INFORME A LA DISIDENCIA PARCIAL AL DICTAMEN EN MAYORÍA DE LA COMISIÓN BICAMERAL PERMANENTE DEL DIGESTO JURÍDICO ARGENTINO DE FECHA 23 DE JUNIO DE 2015

Sr. Presidente de la Comisión Bicameral Permanente

Del Digesto Jurídico Argentino

Dip. Héctor Daniel Tomas

S. /D.

Vistas las observaciones al Digesto Jurídico Argentino presentadas conforme el artículo

20 de le Ley 26.939 y la recomendaciones efectuadas por la Dirección de Información

parlamentaria conforme el artículo 22 de la referida ley, se adhiere al Dictamen en

Mayoría de esta Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico Argentino con la

disidencia parcial que en adelante se informa.

En primer lugar observamos que, tal como lo indicó la Dirección de Información

Parlamentaria en su Informe de elevación de recomendaciones, durante el período de

presentación de observaciones estipulado por el art. 20 de la ley 26.939 y el art. 14 del

Reglamento interno de esta Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico

Argentino, se recibieron 70 presentaciones conteniendo más de 6000 observaciones

sobre 2300 normas de los diferentes anexos del Digesto, las cuales refieren a

aproximadamente 27 temáticas diferentes.

La mayoría de esas presentaciones (las identificadas desde DJA-17 a DJA-70) fueron

remitidas a los legisladores que integramos esta Comisión Bicameral entre el 8 de abril

y el 28 de mayo del año en curso, mientras que la totalidad de las recomendaciones

formuladas por parte de la Dirección de Información Parlamentaria -de acuerdo a lo

normado por el art. 21 de la Ley 26.939- sobre esas más de 6000 observaciones nos

fueron entregadas a los integrantes de esta Comisión en fecha 9 de junio de 2015, por

lo que ponemos de relieve que a la fecha los legisladores que integramos esta

Comisión Bicameral Permanente y nuestros Asesores no hemos contado con el tiempo

suficiente para hacer la evaluación seria y concienzuda que la materia requiere.

RESPECTO DEL ART. 22 DE LA LEY 26.939

El artículo 22 de la ley 26.939 establece que la resolución de la Comisión Bicameral

Permanente del Digesto Jurídico Argentino que ratifique o rectifique el encuadramiento,

consolidación o vigencia observados, deberá ser aprobada por la mayoría de los

miembros de esa Comisión Bicameral sin necesidad de otro procedimiento ratificatorio

posterior y se dará cuenta de la misma a los miembros de ambas Cámaras.,

Numerosas presentaciones (entre ellas la presentada por la Asociación Argentina de

Estudios Fiscales, identificada como DJA-18; la presentada por el Instituto Argentino de

Estudios Aduaneros, Cámara Argentina de Comercio y Cámara de Exportadores de la

República Argentina, identificada como DJA-19; las presentadas por el Instituto de la

Propiedad Industrial y el Instituto de Derecho Comercial, del Colegio Público de

Abogados, anexos integrantes de la observación identificada como DJA-30) señalan

que el procedimiento de aprobación de la resolución que ratifique o rectifique el

encuadramiento, consolidación o vigencia de normas contenidas en el Digesto Jurídico

Argentino observados, aprobada por la mayoría de los miembros de la Comisión

Bicameral Permanente del Digesto Jurídico Argentino sin necesidad de sin necesidad

de otro procedimiento ratificatorio posterior, carece de respaldo constitucional.

Independientemente de los fundamentos de estas observaciones, consideramos que,

puesto que de la aprobación o rechazo de las observaciones presentadas surgen

modificaciones al texto del Digesto Jurídico consolidado al 31 de marzo de 2013 y

aprobado por ley 26.939, la situación planteada en esas observaciones referidas puede

dar lugar a planteos judiciales. Por ese motivo entendemos que es recomendable

prever un mecanismo ratificatorio por parte del pleno de ambas Cámaras que prevenga

la litigiosidad que varias de las observaciones preanuncian.

NORMAS DE FACTO

Por nuestra parte, consideramos pertinente aceptar parcialmente la observación

presentada por el Centro de Estudios de Ejecución Penal de la Universidad de Buenos

Aires en fecha 9 de septiembre de 2014, identificada como DJA-8, en cuanto entiende

que debe eliminarse del Anexo I de normas vigentes del Digesto Jurídico Argentino el

Reglamento de Contravenciones de la Prefectura, ley 20.404.

