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Gilmar Ferreira MendesGilmar Ferreira Mendes*

Controle de ConstitucionalidadeRepercussões na Atividade Econômica

Advocacia Geral da União � Brasil

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* Gilmar Ferreira Mendes, Procurador da República; Professor Adjunto da Universidade de Brasília - UnB; Mestre em Direitopela Universidade de Brasília - UnB (1988), com a dissertação �Controle de Constitucionalidade: Aspectos Políticos e Jurídi-cos�; Doutor em Direito pela Universidade de Münster, República Federal da Alemanha - RFA (1990), com a dissertação �Dieabstrakte Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht und vor dem brasilianischen Supremo Tribunal Federal�,publicada na série �Schriften zum Öffentlichen Recht�, da Editora Duncker & Humblot, Berlim, 1991 (a tradução para oportuguês foi publicada sob o título �Jurisdição Constitucional�, Saraiva, 1996). O autor exerce, atualmente, o cargo deAdvogado-Geral da União.

8º Encontro de Juristas Bancários de Expressão Oficial Portuguesa

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INTRODUÇÃO

A noção de sistemas numa sociedade complexa significa que estão esses emconstante contato, interferindo-se mutuamente, produzindo uma incessante e crescenteinteração.

A idéia de interação entre os sistemas jurídico e econômico necessariamente afetaráa concepção que se tem de cada um dos sistemas. E, especificamente no campo jurídico,as atividades econômicas tenderão a moldar e modificar a interpretação constitucional.Neste sentido, o impacto da economia no Direito Constitucional tem-se mostrado fartoem exemplos, corriqueiros, mas não menos importantes, cujo impacto é sentido, e mesmoprovocado pela doutrina e pela jurisprudência constitucionais.

Não se pode, contudo, na análise da interferência destes dois sistemas, recorrer alugares comuns que além de produzirem confusão, em nada contribuem para a evoluçãoe o comprometimento do debate em torno da questão.

O primeiro destes lugares comuns é o que entrelaça direito e realidade social,numa relação de dependência ou mesmo de subordinação do primeiro em relação aosegundo. Isto se configura na afirmação de que o Direito acompanha a realidade socialcom olhar inicialmente de desconfiança para, já como retardatário, acompanhar a talrealidade que, por sua vez, já esta mudando outra vez.

O segundo lugar comum é aquele que, muitas vezes desconhecendo a evolução eas mutações da prática econômica e imbuído de preconcepções ideológicas, afirma sero Direito regulador da economia. Impondo ao Estado a obrigação de não interferir nasrelações econômicas, o Direito assim agiria, de modo indireto, na intenção de direcionara economia em determinado sentido.

Se tais afirmações são verdadeiras, falsas ou mesmo relativas, não é relevante,uma vez que as soluções dadas para os problemas advindos de tal interação delas passamao largo. De fato, interessa saber como são solucionados os possíveis pontos de fricçãoentre estes sistemas.

Daí surge um duplo enfoque sobre o problema. O primeiro deles enfatizaria opapel do Direito na economia, ou seja, os limites e possibilidades das normas jurídicase especialmente as constitucionais na esfera econômica. O segundo privilegiaria a noçãode limites da economia como parâmetro para as decisões judiciais, destacando-se entreelas as proferidas por órgãos que cuidam do controle de constitucionalidade. Esta segundaabordagem é a que será enfatizada no presente trabalho.

O PAPEL DO CONTROLE CONCENTRADO DE CONSTITUCIONALIDADE

Interessa mais de perto, quando se fala em controle de constitucionalidade, analisaro controle concentrado, ou seja, saber como o Supremo Tribunal Federal exerce talfiscalização, uma vez que a Constituição de 1988 produziu uma mudança significativano controle de constitucionalidade, ampliando o leque de legitimados para a propositurada ação direta.

Se a intensa discussão sobre o monopólio da ação por parte do Procurador-Geralda República não levou a uma mudança na jurisprudência consolidada sobre o assunto,

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é fácil de constatar que ela foi decisiva para a alteração introduzida pelo constituinte de1988, com a significativa ampliação deste leque.

O constituinte assegurou o direito do Procurador-Geral da República de propor aação de inconstitucionalidade. Este é, todavia, apenas um dentre os diversos órgãos ouentes legitimados a propor a ação direta de inconstitucionalidade.

Nos termos do art. 103 da Constituição de 1988 dispõem de legitimidade parapropor a ação de inconstitucionalidade o Presidente da República, a Mesa do SenadoFederal, a Mesa da Câmara dos Deputados, a Mesa de uma Assembléia Legislativa, oGovernador do Estado, o Procurador-Geral da República, o Conselho Federal da Ordemdos Advogados do Brasil, partido político com representação no Congresso Nacional,as confederações sindicais ou entidades de classe de âmbito nacional.

Com isso satisfez o constituinte apenas parcialmente a exigência daqueles quesolicitavam fosse assegurado o direito de propositura da ação a um grupo de, v.g., dezmil cidadãos ou que defendiam até mesmo a introdução de uma ação popular deinconstitucionalidade1 .

Esse fato fortalece a impressão de que, com a introdução desse sistema de controleabstrato de normas, com ampla legitimação e, particularmente, a outorga do direito depropositura a diferentes órgãos da sociedade, pretendeu o constituinte reforçar o controleabstrato de normas no ordenamento jurídico brasileiro como peculiar instrumento decorreção do sistema geral incidente.

Não é menos certo, por outro lado, de que a ampla legitimação conferida ao controleabstrato, com a inevitável possibilidade de se submeter qualquer questão constitucionalao Supremo Tribunal Federal, operou uma mudança substancial � ainda que não desejada� no modelo de controle de constitucionalidade até então vigente no Brasil.

O monopólio de ação outorgado ao Procurador-Geral da República no sistema de1967/69 não provocou uma alteração profunda no modelo incidente ou difuso. Estecontinuou predominante, integrando-se a representação de inconstitucionalidade a elecomo um elemento ancilar, que contribuía muito pouco para diferençá-lo dos demaissistemas �difusos� ou �incidentes� de controle de constitucionalidade.

A Constituição de 1988 reduziu o significado do controle de constitucionalidadeincidental ou difuso, ao ampliar, de forma marcante, a legitimação para propositura daação direta de inconstitucionalidade (Cf, art. 103), permitindo que, praticamente, todasas controvérsias constitucionais relevantes sejam submetidas ao Supremo TribunalFederal mediante processo de controle abstrato de normas.

Convém assinalar que, tal como já observado por Anschütz ainda no regime deWeimar, toda vez que se outorga a um Tribunal especial atribuição para decidir questõesconstitucionais, limita-se, explícita ou implicitamente, a competência da jurisdiçãoordinária para apreciar tais controvérsias2 .

1 Cf., a propósito, as propostas de Vilson Souza e Vivaldo Barbosa à Comissão de Organização de Poderes eSistema de Governo da Assembléia Constituinte, in: Assembléia Nacional Constituinte, Emendas oferecidas àComissão da Organização dos Poderes e Sistema de Governo, 1988, p. 214 e 342.

2 Anschütz, Gerhard, Verhandlungen des 34. Juristentags, Berlim e Leipzig, 1927, vol. II, p. 208.


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Portanto, parece quase intuitivo que, ao ampliar, de forma significativa, o círculode entes e órgãos legitimados a provocar o Supremo Tribunal Federal, no processo decontrole abstrato de normas, acabou o constituinte por restringir, de maneira radical, aamplitude do controle difuso de constitucionalidade.

Assim, se se cogitava, no período anterior a 1988, de um modelo misto de controlede constitucionalidade, é certo que o forte acento residia, ainda, no amplo e dominantesistema difuso de controle. O controle direto continuava a ser algo acidental e episódicodentro do sistema difuso.

A Constituição de 1988 alterou, de maneira radical, essa situação, conferindoênfase não mais ao sistema difuso ou incidente, mas ao modelo concentrado, uma vezque as questões constitucionais passam a ser veiculadas, fundamentalmente, medianteação direta de inconstitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal.

