公務人員績效考核與俸給制...
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公務人員績效考核與俸給制度連結之研究
承辦單位銓敘部銓審司
專案小組成員
專案小組召集人呂副司長秋慧
成 員賴科長鈴文龔科長癸藝謝專員瀛隆
郭專員倩茜陳科員儒美
中 華 民 國 9 4 年 6 月 1 0 日
1
公務人員績效考核與俸給制度連結之研究
壹緣起
公務人員是國家政策的規劃與推動者公務人員的素質工作態度方法
與理念均與政策能否順利推動息息相關為配合國家整體建設發展社會環
境變遷及機關業務需要如何建構專業績效的人事制度以提升公務人力資源
效益實為政府人事行政當前重要課題之一
茲於 93年全國人事主管會報中心議題壹「強化績效管理靈活機關用人
提升國家競爭力」之現況檢討一「績效導向俸給機制亟需全面建立」提出「建
構績效俸給制度以提升行政效能」具體作法（興革方向）如下1
一近程階段先以實施績效獎金制度依團體績效與個人績效評比之等第
給予數額不同之績效獎金藉以有效激勵組織成員與團隊績效提升競
爭力
二長程規劃擬將公務人員俸給結構區分為「基本薪」與「變動薪」二大部
分並將現行考績獎金績效獎金及年終工作獎金等予以整合其中「基
本薪」按其工作年資逐年晉級至於「變動薪」分為二大類一為彈性
薪資結構表之設計即以每年年終之績效考評決定公務人員支領其績
效俸給一為賦予機關首長發揮俸給獎賞權之管理功能使其得隨時依
照公務人員績效表現之優劣適時核發績效獎金以發揮激勵效用
三擬創設一套簡明彈性具「最高」與「最低」區段設計之薪資結構表
依其績效表現之優劣於其職級範圍內支領適當職級之變動報酬俸期
使俸給制度能與組織績效結合並貫徹「以績效良窳決定去留與報酬高
低」之責任精神
本部旋進行服務績效如何與俸給制度連結之相關研究其研究報告前於
93 年 7 月 28 日提報本部人事制度改進專案小組第 192 次會議討論嗣依會
議決議修正研究報告竣事並於同年 9 月 30 日就研究報告初步研議擬具
構想說明及意見調查表先行函詢各機關人事單位意見（該意見調查結果
為本研究規劃重要參考資料爰另列專節探討說明）
嗣本研究再於 93 年 12 月 10 日提本部第 259 次政策小組會報討論經
決議⑴本案宜俟公務人員考績法（以下簡稱考績法）修正草案通過實施後
確能落實平時考核及績效考評制度時再配合辦理⑵請專案小組參照與會
人員發言意見修正研究報告內容並繼續研究爰依上揭會議決議據以修
1本研究規劃對象係指適用公務人員任用法之公務人員
2
正本研究報告又專案小組為確實掌握全國各機關實施績效獎金之實際情
形及深入瞭解未能實施績效獎金制度機關無法實施之理由待克服之困難
暨未來實施意願等相關資料俾供本研究報告未來規劃相關擬議措施之參
考於 94 年 1 月 25 日再通函中央暨地方各主管機關人事機構調查瞭解全
國各機關實施績效獎金之情形經彙整 2 次函詢全國各機關意見時發現本
研究所研議之方案允宜就部分重要議題優先研擬因應措施爰除本研究報
告外另擬具議題討論 4 則附案於 94 年 4 月 12 日再次提報本部人事制度
改進專案小組第 196 次會議討論並獲致決議以本研究關涉層面廣泛非一
蹴可及必須透過不斷討論與腦力激盪集思廣益方得逐一釐清建構出
適合我國國情並為全體公務人員所支持的績效俸給政策又本研究案應掌
握下列原則進行賡續研究1阻力最小2確保公務人員權益3制度之
可行性與 4政策目標之達成
貳現況及研究概念說明
一我國現行俸給制度內涵
我國現行公務人員待遇制度內涵相當繁雜本節主要探討焦點在俸給
部分為公務人員俸給法及其施行細則之規定在獎金部分則依據考績法行
政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金及績效管理計畫暨年度軍公教
人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項
(一) 俸給結構
現行公務人員俸給法制係融合職位分類與簡薦委之俸給制度而
成於76年1月16日施行並於79年12月28日修正第4條條文酌予延長
年功俸級數迄今未再修正俸級數茲就我國現行「公務人員俸給法」
中之俸給結構簡要說明如下表
表 2-1 俸給區分表
區分 說 明
本俸 係指各職等人員依法應領取之基本給與
年功俸 係指各職等高於本俸最高俸級之給與
加給2
係指本俸年功俸以外因所任職務種類性質與服務地區
之不同而另加之給與
俸級係指各官等職等本俸及年功俸所分之級次（第2條）從最低
2 加給之給與可分為三大類⑴職務加給⑵技術或專業加給⑶地域加給
3
之委任第一職等至最高之簡任第十四職等每一個職等內分設有數
目不同之本俸與年功俸之俸級將十四個職等之俸級級數相加後計有
本俸俸級六十六級年功俸俸級八十級但因各職等俸級互有重疊經
扣除重複俸級後其有效俸級數共有四十六級公務人員俸級區分如下
（第4條）
表 2-2 俸級區分表
區分 說明
委任
分五個職等第一職等本俸分七級年功俸分六級第二職
等至第五職等本俸各分五級第二職等年功俸分六級第三
職等第四職等年功俸各分八級第五職等年功俸分十級
薦任 分四個職等第六職等至第八職等本俸各分五級年功俸各
分六級第九職等本俸分五級年功俸分七級
簡任
分五個職等第十職等至第十二職等本俸各分五級第十職
等第十一職等年功俸各分五級第十二職等年功俸分四級
第十三職等本俸及年功俸均分三級第十四職等本俸為一級
(二) 獎金結構
1 普遍性的獎金型態
(1) 年終工作獎金係指政府基於激勵年終在職人員之士氣並
適應農曆春節之需要於年終所增發之慰勉性給與獎金額
度為一個半月俸給3
(2) 考績獎金依考績法第 7條之規定獎金額度視考績結果而
定
(3) 績效獎金按行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金
及績效管理計畫績效獎金發給種類分為①機關首長績效獎
金行政院各部會處局署及省直轄市縣（市）
鄉（鎮市）各級行政機關得依據其所屬機關績效評核結果
分三級以上等第發給其所屬機關首長績效獎金②單位績效
獎金各機關得依據其內部一級單位（含任務編組）之績效
評核結果分三級以上等第發給單位績效獎金③個人績效
獎金機關首長得依據所屬員工之特殊績效或平時考核結
果即時發給個人績效獎金
2 個別性的獎金型態係指根據不同機關性質與業務型態所發給之
獎勵金如工程機關工程獎金台灣鐵路管理局營運獎金醫師
3 林文燦1997「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊23 卷 1期頁 43
4
不開業獎金財政部發給的關務獎勵金清潔人員清潔獎金等
二績效考核與俸給制度連結之核心概念
蓋政府再造是一種「以少做多以少做好」管理理念的實踐是以如
何激發有限公務人員發揮無限工作潛能已成為世界各國政府人力資源管
理的共同課題政府改造的核心乃與如何有效改造員工待遇有著密切關係
綜觀待遇改造途徑可歸納為三第一著重於待遇成本的控制第二側重
待遇對激勵員工及實現機關目標的正面功能因而不吝於待遇成本的增加
第三在待遇成本控制的前提下或採行績效待遇制度或調整固定薪及變
動薪的組合mdash減少固定薪占總薪資的比例提高變動薪占總待遇的比例或
採行技術薪能力薪4或寬職段制
5等新的待遇管理工具藉以鼓勵員工增加自
身附加價值產生組織預期行為提升組織整體績效前述第3個待遇改造途
徑成為最能符合政府再造管理工具之一我國現階段不再只是討論績效待遇
制度實施的可行性而是更積極地探討如何突破績效待遇制度執行的困境
績效薪俸制度是探討績效與待遇二個變項間的關係⑴二個變項互不影
響的對等關係即績效與待遇二變項間互不影響⑵二個變項交互影響的相
互關係即績效與待遇二變項間的交互影響⑶二個變項間之一個變項影
響另一個變項的不對稱關係即績效（自變項）決定待遇（依變項）高低
或者待遇（自變項）是促成績效（依變項）的提升就薪資管理實務而言
各國人力資源管理部門都不希望績效與待遇間形成互不影響的對等關係反
之都希望績效與待遇間形成⑵⑶關係模式如表2-3雖然待遇與績效
二變項間不對稱關係難以驗證但績效與待遇二變項間存在相互影響的辯
證關係卻是可期的也是績效待遇制度背後的基本邏輯質言之從理論
與實務觀點論之政府推動績效待遇制度是個論證績效管理與待遇管理二個
變項間的辯證演化過程經由組織學習的過程不斷精實績效制度與待遇制
度間的連結
表2-3 績效與待遇關係
待 遇 區分
低 高
低 待遇制度未發生功能 過度支付 績
效 高 傳統的待遇制度 理想中績效待遇制度
資料來源余致力等（2003）6
4 對於基本薪中之技術薪給名稱不一學者專家中有以技術薪統稱之有以員工別分之藍領階級的工作為
技術工作因之而給薪謂之技術薪多見於製造工廠裝配線而白領階級工作為能力工作因之而給薪
者謂之能力薪 5 寬職段待遇結構係指一個待遇（職務）結構應簡化為較少的職等及較寬的薪級範圍且容許管理者具備更
大的裁量權可在這些薪級範圍內設定個人的薪資因此該制度寓有依職責決定薪俸結果的涵意 6余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
5
綜觀目前我國公務人員俸給制度俸給內涵因屬固定性報酬之靜態設
計實務運作上又未能配合績效管理措施本文擬從績效管理觀點透過對
相關理論及先進國家實證經驗以及不同面向來發覺現行俸給制度所產生的
問題冀以提出服務績效與俸給連結之可行方案
參績效管理概念
一績效管理的定義
根據 Performance Measurement Study Team 的定義所謂績效管理是
指「利用績效資訊協助設定共識的績效目標進行資源配置與優先順序的排
列以告知管理者維持或改變既定計畫目標並且報告成功符合目標的管理
過程」依此績效管理係對於公共服務或計畫目標進行設定與實現並對
實現結果進行系統性的評鑑過程這個過程可能包括下列幾種不同的功能性
活動
(一) 績效評估係指一個組織試圖達成某項目標如何達成與是否達
成目標的系統化過程績效評估的對象並不是個人的績效而是
以組織績效為主
(二) 績效衡量為了進行績效評估我們必須設計一套足以衡量組織
目標實現程度之指標系統俾能進行不同機關與不同時期的比
較衡量公共計畫施政成果的指標通常包括量化與質化指標兩
大類
(三) 績效追蹤係指對於公共計畫目標的實踐過程所進行的持續性考
核與記錄如工程進度是否落後預算是否按預定計畫支用
準此績效管理係指蒐集績效資訊進行績效衡量設計與執行適當的
管理系統推動績效評鑑的整體活動過程既然績效管理是一個整體性的活
動過程就不能單靠領導者本身的強勢權威而是要以「上下一心全員參
與」的方式才能展現高績效的工作團隊爰績效測量不是一種上級對下級的
懲罰行動而係一正面成果的共同追求績效測量的設計應與民眾組織成
員與利害關係人共同分享否則絕對無法實施成功
二績效管理運動的興起
在當前政府再造潮流中績效管理幾乎已為世界各國所廣泛採用之管理
工具囿於篇幅之限本節僅介紹美國與英國績效管理運動之發展狀況又
美國績效管理運動之發展相當複雜此僅提四項重要之相關政府文件
(一) 1993年國家績效評鑑報告
美國績效管理運動的開展雖然具有悠久的歷史但影響最大的莫
過於國家績效評鑑報告的提出根據該報告至少有 103 個美國
6
聯邦政府機關其所推動的公共計畫沒有明顯的政策績效其中
的三分之二的機關雖有訂定策略規劃但卻僅有 9 個機關公共計
畫能夠發生明顯的效果可見多數的機關僅是計畫計畫而已並
未產生具體的結果這當然是一種浪費難怪許多聯邦政府官員
很失望的指出「過程就是我們最大的產物」基此前美國高爾
副總統呼籲聯邦政府官員不要只顧著衡量公共政策的「投入」更
應重視對公共服務結果與成果的衡量為了落實績效管理的目
標高爾報告中建議應該採取的行動計畫包括
第一所有聯邦政府機關應該開始發展與運用可測量的目標並
且報告施政成果
第二所有聯邦機關必須澄清聯邦計畫的目標
第三總統應與各部會首長簽署書面的績效協議書
第四對於服務品質績效良好的聯邦政府應該頒發 Baldridge
Awards
(二) 政府績效與成果法
1993 年 7 月 Government Performance and Result Act該法之
立法要旨為
第一系統性地要求聯邦機關向計畫成果的實現負責以改進美
國民眾對於聯邦政府能力的信心
第二推動一系列從計畫目標的設定計畫績效的測量到進展程
度公開等的試驗計畫以研議計畫績效改革
第三推動重視成果服務品質與顧客滿意的新焦點以改進聯
邦計畫效果與公共責任
第四以要求研擬實現計畫目標的計畫以及提供有關計畫成果與
服務品質的資訊協助聯邦管理者改進服務的提供
第五以提供更多實現法定目標的客觀資訊以及聯邦計畫與經費
的相對效率與效果改進國會決策制定改進聯邦政府的
內部管理
該法要求每一聯邦機關都應提出「每一計畫活動相關產出服務水
準與結果」的年度績效計畫報告績效指標不一定要完全的量化亦可
向管理預算局要求設定非量化績效指標第一次的績效計畫報告於1997
年送至管理預算局1999年會計年度則是所有聯邦機關提交計畫報告的
最後年限至於各聯邦部門實際向總統提交的年度績效報告最遲不能超
過1999年向國會提出的時間則遲不能過2000年3月31日內容應涵蓋績
效計畫實現的狀況並就整體政策績效與無法達成的目標加以說明該
法中非常強調賦予各機關首長的管理彈性故授權管理預算局制定相關
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審查程序讓機關首長可以提出績效計畫與報告免除責任之申請
為了推動聯邦政府的績效管理該法要求進行階段性的執行計畫
先選擇若干聯邦機關進行試驗計畫至1997年3月28個機關提出68預試
驗計畫該法同時要求管理預算局從中選擇5個機關提出1995至1996年
會計期間實施管理責任與彈性化的實驗然後從中再選擇3個機關提出
1998至1999年會計期間實施績效預算的實驗
(三) 績效基礎組織法案
績效基礎組織是對於以成果為導向的管理具有強烈誘因的組織它
承諾設定清晰目的可測目標顧客服務標準與改進績效標的的獨立決
策單位一旦被指定為績效基礎組織的機關就可以擁有極大的管理彈
性並且簽訂績效協議實施以個人與組織績效為基礎的績效報酬制度
該組織的建立原則是將組織功能劃分為「政策制定和管制」與「計畫作
業」兩大類績效基礎組織是根據「計畫作業功能」而設計的組織型態
因此並非所有的政府機關都可以實施該種組織型態凡是沒有清晰的
計畫的目的計畫成果無法測量者都必須加以排除如國務院或國家衛
生研究院等科學研究單位均無法適用
因此績效基礎組織的成立要件是
1 組織必須有清晰的任務可測量的服務與績效衡量系統
2 著重於外部顧客而非內部顧客
3 機關首長具有明確的責任
4 高層管理者支持組織的轉型
5 具有可預測性的基金來源
1997年 2 月 20日國家績效評鑑管理預算局人事管理局與 Office
of Federal Procurement Policy 共同草擬 the Model PBO Bill該草
案包括六章⑴第一章界定績效基礎組織的管理方式以及說明績效基
礎組織的 Chief Operating Officer⑵第二章說明績效基礎組織的人事
管理彈性系統⑶第三章說明採購政策管理彈性系統⑷第四章說明每
一績效基礎組織的要求第五章說明法案的修改時機與方式最後一章
則敘明落日條款的訂定
推動績效基礎組織的最大益處是
1 可以在極有限的預算資源內維持與改進服務的提供
2 節省納稅者所繳交的費用
3 符合外部顧客的需求
4 創造企業型的管理結構
5 對於改進組織績效者給與獎賞
6 以增加行政與立法彈性減少提升組織績效的障礙
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(四) 績效衡量研究小組的報告
根據 Performance Measurement Study Team 在 1997 年的報告績
效測量所要測量的「績效」包括顧客滿意感利害關係人滿意感財
務考量內部行政作業等績效測量與管理系統的設計必須注意下面幾
項因素⑴行政機關的領導績效測量與管理系統的設計與安排上扮演關
鍵角色⑵績效測量與管理需要清晰而完整的概念架構⑶有效內部與
外部溝通為績效測量成功的主要因素⑷必須重視管理責任的問題⑸
績效測量必須為決策者提供決策資訊而不是一堆績效資料⑹機關的
補償獎賞與認知制度皆應與績效測量相互連結⑺績效測量不是一種
正面成果⑻績效測量的設計與進度應與顧客員工與利害關係人共同
分享
通常高績效的組織都具有下列特性⑴行政領導者的積極參與⑵
具有高度的緊急意識⑶具有明確的策略計畫導向⑷具有完整的概念
架構⑸溝通良好⑹員工積極參與
三績效管理的迷思
儘管世界各國對於實施績效管理已然蔚為風潮惟不論產官學界對於績
效管理之實施仍存有迷思而惟有釐清績效管理概念上之謬誤績效管理
才能發揮其實際上之功效茲析述如次
(一) 績效管理不過是「舊瓶裝新酒」的管理遊戲是領導者為了創造
個人績效企圖以工作成效懲罰部屬的工具
(二) 績效管理計畫的核心是績效指標的衡量其他的都是次要的所
謂績效指標不過就是各機關的統計年報而已
(三) 許多政府機關的業務是無法量化的無法研擬績效指標根本不
可能實施完整的績效管理因此績效管理為容易量化的業務創
造「機會」卻為那些無法量化的業務製造「威脅」
(四) 績效指標的訂定由各機關承辦人員訂定即可是完全實務性的工
作不需要任何理論架構
(五) 企業實施績效管理的最大好處是經濟誘因的建立所謂「重賞之
下必有勇夫」績效獎金就最實質的激勵但是公部門的薪俸福
利都要遵照國家法令規定根本沒有具體的誘因欠缺誘因的績
效管理註定是要失敗的
(六) 追求績效的結果容易造成機關間組織成員間的惡性競爭以致
於出現績效的機關永遠成為領導者的寵兒不容易出現績效的機
關則如棄兒
(七) 績效管理如果要實施成功組織領導者的意志最為重要公務人
員大都是被動的故須強力加以督導貫徹
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(八) 臺灣政府機關包袱太大行政文化太過保守績效管理制度的建
立到頭來一定成為形式無法推動
四小結
綜上所述績效管理實施成功之要件可歸納如下⑴最高領導者的認同
與支持⑵機關領導者對於績效指標要有正確的認知⑶機關必須培養互
信體諒與溝通的組織文化⑷對於績效資料的蒐集與應用要有足夠的誘
因⑸績效管理者要有熟練的技巧隨時能夠診斷問題癥結提供具體諮詢
意見⑹績效指標必須要強調顧客的參與和投入
肆學理主張及公私部門績效薪俸管理實務
一績效薪俸理論與實務探討
(一) 待遇管理制度概說
1 待遇的意涵
就內涵及其種類層面來界定待遇一詞Milkovich amp Newman 認
為所謂待遇係指員工所獲得的各種形式的財務性報酬及各種實質服
務及福利措施財務報酬是整體待遇的一部份非財務性報酬及關係
性報酬（安全感身分地位歸屬的機會工作的挑戰）也非常重要
但非一般談論員工待遇的焦點所謂整體待遇係指包含直接給付的薪
資現金的形式（如基本薪功績加薪誘因生活費的調整）
間接形式給付者如福利及各種服務（退休年金健康保險）簡言
之待遇的主要範疇係指基本薪功績俸短期或長期的誘因以及
員工福利及各種服務7就我國行政機關而言所謂待遇係指公務人員
月支之俸給（指本（年功）俸專業加給主管人員主管職務加給及
其他各項加給等定期待遇）外尚包含一般公務人員普遍支給之考績
獎金及年終工作獎金及績效獎金與某些機關特有之工程獎金營運
獎金等獎勵措施在內
待遇的用語繁多就性質來定義所謂待遇係指「組織對員工提
供勞務所提供的財務性對價給付」就待遇的組合論之大多數組織
員工待遇係由固定薪及變動薪二個部分組成固定薪就是員工所支領
的基本薪給部分係依據員工的職務年資所具之知識技術而發
給變動薪則係結合員工工作結果發給之例如各種誘因計畫或獎
金待遇組合比例寓意著不同的待遇管理哲學偏重於固定薪待遇制
度意味著待遇制度著重年資側重於變動薪的比例則意味著待遇
制度著重於員工的績效或貢獻就給薪的基礎界定之待遇分為職務
7 Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr Ridge IL Irwin
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薪及人本薪所謂職務薪就是依據員工所擔任的職務給薪它的根本
就是職務評價制度也就是職位分類制度至於人本薪則是依據員
工的價值給薪新興的技術薪或知識薪會激勵員工不斷的學習新知
識或技能增加員工個人的價值它是職務薪的替代方案因應新工
作規範的產物8誠如 Risher 所指出待遇方案的給付基礎由人本薪
轉為職務薪最近又回到人本薪在新的工作典範之下職務轉為益
具彈性職責的變遷也成為必然之後斲傷了聚焦於職務的傳統作
法於是待遇寬職段能力技術薪等新的基本薪給管理概念將
其焦點移轉為重視員工的個人價值9更甚者基本薪給管理受到關注
組織績效趨勢的影響能力薪及技術薪等新的待遇管理理念與增進員
工能力相結合透過增進員工技術或技能之價值俾有助於結果的提
升就績效管理層面界定所謂待遇係指組織針對員工所提供勞務之
金錢對價給付驅使增加其個人附加價值及激勵其產生預期行為以
配合或落實組織目標策略及績效的激勵工具而績效待遇所指涉
者就給付基礎言之涵蓋了基本薪給的人本薪就組合論之偏重
於變動薪部分就內容論之則包含轉型為人本薪的基本薪給以及各
種短期長期誘因及獎金計畫的變動薪
2 待遇管理發展趨勢
待遇的研究如同經濟學的研究一般其分析單元可分為個體與總
體且二者非涇渭分明而係彼止交互影響的互動模式前者係以組
織體系之下個別待遇決策單元（如員工或員工組成的團隊及組織）
為研究對象並探究其相互關係後者則以待遇整體為研究對象偏
重於探究待遇制度與組織外在環境的變遷與競爭組織類型組織目
標與策略管理型態組織文化等的整體關係進而提出正確而有效
的待遇政策或策略以提升組織績效從個體觀點論之待遇的理論
與實務研究亦如古典經濟學一般是建立在經濟人的假定之上亞
當史密斯發現人性中重要的驅動力他稱之為「性向」每個人都
要過更好的生活10同樣的在組織的系絡下相關激勵員工行為的
待遇理論也是基於員工自利行為衍論而成的較著名的就是 Skinner
的增強理論Vroom 的期望理論以及 Adams 的公平理論等基於自
利交易與社會比較的基本特質個體研究的學者與實務者建立圍繞
著「員工與組織間交換服務與報酬的意願與行為」基本主張的各種待
遇制度例如以職務分類為基礎的基本薪制度績效待遇制度
8 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 9 Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April 10 Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了（台北先覺出版社）
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隨著科技環境及工作倫理的改變待遇制度也在變化之中
Lawler 認為傳統待遇研究取向是建立在官僚模型之上該模型強調組
織應如何結構化及加以管理該模型的假設員工願意接受指揮層
級節制及控制可保證效率提升新管理研究取向則係建立在員工承諾
與員工投入較不強調由上而下的控制就組織功能層面言意味著
較低程度的層級節制盡可能加強低階層員工的決策功能更強調員
工發展11Donnellon amp Scully 曾對官僚模式底下的報酬制度及後
官僚組織底下應然的報酬制度提出精闢的分析他認為「我們至
今仍主張欲改革官僚體制的反功能特徵必須同時改變報酬制度
說實在的輕忽報酬制度改革之必要性將對以團隊為基礎的後官僚
組織之發展產生嚴重的障礙大多數人僅著眼於改變分工方式這
種作法將無足以實現後官僚組織的承諾 我們必須改變報酬結構
以支持後官僚體制」12有關新舊待遇制度的特徵如表 4-1
表 4-1 傳統與非傳統待遇制度的特徵
區分 傳統的（官僚體制） 非傳統的(臨時組織)
（adhocratic）
待遇的基本成分（basis） 職務
任職的時間
績效
員工所擁有的技術
公平 內部的 外部的 給付
水準 基準 市場 績效
強調 薪資 誘因
所冒風險 低 高
酬賞 年資 績效 組合
福利抉擇 低mdash固定 高mdash可變
決策制訂 中央集權化 分權化
溝通事宜 封閉的 開放的
員工投入 低 高
給付方式 秘密 公開
行政管理
政策 不具彈性 彈性
普遍的實務
個人誘因方案
功績俸
利潤共享
成果共享
技術薪
資料來源Doherty amp Nord（2001）13
11 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 12 Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the Post-Bureaucratic Organization Be a
Post-Meritocratic Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds) The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on Organizational Change SAGE Publications Inc
13 Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding Horizons Handbook of Organizational
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自 1990 年代的泰勒式管理至今待遇制度已有重大的改變待
遇的分析單元或本質亦由原偏重於以人為本的人本薪轉變為偏重
以職務為本的職務薪再次轉變為人本薪如表 4-2
表 4-2 待遇制度變遷情形表
要素 (1950s-1960s) (1970s-1980s) (1990s-)
環境情勢 少有變遷 略有變遷 持續變遷
所採用
的方法
唯一的工作評價系統
以及有限的薪資市場
資料
標準化的工作評價系
統以及詳細但廣泛的
薪資市場資料
多樣取向（各種技術
能力與薪資市場資料
及電腦模式等密切結
合）
目標 以職務為本的內在公
平
同前＋以市場價值為
本的外在競爭
以個人成就為本的內
在公平＋市場價值
待遇
的工具
薪級範圍
（以職務為基礎）
同前＋以人為本的績
效誘因制
以人為本的待遇率(標
準)＋以人為本的績效
誘因制
資料來源Wolf ( 2000)14
公部門待遇制度的轉變亦循著類似的軌跡演進以美國聯邦政府
待遇制度的蛻變為例則更為貼切美國建國之初公務人員待遇是
按每個人的職稱與職務內容無關有些人工作較輕鬆卻支領較高待
遇完全看人給薪到了 1923 年職位分類法公布之後才建立起以
職位分類制度為基礎的「職務薪」mdash即影響深遠的同工同酬待遇制
度由於該制度過於強調公平價值過於強調整體一致過於僵化的
職位分類待遇制度終於在 1978 年文官改革法展開改造之舉其改
革措施有三第一推行試辦計畫變革其次推行功績俸以及第三
高級文官群的待遇制度於是「人為本」待遇制度開始嶄露頭角1990
年 Federal Employees Pay Comparability Act 實施之後配合柯林
頓總統所厲行政府改造措施美國聯邦政府公部門待遇制度質變的現
象更為彰顯由重視職務轉變為重視員工的個人價值員工的成長與
發展
綜而言之因應環境變遷及競爭需要的公私部門待遇原則可歸納
為⑴創造一個正面而自然的報酬經驗⑵結合報酬與組織目標以營
造雙贏的伙伴關係⑶培養員工休戚相關感⑷整合報酬工具⑸運
用基本薪酬賞員工精進本身價值⑹運用可變薪酬賞結果15
Behavior 2nd ed Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
14 Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy and Design Berger L A amp D R Berger (eds) McGraw-Hill
15 Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
13
(二) 績效薪俸主要內涵
績效薪俸哲學的起源可以遠溯到 1870 年代泰勒的科學管理理念
績效薪俸就是指 make pay contingent upon performance傳統上
所謂績效薪俸係指在某一特定期間內員工的財務性報酬是依據其績效
的量度決定之16在此理念之下績效薪俸制度雖然形形色色但是主要
指的是待遇組合中的變動性部分就是各種誘因及獎金制度學者稱之
為變動薪質言之在當前的系絡之下績效薪俸制度應包含⑴原屬固
定性質基本薪內由個人技術知識決定之人本薪部分亦即將報酬與員
工的技術知識結合的技術薪以及讓技術薪得以著床而孕育的寬職段
待遇結構⑵屬變動部分的變動薪則係將報酬與工作結果或產出相結
合
1 基本薪
員工是組織的根本古今中外皆然朱元璋有云「賢才國之
寶也」17在 1960 年代開始西方管理學者逐漸將員工視為組織
的資源Peter Drucker說員工是組織最寶貴的資產員工由
原為成本提升為資產在組織中的地位已經大為提高員工投資
的人力資本方程式＝(能力+行為)times努力times時間是以在將員工
當成人力資本的知識經濟時代待遇管理方面的配套措施就是
透過增加員工個人附加價值以其契合組織績效或結果提升的
「人本薪制度」一般就學理論基本薪包含寬職段待遇結構待
遇以及技術薪二大類型惟我國因國情與歷史等因素造成現行
薪俸結構與歐美先進國家及企業界有所不同因此關於基本薪
之範圍尚宜僅單純限於強調「永業化」之待遇機制設計即指
為保障公務員基本生活所需按考績結果逐級晉敘之本（年功）
俸及加給簡言之本研究基於實務考量將基本薪範圍界定在依
「服務年資」而逐年遞增之固定薪給
2 變動薪
變動薪在私部門風行已久向為績效待遇的主要內容根據一項
針對美國大型的公私部門組織的調查其中有 90的組織要求實
施績效薪俸制度18實施績效薪俸制度已變成為世界經濟合作及
發展組織（以下簡稱 OECD）會員國展示政府改造決心之象徵19
16 Perry J L 1991Linking Pay to Performance The Controversy Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds)
Public Personnel Management Current Concerns-Future Challenges New York Longman 17 明史1993「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡 18 Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL Richard D Irwin Inc 19 OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An Evaluation of the Impacts ParisOECD
14
雖然在公部門實施變動薪的機關屈指可數但是其在公部門的實
施具有無比的潛力20所謂變動薪係指員工在基本俸給之外
所獲得之財務性給與其支領數額直接地與員工個人團隊部
門或組織之績效相結合並由對組織具重要性的一些量度決定
之關於變動薪的類型種類繁多茲綜合彙整如表 4-3
表 4-3 變動薪類型表
名 稱 內 容
功績俸
員工個人薪資的增加與員工績效評估結果存在著函數關係加
薪之數額是按員工考績等級差別支給之並擺在來年的基本俸給
之內例如美國聯邦政府以 GS13-15 管理人員為對象的功績俸
一次獎金
如同功績俸一般係按員工績效等級支給之但是並非加到基本
俸給之內而是以獎金形式一次發給之例如我國的考績獎
金事業機構的經營績效獎金
個人
即時獎金
當員工有卓越的績效時即時發給之特別執行某專案的卓越成
就行政院人事行政局實施之（行政院暨所屬行政機關績效獎金
實施要點）中的個人績效獎金屬之
員工個人的
誘因計畫
此一變動薪的給付標的是獎勵員工額外的生產（例如佣金制按
件計酬制）功績俸與一次獎金的績效評估量度通常是主觀的而這
種變動薪的績效評估量度是客觀的 (例如按銷售數量發給之)例
如國泰人壽壽險人員的佣金制或台塑公司的生產績效獎金
利潤分享制 以團體為績效評估標的至於其評估量度則為財務性目標的超越
成效分享制
與利潤分享制不同之處團體績效評估標的不在財務性目標的超
越而是某些成本指標（例如最常見的是勞動成本此外還有
廢料的成本用品的成本顧客抱怨的降低產品的損壞率）此
外員工感覺利潤的達成較難掌握經常受制於高層主管而員
工感覺到上述成效項目反而較容易掌握屬美國聯邦政府的績效
薪俸努力方向之一公部門的實施有其可行性
資料來源余致力等（民 92）21
二民間企業實施經驗分析
茲以績效管理是門高深學問爰本部在規劃績效管理與薪酬管理二者應
如何扣合問題為期周妥可行除儘量蒐集先進國家實施情形外民間企業
實施之成功經驗亦可提供政策規劃重要參考爰謹就 IBM台塑公司中
鋼公司台北捷運公司中華汽車公司實施績效薪俸經驗摘要如次
(一) IBM
20 Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation An Overview of Present Practices and emerging Trends Scottsdale AZ American Compensation Association
21余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
15
以 IBM 公司的績效薪俸而言績效優良者占 20係以「績效表
現」與「工作潛能」兩項因素評量優秀員工的年度工作績效為
了獎勵此類優秀人才特別適用培育及留才計畫至於績效低劣
者占 10則以績效為評量因素則適用改善行動計畫為了協
助那些績效低落的員工能夠起死為生都有特別的問題診斷與處
理步驟提出一套符合人性的作法人性化的作法
(二) 台塑公司
將績效考核分為下列兩種⑴定期工作評核由各事業部自行訂
定每年辦理 2 至 12 次評核項目由各單位依不同工作特性訂定
評核結果即時反映於效率獎金並作為年終獎金之參考依據⑵
年終考核由企業統一規定每年 12 月份辦理一次評核項目有
品質時效執行力協調 4 項主管級再加上計畫及領導兩項
所有考核結果分為優良甲乙丙優等以 10為上限良等
以 20為上限考核結果影響年終獎金調薪及晉升
(三) 中鋼公司
該公司設計績效考評期間一年 2 次分為期中與期末考評年度
考績以期中與期末考評分數平均計算考評內容分為「工作執行
成果」與「職務績效分析」二大類前者係指是否掌握時效圓
滿完成預定目標且品質良好後者則係依不同考評層級而施予不
同考評項目22考評等第區分優等甲等（一）甲等（二）乙等
丙等及丁等六級而考評結果則與年度調薪激勵獎金相扣合
1 年度調薪調薪前提要件是當公司核定下年度可調薪時即以當
年考績等第作為調薪之依據倘公司決定下年度不調薪則當年
度考績即不據以辦理調薪以平均調幅 3為例個人調薪幅度
依其考績等第分別為優等 30-40甲等（一）25-33
甲等（二）20-27乙等 15-20丙等（含）以下 0
2 激勵獎金每年度公司有盈依盈餘多寡核計當年度之激勵獎金
總額單位可分配額度由上而下逐級分配實際分配結果由上一
級主管核定計算激勵獎金之公式如下
個人本俸給times考績權數
個人分配金額＝times單位可分配獎金數
sum（個人本俸給times考績權數）
22 按「職務績效分析」項目主管人員為九項專業人員為八項基層及新進人員各為六項具體評核項目包
括領導能力人員培育與潛能發展專業知能敬業團隊及組織認同分析及判斷力計劃及執行創新
改善能力溝通協調成本及品質意識安衛環保意識適應力自我學習與發展變革管理品德操守等十
四項
16
個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
17
與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
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以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
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薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
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管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
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2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
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效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
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C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
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的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
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前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
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得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
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獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
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效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
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織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
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Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
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The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
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Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
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An Overview of Present Practices and emerging Trends
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Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
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Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
1
公務人員績效考核與俸給制度連結之研究
壹緣起
公務人員是國家政策的規劃與推動者公務人員的素質工作態度方法
與理念均與政策能否順利推動息息相關為配合國家整體建設發展社會環
境變遷及機關業務需要如何建構專業績效的人事制度以提升公務人力資源
效益實為政府人事行政當前重要課題之一
茲於 93年全國人事主管會報中心議題壹「強化績效管理靈活機關用人
提升國家競爭力」之現況檢討一「績效導向俸給機制亟需全面建立」提出「建
構績效俸給制度以提升行政效能」具體作法（興革方向）如下1
一近程階段先以實施績效獎金制度依團體績效與個人績效評比之等第
給予數額不同之績效獎金藉以有效激勵組織成員與團隊績效提升競
爭力
二長程規劃擬將公務人員俸給結構區分為「基本薪」與「變動薪」二大部
分並將現行考績獎金績效獎金及年終工作獎金等予以整合其中「基
本薪」按其工作年資逐年晉級至於「變動薪」分為二大類一為彈性
薪資結構表之設計即以每年年終之績效考評決定公務人員支領其績
效俸給一為賦予機關首長發揮俸給獎賞權之管理功能使其得隨時依
照公務人員績效表現之優劣適時核發績效獎金以發揮激勵效用
三擬創設一套簡明彈性具「最高」與「最低」區段設計之薪資結構表
依其績效表現之優劣於其職級範圍內支領適當職級之變動報酬俸期
使俸給制度能與組織績效結合並貫徹「以績效良窳決定去留與報酬高
低」之責任精神
本部旋進行服務績效如何與俸給制度連結之相關研究其研究報告前於
93 年 7 月 28 日提報本部人事制度改進專案小組第 192 次會議討論嗣依會
議決議修正研究報告竣事並於同年 9 月 30 日就研究報告初步研議擬具
構想說明及意見調查表先行函詢各機關人事單位意見（該意見調查結果
為本研究規劃重要參考資料爰另列專節探討說明）
嗣本研究再於 93 年 12 月 10 日提本部第 259 次政策小組會報討論經
決議⑴本案宜俟公務人員考績法（以下簡稱考績法）修正草案通過實施後
確能落實平時考核及績效考評制度時再配合辦理⑵請專案小組參照與會
人員發言意見修正研究報告內容並繼續研究爰依上揭會議決議據以修
1本研究規劃對象係指適用公務人員任用法之公務人員
2
正本研究報告又專案小組為確實掌握全國各機關實施績效獎金之實際情
形及深入瞭解未能實施績效獎金制度機關無法實施之理由待克服之困難
暨未來實施意願等相關資料俾供本研究報告未來規劃相關擬議措施之參
考於 94 年 1 月 25 日再通函中央暨地方各主管機關人事機構調查瞭解全
國各機關實施績效獎金之情形經彙整 2 次函詢全國各機關意見時發現本
研究所研議之方案允宜就部分重要議題優先研擬因應措施爰除本研究報
告外另擬具議題討論 4 則附案於 94 年 4 月 12 日再次提報本部人事制度
改進專案小組第 196 次會議討論並獲致決議以本研究關涉層面廣泛非一
蹴可及必須透過不斷討論與腦力激盪集思廣益方得逐一釐清建構出
適合我國國情並為全體公務人員所支持的績效俸給政策又本研究案應掌
握下列原則進行賡續研究1阻力最小2確保公務人員權益3制度之
可行性與 4政策目標之達成
貳現況及研究概念說明
一我國現行俸給制度內涵
我國現行公務人員待遇制度內涵相當繁雜本節主要探討焦點在俸給
部分為公務人員俸給法及其施行細則之規定在獎金部分則依據考績法行
政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金及績效管理計畫暨年度軍公教
人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項
(一) 俸給結構
現行公務人員俸給法制係融合職位分類與簡薦委之俸給制度而
成於76年1月16日施行並於79年12月28日修正第4條條文酌予延長
年功俸級數迄今未再修正俸級數茲就我國現行「公務人員俸給法」
中之俸給結構簡要說明如下表
表 2-1 俸給區分表
區分 說 明
本俸 係指各職等人員依法應領取之基本給與
年功俸 係指各職等高於本俸最高俸級之給與
加給2
係指本俸年功俸以外因所任職務種類性質與服務地區
之不同而另加之給與
俸級係指各官等職等本俸及年功俸所分之級次（第2條）從最低
2 加給之給與可分為三大類⑴職務加給⑵技術或專業加給⑶地域加給
3
之委任第一職等至最高之簡任第十四職等每一個職等內分設有數
目不同之本俸與年功俸之俸級將十四個職等之俸級級數相加後計有
本俸俸級六十六級年功俸俸級八十級但因各職等俸級互有重疊經
扣除重複俸級後其有效俸級數共有四十六級公務人員俸級區分如下
（第4條）
表 2-2 俸級區分表
區分 說明
委任
分五個職等第一職等本俸分七級年功俸分六級第二職
等至第五職等本俸各分五級第二職等年功俸分六級第三
職等第四職等年功俸各分八級第五職等年功俸分十級
薦任 分四個職等第六職等至第八職等本俸各分五級年功俸各
分六級第九職等本俸分五級年功俸分七級
簡任
分五個職等第十職等至第十二職等本俸各分五級第十職
等第十一職等年功俸各分五級第十二職等年功俸分四級
第十三職等本俸及年功俸均分三級第十四職等本俸為一級
(二) 獎金結構
1 普遍性的獎金型態
(1) 年終工作獎金係指政府基於激勵年終在職人員之士氣並
適應農曆春節之需要於年終所增發之慰勉性給與獎金額
度為一個半月俸給3
(2) 考績獎金依考績法第 7條之規定獎金額度視考績結果而
定
(3) 績效獎金按行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金
及績效管理計畫績效獎金發給種類分為①機關首長績效獎
金行政院各部會處局署及省直轄市縣（市）
鄉（鎮市）各級行政機關得依據其所屬機關績效評核結果
分三級以上等第發給其所屬機關首長績效獎金②單位績效
獎金各機關得依據其內部一級單位（含任務編組）之績效
評核結果分三級以上等第發給單位績效獎金③個人績效
獎金機關首長得依據所屬員工之特殊績效或平時考核結
果即時發給個人績效獎金
2 個別性的獎金型態係指根據不同機關性質與業務型態所發給之
獎勵金如工程機關工程獎金台灣鐵路管理局營運獎金醫師
3 林文燦1997「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊23 卷 1期頁 43
4
不開業獎金財政部發給的關務獎勵金清潔人員清潔獎金等
二績效考核與俸給制度連結之核心概念
蓋政府再造是一種「以少做多以少做好」管理理念的實踐是以如
何激發有限公務人員發揮無限工作潛能已成為世界各國政府人力資源管
理的共同課題政府改造的核心乃與如何有效改造員工待遇有著密切關係
綜觀待遇改造途徑可歸納為三第一著重於待遇成本的控制第二側重
待遇對激勵員工及實現機關目標的正面功能因而不吝於待遇成本的增加
第三在待遇成本控制的前提下或採行績效待遇制度或調整固定薪及變
動薪的組合mdash減少固定薪占總薪資的比例提高變動薪占總待遇的比例或
採行技術薪能力薪4或寬職段制
5等新的待遇管理工具藉以鼓勵員工增加自
身附加價值產生組織預期行為提升組織整體績效前述第3個待遇改造途
徑成為最能符合政府再造管理工具之一我國現階段不再只是討論績效待遇
制度實施的可行性而是更積極地探討如何突破績效待遇制度執行的困境
績效薪俸制度是探討績效與待遇二個變項間的關係⑴二個變項互不影
響的對等關係即績效與待遇二變項間互不影響⑵二個變項交互影響的相
互關係即績效與待遇二變項間的交互影響⑶二個變項間之一個變項影
響另一個變項的不對稱關係即績效（自變項）決定待遇（依變項）高低
或者待遇（自變項）是促成績效（依變項）的提升就薪資管理實務而言
各國人力資源管理部門都不希望績效與待遇間形成互不影響的對等關係反
之都希望績效與待遇間形成⑵⑶關係模式如表2-3雖然待遇與績效
二變項間不對稱關係難以驗證但績效與待遇二變項間存在相互影響的辯
證關係卻是可期的也是績效待遇制度背後的基本邏輯質言之從理論
與實務觀點論之政府推動績效待遇制度是個論證績效管理與待遇管理二個
變項間的辯證演化過程經由組織學習的過程不斷精實績效制度與待遇制
度間的連結
表2-3 績效與待遇關係
待 遇 區分
低 高
低 待遇制度未發生功能 過度支付 績
效 高 傳統的待遇制度 理想中績效待遇制度
資料來源余致力等（2003）6
4 對於基本薪中之技術薪給名稱不一學者專家中有以技術薪統稱之有以員工別分之藍領階級的工作為
技術工作因之而給薪謂之技術薪多見於製造工廠裝配線而白領階級工作為能力工作因之而給薪
者謂之能力薪 5 寬職段待遇結構係指一個待遇（職務）結構應簡化為較少的職等及較寬的薪級範圍且容許管理者具備更
大的裁量權可在這些薪級範圍內設定個人的薪資因此該制度寓有依職責決定薪俸結果的涵意 6余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
5
綜觀目前我國公務人員俸給制度俸給內涵因屬固定性報酬之靜態設
計實務運作上又未能配合績效管理措施本文擬從績效管理觀點透過對
相關理論及先進國家實證經驗以及不同面向來發覺現行俸給制度所產生的
問題冀以提出服務績效與俸給連結之可行方案
參績效管理概念
一績效管理的定義
根據 Performance Measurement Study Team 的定義所謂績效管理是
指「利用績效資訊協助設定共識的績效目標進行資源配置與優先順序的排
列以告知管理者維持或改變既定計畫目標並且報告成功符合目標的管理
過程」依此績效管理係對於公共服務或計畫目標進行設定與實現並對
實現結果進行系統性的評鑑過程這個過程可能包括下列幾種不同的功能性
活動
(一) 績效評估係指一個組織試圖達成某項目標如何達成與是否達
成目標的系統化過程績效評估的對象並不是個人的績效而是
以組織績效為主
(二) 績效衡量為了進行績效評估我們必須設計一套足以衡量組織
目標實現程度之指標系統俾能進行不同機關與不同時期的比
較衡量公共計畫施政成果的指標通常包括量化與質化指標兩
大類
(三) 績效追蹤係指對於公共計畫目標的實踐過程所進行的持續性考
核與記錄如工程進度是否落後預算是否按預定計畫支用
準此績效管理係指蒐集績效資訊進行績效衡量設計與執行適當的
管理系統推動績效評鑑的整體活動過程既然績效管理是一個整體性的活
動過程就不能單靠領導者本身的強勢權威而是要以「上下一心全員參
與」的方式才能展現高績效的工作團隊爰績效測量不是一種上級對下級的
懲罰行動而係一正面成果的共同追求績效測量的設計應與民眾組織成
員與利害關係人共同分享否則絕對無法實施成功
二績效管理運動的興起
在當前政府再造潮流中績效管理幾乎已為世界各國所廣泛採用之管理
工具囿於篇幅之限本節僅介紹美國與英國績效管理運動之發展狀況又
美國績效管理運動之發展相當複雜此僅提四項重要之相關政府文件
(一) 1993年國家績效評鑑報告
美國績效管理運動的開展雖然具有悠久的歷史但影響最大的莫
過於國家績效評鑑報告的提出根據該報告至少有 103 個美國
6
聯邦政府機關其所推動的公共計畫沒有明顯的政策績效其中
的三分之二的機關雖有訂定策略規劃但卻僅有 9 個機關公共計
畫能夠發生明顯的效果可見多數的機關僅是計畫計畫而已並
未產生具體的結果這當然是一種浪費難怪許多聯邦政府官員
很失望的指出「過程就是我們最大的產物」基此前美國高爾
副總統呼籲聯邦政府官員不要只顧著衡量公共政策的「投入」更
應重視對公共服務結果與成果的衡量為了落實績效管理的目
標高爾報告中建議應該採取的行動計畫包括
第一所有聯邦政府機關應該開始發展與運用可測量的目標並
且報告施政成果
第二所有聯邦機關必須澄清聯邦計畫的目標
第三總統應與各部會首長簽署書面的績效協議書
第四對於服務品質績效良好的聯邦政府應該頒發 Baldridge
Awards
(二) 政府績效與成果法
1993 年 7 月 Government Performance and Result Act該法之
立法要旨為
第一系統性地要求聯邦機關向計畫成果的實現負責以改進美
國民眾對於聯邦政府能力的信心
第二推動一系列從計畫目標的設定計畫績效的測量到進展程
度公開等的試驗計畫以研議計畫績效改革
第三推動重視成果服務品質與顧客滿意的新焦點以改進聯
邦計畫效果與公共責任
第四以要求研擬實現計畫目標的計畫以及提供有關計畫成果與
服務品質的資訊協助聯邦管理者改進服務的提供
第五以提供更多實現法定目標的客觀資訊以及聯邦計畫與經費
的相對效率與效果改進國會決策制定改進聯邦政府的
內部管理
該法要求每一聯邦機關都應提出「每一計畫活動相關產出服務水
準與結果」的年度績效計畫報告績效指標不一定要完全的量化亦可
向管理預算局要求設定非量化績效指標第一次的績效計畫報告於1997
年送至管理預算局1999年會計年度則是所有聯邦機關提交計畫報告的
最後年限至於各聯邦部門實際向總統提交的年度績效報告最遲不能超
過1999年向國會提出的時間則遲不能過2000年3月31日內容應涵蓋績
效計畫實現的狀況並就整體政策績效與無法達成的目標加以說明該
法中非常強調賦予各機關首長的管理彈性故授權管理預算局制定相關
7
審查程序讓機關首長可以提出績效計畫與報告免除責任之申請
為了推動聯邦政府的績效管理該法要求進行階段性的執行計畫
先選擇若干聯邦機關進行試驗計畫至1997年3月28個機關提出68預試
驗計畫該法同時要求管理預算局從中選擇5個機關提出1995至1996年
會計期間實施管理責任與彈性化的實驗然後從中再選擇3個機關提出
