CARGOS DE CONFIANÇA NO GOVERNO ESTADUAL DO

PARANÁ

Thiago Hinojosa Belmar1

RESUMO: O artigo coloca em debate o funcionamento da burocracia nos estados brasileiros, especificamente, o caso do Paraná. O objetivo é mostrar como é composta a administração do Estado, quais e quantas são as secretarias e outros órgãos da administração e que tipos de cargos existem, em quais quantidades e quantos são compostos por funcionários concursados e quantos por funcionários indicados pelo poder executivo, mas que não necessariamente não são concursados, e avaliar se a burocracia paranaense pode ser considerada de perfil profissional ou político. PALAVRAS-CHAVE: burocracia, Paraná, cargos de confiança. INTRODUÇÃO

As pesquisas na área de ciência política, de maneira geral e, especificamente

no Brasil, realizaram, até o momento, contribuições de elevada relevância nos estudos

sobre os sistemas políticos, levando em consideração a dinâmica dos processos

eleitorais e as relações institucionais, em outras palavras, como os atores políticos se

comportam, tanto em esferas de mesmo âmbito, por exemplo, de que maneira se dão

as relações em determinada casa legislativa, quanto relações envolvendo esferas

diferentes, como a interação entre poder Executivo e poder Legislativo.

Fora o campo de estudo sobre eleições e sobre dinâmica institucional

Executivo-Legislativo, outras áreas e outros atores cumprem papéis importantes no

processo político, como as burocracias e seus funcionários. A referência clássica

sobre o tema é a contribuição de Weber (1982), que caracteriza uma burocracia ideal,

profissionalizada, concursada, de carreira, com rotatividade e livre de influências

políticas. Em países como os Estados Unidos, já é possível encontrar vasta literatura

abordando o tema (Wilson, 1887; Moe, 1985 e 1995; Lewis, 2007, 2008 e 2009, e

outros). No caso do Brasil, existem obras de grande importância (Geddes, 1994;

Schneider, 1994; Evans, 1993; Pacheco, 2011; Praça, Freitas e Hoepers, 2012, entre

outros). Porém, tais textos dizem respeito à burocracia no nível federal.

Como este artigo se surgiu como parte de um projeto temático que trata de

estudos sobre os governos estaduais, veio à tona a indagação de saber como

funcionaria a burocracia no Brasil no nível dos estados. As perguntas a serem

1 Universidade de São Paulo, thiagobelmar@yahoo.com.br, mestrando em ciência política no programa de pós-graduação do Departamento de Ciência Política – USP.

respondidas são: quais são as regras para os estados? São elas semelhantes ou

diferentes às encontradas no nível federal? Se diferem, de que maneira? Qual a lógica

para o preenchimento dos cargos, profissional ou política? O objetivo aqui é contribuir

para o desenvolvimento dos estudos sobre burocracia nos estados brasileiros,

utilizando o Estado do Paraná como objeto de pesquisa.

Primeiramente, será apresentada uma revisão de literatura sobre burocracia.

Em seguida, será apresentado o estudo realizado sobre a administração estadual do

Paraná, como ela é composta, quais são as regras, que órgãos e secretarias existem

e quantos são e de que tipo são os cargos existentes em tal administração. Após esta

análise, é feita uma conclusão, avaliando os resultados encontrados, mostrando que

há semelhanças e diferenças com o padrão da burocracia federal, mas que o caráter

profissional, ao que tudo indica, assim como no Executivo federal, é a marca da

burocracia no Estado paranaense.

REVISÃO DE LITERATURA

Um dos textos mais clássicos da literatura sobre administração pública é o

capítulo denominado Burocracia, inserido na obra Ensaios de Sociologia, de Max

Weber (1982). O autor escreve sobre um modelo de sociedade – a moderna,

capitalista – em detrimento de um antigo modelo, de exacerbada centralização política

em um único ator, considerado déspota. Nesse antigo modelo, dada a centralização, a

burocracia se encontra dominada por tal poder político, sendo feito dela o que o

déspota bem entender. A abordagem proposta por Weber é uma defesa da

racionalização e da eficiência. A burocracia deve ser organizada em torno de

jurisdições específicas e de uma hierarquia. Os funcionários devem ser recrutados

através de concursos, apresentando certas competências para algumas funções

específicas. Para isso, devem passar por um treinamento especializado e, a seguir,

ocupar o cargo como uma profissão, não por nomeação política.

A diferenciação entre funcionários nomeados e os funcionários “de carreira” é

clara na argumentação de Weber. Outras características dos funcionários devem ser:

a estabilidade, a possibilidade de promoção e a adoção de salário fixo, determinado

pela posição na hierarquia, não pelo tipo de trabalho feito e independente de forças

externas, como as forças políticas, o que traz menos pressão e mais estabilidade a

estes funcionários. A burocracia deve, por fim, funcionar com precisão – o burocrata é

funcionário do governo, mas tem mais informações do que ele -, com velocidade e

com clareza. Portanto, quanto menos interpretáveis forem as regras, menor a chance

de existir corrupção e, pelo contrário, quanto mais detalhado for o conjunto de normas,

menos autônomo é o burocrata, o que prejudica a eficiência do trabalho público.

A obra de Max Weber influenciou grande parte da literatura sobre burocracia,

inclusive aquela que se refere ao processo burocrático brasileiro. Os textos mais

clássicos e mais importantes, nesse sentido, são os de Schneider (1994), Evans

(1993) e Geddes (1994), os quais tendem a colocar a burocracia brasileira como

pouco profissionalizada e mais marcada por clientelismo, corrupção e falta de

organização. Os capítulos de Schneider, Estudando o Estado brasileiro e Burocratas

móveis e instituições fracas argumentam, em primeiro lugar, que o Estado no Brasil é

o indutor da política industrial nacional. Em seguida, que a burocracia brasileira é

marcada pela falta de treinamento, pelo excesso de rotatividade, pelo excesso de

agências e de cargos, resultando em baixa institucionalização, fragmentação

organizacional – que pode levar a conflitos jurisdicionais, que podem ser fatores

complicadores, mas também auxiliadores, se houver negociações e colaboração entre

as agências -, corrupção, incompetência e em grande influência do personalismo.