Ressalte-se que essa alteração não se operou de forma ainda profunda porque oSupremo Tribunal manteve a orientação anterior, que considerava inadmissível oajuizamento de ação direta contra direito pré-constitucional em face da nova Constituição.

A ampla legitimação, a presteza e celeridade desse modelo processual, dotadoinclusive da possibilidade de se suspender imediatamente a eficácia do ato normativoquestionado, mediante pedido de cautelar, faz com que as grandes questõesconstitucionais sejam solvidas, na sua maioria, mediante a utilização da ação direta,típico instrumento do controle concentrado.

A particular conformação do processo de controle abstrato de normas confere-lhe, também, novo significado como instrumento federativo, permitindo a aferição daconstitucionalidade das leis federais mediante requerimento de um Governador do Estadoe a aferição da constitucionalidade das leis estaduais, mediante requerimento doPresidente da República.

A propositura da ação pelos partidos políticos com representação no CongressoNacional concretiza, por outro lado, a idéia de defesa das minorias, uma vez que seassegura até às frações parlamentares menos representativas a possibilidade de argüir ainconstitucionalidade de lei.

Ressalte-se que não são numericamente significativas as ações propostas pelasorganizações partidárias. É verdade, porém, que muitos dos temas mais polêmicos submetidosao Supremo Tribunal, no processo de controle abstrato, foram trazidos à baila medianteiniciativa dos partidos políticos. Assim, a discussão sobre a constitucionalidade da EmendaConstitucional nº 2, de 1992, que antecipou o plebiscito sobre a forma e sistema de governoprevisto no art. 2º do ADCT3 , o questionamento da legitimidade da lei do salário-mínimo4 ,a controvérsia sobre a legitimidade do pagamento mediante precatório para os créditos de

3 Cf. ADIN nº 829, 830 e 831, Relator: Ministro Moreira Alves, DJ 20.04.93, p. 6758.4 ADIN nº 737, proposta pelo Partido Democrático Trabalhista - PDT, Relator: Ministro Moreira Alves, DJ 22.10.93,

p. 22.252.

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natureza alimentícia5 , além do debate acerca da constitucionalidade da Lei deResponsabilidade Fiscal, da Contribuição de Inativos e do Fator Previdenciário. Isto paranão falar das diversas ações propostas contra a política econômica do Governo6 .

É nesta ampliação do leque de legitimados para propor ação direta e na grandemudança que ela efetuou no sistema brasileiro de controle de constitucionalidade quese coloca a necessidade de melhoramento do sistema, tornando-o mais consistente eefetivo.

A percepção de que a interpretação constitucional se molda sob diferentespressupostos da interpretação jurídica como um todo traz à luz a idéia que ela deve sedar tem por referência não somente normas, como também fatos. Disto a necessidadede que o órgão judicial, em sede de controle de constitucionalidade, possa revisar fatose prognoses legislativos.

A jurisprudência da Corte Constitucional alemã demonstra com bastante clareza,e especialmente em matérias de relevância econômica, ser imprescindível a percepçãodeste âmbito por parte do órgão judicial.

Neste sentido, estudos sobre o impacto de determinada lei ou de alguma políticapública na esfera econômica, a possibilidade de restrição de algum direito fundamentaltendo em vista a inexistência de previsão orçamentária, dentro dos limites do razoável,e especialmente o impacto econômico de determinada interpretação constitucional que,garantindo direitos a uma pequena parcela da população, interfere e desequilibraprestações voltadas para a população no seu conjunto, relevando o coletivo sobre oparticularista, são apenas alguns dos aspectos que contribuem para que o órgão judicialdecida com mais presteza e racionalidade em sede de controle concentrado deconstitucionalidade.

No contexto brasileiro, observe-se que a edição da Lei n.º 9.868, de 1999, trouxenovos instrumentos adequados a essa orientação, cabendo ao STF aplicá-los edesenvolvê-los, ampliando o escopo da interpretação constitucional para também analisarfatos e prognoses legislativos. Outro tema relevante diz respeito à possibilidade de seatribuir ao STF a faculdade restringir os efeitos da declaração de inconstitucionalidadeem sede de controle concentrado. Essa abertura para uma concepção mais moderna detécnicas de controle está prevista no art. 27 da Lei n.º 9.868.

RESTRIÇÃO DOS EFEITOS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE

O poder de que dispõe qualquer juiz ou Tribunal para deixar de aplicar a leiinconstitucional a um determinado processo (CF, arts. 97 e 102, III, a, b e c) pressupõea invalidade da lei e, com isso, a sua nulidade. A faculdade de negar aplicação à leiinconstitucional corresponde ao direito do indivíduo de recusar-se a cumprir a leiinconstitucional, assegurando-se-lhe, em última instância, a possibilidade de interporrecurso extraordinário ao Supremo Tribunal Federal contra decisão judicial que seapresente, de alguma forma, em contradição com a Constituição (art. 102, III, a)7 .

5 ADIN nº 672, Relator: Ministro Marco Aurélio, DJ 04.02.92, p. 499.6 Cf., v.g., ADIN nº 357, Relator: Ministro Carlos Velloso, DJ 23.11.90, p. 13.622; ADIN nº 562, Relator: Ministro

Ilmar Galvão, DJ 10.09.91, p. 12.254; ADIN nº 605, Relator: Ministro Celso de Mello, DJ 05.03.93; ADIN nº 931,Relator: Ministro Francisco Rezek, DJ 02.09.93, p. 02.09.93.

7 Cf., a propósito, Rp. 980, Relator: Ministro Moreira Alves, RTJ n. 96, p. 496 (508).


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Tanto o poder do juiz de negar aplicação à lei inconstitucional quanto a faculdadeassegurada ao indivíduo de negar observância à lei inconstitucional demonstram que oconstituinte pressupôs a nulidade da lei inconstitucional. Daí se segue que a sentençaque declara a inconstitucionalidade tem eficácia ex tunc. Porém, a Lei n.º 9868 contémdisposição (art. 27) que autoriza o Supremo Tribunal Federal, tendo em vista razões desegurança jurídica ou de excepcional interesse social, a restringir os efeitos da declaraçãode inconstitucionalidade ou a estabelecer que ela tenha eficácia a partir de seu trânsitoem julgado ou de outro momento que venha a ser fixado, desde que tal deliberação sejatomada pela maioria de dois terços de seus membros. A inovação em tela merece serjustificada.

A falta de um instituto que permita estabelecer limites aos efeitos da declaraçãode inconstitucionalidade acaba por obrigar os Tribunais, muitas vezes, a se absterem deemitir um juízo de censura, declarando a constitucionalidade de leis manifestamenteinconstitucionais.

Por isso, assevera Garcia de Enterría, forte na doutrina americana, que �laalternativa a la prospectividad de las Sentencia no es, pues, la retroactividad de lasmismas, sino la abstención en el descubrimiento de nuevos criterios de efectividad dela Constitución, el estancamiento en su interpretación, la renuncia, pues, a que losTribunales Constitucionales cumplan una de sus funciones capitales, la de hacer unaliving Constitution, la de adaptar paulatinamente esta a las nuevas condicionessociales�.8

É interessante notar que, nos próprios Estados Unidos da América, onde a doutrinaacentuara tão enfaticamente a idéia de que a expressão �lei inconstitucional� configuravauma contradictio in terminis, uma vez que �the inconstitutional statute is not law atall�9 , passou-se a admitir, após a Grande Depressão, a necessidade de se estabeleceremlimites à declaração de inconstitucionalidade.10

A Suprema Corte americana vem considerando o problema proposto pela eficáciaretroativa de juízos de inconstitucionalidade a propósito de decisões em processoscriminais. Se as leis ou atos inconstitucionais nunca existiram enquanto tais, eventuaiscondenações nelas baseadas quedam ilegítimas e, portanto, o juízo deinconstitucionalidade implicaria a possibilidade de impugnação imediata de todas ascondenações efetuadas sob a vigência da norma inconstitucional. Por outro lado, se adeclaração de inconstitucionalidade afeta tão-somente a demanda em que foi levada aefeito, não há que se cogitar de alteração de julgados anteriores.

