COMPRAS PÚBLICAS: DIVERGÊNCIAS DE PREÇOS

PRATICADOS ENTRE OS NÍVEIS DE GOVERNO E O

MERCADO PRIVADO NO ESTADO DO AMAZONAS

JUAREZ PAULO TRIDAPALLI BENILSON BORINELLI

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Painel 54/164 Diagnósticos e propostas em temas críticos das compras públicas

COMPRAS PÚBLICAS: DIVERGÊNCIAS DE PREÇOS PRATICADOS

ENTRE OS NÍVEIS DE GOVERNO E O MERCADO PRIVADO NO ESTADO DO AMAZONAS

Juarez Paulo Tridapalli

Benilson Borinelli

RESUMO

A busca do melhor preço nas compras públicas é uma variável crítica na racionalização do uso dos recursos públicos. O artigo analisa se há divergências de preços pagos pelas três esferas de governo por produtos em relação a valores de

mercado no estado do Amazonas e os prováveis efeitos de fatores críticos relacionados à capacidade administrativa e a aspectos culturais e políticos sobre tais

divergências. A pesquisa é quantitativa e exploratória tem como principais fontes de dados uma base de dados de notas eletrônicas e questionário aplicado a fornecedores do setor púbico no estado do Amazonas. O estudo constata

divergências que variam de 16% a 42% nos preços pagos por municípios, estado e União e que esses resultados estão associados à ocorrência de fatores críticos do

processo de compra no setor público. Palavras-chave: Compras públicas. Divergências de preços. Fatores críticos no

processo de compra pública.

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1 INTRODUÇÃO

No Brasil existe um sentimento geral na sociedade de que o setor público

compra com preços acima do mercado. Em parte, esse sentimento deriva das

constantes denúncias veiculadas na imprensa de superfaturamento em compras

públicas nas diversas instâncias de governo, bem como da persistência de fortes

elementos de uma cultura patrimonialista/clientelista no setor público brasileiro.

Apesar disso, não existem no país pesquisas sistemáticas que dimensionam se há

diferenças de preços e os fatores que podem explicar esse fato.

Compreender melhor a anomalia das compras públicas é extremamente

relevante, dados os expressivos indicadores de desigualdade social e escassez de

recursos públicos para atender enormes demandas, como as de educação, saúde e

infraestrutura. As compras públicas estão entre as maiores fontes de desvios de

dinheiro público, redundando não apenas em questões legais e administrativas, mas

éticas e políticas. A ineficiência do Estado em atender as demandas sociais e

econômicas compromete a credibilidade nas instituições e na democracia, inibindo a

cooperação social necessária à governabilidade e ao exercício da governança.

Situadas neste contexto, as questões que norteiam esta pesquisa são:

existe de fato uma discrepância de preços pagos pelos setores governamentais e o

setor de mercado no estado do Amazonas e, caso confirmado, quais as diferenças

entre os níveis de governo e quais poderiam ser os fatores críticos que as explicam?

O estado do Amazonas é o maior estado brasileiro em área, com 1.57

milhões de km². Com 62 municípios, o seu território concentra a maior reserva

tropical do planeta e uma das maiores bacias hidrográficas. A população do estado

era de 3.483.985 habitantes em 2010, sendo que 51,7% estavam na capital,

Manaus (IBGE 2010). O estado amazonense vem apresentando, nos últimos 8

anos, gastos anuais em torno de R$ 520 milhões com compras públicas de

produtos consumíveis. Esses i tens são medicamentos, material de expediente,

alimentação para merenda escolar, uniformes, material escolar e itens do ativo

permanente. Também contratou, em 2011, serviços de terceiros de alimentação

hospitalar, segurança, administração de presídios, serviços médicos, lavanderia

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hospitalar, entre outros, no valor de R$ 1,9 bilhões. As compras públicas

representam historicamente 30% do orçamento anual do poder executivo estadual,

sendo que 8,8% são contratações para investimentos fixos em infraestrutura.

Adota-se uma abordagem quantitativa, exploratória e transversal para

estudar as questões indicadas. Para verificar o grau de divergência entre os preços

praticados no setor púbico e no mercado privado, utilizamos a base de dados das

Notas Fiscais Eletrônicas [NFe] do estado do Amazonas. Foram pesquisadas 30.000

operações com o setor público através de um sistema de informática desenvolvido

para extrair da base de dados os preços mais praticados, a “moda”, em cada esfera

administrativa de governo (federal, estadual e municipal) e os preços do setor

privado. Num segundo momento, levantam-se os fatores que contribuem para as

divergências apontadas nos preços com a aplicação de questionário a fornecedores

registrados no sistema e-compras do Amazonas.

Avaliar, por meio de banco de dados de notas eletrônicas, diferenciais de

preços entre preço de compra do setor público e privado e os fatores críticos desse

processo implica a possibilidade de inovação e avanços nas formas de gestão e

avaliação das compras públicas, de controle social dos atos dos governos, como

também a formulação de uma agenda para futuras pesquisas na área.

Assim, neste artigo, pretende-se contribuir para uma melhor compreensão

desse fenômeno, apurando, no estado do Amazonas, as divergências de preços no

setor público das esferas administrativas, municipal, estadual e federal em

comparação com os preços praticados pelo mercado no setor privado, e apontando

os fatores críticos que impedem a maior aproximação possível ao preço de mercado.

O estudo constata divergências de preços nos três níveis de governo, sendo a maior

nos municípios e a menor na esfera federal. Também é verificada a associação

entre essas divergências e a ocorrência de fatores críticos relacionados à influência

da capacidade administrativa e de fatores culturais e políticos no processo de

compras públicas.

O texto está estruturado da seguinte forma: revisão da literatura para

apontar quais variáveis contribuem para uma boa compra em termos de preço e

descrição da metodologia utilizada. Em seguida apresentam-se os resultados da

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pesquisa, que apontam qual o real desvio de preços nas várias esferas

administrativas do âmbito do estado do Amazonas, a análise dos resultados da

pesquisa junto aos fornecedores locais e as principais conclusões.

2 REVISÃO DA LITERATURA

Compra é definida como um processo de aquisição de terceiros e

abrange os bens, serviços e contratação de projetos de construção para os

governos implementarem suas políticas públicas. Esse processo alcança atividades

que vão desde a definição das demandas até o final da vida útil dos ativos ou o fim

de um contrato de serviços (GERSHON, 1999). Todo esse ciclo também pode ser

definido como gestão da cadeia de suprimento ou de contratos públicos. Compras

públicas é um tema relevante principalmente pela sua importância econômica. Na

União Europeia [EU], representam cerca de 17% do Produto Interno Bruto [PIB]

(CHONG, SATAROPOLI & BILLON, 2010). No Brasil representam 10% do PIB. Em

2010, o setor público adquiriu bens, contratou serviços e obras no valor de R$ 421

bilhões, distribuídos em 36% para os municípios, 31,8% para os estados e 31,9%

para o governo federal.