De modo similar, debe ser considerada la observación presentada por la Facultad de

Ciencias Jurídicas de la Universidad del Salvador, en fecha 14 de mayo de 2015,

identificada como DJA-66, la cual considera que el Digesto Jurídico Argentino está

viciado de inconstitucionalidad al haberse convalidado en bloque la llamada legislación

“de facto”.

La observación presentada por el Centro de Estudios de Ejecución Penal señala que se

han incorporado al Anexo I del Digesto Jurídico Argentino consolidado al 31 de marzo

de 2013 como leyes de carácter general vigentes todas las normas de facto dictadas

por los presidentes –también de facto- que gobernaran durante las dictaduras

autodenominadas Revolución Argentina y Proceso de Reorganización Nacional y

considera que por aplicación del artículo 36 de la Constitución Nacional esas leyes son

insalvablemente nulas.

A título ejemplificativo, en la mencionada observación se mencionan en forma particular

la Ley Orgánica del Servicio Penitenciario Federal, ley 20.416, del 18 de mayo de 1973;

Ley Nacional de Armas y Explosivos, Ley 20.429, del 21 de mayo de 1973; la Ley

Orgánica de la Policía Federal (Decreto-ley 333/58, del 14 de enero de 1958); y el

Reglamento de Edictos Policiales en el ámbito de la Prefectura Naval Argentina, ley

20.404 del 30 de mayo de 1973.

Con respecto a la presentación del Centro de Estudios de Ejecución Penal identificada

como DJA-8, en sus recomendaciones la Dirección de Información Parlamentaria

considera que no le corresponde expedirse, puesto que establecer la vigencia o no de

las normas de facto es una cuestión política. Sin embargo, en los hechos la Dirección sí

se expide, puesto que recomienda su rechazo y en el informe que elaboró, la

observación detallada integra el Anexo II, entre las observaciones rechazadas.

La Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la

Nación es un órgano de asistencia técnica de esta Comisión Bicameral. Consideramos

que su trabajo fue esencial para la elaboración del Digesto Jurídico y es fundamental

para el ejercicio de las atribuciones de esta Comisión, las cuales se encuentran

detalladas en el artículo 9° de la ley 26.939. Sin embargo, nos vemos en la necesidad

de señalar nuestra discrepancia con el informe de esa Dirección en lo tocante a las

DJA-8 y DJA-66.

Independientemente de los fundamentos vertidos en las presentaciones del Centro de

Estudios de Ejecución Penal y de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad

del Salvador –muchos de los cuales no compartimos-, entendemos que determinar la

vigencia de las normas de facto, lejos de ser una cuestión puramente política es una

cuestión esencialmente jurídica que debe necesariamente ser dilucidada al momento

de consolidar el Digesto Jurídico Argentino. Esta cuestión, por otro lado, está

mencionada expresamente en la Constitución y ha sido objeto de criterios diversos a lo

largo de nuestra historia constitucional y de importantes decisiones de la Corte

Suprema de Justicia de la Nación.

El Alto Tribunal ha establecido que las normas dictadas por gobiernos de facto tienen

una suerte de validez precaria prima facie y, en tal sentido, requieren de la ratificación

expresa o implícita por parte de los órganos de iure competentes para dictar normas.

En el Fallo “Aramayo”, del 14 de febrero de 1984, el Máximo Tribunal estableció “[q]ue

la restitución del orden constitucional en el país requiere que los poderes del Estado

Nacional o de las Provincias, en su caso, ratifiquen o desechen explícita o

implícitamente los actos del gobierno de facto”. En el mismo sentido, en el Fallo

“Dufourq”, del 27 de marzo de 1984, afirmó “[q]ue la validez de las normas y actos

emanados del Poder Ejecutivo de facto está condicionada a que, explícita o

implícitamente, el gobierno constitucionalmente elegido que lo suceda la reconozca

(doctrina Fallos: 196:5; 201:249; 204:345; 208:184; 211:1833; 283:76; 240:96; 243:265;

264:195; 286:62; 287:104; 293:665)”.

En consonancia con ese criterio, de las normas mencionadas en la observación

presentada por el Centro de Estudios de Ejecución Penal, entendemos que las tres

primeras se encuentran vigentes por haber sido implícitamente ratificadas por el

Congreso de la Nación al ser reformadas o actualizadas por leyes dictadas durante

gobiernos de iure.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con el Reglamento de Contravenciones de la

Prefectura, ley 20.404. Consideramos que esa ley, sancionada y promulgada el 18 de

mayo de 1973 por el entonces presidente de facto Alejandro Lanusse (en uso de las

atribuciones conferidas por el artículo 5° del Estatuto de la Revolución Argentina, según

surge del propio texto de la ley) no ha sido ratificada implícita ni explícitamente durante

ningún gobierno de iure posterior.

