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Ébauche La coopération multilatérale pour le développement et le Processus de Paris : la route vers Busan Robert Picciotto, King’s College, Londres « Il nous est impossible de renverser la situation économique difficile dans laquelle les défavorisés du monde entier sont placés en leur retirant les avantages exceptionnels apportés par la technologie moderne, l’efficacité bien établie du commerce et des échanges internationaux, ainsi que les mérites sociaux et économiques de vivre dans une société ouverte. Le principal problème repose plutôt sur comment bien utiliser les avantages remarquables des relations économiques et des progrès technologiques de façon à porter une attention adéquate aux intérêts des démunis et des défavorisés. »[traduction] (Sen, 2002)

Amartya Sen Résumé Le Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide doit relever de nouveaux défis. Dans le but d’éclairer les participants sur la dimension multilatérale de la coopération pour le développement, ce chapitre brosse un portrait de la situation dans le secteur du développement dans la foulée de nombreuses crises qui ont nui aux espoirs de réduction de la pauvreté mondiale, étudie de façon éclairée les hypothèses qui constituent le fondement de la justification moderne de l’aide bilatérale et multilatérale, examine les dilemmes de l’acheminement de l’aide qui doivent être résolus pour atteindre les objectifs de la Déclaration de Paris, étudie les tendances des allocations d’aide, cerne les principaux résultats tirés des dernières évaluations du rendement de l’aide, et détermine les dispositions relatives à l’évaluation. Le Forum en vient à la conclusion que la portion multilatérale des ressources d’aide officielles essentielles s’épuise même si les organismes de développement multilatéral ont un avantage comparatif dans la prestation de biens publics mondiaux et régionaux, sont mieux équipés pour trouver une solution aux problèmes de développement de politiques qui vont au-delà de l’aide et sont, dans l’ensemble, plus efficaces que la majorité des organismes bilatéraux pour fournir de l’aide. Il serait surprenant que cette tendance soit renversée à moins que les organismes multilatéraux n’adoptent les réformes nécessaires et que des processus d’évaluation indépendante soient mis en place à des fins de vérification de la prestation efficace des résultats de développement pertinents. Introduction Dans la recherche d’une efficacité de l’aide accrue, la majorité des donateurs d’aide et plus de soixante pays en développement ont signé la Déclaration de Paris de 2005. Trois ans plus tard et après des réunions de suivi à Rome et à Paris, le troisième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide (FHN3) tenu à Accra (Ghana) a lancé à tous les partenaires du développement un appel pressant à accroître leur engagement envers les Principes de Paris et à accélérer le rythme de leurs réformes stratégiques. Depuis Accra, les crises financières, alimentaires et pétrolières mondiales d’une gravité jamais vue ont mis la barre haute pour l’efficacité de l’aide. Les électeurs de pays démocratiques industrialisés, qui ont subi de nombreuses coupures, se demandent si « l’aide fonctionne » et s’il vaut la peine de la financer. Le temps est venu de revoir les objectifs du

 

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développement, les protocoles d’allocation des ressources et les normes opérationnelles qui établissent la division du travail dans la coopération pour le développement (Dissanayake, 2011). L’architecture de l’aide est lourde; de nouveaux acteurs privés et de la société civile sont apparus sur la scène du développement, les fonds et les programmes mondiaux ont proliféré et le centre de gravité de l’économie mondiale s’est déplacé. Plusieurs des grands pays à marché émergent fructueux sont maintenant des donateurs, mais ils ne sont pas sous l’égide du Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques (CAD-OCDE).1 Par conséquent, le quatrième Forum de haut niveau (FHN4) qui se tiendra à Busan (Corée) en novembre-décembre 2011 devrait élargir la portée de ses délibérations dans le but de trouver des solutions à un large éventail d’obstacles à une coopération pour le développement efficace. La pertinence du FHN4 sera assurée à condition qu’on y aborde les défis du développement dont nous sommes les témoins, qu’on détermine une division du travail appropriée entre les organismes bilatéraux et multilatéraux, qu’on y fixe les répercussions des allocations d’aide, et qu’on y encourage l’adoption de réformes qui feront une différence réelle dans d’éventuelles coopérations pour le développement. C’est un défi de taille, mais une action collective doit rapidement être menée pour redonner à la population une confiance envers la coopération pour le développement. La majorité des ministres des pays développés et en développement préoccupés par le développement se sont joints au processus du FHN4. Les chefs de file des organismes bilatéraux et multilatéraux d’aide au développement, les fondations privées et les organisations de la société civile devraient aussi se joindre au processus. Le FHN4 représentera donc l’ensemble de la communauté du développement et on lui conférera la légitimité dont il a besoin pour revoir les directives en matière d’aide et dégager le consensus exigé dans les réformes institutionnelles. Ce chapitre porte sur les dix défis qui devront être relevés dans le cadre du FHN4 afin de s’assurer que le système multilatéral de coopération pour le développement tienne sa promesse. La Déclaration de Paris et les OMD Sans surprise, la Déclaration de Paris (2005) est étroitement liée aux objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) adoptés solennellement lors de la Conférence des Nations Unies sur le financement du développement (Monterrey, Mexique, 2002) :

• En précisant un large éventail d’indicateurs socioéconomiques, le nouveau consensus sur le développement a placé la croissance économique comme le principal objectif du développement et adopté un Cadre holistique du développement humain modelé à la conjoncture de chaque pays. Par ricochet, la Déclaration de Paris a souligné que les donateurs doivent adapter leur soutien aux stratégies nationales de développement.

• En insistant sur le concept de prise en main, les OMD ont réorienté la responsabilité vers l’efficacité du développement pour les bénéficiaires de l’aide (prise en main). Parallèlement, dans le cadre de la Déclaration de Paris, les donateurs ont décidé de

                                                            1 La reconnaissance selon laquelle les principaux pays à marché émergent n’étaient pas représentés de façon adéquate dans les débats d’orientation mondiaux a entraîné la mise sur pied d’un G-20 de plus en plus influent composé de ministres des Finances et de gouverneurs de la banque centrale de 19 pays (Argentine, Australie, Brésil, Canada, Chine, France, Allemagne, Inde, Indonésie, Italie, Japon, Mexique, Russie, Arabie saoudite, Afrique du Sud, République de Corée, Turquie, Royaume-Uni, États-Unis et Union européenne).

 

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respecter le leadership des gouvernements des pays en développement et d’aider à renforcer leur capacité à exercer ce leadership de façon responsable et efficace.

• En établissant une distinction entre la prise en main par le pays et par le gouvernement, des processus participatifs auxquels prennent part la société civile et le secteur privé (partenariat) sont précisés dans les directives papier de la stratégie de réduction de la pauvreté. Parallèlement, la responsabilité mutuelle était un principe fondamental de la Déclaration de Paris qui encourage la participation de la société civile et du secteur privé.2

• En établissant des mécanismes élaborés pour assurer le suivi des progrès des pays en développement sur les OMD, le Consensus de Monterrey a consolidé l’orientation des résultats du programme de développement. Dans le même sens, la Déclaration de Paris a mis l’accent sur la gestion des résultats et a ciblé les indicateurs de la qualité de l’aide applicables à tous les donateurs.

Défi n° 1 : Renouveler l’engagement mondial envers la coopération pour le développement Depuis 2005, la désillusion quant à la capacité de la communauté internationale à mobiliser les ressources et la volonté politique pour satisfaire aux OMD s’est généralisée. Les espoirs de la tenue d’un cycle de développement dans les négociations commerciales internationales se sont évanouis et la perspective de la signature d’une entente sur les changements climatiques s’est estompée. À la suite de la crise financière de 2008, le commerce mondial a chuté et les mouvements des investissements étrangers vers les pays en développement ainsi que les occasions de migration ont diminué (Coricelli, 2010). Ces conditions auront des répercussions considérables à long terme sur la pauvreté : 71 millions de personnes ne pourront échapper à la pauvreté extrême d’ici 2020 (Banque mondiale, 2010b). Le défi auquel le FHN4 est confronté est de redonner confiance envers la coopération pour le développement. Dans une récente entrevue, Brian Atwood, président du CAD-OCDE, a souligné la reconnaissance accrue de la complexité du développement et la nécessité que les politiques d’aide et d’autres politiques traitent des défis mondiaux et qu’elles garantissent des résultats en matière de développement durables et positifs dans les pays en développement (ECDPM 2011). Parallèlement, les donateurs sont soumis à des pressions budgétaires extrêmes et ils doivent mettre l’accent sur des résultats à court terme, quantifiables et mesurables. L’élan de l’aide donné par l’engagement des leaders du G8 de doubler l’aide octroyée à l’Afrique et d’éliminer les dettes actuelles des pays les plus défavorisés pris durant le Sommet de Gleneagles 2005 a été freiné. Les statistiques officielles de l’aide pour 2010 supposent un manque à gagner d’environ 19 milliards de dollars américains comparativement aux promesses faites en 2005. Seul un montant légèrement supérieur à 1 milliard de dollars américains du manque à gagner est attribuable aux niveaux du produit intérieur brut (PIB) inférieurs en raison de la crise économique (DCD-CAD, 2011). L’écart restant est le résultat du non-respect des engagements en matière d’Aide publique au développement (APD). En valeur réelle, l’aide est estimée à 0,33 % du RNB, soit moins de la moitié de l’objectif de 0,7 % promis solennellement par les pays de l’OCDE dans les années 1970.3

                                                            2 Cela peut avoir contribué à la fragmentation de l’architecture de l’aide en dissuadant les pays qui insistent sur la domination de l’État sur le processus de développement (p. ex., la Chine) de participer pleinement.  3 Si on s’intéressait ne serait-ce qu’une semaine à ces montants, nous pourrions sauver le demi-million de femmes défavorisées qui décèdent inutilement chaque année à la suite d’un accouchement (selon Oxfam).