Como a gestão da cadeia de suprimento é ampla, este artigo trata de um

componente específico dela, que é o processo de negociação dos preços dentro das

diversas modalidades de licitações. Segundo MacManus (2002), existem diferenças

de significado entre contratos públicos e compra pública. Os contratos públicos ou

gestão da cadeia de suprimento, no sentido amplo, contempla as funções de

planejamento combinado com o de compras, construção de cadastros básicos do

sistema, controle de estoque, tráfego e transporte, recepção e inspeção, operações

de eliminação e outras. Compra é estri tamente definida como os atos para a

aquisição de equipamentos, materiais, insumos e serviços. Pode ser descrita como a

determinação da necessidade e a seleção do fornecedor com um preço justo e

razoável. O desafio da busca do preço justo é fundamental nesse processo. O

melhor preço para o setor público é aquele que se aproxima ao de mercado privado,

considerando o seu poder de compra.

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O processo de compras públicas requer uma longa cadeia de

autorizações internas e de controle e vários contatos com fornecedores, com a

geração de muito papel em declarações e avaliações. Isso inclui etapas detalhadas

de se preparar e decidir sobre o que comprar, determinar a quantidade e os recursos

financeiros, seleção do fornecedor, avaliação do desempenho passado do

fornecedor, preparação do contrato, monitoramento dos serviços até a conclusão do

contrato e assegurar que as mercadorias sejam recebidas em tempo hábil e em bom

estado, de acordo com o padrão de qualidade estabelecido no contrato. O contrato

público pode apresentar fragilidades até a sua fase final.

Existem várias contribuições para compreender o processo de compra e

questões que podem influenciar a definição de preços pagos pelo setor público,

como os tipos de contrato, a teoria dos leilões e o neoinstitucionalismo econômico.

Há dois grandes conjuntos de compras, com dois tipos de contratos nas

duas extremidades de um continuum: estruturado e não estruturado. Nos contratos

estruturados, os processos são altamente automatizados e com identificação precisa

do que se pretende comprar ou contratar. As necessidades de personalização das

compras num volume de demanda elevada e com incertezas potenciais associados

com a oferta podem levar a altos custos de transação para a organização

adquirente, porque cada transação tem de ser submetida à busca de fornecedores,

aprovações, processamento e ordenação, além de não ter referências anteriores. Se

a procura é regular e as especificações do produto não mudam com o tempo, é

possível reduzir os custos de transação através da negociação de um contrato de

longo prazo com um fornecedor ou projetar um processo de aquisição automatizada

dos itens. Exemplos de tais contratos incluem itens de ferramentas, fiações,

materiais de construção, medicamentos, material de expediente etc. Os contratos

não estruturados ocorrem sempre quando há produtos ou serviços que não são

adequados para qualquer nível e a definição de procedimentos automatizados se

torna mais difícil. Esses contratos costumam ter regras amplas de contratação, o que

dá muita liberdade aos usuários para escolherem os fornecedores. Exemplos desta

categoria de contratos incluem equipamentos de escritório e mobiliário, materiais

de construção personalizados, contratos de serviços específicos, entre outros.

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Grande parte das atividades de compra se relaciona com a aquisição de

suprimentos altamente desestruturados, quando poderiam ser estruturadas,

causando perdas de eficiência no processo.

A teoria dos leilões aponta que a quantidade de participantes nos

processos de compras pode contribuir para uma maior disputa e, com isso, para

reduzir os preços (FARIA et al., 2010). Para ter maior número de participantes em

qualquer compra por leilão, é necessário estabelecer fatores que possam contribuir

para a maior atratividade de concorrentes, como medidas para redução do conluio e

competição predatória e outras formas que possam frustrar a força do mercado

(WOLFSTETTER apud FARIA et al., 2010). A teoria dos leilões ainda evidencia que

os vendedores sempre buscarão a melhor eficiência possível em qualquer

negociação, seja ela presencial ou eletrônica. Nas compras públicas, os

compradores devem se contrapor à eficiência perseguida pelos vendedores – busca

de maiores preços por unidade – e frustrar os ganhos desnecessários. Deve o setor

público estimular a eficiência nas transações, bem como a eliminação das

vulnerabilidades.

Conceitos da Teoria Neoinstitucional também podem contribuir para se

entender a lógica das compras públicas. Esta teoria considera que, além dos preços

praticados no mercado dos bens e serviços, também importam os custos de

transação apontados pela Nova Economia Institucional (NEI) (WILLIANSON, 1985).

Neste caso, espera-se que o setor público crie mecanismos para estimular eficiência

nas buscas dos preços de mercado e dos fornecedores na sua própria estrutura

interna de gestão. Se isto não ocorrer, poderão incorporarem-se ineficiências que

podem refletir negativamente na qualidade e quantidade das políticas públicas,

principalmente pela subtração da capacidade de investimento. Outra contribuição

importante da NEI para explicar os fatores que podem conduzir a melhores

resultados das compras públicas é o conceito de racionalidade limitada. Neste

sentido, um vendedor, para ofertar uma proposta, deve ter uma boa qualidade das

informações, sendo assim uma variável chave para as tomadas de decisão e, talvez,

uma das grandes contribuições teóricas da Nova Economia Institucional (FARIA et

al., 2010). Nas licitações, os participantes poderão agir com oportunismo quando

órgãos públicos não especificarem de forma adequada o produto licitado, serviço ou

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obra contratada. Assim, poderão se aproveitar da incompletude para cotar produtos

e serviços de pior qualidade e com preços elevados ou que não atendam às

necessidades do comprador, explorando as fragilidades expostas pelo poder público

(FARIA et al., 2010).

Revisando a literatura nacional e internacional, constata-se que existem

fatores críticos de sucesso que devem ser geridos em qualquer compra, sob risco de

não se conseguir o melhor preço. São estes pressupostos que passaremos a

apresentar e que podem explicar as razões para as divergências nos preços.

Abaixo, apresentam-se alguns fatores, em alto grau inter-relacionados na realidade,

que podem contribuir para distorções nos preços pagos pelo setor público. Esses

fatores foram agrupados aqui em dois conjuntos: capacidade administrativa e fatores

culturais e políticos.

2.1 Fatores relacionados à capacidade administrativa

Em estudo realizado pela Organização para a Cooperação Econômica e

Desenvolvimento Econômico (OCDE) (apud OTHMAN et al., 2010) foi revelado que

em cada fase do processo de adjudicação de contratos públicos temos riscos que

podem levar à ineficiência. Entre eles temos a escolha inadequada do procedimento

de compra e o prazo insuficiente para preparação do processo de compras. A escolha

de fornecedores com informações insuficientes e imposição de interesses estranhos

ao processo podem levar a um direcionamento. Falhas na administração do contrato e

no processo de pagamento, podem favorecer a elevação de preços. O maior risco das

compras públicas está no momento da escolha dos fornecedores. Neste aspecto a

transparência é fundamental, para evitar avaliações tendenciosas estimuladas pela

corrupção. Assim um sistema de compras deve assegurar transparência, adequado

controle interno e boa gestão de riscos (OTHMAN et al., 2010).

