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POLITICAS DEL SISTEMA CATASTRAL PERUANO

Melva Alejandra Frías Liau-Hing [email protected]

RESUMEN: Con el objeto de analizar las políticas del Sistema Catastral y su vinculación con el Registro de Predios, se presenta el desarrollo de una secuencia operativa de utilización de normas en el sistema de inscripción catastral peruana. En la actualidad se viene desarrollando, una estandarización en los temas y actos catastrales, con parámetros básicos iguales, a fin de obtener un solo modelo de Catastro a nivel nacional, para Instituciones Públicas y Municipalidades. Es necesario, un proceso de marco normativo técnico que regule las inscripciones catastrales en el Registro de Predios y garantice un correcto aprovechamiento de la normatividad. Palabras clave: Sistema Catastral Peruano, normatividad estandarizada, catastro multifinalitario, catastro en el Perú. 1. INTRODUCCIÓN El Catastro Peruano ha ido evolucionando, con esfuerzos y tecnologías diferentes, lo que ha llevado a realizar un Catastro Rural, un Catastro Urbano y un Catastro Minero. Sin embargo el Catastro en el Perú data desde el año 1,856 en el que se le encarga a las Municipalidades, la formación de Catastro y reunión de datos estadísticos con fines de fiscalización. El conflicto de intereses institucionales de las Entidades Generadoras de Catastro y la inestabilidad en la gestión política hace necesario una gestión de catastro integral y multifinalitaria dentro de una estructura orgánica en cada institución. La elaboración de un catastro local independiente, es costoso en lugares de pequeñas superficies, con el riesgo de no tener la misma metodología en las delimitaciones vecinas, exigiendo mayores esfuerzos de realización. Sin una normatividad que guíe y estandarice, el catastro es difícil de realizar con las mismas características. 2. EL SISTEMA CATASTRAL El Catastro en el Perú se encuentra trabajándose en diferentes Instituciones quienes se encargan desde sus diferentes visiones institucionales y de acuerdo el tipo de propiedad que se desarrolla para cada predio. Entre ellas tenemos la SBN, la Superintendencia Nacional de Bienes Nacionales, que tiene como misión el incentivar el aprovechamiento económico de los bienes del Estado en armonía con el interés público, promoviendo su intercambio y maximizando su rentabilidad, estableciendo para ello un sistema de administración de los bienes de propiedad Estatal. Reúne toda la información administrativa, legal técnica, geográfica y catastral relativa a los bienes de propiedad Estatal. La información derivada de actos y contratos en los que el Estado interviene con relación a sus propiedades.

1er Congreso Internacional de Catastro Unificado y Multipropósito 1st International Congress on Unified and Multipurpose Cadastre

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Otra de las Instituciones es el INGEMET, Instituto Geológico Minero Metalúrgico, cuya misión es Otorgar Títulos de Concesiones Mineras, administrar el Catastro Minero Nacional y el Derecho de Vigencia y Penalidad con transparencia y seguridad jurídica; así mismo, mediante la investigación, procesar, administrar y difundir eficientemente la información geocientífica del territorio nacional, a fin de promover la inversión, apoyar la planificación del desarrollo y contribuir en la búsqueda de una mejor calidad de vida para los peruanos. Institución denominada Comisión Formalizadora de la Propiedad Informal, COFOPRI , es la encargada de Ejecutar las acciones de generación de derechos de propiedad predial que otorguen seguridad jurídica permanente y que sean sostenibles en el tiempo. Su función es diseñar, normar, ejecutar y controlar el proceso de formalización de la propiedad predial y su mantenimiento en la formalidad, comprende el saneamiento físico y legal y la titulación, la formulación del catastro predial, en el ámbito urbano y rural, transferir conocimientos y capacidades a los Gobiernos Regionales y Locales, en el marco del proceso de descentralización. Además de planificar, dirigir y ejecutar el proceso de formalización de terrenos ocupados por posesiones informales, centros urbanos informales, mercados públicos informales y toda otra forma de posesión, ocupación o titularidad informal de predios que estén constituidos sobre inmuebles de propiedad estatal, con fines de vivienda. El IGN-Instituto Geográfico Nacional que tiene como misión elaborar y actualizar la cartografía oficial del Perú, para tal efecto, planea, dirige y ejecuta las actividades relacionadas con la geomática, que las entidades públicas y privadas requieren para los fines de desarrollo y la defensa nacional.