Schneider ainda questiona se a burocracia weberiana seria uma condição necessária

para o desenvolvimento do país. Nesse ponto, o autor utiliza o argumento sobre as

“ilhas de excelência” de Geddes (1994). Para esses dois autores, o presidente da

república é obrigado a negociar com três atores diferentes: a população, os grupos de

interesse e os partidos políticos. Nesse processo de ouvir todas as forças, por vezes o

Executivo acaba agradando determinado setor, mas desagradando outro. Para que se

possa agradar a tantas forças distintas, pode ocorrer de deixar algumas agências

burocráticas sob o controle de burocratas capacitados, e outras, nas mãos de grupos

de interesse, ou ainda, de partidos políticos.

Levando em conta as argumentações apresentadas na literatura clássica sobre

burocracia, nos indagamos sobre como se encaixaria a burocracia brasileira em tal

debate. Os autores clássicos abordaram o caso do Brasil. Evans (1993) coloca o Brasil

como exemplo de um Estado de tipo intermediário, entre o predatório e o

desenvolvimentista, o qual utilizaria critérios políticos e pessoais, compensados pelas

ilhas de excelência e Schneider considera a burocracia brasileira pouco

institucionalizada, marcada pelo personalismo e por soluções informais para preencher

as lacunas deixadas pelo vazio institucional. No entanto, há estudos mais novos sobre

a burocracia brasileira. É o caso da obra A elite dirigente do governo Lula (2009), de

Maria Celina D’Araújo. A autora analisa como são criados os cargos de confiança no

país, através do estudo da legislação, bem como que tipos de cargos existem, qual o

perfil dos funcionários ocupantes de tais cargos e qual a importância de cada cargo. A

ênfase é dada aos “cargos de direção e assessoramento superior”, considerados

cargos de confiança do poder Executivo, de hierarquia mais elevada (DAS-5 e DAS-6),

além dos denominados “NES” (cargos de natureza especial, ocupados

majoritariamente pelos secretários-executivos dos ministérios).

A questão com que se depara a autora é se, como afirmam parte da literatura e

o senso comum, esses cargos são indicações estritamente políticas ou se há

funcionários concursados, com caráter mais profissional do que político – como na

caracterização weberiana de burocracia. Ainda é feito um questionamento com

respeito ao pensamento comum difundido de que, necessariamente, cargos de

indicação política devem ser considerados de forma negativa. A autora desconstrói tal

argumento e, além disso, mostra que grande parte destes cargos é ocupada por

experts de carreira. Trata-se da dinâmica do jogo político, de os governantes

possuírem suas preferências nos momentos de decisão por determinadas políticas

públicas. Em algumas destas áreas acabam se tornando, de certa maneira,

necessárias as ações políticas. O que não exclui o funcionalismo profissional, que se

mostra muito presente. Pacheco (2011) também argumenta na linha de que a

burocracia brasileira é muito mais profissionalizada do que política, mostrando que a

administração Lula privilegiou os funcionários de carreira.

Um estudo importante e recente na literatura brasileira é o de Praça, Freitas e

Hoepers (2012). O argumento principal do artigo é de que a mudança de governo e

não os escândalos de corrupção explicam as possíveis alternâncias nas taxas de

rotatividade – funcionários permanecerem ou saírem dos cargos de confiança. Os

cargos que têm maior acesso às informações governamentais e que têm maiores

salários – DAS-4 a DAS-6 – são os geralmente mais ocupados por funcionários de

confiança do governo, por vezes, escolhidos por critérios partidários. Mas não se trata

de uma regra ou de uma compensação por apoio partidário, como defendem alguns

argumentos. A porcentagem de filiados a partidos é mais baixa do que o esperado. Os

autores argumentam que a presença de partidos nos altos cargos de confiança do

poder executivo pode contrariar a tese de que a importância dos partidos no que diz

respeito à formulação de políticas públicas vem se tornando cada vez menor. E,

contrariando a tese da falta de profissionalização, mostram que, por lei, 75% dos

cargos DAS de nível 1 a 3 e 50% dos DAS de nível 4 devem ser ocupados por

servidores de carreira.

Eles mostram as vantagens da rotatividade na burocracia oferecidas pela

literatura, como a circulação de novas ideias dentro dos órgãos de decisão, a

prevenção contra relações de lobby e a segurança por parte do Executivo de que

funcionários que ocupam esses cargos não irão realizar grandes desvios no rumo das

políticas propostas pelo governo. Os efeitos negativos seriam todos associados a um

resultado que levasse ao mau desempenho do serviço público. Os resultados da

pesquisa mostram que mudança de comando nos ministérios não implica mudança

nos funcionários dos mesmos, por vezes para não haver uma transição conturbada,

mantendo os especialistas presentes em suas áreas. Além disso, as mudanças se dão

com mais ênfase nos cargos de policy making, visto que os ministérios são

implementadores de leis. Outro ponto é que as taxas de permanência são altas em

órgãos ligados à presidência, especialmente a Casa Civil. Quanto à questão da

corrupção, encontram taxas relativamente altas de permanência de funcionários de

cargos de confiança, exceto para os DAS-6, nos quais há bastante rotatividade. As

mudanças se dão muito mais por dinâmicas próprias dos ministérios do que por

escândalos de corrupção, levando em conta a vontade dos ministérios de ganharem

funcionários experts. Esse argumento tem elevado poder explicativo quando são

apresentados dados de permanência de burocratas experts, de níveis elevados de

carreira, ligados a partidos de oposição ao governo. Todos os dados e explicações

apresentadas pelos autores caminham na direção de uma explicação no sentido de

que há renovação, profissionalismo e andamento de políticas públicas na burocracia

do poder executivo no nível federal.

Este artigo pretende dialogar com essa literatura, que trouxe a indagação sobre

qual seria o aprofundamento das questões referentes à burocracia no Brasil. Um dos

temas - tratado aqui - é como operaria a administração do Estado no nível estadual.

Quais seriam as regras, que tipos de cargos existem, qual a autonomia do Executivo

sobre a burocracia, prevalece a dinâmica política ou a técnica-profissional? A

burocracia estadual tem as características daquela apresentada por Weber,

profissionalizada, concursada, com estabilidade e possibilidade de promoção nas

carreiras? Ou é marcadamente política? Ou ainda, uma mistura, como argumentou

Evans (1993), de profissionalismo e política? Pode-se perguntar, ainda, se é válido o

modelo proposto por Schneider. O caso brasileiro é mesmo um caso de falta de

institucionalização? Os dilemas burocráticos são resolvidos de maneira informal?

