Manuel RachadellSOCIALISMO DEL SIGLO XXI

Análisis de la Reforma Constitucional propuesta por el Presidente Chávez en agosto de 2007

CONTENIDO GENERALI. LAS TENDENCIAS CENTRALISTAS A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1999II. LA PROGRESIVIDAD DEL NUEVO CENTRALISMOIII. EL PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONALIV. APRECIACIÓN DE CONJUNTOBIBLIOGRAFÍAÍNDICE

INTRODUCCIÓNEL 15 de agosto de 2007, el Presidente de la República presentó ante la Asamblea Nacional lo que en la Exposición de Motivos se llamó “Anteproyecto de la 1era. Reforma Constitucional”, y hemos considerado conveniente hacer un análisis tanto del contenido de ese documento en general, como de las disposiciones particulares propuestas que tocan la forma federal del Estado venezolano y la descentralización que proclama la Constitución de 1999.A estos efectos, consideraremos previamente las tendencias centralistas que se observan en la distribución territorial del poder y en la organización y funcionamiento del Estado venezolano en la Constitución de 1999, para luego estudiar el proceso que se siguió posteriormente, caracterizado por la progresividad de su evolución, y por la adopción de medidas que sirvieron de antecedente para la formulación del proyecto de reforma constitucional, en el que se llevan al texto supremo muchas de las prácticas que se habían iniciado anteriormente y se introducen diversas innovaciones tendentes a configurar lo que el Presidente llama un enfoque socialista nuevo “a la venezolana” o “socialismo petrolero”.Estimamos de vital importancia que tratemos de desentrañar el significado de la declaratoria Venezuela como un Estado Socialista, conforme se

propone en el proyecto de reforma constitucional, y que lo hagamos desde un punto de vista práctico, alejado de disquisiciones filosóficas o de teoría política, lo que se traduce en analizar los cambios que se producirían en la estructura del Estado y de la Administración, en las garantías constitucionales, en especial las que consagran la libertad de industria y comercio y el derecho de propiedad, en el régimen de la función pública y de la Fuerza Armada Nacional. Pero sobre todo, es conveniente que busquemos anticipar cómo será el funcionamiento de la sociedad venezolana si las normas propuestas por el Presidente son aprobadas por la Asamblea Nacional y ratificadas por referendo popular.I. LAS TENDENCIAS CENTRALISTAS A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1999La Constitución promulgada el 30 de diciembre de 1999 contiene enfáticas declaraciones en favor del federalismo y de la descentralización, como ninguna otra en nuestra historia, y particularmente las siguientes: en el Preámbulo se expresa el propósito de establecer “un Estado de justicia, federal y descentralizado”; en los Principios Fundamentales se proclama que “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad” (art. 4); en el artículo 158 se consagra que “La descentralización, como política nacional, debe profundizar la democracia, acercando el poder a la población y creando las mejores condiciones, tanto para el ejercicio de la democracia como para la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales”. Pero además, se menciona el propósito de la descentralización en otros once artículos de la Constitución: 6, 16, 84, 157, 165, 184, 185, 269, 275, 294, 300.Es evidente que en la confección de estas disposiciones influyó el alto prestigio que había adquirido la política de descentralización ejecutada en la década anterior. No obstante, en forma contradictoria, en la misma Constitución de 1999 se incluyen normas de carácter centralista y se

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establecen principios que, al ser desarrollados por la legislación, marcan una tendencia definitiva hacia la consagración de un régimen centralista.

A. La organización del sector público y las tendencias centralistas en la Constitución

En la organización de un Estado que se dice “federal descentralizado” de entrada llama la atención que se hayan incorporado en el texto constitucional diversas disposiciones que contradicen ese propósito, y particularmente las siguientes:a) La eliminación del Senado, institución que, en la teoría del federalismo y en la experiencia de los países auténticamente federales, representa a las entidades políticas primarias que conforman el Estado. Es evidente que la inexistencia de una Cámara representativa de los Estados que forman la Unión, y cuyo asentimiento sea requerido para modificar el marco constitucional de la Federación y la promulgación de leyes que puedan afectar el equilibrio en la distribución territorial de las competencias establecido en la Carta Fundamental, es un factor centralizador de primera importancia.b) La previsión sobre la posibilidad de sustraer áreas de los Estados para crear territorios federales, siempre que así se consagre por un referendo aprobatorio (art. 16 de la Constitución). Si ello llegara a suceder se podría desmembrar un Estado –es decir un actor de la Federación- para colocar el nuevo ámbito territorial y sus autoridades bajo la jerarquía del Ejecutivo Nacional, con lo cual se estaría contraviniendo el principio federal y la declaración de que la descentralización perfecciona la democracia y permite la prestación más eficiente de los servicios públicos.c) No es congruente con la existencia de un Estado Federal la norma contenida en la Disposición Transitoria Tercera de la Constitución, según la cual, la Asamblea Nacional, dentro de los primeros seis meses de su instalación, aprobará: “3. Una ley especial para establecer las condiciones y características de un régimen especial para los Municipios José Antonio Páez y Rómulo Gallegos, del Estado Apure. Para la elaboración de esta ley, se oirá la opinión del Presidente o Presidenta de la República, de la Fuerza

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Armada Nacional, de la representación que designe el Estado en cuestión y de las demás instituciones involucradas en la problemática fronteriza”. Ese régimen especial se fundamenta en la incapacidad de la administración del Estado Apure de atender las situaciones derivadas de la situación de pobreza de amplios sectores de la población en la zona, donde precisamente se concentran problemas como los de la guerrilla y de las autodefensas colombianas, el narcotráfico, el abigeato y el contrabando. Pero en lugar de disponerse lo necesario para dotar a las autoridades del Estado de la capacidad necesaria para enfrentar esas situaciones, se les sustrae el ámbito territorial, tal como veremos posteriormente.d) La concentración del poder en el Presidente de la República en una forma que no tiene precedentes en ninguna de las Constituciones anteriores, y que se manifiesta particularmente en dos normas: de un lado, con relación a la Fuerza Armada Nacional, la facultad de “promover sus oficiales a partir del grado de coronel o coronela o capitán o capitana de navío” (art. 236,6), que desde la Constitución de 1811 requería de la aprobación de los ciudadanos por órgano del Parlamento (del Senado, en aquellos casos). De otro lado, se asigna al Presidente facultad para “fijar el número, organización y competencia de los ministerios y otros organismos de la Administración Pública Nacional” (art. 236,20), atribución ésta que en Venezuela siempre se había ejercido por el órgano legislativo nacional, mediante la sanción de una ley.e) La centralización en la legislación nacional de aspectos como la organización de los Consejos Legislativos y los mecanismos de la planificación regional y local, que en un Estado federal descentralizado deberían ser decididos en los niveles correspondientes.f) Con relación a la distribución de competencias entre los niveles del poder Público, se esperaba que, ante las declaraciones aludidas en favor del federalismo y la descentralización que se formulan en la Carta Fundamental, y dada la experiencia positiva de la descentralización política y administrativa que se había emprendido en la década anterior, se avanzara en el diseño de un Estado con amplísimas atribuciones a cargo de los

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Estados y Municipios. En su lugar, se consagran en el texto constitucional las transferencias de competencias del Poder Nacional a los Estados, que ya se habían hecho anteriormente por ley, como son: el régimen y aprovechamiento de minerales no metálicos, no reservados al Poder Nacional, las salinas y los ostrales de perlas; la creación, organización y recaudación, control y administración del ramo de papel sellado (se amplía a los timbres fiscales); la conservación, administración y aprovechamiento de carreteras y autopistas nacionales, así como de puertos y aeropuertos públicos de uso comercial (artículo 164, numerales 5, 7 y 10 de la Constitución). Algunas competencias, como las consagradas en los numerales 1, 2, 3, 4, 6, 8, 9 y 11 del mismo artículo de la Constitución, ya eran estadales antes del inicio del proceso de descentralización.g) A pesar de que teóricamente se amplían las competencias a favor de los Estados, sin embargo se consagran en la nueva Carta elementos centralistas como los siguientes:1. Se dispone que la mayoría de las competencias exclusivas de los Estados deben ser ejercidas “en coordinación con el Ejecutivo Nacional”, o “conforme a la Ley” nacional, lo que significa que todas esas competencias no son exclusivas, como se dice en la Constitución, sino que son concurrentes o compartidas.2. En el documento “Ideas Fundamentales para la Constitución Bolivariana de la V República”, que el Presidente de la República había entregado a la Asamblea Nacional Constituyente el segundo día de inicio de las sesiones de ésta, como una contribución para la formulación de la nueva Constitución, se había propuesto que el deslinde de la parte de las competencias concurrentes que correspondían al Poder Nacional y a los Estados se hiciera mediante convenios entre ambos niveles del Poder Público, siguiendo para ello el modelo que se había adoptado en España, conforme a la Constitución de 1978. Pero en el proceso constituyente de 1999 se cambió esta propuesta y se consagró que “Las materias objeto de competencias concurrentes serán reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados” (art. 165), lo que habilita al Poder

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Nacional a decidir la parte de las competencias concurrentes que corresponden a los Estados, sin la participación de éstos.3. El Situado constitucional de los Estados, que conforme a la Ley de Descentralización había sido fijado en un mínimo del 20% de los ingresos ordinarios estimados en la Ley de Presupuesto, en la nueva Constitución se convierte en un máximo del 20%, el cual puede descender hasta el 15% de los ingresos ordinarios, “para lo cual se tendrá en cuenta la situación y sostenibilidad financiera de la Hacienda Pública Nacional” (art. 167,5).4. En materia tributaria: i) se asigna al ámbito nacional el poder residual (art. 156, numeral 12), que antes correspondía a los Estados, lo que significa que los tributos que no han sido consagrados atribuidos expresamente a favor los Estados o de los Municipios pertenecen al Poder Nacional; ii) se omite como competencia estadal la creación de impuestos sobre los minerales no metálicos, que ya tenían los Estados conforme a la Ley Orgánica de Descentralización; iii) se introduce por primera vez la posibilidad de limitar el poder tributario de los Estados y de los Municipios, incluso con relación a las alícuotas de las exacciones que provengan del poder tributario originario, esto es, el consagrado en la Constitución (art. 156, numeral 13); iv) Se establece la inmunidad del Poder Nacional frente a la tributación municipal (art. 180, aparte único), lo que no siempre es justo ni conveniente, y no se consagra la inmunidad en sentido contrario.

B. Las tendencias centralistas del Poder NacionalLo que caracteriza a los Estados federales, además de la consagración en la Constitución de un ámbito competencial propio para cada nivel, es la libertad que corresponde a cada una de las unidades componentes para buscar las fórmulas de gobierno y administración que mejor permitan lograr los objetivos que les corresponden, dado que la regulación central se reserva para aquellos aspectos en que la Constitución expresamente dispone un régimen uniforme, porque así interesa al mejor funcionamiento del conjunto. En Venezuela, la Constitución de 1999 declara propugnar la conformación de un verdadero Estado Federal, pero en sus normas no se hace tal consagración, sino que se deja a la legislación disponer lo necesario

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en tal sentido. Debemos decir que, entre nosotros, en el órgano legislativo nacional ha predominado la tendencia centralista, excepto en la década 1988-1998, en la que se aprobaron importantes medidas en favor de la descentralización.

Para pronunciarnos sobre la situación actual es necesario examinar la legislación que se ha promulgado bajo la nueva Constitución, sea que ésta emane de la Asamblea Nacional, sea que la produzca el Presidente de la República, actuando en ejercicio de la delegación legislativa. Nos adelantamos a decir que en este aspecto ha prevalecido el concepto de que es necesario mantener la uniformidad del país no sólo en aspectos fundamentarles relacionados con el régimen de las personas, como se aprobó en la formulación de la Constitución de 1811, sino en la organización del Poder Público estadal y municipal y en la regulación de los procesos administrativos que corresponde cumplir a los entes subnacionales.

C. Las tendencias centralistas en la legislaciónUna vez en vigencia la Constitución de 1999, la Asamblea Nacional comienza a legislar (o a otorgar facultades legislativas al Ejecutivo Nacional) con la finalidad, en primer lugar, de uniformizar los procesos administrativos en el país y, en segundo lugar, de centralizar la prestación de los servicios públicos, y ello se manifiesta en la siguiente forma:a) En la Ley de Licitaciones de diciembre de 1990 el legislador fue respetuoso de la autonomía de los Estados y los Municipios consagrada en la Constitución entonces vigente, pues dejaba a dichos entes la determinación de los procedimientos para la selección de los contratistas, excepto cuando los precios de los contratos debieran ser pagados con aportes del Poder Nacional distintos al Situado. En la reforma de esta ley, sancionada mediante el Decreto Ley del 6 de diciembre de 20001, se mantuvo el criterio anterior, pero se dispuso que, en todo caso, las normas referidas al principio de transparencia y a la promoción del desarrollo económico, y su reglamentación, serían aplicados por los Estados y los Municipios aún cuando las operaciones se realizaran con fondos propios. Pero mediante 1 Decreto Nº 1.121, G.O. Nº 37.332, del 26 de noviembre de 2001.

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Decreto Ley Nº 1521, dictado por el Presidente de la República, en Consejo de Ministros, el 13 de noviembre de 2001, por el cual se reforma el anterior, se ordenó que los procedimientos nacionales sobre licitaciones debían ser aplicados en su totalidad y en todos los supuestos por los Estados y los Municipios. La uniformización de procesos administrativos, en este caso, se fundamenta en el papel que se autoatribuye el Poder Nacional de velar por la moralidad en las contrataciones que realicen los entes subnacionales, partiendo del supuesto –no comprobado- de que en el nivel nacional se concentra la honestidad y la transparencia. En efecto, aún cuando sistemáticamente la legislación ha buscado deprimir las fuerzas de control de la sociedad que subyacen en los ámbitos regionales y locales, para sustituirlas por controles formales e ineficientes impuestos desde el nivel nacional, sin embargo la experiencia ha demostrado que es precisamente en la Administración Pública Nacional donde se han observado los principales y más escandalosos atentados contra el patrimonio público.

b) Otro ejemplo de centralización de procesos administrativos se observa en la Ley del Estatuto de la Función Pública, del 11 de julio de 2002, en la que se dispone que “La presente Ley regirá las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicos y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales...” (art. 1º). Aún cuando en esta ley se pauta que “los gobernadores o gobernadoras y alcaldes o alcaldesas ejercerán la dirección de la función pública en los estados y municipios” (art. 4, aparte único), se impone una uniformización de procesos y de prestaciones económicas que es de dudosa constitucionalidad y que seguramente traerá resultados inconvenientes. En efecto, en la Constitución se incluye una Sección sobre la función pública, la cual debe entenderse que se refiere al ámbito nacional porque cuando quiere extender la regulación a los Estados y Municipios lo hace expresamente, lo cual ocurre en tres casos: en cuanto a la prohibición para los funcionarios públicos de celebrar contratos con entes públicos (art. 145), en cuanto a la habilitación a la ley nacional para establecer límites razonables a los emolumentos de los funcionarios estadales y municipales (art. 147) y en cuanto al régimen de

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pensiones y jubilaciones (art. 147). A este respecto debe recordarse que, bajo el imperio de la Constitución de 1961, cuando se decidió regular uniformemente las pensiones y jubilaciones de todos los ámbitos fue necesario introducir una enmienda a la Constitución (Enmienda Nº 2, art. 2º). Por estas razones, consideramos poco convincentes los intentos de justificar la centralización en este ámbito.2 Por otra parte, la homologación de prestaciones económicas puede tener efectos muy negativos en los Estados y Municipios de mayor desarrollo relativo, por insuficientes, y en las entidades más pobres, por incapacidad de cubrirlas.c) Otro criterio centralizador ha sido el que se vincula con la consideración de la Administración Pública como un sistema centralizado, en el que existe un ente rector ubicado en el nivel nacional, generalmente un Ministerio, y unos entes ejecutores que son organismos descentralizados funcionalmente -los institutos autónomos y las empresas del Estado-, y territorialmente -los Estados y Municipios. Esta concepción se refleja en diferentes leyes, como las siguientes:1. En la Ley Orgánica de la Administración Pública, del 17-10-2001, se dispone que “Las disposiciones de la presente Ley serán aplicables a la Administración Pública Nacional. Los principios y normas que se refieran en general a la Administración Pública, o expresamente a los estados, distritos metropolitanos y municipios serán de obligatoria observancia por éstos, quienes deberán desarrollarlos dentro del ámbito de sus respectivas competencias” (art. 2).2. En el Decreto con fuerza de Ley Orgánica de Turismo, del 8-11-2001, se dispone que “A los efectos de este Decreto Ley, el territorio de la República, en su totalidad, se considera como una unidad de destino turístico, con tratamiento integral en su promoción, dentro y fuera del país. A tales fines, el Ministerio del ramo diseñará una estrategia de promoción y mercadeo tanto nacional como internacional para crear, fortalecer y sostener la imagen de Venezuela como destino turístico” (art. 4). Por otra parte, cuando

2 Véase: Jesús Caballero Ortiz: “El nuevo Estatuto de la Función Pública y su aplicación en los Estados y Municipios, en la Revista de Derecho Nº 8, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, junio de 2003.