1998至1999年會計期間實施績效預算的實驗
(三) 績效基礎組織法案
績效基礎組織是對於以成果為導向的管理具有強烈誘因的組織它
承諾設定清晰目的可測目標顧客服務標準與改進績效標的的獨立決
策單位一旦被指定為績效基礎組織的機關就可以擁有極大的管理彈
性並且簽訂績效協議實施以個人與組織績效為基礎的績效報酬制度
該組織的建立原則是將組織功能劃分為「政策制定和管制」與「計畫作
業」兩大類績效基礎組織是根據「計畫作業功能」而設計的組織型態
因此並非所有的政府機關都可以實施該種組織型態凡是沒有清晰的
計畫的目的計畫成果無法測量者都必須加以排除如國務院或國家衛
生研究院等科學研究單位均無法適用
因此績效基礎組織的成立要件是
1 組織必須有清晰的任務可測量的服務與績效衡量系統
2 著重於外部顧客而非內部顧客
3 機關首長具有明確的責任
4 高層管理者支持組織的轉型
5 具有可預測性的基金來源
1997年 2 月 20日國家績效評鑑管理預算局人事管理局與 Office
of Federal Procurement Policy 共同草擬 the Model PBO Bill該草
案包括六章⑴第一章界定績效基礎組織的管理方式以及說明績效基
礎組織的 Chief Operating Officer⑵第二章說明績效基礎組織的人事
管理彈性系統⑶第三章說明採購政策管理彈性系統⑷第四章說明每
一績效基礎組織的要求第五章說明法案的修改時機與方式最後一章
則敘明落日條款的訂定
推動績效基礎組織的最大益處是
1 可以在極有限的預算資源內維持與改進服務的提供
2 節省納稅者所繳交的費用
3 符合外部顧客的需求
4 創造企業型的管理結構
5 對於改進組織績效者給與獎賞
6 以增加行政與立法彈性減少提升組織績效的障礙
8
(四) 績效衡量研究小組的報告
根據 Performance Measurement Study Team 在 1997 年的報告績
效測量所要測量的「績效」包括顧客滿意感利害關係人滿意感財
務考量內部行政作業等績效測量與管理系統的設計必須注意下面幾
項因素⑴行政機關的領導績效測量與管理系統的設計與安排上扮演關
鍵角色⑵績效測量與管理需要清晰而完整的概念架構⑶有效內部與
外部溝通為績效測量成功的主要因素⑷必須重視管理責任的問題⑸
績效測量必須為決策者提供決策資訊而不是一堆績效資料⑹機關的
補償獎賞與認知制度皆應與績效測量相互連結⑺績效測量不是一種
正面成果⑻績效測量的設計與進度應與顧客員工與利害關係人共同
分享
通常高績效的組織都具有下列特性⑴行政領導者的積極參與⑵
具有高度的緊急意識⑶具有明確的策略計畫導向⑷具有完整的概念
架構⑸溝通良好⑹員工積極參與
三績效管理的迷思
儘管世界各國對於實施績效管理已然蔚為風潮惟不論產官學界對於績
效管理之實施仍存有迷思而惟有釐清績效管理概念上之謬誤績效管理
才能發揮其實際上之功效茲析述如次
(一) 績效管理不過是「舊瓶裝新酒」的管理遊戲是領導者為了創造
個人績效企圖以工作成效懲罰部屬的工具
(二) 績效管理計畫的核心是績效指標的衡量其他的都是次要的所
謂績效指標不過就是各機關的統計年報而已
(三) 許多政府機關的業務是無法量化的無法研擬績效指標根本不
可能實施完整的績效管理因此績效管理為容易量化的業務創
造「機會」卻為那些無法量化的業務製造「威脅」
(四) 績效指標的訂定由各機關承辦人員訂定即可是完全實務性的工
作不需要任何理論架構
(五) 企業實施績效管理的最大好處是經濟誘因的建立所謂「重賞之
下必有勇夫」績效獎金就最實質的激勵但是公部門的薪俸福
利都要遵照國家法令規定根本沒有具體的誘因欠缺誘因的績
效管理註定是要失敗的
(六) 追求績效的結果容易造成機關間組織成員間的惡性競爭以致
於出現績效的機關永遠成為領導者的寵兒不容易出現績效的機
關則如棄兒
(七) 績效管理如果要實施成功組織領導者的意志最為重要公務人
員大都是被動的故須強力加以督導貫徹
9
(八) 臺灣政府機關包袱太大行政文化太過保守績效管理制度的建
立到頭來一定成為形式無法推動
四小結
綜上所述績效管理實施成功之要件可歸納如下⑴最高領導者的認同
與支持⑵機關領導者對於績效指標要有正確的認知⑶機關必須培養互
信體諒與溝通的組織文化⑷對於績效資料的蒐集與應用要有足夠的誘
因⑸績效管理者要有熟練的技巧隨時能夠診斷問題癥結提供具體諮詢
意見⑹績效指標必須要強調顧客的參與和投入
肆學理主張及公私部門績效薪俸管理實務
一績效薪俸理論與實務探討
(一) 待遇管理制度概說
1 待遇的意涵
就內涵及其種類層面來界定待遇一詞Milkovich amp Newman 認
為所謂待遇係指員工所獲得的各種形式的財務性報酬及各種實質服
務及福利措施財務報酬是整體待遇的一部份非財務性報酬及關係
性報酬（安全感身分地位歸屬的機會工作的挑戰）也非常重要
但非一般談論員工待遇的焦點所謂整體待遇係指包含直接給付的薪
資現金的形式（如基本薪功績加薪誘因生活費的調整）
間接形式給付者如福利及各種服務（退休年金健康保險）簡言
之待遇的主要範疇係指基本薪功績俸短期或長期的誘因以及
員工福利及各種服務7就我國行政機關而言所謂待遇係指公務人員
月支之俸給（指本（年功）俸專業加給主管人員主管職務加給及
其他各項加給等定期待遇）外尚包含一般公務人員普遍支給之考績
獎金及年終工作獎金及績效獎金與某些機關特有之工程獎金營運
獎金等獎勵措施在內
待遇的用語繁多就性質來定義所謂待遇係指「組織對員工提
供勞務所提供的財務性對價給付」就待遇的組合論之大多數組織
員工待遇係由固定薪及變動薪二個部分組成固定薪就是員工所支領
的基本薪給部分係依據員工的職務年資所具之知識技術而發
給變動薪則係結合員工工作結果發給之例如各種誘因計畫或獎
金待遇組合比例寓意著不同的待遇管理哲學偏重於固定薪待遇制
度意味著待遇制度著重年資側重於變動薪的比例則意味著待遇
制度著重於員工的績效或貢獻就給薪的基礎界定之待遇分為職務
7 Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr Ridge IL Irwin
10
薪及人本薪所謂職務薪就是依據員工所擔任的職務給薪它的根本
就是職務評價制度也就是職位分類制度至於人本薪則是依據員
工的價值給薪新興的技術薪或知識薪會激勵員工不斷的學習新知
識或技能增加員工個人的價值它是職務薪的替代方案因應新工
作規範的產物8誠如 Risher 所指出待遇方案的給付基礎由人本薪
轉為職務薪最近又回到人本薪在新的工作典範之下職務轉為益
具彈性職責的變遷也成為必然之後斲傷了聚焦於職務的傳統作
法於是待遇寬職段能力技術薪等新的基本薪給管理概念將
其焦點移轉為重視員工的個人價值9更甚者基本薪給管理受到關注
組織績效趨勢的影響能力薪及技術薪等新的待遇管理理念與增進員
工能力相結合透過增進員工技術或技能之價值俾有助於結果的提
升就績效管理層面界定所謂待遇係指組織針對員工所提供勞務之
金錢對價給付驅使增加其個人附加價值及激勵其產生預期行為以
配合或落實組織目標策略及績效的激勵工具而績效待遇所指涉
者就給付基礎言之涵蓋了基本薪給的人本薪就組合論之偏重
於變動薪部分就內容論之則包含轉型為人本薪的基本薪給以及各
種短期長期誘因及獎金計畫的變動薪
2 待遇管理發展趨勢
待遇的研究如同經濟學的研究一般其分析單元可分為個體與總
體且二者非涇渭分明而係彼止交互影響的互動模式前者係以組
織體系之下個別待遇決策單元（如員工或員工組成的團隊及組織）
為研究對象並探究其相互關係後者則以待遇整體為研究對象偏
重於探究待遇制度與組織外在環境的變遷與競爭組織類型組織目
標與策略管理型態組織文化等的整體關係進而提出正確而有效
的待遇政策或策略以提升組織績效從個體觀點論之待遇的理論
與實務研究亦如古典經濟學一般是建立在經濟人的假定之上亞
當史密斯發現人性中重要的驅動力他稱之為「性向」每個人都
要過更好的生活10同樣的在組織的系絡下相關激勵員工行為的
待遇理論也是基於員工自利行為衍論而成的較著名的就是 Skinner
的增強理論Vroom 的期望理論以及 Adams 的公平理論等基於自
利交易與社會比較的基本特質個體研究的學者與實務者建立圍繞
著「員工與組織間交換服務與報酬的意願與行為」基本主張的各種待
遇制度例如以職務分類為基礎的基本薪制度績效待遇制度
8 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 9 Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April 10 Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了（台北先覺出版社）
11
隨著科技環境及工作倫理的改變待遇制度也在變化之中
Lawler 認為傳統待遇研究取向是建立在官僚模型之上該模型強調組
織應如何結構化及加以管理該模型的假設員工願意接受指揮層
級節制及控制可保證效率提升新管理研究取向則係建立在員工承諾
與員工投入較不強調由上而下的控制就組織功能層面言意味著
較低程度的層級節制盡可能加強低階層員工的決策功能更強調員
工發展11Donnellon amp Scully 曾對官僚模式底下的報酬制度及後
官僚組織底下應然的報酬制度提出精闢的分析他認為「我們至
今仍主張欲改革官僚體制的反功能特徵必須同時改變報酬制度
說實在的輕忽報酬制度改革之必要性將對以團隊為基礎的後官僚
組織之發展產生嚴重的障礙大多數人僅著眼於改變分工方式這
種作法將無足以實現後官僚組織的承諾 我們必須改變報酬結構
以支持後官僚體制」12有關新舊待遇制度的特徵如表 4-1
表 4-1 傳統與非傳統待遇制度的特徵
區分 傳統的（官僚體制） 非傳統的(臨時組織)
（adhocratic）
待遇的基本成分（basis） 職務
任職的時間
績效
員工所擁有的技術
公平 內部的 外部的 給付
水準 基準 市場 績效
強調 薪資 誘因
所冒風險 低 高
酬賞 年資 績效 組合
福利抉擇 低mdash固定 高mdash可變
決策制訂 中央集權化 分權化
溝通事宜 封閉的 開放的
員工投入 低 高
給付方式 秘密 公開
行政管理
政策 不具彈性 彈性
普遍的實務
個人誘因方案
功績俸
利潤共享
成果共享
技術薪
資料來源Doherty amp Nord（2001）13
11 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 12 Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the Post-Bureaucratic Organization Be a
Post-Meritocratic Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds) The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on Organizational Change SAGE Publications Inc
13 Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding Horizons Handbook of Organizational
12
自 1990 年代的泰勒式管理至今待遇制度已有重大的改變待
遇的分析單元或本質亦由原偏重於以人為本的人本薪轉變為偏重
以職務為本的職務薪再次轉變為人本薪如表 4-2
表 4-2 待遇制度變遷情形表
要素 (1950s-1960s) (1970s-1980s) (1990s-)
環境情勢 少有變遷 略有變遷 持續變遷
所採用
的方法
唯一的工作評價系統
以及有限的薪資市場
資料
標準化的工作評價系
統以及詳細但廣泛的
薪資市場資料
多樣取向（各種技術
能力與薪資市場資料
及電腦模式等密切結
合）
目標 以職務為本的內在公
平
同前＋以市場價值為
本的外在競爭
以個人成就為本的內
在公平＋市場價值
待遇
的工具
薪級範圍
（以職務為基礎）
同前＋以人為本的績
效誘因制
以人為本的待遇率(標
準)＋以人為本的績效
誘因制
資料來源Wolf ( 2000)14
公部門待遇制度的轉變亦循著類似的軌跡演進以美國聯邦政府
待遇制度的蛻變為例則更為貼切美國建國之初公務人員待遇是
按每個人的職稱與職務內容無關有些人工作較輕鬆卻支領較高待
遇完全看人給薪到了 1923 年職位分類法公布之後才建立起以
職位分類制度為基礎的「職務薪」mdash即影響深遠的同工同酬待遇制
度由於該制度過於強調公平價值過於強調整體一致過於僵化的
職位分類待遇制度終於在 1978 年文官改革法展開改造之舉其改
革措施有三第一推行試辦計畫變革其次推行功績俸以及第三
高級文官群的待遇制度於是「人為本」待遇制度開始嶄露頭角1990
年 Federal Employees Pay Comparability Act 實施之後配合柯林
頓總統所厲行政府改造措施美國聯邦政府公部門待遇制度質變的現
象更為彰顯由重視職務轉變為重視員工的個人價值員工的成長與
發展
綜而言之因應環境變遷及競爭需要的公私部門待遇原則可歸納
為⑴創造一個正面而自然的報酬經驗⑵結合報酬與組織目標以營
造雙贏的伙伴關係⑶培養員工休戚相關感⑷整合報酬工具⑸運
用基本薪酬賞員工精進本身價值⑹運用可變薪酬賞結果15
Behavior 2nd ed Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
14 Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy and Design Berger L A amp D R Berger (eds) McGraw-Hill
15 Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
13
(二) 績效薪俸主要內涵
績效薪俸哲學的起源可以遠溯到 1870 年代泰勒的科學管理理念
績效薪俸就是指 make pay contingent upon performance傳統上
所謂績效薪俸係指在某一特定期間內員工的財務性報酬是依據其績效
的量度決定之16在此理念之下績效薪俸制度雖然形形色色但是主要
指的是待遇組合中的變動性部分就是各種誘因及獎金制度學者稱之
為變動薪質言之在當前的系絡之下績效薪俸制度應包含⑴原屬固
定性質基本薪內由個人技術知識決定之人本薪部分亦即將報酬與員
工的技術知識結合的技術薪以及讓技術薪得以著床而孕育的寬職段
待遇結構⑵屬變動部分的變動薪則係將報酬與工作結果或產出相結
合
1 基本薪
員工是組織的根本古今中外皆然朱元璋有云「賢才國之
寶也」17在 1960 年代開始西方管理學者逐漸將員工視為組織
的資源Peter Drucker說員工是組織最寶貴的資產員工由
原為成本提升為資產在組織中的地位已經大為提高員工投資
的人力資本方程式＝(能力+行為)times努力times時間是以在將員工
當成人力資本的知識經濟時代待遇管理方面的配套措施就是
透過增加員工個人附加價值以其契合組織績效或結果提升的
「人本薪制度」一般就學理論基本薪包含寬職段待遇結構待
遇以及技術薪二大類型惟我國因國情與歷史等因素造成現行
薪俸結構與歐美先進國家及企業界有所不同因此關於基本薪
之範圍尚宜僅單純限於強調「永業化」之待遇機制設計即指
為保障公務員基本生活所需按考績結果逐級晉敘之本（年功）
俸及加給簡言之本研究基於實務考量將基本薪範圍界定在依
「服務年資」而逐年遞增之固定薪給
2 變動薪
變動薪在私部門風行已久向為績效待遇的主要內容根據一項
針對美國大型的公私部門組織的調查其中有 90的組織要求實
施績效薪俸制度18實施績效薪俸制度已變成為世界經濟合作及
發展組織（以下簡稱 OECD）會員國展示政府改造決心之象徵19
16 Perry J L 1991Linking Pay to Performance The Controversy Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds)
Public Personnel Management Current Concerns-Future Challenges New York Longman 17 明史1993「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡 18 Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL Richard D Irwin Inc 19 OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An Evaluation of the Impacts ParisOECD
14
雖然在公部門實施變動薪的機關屈指可數但是其在公部門的實
施具有無比的潛力20所謂變動薪係指員工在基本俸給之外
所獲得之財務性給與其支領數額直接地與員工個人團隊部
門或組織之績效相結合並由對組織具重要性的一些量度決定
之關於變動薪的類型種類繁多茲綜合彙整如表 4-3
表 4-3 變動薪類型表
名 稱 內 容
功績俸
員工個人薪資的增加與員工績效評估結果存在著函數關係加
薪之數額是按員工考績等級差別支給之並擺在來年的基本俸給
之內例如美國聯邦政府以 GS13-15 管理人員為對象的功績俸
一次獎金
如同功績俸一般係按員工績效等級支給之但是並非加到基本
俸給之內而是以獎金形式一次發給之例如我國的考績獎
金事業機構的經營績效獎金
個人
即時獎金
當員工有卓越的績效時即時發給之特別執行某專案的卓越成
就行政院人事行政局實施之（行政院暨所屬行政機關績效獎金
實施要點）中的個人績效獎金屬之
員工個人的
誘因計畫
此一變動薪的給付標的是獎勵員工額外的生產（例如佣金制按
件計酬制）功績俸與一次獎金的績效評估量度通常是主觀的而這
種變動薪的績效評估量度是客觀的 (例如按銷售數量發給之)例
如國泰人壽壽險人員的佣金制或台塑公司的生產績效獎金
利潤分享制 以團體為績效評估標的至於其評估量度則為財務性目標的超越
成效分享制
與利潤分享制不同之處團體績效評估標的不在財務性目標的超
越而是某些成本指標（例如最常見的是勞動成本此外還有
廢料的成本用品的成本顧客抱怨的降低產品的損壞率）此
外員工感覺利潤的達成較難掌握經常受制於高層主管而員
工感覺到上述成效項目反而較容易掌握屬美國聯邦政府的績效
薪俸努力方向之一公部門的實施有其可行性
資料來源余致力等（民 92）21
二民間企業實施經驗分析
茲以績效管理是門高深學問爰本部在規劃績效管理與薪酬管理二者應
如何扣合問題為期周妥可行除儘量蒐集先進國家實施情形外民間企業
實施之成功經驗亦可提供政策規劃重要參考爰謹就 IBM台塑公司中
鋼公司台北捷運公司中華汽車公司實施績效薪俸經驗摘要如次
(一) IBM
20 Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation An Overview of Present Practices and emerging Trends Scottsdale AZ American Compensation Association
21余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
15
以 IBM 公司的績效薪俸而言績效優良者占 20係以「績效表
現」與「工作潛能」兩項因素評量優秀員工的年度工作績效為
了獎勵此類優秀人才特別適用培育及留才計畫至於績效低劣
者占 10則以績效為評量因素則適用改善行動計畫為了協
助那些績效低落的員工能夠起死為生都有特別的問題診斷與處
理步驟提出一套符合人性的作法人性化的作法
(二) 台塑公司
將績效考核分為下列兩種⑴定期工作評核由各事業部自行訂
定每年辦理 2 至 12 次評核項目由各單位依不同工作特性訂定
評核結果即時反映於效率獎金並作為年終獎金之參考依據⑵
年終考核由企業統一規定每年 12 月份辦理一次評核項目有
品質時效執行力協調 4 項主管級再加上計畫及領導兩項
所有考核結果分為優良甲乙丙優等以 10為上限良等
以 20為上限考核結果影響年終獎金調薪及晉升
(三) 中鋼公司
該公司設計績效考評期間一年 2 次分為期中與期末考評年度
考績以期中與期末考評分數平均計算考評內容分為「工作執行
成果」與「職務績效分析」二大類前者係指是否掌握時效圓
滿完成預定目標且品質良好後者則係依不同考評層級而施予不
同考評項目22考評等第區分優等甲等（一）甲等（二）乙等
丙等及丁等六級而考評結果則與年度調薪激勵獎金相扣合
1 年度調薪調薪前提要件是當公司核定下年度可調薪時即以當
年考績等第作為調薪之依據倘公司決定下年度不調薪則當年
度考績即不據以辦理調薪以平均調幅 3為例個人調薪幅度
依其考績等第分別為優等 30-40甲等（一）25-33
甲等（二）20-27乙等 15-20丙等（含）以下 0
2 激勵獎金每年度公司有盈依盈餘多寡核計當年度之激勵獎金
總額單位可分配額度由上而下逐級分配實際分配結果由上一
級主管核定計算激勵獎金之公式如下
個人本俸給times考績權數
個人分配金額＝times單位可分配獎金數
sum（個人本俸給times考績權數）
22 按「職務績效分析」項目主管人員為九項專業人員為八項基層及新進人員各為六項具體評核項目包
括領導能力人員培育與潛能發展專業知能敬業團隊及組織認同分析及判斷力計劃及執行創新
改善能力溝通協調成本及品質意識安衛環保意識適應力自我學習與發展變革管理品德操守等十
四項
16
個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
17
與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
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級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
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Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
2
正本研究報告又專案小組為確實掌握全國各機關實施績效獎金之實際情
形及深入瞭解未能實施績效獎金制度機關無法實施之理由待克服之困難
暨未來實施意願等相關資料俾供本研究報告未來規劃相關擬議措施之參
考於 94 年 1 月 25 日再通函中央暨地方各主管機關人事機構調查瞭解全
國各機關實施績效獎金之情形經彙整 2 次函詢全國各機關意見時發現本
研究所研議之方案允宜就部分重要議題優先研擬因應措施爰除本研究報
告外另擬具議題討論 4 則附案於 94 年 4 月 12 日再次提報本部人事制度
改進專案小組第 196 次會議討論並獲致決議以本研究關涉層面廣泛非一
蹴可及必須透過不斷討論與腦力激盪集思廣益方得逐一釐清建構出
適合我國國情並為全體公務人員所支持的績效俸給政策又本研究案應掌
握下列原則進行賡續研究1阻力最小2確保公務人員權益3制度之
可行性與 4政策目標之達成
貳現況及研究概念說明
一我國現行俸給制度內涵
我國現行公務人員待遇制度內涵相當繁雜本節主要探討焦點在俸給
部分為公務人員俸給法及其施行細則之規定在獎金部分則依據考績法行
政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金及績效管理計畫暨年度軍公教
人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項
(一) 俸給結構
現行公務人員俸給法制係融合職位分類與簡薦委之俸給制度而
成於76年1月16日施行並於79年12月28日修正第4條條文酌予延長
年功俸級數迄今未再修正俸級數茲就我國現行「公務人員俸給法」
中之俸給結構簡要說明如下表
表 2-1 俸給區分表
區分 說 明
本俸 係指各職等人員依法應領取之基本給與
年功俸 係指各職等高於本俸最高俸級之給與
加給2
係指本俸年功俸以外因所任職務種類性質與服務地區
之不同而另加之給與
俸級係指各官等職等本俸及年功俸所分之級次（第2條）從最低
2 加給之給與可分為三大類⑴職務加給⑵技術或專業加給⑶地域加給
3
之委任第一職等至最高之簡任第十四職等每一個職等內分設有數
目不同之本俸與年功俸之俸級將十四個職等之俸級級數相加後計有
本俸俸級六十六級年功俸俸級八十級但因各職等俸級互有重疊經
扣除重複俸級後其有效俸級數共有四十六級公務人員俸級區分如下
（第4條）
表 2-2 俸級區分表
區分 說明
委任
分五個職等第一職等本俸分七級年功俸分六級第二職
等至第五職等本俸各分五級第二職等年功俸分六級第三
職等第四職等年功俸各分八級第五職等年功俸分十級
薦任 分四個職等第六職等至第八職等本俸各分五級年功俸各
分六級第九職等本俸分五級年功俸分七級
簡任
分五個職等第十職等至第十二職等本俸各分五級第十職
等第十一職等年功俸各分五級第十二職等年功俸分四級
第十三職等本俸及年功俸均分三級第十四職等本俸為一級
(二) 獎金結構
1 普遍性的獎金型態
(1) 年終工作獎金係指政府基於激勵年終在職人員之士氣並
適應農曆春節之需要於年終所增發之慰勉性給與獎金額
度為一個半月俸給3
(2) 考績獎金依考績法第 7條之規定獎金額度視考績結果而
定
(3) 績效獎金按行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金
及績效管理計畫績效獎金發給種類分為①機關首長績效獎
金行政院各部會處局署及省直轄市縣（市）
鄉（鎮市）各級行政機關得依據其所屬機關績效評核結果
分三級以上等第發給其所屬機關首長績效獎金②單位績效
獎金各機關得依據其內部一級單位（含任務編組）之績效
評核結果分三級以上等第發給單位績效獎金③個人績效
獎金機關首長得依據所屬員工之特殊績效或平時考核結
果即時發給個人績效獎金
2 個別性的獎金型態係指根據不同機關性質與業務型態所發給之
獎勵金如工程機關工程獎金台灣鐵路管理局營運獎金醫師
3 林文燦1997「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊23 卷 1期頁 43
4
不開業獎金財政部發給的關務獎勵金清潔人員清潔獎金等
二績效考核與俸給制度連結之核心概念
蓋政府再造是一種「以少做多以少做好」管理理念的實踐是以如
何激發有限公務人員發揮無限工作潛能已成為世界各國政府人力資源管
理的共同課題政府改造的核心乃與如何有效改造員工待遇有著密切關係
綜觀待遇改造途徑可歸納為三第一著重於待遇成本的控制第二側重
待遇對激勵員工及實現機關目標的正面功能因而不吝於待遇成本的增加
第三在待遇成本控制的前提下或採行績效待遇制度或調整固定薪及變
動薪的組合mdash減少固定薪占總薪資的比例提高變動薪占總待遇的比例或
採行技術薪能力薪4或寬職段制
5等新的待遇管理工具藉以鼓勵員工增加自
身附加價值產生組織預期行為提升組織整體績效前述第3個待遇改造途
徑成為最能符合政府再造管理工具之一我國現階段不再只是討論績效待遇
制度實施的可行性而是更積極地探討如何突破績效待遇制度執行的困境
績效薪俸制度是探討績效與待遇二個變項間的關係⑴二個變項互不影
響的對等關係即績效與待遇二變項間互不影響⑵二個變項交互影響的相
互關係即績效與待遇二變項間的交互影響⑶二個變項間之一個變項影
響另一個變項的不對稱關係即績效（自變項）決定待遇（依變項）高低
或者待遇（自變項）是促成績效（依變項）的提升就薪資管理實務而言
各國人力資源管理部門都不希望績效與待遇間形成互不影響的對等關係反
之都希望績效與待遇間形成⑵⑶關係模式如表2-3雖然待遇與績效
二變項間不對稱關係難以驗證但績效與待遇二變項間存在相互影響的辯
證關係卻是可期的也是績效待遇制度背後的基本邏輯質言之從理論
與實務觀點論之政府推動績效待遇制度是個論證績效管理與待遇管理二個
變項間的辯證演化過程經由組織學習的過程不斷精實績效制度與待遇制
度間的連結
表2-3 績效與待遇關係
待 遇 區分
低 高
低 待遇制度未發生功能 過度支付 績
效 高 傳統的待遇制度 理想中績效待遇制度
資料來源余致力等（2003）6
4 對於基本薪中之技術薪給名稱不一學者專家中有以技術薪統稱之有以員工別分之藍領階級的工作為
技術工作因之而給薪謂之技術薪多見於製造工廠裝配線而白領階級工作為能力工作因之而給薪
者謂之能力薪 5 寬職段待遇結構係指一個待遇（職務）結構應簡化為較少的職等及較寬的薪級範圍且容許管理者具備更
大的裁量權可在這些薪級範圍內設定個人的薪資因此該制度寓有依職責決定薪俸結果的涵意 6余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
5
綜觀目前我國公務人員俸給制度俸給內涵因屬固定性報酬之靜態設
計實務運作上又未能配合績效管理措施本文擬從績效管理觀點透過對
相關理論及先進國家實證經驗以及不同面向來發覺現行俸給制度所產生的
問題冀以提出服務績效與俸給連結之可行方案
參績效管理概念
一績效管理的定義
根據 Performance Measurement Study Team 的定義所謂績效管理是
指「利用績效資訊協助設定共識的績效目標進行資源配置與優先順序的排
列以告知管理者維持或改變既定計畫目標並且報告成功符合目標的管理
過程」依此績效管理係對於公共服務或計畫目標進行設定與實現並對
實現結果進行系統性的評鑑過程這個過程可能包括下列幾種不同的功能性
活動
(一) 績效評估係指一個組織試圖達成某項目標如何達成與是否達
成目標的系統化過程績效評估的對象並不是個人的績效而是
以組織績效為主
(二) 績效衡量為了進行績效評估我們必須設計一套足以衡量組織
目標實現程度之指標系統俾能進行不同機關與不同時期的比
較衡量公共計畫施政成果的指標通常包括量化與質化指標兩
大類
(三) 績效追蹤係指對於公共計畫目標的實踐過程所進行的持續性考
核與記錄如工程進度是否落後預算是否按預定計畫支用
準此績效管理係指蒐集績效資訊進行績效衡量設計與執行適當的
管理系統推動績效評鑑的整體活動過程既然績效管理是一個整體性的活
動過程就不能單靠領導者本身的強勢權威而是要以「上下一心全員參
與」的方式才能展現高績效的工作團隊爰績效測量不是一種上級對下級的
懲罰行動而係一正面成果的共同追求績效測量的設計應與民眾組織成
員與利害關係人共同分享否則絕對無法實施成功
二績效管理運動的興起
在當前政府再造潮流中績效管理幾乎已為世界各國所廣泛採用之管理
工具囿於篇幅之限本節僅介紹美國與英國績效管理運動之發展狀況又
美國績效管理運動之發展相當複雜此僅提四項重要之相關政府文件
(一) 1993年國家績效評鑑報告
美國績效管理運動的開展雖然具有悠久的歷史但影響最大的莫
過於國家績效評鑑報告的提出根據該報告至少有 103 個美國
6
聯邦政府機關其所推動的公共計畫沒有明顯的政策績效其中
的三分之二的機關雖有訂定策略規劃但卻僅有 9 個機關公共計
畫能夠發生明顯的效果可見多數的機關僅是計畫計畫而已並
未產生具體的結果這當然是一種浪費難怪許多聯邦政府官員
很失望的指出「過程就是我們最大的產物」基此前美國高爾
副總統呼籲聯邦政府官員不要只顧著衡量公共政策的「投入」更
應重視對公共服務結果與成果的衡量為了落實績效管理的目
標高爾報告中建議應該採取的行動計畫包括
第一所有聯邦政府機關應該開始發展與運用可測量的目標並
且報告施政成果
第二所有聯邦機關必須澄清聯邦計畫的目標
第三總統應與各部會首長簽署書面的績效協議書
第四對於服務品質績效良好的聯邦政府應該頒發 Baldridge
Awards
(二) 政府績效與成果法
1993 年 7 月 Government Performance and Result Act該法之
立法要旨為
第一系統性地要求聯邦機關向計畫成果的實現負責以改進美
國民眾對於聯邦政府能力的信心
第二推動一系列從計畫目標的設定計畫績效的測量到進展程
度公開等的試驗計畫以研議計畫績效改革
第三推動重視成果服務品質與顧客滿意的新焦點以改進聯
邦計畫效果與公共責任
第四以要求研擬實現計畫目標的計畫以及提供有關計畫成果與
服務品質的資訊協助聯邦管理者改進服務的提供
第五以提供更多實現法定目標的客觀資訊以及聯邦計畫與經費
的相對效率與效果改進國會決策制定改進聯邦政府的
內部管理
該法要求每一聯邦機關都應提出「每一計畫活動相關產出服務水
準與結果」的年度績效計畫報告績效指標不一定要完全的量化亦可
向管理預算局要求設定非量化績效指標第一次的績效計畫報告於1997
年送至管理預算局1999年會計年度則是所有聯邦機關提交計畫報告的
最後年限至於各聯邦部門實際向總統提交的年度績效報告最遲不能超
過1999年向國會提出的時間則遲不能過2000年3月31日內容應涵蓋績
效計畫實現的狀況並就整體政策績效與無法達成的目標加以說明該
法中非常強調賦予各機關首長的管理彈性故授權管理預算局制定相關
7
審查程序讓機關首長可以提出績效計畫與報告免除責任之申請
為了推動聯邦政府的績效管理該法要求進行階段性的執行計畫
先選擇若干聯邦機關進行試驗計畫至1997年3月28個機關提出68預試
驗計畫該法同時要求管理預算局從中選擇5個機關提出1995至1996年
會計期間實施管理責任與彈性化的實驗然後從中再選擇3個機關提出
1998至1999年會計期間實施績效預算的實驗
(三) 績效基礎組織法案
績效基礎組織是對於以成果為導向的管理具有強烈誘因的組織它
承諾設定清晰目的可測目標顧客服務標準與改進績效標的的獨立決
策單位一旦被指定為績效基礎組織的機關就可以擁有極大的管理彈
性並且簽訂績效協議實施以個人與組織績效為基礎的績效報酬制度
該組織的建立原則是將組織功能劃分為「政策制定和管制」與「計畫作
業」兩大類績效基礎組織是根據「計畫作業功能」而設計的組織型態
因此並非所有的政府機關都可以實施該種組織型態凡是沒有清晰的
計畫的目的計畫成果無法測量者都必須加以排除如國務院或國家衛
生研究院等科學研究單位均無法適用
因此績效基礎組織的成立要件是
1 組織必須有清晰的任務可測量的服務與績效衡量系統
2 著重於外部顧客而非內部顧客
3 機關首長具有明確的責任
4 高層管理者支持組織的轉型
5 具有可預測性的基金來源
1997年 2 月 20日國家績效評鑑管理預算局人事管理局與 Office
of Federal Procurement Policy 共同草擬 the Model PBO Bill該草
案包括六章⑴第一章界定績效基礎組織的管理方式以及說明績效基
礎組織的 Chief Operating Officer⑵第二章說明績效基礎組織的人事
管理彈性系統⑶第三章說明採購政策管理彈性系統⑷第四章說明每
一績效基礎組織的要求第五章說明法案的修改時機與方式最後一章
則敘明落日條款的訂定
推動績效基礎組織的最大益處是
1 可以在極有限的預算資源內維持與改進服務的提供
2 節省納稅者所繳交的費用
3 符合外部顧客的需求
4 創造企業型的管理結構
5 對於改進組織績效者給與獎賞
6 以增加行政與立法彈性減少提升組織績效的障礙
8
(四) 績效衡量研究小組的報告
根據 Performance Measurement Study Team 在 1997 年的報告績
效測量所要測量的「績效」包括顧客滿意感利害關係人滿意感財
務考量內部行政作業等績效測量與管理系統的設計必須注意下面幾
項因素⑴行政機關的領導績效測量與管理系統的設計與安排上扮演關
鍵角色⑵績效測量與管理需要清晰而完整的概念架構⑶有效內部與
外部溝通為績效測量成功的主要因素⑷必須重視管理責任的問題⑸
績效測量必須為決策者提供決策資訊而不是一堆績效資料⑹機關的
補償獎賞與認知制度皆應與績效測量相互連結⑺績效測量不是一種
正面成果⑻績效測量的設計與進度應與顧客員工與利害關係人共同
分享
通常高績效的組織都具有下列特性⑴行政領導者的積極參與⑵
具有高度的緊急意識⑶具有明確的策略計畫導向⑷具有完整的概念
架構⑸溝通良好⑹員工積極參與
三績效管理的迷思
儘管世界各國對於實施績效管理已然蔚為風潮惟不論產官學界對於績
效管理之實施仍存有迷思而惟有釐清績效管理概念上之謬誤績效管理
才能發揮其實際上之功效茲析述如次
(一) 績效管理不過是「舊瓶裝新酒」的管理遊戲是領導者為了創造
個人績效企圖以工作成效懲罰部屬的工具
(二) 績效管理計畫的核心是績效指標的衡量其他的都是次要的所
謂績效指標不過就是各機關的統計年報而已
(三) 許多政府機關的業務是無法量化的無法研擬績效指標根本不
可能實施完整的績效管理因此績效管理為容易量化的業務創
造「機會」卻為那些無法量化的業務製造「威脅」
(四) 績效指標的訂定由各機關承辦人員訂定即可是完全實務性的工
作不需要任何理論架構
(五) 企業實施績效管理的最大好處是經濟誘因的建立所謂「重賞之
下必有勇夫」績效獎金就最實質的激勵但是公部門的薪俸福
利都要遵照國家法令規定根本沒有具體的誘因欠缺誘因的績
效管理註定是要失敗的
(六) 追求績效的結果容易造成機關間組織成員間的惡性競爭以致
於出現績效的機關永遠成為領導者的寵兒不容易出現績效的機
關則如棄兒
(七) 績效管理如果要實施成功組織領導者的意志最為重要公務人
員大都是被動的故須強力加以督導貫徹
9
(八) 臺灣政府機關包袱太大行政文化太過保守績效管理制度的建
立到頭來一定成為形式無法推動
四小結
綜上所述績效管理實施成功之要件可歸納如下⑴最高領導者的認同
與支持⑵機關領導者對於績效指標要有正確的認知⑶機關必須培養互
信體諒與溝通的組織文化⑷對於績效資料的蒐集與應用要有足夠的誘
因⑸績效管理者要有熟練的技巧隨時能夠診斷問題癥結提供具體諮詢
意見⑹績效指標必須要強調顧客的參與和投入
肆學理主張及公私部門績效薪俸管理實務
一績效薪俸理論與實務探討
(一) 待遇管理制度概說
1 待遇的意涵
就內涵及其種類層面來界定待遇一詞Milkovich amp Newman 認
為所謂待遇係指員工所獲得的各種形式的財務性報酬及各種實質服
務及福利措施財務報酬是整體待遇的一部份非財務性報酬及關係
性報酬（安全感身分地位歸屬的機會工作的挑戰）也非常重要
但非一般談論員工待遇的焦點所謂整體待遇係指包含直接給付的薪
資現金的形式（如基本薪功績加薪誘因生活費的調整）
間接形式給付者如福利及各種服務（退休年金健康保險）簡言
之待遇的主要範疇係指基本薪功績俸短期或長期的誘因以及
員工福利及各種服務7就我國行政機關而言所謂待遇係指公務人員
月支之俸給（指本（年功）俸專業加給主管人員主管職務加給及
其他各項加給等定期待遇）外尚包含一般公務人員普遍支給之考績
獎金及年終工作獎金及績效獎金與某些機關特有之工程獎金營運
獎金等獎勵措施在內
待遇的用語繁多就性質來定義所謂待遇係指「組織對員工提
供勞務所提供的財務性對價給付」就待遇的組合論之大多數組織
員工待遇係由固定薪及變動薪二個部分組成固定薪就是員工所支領
的基本薪給部分係依據員工的職務年資所具之知識技術而發
給變動薪則係結合員工工作結果發給之例如各種誘因計畫或獎
金待遇組合比例寓意著不同的待遇管理哲學偏重於固定薪待遇制
度意味著待遇制度著重年資側重於變動薪的比例則意味著待遇
制度著重於員工的績效或貢獻就給薪的基礎界定之待遇分為職務
7 Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr Ridge IL Irwin
10
薪及人本薪所謂職務薪就是依據員工所擔任的職務給薪它的根本
就是職務評價制度也就是職位分類制度至於人本薪則是依據員
工的價值給薪新興的技術薪或知識薪會激勵員工不斷的學習新知
識或技能增加員工個人的價值它是職務薪的替代方案因應新工
作規範的產物8誠如 Risher 所指出待遇方案的給付基礎由人本薪
轉為職務薪最近又回到人本薪在新的工作典範之下職務轉為益
具彈性職責的變遷也成為必然之後斲傷了聚焦於職務的傳統作
法於是待遇寬職段能力技術薪等新的基本薪給管理概念將
其焦點移轉為重視員工的個人價值9更甚者基本薪給管理受到關注
組織績效趨勢的影響能力薪及技術薪等新的待遇管理理念與增進員
工能力相結合透過增進員工技術或技能之價值俾有助於結果的提
升就績效管理層面界定所謂待遇係指組織針對員工所提供勞務之
金錢對價給付驅使增加其個人附加價值及激勵其產生預期行為以
配合或落實組織目標策略及績效的激勵工具而績效待遇所指涉
者就給付基礎言之涵蓋了基本薪給的人本薪就組合論之偏重
於變動薪部分就內容論之則包含轉型為人本薪的基本薪給以及各
種短期長期誘因及獎金計畫的變動薪
2 待遇管理發展趨勢
待遇的研究如同經濟學的研究一般其分析單元可分為個體與總
體且二者非涇渭分明而係彼止交互影響的互動模式前者係以組
織體系之下個別待遇決策單元（如員工或員工組成的團隊及組織）
為研究對象並探究其相互關係後者則以待遇整體為研究對象偏
重於探究待遇制度與組織外在環境的變遷與競爭組織類型組織目
標與策略管理型態組織文化等的整體關係進而提出正確而有效
的待遇政策或策略以提升組織績效從個體觀點論之待遇的理論
與實務研究亦如古典經濟學一般是建立在經濟人的假定之上亞
當史密斯發現人性中重要的驅動力他稱之為「性向」每個人都
要過更好的生活10同樣的在組織的系絡下相關激勵員工行為的
待遇理論也是基於員工自利行為衍論而成的較著名的就是 Skinner
的增強理論Vroom 的期望理論以及 Adams 的公平理論等基於自
利交易與社會比較的基本特質個體研究的學者與實務者建立圍繞
著「員工與組織間交換服務與報酬的意願與行為」基本主張的各種待
遇制度例如以職務分類為基礎的基本薪制度績效待遇制度
8 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 9 Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April 10 Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了（台北先覺出版社）
11
隨著科技環境及工作倫理的改變待遇制度也在變化之中
Lawler 認為傳統待遇研究取向是建立在官僚模型之上該模型強調組
織應如何結構化及加以管理該模型的假設員工願意接受指揮層
級節制及控制可保證效率提升新管理研究取向則係建立在員工承諾
與員工投入較不強調由上而下的控制就組織功能層面言意味著
較低程度的層級節制盡可能加強低階層員工的決策功能更強調員
工發展11Donnellon amp Scully 曾對官僚模式底下的報酬制度及後
官僚組織底下應然的報酬制度提出精闢的分析他認為「我們至
今仍主張欲改革官僚體制的反功能特徵必須同時改變報酬制度
說實在的輕忽報酬制度改革之必要性將對以團隊為基礎的後官僚
組織之發展產生嚴重的障礙大多數人僅著眼於改變分工方式這
種作法將無足以實現後官僚組織的承諾 我們必須改變報酬結構
以支持後官僚體制」12有關新舊待遇制度的特徵如表 4-1
表 4-1 傳統與非傳統待遇制度的特徵
區分 傳統的（官僚體制） 非傳統的(臨時組織)
（adhocratic）
待遇的基本成分（basis） 職務
任職的時間
績效
員工所擁有的技術
公平 內部的 外部的 給付
水準 基準 市場 績效
強調 薪資 誘因
所冒風險 低 高
酬賞 年資 績效 組合
福利抉擇 低mdash固定 高mdash可變
決策制訂 中央集權化 分權化
溝通事宜 封閉的 開放的
員工投入 低 高
給付方式 秘密 公開
行政管理
政策 不具彈性 彈性
普遍的實務
個人誘因方案
功績俸
利潤共享
成果共享
技術薪
資料來源Doherty amp Nord（2001）13
11 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 12 Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the Post-Bureaucratic Organization Be a
Post-Meritocratic Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds) The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on Organizational Change SAGE Publications Inc
13 Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding Horizons Handbook of Organizational
12
自 1990 年代的泰勒式管理至今待遇制度已有重大的改變待
遇的分析單元或本質亦由原偏重於以人為本的人本薪轉變為偏重
以職務為本的職務薪再次轉變為人本薪如表 4-2
表 4-2 待遇制度變遷情形表
要素 (1950s-1960s) (1970s-1980s) (1990s-)
環境情勢 少有變遷 略有變遷 持續變遷
所採用
的方法
唯一的工作評價系統
以及有限的薪資市場
資料
標準化的工作評價系
統以及詳細但廣泛的
薪資市場資料
多樣取向（各種技術
能力與薪資市場資料
及電腦模式等密切結
合）
目標 以職務為本的內在公
平
同前＋以市場價值為
本的外在競爭
以個人成就為本的內
在公平＋市場價值
待遇
的工具
薪級範圍
（以職務為基礎）
同前＋以人為本的績
效誘因制
以人為本的待遇率(標
準)＋以人為本的績效
誘因制
資料來源Wolf ( 2000)14
公部門待遇制度的轉變亦循著類似的軌跡演進以美國聯邦政府
待遇制度的蛻變為例則更為貼切美國建國之初公務人員待遇是
按每個人的職稱與職務內容無關有些人工作較輕鬆卻支領較高待
遇完全看人給薪到了 1923 年職位分類法公布之後才建立起以
職位分類制度為基礎的「職務薪」mdash即影響深遠的同工同酬待遇制
度由於該制度過於強調公平價值過於強調整體一致過於僵化的
職位分類待遇制度終於在 1978 年文官改革法展開改造之舉其改
革措施有三第一推行試辦計畫變革其次推行功績俸以及第三
高級文官群的待遇制度於是「人為本」待遇制度開始嶄露頭角1990
年 Federal Employees Pay Comparability Act 實施之後配合柯林
頓總統所厲行政府改造措施美國聯邦政府公部門待遇制度質變的現
象更為彰顯由重視職務轉變為重視員工的個人價值員工的成長與
發展
綜而言之因應環境變遷及競爭需要的公私部門待遇原則可歸納
為⑴創造一個正面而自然的報酬經驗⑵結合報酬與組織目標以營
造雙贏的伙伴關係⑶培養員工休戚相關感⑷整合報酬工具⑸運
用基本薪酬賞員工精進本身價值⑹運用可變薪酬賞結果15
Behavior 2nd ed Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
14 Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy and Design Berger L A amp D R Berger (eds) McGraw-Hill
15 Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
13
(二) 績效薪俸主要內涵
績效薪俸哲學的起源可以遠溯到 1870 年代泰勒的科學管理理念
績效薪俸就是指 make pay contingent upon performance傳統上
所謂績效薪俸係指在某一特定期間內員工的財務性報酬是依據其績效
的量度決定之16在此理念之下績效薪俸制度雖然形形色色但是主要
指的是待遇組合中的變動性部分就是各種誘因及獎金制度學者稱之
為變動薪質言之在當前的系絡之下績效薪俸制度應包含⑴原屬固
定性質基本薪內由個人技術知識決定之人本薪部分亦即將報酬與員
工的技術知識結合的技術薪以及讓技術薪得以著床而孕育的寬職段
待遇結構⑵屬變動部分的變動薪則係將報酬與工作結果或產出相結
合
1 基本薪
員工是組織的根本古今中外皆然朱元璋有云「賢才國之
寶也」17在 1960 年代開始西方管理學者逐漸將員工視為組織
的資源Peter Drucker說員工是組織最寶貴的資產員工由
原為成本提升為資產在組織中的地位已經大為提高員工投資
的人力資本方程式＝(能力+行為)times努力times時間是以在將員工
當成人力資本的知識經濟時代待遇管理方面的配套措施就是
透過增加員工個人附加價值以其契合組織績效或結果提升的
「人本薪制度」一般就學理論基本薪包含寬職段待遇結構待
遇以及技術薪二大類型惟我國因國情與歷史等因素造成現行
薪俸結構與歐美先進國家及企業界有所不同因此關於基本薪
之範圍尚宜僅單純限於強調「永業化」之待遇機制設計即指
為保障公務員基本生活所需按考績結果逐級晉敘之本（年功）
俸及加給簡言之本研究基於實務考量將基本薪範圍界定在依
「服務年資」而逐年遞增之固定薪給
2 變動薪
變動薪在私部門風行已久向為績效待遇的主要內容根據一項
針對美國大型的公私部門組織的調查其中有 90的組織要求實
施績效薪俸制度18實施績效薪俸制度已變成為世界經濟合作及
發展組織（以下簡稱 OECD）會員國展示政府改造決心之象徵19
16 Perry J L 1991Linking Pay to Performance The Controversy Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds)
Public Personnel Management Current Concerns-Future Challenges New York Longman 17 明史1993「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡 18 Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL Richard D Irwin Inc 19 OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An Evaluation of the Impacts ParisOECD
14
雖然在公部門實施變動薪的機關屈指可數但是其在公部門的實
施具有無比的潛力20所謂變動薪係指員工在基本俸給之外
所獲得之財務性給與其支領數額直接地與員工個人團隊部
門或組織之績效相結合並由對組織具重要性的一些量度決定
之關於變動薪的類型種類繁多茲綜合彙整如表 4-3
表 4-3 變動薪類型表
名 稱 內 容
功績俸
員工個人薪資的增加與員工績效評估結果存在著函數關係加
薪之數額是按員工考績等級差別支給之並擺在來年的基本俸給
之內例如美國聯邦政府以 GS13-15 管理人員為對象的功績俸
一次獎金
如同功績俸一般係按員工績效等級支給之但是並非加到基本
俸給之內而是以獎金形式一次發給之例如我國的考績獎
金事業機構的經營績效獎金
個人
即時獎金
當員工有卓越的績效時即時發給之特別執行某專案的卓越成
就行政院人事行政局實施之（行政院暨所屬行政機關績效獎金
實施要點）中的個人績效獎金屬之
員工個人的
誘因計畫
此一變動薪的給付標的是獎勵員工額外的生產（例如佣金制按
件計酬制）功績俸與一次獎金的績效評估量度通常是主觀的而這
種變動薪的績效評估量度是客觀的 (例如按銷售數量發給之)例
如國泰人壽壽險人員的佣金制或台塑公司的生產績效獎金
利潤分享制 以團體為績效評估標的至於其評估量度則為財務性目標的超越
成效分享制
與利潤分享制不同之處團體績效評估標的不在財務性目標的超
越而是某些成本指標（例如最常見的是勞動成本此外還有
廢料的成本用品的成本顧客抱怨的降低產品的損壞率）此
外員工感覺利潤的達成較難掌握經常受制於高層主管而員
工感覺到上述成效項目反而較容易掌握屬美國聯邦政府的績效
薪俸努力方向之一公部門的實施有其可行性
資料來源余致力等（民 92）21
二民間企業實施經驗分析
茲以績效管理是門高深學問爰本部在規劃績效管理與薪酬管理二者應
如何扣合問題為期周妥可行除儘量蒐集先進國家實施情形外民間企業
實施之成功經驗亦可提供政策規劃重要參考爰謹就 IBM台塑公司中
鋼公司台北捷運公司中華汽車公司實施績效薪俸經驗摘要如次
(一) IBM
20 Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation An Overview of Present Practices and emerging Trends Scottsdale AZ American Compensation Association
21余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
15
以 IBM 公司的績效薪俸而言績效優良者占 20係以「績效表
現」與「工作潛能」兩項因素評量優秀員工的年度工作績效為
了獎勵此類優秀人才特別適用培育及留才計畫至於績效低劣
者占 10則以績效為評量因素則適用改善行動計畫為了協
助那些績效低落的員工能夠起死為生都有特別的問題診斷與處
理步驟提出一套符合人性的作法人性化的作法
(二) 台塑公司
將績效考核分為下列兩種⑴定期工作評核由各事業部自行訂
定每年辦理 2 至 12 次評核項目由各單位依不同工作特性訂定
評核結果即時反映於效率獎金並作為年終獎金之參考依據⑵
年終考核由企業統一規定每年 12 月份辦理一次評核項目有
品質時效執行力協調 4 項主管級再加上計畫及領導兩項
所有考核結果分為優良甲乙丙優等以 10為上限良等
以 20為上限考核結果影響年終獎金調薪及晉升
(三) 中鋼公司
該公司設計績效考評期間一年 2 次分為期中與期末考評年度
考績以期中與期末考評分數平均計算考評內容分為「工作執行