Por outro lado, podemos nos perguntar se a burocracia estadual segue a

lógica apresentada nos argumentos de Araújo (2009), de Pacheco (2011) e de Praça,

Freitas e Hoepers (2012), sobre a burocracia no nível federal, contrariando as visões

clássicas de que a burocracia brasileira seria marcada pela corrupção, pelo excesso

de politização e partidarização e que, necessariamente, empregar filiados a partidos

em cargos de alta importância para as políticas governamentais deveria carregar um

sentido negativo, trazendo maus resultados às políticas públicas, argumento que

desconsidera a possibilidade dos governantes atuarem de tal forma para buscarem

resultados condizentes com as finalidades de suas políticas. Deve-se fazer a ressalva

de que responder tais perguntas no nível estadual é tarefa para uma pesquisa longa –

provavelmente de mestrado ou doutorado. O foco aqui, se é menos ambicioso por

tratar apenas dos cargos de confiança em um único estado, faz parte de uma agenda

de pesquisa maior.

É possível avaliar se a dinâmica segue a praticada no nível federal, abordada

no texto de Araújo e de Praça, Freitas e Hoepers, se existem cargos de confiança,

quais são, quantos são, se se sobressaem em relação aos cargos concursados. O

caso estudado aqui é o do estado do Paraná, importante estado brasileiro, com

economia dinâmica e renda estadual elevada2, além de forças políticas relevantes no

país, como o atualmente senador Álvaro Dias, Roberto Requião, entre outros.

A expectativa, portanto, é mostrar como funciona a burocracia paranaense, se

é semelhante à do nível federal, quais são os cargos, quantos são, o que fazem, quais

são os mais importantes, em quais áreas, avaliar qual o peso de cada área da

burocracia no orçamento e na política do estado, e dentro delas, qual a importância

dos cargos concursados e dos cargos comissionados, ligados à escolha do poder

executivo. É dessa maneira que se pretende contribuir para o estudo das burocracias

estaduais. Será mostrado como é composta a administração do estado paranaense,

qual sua estrutura, de acordo com a sua legislação. Posteriormente, será realizada

uma análise dos cargos da administração estadual do Paraná, através da sua

legislação e dos dados fornecidos pelo site do portal do servidor3, mostrando quais

tipos de cargos existem, quantos são e se prevalecem os cargos concursados ou os

comissionados. Por fim, uma conclusão, analisando o que os dados apresentaram e

relacionando as informações encontradas com os aspectos considerados

anteriormente pela literatura citada.

ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO

A administração do governo do Estado do Paraná apresenta as formas direta e

indireta. A forma direta compreende o poder executivo, auxiliado pelo vice-governador

e pelos secretários de Estado, os quais são auxiliados pelos diretores gerais das

secretarias4. A administração direta desempenha funções relacionadas a atividades

desenvolvidas pelo governador, pelas secretarias de estado, as quais são entidades

2 Valor do rendimento nominal médio mensal per capita dos domicílios particulares permanentes: R$1.013,64. Para efeito comparativo, São Paulo, o Estado mais rico do país, para a mesma categoria, apresenta valor de R$1.259,96. Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2010. 3 www.portaldoservidor.pr.gov.br 4 Lei nº 8485, 3 de junho de 1987.

ligadas à administração direta e representam órgãos de primeiro nível hierárquico no

planejamento de políticas do estado, e pelos órgãos de regime especial, que foram

criados com o objetivo de descentralizar algumas tarefas administrativas realizadas

pelas secretarias.

A administração indireta tem como função limitar, aperfeiçoar e expandir ações

da administração direta, sendo que detém determinada independência funcional, mas

controlada. As unidades que compõem tal administração são as autarquias, que são

organizadas pelo poder executivo e ligadas às secretarias de Estado, porém, com

gestão autônoma. Elas desenvolvem atividades de administração pública não

relacionadas a resultados comerciais e industriais; as empresas públicas, que têm

patrimônio próprio e desempenham atividades econômicas atípicas da administração

pública, como reservas e reinvestimentos; sociedades de economia mista, as quais

também possuem patrimônio próprio, mas com ações de maioria pertencentes ao

Estado e com fins lucrativos; e, por fim, as fundações, que possuem capacidade de

captar e reter recursos privados no montante mínimo de um terço de suas despesas

correntes. As entidades da administração indireta vinculam-se às Secretarias de

Estado, sujeitando-se à fiscalização e ao controle organizados, que avaliam o

comportamento econômico e financeiro desenvolvido por tais entidades, além da

análise dos resultados que elas trazem, se são compatíveis com os objetivos das

políticas do governo.

As cinco categorias - autarquias, empresas públicas, sociedades de economia

mista, representação do Estado e serviço social autônomo – das entidades da

administração indireta são apresentadas na Tabela 4, que também mostra todas as

entidades e órgãos de cada categoria, bem como o número de funcionários e quantos

de cada tipo de cargo cada entidade ou órgão possui.

Tabela 4 5 – Entidades e órgãos da administração indireta no Paraná

5 APPA: Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina, ADAPAR: Agência de Defesa Agropecuária do Paraná, CCTG: Centro Cultural Teatro Guaíra, CPRA: Centro Paranaense de Referência em Agroecologia, COMEC: Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba, DER: Departamento de Estradas de Rodagem, DIOE: Departamento de Imprensa Oficial do Estado, DETRAN: Departamento de Trânsito do Paraná, EMBAP: Escola de Música e Belas Artes do Paraná, FAP: Faculdade de Artes do Paraná, FACILCAM: Faculdade de Ciências e Letras de Campo Mourão, FECEA: Faculdade Estadual de Ciências Econômicas de Apucarana, FAFIPA: Faculdade Estadual de Educação, Ciência e Letras de Paranavaí, FAFIUVA: Faculdade Estadual de Filosofia, Ciências e Letras de União da Vitória, FAFIPAR: Faculdade Estadual de Filosofia, Ciência e Letras de Paranaguá, IAPAR: Instituto Agronômico do Paraná, ÁGUASPR: Instituto das Águas do Paraná, IAP: Instituto Ambiental do Paraná, IPEM: Instituto de Pesos e Medidas do Paraná, ITCG: Instituto de Terras, Cartografia e Geociência, EMATER: Instituto Paranaense de Assistência Técnica e Extensão Rural, IPARDES: Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social, JUCEPAR: Junta Comercial do Paraná, PRTUR: Paraná Turismo, RTVE: Rádio e Televisão Educativa do