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se define los sectores, instituciones y personas que forman el Sistema Turístico Nacional, se incluye “el sector público, integrado por el Ministerio del ramo, los entes autónomos o descentralizados de carácter nacional, los entes creados o tutelados por el presente Decreto Ley, los entes de los estados y de los municipios con competencia en la materia de conformidad con sus leyes u ordenanzas, según sea el caso...”3. En la Ley de Tránsito y Transporte Terrestre, dictada por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, mediante Decreto del 8 de noviembre de 2001, en ejercicio de poderes legislativos concedidos por la Asamblea Nacional mediante ley habilitante3, el Ministerio de Infraestructura asume la condición de superior jerárquico con respecto a los Estados, a cuyo efecto se dispone que no se establecerán nuevas estaciones recaudadoras de peaje sin la autorización del Ministerio de Infraestructura (art. 105) y que se paralizará el cobro y serán desmanteladas las estaciones de peaje existentes que no se adapten a las especificaciones técnicas que apruebe el Ministerio (art. 103). Asimismo, que los Estados solicitarán al Ministerio la aprobación de los proyectos de tarifas en los peajes, pero que éstas serán establecidas unilateralmente por el Ministerio (art. 98), quien tendrá facultados para modificarlas en la misma forma (art. 99). La ley a que nos referimos impone a los Estados la obligación de celebrar mancomunidades obligatorias con otros Estados para administrar vías interestadales (art. 101) -condición que no se previó en la Constitución cuando se asignó a los Estados la competencia exclusiva en esta materia-, somete los contratos de concesiones a la Ley Orgánica sobre Promoción de la Inversión Privada bajo el Régimen de Concesiones, de carácter nacional (art. 106), y dispone que para la suscripción de los contratos de concesión se requerirá autorización previa del Ministerio (arts. 108 y 109). En definitiva, una competencia que la Constitución (art. 164,9) define como “exclusiva” de los Estados, ha resultado sometida a la jerarquía del Ejecutivo Nacional.

3 Decreto Nº 1.535, G.O. N° 37.076, del 13/11/2000.

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4. En forma similar se regulan competencias exclusivas de los Estados en la Ley de Aviación Civil,4 en la Ley General de Puertos,5 y en otras leyes.5. La tendencia centralista en la legislación se manifiesta en la sanción, por la Asamblea Nacional, de la Ley Especial que crea el Distrito del Alto Apure, el 18-8-2001, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 3 de la Disposición Transitoria Tercera de la Constitución, “con la finalidad de que sus habitantes y gobernantes asuman la autonomía de gestión de sus respectivos intereses, en el marco protagónico de la participación ciudadana y comunitaria; y regular el ordenamiento de su régimen de gobierno, organización, funcionamiento, administración, competencias y recursos” (art. 1). La ley mencionada prevé la creación de un sistema de gobierno a dos niveles, el distrital y el municipal, en el cual el primero está constituido por el Alcalde Distrital, como órgano ejecutivo, y por un Cabildo Distrital, como órgano legislativo, con jurisdicción en todo el territorio del Distrito del Alto Apure, y el segundo por el gobierno de cada uno de los dos Municipios referidos. Ahora bien, de acuerdo a las normas de esta ley, se crea un régimen de administración mediante el cual se sustrae de la gestión del Gobernador del Estado Apure el ámbito territorial formado por los dos Municipios, el cual se gestiona como si se tratara de un territorio federal, libre de toda sujeción a las autoridades estadales y con vinculaciones directas con el gobierno nacional. Si bien la Constitución había previsto un régimen especial para este ámbito territorial, no había autorizado la transformación del Estado Apure en una entidad federal minusválida y, al regularse la figura de un Estado cuyos mandatarios no tienen autoridad sobre una parte de su territorio, se infringe con ello el principio consagrado en la Constitución de que “Los Estados son entidades autónomas e iguales en lo político...” (art. 159).

D. Las tendencias centralistas por la ausencia de legislaciónEn la Constitución se prevén innovaciones que de instrumentarse fortalecerían el proceso de descentralización, pero las cuales no se han

4 Decreto-Ley Nº 1946, del 18/9/2001, G.O. Nº 37.293 del 9/9/2001.5 G.O. del 11/12/2002.

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desarrollado en la legislación, pese a que algunas leyes tienen plazo fijado para su sanción. Nos referimos principalmente a:

a) Las leyes del Consejo Federal de Gobierno y del Fondo de Compensación Interterritorial

En el artículo 185 de la Constitución se crea el Consejo Federal de Gobierno como “el órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencia del Poder Público Nacional a los Estados y Municipios”, pero la ausencia de una legislación reglamentaria sobre dicho órgano ha servido como pretexto para no convocarlo. El 30-6-2005 la Asamblea Nacional sancionó el proyecto de Ley Orgánica del Consejo Federal de Gobierno,6 pero el 27-7-2005 el Presidente de la República la devolvió con sus observaciones,7 las cuales no han sido discutidas. Tampoco se ha creado el Fondo de Compensación Interterritorial, previsto en la misma norma como dependiente del Consejo Federal de Gobierno, el cual está “destinado al financiamiento de inversiones públicas dirigidas a promover el desarrollo equilibrado de las regiones, la cooperación y complementación de las políticas e iniciativas de desarrollo de las distintas entidades públicas territoriales, y a apoyar especialmente la dotación de obras y servicios esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo”. No podría alegarse que este Fondo, previsto en la Constitución, ha dejado de crearse por falta de legislación, porque se han puesto en funcionamiento diversos fondos sin ley que les sirva de fundamento, tal como lo veremos posteriormente.En igual sentido, no se han establecido los “fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial”, previstos en el artículo 156, numeral 13, de la Constitución.

b) La Ley Orgánica de la Hacienda Pública EstadalEn vista de que en el proceso constituyente no se otorgó a los Estados los recursos que se les habían prometido (recaudación del impuesto sobre la

6 http://www.asambleanacional.gov.ve/ns2/leyes.asp?id=5107http://www.consejoslocales.org/modules.php?name=Forums&file=viewtopic&t=97&sid=5addd0789d2361649fa38cbd722eb3a8

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gasolina y otros derivados de hidrocarburos, impuestos específicos sobre licores, cigarrillos, fósforos, impuestos sobre sucesiones y donaciones, participación en la recaudación del impuesto sobre la renta), sino que, por el contrario, los Estados resultaron en la nueva Carta con un poder tributario más reducido que en la anterior, se aprobó la Disposición Transitoria Cuarta, en la que se dispuso que “Dentro del primer año, contado a partir de su instalación, la Asamblea Nacional aprobará: (...) 6. Una ley que desarrolle la Hacienda pública estadal, estableciendo, con apego a los principios y normas de esta Constitución, los tributos que la componen, los mecanismos de su aplicación y las disposiciones que la regulen”. En el 11 de marzo de 2004, con retardo, la Asamblea Nacional sancionó la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Estadal –con transferencias menores a las prometidas-, pero no fue promulgada porque el Presidente de la República se dirigió al Presidente de la Asamblea Nacional el 15 de abril de 2004 para solicitarle que levantara la sanción al proyecto y que discutiera las observaciones que se formularon en el escrito de la solicitud. Esas observaciones no han sido consideradas.

c) La ley sobre Tierras Baldías:Las tierras baldías, es decir, aquellas que no tienen dueño conocido, siempre han pertenecido a los Estados, pero en el proceso de centralización que vivió el país desde fines del siglo XIX pasaron a ser administradas por el Poder Nacional, y el producto de sus operaciones (venta, arrendamiento, concesión) es de la propiedad nacional. En la Constitución de 1999 (art. 164,5) se devuelve a los Estados la Administración de las tierras baldías, pero se pauta en la Disposición Transitoria Undécima que: “Hasta tanto no se dicte la legislación nacional relativa al régimen de las tierras baldías, la administración de las mismas continuará siendo ejercida por el Poder Nacional, conforme a la legislación vigente”. La ley correspondiente, por supuesto, no ha sido dictada.

E. Reversión de la descentralización de la salud y de otros servicios públicos

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En Venezuela, los servicios públicos de salud tradicionalmente habían tenido una organización caracterizada por la existencia de un órgano rector nacional, el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, del cual dependía un conjunto de organismos de prevención y de curación (unidades sanitarias y hospitales), y adicionalmente, por la prestación de servicios complementarios en este ámbito a cargo de la Gobernación del Distrito Federal, de los Estados, de los Municipios, de las Universidades y de algunos otros entes públicos. El 10 de junio de 1987 el Congreso Nacional sancionó el proyecto de Ley Orgánica del Sistema Nacional de Salud que había elaborado el Ejecutivo Nacional, conforme a la cual todos los servicios de salud que existían en los organismos públicos (Gobernaciones, Municipios, Institutos Autónomos, Universidades, empresas del Estado y otros) deberían pasar al Ministerio de Sanidad, con su personal, sus bienes y sus recursos. La promulgación de esta ley constituyó el momento de máximo centralismo en el sector público venezolano, aunque en la práctica no se llegó a ejecutar.Antes por el contrario, en el marco del proceso de descentralización auspiciado por la COPRE, y conforme a la Ley Orgánica de Descentralización de 1989, se comenzaron a transferir servicios y recursos del Poder Nacional a los Estados y Municipios y se inició un proceso de devolución a los Estados de los hospitales que había sido estadales en una época y que, por efecto del centralismo, habían sido absorbidos por el Ministerio de Sanidad. En armonía con esos principios, el Congreso dictó el 11 de noviembre de 1998 una Ley Orgánica de Salud, conforme a la cual la rectoría de los servicios en este ámbito correspondía al Ministerio de Salud y que existirían sistemas de salud autónomos en los Estados y en los Municipios, los cuales actuarían coordinadamente con el sistema nacional.En la Constitución de 1999 se le da un espaldarazo a la política de descentralización (“...el Estado creará, ejercerá la rectoría y gestionará un sistema público nacional de salud, de carácter intersectorial, descentralizado y participativo...”, se dice en el artículo 84), pero en la legislación y en la práctica ha dominado la tendencia centralista. En efecto,

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el Ejecutivo Nacional ha presentado a la Asamblea Nacional un proyecto de Ley de Salud y del Sistema Público Nacional de Salud, conforme al cual, todos los servicios de atención médica que existen en todos los organismos públicos del país, nacionales, estadales y Municipales, se deben transferir, con su personal, sus bienes y sus recursos, al Instituto Nacional de Atención Médica Integral, un instituto autónomo dependiente del ministerio con competencia en materia de salud. Este proyecto fue aprobado en primera discusión el 14 de diciembre de 2004 y el 17 de agosto de 2005 se repartió el Informe para la segunda discusión, aprobada la cual se convertiría en ley de la República.8 En fecha reciente, el Presidente de la República ha expresado su disposición de utilizar los poderes que le otorgado la ley habilitante para centralizar la salud mediante la promulgación de un decreto-ley.9 De esta manera, se revertirían todos los avances del proceso de descentralización de los servicios de salud que se han logrado desde 1989 y se desconocerían expresas normas constitucionales que consagran la descentralización en general y la descentralización de la salud, en particular.En cuanto a la forma de prestación de otros servicios a cargo del Estado, debemos citar el caso de la recentralización de CADAFE, aprobada por la asamblea ordinaria de accionistas de la empresa y ratificada por el Presidente de la República en Consejo de Ministros. En este sentido, informa la prensa nacional del 23 de mayo de 2006 que el Consejo de Ministros “autorizó fusionar a Cadafe con sus empresas filiales”, lo que significa la eliminación de las empresas públicas regionales que prestaban el servicio de electricidad, con lo cual “se espera que en enero de 2007 Cadafe recobre la estructura organizativa centralizada, con la que contaba antes de que sus empresas tuteladas fueran incluidas en el cronograma de privatización”. Es oportuno observar que no deben confundirse los conceptos de descentralización (en este caso de carácter funcional) y de privatización. CADAFE ha podido continuar funcionando 8 Véase: http://www.asambleanacional.gov.ve/ns2/leyes.asp?id=6399Véase: http://bitacoramedica.com/weblog/wpcontent/uploads/2007/05/SOBRELARECENTRALIZACIONDELASALUD.Versfinal.pdf

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descentralizadamente, sin que ello significara obligación alguna de privatizar las empresas filiales, si es que en verdad la descentralización es la manera más eficiente de prestar servicios públicos, como se dice en la Constitución.

F. El centralismo en la administración de los recursos públicosLa evolución posterior a la promulgación de la Constitución de 1999 ha mostrado una fuerte tendencia hacia la centralización, precisamente en el aspecto en que el proceso cumplido en la última década del siglo XX había tenido mayor éxito: en cuanto al porcentaje de la administración de los dineros públicos que se colocan bajo la gestión de los entes descentralizados territorialmente. La reducción porcentual de los recursos de los Estados y Municipios se hace de varias formas.

a) Las retenciones de recursosDespués de la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, y antes de las elecciones de Gobernadores de Estado en agosto de 2005, se suscitaron diferendos entre algunos Gobernadores –precisamente los que se identificaban con la oposición al Gobierno nacional- y el Ejecutivo Nacional, pues aquellos reclamaban que éste incurría sistemáticamente en retardos en la entrega de los recursos que les correspondían por mandato constitucional o legal (Situado, FIDES, LAEE) y asimismo denunciaban una falta de transparencia en la administración de los recursos que debían ser transferidos a los Estados, como es el caso de los ingresos estadales confiados al Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM).En particular, el Gobernador del Estado Carabobo se dirigió a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el 6 de febrero de 2003 para interponer acción de abstención o carencia, conjuntamente con medida cautelar innominada, contra el “incumplimiento por parte del Ejecutivo Nacional de la obligación contenida en el artículo 15 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, que obliga a remitir el Situado Constitucional a las Gobernaciones por dozavos, dentro de los primeros siete (7) días de cada mes”. En

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sentencia del 26 de febrero de 2003 la Corte mencionada admitió el recurso interpuesto y declaró procedente la medida cautelar, lo que se tradujo en ordenar a los titulares de la Dirección de Desarrollo Regional del Ministerio de Interior y Justicia y a la Tesorería Nacional “que inmediatamente y en tiempo perentorio, realicen todo lo conducente a los fines de transferir electivamente los recursos que por situado constitucional, al 31 de diciembre de 2002, se le adeudan al Estado Carabobo, así como la emisión inmediata de la orden de pago a favor del Estado Carabobo”.10 Asimismo, en fecha 13-2-2003, el Gobernador del Estado Yaracuy interpuso una acción similar ante la misma Corte, por el incumplimiento de los órganos nacionales en hacer remisión oportuna de los recursos del Situado a la Entidad Federal mencionada, y al admitir el recurso la Corte declaró procedente la solicitud de medida cautelar y ordenó a los funcionarios competentes hacer la remisión de los fondos reclamados.11

Ante esta situación, estudiosos de nuestro proceso político y administrativo han afirmado que “Los síntomas de recentralización en la actual coyuntura, a pesar de la inspiración federalista de la nueva Constitución, tensa de nuevo las relaciones entre el poder nacional y las autonomías territoriales”.12

Con la destitución de los Magistrados de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y con el cierre por un año de este órgano judicial, así como con el cambio de titulares en las Gobernaciones como resultado de las elecciones de octubre de 2004, se dieron por terminados estos conflictos, pero con posterioridad se han denunciado retenciones de recursos pertenecientes a los dos Estados cuyos Gobernadores fueron electos con el voto de organizaciones políticas de oposición.

b) Las interpretaciones en materia de ingresos nacionales y sus efectos

El Situado constitucional es una partida que se calcula como un porcentaje de los ingresos ordinarios que obtenga el Poder Nacional. Por lo tanto, en la 10 Ver: www.tsj.gov.ve, sentencia Nº 2003-552 de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.11 Ver: www.tsj.gov.ve, sentencia Nº 2003-714 de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.12 Helia Isabel del Rosario y Carlos Mascareño: “Conflicto y cooperación entre niveles de gobierno: el federalismo venezolano”, en Cuadernos del CENDES Nº 48, U.C.V., Caracas, enero abril 2001, p. 49.

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medida en que se restrinja el concepto de ingresos ordinarios menor será el monto del Situado. En particular, las utilidades del Banco Central de Venezuela, que se originan principalmente por las operaciones cambiarias que realiza dicho Banco, habían figurado tradicionalmente como ingresos ordinarios en el Presupuesto de Ingresos, en el rubro de Dominio Industrial y Comercial del Estado, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 42, numeral 1) de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional –aún vigente-, conforme al cual son ordinarios “los intereses que satisfagan a la Nación los Institutos Oficiales Autónomos que se hayan fundado con capital del Estado, y los intereses o dividendos de las empresas de cualquier género de cuyo capital haya sido suscriptor el Estado”.Pues bien, a partir de la discusión del presupuesto del ejercicio fiscal de 2003, la Asamblea Nacional decidió que las utilidades del Banco Central de Venezuela debían considerarse como ingresos extraordinarios, con lo cual se disminuyó en ese año y en los siguientes el monto del Situado que corresponde a los Estados y a los Municipios.