A especificação correta do produto ou serviço e o preço de referência

bem apurado são processos críticos em compras públicas. A lei atual não determina

um procedimento específico para a realização de tal investigação de preços de

referência, mas a decisão do TCU afirma que, pelo menos, três propostas devem ser

recolhidas (VIEIRA et al., 2005). Atualmente defendem-se as formas eletrônicas

como as mais eficientes para coletas de preços, bem como para as licitações.

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Outro aspecto importante nas compras públicas é a agilidade na

execução do processo, principalmente no julgamento das reclamações dos licitantes

e dos procedimentos administrativos, pois impactam diretamente no tempo de

duração de cada aquisição. Nesse sentido, Tescarolo (2005) e Hoque (2010)

afirmam que procedimentos complexos promovem e estimulam práticas de

corrupção, causando sobrepreço nas compras.

A busca do preço justo para o setor público deve ser executada dentro de

um sistema de gerenciamento integrado de toda cadeia de suprimento do setor

público (TRIDAPALLI, FERNANDES e MACHADO, 2011). Esse sistema deve ter

funcionalidades fundamentais para realização de processos de compras públicas,

como assinatura digital, agregação de demandas, cadastramento de bens e

serviços, banco de preços e incorporação de princípios como transparência,

competitividade, agilidade e economicidade em todo o processo. Sistemas de

compras eletrônicos centralizados podem contribuir para o compartilhamento de

conhecimento, a economia de escala, a eliminação de barreiras ao comércio e na

facilidade de aceitação das propostas (HUMANN, 2010).

Ainda dentro do contexto da capacidade administrativa, Chong et al.

(2010) apontam a competência técnica e gerencial dos compradores como

relevantes para uma boa negociação. Existem armadilhas nas compras por leilão

que, dependendo das circunstâncias, podem torná-las muito vulneráveis à colusão

e impedir a entrada de outros concorrentes (PORTER e ZONA, 1993;

KLEMPERER, 2002 apud CHONG et al., 2010). Os benefícios dos leilões podem

ser reduzidos se não forem eliminados os fatores que permitem o conluio do

mercado. Se isto não for combatido, podem afastar licitantes, permitindo a

formação de monopólios para manipulação de preços. Nesse sentido, a existência

de um corpo de técnico competente e sistematicamente treinado no uso das

tecnologias disponíveis e no comportamento do mercado é outro fato r crítico para a

maior eficácia das compras públicas.

A informatização do processo de compra permite ganhos de escala, com

a redução de preços. (TRIDAPALLI, 2008) apontam para a necessidade de haver

sistemas centralizados de compras que possibilitem a eliminação de duplicidade dos

procedimentos por parte de fornecedores, contribuindo para a diminuição dos seus

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custos de transação. Outro estudo interessante é o apresentado (TRIDAPALLI,

2008) sobre fatores críticos de sucesso e desafios na implementação de sistemas de

compras eletrônicas na gestão da cadeia de suprimento de empresas privadas em

geral. De acordo com os autores, antes de fazer a transição para e-compras, ou

qualquer outro sistema da cadeia de suprimento, deve-se desenvolver uma sólida

estrutura informatizada e um bom treinamento das pessoas envolvidas, para

suportar a implantação e resistir aos críticos.

Para buscar preços justos tem-se propagado como mais eficientes os

pregões eletrônicos ou presenciais. Esses pregões são na verdade leilões reve rsos.

Embora os leilões sejam os procedimentos prescritos e em franca uti lização para os

contratos públicos, sua eficiência nas negociações ainda é um enigma na literatura

(CHONG et al., 2010). Temos, nesta busca de preços, compras simples e compras

complexas. Existem inúmeros fatores que explicam e contribuem para o ajustamento

de preços entre as partes interessadas. Essa redução ou ajustamento dos preços

pode ser explicada pela teoria dos leilões (FARIA; FERREIRA; SANTOS; SILVEIRA,

2010). Os leilões são mecanismos importantes nos contratos públicos. Na França,

entre 2005 e 2007, os leilões foram utilizados em 70% dos contratos públicos,

enquanto que na Europa, em 2008, eles corresponderam a 82% (PAINEL DO

MERCADO INTERNO, 2009 apud CHONG et al., 2010). Os leilões não são a

panaceia para todos os problemas, principalmente de preços. Existem fatores

críticos que devem ser observados para se ter maior eficácia na busca de melhores

preços de aquisição.

A informatização do processo de compras públicas, contudo, não impede

a possibilidade, muito frequente no Brasil, de corrupção na centralização de grandes

compras. Existem riscos de manipulação em grandes compras por grandes

fornecedores, mesmo utilizando compras eletrônicas. De acordo com Tridapalli

(2008) a efetividade das licitações eletrônicas é inegável, mas ainda permanecem

muitas dúvidas sobre os fatores que contribuem para seu uso efetivo na redução dos

preços de compra. Além dos fatores já apresentados, tem-se ainda a baixa

capacidade técnica e gerencial e o alto custo de equipamentos de tecnologia de

informação e comunicações (TIC) que podem contribuir para diminuição da

eficiência do processo. Para Othman et al., (2010), a grande quantidade de recursos

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alocados aos contratos públicos associada ao excesso de oportunidades de

intervenção humana tende a aumentar o risco de corrupção. Os sistemas

informatizados devem contribuir para eliminar essas falhas, a fim de não contaminar

a credibilidade e diminuir a competitividade. Como o uso de TIC é crítico para os

fornecedores participarem das licitações públicas, limitações técnicas podem afastar

fornecedores importantes do processo.

2.2 Fatores culturais e políticos

Em países como o Brasil, a cultura política patrimonial, fundada na

submissão dos interesses públicos aos interesses privados e de grupos, é um dos

principais fatores a comprometer a efetividade da administração pública. No

processo de compras, a face mais visível dessa cultura apresenta-se na corrupção,

contatos pessoais e favorecimento de interesses externos às compras.

A corrupção é determinante na alteração de preços pagos pelo setor

público. Bashekae Tumutegyereize (2010) identificam os fatores políticos como

relevantes, que estimulam a corrupção. Ao chegar aos cargos eletivos, há

necessidade de recuperação de investimentos de campanhas políticas para a qual

em alguns casos são uti lizadas as compras públicas. Alguns fatores institucionais

podem estimular a corrupção, como a falta da liberdade de imprensa, justiça

inoperante, infiltração de grupos políticos e corporativos na estrutura de gestão

pública. Bashekae Tumutegyereize (2010) constatam que, em governos que não

agem nos melhores interesses da população, políticos corruptos tendem a ter mais

sucesso na apropriação de recursos públicos, principalmente na intermediação da

compra de itens em que é mais fácil cobrar propinas.

