CONSELL JURÍDIC CONSULTIU DE LA

COMUNITAT VALENCIANA Dictamen 815/2018 Expedient 737/2018

Molt Hble. Senyor: El Ple del Consell Jurídic Consultiu de la

Comunitat Valenciana, en sessió celebrada el

dia 19 de desembre del 2018, sota la Presidència

de la Hble. Sra. Margarita Soler Sánchez, i amb

l’assistència dels senyors i les senyores que al

marge s’expressen va emetre, per unanimitat, el

dictamen següent:

De conformitat amb la comunicació del sotssecretari de la Presidència

de 29 de novembre de 2018 (Registre d’entrada núm. 1338, de 10 de desembre), el Ple del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana ha examinat l’expedient instruït per la Presidència de la Generalitat, sobre el projecte de Decret del Consell pel qual es regula el Pla Normatiu i l’Informe d’Avaluació Normativa de l’Administració de la Generalitat.

Presidenta Hble. Sra. Margarita Soler Sánchez Conselleres i Consellers Il·lmes. Sres. i Il·lms. Srs. Enrique Fliquete Lliso Faustino de Urquía Gómez Asunción Ventura Franch M.ª del Carmen Pérez Cascales Joan Carles Carbonell Mateu Conseller nat Molt Hble. Sr. Francisco Camps Ortíz Secretari General Il·lm. Sr. Joan Tamarit i Palacios

2

I ANTECEDENTS

Únic.- La documentació tramesa que acompanya el Projecte de Decret és la següent:

1.- Informe sobre el resultat del tràmit de consulta prèvia relatiu al

projecte de Decret, que signa el director general de Relacions amb les Corts amb data 1 d’octubre de 2018, en acreditació de la inserció del text a la pàgina web gva.oberta, i de la manca d’aportacions i al·legacions.

2.- Resolució de la mateixa data anterior, del Secretari Autonòmic de

Presidència, per delegació d’atribucions del president de la Generalitat, per la qual s’inicia el procediment d’elaboració del projecte i s’encomana la seua elaboració a la Direcció General de Relacions amb les Corts, i la tramitació a la Sotssecretaria de la Presidència de la Generalitat.

3.- Primer esborrany del text normatiu, en les seues versions en

valencià i castellà, datat el dia 2 d’octubre de 2018. 4.- Informe que sobre la incidència en la competitivitat del projecte

signa el director general de Relacions amb les Corts, també de data 2 d’octubre, informant que no té cap impacte en els objectius estratègics de competitivitat de la Comunitat Valenciana.

5.- Informe d’idèntica data i autoritat que el subscriu, sobre l’impacte

de gènere, valorant l’impacte com a nul, «per no existir desigualtats en relació amb la identitat (sic) d’oportunitats i de tracte entre dones i homes».

6.- Informe justificació de la necessitat i oportunitat de l’aprovació del

projecte de Decret, signat pel director general de Relacions amb les Corts amb data 2 d’octubre.

7.- Memòria Econòmica, també de data 2 d’octubre, mitjançant la qual el director general de Relacions amb les Corts, reduïda a afirmar que «no comporta cap increment de la despesa pública».

8.- Informe de data 5 d’octubre de 2018, del mateix director general,

sobre l’impacte de la norma en la infància, l’adolescència i la família. 9.- Còpia de la publicació en el Diari Oficial de la Generalitat Valenciana

número 8400, de data 10 d’octubre de 2018, del tràmit d’informació pública sobre el projecte de Decret.

3

10.- Documentació que recull les al·legacions formulades al projecte per

part dels sotssecretaris de la Vicepresidència i Conselleria d’Igualtat i Polítiques Inclusives, de la Conselleria de Transparència, Responsabilitat Social, Participació i Cooperació, i de la Conselleria d’Hisenda i Model Econòmic, així com els escrits de la resta de sotssecretaris no formulant-ne.

11.- Informe de Coordinació Informàtica de la Direcció General de

Tecnologies de la Informació i les Comunicacions, de data 4 de novembre, que fonamenta les al·legacions de la Conselleria d’Hisenda i Model Econòmic.

