compreender melhor o relatório macroeconómico
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A cinco meses das eleições legislativas, um Grupo de Trabalho, constituído por um conjunto de economistas maioritariamente independentes, apresenta, a pedido do PS, um estudo macroeconómico que contribuirá para o enquadramento do futuro programa eleitoral socialista, que será divulgado a 6 de Junho.TRANSCRIPT
“UMA DÉCADA PARA PORTUGAL”
COMPREENDER O RELATÓRIO DO
GRUPO DE TRABALHO DOS ECONOMISTAS
APRESENTADO A PEDIDO DO P.S.
A cinco meses das eleições legislativas, um Grupo de Trabalho, constituído por um
conjunto de economistas maioritariamente independentes, apresenta, a pedido do
PS, um estudo macroeconómico que contribuirá para o enquadramento do futuro
programa eleitoral socialista, que será divulgado a 6 de Junho.
O cenário macroeconómico desempenha um papel crucial na definição de políticas
públicas, na medida em que permite balizar as opções dos decisores políticos;
qualquer programa político sério deve assentar num cenário macroeconómico
credível. Este exercício de cenarização, embora comum noutros países (como o
Reino Unido ou os EUA), nunca foi realizado em Portugal. Representa um
importante passo na credibilização da política no nosso país.
Este documento serve de introdução política ao extenso e profundo relatório do
Grupo de Trabalho dos economistas ao P.S., intitulado “Uma Década para Portugal”.
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I. SUMÁRIO EXECUTIVO
1. O relatório faz um diagnóstico da situação atual da economia portuguesa. Partindo
de uma análise dos seus atrasos estruturais e dos avanços feitos nas últimas décadas ao
nível das qualificações e das infra-estruturas, o exercício culmina na crítica da estratégia
seguida pelo atual governo nos últimos anos de ajustamento. Conclui que esta
estratégia destruiu riqueza e emprego e agravou a pobreza e as desigualdades sem
contribuir para nenhuma transformação estrutural da economia que permita ao pais
crescer de forma sustentada no futuro.
2. Face aos problemas diagnosticados, o Grupo de Trabalho defende que as prioridades
governativas na área económica devem ser articuladas em torno de seis eixos:
Novo impulso ao crescimento em bases sólidas (investimento e exportações) e ao
emprego de qualidade;
Investimento na ciência e inovação e transferência de conhecimento para as
empresas;
Proteção dos socialmente mais frágeis e promoção da equidade e da mobilidade
económica e social;
Valorização dos recursos humanos com o contributo de todos;
Melhor Estado, melhores instituições e regulação dos mercados;
Sustentabilidade das finanças públicas.
3. O cenário macroeconómico desempenha um papel crucial na definição de políticas
públicas, na medida em que permite balizar as opções dos decisores políticos; qualquer
programa político sério deve assentar num cenário macroeconómico credível. Este exercício
de cenarização, embora comum noutros países (como o Reino Unidos ou os EUA), nunca
foi realizado em Portugal; representa, por isso, um importante passo em frente na
credibilização da politica.
A partir de cenário de referência elaborado pela Comissão Europeia, o Grupo de Trabalho
desenvolveu um modelo de simulação de politicas que permite analisar cenários
alternativos ao cenário de referencia e avaliar o impacto macroeconómico de medidas
3
propostas, dirigidas a estimular a atividade económica e o emprego sem pôr em causa o
cumprimento dos compromissos orçamentais e os equilíbrios macroeconómicos
fundamentais.
O cenário central final considera o impacto destas medidas sobre o cenário central inicial.
Este cenário, preservando as condições de sustentabilidade da despesa pública, demonstra
a existência de um caminho alternativo ao que tem sido prosseguido e gerador de melhores
resultados orçamentais, económicos e sociais.
4. A estratégia proposta pelo Grupo de Trabalho sugere um conjunto de medidas de
política a adotar ao longo da próxima legislatura (2016-2019) que visam inverter a
conjuntura recessiva e relançar o crescimento, assegurando, simultaneamente, um reforço
da equidade social, a sustentabilidade das finanças públicas e a correção dos fatores
estruturais que têm determinado o baixo crescimento da produtividade e o consequente baixo
crescimento económico, sobretudo desde o início do século – reconhecendo-se que em
alguns casos se trata de medidas cujos efeitos se situam essencialmente no longo prazo e
cujos efeitos positivos nos indicadores económicos apenas serão sensíveis após o termo do
período em análise.
5. As medidas propostas organizam-se em torno de cinco grandes prioridades:
i. Políticas sociais de combate à pobreza e à desigualdade da distribuição do
rendimento, e políticas do mercado de trabalho promotoras da mobilidade social e do
emprego em igualdade de condições.
o O contrato para a equidade laboral;
o Taxa contributiva penalizadora da rotação excessiva de trabalhadores;
o Complemento salarial anual (crédito fiscal/imposto negativo);
o Política social mais equitativa: um sistema de pensões sustentável através de um
compromisso inter-geracional estável e maior eficácia e rigor nas prestações
redistributivas;
o Reposição de mínimos sociais (abono de familia, RSI, CSI).
ii. Uma fiscalidade promotora da criação de emprego e do investimento em capital
humano.