 

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Les projections prospectives des engagements en matière d’aide sont encore plus inquiétantes. L’aide programmable par pays (APP)4 devrait augmenter à un taux réel de 2 % par année de 2011 à 2013, comparativement à 8 % par année en moyenne au cours des trois dernières années. Uniquement pour l’aide bilatérale, la hausse prévue est de 1,3 % par année. La décélération sera particulièrement brutale pour les pays à faible revenu et pour l’Afrique, où la croissance de l’APP devrait être d’environ 1 % par année en valeur réelle, comparativement à un taux de croissance annuel de 13 % au cours des trois dernières années. L’aide additionnelle à ces pays devrait donc être dépassée par l’augmentation des populations. Défi n° 2 : Mettre l’accent sur l’efficacité du développement plutôt que sur l’efficacité de l’aide Il est de plus en plus évident qu’à elle seule l’aide ne peut tenir la promesse des OMD. Les liens qui ne sont pas des relations d’aide sont devenus d’importants mécanismes de transfert de ressources qui minimisent l’incidence « monétaire » de l’aide et créent des liens nouveaux et puissants entre les pays riches et pauvres (ainsi qu’entre les pays pauvres). L’aide aurait un impact beaucoup plus grand en conjonction avec des réformes stratégiques mondiales :

• Les exportations des pays en développement (environ 5,8 billions de dollars) sont 45 fois supérieures au niveau de l’apport d’aide publique (FMI, 2011; OMC, 2010).

• Les envois de fonds par les migrants (283 milliards de dollars) sont 2,2 fois plus importants que les apports d’aide5 (Banque mondiale, 2008).

• L’investissement étranger direct (594 milliards de dollars) est 4,6 fois plus important que les apports d’aide (Banque mondiale, 2010a).

• Les redevances de franchise et les droits de permis versés par les pays en développement aux pays développés (27 milliards de dollars) sont plus de quatre fois supérieurs aux apports d’aide (Banque mondiale, 2009).

• Les dommages aux pays en développement causés par les changements climatiques à la suite des pratiques environnementales non durables des pays de l’OCDE sont de plus en plus considérables compte tenu de la croissance rapide dans les pays à marché émergent (CCNUCC, 2007).

Sur le site Web du CAD-OCDE,6 après avoir souligné la gravité des crises climatiques, pétrolières, alimentaires et financières prolongées, Brian Atwood mentionne que « nous n’avons pas encore suffisamment de paradigmes » et que « le quatrième Forum de haut niveau est beaucoup plus qu’un forum sur l’aide » (Atwood, 2011). Ainsi, une importante réorientation du programme du FHN4, de l’efficacité de l’aide à l’efficacité du développement, est essentielle. Puisque la Déclaration de Paris définit l’efficacité de l’aide de façon pragmatique en fonction des normes de l’acheminement de l’aide (prise en main locale, harmonisation aux stratégies de développement des pays et des pratiques, réduction des frais d’exploitation et de la fragmentation, prévisibilité accrue et plus axée sur les résultats), les donateurs ont toujours

                                                            4 L’APP ne comprend pas les volets non programmables comme l’aide humanitaire, l’allégement de la dette et les frais pour les donateurs, comme les frais administratifs et les réfugiés dans les pays donateurs. 5 Selon la Banque mondiale (2008a), les envois de fonds dans les pays en développement étaient de 283 milliards de dollars en 2008, avec une légère diminution prévue pour 2009 et un redressement plus que complet en 2010. 6 http://www.oecd.org/department/0,3355,fr_2649_33721_1_1_1_1_1,00.html

 

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reconnu que l’aide ne peut atteindre ses objectifs ambitieux à moins que l’environnement soit favorable et que d’autres ressources soient mobilisées afin de contribuer au développement. Une étude thématique sur la Déclaration de Paris a donné deux définitions de l’efficacité du développement (Stern et coll., 2005). La première décrit l’objectif des interventions pour le développement : « l’accomplissement de résultats durables en matière de développement, liés aux OMD qui ont à l’échelle nationale un impact et des résultats qui rejaillissent sur la vie des populations pauvres ». La deuxième définition porte principalement sur l’amélioration des moyens d’atteindre les objectifs du développement : « la capacité des États et des autres acteurs du développement à transformer les sociétés en vue d’obtenir des réalisations favorables et durables en termes de développement. » Au-delà des distinctions sémantiques, l’efficacité du développement laisse entendre une préoccupation accrue quant à l’impact des politiques non liées à l’aide sur le développement, l’importance cruciale du renforcement des capacités de développement des pays bénéficiaires et la reconnaissance qu’au-delà du développement les gouvernements donateurs d’aide ont une vaste gamme d’instruments à leur disposition, dont l’aide humanitaire, la sécurité, la diplomatie, le commerce, l’investissement, la migration et la propriété intellectuelle, qui peuvent être utilisés en complément ou en contradiction aux principales conséquences des résultats du développement (Lockhart 2004). Que le FHN4 mette l’accent sur l’efficacité du développement renforce davantage les liens entre la Déclaration de Paris. En reconnaissant que la cohérence des politiques en matière de développement7 devrait être prise en compte dans l’élaboration des stratégies de coopération pour le développement, elle permettrait d’harmoniser le FHN4 aux huit OMD qui visent à établir un partenariat mondial en matière de développement et qui poussent les pays développés non seulement à fournir une aide accrue et de meilleure qualité, mais aussi à pallier les limites des politiques internationales sur l’investissement, les finances et le commerce qui nuisent à l’atteinte de tous les OMD.

Défi n° 3 : Adapter le paradigme du développement aux réalités actuelles Les nouvelles technologies de l’information et des communications ont accru le flux d’idées, de biens, de services, de capitaux et de personnes qui traversent les frontières. Toutefois, ces technologies ont aussi accru l’instabilité, l’insécurité et l’illégalité. Des chocs financiers et économiques sont maintenant transmis instantanément partout dans le monde. Les désastres successifs qui ont dévasté le Japon après le tsunami du 11 mars 2011 (et les panaches radioactifs sur les centrales nucléaires touchées) ont désorganisé l’activité économique partout dans le monde et les marchés internationaux. Du point de vue des populations pauvres, le rôle essentiel de la coopération pour le développement est de donner un visage humain à la mondialisation. La sécurité alimentaire (aggravée par les hausses de prix causées par des subventions malavisées pour les frais de carburant) est de retour au programme international : 8 environ 925 millions de personnes

                                                            7 « La cohérence des politiques en matière de développement est la concordance des objectifs en matière de politiques et d'instruments appliqués sur une base individuelle ou collective par les pays de l’OCDE, compte tenu de leurs effets combinés sur les pays en développement. »[traduction] (Fukusaku et Hirata, 1995) 8 Selon la Banque mondiale, les agitations causées par la rareté des aliments ont touché 33 pays. Des protestations sur les hausses des prix des aliments, parfois violentes, ont eu lieu en Bolivie, au Cameroun, en Égypte, à Haïti, en Indonésie, à la Côte d’Ivoire, en Mauritanie, au Mozambique, au Sénégal, en Ouzbékistan et au Yémen (Banque mondiale, 2008b).