Puntos de control de campo trabajados por el IGN

Las Municipalidades, en virtud de o establecido en la Ley N°23853 que regía su funcionamiento y reemplazada por la Ley N°27972 en el año 2003, son los únicos organismos encargados de toda la formación y mantenimiento del catastro rural y urbano dentro del ámbito de sus respectivas jurisdicciones. El catastro municipal es de carácter eminentemente fiscal, pero atendiendo a lo dispuesto en el Decreto Supremo N°002-JUS de enero de 1989 los Municipios emiten planos para la inscripción en primera de dominio, subdivisión o acumulación de predios urbanos, lo que vincula este catastro en la parte geométrica con los Registros Públicos de la Propiedad Inmueble. La Ley de Municipalidades otorga a los Municipios, la facultad de levantar su catastro rural y urbano, conservarlos actualizados y establecer los registros correspondientes.


Cada vez se hace más evidente la imperiosa necesidad de vincular el catastro inmobiliario con el registro público. La tarea de conservar el catastro podría simplificarse grandemente sobre la base de un sistema registral de carácter constitutivo y obligatorio en primera de dominio. El acercamiento entre catastro y registro en el Perú data de comienzos de la década del 70, a raíz de la dación de la Ley N°20136 que estableció la inscripción de los predios rurales menores de 15 hectáreas (ha). En la costa, en forma gratuita, siempre y cuando fueran declarados inafectos por la Reforma Agraria. Se inscribieron en esa oportunidad varias decenas de miles de predios rústicos. En la década del 90, se fortalece la relación entre catastro y registro mediante la ejecución de los programas del PETT y de COFOPRI, destinados ambos a crear mercados de tierras rustica y urbanas a base del saneamiento físico – legal de los predios respectivos. Este esfuerzo, sin embargo, tendrá efectos pasajeros, dado el carácter facultativo vigente del sistema registral del país. El Decreto Supremo N° 002-89-JUS de Enero de 1989, establece que para la inscripción de predios urbanos en los Registros Públicos, debe presentarse necesariamente el Plano Catastral (Certificado Catastral), suscrito por el Jefe de Catastro de la Municipalidad, a condición de que esta cuente con catastro levantado o en proceso de levantamiento. El PETT y COFOPRI , creados individualmente, en un primer momento, el primero para las zonas rurales y el segundo para las zonas urbanas, levantan también catastros, pero circunscriben su actividad a la medición e inscripción de las tierras. No tienen programas de conservación catastral debido al carácter temporal de la actividad que desarrollan. Los catastros levantados por estas entidades pueden ser utilizados por las Municipalidades a condición de realizar trabajos complementarios. En el caso del PETT, incluyendo la calificación y clasificación de uso mayor de las tierras e inventariando las cercas, instalaciones y edificaciones existentes al interior de cada predio rustico.

Delimitaciones de predios con base alfanumérica-PETT


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En el caso de COFOPRI, incluyendo también la edificación correspondiente a cada lote y el uso para el otorgamiento de las licencias de funcionamiento. En este caso también hay que incorporar al inventario los elementos visibles del mobiliario urbano.

