment répondre aux sollicitations de toutes les associations.

M. Christian Cointat . – Vous voulez dire : à leur lobbying !

Mme Esther Benbassa, rapporteure. – Je ne dirais pas cela, puisque ces associations ne manient pas d’argent, mais j’ai en effet reçu de nombreux SMS soutenant cette proposition. Celle-ci introduit de surcroît une hiérarchie entre les victimes : ce n’est pas acceptable.

M. Jean-Jacques Hyest. – Sans compter que la plupart des prises d’otages politiques ont également une connotation crapuleuse…

Mme Esther Benbassa, rapporteure. – Dernière invention de la société de victimisation dans laquelle nous vivons : instaurer des degrés de « victimité », si vous me permettez ce néologisme…

M. François Pillet. – Eloquent !

Mme Esther Benbassa, rapporteure. – Je m’y refuse.

La commission émet un avis défavorable à l’amendement n° 1.

La commission adopte l’avis suivant :

Auteur N° Avis de la commission

Intitulé de la proposition de loi

Mme PRINTZ 1 Défavorable

Lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière – Examen des amendements au texte de la commission

La commission procède à l’examen des amendements sur le texte n° 22 (2013-2014) de la commission pour le projet de loi n° 855 (2012-2013), adopté par l’Assemblée nationale, relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière.

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EXAMEN DES AMENDEMENTS DE LA COMMISSION

M. Jean-Pierre Sueur, président. – M. Anziani, rapporteur du projet de loi adopté par l’Assemblée nationale relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, a été retardé. Je vais donc vous présenter l’amendement qu’il propose de déposer sur le texte de la commission : il vise à corriger une erreur matérielle.

Article 10

L’amendement n° 34 est adopté.

EXAMEN DE L ’AMENDEMENT DU RAPPORTEUR

Auteur N° Avis de la commission

Article 10 Possibilité pour l’administration fiscale d’exploiter les informations qu’elle reçoit

dans le cadre de ses procédures, y compris lorsqu’elles sont d’origine illicite

M. ANZIANI 34 Adopté

EXAMEN DES AMENDEMENTS EXTÉRIEURS

Article 1er

M. Jean-Jacques Hyest. – Cet article donne aux associations, sous certaines conditions, la possibilité de se constituer partie civile pour des faits de fraude fiscale : en supprimant le monopole dont dispose aujourd’hui le ministère public pour ces faits, il privatise l’action publique et instrumentalise la justice. Mon amendement n° 6 le supprime.

M. François Pillet. – Le Sénat s’honorerait à être constant en la matière, et à ne pas mettre le doigt dans un engrenage imprévisible. Les objectifs des associations à qui l’on va déléguer la mise en mouvement de l’action publique ne sont pas tous conciliables avec les exigences d’une saine justice.

M. Jean-René Lecerf. – Une forme de contagion est en effet à craindre. Il est déjà difficile, en matière pénale, d’éviter l’appel des victimes contre les jugements de relaxe des tribunaux correctionnels ou les arrêts d’acquittement des cours d’assises. Cette disposition risque de rendre les choses plus compliquées encore.

M. Jean-Pierre Sueur, président. – L’article 1er du projet de loi doit être replacé dans son contexte. D’abord, l’article 2 du code de procédure pénale autorise déjà des associations à se constituer partie civile : c’est ainsi que, le 9 novembre 2010, la chambre criminelle de la Cour de cassation a admis la recevabilité de la constitution de partie civile de Transparence International France, dans l’affaire dite des biens mal acquis.

Ensuite, seules les associations créées depuis plus de cinq ans à la date des faits et agréées pourront se constituer partie civile : le risque d’une instrumentalisation de la justice est écarté. En outre, les mécanismes de cautionnement ou d’amende civile prévus par le code de procédure pénale préviennent et sanctionnent les constitutions de partie civile abusives.

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Enfin, ces dispositions sont indispensables à une meilleure détection et une meilleure répression des atteintes à la probité. Celles-ci, parce qu’elles ne font guère de victimes directes, font en effet rarement l’objet de poursuites, comme l’a relevé l’OCDE dans son rapport de phase 3 d’octobre 2012 sur la corruption en France.

J’ajoute que la commission a adopté cet article 1er lors de sa précédente réunion : elle se contredirait quelque peu en adoptant cet amendement de suppression.

M. Jean-Pierre Michel. – La constitution de partie civile est, dans notre droit, la contrepartie du principe d’opportunité des poursuites. L’article 1er crée un mécanisme intéressant. On voit bien de quoi il s’agit : des cas de corruption touchant des personnalités, dans lesquels des poursuites ne peuvent être engagées que s’il y a constitution de partie civile, car le parquet n’agit pas.

M. Christian Cointat . – Comme vous le savez, 80% des affaires pénales commencent par une constitution de partie civile. Et dans 80% de ces cas, le tribunal rend un non-lieu. Entre temps, la justice a abîmé des réputations et détruit des personnes. Je ne peux accepter le terrorisme d’associations qui pensent faire valoir leurs droits, mais qui agissent en réalité au détriment d’individus abusivement mis en cause.

M. Philippe Bas. – Je voterai également cet amendement de suppression. Dans notre droit, nul ne plaide par procureur. Ces associations mènent de véritables traques. Si celles-ci n’aboutissent pas toujours, les personnes mises en cause en sortent invariablement salies. La justice sans le droit, c’est le règne de l’arbitraire : je n’en veux en aucun cas.

M. Alain Anziani, rapporteur . – D’abord, ce mécanisme n’est pas une nouveauté. Ensuite, il demeure très encadré, notamment par la procédure d’agrément et par la nature des délits. Enfin, ce sont des matières sans victimes. Rien n’empêchera la justice de faire son travail. Notez que des non-lieux sont rendus même lorsqu’aucune constitution de partie civile n’a été admise. Avis défavorable à cet amendement de suppression.

La commission émet un avis de sagesse sur l’amendement n° 6, ainsi que sur les amendements nos 17 et 33, identiques.

Article 2 bis (supprimé)

M. Alain Anziani, rapporteur . – L’amendement n° 2 rétablit un article 2 bis pour rehausser le montant d’amende encouru en cas de blanchiment. Je vous rappelle que la commission des lois avait supprimé cet article en estimant que, même sous une forme améliorée, la rédaction proposée par les députés soulevait des difficultés en matière de charge de la preuve. Cet amendement avait été voté en première lecture. Avis de sagesse.

La commission émet un avis de sagesse sur l’amendement n° 2.

Article 3 bis B

M. Alain Anziani, rapporteur . – L’amendement n° 20 impose de faire figurer dans le registre public des trusts l’évaluation de la valeur des biens qui y sont déposés. Ce registre étant déclaratif, cela n’est pas sans poser des difficultés. De plus, comment évaluer l’évolution de la valeur de ces biens ? Retrait ou rejet.

676

La commission émet une demande de retrait de l’amendement n° 20 ; à défaut, elle émet un avis défavorable.

Article 3 sexies

M. Alain Anziani, rapporteur . – Cet article a fait l’objet d’une délégation au fond à la commission des finances. Je propose donc de nous en remettre à son avis sur l’amendement n° 22.

La commission s’en remet à l’avis de la commission des finances sur l’amendement n° 22.

Article 9 septies

M. Jean-Jacques Hyest. – Sur les « lanceurs d’alerte », il ne s’agit pas d’alerter, mais de dénoncer. L’article 40 du code de procédure pénale oblige déjà les fonctionnaires à signaler toute infraction à la justice. La société de délation, je n’aime pas cela. Mon amendement n° 7 supprime cet article.

M. Alain Anziani, rapporteur . – Nous avons déjà eu le débat relatif aux lanceurs d’alerte en première lecture – nous n’étions d’ailleurs pas d’accord avec l’Assemblée nationale. Nous sommes revenus la semaine dernière à la formulation que nous avions adoptée en première lecture. Je souhaite que l’on s’y tienne. Notez que l’article 40 du code de procédure pénale ne concerne que les fonctionnaires, tandis que ce dispositif s’adresse également aux salariés du privé. Avis défavorable à la suppression de l’article.

La commission émet un avis défavorable à l’amendement n° 7.

Article 10

M. Alain Anziani, rapporteur . – L’amendement n° 10 présenté par François Marc défend une conception large des preuves illicites recevables à l’appui d’une procédure fiscale ou d’une perquisition. Je rejoins sur ce point la position du ministre du Budget, qui ne rend utilisables que les informations transmises par la justice ou par voie de coopération internationale : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l’amendement n° 21, ainsi qu’à l’amendement n° 19, analogue.

Article 11 bis AA (suppression maintenue)

M. Alain Anziani, rapporteur . – L’amendement n° 3 oblige les grandes entreprises à fournir la comptabilité analytique de leurs implantations dans chaque État ou territoire. Cela relève de la commission des finances.

M. Jean-Jacques Hyest. – On voit bien ce que les auteurs de cet amendement ont en tête, mais cela ne veut rien dire !

La commission s’en remet à l’avis de la commission des finances sur l’amendement n° 3.

677

M. Jean-Pierre Michel. – Comment se fait-il que la commission des finances ne soit saisie de dispositions au fond qu’en nouvelle lecture ?

M. Christian Cointat . – C’est curieux, en effet.

M. Jean-Pierre Sueur, président. – Le projet de loi a été renvoyé à notre commission. Il arrive bien que l’on s’en remette à l’avis du Gouvernement : il n’y a pas d’obstacle à ce que nous nous en remettions à l’avis de la commission des finances, comme c’est classiquement le cas pour les dispositions à caractère financier. Sur cet amendement, notre vote est acquis.

M. Jean-Jacques Hyest. – Nous avons toujours laissé la commission des finances se saisir des dispositions relevant du livre des procédures fiscales.

M. Jean-Pierre Sueur, président. – J’ai récemment pris la responsabilité de ne pas nous saisir pour avis d’un texte en raison des délais qui nous étaient impartis pour le faire : un jour et demi pour rédiger un rapport et l’examiner, ce n’est pas raisonnable.

M. Jean-Pierre Michel. – La commission des finances n’a pas demandé délégation au fond en première lecture, soit. Mais le texte élaboré en première lecture n’ayant pas eu l’heur de plaire au Gouvernement, on lui demande maintenant de rectifier le tir…

M. Jean-Pierre Sueur, président. – C’est votre interprétation…

M. Christian Cointat . – Elle n’est sans doute pas loin de la vérité.

Article 11 bis DA (suppression maintenue)

La commission s’en remet à l’avis de la commission des finances sur l’amendement n° 4, ainsi que sur l’amendement n° 1.

Article 11 sexies (supprimé)

Mme Esther Benbassa. – L’amendement n° 18 rétablit le délai de prescription du délit de fraude fiscale à six ans. Au groupe écologiste, nous considérons que le délai de trois ans est trop court, eu égard à la complexité de ce type d’infraction.

M. Alain Anziani, rapporteur . – J’y suis défavorable, car il faut veiller à la cohérence des délais de prescription en matière pénale. De plus, l’extension que vous proposez ne s’appliquerait pas aux infractions connexes, comme le blanchiment.

M. Philippe Bas. – Nous devons être exigeants dans la lutte contre la fraude fiscale. Mais gardons en tête que ces règles ont vocation à s’appliquer également aux honnêtes contribuables. La création du livre des procédures fiscales dans les années soixante-dix visait à protéger nos concitoyens des abus de l’administration fiscale : veillons à ne pas les dépouiller à présent de leurs droits.

La commission émet un avis défavorable à l’amendement n° 18.

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Article 11 decies A (suppression maintenue)

La commission s’en remet à l’avis de la commission des finances sur l’amendement n° 5, ainsi que sur l’amendement n° 8.

Article 13

M. Alain Anziani, rapporteur . – L’amendement n° 25 est de coordination. Avis défavorable, ainsi qu’à tous ceux relatifs à la suppression du procureur financier.

La commission émet un avis favorable à l’amendement n° 25, ainsi qu’à l’amendement n° 26.

Article 14

La commission émet un avis favorable aux amendements de suppression nos 9 et 27.

Article 15

La commission émet un avis favorable aux amendements de suppression nos 10 et 23.

Article 15 bis (suppression maintenue)

M. Alain Anziani, rapporteur . – Avis défavorable également à l’amendement n° 11 relatif à la compétence du procureur de la République de Paris.

La commission émet un avis favorable à l’amendement n° 11, ainsi qu’à l’amendement n° 24, identique, rétablissant l’article.

Article 16

La commission émet un avis favorable à l’amendement n° 12, ainsi qu’à l’amendement n° 28.

Article 17

La commission émet un avis favorable aux amendements de suppression nos 13 et 29.

Article 19

La commission émet un avis favorable aux amendements de suppression nos 14 et 30.

Article 20

La commission émet un avis favorable aux amendements nos 15 et 31, identiques.

Article 20 bis

La commission émet un avis favorable aux amendements identiques nos 16 et 32.

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La commission adopte les avis suivants :

Auteur N° Avis de la commission

Article 1er Possibilité reconnue aux associations de lutte contre les atteintes à la probité de se

constituer partie civile devant les juridictions pénales

M. HYEST 6 Sagesse

M. ZOCCHETTO 17 Sagesse

M. MÉZARD 33 Sagesse

Article 2 bis (Supprimé) Extension de la définition du blanchiment

M. BOCQUET 2 Sagesse

Article 3 bis B Institution d’un registre public des trusts

M. BOCQUET 20 Demande de retrait sinon avis défavorable

Article 3 sexies Lutte contre les logiciels comptables dits « permissifs »

M. MARC 22 Avis de la commission des finances

Article 9 septies Protection des « lanceurs d’alerte »

M. HYEST 7 Défavorable

Article 10 Possibilité pour l’administration fiscale d’exploiter les informations qu’elle reçoit dans le

cadre de ses procédures, y compris lorsqu’elles sont d’origine illicite

M. MARC 21 Défavorable

M. MARINI 19 Défavorable

Article 11 bis AA (Suppression maintenue) Comptabilité analytique territoriale des entreprises

M. BOCQUET 3 Avis de la commission des finances

Article 11 bis DA (Suppression maintenue) Abus de droit en matière fiscale

M. BOCQUET 4 Avis de la commission des finances

M. MARINI 1 Avis de la commission des finances

Article 11 sexies (Supprimé) Délai de prescription en matière de fraude fiscale

Mme BENBASSA 18 Défavorable

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Auteur N° Avis de la commission

Article 11 decies A (Suppression maintenue) Fiscalisation des marges arrières des distributeurs

M. BOCQUET 5 Avis de la commission des finances

M. ARTHUIS 8 Avis de la commission des finances

Article 13 Suppression des juridictions régionales spécialisées – Redéfinition et élargissement

de la compétence des juridictions interrégionales spécialisées en matière économique et financière

M. MÉZARD 25 Favorable

M. MÉZARD 26 Favorable

Article 14 Modifications de coordination avec la suppression des juridictions régionales spécialisées

et la création du procureur de la République financier

M. MERCIER 9 Favorable

M. MÉZARD 27 Favorable

Article 15 Création et définition des compétences du procureur de la République financier

M. MERCIER 10 Favorable

M. MÉZARD 23 Favorable

Article 15 bis (Suppression maintenue) Extension de la compétence du TGI de Paris

M. MERCIER 11 Favorable

M. MÉZARD 24 Favorable

Article 16 Possibilité pour le procureur de la République financier de bénéficier de l’appui

d’assistants spécialisés – Application, en matière de corruption et de fraude fiscale en bande organisée ou aggravée, de certaines des règles applicables à la criminalité organisée

M. MERCIER 12 Favorable

M. MÉZARD 28 Favorable

Article 17 Coordinations

M. MERCIER 13 Favorable

M. MÉZARD 29 Favorable

Article 19 Dispositions d’organisation judiciaire relatives au procureur de la République financier

M. MERCIER 14 Favorable

M. MÉZARD 30 Favorable

681

Auteur N° Avis de la commission

Article 20 Disposition transitoire relative aux affaires instruites et jugées

par les juridictions régionales spécialisées

M. MERCIER 15 Favorable

M. MÉZARD 31 Favorable

Article 20 bis Coordination des compétences du procureur de la République financier en matière

de délits boursiers avec les compétences de l’autorité des marchés financiers

M. MERCIER 16 Favorable

M. MÉZARD 32 Favorable

Procureur de la République financier – Examen des amendements au texte de la commission

La commission procède à l’examen des amendements au projet de loi organique n° 854 rectifié (2012-2013), adopté par l’Assemblée nationale, relatif au procureur de la République financier.

M. Alain Anziani, rapporteur . – Avis défavorable à l’amendement n° 1, qui supprime l’article.

M, Jean-Pierre Sueur, président. – Par cohérence, notre vote devrait être le même que précédemment…

La commission émet un avis favorable à l’amendement de suppression n° 1.

M. Jean-Pierre Sueur, président. – Nous examinons ces deux projets de loi en séance publique cet après-midi, et la proposition de loi de Mme Lepage demain après-midi.

La commission adopte l’avis suivant :

Auteur N° Avis de la commission

Article 1er Application au procureur de la République financier de la limitation à sept ans de la durée d’exercice des fonctions applicable aux procureurs de la République

M. MÉZARD 1 Favorable

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Mercredi 9 octobre 2013

- Présidence de M. Jean-Pierre Michel, vice-président -

Loi de programmation militaire 2014–2019 et diverses dispositions concernant la défense – Examen du rapport pour avis

La commission procède à l’examen du rapport pour avis de M. Jean-Pierre Sueur sur le projet de loi n° 822 (2012-2013), relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationales.

M. Jean-Pierre Michel, président. – Nous examinons le rapport pour avis de M. Jean-Pierre Sueur sur le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Notre saisine pour avis porte sur les articles 5 à 13, relatifs au renseignement, en particulier la réforme de la délégation parlementaire au renseignement, et sur les articles 17 à 21, relatifs à la justice militaire.

La délégation parlementaire au renseignement a été créée par loi du 9 octobre 2007. Notre collègue René Garrec, qui en avait été le rapporteur, avait alors souligné que « les services de renseignement [étaient] au cœur de l’action du Gouvernement en matière de sécurité intérieure et extérieure », et que les nouveaux enjeux en la matière « rend[ai]ent encore plus légitime et nécessaire la création d’un organe parlementaire chargé du suivi des services de renseignement».

J’ai l’honneur de présider cette délégation cette année puisque la présidence en est tournante entre les quatre parlementaires membres de droit que sont les présidents des commissions des lois et chargées de la défense du Sénat et de l’Assemblée nationale – cette délégation travaille beaucoup mais toujours discrètement, car ses travaux sont couverts par le secret-défense. Ses compétences sont strictement délimitées puisqu’elles ne doivent pas empiéter, pour les écoutes, sur les prérogatives de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), ni, pour l’accès aux documents classifiés, sur celles de la Commission consultative du secret de la défense nationale (CCSDN), ni encore, pour le contrôle financier des actions les plus sensibles des services, sur les compétences de la Commission de vérification des fonds spéciaux (CVFS), ni même sur les compétences de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL).

La délégation parlementaire au renseignement offre un cadre juridique solide pour protéger le secret du dialogue entre le Parlement et les services de renseignement, c’est un lieu précieux où s’élabore une vision d’ensemble sur le travail des services de renseignement de notre pays. Nous y auditionnons leurs responsables : ceux de la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) – qui va bientôt changer de nom en devenant une direction générale du ministère de l’intérieur –, de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), de la direction du renseignement militaire (DRM), de la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), de la cellule Tracfin ou encore de la préfecture de police de Paris.

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La loi de 2007, cependant, exclut que la délégation obtienne des informations sur les activités opérationnelles et leur financement, ainsi que sur les échanges avec les services étrangers. Autre restriction, seuls les directeurs de service en fonction peuvent être auditionnés par la délégation, ce qui en écarte les subordonnés et les anciens responsables. Enfin, la loi précise que les travaux de la délégation sont couverts par le secret de la défense nationale : les parlementaires et le secrétariat sont tenus, sous peine de sanctions pénales, de ne pas divulguer les éléments classifiés.

Nous publions un rapport annuel : la partie publique est elliptique, puisque nous ne pouvons y porter aucune information couverte par le secret-défense ; une version complète, non publique, est remise au président de la République. Nous pouvons également prendre l’initiative de recommandations aux ministres : nous l’avons fait récemment à la suite de la publication par la presse du nom d’un agent de renseignement, car il nous a semblé qu’une telle publication constituait un acte dangereux pour la vie même de l’agent concerné.

Le président de la République a souhaité étendre les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement : c’est l’un des objets de ce texte. Il confie explicitement à la délégation le «contrôle parlementaire » de l’action du Gouvernement en matière de renseignement. Il l’autorise à entendre un plus grand nombre de responsables : non plus seulement les directeurs des services de renseignement, mais l’ensemble des directeurs d’administration centrale ayant à connaître des activités des services spécialisés de renseignement. Il prévoit que la délégation pourrait se voir remettre deux documents : un rapport annuel de synthèse des crédits du renseignement et le rapport annuel de la communauté française du renseignement – mais aussi qu’elle serait « informée » du plan national d’orientation du renseignement (PNOR). Enfin, ce texte prévoit que la délégation « absorberait » la commission de vérification des fonds spéciaux (CVFS), qui en deviendrait une formation spécialisée, avec deux députés et deux sénateurs.

Je vous proposerai des amendements, qui s’inspirent très directement des réflexions de la délégation parlementaire au renseignement, de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et des résolutions que nous avons adoptées au Sénat, en particulier à l’initiative d’Yves Détraigne et de Simon Sutour sur la question des fichiers.

S’agissant des prérogatives de la délégation, si le Conseil constitutionnel a rappelé que le Parlement « ne saurait (…) intervenir dans la réalisation d’opérations en cours », cette limite n’interdit pas de s’informer sur les opérations achevées. Je vous proposerai en conséquence, à l’article 5, d’exclure des prérogatives de la délégation les seules opérations en cours. Du reste, ceci correspond déjà à la pratique actuelle.

S’agissant des personnes entendues, le texte dispose que, pour les services spécialisés, seul le directeur peut être entendu par la délégation. Doit-on pouvoir entendre les agents eux-mêmes, les techniciens ? Dans leur rapport sur le cadre juridique applicable aux services de renseignement, nos collègues députés Jean-Jacques Urvoas et Patrice Verchère proposent que les délégations parlementaires auditionnent qui elles veulent ; je ne partage pas cette opinion, mais je crois utile que la délégation entende des agents qui ont une expertise précise : c’est ce qui se passe en pratique, lorsqu’un directeur vient accompagné de techniciens. Je vous proposerai de reconnaître cet usage, en disposant que la délégation peut auditionner tout agent des services spécialisés à condition que le directeur en soit d’accord.

Je vous proposerai encore que la délégation puisse recueillir toutes les informations utiles à l’accomplissement de sa mission : c’est plus large que le texte actuel. De

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même, alors que la rédaction actuelle tient la délégation « informée » du PNOR, je vous proposerai qu’elle puisse en « prendre connaissance » : ce programme pourrait, par exemple, être mis à disposition des membres de la délégation le temps d’une réunion et sans possibilité d’en prendre copie – c’est plus précis que l’information sur le document prévue actuellement et sans risque excessif pour le secret.

Enfin, je vous proposerai, à l’article 6, de fusionner véritablement la commission de vérification des fonds spéciaux dans la délégation, là où le texte actuel organise un montage qui semble bien complexe.

S’agissant de la protection des agents des services de renseignement et de l’assouplissement du cadre juridique de leurs prérogatives, nous devons avoir à l’esprit l’inquiétude des services spécialisés envers la judiciarisation de leur action. La matière est bien particulière : nous parlons d’opérations extérieures qui se déroulent dans des conditions parfois très difficiles, par exemple lorsqu’il s’agit d’aller libérer un collègue retenu en otage ; il n’est pas choquant que les procédures s’adaptent à de telles conditions, pour répondre à l’impératif d’efficacité, ce qui n’interdit pas de suivre les règles éthiques qui prévalent dans l’accomplissement du service public. A cette aune, je vous proposerai d’adopter sans modification l’article 7, qui autorise l’audition des agents sur leur lieu d’affectation : c’est plus discret, donc plus protecteur qu’une audition dans les locaux de la juridiction.

Sur l’accès aux fichiers, l’année a été riche d’actualité et nous savons les remous provoqués par le programme informatique américain Prism, qui, « aspirant » les milliards d’informations que véhiculent les réseaux sociaux, permettrait aux services américains de surveiller des citoyens du monde entier, la presse s’en est fait largement l’écho – jusqu’à ce qu’en France, Le Monde et Le Canard Enchaîné affirment que les services français faisaient de même. La délégation parlementaire au renseignement s’est saisie du sujet, nous avons auditionné le coordonnateur du renseignement et le directeur général de la sécurité extérieure, après quoi nous avons communiqué ce qu’ils nous ont dit : en France, les interceptions de sécurité relèvent de la CNCIS et, en ce qui concerne les autres pays, la DGSE agit dans le strict cadre de ses prérogatives légales.

C’est dans ce contexte et en prenant en compte de manière très réaliste la nécessité de la lutte contre le terrorisme, que je vous proposerai d’adopter sans modification les articles 8, 11 et 12 qui autorisent les services du ministère de la défense à accéder à certains grands fichiers administratifs – immatriculations, permis de conduire, cartes d’identité, passeports, application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France – et aux fichiers de police judiciaire du ministère de l’intérieur, ceci pour protéger leurs agents lors de certaines missions d’intervention, et pour sécuriser leurs procédures de recrutement. Je vous proposerai de réserver le même sort à l’article 9, qui élargit l’accès des services de renseignement au fichier national transfrontière et au système européen de traitement des données d’enregistrement et de réservation, lesquels concernent les personnes se rendant ou en provenance d’un pays non membre de l’Union européenne.

En revanche, la possibilité offerte par l’article 10 d’un nouveau traitement des données PNR (Passenger Name Record) pose davantage de problèmes. Le nouveau fichier de ces données personnelles transmises par les transporteurs aériens concernerait potentiellement tous les voyageurs internationaux quittant la France ou y atterrissant, et il permettrait le « profilage » des individus dangereux avant leur départ ou leur arrivée en France – ceci dans le cadre de la lutte contre toutes les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation et contre un ensemble très large d’infractions punies de plus de trois ans d’emprisonnement.

