国外海洋空间规划编制技术方法对 海洋功能区划的启示 ·...
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28 海洋开发与管理 2015年 第9期
国外海洋空间规划编制技术方法对
海洋功能区划的启示
许莉(国家海洋技术中心 天津 300112)
摘要:文章介绍国外海洋空间规划的起源、发展、核心思想和编制原则,从规划范围和时间框
架的界定、海域生态环境和使用现状调查与表达、区域内用海需求分析和组织利益相关者参
与等4个关键环节入手,梳理和总结国外海洋空间规划编制技术方法,并结合我国的海洋功
能区划工作进行探讨,为我国提高海洋功能区划编制技术、加强海域使用管理提供借鉴与
参考。
关键词:海洋空间规划;海洋功能区划;编制技术方法;海域管理
中图分类号:P72 文献标志码:A 文章编号:1005-9857(2015)09-0028-04
《联合国海洋法公约》出台后,世界各国对海
洋权益普遍重视,海洋成为当今人类扩大生存空
间和推动经济发展的热点领域。日趋频繁的人
类活动,导致海洋环境压力不断加大,未来海洋
空间需求不断增加,海洋生态环境恶化和行业间
用海矛盾问题已成为各国海洋管理所共同面临
的难题。2006年,联合国教科文组织召开第一届
海洋空间规划主题研讨会,提出“应用基于生态
系统的方法制订海洋空间规划,管理和规范海洋
开发行为,保护生态环境,以保障生态系统支持
社会经济发展的能力”的观点。各国政府积极采
纳会议成果,编制并实施海洋空间规划,将其作
为多用途用海管理、协调开发与保护之间矛盾的
重要措施[1]。随着发达国家海域管理实践的不
断加深,海洋空间规划理论和技术方法日趋成
熟,特别是在规划范围和时间框架的界定、海域
生态环境和使用现状调查与识别、区域内用海需
求分析、组织利益相关者参与等方面形成一些有
效的技术方法,对我国的海洋功能区划的编制极
具参考价值。
1 国外海洋空间规划的起源与发展
国外海洋空间规划最早起源于国家海洋保
护区的建设,出发点是解决人类用海活动和海洋
环境保护之间的冲突。在20世纪70年代,澳大
利亚通过的《大堡礁海洋公园法》规定了公园规
划编制程序,并设立大堡礁海洋公园管理局负责
制订规划方案及相关管理模式,1988年编制并实
施的大堡礁海洋公园保护规划就是最佳范例。
随着沿海港口及相关产业开发强度不断增大,以
及海上风力发电等新兴用海的涌现,与渔业、航
运业和滨海旅游业等传统产业竞争海洋空间的
矛盾日益加剧。沿海各国政府监管机构发现,依
靠已有法规或监管措施来协调用海矛盾变得空
前困难,不同行业用海的冲突加剧了脆弱的海洋
生态系统恶化的趋势。如何兼顾海洋资源开发
和海洋生态保护成为一个世界性难题。沿海国
家不得不重新考虑现行的按部门分工、按行业法
规操作的监管体制,谋划一种统筹兼顾的决策程
序,以替代现有的监管措施[2]。因此,澳大利亚、
新西兰、比利时、荷兰、德国、加拿大和美国等一
些发达国家开展了海洋空间规划的编制和实施
工作[3-8],而且在编制技术方法方面提供了不少
创新性思路。
2 国外海洋空间规划编制技术方法
世界上已成功编制并实施海洋空间规划的
基金项目:中国海洋发展研究中心青年项目“国外海洋空间规划技术方法研究”(AOCQN201208).
