corte dei conti · del 1994 e confermate, recentemente, dalla legge n. 131 del 2003 (cd. legge la...

Corte dei Conti

Sezione Regionale di Controllo per l'Emilia Romagna

Bologna

“LA GESTIONE E L’ATTUAZIONE DELLA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO PER

L’ANNO 2005 DELLE AMMINISTRAZIONI PROVINCIALI DI BOLOGNA, PARMA,

PIACENZA, REGGIO EMILIA E RIMINI, CON PARTICOLARE RIGUARDO A

QUELLA PARTE DELLA SPESA CORRENTE RELATIVA AD INCARICHI DI STUDIO

E DI CONSULENZE AFFIDATI AD ESTRANEI ALL’AMMINISTRAZIONE

(RELAZIONE AI RISPETTIVI CONSIGLI PROVINCIALI)”

Deliberazione n. 83 /2007/G

Bologna, 20 dicembre 2007

2

a cura di:

Referendario Maria Teresa D’Urso (relatore)

Dott. Giovanni Gastaldello

Sig. Francesco Gioveni

3

INDICE

1 PREMESSA E NOTE METODOLOGICHE ........................................................................ 4

2 QUADRO DI SINTESI................................................................................................ 5

3 PRINCIPI GENERALI DELL’ORDINAMENTO CONTABILE DEGLI ENTI LOCALI ................... 16

3.1 L’ORDINAMENTO CONTABILE............................................................................. 16

3.2 IL PATTO DI STABILITA’ .................................................................................... 21

3.3 I VINCOLI DELL’INDEBITAMENTO....................................................................... 25

4 L’ESAME DELLE GESTIONI DELLE PROVINCE ............................................................. 28

4.1 PROVINCIA DI BOLOGNA................................................................................... 28

4.2 PROVINCIA DI PARMA....................................................................................... 32

4.3 PROVINCIA DI PIACENZA .................................................................................. 36

4.4 PROVINCIA DI REGGIO EMILIA .......................................................................... 40

4.5 PROVINCIA DI RIMINI....................................................................................... 44

4.6 TABELLA E GRAFICI.......................................................................................... 48

5 BREVI CENNI SUI PRINCIPI E SULLE DISPOSIZIONI RELATIVE AGLI INCARICHI DI

CONSULENZA RICERCA E STUDIO ................................................................................. 54

6 ESAME DEGLI INCARICHI DI CONSULENZA, RICERCA E STUDIO ATTIVATI DELLE

PROVINCE .................................................................................................................. 63

6.1 PROVINCIA DI BOLOGNA................................................................................... 63

6.2 PROVINCIA DI PARMA....................................................................................... 80

6.3 PROVINCIA DI PIACENZA .................................................................................100

6.4 PROVINCIA DI REGGIO EMILIA .........................................................................109

6.5 PROVINCIA DI RIMINI......................................................................................119

7 APPENDICE ..........................................................................................................129

7.1 DELIBERA N. 6/CONTR/05................................................................................129

7.2 DELIBERA N. 4/AUT/2006.................................................................................140

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1 PREMESSA E NOTE METODOLOGICHE

La Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti dell’Emilia-Romagna, con la

deliberazione n. 2/2006 del 16-22 dicembre 2005 e del 17 gennaio 2006, ha approvato il

programma del controllo sulla gestione per l’anno 2006 in cui è inserita l’indagine concernente

“La gestione e l’attuazione della programmazione di bilancio per l’anno 2005 delle

amministrazioni provinciali di Bologna, Parma, Piacenza, Reggio Emilia e Rimini, con particolare

riguardo a quella parte della spesa corrente relativa ad incarichi di studio e di consulenze

affidati ad estranei all’amministrazione (relazione ai rispettivi Consigli provinciali)”.

L’indagine rientra nell’ambito delle attività affidate alla Corte di Conti dalla legge n. 20

del 1994 e confermate, recentemente, dalla legge n. 131 del 2003 (cd. legge La Loggia).

La predetta legge individua, tra gli oggetti specifici di verifica da parte delle Sezioni

regionali di controllo della Corte dei Conti la sana gestione finanziaria degli Enti locali, con

particolare riguardo al rispetto degli equilibri di bilancio in relazione al patto di stabilità interno

ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea.

L’indagine che ha riguardato alcune province , individuate tra quelle della regione Emilia

Romagna con il maggior numero di incarichi affidati ad estranei, è suddivisa in due parti: la

prima è riferita alla disamina della sana gestione finanziaria; la seconda all’analisi delle spese

per incarichi di studio e consulenze.

Per la elaborazione del referto sono stati presi in esame i conti consuntivi relativi

all’esercizio 2005 ed approvati nell’anno 2006, avvalendosi di indicatori omologhi ritenuti più

significativi, sia per la parte dell’entrata che per la parte della spesa; in ordine alle spese per

incarichi di studio e consulenze si è provveduto ad inviare un apposito questionario alle

amministrazioni interessate.

Il controllo si è svolto nello spirito collaborativo affermato dalla legge La Loggia e lungi

dal costituire un’ingerenza nell’attività degli Enti locali, si pone l’obiettivo di offrire agli stessi

elementi di valutazione e di confronto, al fine di contribuire alla realizzazione di

un’amministrazione sempre più efficiente ed efficace, oltrechè economica.

5

2 QUADRO DI SINTESI

L’indagine, come detto al paragrafo precedente, ha riguardato alcune Province

individuate secondo il criterio del maggior numero di incarichi affidati a soggetti estranei

all’amministrazione.

Nella sistematica della presente relazione una breve parte introduttiva è stata dedicata

all’ordinamento contabile delle Province ed alle regole che lo disciplinano, al fine di offrire ai

componenti dei Consigli Provinciali, cui il referto è indirizzato, un quadro sintetico delle norme

che disciplinano la formazione del bilancio e la composizione degli elementi posti a base

dell’intero ciclo della gestione finanziaria.

Vengono fornite indicazioni relative al principale strumento della gestione, il Piano

Esecutivo di Gestione (PEG), alla sua costruzione ed al rilievo che esso assume nell’ambito

della programmazione. Sempre ai fini di una corretta e quanto più possibile completa

informazione, si è fatto cenno alle tematiche riguardanti i vincoli di indebitamento ed il patto di

stabilità, al rispetto del quale sono costantemente rivolti interventi del legislatore.

Per la elaborazione del referto sono stati presi in esame i conti consuntivi relativi

all’esercizio 2005 ed approvati nell’anno 2006 e sono stati predisposti appositi questionari

avvalendosi di alcuni indicatori sia per la parte dell’Entrata che per la parte della Spesa.

Sul versante dell’ ENTRATA sono stati considerati i seguenti indicatori finanziari:

• autonomia finanziaria, ossia la capacità dell’ente di procurarsi risorse proprie

tramite il prelievo tributario, determinata dal rapporto tra le entrate dei titoli I e

III ed il totale delle entrate dei titoli I, II e III;

• autonomia impositiva, ossia la capacità dell’ente di procurarsi risorse proprie

tramite prelievo tributario, determinata dal rapporto tra le entrate del titolo I ed

il totale delle entrate dei titoli I, II e III;

• dipendenza finanziaria, ossia il grado di dipendenza da entrate di altri enti,

determinata dal rapporto tra le entrate del titolo II ed il totale delle entrate dei

titoli I, II e III;

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• pressione tributaria, ossia il carico tributario per ciascuno abitante, determinata

dal rapporto tra le entrate del titolo I e la popolazione residente dell’Ente;

• trasferimenti erariali, vale a dire la misura in cui si ripartiscono gli apporti

finanziari dallo Stato all’Ente sugli abitanti dell’Ente stesso, determinata dal

rapporto tra le entrate della categoria I del titolo II e la popolazione;

• trasferimenti regionali che misura come si ripartiscono gli apporti finanziari della

Regione all’Ente sugli abitanti dell’ente stesso, determinati dal rapporto tra le

entrate regionali e la popolazione.

Sul versante della SPESA sono stati considerati i seguenti indicatori:

A. Indici di composizione della spesa esaminati sotto il triplice aspetto:

• spesa corrente (titolo I) rapportata al totale delle spese (titoli I, II, III);

• spesa in conto capitale (titolo II) rapportata al totale delle spese (titoli I, II,

III);

• spesa per rimborso prestiti (titolo III) rapportata al totale delle spese (titoli I,

II, III);

B. Analisi generale degli interventi, ugualmente effettuati sotto tre aspetti:

• spese per il personale (intervento 01) rapportate alle spese correnti (titolo

I);

• spese per acquisto di beni (intervento 02) rapportate alle spese correnti

(titolo I);

• spese per servizi (interventi 03, 04, etc) rapportate alle spese correnti (titolo

I);

C. Rigidità per spese correnti, calcolate sulla base delle spese del personale

con l’aggiunta delle quote di ammortamento dei mutui rapportate alle

entrate ordinarie (titoli I, II, III);

D. Incidenza dell’indebitamento sulle entrate correnti calcolata sulla base

degli interessi per i mutui e delle quote capitali rapportati alle entrate

ordinarie (titoli I, II, III);

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E. Riparto pro capite delle spese di investimento, calcolate sulla base del

rapporto tra il totale delle spese in conto capitale e la popolazione

residente dell’Ente.

La parte della relazione dedicata alla “gestione finanziaria” continua con le schede

relative alle singole Province. Ogni scheda è integrata di apposite tabelle riepilogative e grafici

che offrono un quadro completo della situazione finanziaria delle Province interessate

dall’indagine.

Il quadro che ne emerge è quello di un sostanziale equilibrio, tranne qualche limitata

differenza.

Sotto l’aspetto dell’autonomia finanziaria, a fronte di una media del 63,54%, si pongono

al di sopra di essa Bologna (69,16%) e Reggio Emilia, mentre leggermente al di sotto sono

Parma, Piacenza e Rimini (59,12%).

Nell’ambito dell’autonomia impositiva superano la media, che è del 57,16%, Bologna

(63,23%) e Reggio Emilia, mentre sono al di sotto Parma, Rimini e Piacenza (53,83%).

Per la dipendenza finanziaria, a fronte di una media del 36,46%, il dato più alto si rileva

a Rimini (40,88%), il più basso a Bologna (30,84%).

Per quanto riguarda la pressione tributaria, il prelievo medio pro capite si attesta su €

102,73 per ogni cittadino. A Parma tale prelievo è di € 109,96 e al di sopra della media sono

pure Piacenza e Rimini; al di sotto tutti gli altri, col valore più basso a Bologna (€ 93,82).

Sui trasferimenti erariali il dato più alto si registra a Parma, con € 9,58, mentre il dato

più basso e quello di Bologna € 0,47.

Per i trasferimenti regionali il dato più alto si registra a Piacenza, con € 73,36,

superiore, assieme a quelli di Rimini e Parma alla media che è di € 60,56.

Sul versante della Spesa, l’indice di composizione della spesa corrente più alto è quello

di Reggio Emilia, che è del 70,02%, a fronte di un valore medio del 66,52%.

L’indice di composizione della spesa in conto capitale più elevato è quello di Parma

(36,01%), a fronte di un valore medio del 29,18%.

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Le spese per il personale incidono in misura del 29,79% a Bologna, contro un valore

medio del 25,65%; quelle per acquisto di beni sono del 3,14% sempre a Bologna (media

2,27%), mentre quelle per servizi costituiscono il 31,15% a Rimini (valore medio 27,64%).

Infine va segnalato il dato relativo alla spesa in conto capitale pro capite che varia da € 109,47

a Parma a € 51.84 a Reggio Emilia (valore medio € 74,23).

La seconda parte, dedicata agli incarichi di studio e consulenze affidati ad estranei

all’amministrazione, è stata costruita sulla base dei dati forniti dagli Enti attraverso la

compilazione di questionari appositamente predisposti.

La relazione si apre con brevi cenni sui principi e sulle disposizioni che regolano la

materia.

Viene illustrato il movimentato iter normativo che si è succeduto negli ultimi anni, anche

con riferimento ai più significativi interventi interpretativi forniti in materia dalla Corte dei Conti

con la delibera n. 6 del 25 febbraio 2005 delle Sezioni Riunite in sede di controllo e con la

delibera n. 4 del 17.02.2006 della Sezione delle Autonomie, entrambe riportate in appendice.

Seguono le schede relative alle Province interessate, corredate da apposite tabelle

riepilogative che meglio individuano la situazione specifica di ciascun ente.

Pur nel mutevole contesto legislativo, caratterizzato anche dall’intervento della Corte

Costituzionale, con la sentenza n. 417 del 14 novembre 2005, deve farsi rilevare come il

susseguirsi di discipline in un arco temporale assai breve (2004/2006) si sia concretizzato in un

processo di sussunzione normativa dei criteri di legittimità già individuati dalla Corte dei Conti,

in sede giurisdizionale e di controllo, in materia di affidamento di incarichi di studio o di ricerca

o di consulenza.

Questi possono essere così riassunti:

• All’interno della propria organizzazione, l’amministrazione non deve rinvenire la figura

professionale idonea allo svolgimento dell’incarico, o pur in presenza di una struttura

organizzativa astrattamente idonea, deve essere evidente la carenza del personale

addetto, sia sotto l’aspetto qualitativo che quantitativo, in relazione all’eccezionalità

dell’incarico. Tale requisito deve essere verificato in concreto, caso per caso.

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• L’incarico deve trovare piena rispondenza con i compiti istituzionali e la

programmazione effettuata dall’Ente .

• Il provvedimento di incarico non può essere generico o indeterminato, ma deve

contenere, invece, l’individuazione specifica dei contenuti e dei parametri utili per

l’esecuzione dello stesso.

• L’incarico deve avere carattere temporaneo e, comunque, predeterminato nel

provvedimento di conferimento, rappresentando questo uno degli elementi distintivi

rispetto alle collaborazioni coordinate e continuative.

• Il compenso connesso all’incarico deve essere determinato secondo indici di mercato o

tariffe e, comunque, deve essere proporzionato alla natura ed alla tipologia di attività

svolta, il tutto da valutarsi secondo il criterio della ragionevolezza.

• Deve essere verificata la straordinarietà ed eccezionalità delle esigenze da soddisfare,

dovendosi, al contrario, escludere la legittimità degli incarichi per adempiere esigenze

ordinarie.

• Deve essere richiesto l’alto contenuto di professionalità, da intendersi sia come

requisito soggettivo, desumibile dal curriculum del soggetto individuato

dall’amministrazione, sia in senso oggettivo, come contenuto della prestazione, che

non può essere generica e coincidere con la normale competenza posseduta dai titolari

degli organi burocratici.

• Deve, infine, sottolinearsi come l’esistenza di un’adeguata motivazione rappresenti il

momento unificatore ed esplicitante di tutti i requisiti già descritti.

In particolare, la motivazione deve riuscire a rendere palese l’accertamento , in

concreto, compiuto dall’Ente circa la reale mancanza di professionalità interne in grado di

adempiere all’incarico conferito e/o all’impossibilità di far fronte a quella problematica con le

risorse professionali presenti in quel momento all’interno dell’ente, nonchè la specificità e

infungibilità dell’incarico medesimo, in quanto connesso ad esigenze eccezionali.

Devono, altresì, trovare esplicitazione nella motivazione una realistica definizione circa

tempi e modalità di svolgimento dell’incarico, nonchè una veritiera modulazione dei costi a

carico dell’amministrazione.

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Occorre, inoltre, che siano indicati i criteri di scelta delle professionalità esterne,

individuate non ad personam, ma con criteri predeterminati, certi e trasparenti, che

consentano di esplicitare, attraverso la motivazione dell’atto di incarico, l’iter logico-

procedimentale che ha portato l’amministrazione all’individuazione del soggetto incaricato.

In relazione a quanto sopra evidenziato, deve rilevarsi come, con riferimento alla presente

indagine, sia emerso, dall’esame dei singoli atti di incarico ed in particolare della parte

motivazionale dei medesimi, una generale carenza di esplicitazione dei citati elementi

giustificativi.

Infatti, in massima parte , le motivazioni degli atti esaminati per la presente indagine si

sono concretizzate in formule, non idonee ad oggettivare l’accertamento effettuato circa la

carenza di idonee professionalità interne all’amministrazione, e nemmeno ad esplicitare con

chiarezza i criteri di scelta delle professionalità esterne.

Sotto tale aspetto, nel mutevole quadro normativo che ha caratterizzato la materia de

qua, la presente indagine, pur se le rilevazioni si riferiscono all’esercizio 2005, non perde di

attualità, e può rappresentare un utile momento di riflessione per le amministrazioni

interessate circa i futuri comportamenti procedimentali.

Deve, altresì, segnalarsi che il quadro che ne emerge consente una utile visione

comparativa tra Enti operanti nel medesimo contesto regionale, anche alla luce dei grafici

riassuntivi allegati (tab n. 1, 2, 3, 4 GEN e grafici n. 1, 2, 3, 4 GEN).

In essi viene messa a confronto la spesa complessiva per incarichi esterni con la spesa

corrente nel suo complesso e la spesa del personale dell’intero Ente, non essendo stato

possibile adoperare come parametro la spesa del personale prevista per il singolo settore

integrato dalla professionalità esterna, in mancanza di dati comparativi omogenei.

