castro, sergio lins de. logística interna das forças armadas
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ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA
SERGIO LINS DE CASTRO
Cel. Int. Aer.
Rio de Janeiro
2011
ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA
SERGIO LINS DE CASTRO
LOGÍSTICA INTERNA DAS FORÇAS ARMADAS: POSSIBILIDADES DE INTEGRAÇÃO
Rio de Janeiro
2011
SERGIO LINS DE CASTRO
LOGÍSTICA INTERNA DAS FORÇAS ARMADAS: POSSIBILIDADES DE INTEGRAÇÃO
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia.
Orientadora: Ten. Cel. QFO BIB Jaqueline Santos Barradas.
Rio de Janeiro
2011
C2011 ESG
Este trabalho, nos termos da legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitida a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa.
Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG.
___________________________________
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Castro, Sergio Lins de
Logística Interna das Forças Armadas: Possibilidades de Integração
/ Sergio Lins de Castro. Rio de Janeiro: ESG, 2011.
53 f.: Il.
Orientadora: Ten. Cel. QFO BIB Jaqueline Santos Barradas
Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à
obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia
(CAEPE), 2011.
1. Logística de Importação. 2. Logística de Exportação. 3. Despacho
Aduaneiro. 4. Possibilidades de Integração nas Forças Armadas. I. Título.
... à minha esposa Neide e meus filhos
Felipe e Fernando com gratidão e carinho
pela compreensão dos meus sonhos...
AGRADECIMENTOS
Agradeço a minha orientadora Jaqueline Santos Barradas, pelas orientações
seguras, paciência, educação e gentileza com que sempre me atendeu.
Agradeço à minha família pela compreensão das minhas ausências para realizar
este trabalho e pelo apoio para superar os momentos mais difíceis.
Muito obrigado aos meus colegas de trabalho Gláucia, Nunes e Marcelo pelo
aprofundamento de diversos temas aqui abordados, no dia a dia do nosso trabalho,
nos despachos aduaneiros da FAB.
Agradeço aos meus colegas da Receita Federal Paulo Werneck, Cleber Magalhães
e Fernando José Oliveira Figueiredo pela paciência da leitura, orientação e
compreensão dos objetivos maiores deste trabalho.
Aos colegas da Divisão de Suprimento do DARJ pelos ensinamentos e orientações
seguras que me auxiliaram a qualificá-lo e consolidá-lo como Órgão Central de
despacho aduaneiro da Força Aérea.
Aos estagiários da melhor Turma do CAEPE, Turma "Segurança e
Desenvolvimento", pela harmonia e satisfação na convivência do dia a dia ao longo
deste ano.
Enfim, a todos, meu muito obrigado!
"Intensifique seu próprio esforço: sua vida será o que você fizer dela”.
André Luís psicografado por Chico Xavier
RESUMO
As trocas internacionais surgem, muitas vezes, como a única alternativa de que
dispõem os países, não só para satisfação de suas necessidades fundamentais,
como para a manutenção da paz. Com isso, surge o incremento do comércio
internacional ao longo da história, não só entre os particulares, mas também entre
os Governos. Sob os mais diversos nomes, se mostra muito antiga a cooperação
entre Governos na área militar, com vistas às suas segurança e defesa. Este
trabalho aborda a entrada no país dos bens adquiridos pelas Forças Armadas e
suas dificuldades atuais em função da legislação em vigor, principalmente voltada
para a arrecadação de impostos junto aos particulares, pouco adaptada ao
atendimento aos órgãos públicos que necessitem legalizar a entrada e a saída de
bens do país. Ao se analisar a legislação aplicável, foi observada a falta de
especificidade para o serviço público na elaboração das normas, exatamente a
lacuna que este trabalho quer trazer à discussão. Demonstra como o Brasil se
estruturou na área aduaneira, chegando ao advento do Sistema Informatizado de
Comércio Exterior - SISCOMEX e o impacto causado com a sua entrada em
operação em 1997. Propõe soluções para que os órgãos públicos possam ter suas
especificidades reconhecidas na legislação aplicável, a fim de facilitar e dinamizar a
atuação de seus Agentes junto à Receita Federal do Brasil – RFB, e órgãos
anuentes, como representantes do Governo que são para, ao fim, analisar a
possibilidade de integração desses serviços nas Forças Armadas.
Palavras-chave: Importação nas Forças Armadas. Importação no Serviço Público.
Despacho Aduaneiro no Serviço Público. Comércio Exterior pelo Governo Brasileiro.
ABSTRACT
The international exchanges appear, many times, as the only alternative at the reach
of nations, not only for satisfaction of its basic necessities, but also for the
maintenance of the peace. With this, the increment of the international trade
historically not only appears among private interests, but also between Governments.
In many different shapes, it shows how old the cooperation of Governments in the
military segment is, especially when tending to their security and defense. This work
focuses on the goods acquired by the Armed Forces entering the country and the
obstacles presented by the current legislation, mainly interested in collecting taxes
from the private segment, and weakly prepared to tend to the public agencies’ need
to make these goods legally enter the country. The lack of specific interest on the
public services was observed when analyzing the elaboration of the norms of the
applicable legislation, and that is the gap this work will discuss. Bring to light how
Brazil structured its customs policies, all the way to the advent of the Computerized
International Trade System – SISCOMEX, and the impact it caused when it began to
operate in 1997. Propose solutions so that the public agencies may have their
interests recognized in the legislation, in order to facilitate and increase the
performance of its Agents next to the Federal Tax Bureau of Brazil – RFB, and
consenting agencies, and, finally, analyze the possibilities of integrating these
services with the Armed Forces.
Keywords: Importation in the Armed Forces. Importation in the Public Service.
Customs forwarding in the Public Service. Foreign commerce for the Brazilian
Government.
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Preços unificados e de permanência da INFRAERO ............................... 33
Tabela 2 Preços de contêiner e carga solta na importação da MULTIRIO ............. 34
Tabela 3 Preços de armazenagem de importação – contêineres, da LIBRA .......... 35
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BACEN Banco Central
CABW Comissão Aeronáutica Brasileira em Washington
CAEPE Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia
CCIM Centro de Controle de Inventário da MB
CIEM Centro de Importação de Equipamentos Militares do EB
CIF Custo, Seguro e Frete
CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica
COANA Coordenação-Geral de Administração Aduaneira da RFB
COMAER Comando da Aeronáutica
Constituição Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
DARJ Depósito de Aeronáutica do Rio de Janeiro
DCA Diretriz do Comando da Aeronáutica
DE Declaração de Exportação
DI Declaração de Importação
DSE Despacho Simplificado de Exportação
DSI Despacho Simplificado de Importação
DTA Descarga Direta e Trânsito Aduaneiro
EB Exército Brasileiro
FAB Força Aérea Brasileira
INFRAERO Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária
ISS Imposto sobre Serviços
MB Marinha do Brasil
MD Ministério da Defesa
MEM Material de Emprego Militar
NSCA Norma de Sistema do Comando da Aeronáutica
RFB Receita Federal do Brasil (antiga SRF)
SECEX Secretaria de Comércio Exterior
SILOMS Sistema Integrado de Logística de Materiais e Serviços
SISCOMEX Sistema Integrado de Comércio Exterior
SISDAER Sistema de Despacho Aduaneiro da Aeronáutica
SRF Secretaria da Receita Federal atual RFB
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 11 2 O DESPACHO ADUANEIRO 13 2.1 OS PROCEDIMENTOS EM VIGOR 13 2.2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO DESPACHO ADUANEIRO NA ÁREA
MILITAR 15 3 LEGISLAÇÃO BRASILEIRA APLICADA AOS ÓRGÃOS PÚBLICOS
NO DESPACHO ADUANEIRO 21 3.1 A LEGISLAÇÃO EXISTENTE 21 3.1.1 A exportação temporária 22 3.1.2 O perdimento de mercadorias 26 3.1.3 As multas 29 3.2 A POSSIBILIDADE DE REDUZIR OS CUSTOS DAS OPERAÇÕES
ADUANEIRAS 32 4 A DINAMIZAÇÃO DO DESPACHO ADUANEIRO DAS FORÇAS
ARMADAS 39 4.1 NECESSIDADE DE PROFISSIONAIS NA ÁREA JURÍDICA NO DARJ
OU NO ÓRGÃO DO MD A SER CRIADO 39 4.2 RELEVAÇÃO DE PENALIDADES NA EXPORTAÇÃO TEMPORÁRIA 40 4.3 LIBERAÇÃO DOS PRAZOS DE RETORNO NA
EXPORTAÇÃO TEMPORÁRIA 41 4.4 A VEDAÇÃO DA POSSIBILIDADE DE PERDIMENTO DE
MERCADORIAS 43 4.5 A VEDAÇÃO DA POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DE MULTAS 44 4.6 PROPOSTA DE REDUÇÃO DE CUSTOS NAS OPERAÇÕES
ADUANEIRAS 44 4.6.1 Manutenção da isenção de tarifas na INFRAERO 44 4.6.2 Isenção da cobrança de ISS nos portos 45 4.6.3 Isenção da cobrança de armazenagem no primeiro período nos
portos 45 4.6.4 Realização de DTA nos portos isenta de pagamento de
armazenagem 46 4.7 RESUMO DA PROPOSTA 47 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 48 REFERÊNCIAS 50 GLOSSÁRIO 55
11
1 INTRODUÇÃO
Surgido da simples troca de bens para satisfação das necessidades
individuais ou grupais, o comércio extrapolou o limite dos países,
internacionalizando-se e tornando-se cada vez mais complexo, com o progressivo
aumento de interesses de cada um.
Dificilmente um país pode dispor, em seu próprio território, dos recursos
que permitam uma contínua expansão da produção de bens ou serviços e, na
maioria das vezes, não possui capacidade técnica que viabilize o pleno
aproveitamento de todos os fatores disponíveis.
Então, as trocas internacionais surgem, muitas vezes, como a única
alternativa de que dispõem os países, não só para satisfação de suas
necessidades fundamentais, como para a manutenção da paz.
Com isso, surge o incremento do comércio internacional ao longo da
história, não só entre os particulares, mas também entre os Governos. Sob os mais
diversos nomes, também é muito antiga a cooperação entre Governos na área
militar, com vistas às suas segurança e defesa.
Este trabalho discute as importações e exportações na área pública,
principalmente as da Aeronáutica Brasileira e suas dificuldades atuais em função
da legislação em vigor, totalmente focada na arrecadação de impostos junto aos
particulares e não no atendimento aos órgãos públicos que necessitam do
despacho aduaneiro.
E nesse contexto vamos encontrar a Força Aérea Brasileira - FAB, a
maior Força Aérea da América Latina em contingente, número de aeronaves e
poder de fogo, com uma imensa necessidade desse intercâmbio com as Nações
Amigas.
Para que esse intercâmbio possa ser realizado, o Depósito de
Aeronáutica do Rio de Janeiro – DARJ, precisa executar o despacho aduaneiro dos
produtos e serviços contratados no exterior, com seu próprio pessoal ou com os
elos do sistema por ele fiscalizado.