成果」與「職務績效分析」二大類前者係指是否掌握時效圓
滿完成預定目標且品質良好後者則係依不同考評層級而施予不
同考評項目22考評等第區分優等甲等（一）甲等（二）乙等
丙等及丁等六級而考評結果則與年度調薪激勵獎金相扣合
1 年度調薪調薪前提要件是當公司核定下年度可調薪時即以當
年考績等第作為調薪之依據倘公司決定下年度不調薪則當年
度考績即不據以辦理調薪以平均調幅 3為例個人調薪幅度
依其考績等第分別為優等 30-40甲等（一）25-33
甲等（二）20-27乙等 15-20丙等（含）以下 0
2 激勵獎金每年度公司有盈依盈餘多寡核計當年度之激勵獎金
總額單位可分配額度由上而下逐級分配實際分配結果由上一
級主管核定計算激勵獎金之公式如下
個人本俸給times考績權數
個人分配金額＝times單位可分配獎金數
sum（個人本俸給times考績權數）
22 按「職務績效分析」項目主管人員為九項專業人員為八項基層及新進人員各為六項具體評核項目包
括領導能力人員培育與潛能發展專業知能敬業團隊及組織認同分析及判斷力計劃及執行創新
改善能力溝通協調成本及品質意識安衛環保意識適應力自我學習與發展變革管理品德操守等十
四項
16
個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
17
與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
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效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
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之委任第一職等至最高之簡任第十四職等每一個職等內分設有數
目不同之本俸與年功俸之俸級將十四個職等之俸級級數相加後計有
本俸俸級六十六級年功俸俸級八十級但因各職等俸級互有重疊經
扣除重複俸級後其有效俸級數共有四十六級公務人員俸級區分如下
（第4條）
表 2-2 俸級區分表
區分 說明
委任
分五個職等第一職等本俸分七級年功俸分六級第二職
等至第五職等本俸各分五級第二職等年功俸分六級第三
職等第四職等年功俸各分八級第五職等年功俸分十級
薦任 分四個職等第六職等至第八職等本俸各分五級年功俸各
分六級第九職等本俸分五級年功俸分七級
簡任
分五個職等第十職等至第十二職等本俸各分五級第十職
等第十一職等年功俸各分五級第十二職等年功俸分四級
第十三職等本俸及年功俸均分三級第十四職等本俸為一級
(二) 獎金結構
1 普遍性的獎金型態
(1) 年終工作獎金係指政府基於激勵年終在職人員之士氣並
適應農曆春節之需要於年終所增發之慰勉性給與獎金額
度為一個半月俸給3
(2) 考績獎金依考績法第 7條之規定獎金額度視考績結果而
定
(3) 績效獎金按行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金
及績效管理計畫績效獎金發給種類分為①機關首長績效獎
金行政院各部會處局署及省直轄市縣（市）
鄉（鎮市）各級行政機關得依據其所屬機關績效評核結果
分三級以上等第發給其所屬機關首長績效獎金②單位績效
獎金各機關得依據其內部一級單位（含任務編組）之績效
評核結果分三級以上等第發給單位績效獎金③個人績效
獎金機關首長得依據所屬員工之特殊績效或平時考核結
果即時發給個人績效獎金
2 個別性的獎金型態係指根據不同機關性質與業務型態所發給之
獎勵金如工程機關工程獎金台灣鐵路管理局營運獎金醫師
3 林文燦1997「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊23 卷 1期頁 43
4
不開業獎金財政部發給的關務獎勵金清潔人員清潔獎金等
二績效考核與俸給制度連結之核心概念
蓋政府再造是一種「以少做多以少做好」管理理念的實踐是以如
何激發有限公務人員發揮無限工作潛能已成為世界各國政府人力資源管
理的共同課題政府改造的核心乃與如何有效改造員工待遇有著密切關係
綜觀待遇改造途徑可歸納為三第一著重於待遇成本的控制第二側重
待遇對激勵員工及實現機關目標的正面功能因而不吝於待遇成本的增加
第三在待遇成本控制的前提下或採行績效待遇制度或調整固定薪及變
動薪的組合mdash減少固定薪占總薪資的比例提高變動薪占總待遇的比例或
採行技術薪能力薪4或寬職段制
5等新的待遇管理工具藉以鼓勵員工增加自
身附加價值產生組織預期行為提升組織整體績效前述第3個待遇改造途
徑成為最能符合政府再造管理工具之一我國現階段不再只是討論績效待遇
制度實施的可行性而是更積極地探討如何突破績效待遇制度執行的困境
績效薪俸制度是探討績效與待遇二個變項間的關係⑴二個變項互不影
響的對等關係即績效與待遇二變項間互不影響⑵二個變項交互影響的相
互關係即績效與待遇二變項間的交互影響⑶二個變項間之一個變項影
響另一個變項的不對稱關係即績效（自變項）決定待遇（依變項）高低
或者待遇（自變項）是促成績效（依變項）的提升就薪資管理實務而言
各國人力資源管理部門都不希望績效與待遇間形成互不影響的對等關係反
之都希望績效與待遇間形成⑵⑶關係模式如表2-3雖然待遇與績效
二變項間不對稱關係難以驗證但績效與待遇二變項間存在相互影響的辯
證關係卻是可期的也是績效待遇制度背後的基本邏輯質言之從理論
與實務觀點論之政府推動績效待遇制度是個論證績效管理與待遇管理二個
變項間的辯證演化過程經由組織學習的過程不斷精實績效制度與待遇制
度間的連結
表2-3 績效與待遇關係
待 遇 區分
低 高
低 待遇制度未發生功能 過度支付 績
效 高 傳統的待遇制度 理想中績效待遇制度
資料來源余致力等（2003）6
4 對於基本薪中之技術薪給名稱不一學者專家中有以技術薪統稱之有以員工別分之藍領階級的工作為
技術工作因之而給薪謂之技術薪多見於製造工廠裝配線而白領階級工作為能力工作因之而給薪
者謂之能力薪 5 寬職段待遇結構係指一個待遇（職務）結構應簡化為較少的職等及較寬的薪級範圍且容許管理者具備更
大的裁量權可在這些薪級範圍內設定個人的薪資因此該制度寓有依職責決定薪俸結果的涵意 6余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
5
綜觀目前我國公務人員俸給制度俸給內涵因屬固定性報酬之靜態設
計實務運作上又未能配合績效管理措施本文擬從績效管理觀點透過對
相關理論及先進國家實證經驗以及不同面向來發覺現行俸給制度所產生的
問題冀以提出服務績效與俸給連結之可行方案
參績效管理概念
一績效管理的定義
根據 Performance Measurement Study Team 的定義所謂績效管理是
指「利用績效資訊協助設定共識的績效目標進行資源配置與優先順序的排
列以告知管理者維持或改變既定計畫目標並且報告成功符合目標的管理
過程」依此績效管理係對於公共服務或計畫目標進行設定與實現並對
實現結果進行系統性的評鑑過程這個過程可能包括下列幾種不同的功能性
活動
(一) 績效評估係指一個組織試圖達成某項目標如何達成與是否達
成目標的系統化過程績效評估的對象並不是個人的績效而是
以組織績效為主
(二) 績效衡量為了進行績效評估我們必須設計一套足以衡量組織
目標實現程度之指標系統俾能進行不同機關與不同時期的比
較衡量公共計畫施政成果的指標通常包括量化與質化指標兩
大類
(三) 績效追蹤係指對於公共計畫目標的實踐過程所進行的持續性考
核與記錄如工程進度是否落後預算是否按預定計畫支用
準此績效管理係指蒐集績效資訊進行績效衡量設計與執行適當的
管理系統推動績效評鑑的整體活動過程既然績效管理是一個整體性的活
動過程就不能單靠領導者本身的強勢權威而是要以「上下一心全員參
與」的方式才能展現高績效的工作團隊爰績效測量不是一種上級對下級的
懲罰行動而係一正面成果的共同追求績效測量的設計應與民眾組織成
員與利害關係人共同分享否則絕對無法實施成功
二績效管理運動的興起
在當前政府再造潮流中績效管理幾乎已為世界各國所廣泛採用之管理
工具囿於篇幅之限本節僅介紹美國與英國績效管理運動之發展狀況又
美國績效管理運動之發展相當複雜此僅提四項重要之相關政府文件
(一) 1993年國家績效評鑑報告
美國績效管理運動的開展雖然具有悠久的歷史但影響最大的莫
過於國家績效評鑑報告的提出根據該報告至少有 103 個美國
6
聯邦政府機關其所推動的公共計畫沒有明顯的政策績效其中
的三分之二的機關雖有訂定策略規劃但卻僅有 9 個機關公共計
畫能夠發生明顯的效果可見多數的機關僅是計畫計畫而已並
未產生具體的結果這當然是一種浪費難怪許多聯邦政府官員
很失望的指出「過程就是我們最大的產物」基此前美國高爾
副總統呼籲聯邦政府官員不要只顧著衡量公共政策的「投入」更
應重視對公共服務結果與成果的衡量為了落實績效管理的目
標高爾報告中建議應該採取的行動計畫包括
第一所有聯邦政府機關應該開始發展與運用可測量的目標並
且報告施政成果
第二所有聯邦機關必須澄清聯邦計畫的目標
第三總統應與各部會首長簽署書面的績效協議書
第四對於服務品質績效良好的聯邦政府應該頒發 Baldridge
Awards
(二) 政府績效與成果法
1993 年 7 月 Government Performance and Result Act該法之
立法要旨為
第一系統性地要求聯邦機關向計畫成果的實現負責以改進美
國民眾對於聯邦政府能力的信心
第二推動一系列從計畫目標的設定計畫績效的測量到進展程
度公開等的試驗計畫以研議計畫績效改革
第三推動重視成果服務品質與顧客滿意的新焦點以改進聯
邦計畫效果與公共責任
第四以要求研擬實現計畫目標的計畫以及提供有關計畫成果與
服務品質的資訊協助聯邦管理者改進服務的提供
第五以提供更多實現法定目標的客觀資訊以及聯邦計畫與經費
的相對效率與效果改進國會決策制定改進聯邦政府的
內部管理
該法要求每一聯邦機關都應提出「每一計畫活動相關產出服務水
準與結果」的年度績效計畫報告績效指標不一定要完全的量化亦可
向管理預算局要求設定非量化績效指標第一次的績效計畫報告於1997
年送至管理預算局1999年會計年度則是所有聯邦機關提交計畫報告的
最後年限至於各聯邦部門實際向總統提交的年度績效報告最遲不能超
過1999年向國會提出的時間則遲不能過2000年3月31日內容應涵蓋績
效計畫實現的狀況並就整體政策績效與無法達成的目標加以說明該
法中非常強調賦予各機關首長的管理彈性故授權管理預算局制定相關
7
審查程序讓機關首長可以提出績效計畫與報告免除責任之申請
為了推動聯邦政府的績效管理該法要求進行階段性的執行計畫
先選擇若干聯邦機關進行試驗計畫至1997年3月28個機關提出68預試
驗計畫該法同時要求管理預算局從中選擇5個機關提出1995至1996年
會計期間實施管理責任與彈性化的實驗然後從中再選擇3個機關提出
1998至1999年會計期間實施績效預算的實驗
(三) 績效基礎組織法案
績效基礎組織是對於以成果為導向的管理具有強烈誘因的組織它
承諾設定清晰目的可測目標顧客服務標準與改進績效標的的獨立決
策單位一旦被指定為績效基礎組織的機關就可以擁有極大的管理彈
性並且簽訂績效協議實施以個人與組織績效為基礎的績效報酬制度
該組織的建立原則是將組織功能劃分為「政策制定和管制」與「計畫作
業」兩大類績效基礎組織是根據「計畫作業功能」而設計的組織型態
因此並非所有的政府機關都可以實施該種組織型態凡是沒有清晰的
計畫的目的計畫成果無法測量者都必須加以排除如國務院或國家衛
生研究院等科學研究單位均無法適用
因此績效基礎組織的成立要件是
1 組織必須有清晰的任務可測量的服務與績效衡量系統
2 著重於外部顧客而非內部顧客
3 機關首長具有明確的責任
4 高層管理者支持組織的轉型
5 具有可預測性的基金來源
1997年 2 月 20日國家績效評鑑管理預算局人事管理局與 Office
of Federal Procurement Policy 共同草擬 the Model PBO Bill該草
案包括六章⑴第一章界定績效基礎組織的管理方式以及說明績效基
礎組織的 Chief Operating Officer⑵第二章說明績效基礎組織的人事
管理彈性系統⑶第三章說明採購政策管理彈性系統⑷第四章說明每
一績效基礎組織的要求第五章說明法案的修改時機與方式最後一章
則敘明落日條款的訂定
推動績效基礎組織的最大益處是
1 可以在極有限的預算資源內維持與改進服務的提供
2 節省納稅者所繳交的費用
3 符合外部顧客的需求
4 創造企業型的管理結構
5 對於改進組織績效者給與獎賞
6 以增加行政與立法彈性減少提升組織績效的障礙
8
(四) 績效衡量研究小組的報告
根據 Performance Measurement Study Team 在 1997 年的報告績
效測量所要測量的「績效」包括顧客滿意感利害關係人滿意感財
務考量內部行政作業等績效測量與管理系統的設計必須注意下面幾
項因素⑴行政機關的領導績效測量與管理系統的設計與安排上扮演關
鍵角色⑵績效測量與管理需要清晰而完整的概念架構⑶有效內部與
外部溝通為績效測量成功的主要因素⑷必須重視管理責任的問題⑸
績效測量必須為決策者提供決策資訊而不是一堆績效資料⑹機關的
補償獎賞與認知制度皆應與績效測量相互連結⑺績效測量不是一種
正面成果⑻績效測量的設計與進度應與顧客員工與利害關係人共同
分享
通常高績效的組織都具有下列特性⑴行政領導者的積極參與⑵
具有高度的緊急意識⑶具有明確的策略計畫導向⑷具有完整的概念
架構⑸溝通良好⑹員工積極參與
三績效管理的迷思
儘管世界各國對於實施績效管理已然蔚為風潮惟不論產官學界對於績
效管理之實施仍存有迷思而惟有釐清績效管理概念上之謬誤績效管理
才能發揮其實際上之功效茲析述如次
(一) 績效管理不過是「舊瓶裝新酒」的管理遊戲是領導者為了創造
個人績效企圖以工作成效懲罰部屬的工具
(二) 績效管理計畫的核心是績效指標的衡量其他的都是次要的所
謂績效指標不過就是各機關的統計年報而已
(三) 許多政府機關的業務是無法量化的無法研擬績效指標根本不
可能實施完整的績效管理因此績效管理為容易量化的業務創
造「機會」卻為那些無法量化的業務製造「威脅」
(四) 績效指標的訂定由各機關承辦人員訂定即可是完全實務性的工
作不需要任何理論架構
(五) 企業實施績效管理的最大好處是經濟誘因的建立所謂「重賞之
下必有勇夫」績效獎金就最實質的激勵但是公部門的薪俸福
利都要遵照國家法令規定根本沒有具體的誘因欠缺誘因的績
效管理註定是要失敗的
(六) 追求績效的結果容易造成機關間組織成員間的惡性競爭以致
於出現績效的機關永遠成為領導者的寵兒不容易出現績效的機
關則如棄兒
(七) 績效管理如果要實施成功組織領導者的意志最為重要公務人
員大都是被動的故須強力加以督導貫徹
9
(八) 臺灣政府機關包袱太大行政文化太過保守績效管理制度的建
立到頭來一定成為形式無法推動
四小結
綜上所述績效管理實施成功之要件可歸納如下⑴最高領導者的認同
與支持⑵機關領導者對於績效指標要有正確的認知⑶機關必須培養互
信體諒與溝通的組織文化⑷對於績效資料的蒐集與應用要有足夠的誘
因⑸績效管理者要有熟練的技巧隨時能夠診斷問題癥結提供具體諮詢
意見⑹績效指標必須要強調顧客的參與和投入
肆學理主張及公私部門績效薪俸管理實務
一績效薪俸理論與實務探討
(一) 待遇管理制度概說
1 待遇的意涵
就內涵及其種類層面來界定待遇一詞Milkovich amp Newman 認
為所謂待遇係指員工所獲得的各種形式的財務性報酬及各種實質服
務及福利措施財務報酬是整體待遇的一部份非財務性報酬及關係
性報酬（安全感身分地位歸屬的機會工作的挑戰）也非常重要
但非一般談論員工待遇的焦點所謂整體待遇係指包含直接給付的薪
資現金的形式（如基本薪功績加薪誘因生活費的調整）
間接形式給付者如福利及各種服務（退休年金健康保險）簡言
之待遇的主要範疇係指基本薪功績俸短期或長期的誘因以及
員工福利及各種服務7就我國行政機關而言所謂待遇係指公務人員
月支之俸給（指本（年功）俸專業加給主管人員主管職務加給及
其他各項加給等定期待遇）外尚包含一般公務人員普遍支給之考績
獎金及年終工作獎金及績效獎金與某些機關特有之工程獎金營運
獎金等獎勵措施在內
待遇的用語繁多就性質來定義所謂待遇係指「組織對員工提
供勞務所提供的財務性對價給付」就待遇的組合論之大多數組織
員工待遇係由固定薪及變動薪二個部分組成固定薪就是員工所支領
的基本薪給部分係依據員工的職務年資所具之知識技術而發
給變動薪則係結合員工工作結果發給之例如各種誘因計畫或獎
金待遇組合比例寓意著不同的待遇管理哲學偏重於固定薪待遇制
度意味著待遇制度著重年資側重於變動薪的比例則意味著待遇
制度著重於員工的績效或貢獻就給薪的基礎界定之待遇分為職務
7 Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr Ridge IL Irwin
10
薪及人本薪所謂職務薪就是依據員工所擔任的職務給薪它的根本
就是職務評價制度也就是職位分類制度至於人本薪則是依據員
工的價值給薪新興的技術薪或知識薪會激勵員工不斷的學習新知
識或技能增加員工個人的價值它是職務薪的替代方案因應新工
作規範的產物8誠如 Risher 所指出待遇方案的給付基礎由人本薪
轉為職務薪最近又回到人本薪在新的工作典範之下職務轉為益
具彈性職責的變遷也成為必然之後斲傷了聚焦於職務的傳統作
法於是待遇寬職段能力技術薪等新的基本薪給管理概念將
其焦點移轉為重視員工的個人價值9更甚者基本薪給管理受到關注
組織績效趨勢的影響能力薪及技術薪等新的待遇管理理念與增進員
工能力相結合透過增進員工技術或技能之價值俾有助於結果的提
升就績效管理層面界定所謂待遇係指組織針對員工所提供勞務之
金錢對價給付驅使增加其個人附加價值及激勵其產生預期行為以
配合或落實組織目標策略及績效的激勵工具而績效待遇所指涉
者就給付基礎言之涵蓋了基本薪給的人本薪就組合論之偏重
於變動薪部分就內容論之則包含轉型為人本薪的基本薪給以及各
種短期長期誘因及獎金計畫的變動薪
2 待遇管理發展趨勢
待遇的研究如同經濟學的研究一般其分析單元可分為個體與總
體且二者非涇渭分明而係彼止交互影響的互動模式前者係以組
織體系之下個別待遇決策單元（如員工或員工組成的團隊及組織）
為研究對象並探究其相互關係後者則以待遇整體為研究對象偏
重於探究待遇制度與組織外在環境的變遷與競爭組織類型組織目
標與策略管理型態組織文化等的整體關係進而提出正確而有效
的待遇政策或策略以提升組織績效從個體觀點論之待遇的理論
與實務研究亦如古典經濟學一般是建立在經濟人的假定之上亞
當史密斯發現人性中重要的驅動力他稱之為「性向」每個人都
要過更好的生活10同樣的在組織的系絡下相關激勵員工行為的
待遇理論也是基於員工自利行為衍論而成的較著名的就是 Skinner
的增強理論Vroom 的期望理論以及 Adams 的公平理論等基於自
利交易與社會比較的基本特質個體研究的學者與實務者建立圍繞
著「員工與組織間交換服務與報酬的意願與行為」基本主張的各種待
遇制度例如以職務分類為基礎的基本薪制度績效待遇制度
8 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 9 Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April 10 Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了（台北先覺出版社）
11
隨著科技環境及工作倫理的改變待遇制度也在變化之中
Lawler 認為傳統待遇研究取向是建立在官僚模型之上該模型強調組
織應如何結構化及加以管理該模型的假設員工願意接受指揮層
級節制及控制可保證效率提升新管理研究取向則係建立在員工承諾
與員工投入較不強調由上而下的控制就組織功能層面言意味著
較低程度的層級節制盡可能加強低階層員工的決策功能更強調員
工發展11Donnellon amp Scully 曾對官僚模式底下的報酬制度及後
官僚組織底下應然的報酬制度提出精闢的分析他認為「我們至
今仍主張欲改革官僚體制的反功能特徵必須同時改變報酬制度
說實在的輕忽報酬制度改革之必要性將對以團隊為基礎的後官僚
組織之發展產生嚴重的障礙大多數人僅著眼於改變分工方式這
種作法將無足以實現後官僚組織的承諾 我們必須改變報酬結構
以支持後官僚體制」12有關新舊待遇制度的特徵如表 4-1
表 4-1 傳統與非傳統待遇制度的特徵
區分 傳統的（官僚體制） 非傳統的(臨時組織)
（adhocratic）
待遇的基本成分（basis） 職務
任職的時間
績效
員工所擁有的技術
公平 內部的 外部的 給付
水準 基準 市場 績效
強調 薪資 誘因
所冒風險 低 高
酬賞 年資 績效 組合
福利抉擇 低mdash固定 高mdash可變
決策制訂 中央集權化 分權化
溝通事宜 封閉的 開放的
員工投入 低 高
給付方式 秘密 公開
行政管理
政策 不具彈性 彈性
普遍的實務
個人誘因方案
功績俸
利潤共享
成果共享
技術薪
資料來源Doherty amp Nord（2001）13
11 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 12 Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the Post-Bureaucratic Organization Be a
Post-Meritocratic Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds) The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on Organizational Change SAGE Publications Inc
13 Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding Horizons Handbook of Organizational
12
自 1990 年代的泰勒式管理至今待遇制度已有重大的改變待
遇的分析單元或本質亦由原偏重於以人為本的人本薪轉變為偏重
以職務為本的職務薪再次轉變為人本薪如表 4-2
表 4-2 待遇制度變遷情形表
要素 (1950s-1960s) (1970s-1980s) (1990s-)
環境情勢 少有變遷 略有變遷 持續變遷
所採用
的方法
唯一的工作評價系統
以及有限的薪資市場
資料
標準化的工作評價系
統以及詳細但廣泛的
薪資市場資料
多樣取向（各種技術
能力與薪資市場資料
及電腦模式等密切結
合）
目標 以職務為本的內在公
平
同前＋以市場價值為
本的外在競爭
以個人成就為本的內
在公平＋市場價值
待遇
的工具
薪級範圍
（以職務為基礎）
同前＋以人為本的績
效誘因制
以人為本的待遇率(標
準)＋以人為本的績效
誘因制
資料來源Wolf ( 2000)14
公部門待遇制度的轉變亦循著類似的軌跡演進以美國聯邦政府
待遇制度的蛻變為例則更為貼切美國建國之初公務人員待遇是
按每個人的職稱與職務內容無關有些人工作較輕鬆卻支領較高待
遇完全看人給薪到了 1923 年職位分類法公布之後才建立起以
職位分類制度為基礎的「職務薪」mdash即影響深遠的同工同酬待遇制
度由於該制度過於強調公平價值過於強調整體一致過於僵化的
職位分類待遇制度終於在 1978 年文官改革法展開改造之舉其改
革措施有三第一推行試辦計畫變革其次推行功績俸以及第三
高級文官群的待遇制度於是「人為本」待遇制度開始嶄露頭角1990
年 Federal Employees Pay Comparability Act 實施之後配合柯林
頓總統所厲行政府改造措施美國聯邦政府公部門待遇制度質變的現
象更為彰顯由重視職務轉變為重視員工的個人價值員工的成長與
發展
綜而言之因應環境變遷及競爭需要的公私部門待遇原則可歸納
為⑴創造一個正面而自然的報酬經驗⑵結合報酬與組織目標以營
造雙贏的伙伴關係⑶培養員工休戚相關感⑷整合報酬工具⑸運
用基本薪酬賞員工精進本身價值⑹運用可變薪酬賞結果15
Behavior 2nd ed Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
14 Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy and Design Berger L A amp D R Berger (eds) McGraw-Hill
15 Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
13
(二) 績效薪俸主要內涵
績效薪俸哲學的起源可以遠溯到 1870 年代泰勒的科學管理理念
績效薪俸就是指 make pay contingent upon performance傳統上
所謂績效薪俸係指在某一特定期間內員工的財務性報酬是依據其績效
的量度決定之16在此理念之下績效薪俸制度雖然形形色色但是主要
指的是待遇組合中的變動性部分就是各種誘因及獎金制度學者稱之
為變動薪質言之在當前的系絡之下績效薪俸制度應包含⑴原屬固
定性質基本薪內由個人技術知識決定之人本薪部分亦即將報酬與員
工的技術知識結合的技術薪以及讓技術薪得以著床而孕育的寬職段
待遇結構⑵屬變動部分的變動薪則係將報酬與工作結果或產出相結
合
1 基本薪
員工是組織的根本古今中外皆然朱元璋有云「賢才國之
寶也」17在 1960 年代開始西方管理學者逐漸將員工視為組織
的資源Peter Drucker說員工是組織最寶貴的資產員工由
原為成本提升為資產在組織中的地位已經大為提高員工投資
的人力資本方程式＝(能力+行為)times努力times時間是以在將員工
當成人力資本的知識經濟時代待遇管理方面的配套措施就是
透過增加員工個人附加價值以其契合組織績效或結果提升的
「人本薪制度」一般就學理論基本薪包含寬職段待遇結構待
遇以及技術薪二大類型惟我國因國情與歷史等因素造成現行
薪俸結構與歐美先進國家及企業界有所不同因此關於基本薪
之範圍尚宜僅單純限於強調「永業化」之待遇機制設計即指
為保障公務員基本生活所需按考績結果逐級晉敘之本（年功）
俸及加給簡言之本研究基於實務考量將基本薪範圍界定在依
「服務年資」而逐年遞增之固定薪給
2 變動薪
變動薪在私部門風行已久向為績效待遇的主要內容根據一項
針對美國大型的公私部門組織的調查其中有 90的組織要求實
施績效薪俸制度18實施績效薪俸制度已變成為世界經濟合作及
發展組織（以下簡稱 OECD）會員國展示政府改造決心之象徵19
16 Perry J L 1991Linking Pay to Performance The Controversy Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds)
Public Personnel Management Current Concerns-Future Challenges New York Longman 17 明史1993「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡 18 Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL Richard D Irwin Inc 19 OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An Evaluation of the Impacts ParisOECD
14
雖然在公部門實施變動薪的機關屈指可數但是其在公部門的實
施具有無比的潛力20所謂變動薪係指員工在基本俸給之外
所獲得之財務性給與其支領數額直接地與員工個人團隊部
門或組織之績效相結合並由對組織具重要性的一些量度決定
之關於變動薪的類型種類繁多茲綜合彙整如表 4-3
表 4-3 變動薪類型表
名 稱 內 容
功績俸
員工個人薪資的增加與員工績效評估結果存在著函數關係加
薪之數額是按員工考績等級差別支給之並擺在來年的基本俸給
之內例如美國聯邦政府以 GS13-15 管理人員為對象的功績俸
一次獎金
如同功績俸一般係按員工績效等級支給之但是並非加到基本
俸給之內而是以獎金形式一次發給之例如我國的考績獎
金事業機構的經營績效獎金
個人
即時獎金
當員工有卓越的績效時即時發給之特別執行某專案的卓越成
就行政院人事行政局實施之（行政院暨所屬行政機關績效獎金
實施要點）中的個人績效獎金屬之
員工個人的
誘因計畫
此一變動薪的給付標的是獎勵員工額外的生產（例如佣金制按
件計酬制）功績俸與一次獎金的績效評估量度通常是主觀的而這
種變動薪的績效評估量度是客觀的 (例如按銷售數量發給之)例
如國泰人壽壽險人員的佣金制或台塑公司的生產績效獎金
利潤分享制 以團體為績效評估標的至於其評估量度則為財務性目標的超越
成效分享制
與利潤分享制不同之處團體績效評估標的不在財務性目標的超
越而是某些成本指標（例如最常見的是勞動成本此外還有
廢料的成本用品的成本顧客抱怨的降低產品的損壞率）此
外員工感覺利潤的達成較難掌握經常受制於高層主管而員
工感覺到上述成效項目反而較容易掌握屬美國聯邦政府的績效
薪俸努力方向之一公部門的實施有其可行性
資料來源余致力等（民 92）21
二民間企業實施經驗分析
茲以績效管理是門高深學問爰本部在規劃績效管理與薪酬管理二者應
如何扣合問題為期周妥可行除儘量蒐集先進國家實施情形外民間企業
實施之成功經驗亦可提供政策規劃重要參考爰謹就 IBM台塑公司中
鋼公司台北捷運公司中華汽車公司實施績效薪俸經驗摘要如次
(一) IBM
20 Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation An Overview of Present Practices and emerging Trends Scottsdale AZ American Compensation Association
21余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
15
以 IBM 公司的績效薪俸而言績效優良者占 20係以「績效表
現」與「工作潛能」兩項因素評量優秀員工的年度工作績效為
了獎勵此類優秀人才特別適用培育及留才計畫至於績效低劣
者占 10則以績效為評量因素則適用改善行動計畫為了協
助那些績效低落的員工能夠起死為生都有特別的問題診斷與處
理步驟提出一套符合人性的作法人性化的作法
(二) 台塑公司
將績效考核分為下列兩種⑴定期工作評核由各事業部自行訂
定每年辦理 2 至 12 次評核項目由各單位依不同工作特性訂定
評核結果即時反映於效率獎金並作為年終獎金之參考依據⑵
年終考核由企業統一規定每年 12 月份辦理一次評核項目有
品質時效執行力協調 4 項主管級再加上計畫及領導兩項
所有考核結果分為優良甲乙丙優等以 10為上限良等
以 20為上限考核結果影響年終獎金調薪及晉升
(三) 中鋼公司
該公司設計績效考評期間一年 2 次分為期中與期末考評年度
考績以期中與期末考評分數平均計算考評內容分為「工作執行
成果」與「職務績效分析」二大類前者係指是否掌握時效圓
滿完成預定目標且品質良好後者則係依不同考評層級而施予不
同考評項目22考評等第區分優等甲等（一）甲等（二）乙等
丙等及丁等六級而考評結果則與年度調薪激勵獎金相扣合
1 年度調薪調薪前提要件是當公司核定下年度可調薪時即以當
年考績等第作為調薪之依據倘公司決定下年度不調薪則當年
度考績即不據以辦理調薪以平均調幅 3為例個人調薪幅度
依其考績等第分別為優等 30-40甲等（一）25-33
甲等（二）20-27乙等 15-20丙等（含）以下 0
2 激勵獎金每年度公司有盈依盈餘多寡核計當年度之激勵獎金
總額單位可分配額度由上而下逐級分配實際分配結果由上一
級主管核定計算激勵獎金之公式如下
個人本俸給times考績權數
個人分配金額＝times單位可分配獎金數
sum（個人本俸給times考績權數）
22 按「職務績效分析」項目主管人員為九項專業人員為八項基層及新進人員各為六項具體評核項目包
括領導能力人員培育與潛能發展專業知能敬業團隊及組織認同分析及判斷力計劃及執行創新
改善能力溝通協調成本及品質意識安衛環保意識適應力自我學習與發展變革管理品德操守等十
四項
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個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
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與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
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水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
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其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
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致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
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(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
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7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
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以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
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薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
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管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
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2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
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C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
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前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
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獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
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效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
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織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
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級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
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Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
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McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
4
不開業獎金財政部發給的關務獎勵金清潔人員清潔獎金等
二績效考核與俸給制度連結之核心概念
蓋政府再造是一種「以少做多以少做好」管理理念的實踐是以如
何激發有限公務人員發揮無限工作潛能已成為世界各國政府人力資源管
理的共同課題政府改造的核心乃與如何有效改造員工待遇有著密切關係
綜觀待遇改造途徑可歸納為三第一著重於待遇成本的控制第二側重
待遇對激勵員工及實現機關目標的正面功能因而不吝於待遇成本的增加
第三在待遇成本控制的前提下或採行績效待遇制度或調整固定薪及變
動薪的組合mdash減少固定薪占總薪資的比例提高變動薪占總待遇的比例或
採行技術薪能力薪4或寬職段制
5等新的待遇管理工具藉以鼓勵員工增加自
身附加價值產生組織預期行為提升組織整體績效前述第3個待遇改造途
徑成為最能符合政府再造管理工具之一我國現階段不再只是討論績效待遇
制度實施的可行性而是更積極地探討如何突破績效待遇制度執行的困境
績效薪俸制度是探討績效與待遇二個變項間的關係⑴二個變項互不影
響的對等關係即績效與待遇二變項間互不影響⑵二個變項交互影響的相
互關係即績效與待遇二變項間的交互影響⑶二個變項間之一個變項影
響另一個變項的不對稱關係即績效（自變項）決定待遇（依變項）高低
或者待遇（自變項）是促成績效（依變項）的提升就薪資管理實務而言
各國人力資源管理部門都不希望績效與待遇間形成互不影響的對等關係反
之都希望績效與待遇間形成⑵⑶關係模式如表2-3雖然待遇與績效
二變項間不對稱關係難以驗證但績效與待遇二變項間存在相互影響的辯
證關係卻是可期的也是績效待遇制度背後的基本邏輯質言之從理論
與實務觀點論之政府推動績效待遇制度是個論證績效管理與待遇管理二個
變項間的辯證演化過程經由組織學習的過程不斷精實績效制度與待遇制
度間的連結
表2-3 績效與待遇關係
待 遇 區分
低 高
低 待遇制度未發生功能 過度支付 績
效 高 傳統的待遇制度 理想中績效待遇制度
資料來源余致力等（2003）6
4 對於基本薪中之技術薪給名稱不一學者專家中有以技術薪統稱之有以員工別分之藍領階級的工作為
技術工作因之而給薪謂之技術薪多見於製造工廠裝配線而白領階級工作為能力工作因之而給薪
者謂之能力薪 5 寬職段待遇結構係指一個待遇（職務）結構應簡化為較少的職等及較寬的薪級範圍且容許管理者具備更
大的裁量權可在這些薪級範圍內設定個人的薪資因此該制度寓有依職責決定薪俸結果的涵意 6余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
5
綜觀目前我國公務人員俸給制度俸給內涵因屬固定性報酬之靜態設
計實務運作上又未能配合績效管理措施本文擬從績效管理觀點透過對
相關理論及先進國家實證經驗以及不同面向來發覺現行俸給制度所產生的
問題冀以提出服務績效與俸給連結之可行方案
參績效管理概念
一績效管理的定義
根據 Performance Measurement Study Team 的定義所謂績效管理是
指「利用績效資訊協助設定共識的績效目標進行資源配置與優先順序的排
列以告知管理者維持或改變既定計畫目標並且報告成功符合目標的管理
過程」依此績效管理係對於公共服務或計畫目標進行設定與實現並對
實現結果進行系統性的評鑑過程這個過程可能包括下列幾種不同的功能性
活動
(一) 績效評估係指一個組織試圖達成某項目標如何達成與是否達
成目標的系統化過程績效評估的對象並不是個人的績效而是
以組織績效為主
(二) 績效衡量為了進行績效評估我們必須設計一套足以衡量組織
目標實現程度之指標系統俾能進行不同機關與不同時期的比
較衡量公共計畫施政成果的指標通常包括量化與質化指標兩
大類
(三) 績效追蹤係指對於公共計畫目標的實踐過程所進行的持續性考
核與記錄如工程進度是否落後預算是否按預定計畫支用
準此績效管理係指蒐集績效資訊進行績效衡量設計與執行適當的
管理系統推動績效評鑑的整體活動過程既然績效管理是一個整體性的活
動過程就不能單靠領導者本身的強勢權威而是要以「上下一心全員參
與」的方式才能展現高績效的工作團隊爰績效測量不是一種上級對下級的
懲罰行動而係一正面成果的共同追求績效測量的設計應與民眾組織成
員與利害關係人共同分享否則絕對無法實施成功
二績效管理運動的興起
在當前政府再造潮流中績效管理幾乎已為世界各國所廣泛採用之管理
工具囿於篇幅之限本節僅介紹美國與英國績效管理運動之發展狀況又
美國績效管理運動之發展相當複雜此僅提四項重要之相關政府文件
(一) 1993年國家績效評鑑報告
美國績效管理運動的開展雖然具有悠久的歷史但影響最大的莫
過於國家績效評鑑報告的提出根據該報告至少有 103 個美國
6
聯邦政府機關其所推動的公共計畫沒有明顯的政策績效其中
的三分之二的機關雖有訂定策略規劃但卻僅有 9 個機關公共計
畫能夠發生明顯的效果可見多數的機關僅是計畫計畫而已並
未產生具體的結果這當然是一種浪費難怪許多聯邦政府官員
很失望的指出「過程就是我們最大的產物」基此前美國高爾
副總統呼籲聯邦政府官員不要只顧著衡量公共政策的「投入」更
應重視對公共服務結果與成果的衡量為了落實績效管理的目
標高爾報告中建議應該採取的行動計畫包括
第一所有聯邦政府機關應該開始發展與運用可測量的目標並
且報告施政成果
第二所有聯邦機關必須澄清聯邦計畫的目標
第三總統應與各部會首長簽署書面的績效協議書
第四對於服務品質績效良好的聯邦政府應該頒發 Baldridge
Awards
(二) 政府績效與成果法
1993 年 7 月 Government Performance and Result Act該法之
立法要旨為
第一系統性地要求聯邦機關向計畫成果的實現負責以改進美
國民眾對於聯邦政府能力的信心
第二推動一系列從計畫目標的設定計畫績效的測量到進展程
度公開等的試驗計畫以研議計畫績效改革
第三推動重視成果服務品質與顧客滿意的新焦點以改進聯
邦計畫效果與公共責任
第四以要求研擬實現計畫目標的計畫以及提供有關計畫成果與
服務品質的資訊協助聯邦管理者改進服務的提供
第五以提供更多實現法定目標的客觀資訊以及聯邦計畫與經費
的相對效率與效果改進國會決策制定改進聯邦政府的
內部管理
該法要求每一聯邦機關都應提出「每一計畫活動相關產出服務水
準與結果」的年度績效計畫報告績效指標不一定要完全的量化亦可
向管理預算局要求設定非量化績效指標第一次的績效計畫報告於1997
年送至管理預算局1999年會計年度則是所有聯邦機關提交計畫報告的
最後年限至於各聯邦部門實際向總統提交的年度績效報告最遲不能超
過1999年向國會提出的時間則遲不能過2000年3月31日內容應涵蓋績
效計畫實現的狀況並就整體政策績效與無法達成的目標加以說明該
法中非常強調賦予各機關首長的管理彈性故授權管理預算局制定相關
7
審查程序讓機關首長可以提出績效計畫與報告免除責任之申請
為了推動聯邦政府的績效管理該法要求進行階段性的執行計畫
先選擇若干聯邦機關進行試驗計畫至1997年3月28個機關提出68預試
驗計畫該法同時要求管理預算局從中選擇5個機關提出1995至1996年
會計期間實施管理責任與彈性化的實驗然後從中再選擇3個機關提出
1998至1999年會計期間實施績效預算的實驗
(三) 績效基礎組織法案
績效基礎組織是對於以成果為導向的管理具有強烈誘因的組織它
承諾設定清晰目的可測目標顧客服務標準與改進績效標的的獨立決
策單位一旦被指定為績效基礎組織的機關就可以擁有極大的管理彈
性並且簽訂績效協議實施以個人與組織績效為基礎的績效報酬制度
該組織的建立原則是將組織功能劃分為「政策制定和管制」與「計畫作
業」兩大類績效基礎組織是根據「計畫作業功能」而設計的組織型態
因此並非所有的政府機關都可以實施該種組織型態凡是沒有清晰的
計畫的目的計畫成果無法測量者都必須加以排除如國務院或國家衛
生研究院等科學研究單位均無法適用
因此績效基礎組織的成立要件是
1 組織必須有清晰的任務可測量的服務與績效衡量系統
2 著重於外部顧客而非內部顧客
3 機關首長具有明確的責任
4 高層管理者支持組織的轉型
5 具有可預測性的基金來源
1997年 2 月 20日國家績效評鑑管理預算局人事管理局與 Office
of Federal Procurement Policy 共同草擬 the Model PBO Bill該草
案包括六章⑴第一章界定績效基礎組織的管理方式以及說明績效基
礎組織的 Chief Operating Officer⑵第二章說明績效基礎組織的人事
管理彈性系統⑶第三章說明採購政策管理彈性系統⑷第四章說明每
一績效基礎組織的要求第五章說明法案的修改時機與方式最後一章
則敘明落日條款的訂定
推動績效基礎組織的最大益處是
1 可以在極有限的預算資源內維持與改進服務的提供
2 節省納稅者所繳交的費用
3 符合外部顧客的需求
4 創造企業型的管理結構
5 對於改進組織績效者給與獎賞
6 以增加行政與立法彈性減少提升組織績效的障礙
8
(四) 績效衡量研究小組的報告
根據 Performance Measurement Study Team 在 1997 年的報告績
效測量所要測量的「績效」包括顧客滿意感利害關係人滿意感財
務考量內部行政作業等績效測量與管理系統的設計必須注意下面幾
項因素⑴行政機關的領導績效測量與管理系統的設計與安排上扮演關
鍵角色⑵績效測量與管理需要清晰而完整的概念架構⑶有效內部與
外部溝通為績效測量成功的主要因素⑷必須重視管理責任的問題⑸
績效測量必須為決策者提供決策資訊而不是一堆績效資料⑹機關的
補償獎賞與認知制度皆應與績效測量相互連結⑺績效測量不是一種
正面成果⑻績效測量的設計與進度應與顧客員工與利害關係人共同
分享
通常高績效的組織都具有下列特性⑴行政領導者的積極參與⑵
具有高度的緊急意識⑶具有明確的策略計畫導向⑷具有完整的概念
架構⑸溝通良好⑹員工積極參與
三績效管理的迷思
儘管世界各國對於實施績效管理已然蔚為風潮惟不論產官學界對於績
效管理之實施仍存有迷思而惟有釐清績效管理概念上之謬誤績效管理
才能發揮其實際上之功效茲析述如次
(一) 績效管理不過是「舊瓶裝新酒」的管理遊戲是領導者為了創造
個人績效企圖以工作成效懲罰部屬的工具
(二) 績效管理計畫的核心是績效指標的衡量其他的都是次要的所
謂績效指標不過就是各機關的統計年報而已
(三) 許多政府機關的業務是無法量化的無法研擬績效指標根本不
可能實施完整的績效管理因此績效管理為容易量化的業務創
造「機會」卻為那些無法量化的業務製造「威脅」
(四) 績效指標的訂定由各機關承辦人員訂定即可是完全實務性的工
作不需要任何理論架構
(五) 企業實施績效管理的最大好處是經濟誘因的建立所謂「重賞之
下必有勇夫」績效獎金就最實質的激勵但是公部門的薪俸福
利都要遵照國家法令規定根本沒有具體的誘因欠缺誘因的績
效管理註定是要失敗的
(六) 追求績效的結果容易造成機關間組織成員間的惡性競爭以致
於出現績效的機關永遠成為領導者的寵兒不容易出現績效的機
關則如棄兒
(七) 績效管理如果要實施成功組織領導者的意志最為重要公務人
員大都是被動的故須強力加以督導貫徹
9
(八) 臺灣政府機關包袱太大行政文化太過保守績效管理制度的建
立到頭來一定成為形式無法推動
四小結
綜上所述績效管理實施成功之要件可歸納如下⑴最高領導者的認同
與支持⑵機關領導者對於績效指標要有正確的認知⑶機關必須培養互
信體諒與溝通的組織文化⑷對於績效資料的蒐集與應用要有足夠的誘
因⑸績效管理者要有熟練的技巧隨時能夠診斷問題癥結提供具體諮詢
意見⑹績效指標必須要強調顧客的參與和投入
肆學理主張及公私部門績效薪俸管理實務
一績效薪俸理論與實務探討
(一) 待遇管理制度概說
1 待遇的意涵
就內涵及其種類層面來界定待遇一詞Milkovich amp Newman 認
為所謂待遇係指員工所獲得的各種形式的財務性報酬及各種實質服
務及福利措施財務報酬是整體待遇的一部份非財務性報酬及關係
性報酬（安全感身分地位歸屬的機會工作的挑戰）也非常重要
但非一般談論員工待遇的焦點所謂整體待遇係指包含直接給付的薪
資現金的形式（如基本薪功績加薪誘因生活費的調整）
間接形式給付者如福利及各種服務（退休年金健康保險）簡言
之待遇的主要範疇係指基本薪功績俸短期或長期的誘因以及
員工福利及各種服務7就我國行政機關而言所謂待遇係指公務人員
月支之俸給（指本（年功）俸專業加給主管人員主管職務加給及
其他各項加給等定期待遇）外尚包含一般公務人員普遍支給之考績
獎金及年終工作獎金及績效獎金與某些機關特有之工程獎金營運
獎金等獎勵措施在內
待遇的用語繁多就性質來定義所謂待遇係指「組織對員工提
供勞務所提供的財務性對價給付」就待遇的組合論之大多數組織
員工待遇係由固定薪及變動薪二個部分組成固定薪就是員工所支領
的基本薪給部分係依據員工的職務年資所具之知識技術而發
給變動薪則係結合員工工作結果發給之例如各種誘因計畫或獎
金待遇組合比例寓意著不同的待遇管理哲學偏重於固定薪待遇制
度意味著待遇制度著重年資側重於變動薪的比例則意味著待遇
制度著重於員工的績效或貢獻就給薪的基礎界定之待遇分為職務
7 Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr Ridge IL Irwin
10
薪及人本薪所謂職務薪就是依據員工所擔任的職務給薪它的根本
就是職務評價制度也就是職位分類制度至於人本薪則是依據員
工的價值給薪新興的技術薪或知識薪會激勵員工不斷的學習新知
識或技能增加員工個人的價值它是職務薪的替代方案因應新工
作規範的產物8誠如 Risher 所指出待遇方案的給付基礎由人本薪
轉為職務薪最近又回到人本薪在新的工作典範之下職務轉為益
具彈性職責的變遷也成為必然之後斲傷了聚焦於職務的傳統作
法於是待遇寬職段能力技術薪等新的基本薪給管理概念將
其焦點移轉為重視員工的個人價值9更甚者基本薪給管理受到關注
組織績效趨勢的影響能力薪及技術薪等新的待遇管理理念與增進員
工能力相結合透過增進員工技術或技能之價值俾有助於結果的提
升就績效管理層面界定所謂待遇係指組織針對員工所提供勞務之
金錢對價給付驅使增加其個人附加價值及激勵其產生預期行為以
配合或落實組織目標策略及績效的激勵工具而績效待遇所指涉
者就給付基礎言之涵蓋了基本薪給的人本薪就組合論之偏重
於變動薪部分就內容論之則包含轉型為人本薪的基本薪給以及各
種短期長期誘因及獎金計畫的變動薪
2 待遇管理發展趨勢
待遇的研究如同經濟學的研究一般其分析單元可分為個體與總
體且二者非涇渭分明而係彼止交互影響的互動模式前者係以組
織體系之下個別待遇決策單元（如員工或員工組成的團隊及組織）
為研究對象並探究其相互關係後者則以待遇整體為研究對象偏
重於探究待遇制度與組織外在環境的變遷與競爭組織類型組織目
標與策略管理型態組織文化等的整體關係進而提出正確而有效
的待遇政策或策略以提升組織績效從個體觀點論之待遇的理論
與實務研究亦如古典經濟學一般是建立在經濟人的假定之上亞
當史密斯發現人性中重要的驅動力他稱之為「性向」每個人都
要過更好的生活10同樣的在組織的系絡下相關激勵員工行為的
待遇理論也是基於員工自利行為衍論而成的較著名的就是 Skinner
的增強理論Vroom 的期望理論以及 Adams 的公平理論等基於自
利交易與社會比較的基本特質個體研究的學者與實務者建立圍繞
著「員工與組織間交換服務與報酬的意願與行為」基本主張的各種待
遇制度例如以職務分類為基礎的基本薪制度績效待遇制度
8 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 9 Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April 10 Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了（台北先覺出版社）
11
隨著科技環境及工作倫理的改變待遇制度也在變化之中
Lawler 認為傳統待遇研究取向是建立在官僚模型之上該模型強調組
織應如何結構化及加以管理該模型的假設員工願意接受指揮層
級節制及控制可保證效率提升新管理研究取向則係建立在員工承諾
與員工投入較不強調由上而下的控制就組織功能層面言意味著
較低程度的層級節制盡可能加強低階層員工的決策功能更強調員
工發展11Donnellon amp Scully 曾對官僚模式底下的報酬制度及後
官僚組織底下應然的報酬制度提出精闢的分析他認為「我們至
今仍主張欲改革官僚體制的反功能特徵必須同時改變報酬制度
說實在的輕忽報酬制度改革之必要性將對以團隊為基礎的後官僚
組織之發展產生嚴重的障礙大多數人僅著眼於改變分工方式這
種作法將無足以實現後官僚組織的承諾 我們必須改變報酬結構
以支持後官僚體制」12有關新舊待遇制度的特徵如表 4-1