Por otra parte, debe ponerse de relieve que el mencionado Reglamento –aplicable en

toda la extensión de la jurisdicción nacional a cargo de la Prefectura Naval Argentina,

en los buques mercantes, nacionales y extranjeros, surtos en puertos o aguas

jurisdiccionales argentinas y, en determinados casos, en los buques mercantes de la

matrícula nacional que se encuentren navegando en aguas de la jurisdicción nacional o

mar libre, o en aguas y puertos extranjeros- establece sanciones de hasta treinta (30)

días de arresto.

Es importante recordar que en su OC-6 –entre otras- la Corte Interamericana de

Derechos Humanos claramente estableció que, si bien las restricciones a los derechos

humanos son posibles, estas no pueden ser arbitrarias.

En tal sentido, el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos

estipula que las restricciones al goce y ejercicio de los derechos y libertades

reconocidas en la esa Convención no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que

se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido

establecidas.

La Corte IDH entendió en la OC-6 que las leyes que restrinjan el ejercicio y goce de los

derechos reconocidos en la Convención deben ser leyes en sentido formal, es decir

normas jurídicas de carácter general, ceñidas al bien común, emanadas de los órganos

legislativos constitucionalmente previstos y democráticamente elegidos, y elaboradas

según el procedimiento establecido por las constituciones de cada Estado Parte para la

formación de las leyes.

Por las consideraciones expuestas, rechazar la observación presentada por el Centro

de Estudios de Ejecución Penal, convalidando la vigencia de la ley 20.404, es

convalidar lo peor de la historia de la ruptura institucional de nuestro país. Es volver a la

aplicación de la nefasta doctrina de facto de la antigua Corte Suprema y poner en

vigencia una ley cuyo contenido, además de ser inconstitucional y violatorio de la

Convención Americana sobre Derechos Humanos, mantiene rasgos y contenidos

autoritarios propios de la época en que se emitió.

No tomar en consideración la observación en cuestión, es aplicar sin más la

vergonzosa doctrina de la Corte adicta del gobierno de Menem, borrando de un

plumazo los grandes avances y logros conseguidos en este sentido en los últimos

años.

En efecto, el fallo “Godoy”, del 27 de diciembre de 1990, es uno de los grandes

retrocesos que tuvieron lugar durante esa composición del alto Tribunal. En ese fallo, la

mayoría, conformada por los jueces Levene, Barra, Oyhanarte y Moliné O’Connor,

desoyó el dictamen de la Procuradora Fiscal y se basó en la más aberrante

jurisprudencia de la Corte que en anteriores integraciones a la constituida en 1983,

trataba a las normas de los regímenes autoritarios sobre la base de que su validez

debía ser juzgada como si hubiera emanado del propio Congreso. Con ese fallo,

aquélla Corte causó un profundo daño a la consolidación de la práctica constitucional

argentina.

Debemos tener en cuenta, por otra parte, que ésta es la primera oportunidad en que el

Congreso debería tomar una decisión de esta naturaleza con posterioridad a la reforma

constitucional de 1994.

Allí se incorporó a la Constitución Nacional la llamada “cláusula democrática”, que

enfáticamente establece que los actos emanados de quienes interrumpan por la fuerza

el orden institucional y el sistema democrático son insanablemente nulos.

Mal podríamos considerar hoy válidas y con jerarquía de leyes a normas de esa

naturaleza que no han sido ratificadas por el Congreso antes de que entrara en vigor el

nuevo texto constitucional.

Es nuestro deber, como miembros del Congreso, ajustarnos al texto constitucional y

preservar las competencias del Poder Legislativo para el desempeño de las funciones

que nuestro sistema republicano, representativo y federal le asigna.

No nos parece convincente el argumento de la actual aplicación del cuestionado

Reglamento y los riesgos que generaría su defenestración, ya que en todo caso este

Congreso podría dictar una norma sobre semejante materia sin demoras, con arreglo al

procedimiento constitucional.

Es intolerable que este Congreso le dé una pátina de legalidad a la aplicación por parte

de la Prefectura, por ejemplo en un barrio entero de la Ciudad Autónoma de Buenos

Aires –el de Puerto Madero-, de una norma lesiva de los derechos humanos,

consagrando una diferencia en el tratamiento, en el proceso y en las garantías de los

vecinos según el barrio en que se encuentren, sea que se aplique la retrógrada que hoy

se convalida o el moderno régimen contravencional de la ciudad.