Após dois anos convivendo com as importações e exportações de
materiais da FAB e, em muitas oportunidades, da Marinha do Brasil - MB e do
Exército Brasileiro - EB, quando transportados pelas asas da FAB, foi despertada a
atenção para este tema tão pouco explorado pelas Forças Armadas.
12
E quando da análise da legislação aplicável, foi observada a falta de
especificidade para o serviço público na elaboração das normas, exatamente a
lacuna que se quer trazer à discussão.
Este trabalho se divide em cinco capítulos, além desta introdução.
No capítulo 2 vão ser demonstrados os conceitos básicos que envolvem
o setor, os processos e procedimentos aplicáveis e como está estruturado o Brasil
para realizar esse serviço, chegando ao advento do Sistema Integrado de
Comércio Exterior - SISCOMEX e a revolução causada com a sua entrada em
operação, além do histórico desse comércio exterior através dos tempos nas áreas
civil e militar.
No capítulo 3 vamos nos defrontar com a análise da legislação em vigor
no despacho aduaneiro entre os particulares e que acaba se destinando aos
órgãos públicos que atuam nessa área e necessitam trazer e levar produtos ao
exterior para a consecução da sua missão.
Além disso, são explorados temas como a exportação temporária
(liberação de prazos, relevação de penalidades e a possível adaptação de um
sistema informatizado), o perdimento de mercadorias e as multas, terminando por
levantar possibilidades de redução dos custos dessas operações nos portos e
aeroportos.
No capítulo 4 vão ser propostas soluções para que os órgãos públicos
possam ser considerados atores desse sistema aduaneiro e terem suas
especificidades reconhecidas na legislação aplicável, a fim de facilitar e dinamizar a
atuação de seus agentes junto à RFB e órgãos anuentes (responsáveis pelos
licenciamentos de importação e exportação em suas áreas de atuação), como
representantes do Governo que são.
Por fim é apresentada uma análise superficial da integração desses
serviços nas Forças Armadas e as vantagens logísticas decorrentes, além de um
resumo das propostas apresentadas.
13
2 O DESPACHO ADUANEIRO
O despacho aduaneiro é um “procedimento fiscal que verifica a exatidão
dos dados declarados pelo importador ou exportador em relação à mercadoria
importada ou exportada, aos documentos apresentados e à legislação vigente, com
vistas ao seu desempenho aduaneiro, seja a título definitivo ou não” (artigo 3º da
Instrução Normativa - IN 69/1996).
2.1 OS PROCEDIMENTOS EM VIGOR
No Brasil, a legislação aduaneira é confeccionada na Coordenação-
Geral de Administração Aduaneira1 – COANA, da Receita Federal do Brasil - RFB.
As Forças Armadas atribuem a três organizações o trato de todos os
assuntos relacionados ao despacho aduaneiro, a saber: o Depósito Naval,
subordinado ao Centro de Controle de Inventários da Marinha - CCIM da MB, do
Centro de Importação de Equipamentos Militares - CIEM, subordinado à Base de
Apoio Logístico do EB e do DARJ, subordinado ao Centro Logístico da FAB, todas
localizadas no Rio de Janeiro, na Avenida Brasil.
O processo2 é efetuado via nacionalização do produto ou serviço, que
ocorre a partir de procedimentos burocráticos ligados à RFB, durante o
descarregamento e entrega, que pode se dar por transporte aéreo, marítimo,
rodoviário ou ferroviário.
Em regra geral, o despacho aduaneiro é processado no SISCOMEX.
Entretanto, para que seja efetuada uma exportação ou importação de mercadorias,
por meio do SISCOMEX, seja ela comum ou simplificada, primeiramente, o
interessado deve providenciar, junto à RFB, sua habilitação, por meio de senha,
para operação no sistema e o credenciamento de seus representantes para a
prática de atividades relacionadas ao despacho aduaneiro.
A IN da SRF nº 650/2006 e o Ato Declaratório Executivo COANA nº
03/2006 estabelecem os procedimentos de habilitação para operação no
SISCOMEX e credenciamento de representantes (normalmente chamados de
1 http://www.receita.fazenda.gov.br/legislacao/Portarias/2005/default.htm#Coana.
2 http://pt.wikipedia.org/wiki/Importa%C3%A7%C3%A3o.
14
Despachantes Aduaneiros) para a prática de atividades relacionadas ao despacho
aduaneiro.
O SISCOMEX integra as atividades de registro, acompanhamento e
controle das operações de comércio exterior do Brasil, mediante fluxo único e
computadorizado de informações. No entanto, existem exceções, em razão da
natureza da mercadoria, da operação e/ou da qualidade do exportador ou
importador, quando é realizado o processamento do despacho aduaneiro sem
registro no sistema.
Por intermédio do SISCOMEX, as operações de exportação e
importação são registradas e, em seguida, analisadas em tempo real pelos órgãos
gestores do sistema, que são a RFB, a Secretaria de Comércio Exterior - SECEX e
o Banco Central - BACEN.
Os atos legais, regulamentares e administrativos que alteram,
complementam ou produzem efeitos sobre a legislação de comércio exterior
vigente são efetivadas no SISCOMEX concomitantemente à sua entrada em vigor
no País.
Dessa forma, o SISCOMEX permite tanto aos órgãos gestores quanto
aos demais órgãos e entidades de governo, que intervêm no comércio exterior
como anuentes de algumas operações (controle administrativo), acompanhar,
controlar e também interferir no processo de entrada e saída de produtos do país.
Para processar suas operações de exportação e importação, o
interessado pode ter acesso ao SISCOMEX, diretamente, a partir de seu próprio
estabelecimento (desde que disponham dos necessários equipamentos e
condições de acesso), utilizar despachantes aduaneiros credenciados no
SISCOMEX ou, ainda, utilizar a rede de computadores colocada à disposição dos
usuários pela RFB (salas de contribuintes).
Para registro das operações de comércio exterior no SISCOMEX, em
razão da natureza da operação, da mercadoria e/ou da qualidade do exportador ou
importador, podem-se utilizar as declarações de exportação e importação comum
ou simplificada (DE3 e DI4 ou DSE5 e DSI6).
3 DE – Declaração de Exportação
4 DI – Declaração de Importação 5 DSE – Declaração Simplificada de Exportação 6 DSI – Declaração Simplificada de Importação
15
Os órgãos públicos podem até contratar serviços de terceiros (chamados
de agentes de carga), a um custo médio de 8% do valor CIF7 (valor da carga mais
seguro e frete), por procuração, sem descaracterizar sua condição de importador ou
exportador, uma vez que a operação é efetuada com o Cadastro Nacional de
Pessoa Jurídica - CNPJ governamental, garantindo a isenção de impostos, mas não
facilidades junto aos órgãos aduaneiros.
Esse alto custo da terceirização leva os órgãos públicos a realizarem,
com seus próprios agentes os trabalhos aduaneiros, de acordo com a legislação em
vigor, que pouco o distingue do particular nos dias de hoje.
A modernização e a ampliação da capacidade das Forças Armadas
estabelecida pelo Ministério da Defesa - MD, na Estrutura Nacional de Defesa -
END, envolvem a construção de submarinos nucleares, a aquisição de modernos
aviões de combate, o desenvolvimento de veículos aéreos não-tripulados – VANT, e
outras iniciativas, que irão exigir um serviço aduaneiro cada vez mais ágil e
qualificado.
Para atingir esse patamar na utilização do sistema aduaneiro, existe a
necessidade da discussão relativa aos órgãos do Governo Brasileiro terem o mesmo
tratamento que os particulares, o que será feito por meio de uma análise da
legislação em vigor em contraponto à aplicação atual na área militar, conhecendo-
se, primeiro, a evolução deste processo ao longo da história.
2.2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO DESPACHO ADUANEIRO NA ÁREA MILITAR
Em 1939, no início da Segunda Guerra Mundial, a forma como se
desenvolviam os combates no além-mar surpreendeu e revelou o despreparo das
forças armadas brasileiras para enfrentar as exigências do conflito. Somando-se às
carências materiais típicas de um país com insuficiência de recursos financeiros,
havia ainda toda uma organização militar estruturada nos moldes da Primeira Guerra
Mundial.
7 CIF – cost, insurance and freight – custo, seguro e frete.
16
Era preciso mudar e, embora o debate em torno da criação de uma
Força Aérea única, com a fusão das aviações do Exército e da Marinha, assim como
a criação de um Ministério exclusivo para gerenciar a aviação brasileira, viesse
ocorrendo desde o início dos anos 1930, a guerra na Europa acabou por reforçar
essa tendência, consolidando a idéia de que era preciso centralizar os meios aéreos
do país.
Com isso, em 20 de janeiro de 1941, foi assinado o Decreto nº 2.961,
que criou o Ministério da Aeronáutica pela união das Forças Aéreas do Exército e da
Marinha, sendo denominado Forças Aéreas Nacionais. Pouco depois, em maio de
1941, um novo decreto mudou o nome da recém-nascida Força Aérea Nacional para
Força Aérea Brasileira - FAB, nome que permanece até os dias de hoje.
A partir daí foram sendo estruturadas as suas funções e departamentos,
tendo sido criado o DARJ para cuidar das atividades de despacho aduaneiro do
material de emprego militar, conforme estabelecido no Decreto nº 4.881, de 29 de
outubro de 1942. As importações diziam respeito ao processo comercial e fiscal que
consistia em trazer um produto ou um serviço do exterior para o país.
De 1940 a 1947, por intermédio da Lei de Empréstimos e
Arrendamentos do Governo Americano, foram fornecidas centenas de aeronaves ao
Brasil, destinadas à instrução e ao emprego.
Em 1947, os Estados Unidos, por meio da doutrina do Presidente Harry
Truman, forneceram ajuda econômica e militar à Turquia e à Grécia, para deter a
expansão comunista na área. Seiscentos e cinqüenta e quatro milhões de dólares
foram fornecidos em três anos sob a forma de equipamentos militares, treinamento e
ajuda econômica.
A partir de então, o comércio exterior militar tomou impulso, abrangendo
todos os países aliados. A Doutrina Truman é um exemplo clássico das ações que
visam à segurança coletiva das nações amigas e aliadas e marcou, juntamente com
o Plano Marshall, o nascimento de um vasto programa do Governo Norte-americano
para auxílio à segurança dos países amigos, chamado “Security Assistance”8 tendo,
8 Security Assistance – Assistência à Segurança
17
conseqüentemente, incentivado o comércio entre os países na área de segurança e
defesa.
Em 1952 foi assinado o Acordo de Assistência Militar, aprovado pelo
Decreto nº 33.044, de 15 de junho de 1953, que deu início a uma relação de
compromissos entre os Governos do Brasil e dos Estados Unidos. As Forças
Armadas Brasileiras e Norte-Americanas firmaram a transferência de materiais e
serviços. Nesse contexto, tanto a FAB quanto a Marinha e o Exército passaram a
receber significativo suporte para as suas necessidades logísticas, com a obtenção
de equipamentos, suprimentos, serviços e instruções especializadas.