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Ce fichier PNR anticipe sur une directive européenne en cours de négociation et qui soulève bien des oppositions : au Parlement européen, la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (en abrégé, la LIBE) s’est exprimée contre, tandis que le groupe européen des autorités de protection, les Cnil européennes – et la nôtre, en particulier – ont émis les plus fortes réserves sur le projet transmis par la Commission européenne. Dans ces conditions, je vous proposerai non pas de supprimer l’article 10 – ce qui serait possible, en attendant la directive – mais de sécuriser son dispositif, en encadrant le fonctionnement de l’unité de gestion du traitement automatisé, qui s’intercalera entre les transporteurs aériens et les services utilisateurs, mais aussi en rappelant la position constante au Sénat sur la protection des libertés publiques, position que nous avons exprimée – la directive à peine esquissée – en adoptant à l’unanimité, en 2009 et 2011, les résolutions d’Yves Détraigne et de Simon Sutour.

Toujours sur ce chapitre, je vous proposerai, enfin, de sécuriser le dispositif de l’article 13, qui autorise la géolocalisation en temps réel.

Second volet de notre avis, les articles relatifs à la justice militaire. J’avais préparé deux amendements. Je vais retirer le premier, le plus important, mais je veux évoquer la question devant vous. Il s’agit de la question du monopole du parquet lors de faits commis à l’occasion d’opérations militaires. Le ministre, le Gouvernement, le Président de la République tiennent beaucoup à ce monopole, car tout le monde garde à l’esprit l’affaire d’Uzbin, en Afghanistan. La question est difficile car il y a une tendance au rapprochement entre procédure militaire et procédure pénale depuis la loi « Badinter » de 1982, confirmée par d’autres lois, dont celle de 1999, que l’on doit à notre collègue Alain Richard, alors ministre de la défense. Dans ce cadre, on pourrait penser qu’il est possible de s’aligner sur le droit commun, c’est-à-dire donner au parquet le monopole des poursuites en matière de délits, et permettre la constitution de partie civile en matière de crime. C’était le sens de l’amendement que j’avais déposé. Après réflexions et consultations, j’ai décidé de le retirer, car, eu égard aux possibilités d’instrumentalisation des procédures, il ne faudrait pas que des personnes hostiles aux intérêts de la France puissent mener des procédures dilatoires ou abusives.

Le second amendement porte sur l’article 17 du projet de loi. Cet article est relatif, quant à lui, à l’enquête en recherche des causes de la mort. Il vise à instaurer une présomption simple selon laquelle la mort violente d’un militaire en opération à l’étranger est présumée ne pas être de causes inconnue ou suspecte. Mais cette présomption simple peut être renversée par tout moyen. Autrement dit, cette disposition n’a aucun effet pratique par rapport au mécanisme actuel et a plutôt une valeur symbolique. J’ai lu avec soin l’avis consultatif du Conseil supérieur de la fonction militaire qui a pris position contre cet article. C’est pour cela que je vous proposerai un amendement visant à supprimer cet article.

Mes chers collègues, j’ai examiné ce texte dans un esprit de responsabilité, celui qu’exige la défense des intérêts de notre pays, en m’attachant à renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement sur des actions très sensibles – qu’il s’agisse des opérations extérieures ou du traitement des fichiers informatiques –, où nous devons préserver l’équilibre entre la sécurité et les libertés publiques : c’est le sens des amendements que je vous proposerai d’adopter.

M. Jean-Jacques Hyest. – Les services de renseignement ont éprouvé de la méfiance lorsqu’en 2007 nous avons institué la délégation parlementaire au renseignement : c’est pourquoi nous avions pris le soin de prévoir une commission de vérification des fonds

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spéciaux, distincte de la délégation. Monsieur le rapporteur, je serais plus prudent que vous en matière de divulgation du secret : vous pensez que la délégation pourra examiner les comptes des services sans compromettre le secret des opérations ; mais dès lors qu’ils devront présenter leurs comptes, les services devront justifier les opérations, ce qui fait peser un risque de divulgation d’informations sensibles.

Je crois, ensuite, que nous devons prêter la plus grande attention aux libertés publiques et à la protection de la vie privée. En 1991, la loi a interdit les écoutes téléphoniques sauf autorisation du Premier ministre ; ce système a bien fonctionné pour les écoutes. L’évolution des techniques, cependant, étend les possibilités d’atteinte à la vie privée : il y a eu les « fadettes », maintenant les fichiers des réseaux sociaux et la géolocalisation. En 2006, nous avons adopté un nouveau dispositif, adapté à l’évolution des techniques et à la lutte contre le terrorisme : le ministère de l’intérieur a équipé une plateforme avec le matériel pour intervenir et même géolocaliser. Le haut fonctionnaire de sécurité qui en est responsable, rend compte à la CNCIS – c’est très bien, mais cette plateforme sera bientôt obsolète et ce n’est pas avec le texte bricolé que le Gouvernement nous présente aujourd’hui, qu’on répond correctement aux défis que nous connaissons !

J’avais une proposition, je vous l’ai transmise aussi bien qu’au ministre de la défense. On me répond que c’est « une bombe », que je vais trop loin : je crois plutôt que nous devons tout faire pour que les procédures ne soient pas détournées au détriment des libertés publiques et que nous devons prendre exemple sur notre encadrement des écoutes téléphoniques, où l’autorisation explicite du Premier ministre s’est avérée suffisamment protectrice, sans empêcher l’action publique.

M. Christian Cointat . – Sur ces sujets sensibles où le contrôle est nécessaire mais l’efficacité indispensable, le mieux peut facilement devenir l’ennemi du bien. Je m’inquiète, Monsieur le rapporteur, qu’avec vos amendements à l’article 5, vous n’élargissiez au-delà du raisonnable l’accès que la délégation parlementaire au renseignement aurait à des documents très sensibles.

En revanche, je vous suivrai sur la fusion de la CVFS dans la délégation et je partage votre point de vue sur le fichier PNR : nous devons être fermes face aux diktats américains dont les fins, si l’on en croit la presse, ne sont pas toujours avouables…

M. Gaëtan Gorce. – Aujourd’hui, personne n’est en mesure de vérifier si nos services de renseignement appliquent véritablement les règles que nous édictons pour les opérations extérieures. De même pour le traitement des informations et données personnelles : des règles et procédures existent bien, mais nous ne sommes pas en mesure de savoir précisément leur degré d’application dès lors qu’est invoqué le secret-défense – au-delà de ce que veulent bien nous en dire les responsables des services spécialisés. Nous avons reçu l’assurance que les données personnelles n’étaient pas systématiquement « traitées » pour les citoyens français, mais rien ne nous est dit pour les citoyens d’autres pays : ce n’est pas anodin. Dans ces conditions, c’est bien à une autorité parlementaire, comme la délégation parlementaire au renseignement, qu’il revient d’examiner la conciliation effective entre les principes de sécurité et les libertés publiques.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Je vous remercie, M. Hyest, de vos remarques toujours très informées. Doit-on tout faire pour que des informations sur des opérations en cours ne soient pas divulguées ? Assurément, et c’est bien pourquoi je vous proposerai, à l’article 5, exclure explicitement les opérations en cours du champ de

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compétence de la délégation. Cependant, une fois l’opération achevée, pourquoi en interdire toute évocation dans les conditions bien encadrées de la délégation parlementaire ? Je partage votre grande prudence envers le risque de divulgation d’informations sensibles, mais je pense, d’expérience – que je crois être aussi la vôtre –, que la délégation parlementaire au renseignement est bien assurée contre ce risque.

Sur l’encadrement des écoutes mis en place en 1991, je prends acte de vos propos informés et de votre opinion. Nous avons travaillé à partir de votre amendement pour encadrer la géolocalisation : nous l’avons complété, mais votre proposition initiale y est si prégnante, que je pourrais presque vous proposer de le cosigner – à tout le moins, je veux croire que vous aurez satisfaction.

Je vous remercie également, M. Cointat, mais non sans vous faire remarquer qu’en matière de prérogatives parlementaires, la France est encore très timorée par rapport à des pays comme les États-Unis, l’Allemagne et la Belgique, où le Parlement peut effectuer des contrôles plus approfondies dans les services de renseignement.

Je vous remercie enfin, M. Gorce, de souligner qu’en traitant systématiquement des milliards d’informations banales de notre vie privée, – de celles que l’on communique sans se méfier ou qu’on affiche soi-même sur les réseaux sociaux –, des organismes américains de renseignement ont posé un problème de libertés publiques à l’échelle mondiale. Ce sujet est devenu majeur avec l’évolution rapide des capacités techniques de stockage et de traitement de l’information : je crois que nous pourrions nous en saisir dans notre commission, pour y réfléchir plus avant – mais aussi que votre remarque conforte mon souhait de renforcer les prérogatives de la délégation parlementaire au renseignement.

M. Jean-Pierre Michel, président. – Nous passons à l’examen des amendements.

Article 5

L’amendement n° 1 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Avec l’amendement n° 2, je vous propose de préciser que la délégation au renseignement « recueille les informations utiles à l’accomplissement de sa mission » : c’est la rédaction proposée en 2007 par le rapporteur M. Garrec ainsi que par M. Vinçon, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, mais retirée à la demande du ministre.

M. Alain Richard . – Je suis perplexe. Ou bien la délégation recueille ces informations auprès de l’administration – et c’est inutile de le préciser, puisque c’est déjà le cas ; ou bien ce verbe « recueille » donne un pouvoir d’enquête interne à la délégation – et ce serait une erreur sérieuse car non seulement la délégation n’est pas faite pour de telles enquêtes, mais, surtout, ce pouvoir affecterait profondément la sécurité des services et leur fiabilité pour leurs partenaires étrangers.

M. Gaëtan Gorce. – Je défendrai une position inverse. Un gouvernement ne voit jamais d’un bon œil le Parlement mettre le nez dans ses affaires, mais c’est bien au Parlement d’assurer un contrôle du pouvoir exécutif, y compris dans les domaines sensibles. Nous voulons bien croire les services quand ils affirment ne pas traiter systématiquement les données personnelles contenues dans les fichiers administratifs, mais nous n’avons aucun

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moyen de le vérifier. Je ne remets nullement en cause l’éthique de nos services de renseignement, mais je crois indispensable d’être en mesure de vérifier les assurances qu’ils nous donnent : nous sommes dans notre rôle et c’est du reste ce que nous faisons avec tous les autres agents et organismes au service de la Nation. Nous devons pouvoir, en cas de doute, nous assurer que les libertés publiques sont garanties effectivement, que les services appliquent effectivement la loi : c’est normal dans un Etat de droit et cela commence par le recueil d’informations.

M. Christian Cointat . – Le propos très informé de M. Richard renforce mon inquiétude : le verbe « recueille » renvoie au fait d’aller chercher l’information, comme nous le faisons dans une commission d’enquête, ce qui compromettrait toute activité de renseignement et de coopération en matière de renseignement. Je suis pour la transparence et l’information du Parlement, mais je sais aussi que s’il y a bien une chose que le Parlement ne sait pas faire, c’est de garder un secret ! Je préfèrerais donc que la délégation « reçoive » l’information, plutôt qu’elle la « recueille ».

M. Jean-Jacques Hyest. – Cette phrase ne me paraît pas nécessaire et elle risque d’être mal interprétée par nos partenaires étrangers, qui sont, comme nous le sommes, très méfiants quand il s’agit de partager des informations sensibles : il faut faire très attention sur ce sujet, parce qu’au moindre risque perçu de divulgation, l’information disparaît.

M. Gaëtan Gorce. – Je comprends ces objections. Cependant, le Parlement français a suivi de près les opérations de la Première guerre mondiale, dans le cadre de son comité secret, et le Parlement britannique la Seconde guerre mondiale… L’argument que le Parlement ne saurait garder un secret me paraît parfaitement irrecevable dans son principe. Il faut peut-être encadrer davantage l’accès à la délégation parlementaire, le déroulement de ses travaux, mais elle me semble parfaitement légitime pour contrôler l’application de la loi par nos services de renseignement.

M. Jean-Pierre Michel, président. – Ne vaudrait-il pas mieux écrire que la délégation « est destinataire » des informations utiles à l’accomplissement de sa mission ?

M. Christian Cointat . – Je préfèrerais : « elle reçoit ».

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Je préciserai ce point en séance : il ne s’agit nullement, dans mon esprit, de confier à la délégation les pouvoirs coercitifs d’une commission d’enquête parlementaire, mais bien d’affirmer que l’information de la délégation ne se limite pas aux propos que lui tiennent les responsables qu’elle auditionne – et qui sont tenus de venir devant elle, dès lors qu’ils relèvent de la liste légale des personnes que la délégation peut entendre.

M. Jean-Jacques Hyest. – Je ne suis pas convaincu par votre précision rédactionnelle, qui me semble tautologique : car si la délégation ne dispose pas des informations utiles à l’accomplissement de sa mission, à quoi peut-elle bien servir ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Je me rallie à la proposition de notre président et rectifie mon amendement en conséquence : la délégation « est destinataire des informations utiles à l’accomplissement de sa mission ».

M. Christian Cointat . – Pourquoi ne pas écrire plutôt qu’elle reçoit ou qu’elle est destinataire de « toutes » ces informations ?

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M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Ce serait aller trop loin, pour le coup…

L’amendement n° 2 rectifié est adopté.

L’amendement n° 3 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Avec l’amendement n° 4, je précise que la délégation peut entendre non seulement les directeurs en fonction des services mais aussi, avec leur accord, les agents en fonction.

M. Christian Cointat . – Peut-être faut-il poser des limites, ou bien la délégation risque d’auditionner des subalternes qui ne seront pas habilités à délivrer autre chose que des informations générales et qui pratiqueront la langue de bois…

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – La transparence a ses limites : lorsqu’on vous fait visiter une installation informatique, on vous montre certes tout, mais sans explication on n’y comprend pas grand-chose – et les directeurs des services eux-mêmes ne connaissent pas toutes les subtilités techniques. C’est là où la participation des techniciens est importante : elle améliore notre information, tout simplement.

L’amendement n° 4 est adopté, de même que l’amendement n° 5.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Avec l’amendement n° 6, je précise que l’audition des directeurs d’administration centrale ayant à connaître des activités des services renseignement, n’est pas conditionnée par l’accord préalable de leur ministre de tutelle : c’est le régime de l’audition des responsables de ces services.

M. Jean-Jacques Hyest. – Ces directeurs peuvent être déjà entendus, c’est la pratique…

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Oui, mais ce sera désormais dans la loi.

L’amendement n° 6 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Avec l’amendement n° 7, je précise que la délégation parlementaire au renseignement est destinataire des rapports de l’inspection des services de renseignement, qui doit être créée prochainement, ainsi que des rapports des services d’inspection des ministères portant sur les services de renseignement qui relèvent de leur compétence.

M. Christian Cointat . – Ces rapports ne sont-ils pas couverts par le secret-défense ?

M. Alain Richard . – Une partie l’est, l’autre non.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Le Gouvernement m’a dit accepter cet amendement.

L’amendement n° 7 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – L’amendement n° 8 fusionne la commission de vérification des fonds spéciaux (CVFS) et la délégation parlementaire au

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renseignement, solution qui m’est apparue bien plus claire que l’intégration de la commission en tant que « sous formation » de la délégation – qui obligerait les quatre parlementaires qui en seraient membres à ne rien communiquer sur les comptes spéciaux à leurs collègues de la délégation...

M. Alain Richard . – Le Gouvernement devait avoir un motif pour présenter ce montage apparemment peu commode : vous l’a-t-il communiqué ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Pas explicitement et je ne vois pas d’autre raison qu’une volonté de limiter le nombre de parlementaires qui contrôleront les fonds spéciaux…

M. René Garrec. – En 2007, le Gouvernement voulait même limiter à deux le nombre de parlementaires dans la CVFS…

M. Alain Richard . – Cette commission est composée également, en théorie, de magistrats honoraires de la Cour des comptes…

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Effectivement, mais ils n’y sont jamais venus, et le Conseil constitutionnel a jugé qu’en dépit de cette participation statutaire de magistrats, la CVFS était un organisme parlementaire.

L’amendement n° 8 est adopté.

L’amendement n° 9 est adopté et il devient article additionnel.

Article 6

L’amendement n° 10 est adopté.

Article 10

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – L’amendement n° 11 est le premier d’un ensemble que je vais vous proposer pour encadrer la création du nouveau fichier des données PNR transmises par les transporteurs aériens. J’ai rappelé que ce fichier est proposé par anticipation d’une directive européenne en cours de négociation et dont la rédaction, à ce stade, déclenche bien des protestations au nom de la protection des libertés publiques, en particulier des CNIL européennes et de la commission « LIBE » du Parlement européen. Le différend porte principalement sur la possibilité offerte aux services spécialisés d’utiliser ces fichiers très larges pour « profiler » des suspects – en d’autres termes, pour identifier des individus comme suspects en fonction d’indicateurs agrégeant des données personnelles.

Les amendements que je vous propose s’inspirent très directement des deux résolutions proposées par Yves Détraigne et Simon Sutour sur les projets successifs de PNR européens – et adoptées par le Sénat le 3 mars 2009 et le 18 mai 2011.

L’amendement n° 11 limite le nouveau fichier PNR aux vols extra-communautaires. Comme l’écrivait Yves Détraigne dans son rapport de 2011, c’est « à cette condition, que le principe de proportionnalité est respecté », alors que l’extension du fichier aux vols intracommunautaires romprait « l’équilibre entre sécurité et liberté ».

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M. Simon Sutour. – Ce sujet est très important et fait l’objet de plusieurs débats – en particulier au Sénat, puisque nous en parlerons au titre du contrôle parlementaire le 17 octobre, et je pense également aux propositions de la commissaire européenne Viviane Reding. Je crois que dans la négociation en cours sur le projet de directive PNR, nous devons envoyer un signal fort au Gouvernement, pour la plus grande vigilance en matière de libertés publiques. Le Conseil des ministres européens et le Parlement européens sont décisionnaires, nous savons les critiques émises par nos collègues parlementaires européens, nous avons notre rôle à jouer. Comme président de la commission des affaires européennes, j’ai déjà, sur ce dossier, refusé de lever la réserve parlementaire et le Gouvernement a dû, en conséquence, s’abstenir sur le projet de directive – notre ancienne collègue Anne-Marie Escoffier m’y avait alors bien aidé. Cela dit, une fois que la directive aura été adoptée, elle s’imposera.

M. Alain Richard . – J’ai un doute sur la portée de ce que nous ferons, car effectivement, la directive l’emportera et si les mesures que nous prenons aujourd’hui lui sont contraires, nous devrons en changer.

Sur le fond, ensuite, vous nous proposez qu’il n’y ait aucun contrôle supplémentaire au sein de l’Union européenne…

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Les contrôles existent, je propose seulement que le fichier PNR ne porte pas sur les vols intracommunautaires…

M. Alain Richard . – Oui, mais chacun sait qu’à l’intérieur de l’Union, les contrôles ne sont pas appliqués partout avec la même rigueur, qu’il y a des maillons faibles, comme la Grèce, et nous savons aussi les réticences que suscite l’intégration de la Roumanie et de la Bulgarie à l’espace Schengen. Dans ces conditions, pourquoi limiter nos moyens d’intercepter des suspects qui auront, exprès, transité par ces pays ?

Enfin, je signale que la commission « LIBE » du Parlement européen est compétente seulement sur les questions de libertés publiques, elle n’a pas les compétences qui sont les nôtres car le Parlement européen n’est pas compétent sur les questions d’ordre public, de sécurité, ni de défense, qui restent des compétences étatiques. Dès lors, la commission « LIBE » n’a pas, comme nous, à concilier les principes de liberté et de sécurité – ce qui me paraît expliquer largement sa position, qui aurait été probablement différente si elle avait les compétences d’une commission des lois…

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – L’avant-projet de directive ne vise que les vols extra-communautaires, laissant la faculté aux États-membres d’être plus contraignants. Ensuite, les moyens de contrôle ne manquent pas pour les vols intra-communautaires, en particulier le fichier des visas, le fichier Eurodac, etc… Mon amendement me paraît donc utile pour réaffirmer la position constante du Sénat français, c’est un élément à prendre en compte dans la négociation de la directive, sans préjuger de ce qu’en sera le résultat.

M. Simon Sutour. – Je vous rejoins complètement : nous ne devons négliger aucun moyen pour garantir nos libertés publiques. Il est important de réaffirmer nos principes lorsque l’on voit combien il est difficile de négocier sur ces questions avec les États-Unis…

M. Yves Détraigne. – Je crois également que nous devons persévérer, plutôt que changer d’avis en pleine négociation.

L’amendement n° 11 est adopté.

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M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Avec l’amendement n° 12, je vous propose de préciser le fonctionnement de l’unité de gestion du traitement automatisé à laquelle les compagnies aériennes transmettront les informations PNR et qui organisera leur traitement automatisé après s’être assurée de la qualité de ces informations. Le texte renvoie ces éléments au décret : je les crois suffisamment substantiels pour figurer dans la loi.

M. Gaëtan Gorce. – En encadrant ainsi la constitution même du fichier PNR, vous confortez ma position sur le traitement des données en général : si l’on ne dispose pas des moyens d’en vérifier l’effectivité, les garanties supplémentaires qu’on apporte à la protection des libertés peuvent rester théoriques… Je vous propose, en conséquence, de préciser dans le texte que la délégation parlementaire au renseignement est compétente pour vérifier si la constitution des fichiers et leur traitement automatisé respectent les garanties légales de protection des libertés publiques, car la CNIL n’est pas habilitée à ce contrôle.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Vous anticipez sur l’amendement n° 15, me semble-t-il.

L’amendement n° 12 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Sur l’amendement n° 13, je rappelle que le texte n’autorise la création du fichier PNR que pour quatre ans. Il faudra donc vérifier dans l’intervalle si le profilage automatisé des individus est pertinent ou pas. L’exposé des motifs du projet de directive invite d’ailleurs les gouvernements à y travailler.

L’amendement n° 13 est adopté.

L’amendement n° 14 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Avec l’amendement n° 15, je vous propose de placer le nouveau fichier PNR sous le contrôle de la CNIL.

M. Alain Richard . – Ce nouveau fichier entre dans le champ de compétence de la CNIL : votre amendement est redondant avec la loi de 1978.

M. Gaëtan Gorce. – La loi de 1978 prévoit des aménagements très substantiels de la protection des libertés quand des questions de défense et de sécurité nationale sont en jeu, y compris le traitement de données relatives à l’appartenance religieuse ou à l’opinion politique. Ces aménagements ne me choquent pas, dès lors qu’ils sont encadrés et que l’application des règles peut être effectivement contrôlée. Or, la loi de 1978 ne donne pas à la CNIL la possibilité d’un tel contrôle sur les services de renseignement, c’est bien là que le bât blesse…

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Il est vrai, M. Richard, que l’alinéa 7 de cet article prévoit que la CNIL est consultée sur le décret en Conseil d’État…

M. Alain Richard . – Ce qui rend la répétition de la loi de 1978 d’autant moins nécessaire… Du reste, la loi de 1978 a été entièrement réécrite par celle de 2004.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Je vais retirer l’amendement, en me réservant de revenir sur ce sujet en séance et de préciser le rôle de la CNIL.

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M. Gaëtan Gorce. – La CNIL sera effectivement compétente pour statuer sur l’encadrement du traitement des données, mais pas pour contrôler l’effectivité de ces règles : c’est bien pourquoi je vous propose de préciser que la délégation parlementaire au renseignement est compétente pour vérifier l’application des règles.

L’amendement n° 15 est retiré.

Article 13

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – M. Hyest reconnaîtra dans l’amendement n° 16 ses propositions sur la géolocalisation – que la commission des affaires étrangères et de la défense n’a pas retenues.

Je vous propose, en effet, d’unifier les dispositifs de recueil des données de connexion – dont les « fadettes » – prévus par la loi du 10 juillet 1991 sur les interceptions de sécurité et par la loi anti-terroriste du 23 janvier 2006. Cette unification est nécessaire, même si les modalités que je vous en propose sont perfectibles. Ces modalités sont proches de celles prévues par la loi de 1991 : la géolocalisation devra pareillement être motivée par la recherche des renseignements intéressant la sécurité nationale, la sauvegarde des éléments essentiels du potentiel scientifique et économique de la France, ou la prévention du terrorisme, de la criminalité et de la délinquance organisées et de la reconstitution ou du maintien de groupements dissous ; les autorisations seront données par le Premier ministre et la CNCIS effectuera un contrôle a posteriori, en ayant un accès plein et entier au dispositif technique de recueil des données. La géolocalisation en temps réel sera possible dans des conditions plus strictes, sur demande écrite et motivée du ministre de la défense, du ministre de l’intérieur ou du ministre chargé des douanes, ou des personnes que chacun d’eux aura spécialement désignées, et sur décision du premier ministre. Chaque autorisation de géolocalisation aura une durée de validité limitée.

M. Alain Richard . – Qu’en pense le ministre de l’intérieur ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – Il convient que le sujet est devenu urgent et qu’il faut y travailler…

M. Alain Richard . – C’est donc un avis défavorable ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – En tout état de cause, nous apportons notre contribution à un sujet que le Gouvernement reconnaît urgent…

L’amendement n° 16 est adopté.

Article 17

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. – En ce qui concerne les articles relatifs à la justice militaire, conformément à ce que j’expliquais tout à l’heure, je retire l’amendement à l’article 18 en raison des spécificités de l’action des militaires. Reste l’amendement n° 17, visant à supprimer l’article 17.

Cette suppression se justifie pour deux raisons : l’article 17 n’a aucun effet pratique, d’une part, et le Conseil supérieur de la fonction militaire, consulté, a donné un avis défavorable à cet article.

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L’article 17 instaure en effet une présomption simple, selon laquelle la mort violente d’un militaire dans une action de combat se déroulant dans le cadre d’une opération militaire hors du territoire de la République est présumée ne pas avoir de cause suspecte ou inconnue. Or, cette présomption simple peut être renversée par tout moyen : l’officier de police judiciaire des forces armées pourra ouvrir une enquête sur les recherches de cause de la mort s’il apporte des commencements de preuves, des éléments selon lesquels les circonstances de la mort sont inconnues ou suspectes. Cette innovation ne paraît donc pas utile par rapport au régime actuel fondé sur l’article 74 du code de procédure pénale, où l’enquête n’est pas systématique, mais menée lorsqu’il y a un doute.

Je vous propose en conséquence de supprimer cet article.