Categ

orias Entidades e Órgãos

Funci

onári

os

conc

ursad

os*

Funci

onári

os

comis

siona

dos**

Tot

al

de

fun

cion

ário

s

Autar

quias

APPA, ADAPAR, CCTG, CPRA, COMEC, DER, DIOE,

DETRAN, EMBAP, FAP, FACILCAM, FECEA, FAFIPA,

FAFIUVA, FAFIPAR, IAPAR, AGUASPR, IAP, IPEM,

ITCG, EMATER, IPARDES, JUCEPAR, PRTUR, RTVE,

UEL, UEM, UEPG, UNICENTRO, UENP e UNIOESTE

6644 1010 765

4

Empr

esas

Públic

as

CLASPAR e TECPAR 0*** 68 68

Socie

dades

de

Econo

mia

Mista

Agência de Fomento do Paraná S/A, Ambiental Paraná

Florestas S/A, BADEP, CEASA, Centro de Convenções

de Curitiba S/A, CODAPAR, COHAPAR, CELEPAR,

SANEPAR, COPEL, COMPAGÁS, FERROESTE e

MINEROPAR

0 1398 139

8

Repre

senta

ção

do

Estad

o

BRDE e CEXPAR 0 0 0

Paraná, UEL: Universidade Estadual de Londrina, UEM: Universidade Estadual de Maringá, UEPG: Universidade Estadual de Ponta Grossa, UNICENTRO: Universidade Estadual do Centro-Oeste, UENP: Universidade Estadual do Norte do Paraná e UNIOESTE: Universidade Estadual do Oeste do Paraná; CLASPAR: Empresa Paranaense de Classificação de Produtos e TECPAR: Instituto de Tecnologia do Paraná; BADEP: Banco de Desenvolvimento do Paraná S/A, CEASA/PR: Centrais de Abastecimento do Paraná S/A, CODAPAR: Companhia de Desenvolvimento Agropecuário do Paraná, COHAPAR: Companhia de Habitação do Paraná, CELEPAR: Companhia de Informática do Paraná, SANEPAR: Companhia de Saneamento do Paraná, COPEL: Companhia Paranaense de Energia, COMPAGÁS: Companhia Paranaense de Gás, FERROESTE: Estrada de Ferro Paraná Oeste S/A e MINEROPAR: Minerais do Paraná S/A; BRDE: Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul e CEXPAR: Instituto de Comércio Exterior do Paraná; e TECPAR: Paraná Tecnologia.

Serviç

o

Social

Autôn

omo

Ecoparaná, TECPAR, Paranacidade, Paranaprevidência

e Paranaeducação

0 81 81

*Servidores concursados: servidores ativos; **Servidores comissionados: servidores

escolhidos por iniciativa do Executivo (inclui cargos em comissão e cargos de direção,

assessoramento e gerência); ***Autarquias com a ressalva de que os dados não

aparecem no site, não foram encontradas nos dados dos cargos de Direção,

Assessoramento e Gerência. Mas vão aparecer nos dados dos Servidores Ativos.

Portanto, serão tratadas mais a frente. Algumas realmente não aparecem nem nestes

últimos dados, como o BRDE, o CEXPAR, a Paraná Esportes e a Paranaprevidência.

SECRETARIAS

A estrutura organizacional básica de cada uma das Secretarias de Estado6

compreende, em primeiro lugar, o nível de direção superior, representado pelo

Secretário de Estado, com funções relativas à liderança e articulação institucional

relativas à área da secretaria; em segundo lugar, o nível de gerência, representado

pelo Diretor Geral da Secretaria, com funções relativas à liderança técnica do

processo de implantação, controle e gerência de programas e projetos; em terceiro, o

nível de assessoramento, relativo às funções de apoio ao Secretário de Estado; em

quarto, o nível de atuação instrumental, representado por grupos setoriais que

auxiliam no planejamento e na prestação de serviços das secretarias; em quinto lugar,

o nível de execução programática, representado por unidades encarregadas das

funções típicas da Secretaria, trabalhando em programas e projetos de caráter

permanente; e, por último, nível de atuação desconcentrada, representado por órgãos

de regime especial.

Há um total de dezenove secretarias vinculadas ao Governo do Estado do

Paraná. E a algumas delas, há órgãos da administração indireta vinculados. Além

disso, o governador tem a prerrogativa de criar mais seis secretarias, de caráter

temporário, que não possuem dotação orçamentária e têm os funcionários oriundos da

Casa Civil. Na gestão atual, do governador Beto Richa (PSDB), estas secretarias –

denominadas “especiais”- são sete: Secretaria para Assuntos da Copa do Mundo

2014; Secretaria da Chefia de Gabinete do Governador; Secretaria de Controle

6 Artigo 10, Título III, Capítulo I, da Lei 8485, de 3 de junho de 1987.

Interno; Secretaria de Corregedoria e Ouvidoria Geral; Secretaria de Relações com a

Comunidade; Secretaria de Assuntos Estratégicos; e Secretaria de Representação do

Paraná.

Os serviços dependentes que integram a administração direta referem-se

a: Governadoria – que envolve toda espécie de apoio às atividades, programas e

projetos ligados ao poder executivo e suas secretarias; Secretarias de Estado de

natureza instrumental, que centralizam e provêm os meios administrativos necessários

à ação do Governo; e Secretarias de Estado de natureza substantiva representadas

por órgãos e entidades de orientação técnica especializada e de execução.