Essas trocas mantiveram um fluxo constante, tendo sido adquiridas, no
período, as aeronaves Búfalo, Hércules, Mirage e F-5 até que, em 1984, foi ativado
pelo Ministério da Aeronáutica o Escritório Brasileiro de Ligação – EBL, que
representou uma importante conquista, sob o aspecto político, uma vez que o Brasil
passou a ter representação física dentro do AFSAC9 e envolvimento direto com toda
a estrutura logística do DOD10 americano, interagindo com o mesmo para a solução
dos problemas relacionados com a FAB.
O acompanhamento constante, junto às atividades de suprimento e
manutenção, no teatro mundial, permitiu a execução de negócios vantajosos para a
logística da FAB, tais como a aquisição mais recente de aeronaves P-3 e
helicópteros Black Hawk.
O Presidente Bill Clinton, ao assumir o governo dos Estados Unidos da
América – EUA, em 1993, adotou a política de incentivar a entrada das empresas
civis de defesa no DCS11 e no FMS12 para a venda de artigos de defesa, serviços e
treinamento aos países estrangeiros.
Foram criados programas econômicos e militares de assistência, que
realizaram a transferência de artigos e serviços de defesa, treinamento militar e
ajuda econômica para países aliados e amigos dos EUA.
9 AFSAC - Air Force Security Assistance Center – Centro de Assistência à Segurança da Força Aérea
10 DOD – Department of Defense – Departamento de Defesa
11 DCS – Direct Comercial Sales – Programa de vendas comerciais diretas 12 FMS – Foreign Military Sales – Vendas militares aos estrangeiros
18
Além disso, ocorreram diversas aquisições, acordos de cooperação e
outros negócios com outras nações amigas, que requeriam a atividade de despacho
aduaneiro para a nacionalização dos produtos adquiridos, a ser realizada pelo
DARJ, com as normas em vigor à época.
Um fato que surpreendeu os despachantes aduaneiros foi a entrada em
vigor do SISCOMEX, a 1º de janeiro de 1997, que causou uma revolução no
sistema.
Também as Forças Armadas tiveram enormes dificuldades para
desembaraçar as mercadorias chegadas ao final de 1996 e início de 1997, haja vista
a mudança radical ocorrida nos processos e a falta de conhecimento e preparo do
pessoal envolvido na atividade.
O SISCOMEX veio modificar o processo manual anteriormente utilizado,
com a finalidade de agilizar os trâmites necessários, tanto para o importador e seus
prepostos, como para os órgãos governamentais nele envolvidos.
Por ser um sistema computadorizado de informações, mediante fluxo
contínuo, para a integração das atividades de registro, acompanhamento e controle
das operações de comércio exterior, com enfoque no produto e não no importador
ele não reconhecia as peculiaridades dos Ministérios Militares que não seguiam, nos
seus processos de importação, os rituais comuns aos demais importadores,
preconizados pelo SISCOMEX, não havendo, portanto um tratamento sistêmico
amigável para o registro dos mesmos.
As dificuldades basicamente se originaram e residiram no fato de o
sistema ter sido concebido e desenvolvido sem levar em consideração as exclusões
previstas na Lei 4.731, de 14 de julho de 1965, que tratava das importações
realizadas pelos Ministérios Militares, de forma simplificada e processado
similarmente ao disposto no art. 5513 da IN SRF nº 69, de 10 de dezembro de 1996.
Naquela época foi compreendida a situação pela SRF e dado um
tratamento diferenciado junto ao SISCOMEX para o despacho aduaneiro dessas
importações, tendo o Material de Emprego Militar – MEM, o seu desembaraço de
acordo com a Lei nº 4.731/1965,
13
Art. 55 – “... será processado com base em declaração simplificada, ... , sem registro no SISCOMEX:...”.
19
O material considerado sigiloso passou a ser sistematicamente
parametrizado para o canal verde do SISCOMEX, onde estava liberado de
conferência documental e física, conforme o art. 3314 da IN SRF nº 69/1996.
Com o Ato Declaratório nº 37, de 25 de junho de 1997, passaram a ser
consideradas alfandegadas, a título extraordinário, um determinado número de
Bases Aéreas para o eventual pouso de aeronaves militares procedentes do
exterior, a fim de facilitar a ação da aduana e o desembaraço da carga.
Após um longo período de negociações, o Ato Declaratório nº 32, de 31
de março de 1999, reconsiderou alfandegado o armazém do DARJ, existente há
mais de 40 anos e que, com a entrada em vigor do SISCOMEX, havia ficado de fora
da relação dos recintos codificados como alfandegados para o desembaraço
aduaneiro.
Também ocorreu a expedição da IN nº 74/1997 que, até hoje, instrui o
despacho aduaneiro do material de emprego militar.
Com a Constituição de 1988 foram inauguradas as bases do novo
Sistema Tributário Nacional que passou a vigorar nos anos seguintes à sua
promulgação. No uso da competência regulamentar que lhe foi conferida pelo seu
art. 84, inciso IV, o Chefe do Poder Executivo Federal editou o Decreto nº 4.543, de
26 de dezembro de 2002, que constituiu o Regulamento Aduaneiro, o qual
atualizava e estabelecia as normas para administração das atividades aduaneiras,
fiscalização, controle e tributação das operações de comércio exterior.
Nesse período também foi criado o Ministério da Defesa e os Comandos
Militares, em substituição ao Estado-Maior das Forças Armadas – EMFA, e aos
Ministérios Militares.
Em 2009 foi editada uma nova legislação aduaneira que atualizou a
anterior, mas não teve foco no despacho aduaneiro realizado pelos órgãos públicos,
em especial os Comandos Militares.
Lastreado no sucesso das negociações passadas que foram levadas a
efeito junto à RFB, este trabalho discute a legislação em vigor e sua aplicabilidade
ao serviço público, para que possam ser também modernizados os métodos e
14 Art. 33 - A mercadoria cuja declaração tenha sido selecionada para o canal verde será desembaraçada mediante registro automático no SISCOMEX,
20
processos na área de despacho aduaneiro, sem ferir a legislação em vigor. Por que
não criar uma “linha azul”15 para os órgãos públicos?
Retomando este processo crítico, hoje está sendo buscado junto à RFB
o alfandegamento das Bases Aéreas que não foram contempladas naquela época.
Vários documentos estão tramitando no Comando da Aeronáutica - COMAER e MD
questionando diversas normas em vigor, ainda sem resultados práticos. Temos
órgãos de conciliação no próprio Governo que têm atuado com muito sucesso em
diversas controvérsias entre seus órgãos e que poderiam atuar nestes casos.
Após a visualização de toda a evolução histórica do despacho aduaneiro
brasileiro de interesse da área militar, vamos discutir os seus “gargalos” atuais para
as Forças Armadas, em plena era de amadurecimento do SISCOMEX.
15 Linha azul - IN SRF 476/2004 - é um regime aduaneiro que, sem comprometer os controles, permite às empresas industriais conduzir suas atividades empresariais de maneira mais eficiente e eficaz. As empresas que atendem os requisitos necessários e se habilitam voluntariamente a operar na Linha Azul têm as suas operações de importação, exportação e trânsito aduaneiro direcionadas, preferencialmente, para o canal verde de verificação e tratamento de despacho aduaneiro expresso.
21
3 LEGISLAÇÃO BRASILEIRA APLICADA AOS ÓRGÃOS PÚBLICOS NO DESPACHO ADUANEIRO
Os principais pontos a serem discutidos neste trabalho não dizem
respeito à qualidade e apuro da legislação aduaneira, que tem a finalidade de
ordenar as ações e arrecadar recursos para que o Governo cumpra as suas metas,
mas sim em buscar apoio para que se leve em consideração as especificidades dos
órgãos públicos, que precisam atuar com agilidade no Sistema e receber um
tratamento diferenciado.
3.1 A LEGISLAÇÃO EXISTENTE
Como já citado, a Constituição de 1988 inaugurou as bases do novo
Sistema Tributário Nacional e induziu à edição do Decreto nº 4.543, de 26 de
dezembro de 2002, que constituía o Regulamento Aduaneiro, o qual estabelecia as
normas para administração das atividades aduaneiras, fiscalização, controle e
tributação das operações de comércio exterior.
Hoje a legislação aduaneira é composta, basicamente, pelo
Regulamento Aduaneiro – Decreto 6.759/2009, apesar de existirem outros
diplomas16 de interesse dos órgãos importadores e exportadores do Governo.
Com isso, torna-se fundamental a necessidade de pessoal com
conhecimento da área jurídica para trabalhar nos setores envolvidos e questionar
procedimentos de concessão de prazos, aplicação de sanções, perdimento da carga
e multas, entre outras situações.
Inicialmente, entende-se ser necessária a participação de profissionais
da área jurídica no DARJ ou no órgão do MD que venha a ser criado para realizar o
despacho aduaneiro das Forças Armadas, em virtude da constante evolução da
legislação aplicada e que necessita de diversos estudos nessa área.
Hoje, cada Força realiza seus serviços aduaneiros separadamente,
através do Depósito Naval, subordinado ao CCIM da MB, do CIEM, subordinado à
16 Decreto Lei nº 37/1966 – Imposição Tributária; IN SRF nº 206/2002 – Importação (parte); IN SRF
nº 680/2006 – Importação (parte); Portaria SECEX nº 25/2008 – Procedimentos de Comércio Exterior;
Decreto Lei nº 1.578/1977 – Exportação; e IN SRF nº 28/1994 – Exportação.
22
Base de Apoio Logístico do EB e do DARJ, subordinado ao Centro Logístico da
FAB.
Esses serviços são realizados nos portos e aeroportos brasileiros, após
uma fase inicial de recebimento de documentos do exterior, processamento da
informação no SISCOMEX, pagamentos diversos e comparecimento ao local onde o
bem se encontra, para que seja disponibilizado ao interessado.
E por que não fazê-lo de forma integrada pelas três Forças?
A relevação de penalidades é outro aspecto discutido, pois o gestor
público pode e deve estar adstrito ao cumprimento de normas mas, em muitos
casos, o risco inerente ao trabalho (ser multado) se torna muito alto em função da
legislação aplicável e torna o setor aduaneiro pouco atraente.
3.1.1 A exportação temporária
A exportação temporária, como regime especial aduaneiro, era
regulamentada pelos art. 385 a 401 do Decreto 4.543/2002, que foi revogado pelo
novo Regulamento Aduaneiro, veiculado por meio do Decreto nº 6.759, de 5 de
fevereiro de 2009 e que será analisado neste capítulo.
De maneira semelhante àquilo que era previsto no regulamento
aduaneiro anterior, a infração às regras do regime de exportação temporária sujeita
o órgão exportador às penalidades previstas no Decreto 6.759/2009: perdimento,
multa e, além dessas que já eram previstas no Decreto 4.543/2002, a sanção
administrativa (art. 673 e 675).
Este Decreto não inovou na disciplina do regime especial, não houve
modificações substanciais, mas apenas atualizações terminológicas e conceituais e
algumas adaptações à atualidade do comércio exterior no Brasil e passou a
normatizar a exportação temporária em seus art. 431 a 448.