4
o Eliminação gradual da sobretaxa do IRS;
o Compromisso pelo emprego: estímulo à criação de emprego e aumento do
rendimento disponível das famílias;
o Redução dos custos com o cumprimento das responsabilidades fiscais;
o Redução do IVA da restauração;
o Tributação do património imobiliário;
o Imposto sobre heranças de elevado valor.
iii. Um sistema educativo para um mundo globalizado e que dê formação ao longo da
vida ativa.
o Criação de um quadro docente estável nas escolas;
o Aprofundamento das experiências piloto feitas com escolas e no âmbito dos Território
Educativos de Intervenção Prioritária (TEIP) sentido de um combate sério ao
abandono escolar e à retenção;
o Aposta num ensino secundário profissionalizante feito em colaboração estreita entre
as escolas e empresas;
o Reforço do acesso e da empregabilidade no ensino superior;
o Formação ao longo da vida.
iv. Políticas de promoção das competências da Administração Pública, tornando-a
num eixo de crescimento económico.
o Políticas de emprego público: descongelamento das admissões,
rejuvenescimento/contratação de jovens quadros, incentivos à interioridade e
mobilidade;
o Política salarial e de carreiras: Eliminação da redução salarial dos funcionários
públicos em 2 anos através da supressão dos cortes salariais em 40% em 2016 e a
parte remanescente em 2017; a partir de 2018, inicia-se o processo de
descongelamento das carreiras e de limitação das perdas reais de remuneração.
o Maior autonomia e responsabilização dos serviços da Administração Pública;
o Criação de ‘centros de competências’ na Administração Pública
o Descentralização e desconcentração dos serviços da Administração
o Pública;
o Aumento da celeridade, acessibilidade e confiança no recurso à Justiça;
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o Regulação dos mercados, privatizações, defesa do consumidor.
v. Políticas de promoção da competitividade e da internacionalização da economia em
estreita ligação com o sistema de educativo e científico, com um apoio efetivo dos
fundos estruturais e num contexto de concertação social marcada pela negociação
coletiva.
o Aumentar o investimento com execução extraordinária de Fundos Europeus;
o Reforço excecional do crédito fiscal ao investimento (e simplificação);
o Capitalização das empresas e desbloqueamento do financiamento aos bons
o projetos;
o “Pacote de Apoio à Internacionalização”;
o Promoção da reabilitação urbana e requalificação do património histórico;
o Desenvolver a “Ligação universidade-empresa” para um novo patamar de
o inovação;
o Descobrir e acelerar a inovação;
o Reforma da desburocratização para as empresas: menos tempo, pessoas e
o recursos dedicados à burocracia (SIMPLEX).
No fim do relatório, apresenta-se o cenário macroeconómico final que resulta do impacto das
medidas de política económica e social propostas, analisando os efeitos diretos sobre as
variáveis orçamentais, bem como os efeitos indiretos sobre a economia e a maneira como
estes atuam também sobre os agregados orçamentais.
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Por efeito das medidas propostas, e tendo o cenário da Comissão Europeia como cenário
inicial:
- O saldo orçamental previsto para os próximos quatro anos é: 3% do PIB em 2016, 2,5%,
em 2017, 1,7% em 2018, e 1% em 2019. Ou seja, o saldo orçamental previsto para 2019 é
melhor em 0,8% do PIB do que o previsto pela Comissão Europeia para esse ano.
- A dívida pública desceria dos 130,2% do PIB em 2015 para 117,6% do PIB em 2019. Esta
descida é superior à descida estimada pela Comissão Europeia em 3,6 pp do PIB.
- A previsão para o crescimento médio anual do PIB, com as medidas propostas no
Relatorio, é de 2,6% do PIB ao longo dos 4 anos. No cenário da Comissão Europeia, o
crescimento médio anual do PIB é de 1,7%.
- A taxa de desemprego, no cenário apresentado pelo Relatório, seria de 7,4% em 2019,
3,4 pontos percentuais abaixo da prevista pela Comissão Europeia para o mesmo ano.
- O crescimento médio anual do emprego estimado, com as medidas propostas, seria de
1,55%. No cenário da Comissão Europeia o crescimento médio anual é de 0,5%.
- O crescimento médio anual do investimendo estimado, com as medidas propostas, seria
de 6,3%. A Comissão Europeia estima, neste preríodo, um crescimento médio anual de 3,6%.
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II. A IMPORTÂNCIA POLÍTICA DO RELATÓRIO
RESUMO DAS IDEIAS-FORÇA.
1. Este é um exercício inédito em Portugal, essencial para a credibilização e para a
confiança dos cidadãos na acção politica.
2. O exercicio reforça a ideia de que a estratégia de empobrecimento do Governo falhou
(em todos os indicadores: crescimento, desemprego, défice, dívida).
3. O exercício mostra que a estratégia alternativa que o PS sempre defendeu, em que a
consolidação orçamental é feita através do crescimento económico e não da austeridade,
é a única que permite compatibilizar a sustentabilidade das finanças públicas com o
desenvolvimento do pais.
4. Porém, este crescimento económico não cairá do céu: a sua aceleração exige uma nova
política económica, assente numa estratégia integrada que permita ultrapassar os
bloqueios estruturais da economia portuguesa.
5. Esta nova politica económica depende do desenho e da execução de uma estratégia
que responda simultaneamente aos problemas estruturais da economia portuguesa e que
à situação de emergência social e económica em que o pais ainda hoje vive.
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1. Este é um exercício inédito em Portugal, essencial para a credibilização e para a
confiança dos cidadãos na acção politica. O cenário macroeconómico desempenha um
papel crucial na definição de políticas públicas, na medida em que permite balizar as opções
dos decisores políticos; qualquer programa político sério deve assentar num cenário
macroeconómico credível. Este exercício de cenarização, embora comum noutros países
(como o Reino Unidos ou os EUA), nunca foi realizado em Portugal; representa, por isso, um
importante passo em frente na credibilização da politica.
2. O exercicio reforça a ideia de que a estratégia de empobrecimento do Governo
falhou: mesmo beneficiando dos investimentos feitos e da dinâmica de exportações vinda
do passado, ela destruiu riqueza e emprego sem nada construir de forma sustentável, seja
no plano das contas externas – o os desequilíbrios externos do pais foram substituídos pelos
desequilíbrios internos (i.e., pelo desemprego), seja no das contas públicas (a consolidação
feita foi frágil; as instituições internacionais não acreditam que o país atinja um défice inferior
a 3% PIB já em 2015).
