第一章 緒論

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第一章 緒論

第一節 計畫緣起與目標

一、 緣起

行政院農業委員會自92至94年完成全國、縣市及鄉鎮層級「農地

資源空間規劃配置先期模擬作業」，以期建立農地資源空間規劃的操

作模式。自95年度起分階段協助縣市政府完成農地資源空間規劃，首

先補助新竹、苗栗、台南、台東等4縣辦理；期許示範縣市依據農業

發展特性與需求，整體規劃農業部門產業發展與農地資源利用。

農地資源空間規劃作業之推動，必須考量農地資源特性，藉由策

略規劃，以成立在地、跨部門的農業空間發展委員會溝通協調方式，

形成當地農業發展與農地利用共識，合理分派農地利用，建構縣市層

級的農業部門空間發展計畫。

二、 目標

為配合行政院農業委員會執行全國農地資源空間規劃工作，維護

整體農地空間資源，花蓮縣政府於本年度委託本團隊協助縣府辦理全

縣農地資源空間規劃工作，完成全縣農地資源整體發展構想及空間配

置計畫，供農產業發展與區位規劃之參考。

三、 工作內容

（一）檢討花蓮縣農地資源未來發展方向與相關議題分析，並確認未

來農地空間發展構想。

（二）研析花蓮縣農地資源發展願景及策略。

（三）依據「農業資源空間規劃配置計畫之操作手冊」相關程序完成

花蓮縣農地資源空間發展及配置計畫。

（四）參加行政院農業委員會主辦或委辦之農地資源空間規劃相關教

育訓練課程。

（五）建置花蓮縣農地資源空間規劃網站，公開規劃成果，並提供規

劃資訊之交流平台。

（六）辦理相關座談會、綜合座談、訪談會。

（七）花蓮縣農業資源空間規劃委員會之成立、會議等相關運作。

花蓮縣農地資源空間整體發展構想及配置計畫

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四、 計畫內涵

基本概念：以「農業資源空間規劃配置模擬計畫」〈操作手冊〉為依歸

(一) 依據國土計畫法之國土功能分區劃分原則，未來各地方政府需針

對各縣市農地資源進行細部規劃與空間調整。

資料來源：農業資源空間規劃配置模擬計畫

圖 1-1-1 國土功能分區原則圖

(二) 縣級農地資源策略規劃的方法與程序：包括前置作業、基本分

析、農地資源空間規劃願景形成、策略研擬、關鍵課題評估、行動方

案等；其中特別強調以共同討論商議的平台促成以上事務的達成。

．指為保護自然資源、生物多樣性、自然景觀、 文化資產及防治天然災害、確保國防安全， 限制一定開發利用或建築行為之地區。

．水、土、林業務整合以達事權統一。

．為規劃供居住、經濟、交通、觀光、文教、

都市發展及其他特定目的等需要做有計畫發展

之地區。

．以成長管理方式有計畫實施都市開發許可制。

．為農業發展及維持糧食安全之需要，

供農業使用之地區。

．保護重要農業生產環境及農業基礎設施。

第一章 緒論

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圖 1-1-2 花蓮縣農地資源空間規劃方法

表 1-1-1 委員會成員建議

☆ 地方政府機關

‧地方政府議會

‧行政機關官員

‧農業改良場

☆ 農民∕地主

‧從事生產的農民

‧農地所有權人

☆ 當地居民

‧社區民眾組織、公益團體

☆ 中央主管機關代表

‧農業主管機關

‧環境資源保護機關

☆ 自然與環境保育團體

‧地方環保團體

‧鄉村與文化保育團體

☆ 農業

‧當地大型工業

‧農業相關企業

‧觀光與休閒產業

‧土地開發產業

☆ 農業團體

‧農田水利會

‧產銷團體

☆ 其他

‧受委託的規劃機關

花蓮縣農地資源空間整體發展構想及配置計畫

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圖 1-1-3 花蓮縣農地資源空間規劃程序

1﹒前置作業

‧基本認知 ‧工作團隊的組成 ‧確立規劃的目標與範圍 ‧基礎資料的蒐集