O art. 431 do Decreto 6.759/2009 define a exportação temporária como:
“O regime que permite a saída, do País, com suspensão do pagamento do imposto de exportação, de mercadoria nacional ou nacionalizada, condicionada à reimportação em prazo determinado, no mesmo estado em que foi exportada”.
23
Assim, em termos de pagamento de tributos, a exportação temporária
afeta apenas o recolhimento do imposto de exportação, sem impactar outros
impostos.
Portanto, conjugando-se a regra do art. 431 com o caput do art. 736,
combinados com a imunidade do art. 150 da Constituição, tem-se que eventual
infração cometida nos processos de exportação temporária pelos órgãos públicos,
não teria o condão de suprimir ou reduzir o recolhimento de tributos federais. Assim,
estaria preenchido o requisito contido no caput do art. 736, que trata do pedido de
relevação de penalidade.
De acordo com o art. 434 do mesmo Decreto, a concessão do regime de
exportação temporária continua sendo da competência da unidade da RFB a que
estiver jurisdicionado o órgão exportador, o porto seco de armazenagem, o porto, o
aeroporto ou o ponto de fronteira de saída das mercadorias.
O art. 435 determina o registro de exportação, no SISCOMEX, como
requisito para concessão do regime especial.
O prazo de vigência do regime será de até um ano, prorrogável a juízo
da autoridade aduaneira (o que será questionado a seguir), conforme art. 437 do
Decreto:
“Art. 437. O prazo de vigência do regime será de até um ano, prorrogável, a juízo da autoridade aduaneira, por período não superior, no total, a dois anos (Decreto-Lei nº 37, de 1966, art. 92, §1º, com a redação dada pelo Decreto-Lei nº 2.472, de 1988, art. 1º). §1º. "A título excepcional, em casos devidamente justificados, a critério do Ministro de Estado da Fazenda, o prazo de vigência do regime poderá ser prorrogado por período superior a dois anos” (Decreto-Lei nº 37, de 1966, art. 92, §2º, com a redação dada pelo Decreto-Lei nº 2.472, de 1988, art. 1º).” Da leitura da norma, depreende-se que a concessão ou não da
prorrogação é ato da competência discricionária da autoridade aduaneira, dentro dos
limites da lei. Essa atuação discricionária, por vezes, pode ser até benéfica para os
órgãos públicos, na medida em que não há a fixação de critérios estáticos para o
deferimento da prorrogação. Mas também pode ser prejudicial.
Assim, a decisão favorável pode ser obtida com a livre argumentação
fundada no interesse público, quando do pedido de prorrogação. No entanto, casos
há em que o deferimento da prorrogação pode se tornar mais moroso, em virtude do
cumprimento das mais diversas exigências feitas pela fiscalização. Nessas
24
hipóteses, há o risco de que a execução de contratos sensíveis seja prejudicada, em
caso de eventual indeferimento de prorrogação do regime especial.
A prorrogação pode ser requerida, sempre que necessária, desde que o
pedido seja protocolado ainda na vigência do prazo concedido, respeitada a duração
máxima de dois anos17 e outros níveis de autorização para demais prazos. Essa
regra complica a situação dos órgãos públicos que necessitam de mais prazos de
seus itens no exterior.
O DARJ é a organização responsável pelas exportações temporárias no
COMAER. Com o aumento da necessidade de manutenção de itens reparáveis no
exterior, tem ocorrido a tendência de significativo aumento nos processos de
exportação que, pela complexidade da contratação e execução no exterior, podem
necessitar de sucessivas prorrogações.
Um exemplo bastante comum de exportação temporária refere-se aos
motores das aeronaves, enviados temporariamente ao exterior para reparo ou
modernização e retorno à operação em aeronaves da FAB pois, normalmente,
necessita-se de mais um ano e, em casos extremos, só retornar após cinco anos.
O que se questiona é a conveniência de se manter a prorrogação da
exportação temporária a juízo exclusivo da autoridade aduaneira, para casos de
interesse dos órgãos da administração pública, para os quais deveria existir uma
ressalva legal.
Outra discussão sobre este tema viria na esteira da IN SRF nº.
433/2004, que aborda os prazos e a discricionariedade da autoridade aduaneira.
Embora seja outro Regime Aduaneiro, cabe ressaltar que a IN RFB nº 757/2007, que
dispõe sobre o Regime Aduaneiro Especial de Entreposto Industrial sob Controle
Informatizado (RECOF), pode servir de parâmetro, guardadas as devidas
particularidades.
17 Exportação Temporária, IN nº 319, de 04 de abril de 2003: “art. 9º - O prazo de vigência do regime será de até um ano, prorrogável, a juízo da autoridade aduaneira, por período não superior, no total, a dois anos, contados da data de registro, na declaração, do desembaraço da mercadoria. (Redação dada pela IN SRF 522, de 10/03/2005).
§ 1º O prazo de vigência do regime poderá ser prorrogado por período não superior a cinco anos, pelo titular da unidade da SRF responsável pela sua concessão.
§ 2º A título excepcional, em casos devidamente justificados, a critério da Superintendência Regional da Receita Federal (SRRF) com jurisdição sobre a unidade da SRF responsável pela concessão, o prazo de vigência do regime poderá ser prorrogado por período superior a cinco anos.”
25
Na dicção do art. 397 do Decreto de 2002, considerava-se
cumprido o regime na data do embarque da mercadoria, no exterior, desde
que efetivada a reimportação com o ingresso da mercadoria no território
aduaneiro, ou seja, território nacional, segundo o art. 2º do mesmo diploma.
O Decreto 6.759/2009 tornou essa regra mais complexa, na redação de seus
art. 443 e 444:
“Art. 443. Na vigência do regime, deverá ser adotada uma das seguintes providências, para extinção de sua aplicação: I - reimportação; ou II - exportação definitiva da mercadoria admitida no regime. Parágrafo único. Tem-se por tempestiva a providência para a extinção da aplicação do regime: I - na data do embarque da mercadoria, no exterior, desde que efetivado seu ingresso no território aduaneiro, no caso do inciso I do caput; e II - na data do pedido do registro de exportação da mercadoria, desde que haja o desembaraço e a averbação de embarque, no caso do inciso II do caput. Art. 444. Extingue ainda a aplicação do regime de exportação temporária de produto, parte, peça ou componente enviado ao exterior para substituição em decorrência de garantia ou para reparo, revisão, manutenção, renovação ou recondicionamento a importação de produto equivalente àquele submetido ao regime (Lei nº 10.833, de 2003, art. 60, caput). (...) § 3º Tem-se por tempestiva a providência para a extinção da aplicação do regime, na data do embarque da mercadoria, no exterior, desde que efetivado seu ingresso no território aduaneiro.”
No COMAER, o regime de exportação temporária possui
regulamentação própria, em consonância com as normas gerais editadas pela
Chefia do Poder Executivo, tal como a Diretriz do COMAER - DCA 400-24, de 7 de
junho de 2004 - Despacho Aduaneiro no COMAER, que estabelece as atribuições
específicas dos órgãos que operam o SISDAER, regulamentado pela Norma de
Sistema do COMAER - NSCA 400-1, de 2010.
Faz-se necessária a atualização da DCA 400-24/2004, a fim de se
adaptar ao novo Regulamento Aduaneiro. A NSCA 400-1/2010 foi atualizada
recentemente pela Portaria nº 145/GC-3/2010 e atribuiu novamente ao DARJ a
incumbência de órgão central do sistema, exercendo a competência normativa, de
fiscalização e de supervisão técnica sobre os elos que compõem esse Sistema.
A partir de sua entrada em vigor, foram analisados processos de
diversas organizações e verificadas inconsistências nos prazos de retorno dos
materiais exportados temporariamente. Alguns ainda aguardam o julgamento de
suas impugnações às multas impostas pela RFB, como: a desativada Comissão de
26
Implantação do Sistema de Vigilância da Amazônia - CCSIVAM, Base Aérea de
Anápolis - BAAN, Departamento de Ciência e Tecnologia da Aeronáutica - DCTA e
Quarto Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo - CINDACTA
IV.
Embora com a exigibilidade suspensa, o registro no CADIN18 desses
processos fiscais pode vir a impactar a obtenção da Certidão Negativa de Débito –
CND, para o CNPJ do COMAER (00.394.429/0001-00) o que situa o assunto na
esfera do absurdo, pois é a própria União Federal se inserindo no CADIN, até que o
Tesouro Nacional descentralize recursos a serem recolhidos aos seus próprios
cofres, sem considerar o tempo em que o cadastro positivo poderá prejudicar o
Órgão envolvido.
A introdução do Módulo Transporte no Sistema Integrado de Logística
de Materiais e Serviços – SILOMS, pôs fim aos controles meramente manuais dos
processos de exportação temporária, até então existentes na Força Aérea,
atendendo às finalidades de padronização e de interação entre os órgãos
componentes do Sistema de Despacho Aduaneiro da Aeronáutica – SISDAER. Com
isso, espera-se a redução da possibilidade de erro.
Interessante notar a possibilidade de interposição de pedido de
relevação de penalidade, nos termos do art. 736 do Decreto 6.759/2009, o que será
detalhado mais adiante.
3.1.2 O perdimento de mercadorias
O perdimento de cargas é outro aspecto a ser abordado neste trabalho.
Trata-se da possibilidade do órgão perder o bem que importou ou exportou
temporariamente e que será destinado a leilão ou doação pela RFB.
A aplicação da penalidade de perdimento de mercadorias, prevista no
art. 689 do Decreto nº 6.759/2009, também se aplica a órgãos da administração
pública, pela autoridade fiscal, nas hipóteses de infração das normas de despacho
aduaneiro, a saber:
18 CADIN – Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal, a cargo do BACEN. Lei 10.522/2002.
27
“Art. 689. Aplica-se a pena de perdimento da mercadoria nas seguintes hipóteses, por
configurarem dano ao Erário (Decreto-Lei nº 37, de 1966, art. 105; e Decreto-Lei nº
1.455, de 1976, art. 23, caput e §1º, este com a redação dada pela Lei nº 10.637, de
2002, art. 59):
(...)
XXI – importada e que for considerada abandonada pelo decurso do prazo de
permanência em recinto alfandegado, nas hipóteses referidas no art. 642;”
Da leitura da norma, depreende-se que a autoridade presume a
existência de dano ao Erário quando da ocorrência daquelas infrações enumeradas
nos incisos, dentre as quais, o decurso do prazo de permanência da mercadoria em
recinto alfandegado.
Essa presunção, que reproduz regra semelhante contida no art. 2319 do
Decreto-lei nº 1.455, de 7 de abril de 1976, seria suficiente para que a autoridade
aduaneira iniciasse o procedimento fiscal para aplicação da penalidade de
perdimento da mercadoria.
Todavia, em respeito aos princípios constitucionais da ampla defesa e
do contraditório, previstos no art. 5º, inc. LV, da Constituição, e aplicáveis tanto aos
processos judiciais quanto aos processos administrativos, em qualquer imposição de
penalidade, deve ser assegurado amplo direito de defesa.