A estrutura organizacional básica do Poder Executivo compreende as

seguintes unidades, as quais têm secretarias ligadas a elas: Governadoria, chefiada

pelo Governador do Estado, sob a qual estão vinculados Casa Civil, Casa Militar,

Gabinete do Governador, Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social,

Assessor Especial de Governo, Procuradoria Geral do Estado, Procuradoria Geral de

Justiça, Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral, Secretaria de

Estado da Comunicação Social e Secretários Especiais; Vice-Governador do Estado,

em que reside o gabinete do vice-governador; Secretarias de Estado de Natureza

Instrumental, caso da Secretaria de Estado da Administração e da Secretaria de

Estado da Fazenda; e Secretarias de Estado de Natureza Substantiva, que são as

secretarias de Estado da Agricultura e do Abastecimento, da Cultura, do

Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente, da Educação, da Indústria e do

Comércio, da Justiça, da Saúde, da Segurança Pública e do Trabalho e da Ação

Social.

As secretarias especiais têm como secretários: Mario Celso Puglielli da Cunha

(PSB), secretário para Assuntos da Copa do Mundo 2014 (Orçamento de

R$47.300.000,00), com cargo A1; Deonilson Roldo, secretário da Chefia de Gabinete

do Governador (Orçamento de R$1.497.290,00), com cargo A1; Carlos Eduardo de

Moura, secretário de Controle Interno (Orçamento de R$756.710,00), com cargo AE-

17; Reinaldo de Almeida Cesar, secretário de Corregedoria e Ouvidoria Geral8

(Orçamento de R$601.800,00); Rene Pereira Costa, secretário de Relações com a

Comunidade (Orçamento de R$724.730,00), de cargo A1; e Edson Luiz Casagrande

(DEM), secretário para Assuntos Estratégicos (Orçamento de R$2.130.530,00), de

cargo A1.

Para alguns secretários, foi encontrada filiação partidária e presença em

eleições para alguns cargos. Em sua maioria, esses secretários que possuem filiação

7 AE-1: espécie de A1, só que para secretários especiais. 8 Dados não encontrados no site do governo, nem no do Portal do Servidor.

partidária, são de partidos pertencentes à base aliada do governo. No entanto, a maior

parte das secretarias não são ocupadas por representantes de partidos. Duas

secretarias são ocupadas por integrantes da família do governador Beto Richa, a

saber, a Secretaria da Família e Desenvolvimento Social, ocupada pela secretária

Fernanda Bernardi Vieira Richa, esposa de Beto Rica e a Secretaria de Infraestrutura

e Logística, ocupada pelo secretário José Richa Filho (PSDB).

Tendo em mente o tema da burocracia profissionalizada, debatida por grande

parte da literatura da área e também os avanços alcançados pela literatura posterior,

mais recente, no sentido de contestar que a administração do Estado brasileiro não

seja profissionalizada e seja caracterizada pela informalidade ou por relações de

patronagem, clientelismo, partidarismo e corrupção e, ainda se, necessariamente, não

profissionalizar os burocratas significa maus resultados políticos, foi realizada uma

análise dos cargos existentes no âmbito das secretarias de estado paranaenses. As

dezenove secretarias foram divididas em onze policy areas, foram pesquisados os

orçamentos para todas as secretarias, bem como os cargos presentes em cada uma

delas. Os dados estão apresentados na Tabela 6, na qual se pode notar que existe

maioria absoluta de cargos concursados, em detrimento dos cargos comissionados.

As secretarias de policy areas com orçamentos mais elevados possuem maioria de

funcionários com cargos concursados – com exceção da área da educação, mas

deve-se considerar que os dados dos funcionários concursados da Secretaria de

Estado da Educação não puderam ser baixados. No total, 94,57% dos cargos9 nas

secretarias são ocupados por funcionários que passaram por concurso público, o que

caracteriza uma burocracia de caráter profissional. E apenas 6,01% dos funcionários

das secretarias ocupam cargos em comissão, fortalecendo a caracterização de uma

burocracia profissionalizada, e sinalizando para uma interpretação relacionada a da

literatura recente no Brasil sobre burocracia, ao argumentar contra a visão de que o

serviço público brasileiro é marcado pela excessiva politização e falta de

institucionalização.

Tabela 6 – Secretarias por policy areas e quantidade de cargos concursados e

comissionados

Policy Area Orçamento

Secretarias

*

Cargos

Concursado

s

Cargos

Comissionad

os

9 A explicação pormenorizada sobre os cargos da administração do Estado será abordada no tópico seguinte.

Administração do

Estado

R$

3.729.134.220,00

SEAP e

SEPL 456 273

Agricultura R$ 469.170.140 SEAB 962 101

Cultura R$ 92.981.400 SEEC 100 56

Economia R$ 646.083.220

SEFA,

SEIM e

SETS 236 198

Educação R$ 6.301.447.400

SEED e

SETI 24 293

Esportes R$ 43.317.370 SEES 0 45

Infraestrutura R$ 1.401.260.060

SEDU,

SEIL e

SEMA 120 159

Justiça R$ 373.269.810 SEJU 3948 166

Segurança R$ 2.228.289.270 SESP 24168 320

Social R$ 3.249.069.990

SEDS e

SESA

(FUNSAUD

E) 10660 914

Turismo R$ 16.457.630 SETU 8 15

Outros R$ 52.128.310 SECS 58 50

% sobre o total de

funcionários 94,57% 6,01%

*Siglas detalhadas na Tabela 5.

CARGOS10

Pela legislação (Lei 6174, de 16 de novembro de 1970), os cargos públicos são

providos por nomeação, promoção, acesso, transferência, readmissão, reintegração,

aproveitamento, reversão e readaptação. A primeira investidura em cargo de

provimento efetivo dependerá de habilitação em concurso público de provas ou de

10 Há alguns problemas. Por exemplo, para o período de setembro de 2012, não foi possível baixar os dados da Secretaria de Estado da Educação, devido a erros no site, que se repetira ao longo da pesquisa. Outra coisa a ser levada em conta é que no site, há a seguinte informação: “* 592 nomes foram retirados por força de ordem judicial pelo mandado de segurança número 681.534-1 * 471 nomes foram retirados por força de ordem judicial pelo mandado de segurança número 655.461-0”.

provas e títulos, asseguradas as mesmas oportunidades para todos, observados os

casos previstos em lei, em que a investidura dependa também de habilitação em curso

mantido por instituição oficial do Estado.

Para que ocorra nomeação em caráter efetivo para algum cargo público, há a

exigência de aprovação prévia em concurso público, através de provas ou provas e

títulos. Sempre que houver interesse por parte da Administração, poderá o chefe do

poder Executivo dispensar os requisitos relativos à habilitação profissional indicada em

cada caso, exceto em casos que a legislação exigir nível técnico científico.

