第六組言詞辯論狀報告人：李佩蓉、林秉賢

壹、程序事項：

• 一、原告具有本案當事人適格

• 廢棄物清理法之舊法第34條之1、現行第72條第1項及其立法、修法理由，均未對於得提起訴訟之公益團體之資格加以限制。

• 土壤及地下水污染整治法第54條亦未對於得提起訴訟之公益團體之資格加以限制。

• 人民團體法第4條規定，人民團體分為三種：一、職業團體。二、社會團體。三、政治團體。

壹、程序事項

• 職業團體係以協調同業關係，增進共同利益，促進社會經濟建設為目的，由同一行業之單位，團體或同一職業之從業人員組成之團體。

• 政治團體係以共同民主政治理念，協助形成國民政治意志，促進國民政治參與為目的，由中華民國國民組成之團體。

• 社會團體係以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由個人或團體組成之團體。

壹、程序事項

• 社團法人高雄市旗山尊懷活水人文協會係屬依人民團體法登記設立之社團法人

• 章程第3條：「本會以尊重生命的成長與價值為主，推動人本教育、提升生態環保、人文的關懷，倡導社區共同體理念，共建良善公民社會暨再造優質文化為宗旨。」

• 章程第6條：「本會之任務如左：一、本會與尊懷文教基金會同源之活水社團，推動刊物發行與義(志)工培訓。二、舉辦相關成長、教育、環保、文化等進修、學習、演講、展覽之課程與活動，以利創建社區與人文之成長。三、協助政府社團推展各類相關服務事項。四、以在地精神作出發，推動社區文化、生態環保之經營與推廣活動。五、其他相關各類提升人文推廣之活動。」

• 原告顯然非屬職業或政治團體，應屬以公益為目的之社會團體。

壹、程序事項

• 二、原告訴之聲明均具有權利保護必要性及訴之利益

• (一)廢棄物清理法部分：

• 廢棄物清理法第71條第1項所定「應負恢復原狀或清除處理之義務人」及「應負擔行政機關代履行費用之義務人」，其等範圍均遠較區域計劃法第21條第1項之規定廣泛。

壹、程序事項

• 廢棄物清理法所定關於「代履行程序、代履行費用之求償與強制執行程序，以及代履行費用之受償順位」等規定，均為區域計畫法第21條所缺乏。

• 被告高雄市政府僅命系爭土地使用人黃胤鴒限期恢復原狀。

• 被告並未命中聯資源股份有限公司(下稱中聯公司)、萬大材料科技股份有限公司(下稱萬大公司) 、建發營造有限公司(下稱建發公司)限期恢復原狀。

• 被告僅依區域計畫法命黃胤鴒限期恢復原狀，實際上並未代履行。

壹、程序事項

• (二)土污法部分：

• 紛爭解決的必要性與實效性

• 區域計畫法未能取代土污法之規制效力：

• 兩者立法目的與規範內涵並不相同：區域計畫法未能反映出完整的環境保護目的

• 系爭土地情形之判定有其必要性：尤其需要判斷是否已有污染之虞，並界定污染行為人、潛在污染責任人等

壹、程序事項

• 本件涉及多部法令重疊適用的可能，對於被告機關針對另次相似事件應遵行何種規範進行處分之認定亦有實益

• 被告原處分未能有效達成期待效果，除提起本件訴訟之外，無其他更簡便方式可使該情形獲得修正

貳、實體事項

• 一、廢棄物清理法部分

• (一)已登記為產品者仍可被認定為廢棄物

• 被告以言詞及書面答辯：

• 1.經濟部已於102年4月15日函釋表示轉爐石非屬廢棄物清理法第 2 條之廢棄物。

• 2.經濟部、環保署分別為被告之上級主管機關、上級目的事業主管機關。

• 3.環保署於 99 年 03 月 29 日函釋雖對於廢棄物定義為「事業生產或活動過程產生之物質，且為該事業不能、不再、或不願再用者。」但並非針對轉爐石之個案性解釋。