Grodeland e Aasland (2011) afirmam que a pouca eficiência nos preços

negociados pode estar no uso excessivo de contatos pessoais. As pessoas ainda

acreditam que podem resolver grande parte dos problemas informalmente em

detrimento de um procedimento formal. Isto ocorre porque não acreditam que seus

problemas possam ser resolvidos formalmente de maneira sistêmica. Também usam

de artifícios informais para fugir dos longos e pesados procedimentos

administrativos. Para uma boa compra, um formalismo eficiente deve prevalecer,

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eliminando os contatos pessoais informais. Deve-se dar uma atenção especial ao

formalismo, principalmente nos instrumentos de recursos contra as decisões de

adjudicação. Para isso requerem-se sistemas ágeis de julgamento desses recursos

(LENNERFORS, 2008).

Fornecedores com interesses externos às compras e outros que procuram

favorecimento podem desvirtuar o interesse público. A boa gestão dos contratos e o

acompanhamento das entregas dos produtos com transparência são fundamentais

na eliminação desses riscos. Fator decisivo nas compras públicas é garantir um bom

funcionamento dos sistemas de gestão, bem como a sua capilaridade aos diversos

tipos de interesses envolvidos, através, por exemplo, do uso intensivo de TIC. Para

os avanços na gestão das compras públicas é fundamental ter uma equipe bem

treinada, incluindo os fornecedores, e atos dos governos que inspirem confiança nos

fornecedores, usuários e cidadão, condições essas necessárias para que se

estabeleça um bom controle social do processo de compras públicas. Os órgãos

fiscalizadores não funcionam bem sem a ajuda da sociedade organizada e a

disseminação de uma cultura democrática e de controle social.

Em síntese, diferenças de preços pagos pelo setor público, seja em

relação aos diferentes níveis de governo, seja em relação aos preços de mercado,

poderiam ser explicados pela incidência, em diferentes graus, dos fatores

apresentados. Assim, por exemplo, ambientes mais politizados, com menor controle

social e transparência, estão mais sujeitos a sistemas mais precários de compras e a

desvios de preços em maior grau. Parece possível se esperar, para a realidade

brasileira, que em âmbito local, devido à maior incidência da combinação de fatores

como uma cultural política patrimonial, baixo controle social, menor escala das

compras, restrições geográficas, restritas condições de estimular a concorrência na

oferta de produtos e serviços, baixa eficiência dos sistemas administrativos de

compras, haja uma probabilidade de se pagar maiores valores pelas compras em

relação aos preços de mercado.

Os fatores apresentados acima, embora não sejam exaustivos,

representam em grande medida os fatores críticos de sucesso na busca de

melhores preços nas compras públicas. Para fins de pesquisa empírica, esses

fatores serão investigados a partir de indicadores de duas variáveis principais:

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capacidade administrativa (competência do quadro técnico, processos e

instrumentos de gestão, estímulo à competição) e a suscetibilidade do sistema de

compras a injunções culturais e políticas, a exemplo da corrupção.

Diante do que foi apresentado na literatura, selecionaram-se alguns

fatores críticos de sucesso mais relevantes para uma negociação de preços para

uso em um questionário respondido por fornecedores que atuam área geográfica do

estado do Amazonas. Os resultados baseados no questionário são apresentados no

tópico 4.

3 METODOLOGIA

Adota-se uma abordagem quantitativa, exploratória e transversal para

estudar as questões indicadas. Procura-se analisar se há divergências de preços e

os fatores que podem ser determinantes na variação de preços praticados nos 600

órgãos públicos das três esferas administrativas que operam dentro da área

geográfica no estado do Amazonas. O levantamento de dados compreendeu dois

principais momentos.

No primeiro, a coleta de dados foi feita com uso de um sistema

informacional especialmente desenvolvido para identificar a divergência de preços

na base de NFes da Secretaria da Fazenda do Amazonas. A base pesquisada

compreende 47 milhões de NFes, com 150 milhões de itens. A analise de preços

ocorreu no grupo de despesas chamadas na classificação contábil de material de

consumo, principalmente nos sub-elementos de despesas mais representativos das

compras públicas, dentre eles: material de expediente, material de limpeza,

combustíveis, gêneros de alimentação, material de manutenção de veículos,

material de uso hospitalar, material elétrico de manutenção, material esportivo,

material odontológico, medicamentos, vestuários, material de cama e mesa para

hospitais, uniformes escolares, material de informática, material para uso da

segurança, gêneros alimentícios para merenda escolar, material escolar, livros para

distribuição nas escolas, material para manutenção de bens moveis, equipamentos

de uso escolar e na saúde.

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Contemplando um intervalo de 10 meses, de janeiro a outubro de 2011,

foram realizadas 3 coletas de preços por mês para cada nível de governo (P1-

Governo Federal, P2 – Governo Estadual, P3- Governos Municipais), totalizando 90

coletas. Optou-se por pesquisas segmentadas, pois cada nível de governo tem um

perfil de compras diferenciado em função das suas especificidades. As coletas em

três decêndios (01 a 10; 11 a 20, 21 a 30) foram necessárias devido ao grande

volume de dados trabalhados. Por limitações do sistema que realizou a captura dos

produtos e os preços e a apuração das comparações, só foi possível realizar

processamentos consistentes de dados para um intervalo máximo de 10 dias.

Em cada coleta foram identificados os 150 produtos mais adquiridos por

cada nível de governo, com código de barras, que representaram, em média, 70%

das compras de cada decêndio. Considerando que o giro dos estoques é muito

baixo no setor público, o total de produtos diferentes pesquisados em 10 meses foi

de mais de 3.500 itens, portanto uma amostra que representa um volume

significativo de compras. Para realizar as comparações entre preços nas diversas

esferas foi utilizada a medida estatística “moda” para extração do preço a ser

comparado em cada uma das três pesquisas mensais realizadas. O preço “moda” é

o preço com maior número de ocorrências no período pesquisado.

O rastreamento dos produtos e seus preços na base eletrônica de dados

de operações com os setores privado e setor público foi pelo número do código de

barras registrado nas NFes, o que permitiu comparar preços, pois o referido código

do produto é comum em todas as operações.

Identificados os 150 produtos mais adquiridos, utilizando-se operações

reais de venda dos materiais de consumo e permanentes para as unidades

administrativas, apurou-se a divergência de preços desses produtos em relação aos

preços do mercado privado no mesmo período. A divergência de preços de cada

mês, portanto, corresponde à média aritmética das divergências apuradas nas três

coletas mensais e a divergência no período completo, à média das divergências

médias de cada mês.