2﹒規劃前的基本分析

‧縣內農業發展的歷史變遷 ‧相關計畫與政策對農地資源的影響 ‧農業生產的相對統計數據 ‧土地資源特性與發展、利用情形

3﹒發展策略分析

發展願景的形成

確認關鍵課題 研擬因應對策

具體行動方案

‧確立發展內容與空間配置構想 ‧擬定落實之程序 ‧建立管理機制配套

5﹒未來農地資源發展利用構想

4﹒農地資源空間規劃與配置

‧訂定適宜性分析準則 ‧蒐集、整理圗層資料 ‧地理資訊系統的操作

農地資源適宜性分析

‧確定評估標的（分區項目） ‧蒐集、評估指標系統所需資料 ‧計算與分析

特定農業經營區

‧研擬空間配置規劃 ‧農地資源配置分析（地理資訊系統操作）

農地資源空間配置

‧設定政策分析與情境 ‧估算農地需求

農地資源需求分析

公眾參與

中央政策指導

回饋機制

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(三) 縣級農地資源空間規劃，特別強調需要有鄉鎮尺度的視野與關

注，以落實鄉鎮尺度的特性。

圖 1-1-4 花蓮縣農地資源空間規劃流程

花蓮縣農地資源空間規劃委員包含：地方政府機關：花蓮縣政府

祕書長、花蓮縣政府農業局局長、花蓮縣政府地政局局長、花蓮縣政

府社會局局長、花蓮縣政府原住民行政局局長，中央主管機關代表：

花蓮區農業改良場場長、花蓮縣動植物防疫所所長、水土保持局花蓮

分局分局長，農業相關學校與研究：國立台灣大學植物病理與微生物

學系教授、國立屏東科技大學農企業管理研究所教授、國立東華大學

自然資源管理研究所教授，農業產銷團體：花蓮縣農會、吉安鄉農會、

光豐地區農會、富里鄉農會。

花蓮縣農地資源空間整體發展構想及配置計畫

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第二節 農地資源永續發展：生活、生產、生態

一、生活

（一）現代創新的台灣鄉村位置1

鄉村地區「一個以能引起期待環境及部分廣闊景觀生活的居住品

質為基礎，並具有凝聚力以及特色化生活型態之地區」2，以林淵煌先

生的說法進一步閱讀「一個具有農村基本單位的聚落，其周圍係由田

地所環繞，亦可由數個農村聯合組成為一個空間領域，區內土地以供

『生產』利用為主，但亦同時肩負保護其生產環境之任務。」3。由此

看來鄉村與土地之間有著相當緊密的關連，鄉村的許多能力與價值是

固著在土地之上，並從中發展出生產力，行塑鄉村的經濟與生活樣態。

台灣過去數十年跟隨經濟的發展，追求經濟成為全島行動的指標

與氛圍，當土地直接生產力所帶動的鄉村經濟發展不若都市商業活動

的經濟快速積累，便落入黃文鳳「都市『吸引力量』之催化與鄉村『推

送力量』之相互作用下，使得農村頹敗問題更顯惡化。」4土地不再成

為生產力的中心思考，由土地所建構的生活樣態也受到嚴重的衝擊，

無論從事農業耕作的自耕地主或佃農，或是將土地租給佃農而居住在

城鎮裡的地主，無法從買田收租和田地的收穫得取相當的投資報酬

率，特別是相較於都市地區的商業投資，於是產生農民離農的惡化。

台灣的農地生產從民國三十八年土地改革政策後，以機械操作為

耕作的思考模型，更以量為經濟追求的指標，農村開始進入一種追求

高經濟作物的競產遊戲中，土地的環境資產在一波一波的生產作物競

1資料來源：台灣 921 災後重建鄉村生態建築與永續社區設計之規範性準則研擬，劉可強、黃千秀， 中華民國八

十九年十一 月 2資料來源：九二一災區農村土地永續發展策略之研究—以土地重劃觀點為基礎(期中報告)，陳明燦，中華民國八

十九年六 月 3 林淵煌(1982)：現階段農村發展之研究(上)，台灣經濟第七十期，pp.35-3 6 4 黃文鳳(1993)：鄉村地區發展問題與和規劃體制之研究，成大都市計畫研究所碩士論文，pp.13-1

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賽舞台上，出現了作物生產過剩而傾倒或任其荒廢的劇碼。在美國相