Verificaciones y datos digitales COFOPRI

D.S. Nº 005-2007-VIVIENDA (21-02-2007) dispuso la fusión PETT COFOPRI, atendiendo a que existía afinidad, semejanza y compatibilidad entre las funciones de ambas entidades. Este proceso concluyó el 12-06-2007 (RM N 183-2007). El Catastro se ocupa fundamental y exclusivamente de bienes inmuebles, es decir, de entes espaciales extensos susceptibles de representación cartográfica. Además, siendo, en tanto que bienes, evaluables, esta representación resulta ser imprescindible para la medición de su extensión y, en definitiva, para su valoración. En consecuencia, tanto si el Catastro se orienta hacia su vertiente jurídica como si lo hace hacia la fiscal, la cartografía resulta esencial sea para el registro inequívoco de tales bienes sea para su valoración a efectos fiscales. El Catastro ha oscilado a lo largo de su historia entre esos dos polos sin decidirse netamente por ninguno, sin embargo la necesidad de un catastro multifinalitario de los bienes inmuebles, rústicos en sus fases iniciales y más tardíamente también urbanos, es reconocida desde su comienzo. El catastro es el punto de encuentro entre los problemas fiscales y los de información territorial; entre estadística, cartografía y política. La cuestión catastral, y con ella y muy principalmente la exacta representación cartográfica de las propiedades agrarias en un país eminentemente agrícola, tiene que soportar una intensa carga política. Y en la medida en que la sociedad es hasta fecha reciente una sociedad agraria, los grandes terratenientes han ejercido su poder político para, en la medida de lo posible, retrasar, obstaculizar, cuando no paralizar, la confección del “Catastro”. Todo esto, unido a la indudable dificultad técnica y el ingente volumen de trabajo que habría de suponer la confección con precisión suficiente de un levantamiento parcelario extendido.


En los años cuarenta, habiendo recibido los grandes propietarios garantías suficientes de un régimen que les era afín, el problema político decayó evidentemente, y el tema reducido ya solamente a sus limitaciones técnicas y logísticas avanzó de manera fuerte y sostenida, pasándose en 16 años (entre 1944 y 1959) de los citados 26 a 45 millones de hectáreas catastradas. En lo referente a medios técnicos debe destacarse en este periodo el empleo en proporciones muy significativas de la fotografía y la fotogrametría aéreas, lo que explica en buena parte el gran avance realizado. Con estos antecedentes y considerando que las tecnologías cartográfica e informática han alcanzado un grado de madurez suficiente un Plan de Informatización de la Cartografía , responde a un proyecto de informatización de la cartografía catastral de conseguir un Catastro multifuncional, utilizable en diversos ámbitos de la esfera pública y soportado con medios tecnológicos actuales, considerado como instrumento de desarrollo económico como lo afirma Lama en su libro Planeamiento de desarrollo urbano equivalente a una infraestructura territorial y local. A fines de 1968, el levantamiento catastral estuvo encomendado a diferentes dependencias las que basándose en sus propias especificaciones técnicas orientaban el trabajo hacia las necesidades de la misma. Por decreto Ley N° 7371 del 14 de Enero de 1969, todas las entidades realizaban catastro. Por decreto Ley N°17716 del 24 de junio de 1969 la Dirección General de Catastro Rural dependiente desde su creación, a partir de esta fecha que el levantamiento catastral recibe un impulso de la Dirección de Catastro. Por decreto Ley N°19608 de fecha 21 de noviembre de 1972 se da la Ley Orgánica del Sector Agrario, la Dirección de Catastro Rural pasa a encargarse de la Oficina General de Catastro Rural. En 1892, se promulgó una Ley Orgánica de Municipalidades, que increíblemente, se mantuvo vigente hasta 1984. Por Ley N° 23853 Ley de Municipalidades promulgada el 28 de Mayo de 1984, se confiere a las Municipalidades Provinciales y Distritales, entre otras funciones la elaboración del catastro urbano y rural, y de sus jurisdicciones y la de formular los planes y programas, y proyectos para el desarrollo de los asentamientos humanos de su ámbito jurisdiccional con apoyo de organismos especializados del Estado. La Ley Orgánica de Municipalidades establece, en su título preliminar, los aspectos que dan sustento a la participación en la gestión municipal. Así, parte de la definición del gobierno local radica en su carácter de entidad que canaliza la participación ciudadana en los asuntos públicos, con el objetivo de cumplir parte de su Misión (finalidad en la Ley), que es la de representar adecuadamente a la población. La Ley Orgánica de Municipalidades de 1984 es reemplazada por la Ley N°27972 del 27 de Mayo del 2003, donde establece un porcentaje del presupuesto anual a la elaboración del catastro.