8 ENTERRÍA, Garcia de. Justicia Constitucional, La Doctrina Prospectiva en la Declaración de Ineficácia de lasLeyes Inconstitucionales. RDP 92, p. 5 (14).

9 Cf., WILLOUGHBY, Westel Woodbury. The Constitutional law of the United States, New York, 1910, vol. I, p. 9-10; cf., também, COOLEY, Thomas M. Treatise on the Constitutional Limitations, 4a ed., Boston, 1878, p. 227

10 Cf. TRIBE, Laurence. The American Constitutional Law, p. 27.

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Sobre o tema, afirma Tribe:

�No caso Linkletter v. Walker, a Corte rejeitou ambos os extremos: �a Constituiçãonem proíbe nem exige efeito retroativo.� Parafraseando o Justice Cardozo pela assertivade que �a constituição federal nada diz sobre o assunto�, a Corte de Linkletter tratouda questão da retroatividade como um assunto puramente de política (políticajudiciária), a ser decidido novamente em cada caso. A Suprema Corte codificou aabordagem de Linkletter no caso Stovall v. Denno: �Os critérios condutores da soluçãoda questão implicam (a) o uso a ser servido pelos novos padrões, (b) a extensão dadependência das autoridades responsáveis pelo cumprimento da lei com relação aosantigos padrões, e (c) o efeito sobre a administração da justiça de uma aplicaçãoretroativa dos novos padrões.�11

Por sua vez, a Constituição portuguesa, na versão da Lei Constitucional de 1982,consagrou fórmula segundo a qual, quando a segurança jurídica, razões de eqüidade ouinteresse público de excepcional relevo o exigirem, poderá o Tribunal Constitucionalfixar os efeitos da inconstitucionalidade ou da ilegalidade com alcance mais restrito doque o previsto em geral (art. 281o (4).

Vale registrar, a propósito, a opinião abalizada de Jorge Miranda:

�A fixação dos efeitos da inconstitucionalidade destina-se a adequá-los àssituações da vida, a ponderar o seu alcance e a mitigar uma excessiva rigidez quepudesse comportar; destina-se a evitar que, para fugir a conseqüências demasiadogravosas da declaração, o Tribunal Constitucional viesse a não decidir pela ocorrênciade inconstitucionalidade; é uma válvula de segurança da própria finalidade e daefetividade do sistema de fiscalização.

Uma norma como a do art. 282, no 4, aparece, portanto, em diversos países,senão nos textos, pelo menos na jurisprudência.

Como escreve Bachof, os tribunais constitucionais consideram-se não sóautorizados mas inclusivamente obrigados a ponderar as suas decisões, a tomar emconsideração as possíveis conseqüências destas. É assim que eles verificam se umpossível resultado da decisão não seria manifestamente injusto, ou não acarretaria umdano para o bem público, ou não iria lesar interesses dignos de proteção de cidadãossingulares. Não pode entender-se isto, naturalmente, como se os tribunais tomassemcomo ponto de partida o presumível resultado da sua decisão e passassem por cima daConstituição e da lei em atenção a um resultado desejado. Mas a verdade é que umresultado injusto, ou por qualquer outra razão duvidoso, é também em regra � emboranão sempre � um resultado juridicamente errado.

11 TRIBE. Cit., p. 30.


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A primeira vista, oposto à fixação dos efeitos é o judicial self-restraint, que consiste(como o nome indica) numa autolimitação dos tribunais ou do tribunal deconstitucionalidade, não ajuizando aí onde considere que as opções políticas dolegislador devem prevalecer ou ser insindicáveis. Mas talvez se trate apenas de umaaparente restrição, porquanto não interferir, não fiscalizar, não julgar pode inculcar,já por si, uma aceitação dos juízos do legislador e das suas estatuições e, portanto,também uma definição (embora negativa) da inconstitucionalidade e dos seus eventuaisefeitos.�12

Embora a Constituição espanhola não tenha adotado instituto semelhante, a CorteConstitucional, marcadamente influenciada pela experiência constitucional alemã,passou a adotar, desde 1989, a técnica da declaração de inconstitucionalidade sem apronúncia da nulidade, como reportado por Garcia de Enterría:

�La reciente publicación en el Boletín Oficial del Estado de 2 de marzo últimode la ya famosa Sentencia 45/1989, de 20 de febrero, sobre inconstitucionalidad delsistema de liquidación conjunta del Impuesto sobre la Renta de la �unidad familiar�matrimonial, permite a los juristas una reflexión pausada sobre esta importante decisióndel Tribunal Constitucional, objeto ya de multitud de Comentários periodísticos.

La decisión es importante, en efecto, por su fondo, la inconstitucionalidad quedeclara, tema en el cual no parece haberse producido hasta ahora, discrepanciaalguna. Pero me parece bastante mas importante aún por la innovación que ha supuestoen la determinación de los efectos de esa inconstitucionalidad, que el fallo remite a lo�que se indica en el Fundamento undécimo� y éste explica como una eficácia profuturo, que no permite reabrir las liquidaciones administrativas o de los propioscontribuyentes (autoliquidaciones) anteriores.�13

O próprio Supremo Tribunal Federal tem apontado as insuficiências existentesno âmbito das técnicas de decisão no processo de controle de constitucionalidade.

Os casos de omissão parcial mostram-se extremamente difíceis de serem superadosno âmbito do controle de normas em razão da insuficiência das técnicas de controledisponíveis.

Essa peculiaridade restou evidenciada na ADIn 526, oferecida contra a MedidaProvisória no 296, de 1991, que concedia aumento de remuneração a segmento expressivodo funcionalismo público, em alegado desrespeito ao disposto no art. 37, X, daconstituição. Convém se registre passagem do voto proferido pelo eminente Relator,Ministro Sepúlveda Pertence, no julgamento do pedido de concessão de medida cautelar:

12 MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional, tomo II, 3ª edição, Coimbra, 1991, p. 500-502.13 ENTERRÍA, Garcia. Justicia Constitucional, La Doctrina Prospectiva en la Declaración de Ineficácia de las Leyes

Inconstitucionales�, RDP 92 (outubro/dezembro 1989), p. 5.

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�Põe-se aqui, entretanto, um problema sério e ainda não deslindado pela Corte,que é um dos tormentos do controle da constitucionalidade da lei pelo estalão doprincípio da isonomia e suas derivações constitucionais.

Se a ofensa à isonomia consiste, no texto da norma questionada, na imposição derestrição a alguém, que não se estenda aos que se encontram em posição idêntica, asituação de desigualdade se resolve sem perplexidade pela declaração da invalidez daconstrição discriminatória.

A consagração positiva da teoria da inconstitucionalidade por omissão criou,no entanto, dilema cruciante, quando se trate, ao contrário, de ofensa à isonomiapela outorga por lei de vantagem a um ou mais grupos com exclusão de outro ououtros que, sob o ângulo considerado, deveriam incluir entre os beneficiários.

É a hipótese, no quadro constitucional brasileiro, de lei que, à vista da erosãoinflacionária do poder de compra da moeda, não dê alcance universal à revisão devencimentos, contrariando o art. 37, X, ou que, para cargos de atribuições iguais ouassemelhadas, fixe vencimentos díspares, negando observância à imposição detratamento igualitário do art. 39, § 1o, da Constituição.

A alternativa que aí se põe ao órgão de controle é afirmar a inconstitucionalidadepositiva de norma concessiva do benefício ou, sob outro prisma, a da omissão parcialconsistente em não ter estendido o benefício a quantos satisfizessem os mesmospressupostos de fato subjacentes à outorga (Canotilho, �Constituição Dirigente eVinculação do Legislador�, l992, 333 ss.; 339; �Direito Constitucional�, 1986,pág. 831; Gilmar F. Mendes, �Controle de Constitucionalidade�, 1990, págs. 60 ss.;Regina Ferrari, �Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade�, 1990, págs. 156ss.; Carmem Lúcia Rocha, �O Princípio Constitucional da Igualdade�, 1990, pág. 42):�a censurabilidade do comportamento do legislador� � mostra Canotilho(�Constituição Dirigente�, cit., pág 334), a partir da caracterização material da omissãolegislativa � �tanto pode residir no acto positivo � exclusão arbitrária de certos gruposdas vantagens legais � como no procedimento omissivo � emanação de uma lei quecontempla positivamente um grupo de cidadão, esquecendo outros�.