In tal senso la normativa vigente dovrebbe essere integrata dalle disposizioni presenti

nella legge finanziaria per il 2008, che, nell’ultima versione del testo, attualmente all’esame

delle Camere, subordina l’affidamento di incarichi di studio e consulenza all’adozione di un

programma da parte dell’organo consiliare dell’Ente locale, ai sensi dell’articolo 42, 2° comma,

lett. B, TUEL.

11

Inoltre, lo stesso testo normativo prevede che “ in conformità a quanto stabilito dalle

disposizioni vigenti, i limiti, i criteri e le modalità per l'affidamento di incarichi di

collaborazione, di studio o di ricerca, ovvero di consulenze, a soggetti estranei

all'amministrazione”, nonché “il limite massimo della spesa annua per gli incarichi e

consulenze” debbano essere determinati con il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei

servizi emanato ai sensi dell’articolo 89 TUEL, da trasmettersi, per estratto, alla sezione

Regionale di controllo della Corte dei Conti.

Tale regolamento rappresenta il nucleo centrale dell’assetto organizzativo di ciascun

Ente locale, in quanto deve disciplinare gli organi, gli uffici e le relative modalità di

conferimento e i principi fondamentali di organizzazione degli uffici.

Appare, pertanto, ancor più evidente la volontà del legislatore di razionalizzare il

sistema dell’affidamento di incarichi esterni, riconducendolo, da un canto, al più generale

principio della programmazione e pianificazione dell’attività amministrativa ed inquadrandolo,

dall’altro, nell’ambito del regolamento che, ai sensi dell’articolo 89 TUEL, disciplina il concreto

assetto organizzativo dell’Ente.

In conclusione, deve, in ogni caso, evidenziarsi come l’adozione di misure rivolte al

contenimento della spesa, alla trasparenza dell’azione amministrativa, alla ricerca di strumenti

in grado di dar vita ad una gestione efficiente, efficace e caratterizzata dall’economicità delle

azioni rappresentino parametri che sono alla base di un’amministrazione sana e veramente

utile per gli interessi della collettività ed appaiono una necessità ineludibile dell’agire pubblico.

12

tab. n. 1-GEN

grafico n. 1-GEN

13

tab. n. 2-GEN

grafico n. 2-GEN

14

tab. n. 3-GEN

grafico n. 3-GEN

15

tab. n. 4-GEN

grafico n. 4-GEN

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3 PRINCIPI GENERALI DELL’ORDINAMENTO CONTABILE DEGLI ENTI

LOCALI

3.1 L’ORDINAMENTO CONTABILE

L’ordinamento finanziario e contabile degli Enti locali trova la sua disciplina normativa

negli artt. 149 e seguenti del T.U. n. 267/2000.

La finanza dei Comune e delle Province è costituita da:

a) imposte proprie;

b) addizionali e compartecipazioni di imposte erariali o regionali;

c) tasse e diritti per servizi pubblici;

d) trasferimenti erariali;

e) trasferimenti regionali;

f) altre entrate proprie, anche di natura patrimoniale;

g) risorse per investimenti;

h) altre entrate.

I trasferimenti erariali sono ripartiti in base a criteri obiettivi che tengono conto della

popolazione, del territorio e delle condizioni socio-economiche, nonché in base ad una

perequata distribuzione delle risorse che tenga conto degli squilibri della finanza locale.

A ciascun Ente locale spettano le tasse, i diritti, le tariffe e i corrispettivi dei servizi di

loro competenza.

Le Regioni concorrono al finanziamento degli Enti locali per la realizzazione del piano

regionale di sviluppo e dei programmi di investimento, assumendo la copertura finanziaria

degli oneri necessari all’esercizio di funzioni trasferite o delegate.

Il bilancio di previsione è deliberato, salvo proroghe autorizzate dal Ministro dell’interno,

entro il 31 dicembre dell’anno precedente.

Esso è correlato da una relazione previsionale e programmatica, da un bilancio

pluriennale di durata pari a quello della Regione di appartenenza e dagli allegati previsti dal

T.U. (art. 172).

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I risultati della gestione sono rilevati mediante contabilità economica e dimostrati nel

rendiconto comprendente il conto del bilancio ed il conto del patrimonio.

Fondamentale importanza riveste il regolamento di contabilità con il quale ciascun Ente

locale, nel rispetto delle disposizioni previste dall’ordinamento per assicurare l’unitarietà e

l’uniformità del sistema finanziario e contabile, applica i principi contabili stabiliti dal T.U.

Il bilancio è redatto in termini di competenza, nel rispetto dei principi di unità,

universalità ed integrità, veridicità, pareggio finanziario e pubblicità.

La situazione corrente, comprensiva delle spese correnti, delle quote di capitale, delle

rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari, non può presentare un

disavanzo.

Il totale delle entrate finanzia indistintamente il totale delle spese, salvo le eccezioni di

legge.

L’unità temporale della gestione è l’anno finanziario, che inizia il 1° gennaio e termina il

31 dicembre dello stesso anno; dopo tale termine non possono più effettuarsi accertamenti di

entrate o impegni di spese in conto dell’esercizio scaduto.

Tutte le entrate sono iscritte in bilancio al lordo delle spese di riscossione a carico degli

Enti locali e tutte le spese sono iscritte integralmente, senza alcuna riduzione delle correlative

spese.

La gestione finanziaria è unica, come il relativo bilancio di previsione; sono vietate le

gestioni fuori bilancio.

Il bilancio è redatto nel rispetto dei principi di veridicità ed attendibilità ed è deliberato

in pareggio finanziario complessivo.

Nelle more dell’approvazione del bilancio, l’organo consiliare dell’Ente può deliberare

l’esercizio provvisorio per un periodo non superiore a due mesi, sulla base dello schema del

bilancio già predisposto. Gli Enti locali possono effettuare, per ciascun intervento, spese in

misura non superiore mensilmente ad un dodicesimo delle somme previste nello schema di

bilancio, con esclusione delle spese tassativamente regolate dalla legge o non suscettibili di

pagamenti frazionati in dodicesimi.

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Ove sia intervenuta la proroga della scadenza del termine per la deliberazione del

bilancio di previsione, l’esercizio provvisorio si intende automaticamente autorizzato sino a tale

termine.

L’unità elementare del bilancio per l’entrata è la risorsa e per la spesa è l’intervento per

ciascun servizio.

Nei servizi per conto terzi, sia nell’entrata che nella spesa, l’unità elementare è il

capitolo, che indica l’oggetto.

Il bilancio di previsione annuale è composto da due parti, relativamente,

rispettivamente, all’entrata ed alla spesa.

La parte entrata è ordinata gradualmente in titoli, categorie e risorse, in relazione,

rispettivamente, alla fonte di provenienza, alla tipologia ed alla specifica individuazione

dell’oggetto dell’entrata.

La parte spesa è ordinata gradualmente in titoli, funzioni, servizi ed interventi, in

relazione, rispettivamente, ai principali aggregati economici, alle funzioni degli Enti, ai singoli

uffici che gestiscono un complesso di attività ed alla natura economica di fattori produttivi

nell’ambito di ciascun servizio.

Una descrizione più dettagliata è contenuta nell’art. 165 del T.U.

Assieme al bilancio di previsione è previsto un altro documento, il Piano esecutivo di

gestione (PEG), ad uso prevalentemente interno, che fornisce una nozione più analitica rispetto

a quella contenuta nei documenti approvati dal Consiglio.

Il PEG determina gli obiettivi di gestione ed affida gli stessi, unitamente alle dotazioni

necessarie, ai responsabili dei servizi.

Si compone di due elementi: una parte descrittiva nella quale vengono ad essere

evidenziati gli obiettivi che l’Amministrazione, attraverso i dirigenti o i responsabili dei servizi,

intende perseguire; una parte contabile nella quale sono indicati gli stanziamenti sui quali i

responsabili dei servizi possono fare affidamento, al fine di raggiungere gli obiettivi loro

assegnati.

La costruzione del PEG avviene per la parte Entrata e per la parte Spesa, partendo dai

dati del bilancio di previsione, in modo da effettuare una classificazione in grado di fornire gli

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elementi di dettaglio, atti a consentire ai responsabili dei servizi di disporre di elementi

conoscitivi in sede gestionale.

Al bilancio di previsione è allegata una relazione previsionale e programmatica che

copre un periodo pari a quello del bilancio pluriennale.

Essa illustra, anzitutto, le caratteristiche generali della popolazione, del territorio,

dell’economia insediata e dei servizi dell’Ente, precisandone risorse umane, strumentali e

tecnologiche.

Per la parte Entrata comprende una valutazione generale sui mezzi finanziari; per la

parte Spesa è redatta per programmi e per eventuali progetti, con espresso riferimento ai

programmi indicati nel bilancio annuale e in quello pluriennale.

La relazione previsionale e programmatica fornisce la motivata dimostrazione delle

variazioni intervenute rispetto all’esercizio precedente. Inoltre indica gli obiettivi che si

intendono raggiungere, sia in termini di bilancio che in termini di efficacia, efficienza ed

economicità del servizio.

Al bilancio annuale di previsione è allegato un bilancio pluriennale di competenza, di

durata pari a quello della regione di appartenenza.

Questo bilancio comprende il quadro dei mezzi finanziari che si prevede di destinare per

ciascuno degli anni considerati, sia alla copertura di spese correnti che al finanziamento di

spese di investimento.

La gestione del bilancio avviene, per la parte Entrata, attraverso le fasi

dell’accertamento, della riscossione e del versamento; per la parte Spesa, attraverso le fasi

dell’impegno, della liquidazione, dell’ordinazione e del pagamento.

Il risultato contabile di amministrazione è accertato con l’approvazione del rendiconto

dell’ultimo esercizio chiuso ed è pari al fondo di cassa aumentato dei residui attivi e diminuito

dei residui passivi.

L’avanzo di amministrazione è distinto in fondi non vincolati, in fondi vincolati, fondi per

finanziamento spese in conto capitale e fondi di ammortamento.

L’eventuale disavanzo di amministrazione è applicato in aggiunta alle quote di

ammortamento accantonate e non disponibili nel risultato contabile di amministrazione.

20

Norme specifiche sono poi dedicate ai residui, attivi e passivi, all’assunzione degli

impegni, alla effettuazione delle spese, alle procedure contrattuali, etc.

Gli Enti locali sono tenuti a rispettare, durante la gestione e nelle variazioni di bilancio, il

pareggio finanziario e tutti gli equilibri stabiliti in bilancio per la copertura delle spese e per il

finanziamento degli investimenti, secondo le norme contabili contenute nel T.U.

Altre norme riguardano i debiti fuori bilancio, l’utilizzo di entrate a destinazione

specifica, il controllo di gestione, mentre un titolo apposito è dedicato agli investimenti.

Ai fini della gestione del bilancio assume particolare rilievo il tipo di contabilità che

l’Ente adotta.

Tre sono i tipi di contabilità noti.

1) La contabilità finanziaria che ha per oggetto i movimenti finanziari che possono

essere rilevati sia nella fase degli accertamenti o degli impegni, sia in quella

relativa alla riscossione o ai pagamenti.

2) La contabilità patrimoniale che provvede alla rilevazione dei dati sul patrimonio

dell’Ente, inteso come patrimonio mobiliare e immobiliare.

3) La contabilità economico patrimoniale (definita anche economica), che attraverso

l’impostazione del metodo della partita doppia, rileva contemporaneamente

l’aspetto finanziario ed economico-patrimoniale, pervenendo anche alla

determinazione del risultato di esercizio. Si tratta della contabilità tenuta dalle

imprese e disciplinata dal codice civile.

21

3.2 IL PATTO DI STABILITA’

La più rilevante misura di coordinamento della finanza pubblica predisposta al fine di

assicurare la stabilità finanziaria del comparto degli Enti territoriali è costituita dal patto di

stabilità interno, strumento derivato dal patto di stabilità e crescita sottoscritto dall’Italia con il

trattato di Amsterdam del 1997, con la funzione di adattare agli Enti territoriali le regole alle

quali lo Stato si è assoggettato con il trattato.

La garanzia di mantenimento dell’equilibrio finanziario nazionale , così come fissata

dalle regole di Maastricht, si traduce in un vincolo alla politica finanziaria nazionale,

determinando obiettivi, in particolare tra gli altri quello della riduzione del rapporto debito/PIL,

cui devono concorrere lo Stato e tutti gli enti territoriali.

L’introduzione del Patto di Stabilità Interno (PSI) con la legge n. 488 del 1998 (legge

finanziaria per il 1999) impegna gli enti locali a pianificare un programma di politica economica

volta a contribuire alla realizzazione degli obiettivi generali di finanza pubblica e, di

conseguenza, forniscono indicazioni operative suggerendo azioni e mezzi mediante i quali

pervenire a risultati stabili e quindi tracciano le linee guida di politica economica.

La disciplina del patto di stabilità interno, caratterizzata negli anni da una continua

mutevolezza, ha esteso per l’anno 2005 (legge n. 311 del 30 dicembre 2004) da un canto,

l’applicazione del vincolo alla spesa in conto capitale introducendo di un “tetto” alla crescita

della spesa della Amministrazioni Pubbliche, pari al limite del 2% rispetto all’anno precedente e

assoggettando a tale limite l’intera spesa; dall’altro, ha definito in modo nuovo l’aggregato di

spesa rilevante; inoltre la definizione degli obiettivi programmatici (sia per la gestione di

competenza che per quella di cassa) viene espressa in termini di spese (correnti e in conto

capitale), e non più di saldo finanziario.

L’aggregato di spesa, rilevante ai fini della verifica del rispetto del patto di stabilità interno, è

calcolato, sia per la gestione di competenza che per quella di cassa, quale somma delle spese

correnti e quelle in conto capitale, al netto delle spese di personale (soggette ad apposita

disciplina), di quelle per la sanità, delle spese derivanti dall’acquisizione di partecipazioni

azionarie e di altre attività finanziarie, dei conferimenti di capitale e delle concessioni di crediti,

22

dei trasferimenti alle pubbliche Amministrazioni, delle spese per interventi a favore dei minori,

delle spese per calamità naturali . Per il solo anno 2005 possono essere detratte anche le

spese in conto capitale derivanti da interventi cofinanziati dall’Unione Europea incluse le

corrispondenti quote di parte nazionale.

È prevista la possibilità di eccedere i limiti di spesa stabiliti solo per spese d’investimento nei

limiti dei proventi derivanti da alienazione di beni mobili ed immobili e da erogazioni a titolo

gratuito.

Viene, poi, introdotto un sistema premiante per gli enti che, se “virtuosi”, possono

incrementare la loro spesa media del triennio 2001-2003 dell’11,5%; se “non virtuosi” non

possono, invece, aumentarla oltre il 10%. Per l’individuazione della “virtuosità” o meno di un

ente si deve far riferimento ai propri pagamenti correnti medi pro-capite 2001-2003 confrontati

con quelli della propria classe di riferimento, così come individuati dal decreto del Ministro

dell’economia e delle finanze del 26 gennaio 2005

Ulteriori modifiche normative si sono succedute con le successive leggi finanziarie per

il 2006 e per il 2007.

Rispetto alla disciplina introdotta dalla finanziaria 2005, che prendeva in considerazione

il complesso delle spese (correnti e in conto capitale), la legge finanziaria per l’anno 2006

(legge n. 266 del 23.12.2005) modifica le modalità di calcolo del patto di stabilità,

distinguendo i due aggregati di spesa ed assumendo come parametro di riferimento la spesa

del 2004. Gli obiettivi programmatici da raggiungere congiuntamente, per l’anno 2006 sono sia

l’obiettivo della gestione di cassa, sia l’obiettivo della gestione di competenza, che dovranno, a

loro volta, essere rispettati sia per le spese correnti che per le spese in conto capitale.

Dal complesso delle spese correnti sono escluse quelle per il personale, quelle per la

sanità, per interessi passivi, quelle derivanti da calamità naturali (per le quali sia stato

dichiarato lo stato di emergenza), quelle per oneri derivanti da sentenze che “originino debiti

fuori bilancio; derivanti dall’esercizio di funzioni trasferite o delegate dalle regioni ed esercitate

dagli enti locali a decorrere dal 1° gennaio 2005 “nei limiti dei corrispondenti trasferimenti

finanziari attribuiti” dalle regioni. Dal complesso delle spese in conto capitale vengono escluse

dal calcolo: quelle per trasferimenti (in conto capitale) destinati alle amministrazioni pubbliche

23

inserite nel conto economico consolidato e individuate dall’ISTAT nell’elenco pubblicato

annualmente ai sensi dell’art. 1, comma 5 della finanziaria 2005, quelle derivanti da

concessioni di crediti, limitatamente al 2006 quelle derivanti da interventi cofinanziati

dall’Unione europea (comprese le corrispondenti quote di parte nazionale), le spese per

calamità naturali e quelle derivanti dall’esercizio di funzioni trasferite e delegate da parte delle

regioni.