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国家和地区,大多数是为了解决现存和潜在的冲
突或问题,这些问题可能涉及经济发展,如批准
海上工程或设施的具体位置,也可能涉及环境保
护,如哪些地区具有重要的生物生态价值需要加
以保护。海洋空间规划可以帮助实现自我调整
型的决策部署,从而有效应对海上运输安全、重
要渔业资源和自然保护区等方面可能发生的各
类冲突[10]。
在海洋空间规划编制过程中,这些国家都经
历了“规划范围和时间框架的界定、海域生态环
境和使用现状调查与识别、区域内用海需求分
析、组织利益相关者参与”等关键环节,并就各环
节的技术难题一一提出解决方案。
21 海洋空间规划范围和时间框架的界定
在界定海洋空间规划的海域范围时,主要考
虑行政管理界限和生态系统边界这两个因素。
通常情况下,行政管理界限不会恰好就是单一生
态系统边界的范围。一方面,这个范围里面可能
包含大量不同规模的生态系统,有些生态系统的
边界可能延伸出指定的管理界限;另一方面,海
洋空间规划的海域范围可能只涵盖承担海洋生
态系统中海洋资源需求供给作用的部分海域,并
非整个生态系统。最后,海洋空间规划的范围和
时间框架会通过一个政治程序加以指定,明示或
暗示指定该区域为一个管理单位,比如完整的经
济专属区(德国或荷兰)、特定州省的海域(美国
的加利福尼亚或马萨诸塞州)以及生物保护区域
(澳大利亚的西南海域生物保护区),并依据当地
法律确定时间框架,一般是10~20年。
22 海域生态环境和使用现状调查与识别
在“海域生态环境和使用现状调查与识别”
环节中,需要完成生态环境和海洋学现状信息的
收集与表达、人类用海活动信息的收集与表达、
用海矛盾与兼容性识别这3项工作内容。
2.2.1 生态环境和海洋学现状信息的收集与
表达
各个海洋区域的不动产价值差异很大,就像
土地的价格差异一样明显。作为海洋空间规划
主要任务之一,需要知道哪些区域是重要的保护
海域、哪些区域最适合进行开发活动;需要识别
和测绘“关键生态功能”,即具备重要生态或生物
学意义的区域。
在实现生态环境和海洋学现状信息绘制时,
各国主要采用的技术方法为生物区域轮廓法和
生物价值评估法。① 生物区域轮廓测绘,可以勾
画出该海域的生态环境和海洋学现状的要素和
边界。如澳大利亚西南海域的海洋空间规划,运
用生物区域轮廓法帮助澳大利亚政府确认是否
需要将联邦水域范围内某海域列入全国代表性
海洋保护区系统。② 生物价值评估测绘,可以列
出管理海域所有区域的内在价值,显示各类生物
或生态信息的分布情况。例如,比利时北海海
域[11]和美国马萨诸塞州附近海域[7]运用生物价
值评估法制作本水域的生物价值地图,并将其作
为海洋空间规划和海洋管理计划的编制依据
之一。
2.2.2 人类用海活动信息的收集与表达
现状识别的第二步是管理海域范围内重要
用海活动(活动的时空分布和活动强度)的识别
和测绘。常见用海活动包括商业和休闲渔业、旅
游娱乐、海洋运输、海上油气勘探和可再生能源
生产,以及海砂开采等。一般,有较多用海活动
分布的区域具备较高的经济价值,包括海砂储藏
量、石油和天然气储藏量、高持续风电场、渔场,
以及海洋运输路线等,这些领域需要重点加以识
别和测绘。
2.2.3 用海矛盾与兼容性的识别
在高强度使用海域,会发现用海活动之间的
空间重叠现象,以及用海活动和重要的保护区域
之间的空间重叠现象。虽然空间重叠处通常造
成用海冲突,但也可能呈现了现存或潜在的兼容
性。通过调查分析不同的人类活动的开发对象
及其对海域的影响,识别出当前区域内用海冲突
与兼容性。
举例来说,海上风电场与海上运输之间是不
兼容的,风电场与采砂场之间也不存在兼容性,
拖网渔业、海砂开采可能会破坏海底管线和电
缆,渔船则可能对海上航线造成障碍;而另一方
面,海上风电场很可能与某一类贝类养殖场之间
存在兼容性。
23 区域内用海需求分析
在“区域内用海需求分析”环节中,需依次完
成现有活动的用海需求预测、新增用海需求预
测、未来海洋空间使用前景制定和选择最适宜空
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间用海方案这4项工作内容。
2.3.1 现有活动的用海需求预测
通过调查和询问相关部门或领域的代表,寻
求他们对自身领域的时空发展趋势的看法。每
一部门或领域的代表都需要基于3种情形(最高
发展水平,中等发展水平,最低发展水平)分别作
答未来10~20年内会是什么发展情景。通过趋
势外推法,可以得到:如果不采取新的管理干预
措施,任由当前趋势发展下去,相关管理海域未
来将会变成什么样。如荷兰在制订其《国家水资
源计划》时,就通过该方法顺利制订了可选的海
洋空间利用方案。
2.3.2 新增用海需求预测
海洋空间的新需求与科技发展密切相关,科
学技术会将以前无法实现的事情变为可能的现
实。而且,基于政府政策方针、许可申请和管理
区内人类开发利用的期望和行业发展建议,能够
估测出空间需求。如德国和荷兰,能够预测满足
近海可再生能源发展的所有行业提议的空间需
求总量。
2.3.3 未来海洋空间使用前景制定
对于任何一个海洋管理区域来讲,由于具体
目标的重要性不同,则未来用海活动的空间和时
间分布也就不同。制定未来海洋空间使用前景
是海洋空间规划的一个关键步骤,需要在这一步