12.- Informe que sobre el resultat d’informació pública subscriu el

director general de Relacions amb les Corts el dia 6 de novembre de 2018, en què fa constar que no s’ha rebut cap al·legació, suggeriment o observació en el termini previst.

13.- Informe que sobre el tràmit d’al·legacions subscriu el director

general de Relacions amb les Corts el 13 de novembre de 2018, justificant l’acceptació de les al·legacions formulades pels diferents departaments del Consell.

14.- Informe de l’Advocacia General de la Generalitat de data 27 de

novembre de 2018, i Informe posterior del director general de Relacions amb les Corts, de 29 de novembre, sobre les consideracions formulades, motivant el fet d’apartar-se del suggeriment formulat, tal i com establix l’apartat 1 de l’article 6 de la Llei 10/2015, de 9 de desembre, de la Generalitat, d’Assistència Jurídica de la Generalitat.

I estant l’expedient en eixe estat, el sotssecretari de la Presidència de la

Generalitat remet còpia de la documentació, annexa a la sol·licitud del nostre dictamen, sense expressió del seu caràcter urgent.

II CONSIDERACIONS

Primera.- Sobre el caràcter de la consulta i l’abast del dictamen La Llei 10/1994, de 19 de desembre, de creació del Consell Jurídic

Consultiu de la Comunitat Valenciana estableix en el seu article 10.4 que resulta preceptiva la consulta a aquesta Institució dels «projectes de reglaments o disposicions de caràcter general que es dicten en execució de lleis i les seues modificacions».

4

El sotssecretari de la Presidència sol·licita la consulta amb caràcter preceptiu, de conformitat amb la redacció de l’article 10 de la Llei 10/1994, ja esmentat, ja que, en realitat, i amb independència de que el projecte de Decret siga conseqüència de la declaració d’inconstitucionalitat dels articles 130 i 132 de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques, la regulació de la planificació i l’avaluació normativa de l’Administració de la Generalitat, pot considerar-se com un desenvolupament de la mateixa Llei 5/1983, de 30 de desembre, del Consell.

Segona.- Procediment d’elaboració del projecte normatiu. En la tramitació del projecte normatiu s’han complit les previsions de

l’article 43 de la Llei 5/1983, i dels articles 52 i següents del Decret 24/2009, de 13 de febrer, del Consell, sobre la forma, l’estructura i el procediment d’elaboració dels projectes normatius de la Generalitat.

Ha estat realitzat el tràmit de consulta prèvia previst en l’article 133 de

la Llei 39/2015, ja citada, així com el tràmit d’audiència incorporat en l’article 43.1.c) de la Llei del Consell. Consta el preceptiu informe d’oportunitat i necessitat, la consulta prèvia a la resta de departaments del Consell, l’informe preceptiu de la Direcció General de Tecnologies de la Informació i les Comunicacions, així com els diversos informes d’impacte, memòria econòmica i informe de l’Advocacia. Sobre les diverses al·legacions, la Direcció General a la qual li ha estat encomanada l’elaboració del projecte ha emés informe motivat sobre l’acceptació o rebuig de les observacions.

No consta informe de la Direcció General de Pressupostos, als efectes

del que disposa l’article 26 de la Llei 1/2015, de 6 de febrer, de la Generalitat, d’Hisenda Pública, del Sector Públic Instrumental i de Subvencions, ja que de la Memòria Econòmica es desprén l’afirmació de l’absència de despesa, i havent-se incorporat una disposició addicional única sobre la incidència pressupostària, en forma de referència expressa a la seua manca, tal i com preveu l’apartat 3 de l’article 26 ja esmentat.

Per tant, ha de considerar-se que el procediment per a la tramitació del

projecte normatiu resulta conforme a les previsions substantives que regulen el procediment d’aprovació de les disposicions de caràcter general.