Il tetto delle spese correnti non può superare nel 2006 l’ammontare delle spese del

2004, diminuito del 3,8% e, per gli anni 2007 e 2008, le spese dell’anno precedente

aumentate rispettivamente dello 0,4% e del 2,5%; il tetto delle spese in conto capitale non

può superare nel 2006 l’ammontare delle spese dell’anno 2004 aumentato del 4,8%, nel 2007

e 2008 quello dell’anno precedente aumentato del 4%. Viene previsto, peraltro (comma 144)

la possibilità di superare questi tetti in presenza corrispondenti riduzioni, realizzate nella spesa

corrente. Il superamento dei limiti di spesa è previsto anche, ai sensi del comma 145, entro i

limiti dei proventi derivanti da erogazioni a titolo gratuito da parte di soggetti diversi dalle

Amministrazioni pubbliche.

La legge finanziaria per il 2007 (legge n. 296 del 27.12.2006), riprendendo la logica del

Patto di Maastricht, prevede una diversa modalità di calcolo per la verifica del Patto di Stabilità

Interno, basata su vincoli sui saldi per Province e Comuni con popolazione superiore a 5000

abitanti.

La manovra finanziaria è fissata in termini di riduzione del saldo tendenziale. Il saldo

finanziario è calcolato in termini di cassa quale differenza tra entrate finali correnti ed in conto

capitale e spese finali correnti ed in conto capitale. Si prevede un articolato sistema di calcolo

che fa riferimento a due parametri, la media triennale per il periodo 2003-2005 dei saldi di

cassa e la media triennale per il periodo 2003-2005 della spesa corrente di cassa.

Nel caso di mancato rispetto del patto scatta una procedura di infrazione, secondo la

quale il Presidente del Consiglio diffida l’ ente locale inadempiente ad adottare i necessari

provvedimenti entro il 31 maggio dell’ anno successivo, qualora l’ ente non adempia, il

presidente della provincia o il sindaco, in qualità di commissario ad acta, adotta entro il 30

giugno i necessari provvedimenti. Decorso inutilmente tale termine per i comuni l’ addizionale

24

IRPEF aumenta automaticamente del 0,3%; per le province l’ imposta provinciale di

trascrizione aumenta del 5%.

25

3.3 I VINCOLI DELL’INDEBITAMENTO

L’obiettivo programmatico del rilancio degli investimenti pubblici, che trovano la loro

principale fonte finanziaria nel ricorso all’indebitamento, incontra un limite nella concorrente

esigenza di contenere l’esposizione debitoria degli Enti entro margini tali da garantire la

stabilità degli equilibri di bilancio.

La facoltà degli Enti locali di contrarre debiti per finanziare gli investimenti soggiace a

vincoli e condizioni, dettate dal TUEL e da altre disposizioni, alcune di carattere generale,

valide per tutte le forme di indebitamento, altre specifiche e, soprattutto subordinate al

principio, già presente nella legislazione ordinaria ed ora trasfuso nella riforma costituzionale

del 2001, della esclusiva destinazione ad investimenti delle entrate da indebitamento.

Norma cardine del sistema è l’art. 119, comma quinto, della Costituzione, che, nel testo

novellato dall’articolo 5 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3, limita il ricorso

all’indebitamento esclusivamente al finanziamento delle spese di investimento.

Devono, poi, aggiungersi i limiti dettati da leggi ordinarie:

- la legge finanziaria per il 2002 ( legge n. 448/2001) ha previsto una serie di misure

volte alla utilizzazione più efficiente e flessibile degli strumenti di finanziamento reperibili sul

mercato dei capitali, e la cui disciplina di dettaglio è stata successivamente fissata con il

decreto ministeriale n. 389 del 1 dicembre 2003, in vigore dal febbraio 2004.

- la legge finanziaria per il 2003 (legge n. 289/2002) ha previsto la nullità degli atti

degli enti locali e delle regioni che contraggano mutui per spese diverse da quelle

d’investimento, in violazione quindi dell’articolo 119 della Costituzione;

- la legge finanziaria per il 2004 (legge n. 350/2003) ribadisce il vincolo

all’indebitamento per le sole spese di investimento e elenca espressamente, al fine di evitare

ogni ambiguità nell’interpretazione dell’articolo 119 della Costituzione, quali operazioni

costituiscono indebitamento e quali operazioni possono configurarsi come investimenti1.

1 In particolare, il comma 17, nel confermare categorie di indebitamento già presenti nell’ordinamento, ossia i mutui

ed i prestiti obbligazionari, aggiunge, con richiamo alle regole Eurostat, le cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale

inferiore all’85% del prezzo di mercato dell’attività cartolarizzata e quelle relative a flussi futuri di entrata non collegati

26

La legge finanziaria per il 2005 (legge n. 311/2004) sono state introdotte numerose

disposizioni volte al contenimento dell’indebitamento degli enti locali.

In primo luogo, è stata limitata il limite massimo di indebitamento degli enti locali,

riducendo dal 25% al 12% delle entrate relative ai primi tre titoli dell’entrata del rendiconto del

penultimo anno precedente l’entità delle spese per interessi (art. 204 TUEL), consentendo agli

enti una graduale riduzione del proprio livello di indebitamento, ove superiore, fino al

raggiungimento del limite del 12% entro il 2013, secondo scadenze prefissate2.

Inoltre, l’articolo 204 T.U.E.L viene riformulato anche riguardo alle condizioni generali di

stipulazione di mutui con enti diversi dalla Cassa depositi e prestiti, dall'Istituto nazionale di

previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica (INPDAP) e dall'Istituto per il credito

sportivo con riferimento alla durata minima dell’ammortamento del mutuo (cinque anni) ed

alla decorrenza dell’ammortamento.

La legge finanziaria per il 2005 prevede, altresì, una articolata e stringente disciplina

circa la conversione in titoli obbligazionari e la rinegoziazione dei mutui con oneri di

ad attività patrimoniale preesistente, come pure le cartolarizzazioni e le cessioni di crediti futuri o vantati nei confronti

di altre Amministrazioni Pubbliche.

Il medesimo comma 17 stabilisce, peraltro, che non costituiscono indebitamento le operazioni che non comportano

risorse aggiuntive, ma consentono di superare una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali è

già prevista idonea copertura in bilancio.

Al comma 18 si procede alla classificazione delle operazioni specifiche che costituiscono investimento1, mentre il

successivo comma 19 pone il tassativo divieto del ricorso all’indebitamento per finanziare conferimenti rivolti alla

ricapitalizzazione di aziende o società per il ripianamento di perdite. A tal fine l’istituto finanziatore, in sede istruttoria,

è tenuto ad acquisire dall’ente l’esplicazione specifica sull’investimento da finanziare e l’indicazione che il bilancio

dell’azienda o della società, destinataria del conferimento, relativo all’esercizio finanziario precedente non presenta una

perdita di esercizio.

2 Tale limite è stato ulteriormente innalzato al 15% dall’ articolo 1, comma 698, della l. 296/2006 ( legge finanziaria

per il 2007). Il predetto limite è indipendente dall’andamento dei tassi, soprattutto se variabili, e, nel caso di interessi

calanti, consente agli Enti, già sulla soglia, di rimanervi pur dopo un aumento dell’indebitamento ed, al contrario, in

caso di interessi in crescita, spinge oltre il limite Enti che abbiano ridotto la consistenza del debito. Tale limite, inoltre,

essendo costruito in rapporto alle entrate correnti, che risentono dei trasferimenti erariali, si riduce con la riduzione di

essi e, per questa parte, non è governabile dagli Amministratori. Le stesse entrate, peraltro, dipendono dalle modalità

di gestione dei servizi pubblici che, se esternalizzati, sottraggono i relativi proventi al complesso dell’entrata corrente,

con effetto riduttivo del limite.

27

ammortamento anche parzialmente a carico dello Stato in presenza di condizioni di mercato

che rendano tali operazioni vantaggiose.

In particolare, il comma 71 sancisce l’obbligo, se tale facoltà è prevista dalle clausole

contrattuali, per le regioni e gli enti locali di provvedere alla conversione di tali mutui in titoli

obbligazionari di nuova emissione o alla rinegoziazione dei mutui stessi, ove le condizioni di

rifinanziamento consentano una riduzione del valore finanziario delle passività totali. Per

valutare la convenienza dell’operazione di conversione o di rinegoziazione bisogna considerare

sia il costo delle commissioni, sia che l’incremento di valore nominale delle nuove passività non

superi di 5 punti percentuali il valore nominale di quello preesistente; in difetto di tale ultima

condizione l’operazione di rinegoziazione è vietata (comma 71 bis, introdotto dalla legge

finanziaria per il 20063).

Inoltre, le rate di ammortamento dei mutui attivati dalle amministrazioni pubbliche ed

ad intero carico del bilancio dello Stato devono essere direttamente pagate dal medesimo agli

istituti finanziatori (comma 75), norma logicamente agganciata alla successiva disposizione del

comma 76, che prevede la registrazione del mutuo nel bilancio dell’amministrazione che ne

sostiene l’onere, mentre l’ente beneficiario contabilizza il ricavato come trasferimento in conto

capitale.

Infine, viene l’introdotta la facoltà per gli enti locali di finanziarsi anche attraverso lo

strumento dell’apertura di credito, che va ad aggiungersi alle tradizionali fonti di finanziamento

degli investimenti degli enti locali, rappresentate dai mutui e dall’emissione di titoli

obbligazionari.

3 E’ fatta salva l’applicazione, al momento della rinegoziazione dei mutui, della commissione bancaria onnicomprensiva

sul debito residuo La disciplina in materia di rinegoziazione è stata inoltre integrata dall’articolo 2 del D.L. 5 dicembre

2005, n. 250 (legge 3 febbraio 2006, n. 27), secondo cui, nell’ipotesi di mutui con oneri di ammortamento a totale

carico dello Stato, le operazioni di rinegoziazione sono effettuate direttamente dal Ministero dell'economia e delle

finanze.

28

4 L’ESAME DELLE GESTIONI DELLE PROVINCE

4.1 PROVINCIA DI BOLOGNA

Il conto del bilancio relativo all’esercizio 2005 della Provincia di Bologna presenta

entrate accertate per complessivi € 210.891.345,37 e spese impegnate per complessivi €

221.375.332,70, il conseguente risultato della gestione di competenza è un disavanzo di €

10.483.987,33, al quale è stato applicato l’avanzo di amministrazione degli esercizi precedenti

per € 10.415.283,93.

Lo stanziamento definitivo dei primi tre titoli delle entrate è di € 149.248.430,43

l’accertamento, pari al 94,32% della previsione definitiva, è di € 140.937.749,20. La

riscossione per i primi tre titoli è di € 114.405.791,17, pari all’81,17% degli accertamenti.

Le entrate tributarie definitivamente previste ammontano ad € 91.315.000,00 e

registrano un accertamento per € 89.114.987,97, pari al 97,54% delle previsioni definitive.

Le principali voci che concorrono alla formazione del Titolo I dell’entrata sono:

l’addizionale sui consumi dell’energia elettrica (accertata per € 14.560.957,36, pari all’89,33%

della previsione definitiva), l’imposta provinciale di trascrizione (accertata per €

23.025.401,54, pari al 99,25% della previsione definitiva) e l’imposta R.C. auto (accertata per

€45.928.629,07, pari al 99,74% della previsione definitiva).

Le entrate da trasferimenti, il cui stanziamento definitivo è pari ad € 47.096.076,80,

hanno registrato accertamenti per € 43.460.503,27 (92,28%).

Le principali voci che concorrono alla formazione del Titolo II dell’entrata sono: i

trasferimenti correnti dello Stato (previsti ed accertati per € 449.363,00), i trasferimenti

correnti dalla Regione (accertati per € 9.971.898,15 pari al 93,15% della previsione definitiva)

e i trasferimenti regionali correnti per l’esercizio delle deleghe (accertati per € 32.741.534,43

pari al 93,03% della previsione definitiva4).

Infine le entrate extratributarie accertate ammontano ad € 8.362.257,96 e

rappresentano il 75,90% della previsione definitiva di € 11.017.353,63.

4 La minore somma accertata è corrispondente a pari minore impegno di spesa, trattandosi di trasferimenti vincolati.

29

L’accertamento delle entrate correnti è così composto: per il 63,23% dalle entrate

tributarie, per il 30,31% dai trasferimenti regionali, per il 5,93% dalle entrate extratributarie

ed il rimanente 0,53% da trasferimenti statali e trasferimenti da altri enti.

Le spese correnti (Titolo I) stanziate definitivamente nel rendiconto 2005, ammontano

ad € 138.811.570,77, di queste il 95,71% è stato impegnato (€ 132.853.095,92), le spese in

conto capitale (Titolo II) stanziate per € 131.097.539,60 sono state impegnate per €

63.665.751,93 (il 48,56%), le spese del Titolo III – spese per rimborso prestiti – stanziate per

€ 12.453.637,00 sono state impegnate per € 12.450.206,47 (il 99,97%), infine le spese del

Titolo IV, riguardanti servizi per conto terzi, sono state stanziate per € 14.280.000,00 ed

impegnate per € 12.406.278,38 (l’86,88%).

La tabella che segue rappresenta i dati di bilancio della Provincia distinti per entrate e

spese.

31

Vengono ora considerati alcuni indicatori finanziari ed economici relativi sia alla parte

dell’entrata che a quella della spesa.

32

4.2 PROVINCIA DI PARMA

Il conto del bilancio relativo all’esercizio 2005 della Provincia di Parma presenta entrate

accertate per complessivi € 147.238.025,41 e spese impegnate per complessivi €

149.044.796,69, il conseguente risultato della gestione di competenza è un disavanzo di €

1.806.771,28, al quale è stato applicato l’avanzo di amministrazione degli esercizi precedenti

per € 2.263.107,50.

Le entrate stanziate relativamente alle entrate correnti ammontano ad €

82.187.870,77, le entrate accertate sono state il 98,03% delle entrate stanziate e sempre con

riferimento ai primi tre titoli le riscossioni, pari ad € 57.445.876,93, hanno rappresentato il

71,30%.

Le entrate del titolo I sono state iscritte nel bilancio di previsione dopo l’assestamento

definitivo per € 45.283.198,22, accertate per € 45.434.814,91 (100,33% rispetto lo

stanziamento definitivo) e riscosse per € 39.429.005,98 (86,78% rispetto l’accertato).

Le principali voci che concorrono alla formazione del titolo I delle entrate sono: imposta

sulle assicurazioni (importo iscritto a rendiconto per € 19.008.000,00), l’imposta provinciale

iscrizione autoveicoli (I. P. T.) (accertata per € 9.600.000,00) e l’addizionale sul consumo di

energia elettrica (accertata per € 8.600.000,00). Per tutte le predette imposte, la previsione

definitiva ha coinciso con l’accertato.

Lo stanziamento definitivo per le entrate del titolo II ammontano ad € 31.780.884,65,

l’accertamento ad € 30.322.092,26 (95,41% rispetto lo stanziamento definitivo) e la

riscossione ad € 15.181.776,15 (50,07% rispetto l’accertamento).

La principale voce del titolo II è rappresentata dai contributi e trasferimenti della

Regione per le funzioni delegate, accertate per € 22.701.679,64, che da solo copre il 74,87%

degli accertamenti del titolo II.

L’accertamento delle entrate correnti è così composto: tributi propri 56,39%, quote di

tributi regionali 0,42%, trasferimenti per deleghe e contributi finalizzati 34,00%, altri

trasferimenti con esclusione di quelli a destinazione vincolata 2,43%, atre entrate proprie

(proventi da servizi, fitti, ecc.) 2,50% e saldo conguaglio trasferimenti dallo Stato 1999/2002

4,25%.

33

Le spese del titolo I previste definitivamente ammontano ad € 78.151.234,79, di queste

il 97,52% è stato impegnato (€ 76.216.639,05), le spese del titolo II stanziate per €

45.854.849,16, sono state impegnate per € 45.233.385,59 (il 98,64%) infine le spese per

rimborso prestiti – titolo III – stanziate per € 5.700.166,73, sono state impegnate per €

4.150.796,73 (il 72,82%).

Segue una tabella che rappresenta i dati di bilancio di entrata e di spesa della Provincia.

35

Di seguito alcuni indicatori finanziari ed economici dell’Ente.

36

4.3 PROVINCIA DI PIACENZA

Il rendiconto per l’esercizio del 2005 della Provincia di Piacenza è caratterizzato da

entrate complessive accertate per € 74.089.817,64 e spese impegnate per € 77.818.410,77,

da cui si ricava un risultato della gestione di competenza di € 3.728.593,13 di disavanzo al

quale si è fatto fronte con l’avanzo di amministrazione degli esercizi precedenti per €

5.668.426,40.

Le entrate correnti previste definitivamente ammontano ad € 58.743.273,04, di queste

il 95,93% risulta accertato pari ad € 55.998.206,19. Il totale riscosso è pari ad €

45.450.736,27 e rappresenta l’81,16% degli accertamenti.

La composizione percentuale delle entrate correnti è data dal 53,8% dalle entrate

tributarie, dal 38,0% dalle entrate derivanti da trasferimenti ed il rimanente 8,2% dalle entrate

extratributarie.

L’accertamento delle entrate del titolo I è stato superiore alla previsione definitiva con

rispettivamente € 30.144.886,89 ed € 29.769.087,63. Le riscossioni, con il 99,33%

dell’accertato, sono state pari ad € 29.942.863,94.

Il principale tributo è costituito dall’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità

civile dei veicoli immatricolati con un accertamento di € 12.051.799, a seguire dall’imposta

provinciale di iscrizione/trascrizione degli autoveicoli (Ipt) con € 7.031.163, la

compartecipazione all’Irpef che ammonta ad € 5.284.994 e l’addizionale sul consumo di

energia elettrica che vede accertamenti per € 4.430.000.