M. Alain Richard . – Les articles relatifs à la justice militaire, que le rapporteur propose pour l’essentiel d’adopter, répondent à une préoccupation de plus en plus forte chez les militaires. En effet, dans le régime actuel, tout acte en opération, voire en entraînement, peut relever de la justice pénale dès lors qu’un militaire a été blessé ou tué, tout ordre donné peut entraîner la mise en examen pour homicide involontaire. Toute erreur, tout tir fratricide entre dans ce champ, quelles que soient les difficultés des actions militaires. Cela peut concerner un officier mais aussi un sergent.

Ce facteur est un motif d’inquiétude et de démotivation pour les chefs militaires comme pour les officiers qui commandent directement l’action : c’est pourquoi je crois plus sage de retirer l’amendement n° 18 comme l’a fait le rapporteur.

En ce qui concerne l’amendement visant à supprimer l’article 17, je suis de l’avis du rapporteur mais pour une autre raison que celles évoquées. Cet article traite de l’enquête sur les causes de la mort. En cas de décès, une enquête est menée par le commandement, mais aussi par les prévôts, c’est-à-dire les gendarmes qui accompagnent les militaires lors des opérations et qui ont justement la fonction d’y mener des opérations de police judiciaire. Je comprends le souhait du commandement de ne pas être « envahi » par des enquêtes judiciaires et je comprends que le Gouvernement instaure une présomption simple pour éviter l’enquête systématique en recherche des causes de la mort mais je comprends aussi que le Conseil supérieur de la fonction militaire - qui est en réalité l’équivalent du Conseil supérieur de la fonction publique et que je considère comme représentatif – ait donné un avis défavorable à cette disposition : pour les militaires du rang notamment, cette enquête est une garantie car elle permettra à leurs camarades comme à leurs familles de savoir si la mort résulte d’un tir ami ou d’un tir de l’ennemi. L’article 17 était donc excessif

L’amendement n° 17 est adopté, il supprime l’article 17.

L’amendement n° 18 est retiré.

La commission adopte émet un avis favorable aux articles dont elle s’est saisie, sous réserve de l’adoption de ses amendements.

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Justice de première instance – Examen du rapport d’information (sera publié dans le prochain bulletin)

La commission procède à l’examen du rapport d’information de Mme Virginie Klès et M. Yves Détraigne sur « La justice de première instance ».

Le compte rendu de l’examen de ce rapport d’information figurera au prochain bulletin des commissions.

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COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES

Mercredi 9 octobre 2013

- Présidence de M. Jean-Jacques Urvoas, député, président -

Commission mixte paritaire sur le projet de loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer et le projet de loi organique portant actualisation de la

loi n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie

Conformément au deuxième alinéa de l’article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer et du projet de loi organique portant actualisation de la loi n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie s’est réunie à l’Assemblée nationale le mercredi 9 octobre 2013.

Elle procède d’abord à la désignation de son bureau, constitué de M. Jean-Jacques Urvoas, député, président, et M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, vice-président, M. René Dosière, député, étant désigné rapporteur pour l’Assemblée nationale, et Mme Catherine Tasca, sénatrice, rapporteure pour le Sénat.

La commission mixte paritaire est ensuite passée à l’examen des dispositions du projet de loi organique portant actualisation de la loi organique n° 99 209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, restant en discussion.

M. René Dosière, député, rapporteur pour l’Assemblée nationale, a indiqué que les deux projets de loi examinés par la commission mixte paritaire avaient été adoptés à l’unanimité au Sénat puis à l’Assemblée nationale.

S’agissant du projet de loi organique, il a souligné que les différences entre les textes adoptés par les deux assemblées sont mineures. L’Assemblée nationale a en effet souhaité ne pas revenir sur des dispositions adoptées par le Sénat. Elle a également procédé à un ajout concernant l’indépendance des autorités administratives indépendantes de la Nouvelle-Calédonie qui a été renforcée grâce à un régime d’incompatibilités. Une autre modification a eu pour objet de diminuer les indemnités des élus. Enfin, et c’est la différence principale, sur la proposition de notre collègue Philippe Gomes, l’Assemblée nationale a adopté une rédaction plus protectrice de la justice civile coutumière que celle votée initialement par le Sénat. Compte tenu de cette absence de réelle divergence, il a indiqué être facilement parvenu à un accord sur ce texte avec la rapporteure au nom du Sénat, Mme Catherine Tasca.

S’agissant du projet de la loi ordinaire, M. René Dosière a estimé que les différences entre l’Assemblée nationale et le Sénat n’appelaient pas d’observation particulière.

Mme Catherine Tasca, sénatrice, rapporteure pour le Sénat, a salué la sérénité des débats qui se sont tenus au sein des assemblées sur le projet de loi organique. Cette sérénité témoigne d’un consensus politique sur la question calédonienne depuis l’adoption de l’Accord de Nouméa. Ce projet de loi organique participe de l’approfondissement de ce

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processus et vient parachever le statut de la Nouvelle-Calédonie. Sur ce texte que le Sénat avait adopté en première lecture à l’unanimité, l’Assemblée nationale, à l’invitation de son rapporteur, a conservé les apports essentiels de la première assemblée saisie, traduisant un profond respect entre les deux chambres. Neuf articles du projet de loi organique ont d’ailleurs été adoptés dans les mêmes termes. Elle a souligné que les propositions de rédaction présentées en commun avec son homologue de l’Assemblée nationale – à des fins uniquement de précision du texte – ne devraient soulever aucune objection de la part du Sénat.

Mme Catherine Tasca a cependant attiré l’attention sur les modalités de jugement de la réparation civile à la suite d’un procès pénal lorsque la victime et l’auteur de l’infraction relèvent tous deux du statut civil coutumier. Le Sénat, adoptant un amendement de M. Thani Mohamed Soilihi avait opté pour une solution protectrice qui permettait à la juridiction pénale de droit commun, complétée par deux assesseurs coutumiers, de statuer directement. Cette solution était respectueuse de la coutume puisque ces deux assesseurs coutumiers étaient présents et elle permettait un règlement, en une fois, de l’affaire soumise à la justice. Elle s’est déclarée sensible aux objections qui ont été émises en matière de bonne administration de la justice, ce qui a conduit l’Assemblée nationale à opter pour un dispositif différent bien que s’inscrivant dans la même perspective. Les deux versions ont leurs avantages et inconvénients respectifs, aucune n’étant techniquement meilleure que l’autre. Dans un souci de compromis, elle a invité le Sénat à reprendre la rédaction de l’Assemblée nationale.

S’agissant du projet de loi ordinaire, Mme Catherine Tasca a relevé que les débats à l’Assemblée nationale avaient été riches et avaient contribué à développer encore le texte. Ainsi, 30 articles additionnels ont été adoptés, dont certains résultent d’amendements du Gouvernement, dont la primeur a été réservée à l’Assemblée nationale. Il serait sans doute de bonne méthode que le Gouvernement puisse présenter sur les textes relatifs aux outre-mer des projets de loi plus complets dès le stade du dépôt, afin de permettre les conditions d’un débat complet dans chaque chambre.

Cette réserve méthodologique étant posée, Mme Catherine Tasca a indiqué que le Sénat n’avait pas d’opposition majeure sur les dispositions en discussion. Elle a précisé qu’elle proposerait cependant certaines suppressions d’articles. Ces suppressions sont, du fait des délais impartis, dictées par la prudence qu’il convient d’avoir lorsque des doutes s’élèvent sur la contradiction avec des dispositions existantes.

Enfin, Mme Catherine Tasca a salué, en particulier, les apports introduits par l’Assemblée nationale sur la lutte contre l’orpaillage illégal et la pêche illégale en Guyane, ces dispositions permettant de renforcer l’efficacité de la lutte menée contre ces pratiques, pour certaines, criminelles et contre lesquelles la gendarmerie nationale et les armées luttent quotidiennement dans ce département français.

Mme Catherine Tasca a invité à adopter ce projet de loi, sous réserve du vote des propositions de rédaction soumises à la commission.

Examen des articles du projet de loi organique

Article 1er

La commission mixte paritaire a adopté l’article 1er dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

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Article 2

La commission mixte paritaire a adopté l’article 2 dans la rédaction de l’Assemblée nationale, sous réserve d’une modification rédactionnelle.

Article 4

La commission mixte paritaire a adopté l’article 4 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 5

La commission mixte paritaire a adopté l’article 5 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 6

La commission mixte paritaire a adopté l’article 6 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 7 bis

Mme Catherine Tasca, rapporteure au nom du Sénat, a présenté une première proposition de rédaction commune des deux rapporteurs, ayant pour objet d’étendre la réglementation de la mise à disposition des véhicules aux membres et aux agents du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, dans les conditions fixées par une délibération du congrès.

Mise aux voix, cette proposition de rédaction des rapporteurs a été adoptée.

La commission a ensuite adopté l’article 7 bis, ainsi modifié par cette proposition de rédaction.

Article 8 A

La commission mixte paritaire a adopté l’article 8 A, sous réserve d’une modification rédactionnelle.

Article 8

La commission mixte paritaire a adopté l’article 8 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 12

La commission mixte paritaire a adopté l’article 8 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 14

La commission mixte paritaire a adopté l’article 14 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

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Article 16

La commission mixte paritaire a adopté l’article 16 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 17

La commission mixte paritaire a adopté l’article 17 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 18

M. René Dosière, rapporteur au nom de l’Assemblée nationale, a indiqué qu’il convenait de remplacer le délai d’un mois prévu par le projet de loi organique pour l’organisation du débat d’orientation budgétaire devant les assemblées de province, par un délai de six semaines, afin que ce débat précède effectivement la présentation du budget.

La commission mixte paritaire a adopté l’article 18 dans la rédaction de l’Assemblée nationale, sous réserve de cette modification.

Article 19

La commission mixte paritaire a adopté l’article 19 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 19 bis

La commission mixte paritaire a adopté l’article 19 bis dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 20

La commission mixte paritaire a adopté l’article 20 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 21

La commission mixte paritaire a adopté l’article 21 dans la rédaction de l’Assemblée nationale, sous réserve de modifications rédactionnelles.

Article 22

La commission mixte paritaire a adopté l’article 22 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 23

La commission mixte paritaire a adopté l’article 23 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

La commission mixte paritaire a ensuite adopté l’ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi organique portant actualisation de la loi organique n° 99-209.

701

Examen des articles du projet de loi

Puis la commission mixte paritaire est passée à l’examen des dispositions du projet de loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer, restant en discussion

Article 1er bis A

La commission mixte paritaire a adopté l’article 1er bis A dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 1er bis

Mme Catherine Tasca, rapporteure au nom du Sénat, a indiqué que l’une des modifications rédactionnelles proposées, qui remplace les mots : « à des agents communaux, en particulier aux agents de police municipale » par les mots : « aux agents publics », vise à étendre l’objet de l’habilitation à des collectivités comme Saint Barthélemy qui ne comporte pas de commune.

La commission mixte paritaire a adopté l’article 1er bis dans la rédaction de l’Assemblée nationale, ainsi modifié.

Article 2

M. René Dosière, rapporteur pour l’Assemblée nationale, a indiqué que la proposition de rédaction commune présentée par les rapporteurs était destinée à conditionner l’entrée en vigueur des dispositions relatives aux sociétés publiques locales des communes de Nouvelle-Calédonie à l’entrée en vigueur de celles applicables en la matière à la Nouvelle-Calédonie et aux assemblées de province.

Mise aux voix, la proposition de rédaction des rapporteurs a été adoptée.

La commission mixte paritaire a ensuite adopté l’article 2 dans la rédaction de l’Assemblée nationale, ainsi modifié par cette proposition de rédaction.

Article 2 bis

La commission mixte paritaire a adopté l’article 2 bis dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 3

M. René Dosière, rapporteur pour l’Assemblée nationale, a indiqué que la proposition de rédaction présentée par les rapporteurs était identique à la précédente, sur l’article 2.

Mise aux voix, la proposition de rédaction des rapporteurs a été adoptée.

La commission mixte paritaire a ensuite adopté l’article 3 dans la rédaction de l’Assemblée nationale, ainsi modifié par cette proposition de rédaction.

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Article 4

La commission mixte paritaire a adopté l’article 4 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 5

La commission mixte paritaire a maintenu la suppression de cet article par l’Assemblée nationale.

Article 5 bis

La commission mixte paritaire a adopté l’article 5 bis dans la rédaction de l’Assemblée nationale, sous réserve d’une modification rédactionnelle.

Article 6

La commission mixte paritaire a adopté l’article 6 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 6 bis

M. René Dosière, rapporteur pour l’Assemblée nationale, a présenté la proposition de rédaction commune des rapporteurs tendant à supprimer cet article, issu d’un amendement du Gouvernement. Cette disposition doit être supprimée car le décret d’approbation partielle que l’article entend ratifier, s’appuie sur une délibération du conseil territorial de Saint-Barthélemy qui a été annulée depuis lors. Il a indiqué que la reprise intégrale de cette délibération dans la loi paraissait difficilement envisageable et qu’il serait préférable que le Gouvernement procède par voie d’ordonnances.

M. Alain Richard, rapporteur, a souhaité savoir si cet article n’avait pas pour objet d’opérer une validation législative, dans le cadre d’un contentieux en cours.

M. René Dosière, rapporteur pour l’Assemblée nationale, a répondu par la négative à cette interrogation.

M. Jean-Jacques Hyest, sénateur, a observé que l’article manquait effectivement de base légale, mais que la suppression de cet article créait une lacune s’agissant des infractions et des sanctions pénales applicables en matière d’environnement à Saint-Barthélemy. Il s’est interrogé sur la nécessité de prévoir dès à présent une habilitation dans le présent projet de loi, afin que le Gouvernement puisse adopter les mesures nécessaires relevant du domaine de la loi par voie d’ordonnances.

M. Jean-Jacques Urvoas, président, a rappelé qu’une habilitation à légiférer par voie d’ordonnance ne pouvait résulter d’une initiative parlementaire, en application de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Mme Catherine Tasca, rapporteure pour le Sénat, a précisé qu’elle suggérerait au Gouvernement de présenter un amendement en ce sens lors de la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire.

703

La commission mixte paritaire, adoptant la proposition des rapporteurs, a supprimé l’article 6 bis.

Article 7

Mme Catherine Tasca, rapporteure pour le Sénat, a présenté la proposition de rédaction des rapporteurs, dont l’objet est d’insérer les dispositions prévues à l’article 7 au sein du code de commerce plutôt que dans le code de l’artisanat.

Mise aux voix, la proposition de rédaction des rapporteurs a été adoptée.

La commission mixte paritaire a ensuite adopté l’article 7 dans la rédaction de l’Assemblée nationale, ainsi modifié par cette proposition de rédaction.

Article 7 bis

La commission mixte paritaire a adopté l’article 7 bis dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 7 ter

La commission mixte paritaire a adopté l’article 7 ter dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 9

La commission mixte paritaire a adopté l’article 9 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 10 bis

La commission mixte paritaire a adopté l’article 10 bis dans la rédaction de l’Assemblée nationale, sous réserve de modifications rédactionnelles et de précision.

Article 10 ter

La commission mixte paritaire a adopté l’article 10 ter dans la rédaction de l’Assemblée nationale, sous réserve de modifications rédactionnelles et de précision.

Article 10 quater

La commission mixte paritaire a adopté l’article 10 quater dans la rédaction de l’Assemblée nationale, sous réserve d’une modification rédactionnelle.

Article 10 quinquies

La commission mixte paritaire examine une proposition de rédaction de Mme Catherine Tasca.

Mme Catherine Tasca, rapporteure pour le Sénat, a observé que l’article 10 quinquies étendait en Nouvelle-Calédonie l’article 10 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 aux collectivités territoriales, qui fixe notamment des règles sur les obligations relatives aux associations ayant perçu des subventions des communes. Elle a ajouté que ces

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dispositions existaient déjà au sein de l’article L. 221-5 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie. Afin d’éviter le risque de redondance voire de contradiction, elle a donc estimé nécessaire de supprimer cet article issu des travaux de l’Assemblée nationale.

M. René Dosière, rapporteur pour l’Assemblée nationale, a rappelé qu’il avait déjà formulé cette objection en séance publique, qu’elle n’avait pas été partagée par le Gouvernement et que l’Assemblée nationale ne l’avait pas suivi.

La commission mixte paritaire a adopté cette proposition de rédaction.

En conséquence, l’article 10 quinquies a été supprimé.

Article 10 sexies

La commission mixte paritaire examine une proposition de rédaction de Mme Catherine Tasca.

Mme Catherine Tasca, rapporteure pour le Sénat, a rappelé que l’article 10 sexies prévoyait la procédure liée à la mise à disposition par l’État de terrains de son domaine privé pour des opérations de construction. Elle a observé que cet article, dont les dispositions relèvent manifestement du pouvoir réglementaire, était déjà satisfait par les articles 21 à 24 du décret n° 2011-2076 du 29 décembre 2011, applicable en Nouvelle-Calédonie. Elle a ajouté que la procédure proposée par l’article 10 sexies était même plus contraignante que celle prévue par le décret et, donc, qu’un risque juridique existait pour déterminer comment la procédure prévue par cet article se coordonnerait avec celle prévue par le décret. Elle a donc estimé plus prudent de s’en remettre aux dispositions réglementaires existantes.

M. René Dosière, rapporteur pour l’Assemblée nationale, a indiqué partager le point de vue de la rapporteure du Sénat.

M. Philippe Gomes, député, a rappelé que si le principe de cession gratuite des terrains de l’État était effectivement prévu pour la Nouvelle Calédonie, il ne pouvait pas trouver à s’appliquer. Il a ainsi souligné que la liste des parcelles susceptibles de bénéficier de ce dispositif devait être dressée par le représentant de l’État. Or cette modalité de mise en œuvre n’est pas applicable en Nouvelle Calédonie. Il a donc estimé nécessaire que l’article 10 sexies le prévoie.

La commission mixte paritaire a adopté la proposition de rédaction.

En conséquence, l’article 10 sexies a été supprimé.

Article 11

La commission mixte paritaire a adopté l’article 11 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 12

La commission mixte paritaire examine une proposition de rédaction de Mme Catherine Tasca.

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Mme Catherine Tasca, rapporteure pour le Sénat, a observé que si le Sénat partageait pleinement les avancées apportées par l’article 12 en matière de lutte contre l’orpaillage illégal en Guyane, une précision introduite en séance publique à l’Assemblée nationale ne paraissait pas cohérente avec le dispositif retenu. Elle a rappelé qu’en effet, est répréhensible le fait de détenir du mercure, un concasseur ou un corps de pompe dès lors que le délai accordé à tout détenteur de ce produit ou de ce matériel pour déclarer être en leur possession est expiré. En revanche, elle a jugé paradoxal de sanctionner la détention de mercure en soi, même au cours du délai imparti par la loi au détenteur pour déclarer cette situation. La précision apportée à l’Assemblée nationale en séance publique créerait un régime différent entre la détention de mercure, d’une part, et celle d’un concasseur ou d’un corps à pompe, d’autre part, ce qui, pour l’efficacité du dispositif, n’est pas souhaitable.

M. René Dosière, rapporteur pour l’Assemblée nationale, s’est réjoui de cette proposition qui reprend l’interprétation qu’il avait développée en séance publique.

La commission mixte paritaire a adopté cette proposition de rédaction puis l’article 12 dans la rédaction de l’Assemblée nationale, ainsi modifié par cette proposition de rédaction et une disposition de simplification.

Article 13

La commission mixte paritaire a adopté l’article 13 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 14

La commission mixte paritaire a adopté l’article 14 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 15

La Commission mixte paritaire examine une proposition de rédaction des rapporteurs.

Mme Catherine Tasca, rapporteure pour le Sénat, a souligné qu’il paraissait possible d’abroger l’intégralité de l’article 4 de l’ordonnance n° 98-728 du 20 août 1998, l’article L. 511-1 du code de la sécurité intérieure – qui est identique – étant désormais applicable à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française.

La commission mixte paritaire a adopté cette proposition de rédaction, puis l’article 15 dans la rédaction de l’Assemblée nationale, ainsi modifié.

Article 16

La commission mixte paritaire a adopté l’article 16 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 17

La commission mixte paritaire a adopté l’article 17 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

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Article 18

La commission examine deux propositions de rédaction de Mme Catherine Tasca.

Mme Catherine Tasca, rapporteure pour le Sénat, a indiqué que la première proposition de rédaction permettait de compléter utilement la coordination adoptée par l’Assemblée nationale en matière d’élections sénatoriales dans les circonscriptions d’outre-mer en précisant explicitement que, comme pour les élections législatives, le plafond de dépenses électorales n’intégrerait pas les frais de transport aérien, maritime et fluvial pour les candidats aux élections sénatoriales dans les départements et les collectivités d’outre-mer ainsi qu’en Nouvelle-Calédonie.

Par ailleurs, elle a rappelé que, lors du débat sur la loi relative à la représentation des Français établis hors de France, en nouvelle lecture au Sénat en juin dernier, le Gouvernement et la commission des Lois du Sénat avaient invité au rejet d’amendements visant à intégrer les sénateurs au collège électoral des sénateurs des Français établis hors de France tant que le principe de la participation des sénateurs au collège électoral n’était pas accepté par l’Assemblée nationale.

Mme Catherine Tasca a ajouté que cette règle ayant été définitivement adoptée au sein de la loi n° 2013-702 du 2 août 2013 relative à l’élection des sénateurs, il convenait, comme pour les sénateurs ultramarins, de faire rentrer dans le droit commun l’élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France afin d’écarter tout risque contentieux. Cette modification répond, au demeurant, à un vœu adopté à l’unanimité par l’Assemblée des Français de l’étranger en septembre 2013.

Elle a estimé que, dès lors que le Gouvernement, par un sous-amendement adopté par l’Assemblée nationale, avait introduit à l’article 18 des dispositions relatives à l’élection de l’ensemble des sénateurs, cette proposition de rédaction se rattachait bien au texte en discussion.

M. René Dosière, rapporteur pour l’Assemblée nationale, a souligné que le système bicaméral permettait de corriger de tels oublis.

M. Christian Cointat, sénateur, a remercié la rapporteure du Sénat pour la correction de cette anomalie, sans même que les sénateurs représentant les Français établis hors de France aient eu à la solliciter. Il a jugé que cette proposition qui rejoignait une de ses préoccupations était absolument nécessaire.

La commission mixte paritaire a adopté ces deux propositions de rédaction et l’article 18 ainsi modifié.

Article 19

La commission mixte paritaire a adopté l’article 19 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 20

La commission mixte paritaire a adopté l’article 20 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

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Article 21

La commission mixte paritaire a adopté l’article 21 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 22

La commission mixte paritaire a adopté l’article 22 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 23

La commission mixte paritaire a adopté l’article 23 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 24

La commission mixte paritaire a adopté l’article 24 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 25

La commission mixte paritaire a adopté l’article 25 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 26

La commission mixte paritaire a adopté l’article 26 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 27

La commission mixte paritaire a adopté l’article 27 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 28

La commission mixte paritaire a adopté l’article 28 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 29

Mme Catherine Tasca, rapporteure pour le Sénat, a indiqué avoir été saisie par l’ancien sénateur Claude Lise de ses interrogations quant au respect des dispositions de cet article au regard de l’article 73 de la Constitution. Elle a cependant estimé que le dispositif proposé était conforme à la Constitution.

M. René Dosière, rapporteur pour l’Assemblée nationale, a exprimé son accord avec des modifications rédactionnelles suggérées par la rapporteure du Sénat et a rappelé que le présent article était issu d’un amendement du Gouvernement, ayant repris un amendement du député Serge Letchimy. Il a estimé que le Gouvernement n’aurait pas pris l’initiative de déposer un amendement contraire à la Constitution.

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La commission mixte paritaire a adopté l’article 29 dans la rédaction de l’Assemblée nationale, sous réserve de modifications rédactionnelles.

La commission mixte paritaire a ensuite adopté, ainsi rédigées, l’ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer.

En conséquence, la commission mixte paritaire vous demande d’adopter le projet de loi organique portant actualisation de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie et le projet de loi portant diverses dispositions relatives aux outre-mer dans le texte figurant dans le document annexé au présent rapport.

Commission mixte paritaire sur le projet de loi interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen et le projet de loi organique interdisant le cumul de fonctions

exécutives locales avec le mandat de député et limitant à une seule fonction exécutive locale le cumul avec le mandat de sénateur

Conformément au deuxième alinéa de l’article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen et du projet de loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député et limitant à une seule fonction exécutive locale le cumul avec le mandat de sénateur s’est réunie à l’Assemblée nationale le mercredi 9 octobre 2013.

Elle procède d’abord à la désignation de son bureau, constitué de M. Jean-Jacques Urvoas, député, président, et M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, vice-président, M Christophe Borgel, député, étant désigné rapporteur pour l’Assemblée nationale, et M. Simon Sutour, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

Les commissions mixtes paritaires sont ensuite passées à l’examen des dispositions restant en discussion.

M. Simon Sutour, sénateur, rapporteur pour le Sénat, a rappelé qu’au terme d’un débat nourri, le Sénat avait adopté, le 19 septembre dernier, les deux projets de loi qui lui étaient soumis et visant à mettre en œuvre la réforme dite du « cumul des mandats ». Il a indiqué que les débats au Sénat se sont cristallisés sur le projet de loi organique, qui fixe de nouvelles incompatibilités parlementaires avec plusieurs fonctions locales.

Il a rappelé que, s’agissant de ce projet de loi organique, la commission des Lois du Sénat avait rejeté ce texte, au même titre que le projet de loi qui l’accompagnait.

Il a ajouté, qu’en séance publique, une majorité du Sénat avait cependant souhaité proposer une version alternative au projet déposé par le Gouvernement et adopté par l’Assemblée nationale – projet qu’il soutenait à titre personnel.

Il a souligné que la différence d’appréciation portait sur l’article premier qui interdisait le cumul entre le mandat parlementaire et une fonction exécutive locale au sein d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public de coopération intercommunale

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(EPCI). L’Assemblée nationale avait approuvé ce principe et l’avait même prolongé en intégrant dans le champ de l’incompatibilité des fonctions supplémentaires, par exemple au sein des EPCI sans fiscalité propre et des syndicats mixtes.

M. Simon Sutour, rapporteur pour le Sénat, a ajouté qu’en séance publique le Sénat n’avait que marginalement modifié le régime d’incompatibilité ainsi créé par l’Assemblée nationale pour les députés. Le Sénat a considéré, en revanche, que la qualité de représentant des collectivités territoriales de la République que lui confère l’article 24 de la Constitution justifiait un régime différent pour les sénateurs.