貳、實體事項

• 原告主張如下：

• 經濟部102年4月15日函釋「主旨」並非對轉爐石係屬廢棄物與否而為解釋。

• 針對決策過程對於當事人及利害關係人之程序保障較不足之行政機關函釋而言，其「說明」欄之內容應無拘束力可言。

貳、實體事項

• 廢棄物清理法第4條：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。」

• 經濟部組織法第1條：「經濟部主管全國經濟行政及經濟建設事務。」

• 解釋特定物係屬廢棄物與否之權責機關應為地方縣市政府及環保署，而非經濟部。

• 經濟部就此事項並非被告之上級機關。

貳、實體事項

• 環保署88年9月27日(88)環署廢字第0064651號函釋，業經100年5月9日環署廢字第1000036827號函釋廢止之。

• 環保署85 年1月15日環署廢字第70723號函釋：登記為產品者，仍須「未有棄置行為」，始非屬廢棄物。

• 環保署95年1月11日環署廢字第0950001630號函釋：已登記為產品者仍有被認定為廢棄物之可能。

貳、實體事項

• 環保署91年10月17日環署督字第0910065164號、95年12月27日環署廢字第0950085893號、97年5月26日環署廢字第0970038734號、 99年3月29日環署廢字第0990026634號函釋：「如係屬事業產生與活動過程所產生之物質，且為該事業不能、不再或不願再用者，縱使該物質為有價或為其他事業之原料，仍應判定屬產出者之事業廢棄物。」

• 均表示認定特定物係屬廢棄物與否之判斷標準，應包含生產該特定物之事業之主觀意思。

貳、實體事項

• 環保署102年1月28日環保署環署廢字第1020009551號函釋：「有關原登記為產品，但事實上該產品已失市場價值，或因價格因素長期貯存而有棄置污染環境之情形者，應改認定為廢棄物，並依事業廢棄物清除處理或再利用相關規定加強管理。」

• 無論相關機關是否認定已登記為產品之轉爐石不得認定為廢棄物，惟進入本案訴訟後，此見解並不拘束本案法院。

• 將已登記為產品之轉爐石認定為廢棄物，並無信賴保護之問題。

貳、實體事項

• （二）中聯公司、萬大公司、建發公司、黃胤鴒均為廢棄物清理法第71條之清除義務人：

• 生產該轉爐石級配料之中聯公司屬廢棄物清理法第71條第1項之「事業」。

• 萬大公司運輸該等轉爐石級配料至黃胤鴒所有之系爭土地，應屬於同項所謂「清除」廢棄物者。

• 建發公司回填該等轉爐石級配料至系爭土地，屬於同項所定「處理」廢棄物者。

• 黃胤鴒應屬於同項所定「容許廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人及使用人」。

貳、實體事項

• 被告抗辯：中聯公司、萬大公司、建發公司主觀上皆基於產品銷售與利用之意思而為轉讓、運輸、回填之行為，故皆非廢棄物清理法第71條第1項所定之義務人。

• 然而，廢棄物清理法第71條第1項所定行政機關得命相關義務人限期清除處理之處分，雖係對於該等義務人不利益之處分，惟其目的乃除去義務人所造成之違法狀態或要求義務人停止違法行為，具有「向將來性」，實非對於義務人過去違法行為制裁之行政罰。

貳、實體事項

• 司法院釋字第612號解釋之大法官彭鳳、徐璧湖協同意見書：「狹義不利益行政處分，係指行政處罰以外，行政機關為維持行政秩序，依法所得採行之其他限制人民自由或權利之規制手段（Anordnung）。其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，以積極實現行政目的，除應受法律拘束外，行政機關必須依行政任務之要求，持續積極主動進行各項規制行政秩序之措施，故其發動不得受制於是否有一個故意或過失違反行政法上義務之行為人之可罰行為等偶發事件，因而本質上無從作為處罰方式。」

貳、實體事項

• 臺北高等行政法院104,訴,395、104,訴,1109：「行政罰是具裁罰性之不利處分，所稱裁罰性指對違反行政法上之義務者，施以財產上或資格上之限制或剝奪而言。如係命除去違法狀態或停止違法行為者，因與行政罰之裁罰性不符，即非裁罰性之不利處分，非屬行政罰法所稱之行政罰。據此，前揭建築法第91條第1項第2款規定所稱之限期改善或補辦手續，目的不在制裁，係在除去所造成之違法狀態或要求停止違法行為，課予處分相對人一定之作為義務，本質上為單純之負擔處分（參見最高行政法院104年度判字第 121 號判決意旨），非屬行政罰，此部分自無行政罰法適用之餘地。」