Le entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti dallo Stato, Regione e da altri

enti sono state previste definitivamente per € 22.717.237,89, accertate per € 21.277.338,84,

pari al 93,66% della previsione e riscosse per € 12.006.425,53, pari al 56,43%

dell’accertamento.

I trasferimenti dallo Stato sono stati accertati per € 207.982, i trasferimenti correnti

dalla Regione per € 20.242.628 circa. La categoria prevalente all’interno dei trasferimenti

regionali è quella relativa ai trasferimenti correnti per funzioni delegate (€ 19.692.000 circa).

37

Le spese correnti sono state previste definitivamente per € 55.347.742,00, impegnate

per € 50.900.558,29 (il 91,97% delle previsioni) e pagate per € 29.963.789,40 (il 58,87%

delle somme impegnate).

Le spese in conto capitale sono state pari ad € 31.208.653,19 come previsione

definitiva, € 20.904.075,89 come impegnato (66,98% della previsione) ed € 3.553.027,84

come pagato (il 17,00% degli impegni).

E, per concludere, le spese per rimborso di prestiti (titolo III) è stata prevista

definitivamente per € 1.591.602,34, impegnata e pagata per € 1.586.336,10.

Di seguito una tabella contenente i dati di bilancio divisi per entrate e spese ed una

tabella relativa ad alcuni indicatori finanziari ed economici dell’ente.

40

4.4 PROVINCIA DI REGGIO EMILIA

Il bilancio della Provincia di Reggio Emilia per l’esercizio 2005 registra entrate

complessive accertate per € 109.611.000,35 e spese complessive impegnate per €

110.368.039,72. Da ciò ne consegue che il risultato della gestione di competenza è un

disavanzo pari ad € 757.039,37. Al disavanzo è stato applicato l’avanzo di amministrazione

proveniente dagli esercizi precedenti pari ad € 1.606.700,00.

Le entrate correnti iscritte nel bilancio di previsione dopo l’assestamento ammontano ad

€ 83.126.328,67. Le predette previsioni si sono trasformate in accertamenti per il 96,01%. Gli

accertamenti delle entrate, pari ad € 79.812.976,53, si sono concretizzati in riscossioni per €

71.755.191,68, pari al 89,90% delle entrate accertate.

Le entrate tributarie sono state accertate per un totale di € 46.566.896,06, con una

maggiore entrata, rispetto alle previsioni definitive di € 46.472.187,00, dello 0,20%. La

riscossione è pari a € 46.028.848,10 e rispetto agli accertamenti si è stata per il 98,84%.

Tra le entrate del titolo I, il tributo con maggiore rilevanza è l’imposta RC auto,

accertata per € 22.300.000,00, seguita dall’imposta provinciale di trascrizione, la quale risulta

accertata per € 12.282.835,64. Detti tributi, insieme, rappresentano il 74,26% del totale del

titolo.

Le entrate del titolo II sono state previste definitivamente in bilancio per €

31.197.431,09, accertate per € 27.883.036,34, pari all’89,38% delle previsioni definitive, e

riscosse per € 21.797.412,54, ossia il 78,17% dell’accertamento.

I contributi ed i trasferimenti correnti dalla Regione per le funzioni delegate, con €

22.888.918,19, da soli rappresentano l’82,09% del totale del titolo.

L’incidenza percentuale delle entrate correnti, secondo la loro natura e sul loro totale, è

così distribuita: 58,34% per le entrate tributarie, 34,94% per le entrate derivanti da contributi

e trasferimenti correnti dallo Stato (3,00%), dalla Regione (31,48%) e da altri Enti pubblici

(0,46%) e 6,72% per le entrate extratributarie.

Le spese correnti complessivamente impegnate corrispondono ad € 71.878.908,27, pari

al 94,57% delle previsioni definitive di € 76.008.887,49. I pagamenti effettuati ammontano ad

€ 51.889.545,21 cioè il 72,19% della spesa impegnata.

41

Le spese di investimento, stanziate nel bilancio di previsione assestato, assommano ad

€ 58.514.964,41, di queste si sono tradotte in impegni il 43,79% ovverosia € 25.621.115,87. I

pagamenti sostenuti per € 5.167.596,51 rappresentano il 20,17% delle cifre impegnate.

Per ciò che riguarda le spese del titolo III – spese per rimborso di prestiti – l’evoluzione

nell’esercizio è stata la seguente: previsione definitiva € 5.162.000,00, impegno €

5.149.151,87 e pagamenti € 5.120.158,20. Le previsioni si sono trasformate in impegni per il

99,75% e gli impegni in pagamenti per il 99,44%.

Le tabelle che seguono rappresentano la situazione di bilancio per l’esercizio suddetto

sia per la parte entrate che per la parte spese la prima ed alcuni indicatori finanziari ed

economici la seconda.

44

4.5 PROVINCIA DI RIMINI

Nel corso dell’esercizio 2005 il rendiconto della provincia di Rimini ha registrato entrate

accertate per complessivi € 80.671.030,57 spese impegnate per complessivi € 82.205.626,08.

Il risultato che scaturisce è un disavanzo della gestione di competenza pari ad € 1.534.595,51

al quale è stato applicato l’avanzo di amministrazione degli esercizi precedenti per €

2.399.652,95.

Le entrate correnti stanziate definitivamente, ammontano ad € 59.326.189,79 e

rappresentano il 59,21% delle entrate totali. Le predette entrate si sono trasformate in

accertamenti per il 96,27% (€ 57.115.674,94), mentre quelle riscosse, pari ad €

41.484.673,23 rappresentano il 72,63% delle entrate correnti accertate.

Le entrate del titolo I sono state registrate nel bilancio di previsione per €

30.420.000,00, accertate per € 30.852.582,52 (101,42% della previsione) e riscosse per €

27.889.147,27 (90,39% dell’accertato).

La voce principale che concorre alla formazione del titolo I è l’entrata da RC auto, €

12.748.812,31, che da sola rappresenta il 41,32% delle entrate tributarie. Seguono, con €

6.302.560,39 di accertamenti, IPT e, con € 6.079.456.24 di accertamenti l’addizionale

sull’energia elettrica.

Le entrate del titolo II, trasferimenti dallo Stato e da altri Enti, sono state stanziate nel

bilancio di previsione definitivo per € 26.265.022,46, accertate per € 23.349.647,41 (l’88,90%

dello stanziamento definitivo) e riscosse per € 12.030.378,91 (il 51,52% dell’accertato).

I trasferimenti dalla Regione accertati per le funzioni delegate ammontano ad €

12.294.942,13 e rappresentano da soli il 52,65% del totale del titolo, a seguire i trasferimenti

correnti dalla Regione per € 8.676.895,20 (37,16% del titolo II).

Le entrate extratributarie sono state previste € 2.641.167,33, accertate per €

2.913.245,90 e riscosse per € 1.565.147,05.

Passando sul versante delle spese, quelle del titolo I sono state previste definitivamente

per € 55.912.925,87, tradotti in impegni per il 92,36% (€ 51.643.780,62) che a loro volta

sono state pagate per € 25.295.712,66 (il 48,98% della spesa impegnata).

45

La spesa per gli investimenti prevista per € 31.779.979,25, è stata impegnata per €

19.445.093,43 (61,19% della previsione) e pagata per € 2.886.569,26 (14,84%

dell’impegnato).

A seguire una rappresentazione tabellare dei dati di bilancio di entrata e di spesa ed una

tabella con alcuni indicatori finanziari ed economici della Provincia.

46

46

48

4.6 TABELLA E GRAFICI

La tabella che segue raggruppa tutti gli indicatori precedenti delle amministrazioni

provinciali ed evidenzia per ogni indicatore la media risultante per le province esaminate.

AUTONOMIA FINANZIARIA

54,00%

56,00%

58,00%

60,00%

62,00%

64,00%

66,00%

68,00%

70,00%

BOLOGNA PARMA PIACENZA REGGIOEMILIA

RIMINI MEDIA

49

AUTONOMIA IMPOSITIVA

48,00%

50,00%

52,00%

54,00%

56,00%

58,00%

60,00%

62,00%

64,00%


RIMINI MEDIA

DIPENDENZA FINANZIARIA

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

40,00%

45,00%


RIMINI MEDIA

PRESSIONE TRIBUTARIA

€ 85,00

€ 90,00

€ 95,00

€ 100,00

€ 105,00

€ 110,00

€ 115,00


RIMINI MEDIA

50

TRASFERIMENTI ERARIALI

€ 0,00

€ 2,00

€ 4,00

€ 6,00

€ 8,00

€ 10,00

€ 12,00


RIMINI MEDIA

TRASFERIMENTI REGIONALI

€ 0,00

€ 10,00

€ 20,00

€ 30,00

€ 40,00

€ 50,00

€ 60,00

€ 70,00

€ 80,00


RIMINI MEDIA

INDICE DI COMPOSIZIONE DELLA SPESA CORRENTE

56,00%

58,00%

60,00%

62,00%

64,00%

66,00%

68,00%

70,00%

72,00%


RIMINI MEDIA

51

INDICE DI COMPOSIZIONE DELLA SPESA IN CONTO CAPITALE

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

40,00%


RIMINI MEDIA

INDICE DI COMPOSIZIONE DELLA SPESA PER RIMBORSO PRESTITI

0,00%

1,00%

2,00%

3,00%

4,00%

5,00%

6,00%

7,00%


RIMINI MEDIA

ANALISI DEGLI INTERVENTI: SPESE PER IL PERSONALE

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%


RIMINI MEDIA

52

ANALISI DEGLI INTERVENTI: SPESE PER ACQUISTO DI BENI

0,00%

0,50%

1,00%

1,50%

2,00%

2,50%

3,00%

3,50%


RIMINI MEDIA

ANALISI DEGLI INTERVENTI:SPESE PER SERVIZI

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%


RIMINI MEDIA

RIGIDITÀ DELLE SPESE CORRENTI

0,00%

5,00%

10,00%

15,00%

20,00%

25,00%

30,00%

35,00%

40,00%

45,00%


RIMINI MEDIA

53

INCIDENZA DELL'INDEBITAMENTO

0,00%

2,00%

4,00%

6,00%

8,00%

10,00%

12,00%

14,00%


RIMINI MEDIA

SPESA IN CONTO CAPITALE PROCAPITE

€ 0,00

€ 20,00

€ 40,00

€ 60,00

€ 80,00

€ 100,00

€ 120,00


RIMINI MEDIA

54

5 BREVI CENNI SUI PRINCIPI E SULLE DISPOSIZIONI RELATIVE

AGLI INCARICHI DI CONSULENZA RICERCA E STUDIO

Oggetto della presente indagine è costituito dalla analisi della spesa corrente

relativa agli incarichi di consulenza, ricerca e studio.

In via generale occorre premettere che l’ampliamento ingiustificato degli incarichi a

soggetti esterni all’amministrazione pubblica ha determinato un duplice effetto negativo:

da un canto, infatti, si è assistito ad un ingiustificato aumento della spesa corrente e,

dall’altro,si è riscontrato una sottoutilizzazione del personale dipendente dell’Ente,

rappresentando quest’ultima un ulteriore costo “occulto” a carico dell’Ente.

Ciò giustifica e spiega l’ intervento reiterato degli ultimi anni del legislatore su

questa materia, basato anche sulla considerazione che la spesa per incarichi esterni

rappresenta una delle poche leve incidibili nell’ambito della spesa corrente.

A tal proposito, occorre precisare che la legge 30 dicembre 2004 n. 311 (legge

Finanziaria per il 2005) ha disciplinato la materia ai commi 115 e 426 dell'articolo 1,

specificando ulteriormente principi già presenti nell’ordinamento.

5 11. Fermo quanto stabilito per gli enti locali dal comma 42, la spesa annua per studi ed incarichi di consulenza

conferiti a soggetti estranei all'amministrazione sostenuta per ciascuno degli anni 2005, 2006 e 2007 dalle

pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, esclusi le

università, gli enti di ricerca e gli organismi equiparati, non deve essere superiore a quella sostenuta nell'anno

2004. L'affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all'amministrazione

in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell'ente, deve essere

adeguatamente motivato ed è possibile soltanto nei casi previsti dalla legge ovvero nell'ipotesi di eventi

straordinari. In ogni caso, l'atto di affidamento di incarichi e consulenze di cui al secondo periodo deve essere

trasmesso alla Corte dei conti. L'affidamento di incarichi in assenza dei presupposti di cui al presente comma

costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale.

6 42. L'affidamento da parte degli enti locali di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti

estranei all'amministrazione, deve essere adeguatamente motivato con specifico riferimento all'assenza di

strutture organizzative o professionalità interne all'ente in grado di assicurare i medesimi servizi, ad esclusione

degli incarichi conferiti ai sensi della legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni. In ogni caso

l'atto di affidamento di incarichi e consulenze di cui al primo periodo deve essere corredato della valutazione dell'organo di revisione economico-finanziaria dell'ente locale e deve essere trasmesso alla Corte dei conti.

L'affidamento di incarichi in difformità dalle previsioni di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e

55

Infatti l’articolo 110, comma 6, del decreto legislativo 267 del 2000 , riprendendo il

testo dell’articolo 51, comma 7, della legge 8 giugno 1990 n. 142, prevede che “Per

obiettivi determinati e con convenzioni a termine il regolamento può prevedere

collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità”; l'articolo 7, 6° comma7, del

decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165, riprendendo il disposto dell’articolo 7, comma 6,

del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 – nel testo previgente al cd. Decreto Bersani,

di cui si dirà in seguito – prevedeva che “Per esigenze cui non possono far fronte con

personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono conferire incarichi individuali,

con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, ad

esperti di provata competenza”.

Si inserisce temporalmente tra le norme da ultimo citate e la legge finanziaria per il

2005 (legge n. 311/2004 ), il d.l. 12 luglio 2004 n. 168, convertito, con modificazioni, dalla

legge 30 luglio 2004 n. 191.

Con tale intervento normativo, cd. decreto tagliaspese, il legislatore nell’ottica di

contenimento della spesa pubblica, prevede che l’affidamento degli incarichi esterni debba

essere adeguatamente motivato e possibile solo nei casi previsti dalla legge o nell’ipotesi di

eventi straordinari. Il provvedimento deve essere preventivamente comunicato agli organi

di revisione di ciascun ente; l’affidamento, in assenza di tali presupposti, costituisce illecito

disciplinare e determina responsabilità erariale.

La legge n. 311/2004 (legge finanziaria per il 2005), nel riprendere sostanzialmente

i contenuti normativi del decreto tagliaspese, dispone che l’affidamento di incarichi di

studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei all'amministrazione, in materie

e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica dell'ente, deve essere

determina responsabilità erariale. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano agli enti con popolazione

superiore a 5.000 abitanti.

7 “Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono

conferire incarichi individuali ad esperti di provata competenza, determinando preventivamente durata, luogo,

oggetto e compenso della collaborazione”.

56

adeguatamente motivato ed è possibile soltanto nei casi previsti dalla legge ovvero

nell'ipotesi di eventi straordinari.

Il comma 11, che si applica alle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1,

comma 2, decreto legislativo n. 165/2001, ad esclusione delle università, degli enti di

ricerca ed organismi equiparati, nel fissare il limite di spesa annua per il triennio 2005-

2007 (“non superiore alla spesa sostenuta nel 2004”), prevede, altresì, l’obbligo di

“adeguata motivazione” della deliberazione di incarico al soggetto esterno.

Il comma 42, relativo alle province e comuni con popolazione superiore a 5000

abitanti, precisa, inoltre che l’ adeguata motivazione che legittima il conferimento

dell’incarico a soggetti esterni all’amministrazione deve trovare la ratio giustificatrice nella

assenza di strutture organizzative o professionalità interne all’ente in grado di assolvere

all’attività oggetto dell’incarico.

Inoltre, è stabilito che i provvedimenti di incarico devono essere prima comunicati

all’organo di revisione per verificarne la compatibilità finanziaria e successivamente

trasmessi alla Corte dei Conti.

Le Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei Conti, con la delibera n.

6/CONTR/05 del 25 febbraio 2005, in tale contesto normativo sono intervenute al fine di

dirimere gli aspetti dubbi o controversi.

Tale delibera, esemplare nella sua chiarezza, ha, in primo luogo,evidenziato come

debbano individuarsi tre tipologie di incarichi affidabili a soggetti esterni

all’amministrazione.

Gli incarichi di studio, il cui contenuto deve essere individuato con riferimento ai

criteri fissati dall’art. 5 DPR n. 338/1994, devono concludersi sempre con la consegna di

una relazione scritta finale, nella quale si illustrano i risultati dello studio e le soluzioni

proposte; gli incarichi di ricerca presuppongono la preventiva definizione del programma

da parte dell’amministrazione; le consulenze riguardano, invece, le richieste di pareri ad

esperti.

57

Con tale delibera si ribadisce la necessità della previa individuazione della durata

dell’incarico, con conseguente temporaneità del medesimo, e dei contenuti e criteri per lo

svolgimento.