 

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vont chaque soir au lit le ventre vide; de ce nombre, seulement 19 millions vivent dans des pays développés (Hunger Notes, 2011). Les pays en développement totalisent 93 % du fardeau de la maladie à travers le monde, mais ne représentent que 11 % des dépenses mondiales en matière de santé (Schieber et Maeda, 1999). Le taux du réchauffement climatique s’est aussi accéléré. Le paradigme de la sécurité humaine fait un lien entre les modèles distinctifs de sécurité humaine promus par le Canada et le Japon.9 Selon Kofi Annan, il « englobe les droits de l’homme, la bonne gouvernance, l’accès à l’éducation et aux soins de santé ainsi que la possibilité pour chaque individu de faire des choix et de saisir les opportunités qui lui permettront de réaliser son potentiel ». (ONU, 2000) Amartya Sen, vice-président de la Commission sur la sécurité humaine,10 mentionne que « la sécurité humaine, en tant que concept, complète avantageusement la perspective expansionniste du développement humain en s’intéressant directement à ce que l’on appelle parfois les risques de détérioration… » Il est pertinent, pour les évaluations futures de la division du travail parmi les organismes multilatéraux et bilatéraux, d’établir une distinction entre les risques qui sont véritablement internationaux par nature et ceux qui peuvent être adoptés sans avoir d’incidence sur d’autres États. La gestion sans bureaucratie excessive de la première catégorie de risques précédente, en optant pour une mise en œuvre décentralisée et une vérification indépendante, donne un avantage comparatif distinct. Dans le système mondial fluide et interconnecté, le maillon le plus faible pose des problèmes sur tous les plans. Cette situation est illustrée par la concentration de guerres contemporaines dans des États fragiles et les débordements de violence de l’autre côté des frontières. Dans 18 pays défavorisés, des guerres ont fait rage durant plus de la moitié des deux dernières décennies (Picciotto et coll., 2005). Les pays fragiles et exposés à des conflits sont devenus le centre d’attention de la coopération pour le développement dans le cadre du processus du Forum de haut niveau (FHN). Par conséquent, pour ce qui est des allocations d’aide, la résolution du problème des « orphelins de l’aide » est un test décisif de l’efficacité de l’aide pour le FHN4. Défi n° 4 : Encourager la prestation de biens publics régionaux et mondiaux Un réexamen des processus du FHN devra tenir compte du fait que, dans un avenir prévisible, diverses menaces régionales et mondiales induites par d’importants changements politiques, sociaux et technologiques auront un effet néfaste sur les perspectives en matière de développement de sorte que, sans une coopération pour le développement améliorée pour contrer de telles menaces, il sera impossible de prendre des mesures efficaces à l’égard des problèmes de faim, de maladies, de pollution, de changements climatiques, de stabilité financière, de conflits régionaux, de crimes internationaux et de terrorisme. Ces situations à caractère mondiales constituent le principal obstacle à un développement durable et équitable : les problèmes de certains sont devenus les problèmes de tous. Ces situations ne peuvent être corrigées un pays à la fois ou par un seul pays. Des solutions efficaces exigent une coopération multilatérale. Selon Kofi Annan, « notre monde est un monde dans lequel aucune personne ni aucun pays n’existent dans l’isolement. Chacun de                                                             9 Le Canada a souligné l’importance de la protection des droits de la personne (affranchissement de la crainte) alors que le Japon (et le PNUD) ont mis l’accent sur les dimensions sociales et économiques du développement (affranchissement du besoin). 10 www.humansecurity-chs.org/

 

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nous vivons à la fois dans nos communautés et dans le monde en général. »[traduction] (Annan 2002) Parallèlement, Richard N. Haas, président du Council on Foreign Relations, un groupe de réflexion américain, a annoncé que : « Nous sommes maintenant tous des multilatéralistes (ou nous devrions à tout le moins l’être). »[traduction] (Haas 2010) Compte tenu du contexte évolutif de la coopération pour le développement, la situation du multilatéralisme a été considérablement renforcée : les États doivent travailler ensemble s’ils souhaitent atteindre les objectifs partagés de paix internationale et de prospérité et ils doivent allouer des ressources pour la prestation de biens publics régionaux et mondiaux. Règle générale, les pays donateurs ont financé des programmes pour les biens publics régionaux et mondiaux, non comme des activités principales des organismes internationaux, mais plutôt comme des programmes spéciaux qu’ils contrôlent, leur permettant ainsi de marginaliser les pays en développement. La légitimité de ces dispositions est légèrement accrue quand des organisations multilatérales qui combinent un pouvoir rassembleur, une capacité de recherche sur les politiques et un rayonnement dans les pays en développement sont utilisées comme des plates-formes pour la conception et l’administration des programmes.

Le montant du financement ponctuel des programmes verticaux gérés par les institutions multilatérales était de 14 milliards de dollars américains en 2008 (CAD-OCDE, 2010). Ce financement a ajouté à la fragmentation des interventions d’aide et il n’a pas toujours été harmonisé aux processus des partenaires gouvernementaux ni respecté leurs priorités programmatiques. De plus, la participation des pays en développement à la surveillance et à la gestion des programmes a souvent été limitée (Lele et Gerrard, 2003).

Pour être certains, ce ne sont pas tous les problèmes de développement qui nécessitent des solutions multilatérales. Certains des risques associés à la croissance économique (par exemple, l’érosion de terres dans un bassin hydrologique entièrement dans les frontières d’un pays) sont purement territoriaux et pourraient n’avoir aucune incidence visible sur les autres États. Ces risques peuvent facilement être assumés par le biais de projets financés par des donateurs bilatéraux. Cependant, d’autres risques importants (p. ex., les changements climatiques) sont intrinsèquement non territoriaux et ne peuvent être gérés que par une action multilatérale. Néanmoins, d’autres risques (comme des maladies infectieuses ou des terroristes itinérants) peuvent être isolés par des contrôles frontaliers (quarantaine). De tels contrôles entraînent toutefois des inconvénients et des coûts imprévus (comme une diminution des déplacements pour affaires et touristiques). Si ces contrôles ne sont pas appliqués, par exemple si un passager infecté ou un terroriste arrive d’un État ou passe par un État qui n’applique pas de contrôles frontaliers efficaces, alors une pandémie ou un incident violent spectaculaire pourrait survenir et avoir des conséquences bien au-delà des frontières nationales. Dans de telles circonstances, l’établissement de normes et l’action multilatérale deviennent essentiels. En résumé, sans une coopération multilatérale menée par divers types d’institutions à laquelle participent les gouvernements, le secteur privé et la société civile, l’efficacité de la coopération pour le développement sera diminuée. Défi n° 5 : Adopter des approches souples au multilatéralisme

 

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De nos jours, la coopération pour le développement est très fragmentée alors que l’économie internationale est de plus en plus intégrée. La complexité subséquente des relations internationales modernes explique la diversité des moyens d’acheminement de l’aide et l’ensemble de mesures institutionnelles disparates du système de développement. Le système multilatéral n’est pas uniquement un regroupement d’organismes intergouvernementaux. Il comprend aussi des régimes, des normes, des lois et des réseaux internationaux (officiels et informels) qui régissent la prise de décisions collectives et le comportement.11 Bien que le multilatéralisme traditionnel demande l’universalité, l’inclusivité n’est pas toujours compatible avec l’efficacité. En principe, le multilatéralisme universel est la meilleure façon de surmonter les obstacles qui nuisent à la paix internationale et à la prospérité dans un monde interconnecté, surtout dans les cas où un dialogue sur les politiques et l’établissement de normes sont nécessaires et que les économies d’échelle ont une importance. Toutefois, en pratique, d’importants regroupements multilatéraux ne disposent pas d’une légitimité, d’une transparence ou d’une capacité appropriées pour faire concorder divers intérêts. Les conventions internationales centrées sur l’État énoncent des principes précis de conduite, régissent le comportement et coordonnent l’action. Elles sont ouvertes aux défis de divers groupes et associations bénévoles et privés d’influence. Ces conventions ne sont toujours pas respectées puisqu’elles limitent la liberté d’action, mettent en jeu une réciprocité qui n’est peut-être pas prochaine et suscitent des attentes, souvent insatisfaites, qu’une action conjointe fournira des avantages quasi équivalents à tous les participants (Ruggie, 1993). L’expérience récente confirme que les accords mondiaux obligatoires et intégraux vont à l’encontre de puissants intérêts spéciaux et qu’ils ne se matérialisent pas. Par exemple, il a été impossible de réaliser des progrès significatifs à l’égard du protectionnisme agricole, de la prolifération nucléaire, des changements climatiques ou de l’harmonisation des régimes d’imposition nationaux. En l’absence de loyauté, de confiance et de valeurs partagées, plus le groupe est important et diversifié, plus il est difficile de dégager un consensus : il est rarement possible d’obtenir l’accord des 192 membres des Nations Unies sur ce qui doit être fait et, à plus forte raison, sur la façon d’y parvenir. Dans cette optique, le multilatéralisme traditionnel qui impose des contraintes universelles aux gouvernements n’est pas une panacée. Le multilatéralisme partiel, une solution de second choix, est parfois la seule solution possible. De manière plus générale, dans le but de minimiser les frais d’opération et les asymétries de l’information, il est préférable de laisser la gestion et le financement des activités de développement à un niveau inférieur où ces tâches seront effectuées efficacement, ou en d’autres mots, conformément au principe de subsidiarité. Cela a donné naissance à une approche pragmatique de la diplomatie mondiale qui comprend le regroupement du plus petit nombre de parties nécessaires pour avoir un impact positif sur un problème donné (« minilatéralisme ») (Naim 2009). De plus en plus de pays adoptent cette approche : les accords universels sur les normes collectives, les institutions de développement                                                             11 Avec pour mandat d’améliorer l’efficacité de la coopération pour le développement internationale par l’établissement de normes, une surveillance régulière et le partage de bonnes pratiques, le Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide est lui-même une institution multilatérale. Bien entendu, l’avènement d’une scène du développement engorgée où l’on retrouve divers acteurs donne au Forum de haut niveau (FHN) l’occasion de servir de moteur à une nouvelle architecture du développement.