A estratégia da austeridade falhou e vai continuar a falhar: o cenário base da Comissão
Europeia projectado para os próximos anos mostra-nos que o seu prolongamento não
permitirá ao pais crescer a um ritmo que lhe permita a cumprir, em simultâneo, as
expectativas que os portugueses depositam na melhoria da sua qualidade de vida, e os
compromissos do país com as gerações futuras e com as instituições internacionais.
3. O exercício mostra que a estratégia alternativa que o PS sempre defendeu, em que
a consolidação orçamental é feita através do crescimento económico e não da
austeridade, é a única que realmente compatível com a sustentabilidade das finanças
públicas e com o desenvolvimento do pais:
(i) existe um outro caminho, uma outra estratégia diferente da do governo que melhor protege
o pais e os portugueses;
(ii) não há consolidação orçamental credível e sustentável sem crescimento económico;
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(iii) essa estratégia de crescimento, que permita uma redistribuição dos seus frutos para a
maioria dos portugueses, é exequível do ponto de vista orçamental e permite ao pais cumprir
os seus compromissos internacionais.
Ou seja, é o crescimento económico – e não a estratégia de empobrecimento que assenta
na compressão dos salários e no esmagamento dos direitos e condições de vida dos
portugueses - que permitirá reforçar a equidade social, aumentar produtividade e o
crescimento a longo prazo e, dessa forma, assegurar a sustentabilidade das finanças
públicas.
4. Porém, este crescimento económico não cairá do céu: a sua aceleração exige uma
nova política económica, assente numa estratégia integrada que permita ultrapassar
os bloqueios estruturais da economia portuguesa. Esta nova política económica, que
representa o fim do ciclo da austeridade, apostará no estímulo à procura interna - através do
estimulo ao investimento privado e da sua coordenação com o recurso ao investimento
público e de iniciativa pública – e no reforço das dinâmicas de inovação e de
internacionalização que permitam recuperar a trajectória de diversificação das nossas
exportações.
5. A execução desta nova política económica não resultará de um conjunto desgarrado
de politicas, mas exige uma estratégia coerente, com o objectivo de responder (i),
primeiro, aos bloqueios estruturais da economia portuguesa e, segundo, (ii) à urgência da
crise que o pais ainda hoje vive.
(i) Sobre aos bloqueios estruturais da economia, o relatório dá especial importância a
estratégias para melhorar a qualidade da formação de jovens e de adultos; para modernizar
a Administração Pública; e para acelerar as dinâmicas de reforço de competitividade e da
inovação, bem como a ligação entre universidades e empresas, que permitam a qualificação
do nosso tecido produtivo e o reforço da internacionalização da nossa economia.
(ii) Sobre a resposta à crise que ainda existe, e que exige uma intervenção urgente, o
relatório, para além propor a reposição de rendimentos cortados pelo governo (via reposição
do salário dos funcionários públicos; fim da sobretaxa sobre o IRS; e recuperação dos
mínimos sociais), defende a necessidade de novos estímulos à procura interna, por exemplo
através da criação de um complemento salarial anual para os mais baixos salários, ou da
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redução da taxa contributiva para a segurança social. Todas estas medidas aumentam o
rendimento disponível dos trabalhadores.
Este estímulo à procura interna como elemento de recuperação rápida da crise deve, ao
mesmo tempo, ser capaz de responder a dois desafios:
(i) por um lado, garantir que não é colocada em causa a sustentabilidade da segurança social.
É por isso que o Relatório propõe acelerar o processo de convergência entre o regime geral
da Segurança Social e a Caixa Geral de Aposentações, e generalizar a condição de recursos
nas prestações não-contributivas e na acção social; e é por isso que defende a diversificação
das fontes de financiamento da Segurança Social. Para tal, propõe que a receita de que o
Estado abdicaria em resultado da descida plaenada do IRC possa ser alocada ao
financiamento da Segurança Social (um “IRC social”); ou a criação de um imposto sobre
grandes heranças, cuja receita tambem ficaria consignada ao fiananciamento do sistema.
(ii) o outro desafio o relatório coloca a acção política é o da luta contra a precariedade laboral.
Sabemos que este traço do mercado de trabalho em Portugal penaliza muito as gerações
mais jovens, com impacto no baixos rendimentos que retiram do trabalho e na intermitância
da sua carreira contributiva. Por isso, hoje, a ambição de um governo não deve ser apenas
a criação de emprego, mas a criação de emprego estável e de qualidade. O Relatório propoe
medidas inovadoras, que vão do incentivo à contratação de trabalhadores a tempo
indeterminado à penalização das empresas que abusam dos contratos a prazo, através da
criação de uma taxa sobre a excessiva rotação de trabalhadores que oneram todos os que,
trabalhadores e empregadores, financiam a segurança social.
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T.S.U. - UM PONTO CRÍTICO QUE TEM DE SER COMPREENDIDO
O Relatório propõe a descida da TSU para os trabalhadores?
Sim. O Relatório propõe a descida gradual da TSU dos trabalhadores (que representa hoje
11% do seu salario) em 4 pontos percentuais. Propõe que essa redução seja feita de forma
gradual, ao ritmo de 1,5 p.p. em 2016, 1,5 p.p. em 2017 e 1 p.p. em 2018. Posteriormente, a
medida deverá ser sujeita a avaliação, propondo-se a reversão gradual revertida à taxa de
0,5 p.p. por ano.
Esta medida representa, na prática, um aumento do salário líquido dos trabalhadores e
constitui um estímulo à economia de cerca de €1050 milhões. Ela não teria impacto direto
nas metas orçamentais inscritas no Pacto de Estabilidade e Crescimento, se enquadrada
como reforma estrutural ao abrigo do Tratado Orçamental.
Esta medida só abrangeria trabalhadores com menos de 60 anos.
O financiamento da medida seria feito através do ajustamento das pensões num valor
actuarialmente neutro para o sistema. Ou seja, as pensões verão refletidas as menores
contribuições realizadas durante o período de aplicação da medida. O cálculo do impacto
desta medida nas pensões varia entre 1,25% e 2,6%, mas só terá esta dimensão nas
pensões a pagar a partir de 2029. As pensões mínimas não serão afetadas por esta medida.