Si precisa, inoltre che non rientrano nelle prescrizioni della legge 311 del 2004 “le

prestazioni professionali consistenti nella resa di servizi o adempimenti obbligatori per

legge, la rappresentanza in giudizio e il patrocinio dell’amministrazione, gli appalti e le

esternalizzazioni di servizi”.

Né vi rientrano le collaborazioni coordinate e continuative previste dall’articolo 116

della legge finanziaria 2005, in quanto caratterizzate da un rapporto di lavoro continuativo

nel tempo e connesso ad esigenze ordinarie dell’amministrazione, ed in quanto tali

destinate a supportare l’attività ordinaria dell’ente; al contrario, le consulenze devono

connotarsi per la presenza di un “alto contenuto di professionalità” (art. 110, comma 6,

TUEL) o di “esperti di comprovata competenza” (art. 7, comma 6, d.lgs.165/2001).

###

L’ articolo 1, comma 9, del cd. “decreto tagliaspese”, riferito alla spesa di regioni ed

enti locali relativa a studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei

all’amministrazione, è stato dichiarato illegittimo dalla Corte Costituzionale con la sentenza

n. 417 del 14 novembre 2005, in quanto “le norme che fissano vincoli puntuali relative a

singole voci di spesa dei bilanci delle regioni e degli enti locali non costituiscono principi

fondamentali di coordinamento della finanza pubblica” , ma comportano una inammissibile

ingerenza nell’autonomia degli enti quanto alla gestione della spesa.

###

La legge finanziaria per il 2006 (l. 266/2005), ribadendo i principi e le disposizioni di

carattere generale previsti dalla legge finanziaria per il 2005 (Fermo quanto stabilito

dall'articolo 1, comma 11, della legge 30 dicembre 2004, n. 311...) fissa all’articolo 1,

comma 98 (Studi ed incarichi di consulenza), un limite di spesa (…non superiore al 50 per

8 9 “ Fermo quanto stabilito dall'articolo 1, comma 11, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, la spesa annua per

studi ed incarichi di consulenza conferiti a soggetti estranei all'amministrazione, sostenuta dalle pubbliche

58

cento di quella sostenuta nell'anno 2004...) in materia di studi ed incarichi di consulenza

conferiti ad estranei all’amministrazione, con esclusione delle università, enti di ricerca ed

organismi equiparati(vedi anche Circolare Ragioneria Generale dello stato n. 7 e n. 28 del

2006); tuttavia, il citato comma 9 non è applicabile alle regioni e agli enti locali, come

espressamente indicato al successivo comma 12.

Il successivo comma 569 contiene un ulteriore limite di spesa “trattamenti connessi

ai singoli incarichi di consulenza in essere alla data del 1.01.2006”, che debbono essere

automaticamente ridotti del 10%. Il comma 56 fa esplicito riferimento alle amministrazioni

di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e non è

applicabile agli enti locali ai sensi del comma 64.

Il comma 5710 limita, invece, la possibilità, nel triennio 2006-2008, di stipulare

contratti o di conferire incarichi di consulenza, nel senso che, nel loro complesso, tali

contratti non possono comportare oneri superiori all’ammontare totale della spesa

derivante dai rapporti in essere al 30 settembre 2005, ridotta del 10%. Per quanto

riguarda l’individuazione delle amministrazioni e degli organismi destinatari delle

limitazioni poste dai predetti commi 56 e 57, va considerato il disposto del comma 56, cui

anche il comma 57 fa rinvio per l’individuazione dei destinatari stessi. Con particolare

riguardo al comma 56, va innanzitutto rilevato che il limite di spesa ivi previsto non attiene

allo stesso oggetto disciplinato dal comma 9 (spesa annua complessiva per studi e incarichi

amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive

modificazioni, esclusi le universita', gli enti di ricerca e gli organismi equiparati, a decorrere dall'anno 2006, non

potra' essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta nell'anno 2004”.

9 56. “Le somme riguardanti indennita', compensi, retribuzioni o altre utilita' comunque denominate, corrisposti

per incarichi di consulenza da parte delle pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto

legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, sono automaticamente ridotte del 10 per cento

rispetto agli importi risultanti alla data del 30 settembre 2005”.

10 57. “ A decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge e per un periodo di tre anni, ciascuna

pubblica amministrazione di cui al comma 56 non puo' stipulare contratti di consulenza che nel loro complesso

siano di importo superiore rispetto all'ammontare totale dei contratti in essere al 30 settembre 2005, come

automaticamente ridotti ai sensi del medesimo comma 56”.

59

di consulenza), ma all’importo delle indennità, compensi, retribuzioni ed altre utilità

comunque denominate, corrisposti per incarichi di consulenza, che vanno ridotti del 10%.

Il comma 173, infine, prevede che “Gli atti di spesa relativi ai commi 9, 10, 56 e 57

di importo superiore a 5.000 euro devono essere trasmessi alla competente sezione della

Corte dei conti per l'esercizio del controllo successivo sulla gestione”.

Sull’argomento è intervenuta la Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, con

delibera n. 4 del 17.02.2006, volta a definire le linee guida per l’attuazione dell’articolo 1

comma 173 della legge 266/2005, precisando come “la nuova disciplina della legge

finanziaria per il 2006 sostituisca ed abroghi, per evidenti motivi di incompatibilità, l’art. 1,

commi 11 e 42 della legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria per il 2005)”, solo per la

parte relativa alla trasmissione degli atti alla Corte dei conti, applicandosi, pertanto,

quest’ultimo obbligo, a partire dal 2006, anche ai Comuni con popolazione inferiore ai 5000

abitanti (vedi Circolare Dipartimento della Funzione Pubblica n. 5/2006).

E’ stato, altresì, chiarito, in particolare, quali tipologie di atti devono essere

trasmessi.

Per quanto concerne gli incarichi, devono essere trasmessi i provvedimenti che

contengono la decisione di spesa e quindi gli atti di impegno o di autorizzazione ad un

incarico.

Gli atti di spesa in senso proprio, cioè i titoli di spesa (come i mandati di

pagamento) dovranno essere trasmessi soltanto quando la spesa stessa non sia preceduta

da un corrispondente atto di impegno o di autorizzazione.

L’obbligo di invio, inoltre, riguarda i provvedimenti che comportino, singolarmente

nel loro ammontare definitivo, una spesa eccedente i 5.000 euro (comprensivi di IVA nei

casi in cui è prevista).

###

Ulteriori modifiche all’impianto normativo sono state apportate dall’art. 32 della

legge 248/2006, che ha convertito il D.L. 223/2006 (cd. decreto Bersani).

60

Con esso è stato disposto la modifica della precedente formulazione dell’art. 7,

comma 611, del D.lgs.165/2001, con l’aggiunta dei comma 6 bis e 6 ter, che codificano

principi già emersi in sede di giurisdizione e di controllo della Corte dei Conti, precisando le

regole da seguire nell’affidamento di incarichi esterni (obiettivi e progetti specifici,

impossibilità per la p.a. di utilizzare risorse umane presenti al suo interno, esigenze

temporanee e prestazioni altamente qualificate, determinazione di durata, luogo, oggetto e

compenso della collaborazione e definizione di procedure comparative per il conferimento

degli incarichi di collaborazione).

Con riferimento all’interpretazione sistematica della norma da ultimo citata in

relazione al dettato della legge 311/2004 (legge finanziaria 2005), all’articolo 110, comma

6, TUEL ed all’articolo 1 comma 173 della legge 266/2005 (legge finanziaria 2006), sono

emersi due diversi orientamenti .

La Sezione di controllo della Toscana ritiene che la nuova disciplina dell’articolo 7,

comma 6, del d.lgs.165/2001,(relativamente agli enti locali) “…in quanto caratterizzata

dall’alta specializzazione, è tipicamente applicabile nella sua pienezza alle sole fattispecie

di consulenza, conferite sia come incarico professionale che sotto forma di collaborazione

coordinate e continuative.

Restano invece escluse da tale disciplina le collaborazioni coordinate e continuative

aventi ad oggetto prestazioni che presentano un contenuto professionale ordinario ovvero

11 6. Per esigenze cui non possono far fronte con personale in servizio, le amministrazioni pubbliche possono

conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa,

ad esperti di provata competenza, in presenza dei seguenti presupposti:

a) l'oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall'ordinamento all'amministrazione

conferente e ad obiettivi e progetti specifici e determinati;

b) l'amministrazione deve avere preliminarmente accertato l'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane

disponibili al suo interno;

c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata;

d) devono essere preventivamente determinati durata, luogo, oggetto e compenso della collaborazione.

6-bis. Le amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure

comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione.

6-ter. I regolamenti di cui all'articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000,

n. 267 , si adeguano ai principi di cui al comma 6.

61

privo della particolare competenza specialistica degli incarichi di studio, ricerca e

consulenza”; i cui contratti non devono essere trasmessi alle Sezioni regionali di controllo

(Deliberazione n. 7/P/2006).

Di contrario avviso, la Sezione del controllo del Piemonte, che, con parere n.

3/Par/2007, ha ritenuto di interpretare l’articolo 7, comma 6, nel senso “che risulta

riaffermato l’obbligo di invio, alle competenti Sezioni della Corte dei conti, dei contratti di

collaborazione coordinata e continuativa conferiti ai sensi dell’articolo 7, comma 6, del D.

lgs. n. 165 del 2001, come successivamente modificato, ovvero di quei rapporti di lavoro

che, presentando le caratteristiche proprie di questa forma autonoma di collaborazione

(continuità della prestazione e potere di coordinamento della prestazione), e stipulati nel

rispetto dei presupposti giuridici stabiliti dal citato articolo 7, comma 6, risultino

riconducibili alla tipologia di atti previsti dall’articolo 1, comma 173, della legge n. 266 del

2005”.

###

La L. 296/2006, (legge finanziaria 2007), all’articolo 1, comma 505, non introduce

modifiche alla precedente normativa, ma estende l’ applicazione dell’articolo 1, commi

9,11, 56 della legge 266/2005 anche alle amministrazioni pubbliche inserite nel conto

economico consolidato della pubblica amministrazione di cui all’elenco ISTAT pubblicato in

attuazione del comma 5 dell’articolo 1 della legge 311/2004.

Pertanto, resta ferma la limitazione di aumento di spesa per studi ed incarichi di

consulenza nella misura del 40% rispetto a quella sostenuta nel 2004; restano invariate le

limitazioni di spesa, di cui ai commi 10 e 11 della legge 266/2005, relative a relazioni

pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e rappresentanza nonché l’acquisto, manutenzione,

noleggio ed esercizio di autovetture e, conseguentemente, non si potranno effettuare

spese rispettivamente per un ammontare superiore al 40% ed al 50% della spesa

sostenuta per le medesime finalità nell’anno 2004; permane la vigenza del comma 57, ai

sensi del quale, per il triennio 2006-2008, non si possono stipulare contratti di consulenza

62

che nel loro complesso siano di importo superiore all’ammontare totale dei contratti in

essere al 30.09.2005, ridotti del 10%.

###

La legge finanziaria per il 2008, nel testo attualmente all’esame della Camera dei

Deputati, subordina l’affidamento di incarichi di studio e consulenza all’adozione di un

programma da parte dell’organo consiliare dell’Ente locale, ai sensi dell’articolo 42, 2°

comma, lett. B, TUEL.

Viene poi previsto che , “ in conformità a quanto stabilito dalle disposizioni vigenti, i

limiti, i criteri e le modalità per l'affidamento di incarichi di collaborazione, di studio o di

ricerca, ovvero di consulenze, a soggetti estranei all'amministrazione”, nonché “il limite

massimo della spesa annua per gli incarichi e consulenze” debbano essere determinati con

il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi emanato ai sensi dell’articolo 89

TUEL, da trasmettersi, per estratto, alla sezione Regionale di controllo della Corte dei

Conti.

L'affidamento di incarichi o consulenze effettuato in violazione delle disposizioni

regolamentari adottate dell’Ente costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità

erariale.

Appare, pertanto, sempre più evidente la volontà del legislatore di razionalizzare il

sistema dell’affidamento di incarichi esterni, riconducendolo, da un canto, al più generale

principio della programmazione e pianificazione dell’attività amministrativa ed

inquadrandolo, dall’altro, nell’ambito del regolamento che, ai sensi dell’articolo 89 TUEL,

disciplina il concreto assetto organizzativo dell’Ente.

63

6 ESAME DEGLI INCARICHI DI CONSULENZA, RICERCA E STUDIO

ATTIVATI DELLE PROVINCE

6.1 PROVINCIA DI BOLOGNA

La Provincia di Bologna ha conferito nell’anno 2005 n. 57 incarichi di studio, ricerca e

consulenza ad estranei all’Amministrazione. Le strutture organizzative che hanno attivato

detti incarichi sono le seguenti:

tab. n. 1-BO

grafico n. 1-BO

64

65

Le motivazioni che hanno indotto la Provincia ad attivare detti incarichi sono varie

dall’assenza di apposita struttura organizzativa, alla carenza di personale (che impedisce o

rende difficoltoso l’esercizio della funzione pubblica), alla complessità dei problemi da

risolvere (che richiedono conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del

personale della Provincia), alla mancanza della figura professionale all'interno della

Provincia.

Dall’esame del prospetto n. 1, predisposto e compilato da codesta Sezione di

controllo e successivamente inviato alla Provincia per la validazione dei dati, emerge

quanto segue:

1. Il provvedimento preventivo di autorizzazione: non è stato indicato nulla nel

prospetto in questione;

2. Il provvedimento di conferimento è stato emesso dalle sopraccitate Strutture

Organizzative della Provincia;

3. Le norme di riferimento sono state le seguenti: D.Lgs 267/00; L. 298/74; LR 20/94;

D.Lgs. 22/97; D.Lgs. 351/99; LR 3/99; D.M 471/99; LR 24/01; DM 60/02; LR 7/04;

regolamento sulla disciplina dei contratti;

4. Nominativo: gli incarichi sono stati affidati sempre a soggetti estranei

all’Amministrazione e solo e solo in pochi casi l’Amministrazione provinciale si è

rivolta a medesimi soggetti: dott. Fusco (n. 18 e 29 prospetto n. 1), dott. Magelli (n.

12 e 56 prospetto n. 1), SISA srl (n. 14 e 43 prospetto n. 1);

5. Tipologia di attività: nell’anno 2005 la Provincia ha utilizzato incarichi di consulenza

(n. 54 contratti), consulenza/formazione (n. 1 contratto), consulenze (n. 1 contratto),

studio (n. 1 contratto). L’Amministrazione provinciale ha precisato che per l’ incarico

di studio è stata consegnata la relazione finale scritta.

66

tab. n. 2-BO

67

6. Tipologia di collaborazione: gli incarichi, come evidenziato nella tabella che segue,

hanno riguardato per la quasi totalità dei contratti, n. 50, prestazioni professionali

tab. n. 3-BO

68

7. Oggetto della prestazione: è determinato per tutti i contratti

tab. n. 4-BO

69

8. Modalità di conferimento:

� gara ufficiosa (n. 1 contratto);

� negoziazione diretta (n. 56 contratti);

9. Forma contrattuale: per un gran numero di incarichi la forma contrattuale è il

contratto (n. 47 contratti), convenzione (n. 3 contratti), disciplinare di incarico (n. 2

contratti), lettera di incarico (n. 12 contratti).

Dall’esame del prospetto n. 2, predisposto e compilato da codesta Sezione di

controllo e successivamente inviato alla Provincia per la validazione dei dati, emerge

quanto segue:

10. L’incarico decorre da:

� dall'inizio dell'attività di progettazione (n. 1);

� dalla sottoscrizione del contratto (n. 7);

� dalla sottoscrizione del disciplinare di incarico (n. 5);

� dalla stipula del disciplinare di incarico (n. 2);

� non indicato nulla (n. 3);

� con indicazione della data (n. 39).

11. La data di scadenza è determinata per tutti i contratti:

� n. 30 incarichi si concludono nel corso dell’anno 2005;



� n. 1 incarico si conclude 31/12/2008;

� n. 1 incarico si conclude 31/12/2009

� n. 3 incarichi non indicato nulla.

12. Scadenza eventuali proroghe: dal prospetto n. 2 risultano per n. 8 contratti una

proroga ed una rescissione anticipata il 14/11/2005 (Settore pianificazione territoriale

e trasporti, n. 7 prospetto n. 2).

70

13. Compenso per la prestazione: è determinato per tutti i contratti e varia da un minimo

di €uro 1.248,48 ad un massimo di €uro 134.640,00. La spesa totale per detti

contratti è di €uro 1.241.544,91.

14. 13° mensilità: applicazione comma 3 art. 21 D.P.P. 20/2003;

15. Capitolo imputazione della spesa: vari, in un caso è stato utilizzato PEG 2004, cap.

6350 (Servizio aiuti alle imprese e sviluppo rurale, n. 34 prospetto n. 2);

16. Pagamenti al 31 dicembre 2005: i compensi pagati nell’anno 2005 sono €uro

452.422,78. Considerando che l’importo totale è di €uro 1.241.544,91 sull’anno 2005

grava il 36,44%.