决定相关海域在选定时间框架内的发展方向。
比利时政府根据这些具体的类别划分情况,结合
有关的决策规则,最终制订了6个海洋空间使用
计划,每一个计划的目标组合和重点目标互有差
异;每一份方案都针对某类目标的组合情形。例
如,“自然海洋”方案针对的是第一类目标———生
态和生物多样性,旨在保护和维护相关管理区域
的生态功能和生物多样性,最大限度地保护这里
的重要生物和生态区域;“财富海洋”方案集中关
注第二类目标———经济,旨在确保相关海域海洋
资源利用行为的最大经济回报;其他方案集中关
注第三类目标———社会与文化。
2.3.4 选择最适宜空间用海方案
选择实施某一海洋空间利用方案的行为,可
能需要依赖一系列的选择标准。理想情况下,最
佳方案的选择标准为:① 最高的有效性,实现预
期结果;② 最高的效率性,以最小成本实现预期
成果;③ 最高的公平性,实现成本和成果的公平
分配。
24 组织利益相关者参与
在海洋空间规划组织阶段和规划阶段,都应
当组织尽可能多的利益相关者参与进来,充分收
集信息,广泛了解相关海域承载的期望、机会,以
及存在的冲突或问题。举例来讲,美国的马萨诸
塞州前后组织了18次听证会,广泛征求了各类
利益相关者的意见看法(听证会基本上完全开
放,所有有兴趣的人员均可参加),听证会得到的
资料,提供了一个广阔基础,有助于准确认定海
洋空间规划的目标和宗旨。例如,比利时在制定
北海地区总体规划过程中采用了一种新方法,为
此启动为期6个月的不间断会议和采访,对象覆
盖不同部门和利益群体,收集到丰富的空间数据
和信息,充分了解各个部门或领域的期望和机
会。德国和荷兰都曾把海洋空间规划草案供公
众查阅,并邀请公众对相关的空间管理措施做出
评价,这个周期阶段通常需要3~6个月时间。
3 对我国海洋功能区划的启示
我国海洋功能区划制度具有领先于海洋空
间规划的优势,例如,法律地位高、推行层级范围
广;但在分区方法体系、功能区配套管理措施、公
众参与程度等方面仍存在一定的差距[12-13],这些
在实践中可适当借鉴海洋空间规划的先进经验。
31 分析评价海域生态环境和使用现状
我国的海洋功能区划在编制过程中,要求对
海域生态环境和使用现状进行总结和描述,作为
下一步编制区划的重要基础,但目前大多数编制
单位采用的是简单的资料引用和文字陈述,缺乏
整体反映海域生态环境和使用现状的评价方法
与直观简洁的表达方式。在国外海洋空间规划
的编制过程中,生态环境和海洋学现状信息的收
集与表达、人类用海活动信息的收集与表达、用
海矛盾与兼容性识别等环节都形成了较为成熟
的技术方法,经过了实践检验。例如,生物区域
轮廓测绘、生物价值评估测绘等理论和技术方
法,适用于我国海洋功能区划编制过程中的海域
生态环境和使用现状的评价阶段。
32 科学预测区域内未来用海需求
我国的各级海洋功能区划考虑和体现未来
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数年内区域内的用海需求,是通过区域内的重要
发展规划、涉海行业规划以及重大项目用海潜力
来进行估算的。这种方式和方法集中考虑了政
府的意愿和需求,也保障了重大项目的用海需
求,具有一定的前瞻性和合理性。但这种基于常
态化发展趋势的预测方法过于僵化,未必能适应
我国未来的“新常态”发展模式,也不利于海域的
精细化管理。海洋空间规划在“区域内用海需求
分析”这一环节中,采用基于政府政策方针、许可
申请和管理区内人类开发利用的期望和行业发
展建议,设立不同情景,全面预测的方法,对于我
国未来的区划编制工作极具参考价值。
33 构建功能分区的方法体系
依照《全国海洋功能区划》释义,我国的海洋
功能区划是以自然属性为基础、兼顾海洋社会经
济属性,来划分各类海洋功能区;但如何分区尚
缺乏系统的方法体系和规范的操作步骤。而国
外发达国家的海洋空间规划十分注重建立系统
的方法体系,从用海现状分析、海洋生态价值功
能过程、适宜性评价、环境影响分析等方面进行
分区的论证,形成了较为成熟的分区技术方法体
系。如比利时海洋空间规划,在海域分区过程中
确立了规范的分区技术方法体系:首先阐明了港
口航运、旅游娱乐、渔业养殖、海洋油气、电缆管
线、海岸防护、军事区、科学调查等一系列海域利
用现状的空间分布位置、类型与特征、对周边用
海环境以及社会经济的影响;其次运用地理信息
技术叠加图谱的情景分析法,表达人类用海活动
的地质、化学、生态等各方面的环境影响,为进一
步分区奠定基础[4]。
34 拓展公众参与渠道
我国的海洋功能区划在制定过程中更多的
是政府的意愿,利益相关主体及公众的参与程度
还远远不够。而利益相关者的参与被认为是国
外海洋空间规划成功管理的关键因素,提高有关
区域管理的公众参与程度,广泛听取专家、社会
团体及公众等利益相关者的意见,建立并完善反
馈程序,实现多元主体和共同参与模式,是海洋
空间规划实施的有效机制。如美国佛罗里达群
岛国家海洋保护区的一部分———托尔图加斯生
态保护区的规划是重视公众参与的典型案例。
在该保护区的选划和扩张中,通过互联网向社会
公众发送技术文件、地图以及其他可视化数据,
使公众较好地分享和理解划分保护区的相关信
息,进而增加了他们对保护区建设最终决策的支
持与参与。
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