Para os casos dos cargos em comissão, a escolha dos ocupantes poderá ser

ou não por funcionários do Estado. Tais cargos são destinados a atender encargos de

direção, de chefia, de consulta ou de assessoramento. A escolha dos encarregados

destes cargos é livre pelo chefe do Executivo, que pode optar por aqueles que ele

acredite reunirem as condições necessárias à investidura no serviço público e que

tenham competência profissional, algo semelhante ao que ocorre no nível federal com

os cargos DAS-5 e DAS-6, além dos cargos de natureza especial. Com relação a cada

tipo de função exercida, a lei fala em “série de classes”, que é o conjunto de classes

da mesma natureza de trabalho, dispostas hierarquicamente, de acordo com o grau de

complexidade ou dificuldade das atribuições e com o nível de responsabilidade,

formando uma linha de promoção dos funcionários. Para ilustrar tão afirmação: de 1C

a 15C, cada um é uma classe e há uma hierarquia entre eles. “C” seria a classe e os

números que o acompanham seriam os níveis. A primeira ideia que vem à cabeça é

de que a hierarquia é na ordem crescente. No entanto, analisando as funções que

cumprem cada um deles, a probabilidade é maior que a hierarquia seja decrescente.

Em outras palavras, dentro dessa categoria, 1C seria o mais importante e 15 C o

menos. Vale ressaltar que esta é uma interpretação. A lei apenas diz que há uma

hierarquia, mas não informa em qual sentido. Dessa maneira, “A”, “AE”, “DA” e “DAS”

seriam classes e seus números seriam os níveis. Também levando em conta os

dados, para as classes “DA” e “DAS”, a hierarquia seria decrescente, sendo 1 mais

importante11, exercendo uma função mais complexa, e 4, no caso de “DA” e 5, no

caso de “DAS”, menos importantes, ou que exercem funções menos complexas.

Os cargos da administração do governo do Estado do Paraná estão divididos

em: Servidores ativos, que são os cargos concursados, de provimento efetivo; cargos

em comissão, que são cargos de livre indicação do poder executivo – o que não

11 Diretores gerais de secretarias, por exemplo, possuem cargos DAS-1.

significa que não possam existir funcionários concursados ocupando tais cargos12,

como é praxe em várias agências do governo federal; e cargos de direção,

assessoramento e gerência, também cargos de livre indicação do Executivo – o que

também não impede que existam funcionários concursados. Existem, no total, 56.557

funcionários, dos quais 49.722 concursados13, 4.221 em cargos em comissão e 2.614

cargos de direção, assessoramento e gerência, somando-se 6.835 cargos de livre

escolha do Executivo. Portanto, há 49.722 funcionários de cargos concursados, 87,9%

do total de funcionários, e 6.835 funcionários de cargos comissionados, 12,1 % do

total de funcionários.

No que se refere aos cargos concursados (servidores ativos), são 51 órgãos –

secretarias e autarquias (tratadas na tabela 3). E dentro destes órgãos, há diferentes

tipos de cargos, apresentados na Tabela 7.

Tabela 7 – Funcionários concursados (servidores ati vos)

Órgãos e

Secretarias* Tipos de cargos

Número de

funcionários

APPA, ADAPAR,

CCTG, CPRA,

COMEC, DER,

DIOE, DETRAN,

EMBAP, FAP,

FACILCAM,

FECEA, FAFIPA,

FAFIUVA,

FAFIPAR,

IAPAR,

AGUASPR, IAP,

IPEM, ITCG,

EMATER,

Agente de apoio, agente profissional, agente de execução,

advogado, agente educacional I, agente educacional II,

professor, professor enquadrado, auditor fiscal, agente de

assistência e extensão, professor ensino superior, agente

universitário, agente de aviação, agente político, pesquisador,

procurador, agente penitenciário, soldado 1ª classe, soldado 2ª

classe, 1º sargento, 2º sargento, 3º sargento, cabo, aspirante a

oficial, agente auxiliar da perícia oficial, investigador de polícia,

major, 1º tenente, escrivão de polícia, subtenente, aluno de 1º

ano, aluno de 2º ano, aluno de 3º ano, capitão, papiloscopista,

perito oficial, coronel, delegado de polícia, agente de operações

policiais e tenente coronel

49.722

12 Art. 107. (Lei 6174, 16 de novembro de 1970) O servidor regido por regime jurídico diverso do Estatuto dos Servidores Civis, poderá ser comissionado para o exercício de funções de chefia, direção e assessoramento, sem perder o vínculo empregatício.

Art.12, § 2º. A escolha dos ocupantes de cargos em comissão poderá recair, ou não, em funcionários do Estado.

13 Descontando os dados dos servidores concursados da Secretaria de Estado da Educação, os quais não foram possíveis baixar do site do portal do servidor.

IPARDES,

JUCEPAR,

PRTUR, RTVE,

UEL, UEM,

UEPG,

UNICENTRO,

UENP,

UNIOESTE,

FUNSAUDE,

SEAB, SEAP,

SEDS, SECS,

SEDU, SEEC,

SEED, SEES,

SEFA, SEIL,

SEIM, SEJU,

SEMA, SEPL,

SESP, SETI,

SETS e SETU

*Para alguns órgãos ou secretarias, não foram encontrados os dados sobre os

funcionários no portal do servidor. Um exemplo importante é o da Secretaria de Estado

da Educação.

Quanto aos cargos em comissão, foram encontrados oito tipos de cargos. O

primeiro tipo, dividido em 15 cargos (01-C até 15-C). Os outros tipos são: A1; AE-1; B;

C; D; DA (dividido em DA-1 a DA-4); e DAS (dividido em DAS-1 a DAS-5). Para os

dados de setembro de 2012, foram encontrados no site do portal do servidor 4.221

funcionários comissionados, alocados nos órgãos, tipos de cargos e funções

apresentados na Tabela 8. A Tabela 9 mostra a quantidade de funcionários

encontrados para cada tipo de cargo.