貳、實體事項

• 臺北高等行政法院104,訴,343：「廢棄物清理法第71條之規定，就不依規定清除、處理之廢棄物，命土地所有人等限期清除、處理，原即非裁罰性行政處分之性質。」

• 高雄高等行政法院103,訴,44：「查本件被告命原告清除系爭土地上之有害事業廢棄物即感染性事業廢棄物血袋、針筒、導管、醫療手套等行為，性質上應屬管制性質之行政處分，既非屬公法上請求權，亦非屬裁罰性不利處分，自無行政程序法第131條第1項前段及行政罰法第27條規定之適用。」

貳、實體事項

• 高雄高等行政法院 102,訴,398 ：「本件被告命原告清除系爭土地上之廢棄物爐渣（石）等行為，係屬管制性質之行政處分，非屬裁罰性不利處分，自無行政罰法第27條規定之適用。」

• 高雄高等行政法院98,訴,161 ：「土污法對於污染行為人所課與之整治義務，除罰鍰外，實屬秩序行政之管制措施，換言之，整治措施旨在終止或除去不法結果，恢復合法狀態，具有「向將來性」，而非以「過咎之制裁」為要。是以，其第2條第12款所稱之「非法」或「未依法令規定」，僅指涉客觀上不遵從法規，而不含「故意過失」之責任條件在內，先予敘明。」

貳、實體事項

• 李建良，行政罰法中「裁罰性之不利處分」的概念意涵及法適用上之若干基本問題─「制裁性不利處分」概念之提出，月旦法學雜誌第181期2010年6月，第133-163頁

• 凡是阻止危險之發生、督促未來義務之履行等目的者，均非行政罰；行政罰法第7、8、9條有關責任條件及責任能力之規定，應僅限於制裁性行政處分始有適用餘地，如非制裁性行政處分，特別與秩序行政有關者，其主要目的在於排除危險而非處罰，故無責任原則之適用。

貳、實體事項

• 詹鎮榮，「裁罰性」不利處分之概念及其範圍界定─兼論菸害防治法第二三條「戒菸教育」之法律性質，台灣本土法學雜誌2006年11月第88期，第147-154頁

• 裁罰性之不利處分與單純之不利處分應該區分，如為除去違法狀態或停止違法行為之處分、行政處分之撤銷或廢止、行政上之保全措施、行政執行行為、預防性之不利處分，均屬單純之不利處分，而非裁罰性行政處分。

貳、實體事項

• 被告抗辯：生產本案轉爐石之事業為中鋼公司而非中聯公司。

• 然而，「指定廢棄物清理法第二條第一項第二款之事業」包含百貨公司、旅館、超級市場等，並不僅限於原始產出者，尚應包含次級生產者。

• 本案「轉爐石級配料銷售契約書」之「四、品質規格：依賣方現場實際產出及堆存成品為準」

• 本案「萬大轉爐石級配料銷售混拌案合約」第二條：「工程地點：自甲方(即中聯公司)之億昌工場、利昌工場、駱駝山儲區由甲方代乙方(即萬大公司)車輛裝車後，由乙方運送轉爐石至高雄市旗山區等認可之地點。」