表 4-1 傳統與非傳統待遇制度的特徵
區分 傳統的（官僚體制） 非傳統的(臨時組織)
（adhocratic）
待遇的基本成分（basis） 職務
任職的時間
績效
員工所擁有的技術
公平 內部的 外部的 給付
水準 基準 市場 績效
強調 薪資 誘因
所冒風險 低 高
酬賞 年資 績效 組合
福利抉擇 低mdash固定 高mdash可變
決策制訂 中央集權化 分權化
溝通事宜 封閉的 開放的
員工投入 低 高
給付方式 秘密 公開
行政管理
政策 不具彈性 彈性
普遍的實務
個人誘因方案
功績俸
利潤共享
成果共享
技術薪
資料來源Doherty amp Nord（2001）13
11 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 12 Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the Post-Bureaucratic Organization Be a
Post-Meritocratic Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds) The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on Organizational Change SAGE Publications Inc
13 Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding Horizons Handbook of Organizational
12
自 1990 年代的泰勒式管理至今待遇制度已有重大的改變待
遇的分析單元或本質亦由原偏重於以人為本的人本薪轉變為偏重
以職務為本的職務薪再次轉變為人本薪如表 4-2
表 4-2 待遇制度變遷情形表
要素 (1950s-1960s) (1970s-1980s) (1990s-)
環境情勢 少有變遷 略有變遷 持續變遷
所採用
的方法
唯一的工作評價系統
以及有限的薪資市場
資料
標準化的工作評價系
統以及詳細但廣泛的
薪資市場資料
多樣取向（各種技術
能力與薪資市場資料
及電腦模式等密切結
合）
目標 以職務為本的內在公
平
同前＋以市場價值為
本的外在競爭
以個人成就為本的內
在公平＋市場價值
待遇
的工具
薪級範圍
（以職務為基礎）
同前＋以人為本的績
效誘因制
以人為本的待遇率(標
準)＋以人為本的績效
誘因制
資料來源Wolf ( 2000)14
公部門待遇制度的轉變亦循著類似的軌跡演進以美國聯邦政府
待遇制度的蛻變為例則更為貼切美國建國之初公務人員待遇是
按每個人的職稱與職務內容無關有些人工作較輕鬆卻支領較高待
遇完全看人給薪到了 1923 年職位分類法公布之後才建立起以
職位分類制度為基礎的「職務薪」mdash即影響深遠的同工同酬待遇制
度由於該制度過於強調公平價值過於強調整體一致過於僵化的
職位分類待遇制度終於在 1978 年文官改革法展開改造之舉其改
革措施有三第一推行試辦計畫變革其次推行功績俸以及第三
高級文官群的待遇制度於是「人為本」待遇制度開始嶄露頭角1990
年 Federal Employees Pay Comparability Act 實施之後配合柯林
頓總統所厲行政府改造措施美國聯邦政府公部門待遇制度質變的現
象更為彰顯由重視職務轉變為重視員工的個人價值員工的成長與
發展
綜而言之因應環境變遷及競爭需要的公私部門待遇原則可歸納
為⑴創造一個正面而自然的報酬經驗⑵結合報酬與組織目標以營
造雙贏的伙伴關係⑶培養員工休戚相關感⑷整合報酬工具⑸運
用基本薪酬賞員工精進本身價值⑹運用可變薪酬賞結果15
Behavior 2nd ed Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
14 Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy and Design Berger L A amp D R Berger (eds) McGraw-Hill
15 Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
13
(二) 績效薪俸主要內涵
績效薪俸哲學的起源可以遠溯到 1870 年代泰勒的科學管理理念
績效薪俸就是指 make pay contingent upon performance傳統上
所謂績效薪俸係指在某一特定期間內員工的財務性報酬是依據其績效
的量度決定之16在此理念之下績效薪俸制度雖然形形色色但是主要
指的是待遇組合中的變動性部分就是各種誘因及獎金制度學者稱之
為變動薪質言之在當前的系絡之下績效薪俸制度應包含⑴原屬固
定性質基本薪內由個人技術知識決定之人本薪部分亦即將報酬與員
工的技術知識結合的技術薪以及讓技術薪得以著床而孕育的寬職段
待遇結構⑵屬變動部分的變動薪則係將報酬與工作結果或產出相結
合
1 基本薪
員工是組織的根本古今中外皆然朱元璋有云「賢才國之
寶也」17在 1960 年代開始西方管理學者逐漸將員工視為組織
的資源Peter Drucker說員工是組織最寶貴的資產員工由
原為成本提升為資產在組織中的地位已經大為提高員工投資
的人力資本方程式＝(能力+行為)times努力times時間是以在將員工
當成人力資本的知識經濟時代待遇管理方面的配套措施就是
透過增加員工個人附加價值以其契合組織績效或結果提升的
「人本薪制度」一般就學理論基本薪包含寬職段待遇結構待
遇以及技術薪二大類型惟我國因國情與歷史等因素造成現行
薪俸結構與歐美先進國家及企業界有所不同因此關於基本薪
之範圍尚宜僅單純限於強調「永業化」之待遇機制設計即指
為保障公務員基本生活所需按考績結果逐級晉敘之本（年功）
俸及加給簡言之本研究基於實務考量將基本薪範圍界定在依
「服務年資」而逐年遞增之固定薪給
2 變動薪
變動薪在私部門風行已久向為績效待遇的主要內容根據一項
針對美國大型的公私部門組織的調查其中有 90的組織要求實
施績效薪俸制度18實施績效薪俸制度已變成為世界經濟合作及
發展組織（以下簡稱 OECD）會員國展示政府改造決心之象徵19
16 Perry J L 1991Linking Pay to Performance The Controversy Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds)
Public Personnel Management Current Concerns-Future Challenges New York Longman 17 明史1993「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡 18 Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL Richard D Irwin Inc 19 OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An Evaluation of the Impacts ParisOECD
14
雖然在公部門實施變動薪的機關屈指可數但是其在公部門的實
施具有無比的潛力20所謂變動薪係指員工在基本俸給之外
所獲得之財務性給與其支領數額直接地與員工個人團隊部
門或組織之績效相結合並由對組織具重要性的一些量度決定
之關於變動薪的類型種類繁多茲綜合彙整如表 4-3
表 4-3 變動薪類型表
名 稱 內 容
功績俸
員工個人薪資的增加與員工績效評估結果存在著函數關係加
薪之數額是按員工考績等級差別支給之並擺在來年的基本俸給
之內例如美國聯邦政府以 GS13-15 管理人員為對象的功績俸
一次獎金
如同功績俸一般係按員工績效等級支給之但是並非加到基本
俸給之內而是以獎金形式一次發給之例如我國的考績獎
金事業機構的經營績效獎金
個人
即時獎金
當員工有卓越的績效時即時發給之特別執行某專案的卓越成
就行政院人事行政局實施之（行政院暨所屬行政機關績效獎金
實施要點）中的個人績效獎金屬之
員工個人的
誘因計畫
此一變動薪的給付標的是獎勵員工額外的生產（例如佣金制按
件計酬制）功績俸與一次獎金的績效評估量度通常是主觀的而這
種變動薪的績效評估量度是客觀的 (例如按銷售數量發給之)例
如國泰人壽壽險人員的佣金制或台塑公司的生產績效獎金
利潤分享制 以團體為績效評估標的至於其評估量度則為財務性目標的超越
成效分享制
與利潤分享制不同之處團體績效評估標的不在財務性目標的超
越而是某些成本指標（例如最常見的是勞動成本此外還有
廢料的成本用品的成本顧客抱怨的降低產品的損壞率）此
外員工感覺利潤的達成較難掌握經常受制於高層主管而員
工感覺到上述成效項目反而較容易掌握屬美國聯邦政府的績效
薪俸努力方向之一公部門的實施有其可行性
資料來源余致力等（民 92）21
二民間企業實施經驗分析
茲以績效管理是門高深學問爰本部在規劃績效管理與薪酬管理二者應
如何扣合問題為期周妥可行除儘量蒐集先進國家實施情形外民間企業
實施之成功經驗亦可提供政策規劃重要參考爰謹就 IBM台塑公司中
鋼公司台北捷運公司中華汽車公司實施績效薪俸經驗摘要如次
(一) IBM
20 Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation An Overview of Present Practices and emerging Trends Scottsdale AZ American Compensation Association
21余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
15
以 IBM 公司的績效薪俸而言績效優良者占 20係以「績效表
現」與「工作潛能」兩項因素評量優秀員工的年度工作績效為
了獎勵此類優秀人才特別適用培育及留才計畫至於績效低劣
者占 10則以績效為評量因素則適用改善行動計畫為了協
助那些績效低落的員工能夠起死為生都有特別的問題診斷與處
理步驟提出一套符合人性的作法人性化的作法
(二) 台塑公司
將績效考核分為下列兩種⑴定期工作評核由各事業部自行訂
定每年辦理 2 至 12 次評核項目由各單位依不同工作特性訂定
評核結果即時反映於效率獎金並作為年終獎金之參考依據⑵
年終考核由企業統一規定每年 12 月份辦理一次評核項目有
品質時效執行力協調 4 項主管級再加上計畫及領導兩項
所有考核結果分為優良甲乙丙優等以 10為上限良等
以 20為上限考核結果影響年終獎金調薪及晉升
(三) 中鋼公司
該公司設計績效考評期間一年 2 次分為期中與期末考評年度
考績以期中與期末考評分數平均計算考評內容分為「工作執行
成果」與「職務績效分析」二大類前者係指是否掌握時效圓
滿完成預定目標且品質良好後者則係依不同考評層級而施予不
同考評項目22考評等第區分優等甲等（一）甲等（二）乙等
丙等及丁等六級而考評結果則與年度調薪激勵獎金相扣合
1 年度調薪調薪前提要件是當公司核定下年度可調薪時即以當
年考績等第作為調薪之依據倘公司決定下年度不調薪則當年
度考績即不據以辦理調薪以平均調幅 3為例個人調薪幅度
依其考績等第分別為優等 30-40甲等（一）25-33
甲等（二）20-27乙等 15-20丙等（含）以下 0
2 激勵獎金每年度公司有盈依盈餘多寡核計當年度之激勵獎金
總額單位可分配額度由上而下逐級分配實際分配結果由上一
級主管核定計算激勵獎金之公式如下
個人本俸給times考績權數
個人分配金額＝times單位可分配獎金數
sum（個人本俸給times考績權數）
22 按「職務績效分析」項目主管人員為九項專業人員為八項基層及新進人員各為六項具體評核項目包
括領導能力人員培育與潛能發展專業知能敬業團隊及組織認同分析及判斷力計劃及執行創新
改善能力溝通協調成本及品質意識安衛環保意識適應力自我學習與發展變革管理品德操守等十
四項
16
個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
17
與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
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效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
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的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
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Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
5
綜觀目前我國公務人員俸給制度俸給內涵因屬固定性報酬之靜態設
計實務運作上又未能配合績效管理措施本文擬從績效管理觀點透過對
相關理論及先進國家實證經驗以及不同面向來發覺現行俸給制度所產生的
問題冀以提出服務績效與俸給連結之可行方案
參績效管理概念
一績效管理的定義
根據 Performance Measurement Study Team 的定義所謂績效管理是
指「利用績效資訊協助設定共識的績效目標進行資源配置與優先順序的排
列以告知管理者維持或改變既定計畫目標並且報告成功符合目標的管理
過程」依此績效管理係對於公共服務或計畫目標進行設定與實現並對
實現結果進行系統性的評鑑過程這個過程可能包括下列幾種不同的功能性
活動
(一) 績效評估係指一個組織試圖達成某項目標如何達成與是否達
成目標的系統化過程績效評估的對象並不是個人的績效而是
以組織績效為主
(二) 績效衡量為了進行績效評估我們必須設計一套足以衡量組織
目標實現程度之指標系統俾能進行不同機關與不同時期的比
較衡量公共計畫施政成果的指標通常包括量化與質化指標兩
大類
(三) 績效追蹤係指對於公共計畫目標的實踐過程所進行的持續性考
核與記錄如工程進度是否落後預算是否按預定計畫支用
準此績效管理係指蒐集績效資訊進行績效衡量設計與執行適當的
管理系統推動績效評鑑的整體活動過程既然績效管理是一個整體性的活
動過程就不能單靠領導者本身的強勢權威而是要以「上下一心全員參
與」的方式才能展現高績效的工作團隊爰績效測量不是一種上級對下級的
懲罰行動而係一正面成果的共同追求績效測量的設計應與民眾組織成
員與利害關係人共同分享否則絕對無法實施成功
二績效管理運動的興起
在當前政府再造潮流中績效管理幾乎已為世界各國所廣泛採用之管理
工具囿於篇幅之限本節僅介紹美國與英國績效管理運動之發展狀況又
美國績效管理運動之發展相當複雜此僅提四項重要之相關政府文件
(一) 1993年國家績效評鑑報告
美國績效管理運動的開展雖然具有悠久的歷史但影響最大的莫
過於國家績效評鑑報告的提出根據該報告至少有 103 個美國
6
聯邦政府機關其所推動的公共計畫沒有明顯的政策績效其中
的三分之二的機關雖有訂定策略規劃但卻僅有 9 個機關公共計
畫能夠發生明顯的效果可見多數的機關僅是計畫計畫而已並
未產生具體的結果這當然是一種浪費難怪許多聯邦政府官員
很失望的指出「過程就是我們最大的產物」基此前美國高爾
副總統呼籲聯邦政府官員不要只顧著衡量公共政策的「投入」更
應重視對公共服務結果與成果的衡量為了落實績效管理的目
標高爾報告中建議應該採取的行動計畫包括
第一所有聯邦政府機關應該開始發展與運用可測量的目標並
且報告施政成果
第二所有聯邦機關必須澄清聯邦計畫的目標
第三總統應與各部會首長簽署書面的績效協議書
第四對於服務品質績效良好的聯邦政府應該頒發 Baldridge
Awards
(二) 政府績效與成果法
1993 年 7 月 Government Performance and Result Act該法之
立法要旨為
第一系統性地要求聯邦機關向計畫成果的實現負責以改進美
國民眾對於聯邦政府能力的信心
第二推動一系列從計畫目標的設定計畫績效的測量到進展程
度公開等的試驗計畫以研議計畫績效改革
第三推動重視成果服務品質與顧客滿意的新焦點以改進聯
邦計畫效果與公共責任
第四以要求研擬實現計畫目標的計畫以及提供有關計畫成果與
服務品質的資訊協助聯邦管理者改進服務的提供
第五以提供更多實現法定目標的客觀資訊以及聯邦計畫與經費
的相對效率與效果改進國會決策制定改進聯邦政府的
內部管理
該法要求每一聯邦機關都應提出「每一計畫活動相關產出服務水
準與結果」的年度績效計畫報告績效指標不一定要完全的量化亦可
向管理預算局要求設定非量化績效指標第一次的績效計畫報告於1997
年送至管理預算局1999年會計年度則是所有聯邦機關提交計畫報告的
最後年限至於各聯邦部門實際向總統提交的年度績效報告最遲不能超
過1999年向國會提出的時間則遲不能過2000年3月31日內容應涵蓋績
效計畫實現的狀況並就整體政策績效與無法達成的目標加以說明該
法中非常強調賦予各機關首長的管理彈性故授權管理預算局制定相關
7
審查程序讓機關首長可以提出績效計畫與報告免除責任之申請
為了推動聯邦政府的績效管理該法要求進行階段性的執行計畫
先選擇若干聯邦機關進行試驗計畫至1997年3月28個機關提出68預試
驗計畫該法同時要求管理預算局從中選擇5個機關提出1995至1996年
會計期間實施管理責任與彈性化的實驗然後從中再選擇3個機關提出
1998至1999年會計期間實施績效預算的實驗
(三) 績效基礎組織法案
績效基礎組織是對於以成果為導向的管理具有強烈誘因的組織它
承諾設定清晰目的可測目標顧客服務標準與改進績效標的的獨立決
策單位一旦被指定為績效基礎組織的機關就可以擁有極大的管理彈
性並且簽訂績效協議實施以個人與組織績效為基礎的績效報酬制度
該組織的建立原則是將組織功能劃分為「政策制定和管制」與「計畫作
業」兩大類績效基礎組織是根據「計畫作業功能」而設計的組織型態
因此並非所有的政府機關都可以實施該種組織型態凡是沒有清晰的
計畫的目的計畫成果無法測量者都必須加以排除如國務院或國家衛
生研究院等科學研究單位均無法適用
因此績效基礎組織的成立要件是
1 組織必須有清晰的任務可測量的服務與績效衡量系統
2 著重於外部顧客而非內部顧客
3 機關首長具有明確的責任
4 高層管理者支持組織的轉型
5 具有可預測性的基金來源
1997年 2 月 20日國家績效評鑑管理預算局人事管理局與 Office
of Federal Procurement Policy 共同草擬 the Model PBO Bill該草
案包括六章⑴第一章界定績效基礎組織的管理方式以及說明績效基
礎組織的 Chief Operating Officer⑵第二章說明績效基礎組織的人事
管理彈性系統⑶第三章說明採購政策管理彈性系統⑷第四章說明每
一績效基礎組織的要求第五章說明法案的修改時機與方式最後一章
則敘明落日條款的訂定
推動績效基礎組織的最大益處是
1 可以在極有限的預算資源內維持與改進服務的提供
2 節省納稅者所繳交的費用
3 符合外部顧客的需求
4 創造企業型的管理結構
5 對於改進組織績效者給與獎賞
6 以增加行政與立法彈性減少提升組織績效的障礙
8
(四) 績效衡量研究小組的報告
根據 Performance Measurement Study Team 在 1997 年的報告績
效測量所要測量的「績效」包括顧客滿意感利害關係人滿意感財
務考量內部行政作業等績效測量與管理系統的設計必須注意下面幾
項因素⑴行政機關的領導績效測量與管理系統的設計與安排上扮演關
鍵角色⑵績效測量與管理需要清晰而完整的概念架構⑶有效內部與
外部溝通為績效測量成功的主要因素⑷必須重視管理責任的問題⑸
績效測量必須為決策者提供決策資訊而不是一堆績效資料⑹機關的
補償獎賞與認知制度皆應與績效測量相互連結⑺績效測量不是一種
正面成果⑻績效測量的設計與進度應與顧客員工與利害關係人共同
分享
通常高績效的組織都具有下列特性⑴行政領導者的積極參與⑵
具有高度的緊急意識⑶具有明確的策略計畫導向⑷具有完整的概念
架構⑸溝通良好⑹員工積極參與
三績效管理的迷思
儘管世界各國對於實施績效管理已然蔚為風潮惟不論產官學界對於績
效管理之實施仍存有迷思而惟有釐清績效管理概念上之謬誤績效管理
才能發揮其實際上之功效茲析述如次
(一) 績效管理不過是「舊瓶裝新酒」的管理遊戲是領導者為了創造
個人績效企圖以工作成效懲罰部屬的工具
(二) 績效管理計畫的核心是績效指標的衡量其他的都是次要的所
謂績效指標不過就是各機關的統計年報而已
(三) 許多政府機關的業務是無法量化的無法研擬績效指標根本不
可能實施完整的績效管理因此績效管理為容易量化的業務創
造「機會」卻為那些無法量化的業務製造「威脅」
(四) 績效指標的訂定由各機關承辦人員訂定即可是完全實務性的工
作不需要任何理論架構
(五) 企業實施績效管理的最大好處是經濟誘因的建立所謂「重賞之
下必有勇夫」績效獎金就最實質的激勵但是公部門的薪俸福
利都要遵照國家法令規定根本沒有具體的誘因欠缺誘因的績
效管理註定是要失敗的
(六) 追求績效的結果容易造成機關間組織成員間的惡性競爭以致
於出現績效的機關永遠成為領導者的寵兒不容易出現績效的機
關則如棄兒
(七) 績效管理如果要實施成功組織領導者的意志最為重要公務人
員大都是被動的故須強力加以督導貫徹
9
(八) 臺灣政府機關包袱太大行政文化太過保守績效管理制度的建
立到頭來一定成為形式無法推動
四小結
綜上所述績效管理實施成功之要件可歸納如下⑴最高領導者的認同
與支持⑵機關領導者對於績效指標要有正確的認知⑶機關必須培養互
信體諒與溝通的組織文化⑷對於績效資料的蒐集與應用要有足夠的誘
因⑸績效管理者要有熟練的技巧隨時能夠診斷問題癥結提供具體諮詢
意見⑹績效指標必須要強調顧客的參與和投入
肆學理主張及公私部門績效薪俸管理實務
一績效薪俸理論與實務探討
(一) 待遇管理制度概說
1 待遇的意涵
就內涵及其種類層面來界定待遇一詞Milkovich amp Newman 認
為所謂待遇係指員工所獲得的各種形式的財務性報酬及各種實質服
務及福利措施財務報酬是整體待遇的一部份非財務性報酬及關係
性報酬（安全感身分地位歸屬的機會工作的挑戰）也非常重要
但非一般談論員工待遇的焦點所謂整體待遇係指包含直接給付的薪
資現金的形式（如基本薪功績加薪誘因生活費的調整）
間接形式給付者如福利及各種服務（退休年金健康保險）簡言
之待遇的主要範疇係指基本薪功績俸短期或長期的誘因以及
員工福利及各種服務7就我國行政機關而言所謂待遇係指公務人員
月支之俸給（指本（年功）俸專業加給主管人員主管職務加給及
其他各項加給等定期待遇）外尚包含一般公務人員普遍支給之考績
獎金及年終工作獎金及績效獎金與某些機關特有之工程獎金營運
獎金等獎勵措施在內
待遇的用語繁多就性質來定義所謂待遇係指「組織對員工提
供勞務所提供的財務性對價給付」就待遇的組合論之大多數組織
員工待遇係由固定薪及變動薪二個部分組成固定薪就是員工所支領
的基本薪給部分係依據員工的職務年資所具之知識技術而發
給變動薪則係結合員工工作結果發給之例如各種誘因計畫或獎
金待遇組合比例寓意著不同的待遇管理哲學偏重於固定薪待遇制
度意味著待遇制度著重年資側重於變動薪的比例則意味著待遇
制度著重於員工的績效或貢獻就給薪的基礎界定之待遇分為職務
7 Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr Ridge IL Irwin
10
薪及人本薪所謂職務薪就是依據員工所擔任的職務給薪它的根本
就是職務評價制度也就是職位分類制度至於人本薪則是依據員
工的價值給薪新興的技術薪或知識薪會激勵員工不斷的學習新知
識或技能增加員工個人的價值它是職務薪的替代方案因應新工
作規範的產物8誠如 Risher 所指出待遇方案的給付基礎由人本薪
轉為職務薪最近又回到人本薪在新的工作典範之下職務轉為益
具彈性職責的變遷也成為必然之後斲傷了聚焦於職務的傳統作
法於是待遇寬職段能力技術薪等新的基本薪給管理概念將
其焦點移轉為重視員工的個人價值9更甚者基本薪給管理受到關注
組織績效趨勢的影響能力薪及技術薪等新的待遇管理理念與增進員
工能力相結合透過增進員工技術或技能之價值俾有助於結果的提
升就績效管理層面界定所謂待遇係指組織針對員工所提供勞務之
金錢對價給付驅使增加其個人附加價值及激勵其產生預期行為以
配合或落實組織目標策略及績效的激勵工具而績效待遇所指涉
者就給付基礎言之涵蓋了基本薪給的人本薪就組合論之偏重
於變動薪部分就內容論之則包含轉型為人本薪的基本薪給以及各
種短期長期誘因及獎金計畫的變動薪
2 待遇管理發展趨勢
待遇的研究如同經濟學的研究一般其分析單元可分為個體與總
體且二者非涇渭分明而係彼止交互影響的互動模式前者係以組
織體系之下個別待遇決策單元（如員工或員工組成的團隊及組織）
為研究對象並探究其相互關係後者則以待遇整體為研究對象偏
重於探究待遇制度與組織外在環境的變遷與競爭組織類型組織目
標與策略管理型態組織文化等的整體關係進而提出正確而有效
的待遇政策或策略以提升組織績效從個體觀點論之待遇的理論
與實務研究亦如古典經濟學一般是建立在經濟人的假定之上亞
當史密斯發現人性中重要的驅動力他稱之為「性向」每個人都
要過更好的生活10同樣的在組織的系絡下相關激勵員工行為的
待遇理論也是基於員工自利行為衍論而成的較著名的就是 Skinner
的增強理論Vroom 的期望理論以及 Adams 的公平理論等基於自
利交易與社會比較的基本特質個體研究的學者與實務者建立圍繞
著「員工與組織間交換服務與報酬的意願與行為」基本主張的各種待
遇制度例如以職務分類為基礎的基本薪制度績效待遇制度
8 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 9 Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April 10 Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了（台北先覺出版社）
11
隨著科技環境及工作倫理的改變待遇制度也在變化之中
Lawler 認為傳統待遇研究取向是建立在官僚模型之上該模型強調組
織應如何結構化及加以管理該模型的假設員工願意接受指揮層
級節制及控制可保證效率提升新管理研究取向則係建立在員工承諾
與員工投入較不強調由上而下的控制就組織功能層面言意味著
較低程度的層級節制盡可能加強低階層員工的決策功能更強調員
工發展11Donnellon amp Scully 曾對官僚模式底下的報酬制度及後
官僚組織底下應然的報酬制度提出精闢的分析他認為「我們至
今仍主張欲改革官僚體制的反功能特徵必須同時改變報酬制度
說實在的輕忽報酬制度改革之必要性將對以團隊為基礎的後官僚
組織之發展產生嚴重的障礙大多數人僅著眼於改變分工方式這
種作法將無足以實現後官僚組織的承諾 我們必須改變報酬結構
以支持後官僚體制」12有關新舊待遇制度的特徵如表 4-1
表 4-1 傳統與非傳統待遇制度的特徵
區分 傳統的（官僚體制） 非傳統的(臨時組織)
（adhocratic）
待遇的基本成分（basis） 職務
任職的時間
績效
員工所擁有的技術
公平 內部的 外部的 給付
水準 基準 市場 績效
強調 薪資 誘因
所冒風險 低 高
酬賞 年資 績效 組合
福利抉擇 低mdash固定 高mdash可變
決策制訂 中央集權化 分權化
溝通事宜 封閉的 開放的
員工投入 低 高
給付方式 秘密 公開
行政管理
政策 不具彈性 彈性
普遍的實務
個人誘因方案
功績俸
利潤共享
成果共享
技術薪
資料來源Doherty amp Nord（2001）13
11 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 12 Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the Post-Bureaucratic Organization Be a
Post-Meritocratic Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds) The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on Organizational Change SAGE Publications Inc
13 Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding Horizons Handbook of Organizational
12
自 1990 年代的泰勒式管理至今待遇制度已有重大的改變待
遇的分析單元或本質亦由原偏重於以人為本的人本薪轉變為偏重
以職務為本的職務薪再次轉變為人本薪如表 4-2
表 4-2 待遇制度變遷情形表
要素 (1950s-1960s) (1970s-1980s) (1990s-)
環境情勢 少有變遷 略有變遷 持續變遷
所採用
的方法
唯一的工作評價系統
以及有限的薪資市場
資料
標準化的工作評價系
統以及詳細但廣泛的
薪資市場資料
多樣取向（各種技術
能力與薪資市場資料
及電腦模式等密切結
合）
目標 以職務為本的內在公
平
同前＋以市場價值為
本的外在競爭
以個人成就為本的內
在公平＋市場價值
待遇
的工具
薪級範圍
（以職務為基礎）
同前＋以人為本的績
效誘因制
以人為本的待遇率(標
準)＋以人為本的績效
誘因制
資料來源Wolf ( 2000)14
公部門待遇制度的轉變亦循著類似的軌跡演進以美國聯邦政府
待遇制度的蛻變為例則更為貼切美國建國之初公務人員待遇是
按每個人的職稱與職務內容無關有些人工作較輕鬆卻支領較高待
遇完全看人給薪到了 1923 年職位分類法公布之後才建立起以
職位分類制度為基礎的「職務薪」mdash即影響深遠的同工同酬待遇制
度由於該制度過於強調公平價值過於強調整體一致過於僵化的
職位分類待遇制度終於在 1978 年文官改革法展開改造之舉其改
革措施有三第一推行試辦計畫變革其次推行功績俸以及第三
高級文官群的待遇制度於是「人為本」待遇制度開始嶄露頭角1990
年 Federal Employees Pay Comparability Act 實施之後配合柯林
頓總統所厲行政府改造措施美國聯邦政府公部門待遇制度質變的現
象更為彰顯由重視職務轉變為重視員工的個人價值員工的成長與
發展
綜而言之因應環境變遷及競爭需要的公私部門待遇原則可歸納
為⑴創造一個正面而自然的報酬經驗⑵結合報酬與組織目標以營
造雙贏的伙伴關係⑶培養員工休戚相關感⑷整合報酬工具⑸運
用基本薪酬賞員工精進本身價值⑹運用可變薪酬賞結果15
Behavior 2nd ed Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
14 Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy and Design Berger L A amp D R Berger (eds) McGraw-Hill
15 Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
13
(二) 績效薪俸主要內涵
績效薪俸哲學的起源可以遠溯到 1870 年代泰勒的科學管理理念
績效薪俸就是指 make pay contingent upon performance傳統上
所謂績效薪俸係指在某一特定期間內員工的財務性報酬是依據其績效
的量度決定之16在此理念之下績效薪俸制度雖然形形色色但是主要
指的是待遇組合中的變動性部分就是各種誘因及獎金制度學者稱之
為變動薪質言之在當前的系絡之下績效薪俸制度應包含⑴原屬固
定性質基本薪內由個人技術知識決定之人本薪部分亦即將報酬與員
工的技術知識結合的技術薪以及讓技術薪得以著床而孕育的寬職段
待遇結構⑵屬變動部分的變動薪則係將報酬與工作結果或產出相結
合
1 基本薪
員工是組織的根本古今中外皆然朱元璋有云「賢才國之
寶也」17在 1960 年代開始西方管理學者逐漸將員工視為組織
的資源Peter Drucker說員工是組織最寶貴的資產員工由
原為成本提升為資產在組織中的地位已經大為提高員工投資
的人力資本方程式＝(能力+行為)times努力times時間是以在將員工
當成人力資本的知識經濟時代待遇管理方面的配套措施就是
透過增加員工個人附加價值以其契合組織績效或結果提升的
「人本薪制度」一般就學理論基本薪包含寬職段待遇結構待
遇以及技術薪二大類型惟我國因國情與歷史等因素造成現行
薪俸結構與歐美先進國家及企業界有所不同因此關於基本薪
之範圍尚宜僅單純限於強調「永業化」之待遇機制設計即指
為保障公務員基本生活所需按考績結果逐級晉敘之本（年功）
俸及加給簡言之本研究基於實務考量將基本薪範圍界定在依
「服務年資」而逐年遞增之固定薪給
2 變動薪
變動薪在私部門風行已久向為績效待遇的主要內容根據一項
針對美國大型的公私部門組織的調查其中有 90的組織要求實
施績效薪俸制度18實施績效薪俸制度已變成為世界經濟合作及
發展組織（以下簡稱 OECD）會員國展示政府改造決心之象徵19
16 Perry J L 1991Linking Pay to Performance The Controversy Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds)
Public Personnel Management Current Concerns-Future Challenges New York Longman 17 明史1993「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡 18 Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL Richard D Irwin Inc 19 OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An Evaluation of the Impacts ParisOECD
14
雖然在公部門實施變動薪的機關屈指可數但是其在公部門的實
施具有無比的潛力20所謂變動薪係指員工在基本俸給之外
所獲得之財務性給與其支領數額直接地與員工個人團隊部
門或組織之績效相結合並由對組織具重要性的一些量度決定
之關於變動薪的類型種類繁多茲綜合彙整如表 4-3
表 4-3 變動薪類型表
名 稱 內 容
功績俸
員工個人薪資的增加與員工績效評估結果存在著函數關係加
薪之數額是按員工考績等級差別支給之並擺在來年的基本俸給
之內例如美國聯邦政府以 GS13-15 管理人員為對象的功績俸
一次獎金
如同功績俸一般係按員工績效等級支給之但是並非加到基本
俸給之內而是以獎金形式一次發給之例如我國的考績獎
金事業機構的經營績效獎金
個人
即時獎金
當員工有卓越的績效時即時發給之特別執行某專案的卓越成
就行政院人事行政局實施之（行政院暨所屬行政機關績效獎金
實施要點）中的個人績效獎金屬之
員工個人的
誘因計畫
此一變動薪的給付標的是獎勵員工額外的生產（例如佣金制按
件計酬制）功績俸與一次獎金的績效評估量度通常是主觀的而這
種變動薪的績效評估量度是客觀的 (例如按銷售數量發給之)例
如國泰人壽壽險人員的佣金制或台塑公司的生產績效獎金
利潤分享制 以團體為績效評估標的至於其評估量度則為財務性目標的超越
成效分享制
與利潤分享制不同之處團體績效評估標的不在財務性目標的超
越而是某些成本指標（例如最常見的是勞動成本此外還有
廢料的成本用品的成本顧客抱怨的降低產品的損壞率）此
外員工感覺利潤的達成較難掌握經常受制於高層主管而員
工感覺到上述成效項目反而較容易掌握屬美國聯邦政府的績效
薪俸努力方向之一公部門的實施有其可行性
資料來源余致力等（民 92）21
二民間企業實施經驗分析
茲以績效管理是門高深學問爰本部在規劃績效管理與薪酬管理二者應
如何扣合問題為期周妥可行除儘量蒐集先進國家實施情形外民間企業
實施之成功經驗亦可提供政策規劃重要參考爰謹就 IBM台塑公司中
鋼公司台北捷運公司中華汽車公司實施績效薪俸經驗摘要如次
(一) IBM
20 Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation An Overview of Present Practices and emerging Trends Scottsdale AZ American Compensation Association
21余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
15
以 IBM 公司的績效薪俸而言績效優良者占 20係以「績效表
現」與「工作潛能」兩項因素評量優秀員工的年度工作績效為
了獎勵此類優秀人才特別適用培育及留才計畫至於績效低劣
者占 10則以績效為評量因素則適用改善行動計畫為了協
助那些績效低落的員工能夠起死為生都有特別的問題診斷與處
理步驟提出一套符合人性的作法人性化的作法
(二) 台塑公司
將績效考核分為下列兩種⑴定期工作評核由各事業部自行訂
定每年辦理 2 至 12 次評核項目由各單位依不同工作特性訂定
評核結果即時反映於效率獎金並作為年終獎金之參考依據⑵
年終考核由企業統一規定每年 12 月份辦理一次評核項目有
品質時效執行力協調 4 項主管級再加上計畫及領導兩項
所有考核結果分為優良甲乙丙優等以 10為上限良等
以 20為上限考核結果影響年終獎金調薪及晉升
(三) 中鋼公司
該公司設計績效考評期間一年 2 次分為期中與期末考評年度
考績以期中與期末考評分數平均計算考評內容分為「工作執行
成果」與「職務績效分析」二大類前者係指是否掌握時效圓
滿完成預定目標且品質良好後者則係依不同考評層級而施予不
同考評項目22考評等第區分優等甲等（一）甲等（二）乙等
丙等及丁等六級而考評結果則與年度調薪激勵獎金相扣合
1 年度調薪調薪前提要件是當公司核定下年度可調薪時即以當
年考績等第作為調薪之依據倘公司決定下年度不調薪則當年
度考績即不據以辦理調薪以平均調幅 3為例個人調薪幅度
依其考績等第分別為優等 30-40甲等（一）25-33
甲等（二）20-27乙等 15-20丙等（含）以下 0
2 激勵獎金每年度公司有盈依盈餘多寡核計當年度之激勵獎金
總額單位可分配額度由上而下逐級分配實際分配結果由上一
級主管核定計算激勵獎金之公式如下
個人本俸給times考績權數
個人分配金額＝times單位可分配獎金數
sum（個人本俸給times考績權數）
22 按「職務績效分析」項目主管人員為九項專業人員為八項基層及新進人員各為六項具體評核項目包
括領導能力人員培育與潛能發展專業知能敬業團隊及組織認同分析及判斷力計劃及執行創新
改善能力溝通協調成本及品質意識安衛環保意識適應力自我學習與發展變革管理品德操守等十
四項
16
個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
17
與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
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得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
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獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
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效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
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織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
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級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
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(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
6
聯邦政府機關其所推動的公共計畫沒有明顯的政策績效其中
的三分之二的機關雖有訂定策略規劃但卻僅有 9 個機關公共計
畫能夠發生明顯的效果可見多數的機關僅是計畫計畫而已並
未產生具體的結果這當然是一種浪費難怪許多聯邦政府官員
很失望的指出「過程就是我們最大的產物」基此前美國高爾
副總統呼籲聯邦政府官員不要只顧著衡量公共政策的「投入」更
應重視對公共服務結果與成果的衡量為了落實績效管理的目
標高爾報告中建議應該採取的行動計畫包括
第一所有聯邦政府機關應該開始發展與運用可測量的目標並
且報告施政成果
第二所有聯邦機關必須澄清聯邦計畫的目標
第三總統應與各部會首長簽署書面的績效協議書
第四對於服務品質績效良好的聯邦政府應該頒發 Baldridge
Awards
(二) 政府績效與成果法
1993 年 7 月 Government Performance and Result Act該法之
立法要旨為
第一系統性地要求聯邦機關向計畫成果的實現負責以改進美
國民眾對於聯邦政府能力的信心
第二推動一系列從計畫目標的設定計畫績效的測量到進展程
度公開等的試驗計畫以研議計畫績效改革
第三推動重視成果服務品質與顧客滿意的新焦點以改進聯
邦計畫效果與公共責任
第四以要求研擬實現計畫目標的計畫以及提供有關計畫成果與
服務品質的資訊協助聯邦管理者改進服務的提供
第五以提供更多實現法定目標的客觀資訊以及聯邦計畫與經費
的相對效率與效果改進國會決策制定改進聯邦政府的
內部管理
該法要求每一聯邦機關都應提出「每一計畫活動相關產出服務水
準與結果」的年度績效計畫報告績效指標不一定要完全的量化亦可
向管理預算局要求設定非量化績效指標第一次的績效計畫報告於1997
年送至管理預算局1999年會計年度則是所有聯邦機關提交計畫報告的
最後年限至於各聯邦部門實際向總統提交的年度績效報告最遲不能超
過1999年向國會提出的時間則遲不能過2000年3月31日內容應涵蓋績
效計畫實現的狀況並就整體政策績效與無法達成的目標加以說明該
法中非常強調賦予各機關首長的管理彈性故授權管理預算局制定相關
7
審查程序讓機關首長可以提出績效計畫與報告免除責任之申請
為了推動聯邦政府的績效管理該法要求進行階段性的執行計畫
先選擇若干聯邦機關進行試驗計畫至1997年3月28個機關提出68預試
驗計畫該法同時要求管理預算局從中選擇5個機關提出1995至1996年
會計期間實施管理責任與彈性化的實驗然後從中再選擇3個機關提出
1998至1999年會計期間實施績效預算的實驗
(三) 績效基礎組織法案
績效基礎組織是對於以成果為導向的管理具有強烈誘因的組織它
承諾設定清晰目的可測目標顧客服務標準與改進績效標的的獨立決
策單位一旦被指定為績效基礎組織的機關就可以擁有極大的管理彈
性並且簽訂績效協議實施以個人與組織績效為基礎的績效報酬制度
該組織的建立原則是將組織功能劃分為「政策制定和管制」與「計畫作
業」兩大類績效基礎組織是根據「計畫作業功能」而設計的組織型態
因此並非所有的政府機關都可以實施該種組織型態凡是沒有清晰的
計畫的目的計畫成果無法測量者都必須加以排除如國務院或國家衛
生研究院等科學研究單位均無法適用
因此績效基礎組織的成立要件是
1 組織必須有清晰的任務可測量的服務與績效衡量系統
2 著重於外部顧客而非內部顧客
3 機關首長具有明確的責任
4 高層管理者支持組織的轉型
5 具有可預測性的基金來源
1997年 2 月 20日國家績效評鑑管理預算局人事管理局與 Office
of Federal Procurement Policy 共同草擬 the Model PBO Bill該草
案包括六章⑴第一章界定績效基礎組織的管理方式以及說明績效基
礎組織的 Chief Operating Officer⑵第二章說明績效基礎組織的人事
管理彈性系統⑶第三章說明採購政策管理彈性系統⑷第四章說明每
一績效基礎組織的要求第五章說明法案的修改時機與方式最後一章
則敘明落日條款的訂定
推動績效基礎組織的最大益處是
1 可以在極有限的預算資源內維持與改進服務的提供
2 節省納稅者所繳交的費用
3 符合外部顧客的需求
4 創造企業型的管理結構
5 對於改進組織績效者給與獎賞
6 以增加行政與立法彈性減少提升組織績效的障礙
8
(四) 績效衡量研究小組的報告
根據 Performance Measurement Study Team 在 1997 年的報告績
效測量所要測量的「績效」包括顧客滿意感利害關係人滿意感財
務考量內部行政作業等績效測量與管理系統的設計必須注意下面幾
項因素⑴行政機關的領導績效測量與管理系統的設計與安排上扮演關
鍵角色⑵績效測量與管理需要清晰而完整的概念架構⑶有效內部與
外部溝通為績效測量成功的主要因素⑷必須重視管理責任的問題⑸
績效測量必須為決策者提供決策資訊而不是一堆績效資料⑹機關的
補償獎賞與認知制度皆應與績效測量相互連結⑺績效測量不是一種
正面成果⑻績效測量的設計與進度應與顧客員工與利害關係人共同
分享
通常高績效的組織都具有下列特性⑴行政領導者的積極參與⑵
具有高度的緊急意識⑶具有明確的策略計畫導向⑷具有完整的概念
架構⑸溝通良好⑹員工積極參與
三績效管理的迷思
儘管世界各國對於實施績效管理已然蔚為風潮惟不論產官學界對於績
效管理之實施仍存有迷思而惟有釐清績效管理概念上之謬誤績效管理
才能發揮其實際上之功效茲析述如次
(一) 績效管理不過是「舊瓶裝新酒」的管理遊戲是領導者為了創造
個人績效企圖以工作成效懲罰部屬的工具
(二) 績效管理計畫的核心是績效指標的衡量其他的都是次要的所
謂績效指標不過就是各機關的統計年報而已
(三) 許多政府機關的業務是無法量化的無法研擬績效指標根本不
可能實施完整的績效管理因此績效管理為容易量化的業務創
造「機會」卻為那些無法量化的業務製造「威脅」
(四) 績效指標的訂定由各機關承辦人員訂定即可是完全實務性的工
作不需要任何理論架構
(五) 企業實施績效管理的最大好處是經濟誘因的建立所謂「重賞之
下必有勇夫」績效獎金就最實質的激勵但是公部門的薪俸福
利都要遵照國家法令規定根本沒有具體的誘因欠缺誘因的績
效管理註定是要失敗的
(六) 追求績效的結果容易造成機關間組織成員間的惡性競爭以致
於出現績效的機關永遠成為領導者的寵兒不容易出現績效的機
關則如棄兒
(七) 績效管理如果要實施成功組織領導者的意志最為重要公務人
員大都是被動的故須強力加以督導貫徹
9
(八) 臺灣政府機關包袱太大行政文化太過保守績效管理制度的建
立到頭來一定成為形式無法推動
四小結
綜上所述績效管理實施成功之要件可歸納如下⑴最高領導者的認同
與支持⑵機關領導者對於績效指標要有正確的認知⑶機關必須培養互
信體諒與溝通的組織文化⑷對於績效資料的蒐集與應用要有足夠的誘
因⑸績效管理者要有熟練的技巧隨時能夠診斷問題癥結提供具體諮詢
意見⑹績效指標必須要強調顧客的參與和投入
肆學理主張及公私部門績效薪俸管理實務
一績效薪俸理論與實務探討
(一) 待遇管理制度概說
1 待遇的意涵
就內涵及其種類層面來界定待遇一詞Milkovich amp Newman 認
為所謂待遇係指員工所獲得的各種形式的財務性報酬及各種實質服
務及福利措施財務報酬是整體待遇的一部份非財務性報酬及關係
性報酬（安全感身分地位歸屬的機會工作的挑戰）也非常重要
但非一般談論員工待遇的焦點所謂整體待遇係指包含直接給付的薪
資現金的形式（如基本薪功績加薪誘因生活費的調整）
間接形式給付者如福利及各種服務（退休年金健康保險）簡言
之待遇的主要範疇係指基本薪功績俸短期或長期的誘因以及
員工福利及各種服務7就我國行政機關而言所謂待遇係指公務人員
月支之俸給（指本（年功）俸專業加給主管人員主管職務加給及
其他各項加給等定期待遇）外尚包含一般公務人員普遍支給之考績
獎金及年終工作獎金及績效獎金與某些機關特有之工程獎金營運
獎金等獎勵措施在內
待遇的用語繁多就性質來定義所謂待遇係指「組織對員工提
供勞務所提供的財務性對價給付」就待遇的組合論之大多數組織
員工待遇係由固定薪及變動薪二個部分組成固定薪就是員工所支領
的基本薪給部分係依據員工的職務年資所具之知識技術而發
給變動薪則係結合員工工作結果發給之例如各種誘因計畫或獎
金待遇組合比例寓意著不同的待遇管理哲學偏重於固定薪待遇制
度意味著待遇制度著重年資側重於變動薪的比例則意味著待遇
制度著重於員工的績效或貢獻就給薪的基礎界定之待遇分為職務
7 Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr Ridge IL Irwin
10
薪及人本薪所謂職務薪就是依據員工所擔任的職務給薪它的根本
就是職務評價制度也就是職位分類制度至於人本薪則是依據員
工的價值給薪新興的技術薪或知識薪會激勵員工不斷的學習新知
識或技能增加員工個人的價值它是職務薪的替代方案因應新工
作規範的產物8誠如 Risher 所指出待遇方案的給付基礎由人本薪
轉為職務薪最近又回到人本薪在新的工作典範之下職務轉為益
具彈性職責的變遷也成為必然之後斲傷了聚焦於職務的傳統作
法於是待遇寬職段能力技術薪等新的基本薪給管理概念將
其焦點移轉為重視員工的個人價值9更甚者基本薪給管理受到關注
組織績效趨勢的影響能力薪及技術薪等新的待遇管理理念與增進員
工能力相結合透過增進員工技術或技能之價值俾有助於結果的提
升就績效管理層面界定所謂待遇係指組織針對員工所提供勞務之
金錢對價給付驅使增加其個人附加價值及激勵其產生預期行為以
配合或落實組織目標策略及績效的激勵工具而績效待遇所指涉
者就給付基礎言之涵蓋了基本薪給的人本薪就組合論之偏重
於變動薪部分就內容論之則包含轉型為人本薪的基本薪給以及各
種短期長期誘因及獎金計畫的變動薪
2 待遇管理發展趨勢
待遇的研究如同經濟學的研究一般其分析單元可分為個體與總
體且二者非涇渭分明而係彼止交互影響的互動模式前者係以組
織體系之下個別待遇決策單元（如員工或員工組成的團隊及組織）
為研究對象並探究其相互關係後者則以待遇整體為研究對象偏
重於探究待遇制度與組織外在環境的變遷與競爭組織類型組織目
標與策略管理型態組織文化等的整體關係進而提出正確而有效
的待遇政策或策略以提升組織績效從個體觀點論之待遇的理論
與實務研究亦如古典經濟學一般是建立在經濟人的假定之上亞
當史密斯發現人性中重要的驅動力他稱之為「性向」每個人都
要過更好的生活10同樣的在組織的系絡下相關激勵員工行為的
待遇理論也是基於員工自利行為衍論而成的較著名的就是 Skinner
的增強理論Vroom 的期望理論以及 Adams 的公平理論等基於自
利交易與社會比較的基本特質個體研究的學者與實務者建立圍繞
著「員工與組織間交換服務與報酬的意願與行為」基本主張的各種待
遇制度例如以職務分類為基礎的基本薪制度績效待遇制度
8 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 9 Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April 10 Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了（台北先覺出版社）
11
隨著科技環境及工作倫理的改變待遇制度也在變化之中
Lawler 認為傳統待遇研究取向是建立在官僚模型之上該模型強調組
織應如何結構化及加以管理該模型的假設員工願意接受指揮層
級節制及控制可保證效率提升新管理研究取向則係建立在員工承諾
與員工投入較不強調由上而下的控制就組織功能層面言意味著
較低程度的層級節制盡可能加強低階層員工的決策功能更強調員
工發展11Donnellon amp Scully 曾對官僚模式底下的報酬制度及後
官僚組織底下應然的報酬制度提出精闢的分析他認為「我們至
今仍主張欲改革官僚體制的反功能特徵必須同時改變報酬制度
說實在的輕忽報酬制度改革之必要性將對以團隊為基礎的後官僚
組織之發展產生嚴重的障礙大多數人僅著眼於改變分工方式這
種作法將無足以實現後官僚組織的承諾 我們必須改變報酬結構
以支持後官僚體制」12有關新舊待遇制度的特徵如表 4-1
表 4-1 傳統與非傳統待遇制度的特徵
區分 傳統的（官僚體制） 非傳統的(臨時組織)
（adhocratic）
待遇的基本成分（basis） 職務
任職的時間
績效
員工所擁有的技術
公平 內部的 外部的 給付
水準 基準 市場 績效
強調 薪資 誘因
所冒風險 低 高
酬賞 年資 績效 組合
福利抉擇 低mdash固定 高mdash可變
決策制訂 中央集權化 分權化
溝通事宜 封閉的 開放的
員工投入 低 高
給付方式 秘密 公開
行政管理
政策 不具彈性 彈性
普遍的實務
個人誘因方案
功績俸
利潤共享
成果共享
技術薪
資料來源Doherty amp Nord（2001）13
11 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 12 Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the Post-Bureaucratic Organization Be a