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Após a quantificação das lacunas de preços identificou-se as variáveis

determinantes para essas diferenças à luz dos conceitos apresentados na literatura.

Aplicou-se questionários junto aos fornecedores registrados no sistema e-compras

do governo do Amazonas, que são as empresas que participam das maiores

licitações com poder público dentro da área geográfica do Amazonas nas diversas

formas de licitações. Foram selecionadas 740 empresas cadastradas, que

comercializaram mais de 90% dos produtos no período estudado. O questionário,

composto por 32 perguntas correspondentes a fatores que influenciam na decisão

de fixação dos preços para o setor público, foi enviado por e-mail, sendo que 48

retornaram e foram considerados válidos. Para quantificar a influência das variáveis

determinantes na variação dos preços praticados com o setor público, utilizou-se o

Excell, com destaque para a estatística descritiva.

4 RESULTADOS

Como já apontamos, a primeira pesquisa de campo refere-se à

identi ficação das diferenças de preços praticados nos diversos setores da

economia, ou seja, o setor privado comparado com os setores públicos federal,

estadual e municipal dentro do estado do Amazonas. Avaliando mensalmente as

transações dos 150 produtos mais comercializados no período para cada nível de

governo entre janeiro e outubro de 2011, chegou-se aos dados apresentados na

Tabela 1. Ela demonstra que o segmento que obteve a melhor aproximação de

preços com o setor privado foi o governo federal, as maiores variações foram

identi ficadas na esfera municipal.

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Tabela 1: Variações de preços dos 150 produtos mais comprados por nível de governo quando comparados aos preços praticados no setor privado entre janeiro e outubro 2011.

Meses

2011

Governo Federal Governo Estadual Governos Municipais

P1.1 P1.2 P1.3 Média P2.1 P2.2 P2.3 Media P3.1 P3.2 P3.3 Media

Janeiro 21,7 -11,4 16,8 9,0 14,4 54,8 53,1 40,8 41,6 67,7 53,8 54,4

Fevereiro -8,0 7,7 62,2 20,6 7,0 79,5 56,5 47,7 25,5 145,9 61,4 77,6

Março 45,3 20,0 73,1 46,1 75,2 89,5 53,8 72,8 113,1 100,4 35,0 82,8

Abril 0,0 29,9 15,4 15,1 43,5 0,7 12,9 19,0 98,7 22,8 23,3 48,3

Maio 59,1 -24,3 18,4 17,7 22,2 19,7 20,7 20,8 8,8 81,9 3,0 31,2

Junho -10,7 -5,4 28,2 4,1 20,2 32,1 19,2 23,8 75,6 35,7 13,0 41,4

Julho 31,1 -9,5 37,7 19,8 -1,7 8,8 23,9 10,3 24,3 31,4 3,2 19,6

Agosto 56,1 -0,1 16,8 24,3 30,8 22,2 -3,6 16,5 10,4 68,9 9,9 29,7

Setembro 6,3 3,8 13,1 7,7 24,6 11,6 18,8 18,3 44,2 34,7 16,6 31,8

Outubro 3,6 -7,8 -8,1 -4,1 10,6 -6,1 8,3 4,3 6,5 13,3 4,8 8,2

Média 20,4 0,3 27,3 16,0 24,7 31,3 26,4 27,4 44,9 60,3 22,4 42,5

Fonte: Base de dados Notas Fiscais Eletrônicas – Sefaz/AM

Percebe-se que as unidades do governo federal que operam no âmbito

territorial do estado do Amazonas praticam preços em média 16% acima dos

praticados no setor privado pelos mesmos 150 produtos mais comercializados em

cada período mensal avaliado. Quando as compras foram realizadas pelo governo

estadual, a lacuna média de preços identificada foi de 27,4% e nos municípios do

Amazonas, de 42,5%. Em relação à divergência média da esfera federal, a do

estado é 71.2% superior e a dos municípios, 165%. A melhor situação do setor

federal se verifica também no fato de que em nove das 30 coletas de preços

decendiais, os valores ficaram abaixo do preço de mercado. No estado isso

acontece três vezes; nos municípios, nenhuma. Apenas nestes encontram-se

divergências de preços que ultrapassam 100%.

17

Os dados apontam que existem lacunas de preços nas três esferas

administrativas que operam dentro do Amazonas, mesmo tendo uso intensivo do

pregão eletrônico nas esferas estadual e federal. A literatura aponta que perdas em

compras públicas podem chegar até 40%. (TRIDAPALLI, 2008). Assim pode -se

concluir, com base em operações reais dos produtos avaliados em cada nível de

governo, que as melhores compras, dentro do Amazonas, em termos de preços

quem faz é o governo federal, mas ainda com uma lacuna que pode ser reduzida

ou eliminada.

Os resultados confirmam as evidências apresentadas na literatura, como

Tridapalli (2008), de que os preços de compra do setor público são praticados acima

do setor privado. Também demonstra que as três esferas de governo têm espaço

para ganhos de eficiência nos preços de aquisição, confirmando o que a literatura já

vem aferindo. Isso remete a uma reflexão de que as possibilidades de melhorias na

qualidade dos gastos públicos têm enorme potencial, pois temos ainda outras fases

da cadeia de suprimento que podem ser melhoradas, como a engenharia de

padronização e especificação, gestão de contratos, gestão de estoque, gestão

patrimonial, entre outras. Esta reflexão sempre será necessária quando se busca

novas alternativas para melhoraria das políticas públicas, pois as demandas da

sociedade são cada vez maiores.

Para investigar as possíveis as razões que explicariam as lacunas de

preços, foi realizada uma segunda pesquisa de campo junto aos 740 fornecedores

ativos em 2011, cadastrados no sistema informatizado de compras do estado do

Amazonas (e-compras). Os resultados, extraídos de 48 questionários respondidos

pelos fornecedores, encontram-se consolidados no Quadro 1.

18

Quadro 1: Avaliação dos Fornecedores sobre a Incidência dos Fatores Críticos de Sucesso no Processo de Compras Públicas dos Três Níveis de Governo no Território do Estado do Amazonas.