G. La coordinación de actividades

La intervención del Poder Nacional en materias cuya competencia es estadal o municipal se funda principalmente en el principio de coordinación que aparece mencionado en el artículo 4 de la Constitución, para caracterizar el federalismo en nuestro país –se incluyen los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad-, y en el artículo 165, eiusdem, referido a la legislación sobre las competencias concurrentes, como en otras disposiciones constitucionales o legales. En algunos supuestos, la extensión que le ha dado el legislador a la palabra “coordinar” difiere a la que se le atribuye en la lengua española y se aproxima más al sentido del vocablo “subordinar”, como en el caso antes referido de la vialidad terrestre. La interpretación que le ha dado el legislador a la palabra “coordinar” difiere a la que se le atribuye en la lengua española y se aproxima más al sentido del vocablo “subordinar”. Así por ejemplo, en el artículo que examinamos antes sobre la competencia exclusiva de los Estados en cuanto a la administración y aprovechamiento

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de la vialidad terrestre, se expresa que ello se hará “en coordinación con el Ejecutivo Nacional”, y el Ejecutivo Nacional, al ejercer funciones legislativas delegadas por la Asamblea Nacional, ha entendido que se le han dado facultades para ejercer poderes jerárquicos sobre los entes subnacionales, como quedó evidenciado en el aparte anterior. La palabra coordinar, de acuerdo al Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española significa “Concertar medios, esfuerzos, etc., para un fin común” y debe distinguirse claramente de la idea de subordinar, pues esta última significa, conforme al mismo texto antes citado, “sujetar personas o cosas a la dependencia de otras; clasificar algunas cosas como inferiores en orden respecto de otras”. En países federales como México se ha planteado el tema,13 y asimismo en el Estado de Autonomías creado en España.14 Las diferentes interpretaciones que se han dado a la expresión coordinar entre nosotros ha dado origen a conflictos entre autoridades, como el que examinaremos seguidamente.

En la madrugada del 16 de noviembre de 2002, el Ministro del Interior y Justicia y el Director General de Coordinación Policial irrumpieron en la sede de la Comandancia General de la Policía Metropolitana de Caracas, con el objeto de ejecutar un acto administrativo de intervención del referido cuerpo policial. Las autoridades afectadas alegaron que los funcionarios nacionales, con el auxilio de la Guardia Nacional, desconocieron la autoridad del Alcalde Metropolitano sobre el mencionado cuerpo policial, realizaron tomas de otras dependencias del cuerpo y sustrajeron parte del armamento y equipos adscritos a la Policía Metropolitana, y que posteriormente dictaron las resoluciones para sustentar las actuaciones materiales, fundándolas en el Decreto-Ley de Coordinación de Seguridad Ciudadana, del 20 de septiembre de 200115, en cuyo artículo 1 se declara que “A los efectos del presente Decreto Ley se entiende por Coordinación, el mecanismo mediante el cual el Ejecutivo Nacional, los estados y los

13 Secretaría de la Presidencia: Coordinación Administrativa, Colección Seminarios, Nº 6, México, 1975.14 Enrique Linde Paniagua: La Coordinación de las Administraciones Públicas en la Constitución Española de 1978, Servicio de publicaciones del Ministerio de Justicia, Colección de Temas Constitucionales, Madrid, 1981.15 Decreto Nº 1.453, G.O. N° 37.318, del 6/11/2001.

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municipios, unen esfuerzos para la ejecución de acciones tendentes a desarrollar los principios de comunicación, reciprocidad y cooperación que permitan garantizar la Seguridad Ciudadana”. Sometido el caso a la decisión de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, este órgano, en su sentencia del 19 de diciembre del 2002, declaró sin lugar el conflicto constitucional entre autoridades, pero de oficio dejó sin efecto la Resolución del Ministerio de Interior y Justicia que servía de fundamento a la intervención y ordenó que “dentro del plazo de quince (15) días hábiles los componentes de la Fuerza Armada abandonen los recintos policiales, a menos que el Consejo (de Seguridad Ciudadana), actuado legalmente constituido, decida lo contrario”.16 En esta sentencia es particularmente interesante considerar los conceptos que se emiten con relación al vocablo coordinación, que pueden servir para evitar en el futuro conflictos de competencias entre los niveles del Poder Público, tales como los expuestos:

En cuanto a la coordinación establecida en la ley, se trata por una parte del cumplimiento de lo que se ha denominado la coordinación formal, que opera entre los sujetos titulares de la competencia de que se trate y que se funda en la información recíproca y en la búsqueda de acuerdos consentidos o autocoordinación. Ello se evidencia del hecho de que el Consejo de Seguridad Ciudadana esté formado por representantes del Ejecutivo Nacional, de los estados, municipios y de otros entes cuyas atribuciones guarden relación directa con la actividad policial. En dicho Consejo, naturalmente, y aunque no se exprese claramente, se gestan acuerdos relativos a las políticas y acciones a seguir, fundados en una evaluación previa de las situaciones y un pronóstico de su evolución. Por otra parte, tenemos que también en la ley bajo examen se evidencia otro tipo de coordinación denominado material, que según “Karl Huber (consiste en) una coordinación del ‘contenido de los asuntos’ (...) que supone un cierto poder directivo de operaciones globales por parte de la

16 Ver: www.tsj.gov.ve, sentencia Nº 3343 de la Sala Constitucional.

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unidad superior” (García de Enterría y T-R. Fernández). Es decir, los acuerdos preestablecidos luego son a su vez coordinados, y su seguimiento y examen se lleva a cabo por las denominadas Coordinación Nacional o Regionales, en cabeza del Ministerio del Interior y Justicia. Por lo tanto, la integración en la diversidad de las partes del conjunto, previamente acordada, exige la adopción de medidas necesarias y suficientes para asegurar tal integración.La manera en que se realizan de ordinario tal seguimiento y cumplimiento de los acuerdos previos, es la emisión de directrices, directrices en cuya discusión y aprobación han estado presentes o representados los órganos a quienes tocará cumplirlas, y así es que debe entenderse lo dispuesto en el artículo 3°.1. de la referida ley, cuando expresa que a los órganos de seguridad corresponderá “Acatar y ejecutar sin demoras las instrucciones de coordinación que en materia de seguridad ciudadana sean emitidas por el Consejo de Seguridad Ciudadana”, pues tal acatamiento inmediato y ejecución sin demoras amerita el concurso de dichos entes en el seno del Consejo de Seguridad Ciudadana (recuérdese que la coordinación no anula la voluntad del coordinado, conservando éste amplia discrecionalidad en cuanto al modo y los medios que destine al logro de las directrices); no se trata, pues, de una orden dictada en el ejercicio de un poder jerárquico.

La larga cita que antecede nos permite mostrar que la coordinación que debe regir entre los entes públicos no puede ser utilizada para crear relaciones de supra y subordinación a favor del Poder Nacional, sino para establecer relaciones de cooperación entre los niveles que gozan de autonomía. No obstante, bajo los cambios políticos que se produjeron con la elección de los Gobernadores de 2004 y de Diputados a la Asamblea Nacional de 2005, caracterizados en ambos casos por la preponderancia casi total de la tendencia oficialista, los conflictos han cesado –al menos en su manifestación externa-, y en su lugar se ha abierto paso una aceptación

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pasiva –en casi todos los casos- de la relación de subordinación jerárquica de los niveles subnacionales del Poder Público ante el Ejecutivo Nacional.Hasta ahora hemos examinado ejemplos de una tendencia a la “recentralización”,17 es decir, de volver las cosas al estado que tenían antes del proceso de descentralización. Pero de las consideraciones que siguen se evidenciará que, en realidad, de lo que se trata es de un nuevo centralismo, con caracteres hasta ahora desconocidos en la conformación de nuestro sector público.II. LA PROGRESIVIDAD DEL NUEVO CENTRALISMOLas diferentes opciones políticas que participaron en la campaña electoral de 1998 compitieron entre ellas para demostrar cuál apoyaba con más fuerza las reformas descentralizadores que se habían instaurado en el país por iniciativa de la Comisión Presidencial para la Reforma de la COPRE. No obstante, uno de los candidatos, el comandante (r) Hugo Chávez Frías, sostenía una posición diferente: afirmaba que “aquí se está violando la soberanía nacional en función de un llamado proceso de descentralización, que no tiene ningún tipo de regulación y que amenaza la unidad nacional”. Citaba como ejemplo de ello el caso de Alcaldes que “están haciendo escuelas de policías y comprando fusiles, armas de guerras para armar policías”.18 En su lugar, el candidato Chávez comenzó a referirse a su proyecto de una “descentralización desconcentrada”, y en el Programa de Gobierno del Presidente Hugo Chávez Frías, elaborado en el Ministerio de Planificación y Desarrollo y presentado en el Hotel Caracas Hilton el 22 de mayo de 2000, se incluye esta expresión y, a pesar de que no se define, se afirma que “La descentralización y la desconcentración deben procurar un mayor y mejor crecimiento del país y conducir hacia un desarrollo más equilibrado y sostenible, a la vez que generará una mejora en la distribución territorial del ingreso, basado en el aprovechamiento de las potencialidades de las diferentes regiones.”19 Como puede verse, de lo que se trataba era de

17 Véase: Carlos Mascareño: “Descentralización, re-centralización y sociedad civil” en Venezuela visión plural. Una mirada desde el Cendes, Tomo I, Cendes-UCV, Caracas, 2005.18 Academia de Ciencias Políticas: Los candidatos presidenciales ante la Academia, Serie Eventos, Caracas, 1998, p. 118.19 Véase: http://www.analitica.com/bitblioteca/hchavez/programa2000.asp#territorio

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implantar una política de desconcentración económica y de ordenación del territorio, pero en el curso de los tiempos que siguieron se evidenció que el método escogido para ello no era tal sino el de la centralización del poder.No obstante, ese propósito no fue hecho público en aquella oportunidad, antes bien, cuando ya en ejercicio de la investidura presidencial Chávez compareció ante la Asamblea Nacional Constituyente, al día siguiente de su instalación, presentó un documento llamado “Ideas Fundamentales para la Constitución Bolivariana de la Quinta República”, el cual contenía un conjunto de medidas encaminadas a la creación de un Estado federal y descentralizado, entre ellas: la creación del Consejo Federal de Gobierno y el Fondo de Compensación Interterritorial, la celebración de convenios entre el Poder Nacional y los Estados para delimitar las competencias concurrentes, la atribución a los Estados de importantes ramos de ingresos, tales como “los tributos correspondientes a: cigarrillos, licores, gasolina, impuestos específicos al consumo, transacciones inmobiliarias”, entre otros, y de declaraciones como la de que “La descentralización es una política estratégica nacional, que tiene como objetivos fundamentales la profundización de la democracia, acercando el Poder al pueblo, y creando las mejores condiciones para el ejercicio de la democracia protagónica, y el logro de los fines del Estado. Igualmente, debe procurar la prestación eficaz y eficiente de los cometidos estatales”.20

Con el transcurso del tiempo ha quedado evidenciado que no existe realmente la decisión de descentralizar el país, sino todo lo contrario, y ello se demuestra de muchas maneras: desde la omisión en la aprobación de las leyes de la Hacienda Pública Estadal, del Consejo Federal de Gobierno y del Fondo de Compensación Interterritorial, hasta la expresión del pensamiento verdadero del Presidente Chávez con respecto a la descentralización, tal como lo hizo público en la alocución que dirigió a los dirigentes de su partido y al alto mando militar sobre “las líneas estratégicas de actuación para los próximos años”, en una reunión celebrada los días 12 y 13 de

20 Léase este documento en: http://www.analitica.com/bitBlioteca/hchavez/proyecto_constitucion.asp

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noviembre de 2004 en el teatro de la Academia Militar, en Caracas, en la cual expuso, el segundo día, lo siguiente:

…hay gente nuestra que hoy sigue defendiendo de manera acrítica la descentralización, tal cual la planteó Carlos Andrés Pérez, que no es sino la desmembración de la unidad territorial, de la unidad nacional… tratando de conocer de dónde venían las decisiones, nos dimos cuenta que el llamado proceso de descentralización —tal como lo diseñaron y lo pusieron en marcha aquí en la IV República— fue parte de la estrategia de debilitamiento del estado nacional (aplausos)… El proceso revolucionario tiene que ir en sentido contrario, tiene que repotenciar la unidad nacional. A mí nunca me ha gustado ni siquiera la palabra descentralización, ¿saben por qué?, porque me suena a descabezamiento, descabezar, quitar la cabeza, descentrar, quitar el centro, y todo requiere un centro. Nosotros deberíamos hablar más bien de un proceso distinto y no sólo hablar, reenfocarlo… Así como estamos hablando a nivel mundial de multipolarización, me gusta más mirando hacia adentro el término multicentrar. En vez de descentrar o descerebrar, vamos a centrar, a multicentrar. El país puede tener varios centros, centros que se conviertan en centros de dinamización el poder económico, el poder político, el poder militar, el poder moral, el poder social.El tema de la descentralización se ha tocado de manera muy vaga, muy superficial y a veces como consigna, sin entrar en un análisis de lo que eso significa en el fondo. En aquellos años, cuando recorríamos el país, en alguna ocasión incluso llegué a plantear la posibilidad de reducir la cantidad de estados que tiene la República. Por ejemplo, Apure y Barinas fueron un solo estado, el estado Zamora. Pero aquí la tendencia es a continuar creando estados... la centralización y la descentralización, o sea el descabezamiento, estrategia imperialista que nos venden y que se las compramos baratísimo. Eso lleva a azuzar los regionalismos.

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Además de dividirnos a nivel continental nos quieren dividir a nivel interno, y cada vez en más pedacitos.21

En este orden de ideas, en fecha reciente el Presidente de la República se ha referido especialmente a la centralización de la salud y ha expresado: “Yo no sé, en verdad, cómo hay gente que dice estar con nosotros —conmigo— y defiende ese mecanismo perverso que llamaron aquí descentralización de la salud".22 Asimismo, ha expresado que “el año pasado cuando se elimina la fundación ‘Fundahosta’, por disposición del anterior ministro de la salud, el ministerio asumió la competencia del Hospital de Táriba y eso no tiene que ver con una centralización de recursos pero si una centralización de la competencia, no pueden haber aquí ‘republiquitas’, ni municipios ni estados que en un momento determinado se sientan que son dueños rectores en materia de salud cuando es un derecho constitucional”.23

Pese a todos los elementos centralistas contenidos en la Constitución de 1999, aún así el régimen ha considerado que el Estado venezolano es excesivamente descentralizado y para poner coto a esa situación, entre otros aspectos, ha planteado al país una reforma constitucional, cuyos lineamientos principales serán objeto de análisis posteriormente.A. La creación de estructuras paralelas para la prestación de los servicios públicosDiversas modalidades ha asumido el Ejecutivo Nacional para realizar una política social en la cual no participan los niveles subnacionales del Poder Público. Nos referiremos a la creación de estructuras paralelas para la prestación de los servicios públicos, la creación de fondos extrapresupuestarios –que configuran verdaderos presupuestos paralelos-, la transformación de organismos partidistas en sujetos de la descentralización y, más recientemente, las transferencias de recursos a 21 http://www.emancipacion.org/descargas/El_nuevo_mapa_estrategico.pdf. La exposición del Presidente fue editada por la asesora presidencial Martha Harnecker, ha sido ampliamente difundida en Internet (incluso en la página web de la Guardia Nacional (www.poderpopulargn.mil.ve/view/documentoShow.php?id=16 - 12k - En   caché ) y, además, publicada en forma de libro (Martha Harnecker (edit.): Intervenciones del Presidente de la República el día 12 de noviembre de 2004 en la reunión sostenida con gobernadores y alcaldes en el Teatro de la Academia Militar, Caracas, 2004).22 http://www.rnv.gov.ve/noticias/index.php?act=ST&f=21&t=46246 23 http://www.corposaludtachira.gov.ve/news114.htm

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través de los consejos comunales, todo lo cual configura la aparición de un conjunto de instituciones que dan forma al nuevo centralismo, el cual no tiene precedentes en ninguna época anterior de nuestra historia.Esta política se concretó inicialmente en el Plan Bolívar 2000 y luego en las Misiones.

a) El Plan Bolívar 2000Una de las primeras iniciativas que tuvo el gobierno del Presidente Chávez fue la instrumentación del llamado “Plan Bolívar 2000”, en virtud del cual se encomendó a la Fuerza Armada Nacional -y se le dieron los recursos correspondientes-, la realización de actividades de prestación de servicios públicos en áreas tan diferentes como la atención médica a la comunidad, que comprendía campañas de vacunación, consultas médicas y odontológicas, intervenciones quirúrgicas ambulatorias, suministro de medicinas; la creación y puesta en marcha de mercados populares; la realización de obras de recuperación y mantenimiento de infraestructura, referidas particularmente a escuelas, hospitales, ambulatorios, quebradas; la asesoría jurídica, y otros.24 El Plan, que se extendió por tres años, tuvo el carácter de actividad de emergencia y se realizó sin vinculación con los organismos encargados de la prestación de los servicios y de la realización de obras, algunos de los cuales eran del nivel estadal y local. Por lo tanto, el Plan significó la centralización de actividades cuya competencia estaba en su mayoría atribuida por normas constitucionales y legales a los niveles subnacionales del Poder Público.Debemos decir que en los últimos años el Plan Bolívar ha bajado su perfil, casi ha desaparecido, y ello podría atribuirse a la falta de transparencia en la gestión de los recursos y a las acusaciones sobre corrupción administrativa,25 que han llevado al Ministerio Público a imputarle la comisión de delitos a su principal dirigente.26 Pero, como veremos luego, se mantienen asignaciones presupuestarias para este programa. En todo caso, la ingente presencia de militares activos en la dirección de organismos 24http://72.14.203.104/search?q=cache:7lp5B8J5dBIJ:www.mpd.gov.ve/proggob/200dias/200dias.htm+Plan+Bol%C3%ADvar&hl=es&gl=ve&ct=clnk&cd=125 http://www.el-nacional.com/especiales/mediamaquina/5creaciones.asp26 http://www.coma.gob.ve/noticias.php?id=244

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públicos ha sido un factor centralizador porque ello fortalece la tendencia hacia el mantenimiento de relaciones de supra y subordinación, antes que de concertación y cooperación.

b) Las MisionesEl aumento de los precios de los hidrocarburos, que se comenzó a sentir en toda su intensidad y progresivamente desde comienzos de 2003, produjo que se sustituyeran por las Misiones las sugerencias que había hecho el Presidente de la República, para promover el desarrollo del país, mediante el establecimiento de crías de aves en los techos de las casas (gallineros verticales) y de cultivos organopónicos en los terrenos urbanos disponibles, incluso al costado de la Avenida Bolívar de Caracas, conforme a las técnicas que aparecen en el Manual vigente en Cuba.27 De esta manera, fueron surgiendo las siguientes Misiones, en orden de aparición, tal como se presentan en la página web del Ministerio de Energía y Petróleo28 y en otros documentos oficiales.