De modo semelhante, o art. 643 do Decreto nº 6.759/2009, também
prevê a possibilidade de início ou retomada do despacho aduaneiro, antes da
decretação do perdimento, nas hipóteses do art. 642, as quais, como já visto,
configuram modalidades de infração que dão ensejo à aplicação da penalidade de
perdimento da mercadoria:
“Art. 643. Nas hipóteses a que se refere o art. 642, o importador, antes de aplicada a pena de perdimento, poderá iniciar o respectivo despacho de importação, mediante o cumprimento das formalidades exigíveis e o pagamento dos tributos incidentes na importação, acrescidos de juros e de multa de mora, e das despesas decorrentes da permanência da mercadoria em recinto alfandegado (Lei nº 9.779, de 1999, art. 18, caput).” Assim, em consonância com a garantia fundamental, o art. 644, §2º, I,
do Decreto nº 6.759/2009, prevê a notificação prévia do órgão público importador
19 Art. 23 – “Consideram-se dano ao Erário as infrações relativas às mercadorias: I - importadas, ao desamparo de guia de importação ou documento de efeito equivalente, quando a sua emissão estiver vedada ou suspensa na forma da legislação específica em vigor; II - importadas e que forem consideradas abandonadas pelo decurso do prazo de permanência em recintos alfandegados nas seguintes condições:...”
28
para início ou retomada do respectivo despacho aduaneiro, antes da decretação do
perdimento da mercadoria:
“Art.644
(...)
§2º Tratando-se de importação realizada por órgãos da administração pública direta,
de qualquer nível, ou suas autarquias, se não for promovido o despacho de
importação, nos termos do art. 546, ou se ocorrer a interrupção deste por mais de
sessenta dias, a administração aduaneira (Decreto-Lei nº 1.455, de 1976, art. 34, §3º):
I – comunicará o fato ao órgão importador, para início ou retomada do respectivo
despacho aduaneiro;”
Portanto, o próprio Regulamento Aduaneiro prevê que o perdimento da
mercadoria não pode ser aplicado de imediato, devendo a autoridade aduaneira,
antes de impor a penalidade, notificar o órgão público importador quando constatar o
decurso do prazo, para que esse inicie ou retome o despacho aduaneiro.
No âmbito do Poder Judiciário, o Superior Tribunal de Justiça – STJ, já
enfrentou a questão da aplicação da penalidade de perdimento da mercadoria e se
posicionou pela impossibilidade de imposição do perdimento, sem que se apure a
real intenção do agente de abandonar os bens:
“PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL. MERCADORIA IMPORTADA. PRAZO PARA DESEMBARAÇO ADUANEIRO. ART. 23 DO DL Nº 1.455/76. PAGAMENTO DE DESPESAS. PERDIMENTO DE BENS POR ABANDONO. NÃO-CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. 1. Agravo regimental contra decisão que negou provimento a agravo de instrumento. 2. Acórdão a quo segundo o qual “embora decorrido o prazo legal para o desembaraço aduaneiro de mercadoria importada, é plenamente possível ser promovido o despacho ou desembaraço, enquanto não se efetuar a venda, desde que indenizadas, previamente, as despesas realizadas.”3. A jurisprudência do STJ é pacífica no sentido de que: ... - “Para que se decrete a pena de perdimento de bens, prevista no art. 23 do Decreto-lei 1.455/76, não basta que transcorram os 90 (dias) sem que tenha havido o desembaraço da mercadoria. É necessário que seja instaurado o processo administrativo-fiscal (art. 27 do Decreto 1.455/76) para que se verifique a intenção do agente de abandonar a mercadoria” (REsp nº 517790/CE, 2ª T., Rel. Min. Eliana Calmon, DJ de 12/09/05).” A jurisprudência, portanto, entende que a presunção de dano ao Erário
não é absoluta e depende da prova de que o agente efetivamente tinha a intenção
de abandonar a mercadoria. Somente com essa prova seria possível a aplicação da
penalidade de perdimento, o que dependeria de prévio procedimento de apuração
com ampla defesa.
Cabe ressaltar que, no caso da administração direta, essa presunção de
dano ao erário é ainda mais frágil, uma vez que há imunidade tributária quanto aos
29
impostos de importação e de exportação (art. 150, inc. VI, “a”, da Constituição), de
modo que o decurso do prazo de permanência da mercadoria no recinto
alfandegado não significa a falta de recolhimento de tributo.
Ainda assim, no ano de 2008 foram aplicadas diversas penas de
perdimento aos órgãos da administração direta, algumas em virtude de falta de
comunicação pelas empresas remetentes, outras em virtude da perda de
documentação pelo transportador aéreo, entre outras motivações.
Mesmo que haja o ressarcimento dos danos, a perda de tempo é muito
grande e acarreta, para a Força Aérea, a indisponibilidade de aeronaves e
equipamentos, atrasos em projetos, motivos pelos quais parece, a este autor, que a
questão merece uma solução jurídica mais acurada, a fim de se impedir a imposição
da penalidade de perdimento de mercadoria aos órgãos da administração pública.
3.1.3 As multas
Outro aspecto a ser considerado é que a aplicação da penalidade de
multa, prevista nos artigos 702, 718 e 725, do Decreto nº 6.759/2009, a órgãos da
administração pública é passível de ser aplicada pela autoridade fiscal nas hipóteses
de infração das normas de despacho aduaneiro, quando da natureza da infração
decorrer redução do imposto devido:
“Art. 702. Aplicam-se as seguintes multas, proporcionais ao valor do imposto incidente sobre a importação da mercadoria ou o que incidiria se não houvesse isenção ou redução (Decreto-Lei nº 37, de 1966, art. 106, caput): I - de cem por cento: (...) V - de dez por cento: (...) b) pela comprovação, fora do prazo, da chegada da mercadoria ao local de destino, no caso de trânsito aduaneiro;” Da leitura da norma, depreende-se que a imposição da multa pela
autoridade fiscal decorre da constatação de que a infração ao despacho aduaneiro
resultou no recolhimento a menor de imposto devido na operação de importação de
mercadoria – Imposto de Importação (art. 19 do Código Tributário Nacional - CTN20)
e Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI (art. 46, I, do CTN).
20
Lei 5.172/1966.
30
A relevação de penalidades está prevista no art. 736 do Decreto
6.759/2009, o qual estabelece os requisitos para o procedimento.
Dispõe o caput que:
“o Ministro de Estado da Fazenda, em despacho fundamentado, poderá relevar penalidades relativas a infrações de que não tenha resultado falta ou insuficiência de recolhimento de tributos federais”.
Todavia, é sabido que os órgãos da administração federal direta gozam
da imunidade tributária relativa aos impostos, consagrada no art. 150, inc. VI, “a”, da
Constituição, incluindo-se aí os impostos mencionados, que são espécies de tributos
federais, consoante art. 153 da Constituição.
Cabe ressaltar que essa imunidade tem caráter subjetivo, ou seja, ela
será concedida ao órgão da administração pública sempre que ele for o titular da
operação de importação ou exportação realizada, independentemente de seu objeto.
Já nas hipóteses de imposição de multa enumeradas no Decreto
6.759/2009, a isenção do tributo é uma conseqüência da operação de importação ou
exportação realizada, de modo que a omissão de informações ou a prestação
dessas informações de forma incorreta compromete a concessão do próprio
benefício.
Assim, não haveria sentido na imposição de multa aos órgãos públicos,
uma vez que eventual infração aduaneira verificada não representaria recolhimento
à menor de tributo, pois teria caráter de infração a obrigação acessória (instrumental
ou formal).
O inciso I do art. 736 do Decreto 6.759/2009 estabelece também como
requisito para a relevação da penalidade a constatação de que a infração cometida
esteja atribuída:
“a erro ou a ignorância escusável do infrator, quanto à matéria de fato”.
Esse requisito não se aplica ao caso concreto, visto que as
impropriedades detectadas nos processos dos órgãos públicos federais não estarão
ligadas à matéria de fato, mas sim ao próprio procedimento de importação ou
exportação temporária.
31
O inciso II do art. 736 do Decreto 6.759/2009 deixa ao arbítrio da
autoridade julgadora, na apreciação do pedido de relevação da penalidade, a
aplicação da:
“equidade, em relação às características pessoais ou materiais do caso, inclusive ausência de intuito doloso”.
A equidade consiste na adaptação da regra existente à situação
concreta, observando-se os critérios de justiça e igualdade. Em outras palavras, a
equidade é a justiça do caso concreto. Os processos de exportação temporária e
importação do COMAER têm por finalidade maior o atendimento do interesse
público na execução da missão constitucional da própria Força Aérea (art. 142 da
Constituição) que deve, dessa forma, manter-se em condições de preparo e
emprego imediato.
Os processos de desembaraço alfandegário conduzidos pelo COMAER
pautam-se pela busca constante da correção de todos os atos.
Ademais, o dolo do agente não se presume, mas, ao contrário, para que
seja reconhecido, deve estar suficientemente provado pelos elementos contidos nos
autos do processo administrativo. Se não ficar demonstrado o intuito doloso nas
infrações cometidas nos processos, esse requisito também estaria preenchido.
O §1º do art. 736 do Decreto 6.759/2009 condiciona a relevação das
penalidades à correção prévia das irregularidades que tenham dado origem ao
processo fiscal.
O §2º do art. 736 do Decreto 6.759/2009 autoriza o Ministro de Estado
da Fazenda a delegar a competência que lhe é atribuída pelo caput para apreciar
pedidos de relevação de penalidades e foi editada a Portaria SRF nº 1.703/98 que
trata da delegação de competência aos Delegados e Inspetores da RFB para
decidir, em casos concretos, sobre pedidos de relevação por inobservância de
normas processuais relativas ao despacho aduaneiro.
Portanto, no entendimento deste autor, não haveria prejuízo para o fisco,
o que leva à proposição da complementação da legislação para isentar da imposição
da penalidade de multa os órgãos da administração direta, resguardados os direitos
de se apurar eventuais falhas dos servidores envolvidos.
Após todas essas considerações a respeito do Regulamento Aduaneiro,
mostra-se que, na confecção e aplicação dele, não foi levada em consideração a
32
possibilidade de excepcionar os órgãos públicos federais de diversos procedimentos
que, no entender deste autor, só deveriam se aplicar aos particulares, no intuito de
coibir as ilegalidades e aumentar a arrecadação dos impostos devidos.
E por que não criar um canal azul para os órgãos públicos? Por que não
aplicar a conciliação para a discussão dessas normas e sanções questionadas?
Após detida análise dos artigos do Regulamento Aduaneiro de interesse
dos órgãos públicos federais, também é possível apontar possibilidades de redução
de custos e de melhoria do sistema.
3.2 A POSSIBILIDADE DE REDUZIR OS CUSTOS DAS OPERAÇÕES
ADUANEIRAS
Ao lado do estudo da legislação em vigor, a ser adaptada para melhor
atender aos órgãos do Governo Federal que atuam na importação e exportação
temporária de bens, existem algumas operações realizadas nesse processo que,
com pequenas alterações, poderiam economizar enormes recursos orçamentários
para esses órgãos.