Il a indiqué qu’à titre personnel, il n’y était pas favorable, préférant conserver un régime intégralement commun aux membres des deux assemblées par souci d’égalité et eu égard à la fonction généraliste des deux assemblées, le Sénat, comme l’Assemblée nationale, assurant la représentation nationale.

Il a expliqué que le régime dérogatoire finalement voté pour les sénateurs leur permettait de conserver une fonction exécutive locale, parallèlement à leur mandat sénatorial. Il a relevé qu’il comportait néanmoins un progrès, puisque dans le nouveau périmètre d’incompatibilités ainsi définies seraient intégrées les fonctions exécutives au sein des EPCI. Par cohérence avec la position exprimée en commission et en séance, le Sénat a également adopté une disposition limitant les indemnités perçues par les parlementaires au titre de leurs mandats et fonctions locales et nationales à la seule indemnité parlementaire de base. À défaut d’une règle stricte de cumul des mandats et des fonctions, ce serait donc le montant des indemnités susceptibles d’être perçues qui serait strictement limité.

Enfin, M. Simon Sutour a rappelé que l’Assemblée nationale avait parachevé le dispositif en introduisant une incompatibilité applicable aux parlementaires, les empêchant d’exercer parallèlement des fonctions « dérivées » locales au sein de société d’économie mixte locale, d’établissements publics locaux ou de sociétés publiques locales, mais que le Sénat avait supprimé ces dispositions.

Il a ensuite attiré l’attention de l’Assemblée nationale sur une disposition plus accessoire mais qui a réuni une très large majorité du Sénat lors de son adoption : la suppression du remplacement par son suppléant du parlementaire dont la mission auprès du Gouvernement aurait été prolongée au-delà de six mois. Dans cette hypothèse, le Sénat unanime a estimé que le retour aux urnes était au contraire bienvenu, dans la mesure où ces missions relèvent du seul pouvoir discrétionnaire du Gouvernement.

Il a estimé que les versions du projet de loi organique adoptées par les deux chambres et les visions que chacun de ces textes sous-tendait étaient difficilement conciliables.

S’agissant du projet de loi ordinaire, il a constaté que les articles votés par l’Assemblée nationale avaient été adoptés dans les mêmes termes par le Sénat, mettant fin à la navette parlementaire pour ceux-ci. Cependant, le Sénat a adopté des dispositions additionnelles : l’une, de cohérence, pour limiter les indemnités perçues par les élus locaux au titre de plusieurs mandats ou fonctions au seul montant de l’indemnité parlementaire de base ; d’autres introduisant de nouvelles inéligibilités pour les élections locales, en particulier à l’égard des membres des cabinets d’autorités exécutives locales, des conseillers ministériels ou des collaborateurs du chef de l’État.

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M. Christophe Borgel, député, rapporteur pour l’Assemblée nationale, a souligné que l’Assemblée nationale avait fait le choix de ne pas distinguer les règles de limitation du cumul selon qu’il s’agit de députés ou de sénateurs, car l’article 24 de la Constitution implique qu’ils représentent l’ensemble de la Nation. Si les sénateurs représentent les collectivités territoriales, cette particularité explique la nature du corps électoral qui les élit, mais ne peut justifier des règles distinctes s’agissant du cumul des mandats.

Il a ajouté que la deuxième différence d’appréciation entre les deux assemblées portait sur le choix du Sénat d’introduire une limitation du cumul des indemnités. Constatant que l’Assemblée nationale ne prévoyant que le cumul avec des fonctions non exécutives, il a estimé qu’il n’y avait pas lieu d’empêcher les parlementaires de percevoir les éventuelles indemnités correspondantes – qui sont d’ailleurs déjà plafonnées.

M. Christophe Borgel a noté que le Sénat avait adopté conforme l’ensemble des articles du projet de loi ordinaire, tout en ajoutant de nouvelles dispositions, relatives notamment au non-cumul entre mandats locaux. Il a fait part de ses interrogations quant à la place de telles dispositions dans ce projet de loi, dont le cadre initial semble plus étroit.

Il a conclu que les deux versions adoptées par les deux assemblées semblaient incompatibles.

M. Jean-Jacques Urvoas, député, président, a alors constaté que les commissions mixtes paritaires ne pourraient pas parvenir à proposer un texte commun, ni sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député et limitant à une seule fonction exécutive locale le cumul avec le mandat de sénateur, ni sur celles du projet de loi interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen.

En conséquence, les commissions mixtes paritaires ont constaté qu’elles ne pourraient proposer un texte commun sur ces deux projets de loi

Commission mixte paritaire sur le projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens

Conformément au deuxième alinéa de l’article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens s’est réunie à l’Assemblée nationale le mercredi 9 octobre 2013.

Elle procède d’abord à la désignation de son bureau, constitué de M. Jean-Jacques Urvoas, député, président, et M. Jean-Pierre Sueur, sénateur, vice-président, M. Hugues Fourage, député, étant désigné rapporteur pour l’Assemblée nationale, et M. Hugues Portelli, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

La commission mixte paritaire procède ensuite à l’examen des dispositions restant en discussion.

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M. Hugues Portelli, sénateur, rapporteur pour le Sénat, a indiqué avoir confronté, avec Hugues Fourage, les textes adoptés par les deux assemblées, qui coïncident très largement. Il a proposé ainsi d’adopter le texte voté par l’Assemblée nationale, sous réserve de l’introduction de deux modifications. Il a fait savoir qu’il avait été saisi avec M. Fourage par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) de certaines difficultés et qu’il ne voit pas d’objection à prendre en compte ces remarques.

M. Hugues Fourage, député, rapporteur pour l’Assemblée nationale, a confirmé l’accord obtenu sur les points encore en discussion. Il a proposé aussi de prendre en compte les remarques du SGDSN qui souhaiterait que le principe suivant lequel le silence de l’administration vaut décision d’acceptation puisse connaître une exception lorsqu’il est question de la protection de la sécurité nationale.

Article 1er A

La commission mixte paritaire a adopté l’article 1er A dans la rédaction de l’Assemblée nationale, sous réserve de l’inclusion de la protection de la sécurité nationale dans les cas prévus au 4° du I de l’article 21 de la loi n° 2000-321 et à la substitution du mot : « publication » au mot « promulgation » au IV.

Article 1er

La commission mixte paritaire a adopté l’article 1er dans la rédaction de l’Assemblée nationale, le 1° étant toutefois issu du texte voté par le Sénat et les mots : « motivation lorsqu’ils sont défavorables » se substituant aux mots : « éventuelle motivation » au sein du 2°.

Article 2

M. Alain Richard , sénateur, s’est demandé si l’adjonction d’une majuscule au « Département de Mayotte » pouvait être justifiée par son statut, qui n’est pas celui d’un département de droit commun mais celui d’une collectivité à statut particulier prévu par l’article 73 de la Constitution.

M. Jean-Jacques Urvoas, député, président, a fait observer que la modification proposée visant à supprimer les termes « au Département de », le problème ne se posait plus.

La commission mixte paritaire a adopté l’article 2 dans la rédaction de l’Assemblée nationale, sous réserve de cette rectification rédactionnelle.

Article 2 bis

La commission mixte paritaire a adopté l’article 2 bis dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

Article 3

La commission mixte paritaire a adopté l’article 3 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

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Article 4

La commission mixte paritaire a adopté l’article 4 dans la rédaction de l’Assemblée nationale.

La commission mixte paritaire a ensuite adopté, ainsi rédigées, l’ensemble des dispositions restant en discussion du projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens.

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MISSION D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

Mercredi 25 septembre 2013

- Présidence de M. Yves Daudigny, président -

Agences régionales de santé - Audition de MM. Christian Müller, président de la Conférence des présidents de commissions médicales d’établissement de centres hospitaliers spécialisés (CME de CHS), Joseph Halos, président, et

Gilles Moullec, secrétaire général adjoint, de l’Association des établissements participant au service public de santé mentale (Adesm)

M. Yves Daudigny, président. - Nous poursuivons nos travaux sur les agences régionales de santé (ARS) en recevant le docteur Christian Müller, président de la Conférence des présidents de commissions médicales d’établissement de centres hospitaliers spécialisés (CME de CHS), M. Joseph Halos, président de l’Association des établissements participant au service public de santé mentale (Adesm) et M. Gilles Moullec, secrétaire général adjoint de cette association.

Nous souhaitons, trois ans après leur mise en œuvre effective, dresser un premier bilan des ARS et, au-delà, tracer des perspectives d’évolution. Cette audition portera plus particulièrement sur les liens entre les ARS et les établissements de santé mentale. Comment s’organisent leurs relations ? Quel premier bilan pouvez-vous esquisser ?

M. Christian Müller, président de la Conférence des présidents de CME de CHS. – Tout d’abord, je souhaite vous remercier de nous avoir conviés à vos travaux. Il s’agit d’un moment très important pour nous alors que, tout récemment encore, la ministre des affaires sociales et de la santé faisait savoir que la psychiatrie, et la santé mentale de manière plus générale, constituaient une priorité indispensable et trop souvent négligée. Ne négligez donc pas la psychiatrie !

La conférence est la représentation institutionnelle des présidents de CME des établissements monodisciplinaires en psychiatrie. Vous avez déjà reçu le président de la conférence des hôpitaux généraux et celui des hôpitaux universitaires. Les CHS représentent environ quatre-vingt-dix établissements monodisciplinaires sur l’ensemble du territoire national, outre-mer compris, soit plusieurs milliers de structures gérées par ces établissements, ce qui en fait un maillage assez exceptionnel et unique en son genre, du point de vue international, en termes de proximité et de continuité des soins.

Représentant plus de vingt régions, nous participons à l’élaboration de textes législatifs et réglementaires, comme les récents décrets sur les CME ou les modifications de la loi de 2011. Vous avez, à ce sujet, reçu un certain nombre de nos collègues. Nous sommes satisfaits des propositions qui ont été retenues ; elles correspondent pour l’essentiel à celles que nous avions nous-mêmes faites.

Nos partenaires, au-delà des cabinets ministériels et des directions d’administration centrale, sont la Haute Autorité de santé (HAS) et l’Agence nationale d’appui à la performance des établissements de santé et médico-sociaux (Anap), mais aussi les représentations des usagers, des proches et des familles, qui sont au côté de la psychiatrie

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et de la santé mentale depuis plus de vingt ans, fait unique en Europe et même ailleurs. Nous avons également engagé des travaux avec le Collège de médecine générale et les organisations syndicales professionnelles.

Pour en venir au sujet des ARS, celles-ci nous semblaient constituer une idée qui allait dans le bon sens, le travail avec les agences régionales de l’hospitalisation (ARH) nous ayant paru plutôt satisfaisant. L’échelon régional apparaît en effet à même de planifier et définir les politiques publiques en psychiatrie, mais il est aussi pertinent pour évaluer les besoins de santé et, le cas échéant, pour rééquilibrer l’offre de soins. C’est également le bon échelon pour l’organisation de certaines ressources spécialisées de soins et d’accompagnement, comme les services médico-psychologiques régionaux (SMPR), les structures de recherche en santé mentale, en partenariat avec les centres hospitaliers universitaires (CHU), ou encore les structures de formation.

L’idée de rassembler un maximum de compétences de santé en une seule entité pour combattre le « millefeuille administratif » et dans une approche englobant le champ médical, médico-social et social correspondait à nos attentes et à notre pratique dans le domaine de la psychiatrie, discipline par essence transversale, qui revêt un certain nombre de spécificités et fait aussi l’admiration de l’étranger.

La possibilité de disposer d’un seul interlocuteur pour les acteurs de santé nous semblait positive, tout comme la meilleure place accordée au secteur associatif, notamment les représentations des usagers. L’idée était pleine de promesses pour les établissements ayant fait l’expérience positive des ARH et le fait de pouvoir disposer d’un pilote régional pour mieux définir et planifier les besoins paraissait intéressant.

Force est pourtant de reconnaître que l’installation des ARS a posé, depuis trois ans, un certain nombre de problèmes sur lesquels je voudrais revenir rapidement. Pour ce faire, nous avons bien évidemment rassemblé les informations de nos correspondants régionaux.

Il existe d’abord une grande hétérogénéité entre les régions. Dans certaines, les relations avec les ARS sont excellentes et correspondent à ce que nous pouvons en attendre. Dans d’autres, au contraire, les relations avec nos établissements sont assez difficiles. On recense ainsi une région dont nous sommes totalement satisfaits et deux autres où les relations sont très tendues.

Un excellent dispositif ne peut malgré tout fonctionner si les personnes ne s’entendent pas ; au contraire, un dispositif complexe, où existe la volonté d’aboutir, peut très bien fonctionner.

Au-delà de ces aspects, des tendances générales peuvent être dégagées. Force est de constater que l’intégration de différentes administrations, organismes et professionnels ne peut se faire sans mal. C’est un phénomène connu dans l’approche systémique des organisations. On ne peut le reprocher aux ARS mais, en tant que psychiatres, nous avons perçu les souffrances des équipes. La question du management interne se pose donc évidemment.

Par ailleurs, le professionnalisme semble, à certains moments, défaillant. Dans certaines ARS, les équipes, extrêmement hétérogènes sur l’ensemble du territoire, ne comptent pas forcément, parmi les postes à responsabilité, de professionnels connaissant les

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sujets qu’ils ont à traiter. Par exemple, il n’existe pas forcément de personnels issus des établissements, ce qui peut poser des problèmes dans l’appréhension de certains dossiers.

Une faible lisibilité de l’organigramme est également à déplorer. Qui plus est, lorsque nous avons accès à ce document, il n’est pas toujours à jour... Ceci rend délicate l’identification des interlocuteurs. La connaissance de l’organisation interne des ARS est très variable d’une région à l’autre, d’autant que les modifications sont fréquentes.

Il faut aussi relever une absence de transversalité dans le fonctionnement même des agences. L’un des intérêts de la création des ARS résidait largement dans la volonté de décloisonnement entre des champs qui ne s’articulaient que très peu auparavant, notamment le sanitaire et le médico-social. Or, cet objectif est très difficilement atteint, dans la mesure où la plupart des ARS ont répliqué ces mêmes champs dans leur propre organisation interne avec, le plus souvent, deux directions fonctionnelles distinctes et des schémas peu ou pas coordonnés. La transversalité fait encore plus défaut en psychiatrie, notamment en ce qui concerne les liens avec le secteur social dans la lutte contre la précarité et l’exclusion, ces compétences restant par ailleurs attachées au préfet et aux directions départementales des affaires sanitaires et sociales (Ddass).

Enfin, l’existence de cabinets très interventionnistes dans certaines ARS est venue se surajouter à des organisations internes déjà complexes.

Pour ce qui concerne la psychiatrie, le manque de correspondants clairement identifiés, parfois même l’absence d’une telle responsabilité, rend la communication peu aisée. Sur plus de vingt régions, huit ont indiqué que cette identification était insuffisante. Deux nous ont dit que les représentants qui partaient n’étaient pas remplacés. La continuité pose donc également problème.

Le plan psychiatrie santé mentale (PPSM) 2011-2015, dont on doit la genèse à un travail de concertation important de la direction générale de la santé (DGS), est le premier qui soit postérieur à la réforme de l’organisation territoriale des politiques de santé portée par la loi HPST et confiant aux ARS le pilotage local des politiques sanitaires et médico-sociales. C’est, en ce sens, une première expérience de démocratie sanitaire. Il ressort d’une enquête, réalisée par nos soins en février 2013, que ce plan a été pris en compte dans l’élaboration du Projet régional de santé (PRS) dans vingt régions sur vingt-six, dont sept partiellement, ce qui constitue plutôt un bon score. Toutefois, la démarche a été jugée, dans la majorité des régions, comme « descendante » et insuffisamment inspirée des remarques et des propositions des acteurs de terrain. Des actions ont été retenues sans demande locale, le terme de « psychiatrie » disparaissant même au cours des travaux dans une région ! Cette démarche a été considérée comme insuffisante ou nulle dans quatre régions.

Ces évolutions ont souvent été mal comprises et nous assistons paradoxalement à une centralisation accrue du système de santé du fait d’un pilotage serré des ARS depuis le niveau national. Le rôle des agences se limite souvent à une simple exécution de décisions nationales, sans marges de manœuvre suffisantes pour une réelle politique régionale de santé. En outre, la réduction du nombre des niveaux hiérarchiques - Direction générale de l’offre de soins (DGOS), ARS, directions générales d’établissements - facilite les injonctions, notamment dans le domaine budgétaire.

Le repli des ARS sur un modèle de type bureaucratique a entraîné le développement exagéré de normes, d’enquêtes et d’indicateurs à la pertinence discutable,

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ainsi que d’inspections et de contrôles, alors même qu’aucun retour ne nous parvient de toutes ces informations fournies à l’ARS. Certes, nous comprenons que, en l’absence d’outils nationaux, les ARS font ce qu’elles peuvent…

On peut donc déplorer l’impression d’une administration en roue libre, délaissant sa mission de développement d’une politique régionale de santé basée sur l’analyse des besoins spécifiques de la population, au profit parfois d’initiatives locales insuffisamment validées et reposant sur quelques acteurs.

Le rôle de contrôleur de gestion est parfois ressenti comme une ingérence dans les établissements de santé, et non comme l’appui d’un partenaire. Des immixtions fréquentes sont ainsi constatées dans le management et la gestion des établissements. La co-signature des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (Cpom) par les présidents de CME renforcerait de ce point de vue la position de l’établissement.

Quelles sont les conséquences de ces constatations ? La première est majeure : il s’agit du peu de soutien dans la réflexion stratégique des établissements. Les ARS sont rarement perçues comme des aides. Des formules de regroupements d’établissements sont proposées avec insistance, parfois de façon contradictoire, oscillant entre incitation et injonction. Une communauté hospitalière de territoire (CHT) est fortement suggérée sur un territoire par une ARS, et fortement déconseillée sur un autre par une seconde, sans tenir compte du PPSM.

Par ailleurs, la réflexion fait défaut en ce qui concerne la territorialisation, point majeur des discussions à venir dans le cadre du pacte de confiance. Dans le domaine de la psychiatrie et de la santé mentale, c’est depuis longtemps, pour nous, un point important. Nous avons cru comprendre qu’un accord se faisait sur le fait que nous avions abandonné un « esperanto » des territoires, mais on a imposé des découpages territoriaux souvent non pertinents, dans un amalgame contre-productif avec la médecine-chirurgie-obstétrique (MCO), notamment en matière de reconfiguration des secteurs. Nous ne sommes pas opposés à une réflexion et sommes tout à fait d’accord pour reconsidérer les territoires et leurs périmètres, mais encore faut-il savoir ce que l’on veut en faire !

Une politique d’appels d’offres se met en place, au risque de désorganiser les dispositifs existants, sur des thématiques non validées territorialement ou nationalement. Des expérimentations techniques voient le jour à l’échelon local, en dehors de tout cadrage national. C’est ce qui se passe pour la valorisation de l’activité en psychiatrie, à l’origine de projets parfois en contradiction avec le PPSM, et risquant de faire jurisprudence. La psychiatrie, ce n’est pas l’armée mexicaine ! Il lui faut quelques règles. Toutefois, cette discipline ne peut être homogène. Les systèmes où c’est le cas sont des dictatures ! La psychiatrie repose plus sur le doute qu’autre chose. On sait aujourd’hui ce qu’il ne faut pas faire, davantage que ce qu’il faut faire.

Une autre conséquence vient de la réelle perte de proximité pour les établissements hospitaliers : on ne sait plus qui sont nos interlocuteurs. Les projets ayant été mis en place de manière « descendante », les PRS se sont souvent révélés illisibles. Des groupes d’experts viennent ensuite s’imposer aux professionnels eux-mêmes, sur des sujets n’ayant pas fait l’objet de concertation, d’où une déconnexion entre les schémas régionaux et les autorisations délivrées.

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Se pose aussi la question de la place des conférences de territoire. Nous pensons qu’il s’agit d’un outil de démocratie sanitaire intéressant. Je le mettrai en perspective avec les conseils locaux de santé que nous tentons de développer - même s’ils n’ont pas du tout le même rôle. Nous voudrions développer ces aspects lors des discussions à venir.

Au total, il existe une perte de confiance entre les établissements hospitaliers et leur tutelle, qui se traduit par une augmentation des inspections qui, alors même qu’elles sont parfois nécessaires, créent en pratique un climat délétère.

Nous avons d’autre part observé la modification des rapports entre le public et le privé. L’introduction positive des associations dans les instances de la Conférence régionale de la santé et de l’autonomie (CRSA), notamment la commission spécialisée dans l’offre de soins, a parfois joué en défaveur du secteur public hospitalier. Je vous donne un exemple : dans une région, on a, depuis une quinzaine d’années, enregistré une diminution de la capacité d’hospitalisation en psychiatrie de près de 600 lits, dans une dynamique - que nous avons également souhaitée - de réduction de l’hospitalisation inadéquate, au profit de la création de places dans le secteur médico-social, souvent à la faveur d’un débasage budgétaire du secteur sanitaire. Dès lors, comment interpréter la délivrance de nouvelles autorisations de création de lits en psychiatrie au profit du secteur privé lucratif alors que les besoins avancés par le service public ne sont pas satisfaits ?

Je le répète, les ARS sont une bonne chose, elles ne sont en place que depuis trois ans, mais des évolutions paraissent hautement souhaitables pour atteindre l’objectif initial, que nous ne remettons pas en cause. C’est dans cette optique que nous avons élaboré sept propositions pour rétablir la confiance.

Première suggestion : refondre les organigrammes des ARS, dans une logique mieux intégrée, territoriale et/ou transversale, comme cela existe dans certaines d’entre elles, en regroupant par exemple dans une même direction fonctionnelle l’offre de soins et le médico-social.

Deuxième suggestion : un accompagnement plus personnalisé des établissements. Un interlocuteur unique, ou un groupe technique thématique pérenne et identifié par les acteurs, serait le bienvenu.

Troisième suggestion : l’identification d’interlocuteurs dédiés à la psychiatrie et à la santé mentale au sein des ARS. Ce point est apparu comme un facteur déterminant dans la réussite d’une authentique politique régionale.

Quatrième suggestion : une meilleure représentation des compétences des établissements hospitaliers dans les ARS, qui peut constituer un levier important d’amélioration.

Cinquième suggestion : la mise en place d’un véritable dialogue stratégique entre ARS et établissement, en privilégiant la mission de stratégie, d’accompagnement des établissements et d’appui à la communication.

Sixième suggestion : animer une véritable politique de santé s’adaptant aux particularités locales et favorisant les actions concertées avec l’ensemble des acteurs : conseils généraux, DRCSS, Education nationale, qui représentent des acteurs essentiels en psychiatrie et en santé mentale dans le domaine du logement, de la précarité et du champ médico-social.

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Septième et dernière suggestion : développer une démarche ascendante d’évaluation des besoins.

Il nous arrive de recevoir des mails extrêmement lourds de la part de l’ARS, auxquels on ne peut répondre sous huit jours, même avec la meilleure volonté du monde. Les documents ont été préparés par les experts dont j’ai parlé et leur travail doit être respecté. Cependant, nous sommes dans une situation délicate pour répondre à ces sollicitations de manière satisfaisante.

Enfin, il nous semble que la mise en place d’une instance nationale éviterait des confusions contre-productives dans notre discipline, grâce à la validation des orientations stratégiques, voire des expérimentations. La psychiatrie est un domaine complexe et rigoureux, qui prend en charge des personnes suicidaires ou agitées. Si nous devons décider d’une contention, dans une situation de violence en rapport avec un trouble psychique, il ne faut pas tergiverser ! Ce sont des choses très sérieuses, et les aspects humains que nous abordons sont extrêmement importants.

Une telle instance nationale a déjà été préconisée par le plan « Santé mentale ». Il y était question d’un pilotage permettant de s’assurer que les ARS déclinent dans leur projet régionaux de santé les objectifs définis dans le plan, et mettent en œuvre et évaluent les actions ainsi programmées. Ceci autoriserait également l’articulation avec l’Anap et la HAS. Il nous faut une méthodologie ; elle ne s’invente pas, même s’il existe beaucoup de forces créatives et novatrices dans les régions.

Nous sommes en faveur d’ARS qui impulsent, qui incitent, sur la base d’orientations validées. Des ARS qui imposent seraient manifestement contre-productives, alors que nous souhaitons un service public hospitalier rénové.

M. Joseph Halos, président de l’Adesm. - Merci de permettre à l’Adesm de faire entendre sa voix au sujet des relations avec les ARS dans le domaine de la psychiatrie et de la santé mentale.

Le rapport de Gérard Larcher proposait d’exclure la psychiatrie et la santé mentale du champ de la loi réformant l’hôpital, dans l’attente de rapports complémentaires spécifiques sur ces deux sujets. Nous avons alors eu le rapport Couty sur la psychiatrie, mais il dort dans un tiroir, comme le dit lui-même son auteur, si bien que la loi HPST concerne nos établissements d’une manière qui n’était pas prévue.

Nous étions donc quelque peu déçus lors du passage de la loi HPST. Nous étions favorables, sur ce principe, à la transformation de l’ARH en ARS, bien que nous ne soyons pas totalement des hospitaliers - l’activité de nos établissements est largement ambulatoire et extérieure. Les établissements monodisciplinaires ne sont plus des établissements hospitaliers, mais se trouvent dans une autre logique. Nous pouvons penser que l’évolution allait être très favorable à la discipline, même si elle n’était pas inscrite dans la loi elle-même. Nous pensions également bénéficier du regroupement des sept organismes qui constituent les ARS. En effet, nous devions auparavant frapper à cinq ou six portes pour le moindre dossier. Nous gérons en effet des maisons d’accueil spécialisées (MAS), des établissements et services d’aide par le travail (Esat), des foyers, etc. Toutes ces structures ont une diversité d’interlocuteurs et de tutelles. Nous aurions donc été très satisfaits d’un regroupement mais, comme l’a dit le docteur Müller, ce regroupement externe n’est qu’apparent ; les ARS

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fonctionnent largement en « tuyaux d’orgue », ce qui crée des dysfonctionnements importants.