Post-Meritocratic Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds) The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on Organizational Change SAGE Publications Inc
13 Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding Horizons Handbook of Organizational
12
自 1990 年代的泰勒式管理至今待遇制度已有重大的改變待
遇的分析單元或本質亦由原偏重於以人為本的人本薪轉變為偏重
以職務為本的職務薪再次轉變為人本薪如表 4-2
表 4-2 待遇制度變遷情形表
要素 (1950s-1960s) (1970s-1980s) (1990s-)
環境情勢 少有變遷 略有變遷 持續變遷
所採用
的方法
唯一的工作評價系統
以及有限的薪資市場
資料
標準化的工作評價系
統以及詳細但廣泛的
薪資市場資料
多樣取向（各種技術
能力與薪資市場資料
及電腦模式等密切結
合）
目標 以職務為本的內在公
平
同前＋以市場價值為
本的外在競爭
以個人成就為本的內
在公平＋市場價值
待遇
的工具
薪級範圍
（以職務為基礎）
同前＋以人為本的績
效誘因制
以人為本的待遇率(標
準)＋以人為本的績效
誘因制
資料來源Wolf ( 2000)14
公部門待遇制度的轉變亦循著類似的軌跡演進以美國聯邦政府
待遇制度的蛻變為例則更為貼切美國建國之初公務人員待遇是
按每個人的職稱與職務內容無關有些人工作較輕鬆卻支領較高待
遇完全看人給薪到了 1923 年職位分類法公布之後才建立起以
職位分類制度為基礎的「職務薪」mdash即影響深遠的同工同酬待遇制
度由於該制度過於強調公平價值過於強調整體一致過於僵化的
職位分類待遇制度終於在 1978 年文官改革法展開改造之舉其改
革措施有三第一推行試辦計畫變革其次推行功績俸以及第三
高級文官群的待遇制度於是「人為本」待遇制度開始嶄露頭角1990
年 Federal Employees Pay Comparability Act 實施之後配合柯林
頓總統所厲行政府改造措施美國聯邦政府公部門待遇制度質變的現
象更為彰顯由重視職務轉變為重視員工的個人價值員工的成長與
發展
綜而言之因應環境變遷及競爭需要的公私部門待遇原則可歸納
為⑴創造一個正面而自然的報酬經驗⑵結合報酬與組織目標以營
造雙贏的伙伴關係⑶培養員工休戚相關感⑷整合報酬工具⑸運
用基本薪酬賞員工精進本身價值⑹運用可變薪酬賞結果15
Behavior 2nd ed Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
14 Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy and Design Berger L A amp D R Berger (eds) McGraw-Hill
15 Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
13
(二) 績效薪俸主要內涵
績效薪俸哲學的起源可以遠溯到 1870 年代泰勒的科學管理理念
績效薪俸就是指 make pay contingent upon performance傳統上
所謂績效薪俸係指在某一特定期間內員工的財務性報酬是依據其績效
的量度決定之16在此理念之下績效薪俸制度雖然形形色色但是主要
指的是待遇組合中的變動性部分就是各種誘因及獎金制度學者稱之
為變動薪質言之在當前的系絡之下績效薪俸制度應包含⑴原屬固
定性質基本薪內由個人技術知識決定之人本薪部分亦即將報酬與員
工的技術知識結合的技術薪以及讓技術薪得以著床而孕育的寬職段
待遇結構⑵屬變動部分的變動薪則係將報酬與工作結果或產出相結
合
1 基本薪
員工是組織的根本古今中外皆然朱元璋有云「賢才國之
寶也」17在 1960 年代開始西方管理學者逐漸將員工視為組織
的資源Peter Drucker說員工是組織最寶貴的資產員工由
原為成本提升為資產在組織中的地位已經大為提高員工投資
的人力資本方程式＝(能力+行為)times努力times時間是以在將員工
當成人力資本的知識經濟時代待遇管理方面的配套措施就是
透過增加員工個人附加價值以其契合組織績效或結果提升的
「人本薪制度」一般就學理論基本薪包含寬職段待遇結構待
遇以及技術薪二大類型惟我國因國情與歷史等因素造成現行
薪俸結構與歐美先進國家及企業界有所不同因此關於基本薪
之範圍尚宜僅單純限於強調「永業化」之待遇機制設計即指
為保障公務員基本生活所需按考績結果逐級晉敘之本（年功）
俸及加給簡言之本研究基於實務考量將基本薪範圍界定在依
「服務年資」而逐年遞增之固定薪給
2 變動薪
變動薪在私部門風行已久向為績效待遇的主要內容根據一項
針對美國大型的公私部門組織的調查其中有 90的組織要求實
施績效薪俸制度18實施績效薪俸制度已變成為世界經濟合作及
發展組織（以下簡稱 OECD）會員國展示政府改造決心之象徵19
16 Perry J L 1991Linking Pay to Performance The Controversy Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds)
Public Personnel Management Current Concerns-Future Challenges New York Longman 17 明史1993「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡 18 Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL Richard D Irwin Inc 19 OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An Evaluation of the Impacts ParisOECD
14
雖然在公部門實施變動薪的機關屈指可數但是其在公部門的實
施具有無比的潛力20所謂變動薪係指員工在基本俸給之外
所獲得之財務性給與其支領數額直接地與員工個人團隊部
門或組織之績效相結合並由對組織具重要性的一些量度決定
之關於變動薪的類型種類繁多茲綜合彙整如表 4-3
表 4-3 變動薪類型表
名 稱 內 容
功績俸
員工個人薪資的增加與員工績效評估結果存在著函數關係加
薪之數額是按員工考績等級差別支給之並擺在來年的基本俸給
之內例如美國聯邦政府以 GS13-15 管理人員為對象的功績俸
一次獎金
如同功績俸一般係按員工績效等級支給之但是並非加到基本
俸給之內而是以獎金形式一次發給之例如我國的考績獎
金事業機構的經營績效獎金
個人
即時獎金
當員工有卓越的績效時即時發給之特別執行某專案的卓越成
就行政院人事行政局實施之（行政院暨所屬行政機關績效獎金
實施要點）中的個人績效獎金屬之
員工個人的
誘因計畫
此一變動薪的給付標的是獎勵員工額外的生產（例如佣金制按
件計酬制）功績俸與一次獎金的績效評估量度通常是主觀的而這
種變動薪的績效評估量度是客觀的 (例如按銷售數量發給之)例
如國泰人壽壽險人員的佣金制或台塑公司的生產績效獎金
利潤分享制 以團體為績效評估標的至於其評估量度則為財務性目標的超越
成效分享制
與利潤分享制不同之處團體績效評估標的不在財務性目標的超
越而是某些成本指標（例如最常見的是勞動成本此外還有
廢料的成本用品的成本顧客抱怨的降低產品的損壞率）此
外員工感覺利潤的達成較難掌握經常受制於高層主管而員
工感覺到上述成效項目反而較容易掌握屬美國聯邦政府的績效
薪俸努力方向之一公部門的實施有其可行性
資料來源余致力等（民 92）21
二民間企業實施經驗分析
茲以績效管理是門高深學問爰本部在規劃績效管理與薪酬管理二者應
如何扣合問題為期周妥可行除儘量蒐集先進國家實施情形外民間企業
實施之成功經驗亦可提供政策規劃重要參考爰謹就 IBM台塑公司中
鋼公司台北捷運公司中華汽車公司實施績效薪俸經驗摘要如次
(一) IBM
20 Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation An Overview of Present Practices and emerging Trends Scottsdale AZ American Compensation Association
21余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
15
以 IBM 公司的績效薪俸而言績效優良者占 20係以「績效表
現」與「工作潛能」兩項因素評量優秀員工的年度工作績效為
了獎勵此類優秀人才特別適用培育及留才計畫至於績效低劣
者占 10則以績效為評量因素則適用改善行動計畫為了協
助那些績效低落的員工能夠起死為生都有特別的問題診斷與處
理步驟提出一套符合人性的作法人性化的作法
(二) 台塑公司
將績效考核分為下列兩種⑴定期工作評核由各事業部自行訂
定每年辦理 2 至 12 次評核項目由各單位依不同工作特性訂定
評核結果即時反映於效率獎金並作為年終獎金之參考依據⑵
年終考核由企業統一規定每年 12 月份辦理一次評核項目有
品質時效執行力協調 4 項主管級再加上計畫及領導兩項
所有考核結果分為優良甲乙丙優等以 10為上限良等
以 20為上限考核結果影響年終獎金調薪及晉升
(三) 中鋼公司
該公司設計績效考評期間一年 2 次分為期中與期末考評年度
考績以期中與期末考評分數平均計算考評內容分為「工作執行
成果」與「職務績效分析」二大類前者係指是否掌握時效圓
滿完成預定目標且品質良好後者則係依不同考評層級而施予不
同考評項目22考評等第區分優等甲等（一）甲等（二）乙等
丙等及丁等六級而考評結果則與年度調薪激勵獎金相扣合
1 年度調薪調薪前提要件是當公司核定下年度可調薪時即以當
年考績等第作為調薪之依據倘公司決定下年度不調薪則當年
度考績即不據以辦理調薪以平均調幅 3為例個人調薪幅度
依其考績等第分別為優等 30-40甲等（一）25-33
甲等（二）20-27乙等 15-20丙等（含）以下 0
2 激勵獎金每年度公司有盈依盈餘多寡核計當年度之激勵獎金
總額單位可分配額度由上而下逐級分配實際分配結果由上一
級主管核定計算激勵獎金之公式如下
個人本俸給times考績權數
個人分配金額＝times單位可分配獎金數
sum（個人本俸給times考績權數）
22 按「職務績效分析」項目主管人員為九項專業人員為八項基層及新進人員各為六項具體評核項目包
括領導能力人員培育與潛能發展專業知能敬業團隊及組織認同分析及判斷力計劃及執行創新
改善能力溝通協調成本及品質意識安衛環保意識適應力自我學習與發展變革管理品德操守等十
四項
16
個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
17
與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
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(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
7
審查程序讓機關首長可以提出績效計畫與報告免除責任之申請
為了推動聯邦政府的績效管理該法要求進行階段性的執行計畫
先選擇若干聯邦機關進行試驗計畫至1997年3月28個機關提出68預試
驗計畫該法同時要求管理預算局從中選擇5個機關提出1995至1996年
會計期間實施管理責任與彈性化的實驗然後從中再選擇3個機關提出
1998至1999年會計期間實施績效預算的實驗
(三) 績效基礎組織法案
績效基礎組織是對於以成果為導向的管理具有強烈誘因的組織它
承諾設定清晰目的可測目標顧客服務標準與改進績效標的的獨立決
策單位一旦被指定為績效基礎組織的機關就可以擁有極大的管理彈
性並且簽訂績效協議實施以個人與組織績效為基礎的績效報酬制度
該組織的建立原則是將組織功能劃分為「政策制定和管制」與「計畫作
業」兩大類績效基礎組織是根據「計畫作業功能」而設計的組織型態
因此並非所有的政府機關都可以實施該種組織型態凡是沒有清晰的
計畫的目的計畫成果無法測量者都必須加以排除如國務院或國家衛
生研究院等科學研究單位均無法適用
因此績效基礎組織的成立要件是
1 組織必須有清晰的任務可測量的服務與績效衡量系統
2 著重於外部顧客而非內部顧客
3 機關首長具有明確的責任
4 高層管理者支持組織的轉型
5 具有可預測性的基金來源
1997年 2 月 20日國家績效評鑑管理預算局人事管理局與 Office
of Federal Procurement Policy 共同草擬 the Model PBO Bill該草
案包括六章⑴第一章界定績效基礎組織的管理方式以及說明績效基
礎組織的 Chief Operating Officer⑵第二章說明績效基礎組織的人事
管理彈性系統⑶第三章說明採購政策管理彈性系統⑷第四章說明每
一績效基礎組織的要求第五章說明法案的修改時機與方式最後一章
則敘明落日條款的訂定
推動績效基礎組織的最大益處是
1 可以在極有限的預算資源內維持與改進服務的提供
2 節省納稅者所繳交的費用
3 符合外部顧客的需求
4 創造企業型的管理結構
5 對於改進組織績效者給與獎賞
6 以增加行政與立法彈性減少提升組織績效的障礙
8
(四) 績效衡量研究小組的報告
根據 Performance Measurement Study Team 在 1997 年的報告績
效測量所要測量的「績效」包括顧客滿意感利害關係人滿意感財
務考量內部行政作業等績效測量與管理系統的設計必須注意下面幾
項因素⑴行政機關的領導績效測量與管理系統的設計與安排上扮演關
鍵角色⑵績效測量與管理需要清晰而完整的概念架構⑶有效內部與
外部溝通為績效測量成功的主要因素⑷必須重視管理責任的問題⑸
績效測量必須為決策者提供決策資訊而不是一堆績效資料⑹機關的
補償獎賞與認知制度皆應與績效測量相互連結⑺績效測量不是一種
正面成果⑻績效測量的設計與進度應與顧客員工與利害關係人共同
分享
通常高績效的組織都具有下列特性⑴行政領導者的積極參與⑵
具有高度的緊急意識⑶具有明確的策略計畫導向⑷具有完整的概念
架構⑸溝通良好⑹員工積極參與
三績效管理的迷思
儘管世界各國對於實施績效管理已然蔚為風潮惟不論產官學界對於績
效管理之實施仍存有迷思而惟有釐清績效管理概念上之謬誤績效管理
才能發揮其實際上之功效茲析述如次
(一) 績效管理不過是「舊瓶裝新酒」的管理遊戲是領導者為了創造
個人績效企圖以工作成效懲罰部屬的工具
(二) 績效管理計畫的核心是績效指標的衡量其他的都是次要的所
謂績效指標不過就是各機關的統計年報而已
(三) 許多政府機關的業務是無法量化的無法研擬績效指標根本不
可能實施完整的績效管理因此績效管理為容易量化的業務創
造「機會」卻為那些無法量化的業務製造「威脅」
(四) 績效指標的訂定由各機關承辦人員訂定即可是完全實務性的工
作不需要任何理論架構
(五) 企業實施績效管理的最大好處是經濟誘因的建立所謂「重賞之
下必有勇夫」績效獎金就最實質的激勵但是公部門的薪俸福
利都要遵照國家法令規定根本沒有具體的誘因欠缺誘因的績
效管理註定是要失敗的
(六) 追求績效的結果容易造成機關間組織成員間的惡性競爭以致
於出現績效的機關永遠成為領導者的寵兒不容易出現績效的機
關則如棄兒
(七) 績效管理如果要實施成功組織領導者的意志最為重要公務人
員大都是被動的故須強力加以督導貫徹
9
(八) 臺灣政府機關包袱太大行政文化太過保守績效管理制度的建
立到頭來一定成為形式無法推動
四小結
綜上所述績效管理實施成功之要件可歸納如下⑴最高領導者的認同
與支持⑵機關領導者對於績效指標要有正確的認知⑶機關必須培養互
信體諒與溝通的組織文化⑷對於績效資料的蒐集與應用要有足夠的誘
因⑸績效管理者要有熟練的技巧隨時能夠診斷問題癥結提供具體諮詢
意見⑹績效指標必須要強調顧客的參與和投入
肆學理主張及公私部門績效薪俸管理實務
一績效薪俸理論與實務探討
(一) 待遇管理制度概說
1 待遇的意涵
就內涵及其種類層面來界定待遇一詞Milkovich amp Newman 認
為所謂待遇係指員工所獲得的各種形式的財務性報酬及各種實質服
務及福利措施財務報酬是整體待遇的一部份非財務性報酬及關係
性報酬（安全感身分地位歸屬的機會工作的挑戰）也非常重要
但非一般談論員工待遇的焦點所謂整體待遇係指包含直接給付的薪
資現金的形式（如基本薪功績加薪誘因生活費的調整）
間接形式給付者如福利及各種服務（退休年金健康保險）簡言
之待遇的主要範疇係指基本薪功績俸短期或長期的誘因以及
員工福利及各種服務7就我國行政機關而言所謂待遇係指公務人員
月支之俸給（指本（年功）俸專業加給主管人員主管職務加給及
其他各項加給等定期待遇）外尚包含一般公務人員普遍支給之考績
獎金及年終工作獎金及績效獎金與某些機關特有之工程獎金營運
獎金等獎勵措施在內
待遇的用語繁多就性質來定義所謂待遇係指「組織對員工提
供勞務所提供的財務性對價給付」就待遇的組合論之大多數組織
員工待遇係由固定薪及變動薪二個部分組成固定薪就是員工所支領
的基本薪給部分係依據員工的職務年資所具之知識技術而發
給變動薪則係結合員工工作結果發給之例如各種誘因計畫或獎
金待遇組合比例寓意著不同的待遇管理哲學偏重於固定薪待遇制
度意味著待遇制度著重年資側重於變動薪的比例則意味著待遇
制度著重於員工的績效或貢獻就給薪的基礎界定之待遇分為職務
7 Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr Ridge IL Irwin
10
薪及人本薪所謂職務薪就是依據員工所擔任的職務給薪它的根本
就是職務評價制度也就是職位分類制度至於人本薪則是依據員
工的價值給薪新興的技術薪或知識薪會激勵員工不斷的學習新知
識或技能增加員工個人的價值它是職務薪的替代方案因應新工
作規範的產物8誠如 Risher 所指出待遇方案的給付基礎由人本薪
轉為職務薪最近又回到人本薪在新的工作典範之下職務轉為益
具彈性職責的變遷也成為必然之後斲傷了聚焦於職務的傳統作
法於是待遇寬職段能力技術薪等新的基本薪給管理概念將
其焦點移轉為重視員工的個人價值9更甚者基本薪給管理受到關注
組織績效趨勢的影響能力薪及技術薪等新的待遇管理理念與增進員
工能力相結合透過增進員工技術或技能之價值俾有助於結果的提
升就績效管理層面界定所謂待遇係指組織針對員工所提供勞務之
金錢對價給付驅使增加其個人附加價值及激勵其產生預期行為以
配合或落實組織目標策略及績效的激勵工具而績效待遇所指涉
者就給付基礎言之涵蓋了基本薪給的人本薪就組合論之偏重
於變動薪部分就內容論之則包含轉型為人本薪的基本薪給以及各
種短期長期誘因及獎金計畫的變動薪
2 待遇管理發展趨勢
待遇的研究如同經濟學的研究一般其分析單元可分為個體與總
體且二者非涇渭分明而係彼止交互影響的互動模式前者係以組
織體系之下個別待遇決策單元（如員工或員工組成的團隊及組織）
為研究對象並探究其相互關係後者則以待遇整體為研究對象偏
重於探究待遇制度與組織外在環境的變遷與競爭組織類型組織目
標與策略管理型態組織文化等的整體關係進而提出正確而有效
的待遇政策或策略以提升組織績效從個體觀點論之待遇的理論
與實務研究亦如古典經濟學一般是建立在經濟人的假定之上亞
當史密斯發現人性中重要的驅動力他稱之為「性向」每個人都
要過更好的生活10同樣的在組織的系絡下相關激勵員工行為的
待遇理論也是基於員工自利行為衍論而成的較著名的就是 Skinner
的增強理論Vroom 的期望理論以及 Adams 的公平理論等基於自
利交易與社會比較的基本特質個體研究的學者與實務者建立圍繞
著「員工與組織間交換服務與報酬的意願與行為」基本主張的各種待
遇制度例如以職務分類為基礎的基本薪制度績效待遇制度
8 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 9 Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April 10 Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了（台北先覺出版社）
11
隨著科技環境及工作倫理的改變待遇制度也在變化之中
Lawler 認為傳統待遇研究取向是建立在官僚模型之上該模型強調組
織應如何結構化及加以管理該模型的假設員工願意接受指揮層
級節制及控制可保證效率提升新管理研究取向則係建立在員工承諾
與員工投入較不強調由上而下的控制就組織功能層面言意味著
較低程度的層級節制盡可能加強低階層員工的決策功能更強調員
工發展11Donnellon amp Scully 曾對官僚模式底下的報酬制度及後
官僚組織底下應然的報酬制度提出精闢的分析他認為「我們至
今仍主張欲改革官僚體制的反功能特徵必須同時改變報酬制度
說實在的輕忽報酬制度改革之必要性將對以團隊為基礎的後官僚
組織之發展產生嚴重的障礙大多數人僅著眼於改變分工方式這
種作法將無足以實現後官僚組織的承諾 我們必須改變報酬結構
以支持後官僚體制」12有關新舊待遇制度的特徵如表 4-1
表 4-1 傳統與非傳統待遇制度的特徵
區分 傳統的（官僚體制） 非傳統的(臨時組織)
（adhocratic）
待遇的基本成分（basis） 職務
任職的時間
績效
員工所擁有的技術
公平 內部的 外部的 給付
水準 基準 市場 績效
強調 薪資 誘因
所冒風險 低 高
酬賞 年資 績效 組合
福利抉擇 低mdash固定 高mdash可變
決策制訂 中央集權化 分權化
溝通事宜 封閉的 開放的
員工投入 低 高
給付方式 秘密 公開
行政管理
政策 不具彈性 彈性
普遍的實務
個人誘因方案
功績俸
利潤共享
成果共享
技術薪
資料來源Doherty amp Nord（2001）13
11 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 12 Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the Post-Bureaucratic Organization Be a
Post-Meritocratic Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds) The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on Organizational Change SAGE Publications Inc
13 Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding Horizons Handbook of Organizational
12
自 1990 年代的泰勒式管理至今待遇制度已有重大的改變待
遇的分析單元或本質亦由原偏重於以人為本的人本薪轉變為偏重
以職務為本的職務薪再次轉變為人本薪如表 4-2
表 4-2 待遇制度變遷情形表
要素 (1950s-1960s) (1970s-1980s) (1990s-)
環境情勢 少有變遷 略有變遷 持續變遷
所採用
的方法
唯一的工作評價系統
以及有限的薪資市場
資料
標準化的工作評價系
統以及詳細但廣泛的
薪資市場資料
多樣取向（各種技術
能力與薪資市場資料
及電腦模式等密切結
合）
目標 以職務為本的內在公
平
同前＋以市場價值為
本的外在競爭
以個人成就為本的內
在公平＋市場價值
待遇
的工具
薪級範圍
（以職務為基礎）
同前＋以人為本的績
效誘因制
以人為本的待遇率(標
準)＋以人為本的績效
誘因制
資料來源Wolf ( 2000)14
公部門待遇制度的轉變亦循著類似的軌跡演進以美國聯邦政府
待遇制度的蛻變為例則更為貼切美國建國之初公務人員待遇是
按每個人的職稱與職務內容無關有些人工作較輕鬆卻支領較高待
遇完全看人給薪到了 1923 年職位分類法公布之後才建立起以
職位分類制度為基礎的「職務薪」mdash即影響深遠的同工同酬待遇制
度由於該制度過於強調公平價值過於強調整體一致過於僵化的
職位分類待遇制度終於在 1978 年文官改革法展開改造之舉其改
革措施有三第一推行試辦計畫變革其次推行功績俸以及第三
高級文官群的待遇制度於是「人為本」待遇制度開始嶄露頭角1990
年 Federal Employees Pay Comparability Act 實施之後配合柯林
頓總統所厲行政府改造措施美國聯邦政府公部門待遇制度質變的現
象更為彰顯由重視職務轉變為重視員工的個人價值員工的成長與
發展
綜而言之因應環境變遷及競爭需要的公私部門待遇原則可歸納
為⑴創造一個正面而自然的報酬經驗⑵結合報酬與組織目標以營
造雙贏的伙伴關係⑶培養員工休戚相關感⑷整合報酬工具⑸運
用基本薪酬賞員工精進本身價值⑹運用可變薪酬賞結果15
Behavior 2nd ed Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
14 Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy and Design Berger L A amp D R Berger (eds) McGraw-Hill
15 Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
13
(二) 績效薪俸主要內涵
績效薪俸哲學的起源可以遠溯到 1870 年代泰勒的科學管理理念
績效薪俸就是指 make pay contingent upon performance傳統上
所謂績效薪俸係指在某一特定期間內員工的財務性報酬是依據其績效
的量度決定之16在此理念之下績效薪俸制度雖然形形色色但是主要
指的是待遇組合中的變動性部分就是各種誘因及獎金制度學者稱之
為變動薪質言之在當前的系絡之下績效薪俸制度應包含⑴原屬固
定性質基本薪內由個人技術知識決定之人本薪部分亦即將報酬與員
工的技術知識結合的技術薪以及讓技術薪得以著床而孕育的寬職段
待遇結構⑵屬變動部分的變動薪則係將報酬與工作結果或產出相結
合
1 基本薪
員工是組織的根本古今中外皆然朱元璋有云「賢才國之
寶也」17在 1960 年代開始西方管理學者逐漸將員工視為組織
的資源Peter Drucker說員工是組織最寶貴的資產員工由
原為成本提升為資產在組織中的地位已經大為提高員工投資
的人力資本方程式＝(能力+行為)times努力times時間是以在將員工
當成人力資本的知識經濟時代待遇管理方面的配套措施就是
透過增加員工個人附加價值以其契合組織績效或結果提升的
「人本薪制度」一般就學理論基本薪包含寬職段待遇結構待
遇以及技術薪二大類型惟我國因國情與歷史等因素造成現行
薪俸結構與歐美先進國家及企業界有所不同因此關於基本薪
之範圍尚宜僅單純限於強調「永業化」之待遇機制設計即指
為保障公務員基本生活所需按考績結果逐級晉敘之本（年功）
俸及加給簡言之本研究基於實務考量將基本薪範圍界定在依
「服務年資」而逐年遞增之固定薪給
2 變動薪
變動薪在私部門風行已久向為績效待遇的主要內容根據一項
針對美國大型的公私部門組織的調查其中有 90的組織要求實
施績效薪俸制度18實施績效薪俸制度已變成為世界經濟合作及
發展組織（以下簡稱 OECD）會員國展示政府改造決心之象徵19
16 Perry J L 1991Linking Pay to Performance The Controversy Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds)
Public Personnel Management Current Concerns-Future Challenges New York Longman 17 明史1993「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡 18 Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL Richard D Irwin Inc 19 OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An Evaluation of the Impacts ParisOECD
14
雖然在公部門實施變動薪的機關屈指可數但是其在公部門的實
施具有無比的潛力20所謂變動薪係指員工在基本俸給之外
所獲得之財務性給與其支領數額直接地與員工個人團隊部
門或組織之績效相結合並由對組織具重要性的一些量度決定
之關於變動薪的類型種類繁多茲綜合彙整如表 4-3
表 4-3 變動薪類型表
名 稱 內 容
功績俸
員工個人薪資的增加與員工績效評估結果存在著函數關係加
薪之數額是按員工考績等級差別支給之並擺在來年的基本俸給
之內例如美國聯邦政府以 GS13-15 管理人員為對象的功績俸
一次獎金
如同功績俸一般係按員工績效等級支給之但是並非加到基本
俸給之內而是以獎金形式一次發給之例如我國的考績獎
金事業機構的經營績效獎金
個人
即時獎金
當員工有卓越的績效時即時發給之特別執行某專案的卓越成
就行政院人事行政局實施之（行政院暨所屬行政機關績效獎金
實施要點）中的個人績效獎金屬之
員工個人的
誘因計畫
此一變動薪的給付標的是獎勵員工額外的生產（例如佣金制按
件計酬制）功績俸與一次獎金的績效評估量度通常是主觀的而這
種變動薪的績效評估量度是客觀的 (例如按銷售數量發給之)例
如國泰人壽壽險人員的佣金制或台塑公司的生產績效獎金
利潤分享制 以團體為績效評估標的至於其評估量度則為財務性目標的超越
成效分享制
與利潤分享制不同之處團體績效評估標的不在財務性目標的超
越而是某些成本指標（例如最常見的是勞動成本此外還有
廢料的成本用品的成本顧客抱怨的降低產品的損壞率）此
外員工感覺利潤的達成較難掌握經常受制於高層主管而員
工感覺到上述成效項目反而較容易掌握屬美國聯邦政府的績效
薪俸努力方向之一公部門的實施有其可行性
資料來源余致力等（民 92）21
二民間企業實施經驗分析
茲以績效管理是門高深學問爰本部在規劃績效管理與薪酬管理二者應
如何扣合問題為期周妥可行除儘量蒐集先進國家實施情形外民間企業
實施之成功經驗亦可提供政策規劃重要參考爰謹就 IBM台塑公司中
鋼公司台北捷運公司中華汽車公司實施績效薪俸經驗摘要如次
(一) IBM
20 Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation An Overview of Present Practices and emerging Trends Scottsdale AZ American Compensation Association
21余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
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以 IBM 公司的績效薪俸而言績效優良者占 20係以「績效表
現」與「工作潛能」兩項因素評量優秀員工的年度工作績效為
了獎勵此類優秀人才特別適用培育及留才計畫至於績效低劣
者占 10則以績效為評量因素則適用改善行動計畫為了協
助那些績效低落的員工能夠起死為生都有特別的問題診斷與處
理步驟提出一套符合人性的作法人性化的作法
(二) 台塑公司
將績效考核分為下列兩種⑴定期工作評核由各事業部自行訂
定每年辦理 2 至 12 次評核項目由各單位依不同工作特性訂定
評核結果即時反映於效率獎金並作為年終獎金之參考依據⑵
年終考核由企業統一規定每年 12 月份辦理一次評核項目有
品質時效執行力協調 4 項主管級再加上計畫及領導兩項
所有考核結果分為優良甲乙丙優等以 10為上限良等
以 20為上限考核結果影響年終獎金調薪及晉升
(三) 中鋼公司
該公司設計績效考評期間一年 2 次分為期中與期末考評年度
考績以期中與期末考評分數平均計算考評內容分為「工作執行
成果」與「職務績效分析」二大類前者係指是否掌握時效圓
滿完成預定目標且品質良好後者則係依不同考評層級而施予不
同考評項目22考評等第區分優等甲等（一）甲等（二）乙等
丙等及丁等六級而考評結果則與年度調薪激勵獎金相扣合
1 年度調薪調薪前提要件是當公司核定下年度可調薪時即以當
年考績等第作為調薪之依據倘公司決定下年度不調薪則當年
度考績即不據以辦理調薪以平均調幅 3為例個人調薪幅度
依其考績等第分別為優等 30-40甲等（一）25-33
甲等（二）20-27乙等 15-20丙等（含）以下 0
2 激勵獎金每年度公司有盈依盈餘多寡核計當年度之激勵獎金
總額單位可分配額度由上而下逐級分配實際分配結果由上一
級主管核定計算激勵獎金之公式如下
個人本俸給times考績權數
個人分配金額＝times單位可分配獎金數
sum（個人本俸給times考績權數）
22 按「職務績效分析」項目主管人員為九項專業人員為八項基層及新進人員各為六項具體評核項目包
括領導能力人員培育與潛能發展專業知能敬業團隊及組織認同分析及判斷力計劃及執行創新
改善能力溝通協調成本及品質意識安衛環保意識適應力自我學習與發展變革管理品德操守等十
四項
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個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
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與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
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水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
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其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
8
(四) 績效衡量研究小組的報告
根據 Performance Measurement Study Team 在 1997 年的報告績
效測量所要測量的「績效」包括顧客滿意感利害關係人滿意感財
務考量內部行政作業等績效測量與管理系統的設計必須注意下面幾
項因素⑴行政機關的領導績效測量與管理系統的設計與安排上扮演關
鍵角色⑵績效測量與管理需要清晰而完整的概念架構⑶有效內部與
外部溝通為績效測量成功的主要因素⑷必須重視管理責任的問題⑸
績效測量必須為決策者提供決策資訊而不是一堆績效資料⑹機關的
補償獎賞與認知制度皆應與績效測量相互連結⑺績效測量不是一種
正面成果⑻績效測量的設計與進度應與顧客員工與利害關係人共同
分享
通常高績效的組織都具有下列特性⑴行政領導者的積極參與⑵
具有高度的緊急意識⑶具有明確的策略計畫導向⑷具有完整的概念
架構⑸溝通良好⑹員工積極參與
三績效管理的迷思
儘管世界各國對於實施績效管理已然蔚為風潮惟不論產官學界對於績
效管理之實施仍存有迷思而惟有釐清績效管理概念上之謬誤績效管理
才能發揮其實際上之功效茲析述如次
(一) 績效管理不過是「舊瓶裝新酒」的管理遊戲是領導者為了創造
個人績效企圖以工作成效懲罰部屬的工具
(二) 績效管理計畫的核心是績效指標的衡量其他的都是次要的所
謂績效指標不過就是各機關的統計年報而已
(三) 許多政府機關的業務是無法量化的無法研擬績效指標根本不
可能實施完整的績效管理因此績效管理為容易量化的業務創
造「機會」卻為那些無法量化的業務製造「威脅」
(四) 績效指標的訂定由各機關承辦人員訂定即可是完全實務性的工
作不需要任何理論架構
(五) 企業實施績效管理的最大好處是經濟誘因的建立所謂「重賞之
下必有勇夫」績效獎金就最實質的激勵但是公部門的薪俸福
利都要遵照國家法令規定根本沒有具體的誘因欠缺誘因的績
效管理註定是要失敗的
(六) 追求績效的結果容易造成機關間組織成員間的惡性競爭以致
於出現績效的機關永遠成為領導者的寵兒不容易出現績效的機
關則如棄兒
(七) 績效管理如果要實施成功組織領導者的意志最為重要公務人
員大都是被動的故須強力加以督導貫徹
9
(八) 臺灣政府機關包袱太大行政文化太過保守績效管理制度的建
立到頭來一定成為形式無法推動
四小結
綜上所述績效管理實施成功之要件可歸納如下⑴最高領導者的認同
與支持⑵機關領導者對於績效指標要有正確的認知⑶機關必須培養互
信體諒與溝通的組織文化⑷對於績效資料的蒐集與應用要有足夠的誘
因⑸績效管理者要有熟練的技巧隨時能夠診斷問題癥結提供具體諮詢
意見⑹績效指標必須要強調顧客的參與和投入
肆學理主張及公私部門績效薪俸管理實務
一績效薪俸理論與實務探討
(一) 待遇管理制度概說
1 待遇的意涵
就內涵及其種類層面來界定待遇一詞Milkovich amp Newman 認
為所謂待遇係指員工所獲得的各種形式的財務性報酬及各種實質服
務及福利措施財務報酬是整體待遇的一部份非財務性報酬及關係
性報酬（安全感身分地位歸屬的機會工作的挑戰）也非常重要
但非一般談論員工待遇的焦點所謂整體待遇係指包含直接給付的薪
資現金的形式（如基本薪功績加薪誘因生活費的調整）
間接形式給付者如福利及各種服務（退休年金健康保險）簡言
之待遇的主要範疇係指基本薪功績俸短期或長期的誘因以及
員工福利及各種服務7就我國行政機關而言所謂待遇係指公務人員
月支之俸給（指本（年功）俸專業加給主管人員主管職務加給及
其他各項加給等定期待遇）外尚包含一般公務人員普遍支給之考績
獎金及年終工作獎金及績效獎金與某些機關特有之工程獎金營運
獎金等獎勵措施在內
待遇的用語繁多就性質來定義所謂待遇係指「組織對員工提
供勞務所提供的財務性對價給付」就待遇的組合論之大多數組織
員工待遇係由固定薪及變動薪二個部分組成固定薪就是員工所支領
的基本薪給部分係依據員工的職務年資所具之知識技術而發
給變動薪則係結合員工工作結果發給之例如各種誘因計畫或獎
金待遇組合比例寓意著不同的待遇管理哲學偏重於固定薪待遇制
度意味著待遇制度著重年資側重於變動薪的比例則意味著待遇
制度著重於員工的績效或貢獻就給薪的基礎界定之待遇分為職務
7 Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr Ridge IL Irwin
10
薪及人本薪所謂職務薪就是依據員工所擔任的職務給薪它的根本
就是職務評價制度也就是職位分類制度至於人本薪則是依據員
工的價值給薪新興的技術薪或知識薪會激勵員工不斷的學習新知
識或技能增加員工個人的價值它是職務薪的替代方案因應新工
作規範的產物8誠如 Risher 所指出待遇方案的給付基礎由人本薪
轉為職務薪最近又回到人本薪在新的工作典範之下職務轉為益
具彈性職責的變遷也成為必然之後斲傷了聚焦於職務的傳統作
法於是待遇寬職段能力技術薪等新的基本薪給管理概念將
其焦點移轉為重視員工的個人價值9更甚者基本薪給管理受到關注
組織績效趨勢的影響能力薪及技術薪等新的待遇管理理念與增進員
工能力相結合透過增進員工技術或技能之價值俾有助於結果的提
升就績效管理層面界定所謂待遇係指組織針對員工所提供勞務之
金錢對價給付驅使增加其個人附加價值及激勵其產生預期行為以
配合或落實組織目標策略及績效的激勵工具而績效待遇所指涉
者就給付基礎言之涵蓋了基本薪給的人本薪就組合論之偏重
於變動薪部分就內容論之則包含轉型為人本薪的基本薪給以及各
種短期長期誘因及獎金計畫的變動薪
2 待遇管理發展趨勢
待遇的研究如同經濟學的研究一般其分析單元可分為個體與總
體且二者非涇渭分明而係彼止交互影響的互動模式前者係以組
織體系之下個別待遇決策單元（如員工或員工組成的團隊及組織）
為研究對象並探究其相互關係後者則以待遇整體為研究對象偏
重於探究待遇制度與組織外在環境的變遷與競爭組織類型組織目
標與策略管理型態組織文化等的整體關係進而提出正確而有效
的待遇政策或策略以提升組織績效從個體觀點論之待遇的理論
與實務研究亦如古典經濟學一般是建立在經濟人的假定之上亞
當史密斯發現人性中重要的驅動力他稱之為「性向」每個人都
要過更好的生活10同樣的在組織的系絡下相關激勵員工行為的
待遇理論也是基於員工自利行為衍論而成的較著名的就是 Skinner
的增強理論Vroom 的期望理論以及 Adams 的公平理論等基於自
利交易與社會比較的基本特質個體研究的學者與實務者建立圍繞
著「員工與組織間交換服務與報酬的意願與行為」基本主張的各種待
遇制度例如以職務分類為基礎的基本薪制度績效待遇制度
8 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 9 Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April 10 Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了（台北先覺出版社）
11
隨著科技環境及工作倫理的改變待遇制度也在變化之中
Lawler 認為傳統待遇研究取向是建立在官僚模型之上該模型強調組
織應如何結構化及加以管理該模型的假設員工願意接受指揮層
級節制及控制可保證效率提升新管理研究取向則係建立在員工承諾
與員工投入較不強調由上而下的控制就組織功能層面言意味著
較低程度的層級節制盡可能加強低階層員工的決策功能更強調員
工發展11Donnellon amp Scully 曾對官僚模式底下的報酬制度及後
官僚組織底下應然的報酬制度提出精闢的分析他認為「我們至
今仍主張欲改革官僚體制的反功能特徵必須同時改變報酬制度
說實在的輕忽報酬制度改革之必要性將對以團隊為基礎的後官僚
組織之發展產生嚴重的障礙大多數人僅著眼於改變分工方式這
種作法將無足以實現後官僚組織的承諾 我們必須改變報酬結構
以支持後官僚體制」12有關新舊待遇制度的特徵如表 4-1
表 4-1 傳統與非傳統待遇制度的特徵
區分 傳統的（官僚體制） 非傳統的(臨時組織)
（adhocratic）
待遇的基本成分（basis） 職務
任職的時間
績效
員工所擁有的技術
公平 內部的 外部的 給付
水準 基準 市場 績效
強調 薪資 誘因
所冒風險 低 高
酬賞 年資 績效 組合
福利抉擇 低mdash固定 高mdash可變
決策制訂 中央集權化 分權化
溝通事宜 封閉的 開放的
員工投入 低 高
給付方式 秘密 公開
行政管理
政策 不具彈性 彈性
普遍的實務
個人誘因方案
功績俸
利潤共享
成果共享
技術薪
資料來源Doherty amp Nord（2001）13
11 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 12 Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the Post-Bureaucratic Organization Be a
Post-Meritocratic Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds) The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on Organizational Change SAGE Publications Inc
13 Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding Horizons Handbook of Organizational
12
自 1990 年代的泰勒式管理至今待遇制度已有重大的改變待
遇的分析單元或本質亦由原偏重於以人為本的人本薪轉變為偏重
以職務為本的職務薪再次轉變為人本薪如表 4-2
表 4-2 待遇制度變遷情形表
要素 (1950s-1960s) (1970s-1980s) (1990s-)
環境情勢 少有變遷 略有變遷 持續變遷
所採用
的方法
唯一的工作評價系統
以及有限的薪資市場
資料
標準化的工作評價系
統以及詳細但廣泛的
薪資市場資料
多樣取向（各種技術
能力與薪資市場資料
及電腦模式等密切結
合）
目標 以職務為本的內在公
平
同前＋以市場價值為
本的外在競爭
以個人成就為本的內
在公平＋市場價值
待遇
的工具
薪級範圍
（以職務為基礎）
同前＋以人為本的績
效誘因制
以人為本的待遇率(標
準)＋以人為本的績效
誘因制
資料來源Wolf ( 2000)14
公部門待遇制度的轉變亦循著類似的軌跡演進以美國聯邦政府
待遇制度的蛻變為例則更為貼切美國建國之初公務人員待遇是
按每個人的職稱與職務內容無關有些人工作較輕鬆卻支領較高待
遇完全看人給薪到了 1923 年職位分類法公布之後才建立起以
職位分類制度為基礎的「職務薪」mdash即影響深遠的同工同酬待遇制
度由於該制度過於強調公平價值過於強調整體一致過於僵化的
職位分類待遇制度終於在 1978 年文官改革法展開改造之舉其改
革措施有三第一推行試辦計畫變革其次推行功績俸以及第三
高級文官群的待遇制度於是「人為本」待遇制度開始嶄露頭角1990
年 Federal Employees Pay Comparability Act 實施之後配合柯林
頓總統所厲行政府改造措施美國聯邦政府公部門待遇制度質變的現
象更為彰顯由重視職務轉變為重視員工的個人價值員工的成長與
發展
綜而言之因應環境變遷及競爭需要的公私部門待遇原則可歸納
為⑴創造一個正面而自然的報酬經驗⑵結合報酬與組織目標以營
造雙贏的伙伴關係⑶培養員工休戚相關感⑷整合報酬工具⑸運
用基本薪酬賞員工精進本身價值⑹運用可變薪酬賞結果15
Behavior 2nd ed Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
14 Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy and Design Berger L A amp D R Berger (eds) McGraw-Hill
15 Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
13
(二) 績效薪俸主要內涵
績效薪俸哲學的起源可以遠溯到 1870 年代泰勒的科學管理理念
績效薪俸就是指 make pay contingent upon performance傳統上
所謂績效薪俸係指在某一特定期間內員工的財務性報酬是依據其績效
的量度決定之16在此理念之下績效薪俸制度雖然形形色色但是主要
指的是待遇組合中的變動性部分就是各種誘因及獎金制度學者稱之
為變動薪質言之在當前的系絡之下績效薪俸制度應包含⑴原屬固
定性質基本薪內由個人技術知識決定之人本薪部分亦即將報酬與員
工的技術知識結合的技術薪以及讓技術薪得以著床而孕育的寬職段
待遇結構⑵屬變動部分的變動薪則係將報酬與工作結果或產出相結
合
1 基本薪
員工是組織的根本古今中外皆然朱元璋有云「賢才國之
寶也」17在 1960 年代開始西方管理學者逐漸將員工視為組織
的資源Peter Drucker說員工是組織最寶貴的資產員工由
原為成本提升為資產在組織中的地位已經大為提高員工投資
的人力資本方程式＝(能力+行為)times努力times時間是以在將員工
當成人力資本的知識經濟時代待遇管理方面的配套措施就是
透過增加員工個人附加價值以其契合組織績效或結果提升的
「人本薪制度」一般就學理論基本薪包含寬職段待遇結構待
遇以及技術薪二大類型惟我國因國情與歷史等因素造成現行
薪俸結構與歐美先進國家及企業界有所不同因此關於基本薪
之範圍尚宜僅單純限於強調「永業化」之待遇機制設計即指
為保障公務員基本生活所需按考績結果逐級晉敘之本（年功）
俸及加給簡言之本研究基於實務考量將基本薪範圍界定在依
「服務年資」而逐年遞增之固定薪給
2 變動薪
變動薪在私部門風行已久向為績效待遇的主要內容根據一項
針對美國大型的公私部門組織的調查其中有 90的組織要求實
施績效薪俸制度18實施績效薪俸制度已變成為世界經濟合作及
發展組織（以下簡稱 OECD）會員國展示政府改造決心之象徵19
16 Perry J L 1991Linking Pay to Performance The Controversy Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds)
Public Personnel Management Current Concerns-Future Challenges New York Longman 17 明史1993「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡 18 Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL Richard D Irwin Inc 19 OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An Evaluation of the Impacts ParisOECD
14
雖然在公部門實施變動薪的機關屈指可數但是其在公部門的實
施具有無比的潛力20所謂變動薪係指員工在基本俸給之外
所獲得之財務性給與其支領數額直接地與員工個人團隊部
門或組織之績效相結合並由對組織具重要性的一些量度決定
之關於變動薪的類型種類繁多茲綜合彙整如表 4-3
表 4-3 變動薪類型表
名 稱 內 容
功績俸
員工個人薪資的增加與員工績效評估結果存在著函數關係加
薪之數額是按員工考績等級差別支給之並擺在來年的基本俸給
之內例如美國聯邦政府以 GS13-15 管理人員為對象的功績俸
一次獎金
如同功績俸一般係按員工績效等級支給之但是並非加到基本
俸給之內而是以獎金形式一次發給之例如我國的考績獎
金事業機構的經營績效獎金
個人
即時獎金
當員工有卓越的績效時即時發給之特別執行某專案的卓越成
就行政院人事行政局實施之（行政院暨所屬行政機關績效獎金
實施要點）中的個人績效獎金屬之
員工個人的
誘因計畫
此一變動薪的給付標的是獎勵員工額外的生產（例如佣金制按
件計酬制）功績俸與一次獎金的績效評估量度通常是主觀的而這
種變動薪的績效評估量度是客觀的 (例如按銷售數量發給之)例
如國泰人壽壽險人員的佣金制或台塑公司的生產績效獎金
利潤分享制 以團體為績效評估標的至於其評估量度則為財務性目標的超越
成效分享制
與利潤分享制不同之處團體績效評估標的不在財務性目標的超
越而是某些成本指標（例如最常見的是勞動成本此外還有
廢料的成本用品的成本顧客抱怨的降低產品的損壞率）此
外員工感覺利潤的達成較難掌握經常受制於高層主管而員
工感覺到上述成效項目反而較容易掌握屬美國聯邦政府的績效
薪俸努力方向之一公部門的實施有其可行性
資料來源余致力等（民 92）21
二民間企業實施經驗分析
茲以績效管理是門高深學問爰本部在規劃績效管理與薪酬管理二者應
如何扣合問題為期周妥可行除儘量蒐集先進國家實施情形外民間企業
實施之成功經驗亦可提供政策規劃重要參考爰謹就 IBM台塑公司中
鋼公司台北捷運公司中華汽車公司實施績效薪俸經驗摘要如次
(一) IBM
20 Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation An Overview of Present Practices and emerging Trends Scottsdale AZ American Compensation Association
21余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
15
以 IBM 公司的績效薪俸而言績效優良者占 20係以「績效表
現」與「工作潛能」兩項因素評量優秀員工的年度工作績效為
了獎勵此類優秀人才特別適用培育及留才計畫至於績效低劣
者占 10則以績效為評量因素則適用改善行動計畫為了協
助那些績效低落的員工能夠起死為生都有特別的問題診斷與處
理步驟提出一套符合人性的作法人性化的作法
(二) 台塑公司
將績效考核分為下列兩種⑴定期工作評核由各事業部自行訂
定每年辦理 2 至 12 次評核項目由各單位依不同工作特性訂定
評核結果即時反映於效率獎金並作為年終獎金之參考依據⑵
年終考核由企業統一規定每年 12 月份辦理一次評核項目有
品質時效執行力協調 4 項主管級再加上計畫及領導兩項
所有考核結果分為優良甲乙丙優等以 10為上限良等
以 20為上限考核結果影響年終獎金調薪及晉升
(三) 中鋼公司
該公司設計績效考評期間一年 2 次分為期中與期末考評年度
考績以期中與期末考評分數平均計算考評內容分為「工作執行
成果」與「職務績效分析」二大類前者係指是否掌握時效圓
滿完成預定目標且品質良好後者則係依不同考評層級而施予不
同考評項目22考評等第區分優等甲等（一）甲等（二）乙等
丙等及丁等六級而考評結果則與年度調薪激勵獎金相扣合
1 年度調薪調薪前提要件是當公司核定下年度可調薪時即以當
年考績等第作為調薪之依據倘公司決定下年度不調薪則當年
度考績即不據以辦理調薪以平均調幅 3為例個人調薪幅度
依其考績等第分別為優等 30-40甲等（一）25-33