Na prática, os trabalhadores pedem emprestado uma pequena parte da sua pensão futura
para melhorar o seu rendimento no presente, em que muitas famílias se debatem com
problemas de liquidez.
O relatório propõe a descida da TSU para as empresas?
Sim, só para contratos permanentes, para incentivar o emprego estável. A componente da
entidade empregadora seria reduzida, só nestes contratos, de forma gradual até 4 pontos
percentuais - uma redução de 1.5 p.p. em 2016, 1.5 p.p. em 2017 e 1 p.p. em 2018. Após
2018 a redução seria permanente, mas a decisão dependeria da avaliação da eficácia da
medida na criação de emprego estável.
É importante avaliar esta medida de forma integrada com outras propostas, com o objectivo
de (i) a estimular a economia, (ii) combater a precariedade e (iii) diversificar as fontes de
financiamento da Segurança Social. Vejamos:
(i) A redução de 4 p.p. constitui um estímulo à economia de cerca de €850 milhões. Este
valor é a receita perdida directa com a medida, ainda que a perda nunca atinja este valor,
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porque a redução da taxa contributiva produz um estímulo à atividade económica que gera
receitas de contribuição para a segurança social (bem como de impostos e diminuição de
despesas sociais).
(ii) O combate à precariedade que esta medida representa deve ser vista em conjugação
com duas outras medidas propostas neste Relatório: o ‘Contrato para a equidade laboral’
(que propõe a redução do âmbito dos contratos a prazo, e a introdução de um regime
conciliatório de cessação do contrato de trabalho, aplicável apenas aos novos contratos); e
a criação de uma taxa que incidiria sobre as empresas que fazem uma rotação excessiva de
trabalhadores.
(iii) A medida não porá em causa o financiamento da Segurança Social, dado que ela é
compensada pelo alargamento da base de financiamento do sistema, que ficaria com a
receita resultante.
A diversificação das fontes de financiamento da Segurança Social resulta:
(a) da não redução da taxa do IRC prevista na Reforma do Código do IRC (o que, de acordo
com o estimado no documento da Reforma do IRC, corresponde a uma receita que não se
perde que ascende a €240 milhões); na prática, isto corresponde à criação de um “IRC
social”, à semelhança do “IVA social” criado em 1995 (que consignou 1 p.p. da receita de
IVA ao orçamento da Segurança Social);
(b) da reintrodução do imposto sobre heranças de elevado valor (medida também proposta
no Relatório (estimada em €100 milhões).
(c) da taxa que internaliza o custo social de despedimento (medida também proposta neste
Relatório, cuja receita se estima atingir cerca de €100 milhões).
E porque é que o Relatório propõe reduzir a TSU ?
É fundamental combater a precariedade no trabalho.
Esta forma de combater a precariedade é também justa para as empresas, porque está
associada a outra medida: não continuar a reduzir o IRC. A baixa da TSU beneficia todas as
empresas que empregam trabalhadores com contratos permanentes, enquanto a baixa do
IRC beneficia fundamentalmente um número muito menor de empresas, de grande dimensão
e em setores mais rentáveis, muitas vezes protegidos da concorrência.
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PERGUNTAS E RESPOSTAS GERAIS SOBRE O RELATORIO
P: Em que é que a estratégia proposta neste relatório é diferente da seguida pelo
governo?
R: Ao contrário da estratégia seguida até aqui pelo governo, esta proposta:
- faz depender a consolidação orçamental de uma estratégia de crescimento económico, e
não o contrário; a austeridade produz estagnação económica, e esta nao gera finanças
públicas sustentáveis;
- parte de uma ideia de ‘competitividade’ assente na qualificação dos portugueses e na
modernização das suas instituições e das suas empresas, ao contrário da defendida pelo
atual governo, assente na redução de custos e no embaratecimento/empobrecimento do
país;
- respeita a Constituição, em vez de testar os seus limites sistematicamente;
- assume uma política orçamental marcada pela estabilidade, que evite medidas pro-cíclicas
e alterações constantes para corrigir desvios do défice ao longo do ano, e que não veja o
investimento público como uma variável de ajustamento, que pode ser cortada para cumprir
metas de curto prazo;
- garante a qualificação das instituições públicas/Administração Pública, para que, de forma
descentralizada, ela(s) possa(m) encontrar as soluções mais eficientes, com melhor
utilização dos recursos e melhorias da eficácia dos serviços, em vez de a condenar a um
processo de continua degredagação;
P: O relatório usa os dados mais recentes da Comissão Europeia sobre Portugal.
Porém, agora que foi divulgado o Programa de Estabilidade pelo governo, não devem
as comparalões feitas para o período até 2019 ser feita com o documento do
executivo?
R: Não. Ao contrario do que acontece com este relatorio, o problema com o Plano de
Estabilidade apresentado pelo governo reside no facto não conhercemos nem o cenário de
partida, nem o impacto estimado de cada uma das medidas – sendo que em alguns casos
não conhecemos sequer as medidas que o governo pretende executar para atingir as metas
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com que se comprometeu (como no caso da meta de redução na despesa em pensões em
cerca de €600 milhões). Ou seja, o cenário macroeconómico usado pelo governo é menos
transparente e o impacto das medidas que já divulgou é totalmente desconhecido –
precisamente o oposto do que acontece com este Relatório.
P: São estas medidas compatíveis com a sustentabilidade das contas públicas e, em
particular, com o Tratado Orçamental?
R: O Relatório defende que a sustentabilidade das contas públicas e a estabilização do
endividamento são princípios basilares da governação. É necessário um compromisso claro
com uma trajetória de sustentabilidade das contas públicas que garanta a redução do défice
estrutural e permita iniciar uma trajetória descendente do rácio de endividamento. O quase
equilíbrio estrutural das contas públicas e a redução do endividamento são objetivos
assumidos como uma prioridade, independentemente dos condicionalismos externos.