Nous espérions une loi générale de l’organisation de la psychiatrie, déjà évoquée par le rapport Milon, par le rapport Blisko, par le rapport du comité Fourcade sur l’hôpital ou par le rapport Couty, sans parler du rapport de l’Inspection générale des affaires sociales (Igas) ou encore du rapport de la Cour des comptes sur l’évaluation du précédent plan psychiatrie et santé mentale. Tous disaient qu’il fallait une grande loi d’organisation de la psychiatrie et de la santé mentale ! Nous étions donc convaincus, candides, que cela allait arriver et nous permettait d’entrevoir une évolution positive. En attendant, nous avons vu se construire les ARS.

Je souscris entièrement à la présentation du docteur Müller. Les organigrammes qui ont été créés dans les ARS sont parfois déplorables. Un exemple : dans une ARS, le contrôle de la fonction de tatoueur est bien identifié mais les mots de psychiatrie ou de santé mentale ne sont pas mentionnés. La fonction de tatoueur est fort honorable au demeurant, mais le fait de ne même pas évoquer le fonctionnement de la psychiatrie et de la santé mentale est pour le moins étonnant…

On avait, à l’époque, interrogé la directrice générale de l’offre de soins pour savoir si l’organigramme des ARS comporterait ou non des personnes ad hoc pour la santé mentale. Elle nous a répondu par la négative : en substance, nous étions dans le courant général de la médecine et de l’hospitalisation, et nous devions nous couler dans le moule ! Nécessité faisant loi, il a bien fallu, notamment lors de l’élaboration des projets régionaux de santé (PRS), mettre progressivement en place, selon les régions, les personnes-ressources nécessaires pour traiter, coordonner, gérer les problèmes de la psychiatrie et de la santé mentale.

Je rejoins là encore le docteur Müller au sujet du fonctionnement général des ARS et de la création de l’inégalité. Le docteur Müller a parlé d’hétérogénéité : c’est, a minima, le mot que l’on doit effectivement employer ! La marge de manœuvre régionale donnée au travers de la loi ne confère pas plus d’égalité. C’est le grand débat entre jacobins et girondins ! Le meilleur moment pour examiner l’inégalité, c’est celui de la répartition financière : d’une région à l’autre, en 2012, l’affectation de la dotation annuelle de financement (DAF), qui représente environ 90 % des ressources, a varié, selon les établissements, de - 0,72 % à 1 %.

La mise en place des ARS a eu pour conséquence de placer les établissements monodisciplinaires dans une situation financière plus délicate, les fonds de la DAF ayant servi aux disciplines relevant de la MCO lorsqu’elles étaient en difficulté. Ainsi, seuls les CHS ont connu une augmentation de leur déficit en 2012 et un volume d’établissements déficitaires plus important, alors même que la situation des établissements MCO s’est améliorée. Nos dépenses de personnel n’ont évolué que de 1 %, ce qui est largement inférieur aux autres établissements, toutes catégories confondues.

Nous souhaitons participer à l’effort général, mais également obtenir une juste valorisation de l’activité car l’autonomie que certains souhaitent pour les ARS peut naturellement provoquer des inégalités supplémentaires, dès lors qu’il n’existe aucune évaluation correcte de nos fonctionnements. Toute la question est de savoir ce que l’on veut, et quels sont les accompagnements financiers. Les éléments de comparaison n’existant pas, les ARS utilisent des outils extrêmement rudimentaires pour répartir leurs moyens. Par

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exemple, la circulaire budgétaire relative à la loi du 5 juillet 2011 sur la protection et la prise en charge des patients faisant l’objet de soins psychiatriques avait prévu une dizaine de millions d’euros pour les établissements pratiquant des soins sans consentement et devant déplacer leurs patients. On a affecté les sommes en fonction du nombre de journées sans consentement sans évaluer les charges réelles des établissements. Qui plus est, ce type d’hospitalisation permet d’obtenir des financements supplémentaires, ce qui est en fait en contradiction avec notre politique, qui consiste à éviter les soins sans consentement, dont la durée est généralement de plus de douze jours. La répartition égalitaire ne doit donc pas être mise en œuvre. Il est vrai que l’ARS n’a pas la possibilité de faire autrement et, quand elle s’y essaye, elle le fait malheureusement avec des outils inadaptés, renforçant encore les divergences.

On a vu des cas étonnants : lorsque l’éducation thérapeutique s’est développée, des règles spéciales ont été élaborées. Certains établissements ont monté des dispositifs et un même projet a pu être validé dans certaines régions alors que, dans d’autres, l’établissement a reçu un arrêté négatif, qui plus est accompagné d’une menace d’amende de 30 000 euros en cas de poursuite du programme. Autant dire que cela ne motive pas, alors que l’éducation thérapeutique constitue un produit dynamisant, qui permet d’être en phase avec les politiques de relation avec les usagers : ceci n’aide pas vraiment au développement du service public…

Les ARS devraient être stratèges en santé mentale, mais selon une définition nationale. Ainsi, les PRS devraient contribuer aux objectifs fixés dans le PPSM. Certaines régions l’ont remarquablement mis en œuvre. Le grand défaut de la psychiatrie et de la santé mentale a toujours résidé dans l’absence d’indicateurs simples qui puissent donner une idée de l’hétérogénéité.

Les ARS pourraient également servir à identifier les obstacles juridiques et techniques que nous rencontrons en matière de fluidité dans le parcours des personnes. La prise en charge dépasse notre mission hospitalière : elle est une mission sociale dans bien des cas. Il ne devrait pas être difficile pour un établissement de mettre en place une organisation, avec l’aide de l’ARS, qui elle-même pourrait avoir un partenariat plus solide avec la direction départementale de la cohésion sociale (DDCS), pour trouver un logement prioritaire, élément fondamental dans l’évolution d’une pathologie et qui peut largement contribuer à ralentir son évolution. C’est un investissement qui pourrait avoir un retour très positif, que l’on devrait d’ailleurs pouvoir calculer.

Les souffrances que les médecins perçoivent dans l’organisation des ARS ne sont pas étonnantes quand on considère les différences de statut et l’obligation de répondre à des injonctions particulièrement délicates. Comment alléger le fonctionnement des ARS ? C’est peut-être mission impossible ! La question est cependant bien posée pour nos établissements.

Je pense aussi que les ARS peuvent initier une communication positive de crise. Notre association en a développé le concept. L’un des éléments pénalisant qui retarde la prise en charge et le soin réside dans la stigmatisation de la personne elle-même et de ses proches lorsque le diagnostic doit être établi. Certains retards sont considérables. Les Norvégiens ont réalisé une étude pour expliciter le rôle d’une communication sémantique positive, qui recourt à la grammaire, voire à la philosophie, afin de permettre une lecture collective positive de la pathologie elle-même. On a découvert que la prise en charge avait été ainsi réduite de dix à quinze semaines. Nous pourrions être en avance dans ce domaine si nous utilisions les études norvégiennes et la charte de Trieste, en vertu de laquelle l’association des journalistes italiens a banni certains mots des articles de presse, comme « fou », ou « schizophrène ». C’est une

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analyse que nous pouvons et devons mener collectivement. On pourrait communiquer sur ce thème en direction des ARS, et faire remonter une étude collective permettant de prendre conscience de l’intérêt même de cette opération. Je pense que le lien local peut y aider, d’autant qu’il peut y avoir, selon les régions, des différences dans les pathologies que nous prenons en compte.

Enfin, je pense que l’ARS doit aussi être un générateur d’évaluations. Beaucoup d’établissements sont maintenant lancés dans des certifications ISO. Le concept de service public ne s’y oppose pas. L’ARS pourrait générer une dynamique complémentaire. Combien d’ARS connaissent le nombre d’établissements certifiés en rang 1 par la HAS ? Combien d’entre eux cumulent les recommandations, voire les réserves ? Ceci constituerait un indicateur dans la connaissance des établissements, tout particulièrement en matière de psychiatrie. Pendant longtemps, nous avons par ailleurs été soumis au même régime que les autres établissements : par exemple, nous devions répondre à des questions sur les dons et prélèvements d’organes ! Sincèrement, il a été très difficile de faire modifier ce critère par la HAS, alors qu’il est manifestement inadapté pour nos établissements. Il est très intéressant d’être évalué et de chercher à améliorer le service public : encore faut-il que les critères correspondent ! Ceci démontre qu’il existe bel et bien une spécificité de la psychiatrie et de la santé mentale. Vous l’avez reconnue en nous invitant, mais elle n’est pas encore prise en compte par toutes les ARS - c’est le moins que l’on puisse dire !

M. Gilles Moullec, secrétaire général adjoint de l’Adesm. - L’approche de la psychiatrie et de la santé mentale par les ARS est tout à fait emblématique de la difficulté à positionner ces spécialités comme nécessitant une approche spécifique, à l’intérieur d’un cadre partagé avec les autres disciplines sanitaires. On remarque fréquemment, dans certaines régions, que la psychiatrie, la santé mentale ou le handicap psychique ne sont pas pris en compte. Ainsi, il arrive que l’on ne parle que de la permanence des soins en MCO, celle de la psychiatrie étant ignorée ou repoussée à plus tard. Dans certaines régions, cette question n’a toujours pas été traitée. Dans d’autres, des projets d’investissements psychiatriques ont été validés dans le cadre du plan Hôpital 2012. Ailleurs, la psychiatrie a été totalement écartée.

S’agissant des soins de premier recours, bien rares sont les schémas ambulatoires qui comportent une référence à la santé mentale. En matière de démocratie sanitaire, quand on évoque les résidents dans le domaine du médico-social, on pense toujours aux personnes âgées et rarement aux handicapés psychiques. Il existe donc vraiment une difficulté pour situer cette problématique.

Par ailleurs, il existe un certain clivage entre les ARS, qui couvrent le sanitaire et le médico-social, et d’autres acteurs. Ainsi, la jeunesse et les sports ont été paradoxalement rapprochés du social au niveau administratif. Ils en sont maintenant plus proches que ne l’est le sanitaire ou le médico-social. Dans ce domaine, on subit la rigidité des procédures nationales, que Mme Fourcade a évoquée devant vous.

Lorsqu’un établissement de santé propose à l’ARS d’augmenter la capacité de son service d’accompagnement médico-social pour adultes handicapés (Samsah), il faut réviser le programme interdépartemental d’accompagnement des handicaps et de la perte d’autonomie (Priac), même pour des sommes faibles et même si l’établissement autofinance la part de l’assurance maladie. Pour obtenir de transférer quelques centaines de milliers d’euros de l’assurance maladie vers le médico-social, il faut faire remonter un dossier à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), ce qui prend un an au minimum ! Quand on souhaite reconvertir, en interne, une équipe sanitaire en équipe médico-sociale, on ne peut

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dire aux personnels quand les choses interviendront. Les établissements subissent donc les rigidités de procédures sur le terrain, mais également dans les ARS.

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Même si vous avez dénoncé le mode de fonctionnement général des ARS, vous ne les remettez pas en cause en tant que telles. Elles ont donc leur raison d’être… Je voudrais cependant obtenir de votre part un certain nombre de clarifications. Sommes-nous bien d’accord sur le fait qu’il ne s’agit pas, dans votre esprit, de s’orienter vers la décentralisation mais de rester dans le cadre de la déconcentration de la politique de santé dans les territoires ?

M. Joseph Halos. - En effet…

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Un certain nombre de vos analyses pourraient cependant être rattachées à la décentralisation, notamment lorsque vous évoquez les conférences régionales de santé et de l’autonomie.

J’aimerais être éclairé sur votre conception de l’autonomie des ARS : faudrait-il la renforcer, si l’on veut que la partie relative à la santé mentale et à la psychiatrie soit plus consistante en termes de prise en compte des besoins et de financement, notamment pour assurer une meilleure péréquation entre les régions ?

M. Joseph Halos. - Le thème de la déconcentration me paraît intéressant. L’ARS est le bras armé de l’Etat dans la région et, d’une certaine manière, modifie la territorialité des décisions de l’Etat, mais non la valeur juridique du fonctionnement décisionnel.

Si l’on garde l’organisation dans laquelle nous sommes, il ne me semble pas nécessaire de modifier la personnalité juridique de l’ARS. Cependant, je pense qu’il faut en préciser l’organisation. L’exemple de l’organigramme est très explicite... Le fait de placer un grand nombre de personnels dans une structure comme l’inspection régionale, en donnant à celle-ci une forte autorité, peut poser question. A titre personnel, je pense qu’une réforme modifiant la personnalité morale des ARS serait lourde et ne présenterait pas d’intérêt majeur immédiat. Cette question s’adresse plus à l’échelon régional, qui devrait alors pouvoir utiliser l’ARS comme son bras exécutif, dans une répartition de moyens. Je crois qu’il faut plutôt améliorer l’existant. Un jacobinisme de service public me convient, conjugué avec des procédures sérieuses d’évaluation. L’ARH comportait peu de personnels et se situait plutôt dans le registre de l’incitation. L’ARS est une grosse administration de plus de 500 personnes dans certaines régions, un millier en Ile-de-France.

M. Christian Müller. - Pour être psychiatre, je n’en suis pas moins pragmatique, à force de côtoyer des directeurs qui le sont tout autant ! Je crois donc qu’il faut plutôt stabiliser le paysage.

Certains liens libèrent et certaines contraintes favorisent l’autonomie. C’est une question de curseur : il faudrait le positionner en direction des instances nationales. Ce serait déjà une avancée.

S’agissant des conférences de territoire, je ne suis pas sûr qu’il faille beaucoup modifier les choses. Les régions n’ont pas de poids, pas d’impact. Dans certains endroits, on prenait leurs remarques en compte ; dans d’autres, les choses étaient déjà faites alors qu’elles prenaient la parole. Peut-être pouvez-vous intervenir pour que les choses ne se passent plus ainsi et que les conférences de territoire bénéficient d’un peu plus de considération. C’est un

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outil de démocratie sanitaire très intéressant. Quand on modifie la position d’un satellite de quelques degrés, on en change complètement l’orbite. Peut-être y a-t-il là quelque chose à faire, qui modifierait la considération légitime que l’on devrait avoir pour les conférences de territoire…

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Ce sont des lieux de démocratie sanitaire.

M. Christian Müller. - Elles devraient l’être, et nous souhaitons qu’elles le soient. Il existe des endroits où elles fonctionnent bien, sous les réserves que j’ai indiquées.

M. Yves Daudigny, président. – Visez-vous les conférences de territoire ou la Conférence régionale de la santé et de l’autonomie (CRSA) ?

M. Christian Müller. - Les conférences de territoire.

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Je parlais quant à moi de la CRSA !

M. Alain Milon, rapporteur. - Je voudrais vous remercier d’avoir accepté de venir nous donner votre avis sur la façon dont fonctionnent les ARS sur le territoire national. Vous ayant rencontrés assez souvent dans d’autres circonstances, je savais que vous aviez beaucoup à dire à ce sujet. J’adhère assez largement à ce qui a été dit. Au fur et à mesure des auditions, nous nous sommes rendu compte de la forte hétérogénéité des ARS. Or, nous sommes dans un système de déconcentration et non de décentralisation.

Peut-être notre rapport devra-t-il insister particulièrement sur le fait que les ARS ont été créées au départ pour assurer la transversalité entre le sanitaire, le médico-social, la médecine de ville, la psychiatrie, etc. Il faut donc que les crédits et les politiques soient eux-mêmes transversaux, que l’on écoute les uns et les autres pour mettre en place des plans régionaux conformes aux besoins de la population et aux souhaits des professionnels, quels qu’ils soient. Il existe en outre une question sur l’articulation entre les orientations nationales et la mise en œuvre régionale.

Docteur Müller, vous proposez d’accompagner les établissements par un groupe technique pérenne. Pouvez-vous nous donner des précisions à ce sujet ?

Par ailleurs, si l’on prévoit un interlocuteur dédié à la psychiatrie, que faire pour la MCO et pour les autres domaines ?

Vous avez enfin parlé d’une instance nationale pour la validation des orientations stratégiques. S’agit-il d’une instance nationale de validation ou d’orientation ?

M. Christian Müller. - S’agissant de l’accompagnement, dans certaines ARS, une seule personne s’occupe de la psychiatrie ; dans d’autres, il s’agit d’un groupe technique, dont les intervenants traitent parfois d’autres domaines. Cela permet un lien avec la MCO et rejoint notre revendication d’une spécificité qui s’insère dans un environnement qui est celui de la santé. Nous ne voulons pas être isolés.

Imaginez qu’un groupe s’occupe de la psychiatrie et de la santé mentale et assure d’autres responsabilités dans le domaine médico-social ou hospitalier : vous obtenez ainsi la transversalité recherchée. Par ailleurs, cela éviterait peut-être ce que nous avons malheureusement constaté, à savoir que lorsque des changements interviennent, les fonctions se perdent...

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Pour ce qui est de l’instance nationale de validation, il s’agit d’un début. Cette idée reprend d’ailleurs plusieurs éléments du plan psychiatrie et santé mentale où figurent toute une série de points nécessitant d’être revus nationalement en matière d’application et d’évaluation, afin de poursuite la réflexion sur les orientations stratégiques.

On rejoint là un souci qui touche l’ensemble de la discipline : nous n’avons pas réellement de lieu où retrouver à la fois la direction générale de la santé (DGS), la DGOS, etc… Vous le savez, le plan « santé mentale », qui a été remarquablement préparé, a été géré par la DGS. Il faudrait aussi retrouver autour de la table la HAS et l’Anap. Celle-ci détient la méthode d’expérimentation, et connaît bien la MCO. On peut donc beaucoup en apprendre. Nous n’avons pas à craindre de nous engager dans les expérimentations. Par exemple, une expérimentation est actuellement lancée sur la question de la gestion des lits d’urgence. Nous n’en avions pas été informés, alors que cela nous intéresse beaucoup. Nous voulons être intégrés dans ces réflexions. Certes, en psychiatrie, cela ne pose pas seulement la question du site hospitalier, mais aussi celle de l’articulation avec les centres de consultations, qui sont également des centres médico-psychologiques qui doivent recevoir des urgences.

Nous savons ce qu’il ne faut pas faire ou, plutôt, ce qu’il ne faut plus faire….

M. Alain Milon, rapporteur. - Vous avez parlé du parcours de la personne. Avec la Fédération hospitalière de France de Provence-Alpes-Côte d’Azur et du Languedoc-Roussillon, nous allons organiser, en novembre prochain, un colloque sur le parcours de soins, le parcours de la personne et le parcours du patient. Comment situez-vous le territoire dans ces notions ?

M. Joseph Halos. - Il ne peut pas ne pas y avoir de liens avec le territoire, mais pas au-delà d’une certaine taille. La limite s’effectue dans une approche qui n’est pas forcément sanitaire mais qui relève plus de l’aménagement du territoire. Dans le parcours de vie, la réflexion sur la répartition des populations sera plus importante que le problème de la morbidité.

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Actuellement, vous fonctionnez avec la notion de secteur : vous allez donc plus loin...

M. Joseph Halos. - Absolument. Lorsqu’on nous demande d’initier une dynamique de contrat local de santé mentale, on dépasse les actes habituels du soin, en restant toutefois dans notre mission. Il ne faut pas valoriser excessivement l’hospitalisation, mais l’accompagner.

Les Britanniques, en matière de psychiatrie, ont marqué beaucoup de points. L’OMS les place en bonne position dans cette discipline. La gouvernance d’un trust ou d’une fondation du National health service (NHS), en psychiatrie et santé mentale, va largement au-delà de ce que nous faisons. Un maire peut lui déléguer la gestion d’un établissement social, qui a des liens avec la psychiatrie et les populations exclues souffrant d’une pathologie.

M. Gilles Moullec. - On peut penser que le territoire pertinent pour organiser le parcours de la personne n’est pas forcément le même selon les endroits. En matière de santé mentale, le territoire pertinent est celui de l’agglomération pour les grandes villes, alors que pour les départements très ruraux, ce peut être le département avec un secteur de psychiatrie unique.

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M. René-Paul Savary. - Les conférences de territoire n’ont peut-être pas eu tous les effets escomptés. Le territoire ne représente pas forcément la même chose en MCO, en psychiatrie ou en matière médico-sociale. On a fait des ARS pour traiter le sanitaire au niveau régional, mais le médico-social est principalement porté par les conseils généraux. C’est une articulation particulièrement difficile à trouver. Les conférences de territoire ne répondent pas à la démocratie sanitaire ou médico-sociale à laquelle nous aspirions. Lors de la définition des territoires, on n’a pas forcément pris en compte les propositions des différents élus du secteur qui, pourtant, connaissent bien la situation. En Champagne-Ardenne, le PRS représente plus de mille pages ! Les plus gros courriers, je les reçois chaque semaine de l’ARS !

Je partage votre point de vue sur les ARS : la situation peut être améliorée. Il faut tirer expérience de ces deux ou trois années de fonctionnement.

L’articulation entre le sanitaire et le médico-social m’interpelle cependant, notamment la transformation de lits en services. C’est un problème auquel nous sommes régulièrement confrontés. Les propositions qui ont été faites n’ont pas suffisamment avancé. On avait un moment imaginé que l’Etat reprenne les maisons d’accueil spécialisées (MAS), mais aussi les foyers d’accueil médicalisés (FAM). On aurait ainsi pu avancer dans un certain nombre de domaines. Avez-vous des propositions concrètes, en tant qu’acteurs de terrain, afin de faire avancer la situation ?

Par ailleurs, nous n’avons pas encore évoqué la pédopsychiatrie, domaine dans lequel nous manquons cruellement de spécialités.

Enfin, le fait qu’il n’existe plus de statut légal pour les unités pour malades difficiles (UMD) ne va-t-il pas remettre en cause leur financement ?

M. Joseph Halos. - Ce n’est pas ce que j’ai compris... Une chambre d’isolement n’a pas de statut et son financement est bien assuré au sein de la DAF.

Il est plus difficile de répondre aux questions concrètes... Certes, il existe des transformations de lits et de services pour les malades au long cours. Valoriser ces solutions serait une bonne chose…

M. Gilles Moullec. - Vous faisiez allusion à la suppression des doubles financements. Dans ma région, on a arrêté de prévoir des projets de FAM. On sait qu’on n’y arrivera pas, pour peu que le département soit en difficulté sur le plan financier. Unifier les modes de financement est donc selon moi une bonne chose. Lorsqu’il s’agit de redéployer l’argent de l’assurance maladie vers le médico-social, il faut aussi donner à l’ARS la capacité de décider localement. On évite ainsi de tomber dans des procédures bureaucratiques invraisemblables.

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Les crédits résultant de la fongibilité asymétrique ne restent pas attribués à la région, mais remontent à l’échelon national. On pourrait faire en sorte que cet argent abonde les actions en faveur du milieu social ou de la psychiatrie. Plusieurs des personnes que nous avons auditionnées sont de cet avis. Le budget global n’a pas bougé : c’est donc une source de financement intéressante pour mener à bien les actions définies dans le cadre du programme régional de santé.

M. Christian Müller. - Les UMD constituent un sujet extrêmement important, qui va faire l’objet d’un examen particulier de la Conférence dans les semaines qui viennent.

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Quelle que soit leur appellation, elles doivent disposer d’un personnel extrêmement bien formé et compétent, ce qui est le cas aujourd’hui. Il importe de ne pas voir se multiplier de pseudo-UMD. On en connaît... Nous sommes très soucieux de la dignité des personnes, des soins qui leur sont apportés et de la sécurité des personnels. Il convient donc d’examiner certaines structures avec beaucoup de précautions. Ces unités de soins intensifs sont reconnues au-delà des frontières et ont une excellente réputation.

La répartition de ces UMD est discutable : dans certaines régions, il n’en existe pas. Je ne suis pas sûr, à titre personnel, qu’il faille augmenter le nombre de places, mais je suis persuadé qu’il faut mieux les répartir. Ceci permettrait d’ améliorer leur fonctionnement : certains malades peuvent se retrouver à l’autre bout de la France, coupés de leurs familles. Pour le reste, nous demeurons très vigilants à propos des risques financiers que vous évoquez.

S’agissant de la pédopsychiatrie, j’ai parlé de l’ensemble de la psychiatrie, incluant bien évidemment la pédopsychiatrie. C’est pour nous un sujet très important, à propos duquel les politiques régionales posent question. Il a par exemple été question de financer, dans certaines régions, l’association d’équipes médico-sociales et sanitaires, afin de favoriser un diagnostic précoce. Il s’agit d’un appel d’offres pour des formations assez chères. Que se passe-t-il ensuite ? Rien ! Ces velléités n’ont pas de sens, mettent à mal le dispositif existant et laissent croire aux familles qu’on ne fait pas notre travail.

Enfin, je crois beaucoup à la méthode. Il serait préférable que les ARS prévoient des rencontres avec au maximum une dizaine de responsables d’établissements et d’associations médico-sociales, plutôt que des réunions pléthoriques. Au-delà d’une quinzaine de personnes, on ne peut tirer d’effets conclusifs. Par ailleurs, cela coûte cher.

M. Jacky Le Menn, rapporteur. - Certains directeurs généraux d’ARS s’immisceraient dans la gestion des établissements. Est-ce également le cas en psychiatrie ? Il est difficile de mettre en place le pacte de confiance souhaité par la ministre dans ces conditions !

M. Joseph Halos. - Dans ce domaine, il n’existe pas de spécificité de la psychiatrie ! Un établissement monodisciplinaire subit les mêmes contraintes qu’un autre établissement. On m’a raconté qu’un directeur général d’ARS voulait mettre en place une procédure de paiement d’office au sein d’un établissement hospitalier. Voilà un exemple d’ingérence totale. Même les préfets n’osaient pas agir de la sorte !

On assiste de la même manière à un véritable retour en arrière en matière de calendrier budgétaire : les budgets n’étaient jamais arrivés aussi tard ! De grands progrès avaient pourtant été réalisés, mais on revient à présent à des délais extrêmement longs. Jusqu’à la fin de l’exercice, on est incapable de savoir si l’on va ou non sécuriser les professionnels, les contrats, les recrutements, n’ayant parfois de certitude sur le budget qu’en septembre, voire en décembre pour les crédits qui ont été gelés !

La question de la visibilité des interlocuteurs me semble également très importante. Que faire pour la MCO si l’on prévoit une personne dédiée pour la psychiatrie et la santé mentale ? Je considère qu’il est normal, dans une direction régionale de l’offre de soins, de prévoir une personne par discipline, surtout s’agissant du continuum de la santé mentale en direction de l’hospitalisation, ou vice-versa, l’hospitalisation étant pour nous une alternative à d’autres prises en charge. C’est d’ailleurs probablement ce qui va continuer à faire la spécificité de la discipline.