1. La Misión Barrio AdentroEl 16-4-2003 se inicia esta Misión como “un programa revolucionario, encaminado a saldar la deuda social contraída históricamente con la población excluida de Venezuela, y representa un proyecto integral interrelacionado con la educación, el deporte, la cultura y la seguridad social”.29 Su actividad fundamental es el producto de un acuerdo con la República de Cuba y se cumple con la presencia en Venezuela de médicos cubanos -cuya cifra podría estar alrededor de 30.000-,30 en los barrios de las ciudades y en diversos puntos de la geografía.Esta Misión se ha ramificado en programas como la Misión Barrio Adentro Deportivo, creada el 19-6-2003, que se sustenta con la presencia de 5.037 entrenadores deportivos comunitarios cubanos,31 quienes laboran cada uno junto a tres médicos cubanos y a dos promotores deportivos venezolanos; la Misión Milagro, que consiste en el traslado de pacientes a Cuba para 27 http://www.gobiernoenlinea.ve/misc-view/ver_cartelera.pag28 http://www.mem.gob.ve/misiones/index.php29 Idem, véase también http://www.barrioadentro.gov.ve/30 http://www.venezolano.web.ve/archives/526-Unos-35-mil-cubanos-viajaran-a-Venezuela-para-trabajar.html31 Véase la página web del Ministerio de Energía y Petróleo.

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operarlos de catarata y que, según informaciones oficiales, ha beneficiado a 14.578 personas,32 pero que, además, desde marzo de 2006 ha comenzado a traer pacientes de Colombia, El Salvador, Ecuador, y de otros países para operarlos en Venezuela33; y la Misión Barrio Adentro II,34 la cual dispone de Salas de Rehabilitación, dotadas con equipos de cierta importancia. La Misión se ha desplegado en Barrio Adentro IV, la cual se refiere a la mejora en las condiciones físicas de los hospitales públicos, y Barrio Adentro V, conforme a la cual se pasan al sector público hospitales especializados gestionados por organizaciones sin fines de lucro como era el Hospital Padre Machado.Los servicios prestados en el marco de esta Misión han suscitado apreciaciones contradictorias. Para algunos, es una muestra de la atención, pero sobre todo del afecto, que brinda el gobierno a los sectores más desposeídos. En sentido contrario, importantes sectores del gremio médico cuestionan la idoneidad profesional de los “médicos cubanos”, mientras que desde la prensa nacional se titula en primera página “Abandonados 70% módulos de B.A.”35

2. La Misión RobinsonEsta es, según informaciones oficiales “la operación cívico militar más importante de la historia republicana de nuestro país, la cual tiene como finalidad formar corazones para la libertad, enseñando a leer y a escribir a más de un millón de venezolanos distribuidos por todo el territorio nacional. Pueblo y Fuerza Armada forman el Ejército de la Luz, llevando un mensaje de amor y patria que no podrá ser borrado jamás. Todo el poder del conocimiento llega a las comunidades más remotas gracias a la dedicación de los hijos de Bolívar”.36 Todo ello condujo a que el 28-10-2005, “Venezuela fue declarada territorio libre de analfabetismo, pues un millón 482 mil adultos aprendieron a leer y a escribir. Entre los alfabetizados se cuentan

32 http://www.misionvenezuela.gov.ve/01BarrioAdentro/01MisionCifras.htm33 http://www.alopresidente.gob.ve/docs/Misiones/248Mision_Milagro.pdf34 http://www.barrioadentro.gov.ve/35 Diario 2001, del 29 de julio de 2007, véase: http://209.85.165.104/search?q=cache:GAsYQ33I9XwJ:www.2001.com.ve/noticias_2001online.asp%3Fregistro%3D81599+70%25+BA&hl=es&ct=clnk&cd=1&gl=ve36 http://www.mem.gob.ve/misiones/index.php. Véase también: http://www.misionrobinson.gov.ve

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70.000 indígenas en decenas de comunidades, en modo bilingüe, todo gracias al desarrollo de esta Misión”.El 28-10-2003 se crea la Misión Robinson II, la cual “Tiene como objetivo que los participantes aprueben el sexto grado de educación básica, garantizar la consolidación de los conocimientos adquiridos durante la alfabetización y ofrecer otras oportunidades de formación en oficios varios”. Según el gobierno, “en la actualidad hay en Robinson II un millón 452 mil estudiantes que culminarán la primaria en 2007”.Los inscritos en la Misión Robinson, o una parte de ellos, reciben un aporte financiero del Estado, el cual no está formalizado en ninguna norma, ni se garantiza la igualdad para quienes se encuentren en la misma situación, pero en todo caso constituye un estímulo para incorporarse al programa. Este aspecto, que es lo más novedoso del servicio, tiene el inconveniente que incentiva a inscribirse como analfabetas a personas que saben leer y escribir.

3. La Misión SucreSe inicia el 10-7-2003, como un Plan Extraordinario “que tiene por objeto potenciar la sinergia institucional y la participación comunitaria, para garantizar el acceso a la educación universitaria a todos los bachilleres sin cupo y transformar la condición de excluidos del subsistema de educación superior”. Según cifras oficiales, “actualmente existen 429.000 bachilleres incorporados a la Misión Sucre de educación superior, de los cuales 197.000 aprobaron el programa introductorio y continúan su aprendizaje 347.0000 alumnos”.37

Entre los educadores venezolanos se discute sobre la utilidad de una enseñanza superior que sin profesores adecuados, sin bibliotecas ni laboratorios y sin tener los soportes materiales e intelectuales requeridos para una formación de calidad, otorga títulos a una gran masa de personas.

4. La Misión PiarSe inicia el 1-10-2003 y beneficia a los trabajadores de la pequeña minería, actividad a la que, a partir de este programa, “no se considera ilegal”.38

37 http://www.mem.gob.ve/misiones/index.php. Véase también: http://www.misionsucre.gov.ve38http://www.mem.gob.ve/misiones/index.php.

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5. La Misión GuaicaipuroEsta Misión, que se inicia el 12-10-2003, “es una iniciativa del gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, en el marco del reconocimiento contenido en la Constitución, referido a la existencia de los Pueblos y las Comunidades Indígenas, su organización social, política y económica, su cultura, costumbres, idiomas y religiones, así como hábitat y derechos originarios sobre las tierras que ancestral y tradicionalmente ocupan y que son necesarias para desarrollar y garantizar sus formas de vida. Dentro de sus labores esenciales, la Misión Guaicaipuro se encarga de la seguridad agroalimentaria, y de propiciar el desarrollo armónico y sustentable de estas comunidades en una visión de etnodesarrollo. Al mismo tiempo, pretende fortalecer la capacidad de gestión comunitaria e impulsar el desarrollo integral de los pueblos indígenas para garantizar el disfrute efectivo de sus derechos sociales (salud, educación, vivienda y agua), económicos, culturales y políticos consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.39

6. La Misión MirandaSegún informaciones emanadas del sector político gubernamental, la Misión Miranda, iniciada el 19-10-2003, tiene como “Meta Principal: organizar, captar, registrar, controlar, reentrenar la Reserva de la FAN con la finalidad de contribuir con la integridad del espacio geográfico, mediante la defensa militar, la cooperación en el mantenimiento del orden interno y la participación activa en el desarrollo nacional”.40

En la estrategia actual del gobierno se ha dado gran importancia a tener una reserva entrenada y con capacidad de movilización, superior al millón de personas, que se organiza en paralelo a la fuerza armada profesional.

7. La Misión RivasEsta Misión, creada el 17-11-2003, tiene por objeto dotar de títulos de bachiller a los excluidos de la educación que no han podido obtenerlo, para permitirles luego continuar estudios de educación superior en la Misión

39http://www.mem.gob.ve/misiones/index.php. Véase también: http://www.misionguaicaipuro.gov.ve40http://www.misionflorentino.org.ve/index.php?tpl=design/read2.tpl.html&newsid_obj_id=62. Véase tambien: http://www.misionvenezuela.gov.ve/12Miranda/12Ejercitodepueblo.htm

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Sucre. Según informa el gobierno, “Como otro de sus logros internacionales enmarcados en la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA) y en el principio de la Solidaridad entre los Pueblos, en julio de 2005, 296 bachilleres integrales, pioneros egresados de la Misión Ribas, iniciaron sus estudios de educación superior en el programa de Medicina Integral Comunitaria en Cuba, inicialmente en un curso inductorio de pre-médicos en la ciudad de La Habana, y luego serán trasladados a la provincia de Cienfuegos en la isla caribeña, donde compartirán con jóvenes de otros países latinoamericanos suscritos al proyecto por un lapso de seis años de formación, para luego retornar a consolidar en el país la nueva red de asistencia social en materia de salud”.41 En la misma página web se expresa que “Al celebrar sus dos años de existencia, la Fundación Misión Ribas activó en noviembre de 2005, el Primer Festival Cultural de la Misión Ribas, impulsando las expresiones culturales en todo el país desde el seno de participación voluntaria de todos sus vencedores y vencedoras, apoyando el movimiento de revolución cultural que además se extiende a la conformación de las Brigadas Muralistas de la Misión Ribas, las cuales pintando las calles, ambientes de estudio y planteles donde hace vida la Misión, devolverán a la comunicación popular su verdadera trascendencia en y para la transformación y la sensibilización de la sociedad venezolana, utilizando al mural como herramienta comunicacional de cercanía a la población en aras de difundir el pensamiento político e ideológico de la Revolución Bolivariana.”Esta Misión se complementa con la supresión de las pruebas de admisión en las Universidades, de modo que ese gran contingente de personas tenga acceso a la educación superior, lo cual suscita interrogantes de diversa naturaleza que aún no están resueltos.

8. La Misión MercalIniciada el 10-1-2004, “la Misión Mercal es un antídoto necesario para atacar uno de los peores males de la pobreza: el HAMBRE. Nació dentro del proceso bolivariano de cambios sociales, como una vía para garantizar

41http://www.mem.gob.ve/misiones/index.php. Véase también: http://www.misionribas.gov.ve

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alimentos a los más pobres. Alimentos baratos y subsidiados para los más pobres y alimentos gratis para los que no tenían nada, y hoy ven levantarse en sus barrios, a su alrededor, Casas de Alimentación, Mercados Populares, y Mega-mercados”.42

Dada la disminución de la producción agrícola en el país por la falta de seguridad jurídica y de estímulos a las empresas nacional, esta Misión se fundamenta en la importación de rubros alimenticios por entes estatales, dada la posibilidad que brinda la alta cotización de los hidrocarburos en los mercados mundiales.

9. La Misión IdentidadLa Misión Identidad “hizo posible otorgar la identificación a más de cinco millones de personas, de ellos más de 600 mil venezolanos e inmigrantes extranjeros con muchos años en el país, quienes obtuvieron por primera vez su cédula de identidad, primera condición para convertirse de excluidos en ciudadanos con derecho a participar en procesos electorales y a existir como personas”.43

La Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política contempla el cargo de Fiscal Nacional de Cedulación, para velar por la legalidad del otorgamiento de documentos de identidad en el país, el cual actuaba como contralor ante las autoridades de identificación dependientes del Ejecutivo Nacional. Anteriormente esa función se atribuía a una persona vinculada con la oposición, pero este criterio se ha modificado en los últimos años, lo cual ha generado recelos y críticas de la oposición, por la facilidad con que el gobierno otorga documentos a sus partidarios.44

10. La Misión Vuelvan CarasSegún la información oficial, “La Misión Vuelvan Caras, más allá de la generación de nuevos empleos, pretende iniciar un cambio en el modelo económico, modificando las relaciones de producción, con un enfoque en el desarrollo endógeno que parte de las fuerzas propias ‘desde adentro, por adentro’ bajo las premisas de la economía popular, centrada en la equidad,

42http://www.mem.gob.ve/misiones/index.php. Véase también: http://www.mercal.gov.ve43http://www.mem.gob.ve/misiones/index.php. 44 http://www.analitica.com/va/politica/opinion/6905667.asp

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la solidaridad y la cooperación. Este desarrollo se sustenta en la educación y el trabajo, tal como lo establece el Artículo 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.45 Se inicia el 12-3-2004 y se organiza en Frentes de Batallas, correspondientes a diferentes sectores de la actividad económica.El 24 de abril de 2007, el Presidente de la República anunció el cambio de nombre de la Misión Vuelvan Caras por el de “Misión Che Guevara”, para rendir homenaje al “guerrillero heroico”.46

10. La Misión HábitatCreada desde el 28 de agosto de 2004, esta Misión tiene por objeto hacer efectiva la norma constitucional de que “Toda persona tiene derecho a una vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales que incluyan un hábitat que humanice las relaciones familiares, vecinales y comunitarias. La satisfacción progresiva de este derecho es obligación compartida entre los ciudadanos y ciudadanas y el Estado en todos sus ámbitos” (art. 82).47

11. La Misión ZamoraEsta Misión, cuyo propósito se centra, además de la recuperación de tierras y lucha contra el latifundio, en la consolidación de los fundos zamoranos que se comenzaron a instalar hace más de dos años, se inicia en enero de 2005.48

12. La Misión CulturaComienza el 14-7-2005, como “un programa que involucra la educación superior, el desarrollo sociopolítico y el desarrollo sociocomunitario y cultural. Surge en conjunto con la Universidad Simón Rodríguez con la que se firmó un convenio a través del Consejo Nacional de la Cultura (Conac), en octubre del 2004, para así desarrollar un eje curricular que se enmarcara dentro del proceso de municipalización de la cultura”.49

13. La Misión Negra Hipólita

45http://www.mem.gob.ve/misiones/index.php 46 http://www.misionesbolivarianas.gob.ve/47http://www.mem.gob.ve/misiones/index.php. Véase también: http://www.mhv.gob.ve/habitat/pag/program48http://www.mem.gob.ve/misiones/index.php 49http://www.mem.gob.ve/misiones/index.php. Véase también http://www.misioncultura.gob.ve

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Creada el 14 de enero de 2006, esta misión “tendrá como objeto coordinar y promover todo lo relativo a la atención integral de todos los niños, niñas, adolescentes y adultos en situación de calle, adolescentes y embarazadas, personas con discapacidad y adultos mayores en situación de pobreza extrema”.50

14. La Misión CienciaCreada el 19-2-2006, “La Misión Ciencia nace como un proceso extraordinario de incorporación y articulación masiva de actores sociales e institucionales a través de redes económicas, sociales, académicas y políticas, para el uso intensivo y extensivo del conocimiento en función del desarrollo endógeno, la consolidación del Proyecto Nacional Bolivariano y la Integración. Esta Misión se constituirá como un proceso dinamizador que permite la creación de una nueva cultura científica-tecnológica, que aborde la organización colectiva de la ciencia, el diálogo de saberes, la integralidad y la interdisciplinariedad”.51

15. La Misión Madres del BarrioEn la Gaceta Oficial Nº 38.404, del 24 de marzo de 2006, apareció publicado el Decreto Nº 4.382, por el cual se crea la Misión Madres del Barrio, en sustitución de las asignaciones económicas a las amas de casa, la que, según la información oficial, “apoyará a las amas de casa que se encuentren en situación de pobreza o necesidad, a través de una asignación mensual equivalente a 80% del salario mínimo, que podrá ser temporal o permanente”.52 No obstante, en la prensa nacional se inserta la aclaratoria del Presidente del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), en el sentido de que las amas de casa beneficiadas “recibirán la asignación económica por un período máximo de seis meses”, y se destaca que “La Misión Madres del Barrio nació como respuesta a la imposibilidad del Gobierno Nacional de cumplir con las asignaciones estipuladas en la Ley de Servicios Sociales que fue aprobada a mediados del año pasado, y que destaca en una de sus disposiciones transitorias que estas pensiones serán 50http://www.mem.gob.ve/misiones/index.php 51 http://www.mem.gob.ve/misiones/index.php. Véase también: http:www.misionciencia.gob.ve 52http://72.14.203.104/search?q=cache:EcJgzL5e_SQJ:www.rnv.gov.ve/noticias/%3Fact%3DST%26f%3D2%26t%3D31417+Decreto+4.342&hl=es&gl=ve&ct=clnk&cd=1