Tercera.- Objecte i marc normatiu del text projectat. L’objecte del Decret, tal i com resulta justificat en la redacció de

l’informe d’oportunitat i necessitat, és la conseqüència de l’estimació parcial del recurs d’inconstitucionalitat 3628/2016, feta per la Sentència del

5

Tribunal Constitucional 55/2018, que declara que els articles 130 i 132 de la Llei 39/2015, són contraris a l’ordre constitucional de competències per la invasió de les competències que les comunitats autònomes tenen atribuïdes, i resultant que l’article 130 no és aplicable a l’exercici pels governs autonòmics de les iniciatives legislatives, i declarant que l’article 132 és inaplicable a les comunitats autònomes.

La part dispositiva de la sentència és més complexa del que es desprèn

del preàmbul, ja que declara inconstitucionals i nul·les les previsions del paràgraf segon de l’article 6.4 i la menció als consells de Govern o de les conselleries de Govern del paràgraf tercer de l’article 129.4 i l’apartat final de la disposició final primera.

El projecte de Decret, al limitar-se a la regulació del Pla Normatiu i de

l’Informe d’Avaluació Normativa, no dóna resposta a aquesta primera declaració d’inconstitucionalitat, ni a les següents de la part dispositiva de la sentència sobre la declaració de la inconstitucionalitat de tot l’article 129, llevat de l’apartat 4, paràgrafs segon i tercer, i dels articles 130, 132 i 133 de la Llei són contraris a l’orde constitucional de competències de conformitat amb el fonament jurídic 7.b). i que els articles 132 i 133, llevat de l’incís de l’apartat 1, i el primer paràgraf del seu apartat 4, també, en els termes del fonament jurídic 7 c).

Per tant, totes aquelles previsions de la Llei 39/2015 que resulten

inconstitucionals, no resulten regulades de manera alternativa per part del Consell, en l’exercici de les seues competències.

L’òrgan que tramita la iniciativa reglamentària considera el següent: «En conseqüència, per tal de garantir els principis de seguretat jurídica,

transparència i predicibilitat de l'ordenament, ordenar i racionalitzar la producció normativa, aconseguir un marc regulador eficient i procediments més àgils, simplificant legislacions innecessàries, procedix, d'una banda, abordar la regulació de la planificació normativa de l'Administració de la Generalitat, i, d'una altra, en aplicació d'allò que disposa l'article 130.1, paràgraf segon, de la Llei 39/2015, d'1 d'octubre, determinar el contingut, la periodicitat, l’òrgan que l’ha d'aprovar i fer públic i el lloc de publicació de l'Informe d'Avaluació Normativa de l'Administració de la Generalitat».

Tal i com explica l’Informe de l’Advocacia, les disposicions normatives

vigents sobre l’elaboració dels projectes normatius de la Generalitat estaran constituïdes pels articles 127 a 133, en la mesura que contenen normativa bàsica, i amb les precisions sobre el seu abast com a conseqüència de la Sentència del Tribunal Constitucional 55/2018, i pels articles 42 i 43 de la Llei 5/1983.

6

La disposició final primera de la Llei 5/1983, permet per tant que el Consell adopte disposicions reglamentàries d’aplicació i desenvolupament de la Llei, en seu autonòmica, i en exercici de les seues competències, substitutòries de la normativa anterior declarada inaplicable a la Comunitat Autònoma. El Consell, mitjançant el present Decret, decideix l’avaluació normativa de les normes amb rang de llei, com a part de la seua competència per al desenvolupament de la Llei 5/1983.

Qüestió diferenciada és la que afecta el suggeriment que realitza

l’Advocacia sobre la possibilitat que el contingut del projecte s’haguera fet a través de la modificació del Decret 24/2009:

«No hi ha observacions sobre l’articulat i l’estructura del projecte. Això no

obstant, cal indicar que el decret 24/2009 regula amb caràcter general la forma, l’estructura i el procediment d’elaboració dels projectes normatius de la Generalitat. Tant el pla normatiu, com l’avaluació normativa, constituïxen elements que se situen a l’inici i a la fi d’aquest procediment. Hauria de valorar-se per part de l’òrgan proponent si la ubicació més adequada per aquesta matèria, en tant que regulació sobre l’itere procedimental normatiu, hauria de fer-se a través de la modificació de l’esmentat decret 24/2009 afegint-hi les previsions normatives del projecte de decret a què es referix aquest informe, o bé, mitjançant una norma autònoma i independent separada d’aquella norma. Es tracta de valorar el punt d’equilibri entre dos criteris de tècnica normativa que recull l’article 3 del dit decret en els apartats 2 i 3: per una banda la desitjable completesa de les normes i per altra banda, la utilització restrictiva de les disposicions modificatives».