關的研究指出，機械生產後改變了農業生產與人類的生活情景，其提

出的蕃茄案例顯示，原來的蕃茄生產是以人工採收，雖然較費工、較

慢，卻能拿捏蕃茄成熟的最佳風味，然而進入機械量產的生產模式後，

採收機械無法辨認蕃茄成熟的狀態，同時較熟的蕃茄在採收機械中容

易破爛，因此改變蕃茄的品種使得適合機械操作的模式，因此新蕃茄

品種的推出是以機械為思考中心，美妙的風味已經不再是追求的目

標，這樣的過程其實是相當背離了原來的想像，也影響了人們生活的

態度。

台灣九二一地震災後許多農村的土角厝倒了，中部鄉村地區的地

景有了很大的變化，台灣的農村於是被更多人看見與關心。農村的生

產、生活與生態，開始有了對話與討論，並有不同於先前一味追求經

濟發展、一路向錢看的另類思考。原來村民已經習慣了的電視文化，

是否可以在災後重建的過程中重新建構人與人之間面對面的情感交流

與共同的社交生活，有沒有可能再從各自的家中拉回居民共同的空間

與成長的記憶，台灣的鄉村在這樣一個慌亂的時代裡，是否可以找到

一個新的位置，翻轉鄉村頹廢的命運。

在進行這樣的問話與探討，提出一個不同於傳統解讀鄉村的觀

點，來重新看到鄉村，並希望成為鄉村翻轉原有意象，那個作為城市

邊陲角色的命脈—意涵資源的分配大部分被城市取得，及鄉村的公共

設施與福利的短缺。我們看到原來的城市與鄉村的關係，城市位於鄉

村之上，也就是大部分人們移動的箭頭指向，城市集聚了大批的人潮，

而成為政府關注的焦點，在這裡所有的資源與商業活動快速的轉換與

連結，資訊的快速交換搭接起經濟的飛躍跳升。而鄉村地區的土地固

著特質，似乎成為一種負擔而非最初來自生產力的資源想像，於是在

鄉村的人像是背負著土地，而城市的人則呈現金錢的光環，對照著笨

拙與輕盈，鄉村像是次於城市的另一種生活與歸屬。然而真的是這樣

嗎，鄉村與城市的箭頭是一陳不變的嗎？

一個將鄉村與城市之間的位置，由垂直關係轉為水平關係的思考

模型，意涵鄉村與城市有著平等的連結，這樣的觀看角度來自於全球

化與網路連結的可能性與新的契機，如果可以藉著網路的連結將鄉村

地區連結上，那麼鄉村地區就不再受限於土地的真實距離藩籬，而能

與城市一樣可以快速接連上各樣的資訊與商業活動，當土地不再是障

礙，鄉村得以更輕鬆的開展屬於它自己的生活，而不需汲汲地追在城

市的後面，也無須以城市的價值為一種絕對神聖的觀點。鄉村有鄉村

的思考氛圍，城市有城市的運作體系，兩者同時向上提升而不落在彼

此間的互相競爭，共同面對資訊時代、一個新的世界潮流。

花蓮縣農地資源空間整體發展構想及配置計畫

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（二）新鄉村空間與文化論述

當我們翻轉鄉村與城市之間的位置由垂直關係轉為水平關係，鄉

村裡的人也就不必然往城市移動，城市和鄉村之間只是選擇的一種形

式而沒有排他性，人們可以更自由與任意的在其間移動，其對外連結

的基底—資訊網絡是一樣的，因此人可以更自由，空間也可以更自由。

談到自由移動所帶起的流動成為一個新鄉村的氛圍，其不但在空

間上具有相當的意義，在文化上亦呈現相當的重構力量。我們看中國

人的文化傳統中，「士、農、工、商」的社會秩序編碼，除了讀書人外，

作農的地位相當崇高，然而商人在這個過程中不斷的挑戰社會賦予他

們的位置，於是所謂的紅頂商人，便是憑著他們的財富爬上社會的上

層。而隨著工業革命與工商社會的到來，農的位置被遺落在四民之末，

作農的價值除了政府因政治考量的口號喊喊，一般人的認同與認知價