甲等（二）20-27乙等 15-20丙等（含）以下 0
2 激勵獎金每年度公司有盈依盈餘多寡核計當年度之激勵獎金
總額單位可分配額度由上而下逐級分配實際分配結果由上一
級主管核定計算激勵獎金之公式如下
個人本俸給times考績權數
個人分配金額＝times單位可分配獎金數
sum（個人本俸給times考績權數）
22 按「職務績效分析」項目主管人員為九項專業人員為八項基層及新進人員各為六項具體評核項目包
括領導能力人員培育與潛能發展專業知能敬業團隊及組織認同分析及判斷力計劃及執行創新
改善能力溝通協調成本及品質意識安衛環保意識適應力自我學習與發展變革管理品德操守等十
四項
16
個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
17
與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
9
(八) 臺灣政府機關包袱太大行政文化太過保守績效管理制度的建
立到頭來一定成為形式無法推動
四小結
綜上所述績效管理實施成功之要件可歸納如下⑴最高領導者的認同
與支持⑵機關領導者對於績效指標要有正確的認知⑶機關必須培養互
信體諒與溝通的組織文化⑷對於績效資料的蒐集與應用要有足夠的誘
因⑸績效管理者要有熟練的技巧隨時能夠診斷問題癥結提供具體諮詢
意見⑹績效指標必須要強調顧客的參與和投入
肆學理主張及公私部門績效薪俸管理實務
一績效薪俸理論與實務探討
(一) 待遇管理制度概說
1 待遇的意涵
就內涵及其種類層面來界定待遇一詞Milkovich amp Newman 認
為所謂待遇係指員工所獲得的各種形式的財務性報酬及各種實質服
務及福利措施財務報酬是整體待遇的一部份非財務性報酬及關係
性報酬（安全感身分地位歸屬的機會工作的挑戰）也非常重要
但非一般談論員工待遇的焦點所謂整體待遇係指包含直接給付的薪
資現金的形式（如基本薪功績加薪誘因生活費的調整）
間接形式給付者如福利及各種服務（退休年金健康保險）簡言
之待遇的主要範疇係指基本薪功績俸短期或長期的誘因以及
員工福利及各種服務7就我國行政機關而言所謂待遇係指公務人員
月支之俸給（指本（年功）俸專業加給主管人員主管職務加給及
其他各項加給等定期待遇）外尚包含一般公務人員普遍支給之考績
獎金及年終工作獎金及績效獎金與某些機關特有之工程獎金營運
獎金等獎勵措施在內
待遇的用語繁多就性質來定義所謂待遇係指「組織對員工提
供勞務所提供的財務性對價給付」就待遇的組合論之大多數組織
員工待遇係由固定薪及變動薪二個部分組成固定薪就是員工所支領
的基本薪給部分係依據員工的職務年資所具之知識技術而發
給變動薪則係結合員工工作結果發給之例如各種誘因計畫或獎
金待遇組合比例寓意著不同的待遇管理哲學偏重於固定薪待遇制
度意味著待遇制度著重年資側重於變動薪的比例則意味著待遇
制度著重於員工的績效或貢獻就給薪的基礎界定之待遇分為職務
7 Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr Ridge IL Irwin
10
薪及人本薪所謂職務薪就是依據員工所擔任的職務給薪它的根本
就是職務評價制度也就是職位分類制度至於人本薪則是依據員
工的價值給薪新興的技術薪或知識薪會激勵員工不斷的學習新知
識或技能增加員工個人的價值它是職務薪的替代方案因應新工
作規範的產物8誠如 Risher 所指出待遇方案的給付基礎由人本薪
轉為職務薪最近又回到人本薪在新的工作典範之下職務轉為益
具彈性職責的變遷也成為必然之後斲傷了聚焦於職務的傳統作
法於是待遇寬職段能力技術薪等新的基本薪給管理概念將
其焦點移轉為重視員工的個人價值9更甚者基本薪給管理受到關注
組織績效趨勢的影響能力薪及技術薪等新的待遇管理理念與增進員
工能力相結合透過增進員工技術或技能之價值俾有助於結果的提
升就績效管理層面界定所謂待遇係指組織針對員工所提供勞務之
金錢對價給付驅使增加其個人附加價值及激勵其產生預期行為以
配合或落實組織目標策略及績效的激勵工具而績效待遇所指涉
者就給付基礎言之涵蓋了基本薪給的人本薪就組合論之偏重
於變動薪部分就內容論之則包含轉型為人本薪的基本薪給以及各
種短期長期誘因及獎金計畫的變動薪
2 待遇管理發展趨勢
待遇的研究如同經濟學的研究一般其分析單元可分為個體與總
體且二者非涇渭分明而係彼止交互影響的互動模式前者係以組
織體系之下個別待遇決策單元（如員工或員工組成的團隊及組織）
為研究對象並探究其相互關係後者則以待遇整體為研究對象偏
重於探究待遇制度與組織外在環境的變遷與競爭組織類型組織目
標與策略管理型態組織文化等的整體關係進而提出正確而有效
的待遇政策或策略以提升組織績效從個體觀點論之待遇的理論
與實務研究亦如古典經濟學一般是建立在經濟人的假定之上亞
當史密斯發現人性中重要的驅動力他稱之為「性向」每個人都
要過更好的生活10同樣的在組織的系絡下相關激勵員工行為的
待遇理論也是基於員工自利行為衍論而成的較著名的就是 Skinner
的增強理論Vroom 的期望理論以及 Adams 的公平理論等基於自
利交易與社會比較的基本特質個體研究的學者與實務者建立圍繞
著「員工與組織間交換服務與報酬的意願與行為」基本主張的各種待
遇制度例如以職務分類為基礎的基本薪制度績效待遇制度
8 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 9 Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April 10 Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了（台北先覺出版社）
11
隨著科技環境及工作倫理的改變待遇制度也在變化之中
Lawler 認為傳統待遇研究取向是建立在官僚模型之上該模型強調組
織應如何結構化及加以管理該模型的假設員工願意接受指揮層
級節制及控制可保證效率提升新管理研究取向則係建立在員工承諾
與員工投入較不強調由上而下的控制就組織功能層面言意味著
較低程度的層級節制盡可能加強低階層員工的決策功能更強調員
工發展11Donnellon amp Scully 曾對官僚模式底下的報酬制度及後
官僚組織底下應然的報酬制度提出精闢的分析他認為「我們至
今仍主張欲改革官僚體制的反功能特徵必須同時改變報酬制度
說實在的輕忽報酬制度改革之必要性將對以團隊為基礎的後官僚
組織之發展產生嚴重的障礙大多數人僅著眼於改變分工方式這
種作法將無足以實現後官僚組織的承諾 我們必須改變報酬結構
以支持後官僚體制」12有關新舊待遇制度的特徵如表 4-1
表 4-1 傳統與非傳統待遇制度的特徵
區分 傳統的（官僚體制） 非傳統的(臨時組織)
（adhocratic）
待遇的基本成分（basis） 職務
任職的時間
績效
員工所擁有的技術
公平 內部的 外部的 給付
水準 基準 市場 績效
強調 薪資 誘因
所冒風險 低 高
酬賞 年資 績效 組合
福利抉擇 低mdash固定 高mdash可變
決策制訂 中央集權化 分權化
溝通事宜 封閉的 開放的
員工投入 低 高
給付方式 秘密 公開
行政管理
政策 不具彈性 彈性
普遍的實務
個人誘因方案
功績俸
利潤共享
成果共享
技術薪
資料來源Doherty amp Nord（2001）13
11 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 12 Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the Post-Bureaucratic Organization Be a
Post-Meritocratic Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds) The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on Organizational Change SAGE Publications Inc
13 Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding Horizons Handbook of Organizational
12
自 1990 年代的泰勒式管理至今待遇制度已有重大的改變待
遇的分析單元或本質亦由原偏重於以人為本的人本薪轉變為偏重
以職務為本的職務薪再次轉變為人本薪如表 4-2
表 4-2 待遇制度變遷情形表
要素 (1950s-1960s) (1970s-1980s) (1990s-)
環境情勢 少有變遷 略有變遷 持續變遷
所採用
的方法
唯一的工作評價系統
以及有限的薪資市場
資料
標準化的工作評價系
統以及詳細但廣泛的
薪資市場資料
多樣取向（各種技術
能力與薪資市場資料
及電腦模式等密切結
合）
目標 以職務為本的內在公
平
同前＋以市場價值為
本的外在競爭
以個人成就為本的內
在公平＋市場價值
待遇
的工具
薪級範圍
（以職務為基礎）
同前＋以人為本的績
效誘因制
以人為本的待遇率(標
準)＋以人為本的績效
誘因制
資料來源Wolf ( 2000)14
公部門待遇制度的轉變亦循著類似的軌跡演進以美國聯邦政府
待遇制度的蛻變為例則更為貼切美國建國之初公務人員待遇是
按每個人的職稱與職務內容無關有些人工作較輕鬆卻支領較高待
遇完全看人給薪到了 1923 年職位分類法公布之後才建立起以
職位分類制度為基礎的「職務薪」mdash即影響深遠的同工同酬待遇制
度由於該制度過於強調公平價值過於強調整體一致過於僵化的
職位分類待遇制度終於在 1978 年文官改革法展開改造之舉其改
革措施有三第一推行試辦計畫變革其次推行功績俸以及第三
高級文官群的待遇制度於是「人為本」待遇制度開始嶄露頭角1990
年 Federal Employees Pay Comparability Act 實施之後配合柯林
頓總統所厲行政府改造措施美國聯邦政府公部門待遇制度質變的現
象更為彰顯由重視職務轉變為重視員工的個人價值員工的成長與
發展
綜而言之因應環境變遷及競爭需要的公私部門待遇原則可歸納
為⑴創造一個正面而自然的報酬經驗⑵結合報酬與組織目標以營
造雙贏的伙伴關係⑶培養員工休戚相關感⑷整合報酬工具⑸運
用基本薪酬賞員工精進本身價值⑹運用可變薪酬賞結果15
Behavior 2nd ed Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
14 Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy and Design Berger L A amp D R Berger (eds) McGraw-Hill
15 Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
13
(二) 績效薪俸主要內涵
績效薪俸哲學的起源可以遠溯到 1870 年代泰勒的科學管理理念
績效薪俸就是指 make pay contingent upon performance傳統上
所謂績效薪俸係指在某一特定期間內員工的財務性報酬是依據其績效
的量度決定之16在此理念之下績效薪俸制度雖然形形色色但是主要
指的是待遇組合中的變動性部分就是各種誘因及獎金制度學者稱之
為變動薪質言之在當前的系絡之下績效薪俸制度應包含⑴原屬固
定性質基本薪內由個人技術知識決定之人本薪部分亦即將報酬與員
工的技術知識結合的技術薪以及讓技術薪得以著床而孕育的寬職段
待遇結構⑵屬變動部分的變動薪則係將報酬與工作結果或產出相結
合
1 基本薪
員工是組織的根本古今中外皆然朱元璋有云「賢才國之
寶也」17在 1960 年代開始西方管理學者逐漸將員工視為組織
的資源Peter Drucker說員工是組織最寶貴的資產員工由
原為成本提升為資產在組織中的地位已經大為提高員工投資
的人力資本方程式＝(能力+行為)times努力times時間是以在將員工
當成人力資本的知識經濟時代待遇管理方面的配套措施就是
透過增加員工個人附加價值以其契合組織績效或結果提升的
「人本薪制度」一般就學理論基本薪包含寬職段待遇結構待
遇以及技術薪二大類型惟我國因國情與歷史等因素造成現行
薪俸結構與歐美先進國家及企業界有所不同因此關於基本薪
之範圍尚宜僅單純限於強調「永業化」之待遇機制設計即指
為保障公務員基本生活所需按考績結果逐級晉敘之本（年功）
俸及加給簡言之本研究基於實務考量將基本薪範圍界定在依
「服務年資」而逐年遞增之固定薪給
2 變動薪
變動薪在私部門風行已久向為績效待遇的主要內容根據一項
針對美國大型的公私部門組織的調查其中有 90的組織要求實
施績效薪俸制度18實施績效薪俸制度已變成為世界經濟合作及
發展組織（以下簡稱 OECD）會員國展示政府改造決心之象徵19
16 Perry J L 1991Linking Pay to Performance The Controversy Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds)
Public Personnel Management Current Concerns-Future Challenges New York Longman 17 明史1993「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡 18 Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL Richard D Irwin Inc 19 OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An Evaluation of the Impacts ParisOECD
14
雖然在公部門實施變動薪的機關屈指可數但是其在公部門的實
施具有無比的潛力20所謂變動薪係指員工在基本俸給之外
所獲得之財務性給與其支領數額直接地與員工個人團隊部
門或組織之績效相結合並由對組織具重要性的一些量度決定
之關於變動薪的類型種類繁多茲綜合彙整如表 4-3
表 4-3 變動薪類型表
名 稱 內 容
功績俸
員工個人薪資的增加與員工績效評估結果存在著函數關係加
薪之數額是按員工考績等級差別支給之並擺在來年的基本俸給
之內例如美國聯邦政府以 GS13-15 管理人員為對象的功績俸
一次獎金
如同功績俸一般係按員工績效等級支給之但是並非加到基本
俸給之內而是以獎金形式一次發給之例如我國的考績獎
金事業機構的經營績效獎金
個人
即時獎金
當員工有卓越的績效時即時發給之特別執行某專案的卓越成
就行政院人事行政局實施之（行政院暨所屬行政機關績效獎金
實施要點）中的個人績效獎金屬之
員工個人的
誘因計畫
此一變動薪的給付標的是獎勵員工額外的生產（例如佣金制按
件計酬制）功績俸與一次獎金的績效評估量度通常是主觀的而這
種變動薪的績效評估量度是客觀的 (例如按銷售數量發給之)例
如國泰人壽壽險人員的佣金制或台塑公司的生產績效獎金
利潤分享制 以團體為績效評估標的至於其評估量度則為財務性目標的超越
成效分享制
與利潤分享制不同之處團體績效評估標的不在財務性目標的超
越而是某些成本指標（例如最常見的是勞動成本此外還有
廢料的成本用品的成本顧客抱怨的降低產品的損壞率）此
外員工感覺利潤的達成較難掌握經常受制於高層主管而員
工感覺到上述成效項目反而較容易掌握屬美國聯邦政府的績效
薪俸努力方向之一公部門的實施有其可行性
資料來源余致力等（民 92）21
二民間企業實施經驗分析
茲以績效管理是門高深學問爰本部在規劃績效管理與薪酬管理二者應
如何扣合問題為期周妥可行除儘量蒐集先進國家實施情形外民間企業
實施之成功經驗亦可提供政策規劃重要參考爰謹就 IBM台塑公司中
鋼公司台北捷運公司中華汽車公司實施績效薪俸經驗摘要如次
(一) IBM
20 Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation An Overview of Present Practices and emerging Trends Scottsdale AZ American Compensation Association
21余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
15
以 IBM 公司的績效薪俸而言績效優良者占 20係以「績效表
現」與「工作潛能」兩項因素評量優秀員工的年度工作績效為
了獎勵此類優秀人才特別適用培育及留才計畫至於績效低劣
者占 10則以績效為評量因素則適用改善行動計畫為了協
助那些績效低落的員工能夠起死為生都有特別的問題診斷與處
理步驟提出一套符合人性的作法人性化的作法
(二) 台塑公司
將績效考核分為下列兩種⑴定期工作評核由各事業部自行訂
定每年辦理 2 至 12 次評核項目由各單位依不同工作特性訂定
評核結果即時反映於效率獎金並作為年終獎金之參考依據⑵
年終考核由企業統一規定每年 12 月份辦理一次評核項目有
品質時效執行力協調 4 項主管級再加上計畫及領導兩項
所有考核結果分為優良甲乙丙優等以 10為上限良等
以 20為上限考核結果影響年終獎金調薪及晉升
(三) 中鋼公司
該公司設計績效考評期間一年 2 次分為期中與期末考評年度
考績以期中與期末考評分數平均計算考評內容分為「工作執行
成果」與「職務績效分析」二大類前者係指是否掌握時效圓
滿完成預定目標且品質良好後者則係依不同考評層級而施予不
同考評項目22考評等第區分優等甲等（一）甲等（二）乙等
丙等及丁等六級而考評結果則與年度調薪激勵獎金相扣合
1 年度調薪調薪前提要件是當公司核定下年度可調薪時即以當
年考績等第作為調薪之依據倘公司決定下年度不調薪則當年
度考績即不據以辦理調薪以平均調幅 3為例個人調薪幅度
依其考績等第分別為優等 30-40甲等（一）25-33
甲等（二）20-27乙等 15-20丙等（含）以下 0
2 激勵獎金每年度公司有盈依盈餘多寡核計當年度之激勵獎金
總額單位可分配額度由上而下逐級分配實際分配結果由上一
級主管核定計算激勵獎金之公式如下
個人本俸給times考績權數
個人分配金額＝times單位可分配獎金數
sum（個人本俸給times考績權數）
22 按「職務績效分析」項目主管人員為九項專業人員為八項基層及新進人員各為六項具體評核項目包
括領導能力人員培育與潛能發展專業知能敬業團隊及組織認同分析及判斷力計劃及執行創新
改善能力溝通協調成本及品質意識安衛環保意識適應力自我學習與發展變革管理品德操守等十
四項
16
個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
17
與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
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級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
10
薪及人本薪所謂職務薪就是依據員工所擔任的職務給薪它的根本
就是職務評價制度也就是職位分類制度至於人本薪則是依據員
工的價值給薪新興的技術薪或知識薪會激勵員工不斷的學習新知
識或技能增加員工個人的價值它是職務薪的替代方案因應新工
作規範的產物8誠如 Risher 所指出待遇方案的給付基礎由人本薪
轉為職務薪最近又回到人本薪在新的工作典範之下職務轉為益
具彈性職責的變遷也成為必然之後斲傷了聚焦於職務的傳統作
法於是待遇寬職段能力技術薪等新的基本薪給管理概念將
其焦點移轉為重視員工的個人價值9更甚者基本薪給管理受到關注
組織績效趨勢的影響能力薪及技術薪等新的待遇管理理念與增進員
工能力相結合透過增進員工技術或技能之價值俾有助於結果的提
升就績效管理層面界定所謂待遇係指組織針對員工所提供勞務之
金錢對價給付驅使增加其個人附加價值及激勵其產生預期行為以
配合或落實組織目標策略及績效的激勵工具而績效待遇所指涉
者就給付基礎言之涵蓋了基本薪給的人本薪就組合論之偏重
於變動薪部分就內容論之則包含轉型為人本薪的基本薪給以及各
種短期長期誘因及獎金計畫的變動薪
2 待遇管理發展趨勢
待遇的研究如同經濟學的研究一般其分析單元可分為個體與總
體且二者非涇渭分明而係彼止交互影響的互動模式前者係以組
織體系之下個別待遇決策單元（如員工或員工組成的團隊及組織）
為研究對象並探究其相互關係後者則以待遇整體為研究對象偏
重於探究待遇制度與組織外在環境的變遷與競爭組織類型組織目
標與策略管理型態組織文化等的整體關係進而提出正確而有效
的待遇政策或策略以提升組織績效從個體觀點論之待遇的理論
與實務研究亦如古典經濟學一般是建立在經濟人的假定之上亞
當史密斯發現人性中重要的驅動力他稱之為「性向」每個人都
要過更好的生活10同樣的在組織的系絡下相關激勵員工行為的
待遇理論也是基於員工自利行為衍論而成的較著名的就是 Skinner
的增強理論Vroom 的期望理論以及 Adams 的公平理論等基於自
利交易與社會比較的基本特質個體研究的學者與實務者建立圍繞
著「員工與組織間交換服務與報酬的意願與行為」基本主張的各種待
遇制度例如以職務分類為基礎的基本薪制度績效待遇制度
8 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 9 Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April 10 Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了（台北先覺出版社）
11
隨著科技環境及工作倫理的改變待遇制度也在變化之中
Lawler 認為傳統待遇研究取向是建立在官僚模型之上該模型強調組
織應如何結構化及加以管理該模型的假設員工願意接受指揮層
級節制及控制可保證效率提升新管理研究取向則係建立在員工承諾
與員工投入較不強調由上而下的控制就組織功能層面言意味著
較低程度的層級節制盡可能加強低階層員工的決策功能更強調員
工發展11Donnellon amp Scully 曾對官僚模式底下的報酬制度及後
官僚組織底下應然的報酬制度提出精闢的分析他認為「我們至
今仍主張欲改革官僚體制的反功能特徵必須同時改變報酬制度
說實在的輕忽報酬制度改革之必要性將對以團隊為基礎的後官僚
組織之發展產生嚴重的障礙大多數人僅著眼於改變分工方式這
種作法將無足以實現後官僚組織的承諾 我們必須改變報酬結構
以支持後官僚體制」12有關新舊待遇制度的特徵如表 4-1
表 4-1 傳統與非傳統待遇制度的特徵
區分 傳統的（官僚體制） 非傳統的(臨時組織)
（adhocratic）
待遇的基本成分（basis） 職務
任職的時間
績效
員工所擁有的技術
公平 內部的 外部的 給付
水準 基準 市場 績效
強調 薪資 誘因
所冒風險 低 高
酬賞 年資 績效 組合
福利抉擇 低mdash固定 高mdash可變
決策制訂 中央集權化 分權化
溝通事宜 封閉的 開放的
員工投入 低 高
給付方式 秘密 公開
行政管理
政策 不具彈性 彈性
普遍的實務
個人誘因方案
功績俸
利潤共享
成果共享
技術薪
資料來源Doherty amp Nord（2001）13
11 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 12 Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the Post-Bureaucratic Organization Be a
Post-Meritocratic Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds) The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on Organizational Change SAGE Publications Inc
13 Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding Horizons Handbook of Organizational
12
自 1990 年代的泰勒式管理至今待遇制度已有重大的改變待
遇的分析單元或本質亦由原偏重於以人為本的人本薪轉變為偏重
以職務為本的職務薪再次轉變為人本薪如表 4-2
表 4-2 待遇制度變遷情形表
要素 (1950s-1960s) (1970s-1980s) (1990s-)
環境情勢 少有變遷 略有變遷 持續變遷
所採用
的方法
唯一的工作評價系統
以及有限的薪資市場
資料
標準化的工作評價系
統以及詳細但廣泛的
薪資市場資料
多樣取向（各種技術
能力與薪資市場資料
及電腦模式等密切結
合）
目標 以職務為本的內在公
平
同前＋以市場價值為
本的外在競爭
以個人成就為本的內
在公平＋市場價值
待遇
的工具
薪級範圍
（以職務為基礎）
同前＋以人為本的績
效誘因制
以人為本的待遇率(標
準)＋以人為本的績效
誘因制
資料來源Wolf ( 2000)14
公部門待遇制度的轉變亦循著類似的軌跡演進以美國聯邦政府
待遇制度的蛻變為例則更為貼切美國建國之初公務人員待遇是
按每個人的職稱與職務內容無關有些人工作較輕鬆卻支領較高待
遇完全看人給薪到了 1923 年職位分類法公布之後才建立起以
職位分類制度為基礎的「職務薪」mdash即影響深遠的同工同酬待遇制
度由於該制度過於強調公平價值過於強調整體一致過於僵化的
職位分類待遇制度終於在 1978 年文官改革法展開改造之舉其改
革措施有三第一推行試辦計畫變革其次推行功績俸以及第三
高級文官群的待遇制度於是「人為本」待遇制度開始嶄露頭角1990
年 Federal Employees Pay Comparability Act 實施之後配合柯林
頓總統所厲行政府改造措施美國聯邦政府公部門待遇制度質變的現
象更為彰顯由重視職務轉變為重視員工的個人價值員工的成長與
發展
綜而言之因應環境變遷及競爭需要的公私部門待遇原則可歸納
為⑴創造一個正面而自然的報酬經驗⑵結合報酬與組織目標以營
造雙贏的伙伴關係⑶培養員工休戚相關感⑷整合報酬工具⑸運
用基本薪酬賞員工精進本身價值⑹運用可變薪酬賞結果15
Behavior 2nd ed Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
14 Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy and Design Berger L A amp D R Berger (eds) McGraw-Hill
15 Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
13
(二) 績效薪俸主要內涵
績效薪俸哲學的起源可以遠溯到 1870 年代泰勒的科學管理理念
績效薪俸就是指 make pay contingent upon performance傳統上
所謂績效薪俸係指在某一特定期間內員工的財務性報酬是依據其績效
的量度決定之16在此理念之下績效薪俸制度雖然形形色色但是主要
指的是待遇組合中的變動性部分就是各種誘因及獎金制度學者稱之
為變動薪質言之在當前的系絡之下績效薪俸制度應包含⑴原屬固
定性質基本薪內由個人技術知識決定之人本薪部分亦即將報酬與員
工的技術知識結合的技術薪以及讓技術薪得以著床而孕育的寬職段
待遇結構⑵屬變動部分的變動薪則係將報酬與工作結果或產出相結
合
1 基本薪
員工是組織的根本古今中外皆然朱元璋有云「賢才國之
寶也」17在 1960 年代開始西方管理學者逐漸將員工視為組織
的資源Peter Drucker說員工是組織最寶貴的資產員工由
原為成本提升為資產在組織中的地位已經大為提高員工投資
的人力資本方程式＝(能力+行為)times努力times時間是以在將員工
當成人力資本的知識經濟時代待遇管理方面的配套措施就是
透過增加員工個人附加價值以其契合組織績效或結果提升的
「人本薪制度」一般就學理論基本薪包含寬職段待遇結構待
遇以及技術薪二大類型惟我國因國情與歷史等因素造成現行
薪俸結構與歐美先進國家及企業界有所不同因此關於基本薪
之範圍尚宜僅單純限於強調「永業化」之待遇機制設計即指
為保障公務員基本生活所需按考績結果逐級晉敘之本（年功）
俸及加給簡言之本研究基於實務考量將基本薪範圍界定在依
「服務年資」而逐年遞增之固定薪給
2 變動薪
變動薪在私部門風行已久向為績效待遇的主要內容根據一項
針對美國大型的公私部門組織的調查其中有 90的組織要求實
施績效薪俸制度18實施績效薪俸制度已變成為世界經濟合作及
發展組織（以下簡稱 OECD）會員國展示政府改造決心之象徵19
16 Perry J L 1991Linking Pay to Performance The Controversy Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds)
Public Personnel Management Current Concerns-Future Challenges New York Longman 17 明史1993「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡 18 Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL Richard D Irwin Inc 19 OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An Evaluation of the Impacts ParisOECD
14
雖然在公部門實施變動薪的機關屈指可數但是其在公部門的實
施具有無比的潛力20所謂變動薪係指員工在基本俸給之外
所獲得之財務性給與其支領數額直接地與員工個人團隊部
門或組織之績效相結合並由對組織具重要性的一些量度決定
之關於變動薪的類型種類繁多茲綜合彙整如表 4-3
表 4-3 變動薪類型表
名 稱 內 容
功績俸
員工個人薪資的增加與員工績效評估結果存在著函數關係加
薪之數額是按員工考績等級差別支給之並擺在來年的基本俸給
之內例如美國聯邦政府以 GS13-15 管理人員為對象的功績俸
一次獎金
如同功績俸一般係按員工績效等級支給之但是並非加到基本
俸給之內而是以獎金形式一次發給之例如我國的考績獎
金事業機構的經營績效獎金
個人
即時獎金
當員工有卓越的績效時即時發給之特別執行某專案的卓越成
就行政院人事行政局實施之（行政院暨所屬行政機關績效獎金
實施要點）中的個人績效獎金屬之
員工個人的
誘因計畫
此一變動薪的給付標的是獎勵員工額外的生產（例如佣金制按
件計酬制）功績俸與一次獎金的績效評估量度通常是主觀的而這
種變動薪的績效評估量度是客觀的 (例如按銷售數量發給之)例
如國泰人壽壽險人員的佣金制或台塑公司的生產績效獎金
利潤分享制 以團體為績效評估標的至於其評估量度則為財務性目標的超越
成效分享制
與利潤分享制不同之處團體績效評估標的不在財務性目標的超
越而是某些成本指標（例如最常見的是勞動成本此外還有
廢料的成本用品的成本顧客抱怨的降低產品的損壞率）此
外員工感覺利潤的達成較難掌握經常受制於高層主管而員
工感覺到上述成效項目反而較容易掌握屬美國聯邦政府的績效
薪俸努力方向之一公部門的實施有其可行性
資料來源余致力等（民 92）21
二民間企業實施經驗分析
茲以績效管理是門高深學問爰本部在規劃績效管理與薪酬管理二者應
如何扣合問題為期周妥可行除儘量蒐集先進國家實施情形外民間企業
實施之成功經驗亦可提供政策規劃重要參考爰謹就 IBM台塑公司中
鋼公司台北捷運公司中華汽車公司實施績效薪俸經驗摘要如次
(一) IBM
20 Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation An Overview of Present Practices and emerging Trends Scottsdale AZ American Compensation Association
21余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
15
以 IBM 公司的績效薪俸而言績效優良者占 20係以「績效表
現」與「工作潛能」兩項因素評量優秀員工的年度工作績效為
了獎勵此類優秀人才特別適用培育及留才計畫至於績效低劣
者占 10則以績效為評量因素則適用改善行動計畫為了協
助那些績效低落的員工能夠起死為生都有特別的問題診斷與處
理步驟提出一套符合人性的作法人性化的作法
(二) 台塑公司
將績效考核分為下列兩種⑴定期工作評核由各事業部自行訂
定每年辦理 2 至 12 次評核項目由各單位依不同工作特性訂定
評核結果即時反映於效率獎金並作為年終獎金之參考依據⑵
年終考核由企業統一規定每年 12 月份辦理一次評核項目有
品質時效執行力協調 4 項主管級再加上計畫及領導兩項
所有考核結果分為優良甲乙丙優等以 10為上限良等
以 20為上限考核結果影響年終獎金調薪及晉升
(三) 中鋼公司
該公司設計績效考評期間一年 2 次分為期中與期末考評年度
考績以期中與期末考評分數平均計算考評內容分為「工作執行
成果」與「職務績效分析」二大類前者係指是否掌握時效圓
滿完成預定目標且品質良好後者則係依不同考評層級而施予不
同考評項目22考評等第區分優等甲等（一）甲等（二）乙等
丙等及丁等六級而考評結果則與年度調薪激勵獎金相扣合
1 年度調薪調薪前提要件是當公司核定下年度可調薪時即以當
年考績等第作為調薪之依據倘公司決定下年度不調薪則當年
度考績即不據以辦理調薪以平均調幅 3為例個人調薪幅度
依其考績等第分別為優等 30-40甲等（一）25-33
甲等（二）20-27乙等 15-20丙等（含）以下 0
2 激勵獎金每年度公司有盈依盈餘多寡核計當年度之激勵獎金
總額單位可分配額度由上而下逐級分配實際分配結果由上一
級主管核定計算激勵獎金之公式如下
個人本俸給times考績權數
個人分配金額＝times單位可分配獎金數
sum（個人本俸給times考績權數）
22 按「職務績效分析」項目主管人員為九項專業人員為八項基層及新進人員各為六項具體評核項目包
括領導能力人員培育與潛能發展專業知能敬業團隊及組織認同分析及判斷力計劃及執行創新
改善能力溝通協調成本及品質意識安衛環保意識適應力自我學習與發展變革管理品德操守等十
四項
16
個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
17
與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
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(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
11
隨著科技環境及工作倫理的改變待遇制度也在變化之中
Lawler 認為傳統待遇研究取向是建立在官僚模型之上該模型強調組
織應如何結構化及加以管理該模型的假設員工願意接受指揮層
級節制及控制可保證效率提升新管理研究取向則係建立在員工承諾
與員工投入較不強調由上而下的控制就組織功能層面言意味著
較低程度的層級節制盡可能加強低階層員工的決策功能更強調員
工發展11Donnellon amp Scully 曾對官僚模式底下的報酬制度及後
官僚組織底下應然的報酬制度提出精闢的分析他認為「我們至
今仍主張欲改革官僚體制的反功能特徵必須同時改變報酬制度
說實在的輕忽報酬制度改革之必要性將對以團隊為基礎的後官僚
組織之發展產生嚴重的障礙大多數人僅著眼於改變分工方式這
種作法將無足以實現後官僚組織的承諾 我們必須改變報酬結構
以支持後官僚體制」12有關新舊待遇制度的特徵如表 4-1
表 4-1 傳統與非傳統待遇制度的特徵
區分 傳統的（官僚體制） 非傳統的(臨時組織)
（adhocratic）
待遇的基本成分（basis） 職務
任職的時間
績效
員工所擁有的技術
公平 內部的 外部的 給付
水準 基準 市場 績效
強調 薪資 誘因
所冒風險 低 高
酬賞 年資 績效 組合
福利抉擇 低mdash固定 高mdash可變
決策制訂 中央集權化 分權化
溝通事宜 封閉的 開放的
員工投入 低 高
給付方式 秘密 公開
行政管理
政策 不具彈性 彈性
普遍的實務
個人誘因方案
功績俸
利潤共享
成果共享
技術薪
資料來源Doherty amp Nord（2001）13
11 Lawler ⅢE Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc 12 Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the Post-Bureaucratic Organization Be a
Post-Meritocratic Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds) The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on Organizational Change SAGE Publications Inc
13 Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding Horizons Handbook of Organizational
12
自 1990 年代的泰勒式管理至今待遇制度已有重大的改變待
遇的分析單元或本質亦由原偏重於以人為本的人本薪轉變為偏重
以職務為本的職務薪再次轉變為人本薪如表 4-2
表 4-2 待遇制度變遷情形表
要素 (1950s-1960s) (1970s-1980s) (1990s-)
環境情勢 少有變遷 略有變遷 持續變遷
所採用
的方法
唯一的工作評價系統
以及有限的薪資市場
資料
標準化的工作評價系
統以及詳細但廣泛的
薪資市場資料
多樣取向（各種技術
能力與薪資市場資料
及電腦模式等密切結
合）
目標 以職務為本的內在公
平
同前＋以市場價值為
本的外在競爭
以個人成就為本的內
在公平＋市場價值
待遇
的工具
薪級範圍
（以職務為基礎）
同前＋以人為本的績
效誘因制
以人為本的待遇率(標
準)＋以人為本的績效
誘因制
資料來源Wolf ( 2000)14
公部門待遇制度的轉變亦循著類似的軌跡演進以美國聯邦政府
待遇制度的蛻變為例則更為貼切美國建國之初公務人員待遇是
按每個人的職稱與職務內容無關有些人工作較輕鬆卻支領較高待
遇完全看人給薪到了 1923 年職位分類法公布之後才建立起以
職位分類制度為基礎的「職務薪」mdash即影響深遠的同工同酬待遇制
度由於該制度過於強調公平價值過於強調整體一致過於僵化的
職位分類待遇制度終於在 1978 年文官改革法展開改造之舉其改
革措施有三第一推行試辦計畫變革其次推行功績俸以及第三
高級文官群的待遇制度於是「人為本」待遇制度開始嶄露頭角1990
年 Federal Employees Pay Comparability Act 實施之後配合柯林
頓總統所厲行政府改造措施美國聯邦政府公部門待遇制度質變的現
象更為彰顯由重視職務轉變為重視員工的個人價值員工的成長與
發展
綜而言之因應環境變遷及競爭需要的公私部門待遇原則可歸納
為⑴創造一個正面而自然的報酬經驗⑵結合報酬與組織目標以營
造雙贏的伙伴關係⑶培養員工休戚相關感⑷整合報酬工具⑸運
用基本薪酬賞員工精進本身價值⑹運用可變薪酬賞結果15
Behavior 2nd ed Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
14 Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy and Design Berger L A amp D R Berger (eds) McGraw-Hill
15 Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
13
(二) 績效薪俸主要內涵
績效薪俸哲學的起源可以遠溯到 1870 年代泰勒的科學管理理念
績效薪俸就是指 make pay contingent upon performance傳統上
所謂績效薪俸係指在某一特定期間內員工的財務性報酬是依據其績效
的量度決定之16在此理念之下績效薪俸制度雖然形形色色但是主要
指的是待遇組合中的變動性部分就是各種誘因及獎金制度學者稱之
為變動薪質言之在當前的系絡之下績效薪俸制度應包含⑴原屬固
定性質基本薪內由個人技術知識決定之人本薪部分亦即將報酬與員
工的技術知識結合的技術薪以及讓技術薪得以著床而孕育的寬職段
待遇結構⑵屬變動部分的變動薪則係將報酬與工作結果或產出相結
合
1 基本薪
員工是組織的根本古今中外皆然朱元璋有云「賢才國之
寶也」17在 1960 年代開始西方管理學者逐漸將員工視為組織
的資源Peter Drucker說員工是組織最寶貴的資產員工由
原為成本提升為資產在組織中的地位已經大為提高員工投資
的人力資本方程式＝(能力+行為)times努力times時間是以在將員工
當成人力資本的知識經濟時代待遇管理方面的配套措施就是
透過增加員工個人附加價值以其契合組織績效或結果提升的
「人本薪制度」一般就學理論基本薪包含寬職段待遇結構待
遇以及技術薪二大類型惟我國因國情與歷史等因素造成現行
薪俸結構與歐美先進國家及企業界有所不同因此關於基本薪
之範圍尚宜僅單純限於強調「永業化」之待遇機制設計即指
為保障公務員基本生活所需按考績結果逐級晉敘之本（年功）
俸及加給簡言之本研究基於實務考量將基本薪範圍界定在依
「服務年資」而逐年遞增之固定薪給
2 變動薪
變動薪在私部門風行已久向為績效待遇的主要內容根據一項
針對美國大型的公私部門組織的調查其中有 90的組織要求實
施績效薪俸制度18實施績效薪俸制度已變成為世界經濟合作及
發展組織（以下簡稱 OECD）會員國展示政府改造決心之象徵19
16 Perry J L 1991Linking Pay to Performance The Controversy Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds)
Public Personnel Management Current Concerns-Future Challenges New York Longman 17 明史1993「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡 18 Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL Richard D Irwin Inc 19 OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An Evaluation of the Impacts ParisOECD
14
雖然在公部門實施變動薪的機關屈指可數但是其在公部門的實
施具有無比的潛力20所謂變動薪係指員工在基本俸給之外
所獲得之財務性給與其支領數額直接地與員工個人團隊部
門或組織之績效相結合並由對組織具重要性的一些量度決定
之關於變動薪的類型種類繁多茲綜合彙整如表 4-3
表 4-3 變動薪類型表
名 稱 內 容
功績俸
員工個人薪資的增加與員工績效評估結果存在著函數關係加
薪之數額是按員工考績等級差別支給之並擺在來年的基本俸給
之內例如美國聯邦政府以 GS13-15 管理人員為對象的功績俸
一次獎金
如同功績俸一般係按員工績效等級支給之但是並非加到基本
俸給之內而是以獎金形式一次發給之例如我國的考績獎
金事業機構的經營績效獎金
個人
即時獎金
當員工有卓越的績效時即時發給之特別執行某專案的卓越成
就行政院人事行政局實施之（行政院暨所屬行政機關績效獎金
實施要點）中的個人績效獎金屬之
員工個人的
誘因計畫
此一變動薪的給付標的是獎勵員工額外的生產（例如佣金制按
件計酬制）功績俸與一次獎金的績效評估量度通常是主觀的而這
種變動薪的績效評估量度是客觀的 (例如按銷售數量發給之)例
如國泰人壽壽險人員的佣金制或台塑公司的生產績效獎金
利潤分享制 以團體為績效評估標的至於其評估量度則為財務性目標的超越
成效分享制
與利潤分享制不同之處團體績效評估標的不在財務性目標的超
越而是某些成本指標（例如最常見的是勞動成本此外還有
廢料的成本用品的成本顧客抱怨的降低產品的損壞率）此
外員工感覺利潤的達成較難掌握經常受制於高層主管而員
工感覺到上述成效項目反而較容易掌握屬美國聯邦政府的績效
薪俸努力方向之一公部門的實施有其可行性
資料來源余致力等（民 92）21
二民間企業實施經驗分析
茲以績效管理是門高深學問爰本部在規劃績效管理與薪酬管理二者應
如何扣合問題為期周妥可行除儘量蒐集先進國家實施情形外民間企業
實施之成功經驗亦可提供政策規劃重要參考爰謹就 IBM台塑公司中
鋼公司台北捷運公司中華汽車公司實施績效薪俸經驗摘要如次
(一) IBM
20 Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation An Overview of Present Practices and emerging Trends Scottsdale AZ American Compensation Association
21余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
15
以 IBM 公司的績效薪俸而言績效優良者占 20係以「績效表
現」與「工作潛能」兩項因素評量優秀員工的年度工作績效為
了獎勵此類優秀人才特別適用培育及留才計畫至於績效低劣
者占 10則以績效為評量因素則適用改善行動計畫為了協
助那些績效低落的員工能夠起死為生都有特別的問題診斷與處
理步驟提出一套符合人性的作法人性化的作法
(二) 台塑公司
將績效考核分為下列兩種⑴定期工作評核由各事業部自行訂
定每年辦理 2 至 12 次評核項目由各單位依不同工作特性訂定
評核結果即時反映於效率獎金並作為年終獎金之參考依據⑵
年終考核由企業統一規定每年 12 月份辦理一次評核項目有
品質時效執行力協調 4 項主管級再加上計畫及領導兩項
所有考核結果分為優良甲乙丙優等以 10為上限良等
以 20為上限考核結果影響年終獎金調薪及晉升
(三) 中鋼公司
該公司設計績效考評期間一年 2 次分為期中與期末考評年度
考績以期中與期末考評分數平均計算考評內容分為「工作執行
成果」與「職務績效分析」二大類前者係指是否掌握時效圓
滿完成預定目標且品質良好後者則係依不同考評層級而施予不
同考評項目22考評等第區分優等甲等（一）甲等（二）乙等
丙等及丁等六級而考評結果則與年度調薪激勵獎金相扣合
1 年度調薪調薪前提要件是當公司核定下年度可調薪時即以當
年考績等第作為調薪之依據倘公司決定下年度不調薪則當年
度考績即不據以辦理調薪以平均調幅 3為例個人調薪幅度
依其考績等第分別為優等 30-40甲等（一）25-33
甲等（二）20-27乙等 15-20丙等（含）以下 0
2 激勵獎金每年度公司有盈依盈餘多寡核計當年度之激勵獎金
總額單位可分配額度由上而下逐級分配實際分配結果由上一
級主管核定計算激勵獎金之公式如下
個人本俸給times考績權數
個人分配金額＝times單位可分配獎金數
sum（個人本俸給times考績權數）
22 按「職務績效分析」項目主管人員為九項專業人員為八項基層及新進人員各為六項具體評核項目包
括領導能力人員培育與潛能發展專業知能敬業團隊及組織認同分析及判斷力計劃及執行創新
改善能力溝通協調成本及品質意識安衛環保意識適應力自我學習與發展變革管理品德操守等十
四項
16
個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
17
與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
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管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
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2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
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效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
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C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
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的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
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Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
12
自 1990 年代的泰勒式管理至今待遇制度已有重大的改變待
遇的分析單元或本質亦由原偏重於以人為本的人本薪轉變為偏重
以職務為本的職務薪再次轉變為人本薪如表 4-2
表 4-2 待遇制度變遷情形表
要素 (1950s-1960s) (1970s-1980s) (1990s-)
環境情勢 少有變遷 略有變遷 持續變遷
所採用
的方法
唯一的工作評價系統
以及有限的薪資市場
資料
標準化的工作評價系
統以及詳細但廣泛的
薪資市場資料
多樣取向（各種技術
能力與薪資市場資料
及電腦模式等密切結
合）
目標 以職務為本的內在公
平
同前＋以市場價值為
本的外在競爭
以個人成就為本的內
在公平＋市場價值
待遇
的工具
薪級範圍
（以職務為基礎）
同前＋以人為本的績
效誘因制
以人為本的待遇率(標
準)＋以人為本的績效
誘因制
資料來源Wolf ( 2000)14
公部門待遇制度的轉變亦循著類似的軌跡演進以美國聯邦政府
待遇制度的蛻變為例則更為貼切美國建國之初公務人員待遇是
按每個人的職稱與職務內容無關有些人工作較輕鬆卻支領較高待
遇完全看人給薪到了 1923 年職位分類法公布之後才建立起以
職位分類制度為基礎的「職務薪」mdash即影響深遠的同工同酬待遇制
度由於該制度過於強調公平價值過於強調整體一致過於僵化的
職位分類待遇制度終於在 1978 年文官改革法展開改造之舉其改
革措施有三第一推行試辦計畫變革其次推行功績俸以及第三
高級文官群的待遇制度於是「人為本」待遇制度開始嶄露頭角1990
年 Federal Employees Pay Comparability Act 實施之後配合柯林
頓總統所厲行政府改造措施美國聯邦政府公部門待遇制度質變的現
象更為彰顯由重視職務轉變為重視員工的個人價值員工的成長與
發展
綜而言之因應環境變遷及競爭需要的公私部門待遇原則可歸納
為⑴創造一個正面而自然的報酬經驗⑵結合報酬與組織目標以營
造雙贏的伙伴關係⑶培養員工休戚相關感⑷整合報酬工具⑸運
用基本薪酬賞員工精進本身價值⑹運用可變薪酬賞結果15
Behavior 2nd ed Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
14 Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy and Design Berger L A amp D R Berger (eds) McGraw-Hill
15 Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
13
(二) 績效薪俸主要內涵
績效薪俸哲學的起源可以遠溯到 1870 年代泰勒的科學管理理念
績效薪俸就是指 make pay contingent upon performance傳統上
所謂績效薪俸係指在某一特定期間內員工的財務性報酬是依據其績效
的量度決定之16在此理念之下績效薪俸制度雖然形形色色但是主要
指的是待遇組合中的變動性部分就是各種誘因及獎金制度學者稱之
為變動薪質言之在當前的系絡之下績效薪俸制度應包含⑴原屬固
定性質基本薪內由個人技術知識決定之人本薪部分亦即將報酬與員
工的技術知識結合的技術薪以及讓技術薪得以著床而孕育的寬職段
待遇結構⑵屬變動部分的變動薪則係將報酬與工作結果或產出相結
合
1 基本薪
員工是組織的根本古今中外皆然朱元璋有云「賢才國之
寶也」17在 1960 年代開始西方管理學者逐漸將員工視為組織
的資源Peter Drucker說員工是組織最寶貴的資產員工由
原為成本提升為資產在組織中的地位已經大為提高員工投資
的人力資本方程式＝(能力+行為)times努力times時間是以在將員工
當成人力資本的知識經濟時代待遇管理方面的配套措施就是
透過增加員工個人附加價值以其契合組織績效或結果提升的