Variáveis

Nível de governo avaliado

(% respostas positivas)

Federal Estadual Municipal

1. Indicadores Gerais

Melhor nível de governo para vender do ponto de vista do fornecedor

43,75 50,00 6,25

Menor nível de preços das compras públicas em relação

ao setor privado

31,25 62,50 6,25

Governo menos vulnerável à prática de preços acima do mercado

47,92 45,83 6,25

Governo mais confiável para se vender bens e serviços 54,17 41,67 4,16

Média 44,27 50,00 5,73

2. Capacidade Administrativa

2.1 Recursos Humanos

Comissão de licitação mais eficiente 43,75 54,17 2,08

Pregoeiros mais bem treinados 47,92 43,75 8,33

Pessoal mais qualificado 45,83 45,83 8,34

Média 45,83 47,92 6,25

2.2. Processos

Maior agilidade nos processos 60,42 31,25 8,33

Uso da agregação de demandas para ter ganhos de escala

39,58 54,17 6,25

Menor uso de papel nos processos de compras 68,75 20,83 10,42

Simplicidade no cadastro de fornecedores 58,33 31,25 10,42

Gestão mais eficiente dos contratos 37,5 54,17 8,33

Melhor previsibilidade no pagamento 58,33 37,5 4,17

Melhor e mais objetiva especificação dos bens e serviços

que deseja comprar e contratar

33,33 58,33 8,34

Maior rigor no controle das entregas de mercadorias e melhor aferição da qualidade e fiscalização dos serviços

47,92 45,83 6,25

Simplicidade nos processos e melhor qualidade das informações

62,50 35,42 2,08

Julgamento mais imparcial das propostas e maior

agilidade nas respostas aos recursos nas licitações

68,75 29,17 2,08

Média 53,54 39,79 6,67

19

2.3 Instrumentos

Banco de preços referência mais eficiente que impede superfaturamento

43,75 50,00 6,25

Pregão eletrônico mais eficiente 60,42 39,58 0

Sistema informatizado mais eficiente 39,59 58,33 2,08

Maior simplicidade nos procedimentos internos e maior

transparência nas compras

58,33 41,67 0

Publicidade dos processos de compras melhor executada

43,75 54,17 2,08

Média 49,17 48,75 2,08

2.4 Estímulo à competição

Grande participação de fornecedores de outros estados 68,75 27,08 4,17

Maior competição entre fornecedores 60,42 35,42 4,16

Combate o conluio e concorrência predatória e tem melhores políticas de atração dos seus fornecedores

54,17 43,75 2,08

Melhor política de estímulo à participação de pequenos

fornecedores

50,00 43,75 6,25

Média 58,34 37,50 4,17

2.5 Controle

Órgãos de controle interno mais eficientes 58,33 39,58 2,09

Presença e controle da imprensa nas compras e instituições de controle externo

39,58 60,42 0

Menor intervenção da justiça no andamento dos processos de compras

31,25 58,33 10,42

Média 43,05 52,78 4,17

3. Culturais e Políticos

Menor influência de grupos políticos e corporativos

(sindicatos, associações de classe, grupos econômicos)

66,67 25,0 8,33

Menor nível corrupção e influências políticas nas compras

66,70 20,80 12,50

Menor nível de avaliações tendenciosas a favor de determinados fornecedores, principalmente os grandes

62,50 29,17 8,33

Média 65,29 24,99 9,72

Média geral 51,69 42,77 5,53

Fonte: Questionários aplicados entre agosto a dezembro de 2011 junto aos fornecedores registrados

no sistema e-compras do Governo do Amazonas.

20

Quanto ao perfil dos respondentes, 68% dos fornecedores entrevistados

são de médio e grande porte e 30 % de empresas de pequeno porte; 60% operam

com o setor público há menos de 10 anos. Podemos destacar que 53% das

empresas têm seu faturamento focado em vendas para o setor publico, ou seja, são

especializadas neste ramo de negócio.

Os resultados apontam um grande número de questões para discussão e

análise, inclusive algumas aparentes incoerências, as quais exigiriam um maior

aprofundamento do estudo para se chagar a conclusões mais consistentes. Um

dessas questões, por exemplo, é, contrariando a apuração das divergências, a

avaliação dos fornecedores de que o governo estadual adquire produtos por preços

mais próximos do mercado privado do que o governo federal. Embora se pudesse

argumentar que isso ocorra porque, possivelmente, a maior parte dos fornecedores

pesquisados tem como principais clientes os governos estaduais e municipais, ou,

complementarmente, porque boa parte das compras feitas pelos órgãos federais

ocorrem com fornecedores de outros estados; uma resposta mais fundamentada

exigiria uma pesquisa específica. Devido aos limites de espaço e da própria

proposta do estudo, apenas serão comentadas algumas tendências gerais mais

relevantes para discutir a questão central deste artigo.

De um modo geral, os resultados confirmam as tendências apontadas nas

diferenças de preços expostas na Quadro 2. Ou seja, em geral, as diferenças de

preços pagos pelo setor público estão relacionadas aos fatores críticos da

capacidade administrativa e da suscetibilidade à influência de aspectos políticos e

culturais. As médias gerais das esferas federal (51.69%), estadual (42,77%) e local

(5,53%) sugerem que, quanto mais próximo da influência local e regional, maior a

propensão à elevação de preços devido à maior influência de desvio de ordem

política e cultura e pior desempenho administra tivo nos itens avaliados. Estado e

União tendem a ter, no geral, um desempenho aproximado quanto à capacidade

administrativa para gerenciar sistemas de compras de forma mais eficaz. Pode-se

concluir que eles alcançam maiores resultados quando avaliados pelos princípios

gerais frisados pela teoria dos leilões e pelo neoinstitucionalismo.

21

Entretanto, percebe-se uma relativa superioridade da esfera federal nos

processos e instrumentos de compras e, de certa forma coerentemente, melhor

desempenho da esfera federal nos quesitos relacionados ao estímulo à competição

e influência de fatores culturais e políticos. Chama atenção a expressiva diferença

de posicionamento entre as esferas federal e estadual quanto aos itens relacionados

à influência de fatores políticos e culturais no processo de compras públicas. Aqui

fica mais evidente a possibilidade da convivência de uma relativamente alta

capacidade administrativa e de desvios de ordem política que comprometem a

eficiência das compras públicas. Pode-se deduzir também que é na esfera estadual

onde parece haver uma maior tensão entre as lógicas racional e política na

condução do processo decisório das compras, o que, em parte, pode explicar a

divergência de preços constatada entre os níveis estadual e federal.

Quadro 2: Quadro síntese da relação entre Avaliação dos Fornecedores e Média das variações de preços, por nível de governo no Estado do Amazonas

Itens de Avaliação dos Fornecedores

Avaliação Positiva por Nível de Governo

Federal Estadual Municipal

1. Indicadores Gerais 44,27 50 5,73

2. Capacidade Administrativa

2.1 Recursos Humanos 45,83 47,92 6,25

2.2. Processos 53,54 39,79 6,67

2.3 Instrumentos 49,17 48,75 2,08

2.4 Estímulo à competição 58,34 37,5 4,17

2.5 Controle 43,05 52,78 4,17

3. Culturais e Políticos 65,29 24,99 9,72

Média geral 51,69 42,77 5,53

Média das variações de preços de 150 produtos 16 27,4 42,5

Fonte: Dados da pesquisa.