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COMMISSION SÉNATORIALE POUR LE CONTRÔLE DE L’APPLICATION DES LOIS

Mardi 8 octobre 2013

- Présidence de M. David Assouline, président et de M. Daniel Raoul, président de la commission des Affaires économiques -

Mise en œuvre de la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques – Examen du rapport d’information

M. David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois. – L’ordre du jour appelle la présentation du rapport d’information de MM. Luc Carvounas, Louis Nègre et Jean-Jacques Lasserre sur l’évaluation de la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques.

Permettez-moi, tout d’abord, de remercier le Président Daniel Raoul et les membres de sa commission des Affaires économiques pour l’intérêt et le soutien qu’ils portent à nos travaux.

Je veux également saluer la contribution du groupe d’études sur le tourisme et les loisirs, que préside M. Jean-Jacques Lasserre - ce qui le qualifiait tout particulièrement comme co-rapporteur sur le sujet que nous allons aborder cet après-midi, la pertinence du dispositif légal encadrant l’industrie du tourisme en France.

Comme l’avait souligné M. Carvounas lorsque nous avions inscrit ce thème à notre programme de travail, c’est une question d’une très grande importance sur le plan économique et social, car le tourisme représente, tous secteurs confondus, près de deux millions d’emplois en France.

C’est aussi, dans une certaine mesure, un thème « sociétal », dans un environnement collectif où les loisirs représentent un enjeu fort.

J’ajoute que l’accueil des millions de visiteurs étrangers qui viennent chaque année dans notre pays est aussi une des composantes de l’image et de la réputation de la France dans le monde.

Notre rapport s’inscrit dans une chronologie efficace, car il vient utilement actualiser les conclusions que l’Assemblée nationale avait adoptées il y a un peu plus de deux ans, avec un premier rapport d’information de Jean-Louis Léonard et Pascale Got.

Dans l’intervalle, il me semble que différents éléments de complexité sont venus interférer dans ce dossier - je pense, en particulier, à la modulation de la TVA et à sa baisse dans la restauration, dont le bilan semble pour le moins contrasté, pour ne pas dire contesté !

Sans oublier l’explosion de nouveaux modes d’accès aux prestations des opérateurs touristiques, en particulier l’achat en ligne de séjours touristiques ou le développement des sites comparatifs sur Internet.

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Après le propos introductif du Président Daniel Raoul, nos rapporteurs vont devoir se partager en trois les temps de parole, je les remercie donc par avance de ne pas allonger trop leur présentation initiale, pour permettre à tous les sénateurs de poser leurs questions ou d’apporter des compléments d’information.

Je vous précise enfin que la Conférence des Présidents envisage d’inscrire ce sujet à la séance publique du mardi 15 octobre.

M. Daniel Raoul, président de la commission des Affaires économiques. – Nous sommes heureux de nous réunir cet après-midi avec nos collègues de la commission d’application des lois et ceux du groupe d’études « tourisme et loisirs » pour évoquer l’application de la dernière grande loi sur le secteur, du 22 juillet 2009.

Le tourisme est un « atout formidable pour la France », pour reprendre le titre d’un rapport d’information qu’avaient publié nos collègues André Ferrand et Michel Bécot au nom de notre commission en juin 2011.

En ces temps difficiles où l’on cherche la croissance, le secteur recèle un potentiel de développement extrêmement important pour notre pays : le nombre de touristes dans le monde va doubler d’ici à 2030 et leur pouvoir d’achat va croître avec l’arrivée des classes moyennes des pays émergents.

Le secteur est donc à la fois source de recettes pour notre économie, mais aussi garant du développement des territoires, car on ne « délocalisera » jamais la tour Eiffel, les châteaux de la Loire ou les plages de la côte d’Azur ! Encore faut-il qu’il soit encadré et soutenu de façon satisfaisante par les pouvoirs publics.

Nos trois rapporteurs vont nous donner leur analyse de ce point de vue, en attendant le débat en séance de la semaine prochaine, qui permettra à la ministre de répondre sur les interrogations qui auront été soulevées.

M. Luc Carvounas, rapporteur. – C’est à l’initiative conjointe des commissions de l’application des lois et de l’économie – et je tiens ici à en remercier leurs présidents respectifs – qu’a été initié, il y a presque un an désormais, ce bilan de l’application de la loi du 22 juillet 2009 dite « de développement et de modernisation des services touristiques ».

Les trois sénateurs chargés de ce rapport ont été, outre moi-même, mes collègues Jean-Jacques Lasserre – qui préside par ailleurs le groupe d’études « tourisme et loisirs » de notre assemblée – et Louis Nègre. Je tiens à souligner l’excellent esprit qui a animé notre travail, au-delà des sensibilités politiques représentées, et le caractère collectif du constat porté par le rapport et des propositions qui l’accompagnent.

Au cours du printemps, nous avons réalisé une vingtaine d’auditions des différents acteurs impliqués par le texte, essentiellement les professionnels du tourisme et les pouvoirs publics. Pour des raisons de calendrier, nous n’avons pu présenter ce rapport durant la session extraordinaire de juillet, alors que nous avions terminé notre travail.

Sa présentation aujourd’hui devant nos commissions réunies, ainsi que devant le groupe d’études « tourisme », intervient toutefois au bon moment. Elle précède en effet un débat que nous aurons en séance publique sur le sujet dans une semaine, le mardi 15 octobre prochain, à l’initiative de la commission pour le contrôle de l’application des lois.

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Je vais pour ma part retracer le contexte général du secteur du tourisme dans lequel s’est inscrit ce texte, et les commentaires – assez critiques, vous le verrez – qu’il appelle de notre part.

Vous avez tous ou presque en tête, j’imagine, que la France est « le » pays du tourisme par excellence, et que ce secteur constitue un atout majeur pour notre pays. Certes, cela a longtemps été le cas ; ça l’est encore en partie ; mais ça risque très rapidement de ne plus l’être si l’on ne se mobilise pas fortement à tous les niveaux.

Il est vrai que notre pays demeure la première destination touristique au monde. Avec 83 millions de visiteurs étrangers accueillis en 2012 selon l’Organisation mondiale du tourisme (OMT), il reste leader devant les États-Unis, la Chine, l’Espagne et l’Italie. Les retombées directes du secteur dans notre économie sont estimées à 7,1 % du produit intérieur brut (PIB) ; elles apportent des excédents considérables à notre balance des paiements, réduisant ainsi son déficit global.

Dans une période de forte inactivité, le tourisme emploie près de deux millions de personnes, dont la moitié directement. Et ces emplois, il faut insister sur ce point, sont par nature difficilement « mécanisables », et encore moins délocalisables. Le tourisme fait vivre nos territoires, et apporte du travail à des populations souvent peu ou pas qualifiées, qu’il contribue à insérer socialement et professionnellement.

Pourquoi notre pays est-il aussi performant sur ce secteur du tourisme ? Il y a bien sûr des raisons historiques et géographiques, tenant à la richesse de notre patrimoine et la diversité de nos paysages. Mais il y a aussi le fameux « savoir-vivre à la française » dont on est friand aux quatre coins du monde.

Pourtant, ne nous laissons pas abuser, le tableau est loin d’être aussi idyllique qu’on veut souvent nous le laisser croire, et l’avenir s’annonce difficile pour le secteur.

Notre place de leader mondial, pour commencer, est un « trompe-l’œil ». En termes de revenus, avec une quarantaine de milliards d’euros de recettes, la France se classe troisième, derrière les États-Unis et l’Espagne.

Les touristes que nous accueillons sont extrêmement concentrés sur certaines provenances. Plus de 80 % sont européens ; à l’inverse, nous n’attirons pas suffisamment les populations des pays émergents, qui constituent pourtant le « gros » de la demande touristique de demain.

À vrai dire, la vérité des chiffres se concilie mal avec l’autosatisfaction affichée dans les discours des responsables, y compris politiques. « Tout va très bien », veut-on nous laisser croire, alors que notre pays n’est plus l’Eldorado touristique qu’il a longtemps été.

Dans un courrier adressé le 26 mars dernier à Mmes Sylvia Pinel, ministre en charge du tourisme, et Fleur Pellerin, ministre en charge des petites et moyennes entreprises, le Comité pour la modernisation de l'hôtellerie française fustigeait ainsi très vivement une « posture de vainqueur, aux sonorités "cocoricoesques", dont chaque gouvernement s'attribue tous les mérites d'un succès putatif ».

Les conséquences de ce « brevet de bonne santé » octroyé à l’industrie du tourisme sont lourdes, selon ces professionnels : « cela induit directement la croyance que crise ou pas crise, notre pays n'a pas d'effort à faire, puisque de toute façon nous serions les

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"champions" incontestés, quoi qu'il arrive ». Tout le monde pense ainsi à tort « que tout va bien dans notre tourisme, que l'investissement n'y est pas nécessaire y compris dans la promotion et la communication, que la modernisation de notre offre touristique n'est pas d'actualité, que la formation et l'attirance des jeunes aux métiers touristiques sont sans fondement… Bref, que la France est suffisamment et naturellement attractive et que le tourisme est une affaire qui marche toute seule, sans avoir à y regarder de près ».

Il y a donc urgence à tirer la sonnette d’alarme, et ce sur plusieurs éléments de faiblesse structurels.

Les statistiques en matière de tourisme sont à la fois imprécises et parcellaires. Elles émanent de nombreux organismes, dont certains peu crédibles ou objectifs, et paraissent avec des mois de retard. D’où notre proposition de mettre en place un observatoire économique du tourisme fiable, crédible et réaliste, pour « prendre le pouls » du secteur.

Le budget consacré à la promotion est manifestement insuffisant à l’échelle de ce que représente la concurrence européenne et internationale. L’Agence de développement touristique Atout France dispose ainsi d’un budget cinq à six fois moindres que celui de son homologue espagnole ! D’un milliard de touristes dans le monde aujourd’hui, nous devrions passer à 1,5 milliard en 2020 et 2 milliards en 2030 : comptons-nous les attirer dans notre pays uniquement sur sa réputation ?

L’environnement technique et normatif est beaucoup trop contraignant pour les professionnels. Je laisserai mes collègues développer ce point ultérieurement, mais il s’agit d’un élément crucial pour l’avenir de notre secteur, qui étouffe sous une réglementation excessivement protectrice et mal adaptée aux réalités de terrain.

La gouvernance du secteur du tourisme, pour autant qu’il y en ait une, est très délicate à mettre en place. Le tourisme fait partie des compétences les plus diluées, puisque chaque niveau de collectivité est habilité à y intervenir. La loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles, que nous avons examinée en deuxième lecture tout dernièrement, ne change rien sur ce point. Si chaque niveau de collectivité a légitimement sa voix à faire entendre en la matière, ne faut-il pas tout de même mieux articuler les différents champs d’intervention ?

Notre infrastructure touristique reste limitée et vieillissante. Selon les chiffres des professionnels eux-mêmes, un quart de notre hôtellerie classée est obsolète, et un bon tiers carrément « à bout de souffle ». La clientèle estime, lorsqu’on l’interroge, que le rapport qualité-prix se détériore. Malgré la réforme du classement, dont mes collègues vous parleront, nos standards d’équipement et de confort ne correspondent plus aux attentes du touriste d’aujourd’hui. Les professionnels en ont bien conscience, mais peinent à financer les travaux de modernisation aujourd’hui nécessaires.

Le marché « légal » du tourisme se trouve de plus en plus concurrencé par un marché parallèle, qui soit profite de vides juridiques, soit est manifestement illégal.

Au titre du premier, on trouve le développement des plates-formes de réservation touristique en ligne, souvent basées à l’étranger. Celles-ci imposent à nos prestataires, sous peine de les déréférencer, des conditions commerciales très désavantageuses. Elles empochent, sans apporter de réelle valeur ajoutée, des commissions substantielles qui ne sont d’ailleurs pas imposées dans notre pays.

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L’essor du numérique, s’il est une chance pour l’industrie du tourisme, est aussi source d’inquiétude : le poids croissant des sites de notation touristiques, dont certains sont alimentés de façon artificielle par des officines « d’e-réputation », est notamment redouté car il joue – à la hausse comme à la baisse – sur le référencement des opérateurs, capital pour leur attractivité.

Au titre des activités cette fois-ci clairement illégales, on constate une recrudescence des offres de service non déclarées et non encadrées, dans les domaines de l’hôtellerie et la restauration ou du transport. Elles concurrencent les opérateurs « réguliers » et sont porteuses de risques potentiels pour les consommateurs. Mes collègues développeront ce sujet pour chacun des domaines concernés.

Telles sont les réflexions générales sur le secteur du tourisme que nous ont inspirées ce travail : un atout formidable pour notre économie et nos territoires, à condition d’en prendre soin et de lui donner dès aujourd’hui les moyens de saisir les opportunités de demain.

M. Louis Nègre, rapporteur. – Je vais poursuivre la présentation de ce rapport en demi-teinte, en m’intéressant plus particulièrement à l’application qui a été faite de la loi de 2009, avec ses points positifs et les problèmes qu’elle soulève.

Quelques mots tout d’abord pour vous rappeler l’origine du texte. Il résultait d’un projet de loi de Mme Christine Lagarde, alors ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. Ce texte s’inspirait très fortement des conclusions des Assises nationales du tourisme qui s’étaient déroulées un an plus tôt, en juin 2008.

Notre assemblée avait été saisie la première, et c’est notre collègue Bariza Khiari qui avait rapporté le projet de loi au nom de la commission des affaires économiques. C’est le sénat qui avait, en deuxième lecture, adopté définitivement ce texte, passé entretemps de 15 articles à 35 au final.

Cette loi a été considérablement médiatisée car elle contenait l’article –issu d’un amendement du Gouvernement – étendant la baisse de la TVA dans la restauration. Il ne s’agissait là cependant que la partie la plus visible de l’iceberg, qui ne doit pas cacher le nombre important des autres dispositions et visant le secteur du tourisme de façon plus générale.

Signalons que deux ans après son entrée en vigueur, en juin 2011, cette loi a fait l’objet d’un premier d’un premier bilan d’application par deux de nos collègues députés, M. Jean-Louis Léonard et Mme Pascale Got. Ils s’y félicitaient que les principales dispositions nécessitant des mesures règlementaires soient entrées en vigueur dans les délais prévus. Mais ils observaient toutefois que des ajustements pourraient utilement être apportés à certains dispositifs.

Ce bilan, nous pourrions, à quelques évolutions marginales près, le reprendre à nouveau deux ans plus tard. D’un point de vue formel, le texte est applicable à 100 % : les 30 mesures règlementaires d’application prévues ont bien été prises, 8 mesures non attendues y ayant même été rajoutées. Notre rapport dresse la liste de l’ensemble de ces mesures et des articles du texte auxquels elles se rattachent.

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Seuls quatre rapports prévus par la loi n’ont pas été remis par le Gouvernement, quatre ans après son adoption. Ils concernent respectivement les difficultés de mise aux normes des hôtels, la réforme du classement des hébergements touristiques, l’offre d’hébergement et le régime des chèques-vacances. Même s’ils ne sont pas comptabilisés dans les statistiques d’application du texte, il est regrettable que ces rapports, sur des sujets majeurs du texte, n’aient pas été établis par l’administration ; nous en faisons d’ailleurs clairement mention.

M. Daniel Raoul, président. – Cela illustre une fois de plus pourquoi nous sommes peu favorables à ce type de rapports.

M. Louis Nègre, rapporteur. – À cette exception près, le texte est donc entièrement mis en application. En pratique cependant, ses différentes dispositions sont d’une portée et d’une efficacité très variables.

La première partie concerne la règlementation des professions de tourisme. Elle porte sur quatre grands axes.

Le premier axe concerne la mise en place d’Atout France. Il s’agit d’un groupement d’intérêt économique qui associe État, collectivités et sociétés privées. Il remplace deux structures précédentes, la Maison de la France et ODIT France, et rassemble ainsi en une même entité les fonctions de promotion, d’information, d’édition et d’accueil.

Son action en tant qu’opérateur de l’État a été réalisée de façon satisfaisante, aussi bien pour le classement des hébergements touristiques, que pour l’immatriculation des opérateurs de voyage et de séjours ou celle des exploitants de voitures avec chauffeur.

Toutefois, son action en matière de promotion de la « destination France » est limitée par deux types d’obstacles :

– le budget de l’agence, de près de 74 millions, est très insuffisant, comme cela a été évoqué en introduction. Il est moins important que celui des deux entités qu’il remplace. Et il a reculé cette année, de 4,5 %, du fait d’une baisse de la dotation publique venant de l’Etat. Il ne lui permet pas de mener les actions nécessaires en matière de promotion de notre pays à l’étranger. Si l’activité réalisée à l’attention des professionnels est satisfaisante, celle en direction du grand public – c’est-à-dire des touristes potentiels – est notoirement insuffisante. Elle ne nous permettra pas « d’aller chercher » une nouvelle clientèle, plus jeune et d’origine plus diversifiée, qui risque alors de préférer des destinations concurrentes. Nous ne pouvons pas compter que sur la réputation de la « marque France » pour attirer le tourisme du XXIème siècle, il faut que nous lui expliquions pourquoi venir dans notre pays est -et restera- une expérience unique et irremplaçable ;

– par ailleurs, l’organigramme de l’agence illustre son côté très « institutionnalisé » : dominé par les grands acteurs privés du secteur et les pouvoirs publics, il ne rend pas compte de l’extrême diversité des formes de tourisme dans notre pays. Il faut donc davantage l’ouvrir à ces nouvelles pratiques, comme le tourisme durable ou le tourisme chez l’habitant, qui sont aussi les types de tourisme qui croissent le plus aujourd’hui alors que ses acteurs se sentent un peu laissés à eux-mêmes.

Le deuxième axe de cette première partie touche au régime des opérateurs de voyage et de séjours. Sous la pression communautaire, s’est substitué aux quatre régimes

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précédents un régime unique d’immatriculation de ces professions auprès de l’opérateur Atout France. Par ailleurs, les agents de voyage ont perdu l’exclusivité de leur activité, mais ont vu en compensation la gamme de leurs activités potentielles élargie.

Des difficultés opérationnelles sont apparues en 2012 pour le gestionnaire du registre, Atout France, du fait de la fin de la période transitoire entre anciens et nouveau régime. Toutefois, aux dires de l’opérateur lui-même, celles-ci paraissent à présent évacuées.

En l’état, le nouveau régime d’immatriculation semble avoir peu affecté ce marché, qui connaît aujourd’hui une légère contraction : les consommateurs font moins appel aux agences de voyage et organisent de plus en plus leurs séjours par eux-mêmes, en se servant notamment d’Internet. C’est là en réalité que réside le défi pour la profession : savoir s’adapter aux évolutions des pratiques, et communiquer sur les garanties que le recours à une agence offre aux consommateurs, garanties qui sont absentes lors de l’achat direct de prestations sur Internet.

Le troisième axe porte sur l’activité de voiture de tourisme avec chauffeur, dite autrefois « de grande remise ». Différente de celle de taxi, elle consiste à prendre des clients sur commande pour des tarifs forfaitaires préétablis. La loi a remplacé l’obligation de détenir une licence par celle d’être également immatriculé sur un registre national.

Or, ce nouveau régime aurait provoqué une confusion des rôles entre les préfectures, chargées de contrôler les véhicules, et Atout France, chargé de tenir le registre, les services préfectoraux se déchargeant de leur mission, en quelque sorte, sur l’opérateur d’État.

Excessivement souple, ce régime aurait également eu pour effet de déstructurer profondément le secteur : en baissant le seuil d’exigence de la part des professionnels, il augmenterait l’offre tout en réduisant sa qualité moyenne. C’est donc à un renforcement de la règlementation qu’appellent les professionnels du secteur, pour garantir les compétences techniques et l’honorabilité des opérateurs. Ils s’inquiètent par ailleurs, tout comme les taxis d’ailleurs, d’une recrudescence d’entrepreneurs clandestins qui « cassent le marché » en pratiquant des prix bas et font peser des risques sur la sécurité de leur clientèle.

Le quatrième et dernier axe traite de la réforme des offices de tourisme. Le réseau représente aujourd’hui 2 800 structures pour 12 000 salariés. À 80 % associatives, elles ont des tailles et des activités très différentes : de la simple information à la gestion d’équipements touristiques ou la réalisation de prestations commerciales.

La loi de 2009 a simplifié leur procédure de classement, autrefois présenté sous forme d’étoiles. Elle distingue désormais trois catégories : du III pour les plus importantes structures, au I pour les plus petites.

Cette réforme est bonne dans son principe, car elle incite à une montée en qualité globale des services rendus par les offices. Cependant, il faut aujourd’hui augmenter le rythme de classement : en effet, au 31 mars de cette année, 150 offices de tourisme seulement, sur les 2 800 existants, avaient été reclassés.

Par ailleurs, mais c’est un point plus technique, il faudrait assouplir le ratio « nombre d’habitants/capacités d’hébergement » dans les critères exigés pour être classé en catégorie II ou I. Ce ratio est en effet trop élevé actuellement, car calé sur les seules

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communes touristiques et stations classées ; il empêche donc de nombreux offices d’accéder à des classements auxquels ils peuvent pourtant légitimement prétendre.

M. Jean-Jacques Lasserre, rapporteur. – Je vais poursuivre la présentation des différentes dispositions de la loi de 2009, en commençant par celles consacrées à la modernisation et la rénovation de l’offre touristique, non sans avoir souligné auparavant tout le plaisir que nous avons eu à travailler ensemble.

Le premier point – et l’un des plus importants du texte – concerne la procédure de classement des hébergements touristiques. L’ancien système, remontant au milieu des années 80, était surtout d’ordre administratif. Il reposait sur un classement en étoiles – de 0 étoiles à 4 étoiles luxe – et sur des critères d’appréciation devenus archaïques et inadaptés aux standards de qualité internationaux. Il n’incitait plus les hôteliers à se moderniser et éloignait d’ailleurs les financeurs des projets de modernisation.

Le nouveau système a été conçu de manière à intégrer les standards internationaux les plus récents, et à inciter les professionnels à « monter en gamme ». Des organismes privés habilités par le COFRAC, le comité français d’accréditation, contrôlent désormais 246 critères aboutissant à un classement par l’autorité préfectorale de 1 à 5 « étoiles », voire en catégorie « palace ». L’ensemble des éléments concourant à la qualité de service est désormais pris en compte. Les nouvelles normes sont révisées tous les cinq ans ; les classements, qui étaient accordés à vie, font désormais l’objet de contrôles réguliers. Auparavant gratuite du fait de son caractère administratif, la procédure de classement est désormais payante, à la charge de l’hôtelier, qui est toutefois libre de ne pas y recourir.

Le bilan que l’on peut en faire, quatre ans après, reste en demi-teinte. D’un point de vue quantitatif, 70 % des hôtels et 85 % des chambres sont aujourd’hui reclassés. La situation est toutefois variable selon les types d’hébergement. Les grandes chaînes et l’hôtellerie de plein air ont aisément intégré la réforme, le taux de reclassement montant même jusqu’à 86 % pour cette dernière. Au contraire, la petite hôtellerie peine davantage. En cause, sa fragilité financière, mais aussi et surtout une règlementation de plus en plus pointilleuse, qui étrangle littéralement nos hôteliers.

Après la sécurité incendie, ce sont les mises aux normes demandées, notamment en matière d’accessibilité des handicapés, qui sont aujourd’hui en cause. Certes, il convient de tout faire pour permettre à ces personnes de profiter des mêmes services que les autres, mais jusqu’à quel point et jusqu’à quel prix ? Est-il raisonnable d’exiger que l’ensemble des chambres d’un hôtel soient accessibles aux handicapés, lorsque l’on connaît le taux d’utilisation de tels équipements et leur coût pour le professionnel ? Ne peut-on pas adapter ces obligations à la taille et à la configuration de l’hôtel, de sorte que le service puisse être rendu sans mettre en péril l’équilibre financier de l’établissement ? De l’absence de réponse à ces questions, il résulte une situation très difficile pour l’hôtellerie d’entrée de gamme, notre pays perdant ainsi pas moins d’un hôtel par jour en moyenne !

Autre catégorie d’hébergement, les meublés de tourisme relèvent d’une problématique spécifique. Ils sont d’abord marqués par la lenteur du processus de reclassement : là où 45 000 étaient classés avant la réforme, ils ne sont plus que 15 000 aujourd’hui. Le coût de la procédure en serait la principale explication.

Par ailleurs, les meublés de tourisme pâtissent de la coexistence de ce système public de classement avec des labels privés, qui introduisent de la confusion chez les

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consommateurs. Le nouveau classement en étoiles est ainsi peu utilisé, au contraire des classements privés en « clés » (pour Clévacances) ou en « épis » (pour Gîte de France), par exemple. Et les deux systèmes ne sont pas harmonisés, de sorte qu’un meublé « trois étoiles » n’est pas de même standing qu’un meublé « trois épis ». Pour couronner le tout, plusieurs organismes interviennent : ceux accrédités par le COFRAC dans le système public et une multitude de structures locales dans le système privé.

Je précise que je souhaite déposer à titre personnel, sur le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, deux amendements se rapportant à ces meublés de tourisme. Ils visent à faciliter la mise la location par des particuliers de leur « pied à terre » à des touristes de passage, ce qui permettrait de développer l’offre d’hébergements touristiques, tout en encadrant cette pratique afin d’éviter les abus potentiels.

J’en reviens à la suite de notre rapport, et plus particulièrement sur le nouveau classement. D’autres critiques, plus générales, ont été émises à cet égard. Outre son coût pour les finances publiques comme pour les professionnels, il engendre des montées en gamme artificielles, un « ancien 3 étoiles » n’étant pas forcément moins confortable qu’un « nouveau 4 étoiles ».

J’aborde maintenant un volet important du texte, les dispositions en faveur de la restauration, et plus particulièrement la baisse de TVA dans le secteur. Il s’agissait d’une revendication ancienne de la profession, qui a été accordée par le précédent gouvernement fin avril 2009, et aménagée par voie d’amendement au texte de 2009.

Cette baisse du taux normal de 19,6 % à un taux réduit de 5,5 % a été consentie en échange de divers engagements de la profession, formalisés au sein d’un contrat d’avenir pour la période 2009-2012 : baisser les prix d’au moins 11,8 %, créer 40 000 emplois dans les deux ans, améliorer la situation – salariale, notamment – des salariés et engager de nouveaux investissements.