 

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régionales et les réseaux non conformes se sont multipliés alors que le « multilatéralisme fonctionnel » a permis la formation de coalitions des volontaires dont le mandat est l’atteinte d’un objectif de développement précis. Parallèlement, le « multilatéralisme informel » a pris la forme de regroupements ponctuels et prompts d’acteurs étatiques et non étatiques qui prennent part au partage de connaissances et à la formulation de normes sur les bonnes pratiques. Des réseaux souples qui regroupent des coalitions de gouvernements, des représentants du secteur privé et des groupes de volontaires peuvent induire la coopération pour le développement par l’adhésion à des objectifs, des principes et des pratiques communs. Les programmes collaboratifs qui partagent les connaissances et élaborent des normes sur les bonnes pratiques foisonnent. Certains de ces programmes ont été sur une base volontaire et axés sur le secteur privé, alors que d’autres ont été implantés dans des organisations internationales. D’autres programmes ont encore été menés à bien par des coalitions d’États sous l’égide d’organismes spécialisés des Nations Unies. Ces réseaux ciblent rarement les accords officiels. Ils sont habituellement composés d’accords de partenariats volontaires et non officiels ayant pour objectif de trouver des solutions collaboratives aux problèmes courants et de définir des normes sur les bonnes pratiques. Pour établir un lien avec ces réseaux, l’État unitaire traditionnel est transformé en un État « désagrégé ». Il donne aux représentants du gouvernement la latitude nécessaire pour interagir avec leurs collègues d’autres pays, la société civile et le secteur privé. Dans ce contexte, le défi que le FHN4 doit relever est de s’assurer que la diversité déconcertante de ces réseaux est conforme aux principes de la Déclaration de Paris et que les pays en développement sont représentés de façon appropriée dans la gouvernance des programmes régionaux et mondiaux afin que les voix des populations les plus pauvres et les plus faibles soient entendues dans les débats d’orientation sur le développement. Défi n° 6 : Faire participer tous les acteurs du développement La gestion de la mondialisation est une responsabilité partagée. Les gouvernements nationaux ne sont toutefois pas les seuls acteurs. Le secteur privé a été un adepte du travail transfrontalier. La mondialisation des entreprises a joué un rôle prépondérant dans la création des courants commerciaux, d’investissement et financiers. Parallèlement, les limites du processus ont été établies par un mouvement de mondialisation civique qui a contesté le modèle axé sur le marché, adopté les droits de la personne et qui s’est opéré à l’échelle mondiale en utilisant les mêmes renseignements et technologies de communications que les multinationales. En effet, alors que les frontières nationales sont devenues plus poreuses et les secteurs privé et bénévole plus influents, les gouvernements ont dû abandonner une partie de leur influence. La plupart du temps, ils ont dû limiter leurs interventions à un rôle de modérateur visant à cacher les principaux effets négatifs à leurs citoyens. Dans ce nouveau contexte opérationnel, la gestion des effets de réseau a nécessité des accords officiels et non officiels entre les secteurs public, privé et bénévole. Un grand nombre de nouveaux joueurs se sont ajoutés à l’échiquier du développement. Des économies de marché émergentes, des fondations privées et des fonds thématiques verticaux sont entrés en jeu. Bien qu’il offre de nouvelles options de partenariats aux pays en

 

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développement, le nouvel échiquier du développement a contribué à la fragmentation et au fardeau administratif que la Déclaration de Paris avait pour mandat de contenir. Les pays BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud) ne font pas état de leur aide au CAD12 comme le font une poignée de fondations privées. Le modèle nord-sud prédominant de relations internationales qui regroupe les économies émergentes à revenu intermédiaire ayant un faible revenu et les pays vulnérables les moins développés est devenu anachronique. La distinction binaire n’est plus valide. Le produit intérieur brut (PIB) de la Chine dépasse déjà celui du Japon, alors que celui du Brésil dépassera ceux de la France et du Royaume-Uni au milieu de la présente décennie. Par conséquent, dans le cadre du FHN4, il serait important de trouver des moyens d’accroître l’influence des pays à marché émergent dans la coopération pour le développement et de s’assurer qu’ils ont une charge de travail équitable à titre de principaux intervenants du système mondial (Schwab, 2011). La Chine est maintenant un important joueur de l’aide, mais elle continue de considérer les statistiques de l’aide comme un secret d’État. La Chine ne veut pas être perçue comme un membre du club des pays riches. Selon Kilby (2010), le montant des transferts financiers annuels de la Chine vers les pays en développement a totalisé 25 milliards de dollars américains en 2007. La majorité de ce montant est composé de prêts, de lignes de crédit et d’investissements parrainés par l’État, en plus de contributions dont le montant totalise 5 milliards de dollars américains (Kilby, 2010). De plus, dans une récente enquête sur l’aide de la Chine dans la région du Pacifique, Fifita et Hanson (2011) estiment qu’elle a augmenté de 33 millions de dollars américains en 2005 pour atteindre le niveau annuel actuel de 200 millions de dollars américains, un montant principalement composé de prêts assortis de conditions libérales. Dans le but de brosser un portrait plus complet du changement vers une coopération Sud-Sud, le Brésil, la Russie et l’Inde sont apparus comme d’importants donateurs d’aide à égalité (ou même en avant) avec des pays donateurs du CAD comme la Finlande, l’Irlande et le Portugal. L’aide du Brésil, estimée à environ 1 milliard de dollars par année, est donc en pleine expansion (Cabral et Winestock, 2010). De son côté, l’Inde a alloué en 2008 un montant de 547 millions de dollars américains pour des activités liées à l’aide; un montant qui au départ était principalement réservé à ses pays voisins, mais qui profite aussi maintenant à des pays à l’extérieur de l’Afrique (Ramachandran, 2010). Au cours des quatre dernières années, la Russie, un important bénéficiaire de l’aide dans les années 1990, a quintuplé son budget annuel réservé à l’aide étrangère qui est passé de 100 à 500 millions de dollars américains (Reuters, 2011). De plus, un fonds de 7,5 milliards de dollars américains pourrait avoir été créé pour aider les pays voisins en difficulté (Reuters, 2011). Les autres donateurs qui ne font pas partie du CAD comprennent, entre autres, la République tchèque, la Hongrie, la Slovaquie, l’Arabie saoudite, l’Afrique du Sud, l’Indonésie, la Thaïlande et le Venezuela. Les fondations privées (notamment la Fondation Gates) ont aussi contribué à la diversification des mécanismes d’aide. Cependant, il est difficile d’extrapoler sur ces fondations compte tenu de la rareté des données officielles sur leurs activités. Elles semblent                                                             12 Dix-neuf donateurs qui ne font pas partie du CAD font état de leur aide au CAD-OCDE (Chypre, République tchèque, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie, Slovénie, Islande, Israël, Liechtenstein, Turquie, Taipei, Thaïlande, Koweït, Arabie saoudite, Émirats arabes unis).

 