Para efeito de ilustração, vão ser apresentados a seguir os
detalhamentos da manutenção da isenção de tarifas da Empresa Brasileira de Infra-
estrutura Aeroportuária - INFRAERO; a isenção de cobrança de tarifa de
armazenagem nos portos relativa ao primeiro período de 10 dias; a isenção de
tarifas de Imposto Sobre Serviços – ISS, nos portos; e realização de Descarga
Direta e Trânsito Aduaneiro – DTA, nos portos, isenta de pagamento de
armazenagem21.
Em virtude dos preparativos do país para a realização da Copa do
Mundo e das Olimpíadas, recentemente foi concluído mais um Estudo, conduzido
pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, sobre a
reestruturação do setor de aviação civil.
Uma das propostas se refere à possibilidade da INFRAERO passar a ser
uma sociedade com capital aberto ao setor privado. A nova empresa seria a
responsável pela administração de parte dos aeroportos do país, enquanto outra
21 A armazenagem é a permanência da carga em recinto do porto ou de outro armazém alfandegado.
33
parte seria objeto de contratos de concessão de serviço público, passando à gestão
da iniciativa privada.
De acordo com os artigos 9º e 11, da Lei 8.987/1995, que rege os
contratos de concessão de serviço público, o concessionário remunera-se mediante
a cobrança de tarifas dos usuários e outras receitas alternativas previstas no
contrato de concessão.
Assim, nesse contexto de concessão dos aeroportos à iniciativa privada,
seria extremamente improvável manterem-se as isenções tarifárias atualmente em
vigor.
Hoje a INFRAERO concede às Forças Armadas trinta dias de isenção de
tarifas para a retirada do material oriundo do exterior, conforme inciso III, do art. 20,
da Portaria nº 219/GC-5, de 27 de março de 200122, do Comando da Aeronáutica.
Essa isenção, no exercício de 2009, significou, para o próprio COMAER,
uma economia de R$ 13.996.782,78 (treze milhões, novecentos e noventa e seis
mil, setecentos e oitenta e dois reais e setenta e oito centavos) em créditos da ação
2048 – Manutenção e Suprimento Aeronáutico, para um total de desembaraços de
R$ 659.073.951,46 (seiscentos e cinqüenta e nove milhões, setenta e três mil,
novecentos e cinqüenta e um reais e quarenta e seis centavos), se considerarmos
os desembaraços realizados em até sete dias, atualizada na tabela da INFRAERO23,
abaixo:
Tabela 1 – Preços unificados e de Permanência – doméstico e internacional (R$):
22 Inciso III - carga importada ou exportada diretamente pelo Ministério da Defesa, Comandos da Marinha, do Exército e Aeronáutica, quando isentas do Imposto de Importação e de Exportação, essenciais às suas atividades operacionais. 23
www.infraero.gov.br/index.php/br/outros-servicos/tarifas-aeroportuarias.html
Faixa PMD (ton.)
1ª
2ª
3ª
4ª
ATÉ 1 152,36 140,16 79,22 39,62 + DE 1 ATÉ 2 152,36 140,16 112,74 60,95 + DE 2 ATÉ 4 268,14 240,71 201,11 103,61 + DE 4 ATÉ 6 539,31 487,52 402,20 204,15 + DE 6 ATÉ 12 709,95 642,92 533,22 271,19 + DE 12 ATÉ 24 1.602,72 1.453,41 1.197,47 612,45 + DE 24 ATÉ 48 3.598,49 3.269,42 2.724,00 1.386,38 Fonte: INFRAERO.
34
Entende este autor que, também neste caso, existe a necessidade de
implementação de alguns artigos na legislação a ser criada nessa privatização dos
serviços aeroportuários, a fim de se evitar a perda da isenção de tarifas no prazo de
30 dias, concedida às Forças Armadas, qualquer que seja o modelo de privatização
adotado.
Quando houve a privatização dos portos não foram mantidas as
isenções de tarifas. Na época, havia um prazo de carência de oito dias,
posteriormente reduzido para quatro dias e, finalmente, extinto, provavelmente sem
que as Forças Armadas tivessem a oportunidade de interferir no processo,
acarretando, a partir de então, consideráveis despesas de armazenagem para a
própria Marinha do Brasil e demais Forças, com a perda da isenção conquistada.
A seguir podemos observar as tabelas de preços adotadas pela
MULTIRIO24 e pela LIBRA25 concessionários do Porto do Rio de Janeiro:
Tabela 2: Contêiner (H/H e FCL) e carga solta na importação:
Períodos
Preço
1º período de 10 dias ou fração 0,35% sobre o valor C.I.F.
2º período de 10 dias ou fração 0,70 % sobre o valor C.I.F.
3º período de 10 dias ou fração 1,40 % sobre o valor C.I.F.
4º período de 10 dias ou fração e períodos
subseqüentes.
1,80 % sobre o valor C.I.F.
Valor mínimo de cobrança por conteiner 20’ R$ 393,87 por período/ fração
Valor mínimo de cobrança por conteiner 40’ R$ 449,15 por período /fração
Valor mínimo de cobrança Carga solta R$ 216,97 por período / fração
Fonte: MULTIRIO.
24
http://www.multirio.com.br/download/TABELA%20MULTIRIO%20OUTUBRO2010.pdf 25
http://www.t37.com.br/servicos/download/9
35
Tabela 3: Armazenagem de Importação – Contêineres FCL/FCL:
períodos de 10 dias ou fração
20`
40`
1º período 0,65 % CIF
2º período 1,30 % CIF
3º período e subseqüentes 2,60 % CIF
Valor mínimo, por Contêiner H/H, para o 1º período
de 10 dias
863,63 1.112,89
Valor mínimo, por Contêiner H/H, por cada período
subseqüente
990,00 1.320,00
Fonte: LIBRA.
Por isso, propugna-se pela isenção de cobrança de armazenagem nos
portos relativos ao primeiro período de 10 dias para os órgãos públicos, a exemplo
do que ainda ocorre nos aeroportos brasileiros.
Para essa finalidade, haveria a necessidade de modificação da
legislação existente, estabelecendo-se essa imunidade no prazo apontado, a fim de
reduzir os gastos dos parcos recursos orçamentários disponibilizados para as Forças
Armadas.
Hoje todos os portos estão privatizados e com contratos de concessão
em vigor e essa cláusula seria obrigatoriamente incluída na renovação dos
contratos, ou, nos casos em que fosse possível, já poderia ser adotado
imediatamente.
Outro aspecto que este estudo quer abordar diz respeito à isenção da
cobrança de ISS nos portos, o que demandará um maior esforço pela Comissão que
estudar este assunto para convencimento das autoridades envolvidas.
O ISS é um imposto municipal cobrado das empresas prestadoras de
serviços. Existem diversas contratações de empresas prestadoras de serviços
portuários pelos órgãos da administração pública, onde é cobrado o ISS sobre o
valor contratado, apesar desses órgãos possuírem a imunidade prevista na
Constituição.
Inicialmente, cabe destacar que a Lei Complementar – LC nº 116/2003
dispõe sobre os serviços passíveis da incidência do ISS apresentando o serviço
portuário como um dos fatos geradores:
36
“20 – Serviços portuários, aeroportuários, ferroportuários, de terminais rodoviários, ferroviários e metroviários. 20.01 – Serviços portuários, ferroportuários, (...).” Quanto ao contribuinte do imposto, a LC nº 116/2003 dispõe no artigo 5º
que “contribuinte é o prestador do serviço”, de onde se pode inferir que o imposto
será devido pela empresa contratada, haja vista que esta será a prestadora do
serviço portuário.
Acerca da imunidade do ISS para entes públicos, convém trazer à
discussão a respectiva disposição prevista na Constituição:
“Dispõe sobre o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza, de competência dos Municípios e do Distrito Federal, e dá outras providências. Seção II - DAS LIMITAÇÕES DO PODER DE TRIBUTAR Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (...) VI - instituir impostos sobre: a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;” Nota-se na legislação que a imunidade é conferida ao ente público
acaso este seja o prestador do serviço, sendo certo que tal benefício não inclui
hipótese em que a pessoa jurídica imune é a tomadora.
A imunidade do art. 150, inc. VI, “a”, para ser aplicável tanto para o caso
em que o ente público é o prestador do serviço quanto na situação em que é o
tomador, deveria assim dispor, no parágrafo 3º do aludido dispositivo, para prever
que tal imunidade se aplicasse aos serviços prestados por pessoa jurídica de
direito privado, ainda que a entes públicos imunes:
“§ 3º As vedações do inciso VI, "a", e do parágrafo anterior não se aplicam ao patrimônio, à renda e aos serviços, relacionados com exploração de atividades econômicas regidas pelas normas aplicáveis a empreendimentos privados, ou em que haja contraprestação ou pagamento de preços ou tarifas pelo usuário, nem exonera o promitente comprador da obrigação de pagar imposto relativamente ao bem imóvel.” O CTN dispõe no mesmo sentido, quando trata das limitações da
competência tributária:
Art. 9º É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (...) IV - cobrar imposto sobre: a) o patrimônio, a renda ou os serviços uns dos outros; (...)
37
§ 2º O disposto na alínea a do inciso IV aplica-se, exclusivamente, aos serviços próprios das pessoas jurídicas de direito público a que se refere este artigo, e inerentes aos seus objetivos.” Desta forma, hoje não há que se falar em imunidade no caso de serviço
prestado por pessoa jurídica de direito privado, ainda que o tomador do serviço
seja ente público imune, uma vez que o ente público não é o prestador do serviço.
O que este autor propõe é a possibilidade de revisão dessas normas
para impedir o gasto de escassos recursos orçamentários pelos órgãos da
administração direta que atuam no despacho aduaneiro.
Outro aspecto a ser estudado é o pagamento pelos órgãos públicos de
valores significativos para a realização de DTA nos portos, para a qual se propõe a
isenção da taxa de armazenagem.
As Forças Armadas pagam a taxa de armazenagem nos portos para o
material proveniente do exterior, a partir da descarga dos contêineres para o pátio
dos terminais portuários. Essa taxa é contabilizada pelo período de dez dias, ainda
que o desembaraço seja procedido em prazo menor.
A legislação aduaneira autoriza a realização do trânsito aduaneiro na
descarga direta. É uma operação utilizada para material classificado como
perigoso, nocivo ou insalubre e, nesse caso, o contêiner não permanece no
terminal portuário, uma vez que é retirado do navio, colocado na carreta e
imediatamente transportado para o recinto alfandegário de zona secundária (da
própria Força Armada ou particular), não caracterizando, portanto, armazenagem
em instalações do porto.
Em contrapartida, mesmo em operação de descarga direta, os
concessionários dos portos insistem em cobrar o primeiro período de
armazenagem e, por se tratar de material perigoso, aplicam um percentual sobre o
valor CIF da carga, acrescido de um percentual de cerca de 70% a título de
adicional de periculosidade.
O desembaraço só pode ser realizado mediante o pagamento
antecipado ao concessionário do porto, sob pena de os navios retornarem para alto
mar com a carga do Governo, o que não dá margem para muita negociação.