值早已不復當日，這其中確實存在尷尬的情愫。

因此我們重新來觀看這個狀況，提出無須一味地高喊或強調作農

的重要，反倒是讓士、農、工、商能自由流動，而不再存在階級的意

識以及階級的藩籬，其實從現今的社會型態，許多的工作都與知識與

技術有關，例如市民農場的開發與經營，以及目前災區很多地方想推

展的特色鄉村，將產業甚至生活重新思考，提升產業從一級到三級的

可能，因此是一種多種組合的經營型態，這時所謂的士農工商已不是

一種單純的工作分類更不是階級的表徵，而是一種籠統的技術概念，

人們可以自由的組合其間的兩三種技藝交織成工作型態，開展新的工

作情境，這就是我們提出的“流動＂。

從文化的視野來看，鄉村地區自古以來就是多樣族群輪番或混和

寄身的居所，從原住民族到自大陸移入的閩人、客家人以及其它更小

族群的大陸移墾者，一直到近年來的外籍勞工、家庭幫傭看護、甚至

外籍新娘的東南亞移民，台灣的鄉村地區並不是一個同質的群體，一

味地追求一種生活樣態或一種建物風格，只是簡化我們的視野。Zukin5

女士進一步提出文化加＂s＂的論述，她拒絕以一種單一的主文化搭配

多種次文化的說法，而強調多種文化並存同時是在溝通協調當中出來

的。因此不僅不要陷入只表述一種單一文化的匡限，也不要落入主、

次文化的爭奪戰，能看到不同文化、尊重不同文化，將成就新的鄉村

文化內涵。

4 5 Zukin, Sharon (1995). The cultures of cities. Oxford: Blackwel

第一章 緒論

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因此隨著不同文化的看見，或是獨特或是融合，只要我們能掌握

住在鄉村地區人們共同空間的介面，營造彼此之間有良好的鄰居互動

與共同命脈的環境領域感，那麼跟著生活所建構出來的生活空間環境

與建物就是鄉村長出來的。從流動、多元與生態，建構起鄉村地區的

永續經營，成為新的鄉村地區的願景，不論是鄉村空間或文化都有新

的面貌與展望。

二、生產

為了農地能永續發展，必須強化並兼顧農業用地資源規劃與整體

農業發展的需要；從農業生產的角度，找出花蓮縣農業生產的未來趨

勢，初步研判花蓮縣農業未來可有二條發展趨勢，一是利基市場，即

具市場競爭力可外銷其他縣市或國家的農業生產，例如無毒農業的相

關產品，這部分的生產模式，回應到花蓮縣的地方特性，以多樣優質

取勝，不同於過往其他縣市以大量低價的產品定位；第二條發展趨勢，

則是深化在地特質，吸引外地人到當地消費農業生產，並結合休閒產

業與花蓮具生活旅遊的潛力與內涵，經營與研發，例如羅山有機村的

泥火山豆腐製作體驗遊程。

花蓮縣農地資源空間整體發展構想及配置計畫

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圖 1-2-1 農地資源空間配置流程圖

步驟四

步驟三

國土保育區分析示意圖

農業發展區分析示意圖

國土保育區

農業發展區

各縣（市）農地

配置應劃設為

國土保育區之農地

步驟一

剩餘農地

未配置之農地

利用地理資訊系統

進行農地空間配置

將未配置作物之農地套疊上城鄉

發展適宜性分析結果

步驟五

研擬利基市場、

在地特質之優先順序

蒐集未來農地需求面積

步驟二

第一章 緒論

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從以上提擬之花蓮縣農業生產未來趨勢，進行農地資源空間規劃