Entendemos entonces que la observación presentada por el Centro de Estudios de

Ejecución Penal debe ser aceptada parcialmente, independientemente de sus

fundamentos, y debe excluirse la ley 20.404 del Anexo I del Digesto Jurídico Argentino

como norma vigente. Asimismo, y para que no se genere un vacío legal, este Congreso

deberá dictar un nuevo Reglamento de Contravenciones Policiales de Prefectura Naval

Argentina, que se ajuste a los estándares democráticos y de respeto a los derechos

humanos que imperan hoy en nuestro país.

Por otra parte, deberá examinarse minuciosamente si las normas dictadas durante los

gobiernos de facto han sido ratificadas explícita o implícitamente, y en función de esto

determinar su vigencia.

Por los motivos expuestos, entendemos que debe aceptarse parcialmente la

Observación presentada por el Centro de Estudios de Ejecución Penal de la Facultad

de Derecho de la Universidad de Buenos Aires en fecha 9 de septiembre de 2014,

identificada como DJA-8.

TRATADOS INTERNACIONALES

En el Digesto Argentino consolidado al 31 de marzo de 2013, aprobado por ley 26.939

y publicado en el Boletín Oficial del 16 junio de 2014, se da una situación cuanto

mínimo confusa con respecto a los Tratados Internacionales, puesto que muchas de las

respectivas leyes aprobatorias han sido incluidas en el Digesto en los tres Anexos que

lo conforman.

En efecto, en el Digesto se han incluido por un lado, en el Anexo I –que contiene las

leyes nacionales de carácter general vigentes, ordenadas por categorías- el texto del

tratado de que se trate, con la referencia a la ley aprobatoria e incorporado en alguna

de las 3 categorías G-Comunitario (tratados de integración), H-Constitucional (tratados

con jerarquía constitucional) y O-Derecho Internacional Público (tratados

internacionales) identificados, cada uno de ellos, por la letra de la categoría

correspondiente y un número arábigo.

A su vez, la mayoría de las leyes aprobatorias de esos tratados están incluidas en el

Anexo II de leyes nacionales de carácter general no vigentes con el mismo criterio de

categorización, por encontrarse cumplido su objeto.

Finalmente, algunos de esos tratados (cuyo texto integra el Anexo I y cuya ley de

aprobación integra el Anexo II), están también incluidos, con referencia a la

correspondiente ley de aprobación, en el Anexo III, el que debería contener la

referencia a las normas aprobadas por organismos supraestatales o

intergubernamentales de integración de los que la Nación sea parte.

Incorporados de este modo en el Digesto Jurídico, no existe certeza sobre la vigencia

de los tratados internacionales, la cual es independiente de la vigencia de las normas

que los aprueban.

Por otro lado, no es claro el criterio tenido en cuenta al seleccionar los tratados de

integración que integran el Anexo III los que, por otra parte, no son las normas

establecidas en el art. 6, inc. c) de la ley 26.939.

Para salvar estos problemas, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto propone

crear un nuevo anexo en el cual se enlistarán todas las normas aprobatorias de los

tratados internacionales, acompañando esa lista de dos salvedades expresas en la

norma que establezca este anexo:

o La primera salvedad es que la inclusión en dicho Anexo no prejuzga en

modo alguno sobre las condiciones de vigencia de los tratados

internacionales aprobados por dichas normas, aspecto que corresponderá

determinar de conformidad con el derecho internacional aplicable,

incluyendo las normas del propio tratado en esa materia.

o La segunda salvedad establecería que dicho Anexo no prejuzga sobre la

existencia de otros tratados distintos de los enlistados, que pueden

encontrarse vigentes y no han sido objeto de una ley aprobatoria específica.

Respecto de los Tratados de Integración que deberían integrar el Anexo III, el

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto entiende que, de acuerdo con la

redacción del art. 6, inc. c) de la Ley 26.939, esos tratados deberían ser los

contenidos en el art. 75, inc. 24, de la Constitución Nacional. No habiéndose

aprobado tratados con posterioridad al año 1994 de acuerdo con la manda

constitucional, ese Ministerio considera que el Anexo III debería quedar vacío.

Por nuestra parte, no acordamos con los criterios propuestos por el Ministerio de

Relaciones Exteriores porque entendemos, con respecto a los tratados internacionales,

que no cumplirían con el objetivo del Digesto de dar certeza jurídica. Con respecto a

las normas que deben integrar el Anexo III del Digesto, entendemos que son otras las

normas que deben integrarlo y no los tratados que se encuentran incorporados

actualmente en ese Anexo.