La loi de 2009 renforce le dispositif, en prévoyant notamment son extension aux ventes à consommer sur place et la création d’un fonds de modernisation de la restauration, qui a cessé d’exister au 30 juin de l’année passée.

Après de nombreux aménagements, et alors que le taux réduit sera relevé au 1er janvier prochain à 10 %, cette mesure fait aujourd’hui l’objet d’un bilan nuancé. Les avis sur la réforme sont très variables. Pour ne parler que des travaux parlementaires, notre collègue Michel Houel concluait en octobre 2010 qu’elle « avait fait ses preuves », quand le député Thomas Thévenoud jugeait au contraire qu’elle n’avait pas eu les effets escomptés.

Pour ma part, j’estime que cette mesure a eu des effets positifs, dans une échelle variable, sur la création d’emplois et la situation des salariés du secteur, et des conséquences plus incertaines, vu les difficultés de mesure du phénomène, en matière de prix.

J’en viens à présent à une dernière série de dispositions, concernant la facilitation de l’accès aux séjours touristiques.

La diffusion des chèques-vacances dans les PME constitue à cet égard la principale mesure. Instauré en 1982, ce dispositif, fondé sur une épargne des salariés abondée par une participation de l’Etat et géré par l’Agence nationale pour les chèques-vacances, a connu un vif succès. Afin d’éviter que ceux des grandes entreprises en profitent

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majoritairement, la loi de 2009 l’a plus largement ouvert aux entreprises de moins de 50 salariés, ainsi qu’à leurs dirigeants salariés.

D’un point de vue quantitatif, les objectifs n’ont pas été tenus, loin de là : seulement 127 000 bénéficiaires supplémentaires sur les 500 000 attendus étaient comptabilisés en 2012 ! Cela du fait de contraintes règlementaires continuant de limiter leur diffusion dans les PME. Il faut bien avoir en tête que le dispositif des chèques-restaurant a mis 40 ans avant d’atteindre ce chiffre de 500 000 bénéficiaires.

Outre un assouplissement accru de son régime, l’opportunité d’une ouverture du dispositif aux dirigeants de PME non-salariés, qui n’y ont toujours pas le droit, mériterait par ailleurs d’être étudiée.

Dernier point abordé dans notre rapport : les contrats de jouissance d’immeuble à temps partagé, dits aussi en « timeshare ».

Cette pratique consiste à acheter un droit de séjour dans une résidence de vacances, pour quelques jours ou semaines par an, auprès d’une société qui en assure la gestion et l’entretien. Très en vogue dans les années 70, ce système est ensuite tombé en désuétude, les conditions restrictives à la sortie des associés dissuadant l’arrivée de nouveaux entrants. Ces associés se retrouvent aujourd’hui avec des droits qu’ils ne souhaitent souvent plus utiliser – car les infrastructures n’ont pas été rénovées et ne correspondent plus à leurs attentes – mais qu’ils ne peuvent plus revendre non plus.

Bien que la loi de 2009 ait tenté de renforcer leurs droits, le système reste aujourd’hui bloqué, opposant les associés entre eux, mais aussi aux sociétés gérant les résidences, sociétés dont la situation est elle-même très variable. La meilleure solution serait un accord amiable entre ces acteurs. À défaut, nous proposons de revenir sur les cas légaux de sortie du dispositif, en les assouplissant, pour faciliter la revente des droits par leurs propriétaires.

Je conclurai en insistant sur la nécessité impérative pour notre pays de s’ouvrir aux touristes de provenances nouvelles, notamment des pays émergents, et de cultiver les nombreux avantages concurrentiels qu’il possède dans ce secteur.

M. Michel Bécot. – J’ai été le rapporteur au Sénat de la loi du 22 juillet 2009. Selon moi, le tourisme, premier secteur économique en France, avec 11,7 milliards d’euros de chiffre d’affaires annuel, justifierait qu’y soit dédié un ministre à part entière, avec cependant un pilotage interministériel du fait des nombreuses activités couvertes. Le tourisme est un secteur stratégique pour l’économie française et a d’importantes retombées locales. Il peut aussi dégager de réelles économies d’échelle, en rationnalisant l’actuelle multiplication des intervenants et la dispersion des moyens que cela implique.

Le tourisme souffre d’un véritable déficit d’investissement : depuis une quinzaine d’années, les infrastructures touristiques, en particulier immobilières, ne sont plus adaptées aux évolutions sociologiques qui se sont produites, par exemple la multiplication des familles recomposées qui rend nécessaire de disposer de bâtiments plus grands.

Avec s’il y a lieu l’aide de l’État, le tourisme doit également investir dans l’économie numérique et je me réjouis qu’Atout France conduise un projet pour se doter d’une plate-forme numérique. Il convient de l’aider dans cette voie.

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Pour mieux mailler le territoire, il conviendrait d’entreprendre des campagnes de communication à l’échelle nationale sur de grands sites touristiques tels que Paris, la Côte d’Azur ou les châteaux de la Loire. À cet égard, ces derniers sont devenus une destination touristique globale grâce à la réalisation d’infrastructures complémentaires, par exemple des circuits de vélo.

M. Joël Labbé. – Je voudrais insister sur la restauration qui fait aussi partie du patrimoine français. Je vous rappelle à cet égard les débats sur le « fait maison ». Il y a beaucoup de restaurants qui inscrivent à leur carte des plats « faits maison » et qui contribuent ainsi à l’attractivité du territoire. Or, ils souffrent de la concurrence très forte des restaurants de chaîne situés à la périphérie des villes. Ce même phénomène est observable dans l’hôtellerie, les hôtels de centre-ville rencontrant des difficultés pour satisfaire les mises aux normes nombreuses auxquelles ils sont astreints. Il me paraît donc nécessaire de soutenir les restaurants et les hôtels de centre-ville.

Je me félicite du projet d’Atout France de développer une plateforme numérique pour lutter contre le « racket » des sites de réservation en ligne.

M. Gérard Bailly . – Le département du Jura connaît une diminution du nombre d’hébergements proposés aux touristes en raison des obligations de mise aux normes, alors même que la dernière saison estivale a été globalement bonne. Les normes d’accessibilité en faveur des personnes handicapées contribuent à ce phénomène. Sans remettre en cause la nécessité de faciliter l’accès des personnes handicapées, ne serait-il pas envisageable de limiter l’obligation non pas à tous les bâtiments, mais simplement à certaines de ses parties, comme c’est le cas dans les résidences universitaires ?

Les professionnels ont beaucoup de motifs d’inquiétude : les coûts d’organisation des grandes manifestations, telles que la Transjurassienne, explosent également.

En outre, le tourisme souffre de défauts de gouvernance. Pour le tourisme rural, le rôle de chef de file des structures intercommunales devrait être affirmé dans les prochaines lois de décentralisation.

Les équipements touristiques risquent de pâtir de la diminution des crédits, non seulement nationaux mais aussi européens. Enfin, j’insiste sur la gastronomie comme facteur important d’attractivité de la France.

M. Yannick Vaugrenard. – On dit, à juste titre, que la France est la première destination touristique du monde, mais on ignore généralement qu’il s’agit trop souvent d’un tourisme de passage.

Je voudrais insister sur l’importance de développer un tourisme industriel. Notre pays dispose d’un riche patrimoine, par exemple en matière de constructions navales et aéronautiques, auquel le public s’intéresse de plus en plus et qui permet aussi de sensibiliser les jeunes aux métiers de l’industrie. De même le tourisme culturel est-il essentiel dans notre pays qui, en période estivale en particulier, se transforme en une sorte de festival permanent. Je regrette toutefois que les touristes étrangers ne soient pas suffisamment informés de l’existence de ces multiples festivals. Notre pays dispose de nombreux offices de tourisme qui, néanmoins, manquent parfois d’efficacité et qui ne travaillent pas suffisamment en réseau.

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Mme Renée Nicoux. – Je voudrais moi aussi faire observer que la mise aux normes imposée à l’hôtellerie, en particulier pour la sécurité incendie et pour l’accessibilité des personnes handicapées, se traduit par la disparition de nombreux petits hôtels qui préfèrent fermer leurs portes plutôt que d’engager d’importants investissements sans rentabilité immédiate. Ces normes sont tout à fait légitimes dans les constructions neuves, mais, dans l’ancien, il conviendrait de répondre à la demande touristique par une mise en réseau des infrastructures, plutôt que de chercher à mettre aux normes chaque établissement, de telle sorte qu’un touriste handicapé puisse éventuellement être orienté vers un établissement accessible par un établissement qui ne l’est pas.

Les professionnels du tourisme manquent parfois d’informations de la part des offices de tourisme, qui devraient davantage travailler ensemble. Néanmoins, il convient de conserver les offices de proximité pouvant renseigner un maximum de touristes. Beaucoup de gens restent attachés aux dépliants papier. Le contact humain doit compléter Internet, d’autant plus que les personnes âgées, qui ne maîtrisent pas toujours les nouvelles technologies, constituent une part importante des touristes.

Enfin, j’insiste sur le lien entre tourisme et agriculture, le tourisme agricole pouvant promouvoir l’image des cultures biologiques, par exemple, et constituer une source de revenus complémentaires pour les agriculteurs.

M. Daniel Raoul, président. – Je résumerai en disant que le niveau local assure le contact avec les touristes, le niveau intermédiaire remplit un rôle de coordination et le niveau supérieur assure la promotion des sites touristiques.

M. Alain Chatillon . – L’activité touristique souffre de trop nombreuses contraintes administratives pour l’obtention des fonds européens qui sont souvent difficiles à débloquer. J’ai le sentiment que sur ce point, les administrations de certains de nos partenaires européens sont plus à l’aise avec ces procédures. Le maillage territorial est essentiel pour séduire les touristes. Ainsi, dans la région Midi-Pyrénées, la vingtaine de sites touristiques majeurs ont entrepris des campagnes de publicité qui se révèlent très efficaces. Je considère que les offices de tourisme devraient relever de la compétence des conseils régionaux et ne plus se trouver en compétition avec les comités départementaux du tourisme (CDT).

M. Jean-Jacques Mirassou. – L’obligation de mise aux normes s’impose également aux transports en commun, non seulement les bus, mais aussi les arrêts, les cheminements piétons, etc… et tout cela se traduit par une augmentation du prix du billet. Nous devrions nous interroger sur l’étalement dans le temps de cette mise aux normes et sur la mise en place de réseaux de transports dédiés.

M. David Assouline, président. – Je rappelle que la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois a évalué la loi de 2005 relative au handicap. Je conviens qu’il y a un problème de mise aux normes mais cette loi avait été conçue de manière globale et a posé un principe général d’accessibilité. Il convient donc d’en respecter l’esprit, au risque de voir se multiplier des dérogations ponctuelles qui, bout à bout, finiraient par remettre en cause ce principe général.

M. Jean-Jacques Lasserre, rapporteur. – Notre rapport, d’une façon plus générale, avait vocation à ouvrir la réflexion sur certains thèmes d’importance – la mise aux normes certes, mais aussi la classification de l’hébergement touristique, la promotion, la restauration, avec notamment le label de « maître-restaurateur », dont nous n’avons pas eu le

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temps de discuter aujourd’hui – auxquels nous ne prétendons pas apporter de solutions toutes faites.

M. Daniel Raoul, président. – Cher collègue, ce thème du label de « maitre-restaurateur » viendra en discussion au mois d’avril …

M. Louis Nègre, rapporteur. – Il m’apparaît, en voyageant, que notre pays ne se rend pas compte de sa richesse et ne donne pas au tourisme la visibilité qu’il devrait avoir au niveau national. Notre parc hôtelier risque d’apparaître obsolète comparé à celui d’autres pays. La création d’un label de « maître-restaurateur » est une bonne chose en soi, mais les professionnels ne sont pas tous en phase sur son contenu et son usage …

Attention, il ne faut pas que nous perdions la bataille du tourisme ! Nous avons aujourd’hui besoin de mettre en place une meilleure gouvernance du secteur, de façon plus directive si besoin est.

M. Luc Carvounas, rapporteur. – Je tenais pour conclure à remercier à nouveau les présidents Assouline et Raoul, et à rappeler que l’actuel gouvernement est le premier à disposer d’une ministre de plein exercice en charge du tourisme, en la personne de Mme Sylvia Pinel, même s’il est vrai qu’elle a d’autres secteurs dans son portefeuille. Il nous faut en effet une meilleure gouvernance, structurée autour d’Atout France pour ce qui est de sa dimension nationale, ainsi qu’une consolidation du budget consacré au tourisme, dont il n’est pas acceptable qu’il soit orienté à la baisse.

À l’issue de ce débat, la publication du rapport est autorisée à l’unanimité.

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MISSION COMMUNE D’INFORMATION SUR L’AVENIR DE L’ORGANISATION DÉCENTRALISÉE DE LA RÉPUBLIQUE

Mardi 8 octobre 2013

- Présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président -

Adoption du rapport

M. Jean-Pierre Raffarin, président. – Ce rapport a pour ambition de présenter une vision stratégique et prospective de nos territoires à l’horizon 2025. Son axe principal est de plaider pour une confiance accrue envers l’action de ces territoires, dont la République a besoin pour fonctionner efficacement. Lors de nos auditions, nous avons entendu des observateurs, et non des acteurs directs de la décentralisation, dans le but d’élargir notre vision. En revanche, lors de nos trois déplacements en province, nous avons rencontré des élus de terrain, et recueilli leurs sentiments. Notre objectif, au rapporteur et à moi-même, est de proposer un regard non partisan sur l’évolution optimale de nos territoires, évolution qui conditionne largement l’avenir de notre pays.

M. Yves Krattinger, rapporteur . – En préambule, le rapport confirme l’émergence de fortes inégalités territoriales, décrit les destins divers des collectivités face aux contraintes économiques et démographiques, et recherche les moyens les plus efficaces pour établir, non une stricte égalité, mais une équité en fonction de ces contraintes. L’arrivée massive des nouvelles capacités numériques, avec le développement de la très haute définition, permet d’envisager une nouvelle organisation des services publics grâce à une « porte d’entrée » virtuelle. Il s’agit là d’un élément clé pour répondre à l’exigence d’équité. Le rapport souligne combien la principale réforme de la fiscalité locale intervenue ces dernières années, la suppression de la taxe professionnelle au profit de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises, a accru les difficultés des territoires fortement industrialisés, déjà touchés par la crise économique.

Pour que l’action publique soit efficace, elle doit être réalisée par des personnes aisément identifiables par nos concitoyens. Le dispositif territorial doit donc privilégier un circuit de décision garantissant responsabilité, efficacité et réactivité. Dans cette perspective, il convient prioritairement de définir les missions qui incombent à chaque niveau de collectivités, et qui conditionnent les compétences qu’elles exercent respectivement. Pour chacun des trois niveaux, la clarification doit s’effectuer conformément au principe de subsidiarité, pour aboutir à satisfaire au plus près les besoins des citoyens.

La République doit concilier unité et diversité : à l’État de garantir l’unité, mais aussi de reconnaître l’existence de spécificités locales, sans qu’elles conduisent à des statuts « ad hominem » pour chaque territoire. Ces spécificités requièrent la possibilité, encadrée, d’adapter la loi aux réalités des territoires. Je pense ainsi que les dispositions de la loi de 2005 sur l’accessibilité des transports publics aux handicapés n’auraient pas rencontré les difficultés d’application que nous connaissons s’il avait été possible d’en moduler la mise en œuvre, qui ne peut être identique en zone dense et en zone rurale.

Ces réflexions conduisent à préconiser dix axes pour une réforme : tout d’abord, pour assurer une présence optimisée et renouvelée de l’État dans les territoires, faire évoluer ses rapports avec les citoyens, notamment grâce au numérique. La création de nouveaux

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guichets numériques de l’État suppose la définition préalable d’un schéma d’accessibilité des territoires.

Le deuxième grand axe de notre rapport concerne les régions, que nous souhaitons plus fortes et plus étendues qu’aujourd’hui. Si certaines régions disposent d’une légitimité historique certaine, on constate trop souvent un manque de cohérence globale.

Le niveau régional actuel présente deux défauts majeurs. D’abord, la dimension des régions n’est pas adaptée aux grands choix stratégiques. Comment concevoir par exemple de grands projets d’infrastructures portuaires quand près de la moitié des régions métropolitaines ont accès au littoral ? Les régions souffrent également d’une trop faible visibilité. Moins nombreuses, elles pourraient s’affirmer comme de véritables interlocuteurs pour l’État ou les instances de l’Union européenne.

Aujourd’hui, les régions ont tendance à assurer des compétences de proximité qui devraient relever d’autres niveaux de collectivités, comme les communes ou les intercommunalités. Il faut qu’elles s’en dégagent pour mieux asseoir leurs missions stratégiques de long terme. Cela suppose de donner plus de cohérence et de force à leur rôle en matière économique, de formation professionnelle, de recherche…

Nous n’avons pas souhaité dessiner de nouvelle carte des régions, même si nous avons des idées ! On pourrait sans doute discuter des frontières, mais ce qui compte, c’est d’atteindre un objectif de huit à dix régions.

Le troisième axe du rapport vise à donner un nouvel avenir aux départements. Nous pensons vraiment qu’il faut réaffirmer la pertinence de ce niveau de collectivité, gage de solidarité sociale et territoriale. Dans des domaines comme la protection de l’enfance ou la politique en matière de handicap, les départements constituent le bon niveau d’intervention. Dans les zones rurales, notamment, ils restent irremplaçables. Il est toujours possible d’inventer autre chose, mais on risquerait fort de perdre du temps sans trouver de meilleure solution…

Nous avons donc préféré raisonner à partir de l’existant. Il faut garantir au département un rôle de coordonnateur des intercommunalités rurales. Il doit pouvoir remplir une mission de fédérateur des initiatives quitte, dans certains cas, à s’associer à d’autres départements. Je n’ai rien contre des coopérations intelligentes, voire même des fusions délibérées, mais il importe de conserver la légitimité démocratique des assemblées départementales, dont les citoyens connaissent les élus. Le nouveau mode de scrutin binominal restera local !

Je défends aussi la création de conférences départementales des exécutifs, dont j’ai pu mesurer tout l’intérêt en Haute-Saône. Il est nécessaire de réunir plusieurs fois par an les présidents des intercommunalités et les élus départementaux pour qu’ils travaillent ensemble. Si c’est utile, le préfet peut être associé à ces conférences.

Si les départements doivent donc continuer à jouer tout leur rôle dans les zones rurales, à l’inverse, leur action dans les zones métropolitaines denses peut être débattue.

Notre quatrième axe est celui d’une intercommunalité de nature coopérative. La loi du 16 décembre 2010 a achevé l’intercommunalité, dont plus personne ne conteste vraiment les fondements. Elle permet aux communes de réaliser les projets qu’elles ne

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pourraient pas mener à bien seules. À moins qu’on ne décide de changer de logiciel et de supprimer les communes, les intercommunalités doivent toutefois rester des coopératives. Je connais un Hollandais qui me dit souvent que son pays compte 400 communes quand le seul département de la Haute-Saône en a 545 ! Mais, en France, nous sommes attachés à nos communes et à cet héritage, que nous voulons préserver. Si l’intercommunalité continue de reposer sur une logique de coopérative, elle devrait continuer à s’enrichir.

En revanche, toute contrainte risque d’être contreproductive et d’entraîner des reculs. Par exemple, rendre obligatoire le PLUi par une loi, alors que dans de nombreux cas, le transfert est en train de s’effectuer de lui-même sous l’impulsion de certaines collectivités, est contraire au principe qui a toujours guidé la mise en place de l’intercommunalité. La coercition ne fonctionne pas en ce domaine.

S’agissant de Paris, nous entérinons la proposition de Philippe Dallier et René Vandierendonck de différencier la zone urbaine dense du reste du territoire francilien. Nous reconnaissons également la difficulté, à terme, du maintien du département dans les zones denses. Nous sommes donc favorables à la création d’une nouvelle collectivité du Grand Paris, en remplacement des quatre départements actuels de Paris et de la petite couronne, à l’horizon 2020.

La question de la place des parlementaires dans la décentralisation est apparue en cours de mission, nous n’y avions pas songé à l’origine. Je suis, personnellement, opposé au non-cumul. Mais nous nous sommes demandé quel rôle joueront les parlementaires dans ce nouveau cadre. Ils risquent de multiplier les contrôles du Gouvernement, et celui-ci voudra alors trouver un moyen de les occuper autrement ! C’est pourquoi nous avons fait quelques suggestions, parfois sous forme de clins d’œil, qui ont surtout pour objet de mettre en évidence le problème qui risque de se poser. Il faudra réunir les parlementaires dans les territoires, pour leur exposer les questions qui s’y posent, sinon ils seront aveugles…

M. Yves Rome. – … et sourds !

M. Yves Krattinger, rapporteur . – C’est pourquoi nous proposons d’instaurer des collèges départementaux et régionaux des parlementaires qui pourraient être associés aux politiques et décisions relevant de l’action territoriale de l’État, et même des collectivités. Car je plains les parlementaires qui ne seront pas en mesure de répondre aux questions qui leur seront adressées ! Et le jour où les jeunes énarques seront divisés en deux cohortes, l’une rue de Lille, l’autre rue de Solférino, et siègeront au Parlement sans être passés par le « purgatoire territorial », alors l’Assemblée nationale et le Sénat auront grandement besoin de se doter de moyens d’expertise propres !

Concernant les finances locales, le système est devenu inégalitaire et de moins en moins lisible. J’ai voté une multitude de budgets dans diverses collectivités, et cet exercice s’avère de plus en plus difficile. De plus, à force de complexifier, il n’y a plus beaucoup d’experts dans cette matière – à part notre collègue Charles Guené !

Une véritable solidarité doit être mise en place pour répondre aux inégalités territoriales qui sont flagrantes et accrues dans le contexte de la mondialisation. Quant à l’autonomie fiscale, elle doit être traitée avec prudence car il pourrait en résulter un accroissement des recettes pour les plus riches, alors que dans les territoires pauvres, les taux devront être très élevés pour générer quelques recettes – à moins que ces territoires ne renoncent à tous services !

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S’agissant du système juridico-financier des intercommunalités, j’avais déjà écrit qu’il fallait le simplifier, mais pas aussi bien que l’expert que nous avons rencontré à Rennes. Nous disposons, en France, de dix formules de coopération intercommunale, qu’il est de plus en plus compliqué de comparer entre elles. Nous avons besoin à la fois de moyens d’expertise et d’un système redevenu lisible, afin que les contribuables puissent comparer les feuilles d’imposition entre elles, surtout s’ils sont toujours plus mobiles. Est-ce que les différences de dotation d’intercommunalité par habitant sont normales ? Il faut que l’État aide plus ceux qui ont le moins de services, et non l’inverse !

Nous formulons un objectif : ramener de dix à une les formules fiscales l’intercommunalité avant 2020 en commençant par les communautés de communes.

Le cap du pouvoir réglementaire local devra être franchi d’ici à 2025 si on veut que les lois soient mieux appliquées et efficaces. Il faut reconnaître un pouvoir d’adaptation aux particularités locales.

Ce pouvoir réglementaire adapté nécessitera un cadre juridique nouveau sous la forme de loi-cadre territoriale fixant les objectifs fondamentaux. C’est le Parlement qui déterminera la marge du pouvoir réglementaire local. Tous les domaines ne le justifieront pas. En aucun cas, cela ne doit aboutir à une adaptation locale des normes pour des motifs de capacités financières. La République doit donner aux territoires pauvres les moyens d’appliquer la loi dans son intégralité.

L’instruction unique : on en avait beaucoup parlé en 2009 lors des travaux de la mission sénatoriale présidée par notre collègue Claude Belot. Elle est à la base d’une action publique locale efficace et moderne alors qu’aujourd’hui, on constate partout des redondances coûteuses.

Je vous propose donc d’adopter le principe de l’instauration d’un dossier d’instruction unique qui implique la mise en place de guichets « inter-collectivités territoriales ». Il faut faire en sorte que nos interlocuteurs soient des gens heureux !

M. Jean-Pierre Raffarin, président. – Le rapport s’articule entre une introduction stratégique et dix propositions.

Je peux les regrouper en trois thèmes. Premier thème : « stop aux doublons » ; la cohésion au département ; faisons en sorte que la région ait suffisamment de puissance pour s’occuper d’un certain nombre de sujets, que le département ait assez de proximité pour assumer les autres, qu’on évite la cantonalisation de la région. Deuxièmement, l’intercommunalité, le collège plutôt que la hiérarchie. Troisièmement, la simplification sous différentes formes avec le guichet unique notamment.

Voilà quelques idées clés appuyées sur le pragmatisme. Voilà ce qui fait que je partage les conclusions de ce rapport.

M. Éric Doligé. – Je présente mes félicitations au président et au rapporteur. Ce rapport me fait extrêmement plaisir ; j’ai l’impression qu’on s’est échappé de la pression extérieure et de l’hémicycle. On peut parvenir à un consensus. Il s’agit de propositions claires, assorties d’une certaine souplesse autour des directions données. C’est un système qui doit permettre à l’action locale de fonctionner et d’être compréhensible par les citoyens.

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Dans le texte du rapport, j’ai retrouvé beaucoup d’idées que nous avons exprimées, les uns et les autres, à un moment donné. Ici, elles sont bien articulées les unes par rapport aux autres. Maintenant j’espère qu’on pourra les mettre en pratique ; il faudrait presque qu’on puisse en faire une loi immédiatement. Cela éviterait les difficultés qu’on rencontre dans l’organisation de nos collectivités.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. – Il était important de redéfinir une pensée qui est devenue confuse sur le sujet. Si on parvient à un consensus autour de quelques idées, notre pari sera réussi.

M. René Vandierendonck. – Tout d’abord, j’ai pris beaucoup de plaisir à lire un texte aussi limpide.

Ensuite, il est rare dans l’histoire parlementaire d’avoir un projet de loi portant sur les régions et un autre relatif aux départements. Cette conjonction rendait nécessaire la réflexion que nous avons engagée.

Enfin, le débat d’hier sur les normes a clarifié la question du pouvoir réglementaire, en soulignant la nécessité de reconnaître un tel pouvoir aux collectivités territoriales. Je note que le Conseil d’État, par une pure coïncidence, vient de publier son rapport thématique annuel consacré au droit souple dans lequel il considère que le droit, tel qu’il est conçu aujourd’hui, doit évoluer. Ainsi, pour certaines prestations, le département devrait bénéficier d’un pouvoir réglementaire d’adaptation pour leur attribution. Il en sera de même pour les régions, en raison de leur logique d’animation stratégique d’un territoire.