Mas a sustentabilidade orçamental só pode ser avaliada num quadro de médio e longo prazo,
com políticas mais moderadas que criem espaço para que o crescimento económico seja o
principal fator de melhoria das contas públicas. O PS defende uma implementação inteligente
do Tratado Orçamental e é por isso que estáempenhado numa construção activa do área do
euro e das suas regras de funcionamento.
P: O instrumento analítico usado neste Relatório vai continuar a ser disponibilizado?
R: Sim, o intrumento continuará a ser usado para testar o impacto das medidas propostas no
quadro de elaboração do programa eleitoral do Partido Socialista.
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III. DESCRIÇÃO DAS PRINCIPAIS MEDIDAS
PROPOSTAS
Nesta secção ficam de fora áreas muito importantes para a estratégia desenhada no Relatório – como
as relativas à educação, inovação, Administração Pública, etc –, que em muitos casos não têm ainda
calendarização precisa. Na prática, esta lista acaba por se centrar na politica de rendimentos e nas
questões laborais e de financiamento da Segurança Social.
OBJECTIVO:
REPOR RENDIMENTOS
A. MEDIDAS QUE REPÕEM
CORTES FEITOS PELO
ATUAL GOVERNO:
- Eliminação gradual da
sobretaxa sobre o IRS
- Eliminação gradual da
redução remuneratória dos
funcionários públicos
- Reposição dos mínimos
sociais (abono de família,
Complemento Solidário para
Idosos, Rendimento Social de
Inserção)
OBJECTIVO:
RESPONDER À CRISE QUE O
PAÍS AINDA VIVE
B. MEDIDAS QUE
AUMENTAM O RENDIMENTO
DISPONIVEL DAS FAMÍLIAS E
REFORÇAM A EQUIDADE:
- Compromisso de apoio ao
rendimento e redução de
restrições de liquidez das
famílias
- Complemento salarial anual
- Eliminação do quociente
familiar
- Redução do IVA da
restauração para 13%
OBJECTIVO:
RESPONDER A DESAFIOS
ESTRUTURAIS
C. MEDIDAS QUE
COMBATEM A
PRECARIEDADE E
REFORÇAM A
SUSTENTABILIDADE DA
SEGURANÇA SOCIAL:
- Contrato para a equidade
laboral
- Taxa sobre a rotação
excessiva de empregos
- Compromisso para o
emprego estável
- Consignação de novas
receitas ao financiamento da
Segurança Social
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A. MEDIDAS QUE REPÕEM CORTES FEITOS PELO ATUAL GOVERNO
ELIMINAÇÃO DA SOBRETAXA SOBRE O IRS
Enquadramento: O IRS sofreu um forte agravamento em 2013, que se traduziu num
aumento de 38% da receita com o imposto. Atualmente, o IRS representa cerca de 30% das
receitas fiscais do Estado, o que constitui um dos valores mais altos da UE. As famílias da
classe média foram as que mais violentamente foram penaizadas com a redução dos
escalões e o aumento das taxas.
Objectivo: Reduzir a carga do IRS sobre as famílias, fortemente penalizador do fator
trabalho, aumentando a progressividade do imposto.
Proposta: Eliminação da sobretaxa em dois anos: redução de 1,75 p.p. em 2016 e de 1,75
p.p. em 2017.
ELIMINAÇÃO DA REDUÇÃO REMUNERATÓRIA DOS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS
Enquadramento: Nos últimos anos assistiu-se a uma desvalorização, desqualificação e
desestruturação do Estado com reorganizações orgânicas sistemáticas não só entre
diferentes governos constitucionais, mas por vezes durante o mesmo ciclo governativo.
Registou-se também uma forte quebra na motivação dos trabalhadores em funções públicas,
em particular pelas reduções salariais impostas, a que se juntam outros factores (horários
laborais mais rígidos e mais extensos, congelamentos das promoções e progressões na
carreira, reduzidas admissões, suspensão de incentivos ao mérito, sistema de avaliação de
desempenho complexo, burocratizado e sem consequências práticas).
Objectivo: Promover a recuperação de poder de compra, sobretudo daqueles mais afetados
pelos cortes salariais, nomeadamente os trabalhadores mais qualificados da administração.
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Proposta: Eliminação da redução salarial dos funcionários públicos, em vigor desde o
OE2011, em 2 anos através da supressão dos cortes salariais em 40% em 2016 e a parte
remanescente em 2017.
REPOSIÇÃO DOS MÍNIMOS SOCIAIS
Enquadramento: A estratégia de ajustamento seguida pelo governo fez aumentar de forma
intensa a pobreza e as desigualdades. O pais recuou cerca de uma década nesta área, e é
hoje uma urgência inverter a espiral de empobrecimento que afecta muitas famílias, muitas
delas com filhos.
Objectivo: Reforçar o combate à pobreza, em particular a pobreza infantil e juvenil.
Proposta: Repor o enquadramento legal existente antes de 2012 que permitia a cobertura
de um maior número de situações a prestações não contributivas, vocacionadas para apoiar
as família em risco de pobreza (abono de família, rendimento social de inserção (RSI) e
complemento social para idosos (CSI))
Custo das medidas: Abono de família: €40 milhões/ano; RSI: €55 milhões/ano; CSI: €8
mlhões/ano.
B. MEDIDAS QUE AUMENTAM O RENDIMENTO DISPONÍVEL DAS FAMÍLIAS E
REFORÇAM A EQUIDADE
COMPROMISSO DE APOIO AO RENDIMENTO E REDUÇÃO DE RESTRIÇÕES DE
LIQUIDEZ DAS FAMÍLIAS
Enquadramento: O aumento de desemprego, a redução de salários e o aumento de
impostos nos últimos anos colocaram muitas centenas de milhares de famílias em enormes
dificuldades financeiras, ao ponto de muitas famílias não terem dinheiro ara pagarem os
empréstimos aos bancos.