22

Um aspecto apontado pela pesquisa merece especial atenção: a grande

disparidade entre a avaliação do desempenho das esferas federal e estadual, por

um lado, e a municipal, por outro. A de certa forma esperada assimetria, na estrutura

de compras dos municípios em relação a outras esferas de governo no nível

municipal amazonense, a elevada lacuna de 42,5% nos preços quando comparadas

ao setor privado, demonstrada na Tabela 1, pode ser atribuída à ausência das

variáveis que influenciam no bom desempenho das negociações. Primeiramente,

pode-se destacar que a ausência de sistemas informatizados, pouco uso do pregão

eletrônico, pouca eficiência da comissão de licitações, baixa confiabilidade nos

governos municipais, vulnerabilidade à pratica de preços acima do mercado privado

por ausência de preços de referência, baixa competição de fornecedores, pouca

participação de fornecedores de outros estados tem contribuído para a elevação dos

preços das suas compras e contratações.

Em contraste com os resultados para o estado e a União, o contexto

municipal contraria em maior grau os preceitos da teoria dos leilões, na medida em

que reduz a participação de concorrentes e, por decorrência, gera pouco estímulo

para transações de mercado eficientes (FARIA et al., 2010). Na perspectiva do

neoinstitucionalismo, as fragilidades do sistema de compras aumentam a

probabilidade de oportunismos por falhas na especificação dos produtos ou serviços

comprados, contribuindo para cotar produtos e serviços de pior qualidade e com

preços elevados.

Outros fatores devem ser considerados para tentar compreender o pior

desempenho dos municípios no processo de compras públicas. Municípios pobres

com fortes restrições orçamentárias encontram sérios limites para montar sistemas

de compras, dispor de pessoal qualificado e controle social ativo das atividades

governamentais. No Amazonas, o maior estado do país, além da capital, que

concentra 57% da população do estado, apenas um município, Parintins, possuía

mais de 100 mil habitantes e 66% dos municípios tinham menos de 30 mil habitantes

em 2011 (SEPLAN, 2011). Embora tenha evoluído em relação à década de 1990, o

Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) do Amazonas foi de 0,713,

16º lugar entre os estados. Quase 92% dos municípios tinham um IDHM entre

médio-médio (0,600 a 0,699) e médio baixo (0,500 a 0,599). Apenas três municípios

23

possuíam IDHM médio-alto e nenhum, alto (SEPLAN, 2012). Segundo dados do

censo de 2010, o Amazonas tem o quinto maior contingente da população incluída

na faixa de extrema pobreza, com 18,6% da população. Desses, a grande maioria

habita no interior do Estado (IBGE, 2011).

Os municípios, em geral, enfrentam um maior grau de complexidade no

processo de compras, dado que lidam com uma maior diversidade de produtos e

serviços a serem adquiridos e negociados, portanto com um maior número de

especificações e fornecedores, em geral, dispondo de uma baixa capacidade

administrativa quando comparada aos órgãos estaduais e federais. Há ainda a

questão da economia de escala. Embora quando tomados por esfera de governo, a

união, os estados e os municípios gastem montantes similares, as municipalidades,

individualmente, processam um volume menor de produtos e serviços. Esse fato,

somado ao isolamento e à dispersão geográfica dos municípios, atributos marcantes

no caso do Amazonas, pode contribuir decisivamente para a dependência de um

menor número de pequenos fornecedores e intermediários, e de preços superiores

aos de mercado.

Como já foi registrado, a grande disparidade de preços pagos pelos

municípios em relação a outras esferas de governo e ao mercado não se deve

apenas a um problema administrativo, tecnológico, econômico e geográfico.

Municípios, principalmente os pequenos, são mais vulneráveis à ação de estruturas

políticas locais tradicionais, fortemente inclinadas, no Brasil, a uma cultura política

patrimonial e clientelista. As compras públicas destacam-se como um dos elementos

de um conjunto de prebendas que tende a ser utilizado ativamente na manutenção

de redes de clientela e de laços de confiança, que têm como eixo organizador a

privatização dos recursos públicos.

Nos municípios, em especial os menores, há uma maior probabilidade da

ausência de fatores institucionais que podem inibir a corrupção, como a falta da

liberdade de imprensa, justiça inoperante, infiltração de grupos políticos e

corporativos na estrutura de gestão pública. Ou seja, os custos de transação tendem

a ser maiores, pois encontram-se condições mais restritas para resguardar os

princípios da publicidade e da transparência, justa igualdade de concorrência e da

não discriminação de concorrentes (BASHEKA e TUMUTEGYEREIZE, 2010).

24

Também pode-se deduzir que, nos municípios, a maior fragilidade do sistema de

compras tende a estimular a corrupção e o abuso nos preços, na medida em que

permite um excesso de intervenção humana (OTHMAN et al, 2010). Ainda que os

resultados desta pesquisa coincidam com outras investigações e relatos que

apontam as instituições locais como entre as percebidas como as mais corruptas

(AVRITZER, 2011; HAGER, 2010), não há como afirmar o grau de influência dos

fatores elencados acima, ou de outros, nesses resultados.

Tentar compreender as disparidades de preços pagos pelo setor público,

assim, implica considerar um grande número de fatores, que podem estar

combinados de diversas formas em caso concreto e ao longo do tempo. Com base

nos dados levantados e na literatura, só é possível levantar conclusões gerais

devido ao nível de análise escolhido. Isso quer dizer que, embora se possa ter uma

leitura geral de tendências gerais do fenômeno, posições mais objetivas sobre cada

caso devem ser buscadas em investigações com maior profundidade e,

provavelmente, com menor número de unidades.

Dado a maior probabilidade de que seja nos municípios que ocorra a pior

composição de fatores críticos, com uma baixa capacidade administrativa e alta

exposição a fatores políticos e culturais, medidas como as que os vêm obrigando a

terem mais transparência nas contas públicas são importantes. Mas para surtir

resultados expressivos dependem ainda de que os contribuintes possam acessar e

processar as informações. Outras medidas para dotar os municípios de maior

capacidade administrativa e transparência poderiam ser os sistemas de compras

centralizados para compartilhamento de conhecimento e economia de escala na

forma, por exemplo, de consórcios municipais, ou da disponibilização, sem custo,

pelo governo central de um sistema padrão de compras. Os municípios e estados,

então, poderiam ter duas alternativas: desenvolveriam sistemas próprios ou

utilizariam o sistema gratuito oferecido pelo governo central. Esses recursos

poderiam contribuir para eliminar barreiras ao comércio entre as unidades federadas

por meio do uso da TIC e da aceitação das propostas por meio eletrônico

(HUMANN, 2010).