「人本薪制度」一般就學理論基本薪包含寬職段待遇結構待
遇以及技術薪二大類型惟我國因國情與歷史等因素造成現行
薪俸結構與歐美先進國家及企業界有所不同因此關於基本薪
之範圍尚宜僅單純限於強調「永業化」之待遇機制設計即指
為保障公務員基本生活所需按考績結果逐級晉敘之本（年功）
俸及加給簡言之本研究基於實務考量將基本薪範圍界定在依
「服務年資」而逐年遞增之固定薪給
2 變動薪
變動薪在私部門風行已久向為績效待遇的主要內容根據一項
針對美國大型的公私部門組織的調查其中有 90的組織要求實
施績效薪俸制度18實施績效薪俸制度已變成為世界經濟合作及
發展組織（以下簡稱 OECD）會員國展示政府改造決心之象徵19
16 Perry J L 1991Linking Pay to Performance The Controversy Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds)
Public Personnel Management Current Concerns-Future Challenges New York Longman 17 明史1993「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡 18 Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL Richard D Irwin Inc 19 OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An Evaluation of the Impacts ParisOECD
14
雖然在公部門實施變動薪的機關屈指可數但是其在公部門的實
施具有無比的潛力20所謂變動薪係指員工在基本俸給之外
所獲得之財務性給與其支領數額直接地與員工個人團隊部
門或組織之績效相結合並由對組織具重要性的一些量度決定
之關於變動薪的類型種類繁多茲綜合彙整如表 4-3
表 4-3 變動薪類型表
名 稱 內 容
功績俸
員工個人薪資的增加與員工績效評估結果存在著函數關係加
薪之數額是按員工考績等級差別支給之並擺在來年的基本俸給
之內例如美國聯邦政府以 GS13-15 管理人員為對象的功績俸
一次獎金
如同功績俸一般係按員工績效等級支給之但是並非加到基本
俸給之內而是以獎金形式一次發給之例如我國的考績獎
金事業機構的經營績效獎金
個人
即時獎金
當員工有卓越的績效時即時發給之特別執行某專案的卓越成
就行政院人事行政局實施之（行政院暨所屬行政機關績效獎金
實施要點）中的個人績效獎金屬之
員工個人的
誘因計畫
此一變動薪的給付標的是獎勵員工額外的生產（例如佣金制按
件計酬制）功績俸與一次獎金的績效評估量度通常是主觀的而這
種變動薪的績效評估量度是客觀的 (例如按銷售數量發給之)例
如國泰人壽壽險人員的佣金制或台塑公司的生產績效獎金
利潤分享制 以團體為績效評估標的至於其評估量度則為財務性目標的超越
成效分享制
與利潤分享制不同之處團體績效評估標的不在財務性目標的超
越而是某些成本指標（例如最常見的是勞動成本此外還有
廢料的成本用品的成本顧客抱怨的降低產品的損壞率）此
外員工感覺利潤的達成較難掌握經常受制於高層主管而員
工感覺到上述成效項目反而較容易掌握屬美國聯邦政府的績效
薪俸努力方向之一公部門的實施有其可行性
資料來源余致力等（民 92）21
二民間企業實施經驗分析
茲以績效管理是門高深學問爰本部在規劃績效管理與薪酬管理二者應
如何扣合問題為期周妥可行除儘量蒐集先進國家實施情形外民間企業
實施之成功經驗亦可提供政策規劃重要參考爰謹就 IBM台塑公司中
鋼公司台北捷運公司中華汽車公司實施績效薪俸經驗摘要如次
(一) IBM
20 Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation An Overview of Present Practices and emerging Trends Scottsdale AZ American Compensation Association
21余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
15
以 IBM 公司的績效薪俸而言績效優良者占 20係以「績效表
現」與「工作潛能」兩項因素評量優秀員工的年度工作績效為
了獎勵此類優秀人才特別適用培育及留才計畫至於績效低劣
者占 10則以績效為評量因素則適用改善行動計畫為了協
助那些績效低落的員工能夠起死為生都有特別的問題診斷與處
理步驟提出一套符合人性的作法人性化的作法
(二) 台塑公司
將績效考核分為下列兩種⑴定期工作評核由各事業部自行訂
定每年辦理 2 至 12 次評核項目由各單位依不同工作特性訂定
評核結果即時反映於效率獎金並作為年終獎金之參考依據⑵
年終考核由企業統一規定每年 12 月份辦理一次評核項目有
品質時效執行力協調 4 項主管級再加上計畫及領導兩項
所有考核結果分為優良甲乙丙優等以 10為上限良等
以 20為上限考核結果影響年終獎金調薪及晉升
(三) 中鋼公司
該公司設計績效考評期間一年 2 次分為期中與期末考評年度
考績以期中與期末考評分數平均計算考評內容分為「工作執行
成果」與「職務績效分析」二大類前者係指是否掌握時效圓
滿完成預定目標且品質良好後者則係依不同考評層級而施予不
同考評項目22考評等第區分優等甲等（一）甲等（二）乙等
丙等及丁等六級而考評結果則與年度調薪激勵獎金相扣合
1 年度調薪調薪前提要件是當公司核定下年度可調薪時即以當
年考績等第作為調薪之依據倘公司決定下年度不調薪則當年
度考績即不據以辦理調薪以平均調幅 3為例個人調薪幅度
依其考績等第分別為優等 30-40甲等（一）25-33
甲等（二）20-27乙等 15-20丙等（含）以下 0
2 激勵獎金每年度公司有盈依盈餘多寡核計當年度之激勵獎金
總額單位可分配額度由上而下逐級分配實際分配結果由上一
級主管核定計算激勵獎金之公式如下
個人本俸給times考績權數
個人分配金額＝times單位可分配獎金數
sum（個人本俸給times考績權數）
22 按「職務績效分析」項目主管人員為九項專業人員為八項基層及新進人員各為六項具體評核項目包
括領導能力人員培育與潛能發展專業知能敬業團隊及組織認同分析及判斷力計劃及執行創新
改善能力溝通協調成本及品質意識安衛環保意識適應力自我學習與發展變革管理品德操守等十
四項
16
個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
17
與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
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以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
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薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
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管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
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2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
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效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
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C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
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的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
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前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
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Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
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Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
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Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
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New York Longman
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Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
13
(二) 績效薪俸主要內涵
績效薪俸哲學的起源可以遠溯到 1870 年代泰勒的科學管理理念
績效薪俸就是指 make pay contingent upon performance傳統上
所謂績效薪俸係指在某一特定期間內員工的財務性報酬是依據其績效
的量度決定之16在此理念之下績效薪俸制度雖然形形色色但是主要
指的是待遇組合中的變動性部分就是各種誘因及獎金制度學者稱之
為變動薪質言之在當前的系絡之下績效薪俸制度應包含⑴原屬固
定性質基本薪內由個人技術知識決定之人本薪部分亦即將報酬與員
工的技術知識結合的技術薪以及讓技術薪得以著床而孕育的寬職段
待遇結構⑵屬變動部分的變動薪則係將報酬與工作結果或產出相結
合
1 基本薪
員工是組織的根本古今中外皆然朱元璋有云「賢才國之
寶也」17在 1960 年代開始西方管理學者逐漸將員工視為組織
的資源Peter Drucker說員工是組織最寶貴的資產員工由
原為成本提升為資產在組織中的地位已經大為提高員工投資
的人力資本方程式＝(能力+行為)times努力times時間是以在將員工
當成人力資本的知識經濟時代待遇管理方面的配套措施就是
透過增加員工個人附加價值以其契合組織績效或結果提升的
「人本薪制度」一般就學理論基本薪包含寬職段待遇結構待
遇以及技術薪二大類型惟我國因國情與歷史等因素造成現行
薪俸結構與歐美先進國家及企業界有所不同因此關於基本薪
之範圍尚宜僅單純限於強調「永業化」之待遇機制設計即指
為保障公務員基本生活所需按考績結果逐級晉敘之本（年功）
俸及加給簡言之本研究基於實務考量將基本薪範圍界定在依
「服務年資」而逐年遞增之固定薪給
2 變動薪
變動薪在私部門風行已久向為績效待遇的主要內容根據一項
針對美國大型的公私部門組織的調查其中有 90的組織要求實
施績效薪俸制度18實施績效薪俸制度已變成為世界經濟合作及
發展組織（以下簡稱 OECD）會員國展示政府改造決心之象徵19
16 Perry J L 1991Linking Pay to Performance The Controversy Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds)
Public Personnel Management Current Concerns-Future Challenges New York Longman 17 明史1993「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡 18 Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL Richard D Irwin Inc 19 OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An Evaluation of the Impacts ParisOECD
14
雖然在公部門實施變動薪的機關屈指可數但是其在公部門的實
施具有無比的潛力20所謂變動薪係指員工在基本俸給之外
所獲得之財務性給與其支領數額直接地與員工個人團隊部
門或組織之績效相結合並由對組織具重要性的一些量度決定
之關於變動薪的類型種類繁多茲綜合彙整如表 4-3
表 4-3 變動薪類型表
名 稱 內 容
功績俸
員工個人薪資的增加與員工績效評估結果存在著函數關係加
薪之數額是按員工考績等級差別支給之並擺在來年的基本俸給
之內例如美國聯邦政府以 GS13-15 管理人員為對象的功績俸
一次獎金
如同功績俸一般係按員工績效等級支給之但是並非加到基本
俸給之內而是以獎金形式一次發給之例如我國的考績獎
金事業機構的經營績效獎金
個人
即時獎金
當員工有卓越的績效時即時發給之特別執行某專案的卓越成
就行政院人事行政局實施之（行政院暨所屬行政機關績效獎金
實施要點）中的個人績效獎金屬之
員工個人的
誘因計畫
此一變動薪的給付標的是獎勵員工額外的生產（例如佣金制按
件計酬制）功績俸與一次獎金的績效評估量度通常是主觀的而這
種變動薪的績效評估量度是客觀的 (例如按銷售數量發給之)例
如國泰人壽壽險人員的佣金制或台塑公司的生產績效獎金
利潤分享制 以團體為績效評估標的至於其評估量度則為財務性目標的超越
成效分享制
與利潤分享制不同之處團體績效評估標的不在財務性目標的超
越而是某些成本指標（例如最常見的是勞動成本此外還有
廢料的成本用品的成本顧客抱怨的降低產品的損壞率）此
外員工感覺利潤的達成較難掌握經常受制於高層主管而員
工感覺到上述成效項目反而較容易掌握屬美國聯邦政府的績效
薪俸努力方向之一公部門的實施有其可行性
資料來源余致力等（民 92）21
二民間企業實施經驗分析
茲以績效管理是門高深學問爰本部在規劃績效管理與薪酬管理二者應
如何扣合問題為期周妥可行除儘量蒐集先進國家實施情形外民間企業
實施之成功經驗亦可提供政策規劃重要參考爰謹就 IBM台塑公司中
鋼公司台北捷運公司中華汽車公司實施績效薪俸經驗摘要如次
(一) IBM
20 Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation An Overview of Present Practices and emerging Trends Scottsdale AZ American Compensation Association
21余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
15
以 IBM 公司的績效薪俸而言績效優良者占 20係以「績效表
現」與「工作潛能」兩項因素評量優秀員工的年度工作績效為
了獎勵此類優秀人才特別適用培育及留才計畫至於績效低劣
者占 10則以績效為評量因素則適用改善行動計畫為了協
助那些績效低落的員工能夠起死為生都有特別的問題診斷與處
理步驟提出一套符合人性的作法人性化的作法
(二) 台塑公司
將績效考核分為下列兩種⑴定期工作評核由各事業部自行訂
定每年辦理 2 至 12 次評核項目由各單位依不同工作特性訂定
評核結果即時反映於效率獎金並作為年終獎金之參考依據⑵
年終考核由企業統一規定每年 12 月份辦理一次評核項目有
品質時效執行力協調 4 項主管級再加上計畫及領導兩項
所有考核結果分為優良甲乙丙優等以 10為上限良等
以 20為上限考核結果影響年終獎金調薪及晉升
(三) 中鋼公司
該公司設計績效考評期間一年 2 次分為期中與期末考評年度
考績以期中與期末考評分數平均計算考評內容分為「工作執行
成果」與「職務績效分析」二大類前者係指是否掌握時效圓
滿完成預定目標且品質良好後者則係依不同考評層級而施予不
同考評項目22考評等第區分優等甲等（一）甲等（二）乙等
丙等及丁等六級而考評結果則與年度調薪激勵獎金相扣合
1 年度調薪調薪前提要件是當公司核定下年度可調薪時即以當
年考績等第作為調薪之依據倘公司決定下年度不調薪則當年
度考績即不據以辦理調薪以平均調幅 3為例個人調薪幅度
依其考績等第分別為優等 30-40甲等（一）25-33
甲等（二）20-27乙等 15-20丙等（含）以下 0
2 激勵獎金每年度公司有盈依盈餘多寡核計當年度之激勵獎金
總額單位可分配額度由上而下逐級分配實際分配結果由上一
級主管核定計算激勵獎金之公式如下
個人本俸給times考績權數
個人分配金額＝times單位可分配獎金數
sum（個人本俸給times考績權數）
22 按「職務績效分析」項目主管人員為九項專業人員為八項基層及新進人員各為六項具體評核項目包
括領導能力人員培育與潛能發展專業知能敬業團隊及組織認同分析及判斷力計劃及執行創新
改善能力溝通協調成本及品質意識安衛環保意識適應力自我學習與發展變革管理品德操守等十
四項
16
個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
17
與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
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(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
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Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
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Richard D Irwin Inc
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Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
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An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
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and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
14
雖然在公部門實施變動薪的機關屈指可數但是其在公部門的實
施具有無比的潛力20所謂變動薪係指員工在基本俸給之外
所獲得之財務性給與其支領數額直接地與員工個人團隊部
門或組織之績效相結合並由對組織具重要性的一些量度決定
之關於變動薪的類型種類繁多茲綜合彙整如表 4-3
表 4-3 變動薪類型表
名 稱 內 容
功績俸
員工個人薪資的增加與員工績效評估結果存在著函數關係加
薪之數額是按員工考績等級差別支給之並擺在來年的基本俸給
之內例如美國聯邦政府以 GS13-15 管理人員為對象的功績俸
一次獎金
如同功績俸一般係按員工績效等級支給之但是並非加到基本
俸給之內而是以獎金形式一次發給之例如我國的考績獎
金事業機構的經營績效獎金
個人
即時獎金
當員工有卓越的績效時即時發給之特別執行某專案的卓越成
就行政院人事行政局實施之（行政院暨所屬行政機關績效獎金
實施要點）中的個人績效獎金屬之
員工個人的
誘因計畫
此一變動薪的給付標的是獎勵員工額外的生產（例如佣金制按
件計酬制）功績俸與一次獎金的績效評估量度通常是主觀的而這
種變動薪的績效評估量度是客觀的 (例如按銷售數量發給之)例
如國泰人壽壽險人員的佣金制或台塑公司的生產績效獎金
利潤分享制 以團體為績效評估標的至於其評估量度則為財務性目標的超越
成效分享制
與利潤分享制不同之處團體績效評估標的不在財務性目標的超
越而是某些成本指標（例如最常見的是勞動成本此外還有
廢料的成本用品的成本顧客抱怨的降低產品的損壞率）此
外員工感覺利潤的達成較難掌握經常受制於高層主管而員
工感覺到上述成效項目反而較容易掌握屬美國聯邦政府的績效
薪俸努力方向之一公部門的實施有其可行性
資料來源余致力等（民 92）21
二民間企業實施經驗分析
茲以績效管理是門高深學問爰本部在規劃績效管理與薪酬管理二者應
如何扣合問題為期周妥可行除儘量蒐集先進國家實施情形外民間企業
實施之成功經驗亦可提供政策規劃重要參考爰謹就 IBM台塑公司中
鋼公司台北捷運公司中華汽車公司實施績效薪俸經驗摘要如次
(一) IBM
20 Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation An Overview of Present Practices and emerging Trends Scottsdale AZ American Compensation Association
21余致力等2003「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度結合之分析考試院研究發展委員會
15
以 IBM 公司的績效薪俸而言績效優良者占 20係以「績效表
現」與「工作潛能」兩項因素評量優秀員工的年度工作績效為
了獎勵此類優秀人才特別適用培育及留才計畫至於績效低劣
者占 10則以績效為評量因素則適用改善行動計畫為了協
助那些績效低落的員工能夠起死為生都有特別的問題診斷與處
理步驟提出一套符合人性的作法人性化的作法
(二) 台塑公司
將績效考核分為下列兩種⑴定期工作評核由各事業部自行訂
定每年辦理 2 至 12 次評核項目由各單位依不同工作特性訂定
評核結果即時反映於效率獎金並作為年終獎金之參考依據⑵
年終考核由企業統一規定每年 12 月份辦理一次評核項目有
品質時效執行力協調 4 項主管級再加上計畫及領導兩項
所有考核結果分為優良甲乙丙優等以 10為上限良等
以 20為上限考核結果影響年終獎金調薪及晉升
(三) 中鋼公司
該公司設計績效考評期間一年 2 次分為期中與期末考評年度
考績以期中與期末考評分數平均計算考評內容分為「工作執行
成果」與「職務績效分析」二大類前者係指是否掌握時效圓
滿完成預定目標且品質良好後者則係依不同考評層級而施予不
同考評項目22考評等第區分優等甲等（一）甲等（二）乙等
丙等及丁等六級而考評結果則與年度調薪激勵獎金相扣合
1 年度調薪調薪前提要件是當公司核定下年度可調薪時即以當
年考績等第作為調薪之依據倘公司決定下年度不調薪則當年
度考績即不據以辦理調薪以平均調幅 3為例個人調薪幅度
依其考績等第分別為優等 30-40甲等（一）25-33
甲等（二）20-27乙等 15-20丙等（含）以下 0
2 激勵獎金每年度公司有盈依盈餘多寡核計當年度之激勵獎金
總額單位可分配額度由上而下逐級分配實際分配結果由上一
級主管核定計算激勵獎金之公式如下
個人本俸給times考績權數
個人分配金額＝times單位可分配獎金數
sum（個人本俸給times考績權數）
22 按「職務績效分析」項目主管人員為九項專業人員為八項基層及新進人員各為六項具體評核項目包
括領導能力人員培育與潛能發展專業知能敬業團隊及組織認同分析及判斷力計劃及執行創新
改善能力溝通協調成本及品質意識安衛環保意識適應力自我學習與發展變革管理品德操守等十
四項
16
個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
17
與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
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薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
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管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
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2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
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效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
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C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
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的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
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前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
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得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
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41
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Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
15
以 IBM 公司的績效薪俸而言績效優良者占 20係以「績效表
現」與「工作潛能」兩項因素評量優秀員工的年度工作績效為
了獎勵此類優秀人才特別適用培育及留才計畫至於績效低劣
者占 10則以績效為評量因素則適用改善行動計畫為了協
助那些績效低落的員工能夠起死為生都有特別的問題診斷與處
理步驟提出一套符合人性的作法人性化的作法
(二) 台塑公司
將績效考核分為下列兩種⑴定期工作評核由各事業部自行訂
定每年辦理 2 至 12 次評核項目由各單位依不同工作特性訂定
評核結果即時反映於效率獎金並作為年終獎金之參考依據⑵
年終考核由企業統一規定每年 12 月份辦理一次評核項目有
品質時效執行力協調 4 項主管級再加上計畫及領導兩項
所有考核結果分為優良甲乙丙優等以 10為上限良等
以 20為上限考核結果影響年終獎金調薪及晉升
(三) 中鋼公司
該公司設計績效考評期間一年 2 次分為期中與期末考評年度
考績以期中與期末考評分數平均計算考評內容分為「工作執行
成果」與「職務績效分析」二大類前者係指是否掌握時效圓
滿完成預定目標且品質良好後者則係依不同考評層級而施予不
同考評項目22考評等第區分優等甲等（一）甲等（二）乙等
丙等及丁等六級而考評結果則與年度調薪激勵獎金相扣合
1 年度調薪調薪前提要件是當公司核定下年度可調薪時即以當
年考績等第作為調薪之依據倘公司決定下年度不調薪則當年
度考績即不據以辦理調薪以平均調幅 3為例個人調薪幅度
依其考績等第分別為優等 30-40甲等（一）25-33
甲等（二）20-27乙等 15-20丙等（含）以下 0
2 激勵獎金每年度公司有盈依盈餘多寡核計當年度之激勵獎金
總額單位可分配額度由上而下逐級分配實際分配結果由上一
級主管核定計算激勵獎金之公式如下
個人本俸給times考績權數
個人分配金額＝times單位可分配獎金數
sum（個人本俸給times考績權數）
22 按「職務績效分析」項目主管人員為九項專業人員為八項基層及新進人員各為六項具體評核項目包
括領導能力人員培育與潛能發展專業知能敬業團隊及組織認同分析及判斷力計劃及執行創新
改善能力溝通協調成本及品質意識安衛環保意識適應力自我學習與發展變革管理品德操守等十
四項
16
個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
17
與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
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(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
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Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
16
個人之考績權數依考績等第給予
優 等R1~R2
甲（一）R3~R4
甲（二）R5~R6
乙 等R7~R8
丙等（含）以下0
(四) 台北捷運公司
該公司採用「責任中心制度」作為績效管理之工具自 86 年擬訂「台
北捷運公司責任中心作業要點」方案實施初期各責任中心因不甚了
解該項制度之原意不免有排斥心態幾經宣導與逐年修訂檢討制度後
所訂指標愈來愈能反映各部室績效各責任中心主管配合度亦漸提高
隨制度更臻成熟各責任中心之績效獎金差距由 5隨之拉大至 91 年度
已提升至 15
該公司績效指標可分為財務性及非財務性二類財務性績效指標包
括「預算掌控績效指標」與「效益評估績效指標」二種非財務性績效
指標主要係衡量各責任中心預算運用能力及單位效率包括「業務推
動績效指標」「主管評核給分」及「基層單位績效」按其獎勵措施係
年度終了後辦理成績結算依成績予以排序據以辦理獎勵該獎勵種類
有二一為行政獎勵另一為獎金獎勵行政獎勵按獎懲並重原則獎
勵分嘉獎記功懲處分記過與申誡與我國考績法所規定之平時考核
頗為相似獎金獎勵部分目前各責任中心之績效獎金差距提升至 15
即指系統內每人保留 85之績效獎金餘15則必須依績效得分重新分配
(五) 中華汽車公司
該公司每年依社會環境因素(物價指數同業或同地區薪資水準人
力巿場狀況)及公司財力負擔能力來合理調整薪資
採行多面向關連的績效管理系統各部門承接公司經營策略及目
標有效展開至個人績效透過部門績效發表個人績效面談完成績
效評估以為輪調晉升年終獎金分配訓練發展同仁輔導等依據
該公司年終獎金制度強調公開透明與利潤共享1980 年起開始實施
「利潤分享制度」以公司獲利為基礎分配同仁之年終獎金及紅利
綜上以績效為導向的薪俸制度企業界幾乎視為當然隨著國際企業
競爭的白熱化企業員工薪資有朝向「低底薪高獎金」的浮動薪資制度之
趨勢惟建立績效導向的薪俸機制雖為公私部門之共識然而公部門實施
績效薪俸最困難且是很難從民間企業得到經驗的地方便是行政機關特性
的問題換言之即行政機關不像民間企業界之績效評量可有具體成果
有數據量化明確指標準此未來我國實施績效俸給制度所面臨最大的問題
17
與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
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Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
17
與挑戰應該就在於公正客觀評核機制之建立
伍外國實施經驗檢視及對我國之啟示
一外國建構績效與薪俸制度結合經驗檢視
蓋為避免閉門造車爰本部在規劃建構績效薪俸機制問題時為期政策
能更周延並具可行性除參採民間企業實施之成功經驗外誠如前述
公私部門因存在有本質上的差異因此廣泛蒐集先進國家實施情形渠
等實施經驗更具政策規劃參考價值茲將美英加及 OECD 四國實施
績效薪俸內容彙整如表 5-1
表 5-1 各國實施績效薪俸內容彙整表
內涵項目 美國 英國 加拿大 OECD
十五級以上且
不需參議院同意
之 高 級 文 官
（ES）劃分為六
個薪俸等級
第一至九資深中
高級文官均適用
（SCS Pay）
第一（EX-1）至
第五（EX-5）級
以中高級文官 高級
與中
級文
官
十三十四與十
五級（EX）文官
的薪俸劃分為五
級
實
施
對
象
基層
文官
依公務員總俸給
表核薪
實
施
範
圍
基本
薪
ES與EX級文官適
用ES 當中表揚
「名譽文官」與
「傑出文官」（最
高可獲基本薪的
35）惟總人數
不得超過（1）
每一等級訂定最
低與最高薪資
正常情況下10
年內可達該等級
的最高薪資水
準目前平均薪
資增加率為 29
績效調薪訂定
各等級任職的最
高與最低薪資
然後根據表現給
與調薪比例並
無預算限制其
總金額不得超過
在職的最高薪資
水準只要達到
滿意水準即可加
薪正常情況下
或 5的調薪比
例3年內可至其
任期的最高薪資
績效調薪多數
是據根據績效評
估結果來調薪者
（54）其次為
未與績效評估無
關（22）亦有
僅調整表現較佳
者更有依市場
行情變更薪資
者
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
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2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
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效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
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前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
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效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
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41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
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Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
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Organizational Change SAGE Publications Inc
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Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
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Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
18
水準
變動
薪
⑴績效獎金一
次給足不能超
過基本薪的 10
⑵現金卷
績效獎金加上現
金卷總額不能超
過基本薪的 20
⑶利潤分
享論件計酬
小額現金獎勵
休假獎勵等
⑴績效獎金最低
獎金五百英鎊無
最高額限制但通
常不超過基本薪
的10⑵文官表
現卓越者可獲 82
-11之績效獎
金⑶資深高級文
官給與「非統一基
金獎金」以民間
企業的水準給付
額外獎金
一次給足獎金
不能超過總人事
經費的 7其
中 EX1 至 EX3 級
可領取 0至 10
之績效獎金
EX4 級至 EX5 級
可領取 0至 15
⑴定期獎金57
的管理者都實
施此制-比例最
高⑵誘因獎
勵包括依案件
性質與獎金類
似論件計酬⑶
任務獎金類似
專案獎金
個人
績效
有 有 有 有 實
施
類
型
團體
績效
有 有 有 有
是否
訂定
績效
協議
書
是 是 是 是
是否
訂定
績效
指標
「政府績效與成
果法」明訂設定
方法與程序但
授權各機關自行
訂定指標
授權各機關訂
定無嚴謹的程
序較富彈性
依據高級文官績
效管理計畫訂定
該機關之發展策
略預期績效與
各項承諾事項
以「年度績效評
比」或「特定績
效目標」為指標
是否
固定
得獎
者比
例
有 約有20得到績
效獎金
無
績
效
評
估
系
統
績效
評鑑
等級
五等制 五等制 五等制 五等制
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
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薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
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2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
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效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
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的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
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得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
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獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
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Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
19
其他制度
特點
特殊職務薪資結
構可自行依需要
調整訂定地域
加給
成立文官待遇評
核委員會
高級文官績效協
議書分為「持續
承諾事項」與「關
鍵承諾事項」
資料來源江岷欽2001147-14823
二各國實施經驗歸結特點
綜上本研究試歸納出各國實施可參採之經驗如下
(一) 績效薪俸制度的實施有反對者亦有贊成者但贊成者多於反對
者惟滿意度並不高主要原因在於激勵效果不強
(二) 績效薪俸主要仍施行於中高級文官至於基層並不普遍
(三) 中高級文官實施績效薪俸的前提條件在於簽署「績效協議書」故
該機關首先必須建立績效管理的機制否則實施績效薪俸將無意
義可言
(四) 中高級文官所實施之績效薪俸中基本薪的結構通常訂定最高與
最低薪資水準然後依據不同績效表現給與不同的調薪比例
(五) 績效薪俸類型可分為「個人績效薪俸」與「團體績效獎金」二種
(六) 目前績效薪俸的適用對象不僅及於「基本薪」亦及於「變動薪」
惟基本薪部分仍以「中高級」文官為主變動薪部分則施行於所
有公務員特別是基層公務員
(七) 績效薪俸的方式甚多包括獎金制小額現金獎勵現金券
論件計酬制功績俸制休假利潤或成本節流分享制
(八) 績效獎金的頒發通常是「一次給足」且不計入基本薪內以免
薪資差距愈拉愈大
綜觀外國實施績效俸給在制度設計及執行上雖仍有諸多問題尚待克
服根據 1997 年 OECD 出版報告毀譽參半的評估指出建立績效與薪俸制
度連結者贊成與反對者都有反對者主要論點在於強調公部門的性質管
理模式與績效衡量方式均不同於私部門不應引用私部門之績效薪俸制度
且認為服務績效和薪俸制度並無顯著關聯質疑其連結之公平性並認為激
勵效果不大贊成者則認為此制度強化工作目標之挑戰性從各國中央政
府及目前美國各地方政府逐漸採用此設計方向在政府財政負擔日益沉重
資源有限的情況下以追求效率及公平提高競爭力為原則足見此制值得嘗
試事實上探討實施結果發現績效薪俸制度政策方向並沒有錯而係⑴
來自績效評估不公平所引發之反彈⑵薪俸乃公務人員安身立命之基礎任
何改革舉凡涉及其權益之得失變更勢必遭致反抗抵制因為這些人為因素
23江岷欽等2001績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末報告頁 147-148
20
致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
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效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
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的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
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前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
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獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
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效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
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織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
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級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
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(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
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參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
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致使績效薪俸未能達到預期的激勵效果
三對我國人事再造之啟示
觀之各國實施經驗制度細部設計容或有些許差異成效亦褒貶不一
惟整體仍可歸納部分原則為我國人事再造提供啟示
(一) 文官體制之改革應由小而大循序地採行漸進調整模式切忌
未經試驗即冒然地大規模全面改革此外改革除須具備嘗試與
實驗精神更應考量國情歷史與文化等因素因地制宜
(二) 避免採用重分配方式之制度設計俾將阻力降至最低增加可行性
(三) 制度設計應兼顧內在衡平性與外部競爭力二者之衡平獎勵則須
具明顯區辨性以彰顯激勵成效
(四) 評估機制與標準之設計及執行僅作原則性規範細節仍應授權
機關自行視組織特性定訂之
陸對我國現行俸給結構之檢討分析
一我國公務人員俸給制度問題分析
我國俸給制度乃歷經數次沿革始至今日建制規模每每文官體系內部產
生薪俸適用上的問題便反映在薪俸法規與制度的研議上故時至今日累
積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌道並構成當前文官服務公職
相當重要的保障奠定公務人員俸給保障制度穩定基礎準此改革過程中
對於制度本身優點與特色自應予保留但更重要的是詳實審視並深入瞭解
問題癥結俾為制度改革之參考依據
(一) 優點與特色
1 兼顧新舊制度之特性
我國文官任用原分品位制與職位分類制二種運作機制前者偏重
文官的地位身分後者則偏重文官之職務性質公務人員俸給法
不僅延續這兩種制度之特色且配合新的人事制度精神加以整
合形成兩制合一的俸給機制
2 俸給結構的設計嚴密細緻
公務人員俸給法所訂之「俸表」採行以俸點折算俸額之方式
相當簡便且易操作政府調整俸給不必動輒修正俸給表政府
除可隨時依財力狀況調整俸給結構外亦可適時調整高低職務間
俸給的差距此外針對初任調任俸級提敘等均有詳細規定
俸給結構設計嚴密細緻
3 充分保障公務人員的生活
現行公務人員俸給結構設計完全並予法制化與表格化另尚有
工作獎金與考績獎金的設計公務人員生活獲得充分保障
21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
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2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
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效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
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C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
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的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
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前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
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21
(二) 問題癥結
1 考績獎金難以反映績效導向的精神
我國考績制度施行以來除極少數考列丙等者幾乎人人皆可晉
級並領取考績獎金實難謂考績獎金具發揮績效管理工具的激勵
效果基於考績獎金制度已實施多年公務人員習慣性將之視為
「應得利益」驟然取消恐遭反彈且績效俸給制度的實施關
鍵在於績效評鑑制度的建立因此建立績效導向的俸給制度
公平有效的評鑑機制當為核心的工作
2 減俸權未受重視無以發揮懲罰效果
我國文官文化行政首長多將「加薪」視為「德政」「恩惠」而非
「管理」「激勵」手段一般公務人員心態則是「喜歡加薪拒
絕減俸」再者縱使公務人員年年調薪因採的是齊頭式的調薪
每位公務人員調薪幅度相同與績效表現良窳無關的這種加薪方
式亦很難產生適當的激勵作用復按公務人員俸給法第 23 條24
規定更將減俸視為對公務人員權益的剝奪賦予被減俸者救濟
的權利因此減俸雖為行政首長重要的工具之一惟根據統計
資料顯示不論是機關首長或公懲會均甚少採取此管理手段基
此如何使減俸權成為機關首長得以發揮管理與領導的利器亦
應列為俸給法制研究面向之一
3 未能建立績效導向的公務人員俸給政策
目前我國公務人員俸給制度所反映的是「官等」「職等」「年資」
等要素「績效」並不是主要考量但近年來隨著社會環境的變
遷人民要求政府以更少的成本提供更多更好的服務因此在
政府財政負擔日益沉重在資源有限的情況下如何建立一套具
競爭力與高效率的公務人員俸給政策是當前重要的改革方向
而根據西方先進國家的發展經驗改革關鍵在於必須將「工作績
效」與「俸給報酬」有效的結合建立績效導向的俸給制度
4 公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發給未能法
制化
我國公務人員俸給制度在歷經數次沿革及至今日建制規模多數均
已法制化並經累積多年運作經驗基本上可謂相當穩定且上軌
道奠定當前公務人員俸給保障制度穩定基礎惟按現行公務人員
之俸給調整主要依據為全國軍公教員工待遇支給要點年終工作
獎金之發給則依據年度軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注
24 公務人員俸給法第 23 條規定「經銓敘部銓敘審定之等級非依本法公務員懲戒法及其他法律之規定不
得降敘」
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
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效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
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Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
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Organizational Change SAGE Publications Inc
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McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
22
意事項辦理各項獎金之頒給依據散見各單行規章以績效獎金為
例其規定為行政院暨地方各級行政機關年度實施績效獎金計畫
以其現行公務人員俸給調整機制各項獎金及年終工作獎金之發
給均僅以單行規章予以規範未能法制化之情形應將上述情況
逐一納入法律規範予以改革以健全俸給法制
二我國實施績效薪俸可行性問題
(一) 實施績效俸給的前提條件
試從實施績效俸給的前提條件面向根據西方先進國家發展經
驗藉以觀察我國實施績效俸給制度之可行性茲彙整出實施績
效俸給應有之前提條件述明如下
1 公平客觀的績效考核制度
由於目前我國考績制度尚難彰顯績效管理未來若擬實施績效俸
給其績效評估恐亦難免流於人情關說與政治因此建立公
平客觀的績效考核制度實為基本之前提條件
2 合理且易執行之績效指標
政府機關之業務難以設計適當之績效指標尤其是無法量化的業
務因此如何設計適當合理且具意義之績效指標非常重要事實
上績效指標以其可否量化的程度可區分為兩類⑴量化指標
可用統計數據加以表示之指標⑵質化指標指涉及價值評斷的
指標僅能以主觀感受加以表示如滿意水準抱怨分析個案
評鑑等
3 績效導向的組織文化
中國人一向強調人情實施績效俸給制度易流於形式無法推
動因此績效導向的組織文化是績效俸給成功之關鍵要素之一
4 專業性與中立性的績效評估環境
中央政府較著重專業性地方政府則人治色彩與政治性較重專
業性與中立性的績效評估環境較難建立因此一體實施績效俸
給似有困難
5 預算獨立自主
除非各機關改制為獨立自主的預算單位由各該機關自行負責績
效的訂定與衡量否則很難衡量其團體績效
6 必須簽訂績效協議書
依照英國之實施經驗各機關主管每年需訂立機關業務要求標
準並與部會首長簽訂「績效協議」在該契約下主管擁有很大
之管理權包括人員聘僱俸給核發等最後部長再根據績效協
議書所簽訂之內容核發薪資而目前我國並無此種制度
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
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The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
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Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