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canceladas doce meses después de la vigencia de la normativa, o hasta tanto sea creado el Instituto Nacional de los Servicios Sociales”.53

16. Otras MisionesEl gobierno ha venido anunciando la creación de otras Misiones, tales como la Misión Árbol, para estimular el interés por la recuperación, conservación y uso sustentable de los bosques;54 la Misión Revolución Energética, encargada de cambiar los bombillos incandescentes por luces fluorescentes,55 con la finalidad de ahorrar energía; la Misión Alma Mater, para la construcción de edificaciones destinadas a la educación superior;56 la Misión Villanueva, establecida para apoyar la Misión Hábitat en la construcción de viviendas populares.57

c) Apreciación de conjuntoHabiendo desaparecido el Plan Bolívar 2000, el estudio de la nueva forma de prestar servicios públicos se concentra en las Misiones, cuyos rasgos comunes son los siguientes:1. Las Misiones son programas de prestación de servicios públicos en áreas determinadas, y de transferencia de recursos públicos, que se han venido creado en forma acumulativa, sin que estuvieran precedidos de estudios previos y de conjunto y ni siquiera estaban previstos en los Lineamientos Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007, que el Presidente de la República presentó al país en septiembre de 200158, ni tampoco en las leyes del marco plurianual del Presupuesto. El origen de las Misiones fue revelado por el Presidente de la República en la alocución que dirigió el 12 y el 13 de noviembre de 2004 a los responsables de alto nivel de su partido, sobre “las líneas estratégicas de actuación para los próximos años”, al que antes nos referimos, en donde expresó lo siguiente:

53 Diario el Universal del 1-4-2006, p. 2-8.54 http://www.marn.gov.ve/default.asp?caso=11&idrev=23&idsec=249&idart=77755 http://www.menpet.gob.ve/noticias/recientes/2007-01-08_bombillos.php 56 http://www.minci.gov.ve/noticias_-_prensa/28/10680/mision_alma_mater.html57http://www.alopresidente.gob.ve/noticias/presidente-chavez-anuncia-mision-villanueva-y-un-metro-para guarenas--guatire.html58 Véase: http://www.mpd.gov.ve/pdeysn/pdesn.pdf

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Hay una encuestadora internacional recomendada por un amigo que vino a mitad del 2003, pasó como 2 meses aquí y fueron a Palacio y me dieron la noticia bomba: “Presidente, si el referéndum fuera ahorita usted lo perdería.” Yo recuerdo que aquella noche para mí fue una bomba aquello, porque ustedes saben que mucha gente no le dice a uno las cosas, sino que se la matizan. Eso es muy malo. “No, estamos bien, estamos sobrados.” Entonces fue cuando empezamos a trabajar con las misiones, diseñamos aquí la primera y empecé a pedirle apoyo a Fidel. Le dije: “Mira, tengo esta idea, atacar por debajo con toda la fuerza”, y me dijo: “Si algo sé yo es de eso, cuenta con todo mi apoyo.” Y empezaron a llegar los médicos por centenares, un puente aéreo, aviones van, aviones vienen y a buscar recursos, aquí la economía mejoró, organizar los barrios, las comunidades.59

La exposición del Presidente es la demostración de un propósito expreso de borrar los linderos entre los servicios públicos y las actividades partidistas, tal como lo mostraremos posteriormente. En este momento lo que nos interesa destacar, por una parte, es que no existían criterios anticipados sobre cuestiones como la permanencia o transitoriedad del programa, la estructura organizativa, las fuentes de financiamiento, la vinculación con los órganos públicos a los que corresponde la prestación de esos servicios, ni sobre los procedimientos de evaluación y de control, entre otros. Por la otra, que se observa una tendencia a incrementar el número de las Misiones, o mejor, a denominar Misiones a programas que regularmente debe realizar la Administración. Un ejemplo de ello es la Misión Desarme: el 17-3-2006, aparece en la página web de la Asamblea Nacional las declaraciones del Presidente del Banco de Desarrollo Económico y Social de Venezuela (Bandes), capitán retirado Édgar Hernández Behrens, quien explicó ante los miembros de la Subcomisión Permanente de Fuerza Armada Nacional e Integración Cívico-Militar los alcances de la Misión Desarme: “programa diseñado por el Ejecutivo nacional que tiene como propósito disminuir el

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índice delictivo y muertes por armas de fuego que se registran a diario en todo el territorio nacional. De igual manera, esta nueva misión, aspira minimizar la tenencia de armas de fuego en manos de civiles”. El programa consiste en que “el Bandes entregará, a manera de incentivo, 300 mil bolívares por revólver y 500 mil bolívares por cada pistola recuperada. En este sentido el oficial retirado afirmó que el organismo que representa cuenta con la cantidad de 5 millardos de bolívares para ejecutar dicho propósito”.60 También el Presidente Chávez ha anunciado la creación de otros programas como la Misión Marte, para cancelar las prestaciones sociales que se adeudan a exfuncionarios públicos, o la Misión Cristo, para luchar contra la pobreza, los cuales no han tenido continuidad.2. Las Misiones se configuran como estructuras paralelas a los organismos del Poder Público, que tienen asignada por ley la realización de los cometidos estatales a que se refieren, y en ninguna parte se han indicado los mecanismos de coordinación con los órganos competentes para realizar tales actividades. Estas estructuras tienen el carácter de transitorias, pero se desconoce cuál será la situación de los programas que ejecutan, una vez cesada la provisionalidad. En este sentido, el Contralor General de la República, en su discurso ante la Asamblea Nacional del 4-4-2006, en el que presenta el Informe de Gestión del organismo a su cargo durante el Ejercicio Fiscal 2005, después de referirse favorablemente a la actividad de las Misiones, expresa lo siguiente:

Pero hay que preguntarse, ¿esta experiencia puede convertirse en parte de un proceso de transición hacia una nueva administración pública? ¿o puede ser acaso el primer paso hacia una transformación revolucionaria del aparato gubernamental? ¿implica la búsqueda de un nuevo modelo de administración pública participativo, transparente, solidario, mas cercano al ciudadano, con capacidad para la respuesta eficaz y oportuna? ¿requiere ello el perfil de un nuevo gerente de Estado? Creemos que esto debe dilucidarse y es responsabilidad del alto gobierno el

60 http://www.asambleanacional.gov.ve/ns2/noticia.asp?numn=8975

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que debe señalar las pautas en tal sentido. En todo caso, se debe tener presente la inconveniencia de que persista en el tiempo ese paralelismo, que a la postre hace mas costoso el funcionamiento del sector público, con una coexistencia impropia entre un estamento gubernamental productivo y otro meramente vegetativo.61

3. Las Misiones se adscriben a entes financieros que pueden suministrarles los recursos, como ocurre con la Misión Robinson, que se vincula con PDVSA, en lugar estarlo con el Ministerio de Educación y Deportes; con la Misión Milagro, que se hace depender del Ministerio de Infraestructura, cuando su vinculación lógica es con el Ministerio de Salud; y con la Misión Desarme, que la asume el Banco de Desarrollo Económico y Social, en lugar de ser un programa del Ministerio del Interior y Justicia. Por esta circunstancia, la figura de los sectores de la actividad administrativa tiende a desaparecer, lo que hace imposible la realización de la planificación sectorial.4. Las Misiones son programas de la Administración central y, cualquiera sea su adscripción formal dependen principalmente de las decisiones del Presidente de la República, sin que en la dirección y gestión de ellas pueda detectarse ninguna conexión con los Estados y Municipios.5. Se mantiene bajo reserva las estructuras organizativas, la identidad de los directivos, las líneas de mando de las Misiones. A este respecto hemos podido obtener la siguiente información de PDVSA: “Estas iniciativas cuentan con recursos extraordinarios, su coordinación es interinstitucional e interministerial y uno de los elementos fundamentales para su planificación, ejecución y seguimiento es la participación activa y protagónica de las comunidades organizadas”.62 Se ha anunciado que para cada Misión se constituirá una fundación, pero ese propósito no se refleja en los documentos presupuestarios. En este aspecto es oportuno tener presente que, conforme a la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público, las fundaciones constituidas con fondos públicos o que reciben de 61 http://www.asambleanacional.gov.ve/ns2/discursos.asp?id=7862 http://www.pdvsa.com/

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entes públicos la totalidad, o al menos el 50% de sus aportes, y que no realizan actividades de producción de bienes o servicios destinados a la venta, se consideran entes descentralizados funcionalmente, sin fines empresariales (art. 7º,1) y, en consecuencia, sus presupuestos de ingresos y gastos forman parte de la estructura de la Ley de Presupuesto (Tïtulo III) y deben ser aprobados por la Asamblea Nacional al sancionar dicha ley (art. 30), lo cual no ha ocurrido.6. Se desconoce la naturaleza de la relación laboral que vincula a las personas que participan en las Misiones, particularmente la situación de los profesionales cubanos que allí trabajan. Esto último se traduce en que no existe claridad sobre los costos de personal, ni sobre la incidencia económica de las indemnizaciones laborales futuras, porque al parecer las relaciones se rigen por convenios internacionales, los cuales, por lo demás, no han sido aprobados por la Asamblea Nacional ni trascienden a los no iniciados. En general, bajo las instituciones del nuevo centralismo se observa una desmejora de las relaciones laborales, pues en lugar de crearse fuentes estables de trabajo se acude a los subsidios y a través de figuras como las cooperativas se evita el pago de indemnizaciones laborales, todo lo cual se traduce, de paso, en el debilitamiento de la estructura sindical.7. Las Misiones se presentan ante los ciudadanos como organismos que pertenecen a la Administración Pública, pero que al mismo tiempo cumplen funciones partidistas. Luego veremos que las Misiones se incluyen junto con estructuras partidistas entre los llamados “factores bolivarianos”, los cuales se definen, según la información oficial, así: “se integran a la UBE todos factores bolivarianos (Misiones, Partidos Políticos y Movimientos Sociales, Frentes Estudiantiles y Juveniles, Organizaciones Comunitarias, Campisanas (sic), Mujeres, Profesionales y Técnicos, Trabajadores, Organizaciones Religiosas, etc.) que hagan vida dentro de la ZONA DE BATALLA ELECTORAL”.63 Una muestra de la confusión de roles entre organizaciones estatales y partidistas la encontramos, por una parte, en que el Presidente

63 http://ccc.domaindlx.com/maisanta/html/ube.htm

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de la República denominó como “Misión Florentino” su comando de campaña inicial en contra del referendo revocatorio.64

8. Existe una preocupante falta de transparencia en cuanto al manejo financiero de las Misiones. Aunque algunas de ellas se alimentan con recursos de los fondos especiales de Petróleos de Venezuela que examinaremos seguidamente, en la mayoría de los casos la información financiera correspondiente no es accesible a los extraños ni es posible conocer la manera como esos programas se superponen a otros existentes en el nivel nacional. Sobre el monto de los recursos que se manejan a través de estas estructuras no hay información oficial de conjunto, y hemos debido acudir a los reportes de FEDECÁMARAS, conforme a los cuales:

En el presupuesto de 2006 los recursos destinados a las misiones serán 3,6 billones de bolívares (+ 80% en relación con lo programado y ajustado este año). También, el Ministerio de Finanzas mantendrá la partida Programa Social Especial, por Bs 1,8 billones para los pagos a los facilitadores y beneficiarios. Programa de seguridad alimentaria Bs 420 millardos; Programa de Alimentos Estratégicos (Proal) Bs. 269,7 millardos para el suministro de alimentos a las casas de alimentación (atención de personas en condiciones de pobreza extrema) y el proyecto Mercal Protección (acceso a siete rubros de la cesta básica a 1,06 millones de personas, cuyo ingreso per cápita resulta inferior al costo de la canasta alimentaria). Misión Robinson Bs. 429 millardos; Misión Sucre Bs. 340,6 millardos; Misión Ribas Bs. 726 millardos, de bolívares; estos últimos a cargo de PDVSA. A la Misión Piar, la cual se realiza con los mineros, se programaron Bs. 1,8 millardos y al Plan Bolívar 2000 y la Fundación Proyecto País se les asignarán Bs. 8,6 millardos, los cuales se destinarán a la atención en salud de las personas. Misión Identidad contará con Bs. 58 millardos. Proyectos para el mejoramiento de los niveles de nutrición en investigación y

64 http://www.circulosbolivarianos.org/processo/coordination_national/chavez/6junio04.html

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monitoreo en educación alimentaria, y proyectos alimentarios dirigidos a las escuelas bolivarianas suman Bs. 2,3 billones.65

Asimismo, en la mayor parte de los casos, subsiste oscuridad en cuanto las vías presupuestarias a través de las cuales los recursos se asignan a las Misiones y, sobre todo, no existe ninguna previsión sobre los medios para obtener el financiamiento requerido para dichos programas cuando bajen los precios del petróleo. Entretanto, mientras el valor de los hidrocarburos siga en ascenso, las asignaciones para las Misiones tienden a incrementarse. En tal sentido, en la prensa del 21-4-2006, con el título “Destinan $ 4,5 millardos a misiones”, se insertan declaraciones del Ministro de Finanzas sobre la ampliación del financiamiento a las Misiones, en la siguiente forma:

...con los recursos ordinarios y el aporte de la industria [petrolera] los planes tienen 5,5 billones de bolívares. Los 4.1 billones de bolívares adicionales para este ejercicio serán obtenidos mediante operaciones que aprobará el Parlamento y los traspasos de Fonden. Sin embargo, el funcionario no precisó la distribución de los recursos y manifestó que no podía ofrecer más detalles. 66.

Esta falta de transparencia en el régimen organizativo y financiero de las Misiones crea las condiciones para la falta de coordinación y de planificación, de superposición de funciones, de desperdicio de recursos y de corrupción en el uso de los fondos y de los bienes públicos. Pero sobre todo, se impide el control de los resultados de la actividad de los entes públicos, que es una innovación en la Carta Fundamental de 1999.9. No se observa por ninguna parte la aplicación de mecanismos de control sobre las actividades de las Misiones, ni se conocen estudios sobre la relación costo-beneficio de los programas que realizan. En particular, sería interesante evaluar el rendimiento de los recursos presupuestarios si los mismos programas se ejecutaran por las estructuras ordinarias de la Administración.10. La última tendencia que se observa con relación a las Misiones es hacia la ampliación progresiva de sus cometidos. En tal sentido, por un lado, en el 65 http://www.fedecamaras.org.ve/servicio/eventos/analeco/notas1028.html66 El Universal, p. 2-1.

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“Decreto con rango, valor y fuerza de ley especial de defensa popular contra el acaparamiento, la especulación, el boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos sometidos a control de precios”, del 16 de febrero de 2007 se dispone que “A los efectos de este Decreto-Ley, los Consejos Comunales actuarán a través de los Comités de Contraloría Social para el Abastecimiento, los cuales constituyen una instancia de participación responsable de promover en la comunidad la defensa de sus derechos e intereses económicos y sociales y con ello lograr la felicidad social dentro del Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia” (art. 6). Por otro lado, representantes de la Administración tributaria nacional informan que “los consejos comunales tendrán la responsabilidad de levantar la información sobre el precio de productos que están actualmente en ciertos comercios de distintos rubros, información que será procesada por el Seniat para servir como punto de referencia y así verificar si ha habido o no aumento de precios antes y después de la reducción del IVA”.67

B. La creación de fondos extrapresupuestariosEn Venezuela ha sido tradicional la existencia de una norma según la cual “Las divisas que se obtengan por concepto de las exportaciones de hidrocarburos deberán ser vendidas exclusivamente al Banco Central de Venezuela, al tipo de cambio que rija para cada operación. El contravalor en bolívares de las divisas provenientes de estas exportaciones se depositará en la cuenta respectiva en el Banco”, y así se disponía en el artículo 113 de la Ley del Banco Central de Venezuela, vigente hasta fecha reciente. Como consecuencia de esta obligación, se pautaba en el mismo artículo que “Petróleos de Venezuela S.A., o el ente creado para el manejo de la industria petrolera, no mantendrá fondos en divisas por encima del límite que le haya autorizado el Directorio del Banco Central de Venezuela, a los efectos de sus pagos operativos en el exterior y que aparecerá reflejado en los balances de la empresa”. Conforme a lo expuesto, las divisas que la industria petrolera entregaba al Banco Central, y que éste pagaba en bolívares, pasaban a

67 El Universal, 14 de junio de 2007, p. 3-5, Caracas.

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formar parte de las reservas internacionales del República y eran vendidas a quienes pagaban su contravalor en bolívares, según el régimen de cambio que estuviera vigente.