17. Rimborsi spese: dal prospetto n. 2 risultano pagamenti per rimborsi spese per un

importo pari a €uro 3.433,50, relativo a tre incarichi;

18. Centro di costo d'imputazione atti di liquidazione: evidenziati nella tabella che segue

71

tab. n. 5-BO

72

19. Conti CO.GE d'imputazione dei costi: i 63 contratti d’incarico sono così distribuiti

tab. n. 6-BO

73

Nella tabella che segue sono evidenziati i compensi delle prestazioni ed i relativi

pagamenti al 31/12/05 e la percentuale del compenso pagato nell’anno.

tab. n. 7-BO

74

Nell’anno 2005 il costo totale, per incarichi di studio ricerca e consulenza, che ogni

struttura organizzativa del Comune ha sostenuto sono i seguenti.

tab. n. 8-BO

75

grafico n. 2-BO

76

Dall’esame del prospetto n. 3, predisposto da questa Sezione di controllo e

successivamente inviato alla Provincia per la compilazione dei dati, emerge quanto segue:

19. I Dirigenti in servizio nelle strutture organizzative della Provincia che hanno attivato

incarichi di studio ricerca e consulenza consulenze sono i seguenti:

tab. n. 9-BO

20. Il personale non Dirigente in servizio nelle strutture organizzative della Provincia che

hanno attivato incarichi di studio ricerca e consulenza è il seguente:

77

tab. n. 10-BO

21. Altro personale in servizio nelle strutture organizzative della Provincia che hanno

attivato incarichi di studio ricerca e consulenza è il seguente:

78

tab. n. 11-BO

Nel grafico che segue è evidenziato il totale de dipendenti delle strutture

organizzative della Provincia (in servizio al 31.12.2005) ed il totale della spesa sostenuta

per incarichi di studio ricerca e consulenza nell’anno 2005 da ogni struttura organizzativa.

grafico n. 3-BO

L'Ente ha precisato che nell'anno 2005 è stato oggetto di un'importante ristrutturazione per cui può risultare difficoltosa la correlazione

tra i settori / servizi / unità operative / organici e incarichi conferiti

79

80

6.2 PROVINCIA DI PARMA

La Provincia di Parma ha conferito nell’anno 2005 n. 60 incarichi di studio,

ricerca e consulenza ad estranei all’Amministrazione. Le strutture organizzative che

hanno attivato detti incarichi sono le seguenti:

tab. n. 1-PR

grafico n. 1-PR

81

82

Le motivazioni che hanno indotto la Provincia ad attivare detti incarichi sono

varie dall’assenza di apposita struttura organizzativa, alla carenza di personale (che

impedisce o rende difficoltoso l’esercizio della funzione pubblica), alla complessità

dei problemi da risolvere (che richiedono conoscenze ed esperienze eccedenti le

normali competenze del personale della Provincia), alla mancanza della figura

professionale all'interno della Provincia.

Dall’esame del prospetto n. 1, predisposto e compilato da codesta Sezione

di controllo e successivamente inviato alla Provincia per la validazione dei dati,

emerge quanto segue:

1. Il provvedimento preventivo di autorizzazione: è stato emesso per tutti gli

incarichi dalla Giunta provinciale;



3. Le norme di riferimento sono state le seguenti: Statuto e regolamento per

l'organizzazione degli uffici e servizi, L.845/78; LR 45/96, L.R. 15/97, D.Lgs

469/97, LR 25/98, D.Lgs 112/98, D.Lgs 267/00, D.Lgs 181/00, D.Lgs 297/02,

LR 12/03, LR 7/04.

4. Nominativo: gli incarichi sono stati affidati sempre a soggetti estranei

all’Amministrazione e solo e solo in pochi casi l’Amministrazione provinciale si

è rivolta a medesimi soggetti:Arch. Medioli (n. 36 e 59 prospetto n. 1), Avv.

Rutigliano (n. 14 e 17 prospetto n. 1), dott. Ceci (n. 51 e 55 prospetto n. 1),

dott. Deriu (n. 57 e 58 rospetto n. 1), Dott.ssa Corazzi (n. 39 e 63 prospetto

n. 1), Sig. Baruffini (n. 33 e 63 prospetto n. 1), Soprip spa (n. 4, 33 e 47

prospetto n. 1),

5. Tipologia di attività: nell’anno 2005 la Provincia ha utilizzato incarichi di

consulenza (n. 40 contratti), ricerca (n. 3 contratti), studio (n. 10 contratti),

83

per i restanti n. 7 contratti ha utilizzato forme diverse o forme miste come

indicate nella tabella che segue verificata dall’Amministrazione Provinciale.

tab. n. 2-PR

84

6. Tipologia di collaborazione: gli incarichi, come evidenziato nella tabella che

segue, hanno riguardato prevalentemente incarichi professionali (n. 30

contratti) e Co.Co.Co (n. 20 contratti);

tab. n. 3-PR


85

tab. n. 4-PR

8. Modalità di conferimento:

� atto del Presidente della Provincia (n. 1 contratto);

86

� avviso pubblico (n. 1 contratto);

� bando pubblico (n. 1 contratto);

� determinazione dirigenziale (n. 9 contratti);

� gara pubblica (n. 1 contratto);

� negoziazione diretta (n. 33 contratti);

� provvedimento del Presidente (n. 1 contratto);

� provvedimento della Giunta Prov.le (n. 7 contratti);

� provvedimento dirigenziale (n. 3 contratti);

� selezione pubblica (n. 3 contratti);

L’Amministrazione Provinciale ha precisato che per n. 33 contratti di incarico è

stata presentata una relazione finale scritta e per n. 1 contratto è stata presentata

una relazione per stato di avanzamento lavori (n. 45 prospetto n. 1).

La scelta è stata attuata se con la modalità evidenziate nella tabella che

segue:

87

tab. n. 5-PR

9. Forma contrattuale: per un gran numero di incarichi la forma contrattuale è il

contratto (n. 45 contratti), convenzione (n. 5 contratti), disciplinare di incarico

(n. 2 contratti), non indicato (n. 8 contratti).

88





� dalla repertorizzazione del contratto (n. 6);



� dalla stipula del contratto (n. 1);

� dalla stipula del disciplinare di incarico (n. 1);

� dalla stipula dell'incarico (n. 1);

� non indicata nulla (n. 36);



� n. 31 contratti cessano nel corso dell’anno 2005;

� n. 5 contratti si concludono nel corso dell’anno 2006 (n. progressivi

prospetti 1 e 2: 25, 38, 46, 51, 57);

� n. 24 contratti non è stato indicato nulla.

12. Scadenza eventuali proroghe: dal prospetto n. 2 risultano per n. 2 contratti

una proroga, rispettivamente di 6 mesi e di un anno, e per n. 1 contratto la

possibilità di un’ulteriore proroga per l’anno successivo.

13. Compenso per la prestazione: è determinato per tutti i contratti e varia da un

minimo di €uro 400,00 ad un massimo di €uro 190.127,81. La spesa totale

per detti contratti è di €uro 1.164.954,02.

14. 13° mensilità: dal prospetto n. 2 non risultano pagamenti per 13° mensilità;

15. Capitolo imputazione della spesa: vari, in alcuni casi sono stati utilizzati

residui di bilancio di anni precedenti.

89

16. Pagamenti al 31 dicembre 2005: i compensi pagati nell’anno 2005 sono €uro

583.450,08 (comprensivi di competenza e residui). Considerando che

l’importo totale è di €uro 1.164.954,02 sull’anno 2005 grava il 50,08%.

17. Rimborsi spese: dal prospetto n. 2 risultano pagamenti per rimborsi spese per

un importo pari a €uro 749,66, relativo a sei incarichi;

90

18. Centro di costo d'imputazione atti di liquidazione: evidenziati nella tabella che

segue

tab. n. 6-PR

91

19. Conti CO.GE d'imputazione dei costi: i 60 contratti d’incarico sono così

distribuiti

tab. n. 7-PR

92

Nella tabella che segue sono evidenziati i compensi delle prestazioni ed i

relativi pagamenti al 31/12/05 e la percentuale del compenso pagato nell’anno.

tab. n. 8-PR

Nell’anno 2005 il costo totale, per incarichi di studio ricerca e consulenza, che

ogni struttura organizzativa del Comune ha sostenuto sono i seguenti.

93

tab. n. 9-PR

94

grafico n. 2-PR




20. I Dirigenti in servizio nelle strutture organizzative della Provincia che hanno

attivato incarichi di studio ricerca e consulenza consulenze sono i seguenti:

95

tab. n. 10-PR

96

21. Il personale non Dirigente in servizio nelle strutture organizzative della

Provincia che hanno attivato incarichi di studio ricerca e consulenza è il

seguente:

tab. n. 11-PR

97

22. Altro personale in servizio nelle strutture organizzative della Provincia che


tab. n. 12-PR

Nel grafico che segue è evidenziato il totale de dipendenti delle strutture

organizzative della Provincia (in servizio al 31.12.2005) ed il totale della spesa

98

sostenuta per incarichi di studio ricerca e consulenza nell’anno 2005 da ogni

struttura organizzativa.

grafico n. 3-PR

99

100

6.3 PROVINCIA DI PIACENZA

La Provincia di Piacenza ha conferito nell’anno 2005 n. 13 incarichi di studio, ricerca e

consulenza ad estranei all’Amministrazione. Le strutture organizzative che hanno attivato detti

incarichi sono le seguenti:

tab. n. 1-PC

grafico n. 1-PC



rende difficoltoso l’esercizio della funzione pubblica), alla complessità dei problemi da risolvere

101

(che richiedono conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze del personale della

Provincia), alla mancanza della figura professionale all'interno della Provincia.

Dall’esame del prospetto n. 1, predisposto e compilato da questa Sezione di controllo

e successivamente inviato alla Provincia per la validazione dei dati, emerge quanto segue:

1. Il provvedimento preventivo di autorizzazione: è stato emesso per tutti gli incarichi dalla

Giunta Provinciale;



3. Le norme di riferimento sono state le seguenti: D.Lgs. 267/00; Regolamento dell'org.,

Regolamenti di contabilità e de contratti, Statuto

4. Nominativo: gli incarichi sono stati affidati sempre a soggetti estranei all’Amministrazione

e solo per due contratti l’Amministrazione provinciale si è rivolta al medesimo soggetto:

Ing. Barbero (n. 9 e 10 prospetto n. 1);

5. Tipologia di attività: nell’anno 2005 la Provincia ha utilizzato incarichi di consulenza (n. 1

contratto), ricerca (n. 3 contratti), studio (n. 4 contratti), Per i restanti n. 6 contratti ha

utilizzato forme diverse o forme miste come indicate nella tabella che segue.

tab. n. 2-PC

6. Tipologia di collaborazione: gli incarichi, come evidenziato nella tabella che segue, hanno

riguardato prevalentemente prestazioni libero professionali;

102

tab. n. 3-PC


tab. n. 4-PC

8. Modalità di conferimento: negoziazione diretta;

9. Forma contrattuale: per tutti gli incarichi la forma contrattuale è il contratto;




103


� dalla sottoscrizione della convenzione (n. 2);




� n. 7 contratti si concludono nel corso dell’anno 2005 (n. progressivi prospetti 1 e 2: 1,

2, 3, 4, 7, 9,10);

� n. 4 contratti si concludono nel corso dell’anno 2006 (n. progressivi prospetti 1 e 2:

5, 6, 11, 13);

� n. 1 contratto si conclude nel corso dell’anno 2007 (n. progressivo prospetti 1 e 2:

12);

� n. 1 contratto non è stato indicato nulla (n. progressivo prosp. 1 e 2: n 8).

12. Scadenza eventuali proroghe: dal prospetto non risultano proroghe;

13. Compenso per la prestazione: è determinato per tutti i contratti e varia da un minimo di

€uro 2.999,25 ad un massimo di €uro 101.600,00. La spesa totale per detti contratti è di

€uro 349.340,85.

14. 13° mensilità: dal prospetto n. 2 non risultano pagamenti per 13° mensilità;

15. Capitolo imputazione della spesa: vari, in alcuni casi sono stati utilizzati residui di bilancio

di anni precedenti.

16. Pagamenti al 31 dicembre 2005: i compensi pagati nell’anno 2005 sono €uro 18.819,92.

Considerando che l’importo totale è di €uro 349.340,85 sull’anno 2005 grava il 5,39%.

17. Rimborsi spese: dal prospetto non risultano pagamenti per rimborsi spese;

18. Centro di costo d'imputazione atti di liquidazione:

� Rilevamento disciplina e controllo scarichi acque, emissioni atmosferiche e

sonore n. 1 incarico;

� Programmazione Territoriale n. 4 incarichi;

� Biblioteche e musei n. 2 incarichi;

� Servizi di tutela e valorizzazione ambientale n. 1 incarico;

� Valorizzazione beni storici, artistici e altre attività culturali n. 1 incarico;

104

� Economato n. 1 incarico;

� Politiche di programmazione n. 2 incarichi;

� Caccia e pesca nelle acque interne n. 1 incarico;

19. Conti CO.GE d'imputazione dei costi:

� consulenze n. 8 incarichi;

� Servizi diversi n. 4 incarichi;

� Servizi diversi e consulenze n. 1 incarico;



tab. n. 5-PC

105



tab. n. 6-PC

grafico n. 2-PC

106





tab. n. 7-PC

107



tab. n. 8-PC

108

22. La provincia non ha indicato altro personale in servizio nelle strutture organizzative che

hanno attivato incarichi di studio ricerca e consulenza.

Nella tabella che segue è evidenziato per ogni struttura organizzativa della Provincia il

totale dei dipendenti (in servizio al 31.12.2005) e il totale della spesa sostenuta per incarichi di

studio ricerca e consulenza nell’anno 2005.

tab. n. 9-PC

grafico n. 3-PC

109

6.4 PROVINCIA DI REGGIO EMILIA

La Provincia di Regio Emilia ha conferito nell’anno 2005 n. 38 incarichi di studio, ricerca

e consulenza ad estranei all’Amministrazione. Le strutture organizzative che hanno attivato

detti incarichi sono le seguenti:

tab. n. 1-RE

grafico n. 1-RE




110





1. Il provvedimento preventivo di autorizzazione: nel prospetto 1 non è stato indicato nulla;



3. Le norme di riferimento sono state le seguenti: Regolamento dei contratti; DPR 382/80;

LR 3/99; D.Lgs 112/98; LR 20/00; D.Lgs 267/00; L. 328/00; LR 2/03; Statuto Prov.le; LR

20/00; Regolamento sull'ordinamento degli uffici e dei servizi;


e solo e solo in pochi casi l’Amministrazione provinciale si è rivolta a medesimi soggetti:

dott. geol. Castagnetti (n. 8 e 9 prospetto n. 1), Studio Binnini Architetti & Ingegneri

associati (n. 2 e 3 prospetto n. 1);


contratti), ricerca (n. 5 contratti), studio (n. 5 contratti).

tab. n. 2-RE


riguardato per la quasi totalità dei contratti, n. 36, prestazioni professionali

111

tab. n. 3-RE

112


tab. n. 4-RE

113

8. Modalità di conferimento: per la totalità degli incarichi è stata utilizzata la negoziazione

diretta. La Provincia ha segnalato che è stata effettuata una procedura comparativa per

n. 13 contratti di consulenza [di cui: n. 1 (previa comparazione di offerte), n. 10 (previo

esame di curricula)]. Per i 5 contratti di studio è stata consegnata una relazione scritta.

9. Forma contrattuale: nell’anno 2005 La provincia ha utilizzato la forma contrattuale del

contratto (n. 11 incarichi), della convenzione (n. 26 incarichi), convenzione/contratto (n.

1 contratto);




� dal giorno successivo all'esecutività della determinazione dirigenz.le (n. 1);

� dal ricevimento della documentazione (n. 1);

� dalla firma del contratto (n. 1);

� dalla firma della determinazione dirigenziale (n. 2);



� dalla sottoscrizione della convenzione/contratto (n. 1);

� dalla sottoscrizione dell'incarico (n. 1);



� n. 15 incarichi si concludono entro la fine dell’anno 2005;


� n. 1 incarico si conclude 1 anno dalla firma del contratto;

� n. 1 incarico entro 45 giorni dalla stipula della convenzione;

� n. 1 incarico entro 120 giorni dalla stipula della convenzione;

� n. 1 incarico entro 9 mesi dalla stipula della convenzione;

114

� n. 1 incarico entro 1 anno dalla stipula della convenzione;

12. Scadenza eventuali proroghe: dal prospetto n. 2 non risultano proroghe;



€uro 1.173.703,20.

14. 13° mensilità: nel prospetto 2 non è stato indicato nulla;


di anni precedenti;


Considerando che l’importo totale è di €uro 1.173.703,20 sull’anno 2005 grava il 18,39%.