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privilégier un soutien à des initiatives régionales ou mondiales novatrices et spécifiques, principalement dans les domaines de la santé et de l’agriculture, et leur objectif est de gérer leurs activités afin d’obtenir des résultats. Bien qu’elles aient associé les organisations de la société civile à leurs activités, leur siège social a souvent été aux États-Unis (Équipe Finances internationales du Groupe des perspectives de développement de la Banque mondiale, sans date). Comme c’est souvent le cas avec les programmes d’aide verticaux, les fondations ont eu de la difficulté à coordonner leurs activités avec celles des ministères sectoriels. Somme toute, les nouveaux donateurs contribuent de façon significative à la coopération pour le développement en offrant des modalités d’aide qui sont moins exigeantes. Toutefois, ces donateurs traversent une rude période d’apprentissage et certains commencent à être affligés par les mêmes crises de croissance par lesquelles les donateurs du CAD ont dû passer à leur stade embryonnaire. Certains utilisent encore des modalités d’assistance technique archaïques pas très bien adaptées aux besoins nationaux relatifs à la capacité. D’autres sont mieux préparés que les donateurs traditionnels pour tenir compte de la conjoncture de leurs partenaires de développement. La coopération trilatérale pour le développement exploite leur potentiel en confiant l’exécution de certains projets des donateurs d’aide du CAD à des donateurs du Sud (ECOSOC, 2008). Le financement provenant de donateurs qui ne font pas partie du CAD est en pleine expansion. Les ressources d’aide accrues, la diversité des points de vue et les approches plus souples de l’acheminement de l’aide suscitées par cette tendance devraient être les bienvenues. Toutefois, il irait dans l’intérêt commun que tous les nouveaux acteurs soient amenés à signer la Déclaration de Paris; une signature qui aiderait à pallier l’insuffisance d’information et contribuerait à réduire la fragmentation et la volatilité de l’aide. Cependant, une participation proactive des acteurs qui ne font pas partie du CAD à l’élaboration des politiques serait aussi essentielle. Défi n° 7 : Gérer les tensions inévitables parmi les objectifs de la Déclaration de Paris Selon Dani Rodrik, un éminent économiste de Harvard, les exigences de la mondialisation, de la souveraineté nationale et de la démocratie cosmopolite ne sont pas compatibles. Il est possible d’élaborer des politiques qui répondent à deux de ces critères, mais pas au troisième (Rodrik, 2011). La mondialisation et la protection de la souveraineté nationale nuisent à la démocratie. Cette énigme s’applique principalement à l’aide fournie par des institutions financières internationales (IFI) : leurs activités ont intentionnellement fait la promotion de la mondialisation en cherchant à ce que les pays en développement soient reliés au puissant moteur de l’économie internationale. Leur conditionnalité est largement perçue comme ayant contrevenu à la souveraineté des pays bénéficiaires. Parallèlement, l’aide bilatérale qui a privilégié les objectifs sociaux inclus dans les OMD (afin de s’assurer d’obtenir du soutien public pour l’aide) a parfois été critiquée comme une conditionnalité sociale ex ante par les gouvernements des pays en développement. Des tensions similaires expliquent pourquoi les objectifs de la Déclaration de Paris ont été si difficiles à atteindre. Par exemple, l’aide bilatérale conçue comme un instrument de promotion commerciale ou une politique étrangère peut supprimer le côté pratique de l’harmonisation entre les donateurs. Réciproquement, une étroite coordination de l’aide par les donateurs (parfois appelée une « coalition » par les pays en développement) peut nuire à l’harmonisation aux priorités du pays. Le Programme d’action d’Accra cible la fragilité de l’État comme une priorité clé du développement. Toutefois, l’aide aux États fragiles renforce

 

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les défis posés par la Déclaration de Paris (Manning et Trzeciak-Duval, 2010; Picciotto et Fukuda-Parr, 2010). Par exemple, une utilisation accrue des systèmes du pays a été ciblée comme un objectif clé du FHN4, mais cette option n’est pas toujours réaliste. Ainsi, il est difficile d’utiliser ces systèmes dans des pays exposés à des conflits caractérisés par des violations des droits de la personne, des inégalités des sexes et de la discrimination systématique. Ce risque a été minimisé par les protocoles d’allocation de l’aide axés sur le rendement qui ont produit des « favoris de l’aide » et des « orphelins de l’aide ». D’un point de vue sectoriel, le statut privilégié de la santé et de l’éducation dans la structure des OMD a contribué à une concentration excessive de l’aide dans des secteurs où l’administration publique est souvent faible et corrompue. Ces dilemmes ne justifient pas le pessimisme envers l’aide, puisque les risques posés peuvent être gérés. Par exemple, Riddell (2007) souligne que des succès de librairie qui décrient l’aide comme Dambisa Moyo13 n’informent pas leurs lecteurs de la solide preuve confirmant que les programmes d’aide bien gérés fonctionnent vraiment ou que des dilemmes similaires sont posés durant la conception et la mise en œuvre de programmes sociaux nationaux. Dans le domaine social comme dans les affaires, le seul moyen d’obtenir des avantages importants est de courir et de gérer les risques. Les bons gestionnaires de l’aide sont prêts à faire des compromis pour assurer la rentabilité même dans des circonstances difficiles. L’engagement envers les objectifs partagés (combiné à des systèmes de surveillance et d’évaluation efficaces), comme dans le cas de la Déclaration de Paris, aide à l’harmonisation de la responsabilité et de l’autorité. Défi n° 8 : Examen des allocations d’aide Les tendances de l’aide compilées par le CAD-OCDE (2010) donnent à penser que le partage de l’aide multilatérale de base dans l’Aide publique au développement (APD) s’érode. Ce rapport montre aussi qu’en 2008 l’aide bilatérale représentait 60 % de l’APD totale, l’aide bilatérale acheminée par des mécanismes multilatéraux pour 12 % et l’aide multilatérale de base pour seulement 28 % après avoir atteint un sommet de 33 % de l’APD totale au tournant du siècle.14 Le CAD-OCDE (2010) en vient à la conclusion que bien qu’elle demeure un volet important de l’aide au développement (35 milliards de dollars américains en 2008), la part relative du financement de base pour l’aide multilatérale est en baisse. La preuve présentée ci-dessous donne à penser que le FHN4 devrait promouvoir l’acheminement de davantage d’aide au développement par le biais d’organismes multilatéraux efficaces, transparents et bien gérés. Ainsi, la prévisibilité, l’harmonisation, la coordination et la cohérence de l’aide en seraient améliorées, ce qui favoriserait aussi une harmonisation progressive de l’aide aux priorités et aux processus des pays en développement de concert avec les progrès de leurs réformes stratégiques nationales. Une utilisation accrue des mécanismes multilatéraux judicieusement sélectionnés pourrait aussi renforcer les États fragiles et établir des normes sur les bonnes pratiques pour les pays riches ou pauvres. Il va sans dire que les ressources consacrées à l’aide devraient être acheminées par les mécanismes les plus efficaces. Compte tenu de leur rôle dans la prestation de biens publics

                                                            13 Voir Dambisa Moyo, Dead Aid (New York : Farrar, Strauss et Giroux, 2009). 14 Les donateurs qui ne font pas partie du CAD et qui font état de leur aide au CAD représentent 8,8 des 12 à 14 milliards de dollars américains d’aide ne provenant pas du CAD, dont 32 % est multilatérale. 

 

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mondiaux, est-ce que les organismes de développement multilatéral acheminent efficacement l’aide pour les programmes menés dans les pays bénéficiaires? Des réponses partielles, mais révélatrices peuvent être tirées des rapports d’évaluation et de suivi produits dans le cadre du FHN3 de l’OCDE pour évaluer les progrès réalisés par la communauté de développement quant à l’atteinte des objectifs de la Déclaration de Paris. Plus particulièrement, le rapport de progrès du FHN3 de l’OCDE (2008) confirme que les principales économies d’échelle sont associées à l’aide de la banque multilatérale de développement et de l’Union européenne (UE). Comparativement aux versements annuels de 8,5 milliards de dollars américains de la Banque mondiale aux gouvernements des pays en développement, la Commission européenne verse 4,1 milliards de dollars américains par année. De plus, chaque banque régionale de développement verse en moyenne 2,3 milliards de dollars américains, le système des Nations Unies verse 2,2 milliards de dollars américains et chacun des 22 donateurs bilatéraux verse en moyenne 738 millions de dollars américains (FHN3 de l’OCDE, 2008). Ces versements causent un important déséquilibre des fardeaux administratifs. Par exemple, les données du FHN3 montrent que, comme la Banque mondiale établit en moyenne deux unités de gestion de projets par pays partenaire, chaque donateur bilatéral met sur pied une moyenne de trois unités pour des versements qui représentent moins du dixième de ceux de la Banque mondiale. Le rapport de progrès de 2008 suit également neuf indicateurs de rendement qui servent à assurer la qualité de l’acheminement de l’aide. Ces indicateurs portent sur l’alignement, l’harmonisation, la prévisibilité et le déliement de l’aide. Ils démontrent aussi que le multilatéralisme a des avantages significatifs en ce qui a trait à la qualité de l’acheminement de l’aide. Les indicateurs d’harmonisation mesurent la portée dans laquelle les pays donateurs coordonnent, simplifient les procédures et partagent l’information afin d’éviter le chevauchement des tâches. Les indicateurs d’alignement mesurent la portée dans laquelle les donateurs utilisent les systèmes budgétaires et financiers du pays en développement partenaire et alignent l’assistance technique aux objectifs de développement de la capacité. L’indicateur de prévisibilité mesure la portée dans laquelle l’aide est versée conformément aux échéanciers convenus. L’indicateur du déliement de l’aide mesure la portée dans laquelle les fournisseurs de certains pays donateurs sont injustement favorisés.

Tableau 1 : Indicateurs de la Déclaration de Paris (rendement du donateur)15 Organisme d’aide Harmonisation Alignement Prévisibilité Déliement de l’aide Total BAfD 94 76 86 133 97 BAsD 97 102 134 133 117 BID 126 90 118 133 117 BM 137 132 123 133 131 BMD 114 100 115 133 116 CE 142 74 120 133 117

                                                            15Voir : http://www.accrahlf.net/WBSITE/EXTERNAL/ACCRAEXT/0,,contentMDK:21986171~pagePK:64861884~piPK:64860737~theSitePK:4700791,00.htm. Les ratios sont fondés sur des indicateurs globaux pour l’année disponible la plus récente (2007) de la façon suivante : harmonisation (indicateurs 9, 10a et 10b); alignement (indicateurs 4, 5a et 5b); prévisibilité (indicateur 7); déliement de l’aide (indicateur 8).