En concreto, consideramos que la aprobación de un tratado internacional por parte del

Congreso Nacional no hace a la vigencia de ese tratado, por lo que el tratamiento de

las normas aprobatorias y de los tratados internacionales que están vigentes para la

Argentina debe ser diferenciado.

o En tal sentido, acordamos con la recomendación respecto de la incorporación de

un nuevo Anexo de Tratados internacionales pero entendemos que en ese

Anexo debe estar el texto íntegro de todos los tratados internacionales vigentes

para la Argentina, para lo cual el Ministerio de Relaciones Exteriores deberá

facilitar un listado completo de esos tratados.

o No estamos de acuerdo con incorporar la salvedad respecto de que la

incorporación de los tratados al anexo no prejuzga sobre la vigencia del tratado.

Dado que la finalidad del Digesto es dar certeza jurídica, el Ministerio de

Relaciones Exteriores debe informar cuáles son los Tratados internacionales

vigentes para Argentina (independientemente de que no lo estén para alguna de

las contrapartes) y así deben ser incorporados al Anexo.

o Con respecto al Anexo III, no estamos de acuerdo con que deba quedar vacío,

sino que deben incluirse, tal como lo estipula el art. 6º de la ley 26.939, las

normas emanadas de organismos supraestatales o intergubernamentales de

integración de los que la Nación sea parte, que no son los que están

incorporados actualmente al Digesto.

o El artículo 75, inc. 24, de la Constitución Nacional se refiere a la aprobación de

tratados de integración que deleguen competencias y jurisdicción a

organizaciones supraestatales, mientras que lo que establece el art. 6, inc. c), de

la ley 26.939 es la incorporación de las normas emanadas de los Organismos

Supraestatales o intergubernamentales de integración de los que la Nación sea

parte (incluso con anterioridad a la reforma constitucional de 1994) y no las

normas internas emanadas del Congreso Nacional, aprobatorias de tratados de

integración. Entendemos que son dos categorías de normas diferentes y que, tal

como está redactado el art.6 de la ley 26.939, son las emanadas de los

organismos supraestatales las que deben ser incorporadas en el Anexo III del

Digesto (Ejemplo: las Decisiones emanadas del Consejo del Mercado Común).

Sin perjuicio de lo hasta aquí expuesto, entendemos que es recomendable eliminar el

art. 6, inc. c), de la Ley 26.939 o bien modificarlo de modo tal que se exprese que el

Anexo III deberá estar integrado por tratados de integración que deleguen

competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales, aprobados de acuerdo al

art. 75, inc. 24, de la Constitución Nacional. Ello así en virtud de que las propias

normas emanadas de los organismos supraestatales o intergubernamentales de

integración contienen cláusulas que estipulan que aquellas no necesitan ser

incorporadas al ordenamiento jurídico de los Estados Partes por reglamentar aspectos

de la organización o del funcionamiento del organismo en cuestión, por lo que su

inclusión en el ordenamiento jurídico mediante su incorporación al Digesto Jurídico no

parece necesaria.

CONSTITUCION NACIONAL

En el Digesto Jurídico aprobado por ley 26.939 se incorporó, dentro de la categoría H-

Constitucional, la Constitución Nacional.

En consonancia con muchas de las observaciones presentadas, entendemos que la

Constitución Nacional no debe integrar el Digesto Jurídico.

En primer término, porque no está contemplada entre los contenidos determinados en

el art. 6, incs. a), b) y c) de la ley 26.939. En segundo término, porque la Constitución

Nacional tiene jerarquía superior a las demás normas contenidas en ese cuerpo y se

encuentra por fuera del capítulo de formación y sanción de las leyes.

Ahora bien, en el Informe de Elevación elaborado por la Dirección de Información

Parlamentaria se señala que “tampoco sería aconsejable que no exista en el Digesto

referencia alguna al texto constitucional certero y vigente”, por lo que se propone incluir

como vigente la ley 24.430 que ordena la publicación del texto oficial de la Constitución

Nacional, en tanto y en cuanto –entiende esa Dirección- esa ley es la constancia

fidedigna de su contenido preciso.

Por nuestra parte, disentimos con este criterio el cual, entendemos, sería de mala

técnica legislativa.