Se se adota a primeira solução � a declaração de inconstitucionalidade da leipor �não favorecimento arbitrário� ou �exclusão inconstitucional de vantagem� �que é a da nossa tradição (v. g. RE 102.553, 21-8-86, RTJ 120/725) � a decisão temeficácia fulminante, mas conduz a iniqüidades contra os beneficiados, quando avantagem não traduz privilégio, mas imperativo de circunstâncias concretas, nãoobstante a exclusão indevida de outros, que ao gozo dela se apresentariam com osmesmos títulos.

É o que ocorreria, no caso, com a suspensão cautelar da eficácia da medidaprovisória, postulada na ADIn 525: estaria prejudicado o aumento de vencimentos daparcela mais numerosa do funcionalismo civil e militar, sem que daí resultasse benefícioalgum para os excluídos do seu alcance.

A solução oposta � a da omissão parcial �, seria satisfatória, se resultasse naextensão do aumento � alegadamente, simples reajuste monetário �, a todos quantossofrem com a mesma intensidade a depreciação inflacionária dos vencimentos.


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A essa extensão da lei, contudo, faltam poderes ao Tribunal, que, à luz do art. 103,§ 2o, CF, declarando a inconstitucionalidade por omissão da lei � seja ela absoluta ourelativa, há de cingir-se a comunicá-la ao órgão legislativo competente, para que asupra.

De resto, como assinalam estudiosos de inegável autoridade (v.g. Gilmar Mendes,cit. pág. 70), o alvitre da inconstitucionalidade por omissão parcial ofensiva da isonomia� se pôde ser construída, a partir da Alemanha, nos regimes do monopólio do controlede normas pela Corte Constitucional �, suscita problemas relevantes de possível rejeiçãosistemática, se se cogita de transplantá-la para a delicada simbiose institucional quese traduz na conveniência, no direito brasileiro, entre o método de controle direto econcentrado no Supremo Tribunal e o sistema difuso.

Ponderações que não seria oportuno expender aqui fazem, porém, com que nãodescarte de plano a aplicabilidade, no Brasil, da tese da inconstitucionalidade poromissão parcial. Ela, entretanto, não admite antecipação cautelar, sequer, limitadosefeitos de sua declaração no julgamento definitivo; muito menos para a extensão dobenefício aos excluídos, que nem na decisão final se poderia obter.�14

Evidente, pois, que a declaração de nulidade não configura técnica adequada paraa eliminação da situação inconstitucional nesses casos de omissão legislativa. Umacassação aprofundaria o estado de inconstitucionalidade.

Entendeu, portanto, o legislador que, ao lado da ortodoxa declaração de nulidade,há de se reconhecer a possibilidade de o Supremo Tribunal, em casos excepcionais,mediante decisão da maioria qualificada (dois terços dos votos), estabelecer limites aosefeitos da declaração de inconstitucionalidade, proferindo a inconstitucionalidade comeficácia ex nunc ou pro futuro, especialmente naqueles casos em que a declaração denulidade se mostre inadequada (v.g.: lesão positiva ao princípio da isonomia) ou nashipóteses em que a lacuna resultante da declaração de nulidade possa dar ensejo aosurgimento de uma situação ainda mais afastada da vontade constitucional.

VERIFICAÇÃO DE FATOS E PROGNOSES NA HERMENÊUTICA APLICADA ÀATIVIDADE JURISDICIONAL

Tal como ressaltado em artigo já publicado por este autor15 , de uns tempos paracá, tem-se enfatizado a importância da hermenêutica jurídica, especialmente dahermenêutica constitucional, na solução dos graves problemas jurídico-políticos queafetam os vários Estados democráticos.

14 ADIn 526, Relator: Ministro Sepúlveda Pertence, RTJ 145, p. 101 (112-113).15 Controle de Constitucionalidade: Hermenêutica Constitucional e Revisão de Fatos e Prognoses Legislativos pelo

órgão judicial: Texto básico de conferência proferida no XVII Congresso Brasileiro de Direito Constitucional �17.5.97 � São Paulo, sob o patrocínio do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional � IBDC, no painel �Regula-mentação e Integração de Normas Constitucionais�

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Parece hoje superada a idéia que recomendava a adoção do chamado métodohermenêutico clássico no plano da interpretação constitucional. Como se sabe, essemodelo assenta-se em duas premissas básicas: (a) a Constituição enquanto lei há deser interpretada da mesma forma que se interpreta qualquer lei; (b) a interpretação dalei está vinculada às regras da hermenêutica jurídica clássica 16 .

Contra essa orientação, levantou-se a proposta de utilização da tópica, em suasdiversas acepções, como método orientado ao problema. Tal como anotado porBöckenförde, �a idoneidade da tópica e do pensamento problemático precisamentepara a interpretação da Constituição baseou-se na �abertura estrutural� daConstituição, na sua pouca densidade normativa e na continuidade de seus textos, naamplitude e indeterminação de seus elementos�17 . É nessa linha de entendimento queScheuner chega a classificar a tópica como �a específica hermenêutica jurídico-constitucional�18 .

Essa abordagem, que, se adotada de forma radical, poderia levar a umadesvalorização ou a uma degradação da norma19 , tem, pelo menos, a virtude de afastara ilusão, alimentada pelo método hermenêutico-clássico, de que se poderia separar, emdepartamentos estanques, os elementos fáticos e normativos envolvidos.

Como se sabe, enquanto método adequado de hermenêutica constitucional tem atópica expressivos representantes na Alemanha, nas suas diversas variantes, comodemonstram os textos de Ulrich Scheuner, Horst Ehmke e Martin Kriele20 .

A questão metodológica coloca-se no centro da reflexão sobre o papel que devedesempenhar a Corte Constitucional ou o órgão dotado de competência para aferir alegitimidade das leis e demais atos normativos, como é o caso do Supremo TribunalFederal, entre nós. Evidentemente, a supremacia da Constituição em face da lei colocao órgão incumbido da jurisdição constitucional em um papel diferenciado e destacado.

As questões postas desde a instituição da Corte Suprema americana renovam-sea cada instante e em todos os Estados que optaram por consagrar uma democraciaconstitucional com jurisdição constitucional:

a) estaria o legislador submetido, de forma definitiva, às decisões da CorteConstitucional?

b) não estaria o legislador, igualmente, legitimado a adotar, em determinadoscasos, uma interpretação autêntica da Constituição?

c) qual o direito que assegura ao Tribunal Constitucional a possibilidade de imporo seu entendimento ao legislador democraticamente eleito?

Essas indagações, formuladas reiteradas vezes, nos modelos americano e alemão,nunca são respondidas com qualquer proposta que leve ao desaparecimento dessasinstituições de controle.

16 Cf. BÖCKENFÖRDE, Ernst Wolfgang, Los Metodos de la interpretación constitucional - Inventario e critica, in:Escritos sobre Derechos Fundamentales, Baden-Baden, 1993, p. 15-16.

17 Cf. BÖCKENFÖRDE, op. cit., p. 20.18 Cf. BÖCKENFÖRDE, op. cit., p. 2019 HESSE, Konrad, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland.16ª ed. Heidelberg, 1988.20 Cf. BÖCKENFÖRDE, op. cit., p. 13 (20-21).


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Procura-se, com base até mesmo na abertura estrutural dos textos constitucionais,na sua fragmentariedade e incompletude, recomendar que as Cortes Constitucionaispratiquem um mínimo de �self-restraint�21 , uma vez que se reconhece que qualqueroutra fórmula institucional22 - v.g. um controle efetivo do controlador - acabaria porretirar da jurisdição constitucional qualquer efetividade.

Portanto, a autolimitação da jurisdição constitucional não constitui uma decisãoheterônoma ou externa à jurisdição constitucional23 . Ao revés, ela decorre da estrutura aberta,fragmentária, incompleta da norma constitucional, características que se revelam até mesmonas Constituições analíticas, como as nossas, uma vez que, a despeito de eventual pretensãototalizadora, não logram - felizmente - abarcar toda a complexidade da vida política e social.