25

Melhorar a capacidade de gestão e reduzir a influência política e a

corrupção do processo de compra pública são tarefas necessárias para se alcançar

preços mais justos, mas é preciso ir além. No Brasil, ainda, boa parte das mudanças

e das coordenadas institucionais do sistema de compras no setor público orienta-se

pelos critérios de desempenho, o combate ao problema crônico da corrupção e o

atendimento da legislação (MARQUES, 2005). As compras públicas representam

10% do PIB do país e, no Amazonas, 30% do orçamento do Poder Executivo, o que

faz do Estado um ator econômico com grande poder sobre as cadeias produtivas

locais e regionais. Novos critérios de desempenho poderiam ser adotados para

aproveitar melhor o potencial econômico, social e ambiental das compras públicas.

A expressiva representatividade econômica e seus importantes impactos

sobre a sociedade pedem que, como enfatiza Marques (2005), se trate as compras

públicas como política pública. É preciso que se avalie sistematicamente sua

eficiência, eficácia e efetividade e não apenas seus aspectos legais. O setor carece

ainda da institucionalização de regras formais e de órgãos de coordenação e

avaliação de todas as etapas das compras governamentais que produzam

informações e sistematicamente proponham políticas, favorecendo dessa forma

também o controle interno, externo e social dos gastos públicos.

A distorção de preços, como expressão da baixa capacidade de gestão e

da corrupção, compromete não apenas a alocação mais eficiente e equânime dos

fundos públicos, mas coloca em questão a própria legitimidade e credibilidade dos

mecanismos democráticos de decisão (FILGUEIRAS, 2011). Portanto, trata-se de

um problema político e é de extrema importância que ele seja enfrentado com

urgência e determinação por toda a sociedade.

26

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Neste artigo buscou-se verificar a existência e quantificar as lacunas nos

preços praticados com o setor público quando comparados com o setor privado e

levantar os fatores que explicariam este fato, considerando a percepção dos

fornecedores do setor público.

A pesquisa, apoiada em dados das transações realizadas por notas

fiscais eletrônicas, aponta que o governo federal tem melhor desempenho nas

negociações de preços através das compras eletrônicas, mas ainda possui uma

lacuna de preços em relação à iniciativa privada de 16%. O pior desempenho é dos

municípios do Amazonas, com uma lacuna de 42,5%. O governo estadual, em

posição intermediária, opera com uma lacuna de preços de 27,4%. O resultado

confirma todos os outros resultados já divulgados e o sentimento geral de que o

setor público paga mais por produtos e serviços. Isso também confirma a tese de

que os pregões eletrônicos não garantem por si só um preço justo, embora possam

promover consideráveis ganhos. Os resultados levam a concluir que as perdas da

cadeia de suprimento podem ser maiores do que em outras pesquisas, entre 10 a

40%, já que só em uma etapa do processo, a negociação de preços, identificam-se

níveis acima de 40%. Em outras etapas, como a gestão dos contratos, gestão do

consumo de bens, padronização e especificação de bens de serviços, podem existir

grandes possibilidades de ganhos que precisam ser consideradas e avaliadas.

Na busca pelas razões que explicam tais disparidades de preços, verifica-

se que as discrepâncias de preços estão fortemente associadas à

ausência/presença de variáveis críticas necessárias à boa negociação de preços em

compras públicas. Existe uma relação muito forte entre o número de variáveis

indicadas na teoria dos leilões e os preços praticados, o que pode levar à conclusão

de que, quanto maior o número de variáveis implementadas, menores serão as

lacunas de preços praticados. Os melhores resultados em negociações de preços

obtidos pelo governo federal podem ser explicados pela presença significativa

dessas variáveis. Embora a capacidade administrativa nos processos de compras

dos governos estadual e federal encontre-se muito próxima, o primeiro indica ser

mais suscetível à influência de fatores culturais e políticos, o que pode explicar em

27

maior grau o valor adicional de preços pago pelo Estado do Amazonas. O baixo

desempenho dos municípios, quanto aos indicadores de capacidade administrativa e

de influência de aspectos culturais e políticos, sugere que outros fatores, além dos

avaliados, podem contribuir para maior diferença de preços pagos pelo setor público

em relação aos preços de mercado. A tendência descendente de crescimento da

disparidade de preços pagos pelo setor público indica que, quanto mais próximo da

influência local e regional, maior a propensão à elevação de preços devido à maior

influência de desvio de ordem política e cultural e pior desempenho administrativo

nos itens avaliados.

O uso de tecnologias e instrumentos de investigação apoiado em banco

de notas fiscais eletrônicas deve ser visto como um avanço para conhecer em maior

profundidade, em maior escala e de forma sistemática como se dá o fenômeno das

compras públicas, suas lacunas e possíveis ações corretivas. Esse recurso amplia

consideravelmente as possibilidades de investigação e de produção de informações

sobre a disparidade dos preços, como a curva ABC das disparidades, a distinção de

produtos e grupos de produtos por faixas de disparidade, a classificação das

disparidades por modalidade de licitação, por fornecedores individuais e por órgão

comprador.

A experiência tem mostrado que as falhas no processo de gestão de

compras públicas estão fortemente associadas a práticas de corrupção e politização

patrimonial na mediação de atividades do setor público. Isso sugere que mais

investimentos na melhoria da gestão das compras estatais, por meio de novas

tecnologias, são necessários, mas não suficientes para garantir mais efetividade dos

gastos públicos. Novas pesquisas poderiam investigar como se dá a convivência de

instrumentos considerados avançados de gestão de compras públicas e práticas de

corrupção, que portas foram fechadas e quais novos recursos criados para o desvio

de recursos públicos.

Sugere-se a repetição desta pesquisa em outros estados e setores

governamentais para dar maior segurança nas afirmativas apontadas. Estudos em

profundidade, com menor número de casos, usando dados qualitativos e

quantitativos, podem contribuir para revelar especificidades de contextos particulares

como o municipal.

28

A literatura já publicada sobre o tema apresenta iniciativas na gestão das

compras públicas que podem produzir bons resultados. Uma atividade crítica para

uma boa gestão das compras públicas no aspecto preços é compor um bom banco

de preços referência, que indique o preço máximo a ser pago nas licitações. Neste

sentido as informações das notas fiscais eletrônicas podem ser um eficiente

instrumento para construção desse banco de preços. A questão fundamental

continua sendo o apoio político à implementação dessas premissas fundamentais

para obtenção de bons resultados. Nesse sentido, o maior grau de informação sobre

os efeitos e impactos negativos dos custos sociais e econômicos da má gestão e

politização das compras públicas e o tratamento das compras públicas como

políticas públicas, conjugados a maior transparência, accountability e controle social

dessas compras, mostram-se condições essenciais à construção de um novo marco

institucional para as compras públicas.

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Press, 1985.

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AUTORIA

Juarez Paulo Tridapalli – Prefeitura Municipal de Manaus-AM.

Endereço eletrônico: jtridapalli100@gmail.com

Benilson Borinelli – PPGA-UEL – Programa de Mestrado em Administração Universidade Estadual de Londrina-Pr.

Endereço eletrônico: bborinelli@hotmail.com