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Certificados catastrales emitidos por la Municipalidad.

El Decreto N°144 de junio de 1981, crea el Instituto Nacional de Desarrollo Urbano , INADUR ,institución descentralizada del Ministerio de Vivienda y Construcción asignándole las funciones de asistir técnicamente a los gobiernos locales y organismos regionales en identificar y o ejecutar sus planes , programas y proyectos de desarrollo urbano. Dicho organismo realiza un Catastro Modelo en el Cusco con metodología que recién se venía utilizando, en la que se incluye almacenamiento de datos en un sistema de información geográfica. El rápido proceso de urbanización que vive el país, experimentado en los esquemas urbano regionales nos lleva a poner cuidado y atención al incremento de tierras urbanas sacrificando el uso agrícola, como lo manifiesta Weitz en su libro De campesino a agricultor. Es necesario tener una visión nacional de planificación integral, multidisciplinaria y orientada al análisis histórico, situacional y prospectivo como los modelos de evolución urbana que plantea Maos en su libro Planificación física rural. Como lo escribe Howard, una interacción de conjunto de áreas y procesos económico sociales agrícolas y urbanos, que fortalezcan los mecanismos de gestión de las municipalidades del país que se encuentran fuera de Lima Metropolitana. La Superintendencia Nacional de los Registros Públicos SUNARP, quien es el ente Institucional que se encarga de realizar las inscripciones de titularidad, vino desarrollando un catastro predial para una mejor evaluación de la ubicación de las propiedades. En 1991, ya se tiene algunos inicios de los primeros trabajos de evaluación catastral desarrollando esta labor con ayuda de la creación de un mosaico digital en base a los planos que se tenían en los títulos archivados. Esta labor se inicia en Lima, y luego sigue Arequipa y Trujillo. En el año 2003, se inicia el catastro predial en todos los departamentos del Perú, con base de los datos de PETT y de las inscripciones que realizara el Registro Predial Urbano creado para realizar las inscripciones de COFOPRI. Basados en el Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios, Resolución N°540-2003-SUNARP/SN del 21 de Noviembre del 2003.


Planos de títulos archivados en SUNARP.

La Ley que crea el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su vinculación con el Registro de Predios, Ley N°28294, promulgada el 20 de Julio del 2004, nos permite que todos los catastros existentes en el país se interrelacionen entre sí y, a su vez, éstos se relacionen jurídicamente con el Registro de Predios, dejando de ser catastros aislados. Igualmente, permite la uniformización y estandarización de las distintas Bases de Datos Catastrales existentes, facilitando que dichas Bases se refieran a una Red Geodésica común de la Red del Instituto Geográfico Nacional - IGN, por tanto la estandarización incluye contar con una legislación ordenada en materia de Catastro. El Sistema Nacional Integrado de Información Catastral Predial , SNCP, creado mediante la Ley Nº 28294 , reúne a todas las Instituciones que realizan catastro con diferentes fines y que son generadores de la cartografía. Lo que permite disponer de procesos únicos que corresponden a los mismos lineamientos y directivas; contribuyendo, entre otras cosas, al aumento de las inversiones públicas y privadas con la consecuente movilización del mercado de capitales, así como de los bienes y servicios. Con la información estandarizada, el Sistema se convierte en un instrumento de gestión en temas como descentralización, regionalización, administración de tierras, entre otros, permitiendo el diagnóstico y análisis espacial de las actividades productivas, económicas, políticas y sociales. Asimismo, el Sistema Catastral contribuye a la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos, en base a la certeza en las relaciones económicas que aporta la información catastral, el cual constituye un elemento importante para el desarrollo del mercado inmobiliario, basado en la seguridad jurídica y en la libertad de las transacciones. Se convierte en una herramienta óptima para mejorar los ingresos públicos basados en la recaudación de los impuestos que gravan la propiedad inmueble, permitiendo con ello que las administraciones públicas dispongan de mayores recursos económicos para atender de esta forma nuestras necesidades. Es en este camino y conforme al Plan Nacional de Catastro que la Secretaría Técnica del SNCP conlleva su trabajo y todo su esfuerzo en una misma dirección catastral. La política nacional establece un Sistema Nacional Integrado de Información Catastral Predial (SNCP), con tres órganos según Ley N°28294, el Consejo Nacional de Catastro, la Secretaría Técnica y las Comisiones Consultivas, a fin de promover e impulsar el desarrollo del Catastro.