Sem tomarmos partido na disputa doutrinária, podemos afirmar, com CastanheiraNeves, que �a norma-texto será apenas um - um elemento necessário, mas insuficiente- para a concreta realização jurídica, já que essa realização exigirá, para além daquelanorma e em função agora do caso concreto (do problema jurídico do caso concreto),que se elabore já a normativa �concretização, já a específica �norma de decisão�24 .

A VERIFICAÇÃO DE FATOS E PROGNOSES LEGISLATIVOS EM SEDE DECONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

As modernas abordagens da metodologia jurídica aplicada à hermenêuticaconstitucional25 permitem introduzir um tema que não tem merecido a adequada atençãoda doutrina, devido, em parte, aos próprios déficits do instrumentarium metodológicoatual.

Referimo-nos à apreciação dos chamados �fatos e prognoses legislativos� noâmbito do controle de constitucionalidade.

Em verdade, há muito vem parte da dogmática apontando para a inevitabilidadeda apreciação de dados da realidade no processo de interpretação e de aplicação da leicomo elemento trivial a própria metodologia jurídica26 .

É verdade que, às vezes, uma leitura do modelo hermenêutico-clássico manifesta-se de forma radical, sugerindo que o controle de normas há de se fazer com o simplescontraste entre a norma questionada e a norma constitucional superior. Essa abordagemsimplificadora tem levado o Supremo Tribunal Federal a afirmar, às vezes, que fatoscontrovertidos ou que demandam alguma dilação probatória não podem ser apreciadosem ação direta de inconstitucionalidade27 .

21 SCHNEIDER, Hans Peter, Verfassungsinterpretation aus theoretischer Sicht, in: Verfassungsrecht zwischenWissenschaft und Richterkunst. Estudos em Homenagem aos 70 anos de Konrad Hesse, Heidelberg, 1990, p. 44.

22 Ver o art. 93 da Constituição de 1937 que autorizava o Parlamento Nacional a ratificar a constitucionalidade de leisdeclaradas inconstitucionais pelo STF.

23 SCHNEIDER, op. cit., p. 38 (44).24 CASTANHEIRA NEVES, A. Metodologia Jurídica, Problemas Fundamentais, Coimbra, 1993, p. 145.25 Sobre o importante debate, na doutrina alemã, sobre a tese de Peter Häberle sobre a �Sociedade Aberta dos intérpre-

tes da Constituição�, cf. MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de Constitucionalidade: Hermenêutica Constitucio-nal e Revisão de Fatos e Prognoses Legislativos pelo órgão judicial.

26 Cf. ESSER, Josef, Vorverständnis und Methodenwahl in der Rechtsfindung, 1972, p. 53 s. 63 s.27 Cf. a propósito, Despacho do Ministro Celso de Mello, prolatado na ADIN n. 1372, DJ 17.11.1995.

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Essa abordagem confere, equivocadamente, maior importância a uma pré-compreensão do instrumento processual do que à própria decisão do constituinte delhe atribuir a competência para dirimir a controvérsia constitucional.

É bem verdade que, se analisarmos criteriosamente a nossa jurisprudênciaconstitucional, verificaremos que, também entre nós, se procede ao exame ou à revisãodos fatos legislativos pressupostos ou adotados pelo legislador. É o que se verifica najurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre a aplicação do princípio da igualdadee do princípio da proporcionalidade28 .

Nos Estados Unidos, o chamado �Brandeis-Brief� � memorial utilizado peloadvogado Louis D. Brandeis, no �case Müller versus Oregon� (1908), contendo duaspáginas dedicadas às questões jurídicas e outras 110 voltadas para os efeitos da longaduração do trabalho sobre a situação da mulher � permitiu que se desmistificasse aconcepção dominante, segundo a qual a questão constitucional configurava simples�questão jurídica� de aferição de legitimidade da lei em face da Constituição29 .

Hoje, não há como negar a �comunicação entre norma e fato� (Kommunikationzwischen Norm und Sachverhalt), que, como ressaltado, constitui condição da própriainterpretação constitucional30 . É que o processo de conhecimento aqui envolve ainvestigação integrada de elementos fáticos e jurídicos31 .

A constatação de que os elementos normativos e fáticos apresentam-se, muitasvezes, de forma não diferenciada ou de modo inseparável produziu, de certo modo,conseqüências no âmbito do processo constitucional. Inicialmente, afirmava-se que acompetência da Corte Constitucional limitava-se à apreciação de questões jurídico-constitucionais, sendo estranha aos seus misteres a investigação de fatos ou decircunstâncias eminentemente fáticas32 .

Na Alemanha, propôs o deputado Dichgan, em 1968, que se alterasse a lei deorganização da Corte Constitucional para assentar que o Bundesverfassungsgerichtrestava vinculado aos fatos e prognoses estabelecidos pelo legislador, salvo no caso defixação de falsa constatação33 .

Essa proposta provocou uma discussão intensa no Parlamento alemão, tendo sidoretirada pelo próprio autor após a verificação de que a sua aprovação ameaçava aexistência da Corte Constitucional e que, por isso, teria a sua inconstitucionalidadedeclarada.

28 Cf., v.g., Rp n. 1077, Relator: Ministro Moreira Alves, RTJ 112, p. 34 (58-59).29 Cf., a propósito, HALL, Kermit L. (organizador), The Oxford Companion to the Supreme Court of United States,

Oxford, New York, 1992, p. 85.30 Cf., MARENHOLZ, Ernst Gottfried, Verfassungsinterpretation aus praktischer Sicht, in: Verfassungsrecht zwischen

Wissenschaft und Richterkunst, Homenagem aos 70 anos de Konrad Hesse, Heidelberg, 1990, p. 53 (54).31 MARENHOLZ, op. cit., p. 54.32 OSSENBÜHL, Fritz. Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und Prognoseentscheidungen durch das

Bundesverfassungsgericht, in: Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, Tübingen, 1976, vol. I, p. 458 (461).33 Cf., a propósito, OSSENBÜHL, op. cit., p. 462.


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Restou demonstrado então que até mesmo no chamado controle abstrato de normasnão se procede a um simples contraste entre disposição do direito ordinário e os princípiosconstitucionais. Ao revés, também aqui fica evidente que se aprecia a relação entre a leie o problema que se lhe apresenta em face do parâmetro constitucional34 .

Em outros termos, a aferição dos chamados fatos legislativos constitui parteessencial do chamado controle de constitucionalidade, de modo que a verificação dessesfatos relaciona-se íntima e indissociavelmente com a própria competência do Tribunal.

FATOS E PROGNOSES: ANÁLISE À LUZ DA EXPERIÊNCIA GERMÂNICA

Em estudo empírico desenvolvido por Klaus Jürgen Philippi, com base nasdecisões publicadas nos primeiros 25 volumes da revista da Corte Constitucional alemã,restou demonstrado que, em 208 decisões, o Tribunal identificou 269 fatos legislativos,sendo que desses pelo menos um quarto (75 decisões) referiam-se a prognoses35 .

Evidentemente, a idéia de fatos legislativos não é precisa e, até intuitivamente,revela-se mais ampla do que o conceito jurídico-processual de �questão de fato�,entendendo-se como tal todo e qualquer �fato real� (�realer Sachverhalt�) que tenharelevo para aplicação de uma norma36 .

Em tese de doutorado que se converteu em estudo clássico sobre a matéria, Philippiprocede à classificação dos fatos legislativos em �fatos históricos� (historische Tatsache),�fatos atuais� (gegenwärtige Tatsachen) e �eventos futuros� (zukünftige Tatsachen)37 .

Enquanto os �fatos históricos� referem-se a análises de �fatos legislativoshistóricos� que deram ensejo a determinadas decisões, a investigação sobre �fatoslegislativos atuais� envolve um variado elenco de temas, que envolve não só o objetivode determinadas organizações (partidos políticos cuja atividade seja censurada comopossivelmente inconstitucional), a verificação de tratamento equiparatório oudesequiparatório (eventual violação ao princípio da igualdade), o exame de possíveldesigualdade eleitoral (Wahlrechtsungleichheit), mas também a aferição dos efeitosradioativos de determinados medicamentos, que poderiam legitimar a sua prescriçãoapenas por médicos estabelecidos em hospitais e instituições de pesquisa, a alteraçãode estruturas econômicas e sociais que poderiam levar ou consolidar um processo deinconstitucionalização de uma lei, e as questões de caráter fundamental a respeito deconcepções políticas, religiosas e filosóficas (criminalização do homossexualismo,descriminalização do aborto)38 .