a) La creación de FONDESPAEn un programa dominical trasmitido por los medios de comunicación audiovisuales en el mes de noviembre de 2003, el Presidente de la República solicitó al Banco Central de Venezuela que, dado el crecimiento de las reservas internacionales que se había logrado con la política de control de cambios, le fuera otorgado “un millardito” de dólares de esas reservas excedentes para invertirlos en programas de desarrollo agrícola. Esta solicitud produjo reacciones adversas en especialistas financieros, por una parte, por la existencia de una norma constitucional según la cual “el Banco Central de Venezuela no estará subordinado a directivas del Poder Ejecutivo y no podrá convalidar o financiar políticas fiscales deficitarias” (art. 320 de la Constitución). Por la otra, porque el Banco Central había pagado a PDVSA y a otros organismos, en bolívares, el valor de las divisas que forman las reservas internacionales. Si se entregaban las divisas solicitadas al Ejecutivo, sin que éste pagara su valor en bolívares, el gobierno tendría que venderlas nuevamente al Banco Central para invertirlas en el país, de modo que por unas mismas divisas el Ejecutivo estaría recibiendo dos veces su valor en moneda nacional, y este proceso podría repetirse dos, tres veces, hasta el infinito. En tal virtud, se estaría creando una masa inorgánica de bolívares, que sería un factor inflacionario peligroso para la economía y, en uno u otro caso, el Banco Central estaría incumpliendo sus deberes establecidos en la Constitución y en la ley que lo rige.El 9 de enero de 2004 la Asamblea Nacional aprobó un acuerdo para exhortar al Banco Central a conceder lo solicitado por el Presidente y el 14 de mayo de 2004, la Asamblea de Accionistas de PDVSA (formada por el Ministro de Energía y Petróleo, en representación de la República, única accionista de la empresa) acordó, previa autorización del Banco Central de Venezuela, la creación del Fondo de Desarrollo Económico y Social del País (FONDESPA), con un aporte inicial de 1.000 millones de dólares

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norteamericanos (US $ 1.000.000.000), el cual sería incrementado hasta un máximo de 2.000 millones de dólares.68 Estos recursos serían invertidos en la ejecución de programas y proyectos de obras, bienes y servicios destinados al desarrollo de infraestructura, vialidad, actividad agrícola, salud y educación en el país y serían manejados por la Corporación Venezolana de Petróleo (CVP) y el Banco de Desarrollo Social (BANDES), conforme al convenio que sería suscrito al efecto, como efectivamente se hizo. La autorización del Banco Central era necesaria porque el fondo se creó con fundamento en el artículo 113 de la Ley de instituto emisor, conforme al cual el directorio del Banco podía autorizar a PDVSA a constituir fondos en divisas para “sus pagos operativos en el exterior”. Pero al constituirse FONDESPA para cumplir actividades sociales en el país, se estaba infringiendo la disposición que le servía de fundamento. Por otra parte, el Presidente de la República, nuevamente por los medios de comunicación social, expuso que el fondo tendría carácter rotatorio, es decir, que en la medida en que se gastaban los recursos asignados, éstos debían reponerse para mantener la cantidad de 2.000 millones de dólares -monto que en la autorización del Banco Central era considerada como un límite máximo del aporte de PDVSA-, y así fue aceptado por los directivos del instituto emisor y de PDVSA.En definitiva, para el año 2004 se ingresó al FONDESPA la cantidad de 2000 millones de dólares, mientras que en el año 2005, según datos tomados de la Memoria y Cuenta que el Ministerio de Energía y Petróleo presentó a la Asamblea Nacional el 4 de marzo de 2006, “El despacho liderado por Rafael Ramírez realizó 42 aportes extraordinarios al Fondespa (Fondo de Desarrollo Económico y Social) por 2.155 millones de dólares o 4,63 billones de bolívares al tipo de cambio vigente el año pasado. A esa cifra deben añadirse el monto orientado al fondo para agricultura, desarrollo habitacional e industria que maneja la Corporación Venezolana de Petróleo, en el cual se depositaron 2,36 billones de bolívares; y lo destinado como

68 http://www.soberania.org/Articulos/articulo_783.htm

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inversión social a las misiones y núcleos de desarrollo endógeno, que alcanzó 2,28 billones de bolívares adicionales”.69

b) La creación de FONDENSegún lo antes expuesto, el Presidente de la República había solicitado que se le transfiriera parte de las reservas en divisas “excedentes” del Banco Central, pero ese concepto no existía en el ordenamiento jurídico. Ante esta situación, el 19 de julio de 2005 se reformó la Ley del Banco Central de Venezuela para establecer la figura de las reservas excedentes, que son aquellas que sobrepasan el nivel adecuado de las reservas internacionales estimado por el Banco conforme al artículo 75, eiusdem. Con este fundamento pudo establecerse en el artículo 113 de la misma ley lo siguiente:

Las divisas que se obtengan por concepto de exportaciones de hidrocarburos, gaseosos y otras, deben ser vendidas al Banco Central de Venezuela al tipo de cambio vigente para la fecha de cada operación, excepto las divisas provenientes de la actividad realizada por Petróleos de Venezuela S.A., o el ente creado para el manejo de la industria petrolera, las cuales serán vendidas al Banco Central de Venezuela, al tipo de cambio vigente para la fecha de cada operación, por las cantidades necesarias a los fines de atender los gastos operativos y de funcionamiento en el país de dicha empresa; y las contribuciones fiscales a las que está obligada de conformidad con las leyes, por el monto estimado en la Ley de Presupuesto de la República.Petróleos de Venezuela S.A., o el ente creado para el manejo de la industria petrolera, podrá mantener fondos en divisas, con opinión favorable del Banco Central de Venezuela, a los efectos de sus pagos operativos en el exterior y de inversión, y a lo que prevea la ley, lo que aparecerá reflejado en los balances de la empresa. Asimismo, informará trimestralmente o a requerimiento

69 http://www.eluniversal.com/2006/03/04/eco_art_04201D.shtml

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del Banco Central de Venezuela sobre el uso y destino de los referidos fondos.El remanente de divisas obtenidas de la fuente indicada en el presente artículo, será transferido mensualmente al Fondo que el Ejecutivo Nacional creará a los fines del financiamiento de proyectos de inversión en la economía real y en la educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública; así como, la atención de situaciones especiales y estratégicas.

Por otra parte, en la Disposición Transitoria Décima de la ley a que nos referimos se pautó que:

Al entrar en vigencia esta Ley, el Banco Central de Venezuela en el Ejercicio Fiscal 2005 liberará y transferirá, por única vez, al Ejecutivo Nacional, en cuenta abierta en divisas en el Banco Central de Venezuela a nombre del Fondo que se creará para tal fin, seis mil millones de dólares de los Estados Unidos de América.La transferencia se realizará conforme a un cronograma acordado entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central de Venezuela.

Ahora bien, el Fondo de Desarrollo Nacional (FONDEN), creado conforme a las normas anteriores, no sólo recibirá aportes de las reservas internacionales que maneja el Banco Central, sino también de PDVSA y en tal sentido ha expresado el Presidente del instituto emisor en el acto de juramentación de la directiva de FONDEN, el 23 de septiembre de 2005, que “A dicho Fondo se traspasará una determinada proporción de divisas del ingreso de la comercialización de los hidrocarburos que recibirá el Ejecutivo Nacional directamente de PDVSA, es decir, antes de constituirse en reservas internacionales. Ello se justifica fundamentalmente en que la planificación y ejecución de los programas de desarrollo constituyen una atribución del Ejecutivo, en coordinación con otros programas que se lleven a efecto con propósitos similares”; y asimismo que “En cuanto a los mecanismos de aportes para la constitución del Fondo se tendrá presente,

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por una parte, las necesidades de divisas que tenga PDVSA para sus operaciones ordinarias y de inversión previsibles y, por la otra, los requerimientos de divisas del BCV para atender las demandas del sector privado y del propio sector público”.70 Todo ello es posible por la reforma de la Ley del Banco Central, según la cual PDVSA no está obligada a vender sus divisas al Banco Central sino en “las cantidades necesarias a los fines de atender los gastos operativos y de funcionamiento en el país de dicha empresa; y las contribuciones fiscales a las que está obligada de conformidad con las leyes”, por lo cual el Ejecutivo Nacional puede disponer del resto de las divisas.En el Diario El Nacional del 6-3-2006, se informa que “El ministro de Finanzas reveló hace dos días que en el Fonden se acumulan 8,3 millardos de dólares para financiar proyectos del Gobierno. Sin embargo, aclaró que esa cifra no incluye los 4 millardos de dólares que transferirá el Banco Central de Venezuela de las reservas internacionales y los 5 millardos de dólares que el ministro calcula enviará Pdvsa al fondo este año, con pagos semanales por el orden de 100 millones de dólares. Es decir, en total, este fondo que el Gobierno también administra manejará más de 17,3 millardos de dólares este año”.71 Por otra parte, en El Universal del 19-3-2006 se insertan las declaraciones del Director del Banco Central Domingo Maza Zabala, quien informa que “Este año se entregarían los $4,2 millardos de acuerdo con la interpretación de la ley en cuanto a reservas excedentarias. Explicó que si bien no comparte el criterio de reservas excedentarias, la legislación ha establecido esa figura” (p. 2-2).En definitiva, los recursos para FONDEN han resultado mayores a los previstos, y en la prensa nacional aparecen recientes declaraciones del Ministro del Poder Popular para las Finanzas, según las cuales, “El Fonden en 19 meses ha recibido recursos por 27,7 millardos de dólares y para nutrir el mecanismo Pdvsa ha depositado 10 millardos de dólares y el Banco Central de Venezuela ha transferido reservas por 17 millardos de dólares,

70http://www.bcv.org.ve/c4/Conferencias.asp?Codigo=88&Operacion=2&Sec=False 71http://www.el-nacional.com/Articulos/DetalleArticulo.asp?Id=76897&IdSeccion=177

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de manera que 63% de los ingresos del fondo son activos del BCV.”72 Por otra parte, el Ministro de Finanzas anuncia que “en dos años el Fonden recibiría 30.625 millones de dólares”.73 Pero además, también se amplían los objetivos del Fondo, pues sus recursos servirán, en gran medida para adquirir empresas privadas como la Compañía Nacional Teléfonos de Venezuela (CANTV)74 y la Electricidad de Caracas.

c) El Fondo Social de PDVSA y las Empresas de Producción Social (EPS)

El Fondo Social de PDVSA viene vinculado con la figura de las Empresas de Producción Social (EPS), cuyo origen es el siguiente: el 13-9-2005, apareció publicado en la Gaceta Oficial el Decreto Nº 3.895, del día anterior, mediante el cual el Ejecutivo Nacional anunciaba su política de impulsar el desarrollo endógeno mediante la transformación en el país de materias primas e insumos provenientes del territorio nacional, a cuyo efecto se adelantarían las medidas destinadas a facilitar el acceso de materias primas e insumos elaborados por las empresas públicas, especialmente las empresas básicas, y privadas, a “los artesanos organizados en cooperativas, consorcios y cualquier otra forma asociativa, constituidos y domiciliados en el territorio nacional que requieran materias primas e insumos para su transformación y agregación de valor”. En dicho Decreto se insertaron diversas definiciones, y entre ellas la de Empresa de Producción Social: “Son unidades de producción comunitaria, constituida bajo la figura jurídica que corresponda, tiene como objetivo fundamental generar bienes y servidos que satisfagan las necesidades básicas y esenciales de la comunidad y su entorno, incorporando hombres y mujeres de las misiones, privilegiando los valores de solidaridad, cooperación, complementariedad, reciprocidad, equidad y sustentabilidad, ante el valor de rentabilidad o de ganancia” (art. 3).El 20-9-2005, el Presidente de la República, el Ministro de Industrias Básicas y Minería (MIBAM), los presidentes de las empresas dependientes

72 El Universal del 12 de mayo de 2007, p. 1-10, Caracas.73 El Universal, 17 de mayo de 2007, p. 1-12, Caracas.74 El Universal del 31 de marzo de 2007, p. 1-10, Caracas.

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de la Corporación Venezolana de Guayana (CVG) y representantes de Empresas de Producción Social (EPS) de varios Estados, suscribieron en Puerto Ordaz el Acuerdo Marco de Promoción, Estímulo y Desarrollo de las Empresas de Producción Social, con el objeto “de facilitar el establecimiento de compromisos específicos para profundizar el desarrollo endógeno y la construcción del nuevo modelo productivo, mediante el esfuerzo conjunto entre el Gobierno Bolivariano y las comunidades, a través de la constitución de Empresas de Producción Social (EPS), en torno a los núcleos de desarrollo endógeno industrializantes, donde las empresas básicas se constituyen en la fuerza motriz y dinamizadora del desarrollo integral de las comunidades al tiempo que promueven el desarrollo aguas abajo de sus cadenas productivas”.75 Según el Acuerdo Marco, las EPS deben “incorporar hombres y mujeres de las misiones”, y tienen, entre sus características, de un lado, que “La propiedad es colectiva, en beneficio de las comunidades, no privada. Los trabajadores o comunidades son los dueños del patrimonio de la empresa, no existiendo una separación entre el capital y el trabajo, ni contratación de trabajo asalariado”; del otro, que establecen “Precios de venta solidarios de sus productos y servicios, y no regidos por las leyes del mercado”.A estos fines, el Gobierno definió un Plan Excepcional de Compras Gubernamentales el cual busca “promover las Empresas de Producción Social, de modo que ellas no se vean obligadas a competir con los grandes contratistas que ya están consolidados, que se las saben todas y ante las cuales (monstruos como estos) las Empresas de Producción Social prácticamente quedarían liquidadas, noqueadas en el primer round, por la competencia tan desigual a la que se verían sometidas ante unos rivales que ya tienen una larga experiencia”.76 Asimismo se anunció en esta oportunidad que “Tal y como lo aseguró el titular de MIBAM, la meta fundamental es lograr la inclusión de aquellos que por mucho tiempo no tuvieron la posibilidad de contribuir con el desarrollo económico de la nación. Por lo que, son prioritarias para el Gobierno aquellas EPS conformadas por 75 http://www.mci.gob.ve/archivos/Acuerdo%20EPS.doc76 http://www.mci.gob.ve/reportajes1.asp?id=166

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personas desempleadas, discapacitadas, egresadas de las misiones o las pertenecientes a las Unidades de Batalla Endógena (UBE)”. A esos fines, se anunció que la CVG promovería para fines de 2005, la constitución de un mínimo de 260 de esas empresas.Por otra parte, “PDVSA anunció en un comunicado emitido el 11 de noviembre que ha establecido un fondo de $100 millones para promover la creación de Empresas de Producción Social (EPS) en el sector petrolero.”77

En declaraciones dadas en Maturín, el 17-11-2005, el Ministro de Energía y Petróleo y presidente de Petróleos de Venezuela (PDVSA), Rafael Ramírez, “ratificó ante cooperativistas y representantes de pequeñas y medianas empresas que en febrero de 2006 comenzará a regir el nuevo Registro de Empresas de Producción Social de PDVSA y sus filiales”. Asimismo explicó “que la junta directiva de la estatal aprobó la conformación del nuevo registro que sustituirá al conocido Registro de Contratistas (RAC), porque se busca seguir un lineamiento del presidente de la República, Hugo Chávez, que contempla la democratización de la contratación de obras, bienes y servicios nacionales”.78

Con la figura de las EPS se borra el lindero entre sociedades cooperativas y empresas civiles o mercantiles y entre sociedades de personas o de capitales, ya que la forma jurídica no importa, lo sustancial es que renuncien a perseguir fines lucrativos y que empleen a personas de las Misiones, para poder contratar con los entes públicos. En tal sentido, el nuevo Registro de Empresas de Producción Social (REPS) contiene dos categorías: Las EPS (Empresas de Producción Social) y las no EPS, en la siguiente forma:

Deberán registrarse en el nuevo REPS, las Empresas de Producción Social, es decir, aquellas unidades de producción de bienes, obras y servicios, constituidas bajo la figura jurídica que corresponda, con la particularidad de destinar sus ganancias a un reparto igualitario entre sus asociados. Esta condición debe estar expresada en el documento constitutivo, cumpliendo con las siguientes condiciones: participar en los proyectos de las

77 http://www.vcrisis.com/index.php?content=esp/20051118093278 http://www.mem.gob.ve/noticias/recientes/2005-11-17_maturin.php

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comunidades a través de aportes al Fondo Social de PDVSA o mediante la prestación de bienes y servicios; y contribuir al desarrollo de empresas de producción, distribución y servicio comunal.El resto de las empresas que se registren, deberán participar en el Programa EPS, cumpliendo con las siguientes disposiciones: participar en el Fondo Social de PDVSA y presentar la Oferta Social en los Procesos Licitatorios, concepto basado en la necesidad de realizar obras, prestar servicios y/o proveer bienes para atender necesidades de las comunidades, de manera de asegurar su desarrollo armónico y sustentable.79

Como puede verse, incluso las empresas “no EPS” pueden acogerse a los beneficios de la contratación con PDVSA, siempre que contribuyan con el Fondo Social de esta empresa y presenten las Oferta Social antes mencionada. En esta misma página web se informa que PDVSA “también creó un Fondo Social que tendrá como finalidad recibir los aportes provenientes de las empresas registradas en el REPS y estará destinado a desarrollar proyectos en beneficio de las comunidades. Su administración se instrumentará a través de una entidad fiduciaria y los proyectos a ser financiados serán identificados por los respectivos Gabinetes Móviles y aprobados por el Ejecutivo Nacional.”La utilización de la figura de las EPS no ha sido celebrada en todos los sectores. Se ha dicho que “Las EPS tendrían varias repercusiones peligrosas para el desarrollo y la estabilidad de Venezuela. La creación de empleo real, competitividad, producción, libre oferta y demanda, y libertades económicas y personales serían estrangulados por el Estado. La rígida burocratización vertical del régimen de Chávez fomentaría ineficiencia, retardos, decisiones erradas, tráfico de influencias, nepotismo y corrupción”.80