貳、實體事項

• 如認僅中鋼公司始為廢棄物清理法第71條所稱之「事業」，則中聯公司應為受中鋼公司委託清除處理本案轉爐石者，或為仲介非法清除本案轉爐石者。

貳、實體事項

• 二、土污法部分：

• （一）採樣與分析方法不符合規範以及科學法則：

• 土污法第6條第2項：土壤與地下水的相關檢測標準由中央主管機關訂定

• 地方機關未依環保署的檢測方法所為之檢測結果，不得作為處分之依據。

貳、實體事項

• 地下水監測部分：

• 依監測井設置規範，監測井應設於含水層，而本件三處監測井中有一處監測井設置於黏土層

• 依監測井規畫與設置方法：水文地質環境複雜之地域，以及涉及透水性高的石層時，監測井設置應考量較小間距，本件三處監測井與污染區域間距偏大

• 地面水體監測部分：

• 採樣人員未注意現場環境干擾，未採集最具有代表性之樣品

• 於雨天（104年8月下旬）進行採樣分析，數值缺乏可信度

監測井位置

貳、實體事項

• 土壤採樣部分：

• 依土壤採樣方法，應採集最具代表性之樣品

• 本件既是關於回填至系爭土地之轉爐石級配料之污染疑慮，自應採集爐石掩埋層之土壤進行分析

• 被告機關於103年10月6日已發現爐石回填區深度50公分以下為爐石掩埋層，但卻以「轉爐石並非土壤為由」，僅對表層50公分的覆土進行採樣，違反上述採樣方法

• 參土污法與土壤採樣方法，土壤無法單一定性

• 103年10月16日起自104年8月間之採樣與檢測僅更動布點，未能改採最具代表性之土壤樣品，檢測結果無參考價值

貳、實體事項

• （二）「有污染之虞」應依預警原則解釋

• 預警原則強調不可逆／嚴重風險，國家不應以科學不確定性或缺乏科學根據為由而拒絕採取預警措施（參見《里約宣言》第15號原則）

• 與預防原則的差別：預防原則的啟動條件為已知的明確具體危險

• 預警原則重視人類的主觀恐懼或疑慮，設想最差的情況，並試圖避免事態往不可逆的方向惡化

貳、實體事項

• 土污法第7條第5項「有污染之虞」的規範內涵與預警原則的內容一致：

• 毒物或重金屬污染屬於不可逆的風險，危及居民生活健康，亦屬於嚴重風險

• 該條文的「有污染之虞」並不要求有科學確證，亦未明定客觀標準對污染源的疑慮以及當地居民的主觀恐懼已足夠啟動預警原則

• 主管機關不得以科學不確定性為藉口，拒絕採取應變必要措施

貳、實體事項

• 「有污染之虞」的污染是否必須特定？

• 預警的對象是「特定污染源與污染場域」的「未特定污染樣態」的不可逆或嚴重風險；主管機關仍然可以針對特定區域的特定污染域源採取預警措施，此與預警原則的內涵並不衝突