Philippi observa que o Tribunal procura basear as suas investigações sobre osfatos legislativos em análises as mais diversas, as mais das vezes de índole empírica.Algumas vezes o tribunal socorre-se de argumentos relacionados com a experiênciacomum (não-empírico).

34 EHMKE, Horst, Prinzipien der Verfassungsinterpretation, in Dreier, Ralf / Schwegmann, Probleme derVerfassungsinterpretion, Baden-Baden, 1976, p. 164 (172)

35 PHILIPPI, Klaus Jürgen, Tatsachenfeststellungen des Bundesverfassungsgerichts, Colônia, 1971, p. 2 s.;OSSENBÜHL, op. cit., p. 461.

36 PHILIPPI, op. cit., p. 4.37 PHILIPPI, op. cit., p. 15 s.38 PHILIPPI, op. cit., p. 27 s.

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Na verificação desses fatos, o Tribunal utiliza documentos históricos, literaturaespecializada, dados estatísticos e análises de peritos ou �experts�.

Tal como apontado por Philippi, a Corte apóia-se com freqüência em pareceresde peritos ou de grêmio de peritos, privilegiando, nesse caso, uma composiçãopluralista.39

Assim, na decisão sobre a liberdade de instalação de farmácias (Apothekenurteil),o Tribunal utilizou-se de literatura medieval. No julgamento sobre a constitucionalidadeda lei que criminalizava a homossexualidade masculina, o Tribunal nomeou um grupointernacional de peritos composto por um sexólogo, um médico judicial, um psiquiatra,um psicólogo, um sociólogo, um diretor de uma instituição governamental de carátersocial, o Chefe da Polícia Criminal de Colônia e de um criminólogo40 .

Até mesmo quando discute questões de princípio, relacionadas com concepçõesfilosóficas ou de convicção, procura o Tribunal proceder a uma análise racional dacontrovérsia, evitando uma abordagem metafísica da questão. Temas relativos à recusade prestação do serviço militar, à opção homossexual ou à pena de morte são tratadoscom base na experiência aferível e em verificações de índole fática41 .

CONTROLE DAS PROGNOSES LEGISLATIVAS

No que respeita aos �eventos futuros�, entende-se que a decisão sobre alegitimidade ou a ilegitimidade de uma dada lei depende da confirmação de umprognóstico fixado pelo legislador ou da provável verificação de um dado evento.

A Corte Constitucional alemã utiliza-se de diversos procedimentos racionais paraa realização de prognósticos:

a) o �processo-modelo� (Modellverfahren), que se refere um procedimento dasciências sociais destinado a antever desenvolvimentos futuros a partir de umaanálise causal-analítica de diversos fatores estáveis ou variáveis ;

b) a �análise de tendências� (Trendverfahren), no qual se analisam determinadastendências de desenvolvimento em função do tempo;

c) o �processo de teste� (Testverfahren), que propicia a generalização de resultadosde experiências ou testes para o futuro;

d) o �processo de indagação� (Befragungsverfahren), no qual se indaga sobre aintenção dos partícipes envolvidos no processo42 .

Esses processos em geral são utilizados de forma isolada ou combinada,predominando, segundo Philippi, o �Modellverfahren�. A utilização dessesprocedimentos não exclui as formulações intuitivas, ainda que estas, para terem algumpoder de convicção de terceiros, devam ser traduzidas para um processo racional.43

39 PHILIPPI, op.cit., p. 105-106.40 PHILIPPI, op. cit., p. 48-9.41 PHILIPPI, op. cit., p. 54-55.42 PHILIPPI, op. cit., p. 56.43 PHILIPPI, op. cit., p. 153.


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Clássico exemplo de um controle do prognóstico do legislador pela CorteConstitucional consta do chamado �Apotheken-Urteil �, no qual se discutiu alegitimidade de lei do Estado da Baviera que condicionava a instalação de novasfarmácias a uma especial permissão da autoridade administrativa44 .

Argüiu-se, no processo, que a Corte Constitucional não estaria legitimada aproceder ao exame sobre a adequação de uma dada medida legislativa, porquanto elanão estaria em condições de verificar a existência de outro meio igualmente eficaz e,ainda que isto fosse possível, de confirmar se esse exame seria realizável por parte dolegislador45 .

A Corte recusou o argumento formal quanto à sua incompetência para proceder àaferição dos fatos legislativos, observando que a Constituição confiou-lhe a guarda dosdireitos fundamentais em face do legislador e que, portanto, se da interpretação dessesdireitos decorre limitação para o legislador, deve o Tribunal dispor de condições paraexercer essa fiscalização46 .

Também a questão relativa à �liberdade de utilização de meios igualmenteadequados� (Wahl zwischen mehreren gleichgeeigneten Mitteln) por parte do legisladorhaveria de levar em conta os planos ou níveis (Stufen) de exigência de proteçãodimanados dos próprios direitos fundamentais.

Após rigoroso exame sobre o prognóstico do legislador, concluiu a Corte:

a) que a liberdade de instalação de farmácias, em outros países com o mesmostandard civilizatório da Alemanha, não levou a uma efetiva ameaça da saúdepública (examinou-se em particular a situação existente na Suíça com basenos laudos apresentados pelos peritos designados)47 ;

b) que a liberdade de instalação de farmácias não levaria, necessariamente, auma multiplicação ilimitada desses estabelecimentos, porquanto a decisãosobre a sua instalação ou não, tendo em vista os elevados custos financeiros,passa por inevitáveis considerações de ordem econômica e análise demercado48 ;

c) que o temor revelado pelo legislador quanto à eventual impossibilidade de osfarmacêuticos cumprirem seus deveres legais em razão da queda de suacapacidade financeira revelava-se igualmente infundada, uma vez que umadecisão pessoal economicamente equivocada não poderia servir de base paraa decisão legislativa em apreço. Ademais, a tendência revelada no sentido dasuperação do modelo de farmácia de fabricação pelo de simples entrega deprodutos acabados reduz a responsabilidade do farmacêutico e aumenta oseu tempo livre49 ;

44 BVerfGE 7, 377 (415 s.).45 BVerfGE 7, 377 (408).46 BVerfGE 7, 377 (410).47 BVerfGE 7, 377 (415).48 BVerfGE 7, 377 (419 s.)49 BVerfGE 7, 377 (427).

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d) que a maior procura de medicamentos decorreria, segundo a opinião dosexperts, fundamentalmente, das mudanças ocorridas nas condições de vidadurante a guerra � subnutrição, estresses físico-emocionais �, não estandorelacionada com a existência de múltiplos locais de venda de produtosfarmacêuticos50 .

Assim, embora ressaltando que não poderia decidir sobre o sistema jurídico maisadequado para regular a matéria, concluiu o Tribunal que o modelo adotado pelo Estadoda Baviera revelava-se incompatível com a liberdade de exercício profissionalestabelecida na Lei Fundamental.

Resta evidente que, para afirmar a inconstitucionalidade do modelo legislativoconsagrado, teve o Tribunal que infirmar a prognose estabelecida pelo legislador, quantoà possibilidade de uma multiplicação dos estabelecimentos farmacêuticos em razão daausência de uma regulação restritiva. A manifesta inconsistência do prognósticoestabelecido pelo legislador ressaltava que a decisão adotada não protegia o interessepúblico, contendo, portanto, restrição incompatível com o livre exercício de atividadeprofissional.

É interessante notar que, com a ressalva de que a matéria era da competênciaexclusiva do legislador, permitiu-se ao Tribunal apontar fórmulas que poderiam serpositivadas sem maiores prejuízos para os direitos fundamentais51 .