Por nuestra parte, nos limitamos a observar las consecuencias de la adopción de los mecanismos a que nos referimos desde el punto de vista del

79http://www.pdvsa.com/index.php?tpl=interface.sp/design/salaprensa/readnew.tpl.html&newsid_obj_id=1545&newsid_temas=180 http://www.vcrisis.com/index.php?content=esp/200511180932

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funcionamiento de las Finanzas Públicas, y a este respecto consideramos que la exigencia que se hace a las empresas que contraten con el Estado de un porcentaje de sus ingresos para el Fondo Social de PDVSA, es un mecanismo torvo, por decir lo menos. Como no se trata de un impuesto, la figura adoptada se parece a las llamadas comisiones (mordidas, en México), sin las cuales el contrato no se obtiene. Desde el punto de vista de las empresas, se incrementan los costos de producción de bienes o servicios, lo que las obliga a inflar las cotizaciones, pero, sobre todo, se les sustraen recursos que deberían ingresar al patrimonio de la República por la vía del impuesto sobre la renta, si es que obtuvieran ganancias susceptibles de ser pechadas. De este modo, se alimenta un presupuesto paralelo con recursos que debían enterarse al Tesoro Nacional e incorporarse a éste como ingresos ordinarios, con lo cual se generaría Situado para los Estados y los Municipios, y al no hacerse se hurtan recursos que debían transferirse a los niveles mencionados del Poder Público.Por último, debemos señalar que el 20 de junio de 2007 entró en vigencia el “Plan Excepcional de Desarrollo Económico y Social para las Compras del Estado”, sancionado mediante el Decreto Nº 5.375, publicado en la Gaceta Oficial Nº 38.708 de la misma fecha, y según dicho Plan “Las empresas que sean elegidas por adjudicación directa en las compras estatales deberán comprometerse a apoyar las misiones sociales del Gobierno, articularse con los consejos comunales de sus localidades, impulsar el Motor Moral y Luces y contribuir a la creación de nuevas empresas de propiedad social, entre otros aspectos”.81

d) Otros fondos extrapresupuestariosEs difícil tener una idea de la diversidad de fondos que se han creado en la Administración, porque no aparecen reflejados en los presupuestos públicos. La prensa señala que “Junto a Fonden, el Gobierno dispone de tres fideicomisos adicionales que fueron constituidos por la industria petrolera. Estos esquemas tienen depositados Bs. 5 billones, los cuales se emplean para cubrir parte del gasto en vivienda, agro y misiones”.82

81 El Universal del 21 de junio de 2007, p. 1-16, Caracas. 82 El Universal del 16 -4-2006, p. 2-1, Caracas.

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Por otra parte, el gobierno ha constituido el Fondo Miranda “con los ingresos adicionales que está aportando el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (Seniat)”, aunque “Todavía los voceros gubernamentales no han precisado los recursos que se tienen depositados en el Fondo Miranda, pero los ingresos excedentes tributarios superan los siete billones de bolívares”. Fuentes oficiales señalan el 6 de diciembre de 2005 que “Ese fondo cubrirá parte del plan extraordinario de inversiones Bicentenario Bolivariano 2006-2010. Según el Primer Mandatario cada año se inyectarán recursos por el orden de 20 millardos de dólares. De ese monto 10 millardos de dólares dará Pdvsa, 5 millardos de dólares el Fonden y 2 millardos de dólares Pequiven”.83

Asimismo, en el Banco de Desarrollo Económico y Social (Bandes) existe un “fondo social expedito” que se nutre con los intereses que recibe el banco. El Presidente de la República ha informado que “en el Bandes tenemos un fondo especial para atender determinadas situaciones. Hubo unas inundaciones por allá en tal parte y se requieren no se cuantos millones para ayudar a tantas familias, en vez de pasar por el engorroso trámite de un crédito adicional y todo eso, yo lo que hago es un telefonazo a (Edgar) Hernández Behrens y le pregunto ¿cuánto nos queda en el fondo del Bandes? Tantos millones. Rápidamente reúne a la directiva y le digo que le asigne tantos millones a las comunidades”.84 Lo interesante sería averiguar si la agilidad de este mecanismo es compatible con el respeto a los procedimientos que aseguren un debido control sobre la ejecución de sus gastos.En fecha aún más reciente, en el Programa “Aló Presidente”, del 10 de junio de 2007, Chávez anunció la creación de nuevos fondos: “de un fondo especial de financiamiento, con el fin de garantizar la sustentación de las empresas de producción socialistas”;85 el fondo de alimentación “el cual sustentará a las unidades productoras, las cuales generarán insumos para los cuarteles y las casas de alimentación”, aspecto en el cual expuso que las

83 http://www.eluniversal.com/2005/12/06/eco_art_06201D.shtml84 El Universal del 20 de julio de 2006, p. 2-2, Caracas.85 http://www.abn.info.ve/go_news5.php?articulo=94681&lee=4

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tropas tendrán su fondo de alimentación a fin de que “los batallones no tengan que comprar, por ejemplo, el pescado en los mercados capitalistas. En vez de estar comprando la leche, el queso, el yogur para llevarlos a los cuarteles, las unidades productoras lo crean para los cuarteles y no se paga nada”;86 y un fondo especial para los territorios federales, debido a que “se tiene que hacer un esfuerzo para sacar de la situación de atraso e inseguridad a las regiones”.87

Finalmente, para no insistir más en este tema, debemos señalar que en los últimos años se ha producido una verdadera eclosión de la parafiscalidad, que se ha traducido en la creación de contribuciones especiales que no van al Tesoro Nacional sino a fondos especiales. Así ocurre en virtud de las siguientes leyes: la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, del 12-6-2000, en la que se prevén aportes con destino a CONATEL (art. 148), al Fondo de Servicio Universal (art. 151) y al Fondo de Investigación y Desarrollo de las Telecomunicaciones (art. 152); la Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación, dictada mediante Decreto Ley Nº 1.290 del 30-8-2001 (artículos 27, 28 y 29); la Ley Orgánica de los Espacios Acuáticos e Insulares, del 20-12-2002 (artículos 98 y siguientes); la Ley del Régimen Prestacional de Vivienda y Hábitat, del 8-6-2003, con una reforma parcial sancionada el 12-12-2006 (art. 173); la Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión, del 7-12-2004 (art. 25); la Ley de Aeronáutica Civil, del 12-7-2005 (art. 55); la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo, del 26-7-2005 (artículos 7 y 95); la Ley de la Cinematografía Nacional, del 27-9-2005 (artículos 50 al 56); la Ley del Régimen Prestacional de Empleo, del 27-9-2005 (art. 46); la Ley contra el Tráfico Ilícito y el Consumo de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas del 27-10-2005 (art. 97). Dado que cada uno de los fondos que se crea en las leyes citadas tiene sus características especiales, las consideraciones que siguen no se refieren a ellos en particular.

e) Observaciones globales sobre los fondos extrapresupuestarios

86 El Nacional, 12 de junio de 2007, p. 1-12, Caracas.87 Ibidem.

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Los dineros que se asignan a FONDESPA, a FONDEN, al Fondo Social de PDVSA, a los fideicomisos y a los demás fondos, se destinan a aspectos muy diversos, cuya atención corresponde a entes de la Administración Pública Nacional o de los Estados y Municipios, según el caso. En la autorización para crear el primero se pauta que los recursos serían invertidos “en la ejecución de programas y proyectos de obras, bienes y servicios destinados al desarrollo de infraestructura, vialidad, actividad agrícola, salud y educación en el país”, mientras que en la Ley del Banco Central (art. 113) se expresa que los recursos asignados al Fondo que creará el Ejecutivo Nacional (FONDEN), se destinarán “a los fines del financiamiento de proyectos de inversión en la economía real y en la educación y la salud; el mejoramiento del perfil y saldo de la deuda pública; así como, la atención de situaciones especiales y estratégicas”. Los programas que deben atenderse con esos Fondos son de tal diversidad, y la cuantía de los recursos que se manejan a través de ellos es de tal magnitud que puede afirmarse sin exageración alguna que se han conformado presupuestos paralelos para la prestación de servicios públicos. Pero además, se hace difícil hacer seguimiento a los recursos públicos, porque de unos fondos sale dinero para crear otros fondos. En este aspecto, por ejemplo, el Ministerio de Finanzas “adelanta el decreto de constitución del fondo de seguridad social que contemplará cuatro fuentes de recursos, siendo una de ellas del Fondo de Desarrollo Nacional (Fonden)”,88 y expuso el Ministro “Finanzas optó por emplear el Fonden, porque para poder usar las reservas se tiene que modificar la Ley del Banco Central” y que esa contribución que efectuará el Fonden será extraordinaria, porque ello representará el capital semilla del nuevo fondo especial”. 89

Sin entrar a emitir juicios de valor sobre la eficiencia o la honestidad en la utilización de los recursos a que nos referimos ni sobre los efectos sociales o económicos del gasto realizado o previsto, el mecanismo utilizado para constituir y alimentar los fondos a que nos referimos contradice los siguientes principios de rango constitucional:88 El Universal del 20 de junio de 2006, p. 2-1, Caracas.89 Ibidem.

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1. El principio de la legalidad del gasto públicoCon el mecanismo utilizado se afectan fondos para ser gastados sin obtenerse previamente la autorización de la Asamblea Nacional, en infracción a lo dispuesto en el artículo 314 de la Constitución: “No se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto”, salvo el caso de los créditos adicionales, que es un mecanismo de afectación en cuya aprobación interviene la Asamblea Nacional. Pero los recursos con cargo a los fondos que examinamos se gastan sin que en ningún momento haya recaído sobre ellos la autorización de la Asamblea Nacional constitucionalmente exigida, lo que de paso implica una violación a la soberanía parlamentaria.Se ha dado dos argumentos como justificación del uso de la figura del presupuesto paralelo:De un lado, que según la Constitución, “El ingreso que se genere por la explotación de la riqueza del subsuelo y los minerales, en general, propenderá a financiar la inversión real productiva, la educación y la salud” (art. 311, segundo aparte). Sin embargo, la norma trascrita no autoriza a que se prescinda de los procedimientos constitucional y legalmente establecidos para realizar el gasto público y, sobre todo, que se eluda la intervención parlamentaria para alcanzar unos objetivos que de igual manera pueden lograrse –incluso con mayor eficiencia- sin irrespetar el marco jurídico establecido.De otro lado, que los ingresos petroleros que se perciban en exceso del monto presupuestado constituyen ingresos extraordinarios y que los beneficios que perciban las empresas de la industria petrolera nacional por ese concepto también tienen la naturaleza de ingresos extraordinarios, los cuales no deben necesariamente ser incorporados al presupuesto nacional ni generar porcentaje para el Situado constitucional. Este argumento es igualmente falaz. En efecto, para los fines del cálculo de los ingresos del Presupuesto nacional, el precio del barril de exportación ha sido estimado en 26 dólares norteamericanos, y el precio de realización ha estado por

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encima de los 62 dólares por barril,90 lo cual produce un rendimiento de este ramo de ingresos superior al presupuestado. Pero ello no significa que los ingresos realmente percibidos por encima de la estimación presupuestaria constituyan ingresos extraordinarios ni, mucho menos, que los beneficios que obtengan las empresas de la industria petrolera nacional por el aumento de los precios de los hidrocarburos no deban ser declarados para el pago del impuesto sobre la renta.En este caso, la falacia consiste en lo siguiente: conforme a la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP), “Se entiende por ingresos extraordinarios los ingresos no recurrentes, tales como los provenientes de operaciones de crédito público y de leyes que originen ingresos de carácter eventual o cuya vigencia no excedan de 3 años” (art. 7º, numeral 7). En cambio, los ingresos ordinarios son los ingresos recurrentes (art. 7º, numeral 5). Pero el concepto de recurrencia no se refiere al ingreso en particular, sino a la fuente que produce el ingreso. En tal sentido, los empréstitos son ingresos no recurrentes porque provienen de una fuente no recurrente (el crédito público), pero si la recurrencia se refiriera al ingreso, los empréstitos serían ordinarios, porque todos los años se contratan. En sentido contrario, los ingresos que produce el impuesto sucesoral son ordinarios, porque derivan de una fuente ordinaria, como son los tributos. Si se considerara el ingreso y no la fuente, el impuesto sucesoral sería extraordinario, porque recibir una herencia es algo que le ocurre a las personas muy rara vez (a la mayoría nunca), y deriva de un hecho irrepetible, como es la muerte de una persona.En tal virtud, la venta de los hidrocarburos produce ingresos para el Tesoro Nacional por concepto de regalía (impuesto sobre la producción), por el impuesto sobre la renta y por otros impuestos, por los dividendos que debe enterar PDVSA a la República y por las utilidades cambiarias del Banco Central de Venezuela relacionadas con las operaciones que realice con las divisas que le entregue la industria petrolera. Todas estas fuentes son ordinarias, aunque se produzcan por la liquidación de un bien no renovable,

90 http://www.aporrea.org/imprimir_noticia.php?docid=76488

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y el hecho de que los aumentos del precio de los hidrocarburos produzca incrementos en las sumas que se perciben por estos rubros no modifica la naturaleza jurídica de los ingresos, es decir, no convierte en extraordinarios unos ingresos que desde el punto de vista jurídico son ordinarios. De lo contrario, bastaría con subestimar en el Presupuesto el monto de la recaudación de un ramo de ingresos para convertir en extraordinarios los fondos que se obtengan en exceso del cálculo aprobado. Para mostrar mejor este argumento, si el Presupuesto se elaborara con fundamento en un barril de petróleo calculado en un dólar norteamericano, ello sería suficiente para convertir en extraordinarios los ingresos que se obtuvieran por encima de este valor, lo cual es absurdo.Como consecuencia de lo expuesto, los ingresos que exceden del valor estimado para la formulación del Presupuesto no son extraordinarios, ni existe discrecionalidad para disponer de ellos sin someterse a las normas constitucionales y legales que disciplinan el proceso presupuestario, y, además, deben ingresar al Tesoro Nacional y deben ser considerados para el cálculo del Situado constitucional de los Estados y de los Municipios.Por lo tanto, se constata que bajo la figura de los Fondos a que nos hemos referido, se ha violado el principio de la legalidad del gasto público, porque se están efectuando gastos con fondos del Tesoro Nacional que no han sido aprobados en la Ley de Presupuesto, y porque la única manera de gastar esos dineros que exceden de las previsiones presupuestarias, de acuerdo al ordenamiento constitucional, es por la vía de los créditos adicionales aprobados por la Asamblea Nacional, luego de que los recursos excedentes (no extraordinarios) ingresen al Tesoro Nacional.El gobierno, por su parte, ha estado consciente de la infracción de normas presupuestarias de rango constitucional, y el 26 de febrero de 2007 el Ministro del Poder Popular para las Finanzas ha declarado que "tengo las instrucciones precisas del señor presidente de la República, y lo puedo decir, en el sentido de que al Fondo Nacional de Desarrollo le vamos a realizar una reforma estructural, a los efectos de adscribirlo, incorporarlo al

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presupuesto de la nación, para que sea, absolutamente más transparente."91

En igual sentido, el mismo Ministro anunció que esta materia será regulada por decreto-ley y que “en la modificación que se efectuará de la Ley Orgánica de la Administración Financiera se establecerá que esos fondos extrapresupuestarios serán fondos de inversión”.92

2. El principio de la unidad del PresupuestoEste principio se descompone en varias reglas interrelacionadas,93 entre las cuales encontramos:En primer lugar, la regla de la unidad del documento presupuestario: la República, como persona jurídica, sólo tiene un presupuesto, no pueden haber varios presupuestos ni tampoco presupuestos anexos. Sobre este aspecto el doctor Domingo Maza Zabala, ex directivo del Banco Central de Venezuela llama la atención sobre el hecho de que “existen tres presupuestos: el que sanciona la Asamblea Nacional, el que se crea con los créditos adicionales y el que se forma a través del gasto con activos en moneda extranjera”.94

En segundo lugar, la regla de la Unidad del Tesoro: sólo existe un Tesoro Nacional y todos los ingresos de la República (como son los que antes enunciamos por concepto de hidrocarburos), deben ingresar al Tesoro Nacional.En tercer lugar, la regla de no afectación de ingresos, la cual se expresa en la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público (LOAFSP) así: “No se podrán destinar específicamente el producto de ningún ramo de ingreso con el fin de atender el pago de determinados gastos, ni predeterminarse asignaciones presupuestarias para atender gastos de entes o funciones estatales específicas, salvo las afectaciones constitucionales” (art. 34, encabezamiento, subrayado nuestro). Esta norma persigue salvaguardar las competencias de la Asamblea Nacional, la única que puede afectar ingresos del Tesoro para gastos, con ocasión de la

91 http://www.analitica.com/va/sintesis/nacionales/6569172.asp 92 El Universal, 14 de marzo de 2007, p. 1-12, Caracas.93 Véase mi libro: Lecciones sobre Presupuesto Público, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1985, pp. 57 y ss.94 El Universal del 12 de junio de 2007, p. 1-10, Caracas.

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aprobación del presupuesto o de la autorización de créditos adicionales, tal como lo veremos seguidamente. Por lo tanto, los ingresos que deben ser incorporados al Tesoro Nacional no pueden ser desviados de este destino por ninguna autoridad ejecutiva, ni siquiera por el Presidente de la República.