Objectivo: Aumentar o rendimento disponível das famílias. Com esta medida estimula-se a
procura interna provendo liquidez a famílias que trabalham e auferem baixos rendimentos e
que estão privadas do acesso a bens e serviços básicos no contexto de perda de rendimento
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do agregado familiar. Esta medida aumentará a margem de consumo das famílias, gerando
procura e, por essa via, postos de trabalho.
Proposta: Redução da taxa de contribuição para a segurança social nas componentes do
trabalhador. Esta componente é reduzida de forma generalizada num montante até 4 pontos
percentuais. A redução corresponde a 36% da contribuição total dos trabalhadores e será
feita de forma gradual entre 2016 e 2018, ao ritmo de 1,5 p.p. em 2016, 1,5 p.p. em 2017 e
1 p.p. em 2018. Posteriormente, a medida deverá ser sujeita a avaliação, sendo revertida à
taxa de 0,5% por ano se assim for considerado adequado.
A medida seria aplicada apenas a trabalhadores com menos de 60 anos que paguem a taxa
de contribuição para a segurança social igual a 34,75%, a que acresce os trabalhadores
independentes com taxa de contribuição completa.
Custo da medida: Esta medida constitui um estímulo à economia de cerca de €1050 milhões
e não tem impacto direto nas metas orçamentais inscritas no Pacto de Estabilidade e
Crescimento, se enquadrada como reforma estrutural ao abrigo do Tratado Orçamental. O
financiamento da medida é feito através do ajustamento das pensões num valor
actuarialmente neutro para o sistema. Ou seja, as pensões verão refletidas as menores
contribuições realizadas durante o período de aplicação da medida. O cálculo do impacto
desta medida nas pensões varia entre 1,25% e 2,6%, mas só terá esta dimensão nas
pensões a pagar a partir de 2029. As pensões mínimas não serão afetadas por esta medida.
COMPLEMENTO SALARIAL ANUAL
Enquadramento: Em resultado da excessiva rotação de emprego e do aumento do tempo
parcial involuntário, muitos trabalhadores têm um salário anual significativamente inferior ao
correspondente ao salário mínimo. Esta situação dá origem ao fenómeno dos “trabalhadores
pobres”, indivíduos que, apesar de trabalharem ao longo do ano, não conseguem um
rendimento socialmente aceitável.
Objectivo: Reduzir a percentagem de indivíduos que trabalham e cujos rendimentos os
deixam a si e ao seu agregado familiar abaixo da linha de pobreza.
Proposta: A criação de um complemento salarial anual, que constitui um “imposto negativo”,
aplicável a todos os que durante o ano declarem um rendimento do trabalho à Segurança
Social inferior à linha de pobreza. Este complemento salarial é apurado em função do
rendimento e da composição do agregado familiar.
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Ao contrário do subsídio de desemprego, que tem condições de atribuição que excluem
indivíduos com trajetórias mais precárias no mercado de trabalho, o imposto negativo é
atribuído de forma universal. Assim, os indivíduos com rendimento baixos dispõem de um
mecanismo de combate à pobreza, através da promoção do emprego.
Esta medida existe há muitos anos em países como os EUA, o Reino Unido ou a França,
com bastante sucesso no aumento do rendimento dos trabalhadores com mais baixos
salários.
Custo da medida: €350 milhões/ano.
ELIMINAÇÃO DO QUOCIENTE FAMILIAR DO CÓDIGO DO IRS
Enquadramento: O quociente familiar, introduzido na recente reforma do IRS pelo atual
governo, tem uma natureza marcadamente regressiva, ao beneficiar as famílias que, tendo
filhos, mais rendimentos auferem.
Objectivo: Evitar que um filho de uma família com rendimentos elevados beneficie de uma
dedução superior a uma filho de uma família com rendimentos mais baixos.
Proposta: Eliminação do quociente familiar. O quociente familiar será substituído por uma
dedução por cada filho, que não tenha o carácter regressivo da atual formulação; a alteração
será neutra do ponto de vista da receita (proposta já apresentada pelo Partido Socialista na
discussão do OE2015). O apoio às famílias com crianças deve ser feito através do abono de
família e de outros instrumentos de política de promoção da natalidade.
Custo da medida: não há custo acrescido, trata-se apenas uma diferente distribuição da
despesa fiscal já realizada pelo Estado.
REDUÇÃO DO TAXA DO IVA DA RESTAURAÇÃO PARA A TAXA INTERMÉDIA
Enquadramento: A taxa de IVA no sector da restauração sofreu um aumento de 13% para
23% em 2012. Com esta alteração Portugal passou a ter a 3º taxa mais elevada de IVA no
sector restauração de entre os 28 países da UE. Atualmente, apenas três outros países da
Europa Ocidental (UE15) aplicam a taxa normal de IVA ao sector da restauração. Em países
do Sul da Europa, onde o sector da restauração tem maior importância, aplica-se uma taxa
de reduzida de IVA na restauração: em Espanha, França e Itália a taxa é de 10% e na Grécia
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de 13%. O aumento da taxa de IVA em 2012 contribuiu para o encerramento de muitos
estabelecimentos e para a forte contração do emprego. A restauração é sector intensivo em
trabalho, pelo que a recuperação do sector da restauração terá um impacto significativo no
crescimento do emprego, nomeadamente do emprego jovem e de menos qualificação.
Objectivo: Aumentar o rendimento das famílias que usufruem destes serviços (e a sua
procura).
Proposta: Redução do IVA sobre este setor da taxa normal (23%) para a taxa intermédia de
(13%)
Custo da medida: €260 milhões (podendo contudo o custo revelar-se inferior caso a redução
da taxa induza uma redução da evasão do imposto).