及配置，以下為初步搜集之花蓮縣地理資訊系統進行相關分析、規劃。

圖 1-2-2 花蓮縣 GIS 網路資訊

資料來源：花蓮縣鄉村風貌綱要計畫，2007 資料來源：花蓮縣鄉村風貌綱要計畫，2007

圖 1-2-3 花蓮縣鄉村地區土地使用分區

圖 1-2-4 花蓮縣鄉村地區相關風貌示意

花蓮縣農地資源空間整體發展構想及配置計畫

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三、生態

鄉村是如此浩瀚的環境承載體與學習場域，而生態的概念落實在鄉

村，除了直接影響土地，同時也影響生產與生活，以下便分別說明。

（一）生態∕農地

「生態」是二十一世紀都市共同

的宣言，但落實在空間上需要許多

元素及系統之間的鑲嵌與串連。綠

廊的建立是編織生態環境的一個重

要的元素與路徑：有效綠化環境、

形成好的微氣候，吸引鳥類昆蟲進

駐，軟化環境視覺景觀，綿延而有

機的生態系統，讓鄉村生活充滿舒

適與生機。

（二）生態∕產業

「一個彼此相互合作且可獲致經濟上的利益、環境品質

並促進關於人類商業及地方社區資源的公平」、「經過規劃的

物質及能源交換之產業系統；它在尋求能源及原料使用的最

小化、減廢並建立永續經濟、生態和社會關係」6。

「藉由經營環境和包括能源、水、物質等資源議題，尋

求更佳的環境及經濟績效，且藉由與地方社區共同合作，有

效率地分享資源 (資訊、物質、水、能源、基盤設施和自然

棲地) ....，彼此尋求的集體利益將大於每一….利益總和

的一種….社區或社群」7。

l 6 美國總統永續發展委員會 PCSD(1996)歸納從產業生態學實踐之生態工業園區(生態化產業發展)的看 法 7 美國總統永續發展委員會 PCSD(1997

第一章 緒論

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圖 1-2-5 理想閉路循環之生態系統發展階段

（三）生態∕生活

1.塑造深度旅遊的在地土壤

生態的品質是一需要深度 品

味與思考的過程，因此特別容易形

塑出「深度旅遊」的沃土；當旅遊

建立在一種較平等分享的夥伴關

係上，分享當地好的生活方式及環

境資源，分享使其更為豐富而不是

出售，這種分享不需語言也可彼此

學習，因此可以建立友誼的連繫與

文化的交流，並降低傳統觀光對於

地方性的破壞。

資料來源： Graedel,1994; Graedel and Allenby,1995

花蓮縣農地資源空間整體發展構想及配置計畫

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2.在有機學習過程中培力並深耕地方

至於「有機學習」是由有機健康(食品／農業)→有機的發展

(有生命自我的成長)→有機的生活的過程，做為鄉村論述生態與

生活的實踐，有別於傳統計畫性的單向度思考，這裡強調的是一

種創生性、變動性及有機性的學習概念，學習即生活，以充實地

方永續發展的具體內涵；另一方面因應資訊社會的來臨，學習型

區域重構台灣的空間分工角色，而鄉村生活，回應其本身的條件

來重整知識學習的門檻，從生活中處處可以有新的學習；如何建

立有機學習的過程，在生活當中逐步、漸進地學習，並進而轉化

既有的空間關係。

有了這樣的氛圍做主體，那麼舉凡可永續發展的各項系統：

水、自行車、生態產業、深度旅遊、能源系統等，甚至發展市民

農園，就會變的容易且親切多了。而這樣的過程恰是一個生態的

過程，富有豐富、多樣、有生產力且具再生性的，整件事無疑是

一個最佳的學習場域、一個生命力的延展。

四、小結

從基本概念，以「農業資源空間規劃配置模擬計畫」操作手冊為

依歸，到農地資源永續發展－生活、生產、生態三生共存的原則下，

進一步發展本次任務之主題、規劃目標與操作構想如下：

（一）規劃前提

以 95 年行政院農委會於新竹縣、苗栗縣、台南縣、台東縣之

操作經驗為基礎，著重並強化人之間協商平台的操作。

（二）主題

本案站在過去操作「農地資源空間規劃計畫」的肩膀上，進

一步透過參與、溝通、協商，進 行未來發展方向、構想、願景、

策略的凝聚；而對於農地資源空間規劃重要的發問在於如何觀看

「農地資源」，因此主題的設定在回答上述發問，以爲地方編織故

事(Story-making)作為動詞，實踐空間硬體的場所營造

第一章 緒論

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(Place-making)與軟體的場所賦意(Place-marking)緊密扣合；並

從故事創造場所生命、積累文化厚度、創造優質環境。

（三）規劃目標

1.強化兼顧農業用地資源與整體農業發展需要，辦理農業用地

檢討與空間分派。

2.以農地資源空間規劃，引導農地資源空間發展，做為農地管

理基礎。

3.發揮農地多功能角色，以生活、生產、生態結合為目標，建

構農地整體資源利用計畫。

（四）操作構想

1.以花蓮縣基本資料、相關計畫為基礎，包括議題分析、發展

方向、構想、願景及策略，做為進一步溝通協商平台的背景資

料進行多方交談。

2.依據國土計畫法之國土功能分區劃分原則，利用地理資訊系

統分析，針對花蓮縣農地資源進行細部規劃與空間調整。

3.「96 年花蓮縣農地資源空間規劃計畫」強化協商過程，包括

訪談會、座談會、綜合座談、農業資源空間規劃委員會成立、

開會；建置網站提供資訊交流平台；以及參加相關教育訓練課

程，皆強調以人為主體之工作。