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El Consejo Nacional de Catastro es el encargado de aprobar la política Nacional del SNCP y las normas respecto a su ejecución, así como la política referida a la integración catastral, y tiene la facultad de emitir las directivas que fuesen necesarias para su implementación. El Sistema Nacional Integrado de Información Catastral Predial – SNCP, se encuentra conformado por el Consejo Nacional de Catastro el cual se encuentra integrado por la SUNARP, COFOPRI, INGEMMET, ICL, SBN, AMPE, IGN. La presidencia del Consejo Nacional de Catastro la tiene la SUNARP, por mandato legal.

Secretaría Técnica del Sistema Nacional Integrado de Información Catastral Predial – SNCP, es el segundo Órgano del Sistema Nacional Integrado de Información Catastral Predial - SNCP , Órgano responsable de cumplir y monitorear la aplicación de las políticas, normas y estándares del Sistema, aprobados por el Consejo Nacional de Catastro, para lo cual coordina, asesora, supervisa y evalúa el tratamiento de las acciones del catastro vinculadas al Registro de predios a efectos de que éstas se realicen de acuerdo a los procedimientos estandarizados. El SNCP ha trazado su política de acción en el marco de la suma de sinergias institucionales, como se aprecia en la Resolución N°002-2008-SNCP/CNC de fecha 13 de junio de 2008, en el que se le delega a COFOPRI la administración de la Base de Datos Catastral – BDC y el Sistema de Información Catastral – SIC. Habiendo realizado normativas para un mejor catastro institucional y una mejor inscripción de las propiedades. Se han dado desde el año 2006, parámetros como la Directiva Nº 001-2006-SNCP/CNC y Anexo CUC “Rango de los ocho primeros dígitos del CUC”.

Donde se crea dígitos de enlace entre las Instituciones para el intercambio de la información alfanumérica y gráfica.


Igualmente en ese mismo año se crea la Directiva N°002-2006 SNCP/CNC, que norma la estandarización de las Series de escalas cartográficas catastrales, su nomenclatura, contenido mínimo y su formato de impresión. En el año 2007 se emite otra directiva, esta vez para regular los datos que se deben considerar en las fichas, que servirán como datos de almacenamiento en las entidades generadoras de catastro como son las municipalidades y temporalmente COFOPRI, y su recepción e inscripción en SUNARP. Se crea la Directiva 001-2007-SNCP/CNC Formatos e Instructivos de las Fichas Catastrales, a fin de uniformizar los datos que se tomarán de dichas fichas para su consolidación en el Sistema de bases catastrales.

En el 2008, atendiendo un problema catastral de inscripción a nivel nacional, se crea la DirectivaN° 001-2008-SNCP/CNC, Tolerancias catastrales y registrales, con la necesidad de establecer los rangos de tolerancias en las mediciones de áreas de los predios urbanos y rurales, efectuadas por los diferentes métodos que ofrece la Geomática, con la Resolución N°02-2010 SNCP/CNC, se complementa con mediciones perimétricas.

A fin de tener un catastro preciso y ordenado para la inscripción de actos de transferencia y gravamen en el Registro de Predios.