C. MEDIDAS QUE COMBATEM A PRECARIEDADE LABORAL E DIVERSIFICAM
AS FONTES DE FINANCIAMENTO DA SEGURANÇA SOCIAL
CONTRATO PARA A EQUIDADE LABORAL
Enquadramento: O recurso generalizado aos contratos a prazo pelas empresas sujeita um
conjunto muito amplo de trabalhadores a uma situação de sistemática precariedade laboral
e rendimentos muito baixos.
Objetivos: Contribuir para a resolução do principal problema das relações laborais em
Portugal: (i) excesso de contratos a prazo, baixa proteção no emprego, baixa taxa de
conversão de contratos a prazo em permanentes; (ii) simplificação contratual e redução da
litigância na cessação da relação laboral.
Proposta: A medida contempla duas alterações à lei do trabalho: (i) a redução do âmbito
dos contratos a prazo, limitando-o a situações de substituição de trabalhadores; (ii) a
introdução de um regime conciliatório de cessação do contrato de trabalho, aplicável aos
novos contratos.
A par da limitação do regime de contrato com termo, propõe-se complementar a atual
legislação de cessação de contratos de trabalho com um novo regime voluntário em que as
empresas podem iniciar um procedimento conciliatório, englobando todos os motivos de
razão económica que tenham posto em causa a sobrevivência do emprego. O procedimento
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conciliatório entre a empresa e o trabalhador é iniciado através da consulta às estruturas
representativas dos trabalhadores. Neste processo conciliatório, as indemnizações por
despedimento são mais elevadas do que as atuais: 18 dias por cada ano de antiguidade nos
primeiros 3 anos e 15 dias por cada ano adicional, com mínimo de 30 dias e um máximo de
15 meses (hoje, as indemnizações são 12 dias por cada ano de antiguidade, com um máximo
de 12 meses).
O trabalhador tem sempre acesso aos tribunais, caso considere que as razões invocadas
sejam desajustadas ou discriminatórias. Nesse caso aplicam-se as atuais regras de
despedimento: indemnizações e possibilidade de reintegração.
PERGUNTAS FREQUENTES.
P: Este novo regime seria aplicado a todos os trabalhadores?
R: Não, o novo regime de contrato de trabalho não seria aplicável aos contratos de trabalho,
com ou sem termo, celebrados antes da sua entrada em vigor, salvo se por acordo as partes
decidirem passar os contratos existentes para o novo regime legal (através de negociação
coletiva). Os contratos assinados no passado não serão alterados sem acordo das partes.
P: A empresa fica com mais poder sobre o trabalhador?
R: Não, porque no novo regime a proteção jurídica existente mantém-se, e a empresa pode
ser alvo de um processo judicial se o despedimento for impugnável à luz da lei atual (note-
se que a generalização dos contratos com termo equivaleu à legalização do despedimento
sem invocação de causa, uma prática explicitamente inconstitucional). Esta alteração
permitirá à parte mais fraca ficar duplamente protegida, através da limitação do âmbito dos
contratos com termo e da combinação da atual proteção jurídica aos contratos permanentes,
com as indemnizações mais elevadas aplicadas na via conciliatória.
TAXA SOBRE A ROTAÇÃO EXCESSIVA DE EMPREGOS (“TAXA SOBRE A
PRECARIEDADE”)
Enquadramento: No mercado de trabalho, existem empresas que abusam dos contratos a
termo e são por isso responsáveis por uma elevada rotatividade dos trabalhadores e pelo
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recurso destes ao subsídio de desemprego, provocando custos ao sistema que não são
pagos por elas.
Objectivo: Obrigar as empresas a internalizar os custos, associando de forma direta as taxas
de contribuição para o financiamento do sistema com as despesas em subsidio de
desemprego pago aos trabalhadores que cada empresa despede.
Proposta: Associar taxas superiores para as empresas com um maior rácio de utilização do
seguro de desemprego. Por exemplo, a taxa social de desemprego máxima seria paga pelas
empresas que apresentassem um rácio de utilização do seguro de desemprego mais elevado
numa média de 3 anos (as empresas “novas”, durante o primeiro ano de atividade, pagariam
a taxa média do sistema. A partir daí, a taxa social de desemprego seria calculada como para
as restantes empresas). Este sistema, pelo incentivo correto que gera junto das empresas,
levaria a uma redução do número de despedimentos. A introdução de um mecanismo deste
tipo penaliza, sob a forma de maiores contribuições para a segurança social, as empresas
com um “número excessivo” de despedimentos com recurso a seguro de desemprego (tendo
por referência um valor de rotação média ajustado a cada um dos setores). As contribuições
refletiriam, assim, os custos com as políticas ativas e passivas do mercado de trabalho que
o Estado suporta com os trabalhadores que se separam involuntariamente das empresas.
Esta é uma prática existente nalguns países, com um efetivo sucesso na redução da rotação
excessiva de trabalhadores, como fator de sustentabilidade da segurança social e de
proteção do rendimento dos trabalhadores quando perdem o emprego.
Receita esperada: €100 milhões/ano.
COMPROMISSO PARA O EMPREGO ESTÁVEL
Enquadramento: Um dos desenvolvimentos mais negativos no mercado de trabalho nas
duas últimas décadas em Portugal foi o aumento significativo da segmentação contratual.
Este problema foi reconhecido há muito tempo em sede de concertação social, e foi objeto
de atenção no “Acordo tripartido para um novo sistema de regulação das relações laborais,
das políticas de emprego e da protecção social em Portugal”, assinado pelo governo do
Partido Socialista em Junho de 2008. Os motivos que, nesse acordo, levaram a incidir no
combate a precariedade e a segmentação contratual reforçaram-se desde então.
Objectivo: O contributo desta medida será o de estimular a oferta e a capacidade das
empresas de contratação dirigida a emprego mais estável.
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Proposta: A proposta retoma a ideia de diferenciar as taxas contributivas a cargo dos
empregadores adotada no Acordo de 2008. No caso das contribuições dos trabalhadores
com contratos permanentes, a componente da entidade empregadora é reduzida de forma
gradual até 4 pontos percentuais - uma redução de 1.5 p.p. em 2016, 1.5 p.p. em 2017 e 1
p.p. em 2018. Após 2018 a redução será permanente, mas a decisão dependerá da avaliação
da eficácia da medida na criação de emprego estável.