Considerando que os portos são concessões do próprio Governo, que
legitimam tal prática, e controlados por companhias do Governo, também é vista a
necessidade de adequação da legislação para isentar de taxas de armazenagem
38
estes casos de DTA, tão comuns para as Forças Armadas e outros órgãos de
Governo, como a Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ, a Fundação
Oswaldo Cruz - FIOCRUZ e Eletrobrás Termonuclear - ELETRONUCLEAR.
39
4 A DINAMIZAÇÃO DO DESPACHO ADUANEIRO DAS FORÇAS ARMADAS
Pode ser visto anteriormente todo o arcabouço jurídico no despacho
aduaneiro, ainda passível de ser explorado, aprofundado e transformado, com a
finalidade de melhoria nos métodos e processos utilizados, bem como apresentada
a possibilidade de economia de recursos públicos, com base em experiências
práticas vivenciadas.
Neste capítulo vai ser complementada a análise, para transformá-la em
propostas, a serem aprofundadas por profissionais do ramo jurídico e do comércio
exterior, designados pelo COMAER ou MD, a fim de permitir a utilização prática no
dia a dia dos despachantes aduaneiros.
4.1 NECESSIDADE DE PROFISSIONAIS DA ÁREA JURÍDICA NO DARJ OU NO
ÓRGÃO DO MD A SER CRIADO
Um primeiro e primordial aspecto para a nova fase desse processo é a
qualidade dos recursos humanos envolvidos no sistema, com capacidade para
analisar a legislação e o dispêndio de recursos públicos.
Com isso, torna-se necessária a inclusão na Tabela de Lotação de
Pessoal do DARJ (Depósito Naval e CIEM) ou do Órgão do MD que venha a ser
criado para englobar a atividade no âmbito das três Forças, uma vaga de Oficial de
Quadro Jurídico (na FAB conhecido como QCOA SJU).
Esse profissional se mostra indispensável e a contribuição com o seu
conhecimento e experiência nas atividades de despacho aduaneiro será
fundamental para essa nova fase do sistema, uma vez que o desembaraço
alfandegário é regido por uma intrincada legislação, que sofre constantes
modificações, como mostrado anteriormente.
A experiência recente com os processos de exportação temporária
revelou que a maior parte das impropriedades na Força Aérea está relacionada a
descumprimento de prazos ou de exigências expedidas pela RFB.
40
Essa espécie de erro denota a dificuldade enfrentada com relação ao
conhecimento das minúcias da legislação aduaneira. Outro aspecto é a pouca
capacidade de argumentação relativa à legislação em vigor com os profissionais que
atuam na fiscalização e adotam diferentes interpretações legais, por falta de base
para a contraposição.
Tal deficiência pode ser vencida com a designação de um oficial
especializado, bacharel em Direito, que poderá se dedicar exclusivamente à
fiscalização e à fiel observância da legislação na condução dos processos, em todo
o sistema, evitando que se incorra em penalidades da legislação aduaneira.
A publicação da Portaria nº 145/GC3, de 11 de março de 2010,
reformulou o SISDAER, voltando o DARJ a ser o órgão central de despacho
aduaneiro do COMAER, o que, decerto, provocará um acréscimo considerável no
volume de material desembaraçado e nas demandas de serviços e informações da
parte de outras organizações militares. Só esse fato já justificaria a atuação desse
profissional especializado ao lado dos outros que já labutam no setor.
Caso este estudo seja aprofundado e se conclua pela integração dos
serviços de despacho aduaneiro em um órgão subordinado ao MD, mais se
justificaria a lotação desses profissionais no novo órgão.
4.2 RELEVAÇÃO DE PENALIDADES NA EXPORTAÇÃO TEMPORÁRIA
Outro aspecto detalhado no capítulo 3 diz respeito à possibilidade de
relevação de penalidades decorrentes da exportação temporária. Uma eventual
infração cometida nesses processos pelas Forças Armadas ou órgão a ser criado
pelo MD não tem o condão de suprimir ou reduzir o recolhimento de tributos
federais, pois as impropriedades não são ligadas à matéria de fato, mas sim ao
próprio procedimento de exportação temporária.
Uma vez que o inciso II do art. 736 do Decreto 6.759/2009 deixa ao
arbítrio da autoridade julgadora, o deferimento do pedido de relevação da
penalidade, entende este autor que deve ser aprofundado o estudo nesse sentido
para se propor um anteparo anterior propiciado pela legislação, a fim de que os
41
atribulados técnicos da RFB possam se dedicar, realmente, a sua atividade-fim e
não se preocupar com os colegas de outros Ministérios (que pautam seus trabalhos
pela busca constante da correção em todos os atos) recebendo multas por questões
que envolvem o pagamento de tributos, o qual não é devido, originariamente, pelos
órgãos públicos aos quais eles pertencem.
4.3 LIBERAÇÃO DOS PRAZOS DE RETORNO NA EXPORTAÇÃO TEMPORÁRIA
Outro aspecto detalhadamente abordado no capítulo anterior foi a
previsão de juízo discricionário da autoridade fiscal na prorrogação do prazo do
regime especial de exportação temporária.
Com a edição da END em 2008, com base na Política de Defesa
Nacional26 e na Doutrina Militar de Defesa, houve uma grande euforia por parte das
empresas nacionais que atuam no ramo de defesa, com muitas fusões, aquisições e
parcerias. De qualquer forma, quando se pensa em revolução e inovação
tecnológica, para quem está recomeçando nesse ramo, existe a necessidade de um
contato mais íntimo com os donos das tecnologias que se quer aprender, adquirir e
trocar informações e intercâmbios.
E temos que ir ao exterior, levar o nosso material para ser também
trabalhado por lá, fazer aquisições que têm as suas garantias técnicas a serem
executadas no exterior, entre outras diversas atividades, quando se estará
trabalhando com o módulo exportação do SISCOMEX.
É difícil para o técnico da RFB entender que o material necessita
permanecer por mais de um ano no exterior. Mas ele tem o condão de impedir que
isso ocorra, sob pena de diversas sanções e, hoje, não há nada que os órgãos
públicos possam legalmente fazer para modificar esta situação, pois a legislação lhe
dá essa competência e independência em seu trabalho.
Caso essa fase seja superada e seja concedido um prazo inicial, haverá
a necessidade de “concessões” de novas licenças a cada seis meses ou um ano
26
Decreto 5.484/2005.
42
(submetidas a todo o processo de solicitações e justificativas novamente), sendo
que a legislação dificultará a sua concessão após cinco anos.
Só o Aeroporto Internacional do Galeão tem 127 Auditores Fiscais, a
maioria trabalhando em plantões, com seus discernimentos e convicções próprios.
Este assunto, apesar de também parecer absurdo, tem uma constância
muito grande para os órgãos das Forças Armadas que atuam no despacho
aduaneiro em todo o país, sem que a legislação os proteja desse poder
discricionário da fiscalização aduaneira.
O que se questiona é a conveniência de se manter a prorrogação da
exportação temporária a juízo exclusivo da autoridade aduaneira, para casos de
interesse dos órgãos da administração pública, entendendo este autor que deveria
existir uma ressalva legal para estes casos.
A discussão sobre este tema viria na esteira da IN SRF nº 433/2004, que
aborda os prazos e a discricionariedade da autoridade aduaneira. Embora seja outro
Regime Aduaneiro, cabe ressaltar que a IN RFB nº 757/2007, que dispõe sobre o
Regime Aduaneiro Especial de Entreposto Industrial sob Controle Informatizado
(RECOF), pode servir de parâmetro, guardadas as devidas particularidades.
A Equipe a ser designada para estudar este assunto provavelmente
investirá na criação de um sistema informatizado adaptado ao regime de
exportação temporária para obter a exportação temporária dos bens pertencentes
aos órgãos públicos. O órgão estaria habilitado no regime de exportação temporária,
por meio de ADE, assim como no RECOF, e teria o controle aduaneiro relativo à
saída e entrada da mercadoria pelo sistema informatizado, sem necessidade de se
submeter à burocracia atual, caso a caso.
A autoridade aduaneira de zona primária não se envolveria com o pré-
despacho, e se ocuparia com o que interessa, ficando ao encargo da zona
secundária a verificação de cumprimento do regime por meio de auditoria do sistema
informatizado.
43
O que está sendo proposto, também nesse caso, é a proteção legislativa
para os órgãos públicos que atuam na exportação de bens, com suas necessidades
específicas para bem cumprirem a sua missão constitucional.
4.4. A VEDAÇÃO DA POSSIBILIDADE DE PERDIMENTO DE MERCADORIAS
Imagine que um órgão público contrate uma empresa aérea no exterior
para realizar o transporte de material para o Brasil com toda a documentação
aduaneira prevista. Ocorre que, ao chegar ao destino, a empresa aérea não localiza
a documentação entregue para registro da entrada da mercadoria no país.
Independentemente dos ressarcimentos legais que estarão assegurados, o material
será apreendido e imputado o seu perdimento, apesar de pertencer a um órgão
público.
Da mesma forma, a falta de comunicação pelas empresas estrangeiras
remetentes de um material (p. ex.: retorno em garantia) ao órgão interessado, após
um determinado período, também caracterizará o perdimento da mercadoria.
Em diversas outras situações, essa penalidade de perdimento de
mercadorias pode ser aplicada, de acordo com o art. 689 do Regulamento
Aduaneiro.
E os casos concretos são muito comuns. Que o digam os órgãos
públicos que atuam na área aduaneira. Com mais um detalhe: o órgão que tem o
bem declarado como perdido tem muita dificuldade em ser o beneficiário de uma
possível doação.
Como resolver? Em primeiro lugar, excepcionar, imediatamente, esta
situação em relação aos órgãos públicos, por meio de um estudo mais aprofundado
e conclusivo. Em um segundo momento, propor a participação de membros dos
órgãos federais com interesse na área aduaneira na composição da COANA da RFB
e serem os “olhos” do Governo nesse órgão, a fim de analisar a confecção de toda a
legislação, em seu nascedouro, quando interferir, de qualquer forma, nos trabalhos
aduaneiros desses órgãos federais.
44
Em resumo, os técnicos da RFB continuariam a se preocupar com a
arrecadação e esses novos membros em facilitar o trabalho dos órgãos do Governo
atuantes no comércio exterior.
4.5. A VEDAÇÃO DA POSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DE MULTAS
Na visão deste autor, não há sentido na imposição de multa aos órgãos
públicos que atuam no despacho aduaneiro, pois uma eventual infração aduaneira
verificada não representaria recolhimento à menor de tributo, mas estaríamos
tratando de uma infração a obrigação acessória (instrumental ou formal), o que não
acarreta prejuízo para o fisco.
Também nessa situação, o que se propõe diz respeito a complementar a
legislação aduaneira para isentar da imposição da penalidade de multa os órgãos da
administração direta. É óbvio que as eventuais falhas dos servidores envolvidos
deverão ser apuradas e aplicadas as sanções cabíveis ou corrigidos seus sistemas
e processamentos, mas o órgão federal em questão não deve ter a sua missão
prejudicada em função dessas falhas individuais ou institucionais.