• 至於污染的具體樣態與程度則無須特定（參土污法第7條第5項）

貳、實體事項

• 「有污染之虞」與風險的可逆性？

• 土污法第7條第5項為預警原則的目的與內涵；至於土污法第7條第7項則為預警措施的成效

• 解釋上不應以預警措施的成效否定預警原則的目的與內涵：啟動預警原則的時間點，必然是仍有機會防止風險往不可逆情況發展的時間點，否則採取預警措施亦是無用。

貳、實體事項

• （三）本案事實已證明有污染之虞：

• 回填區域轉爐石級配料之不安定性與pH值偏高的問題於「轉爐石級配料銷售契約書」中有明確記載

• 經濟部：為避免土壤與地下水遭受污染，轉爐石級配料不得回填農地

• 重金屬污染屬不可逆之風險，監察院調查報告顯示本案的轉爐石仍有再度溶出的可能性

• 土污法第7條第5項並未設定客觀危險標準，當地居民對於污染源的疑慮以及對於安全風險的認知已足以啟動預警原則

參、裁量收縮至零─土污法部分

• 被回填的轉爐石級配料，已構成立即、明顯並迫切的危害

• 事態上的不確定性：本案涉及事態上的不確定性，亦即危害的存在是明顯的，僅發生的態樣未能特定

• 以「歷史性風險」進行風險評估：依過去資料，重金屬與毒性污染有嚴重不可逆的後果，應屬明確；這類嚴重不可逆的後果應減縮主管機關的裁量空間

• 界定立即、明顯並迫切危害的實務標準：「明顯急迫且不堪忍受」、「有無立即性危害或污染擴大風險」，顯見風險樣態無須具體特定

參、裁量收縮至零─土污法部分

• 公務員得以預見損害

• 損害僅能透過公權力的行使而防止

• 前期多次處分未能達成清除轉爐石的目的，被告機關的裁量權更應收縮至有效的手段

肆、裁量收縮至零─廢清法部分

• 最高行政法院90年度判字第1783號行政裁判：「凡法律規定，行政機關對於是否為行政行為，以及如何為行政行為，有裁量空間者，則行政機關有行政行為之裁量權，行政法院自應尊重行政機關之裁量空間，除有逾越裁量權限、不為裁量或裁量錯誤等裁量瑕疵之情形，而應認為係逾越權限或濫用權力之行為，以違法論外，不得就行政行為之合目的性，進行審查。所謂裁量錯誤，乃指行政機關雖已行使其裁量權，然而方式錯誤，譬如與裁量決定相關的重要觀點，在行政機關形成決定的過程中，未予斟酌 (裁量不足) 。」

肆、裁量收縮至零─廢清法部分

• 臺北高等行政法院90年度訴字第4789號行政裁判：「裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。裁量瑕疵主要有三種類型：「不為裁量」、「裁量逾越」、「裁量濫用」。行政訴訟法第四條第二項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，第二百零一條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」，雖然僅就「裁量逾越」與「裁量濫用」做規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上尚應包括「不為裁量」之瑕疵類型。因此，行政機關所為之行政處分，如有「不為裁量」、「裁量逾越」、「裁量濫用」之裁量瑕疵情形時，該行政處分自然構成違法而得予撤銷。」

肆、裁量收縮至零─廢清法部分

• 被告於本案中有裁量方式錯誤之情形，且對於是否應依廢清法第71條第1項代履行，實際上並未為裁量。

• 本案轉爐石回填於系爭土地，已對公眾健康與自然環境之生態保育造成具體而立即之危險。

• 黃胤鴒經被告多次依區域計畫法命限期恢復原狀均未履行，中聯公司、建發公司、萬大公司均已知該等事實。

• 本案轉爐石級配料總重達99萬7,947.84公噸，所含重金屬總量高，在自然環境下，仍有再度溶出之可能性。

肆、裁量收縮至零─廢清法部分

• 依廢棄物清理法第71條第3項，代履行費用受償之權利優先於一切債權及抵押權。

• 本案義務人包含中聯公司、萬大公司、建發公司及黃胤鴒，義務人數多，且中聯公司資本額為2,259,457,890 元；萬大公司資本額為25,000,000 元；建發公司資本額為10,000,000元，代履行費用顯然可以受償。

伍、行政執行法第29條之主觀公權利

• 高雄高等行政法院103年度訴字第392號判決意旨：「義務人未遵期清除改善完成，機關可依廢棄物清理法第71條規定代為清除、處理，並以行政處分之方式向其求償清理、改善及衍生之必要費用，抑或依行政執行法第27條及第29條之規定，預估必要之代履行費用，發執行命令之方式處理，均為法之所許，自可擇一為之。」

• 重點在於是否符合行政執行法第27條第1項：「依法令或本於法令之行政處分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。 」之要件。

• 如上開規定所謂「法令」本身亦明定行政機關得自行或委託第三人代履行，則行政機關得選擇依該「法令」或者依行政執行法之規定代履行。

伍、行政執行法第29條之主觀公權利

• 依土汙法第15條第1項、第2項之體系解釋，反而以第1項所定「行政機關自行移除或清理污染物或為其他應變必要措施」為原則，「命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之」乃為例外。

• 行政機關依土汙法第15條第1項、第2項之授權即可自行或委託第三人代履行上開義務，行政機關自可選擇依土汙法或依行政執行法之規定代履行。

• 行政機關依上開土汙法規定，以書面行政處分命義務人限期履行移除或清理汙染物等義務，義務人逾期仍不履行，自符合行政執行法第27、29條之規定。

• 行政執行法雖無公民訴訟之規定，惟行政執行法第27、29條之重點在於義務人是否依法令或本於依法令之行政命令負有義務，如該法令本身已有公民訴訟之規定，自應承認提起公民訴訟之原告亦可請求行政機關依行政執行法之規定代履行。