L’informe de la Direcció General de Relacions amb les Corts reconeix la

possibilitat que eixa alternativa haguera estat utilitzada: «Aquesta direcció general comparteix aquesta opinió i prova d'això és que

inicialment va plantejar que la regulació de la planificació i avaluació normatives s'integrara en la Llei del Consell i en el precitat Decret 24/2009, juntament amb altres modificacions i adaptacions la competència de les quals no corresponen a aquest centre directiu. Però el transcurs del temps sense que això s'haja produït i la ferma convicció de la necessitat de la regulació, després de la Sentència del Tribunal Constitucional sobre la Llei 39/2015, i, per tant, la consecució dels objectius que amb aquesta norma s'esperen abastar, han impulsat la tramitació del Projecte de Decret, del Consell, pel qual es regula el Pla Normatiu i l'Informe d'Avaluació Normativa de l'Administració de la Generalitat, i respecte de la qual aquesta direcció general no aprecia cap objecció jurídica que impedesca prosseguir la tramitació autònoma del projecte de decret en els termes proposats».

Res no s’ha d’objectar a eixa decisió de política normativa, tot i que,

potser, el temps transcorregut des de l’aprovació del Decret 24/2009, i la

7

necessitat d’abordar la regulació de determinades matèries, declarades inconstitucionals, podrien haver justificat que el Consell assumira la regulació d’una part de la matèria mitjançant l’exercici de la iniciativa legislativa per a modificar la Llei 5/1983, incorporant aquella regulació que considerara oportuna, i al mateix temps regulant de manera integral el procés del Pla Normatiu i l’Informe d’Avaluació Normativa, com a parts del procediment al qual afecta el Decret 24/2009.

No obstant això, l’opció de tècnica normativa, de limitar la regulació a

aquests dos aspectes, resulta possible i conforme amb l’ordenament jurídic. Quarta.- Estructura de la norma projectada. La norma projectada, sense índex, es composa d’una part expositiva,

una part dispositiva integrada por dos articles; una única disposició addicional («Incidència pressupostària»), i dos disposicions finals (Primera, sobre «Desplegament reglamentari»; i Segona, sobre «Entrada en vigor»).

Cinquena.- Anàlisi del contingut del Decret. A l’article 1. Pla Anual Normatiu de l’Administració de la

Generalitat. La simple comparació entre les dos versions, en valencià i en castellà,

del text del precepte, revela que la versió en valencià resulta molt més correcta des del punt de vista sintàctic de forma que es recomana la següent versió en castellà:

«El Plan Anual Normativo de la Administración de la Generalitat está

constituido por la relación de las iniciativas legislativas (anteproyectos de ley y proyectos de decreto legislativo) y reglamentarias (proyectos de decretos del Consell) que los distintos departamentos del Consell han previsto que se aprueben en cada año natural».

L’article 132 regulava un procés anual de modificació normativa que el

present Decret detalla amb acurada precisió, i que no es limita a l’exigència de l’aprovació d’un pla normatiu que s’ha de publicar, constant el procediment per a la seua elaboració i la manera en què ha de resultar proposat, redactat, aprovat i avaluat el seu compliment.

Tot i això, la redacció del precepte limita l’abast del Pla Normatiu als

projectes de Decret del Consell, quan l’habilitació reglamentària no queda limitada al Consell, i les disposicions de caràcter general, reglamentàries, poden ser aprovades pels titulars dels departaments del Consell. En tot cas, aquesta mateixa opció ha estat elegida en la definició del Pla Anual Normatiu

8

de l’Administració General de l’Estat, que limita el seu abast a la previsió de normes a aprovar pel Consell de Ministres.