Tabela 8 – Funcionários comissionados (Cargos em co missão)

Órgãos 14 Tipos de cargos Funções Número de

14 APPA: Administração dos Portos de Paranaguá e Antonina, ADAPAR: Agência de Defesa Agropecuária do Estado do Paraná, BPP: Biblioteca Pública do Paraná, CCTG: Centro Cultural Teatro Guaíra, CPRA: Centro Paranaense de Referência em Agroecologia, COMEC: Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba, CRE: Coordenação da Receita do Estado, DER: Departamento de Estradas e Rodagem do Estado do Paraná, DIOE: Departamento de Imprensa Oficial do Estado do Paraná, DETRAN: Departamento de Trânsito do Paraná, EMBAP: Escola de Músicas Belas Artes do Paraná, FAP: Faculdade de Artes do Paraná, FACILCAM: Faculdade Estadual de Ciência e Letras de Campo Mourão, FECEA: Faculdade

funcionários

APPA, ADAPAR, BPP,

CCTG, CPRA, COMEC,

CRE, DER, DIOE,

DETRAN, EMBAP,

FAP, FACILCAM,

FECEA, FAFIPA,

FAFIUVA, FAFIPAR,

GOVERNADORIA,

IAPAR, AGUASPR, IAP,

IPEM, ITCG, EMATER,

IPARDES, JUCEPAR,

PRTUR, RTVE, UEL,

UEM, UEPG,

UNESPAR,

UNICENTRO, UENP,

UNIOESTE,

FUNSAUDE, PGE,

SEAB, SEAP, SEDS,

SECS, SEDU, SEEC,

01-C, 02-C, 03-C,

04-C, 05-C, 06-C,

07-C, 08-C, 09-C,

10-C, 11-C, 12-C,

13-C, 14-C, 15-C,

A1, AE-1, B, C, D,

DA-1, DA-2, DA-3,

DA-4, DAS-1, DAS-

2, DAS-3, DAS-4 e

DAS-5

Agentes

administrativos,

analistas, assessores,

assistentes,

auxiliares, chefes,

consultores,

coordenadores,

corregedores,

delegados, diretores,

gerentes, inspetores,

oficiais de gabinete,

ouvidores,

presidentes,

procuradores, pró-

reitores, reitores,

secretários,

superintendentes,

técnicos e vice-

diretores

4.221

Estadual de Ciências Econômicas de Apucarana, FAFIPA: Faculdade Estadual de Educação, Ciências e Letras de Paranavaí, FAFIUVA: Faculdade Estadual de Filosofia, Ciências e Letras de União da Vitória, FAFIPAR: Faculdade Estadual de Filosofia, Ciências e Letras de Paranaguá, IAPAR: Instituto Agronômico do Paraná, AGUASPR: Instituto das Águas do Paraná, IAP: Instituto Ambiental do Paraná, IPEM: Instituto de Pesos e Medidas do Estado do Paraná, ITCG: Instituto de Terras, Cartografia e Geociências, EMATER: Instituto Paranaense de Assistência Técnica e Extensão Rural, IPARDES: Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social, JUCEPAR: Junta Comercial do Paraná, PRTUR: Paraná Turismo, RTVE: Rádio e Televisão Educativa do Paraná, UEL: Universidade Estadual do Paraná, UEM: Universidade Estadual de Maringá, UEPG: Universidade Estadual de Ponta Grossa, UNESPAR: Universidade Estadual do Paraná, UNICENTRO: Universidade Estadual do Centro-Oeste, UENP: Universidade Estadual do Norte do Paraná, UNIOESTE: Universidade Estadual do Oeste do Paraná, FUNSAUDE: Fundo Estadual de Saúde do Paraná, PGE: Procuradoria Geral do Estado, SEAB: Secretaria de Estado da Agricultura e Abastecimento, SEAP: Secretaria de Estado da Administração e da Previdência, SEDS: Secretaria de Estado da Família e Desenvolvimento Social, SECS: Secretaria de Estado da Comunicação Social, SEDU: Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano, SEEC: Secretaria de Estado da Cultura, SEED:, SEES: Secretaria de Estado do Esporte, SEFA: Secretaria de Estado da Fazenda, SEIL: Secretaria de Estado de Infraestrutura e Logística, SEIM: Secretaria de Estado da Indústria, do Comércio e Assuntos do Mercosul, SEJU: Secretaria de Estado da Justiça, Cidadania e Direitos Humanos , SEMA: Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos, SEPL: Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral, SESP: Secretaria de Estado da Segurança Pública, SETI: Secretaria de Estado da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, SETS: Secretaria de Estado do Trabalho, Emprego e Economia Solidária e SETU: Secretaria de Estado do Turismo.

SEED, SEES, SEFA,

SEIL, SEIM, SEJU,

SEMA, SEPL, SESP,

SETI, SETS e SETU

Tabela 9 – Quantidade de funcionários por tipo de c argo em comissão

Tipos de cargos Quantidade de funcionários

01-C 1016

02-C 494

03-C 141

04-C 241

05-C 314

06-C 72

07-C 163

08-C 33

09-C 285

10-C 46

11-C 18

12-C 1

13-C 11

14-C 9

15-C 45

A1 22

AE-1 9

B 10

C 43

D 36

DA-1 12

DA-2 12

DA-3 40

DA-4 14

DAS-1 69

DAS-2 108

DAS-3 134

DAS-4 171

DAS-5 652

Quanto à categoria “Cargos de Direção, Assessoramento e Gerência”, para o

período de setembro de 2012, foram encontrados 2614 funcionários, os quais ocupam

cargos de livre indicação do poder executivo. Esta categoria reúne muitos tipos de

cargos, diversos deles com poucos funcionários. É importante ressaltar que a

quantidade existente de cargos desse tipo representa 4,6% do total de funcionários da

burocracia paranaense.

Outras informações foram obtidas por entrevista – via email – com Belmiro

Castor. O entrevistado esclarece, como é previsto na lei citada, que existem cargos de

provimento efetivo e cargos comissionados. Quanto às funções exercidas nos cargos,

ele esclarece que a função “agente” tem uma nomenclatura padrão, utilizada de forma

genérica, seguida da respectiva área de atuação - por exemplo, de aviação, artístico,

etc -, de forma a tentar ajustar os cargos às respectivas legislações profissionais, já

que cada um possui um determinado regime de trabalho. Algumas nomenclaturas

genéricas, como “agente de apoio”, definem funções burocráticas e operacionais não

definidas. Quanto às nomenclaturas dos cargos em comissão, ele explica que são

resultados de políticas sucessivas que atribuíram novas vantagens a determinados

ocupantes de funções de direção e assessoramento. Originalmente (décadas de 60 e

70) eram apenas os cargos “1C, 2C, 3C, etc” que se aplicavam a todas as situações.