Decisão semelhante foi adotada pelo Tribunal no chamado �Kassenzahnarzt-Urteil�, no qual se discutiu a legitimidade de norma que estabelecia um processo deadmissão, com numerus clausus, para os dentistas das caixas de assistência, o queequivaleria, praticamente, a uma proibição de exercício profissional.

O Governo Federal observava que a disciplina normativa assentava-se em umprognóstico indicador do perigo de que a habilitação ilimitada dos dentistas vinculadosàs caixas de assistência acabaria por encetar uma concorrência desenfreada entre osprofissionais, com a inevitável redução de seus rendimentos. A se confirmar esseprognóstico, a própria existência das caixas de assistência restaria ameaçada.

A Corte Constitucional acabou por infirmar o prognóstico do legislador,observando que a liberação da inscrição de dentistas nas caixas de assistência provocariaum aumento de odontólogos vinculados às caixas não superior a 12 %, o que não seriasuficiente para afetar substancialmente os ganhos desses profissionais.

Na sua análise, anotou a Corte que 50% da população estava vinculada aos segurosde saúde. Se considerados os membros da família, cerca de 80% da população estariasubmetida ao regime de seguro de assistência. Por isso, os dentistas, assim como osmédicos, dependiam da vinculação às caixas de assistência52 .

50 BVerfGE 7, 377 (435).51 BVerfGE 7, 377 (440).52 BVerfGE 12, 144 (148).


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Por outro lado, os números existentes em janeiro de 1959 demonstravam queexistiam 28.742 dentistas estabelecidos como profissionais liberais. Desses, 24.286estavam vinculados diretamente às caixas de assistência e 3.786 apenas às caixascomplementares. Portanto, 84% dos consultórios estavam vinculados às caixas deassistência e 14% às caixas complementares. Em síntese, somente 2% dos profissionaisliberais dessa categoria não estavam vinculados ao sistema de assistência direta oucomplementar.

Em face desses números, a Corte concluiu que o livre acesso às caixas deassistência poderia quando muito elevar � na mais drástica das hipóteses � em nãomais do que 4.500 o número de profissionais vinculados a essas instituições, o que nãoseria suficiente para causar uma redução significativa dos ganhos médios auferidospela categoria ou um aumento significativo das despesas das caixas de assistência53 .

Assim sendo, não se vislumbravam razões de interesse público suficientes pararestringir a liberdade de exercício profissional dos dentistas. Com esses fundamentos,entendeu a Corte que a restrição era incompatível com o princípio da liberdade deexercício profissional54 .

Tal como visto, a aferição dos fatos e prognoses legislativos pela CorteConstitucional é um controle de resultado (Ergebniskontrolle) e não um controle doprocesso (Verfahrenskontrolle), até porque para isso faltaria qualquer parâmetro decontrole ou uma específica autorização constitucional55 . Em outros termos, não se cuida,no juízo de constitucionalidade, de examinar como o legislativo examinou os fatoslegislativos, mas o que, efetivamente, ele constatou56 .

Na análise de Philippi, a Corte Constitucional tem revelado uma grande capacidadepara estabelecer prognósticos corretos, capacidade essa que se mostra muito superior àdo próprio Legislativo. Segundo sua opinião, a Corte Constitucional utiliza-se demétodos de análise que se revelam superiores àqueles eventualmente utilizados peloParlamento, permitindo que as decisões judiciais sejam racionalmente maisfundamentadas que as do legislador57 .

CONSEQÜÊNCIAS DA VERIFICAÇÃO DO DÉFICIT NA FIXAÇÃO DE FATOS EPROGNOSES PELO LEGISLADOR

Cumpre indagar sobre quando eventual déficit na análise dos fatos verificadospor parte do órgão legislativo acarreta a ilegitimidade da lei.

Se se constata que a verificação dos fatos levada a efeito pelo legislador é incorretanuma decisão de caráter restritivo, então deverá o Tribunal dispor de outra alternativaque não a da declaração de sua inconstitucionalidade58 .

53 BVerfGE 12, 144 (149).54 BVerfGE 12, 144 (150-1).55 OSSENBÜHL, Fritz. Kontrolle von Tatsachenfeststellungen und Prognosenentscheidungen durch das

Bundesverfassungsgericht, in: Starck, Christian (org.), Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, vol. I, p. 458(483).

56 OSSENBÜHL, op.cit., p. 483.57 PHILIPPI, op. cit., p. 166; 183; Cf. também Ossenbühl, op. cit., p. 518.58 OSSENBÜHL, op. cit., p. 487.

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Assim, houve por bem a Corte Constitucional declarar a inconstitucionalidade dalei sobre proteção de animais que, no seu § 13, nº 9, proibia o transporte de animais sobo sistema de reembolso (Nachnahme), com o fundamento de que essa forma de remessaensejava, não raras vezes, a recusa por parte do destinatário, o que ocasionaria umtratamento inadequado dos animais e um tempo de transporte acima do tolerável.

Após verificar que grande parte do transporte de animais se operava sob o regimede reembolso, tanto pelos correios como pela empresa ferroviária, a Corte Constitucionalconstatou que os registros fornecidos pelo Ministério da Agricultura indicavam umnúmero quase inexpressivo de devolução ou de qualquer outro obstáculo na entregados animais a seus destinatários59 .

No que respeita à falhas de prognósticos, a Corte adota uma solução diferenciada,avaliando se a prognose legislativa se revela falha de início (�im Ansatz verfehlt�) ou sese cuida de um erro de prognóstico que somente se pode constatar a posteriori, apósuma continuada aplicação da lei. No primeiro caso, o déficit de prognose enseja anulidade da lei60 .

Na segunda hipótese, quando se verifica a falha na prognose legislativa após odecurso de certo tempo, considera o Tribunal irrelevante do prisma constitucional oerro de prognóstico cometido, desde que seja parte integrante de uma decisão tomadade forma regular ou obrigatória. No chamado �Mühlen-Beschluss� deixou assente oTribunal que �erros sobre a evolução do desenvolvimento econômico devem seradmitidos, até porque o legislador está obrigado no limite do possível, para evitarperigos futuros, a tomar decisões cuja eficácia depende de fatores variados e que, porisso, podem ter desenvolvimentos não desejados (ou diversos daqueles desejados)�61.

Nesse caso, deverá o legislador, todavia, empreender os esforços necessários parasuperar o estado de inconstitucionalidade com a presteza necessária62 .

A AFERIÇÃO DE FATOS E PROGNOSES LEGISLATIVOS PELO TRIBUNAL E ANECESSIDADE DE ADOÇÃO DE UM MODELO PROCEDIMENTAL ABERTO

A constatação de que, no processo de controle de constitucionalidade, se faz,necessária e inevitavelmente, a verificação de fatos e prognoses legislativos sugere anecessidade de adoção de um modelo procedimental que outorgue ao Tribunal ascondições necessárias para proceder a essa aferição.

Esse modelo pressupõe não só a possibilidade de o Tribunal se valer de todos oselementos técnicos disponíveis para a apreciação da legitimidade do ato questionado,mas também um amplo direito de participação por parte de terceiros (des) interessados

59 BVerfGE 36, 47: �Embora inexista um levantamento estatístico confiável, um levantamento relativo ao mês desetembro de 1972 indica, no transporte ferroviário, que, das 13.204 remessas de animais levadas a efeito, verifica-ram-se 22 casos de obstáculos na entrega. Superados esses obstáculos, somente 10 remessas foram devolvidas aoremetente�.

60 OSSENBÜHL, op. cit., p. 487.61 BVerfGE 16, 147 (181 s.); BVerfGE 18, 315 (332).62 OSSENBÜHL, op. cit., p. 518.


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Nesse sentido, a prática americana do �amicus curiae brief� permite à CorteSuprema converter o processo aparentemente subjetivo de controle deconstitucionalidade em um processo verdadeiramente objetivo (no sentido de umprocesso que interessa a todos) �, no qual se assegura a participação das mais diversaspessoas e entidades.