Custo da medida: A redução de 4 p.p. constitui um estímulo à economia de cerca de €850
milhões. Esta é a receita perdida directa com a medida – embora nunca a perda de receita
atinja este valor, porque a redução da taxa contributiva produz um estímulo à atividade
económica que gera receitas de contribuição para a segurança social (bem como de
impostos e diminuição de despesas sociais). A medida não porá em causa o financiamento
da Segurança Social, dado que ela é compensada pelo alargamento da base de
financiamento da Segurança Social (ver ponto seguinte).
Estas três medidas de combate à precariedade laboral - o “Contrato para a equidade
laboral”, a taxa sobre a rotação excessiva de empregos e o “Compromisso para o
emprego estável” - devem ser vistas de forma integrada, e a sua implementação
coordenada aumentará a sua eficácia.
CONSIGNAÇÃO DE NOVAS RECEITAS AO FINANCIAMENTO DA SEGURANÇA
SOCIAL
Enquadramento: A perda de receita contributiva pela Segurança Social devido ao enorme
queda do emprego nos últimos anos originou défices no regime previdencial. No futuro, é a
recuperação do emprego que permitirá reforçar a sustentabilidade do sistema, mas é
essencial pensar na diversificação de fontes de financiamento da Segurança Social.
Objectivo: Compensar a receita cessante que resulta da concretização medida
“Compromisso para o emprego estável”.
Proposta: Consignar para o financiamento da Segurança Social a receita que resulta:
(a) da não redução da taxa do IRC prevista na Reforma do Código do IRC (o que, de acordo
com o estimado no documento da Reforma do IRC, corresponde a uma receita que não se
perde que ascende a €240 milhões); na prática, isto corresponde à criação de um “IRC
social”, à semelhança do “IVA social” criado em 1995 (que consignou 1 p.p. da receita de
IVA ao orçamento da Segurança Social);
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(b) da reintrodução imposto sobre heranças de elevado valor (medida também proposta no
Relatório (estimada em €100 milhões). As heranças mais comuns - aquelas em que são
herdeiros o cônjuge ou unido de facto, descendentes e ascendentes – são isentas de imposto
em Portugal, tal como acontece com as doações em vida nas mesmas circunstâncias.
Apenas dois outros países da UE15 não têm imposto sobre heranças (Áustria e Suécia).
O imposto sucessório contribui para uma sociedade mais justa e inclusiva e é
favorável ao crescimento económico e, ao contrário dos outros impostos, o seu
impacto recessivo é limitado. A introdução de um imposto sucessório é
particularmente importante num país que está sujeito a um elevado nível de tributação
sobre o rendimento do trabalho e onde existe uma elevada desigualdade de
rendimentos e de património.
Propõe-se uma taxa marginal de imposto de 28%, idêntica à que é aplicada em IRS
relativamente a rendimentos patrimoniais. Desta taxa marginal resultam, a título
ilustrativo, taxas médias de 14% para heranças no valor de €2 milhões e de 18,6%
para heranças no valor de €3 milhões. Pode, em alternativa, ponderar-se um valor de
isenção mais baixo mas com consideração (para alívio de tributação) do número de
herdeiros. A receita esperada é de €100 milhões/ano.
(c) da taxa que internaliza o custo social de despedimento (medida também proposta neste
Relatório, cuja receita se estima atingir cerca de €100 milhões).
Por fim, a receita fiscal que resulta do impacto das medidas no crescimento económico deve
em parte ser canalizada para o financiamento desta medida. As simulações mostram que o
que é exigido ao Orçamento de Estado para financiamento da Segurança Social em
consequência dela será um valor inferior a €350 milhões (que não compromete a estabilidade
das contas públicas durante a legislatura).
PERGUNTAS FREQUENTES:
P: Esta medida troca a redução pleanada do IRC pela redução da componente da
entidade empregadora da taxa contributiva da segurança social. Qual a justificação?
R: Porque o impacto na atividade económica da redução da taxa contributiva da segurança
social será sempre muito superior ao de uma redução dos impostos sobre o rendimento das
empresas. Este maior impacto dá-se não só porque tem um efeito generalizado - já que é
aplicada a todas as empresas (e não apenas àquelas que registam lucros, como acontece
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no IRC) -, como a redução incide assim mais fortemente sobre empresas que empregam
mais trabalhadores.
P: É justo consignar receita do imposto sucessório e do IRC à Segurança Social?
R: No caso do IRC, o que se propõe fazer é criar um “IRC social”, à semelhança do “IVA
Social” criado em 1995 para financiar a Segurança Social. Está a pedir-se às pessoas
individuais (no caso do imposto sucessório) e às pessoas colectivas (no caso do IRC, que é
pago fundamentalmente por empresas de grande dimensão e em setores mais rentáveis,
muitas vezes protegidos da concorrência) com mais riqueza e/ou rendimentos que
contribuam, em função do princípio constitucional da capacidade contributiva, para a
sustentabilidade da Segurança Social, que necessita de ver as suas fontes de financiamento
alargadas. Há uma redistribuição das empresas maiores e mais lucrativas (que pagam IRC)
para a grande massa das empresas que não geram lucros mas dão emprego estável (e
pagam TSU).
P: Esta redução da taxa de contribuição para a segurança social afeta o processo de
formação das pensões?
R: Não, porque ela é devidamente compensada pela consignação de outros impostos/taxas
e pelo efeito do crescimento económico sobre as receitas fiscais e contributivas. Não há
riscos acrescidos para a sustentabilidade da Segurança Social; pelo contrario, ao serem
criadas fontes de financiamento alternativos aos existentes, alargam-se os mecanismos que
garantem fluxo estável de financiamento do sistema.