 

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FIDA 163 144 64 133 126 Nations unies 129 54 59 133 94 Tous les multilatéraux 127 96 101 133 114 Tous les donateurs 100 100 100 100 100 Source : FHN3, Suivi de la mise en œuvre de la Déclaration de Paris, septembre 2008 Comme le montre le tableau 1, la majorité des indicateurs de l’aide multilatérale (surtout ceux provenant de la Banque mondiale) sont beaucoup plus conformes aux normes de qualité de l’aide que l’aide globale. Toutefois, l’aide multilatérale n’a pas toujours la même efficacité. Selon les données de l’évaluation, les banques multilatérales de développement, la Commission européenne et le FIDA ont un avantage sur le plan de la qualité comparativement aux organismes des Nations Unies. Bien entendu, ce classement peut cacher autant d’éléments qu’il n’en révèle puisqu’il n’a pas réussi à faire ressortir la gamme exceptionnelle de normes de qualité au sein des organismes bilatéraux et multilatéraux. Les indicateurs du FHN3 n’ont pas su saisir les contributions uniques en matière de renforcement des capacités et d’établissement de normes de certains organismes des Nations Unies. Néanmoins, en ce qui a trait à l’efficacité de l’aide, d’autres rapports documentés confirment la conclusion générale voulant que les organismes multilatéraux aient un taux de réussite supérieur à celui des organismes bilatéraux. L’aide multilatérale est donc beaucoup moins fragmentée que l’aide bilatérale et elle a un ratio de concentration de 75 %, comparativement à 57 % pour l’aide bilatérale (CAD-OCDE, 2010). De plus, les organismes multilatéraux allouent une plus grande part de leur aide aux pays à faible revenu (55 % comparativement à 33 % en 2008) et aux États fragiles (66 % comparativement à 64 % en 2008). Ils fournissent aussi davantage d’aide programmable que les organismes bilatéraux (92 % comparativement à 53 % au cours des cinq dernières années). Finalement, ils réagissent plus rapidement aux crises financières grâce à leur aide contracyclique (CAD-OCDE, 2010). En ce qui concerne la qualité de l’aide, un rapport marquant et bien documenté du Centre for Global Development (CGD) intitulé Quality of Official Development Assistance Assessment, montre qu’en moyenne l’aide multilatérale est beaucoup plus efficace que l’aide bilatérale pour maximiser l’efficience, promouvoir la croissance des institutions et réduire les fardeaux administratifs (tableau 2). Le seul point faible des organismes multilatéraux est la transparence, à l’exception des deux plus grands donateurs multilatéraux (la Banque mondiale et la Commission européenne) qui ont obtenu de bonnes évaluations pour cet indicateur. L’examen du CGD indique aussi que, compte tenu de leur personnel spécialisé, les fonds verticaux (Fonds mondial, Fonds international de développement agricole ou FIDA) font un meilleur travail de maximisation de l’efficience, alors que les institutions horizontales nationales (p. ex., les banques multilatérales de développement) sont plus efficaces dans la promotion de la croissance des institutions compte tenu de leur capacité éprouvée à s’adapter à la conjoncture d’un pays. Toutefois, le regroupement de statistiques du CGD ne révèle pas tout. Les organismes multilatéraux ne sont pas invariablement plus efficaces que les organismes bilatéraux ou les fonds verticaux. Par exemple, l’Irlande se classe au premier rang dans la promotion de la croissance des institutions (et première au total sur un pied d’égalité avec la Banque

 

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mondiale), alors que l’Australie se classe première pour la transparence et l’apprentissage16 et que le Fonds mondial se classe premier dans la maximisation de l’efficacité. Alors que la Banque mondiale et la Commission européenne occupent respectivement les premier et deuxième rangs dans le tableau, quatre donateurs bilatéraux (Irlande, Royaume-Uni, Pays-Bas et Finlande) et le Fonds mondial sont parmi ceux qui affichent le meilleur rendement et qui devancent les banques de développement et le FIDA. Tableau 2 : Classement de la qualité de l’aide au développement17 Organisme d’aide Efficience Institutions Fardeau admin. Transparence Moyenne BAfD (FAfD) 2,0 4,0 12,0 25,0 10,8 BAsD (FAsD) 3,0 3,0 10,0 29,0 11,3 BID (FS) 5,0 8,0 3,0 31,0 11,8 Banque mondiale (IDA) 9,0 2,0 2,0 5,0 4,5 CE 11,0 12,0 9,0 2,0 8,5 FIDA 4,0 20,0 1,0 23,0 12,0 Nations Unies 15,0 28,0 24,0 16,0 20,8 Classement selon l’indice global Multilatéral 6,3 11,9 9,0 17,6 11,2 Bilatéral 19,4 17,4 18,4 15,4 17,7 Vertical 2,5 19,0 6,0 16,5 11,0 Horizontal (pays) 6,0 5,8 7,2 18,4 9,4 Source : Nancy Birdsall et Homi Kharas, Quality of Official Development Assistance Assessment, Centre for Global Development, Washington, D.C., 2010. Le tableau 3 ci-dessous montre l’avance que détiennent les donateurs multilatéraux sur les donateurs bilatéraux en ce qui a trait aux indicateurs de « rentabilité ». Les données sont tirées d’une étude exhaustive et transparente sur l’aide multilatérale menée récemment par le Department for International Development (DFID) du Royaume-Uni. Les fonds verticaux et les programmes concertés multipays financés par le DFID offrent une bonne ou une très bonne rentabilité. Les banques multilatérales de développement tirent aussi leur épingle du jeu. Le classement accordé aux organismes des Nations Unies est toutefois moins impressionnant. Des 22 organismes classés par le DFID, seule l’UNICEF a reçu la mention Très bien, alors que sept organismes ont reçu la mention Bien, six ont reçu la mention Suffisante et neuf ont reçu la mention Faible. Certains organismes des Nations Unies font un travail impeccable, mais ce n’est pas le cas pour tous. Le système de développement des Nations Unies devrait entièrement être restructuré. En résumé, les éléments de preuve disponibles confirment qu’il y a une importante variation dans l’efficacité des organismes multilatéraux, mais il est aussi évident que la majorité des organismes d’aide bilatéraux sont moins efficaces que la plupart des organismes multilatéraux.                                                             16 Au bas de la liste, on retrouve les Nations Unies sur un pied d’égalité avec la Belgique au 22e rang (tout juste devant le Canada) alors que cinq donateurs bilatéraux ferment la marche (Italie, Autriche, Corée, États-Unis et Grèce). 17 31 organismes ont été classés par le CGD. Les Nations Unies étaient représentées par cinq organismes (PNUD – VIH/SIDA, UNICEF, PNUD, FPNU et PAM).

 

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Tableau 3 : Classement des organisations d’aide multilatérales sélectionnées selon leur rentabilité18

Organismes Objectifs de Orientation Effectif de Partenariat Transparence Rentabilité développement vers les résultats gestion BAfD 2,8 2,0 3,0 3,0 4,0 Bonne BAsD 2,8 3,0 3,3 3,0 3,0 Très bonne BID 2,3 2,7 3,0 3,0 3,0 Suffisante BM (IDA) 3,2 2,0 3,0 2,0 3,0 Très bonne FIDA 3,0 3,0 2,3 3,0 3,0 Bonne Budget de la CE 2,7 2,0 2,3 3,0 3,0 Suffisante PNUD 3,0 2,0 2,3 3,0 3,0 Bonne OMS 2,8 2,0 2,0 3,0 2,0 Suffisante FAO 2,7 2,0 2,0 3,0 1,0 Faible UNESCO 2,3 1,0 1,7 2,0 2,0 Faible UNICEF 3,3 3,0 2,7 3,0 2,0 Très bonne OIT 2,2 2,0 1,7 3,0 2,0 Faible ONUDI 1,8 2,0 1,7 3,0 2,0 Faible PAM 3,2 3,0 2,7 3,0 2,0 Bonne UNHCR 3,2 4,0 3,0 2,0 2,0 Bonne Source : Department for International Development, Multilateral Aid Review, Londres, 2011 Défi n° 9 : Encourager les réformes des institutions multilatérales Le Groupe de travail sur l’efficacité de l’aide (GT-EFF) qui gère le processus du FHN combine efficacité et inclusivité (OCDE, 2010). Ce Groupe est une plate-forme logique pour la coordination des programmes de réformes de l’aide des trois principales grappes d’acteurs du développement : les institutions financières internationales, les organismes des Nations Unies et le réseau de donateurs du CAD-OCDE. Ce Groupe devra continuer de se concentrer sur la prise en main, l’harmonisation et la responsabilité mutuelle.19 Une restructuration radicale de l’architecture de l’aide ne serait pas un objectif réaliste puisque les structures actuelles sont le résultat de précédents historiques et d’influences géopolitiques. À leur tour, ces structures reflètent les interactions complexes entre les États avec divers intérêts et objectifs qui doivent répondre aux multiples groupes d’intérêt dans des environnements opérationnels turbulents (Christiansen et Rogerson, 2005). Néanmoins, une consolidation progressive des organismes d’aide devrait être encouragée. Sans un leadership éclairé qui met avant tout l’accent sur une légitimité, une transparence, une sensibilité et une efficience accrues, il est peu probable que l’efficacité des organismes d’aide au développement réponde aux attentes du public. Par conséquent, en vertu du processus du FHN, l’évaluation indépendante de la façon dont chaque organisme surmonte                                                             18 Classement moyen des objectifs de développement en fonction de leur rôle dans l’atteinte des objectifs d’aide internationaux et du R.-U. et de l’accent mis sur les contextes fragiles, les sexes, le climat et la pauvreté. L’effectif de gestion établit la moyenne entre la gestion du rendement, la gestion financière et la connaissance des coûts. La probabilité d’un changement positif est aussi calculée, mais elle ne figure pas dans le tableau. 19 La deuxième étape de l’évaluation de la Déclaration de Paris portait sur six études sur l’aide bilatérale et une étude sur l’aide multilatérale de haute qualité complétées par six mises à jour sur l’aide bilatérale et une mise à jour sur l’aide multilatérale. Il serait utile d’avoir une couverture plus exhaustive et une transparence accrue sur le rendement des donateurs individuels.