17. Rimborsi spese: nel prospetto 2 non è stato indicato nulla;

18. Centro di costo d'imputazione atti di liquidazione:

� Staff Servizio Ambiente n. 1 incarico;

� Staff Servizio Pianificazione Territoriale e Amb. n. 8 incarichi;

� U.O. Amministrativa n. 1 incarico;

� U.O. Gestione Bilancio n. 1 incarico;

� U.O. Tutela ed Uso Risorse Idriche n. 1 incarico;

� U.P. Gestione faunistico venatoria e forestale n. 3 incarichi;

� non indicato nulla n. 23 incarichi;

19. Conti CO.GE d'imputazione dei costi:

� compensi per incarichi professionali n. 13 incarichi;

� consulenze fiscali e organizzative n. 1 incarico;

� consulenze in materia ambientale n. 1 incarico;

� Manutenzione straordinaria per indagini geologiche geognostiche su beni

demaniali n. 1 incarico;

� non indicato nulla n. 23 incarichi;



115

tab. n. 5-RE

116



tab. n. 6-RE

grafico n. 2-RE


successivamente inviato al Comune per la compilazione dei dati, emerge quanto segue:



117

tab. n. 7-RE



tab. n. 8-RE

118

22. Altro personale in servizio nelle strutture organizzative della Provincia che hanno attivato

incarichi di studio ricerca e consulenza è il seguente:

tab. n. 9-RE

Nella tabella che segue è evidenziato per ogni struttura organizzativa della Provincia il

totale dei dipendenti (in servizio al 31.12.2005) e il totale della spesa sostenuta per incarichi di

studio ricerca e consulenza nell’anno 2005.

tab. n. 10-RE

grafico n. 3-RE

119

6.5 PROVINCIA DI RIMINI

La Provincia di Rimini ha conferito nell’anno 2005 n. 27 incarichi di studio, ricerca e

consulenza ad estranei all’Amministrazione. Le strutture organizzative che hanno attivato detti

incarichi sono le seguenti:

tab. n. 1-RN

grafico n. 1-RN

120








1. Il provvedimento preventivo di autorizzazione: è stato emesso per tutti gli incarichi dal

Presidente della Provincia;



3. Le norme di riferimento sono state le seguenti: L. 241/90; D.Lgs 267/00; LR 12/03;

Statuto provinciale; Regolamento di contabilità


e solo e solo in pochi casi l’Amministrazione provinciale si è rivolta a medesimi soggetti:

dott.ssa Consolini (n. 4 e 15 prospetto n. 1), TECNICOOP SOC. COOP (n. 1 e 9 prospetto

n. 1);


contratti), incarichi professionali (n. 2 contratti), ricerca (n. 2 contratti), studio (n. 2

contratti), studio e ricerca (n. 4 contratti), senza indicazione (n. 1 contratto).

121

tab. n. 2-RN


riguardato per la quasi totalità dei contratti, n. 50, prestazioni professionali

tab. n. 3-RN

122


tab. n. 4-RN

8. Modalità di conferimento: per la totalità degli incarichi è stata utilizzata la negoziazione

diretta;

9. Forma contrattuale: nell’anno 2005 La provincia ha utilizzato la forma contrattuale del

contratto (n. 12 incarichi), della convenzione (n. 12 incarichi), della lettera di incarico (n.

3 incarichi).




� dalla firma del contratto (n. 2);

� dalla firma della convenzione (n. 3);



123

� dalla stipula del contratto (n. 1);

� dalla stipula della convenzione (n. 4);

� dall'affidamento dell'incarico (n. 1);




� La quasi totalità degli incarichi, n. 23, si concludono entro la fine dell’anno 2006;

� n. 3 incarichi si concludono a raggiungimento obiettivo;

� n. 1 incarico si conclude nel corso dell’anno 2007;

12. Scadenza eventuali proroghe: dal prospetto n. 2 non risultano proroghe;



€uro 662.461,18.

14. 13° mensilità: nel prospetto 2 non è stato indicato nulla;


di anni precedenti;


Considerando che l’importo totale è di €uro 662.461,18 sull’anno 2005 grava il 25,05%.

17. Rimborsi spese: nel prospetto 2 non è stato indicato nulla;

124

18. Centro di costo d'imputazione atti di liquidazione: evidenziati nella tabella che segue

tab. n. 5-RN

19. Conti CO.GE d'imputazione dei costi: i 27 contratti d’incarico sono così distribuiti

tab. n. 6-RN

125



tab. n. 7-RN

126



tab. n. 8-RN

grafico n. 2-RN

127


successivamente inviato al Comune per la compilazione dei dati, emerge quanto segue:



tab. n. 9-RN

21. Il personale non Dirigente in servizio nelle strutture organizzative della Provincia

che hanno attivato incarichi di studio ricerca e consulenza è il seguente:

tab. n. 10-RN

22. La Provincia non ha indicato altro personale in servizio nelle strutture organizzative che

hanno attivato incarichi di studio ricerca.

128

Nel grafico che segue è evidenziato il totale dei dipendenti delle strutture organizzative

della Provincia (in servizio al 31.12.2005) e il totale della spesa sostenuta per incarichi di

studio ricerca e consulenza nell’anno 2005 da ogni struttura organizzativa.

grafico n. 3-RN

129

7 APPENDICE

7.1 DELIBERA N. 6/CONTR/05

LE SEZIONI RIUNITE IN SEDE DI CONTROLLO

nell’adunanza del 15 febbraio 2005

composte dai magistrati:

Presidente: Francesco STADERINI

Presidenti di Sezione: Tullio LAZZARO

Danilo DELFINI

Luigi SCHIAVELLO

Fulvio BALSAMO

Rosario Elio BALDANZA

Giuseppe S. LAROSA

Enrico GUSTAPANE (relatore)

Massimo VARI

Consiglieri: Maurizio MELONI

Franco TURINA

Claudio IAFOLLA

Giorgio PUTTI

Adolfo DE GIROLAMO

Gaetano D’AURIA

Renzo LIBERATI

Maurizio PALA

Giovanni COPPOLA

Fabio VIOLA

Aldo CAROSI (relatore)

Stefano SIRAGUSA

Vincenzo PALOMBA

I Referendari: Cinzia BARISANO

Maria Luisa ROMANO

Referendari: Elena BRANDOLINI

130

Con l’intervento, in qualità di Segretario verbalizzante, del funzionario dott.ssa Angela

Maria Giuliani;

Vista la legge 14 gennaio 1994, n.20 e successive modificazioni;

Vista la legge 20 dicembre 1996, n.639;

Visto l’art. 3, comma 2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286;

Visto il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo, approvato dalle

Sezioni Riunite con deliberazione n. 14/DEL/2000 del 16 giugno2000 (G. U. n. 156 del 6 luglio

2000), modificato con le deliberazioni delle Sezioni Riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17

dicembre 2004;

Visto l’articolo 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131;

Vista la nota del 28 gennaio 2005 con la quale, d’ordine del Presidente della Corte dei

conti, le Sezioni riunite in sede di controllo sono state convocate per la seduta odierna;

Uditi i relatori presidente Enrico Gustapane e consigliere Aldo Carosi;

HANNO DELIBERATO

di approvare il documento allegato, che è parte integrante della presente deliberazione,

riguardante:

“Linee di indirizzo e criteri interpretativi sulle disposizioni della legge 30 dicembre 2004, n. 311

(finanziaria 2005) in materia di affidamento d’incarichi di studio o di ricerca ovvero di

consulenza (art. 1, commi 11 e 42)”.

I RELATORI IL PRESIDENTE

Presidente Enrico Gustapane Francesco Staderini

Consigliere Aldo Carosi

Depositata in Segreteria il

Il Dirigente

131

SEZIONI RIUNITE IN SEDE DI CONTROLLO

Adunanza del 15 febbraio 2005

“Linee di indirizzo e criteri interpretativi sulle disposizioni della legge 30 dicembre 2004, n. 311

(finanziaria 2005) in materia di affidamento d’incarichi di studio o di ricerca ovvero di

consulenza (art. 1, commi 11 e 42)”

Le amministrazioni pubbliche, comprese le regioni, le province e i comuni, possono

conferire, ai sensi dell’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,

corrispondente all’articolo 7 d. lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni, incarichi individuali

ad esperti di “provata competenza” per “esigenze cui non possono far fronte con personale in

servizio”.

Le regole per il conferimento degli incarichi da parte dei ministri, sono state definite con

il regolamento approvato con D. P. R. 18 aprile 1994, n. 338, che circoscrive l’oggetto degli

incarichi alla “necessità di compiere studi e di risolvere problemi”. Gli incaricati devono

consegnare una relazione scritta sui risultati dello studio e sulle soluzioni proposte. L’attività

svolta è soggetta alla valutazione di un apposito comitato.

Allo scopo di garantire la trasparenza e il rispetto delle regole sull’affidamento degli

incarichi, l’articolo 1, comma 127, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 ha disposto che le

pubbliche amministrazioni che si avvalgono “di collaboratori esterni o che affidano incarichi di

consulenza” retribuiti, devono pubblicare gli elenchi sui conferimenti, da inviare

semestralmente al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei

ministri. La disposizione è stata inserita nell’articolo 53, commi 14, 15 e 16, d. lgs. n.

165/2001 che ha previsto anche una relazione annuale al Parlamento nella quale il

Dipartimento deve riferire sui dati raccolti e formulare proposte “per il contenimento della

132

spesa per gli incarichi e per la razionalizzazione dei criteri di attribuzione degli incarichi

stessi”12.

L’articolo 110, comma 6, d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267 stabilisce, infine, che le

province e i comuni possono inserire, nei propri regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei

servizi, disposizioni che prevedano “per obiettivi determinati e con convenzioni a termine” il

ricorso a collaborazioni esterne “ad alto contenuto di professionalità”. Gli enti locali perciò,

oltre al conferimento degli incarichi esterni ai sensi dell’articolo 7, comma 6, d. lgs. n.

165/2001, possono ricorrere a collaborazioni esterne, nei casi in cui sia necessario avvalersi di

un contributo d’alta professionalità, a condizione che la facoltà sia stata prevista nei loro

regolamenti.

Oltre le disposizioni di carattere generale, diverse leggi consentono, alle

amministrazioni dello Stato, di ricorrere ad incarichi esterni in casi determinati13; anche le

regioni hanno emanato leggi per disciplinare gli incarichi e le consulenze.

Sulla base delle disposizioni citate, la giurisprudenza della Corte dei conti, in sede di

controllo e in sede giurisdizionale, ha elaborato i seguenti criteri per valutare la legittimità degli

incarichi e delle consulenze esterni:

a) rispondenza dell’incarico agli obiettivi dell’amministrazione;

b) inesistenza, all’interno della propria organizzazione, della figura professionale idonea

allo svolgimento dell’incarico, da accertare per mezzo di una reale ricognizione;

c) indicazione specifica dei contenuti e dei criteri per lo svolgimento dell’incarico;

d) indicazione della durata dell’incarico;

e) proporzione fra il compenso corrisposto all’incaricato e l’utilità conseguita

dall’amministrazione.

12 Il Dipartimento della funzione pubblica ha pubblicato recentemente i risultati del

monitoraggio sugli incarichi e le consulenze esterne, conferiti dalle amministrazioni pubbliche,

compresi regioni ed enti locali, utilizzando gli elenchi trasmessi ai sensi delle disposizione

citate. 13 Le leggi speciali che prevedono tale facoltà sono elencate in Corte dei conti, Sezione del

controllo (2° Collegio), deliberazione n. 101 del 20 maggio 1997 che approva la “Relazione

sull’attuazione del d. legislativo 3 febbraio 1993, n. 29”.

133

Allo scopo di contenere la spesa delle amministrazioni pubbliche, aumentata anche per

il ricorso, frequente e ingiustificato, agli incarichi esterni, con il duplice effetto di una spesa

aggiuntiva e della mancata utilizzazione delle ordinarie strutture amministrative, l’articolo 1,

commi 9 e 11, del d. l. 12 luglio 2004, n. 168, convertito con legge 30 luglio 2004, n. 191, ha

posto un limite alla spesa per gli incarichi. Il limite è posto per le regioni, le province e i

comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti “a tutela dell’unità economica della

Repubblica”.

Oltre il limite della spesa, la norma citata ha individuato tre categorie d’incarichi: di

studio, di ricerca o di consulenza, per le quali ha prescritto un’adeguata motivazione e la

possibilità di ricorrervi “solo nei casi previsti dalla legge o nell’ipotesi di eventi straordinari”. Gli

atti di conferimento dell’incarico devono poi essere trasmessi agli organi di controllo interno

degli enti.

L’affidamento d’incarichi, in assenza dei presupposti stabiliti dall’articolo 1, comma 9,

“costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale”.

Le disposizioni dei commi 9 e 11 dell’articolo 1 della legge n. 191/2004 hanno cessato

di essere in vigore il 31 dicembre 2004 e sono state sostituite, a decorrere dal 1 gennaio 2005,

dall’articolo 1, commi 11 e 42, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005).

I commi 11 e 42 confermano il limite della spesa per il conferimento degli incarichi

esterni, determinandolo, per tutte le amministrazioni pubbliche, comprese le regioni, le

province e i comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti, escluse le università e gli enti

di ricerca, nell’importo erogato per lo stesso oggetto nel 2004. Gli atti di affidamento degli

incarichi dovranno recare perciò una certificazione dell’Ufficio centrale del bilancio, per le

amministrazioni centrali dello Stato, e dei competenti servizi di ragioneria per gli enti pubblici

nazionali, per le regioni, le province e i comuni, sul rispetto del limite di spesa stabilito dalla

legge n. 311/2004. Per gli enti che adottano la contabilità economica, l’attestazione è rimessa

all’organo che esercita il controllo contabile.

Il comma 11 disciplina, poi, il conferimento degli incarichi esterni da parte delle

amministrazioni dello Stato, delle Regioni e degli enti pubblici non economici nazionali; il

134

comma 42 riguarda, invece, l’affidamento degli incarichi da parte delle province e dei comuni,

comunità montane e unioni di comuni, con popolazione superiore a 5.000 abitanti.

Le norme attuali hanno per oggetto le tre categorie già individuate dal d. l. n.

168/2004: incarichi di studio, di ricerca, di consulenza. I due commi differiscono, invece, nella

motivazione prescritta per il conferimento.

Le differenze fra i due commi saranno esaminate successivamente, poiché è necessario

definire, in via preliminare, il contenuto degli incarichi ai quali si applica la legge.

Gli incarichi di studio possono essere individuati con riferimento ai parametri indicati dal

D. P. R. n. 338/1994 che, all’articolo 5, determina il contenuto dell’incarico nello svolgimento di

un’attività di studio, nell’interesse dell’amministrazione. Requisito essenziale, per il corretto

svolgimento di questo tipo d’incarichi, è la consegna di una relazione scritta finale, nella quale

saranno illustrati i risultati dello studio e le soluzioni proposte.

Gli incarichi di ricerca, invece, presuppongono la preventiva definizione del programma

da parte dell’amministrazione.

Le consulenze, infine, riguardano le richieste di pareri ad esperti.

Il contenuto degli incarichi, cui fanno riferimento i commi 11 e 42, coincide quindi con il

contratto di prestazione d’opera intellettuale, regolato dagli articoli 2229 – 2238 del codice

civile.

Per valutare se un incarico rientra in una delle categorie previste dai commi 11 e 42,

occorre considerare il contenuto dell’atto di conferimento, piuttosto che la qualificazione

formale adoperata nel medesimo.

A titolo esemplificativo, si elencano alcuni tipi di prestazione che rientrano nella

previsione normativa:

studio e soluzione di questioni inerenti all’attività dell’amministrazione committente;

prestazioni professionali finalizzate alla resa di pareri, valutazioni, espressione di

giudizi;

consulenze legali, al di fuori della rappresentanza processuale e del patrocinio

dell’amministrazione;

studi per l’elaborazione di schemi di atti amministrativi o normativi.

135

Non rientrano, invece, nella previsione dei commi 11 e 42:

le prestazioni professionali consistenti nella resa di servizi o adempimenti obbligatori

per legge, qualora non vi siano uffici o strutture a ciò deputati;

la rappresentanza in giudizio ed il patrocinio dell’amministrazione;

gli appalti e le “esternalizzazioni” di servizi, necessari per raggiungere gli scopi

dell’amministrazione.

Non rientrano, in sostanza, nella previsione gli incarichi conferiti per gli adempimenti

obbligatori per legge, mancando, in tali ipotesi, qualsiasi facoltà discrezionale

dell’amministrazione. L’esclusione di questo tipo di incarichi è, del resto, convalidata dallo

stesso comma 42 che esclude dall’ambito della sua applicazione gli incarichi conferiti ai sensi

della legge quadro sui lavori pubblici 11 febbraio 1994, n. 109.

Restano fuori dell'oggetto dei commi 11 e 42 anche i “rapporti di collaborazione

coordinata e continuativa”, che rappresentano una posizione intermedia fra il lavoro autonomo,

proprio dell’incarico professionale, e il lavoro subordinato (art. 409, n. 3 del codice di

procedura civile; art. 61 d. lgs. 10 settembre 2003, n. 276).

L’esclusione di questo tipo di rapporti si ricava, del resto, dalla stessa legge n.

311/2004 la quale, al comma 116 dell’articolo 1, prevede che le pubbliche amministrazioni,

comprese regioni, province e comuni, possono avvalersi, nel 2005, di personale a tempo

determinato, esclusa la nomina del direttore generale dei Comuni (art. 108 d. lgs. n.

267/2000), “con contratti di collaborazione coordinata e continuativa”. I rapporti di

collaborazione coordinata e continuativa sono quindi utilizzabili per le esigenze ordinarie

proprie del funzionamento delle strutture amministrative e non riguardano perciò il ricorso agli

incarichi esterni.