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Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
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Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
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Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
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McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
23
7 明訂績效比例及項目
實施績效俸給機關必須訂定基本俸給與變動報酬中的績效比例
及項目俾組織成員遵循
8 應先建立各單位不同之風險水準據此給與不同的績效要求
各單位之風險水準必須評定到讓全國公務人員覺得合理可以接
受才能順利推動績效俸給制度
(二) 我國建立績效俸給制度之研析
綜合西方國家在推動績效俸給的經驗並考量我國現行俸給制度
的優點與缺失及目前我國政府對於推動績效管理之相關規定
建立績效俸給制度應屬可行但應如何建立績效俸給制度有何
配套措施應先行具備規劃方向如何茲析述如次
1 績效俸給制度實施能否成功之關鍵問題
(1) 個人或團體之工作績效必須正確公平的加以衡量績效評
定指標的設計並不困難困難在如何讓績效評定者公平毫
無爭議的落實績效評定工作事實上目前各國所出現的共
同的問題即在績效評定欠缺公平性與客觀性無法讓員工滿
意而形成改革推動上之阻力
(2) 個人或團體績效與績效俸給間之因果關係應非常明確不應
過度考慮其他非績效因素對俸給之影響
(3) 績效俸給的經費來源需充分才能激發員工努力追求工作績效
2 我國建立績效俸給制度所需之配套條件
績效俸給制度之建立仍需若干配套條件以目前我國文官體系
而言似乎尚未形成惟我國規劃推動績效俸給制度應為未來
發展之必然趨勢允有先具備下列重要配套條件
(1) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績
制度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核
的精神績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫
人情關說與政治則無法實施績效俸給再以考績文化而
言我國重人情取向且機關首長之考評權責過重在地方
政府首長則以選舉為導向形成政治文化等均需加以改正
否則驟然實施績效俸給制度恐會造成新的問題
(2) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施
績效管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的
本質來看績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含
24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
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效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
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獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
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效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
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3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
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24
以下四項基本步驟①確立標準設立目標並根據這些目
標來評估績效其目的在於監督績效表現標準之設立必
須與組織的核心價值及主要策略目標相結合②衡量績效
此一階段須注意績效指標之建構③績效監測檢測績效是
否符合標準比較績效與標準之間的偏差程度④修正偏
差績效管理的主要功能在於修正組織運作上的偏差發現
偏差而未加以修正等於組織失去了控制各機關推展業務
理應建制並實施績效管理
(3) 績效俸給的經費來源必須從寬籌措
目前政府財政困難增加公務人員俸給之可能性不高但實
施績效俸給必然增加人事費因此經費來源若不解決實
施績效俸給的結果將「形同減薪」則必會遭遇阻力
另外從西方先進國家發展經驗彙整出實施績效俸給應具備的其
他前提條件諸如專業性與中立性的績效評估環境及先建立各單位之
風險水準據以給與不同績效要求等條件茲因二者係為政府未來實
施績效管理時在技術面向上建構評核機制之一重要環節是以未
來將之列入上開我國規劃推動績效俸給制度應先具備重要配套條
件至是否參照簽訂績效協議書考量現階段我國國情以及現行法
制並未賦予機關首長俸給核發權爰不宜全套制度移植到我國來使
用但其主管與同仁間透過協議確定績效要求標準的精神是可以納
入績效評核之一環加以運用
三建立績效導向的考績制度問題
正如前所述公部門實施績效俸給制度政策核心價值應為客觀公平
公正評核機制之建立現行公務人員考核主要之法令依據「公務人員考
績法」尚難謂發揮了綜覈名實信賞必罰之旨而是否真具有準確客觀
之考核功能亦時有爭議爰規劃建立績效導向俸給制度允就現行考
績制度問題分析如下
(一) 目前考績的評量項目包括工作操行學識才能四者以個人
人格特質為主屬於學理上所謂「個人導向的評量制度」
(person-based rating system)相較於「績效導向的評量制度」
(performance-based rating system)而言須根據員工特質組
織目標資源多寡外在環境等標準進行評量前者固然較為簡
便且固定但也比較無法直接做為改變行為提升團隊績效的工
具
(二) 考績法第 9 條規定以同官等為考績的比較範圍但以 92 年為例
銓敘部統計發現各官等中考列甲等之比例簡任人員為 9084
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
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效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
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Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
25
薦任人員為 7772委任人員為 6921呈現官等愈高者考列
甲等比例也愈高顯然該條文形同具文但依現行法而言又無
法舉證違法只能說是官大學問大但是否與官大績效好能劃上
等號則有待驗證
(三) 在檢討我國考績制度的問題成因時往往面臨的一個難題在於
究竟是制度面的影響較大抑或執行面的影響較大制度面的修
正是否可以矯正執行面的缺失而提升執行能力是否又能彌補制
度本身的不足在同時探討考績法制與實務運作上的問題吾人
不僅發現法制本身出現矛盾或不合理的設計同時執行面也常面
臨政治考量（如地方首長為了選舉）文化因素（如重視人和避
免衝突）而造成執行落差(implementation gap)的現象此結果
印證了有關績效評估的政策形成受到理性與技術面的理論影
響較大但在實際執行考績時則受到較多政治與文化因素的影
響因此認為考績制度不良者基本上反映的是理性觀與工具
觀至於認為考績制度沒有問題而係由於執行時出現扭曲者
基本上反映的是政治觀與文化觀經過檢視發現我國的公務人
員考績同時出現制度上和執行上的缺失且由於制度面和執行面
原本無法分開以觀兩者往往會形成交互作用的影響故在提出
興革意見時應同時關照這兩個層面
(四) 對許多行政機關的主管與首長而言考績常常成為他們的負擔
而非領導統御的工具更不是權力且實踐結果也無法成為有效
的人事管理與發展之憑藉同時主管與首長一方面缺乏考績評
鑑的認知與能力訓練一方面現行考績制度缺乏強烈誘因促使他
們做到「綜覈名實」的目標以致考績制度的兩個層次放手讓
管理者管理 (let manager manage)和要求管理者管理 (make
managermanage)都無法達成因此若欲透過考績達成行政課責的
目標恐怕還有一段距離
(五) 現行考績制度由於偏向採用非競爭性的考績原則以及由於考績
結果影響獎金與升等的效果甚大於是各機關首長與主管多採「多
多益善」的態度導致考列甲等的比例年年增加同時執行面也
出現無法綜覈名實的現象另一方面考績法雖經歷年修改但
均採取漸進式的方法卻未配合憲法增修條文對考試院職權的修
正進行全面檢討若干實際所需的相關功能或措施又無法加以
整合（如績效獎金機關考成）因此恐怕無助於考績制度的健全
發展
(六) 目前考績法的對象侷限於公務人員個人比較無法做為組織目標
26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
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Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
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Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
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26
管理團隊合作的基礎從 90 年的修法來看除了強化公務人員
權利保障的趨勢相當明顯外其餘針對組織績效提升的問題卻
尚未體現在考績法制中此亦可證明我國的考績法制無論是朝向
漸進式的「健全化」抑或全面改革式的「脫胎換骨」都相當大
有可為若是前者可循短中長程的方式分從考績表施
行細則和法律本身進行修正後者則有賴以績效管理為導向以
策略目標為中心進行個人課責的要求計畫的發展績效的評
估訓練與發展的配合而這便已涉及考績法的大幅改革了
四調查結果分析
(一) 學者專家調查結果分析
根據本部 90 年委託台北大學江岷欽教授在「績效導向的薪俸制度
之研究」報告中彙整學者專家意見以⑴績效薪俸是時代潮流
目前公務人員士氣低落勞逸不均的現象可藉由績效薪俸激勵
其追求績效⑵社會各界對於文官改革之呼聲日益迫切為節省
政府支出薪俸改革是必然趨勢因此實施績效俸給制度方向
是正確的⑶惟俸給制度關係公務人員基本生活至鉅且我國尚
未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施應選擇較適合實施
績效薪俸的機關試辦再視其結果推動相關改革⑷由於基本俸
給是公務人員基本生活的保障故不宜實施宜從變動報酬部分
中的考績獎金著手改革尤其配合績效契約的訂定高級文官之
績效較容易衡量且可以貫徹高級文官「以政績決定去留」的政
治文化故我國簡任職以上之高級文官可以先行試辦
(二) 中央暨地方主管機關人事機構意見調查資料分析
本部為建構公務人員績效俸給制度於 93 年 9 月 30 日針對中央
暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式意見調查意見回收
106 份（僅國家安全局人事處未函復）回收率達百分之九十九
各機關意見彙整情形及內容分析謹摘要臚列如次
1 現況調查部分
(1) 各機關除了年終工作獎金考績獎金及績效獎金外其他獎
金項目尚有測量獎金營業績效獎金等共計 22 種
(2) 各機關核發之薪資年終工作獎金考績獎金績效獎金及
其他各項獎金占上開各項數字總和之百分比數據為薪資約
占 75至 85年終工作獎金約占 10考績獎金績效獎
金及其他各項獎金則占約 5至 15參考上開數據公務人
員之績效俸給與變動俸給呈現八比二之比例如以對現況衝
擊或變動最少之方向考量應以上述之比例較為理想
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
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效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
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織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
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級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
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Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
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The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
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Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
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Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
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An Overview of Present Practices and emerging Trends
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McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
27
2 意見調查部分
(1) 對於「有效連結公務人員服務績效與俸給制度」議題採基
本俸給與變動報酬構想認為可行機關約占六成逾半數以
上顯示多數機關肯定此規劃構想之方向至認為不可行
者其理由歸納如下
1） 民意機構其業務性質與行政機關有別目前行政院暨所屬
機關推動之績效獎金制度民意機構排除適用
2） 考核機制倘未能週延恐造成單位及人員間互相猜疑與不
滿打擊員工士氣影響組織和諧引發反彈情緒
3） 業務性質不同難以數量化評估無法量化則難以建構
公平公正客觀之評核標準而使考核流於主觀
4） 金錢並非激勵績效唯一方法變動報酬直接減少公務人員
實質所得乃變相減薪
5） 缺乏配套措施（配套措施未完備）不宜貿然施行
6） 現行績效獎金考績獎金及工作獎金之依據及性質不盡相同
且牽涉層面亦廣整合恐非易事
(2) 若欲採行基本俸給與變動報酬之規劃構想所需注意及克服
的問題摘要如下
1） 公務人員可能抗拒變革
2） 行政機關業務不易量化績效之評估標準需確立使單位
間取得平衡
3） 建立公平公正合理能確實並客觀評量出公務人員績
效的評核機制
4） 摒除機關首長私心應建立一套良善機制減少人為因素
干預
5） 機關首長對方案之瞭解與支持程度攸關政策成敗
6） 經費來源需不予匱乏始能確保政策能順利賡續實施
7） 變動報酬占公務人員俸給結構比例不宜太高並以不影響
（保障）公務人員權益為前提
8） 配套措施及相關法令規定應週延完備新政策實施前必須
加強對公務人員的宣導建立共識俾避免引發反彈
9） 要能確實發揮激勵效果落實績效導向的良性競爭機制
而避免浮濫惡性競爭流於形式重蹈考績獎金為人詬
病之後塵
10） 授權各機關因應個別業務特性彈性裁量空間
(3) 目前規劃將以不同名目零散發放的各種獎金（包括現行之績
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
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41
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Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
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Richard D Irwin Inc
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Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
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Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
28
效獎金考績獎金及各機關個別工作獎金）予以整合作為
經費來源根據數據顯示認為可行機關占六成二逾二分
之一強至認為不可行者其理由歸納如下
1） 缺乏配套措施貿然實施恐弊多於利
2） 年終獎金及考績獎金己行之有年多數公務人員多視為固
定性報酬應另覓財源避免對現行之績效獎金考績獎
金及各機關個別工作獎金產生排擠效應影響公務人員實
質所得引發反彈
3） 無法落實則恐重蹈考績獎金所衍生問題之覆轍
4） 除影響現行公務人員實質報酬外並無法澈底解決目前年
終考績「輪流」的現象
5） 各項獎金均有其特殊目的發放之適用對象及核發要件等
亦各不相同予以整合失去其意義應予維持原議
6） 將現行各種獎金整合作為變動報酬經費來源將使公務
人員有遭受變相減薪的感覺更將造成人心浮動不安之現
象且以績效表現所核發之獎金仍較民間為低對公務
人員能否發揮激勵功效仍有待商榷
(4) 至規劃整合各不同名目零散發放的各種獎金如擬由考績獎
金與年終工作獎金二者擇一根據數據顯示有六成五機關
認為整合考績獎金較為妥適其各所持之理由歸納如下
1） 考績獎金
A 名實相符本身具績效管理精神
B 考績獎金其性質目的與變動報酬較為類似較易整合與
執行
C 工作獎金係以固定性發放 15 個月之原則多視為固定
性之報酬而考績獎金則因仍有甲乙等第之區別較屬
不固定性之獎金故而擬由考績獎金與年終獎金二者擇
一的話以考績獎金為宜
D 現行社會習俗及國情之需求年終工作獎金實為恤勉員
工一年工作之辛勞並配合農曆春節需求而發給之獎
金與工作績效較無關聯爰以考績獎金整合其他不同
項目獎金為宜
2） 年終工作獎金
A 以規則訂定變動較易
B 未具績效管理精神為落實政府績效管理政策年終獎
金核發應予整合賦予績效內涵
29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
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29
C 年終工作獎金額度較高且採齊頭式發給似可優先移
作「變動報酬」經費來源
3） 二者皆不宜
A 變動報酬經費來源應另覓為宜而維持原議發給考績獎
金及年終工作獎金
B 以現行績效獎金計畫中明定單位績效獎金不得平均分
配但依我國固有重人情之文化特質機關首長及主管
在涉及員工利益之事項如何分配運用值得玩味倘
考績之獎金激勵部分與績效獎金制度相結合而為變動報
酬在多數員工未能獲得獎勵之下是否導致員工之間
競爭加劇進而推諉卸責造成不利影響實有待觀察
另年終工作獎金其存在有其文化背景具有對同仁年
度工作慰勞之意倘將僅具國家慰勞之心意予以變革
是否致使文官基本之尊嚴盡失仍有待觀察爰二者均
不宜
C 考績與年終工作獎金雖非屬固定性給與惟因每年均依
相關規定發放已形同固定性給與是以如規劃變動報
酬應另行他途
(5) 對本議題之綜合建議摘要如下
1） 以基本俸給為主變動報酬宜採漸進方式實施
2） 變動報酬應杜絕浮濫避免通通有獎流於形式
3） 政策宣導與溝通
4） 變動報酬與公務人員考績法修正草案研議之團體績效考核
實施辦法應予整合
5） 建立公平公正客觀及可量化之評核機制
6） 無意見者44 個機關（42）其中中央機關 17 個（16）
地方機關 28 個（26）
五小結
按學者將策略性報酬的決策向度歸為 5 類25⑴基本俸給結構－工作本
位或技能本位的俸給結構⑵報酬的市場定位－內部與外部公平性高於
等於或低於市場水準⑶報酬的組合－基本俸給獎金與福利的比例固定
與變動報酬的比例長期短期的報酬⑷調薪的基礎－績效本位或年資本位
25 張火燦(l997) 策略性人力資源管理人力發展月刊1997年 8 月pp8-14
30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
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30
的調薪依個人團體與部門績效的比例調薪⑸俸給管理型態－集權或分
權公開或保密參與或非參與的管理型態績效導向的俸給制度應為未
來發展之必然趨勢惟現行俸結構所呈現的二大根本性問題允先予解決
(一) 績效導向的考績制度與考績文化
欲建立績效俸給制度其關鍵工作在於建構績效導向的考績制
度以目前我國的考績制度而言並未真正落實績效考核的精神
績效俸給制度所仰賴之績效評估系統若仍無法擺脫人情關說與
政治則無法實施績效薪俸再以考績文化而言我國重人情取
向且機關首長之考評權責過重難免形成「逢迎拍馬」的風氣
且地方政府首長以選舉為導向的政治文化等均需加以改正否
則驟然實施績效俸給制度恐會製造新的問題
(二) 各機關應實施績效管理並予以法制化
績效俸給制度之基礎在於績效管理目前世界各國對於實施績效
管理已蔚為風潮有些國家甚至將其法制化從管理的本質來看
績效管理是組織達成目標的一種控制程序包含以下四項基本步
驟⑴確立標準設立目標並根據這些目標來評估績效其目
的在於監督績效表現標準之設立必須與組織的核心價值及主
要策略目標相結合⑵衡量績效此一階段須注意績效指標之建
構⑶績效監測檢測績效是否符合標準比較績效與標準之間
的偏差程度⑷修正偏差績效管理的主要功能在於修正組織運
作上的偏差發現偏差而未加以修正等於組織失去了控制現
行俸給結構不論在法制面或實務面甚至各機關推展業務理均
有所欠缺應即建制並實施績效管理
柒具體建議
按公務人員保障法第 2 章實體保障（第 9 條至第 24 條）規定公務人員受
保障之權益種類概分為身分工作條件官職等級俸給等四項尤其「永業
化」制度設計原旨在保障公務人員使其無後顧之憂惟在實務運作過程中卻
發現只強調「永業化」將使得政府組織較民間企業缺乏競爭力勢必再輔以績
效管理概念才能使得行政團隊同樣具有競爭力
由於公務人員待遇機制設計消極面在維持基本生活費所需積極面則可激
勵士氣提升績效故公務人員俸給制度的改革影響深遠且人事費用又為政
府財政主要的支出因此成為改善政府績效的核心議題就實質而論我國公
務人員俸給制度已經達到安定公開公平的目標並無重大窒礙難行之處
目前問題關鍵在於無法反映績效導向的精神及未能建立績效導向的公務人員俸
給政策由於欠缺「激勵」效果造成各機關無法更有效的延攬留用及激勵
優質人才因此如何將「工作績效」與「俸給報酬」有效結合自然成為當
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前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
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得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
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獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
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效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
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織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
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級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
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(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
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3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
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Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
31
前公務人員俸給制度之核心課題但如前所述俸給制度關係公務人員基本生
活至鉅且我國尚未具備相關配套條件故不宜冒然擴大實施採取漸進式的
改革應較為可行又由於基本俸給是公務人員基本生活的保障故宜從變動報
酬部分著手按前揭意見調查結果分析公務人員俸給結構固定性與變動性俸
給呈現八比二之比例如以對現況衝擊或變動最少之方向考量基本俸給與變
動報酬應以上述之比例較為理想茲其具體規劃內容臚列如次
一基本俸給
誠如前述單純強調「永業化」將使得行政組織缺乏競爭力必須同時
融合績效管理概念才能使得行政團隊具有競爭力因此對於公務人員
待遇機制設計既要能維持基本生活所需更要能積極激勵士氣提升
績效由於現行俸給結構實務運作順暢並確能落實維持公務人員基本
需求又基本俸給既係指公務人員基本生活保障部分原則上似仍得沿
用現行俸給制度而所欠缺的只是與績效管理的有效連結是以有關
基本俸給之規劃仍以公務人員俸給法中所稱之本俸（年功俸）及加給
為基本架構規劃如下
(一) 規劃重點
1 將現有按年終考績結果發放獎金之制度廢止獎金發放移至變動
報酬部分改變政府員工將年終考績獎金視為固定薪資的觀念
並建立績效概念爰基本俸給僅維持現行按年依考績結果逐級晉
敘之本（年功）俸及加給亦即基本俸給仍將依「服務年資」及
銓敘審定結果而增加
2 基本俸給主要功能在滿足公務人員基本需要因此發給標的係
以個人為主
3 為展現基本俸給與績效管理之有效連結未來可考慮規劃視政府
整體表現為調薪幅度主要參考依據
4 到達一定年資後是否應有「停年」的制度設計26必須回歸考績
法是否須重新檢討政府整體考績政策而定
(二) 研擬作法
1 俸級晉敘
(1) 公務人員仍按現行年終考績結果逐級晉敘考績結果不再發
給考績獎金僅作為晉級培訓及陞遷之用亦作為未來退
休給與之基準
(2) 有關對技能薪的強調目前公務人員必須通過國家考試始取
26 所稱「停年」制度係指規劃類似美國聯邦公務人員之一般俸表藉由延長晉級加薪期間之規定以延長俸
給幅度
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
32
得任用資格其實已具有技能薪的精神惟其不足者僅在
初任及跨陞官等的關卡始有這種精神的展現鑑於知識經濟
及證照制度時代的來臨獎勵公務人員多元進修取得各種專
業證照使政府團隊內的公務人員更具外部競爭力建議未
來可將技能薪的機制適度融入現行專業加給部分予以規範
2 俸給調整（未來規劃方向）
(1) 首先建構一公平客觀之調薪幅度評量指數該評量指數以物
價指數成長率國民所得成長率經濟成長率和民眾滿意度
四者為基礎其次找出近 10 年指數基準再依此基準訂定
是否調薪以及調幅級距
(2) 現行軍公教員工待遇審議委員會應擴大公務人員參與機
制例如將公務人員協會代表納入審議委員會成員讓公務
人員亦能有表達意見管道參與決議公務人員調薪幅度
二變動報酬
由於現行公務人員俸給制度過分強調內在衡平性即基本要求的維
持未能觸及外部競爭力爰研擬以工作績效為導向的變動報酬以因
應之而績效俸給欲發生效用該獎賞必須使真正高績效表現者在俸
給上與低績效表現者有顯著差別因調整俸給幅度不可能太大所以激
勵效果會因此而打折扣故此採用獎金給與方式將更有助於績效與薪資
間之有效連結再者採用獎金而非調整俸給可使獎酬即時防止績
效僅產生於某段期間者一旦績效趨平甚至不佳調高的俸給難以調
降組織固定人事成本支出逐年增加的窘境相對地採用年度（或即
時）獎金方式係變動報酬講求有績效才有獎金沒有績效當然沒有
獎金使公務人員必須隨時保持高績效才能領有高額獎金
茲以變動報酬規劃對公務人員係一新的制度且關係渠等財產權之
變更稍有不慎恐引致反彈宜採漸進方式將績效理念慢慢內化成為公
務人員工作之核心價值除年終工作獎金部分必須融入績效管理機制
以行政院人事行政局自 91 年起推動的機關績效獎金制度實施迄今頗
有成效行政機關執行已具一定經驗27爰變動報酬有關績效獎金部分
之具體作法的規劃設計擬以現行行政院人事行政局所推動的機關績效
27 行政院人事行政局為瞭解各機關實際辦理績效獎金情形於 92年 89 月間組成訪查小組至中央及地方 13
個主管機關（並由主管機關擇定 7至 10 個所屬機關共同參與）進行實地訪查據綜合實地訪查發現各機關普
遍已具備基本之績效觀念機關首長亦多認同績效獎金制度有助機關施政目標之落實與整體績效之提升且
多數主管機關（如內政部行政院衛生署行政院國軍退除役官兵輔導委員會新竹市政府宜蘭縣政府
台南市政府及所屬機關等）更已建立甚為成熟完整之績效管理制度運作機制至績效管理制度仍未完全落實
原因分析為部分機關績效評核技術尚未成熟評核結果與考績甲等人數比例未確實連結缺乏積極宣導與
溝通或首長未積極參與等原因
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
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江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
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林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
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林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
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西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
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OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
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Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
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An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
33
獎金制度為主體架構結合考績獎金及個別工作獎金轉換為變動報
酬既可在不影響政府財政情形下使績效獎金數額加大具有充分結合
績效與俸給的激勵作用
(一) 規劃重點
1 以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎金制度為主體架
構即發放對象以團體為主個人績效則採即時核發獎勵金方式
辦理並採機關為主體的分權化運作充分授權賦予各機關視組
織目標與特質自行訂定評量標準
2 現行績效獎金經費來源係在各機關年度預算人事費項下勻支導
致部分機關因人事費不足無法賡續辦理準此變動報酬以整合
現行之績效獎金考績獎金作為績效獎金之經費主要來源既
可保證經費來源不虞匱乏又不致影響政府財政支出且可將績
效獎金數額加大使其發揮激勵功效亦更符合績效導向人事制
度之精神
3 變動報酬的運作必須謹守公開透明原則並且由組織成員共同參
與又變動報酬係以績效表現為發放標準因此為一種在考核
期間對績效優良者發給獎勵金的作法不能保留或溯及另一考核
期間換言之今年表現著有績效則領有獎金明年沒有績效就
沒有獎金與時間序列沒有因果關係亦不影響未來退撫經費之
支出
4 年終工作獎金
茲按前揭針對中央暨地方 107 個主管機關人事機構進行開放式
意見調查歸納調查結果顯示如擬由考績獎金與年終工作獎金
二者擇一並整合其他各不同名目零散發放的各種獎金成為變
動報酬主要經費來源有六成五機關認為整合考績獎金較為妥
適主要考量係年終工作獎金之發給其目的在恤勉員工 1 年工
作之辛勞並基於我國現行社會習俗及國情之需求配合農曆春
節需求而發給之獎金其性質較傾向政府發給公務人員的紅包
爰本研究規劃暫不予併入變動報酬之整合方案中
(二) 研擬作法
1 延續現行績效獎金做法惟予以法制化並將獎金數額加大獎金
發給比率仍維持在團體獎金占80個人獎金占20的比例當年
度未核發之餘額可併為團體績效獎金
2 變動報酬之團體績效獎金
(1) 目前行政院人事行政局所規劃之績效獎金制度有關團體績
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
34
效評核部分係規定各機關得就其內部一級單位之績效評比
結果分三級以上等第發給單位績效獎金獲獎單位應衡酌所
屬成員個人貢獻程度及工作績效依常態分配原則分三級以
上等第支給為原則不得平均分配依本部意見調查結果
以各機關均鎖定評核機制建立之意見觀之該制度現行之評
核機制似尚未符合各機關所要求公正客觀之理想茲鑑
於現行公務人員考績法施行細則第3條規定「公務人員年終
考績按其工作操行學識才能四項分別評分其中工
作分數占考績總分數百分之五十操行分數占考績總分數百
分之二十學識及才能分數各占考績總分數百分之十五」
未能凸顯服務績效爰 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審
查通過之考績法修正草案第5條第 1項規定「年終考績應以
平時考核為依據平時考核就其工作績效品德操守及其他
與業務有關之項目行之」（按與本部94年 3 月 31日函陳
考試院審議之考績法修正草案第 5 條第 1 項規定內容相同）
暨本部配合於同年 8月 25日公告之考績法施行細則修正草案
第3條第1項規定「公務人員年終考績按其工作績效品
德操守及其他與業務有關之項目評分其中工作績效分數占
考績總分數百分之六十⋯⋯」業將原「工作」考核項目
修正為「工作績效」並加重其百分比為「六十」爰本研究
參酌上開績效獎金制度及考績法施行細則之規定規劃獲獎
單位主管應按所屬成員考績等第作為該單位所獲績效獎金
額度分配原則茲按 92 年 5 月 26 日立法院法制委員會審查
通過之考績法修正草案將考績等第得發給獎金者規劃為優
等甲等乙等三個等級（按與本部 94 年 3 月 31 日函陳
考試院審議之考績法修正草案內容相同）（丙等則不發給獎
金）因此績效獎金亦規劃按考績等第分三級以上等第支
給亦即考列優等甲等乙等者給與獎金至於單位中參
加另予考績不予考績（如試用人員）或在該單位服務時間
較短者（如年度過半始調任者）單位主管得將其分別列為
第四級第五級⋯⋯等給予少數獎金或不給獎金此規劃
目的在使績效獎金能與現行考績機制相扣合從而兼顧績效
管理機制之落實並濟考績制度之流弊
(2) 如前述考績法施行細則第 3 條規定之「工作」或「工作績
效」考核項目必須能確實考核出個人之工作績效由於目
前之評核項目因較缺乏彈性且未能明確考核個人績效與組
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
35
織目標達成度等爰未來「工作」或「工作績效」考評之細
目應配合變動報酬之團體績效評核機制酌予修正俾有
效落實績效管理機制至目前工作績效占考績百分之五十比
重或未來占考績百分之六十比重如為彰顯績效管理精神
亦可考量酌予加重比重
(3) 承前述規劃團體績效獎金應分三級以上發給為期制度設
計上團體績效獎金亦仍能同時合理反映職責程度並兼顧
行政倫理爰各級（按考績列優等甲等乙等）之下再
按受獎人之官等（按簡薦委官等）再分級簡言之獲獎
單位獎金之分配先依考績等第分三級以上每一級內再依
官等分級作為發給團體績效獎金之原則此制度設計旨
在使單位內績效獎金評列同等級但銓敘不同官等者因所
負職責程度有別爰所領取之團體績效獎金亦所有不同至
如何以獎金數額區隔職責程度規劃僅予以發給獎金上限之
原則性規範授權單位首長在上限範圍內彈性裁量空間
(4) 績效評核
依意見調查結果顯示各機關咸認為建立公平客觀的績效考
核制度為本案實施之最基本條件目前我國考績制度流於
形式向為一般公務人員所詬病因此未來若擬實施績效
俸給制度之變動報酬評量機制的建構良窳將直接影響公務
人員對於制度的接受與信任鑑於績效管理是門高深的學
問爰俟政策明確後應對於管理階層人員施予有關績效薪
酬制度的特別訓練而其中績效評核又是績效俸給制度能否
落實之核心故此對負責考評之機關首長單位主管及考
核人員未來不論採行何種方案亦應加強對渠等考核技巧
之相關訓練課程將來辦理有關評核機制之建立有下列 3
種方案
1） 甲案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同組
成或由一級單位主管以上人員共同組成評核委員會
為確實建立公平客觀之評核機制有關評核委員會之成
員建議應由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員共同
組成或由一級單位主管以上人員共同組成惟單位主管
應迴避評核其主管單位之分數以利以超然獨立之公正立
場評核該機關各單位之績效使其運作程序公開化與透
明化並將評核結果於簽奉機關首長核定後再由獲獎之
單位主管先按同仁考績等第分三級以上每級再按官等分
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
36
級後評比列冊並敘明原因及分配之績效獎金額度於簽
奉機關首長核定後始得發給績效獎金相關評核機制並
應明定於團體績效考核實施辦法中
2） 乙案由各機關不肩負單位成敗責任之高層人員或一級單
位主管以上人員及票選委員共同組成評核委員會
評核機制除公平客觀原則外並參考現行考績委員會制度
納入民主機制即有關評核委員會之成員除由各機關不
肩負單位成敗責任之高層人員或由一級單位主管（單位主
管應本迴避原則以維超然獨立之公正立場）以上人員外
另包含票選委員共同組成評核委員會評核結果於簽奉機
關首長核定後再由獲獎之單位主管先按同仁考績等第分
三級以上每級再按官等分級後評比列冊並敘明原因及
分配之績效獎金額度於簽奉機關首長核定後始得發給
績效獎金相關評核機制並應明定於團體績效考核實施辦
法中
3） 丙案機關中成立太多委員會之情形歷來頗受爭議爰
不再另外設置評核委員會而以現有之考績委員會或人事
甄審委員會等機關內現有之評核機制來執行評核之任務
(5) 獎金發給
有關團體績效獎金之發給為避免機關首長或單位主管濫
權造成未來執行上之爭議參照 94 年 3 月 31 日函陳考試
院審議之考績法修正草案第 9 條有關考績等第比例限制
（按優等 5甲等 60~70）及考績獎金發給數額（按
考績考列優等者考績獎金為 2 個月俸給總額考績考列甲等
者考績獎金為 1 個月俸給總額考績考列乙等者考績獎金為
半個月俸給總額以上均不包括已敘年功俸最高級無級可晉
之情形）爰予發給上限原則性規定如次28
1） 優等上限10
2） 甲等上限75
3） 乙等上限除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
3 變動報酬之機關首長績效獎金各級主管機關依據其所屬機關績
效評核結果分三級以上等第來決定發給其所屬機關首長績效獎
28 上限計算方式
假設優等 5甲等 70乙等 25而優等領 2 個月甲等領 1 個月乙等領 05 個月 優等 52=10甲等 701=70乙等 2505=12510+70+125=925 因考量甲等 5不可能集中在同一單位所以上限 10應屬合理 按常態分配原則甲等人數最多所以多 5設為上限而除優甲等以外其餘為乙等以下等級分配之
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
37
金數額所屬機關首長其所能領得之績效獎金係由服務機關中
個人績效獎金發給全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
4 變動報酬之個人績效獎金
變動報酬獎金之發給係以團體績效獎金為主（占 80）個人即時
績效獎金為輔（占20）規劃設計如下
(1) 對象
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官（例如常務次長
主任秘書顧問⋯⋯等）以及未參加團體績效考核評比單位
之人員（以本部為例如參事室）
2） 機關內員工 (2) 績效評核
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員因未參加團體績效考核評比無
法領有團體績效獎金惟此等人員績效獎金之核發擬由機
關首長視其績效表現以個人績效獎金方式發給
2） 機關首長依所屬員工之特殊績效即時發給個人績效獎金
3） 由機關自由裁量訂定個人績效考核期間（例如按每季分
上下年度分或特定期間如每 4個月特定月份如每年 5
月 10 月等）由單位首長衡酌所屬貢獻程度評定考核結果
遴選績效優良人員列冊提報評核委員會審議再簽奉機
關首長核定
(3) 獎金發給
1） 機關中凌駕於各一級主管以上之高層長官以及未參加團體
績效考核評比單位之人員渠所能領得之個人績效獎金總
額全年度最高不得超過個人 2 個月俸給總額
2） 機關內有特殊績效表現或經單位主管遴選考核期間內績效
優良的個人全年度最高不得超過 5 萬元受獎人數以不
超過各機關員工總人數十分之一為限所稱「員工總人數
十分之一」以機關績效獎金制度適用對象為準未滿一
人之餘數不計惟如適用對象未滿十人者得以一人計
5 經費來源主要規劃係將現行的年終考績結果與獎金分離原列入
年度預算額度之年終考績獎金全數移列作為變動報酬之績效獎金
用途並將目前除年終工作獎金以外各機關以不同名目零散發放
之各種獎金全部彙整為一作為經費之主要來源政府毋需再另
外籌措財源
三配套措施
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
38
(一) 與各有關機關協商
1 變動報酬部分雖以現行行政院人事行政局所推動的機關績效獎
金制度為主體架構惟在部分規劃上仍與該計畫有所不同且係
將其以行政命令發布之規定予以法制化爰本案在未來真正落
實與推動之前勢必須與行政院人事行政局密切協調並借重渠
實施績效獎金豐富與寶貴的實務經驗取得其支持與配合
2 另因本案涉及國家財政預算分配及運用必須與財主單位進行溝
通協調取得支持並徵詢實務運作必須注意之細節問題
(二) 修訂相關法令
1 公務人員俸給法
配合修正公務人員俸給法第 3 條增列「獎金」項目並於適當
條文處明訂獎金之內涵及處理程序俾賦予變動報酬核發績效獎
金之法源依據
2 公務人員考績法
(1) 配合修正考績法取消依考績結果發放獎金之規定並將考
績獎金移列作為績效獎金目的在使績效獎金之多寡係取決
於團體績效表現而考績結果僅作為公務人員陞遷及參加訓
練進修之評分參考及獲得團體績效獎金單位分配獎金核給
之等第
(2) 配合研修考績法施行細則第 3 條附表－「公務人員考績表」
有關工作績效之評核項目使之能與團體績效考核緊密扣
合
(3) 為因應績效獎金法制化作業未來應配合訂定團體績效考核
實施辦法賦予績效獎金之團體績效考核法源
(4) 對於無級可晉人員之補救措施
按考績法第 7 條對於已達所敘職等年功俸最高俸級者甲等
加發 1個月俸給總額之一次獎金乙等加發半個月俸給總額
之一次獎金另外還有每年 12 月 2 日至隔年 1 月 1 日退
休因無級可晉加發 2 個月獎金人員未來實施變動報酬將
現行考績獎金移列為績效獎金考績結果只晉級及作為團體
績效獎金分配獎金核給之依據對於上開已達所敘職等年功
俸最高級或12月 2日至隔年 1月 1日退休而無級可晉人員
將因無法晉級而造成俸給實質減少尤以 800 俸點且考列甲
等人員影響最大爰此一因無級可晉而影響俸給所得之問
題在基於確保公務人員權益前提下須通盤性審慎研擬配
套方案使政策能獲得多數公務人員支持將阻力降至最低
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
39
3 相關單行規章
因應基本俸給（俸給調整）與變動報酬（績效獎金與年終工作獎
金之頒發）法制化結果現行行政院人事行政局相關之單行規
章除移列法令規定者外餘則應配合做適度之處理
(三) 政策溝通與宣導
績效俸給之基本俸給與變動報酬制度設計一旦稍具雛型必須
同步對於全國公務人員實施政策溝通與宣導尋求支持與配合
始能有效推展此一新政策
捌結論
在新公共管理浪潮之影響下薪俸制度強調績效導向之績效管理理念不
僅受西方先進國家所重視更且加強實務面的實行是以強調績效薪俸制度
已屬必然之趨勢茲以俸給制度乃影響文官生涯發展與工作士氣的關鍵因素
是文官制度的核心而我國現行薪俸制度內涵傾向固定性報酬之靜態設計強
調內在衡平未能彰顯績效管理精神忽略外部競爭力等綜觀西方先進國家
績效俸給之實施雖成效不一惟從其發展經驗觀察推動績效薪俸制度改革之
所以毀譽參半並非制度本身的問題主要是因為未能建構公平公正客觀之績
效評估機制所以引起之反彈形成改革推動上之阻力可見公平客觀嚴
謹的績效指標及績效評核制度為實施績效薪俸之前提條件與核心因此建議根
據績效管理之精神建立一套確實可行公平客觀之考核規定強調以「工作」
作為績效考核之重要依據並於考績法中作原則性規範再授權各機關依其機
關業務特性各類人員工作性質訂定績效指標由於我國行政組織文化人治色
彩濃厚實施績效俸給時有可能會造成「拍馬逢迎」之風氣而使績效俸給
制度流於形式無法推動因此必須加以改正否則驟然實施績效俸給制度
恐會製造新的問題建議透過修法制訂相關法規宣導及調查等方式將績
效觀念社會化使一般公務人員視其為理所當然以減少排斥抗拒心理及執行
上之阻力
本研究案規劃將現行俸給制度劃分為基本俸給與變動報酬旨在建立我國
績效俸給制度究其推行之困難之所以遠高於其他各種文官制度之改革主要
原因在於俸給制度涉及公務人員之「生活家計」問題年終獎金與考績獎金在
實施多年來已被公務人員視為待遇之一部分改革易造成權益遭受剝奪之錯
覺引發抗爭爰改革者大都避免碰觸此一敏感課題因此採行漸進小幅改
革方式將此項改革對於既得利益者之衝擊縮到最小以降低公務人員之反彈
情緒逐步革新使現行俸給制度能兼顧內在衡平與組織外部競爭力是本研究
案規劃首要考量亦是我國未來俸給制度努力的方向本研究所研議之方案
其中諸多涉及法制與實務問題均請 不吝提出寶貴意見與指正以作為日後推
動績效俸給制度之參考
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
40
參 考 書 目
中文部分
丘昌泰民87「建立績效導向的公務員俸給政策公共管理的觀點」空
大行政學報8期
江岷欽等民90年績效導向的薪俸制度之研究銓敘部委託研究計畫期末
報告
余致力等民92年「公務人員考績制度改進之研究」績制度與待遇制度
結合之分析考試院研究發展委員會
吳福安編譯民88激勵薪資設計實務（Incentive Wage and Compensation
System Designing）再版台北清華管理科學圖書中心
明史民84年「志第四十七選舉三」初版台北市錦繡
林文燦民86年「因應國家發展需要的政府待遇管理策略」人事月刊
23卷1期
林文燦民88「待遇改造-建立績效導向及彈性自主的待遇制度（下）」
人事月刊27卷3期
林明鏘民89公務員法研究台北國立台灣大學法學叢書
施能傑2004「政府員工薪資績效化的政策設計」行政機績效管理暨績
效獎金制度學術研討會台北行政院人事行政局國立政治大
學公共行政學系
施能傑民83年行政機關俸給政策公平性理論的觀點政大書城
張火燦民86策略性人力資源管理人力發展月刊
Buchholz Todd G 著馮勃翰譯2000經濟學家不死因為被你搞懂了
台北先覺出版社
西文部分
Doherty E M amp Nord W R 2001 Compensation Trends and Expanding
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc
41
Horizons Handbook of Organizational Behavior 2nd ed
Golembiewski Robert T (ed) Marcel Dekker Inc
Donnellon A amp Scully M 1994 Performance and Rewards Will the
Post-Bureaucratic Organization Be a Post-Meritocratic
Organization In Charles Heckscher amp Anne Donnellon (eds)
The Post-Bureaucratic Organization New Perspectives on
Organizational Change SAGE Publications Inc
Lawler Ⅲ E Edward 1990 Strategic Pay Aligning Organizational
Strategies and Pay Systems San Francisco Jossey-Bass Inc
Milkovich G amp M N Jerry 1993 Compensation 4th ed Homewood IL
Richard D Irwin Inc
Milkovich G T amp Newnan J M 1999 Compensation 6th ed Burr
Ridge IL Irwin
OECD 1997 Performance Pay Schemes For Public Sectors Managers An
Evaluation of the Impacts ParisOECD
Perry J L 1991 Linking Pay to Performance The Controversy
Continues In Carolyn Ban amp Norma M Riccucci (eds) Public
Personnel Management Current Concerns-Future Challenges
New York Longman
Risher H 1998 Rethinking Equity ACA News 41(4) April
Risher Howard and Cary E Randow 1998 Public Sector Compensation
An Overview of Present Practices and emerging Trends
Scottsdale AZ American Compensation Association
Wolf M G 2000 Compensation An Overview The Compensation
Handbook A State-of-the-Art Guide to Compensation Strategy
and Design Berger L A amp D R Berger (eds)
McGraw-Hill
Zingheim P K amp J R Schuster 2000 Pay People Right Breakthrough
Reward Strategies to Great Companies Jossey-Bass Inc