 

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les obstacles internes à l’efficacité de l’aide doit être fondée sur des paramètres communs, ce qui encouragerait la réforme institutionnelle. L’affiliation inclusive aux Nations Unies est un atout précieux qui suppose une capacité supérieure à tisser des liens étroits avec les gouvernements des pays en développement, à participer à des activités de coopération technique et à défendre les droits de la personne. La légitimité que cette affiliation tire du principe « Un pays, une voix » de la gouvernance du développement des Nations Unies est prisée surtout dans les pays en développement, mais son apparente incapacité à mener des réformes est un important inconvénient. À moins qu’une réforme systémique ne soit menée et appuyée par des membres influents, y compris les grands pays à marché émergent, la part des ressources d’aide transitant par les organismes des Nations Unies pourrait continuer de diminuer sans toutefois mettre indûment en péril le rôle des Nations Unies dans le secteur de la sécurité : une plateforme pour la prestation de biens mondiaux et régionaux ou une organisation qui établit des normes pour une vaste gamme d’activités de développement. Le système de développement trop complexe des Nations Unies est composé de dix-sept organismes spécialisés, de huit commissions fonctionnelles, de cinq commissions régionales, et de seize organisations et programmes. Il est tenaillé par le chevauchement de tâches et miné par des processus de gestion archaïques. En vérité, le système de coopération pour le développement des Nations Unies ne peut pas vraiment être appelé un système, car il s’agit plutôt d’un assemblage de groupes qui interagissent de mauvaise façon. Plus particulièrement, compte tenu de leurs mandats distincts et de leurs dispositions en matière de gouvernance autonome, la majorité des organismes spécialisés sont exploités de façon autonome sans interaction avec le Secrétariat ou entre eux.

Les rôles mondiaux et nationaux de l’organisation doivent être rattachés de beaucoup plus près afin (i) d’améliorer les transferts de connaissances entre les thèmes et les régions; (ii) d’adapter le rôle de défenseur de l’organisation aux réalités du pays; et (iii) de se débarrasser de cette « culture de cloisonnement » qui empêche l’atteinte des OMD. Il est possible d’y parvenir grâce à des réseaux de connaissances à l’échelle du système qui traversent les frontières institutionnelles tant au sein qu’à l’extérieur des Nations Unies. Les réseaux de connaissances à l’échelle du système pourraient aussi améliorer la production de savoirs et le partage de bonnes pratiques, et combler l’écart entre le rôle normatif et analytique des Nations Unies et ses activités dans les pays.

À l’échelle mondiale, les Nations Unies doivent adopter un paradigme du développement complet qui englobe la sécurité humaine et accorde autant d’importance aux huit OMD (pointe vers le nord) qu’elle le fait actuellement pour les sept autres (pointe vers le sud). À l’échelle nationale, le moment est peut-être venu d’aller au-delà du processus de réformes mené dans le cadre de l’initiative Une ONU et de mettre à jour le rôle du coordonnateur résident qui a le pouvoir sur tous les organismes des Nations Unies sur le terrain. Parallèlement, la superstructure des Nations Unies doit être revue par un vice-secrétaire général, Sécurité, développement et droits de l’homme.

La réforme a aussi besoin d’IFI. Leurs solides cultures à titre d’organe exécutif et de gestion des entreprises ont protégé leur capacité à aller de l’avant. Elles ont su établir un lien entre la recherche et la pratique sensiblement supérieur à celui des autres organisations. Elles tirent profit d’économies d’échelle considérables et elles sont mieux protégées contre les vents de changements qui soufflent parfois sur le jeu des puissances internationales. Cependant, elles

 

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sont moins adaptées aux besoins locaux et elles évoquent la métaphore de gros navires qui ne peuvent pas changer de trajectoire rapidement.

Leurs processus internes sont complexes, encombrants et coûteux en temps et elles ont toujours tendance à adopter des approches technocratiques et progressives formées par des doctrines orthodoxes où les acteurs bilatéraux et de la société civile sont souvent plus souples et compatibles. Presque toute leur légitimité est affaiblie par une structure de votation qui ne tient plus compte de la taille et de l’importance relatives de leurs pays membres et par une méthode de sélection des administrateurs généraux dépassée qui accorde plus d’importance à la nationalité qu’aux compétences. L’architecture de l’aide multilatérale montre des caractéristiques de style rococo. Ses activités ont un besoin urgent d’une cohérence accrue compte tenu de la grande diversité et de la forte interdépendance des mandats de chaque organisme. Le poids des économies de marché émergentes devrait tenir compte de leur gouvernance. Une simplification progressive du système d’aide et de la surveillance des réformes de gouvernance doivent devenir des objectifs explicites du processus du FHN4. Défi n° 10 : Rétablir l’équilibre de l’évaluation L’absence de discipline dans les urnes électorales justifiée par l’utilisation de davantage de produits de la fiscalité pour l’aide multilatérale à l’électorat sceptique de pays industrialisés suppose une confiance accrue de la population envers la structure de gouvernance des organismes multilatéraux, la qualité de leur gestion et l’incidence de leurs interventions sur le développement. Malheureusement, la crédibilité des systèmes d’évaluation interne en place dans les organismes multilatéraux diffère considérablement d’un organisme à l’autre. Alors que les normes sur les bonnes pratiques et les processus d’examen par les pairs mettent l’accent sur l’indépendance et la qualité des systèmes d’évaluation interne existants, ils n’ont pas été harmonisés ni même implantés dans le système multilatéral.20 Par conséquent, de plus solides assurances de l’efficacité de l’aide et une meilleure réponse aux préoccupations des donateurs ont été recherchées dans les examens ponctuels menés par chaque donateur ou dans les évaluations menées par l’ensemble des donateurs et liées à des exercices périodiques de reconstitution. La première approche ne peut être répétée pour tous les donateurs en raison des frais d'exploitation prohibitifs et des fardeaux administratifs qu’exigerait une augmentation du nombre d’examens bilatéraux. Quant à la deuxième approche, et malgré d’excellents exemples d’évaluations dynamiques et objectives, elle a peu fait pour que la population retrouve une confiance envers les organismes multilatéraux puisque ces évaluations complètes n’ont pas toujours respecté les normes uniformes et généralement acceptées de l’indépendance et de la qualité de l’évaluation. Le manque d’évaluations externes objectives, résilientes et cohérentes des organismes multilatéraux devrait être une question qui suscite d’importantes préoccupations. Plus particulièrement, le processus du FHN4 pourrait avoir pour objectif de renforcer sa propre capacité à superviser les systèmes d’évaluation des organismes d’aide et à jouer le rôle de

                                                            20 Plus particulièrement, le Groupe de coopération sur l’évaluation a émis des normes sur l’indépendance des unités d’évaluation centrale des institutions financières internationales et le Groupe des Nations Unies sur l’évaluation a émis des normes sur l’évaluation au sein du système des Nations Unies. Voir Groupe de coopération sur l’évaluation, 2010; Groupe des Nations Unies sur l’évaluation, 2008.