Gli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, infatti, per la loro stessa natura

che prevede la continuità della prestazione e un potere di direzione dell’amministrazione,

appaiono distinti dalla categoria degli incarichi esterni, caratterizzata dalla temporaneità e

dall’autonomia della prestazione. Resta fermo, peraltro, che, qualora un atto rechi il nome di

collaborazione coordinata e continuativa, ma, per il suo contenuto, rientri nella categoria degli

136

incarichi di studio o di ricerca o di consulenza, il medesimo sarà soggetto al limite di spesa, alla

motivazione e all’invio alla Corte dei conti, secondo le previsioni dei commi 11 e 42.

Dopo avere precisato il contenuto degli incarichi, si può passare a considerare le

differenze fra il comma 11 e il comma 42, per quanto riguarda la motivazione prescritta.

Il comma 11, che si applica alle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2,

d. lgs. n. 165/2001, comprese le regioni, dispone che il conferimento dell’incarico deve essere

adeguatamente motivato ed “è possibile soltanto nei casi previsti dalla legge ovvero nelle

ipotesi di eventi straordinari”. Le amministrazioni statali, gli enti pubblici nazionali non

economici e le regioni potranno quindi conferire incarichi esterni soltanto nei casi previsti dalla

legge nazionale, o dalle leggi regionali, salvi gli eventi straordinari. Le università, gli enti di

ricerca e gli organismi equiparati, benché esclusi dal rispetto del limite di spesa stabilito dal

comma 11, sono assoggettati alle altre disposizioni dello stesso comma, limitatamente però

agli incarichi di studio, di ricerca o di consulenza, conferiti in materie e per oggetti rientranti

nella competenza della struttura burocratica dell’ente.

Il comma 42, che riguarda le province e i comuni, con popolazione superiore a 5.000

abitanti, stabilisce che il conferimento degli incarichi “deve essere adeguatamente motivato

con specifico riferimento all’assenza di strutture organizzative o professionalità interne all’ente

in grado di assicurare i medesimi servizi”. L’affidamento dell’incarico deve essere preceduto

perciò da un accertamento reale, che coinvolge la responsabilità del dirigente competente,

sull’assenza di servizi o di professionalità, interne all’ente, che siano in grado di adempiere

l’incarico.

Il comma 42 dispone poi che l’atto di conferimento deve essere sottoposto all’esame del

collegio dei revisori dei conti, che valuterà, ai sensi dell’articolo 239 lettera b) T. U. n.

267/2000, la regolarità contabile, finanziaria ed economica dell’atto, con particolare riguardo

all’osservanza del limite di spesa posto dalla legge n. 311/2004.

I commi 11 e 42 stabiliscono, infine, la trasmissione alla Corte dei conti degli atti di

conferimento degli incarichi e prevedono che l’affidamento dei medesimi, senza il rispetto delle

previsioni della legge, “costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale”.

137

La legge impone l’invio degli atti alla Corte dei conti, senza altra specificazione. Poiché

la Corte svolge funzioni di controllo e giurisdizionali, è necessario individuare se gli atti

debbano essere trasmessi alle Sezioni centrali e regionali di controllo o alle Procure regionali,

restando, in ogni caso, escluse le sezioni giurisdizionali della Corte che, per la natura delle loro

funzioni, non possono ricevere atti al di fuori dell’esercizio della giurisdizione.

Le Sezioni Riunite in sede di controllo hanno già riconosciuto, con la deliberazione n.

7/2003 del 27 febbraio 2003, la competenza delle Sezioni del controllo nel caso dell’invio alla

Corte dei conti dei contratti conclusi a trattativa privata. Le Sezioni Riunite ritennero, infatti,

che la competenza a ricevere gli atti spettasse alle Sezioni del controllo, trattandosi di atti

utilizzabili ai fini del controllo sulla gestione.

Occorre aggiungere che l’eventuale attribuzione della competenza alle Procure regionali,

contrasterebbe con la funzione istituzionale degli organi requirenti, che hanno il compito di

esercitare l’azione per l’accertamento della responsabilità amministrativa o contabile e che

possono ricevere, perciò, soltanto gli atti dai quali emergano elementi di danno per l’erario. La

Corte costituzionale ha affermato (sentenza 22 febbraio 1989 n. 104), del resto, che il

Procuratore della Corte dei conti non può chiedere una serie di atti amministrativi, al di fuori di

“elementi concreti e specifici” d’ipotesi di danno erariale, poiché, in tal modo, l’organo

requirente si attribuirebbe compiti di controllo, estranei alla sua funzione istituzionale.

Conferma, ex adverso, tale assunto l’articolo 23, comma 5, della legge 27 dicembre

2002, n. 289 (legge finanziaria 2003) che fa oggetto di espressa previsione l’invio alle Procure

regionali della Corte dei conti degli atti di riconoscimento del debito, sintomatici di danno

erariale.

Corrobora ulteriormente il riconoscimento della competenza delle Sezioni del controllo la

considerazione che le disposizioni dei commi 11 e 42 sono dirette, soprattutto, al contenimento

della spesa nel settore degli incarichi. La competenza delle Sezioni del controllo deriva, perciò,

dallo scopo delle norme, poiché l’accertamento degli equilibri finanziari delle amministrazioni

pubbliche e della “sana gestione finanziaria” degli enti locali, non può che spettare alla sede del

controllo.

138

Occorre precisare, ora, secondo le competenze stabilite dalla legge e dal regolamento

per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato con la

deliberazione delle Sezioni riunite n. 14 del 16 giugno 2000 e successive modificazioni, le

Sezioni del controllo alle quali dovranno essere inviati gli atti:

Sezione centrale del controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato:

Amministrazioni centrali dello Stato.

Sezione del controllo sugli enti:

Enti controllati.

Sezioni regionali di controllo:

Amministrazioni decentrate dello Stato

Regioni

Province

Comuni, con popolazione superiore a 5.000 abitanti

Comunità montane, con popolazione superiore a 5.000 abitanti

Unioni di Comuni, con popolazione superiore a 5.000 abitanti

Aziende sanitarie locali

Camere di commercio, industria e agricoltura

Enti pubblici regionali non economici.

Le Sezioni del controllo, ricevuti gli atti, li utilizzeranno secondo i principi e i

procedimenti del controllo successivo sulla gestione, previsti dall’articolo 3 della legge 14

gennaio 1994, n. 20 richiamato, per quanto riguarda i comuni e le province, dall’articolo 148 T.

U. n. 267/2000, e dall’articolo 7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n. 131. Rientra, poi,

nella competenza delle Sezioni l’approvazione dei criteri organizzativi interni per l’esame degli

atti.

Qualora, in tale sede, si dovesse venire a conoscenza di ipotesi d’illecito contabile si

procederà alla segnalazione alla competente Procura regionale della Corte dei conti, secondo le

indicazioni della Corte costituzionale (sentenza n. 29 del 12 – 27 gennaio 1995) che,

nell’affermare la netta distinzione fra il controllo sulla gestione e la giurisdizione di

responsabilità amministrativa, ha confermato, tuttavia, che il Procuratore della Corte dei conti

può promuovere l’azione di responsabilità sulla base di una segnalazione acquisita “attraverso

l’esercizio dei poteri istruttori inerenti al controllo sulla gestione”, arrestandosi alla

segnalazione il rapporto fra attività giurisdizionale e controllo sulla gestione. Resta fermo,

139

peraltro, l’obbligo di denunzia alla Procura della Corte dei conti, posto dalla legge a carico degli

organi amministrativi e di controllo interni.

140

7.2 DELIBERA N. 4/AUT/2006

SEZIONE DELLE AUTONOMIE

nell’adunanza del 17 febbraio 2006

Sono presenti i magistrati:

Presidente: Francesco STADERINI

Presidenti di Sezione: Giuseppe Salvatore LAROSA, Massimo VARI

Presidenti di Sezioni Regionali: Francesco DE FILIPPIS, Vittorio ZAMBRANO, Ivo MONFELI,

Francesco BATTINI, Bartolomeo MANNA, Francesco

MANGANELLI, Mario GIAQUINTO, Raffaele SQUITIERI, Salvatore

GRECO, Gian Giorgio PALEOLOGO, Giovanni BENCIVENGA,

Glauco DE SETA.

Supplenti: Cons. Giuseppantonio STANCO, Cons. Antonio CARUSO, Cons.

Maria Paola MARCIA, 1^ Ref. Paola COSA, Ref. Francesco

TARGIA, Ref. Maria Teresa D’URSO

Consiglieri: Giuseppe RANUCCI, Enrico MAROTTA, Giovanni SFERRA, Rita

ARRIGONI, Luigi Pietro CARUSO, Andrea LIOTTA, Teresa BICA,

Francesco PETRONIO, Maria Luisa DE CARLI, Maria Teresa

POLITO, Carmela IAMELE, Elio BERARDUCCI, Vincenzo GUIZZI,

Enrico FLACCADORO, Cinzia BARSISANO.

con l’intervento, in qualità di Segretario, del collaboratore amm.vo Costanza CARRIERO

Visto l’art. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131;

Visto l’art. 9 della deliberazione delle Sezioni Riunite del 16 giugno 2000, n. 14, recante

il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, come

modificato dalla deliberazione delle Sezioni Riunite 3 luglio 2003, n. 2, pubblicata sulla

Gazzetta Ufficiale del 26 luglio 2003, n. 163;

Vista la nota in data 2 febbraio 2006 con la quale, d’ordine del Presidente della Corte

dei conti, la Sezione delle Autonomie è stata convocata per la seduta odierna;

141

Udito il relatore Consigliere Elio Berarducci;

Dopo ampia ed approfondita discussione,

Delibera

di approvare l’unito documento, che fa parte integrante della presente deliberazione,

riguardante:

“Linee guida per l’attuazione dell’art. 1, comma 173 della legge n. 266 del

2005 (legge finanziaria per il 2006) nei confronti delle Regioni e degli enti

locali”.

Così deliberato nell’adunanza del 17 febbraio 2006.

IL RELATORE

Elio Berarducci

IL PRESIDENTE

Francesco Staderini

Depositata in Segreteria il giorno 2 marzo2006

Il Dirigente Generale

Eleonora Adornato

142

Linee guida per l’attuazione dell’art. 1, comma 173 della legge n. 266 del

2005 (legge finanziaria per il 2006) nei confronti delle Regioni e degli enti

locali.

La legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006) all’art. 1, comma 173,

prevede che “gli atti di spesa relativi ai commi 9, 10, 56 e 57 di importo superiore ai 5.000

euro devono essere trasmessi alla competente sezione della Corte dei conti per l’esercizio del

controllo successivo sulla gestione”.

Si tratta di un obbligo cui sono soggetti anche le Regioni e gli enti locali, come reso

evidente dal contenuto generale della disposizione di cui al comma 173, nonché dal combinato

disposto del comma medesimo con il successivo comma 175, che richiama la competenza delle

sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.

Il comma 173 pone, comunque, problemi piuttosto complessi se inserito nella

stratificazione delle disposizioni legislative approvate negli ultimi diciotto mesi nella medesima

materia e letto alla luce della giurisprudenza costituzionale già formatasi al riguardo, con

l’ulteriore conseguenza di determinare profili applicativi diversi a secondo che venga riferito

alle amministrazioni centrali, alle Regioni o agli enti locali.

Per evidenti ragioni di competenza, le osservazioni che seguono sono limitate all’analisi

dell’impatto della normativa sul controllo della Corte sulle Regioni e sugli enti locali.

Va preliminarmente osservato come la nuova disciplina della legge finanziaria per il

2006 sostituisca ed abroghi, per evidenti motivi di incompatibilità, l’art. 1, commi 11 e 42 della

legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria per il 2005).

Deve, poi, essere chiarito il valore del rinvio contenuto nel comma 173, ai commi 9, 10,

56 e 57 con riguardo alle Regioni e agli enti locali.

Non può esservi dubbio circa il fatto che tale rinvio debba ritenersi limitato alla sola

individuazione della tipologia degli atti da trasmettere alla Corte, per effetto di quanto disposto

dai commi 12 e 64 della medesima legge finanziaria per il 2006 in ordine alla non applicabilità

a Regioni ed enti locali delle predette disposizioni.

Quanto alla natura degli atti soggetti all’obbligo di trasmissione alle competenti sezioni

regionali di controllo, va osservato come con la legge n. 266/2005 sia stata modificata la

143

formulazione adottata nella già richiamata, analoga norma della legge finanziaria per il 2005,

che prevedeva l’obbligo di trasmissione alla Corte dei conti di tutti gli atti di conferimento di

incarichi di studio, ricerca e consulenza. Occorre di conseguenza chiedersi quali siano gli effetti

della diversa formulazione della norma (atti di affidamento di incarichi nel 2005, atti di spesa

nel 2006), considerando che, se l’oggetto fosse limitato all’atto formale di spesa, la

trasmissione di esso, spesso, non consentirebbe la conoscenza del provvedimento

amministrativo che ne costituisce il titolo e limiterebbe l’eventuale controllo della Corte al

profilo strettamente finanziario.

Peraltro, si deve rilevare che la stessa sistematica dei controlli contabili tende a

separare l’attività di amministrazione, che si traduce in una decisione di spesa, dalla fase

contabile, che attiene alla sua attuazione in termini finanziari. Ne consegue che ove si

accedesse alla tesi di una separazione tra le due procedure, la diversità di formulazione

implicherebbe una modifica normativa di notevole rilievo ai fini dell’attività della Corte, in

quanto la trasmissione avrebbe ad oggetto non più il provvedimento, bensì il solo atto di

spesa ordinativo del pagamento.

Questa soluzione non sembra accoglibile in quanto:

a) la trasmissione dell’atto di spesa può ingenerare incertezza sull’entità complessiva della

stessa, perché non è infrequente, in questi casi, la corresponsione in più soluzioni della somma

stabilita;

b) l’acquisizione dei soli “atti di spesa” è elemento insufficiente rispetto all’obiettivo

dichiarato dalla norma, che è quello di attivare il controllo successivo di gestione da parte della

Corte;

c) costituirebbe un adempimento gravoso quanto inutile, considerato che non è previsto

per Regioni ed enti locali alcun limite di spesa.

Di conseguenza, appare più rispondente alla ratio della norma ritenere che l’atto di

spesa debba essere trasmesso solo quando la spesa stessa non sia preceduta da un

corrispondente atto di impegno o, comunque, di autorizzazione. Ipotesi, questa, che può

verificarsi frequentemente in relazione alle nuove tipologie di spesa oggetto di controllo e che

sta alla base della diversa formulazione adottata dal legislatore.

144

Va, infatti, rilevato che il comma 10 della legge finanziaria per il 2006, innovando la

preesistente legislazione, inserisce tra gli atti da trasmettere alla Corte anche quelli relativi alle

spese per convegni, mostre, pubblicità, relazioni pubbliche e spese di rappresentanza. Al

riguardo non dovrebbero sorgere dubbi interpretativi sulla dizione “convegni, mostre e

pubblicità”.

Si presenta, invece, problematica l’indicazione dell’ambito di applicazione alle spese di

rappresentanza e alle relazioni pubbliche, per almeno due profili. Il primo attiene alla difficoltà

oggettiva di individuare il confine tra “rappresentanza” e “relazioni pubbliche”, trattandosi di

concetti in buona parte sovrapponibili. Il secondo, per la circostanza che spesso a questo tipo

di spesa non corrisponde una articolazione di bilancio che ne rifletta la differenza in termini

contabili, e consenta quindi di qualificare, in concreto, i singoli provvedimenti di spesa.

In considerazione di ciò è da ritenere, adottando una linea pragmatica, che debbano

essere trasmessi tutti i provvedimenti (o atti di spesa) che autoqualificano le spese come

“rappresentanza” o “relazioni pubbliche” ed imputano le medesime ad uno specifico capitolo di

bilancio, ovvero rientrano, in ogni caso, nella definizione che delle stesse ha elaborato la

giurisprudenza della Corte dei conti.

In sintesi, da questa complessa vicenda normativa e giurisprudenziale si deve ritenere

che:

a) l’obbligo di trasmissione di cui al comma 173 si applica anche alle Regioni e agli enti

locali, in quanto il rinvio ai commi 9, 10, 56 e 57 identifica la tipologia degli atti da inviare e

non i soggetti obbligati e, quindi, non è invocabile, in questo caso, la norma di salvaguardia

fissata dai commi 12 e 64, il cui valore precettivo si esaurisce nell’esclusione di tetti e limiti alle

spese in questione;

b) la trasmissione riguarda i provvedimenti d’impegno o di autorizzazione e gli atti di

spesa, questi ultimi solo quando adottati senza un previo provvedimento;

c) l’obbligo di invio riguarda i provvedimenti e gli atti di cui sopra in quanto comportino,

singolarmente nel loro ammontare definitivo, una spesa eccedente i 5.000 euro;

145

d) l’obbligo si estende anche ai Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, poiché

il comma 173 non ha confermato la esenzione prevista dal non più vigente comma 42 della

legge n. 311/2004;

e) la trasmissione deve avvenire alla competente sezione regionale di controllo della Corte

dei conti per l’esercizio del controllo sulla gestione da effettuare con le modalità e secondo i

principi e i procedimenti propri del controllo medesimo.

corte dei conti · del 1994 e confermate, recentemente, dalla legge n. 131 del 2003 (cd. legge la...

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