Entendemos que la ley 24.430, cuya finalidad fue la publicación del texto oficial de la

CN, debe permanecer –como lo está en la actualidad- en el Anexo II de normas

generales no vigentes, por encontrarse indubitablemente cumplido su objeto.

En cambio entendemos que, si se contempla una reforma a la ley 26.939, la

incorporación del texto constitucional podría ser introducido en esa norma en su

artículo 6º, como un primer inciso.

AUTORIDADES DE APLICACIÓN

Informa la Dirección de Información Parlamentaria que, respecto de las autoridades de

aplicación mencionadas en las leyes que integran el Digesto, puede dar lugar a

controversias, ya que en algunos casos de consolidaciones o fusiones, se ha respetado

la autoridad de aplicación mencionada en la norma original y en otros supuestos se ha

efectuado una suerte de interpretación de la ley de ministerios y sus normas

complementarias y modificatorias, determinándose la autoridad de aplicación por la

mera actualización de las carteras ministeriales, sin tener en cuenta que por normas

facultativas, decretos de administración o disposiciones de Jefatura de Gabinete, las

autoridades de aplicación mencionadas en una ley determinada, tal vez, no guarde

relación con la que efectivamente y en la actualidad regula la aplicación de la norma

bajo la figura de autoridad de aplicación.

Señala que a ello se suma el limitante del artículo 17 de la ley del Digesto, que

establece que corresponde al Poder Ejecutivo Nacional la determinación de la

autoridad de aplicación específica de las leyes.

Ante esta situación y a los efectos de no determinar por ley una autoridad de aplicación

distinta a la efectiva, concreta y real, la Dirección de Información Parlamentaria

propone introducir una norma en el texto de la Ley 26.939 que aclare el alcance de las

autoridades de aplicación mencionadas en el Digesto, sin que ello implique la

derogación de las autoridades de aplicación que han sido creadas por una ley

específica. En ese sentido, la norma debe decir que las autoridades mencionadas en

las leyes vigentes que componen el digesto responden a las de las leyes originales o

en su caso, a la de la última modificación expresa, y que en todos los casos será el

Poder Ejecutivo el que determine la autoridad de aplicación efectiva, en base a los

decretos o normas internas vigentes que las hayan determinado o a la constatación

efectiva y concreta sobre cuál es el órgano que ejerce tal función en la actualidad,

dejando a salvo, claro está, que ello no involucra a las autoridades de aplicación

específicas creadas por ley o a las de naturaleza autárquica o interjurisdiccional.

La Dirección entiende que, con la salvedad mencionada, el Congreso no se entromete

en la zona de reserva del Poder Ejecutivo y, a su vez, se dejan a resguardo las

autoridades específicas creadas por ley, en el marco de las facultades y atribuciones

propias del Poder Legislativo.

A este respecto, nos vemos obligados a reiterar lo ya expresado en otras

oportunidades. Desde el bloque de la UCR entendemos que si el Congreso crea una

autoridad de aplicación no viola la esfera de reserva de la Administración. No

estábamos de acuerdo con esta idea de una esfera de reserva de la administración

cuando la ley establece la autoridad de aplicación, ya que la propia norma puede

regular tal cuestión, como lo hace la Ley de Ministerios.

Entendemos que si el Congreso define la autoridad de aplicación, puede regular la

cuestión. El artículo 17 de la ley 26.939 que señala que le corresponde al Poder

Ejecutivo determinar la autoridad de aplicación específica de las leyes restringe las

atribuciones del Congreso, en tanto da por sentado que se trata de una función

reglamentaria del Poder Ejecutivo, basado en el artículo 99, inc. 2, de la Constitución

Nacional. Muchas veces la creación de una autoridad de aplicación específica tiene

que ver con el objeto mismo de la norma, es decir que no se trata de algunos de los

detalles de aplicación de una ley que pueden estar sujetos a reglamentación. Si bien se

puede entender que existan motivos para que el Poder Ejecutivo decida señalar algún

ministerio en cuya órbita sería más adecuado por la materia que se ubique la autoridad

de aplicación, esto no es óbice para que el Congreso pueda fijar en determinados

proyectos la autoridad de aplicación que considere adecuada para alcanzar los fines

propuestos por la ley en debate. En definitiva, en materia legislativa el Poder Ejecutivo

tiene en todo caso un ámbito de actuación secundario, a diferencia del Poder

Legislativo.

En este sentido, la presentación formulada por la Facultad de Ciencias Jurídicas de la

Universidad del Salvador, identificada como DJA-66, observa que existe, en la ley

26.939, un vicio contenido en el articulo 17, puesto que éste contiene una delegación

legislativa que, como principio general, está prohibida excepto cuando se cumplen las

condiciones establecidas en el artículo 76 de la Constitución Nacional.