Na década de 70, o Executivo optou por diferenciar algumas autarquias mais

importantes e criou uma nomenclatura própria para esses casos. Depois, na esteira do

governo federal, criou os cargos “DAS”. O Estado passou, então, a tratar as chefias

mais importantes com esta nomenclatura, deixando os antigos “1C, 2C, 3C, etc” para

os órgãos e posições de importância menor.

CONCLUSÃO

Considerando todos os dados encontrados nos tópicos anteriores, a avaliação

que pode ser feita sobre a burocracia paranaense é a de que provavelmente se trata

de um exemplo muito mais próximo de uma burocracia profissionalizada, ao contrário

do que afirmava Schneider (1994) sobre o serviço público brasileiro, que seria

marcado pela falta de institucionalização derivada do excesso de rotatividade, de

agências e de cargos e por mecanismos informais de compensação desta falta, como

corrupção, incompetência e personalismo, também contrariando o argumento de

Evans (1993) de que, no Brasil, os cargos são preenchidos por critérios pessoais ou

político-partidários, erro que teria de ser compensado pelas agências insuladas, as

ilhas de excelência. O caso do Paraná não condiz com a descrição dessa literatura.

Em primeiro lugar, por que a própria lei sobre os cargos públicos do estado

prevê que a entrada no serviço público requer passagem por concurso. Não se pode

negar, no entanto, que a mesma lei prevê exceções, nas quais o Executivo tem a

atribuição de alguns cargos de sua livre escolha. O que, por outro lado, não implica

dizer que se trata de uma ação, por si só, corrupta ou personalista. Mesmo por que

não necessariamente a escolha do executivo recai sobre alguém que não tenha

passado por concurso público. E, mesmo que seja partidária, não resulta

necessariamente em maus resultados políticos. Trata-se apenas de uma escolha

realizada pelo governo para que possa possuir maior garantia de uma taxa elevada de

sucesso de suas políticas.

Em segundo lugar, os números encontrados apontam para um alto índice de

funcionários ocupando cargos concursados, tanto levando em conta somente as

secretarias, como levando em conta todos os funcionários da administração pública

paranaense, conforme demonstrado na Tabela 6 e no tópico “Cargos”. Essa afirmação

não é verdadeira para áreas como Economia, Infraestrutura e outras, as quais contam

com proporções parecidas de funcionários concursados e de funcionários

comissionados. Algumas possuem proporções muito próximas, como a área da

economia. Pode-se olhar os dados desagregados por secretaria para entender melhor

essa porcentagem dissidente do quadro geral. A Secretaria de Estado da Fazenda

apresenta proporção de 131 concursados para 88 comissionados, o que pode ser

considerado compatível com a média geral. No entanto, as secretarias de Estado da

Indústria, do Comércio e Assuntos do Mercosul e a do Trabalho, Emprego e Economia

Solidária contam com números diferentes. A primeira tem mais funcionários

comissionados do que concursados – 18 a 5 -, apesar do baixo número total de

funcionários. Enquanto que a segunda tem quantidades muito próximas das duas

categorias de funcionários – 100 concursados para 92 comissionados. No caso da

área da infraestrutura, as secretarias de Estado do Desenvolvimento Urbano e a da

Infraestrutura e Logística contam com mais funcionários comissionados do que

concursados – 47 a 24 na primeira e 71 a 50 na segunda -, enquanto que a Secretaria

de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos apresenta números parecidos – 46

funcionários concursados e 41 comissionados.

Pode-se, portanto, aproximar o estudo sobre os cargos burocráticos do estado

do Paraná muito mais da literatura brasileira mais recente (Araújo, 2009, Pacheco,

2011 e Praça, Freitas e Hoepers, 2012) do que da literatura tradicional sobre o tema

(Schneider, 1994, Evans, 1993 e Geddes, 1994). A administração estadual

paranaense conta com servidores concursados e servidores comissionados, que

podem ser considerados como os cargos de confiança do poder executivo no nível

federal. A diferença é que estes cargos de confiança, no Paraná, estão divididos nos

chamados “cargos em comissão” e nos “cargos de direção, assessoramento e

gerência”. Mas ambos representam o alto escalão do funcionalismo estadual. Outra

diferença é que, enquanto no nível federal o índice de cargos de confiança foi de 4%

(Praça, Freitas e Hoepers, 2012), enquanto que no estado do Paraná o índice foi de

12,1%. Ainda que seja uma porcentagem maior, continua sendo pequena em relação

à quantidade de funcionários em cargos concursados.

É plausível supor, consequentemente, que a burocracia paranaense seja

caracterizada como profissionalizada e pouco partidarizada – apesar de não ter sido

possível contar com os dados de filiação dos funcionários, apenas dos secretários de

Estado, mas o que já um bom indicativo. Trata-se, no entanto, de uma suposição

baseada nos dados encontrados, os quais não necessariamente podem ser suficientes

para tirar tal conclusão, que pode ser testada em uma pesquisa mais aprofundada e

com um período maior de estudos, já que os dados aqui utilizados dizem respeito aos

fornecidos pelo portal do servidor para setembro de 2012. Há a possibilidade de

pesquisar dados anteriores e também dados mais atualizados, a fim de verificar como

opera a rotatividade nos cargos ao longo dos anos. Outra limitação é que parte das

funções e da hierarquização dos cargos são interpretações do autor do artigo,

baseadas nas leis encontradas referentes à administração pública do Paraná. Ainda

pode ser explorado em futuras pesquisas justamente se há presença de filiados

políticos nos funcionários, cruzando os dados de filiação do TSE com os nomes dos

funcionários tanto concursados quanto comissionados e uma possível análise dos

perfis pessoais dos ocupantes dos cargos, em especial os dos cargos comissionados,

procurando avaliar se são funcionários que vieram de cargos que exigiam concurso

público ou se vieram de fora.

BIBLIOGRAFIA

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