 

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chef de file dans la mise en service d’évaluations indépendantes transversales de l’ensemble de l’architecture du développement. Les autoévaluations actuelles des organismes multilatéraux n’ont pas pour objectif la responsabilisation et ne parviennent pas à attester de façon suffisamment rigoureuse du bien-fondé de l’efficacité des organismes multilatéraux. Le système commun d’évaluation des performances (COMPAS) a donc été mis sur pied en 2005 comme un cadre permettant aux banques multilatérales de développement (BMD) d’assurer un suivi de leurs capacités à gérer les résultats du développement. En qualité d’exercice d’autovérification, l’utilisation du COMPAS est explicitement limitée comme un instrument d’apprentissage organisationnel et il ne permet pas aux institutions participantes21 de partager l’information et de faire la promotion des bonnes pratiques. Parallèlement, le Réseau d’évaluation du rendement des organisations multilatérales (MOPAN) n’avait pas pour objectif de mener des évaluations officielles des examens du rendement institutionnel. Ce Réseau a utilisé 19 indicateurs d’intérêts pour les donateurs portant sur la gestion stratégique, opérationnelle, des relations et des connaissances.22 Une des priorités impératives du FHN4 est de combler le vide entre la surveillance et l’évaluation pour les organismes d’aide multilatéraux. Ce vide est causé par les principes de la Déclaration de Paris (alignement, harmonisation, responsabilité mutuelle, déliement de l’aide, etc.) qui supposent un contrôle moins direct par les gouvernements de chaque donateur sur les fonds consacrés à l’aide, des liens moins étroits avec l’intérêt national et une répugnance pour la conditionnalité par politique économique imposée. Par conséquent, les contributions accrues aux institutions multilatérales ne peuvent être tenues pour acquises. Elles reposent partiellement sur la vérification de la solidité de leurs structures de gouvernance, la validité de leurs orientations préconisées et la preuve transparente que le financement multilatéral donne des résultats en faisant les bonnes choses de la bonne façon. Paradoxalement, le Rapport de 2010 du CAD-OCDE sur l’aide multilatérale appuie le projet en cours du Réseau d’évaluation du CAD mené par le Royaume-Uni et portant sur les évaluations conjointes de l’efficacité des organismes multilatéraux. Sa prémisse douteuse est : « L’apport d’un changement à l’autovérification serait un moyen d’appliquer les principes de la Déclaration de Paris. »[traduction] En d’autres mots, ce Rapport peut se fonder sur les révisions sommaires existantes et sur les données de surveillance et d’évaluation disponibles afin d’éviter le chevauchement des tâches et minimiser la fatigue des évaluations (CAD-OCDE, 2010). Néanmoins, l’autoévaluation qui n’est pas consolidée par une vérification indépendante manquerait de crédibilité. Pour accroître la légitimité et la crédibilité des mécanismes de surveillance, il semble n’y avoir aucune solution de remplacement satisfaisante pour une harmonisation complète des normes de surveillance et d’évaluation des organismes multilatéraux. De plus, des évaluations objectives de la conformité des organismes multilatéraux et la vérification

                                                            21 Banque africaine de développement, Banque asiatique de développement, Banque européenne pour la reconstruction et le développement, Banque interaméricaine de développement, Fonds international de développement agricole, Groupe de la Banque islamique de développement, Groupe de la Banque mondiale. 22 Le MOPAN est géré par un réseau de 16 pays donateurs ayant un intérêt commun envers l’évaluation de l’efficacité organisationnelle des principales organisations multilatérales qu’il finance; une évaluation qui comprend des enquêtes en ligne et des entrevues du personnel du MOPAN et des clients des organismes. Le MOPAN a récemment ajouté une évaluation sur place qui lui a permis de gagner des rangs dans le classement.

 

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périodique que leur performance organisationnelle est au niveau voulu et que leurs résultats de développement sont appropriés sont nécessaires. À partir de ce principe de base, le FHN4 devrait avoir pour objectif de dégager un consensus sur le développement dans toute la collectivité. Ensuite, il faudrait assigner aux évaluateurs indépendants la tâche de définir des normes d’évaluation pour les institutions multilatérales qui combinent des méthodes d’autoévaluation efficaces à des processus d’évaluation indépendante rigoureux qui peuvent de façon fiable témoigner de la qualité de l’autoévaluation. Il serait préférable que les fondements d’un tel système soient ancrés dans les normes sur les bonnes pratiques du Groupe de coopération sur l’évaluation23 des BMD et dans les normes convenues du Groupe des Nations Unies sur l’évaluation.24 Il faudrait aussi promouvoir une couverture appropriée des activités financées par les donateurs qui font partie ou non du CAD, les fondations et le secteur bénévole de sorte que toutes les initiatives de développement seront par la suite assujetties à un processus d’évaluation restructuré et indépendant. La rigueur méthodologique ne serait pas suffisante pour assurer la crédibilité des évaluations. Le concept de gouvernance de l’évaluation à des fins de garantie de l’indépendance, de l’objectivité et de la « valeur ajoutée » jouit d’une importance similaire. La contestabilité des résultats, de la transparence et de la surveillance de l’autoévaluation par une évaluation indépendante constitue une caractéristique fondamentale d’une bonne gouvernance de l’évaluation. Ces principes prépareraient le terrain pour des solutions organisationnelles qui combinent l’autoévaluation à l’évaluation indépendante. Enfin et surtout, l’évaluation crédible des interventions multilatérales supposerait un effort considérable afin que les pays en développement participent au processus. À cette fin, les donateurs devraient s’engager fermement envers une évaluation de la capacité de développement. Cette évaluation exigera aussi la prise de dispositions ponctuelles et conjointes en matière de gouvernance de l’évaluation qui donneront aux gouvernements des pays, aux organisations et aux citoyens un contrôle essentiel sur une grande partie du programme de cohérence des politiques en matière de développement. Conclusions Les principes de la Déclaration de Paris de 2005 sur l’efficacité de l’aide demeurent très pertinents sur le plan de la coopération pour le développement. Toutefois, l’environnement opérationnel global a changé. Compte tenu de l’importance grandissante des facteurs autres

                                                            23 Le GCE a été formé en 1996 par les chefs de l’évaluation des banques multilatérales de développement pour renforcer l’utilisation de l’évaluation dans le but de maximiser l’efficacité du développement et la responsabilité, de partager les leçons tirées des évaluations et de contribuer à leur diffusion, d’harmoniser les indicateurs de rendement ainsi que les méthodes et les approches d’évaluation, d’améliorer l’évaluation du professionnalisme au sein des banques multilatérales de développement, de collaborer avec les chefs des unités d’évaluation des organisations de développement bilatérales et multilatérales, et de faciliter la participation de pays membres débiteurs tout en développant leur capacité d’évaluation. 24 Le Groupe des Nations Unies sur l’évaluation (GNUE) est un réseau professionnel qui réunit les services responsables de l’évaluation dans le système des Nations Unies, y compris les institutions spécialisées, les programmes et les organisations rattachées. Le GNUE compte 45 membres. Il est présidé par le PNUD et appuyé par un secrétaire général et le Secrétariat du GNUE. 

 

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que l’aide, le principal paradigme du FHN devrait porter sur l’efficacité du développement plutôt que sur l’efficacité de l’aide. Le GT-EFF occupe une position unique pour superviser la coordination des programmes d’efficacité de l’aide des trois principaux groupes d’acteurs officiels du développement : les IFI, les organismes des Nations Unies et le réseau de donateurs du CAD-OCDE. Il doit aussi se tourner vers de nouveaux donateurs25 et s’assurer que les coalitions spéciales qui ont pour mandat la prestation de biens publics régionaux et mondiaux et l’établissement de normes stratégiques sont conformes aux principes de la Déclaration de Paris. Le renversement de la diminution du financement multilatéral de base afin de tenir compte du rendement en matière de développement devrait être un objectif explicite du processus du FHN puisque les économies d’échelle et l’orientation du pays associées aux BMD et aux initiatives de développement de l’UE prouvent que l’aide multilatérale s’est avérée plus efficace que l’aide bilatérale. Cependant, ce ne sont pas toutes les institutions multilatérales qui obtiennent un bon classement dans les tableaux disponibles de sorte que des paramètres fiables doivent être définis pour guider l’allocation des ressources. Il est aussi évident que le FHN4 doit encourager les organismes multilatéraux à entreprendre une réforme. Les Nations Unies devraient procéder à la restructuration nécessaire pour accroître leur rentabilité alors que les BMD devraient revoir leurs structures de votation, adopter des procédures opérationnelles plus promptes et améliorer leur gestion des relations. Finalement, le FHN4 devrait se concentrer sur le rétablissement de l’équilibre de la surveillance et de l’évaluation qui continue d’être un fléau pour le système de coopération multilatérale pour le développement. De réels processus indépendants et transparents devraient être mis en place pour encourager la conformité aux normes convenues et attester de façon pertinente de l’incidence des interventions multilatérales sur le développement. Références ANNAN, Kofi. 2002. Problems Without Passports. Foreign Policy (Washington D.C.),

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                                                            25 Bien qu’ils ne faisaient pas partie des délibérations qui ont mené à la Déclaration de Paris et qu’ils ne s’estiment pas limités par ses règles, ils pourraient être encouragés à participer puisque leur intention est de rehausser leur profil et d’accroître leur influence dans les forums internationaux.   

 

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