LEYES CONVENIO – PACTOS FISCALES

La Comisión Federal de Impuestos presentó una observación referida a las Leyes

convenio entre el Gobierno Federal y las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos

Aires (CABA), que regulan los regímenes general y/o especiales de coparticipación

federal. Asimismo, se incluyen las leyes nacionales ratificatorias del texto original o de

sus modificaciones de acuerdos o pactos fiscales entre el Gobierno Federal y las

Provincias y la Ciudad de Buenos Aires, las que requieren de las adhesiones o

ratificaciones de las Legislaturas locales.

Respecto de esas normas señalan que, conforme la doctrina de la Corte Suprema de

Justicia de la Nación, ambas categorías integran el orden jurídico federal y el local,

comprendiendo lo que se ha denominado “derecho intrafederal” o “derecho federal

interjurisdiccional”.

En tal sentido, entiende esa Comisión que esas normas, como manifestación de actos

legislativos complejos, revisten una categoría diferente a las demás normas nacionales

de carácter general y constituyen una fuente de derecho distinta en su naturaleza

jurídica, integrando al mismo tiempo el orden jurídico local (por la necesidad de

ratificación o adhesión por parte de las Provincias y de la CABA).

En consecuencia, esa Comisión propone la inclusión, en el art. 6° de la ley 26.939, de

la categoría “derecho intrafederal” o “derecho federal interjurisdiccional” o “derecho de

las relaciones fiscales federales”.

Respecto de la ubicación actual dentro de la rama L- Impositivo de las leyes convenio

y las que ratifican acuerdos o pactos fiscales entre el Gobierno Federal y las Provincias

y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se señala que estas normas no pueden ser

calificadas como “leyes tributarias” o “impositivas” desde que no existe una relación

jurídica tributaria entre los fiscos análoga a la que se establece entre cada uno de ellos

y el contribuyente, constituyendo por el contrario una relación jurídica

intergubernamental típica de los sujetos formales que integran la estructura formal

constitucional de nuestro estado federal.

La Dirección de Información Parlamentaria, en su informe detallado, propone aceptar

esta modificación, postura con la que acordamos.

La Comisión Federal de Impuestos también observa que en todas las leyes convenio

que regulan los regímenes general y especiales de coparticipación federal, a saber:

23.548; 23.966; 15.336 y 24.065 y 24.464 se ha efectuado una consolidación con leyes

nacionales y decretos reglamentarios que no solamente no respeta la preceptiva

constitucional -en cuanto a que las mismas no pueden ser modificadas

unilateralmente-, sino que tampoco tiene en cuenta lo establecido en la propia ley

26.939 al precisar que el procedimiento de consolidación "importa la refundición en un

solo texto legal de normas análogas sobre una misma materia" (artículo 14, inciso c)) y

que "No podrán introducirse modificaciones que alteren el espíritu de las leyes "

(Artículo 15).

Del mismo modo, respecto de las Leyes ratificatorias de Acuerdos y Pactos Fiscales

reiteran lo señalado con relación a las leyes convenio: no pueden consolidarse con

otras leyes nacionales o decretos de cualquier naturaleza ya que su modificación total o

parcial solo puede efectuarse por el mismo procedimiento que les diese origen:

acuerdos y/o pactos con las respectivas ratificaciones de los fiscos firmantes.

Por eso, la Comisión Federal de Impuestos propone la rectificación de los textos del

DJA correspondientes a las leyes convenio 23.548 -por una parte- y 23.966,15.336,

24.065 y 24.464, en lo pertinente, manteniendo el original de los mismos conforme han

convenido el Gobierno Federal y las Provincias y la CABA al sancionarlas y aprobarlas

mediante su adhesión.

La Dirección de Información Parlamentaria manifiesta que, si bien no deben ser

consolidadas, no acuerda con la afirmación de que al hacerlo se requiera de la mayoría

especial del artíclo 75, inc. 3, de la CN, ya que no se están dictando nuevas leyes que

fijen alícuotas o porcentajes de coparticipación distintas a las vigentes, sino que se

trata del mero reordenamiento de normas existentes sin alterar su espíritu normativo

(conforme lo normado por el art. 15 de la 26.939).

Al respecto, en la misma presentación, la Comisión Federal de Impuestos manifiesta

que tanto la consolidación como la ordenación que contiene el DJA (de acuerdo con lo

normado por el art. 14 de la ley de digesto) constituyen verdaderos actos legislativos y

no meramente ordenatorios de las normas abarcadas, punto con el que coincidimos.