Los rangos de tolerancias Catastrales – Registrales; son los siguientes:

NATURALEZA URBANA

Rango de área (m2) Tolerancia (%)

Menores de 200 2.5

de 200 a 1000 2.0

Mayores a 1000 1.0

NATURALEZA RURAL

Rango de área (Ha) Tolerancia (%)

Menores de 1 7.5

de 1 a 5 6.3

Mayores a 5 3.0

Dentro de esta norma se anota una excepción: Estos rangos de tolerancia no se aplicarán, cuando, a pesar de la discrepancia de valores de áreas entre las consignadas en el título y la que aparece en la partida registral, el Área de Catastro determina que se trate del mismo predio y no se afecta áreas de otros predios. Dicha excepción debido a que predios que fueron inscritos con mas de treinta o cuarenta años de inscripción no tienen valores que se encuentren dentro de este marco de tolerancias , superando muchas veces estos márgenes, sin embargo las propiedades no se encuentran con delimitaciones superpuestas, ya que sus propietarios en el campo tienen bien definidos sus linderos.


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Debido a que las inscripciones de años anteriores al 2003 en que se regulan las inscripciones con coordenadas planas, se tienen sin planos o con gráficos referenciales, lo que deviene en medidas que no coinciden con las mediciones actuales , por la metodología empleada. En este mismo año se emite la Directiva N°002-2008-SNCP/CNC, que delega la Administración de la Base de Datos Catastrales- BDC y SIC a COFOPRI, para su mejor trabajo interinstitucional. En el año 2009, se emiten las Directivas: Directiva N°001-2009- SNCP/CNC “Estructura de Datos Alfanuméricos de la Base de Datos Catastral Urbana del SNCP”, para estandarizar la estructura que se empleara en las instituciones que realizan catastro.

Directiva N°02-2009- SNCP/CNC “Declaración de Zona Catastrada”, donde da a conocer cuales son las características para declararse una zona catastrada, y así obtener una estandarización de las zonas.


Directiva N°003-2009- SNCP/CNC “Formato de la Hoja Informativa Catastral Urbana y el Formato de la Hoja Informativa Catastral Rural”.formatos que servirán para unificar los datos que se trabajen necesarios en las bases de datos catastrales.

En el año 2010, se ha emitido la Guía del Código Único Catastral, mediante la Resolución N°01-2010 SNCP/CNC, dicha guía corresponde al procedimiento que se debe adoptar para generación del código único catastral de acuerdo a las diferentes características en los predios para su inscripción.


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La finalidad es de integrar las políticas catastrales en el Perú , unir esfuerzos y establecer instrumentos de mutua colaboración entre las instituciones que desarrollan catastro, estandarizar la información de base de datos para poder interrelacionarla y que nos lleve a un desarrollo del catastro y una uniformidad de nuestras instituciones catastrales para obtener un catastro multifinalitario. 3.REFERENCIAS Acuña, P. ( 1992). Planeamiento Urbano. Perú: IDESUNI. Aymonino,C. (1972). Origenes y Desarrollo de la ciudad moderna. España: Gili. CEDDET. (2005). Catastro Urbano. España. Centro de Altos Estudios Nacionales (1997). Desarrollo y Planificacion. 2, 1-50. CENUMAD (1998). Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo. El Peruano (2003). Ley Orgánica de Municipalidades Ley Nº 27972, Lima - Perú. El Peruano (1995). Constitución Política del Perú. Lima - Perú Garayar, G. (1973). Nociones Generales de la Planificación. Perú : La Popular. Howard, E. (1970). Ordenación del Territorio. España: Gili S.A. Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) (2005). Censo Nacional X Población y V Vivienda 2005. Lima. Lama, C. (1990). Planeamiento del Desarrollo Urbano. Perú: IDESUNI. Maos, J. (1984). Planificación Fisica Rural. Israel :La Semana Publishing Co. Redondo, F. (1995). Sistema de Información Catastral. España: Gustavo Gili S.A. Weitz, R. (1981). Desarrollo Rural Integrado. México: Madero. Weitz, R. (1982). De campesino a agricultor. México: Andrómeda.

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