La redacció de l’apartat 3 preveu el següent mecanisme d’avaluació del

seguiment i grau de compliment del Pla: «La Presidència de la Generalitat donarà compte al Consell del seguiment

i grau de compliment del Pla Anual Normatiu de l'Administració de la Generalitat, en el mes de gener següent a l'any a què ve referit l'àmbit d'aplicació del pla. En aquest informe es reflectiran així mateix les iniciatives normatives adoptades que no estaven incloses en l'esmentat pla, així com els altres extrems a què es refereix el número 2 del present article».

L’article 12 de la Llei 5/1983 determina que el President dirigeix,

coordina i estableix les directrius generals de l’acció del Consell, coordina el seu programa legislatiu, l’execució dels seus acord, o impartir instruccions, de tal forma que aquesta posició directiva no resulta coherent amb el fet que es pretenga que la Presidència done comptes al Consell sobre el seguiment i compliment del Pla.

El terme «Presidència de la Generalitat» no pot ser equivalent a la

persona titular de la Presidència de la Generalitat, atesa la posició de preeminència política de la persona titular, incompatible amb el fet de donar compte. Per tant, si amb el terme «Presidència de la Generalitat» es vol expressar alguns dels òrgans directius esmentats en l’article 2 del Decret 151/2015, de 18 de setembre, del Consell, pel qual s’aprova el Reglament orgànic i funcional de la Presidència de la Generalitat, la norma hauria de recollir a quin dels òrgans de la Presidència correspon l’emissió de l’Informe.

És per això que seria recomanable una previsió semblant a la del Reial

Decret 286/2017, de 24 de març, pel qual es regulen el Pla Anual Normatiu i l’Informe Anual d’Avaluació Normativa i es crea la Junta de Planificació i Avaluació Normativa, ja que, respecte d’aquesta darrera qüestió, preveu un òrgan col·legiat, de caràcter interdepartamental, adscrit a la Sotssecretaria de la Presidència, amb una composició, competències i funcions concretes.

A l’article 2. Informe d’Avaluació Normativa de l’Administració de

la Generalitat Resultaria recomanable que en la definició de l’Informe se seguira la

definició molt més precisa de l’article 4 del Reial Decret 286/2017, en la qual consta que l’òrgan encarregat de l’Informe, la Junta de Planificació i Avaluació Normativa per a l’Administració General de l’Estat, analitza no només el grau de compliment del Pla Normatiu de l’any anterior, sinó les iniciatives adoptades no inicialment considerades, així com les incloses amb anterioritat que tingueren efectes plurianuals.

9

En el mateix sentit, res no obstaria al fet que l’avaluació normativa

projectara els seus efectes en forma de revisió periòdica de la totalitat de la normativa vigent, i no només de la immediata.

Resultaria aconsellable, a més a més, que els criteris d’avaluació

normativa formaren part d’un informe global en el moment d’adopció de la norma, que incorporara la totalitat d’informes i una anàlisi de l’impacte de la norma, de tal manera que l’avaluació posterior resultara equivalent, en termes de comparació amb la previsió inicial. Així mateix, i tot i que els criteris no conformen un numerus clausus, resultaria aconsellable que en l’anàlisi dels criteris sobre l’aplicació s’incorporara de manera diferenciada l’impacte de la norma per raó de gènere respecte de l’impacte sobre l’adolescència, la família o la infància, i que altres paràmetres, com ara la conflictivitat competencial amb l’Estat o la jurisdiccional, resultaren també contemplats.

III CONCLUSIÓ

Por tot el que s’ha exposat, el Ple del Consell Jurídic Consultiu de la

Comunitat Valenciana considera: Que el Projecte de Decret del Consell pel qual es regula el Pla Normatiu

i l’Informe d’Avaluació Normativa de l’Administració de la Generalitat resulta conforme amb l’ordenament jurídic.

V.M.H., no obstant això, resoldrà allò que considere més encertat. València, 19 de desembre del 2018 EL SECRETARI GENERAL LA PRESIDENTA MOLT HONORABLE SR. PRESIDENT DE LA GENERALITAT.