Le poids des normes est patent, en particulier en matière d’urbanisme lié aux deux Grenelle. C’est pourquoi on pourrait définir des objectifs à atteindre, par exemple dans le foncier agricole ou en matière de performances énergétiques. On peut y arriver. Une partie du problème est en nous. Ne nous autocensurons pas. Osons innover.

S’agissant des départements, je partage l’analyse du rapporteur. Le département conserve toute son utilité. Toutefois, le débat que nous venons d’avoir sur le projet de loi Métropoles montre que la notion de chef de file mérite d’être précisée. Il faut absolument approfondir cette question-là.

M. Yves Rome. – Je félicite le tandem composé par notre rapporteur et notre président, qui nous a livré ses conclusions avec clairvoyance et passion. Plus qu’une révolution à laquelle certains nous avaient invités – l’avenir des territoires ne se traite pas dans les cabinets –, le rapport nous propose une adaptation de la décentralisation gagée sur l’efficacité.

Nous sommes au service de nos concitoyens, au travers des réseaux qui vont bouleverser nos organisations. Je me félicite que cette idée moderne que j’avais formulée aux débuts de nos travaux ait été reprise par notre rapporteur.

Les départements sont confrontés à l’utilité de leur existence alors que beaucoup avaient annoncé leur mort prochaine. Sur la question du chef de filat, je préfère une définition des objectifs reposant sur les compétences exercées. Sur l’aménagement numérique, le chef de filat n’aurait pas permis d’atteindre l’objectif souhaité. Il faut redonner aux territoires la possibilité d’écrire leur avenir.

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Mon département appartient à la région Picardie. Sa dimension amène son président à faire de la « cantonalisation », ce qui représente une perte d’énergie et un gâchis.

M. Charles Guené. – Je formulerai deux remarques : d’une part, je souhaiterais que soit plus fortement soulignée la fonction de gestion des intercommunalités, au-delà de la réalisation de projets. Je m’appuie sur l’exemple d’une l’intercommunalité regroupant 54 communes de mon département, qui a un coefficient d’intégration fiscale de 0,78 %, ce qui lui donne une grande latitude de gestion. Il me semblerait également judicieux de mentionner que l’efficacité de la nouvelle péréquation horizontale entre les collectivités doit être mesurée, non seulement à l’aune de la réduction des inégalités mais également en fonction de ma manière dont sont assumées les charges des territoires.

M. Jean-Léonce Dupont. – Je souhaiterais que soit soulignée l’importance du principe de subsidiarité, qui consiste à régler les problèmes au niveau de décision le plus proche possible de ceux-ci. L’intercommunalité doit, en effet, être plus collégiale que hiérarchique. Diminuer le nombre de régions permettra de résoudre les éventuelles redondances entre les niveaux régional et départemental. Cette perspective devrait s’accompagner de la localisation de la capitale régionale sur le modèle californien, qui a choisi Sacramento plutôt que Los Angeles. Ceci permettrait de surmonter les rivalités potentielles, comme celles que je redoute, entre les trois villes principales de Normandie. Par ailleurs, dans la perspective de l’émergence de parlementaires « hors-sol », qui découlera des mandats, je crains que le talent le plus développé réside alors, non dans la capacité d’agir, mais dans celle de communiquer. C’est pourquoi je crains que votre proposition d’associer les parlementaires aux décisions locales ne rende celles-ci encore plus difficiles à prendre.

Par ailleurs, l’autonomie fiscale des collectivités est aujourd’hui tellement réduite qu’on peut considérer qu’elle a disparu. Il conviendrait de l’évoquer, pour souligner la nécessité d’une réflexion spécifique sur ce point.

Enfin, le processus en cours à Lyon est certes le fruit d’un consensus pour modifier une situation antérieure peu satisfaisante, mais je ne peux manquer de m’interroger sur sa finalité ultime. Nous savons tous que la France devrait avoir deux à trois territoires d’influence internationale, mais cette perspective doit nous faire prendre en considération le risque de rivalités entre métropoles et régions, qu’elle ne manquera pas de susciter. Si on ne met pas rapidement en œuvre la proposition du rapport de diminuer le nombre de régions, je pense qu’il y aura un choc, une opposition, entre les régions d’un côté et les métropoles de l’autre.

Je m’interroge également quant à la vision de la ruralité et à la place du département. Si le rôle du département se limite à la gestion et à la coordination des espaces ruraux, de quelles ressources disposera-t-il ? Car c’est la péréquation entre les zones urbaines et rurales qui procure des recettes aux départements. Si le département n’a d’autre rôle qu’une gestion stricte de l’inter-ruralité, nous ferons face à de grosses difficultés financières mais aussi à de profondes injustices.

M. Yves Krattinger, rapporteur . – Vous avez raison, cette question mériterait d’être approfondie.

M. Jean-Léonce Dupont. – Enfin, j’aurais préféré qu’en plus de la solidarité territoriale, soit affirmé le rôle que le département doit jouer en matière d’aménagement territorial.

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M. Jean-Pierre Raffarin, président. – Je pense qu’il faut que nous posions la question fondamentale de la place du parlementaire : le préfet peut-il distribuer les crédits du budget de l’État, je pense par exemple à la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR), sans consulter les parlementaires, qui votent ce budget ! Je crois qu’il faut réfléchir au fait que les personnes qui vont organiser la décentralisation en seront exclues.

M. Jean-Léonce Dupont. – Je ne sais pas s’il s’agit d’une information vérifiée, mais 50 % des nouveaux députés seraient issus de la région parisienne !

Mme Catherine Troendle. – Je vous félicite de cet inventaire apaisé et très structuré des dysfonctionnements que connaît notre pays. Je suis d’accord pour adapter les normes sur les territoires, mais il ne faut pas que cela aboutisse à proposer des services « au rabais » en fonction des capacités financières des collectivités. Cette idée, François Hollande en avait parlé, notre collègue Éric Doligé l’a reprise dans sa proposition de loi. Mais ce principe, pourtant universellement proclamé, n’a pas été adopté en séance pour des raisons politiques. J’espère que nous parviendrons à dépasser nos clivages et à adopter de telles dispositions.

J’adhère au principe des compétences optionnelles des intercommunalités, je pense qu’il s’agit d’un principe incontournable de l’intercommunalité et gage d’efficacité.

Enfin, s’agissant des régions, je ne reviens pas sur la fusion avortée des départements de la région Alsace. Je crois que vous en avez tiré les bonnes conclusions : les citoyens et les élus locaux sont très attachés à des structures de proximité et c’est exactement le rôle du département.

Je n’aurais qu’un bémol : n’allons pas trop vite, nous avons manqué de pédagogie envers les citoyens pour expliquer le projet de fusion en Alsace.

Mme Mireille Schurch. – S’agissant du non-cumul des mandats, je pense qu’il est important que ce point figure dans le rapport. Il faut, en effet, que parallèlement à cette question, soit évoqué le rôle que devra jouer le parlementaire dans les territoires. Et je suis d’accord avec Jean-Pierre Raffarin : je suis choquée de voir parfois que le préfet dispose du budget de l’État que nous avons voté. Je crois qu’il faut que nous y réfléchissions.

Je regrette que les travaux aient été aussi rapides, alors que l’enjeu n’est pas anecdotique. Ne faudrait-il pas, sur ce sujet, organiser un grand débat national, comme cela a été fait s’agissant de la transition énergétique ?

Il me semble en outre que nous n’avons pas répondu à la question de l’avenir de nos 36 000 communes. Or, celles-ci ont de moins en moins de compétences car elles les délèguent faute de moyens : prend-on acte du besoin des communes ? Considère-t-on que cette proximité de la commune est une chance ou un handicap ? Pour moi, c’est une chance, et je regrette que la mission n’ait pas dit très clairement que l’on ne laisse pas aux communes seulement quelques résidus de compétences.

Enfin, les grands projets structurants sur le territoire doivent relever de l’État, et c’est pourquoi nous ne sommes pas favorables à la création de grandes régions. Il existe de grandes métropoles européennes : confortons-les ! Mais il ne faut pas forcer les régions à se regrouper ; il existe en effet des territoires, comme par exemple en Auvergne, où les départements ruraux dits fragiles ont encore besoin d’être fédérés par une région qui n’a pas

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d’ampleur européenne, et qui veille au développement économique sur son territoire. J’entends ceux qui disent qu’il ne faut pas « cantonaliser » les régions, mais, Jean-Pierre Raffarin, vous étiez donc opposé au conseiller territorial, car c’était quand même l’idée qui sous-tendait le projet antérieur ?

M. Jean-Pierre Raffarin, président. – Je n’y étais pas farouchement favorable…

Mme Mireille Schurch. – Trois phrases me posent un grave problème.

La première est la suivante : « La région est l’instance des choix stratégiques qui doit préparer le territoire régional dans le contexte de la concurrence entre les territoires. » Nous devons organiser notre pays non pas en concurrence mais en collégialité, en partenariat…

M. Yves Krattinger, rapporteur . – Le producteur de pneus installé à Clermont-Ferrand est en concurrence avec d’autres productions situées dans le monde.

Mme Mireille Schurch. – Nous ne sommes pas en concurrence les uns avec les autres ; là, c’est peut-être un changement de vocabulaire.

La deuxième phrase : «Les élus rencontrés par la mission sont favorables à un désengagement de l’État d’un certain nombre de missions dont ils estiment qu’elles ne devraient pas relever de sa compétence puisqu’il ne dispose plus des moyens nécessaires pour les assumer. »

Que l’État se donne alors les moyens ! Dans ce rapport, j’ai aperçu un affaiblissement du rôle de l’État dans la mesure où on conforte des grandes régions. Je voudrais qu’on réaffirme le rôle de l’État péréquateur, par exemple pour le haut débit.

La troisième phrase : « Un véritable pouvoir décentralisé d’adaptation de la législation aux particularités territoriales. » Attention ! Si la loi n’est pas la même sur tout le territoire, alors on peut s’interroger sur l’égalité entre les citoyens.

M. Yves Krattinger, rapporteur . – L’égalité peut se réaliser de différentes façons.

Reprenons l’exemple de l’accessibilité aux transports pour les personnes handicapées. Les départements vont traiter les points d’arrêt en accessibilité. La Creuse compte 2 000 points d’arrêt et ne dispose pas des moyens nécessaires pour les mettre aux normes, et en plus cela ne servirait presque jamais. Mais les personnes handicapées doivent être transportées. Le département va donc mettre en place un transport à la demande qui ira chercher la personne chez elle. Mais aujourd’hui la loi ne le lui permet pas. C’est donc l’objectif de la loi qui doit être commun à tous, l’important est que les gens accèdent tous aux services. Mais il faut pouvoir adapter les moyens de le réaliser dans la diversité des territoires, pas d’abaisser la norme parce qu’on n’a pas d’argent. Sinon on va créer de fausses illusions et une insécurité majeure. Je ne combats pas du tout la. Il y a d’autres exemples que la loi de 2005, qui est une belle loi sociale, comme l’isolation des bâtiments.

Mme Mireille Schurch. – C’est la loi que nous devons écrire plus correctement.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. – Soyons clair : il s’agit d’un rapport globalement décentralisateur…

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M. Yves Krattinger, rapporteur . – … et très républicain.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. – Il faut adapter le chemin à l’objectif.

M. Dominique de Legge. – La mission est parvenue à un rapport équilibré, apaisé et responsable. Dans le contexte actuel, ce n’est pas anodin et cela permet au Sénat de démontrer son utilité.

Je ferai trois observations : sur le rôle des parlementaires, je me suis interrogé dans un premier temps sur la pertinence du maintien de ce chapitre dans le rapport. Après réflexion, il faut le maintenir ; c’est une manière pédagogique de présenter l’inconséquence de la loi.

Deuxièmement, il faut réaffirmer l’idée que la décentralisation se définit comme la volonté de l’État de transférer des compétences aux collectivités territoriales. Dans le même temps, quand l’État transfère, il devrait en parallèle recentrer et renforcer son action dans les politiques qu’il conserve. C’est pourquoi, il faut insister sur cette idée que l’État continue d’exercer certaines compétences qui ne devraient pas relever de son niveau.

Troisièmement, sur la question des normes, il faut passer d’une obligation de moyens à une obligation de résultats. Il s’agit, il est vrai, d’un exercice difficile.

M. Marc Daunis. – Je suis agréablement surpris de voir le résultat de notre mission. Aux débuts de nos travaux, je ne pensais pas que nous parviendrions à un rapport de cette qualité. Il réaffirme une vision de la décentralisation conforme à notre culture et notre histoire et il propose trois éléments fondamentaux.

Premièrement, je n’ai pas compris la critique de Mme Schurch : la commune est et demeure la base du système coopératif. Il n’est pas inutile de rappeler ce point de départ. Je partage la notion de coopérative de communes. Il ne s’agit pas de mythifier l’autonomie des communes. Organiser la solidarité entre les communes se fait plus efficacement et avec plus de souplesse dans les coopératives. Ce qui représente des sommes importantes pour une commune rurale est moindre ou peu visible pour une communauté d’agglomération.

Deuxièmement, la relation avec le citoyen est omniprésente et structure la réflexion du rapport. Sur certains territoires, le conseil général ou la métropole seront plus légitimes à assumer certaines missions. Je ne pense pas que l’on puisse résumer le conseil général à l’inter-ruralité.

La région : huit ou dix ? Je n’en sais rien. Le mouvement proposé est intéressant. Il ne faut pas se focaliser sur le nombre, mais sur le pouvoir réglementaire adapté pour se rapprocher du terrain et sur la nécessité d’une mission stratégique. La région est un lieu de cohérence.

Troisièmement, le chapitre sur les parlementaires affaiblit le rapport. Il devrait être en annexe. La réflexion est d’une telle force que ce serait dommage de le maintenir en l’état.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. – Il nous est apparu utile de poser la question du rôle des parlementaires dans la décentralisation de demain.

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M. Yves Krattinger, rapporteur . – Peut-être aurait-on dû se contenter de poser la question sans y apporter de réponse.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. – Je voudrais conclure notre réunion en remerciant le rapporteur. Finalement, nos contraintes de délais nous ont permis d’être plus efficaces et de nous concentrer sur les lignes directrices !

La mission commune d’information adopte le rapport et en autorise la publication.

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PROGRAMME DE TRAVAIL POUR LA SEMAINE DU 14 OCTOBRE ET A VENIR

Commission des affaires économiques

Mardi 15 octobre 2013

à 17 heures

Salle Médicis

En commun avec la commission du développement durable

Ouverte au public et à la presse et fera l’objet d’une captation vidéo

- Audition de Mme Fleur Pellerin, ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, de l'innovation et de l'économie numérique, sur l’affectation des fréquences de la bande 700 Mhz (très haut débit mobile) (le groupe d’études « Communications électroniques et Poste » est invité).

Mercredi 16 octobre 2013

à 9 h 30 et éventuellement, à 15 heures

Salle n° 263

- Examen du rapport et du texte de la commission sur le projet de loi n° 805 (2012 2013) relatif à l'économie sociale et solidaire (M. Marc Daunis, rapporteur).

Délai limite pour le dépôt des amendements auprès du secrétariat (Ameli commission) : Vendredi 11 octobre, à 12 heures

Groupe de travail sur la réforme du code minier

Mercredi 23 octobre 2013

à 8 h 30

Salle n° 263

- Audition de M. Thierry Tuot, conseiller d’Etat.

Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées

Mardi 15 octobre 2013

à 15 heures

Salle RD 204

à 15 heures :

- Audition de M. Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l’administration, sur le projet de loi de finances pour 2014 (programme 212 « soutien des forces » de la mission Défense).

- Nomination d’un rapporteur sur le projet de loi n° 459 (AN – 14è législature) autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le

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Gouvernement de la République italienne pour la réalisation et l’exploitation d’une nouvelle ligne ferroviaire Lyon-Turin.

- Désignation d'un rapporteur pour avis sur le contrat d'objectifs et de moyens de Campus France.

à 17 heures :

- Audition de M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l’armement, sur le projet de loi de finances pour 2014 (programme 146 « équipement des forces » de la mission Défense).

Mercredi 16 octobre 2013

à 15 heures

Salle RD 204

à 15 heures :

- Audition de Mme Anne-Marie Descôtes, directrice générale de la mondialisation, du développement et des partenariats au ministère des affaires étrangères, sur le projet de loi de finances pour 2014 (programme 185 : Diplomatie culturelle et d’influence de la mission « Action extérieure de l’État » et programme 209 : Solidarité de la mission « Aide publique au développement »).

à 17 h 15 :

- Audition de M. Laurent Fabius, ministre des affaires étrangères, sur le projet de loi de finances pour 2014.

Jeudi 17 octobre 2013

à 10 h 00

Salle RD 204

- Examen des amendements éventuels au projet de loi n° 822 (2012-2013) relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

Commission des affaires sociales

Mardi 15 octobre 2013

à 16 heures

Salle n° 213

à 16 heures :

- Présentation du rapport de Mme Aline Archimbaud au Premier ministre sur l’accès aux soins des plus démunis.

à 16 h 45 :

- Examen du rapport pour avis sur le projet de loi n° 805 (2012 2013) relatif à l’économie sociale et solidaire (Mme Christiane Demontès, rapporteure pour avis).

à 18 heures :

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- Audition de M. Dominique Martin, directeur des risques professionnels de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés, sur le projet de loi n° 1412 (AN–XIVe) de financement de la sécurité sociale pour 2014.

Mercredi 16 octobre 2013

à 9 heures

Salle n° 213

à 9 heures :

- Audition de MM. Gérard Rivière, président du conseil d’administration, et Pierre Mayeur, directeur, de la Caisse nationale d’assurance vieillesse sur le projet de loi n° 1412 (AN–XIVe) de financement de la sécurité sociale pour 2014 et sur le projet de loi n° 1376 (AN–XIVe) garantissant l’avenir et la justice du système de retraites.

à 11 heures :

- Audition de MM. Jean-Luc Deroussen, président du conseil d’administration, et Daniel Lenoir, directeur, de la Caisse nationale d’allocations familiales sur le projet de loi n° 1412 (AN–XIVe) de financement de la sécurité sociale pour 2014.

- Examen des amendements sur la proposition de résolution européenne n° 528 (2012-2013) sur les normes européennes en matière de détachement des travailleurs, présentée en application de l’article 73 quater du Règlement.

- Nomination de rapporteurs sur :

. la proposition de loi n° 669 (2011-2012) visant à élargir les conditions d’attribution de la carte du combattant aux anciens combattants de l’armée française totalisant au moins quatre mois de présence en Algérie avant le 1er juillet 1964 ou en opérations extérieures ;

. la proposition de loi n° 7 (2013-2014), adoptée par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à reconquérir l’économie réelle.

à 16 h 30

Salle Clemenceau

- Audition de Mme Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé, sur le projet de loi n° 1376 (AN XIVe) garantissant l’avenir et la justice du système de retraites (Mme Christiane Demontès, rapporteure).

- Audition1de Mmes Marisol Touraine, ministre des affaires sociales et de la santé, Michèle Delaunay, ministre chargée des personnes âgées et de l’autonomie, et Dominique Bertinotti, ministre chargée de la famille sur le projet de loi n° 1412 (AN–XIVe) de financement de la sécurité sociale pour 2014.

Commission de la culture, de l’éducation et de la communication

Mercredi 16 octobre 2013

à 9 h 30

Salle n° 245

- Audition de M. Emmanuel Hoog, président-directeur général de l’Agence France-Presse (AFP).

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Jeudi 17 octobre 2013

à 9 h 30

Salle n° 131

En commun avec la commission des finances

- Présentation du rapport de MM. Jean-Marc Todeschini et Dominique Bailly sur le financement public des grandes infrastructures sportives.

Commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire

Mardi 15 octobre 2013

à 17 heures

Salle Médicis

En commun avec la commission du développement durable

Ouverte au public et à la presse et fera l’objet d’une captation vidéo

- Audition de Mme Fleur Pellerin, ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, de l'innovation et de l'économie numérique, sur l’affectation des fréquences de la bande 700 Mhz (très haut débit mobile) (le groupe d’études « Communications électroniques et Poste » est invité).

Mercredi 16 octobre 2013

à 9 h 30

Salle n° 67

à 9 h 30 :

- Audition de M. Eric Delzant, délégué interministériel à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), sur la mission de préfiguration du Commissariat général à l’aménagement du territoire.

à 10 h 45 :

– Audition, en application de l’article L. 1451-1 du code de la santé publique et de l'article 5 de la loi n° 2001-398 du 9 mai 2001, du Pr. Dominique Le Guludec, candidate désignée à la présidence du conseil d’administration de l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

- Désignation d’un rapporteur sur la proposition de loi n° 40 (2013-2014), présentée par M. Joël Labbé et plusieurs de ses collègues, visant à mieux encadrer l'utilisation des produits phytosanitaires sur le territoire national.

- Désignation d’un rapporteur sur la proposition de loi n° 47 (2013-2014), présentée par M. Pierre-Yves Collombat et plusieurs de ses collègues, relative à la prévention des inondations et à la protection contre celles-ci.

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- Désignation d’un rapporteur sur la proposition de résolution européenne, adoptée par la commission des affaires européennes et contenue dans le rapport n° 38 (2013 2014), sur la révision des lignes directrices concernant les aides d'État aux aéroports régionaux.

Commission des finances

Mardi 15 octobre 2013

à 17 heures

Salle n° 131

- Examen du rapport pour avis de M. Jean Germain, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 805 (2012-2013) relatif à l’économie sociale et solidaire.

Mercredi 16 octobre 2013

à 9 h 30

Salle n° 131

- Examen du rapport pour avis de M. Jean-Pierre Caffet, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 1376 (AN – XIVème législature) garantissant l’avenir et la justice du système de retraites, sous réserve de son dépôt.

- Contrôle budgétaire – communication de Mme Michèle André, rapporteure spéciale, sur les préfectures et la réorganisation territoriale de l’État.

- Demande de saisine pour avis et désignation d’un rapporteur pour avis sur la proposition de loi n° 7 (2013-2014) visant à reconquérir l'économie réelle.

- Demande de saisine pour avis et désignation d’un rapporteur pour avis sur le projet de loi n° 28 (2013-2014) d'habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises.

à 15 heures

Salle n° 131

- Communication de M. François Marc, rapporteur général, sur la situation économique et financière de la Lettonie avant son entrée dans la zone euro au 1er janvier 2014.

- Contrôle budgétaire – communication de M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial, sur l’agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI).

Jeudi 17 octobre 2013

à 9 h 30

Salle n° 131

En commun avec la commission de la culture, de l’éducation et de la communication

- Contrôle – communication de M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial, et M. Dominique Bailly, rapporteur au nom de la commission de la culture, sur le financement public des grandes infrastructures sportives.

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Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale

Mercredi 16 octobre 2013

à 9 h 30

Salle n° 216

- Nomination d’un rapporteur sur la proposition de loi n° 355 (2011-2012), présentée par M. Jean-Pierre Leleux et plusieurs de ses collègues, visant à introduire une formation pratique aux gestes de premiers secours dans la préparation du permis de conduire.

- Nomination d’un rapporteur sur la proposition de loi organique n° 861 (2012-2013), présentée par Mme Esther Benbassa et plusieurs de ses collègues, relative aux pouvoirs du Défenseur des droits, et sur la proposition de loi n° 811 (2012-2013), présentée par Mme Esther Benbassa et plusieurs de ses collègues, visant à instaurer un recours collectif en matière de discrimination et de lutte contre les inégalités.

- Nomination d’un rapporteur sur la proposition de loi n° 866 (2012-2013), présentée par M. Richard Yung et plusieurs de ses collègues, tendant à renforcer la lutte contre la contrefaçon (procédure accélérée).

- Nomination d’un rapporteur sur la proposition de loi n° 13 (2013-2014), présentée par M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues, portant réforme de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ;

- Nomination d’un rapporteur sur le projet de loi n° 1351 (A.N., XIVe lég.), transposant la directive 2013/1/UE du Conseil du 20 décembre 2012 modifiant la directive 93/109/CE en ce qui concerne certaines modalités de l’exercice du droit d’éligibilité aux élections au Parlement européen pour les citoyens de l’Union résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants (procédure accélérée) (sous réserve de son adoption par l’Assemblée nationale et de sa transmission).

- Nomination d’un rapporteur sur le projet de loi n° 28 (2013-2014), adopté par l'Assemblée nationale, d'habilitation à prendre par ordonnances diverses mesures de simplification et de sécurisation de la vie des entreprises (procédure accélérée).

- Nomination d’un rapporteur sur le projet de loi n° 1413 (A.N., XIVe lég.), relatif à la prévention de la récidive et à l’individualisation des peines (sous réserve de son adoption par l’Assemblée nationale et de sa transmission).

- Désignation des candidats pour faire partie de l’éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte pour les dispositions restant en discussion du projet de loi organique portant application de l'article 11 de la Constitution, et du projet de loi portant application de l'article 11 de la Constitution.

- Examen du rapport pour avis de M. René Vandierendonck sur le projet de loi n° 851 (2012-2013), adopté par l’Assemblée nationale, pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.

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Mission commune d’information sur l’action extérieure de la France en matière de recherche pour le développement

Mercredi 16 octobre 2013

à 16 heures

Salle 46 E – 46 rue de Vaugirard

- Adoption formelle du rapport de la mission.

Mission commune d’information sur le sport professionnel et les collectivités territoriales

Mercredi 16 octobre 2013

à 14 heures

Salle n° 216

- Constitution.

Commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois

Jeudi 17 octobre 2013

à 10 h 30

Salle n° 213

En commun avec la commission des affaires sociales

- Examen du rapport d’information de Mme Isabelle Pasquet et M. Marc Laménie, sur la mise en œuvre de la loi n° 2007-1224 du 21 août 2007 relative à la continuité du service public dans les transports terrestres de voyageurs (« service minimum »).

Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi organique et du projet de loi relatifs à l’indépendance de l’audiovisuel public

Mardi 15 octobre 2013

à 17 h 30

Assemblée nationale

- Nomination du Bureau.

- Nomination des Rapporteurs.

- Examen des dispositions du projet de loi organique et du projet de loi restant en discussion.

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Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques

Mercredi 16 octobre 2013

à 16 h 30

Salle CA 008 – 4 rue Casimir Delavigne

- Tour d’horizon avec le Conseil scientifique de l’Office.