4.6 PROPOSTAS DE REDUÇÃO DE CUSTOS NAS OPERAÇÕES ADUANEIRAS
Além da área legislativa, pela experiência adquirida na prestação dos
serviços aduaneiros, pode-se vislumbrar algumas possibilidades de redução de
custos no processo aduaneiro, tais como:
4.6.1 Manutenção da isenção de tarifas da INFRAERO
O assunto “privatização dos aeroportos brasileiros” está na pauta do dia
do país com vistas à Copa do Mundo de 2014 e às Olimpíadas de 2016, já tendo
sido realizado um primeiro leilão em Natal.
A ocorrência de novos leilões sem uma intervenção do MD no modelo de
contrato a ser aprovado, acarretará a perda da isenção tarifária de trinta dias, às
45
Forças Armadas, para a retirada do material oriundo do exterior (Portaria nº 219/GC-
5/2001, do COMAER).
Quando houve a concessão dos portos à iniciativa privada não foi
mantida a isenção de armazenagem de oito dias na tarifa existente, o que redundou
nos altos valores pagos atualmente pelos órgãos públicos para trabalhar nessa
modalidade.
Entende-se que, também neste caso, existe a necessidade de
implementação de alguns artigos na legislação a ser criada com a privatização dos
serviços aeroportuários, a fim de se evitar a perda da isenção de tarifas, no período
de 30 dias, qualquer que seja o modelo de privatização adotado.
4.6.2 Isenção da cobrança de ISS nos portos
Existem diversas contratações de empresas prestadoras de serviços
portuários pelos órgãos da administração federal, onde é cobrado o ISS além do
valor contratado, apesar desses órgãos possuírem a imunidade prevista na
Constituição.
Os serviços portuários prestados por pessoa jurídica de direito privado,
são o fato gerador do ISS e, ainda que o tomador do serviço seja ente público
imune, tal atividade será tributada pelo imposto, na medida em que a imunidade
constitucionalmente prevista se aplica somente nos casos em que o ente público é
o prestador do serviço.
Apesar de entender ser de mais difícil aplicação, este autor propõe a
revisão dessas normas para impedir o gasto de escassos recursos orçamentários
pelos órgãos da administração direta que atuam no despacho aduaneiro com o
pagamento indireto de ISS aos Municípios.
4.6.3 Isenção de cobrança de armazenagem no primeiro período nos portos
A exemplo do que ocorre com os aeroportos brasileiros, onde é prevista
a isenção de tarifas para os desembaraços realizados pelas Forças Armadas até o
46
limite de trinta dias, sugere-se o estabelecimento de um prazo de dez dias da
mesma isenção nos portos brasileiros.
Para esse objetivo, haveria a necessidade de modificação da legislação
existente, para se estabelecer essa imunidade no prazo apontado, a fim de reduzir
os gastos dos parcos recursos orçamentários disponibilizados para as Forças
Armadas.
A se considerar que os portos já estão privatizados, haveria a
necessidade de analisar cada contrato em vigor, após a modificação da legislação,
para verificar os que poderiam recepcionar, imediatamente, a nova isenção e os
que deveriam esperar suas renovações para terem inserida essa cláusula em seus
contratos.
4.6.4 Realização de DTA nos portos isenta de pagamento de armazenagem
A descarga dos contêineres dos navios diretamente para o pátio dos
terminais portuários, para que seja procedido o desembaraço dos materiais das
Forças Armadas provenientes do exterior acarreta a cobrança pelas empresas
concessionárias dos portos de um primeiro período de armazenagem de dez dias.
A legislação aduaneira autoriza a realização do trânsito aduaneiro na
descarga direta para material classificado como perigoso, nocivo ou insalubre e,
nesse caso, o contêiner não permanece no terminal portuário, uma vez que é
retirado do navio, colocado na carreta e imediatamente transportado para outro
recinto alfandegado, não caracterizando, portanto, armazenagem em instalações
do porto.
Existe a necessidade de se adequar a legislação para regular estes
casos de DTA, pois os portos são concessões do Governo, que legitimam tal
prática, e controlados por órgãos do próprio Governo.
4.7 RESUMO DA PROPOSTA
Por que o Governo Federal não tem um representante junto à COANA,
da RFB e nos órgãos anuentes, a fim de defender os interesses dos órgãos
públicos na confecção das normas de despacho aduaneiro.
47
Por que esses órgãos não têm direito a um tipo de “canal azul”, que na
junção da “linha azul” com o operador nacional daria agilidade e segurança ao
processo? E por que não se usam os órgãos de conciliação do próprio Governo
para a solução das controvérsias já existentes?
Independentemente da solução rápida ou demorada para as questões
jurídicas suscitadas, não deve ser deixada de lado a possibilidade de o despacho
aduaneiro ser integrado em um único órgão, subordinado ao MD, para a realização
desse serviço de forma conjunta pelas Forças Armadas.
Na proposta em questão, este novo órgão cuidaria da parte documental
nos modais aéreo ou marítimo, com uma equipe de despachantes aduaneiros
disponibilizado pelas Forças Singulares e encerraria o seu trabalho com a
disponibilização do bem ao interessado da respectiva Força, que o retiraria no local
da liberação em qualquer ponto do território nacional.
Uma experiência pioneira nesse sentido ocorreu durante os V Jogos
Mundiais Militares, em julho de 2011, quando alguns meios de despacho aduaneiro
da MB e EB foram centralizados na FAB para a realização de todos os serviços
aduaneiros necessários à realização dos Jogos.
Essa experiência adquirida poderá ser utilizada como parâmetro do
grupo de estudo, que se propõe ser criado pelo MD, para aprofundar essa análise e
verificar a sua viabilidade e oportunidade, que este autor entende ser real, com um
ganho exponencial na prestação dos serviços aduaneiros às Forças Armadas.
48
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Inúmeras são as organizações do COMAER que se utilizam da
importação e exportação para a manutenção de seus equipamentos, maquinários,
aeronaves, aparelhos médicos e odontológicos, radares entre outros bens,
objetivando cumprirem com as suas missões estabelecidas pelos seus estatutos,
com o fim maior de cumprir a missão constitucional.
É o DARJ, organização militar pertencente ao Comando da Aeronáutica,
que tem como uma de suas principais atribuições ser o órgão central de despacho
aduaneiro da Força Aérea.
A inquietação que motivou este trabalho concentra-se na análise dos
possíveis entraves que influenciam os procedimentos de despacho aduaneiro de
importação e exportação realizados pelo DARJ em prol de toda a Força Aérea.
Aproveitou-se também para pesquisar o que poderia trazer economia de
recursos para os demais Comandos Militares e órgãos públicos que atuam em
nome do Governo na importação e exportação de bens.
Para alcançar a compreensão dessa inquietação decidiu-se investigar
quais fatores podem ter influenciado, aprofundando-se na legislação existente e
nos custos das operações aduaneiras.
A partir daí, foram apresentadas propostas para a dinamização dos
processos, com a entrada de profissionais da área jurídica para integrar a equipe
desses órgãos, a relevação de penalidades e a liberação dos prazos de retorno na
exportação temporária, a vedação da possibilidade de perdimento de cargas e de
aplicação de multas às Forças Armadas.
Foram também apresentadas propostas de redução de custos nas
operações aduaneiras das Forças Armadas como a manutenção da isenção de
tarifas da INFRAERO, a isenção da cobrança de ISS nos portos, a isenção da
cobrança de armazenagem no primeiro período nos portos e a realização de DTA
nos portos isenta de pagamento de armazenagem.
Propugna-se que o Governo Federal deve ter um representante junto à
COANA da RFB, com atuação nos órgãos anuentes, a fim de defender os
interesses dos órgãos públicos na confecção das normas de despacho aduaneiro.
49
Questiona-se a possibilidade de utilização de um modelo de “linha azul”
no futuro e as comissões de arbitragem governamental para os casos pendentes.
Pretende-se que este trabalho sirva como instrumento para auxiliar as
autoridades em processos futuros de tomada de decisão, visto que apresenta
subsídios passíveis de serem considerados na área aduaneira, principalmente
quanto à legislação aplicável e à economia de recursos, sobre um tema
pouquíssimo explorado.
Reúne, em um só documento, o histórico do despacho aduaneiro de
importação e exportação da Força Aérea, os pontos comuns e informações que se
encontram dispersas em diversas fontes, como: livros, relatórios e sites para, ao
fim, avaliar as possibilidades de integração dos sistemas de despacho aduaneiro
das Forças Armadas em um órgão único, sob a égide do MD.
Por fim, ressalta-se que no curso da pesquisa foram deixadas algumas
linhas de investigação em aberto, tais como: o melhor custo-benefício dos diversos
modais e localidades; a integração do desembaraço com o transporte; o melhor
centro de distribuição; a formação, quantidade e qualidade dos agentes para
atuarem no setor; entre outros temas, que poderão dar ensejo à futuros trabalhos
na área por pesquisadores interessados no assunto.
50
REFERÊNCIAS
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GLOSSÁRIO
AGENTE DE CARGA: é um prestador de serviços logísticos na condição de
intermediário entre o Embarcador e o Transportador, tipicamente em serviços de
transporte internacional. Estes serviços podem incluir consolidação de carga,
unitização, controle de embarque de pedidos, visibilidade de informação,
armazenagem e operações de contingência.
COMPROVANTE DE IMPORTAÇÃO - CI: Documento emitido pelo SISCOMEX
após o registro do desembaraço da mercadoria importada e que serve como prova
do ingresso regular da mercadoria no Brasil.
DESCARGA DIRETA E TRÂNSITO ADUANEIRO - DTA: A legislação aduaneira
autoriza a realização do trânsito aduaneiro na descarga direta. É uma operação
utilizada para material classificado como perigoso, nocivo ou insalubre e, nesse
caso, o contêiner não permanece no terminal portuário, uma vez que é retirado do
navio, colocado na carreta e imediatamente transportado para o recinto
alfandegado de zona secundária (DARJ ou outro local), não caracterizando,
portanto, armazenagem em instalações do porto.
DESEMBARAÇO ADUANEIRO: é o ato final do despacho aduaneiro, pelo qual se
autoriza a entrega da mercadoria ao importador. O desembaraço é registrado no
Sistema pelo fiscal designado, e será emitido o CI.
DESPACHO ADUANEIRO: consiste no procedimento fiscal mediante o qual é
verificada a exatidão dos dados declarados pelo importador / exportador em
relação à mercadoria importada / exportada, aos documentos apresentados e à
legislação vigente, com vistas ao seu desempenho aduaneiro, seja a título definitivo
ou não.
EXPORTAÇÃO TEMPORÁRIA: o regime de exportação temporária é o que permite
a saída do país, com suspensão do pagamento do imposto de exportação, de
mercadoria nacional ou nacionalizada, condicionada à reimportação em prazo
determinado, no mesmo estado em que foi exportada.
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INFRAERO: É a única empresa responsável no Brasil pela administração dos
aeroportos e de seus armazéns de carga. É de sua competência receber a
mercadoria da companhia aérea e armazená-la em local adequado conforme
orientações e natureza da carga.
SISCOMEX: Sistema informatizado disponibilizado aos órgãos envolvidos na
atividade de comércio exterior, no qual se inserem as principais informações dos
volumes a serem submetidos aos processos de despacho aduaneiro.