EDUCACIÓN LAICA

En el marco del Proyecto de investigación UBACyT "Principio de autonomía, libertad de

conciencia y libertad religiosa", dirigido por el Dr. Marcelo Alegre y codirigido por el Dr.

Roberto Gargarella, se presentó la observación identificada como DJA-52, en la que se

le solicita a esta Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico Argentino que

incluya entre las disposiciones vigentes en los términos de la ley 26.939, al artículo 8

de la ley 1420, que dispone que "la enseñanza religiosa sólo podrá ser dada en las

escuelas públicas por los ministros autorizados de los diferentes cultos a los niños de

su respectiva comunión, y antes o después de clase".

En su presentación, el Dr. Alegre entiende que en la actualidad las leyes nacionales en

materia de educación: la Ley Federal de Educación de 1993 (Ley 24.195) y la Ley de

Educación Nacional de 2006 (Ley 26.206), no han derogado de forma expresa la ley

1420.

Por su parte, la ley 24.195 establece que todas las disposiciones que se opusieran a

esa norma debían considerarse derogadas. En este marco, al consolidar el Digesto

Jurídico se ha considerado que la ley 1420 había sido derogada completamente.

En la presentación referida se señala que el artículo 8 de la ley 1420 está en realidad

vigente –por no oponerse a las disposiciones de la ley 24.195- y debe ser incorporado

al cuerpo normativo ordenado por la ley 26.939.

Sin embargo, la Dirección de información Parlamentaria recomienda rechazar la

observación en base a los siguientes fundamentos: que el Texto enviado por el Poder

Ejecutivo Nacional da por derogada implícitamente a la Ley 1420 y que la Ley 1420

carece de aplicabilidad luego de aprobada la Ley 24195/1993 -Ley Federal de

Educación-, que posteriormente fuera derogada por la Ley 26206/2006 -Ley de

Educación Nacional-. Sostiene la Dirección de Información Parlamentaria que no hay

norma jurídica que implique la puesta en ejecución y aplicación de la Ley 1420, así

como tampoco en su especial referencia al artículo 8°. Por otra parte, señala, no hay

norma que se oponga a la Enseñanza Religiosa en las Escuelas Estatales, ya que

aquellas que lo deseen pueden hacerlo de acuerdo con su Proyecto Educativo, y con lo

establecido en la Ley 26.206 en vigencia.

Tal como lo expresa el Dr. Alegre en su presentación, entendemos que el art. 8 de la

ley 1.420 no ha sido derogado ni expresa ni implícitamente, por las leyes nacionales en

materia de educación, puesto que no solamente no se opone a las disposiciones de las

leyes 24.195 y 26.206, sino que es de hecho coherente con las disposiciones de estas

nomas, que podrían considerarse relacionadas con él.

En cuanto a la indicación de la Dirección de Información Parlamentaria en sus

fundamentos, en cuanto a que no hay norma que se oponga a la Enseñanza Religiosa

en las Escuelas Estatales, ya que aquellas que lo deseen pueden hacerlo de acuerdo

con su Proyecto Educativo, y con lo establecido en la Ley 26.206 en vigencia, nos cabe

de aclarar que esto es en efecto así, y que el artículo 8 de la Ley 1.420 en modo alguno

se opone a la enseñanza religiosa en las escuelas estatales, sino que determina el

modo en que ella debe ser impartida: antes o después de las horas de clase.

La ley 1.420 fue un hito sobre el que se basó el sistema educativo nacional y fue

precisamente la religión en las escuelas uno de los temas centrales debatidos durante

el proceso de su sanción, quedando la instrucción religiosa como optativa, con

autorización de los padres, y dictada fuera del horario escolar.

Ese auténtico “momento constitucional” no debe ser descartado so pretexto de un

ordenamiento normativo que dejará abierta nuevamente la cuestión sin la debida y

específica deliberación que una cuestión de esta envergadura merece.

Por lo expuesto, consideramos que el artículo 8 de la ley de 1420 de Educación

Primaria debe considerarse vigente y ser incorporado al Anexo I del Digesto Jurídico

Argentino.

De esta forma, por los motivos expuestos, es que compartiendo el espíritu del

Dictamen de mayoría de la Comisión Bicameral Permanente del Digesto Jurídico de

fecha 23 de junio de 2015, el cual suscribo, acompaño el informe de mi disidencia

parcial.