A propósito, referindo-se ao caso Webster versus Reproductive Health Services(....), que poderia ensejar uma revisão do entendimento estabelecido em Roe versusWade (1973), sobre a possibilidade de realização de aborto, afirma Dworkin que aCorte Suprema recebeu, além do memorial apresentado pelo Governo, 77 outrosmemoriais (briefs) sobre os mais variados aspectos da controvérsia � possivelmente onúmero mais expressivo já registrado � por parte de 25 senadores, de 115 deputadosfederais, da Associação Americana de Médicos e de outros grupos médicos, de 281historiadores, de 885 professores de Direito e de um grande grupo de organizaçõescontra o aborto63.

Evidente, assim, que essa fórmula procedimental constitui um excelenteinstrumento de informação para a Corte Suprema.

Não há dúvida, outrossim, de que a participação de diferentes grupos em processosjudiciais de grande significado para toda a sociedade cumpre uma função de integraçãoextremamente relevante.

É por isso que Häberle defende a necessidade de que os instrumentos de informaçãodos juízes constitucionais sejam ampliados, especialmente no que se refere às audiênciaspúblicas e às �intervenções de eventuais interessados�, assegurando-se novas formasde participação das potências públicas pluralistas enquanto intérpretes em sentido amploda Constituição.64

É certo, por outro lado, que o Tribunal que exerce as funções de CorteConstitucional não pode deixar de exercer a sua competência, especialmente no que serefere à defesa dos direitos fundamentais em face de uma decisão legislativa, sob aalegação de que não dispõe dos mecanismos probatórios adequados para examinar amatéria.

Em verdade, tal como já apontado, a competência do Tribunal para examinar osfatos e prognoses legislativos advém da própria competência que lhe éconstitucionalmente reconhecida para proceder à aferição de leis ou atos normativosem face do parâmetro constitucional65.

Uma vinculação estrita do órgão judicial aos fatos e prognoses legislativos fixadospelo legislador acabaria, em muitos casos, por nulificar o significado do controle deconstitucionalidade.

63 DWORKIN, Freedom�s Law, cit., p. 45.64 HÄBERLE, op. cit., p. 47-48.65 OSSENBÜHL, op. cit., p. 467-468.

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Não é preciso ressaltar também que a negativa do Tribunal de examinar, comtodos os elementos disponíveis, a correção dos fatos e prognoses estabelecidos pelolegislador pode corresponder a uma vinculação, ainda que não estritamente consciente,aos fatos legislativos pressupostos ou fixados pelo legislador.

Em outras palavras, tal postura poderá significar, em verdade, uma renúncia àpossibilidade de controle de legitimidade da lei propriamente dita. Ou, o que se revelaigualmente inadequado e grave, a não adoção de processos racionais de apreciação dosfatos e prognoses legislativos poderá ensejar decisões lastreadas apenas em basesintuitivas.

Por outro lado, não há dúvida de que a complexidade das relações envolvidas nasquestões constitucionais exige que o órgão que exerce as funções de controle disponhade mecanismos procedimentais que lhe permitam uma atuação consciente e, tanto quantopossível, integradora no sistema constitucional.

Em verdade, a substituição de uma decisão �intuitiva� do legislador por umadecisão igualmente �intuitiva� da Corte coloca em xeque a própria legitimação do sistemade controle de constitucionalidade.

Se já se tem dificuldade de aceitar uma decisão tipicamente voluntarista ou intuitivado órgão de representação popular, certamente não se pode sequer cogitar de umaeventual substituição de um voluntarismo do legislador pelo voluntarismo do juiz.

É por isso que se afigura essencial o desenvolvimento de técnicas que possibilitemdecisões racionalmente fundadas por parte do órgão judicial de controle.

UM EXEMPLO RECENTE: A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL PERANTE OSUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Como no Direito brasileiro qualquer ato do Poder Público, inclusive os atoslegislativos, são passíveis de controle jurisdicional, pode-se inferir que a atuação doJudiciário tenha reflexos indiretos na atividade econômica, por ser um agente ativo noconjunto da atuação estatal que afete a economia.

Um exemplo a citar é o da Lei de Responsabilidade Fiscal, formulada para efetivaro equilíbrio das contas públicas nas diversas esferas da Federação e nos diferentesPoderes. Em julgamento recente de grande repercussão, a constitucionalidade dessaLei foi examinada pelo Supremo Tribunal Federal.

Diversas Ações Diretas de Inconstitucionalidade foram interpostas perante oSupremo Tribunal Federal com o fito de que o tribunal declarasse toda a lei ou algunsde seus dispositivos inconstitucionais.

A primeira Ação julgada pelo STF (ADIN 2238), proposta pelo PT, PSB e PC doB � estando o julgamento ainda em curso � foi a primeira interposta e com um conteúdomais abrangente.

Sustentavam os partidos que a Lei sofreria de inconstitucionalidade formal, umavez que o Senado modificou redação do texto aprovado pela Câmara dos Deputadossem que tenha havido a volta do projeto a esta última casa, como prevê a Constituição


3 7

Federal. Outra impugnação se referia ao fato que a Lei Complementar teria sidoinsuficiente ao regulamentar o art. 163 da Constituição, uma vez que supostamenteestaria a regular somente alguns de seus incisos. Sob o argumento deinconstitucionalidade material, foram impugnados diversos dispositivos, entre eles oart. 20, de função crucial no sistema criado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, queestabelece limites de despesas para os Poderes na União, nos Estados e nos Municípios.Como se observa, muitos dos argumentos tinham caráter meramente técnico-jurídico,mas as impugnações materiais, sobretudo no tocante ao art. 20 da Lei, para seremexaminados a fundo, dependiam de exame de dados concretos para que se concluísse sea aplicação da Lei resultaria ou não em inconstitucionalidade.

Em relação ao problema da inconstitucionalidade formal, o Tribunal rejeitou depronto a tese de que os arts. 3º, 5º e 20 poderiam viciar a lei formalmente, uma vez que asemendas efetuadas pelo senado teriam sido meramente redacionais.

Quanto à alegação de que a Lei teria sido insuficiente ao regulamentar o art. 163 daConstituição Federal, a maioria do Tribunal considerou que não há necessidade de queapenas uma lei complementar regule dispositivo constitucional tratando de várias matérias.

No que concerne à constitucionalidade do art. 20 (que trata dos limites por poderes),o Ministro Ilmar Galvão, relator da ação, considerou que a Constituição estabeleceu limitespara os entes da federação e não para os Poderes. Por outro lado, o Min. Nelson Jobimlevantou alguns pontos a fim de rejeitar o pedido de liminar. Para ele, o art. 169, § 4º daConstituição afirma da participação dos poderes na redução dos limites globais por enteda federação (�§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não foremsuficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referidaneste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivadode cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidadeadministrativa objeto da redução de pessoal.�).

Para essa argumentação, foi relevante a utilização de levantamentos de dados eexame da realidade das contas públicas da União, dos Estados e dos Municípios.

O que se ressaltou no julgamento foi que, se não fosse possível repartir os limitesimpostos ao ente, ter-se-ia uma enorme discrepância entres os Poderes, e o Executivoarcaria com todo o ônus. Dessa maneira, o art. 99 da Constituição também serviria paradefender a idéia de que os limites teriam de ser respeitados também pelos poderes dentrode cada ente. Portanto, o art. 99 da Constituição, ao dispor da obrigação de o Judiciáriorespeitar os limites da Lei de Diretrizes Orçamentárias, estaria também afirmando danecessidade de o Judiciário e o Legislativo se restringirem aos limites impostos pela Leide Responsabilidade Fiscal, uma vez que deve a LDO respeitar os limites da dívida glo-bal, preconizado na LRF.

Enfatizou-se, ainda que a Lei de Responsabilidade Fiscal não poderia se tornaruma nova Lei Camata, que impunha responsabilidades somente ao Executivo. A Lei deResponsabilidade Fiscal seria, portanto, um assunto de enorme responsabilidade, sendoimprescindível sua aplicação. Por último, o Min. Nelson Jobim observou que o art. 169não veda a distribuição por poderes. O Supremo Tribunal Federal, concluindo ojulgamento, por maioria de 6 x 5, decidiu não conceder a liminar para afastar o art. 20por vício de inconstitucionalidade, assegurando a manutenção da lógica daqueleinstrumento legal.

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