3. La obligación de contribuir al financiamiento de los gastos públicos

La creación de fondos extrapresupuestarios para prestar servicios públicos lesiona el principio conforme al cual “Toda persona tiene el deber de coadyuvar a los gastos públicos mediante el pago de impuestos, tasas y contribuciones especiales que establezca la ley” (art. 133 de la Constitución). Este principio se desarrolla en la Ley de Impuesto sobre la Renta y en la Ley Orgánica de Hidrocarburos y en otras leyes. En estos conjuntos normativos última se establece un bloque de impuestos, tasas, contribuciones especiales y regalías que deben pagar las empresas de hidrocarburos (PDVSA, sus empresas filiales y las empresas privadas del ramo bajo contratos de servicios o de asociación) a la República, para el financiamiento de los gastos públicos. En particular, en la Ley de Impuesto sobre la Renta se determina que este tributo se pagará por los ingresos netos y disponibles obtenidos en el país, y que “Para obtener el enriquecimiento neto global se harán de la renta bruta las deducciones que se expresan a continuación, las cuales, salvo disposición en contrario, deberán corresponder a egresos causados no imputables al costo, normales y necesarios, hechos en el país con el objeto de producir el enriquecimiento” (art. Artículo 27). Conforme a lo expuesto, PDVSA y sus empresas filiales deben pagar el impuesto sobre la renta en la forma establecida en la ley, lo que significa que no pueden deducir los aportes hechos a los fondos de desarrollo, porque no se trata de gastos normales y necesarios para producir la renta gravable. Pero al permitirse la deducción en infracción a la ley se disminuye el monto del impuesto que debe pagarse a la República y se incumple la obligación de contribuir a los gastos públicos.

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Como conclusión preliminar de lo expuesto debemos señalar que PDVSA tiene la obligación de entregar a la República, para ser enteradas al Tesoro Nacional, las sumas que correspondan a aquélla por impuesto sobre la renta y otros impuestos, por regalía, por dividendos y por cualquier otro concepto establecido en las leyes, y que esos ingresos deben ser utilizados conforme a los procedimientos constitucionales, lo que implica que deben ser ingresados al Tesoro Nacional y afectados para el gasto mediante la autorización parlamentaria, otorgada al sancionar la Ley de Presupuesto de la República o al autorizar al Ejecutivo Nacional a decretar créditos adicionales al Presupuesto.La misma obligación corresponde a los particulares que contratan con entes del Estado a través de Empresas de Producción Social (EPS), de modo que el mecanismo de efectuar aportes al Fondo Social de PDVSA es una forma de eludir, por disposición del Estado, el cumplimiento de deberes de rango constitucional, como es la obligación de coadyuvar a los gastos público mediante el pago de impuestos, tasas y contribuciones especiales, y no mediante mecanismos perversos como es la entrega de comisiones con ocasión de celebrar contratos con los entes públicos.

4. El principio del Estado federal descentralizadoEn la Constitución se proclama que “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución” (art. 4). Entre las particularidades del federalismo venezolano está la existencia de varias transferencias de recursos del Poder Nacional hacia los Estados y Municipios (Situado, FIDES, LAEE) para compensar la asunción por el primero de la administración y utilización de recursos naturales que, como los hidrocarburos, generan, en países federales como los Estados Unidos, ingresos tributarios para unos y otros. Por otra parte, en la generalidad de los países federales pertenece a los Estados o provincias la tributación al consumo (tipo IVA o bajo cualquier modalidad), lo cual no ocurre en Venezuela, por lo cual se han adoptado medidas compensatorias como las mencionadas. Pues bien, la constitución del FONDESPA con divisas provenientes de la exportación de hidrocarburos infringe las normas y

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principios sobre la forma federal del Estado venezolano, porque se lesiona el derecho de los Estados y de los Municipios de recibir la parte de Situado constitucional correspondiente a las sumas que se aporten al Fondo. En efecto, si PDVSA sustrae de sus ingresos las sumas que se asignan al Fondo hace disminuir en la misma proporción las ganancias netas que son pechadas por el impuesto sobre la renta, y se reducen los aportes al Tesoro Nacional y al Situado que corresponde a los Estados y Municipios.En definitiva, por un acuerdo entre PDVSA y el Banco Central de Venezuela, se sustraen ilegítimamente recursos que deben necesariamente ingresar al Tesoro Nacional y se disminuyen los aportes a los Estados y Municipios, por concepto del Situado, en infracción al ordenamiento constitucional y legal. En igual sentido, la figura de los aportes de las Empresas de Participación Social (EPS) al Fondo Social de PDVSA, es un mecanismo que se traduce en la sustracción de los recursos que debería percibir el Fisco por concepto de impuestos y que deberían ser enterados al Tesoro como ingresos ordinarios. En tal virtud, se produce una disminución del Situado de los Estados y de los Municipios cada vez que se hacen aportes directos a fondos extrapresupuestarios.Pero desde una perspectiva más general es oportuno destacar el contraste que existe entre la declaración de Venezuela como Estado Federal descentralizado, por una parte, y por la otra, la disminución en términos porcentuales de los recursos que corresponden a los Estados y a los Municipios. En efecto, si en el proceso de descentralización la participación de los entes subnacionales había ascendido del 17% al 24% del presupuesto nacional, para el 2004 había descendido al 21%, con tendencia a decrecer porcentualmente de año en año.95

5. El principio de la especificidad del Presupuesto de Gastos

En el artículo 315 de la Constitución se establece que “En los presupuestos públicos anuales de gastos, en todos los niveles de gobierno, se establecerá de manera clara, para cada crédito presupuestario, el objetivo específico a

95 Carlos Mascareño, loc. cit., p. 156.

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que esté dirigido, los resultados concretos que se espera obtener y los funcionarios públicos o funcionarias públicas responsables para el logro de tales resultados”. Pero el sistema adoptado por el gobierno de crear presupuestos paralelos lo libera del cumplimiento de esta norma, y de todas las demás de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público que establecen el principio de especificidad del Presupuesto de Gastos, tanto en su aspecto cualitativo como cuantitativo: “Los niveles de agregación que haya aprobado la Asamblea Nacional en los gastos y en las aplicaciones financieras de la ley de presupuesto constituyen los límites máximos de las autorizaciones disponibles para gastar” (art. 45), e impide que se pueda aplicar la Ley contra la Corrupción en cuanto a los delitos de malversación de fondos públicos (art. 56) y de sobregiro en las partidas (art. 59). En efecto, como los fondos extrapresupuestarios no están sometidos a la sanción de la Asamblea Nacional, el Ejecutivo Nacional dispone libremente de ellos y constituyen, de hecho y en infracción de la Constitución y de la ley, lo que se podría llamar “cajas chicas” del gobierno, si los montos no fueran de un nivel próximo al del Presupuesto formalmente aprobado.

i. El principio del control y la legalidad administrativa

En su sentido más general, el control presupuestario persigue verificar la correcta ejecución de las normas que prevén ingresos, así como el cumplimiento de los procedimientos y de los objetivos que se ha propuesto el Estado con la aprobación del Presupuesto de Gastos. Esa función de control corresponde a organismos públicos como son, en el nivel nacional, a la Asamblea Nacional, a la Contraloría General de la República y al mismo Ejecutivo Nacional, cada uno dentro del ámbito de su competencia. Pero además, conforme a la Constitución que nos rige, “La participación del pueblo en la formación, ejecución y control de la gestión pública es el medio necesario para lograr el protagonismo que garantice su completo desarrollo, tanto individual como colectivo. Es obligación del Estado y deber de la sociedad facilitar la generación de las condiciones más favorables para su

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práctica” (art. 62). Para estos fines, es indispensable que los organismos públicos manejen sus asuntos y administren los recursos públicos con absoluta transparencia, lo cual no ocurre. En su edición del 15 de febrero de 2006, el diario El Universal dedica un amplio reportaje a “la misteriosa administración del Fondo de Desarrollo”, en el cual se expresa que “Domingo Maza Zabala, miembro del Directorio del Banco Central de Venezuela, ha señalado que es necesario que se cree una normativa lo suficientemente clara y explícita sobre cómo se van a utilizar los recursos colocados en el Fondo, a fin de evitar el manejo discrecional”. El tal sentido se comenta que “El Universal trató de obtener la versión del ministro de Finanzas, Nelson Merentes, sobre cómo se están administrando los petrodólares depositados en el Fonden, pero no obtuvo respuesta”.96

Pero además, en cuanto al control sobre el gasto público, debemos destacar la innovación que introduce la Constitución de 1999, cuando dispone que: “En los presupuestos públicos anuales de gastos, en todos los niveles de gobierno, se establecerá de manera clara, para cada crédito presupuestario, el objetivo específico a que esté dirigido, los resultados concretos que se espera obtener y los funcionarios públicos o funcionarias públicas responsables por el logro de tales resultados. Éstos se establecerán en términos cuantitativos, mediante indicadores de desempeño, siempre que ello sea técnicamente posible. El Poder Ejecutivo, dentro de los seis meses posteriores al vencimiento del ejercicio anual, presentará a la Asamblea Nacional la rendición de cuentas y el balance de la ejecución presupuestaria correspondiente a dicho ejercicio” (art. 315). A estos mismos fines, se pauta en la Ley Orgánica de la Administración Pública que “El funcionamiento de los órganos y entes de la Administración Pública se sujetará a las políticas, estrategias, metas y objetivos que se establezcan en los respectivos planes estratégicos y compromisos de gestión. Igualmente, comprenderá el seguimiento de las actividades, así como la evaluación y control del desempeño institucional y de los resultados alcanzados” (art. 18).

96 http://www.soberania.org/Articulos/articulo_1936.htm

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Esta disposición reitera y desarrolla el principio contenido en el artículo 141 de la Constitución, conforme al cual “La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”.Ahora bien, para lograr el control de los resultados de la acción administrativa y el establecimiento de las responsabilidades en el ejercicio de la función pública, es necesario que cada ente público actúe dentro del marco de las competencias que le son propias, es decir, que se respete el principio de la legalidad administrativa. Sobre este aspecto, en la Constitución se declara que “Esta constitución y la ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales debe sujetarse las actividades que realicen” (art. 137), y en la Ley Orgánica de la Administración Pública se reitera que “La Administración Pública se organiza y actúa de conformidad con el principio de legalidad, por el cual la asignación, distribución y ejercicio de sus competencias se sujeta a la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a las leyes y a los actos administrativos de carácter normativo, dictados formal y previamente conforme a la ley, en garantía y protección de las libertades públicas que consagra el régimen democrático a los particulares” (art. 4).Aunque en la nueva Constitución se otorga facultad al Presidente de la República para determinar el número y competencia de los despachos ministeriales, el esquema resultante no puede ser relajado ni incumplido por ningún órgano de la Administración, ni siquiera por disposición del mismo Presidente. Así se establece no sólo en la Constitución (art. 137), sino en la Ley Orgánica de la Administración Pública, donde se pauta que “Toda competencia otorgada a los órganos y entes de la Administración Pública será de obligatorio cumplimiento y ejercida bajo las condiciones, límites y procedimientos establecidos legalmente; será irrenunciable, indelegable, improrrogable y no podrá ser relajada por convención alguna, salvo los casos expresamente previstos en las leyes y demás actos normativos”, y que

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“Toda actividad realizada por un órgano manifiestamente incompetente o usurpada por quien carece de autoridad pública es nula y sus efectos se tendrán por inexistentes” (art. 26).Pero además existe un aspecto muy importante, que se vincula con la el tema de la honestidad y la transparencia en el manejo de los fondos públicos. Dada la elevada disponibilidad de divisas que se tiene en FONDESPA y en FONDEN, el gobierno efectúa muchos de sus pagos a contratistas o suministradores de artículos en divisas (generalmente dólares norteamericanos), lo cual permite a los receptores de esas divisas venderlas en el mercado paralelo, con lo cual obtienen el doble de los bolívares que percibirían si el pago se hubiera hecho en moneda nacional. Todo ello, según voceros nacionales “es el mayor incentivo a la corrupción”.97

ii. El incremento del endeudamiento público

Al mismo tiempo que la empresa estatal petrolera se ocupa de financiar la mayor parte de los programas sociales del gobierno, la estatal petrolera incurre en endeudamientos masivos para financiar sus programas internos de inversión. En este aspecto, la prensa reseña informaciones oficiales según las cuales “El objetivo del endeudamiento de PDVSA sería también financiar el Plan Siembra Petrolera, que busca obtener 60.000 millones de dólares hasta 2010, con el fin de incrementar la producción que, según la estatal, es de 3,3 millones de barriles diarios, a 5,8 millones de barriles diarios”.98

Al endeudamiento de PDVSA debe agregarse que “La deuda interna se ha incrementado 1.348% desde 1998 hasta el año 2006. Esta ha pasado de 2,5 billones de bolívares a 36,2 billones al cierre de 2006. La deuda no ha parado de crecer año a año y justamente en un momento de gran bonanza de recursos, producto de los altos precios del petróleo. Esto sin incluir la deuda pública externa al cierre del año pasado cuando se ubicó en US $ 27.236 millones”.99 En tal virtud, según cifras del organismo cúpulas 97 Véanse las declaraciones del economista Orlando Ochoa en El Universal del 7/8/2007, p. 1-11, Caracas. 98 http://www.globovision.com/news.php?nid=5066699 http://www.bancaynegocios.com/noticia_det.asp?id=6914

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empresarial, “A final de 1998 la deuda pública externa era 84% del total mientras que la interna representaba 16%. A finales del 2006 las proporciones eran 62% y 38% respectivamente”.100

En este aspecto señalaba el economista Orlando Ochoa en agosto de 2007 que “Entre bonos de Pdvsa, Bonos Sur y notas estructuradas, el Gobierno le ha inyectado al mercado paralelo de divisas papeles por el orden de 11 mil millones de dólares en lo que va de año y ya anunció una nueva emisión de mil millones.”101

Lo cierto es que el endeudamiento masivo no sólo pone una pesada carga sobre las generaciones futuras, las cuales posiblemente no tendrán las facilidades que producen los altos precios del petróleo, sino que también genera tendencias hacia el desorden y la corrupción administrativa. Por lo demás, los ingresos que producen los empréstitos se consideran extraordinarios, y por tanto no se computan para el cálculo del Situado de los Estados y de los Municipios, por lo cual también constituyen un factor que promueve la centralización administrativa.

C. La transformación de organizaciones partidistas en sujetos de la descentralización y la partidización de la función pública

Desde el comienzo de la República civil, en 1958, las personas electas para el cargo de Presidente de la República se separaban de sus actividades partidistas y los partidos las liberaban de la disciplina correspondiente, para poder atender con imparcialidad sus funciones como jefes de Estado y de gobierno. Así se consagró en una norma de la Constitución de 1961, y se repitió en la de 1999: “Los funcionarios públicos y funcionarias públicas están al servicio del Estado y no de parcialidad alguna” (art. 145). En la Ley del Estatuto de la Función Pública, del 13-11-2001, se prohíbe a los funcionarios públicos: “Realizar propaganda, coacción política u ostentar distintivos que los acrediten como miembros de un partido político, todo ello en el ejercicio de sus funciones” (art. 40,2), y en la Ley contra la Corrupción se contempla que “El funcionario público que abusando de sus funciones, utilice su cargo para favorecer o perjudicar electoralmente a un candidato, 100http://www.fedecamaras.org.ve/2007/Boletin/boletin%20economico%20%209%20diagramado.pdf 101 El Universal del 7 de agosto 2007, p. 1-11, Caracas.

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grupo, partido o movimiento político, será sancionado con prisión de un (1) año a tres (3) años” (art. 68).Pero esas normas dejan de tener aplicación cuando se reúnen en la misma persona la titularidad de la Presidencia de la República y la jefatura de un partido político (MVR), como ha ocurrido actualmente102, y cuando los comandos de campaña electoral del partido de gobierno los preside el Jefe del Estado y se conforman con ministros, gobernadores y otros altos funcionarios.Por otra parte, desde hace algunos años se han venido creando estructuras organizativas de base, generalmente efímeras, que son, al mismo tiempo, partidistas y oficiales. La primera de ellas son los Círculos Bolivarianos,103

que según la información gubernamental “son grupos organizados, conformados por el pueblo en un número variable que puede oscilar entre siete (07) a once (11) personas, las cuales se reúnen para discutir los problemas de su comunidad y canalizarlos a través del organismo competente, para buscar su pronta solución, basándose en lo consagrado en la Constitución Nacional de la República Bolivariana de Venezuela”, y que tienen entre sus tareas fundamentales la de “Ser parte de los nuevos sujetos de descentralización que la ley contempla a nivel de las parroquias, las comunidades, los barrios y vecindades a los fines de garantizar el principio de corresponsabilidad en la gestión pública de los gobiernos locales y estadales”104 (subrayado nuestro). Estos “círculos Bolivarianos” –hoy venidos a menos-, en sus inicios pretendieron cumplir un papel similar al de los Comités de Defensa de la Revolución en Cuba, y su inclusión en la organización estatal se evidencia de informaciones oficiales, en las que se señala, por ejemplo, que “El máximo dirigente de los Círculos Bolivarianos será el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela. La sede a nivel nacional e internacional en donde se llevarán los registros en lo que respecta a los Círculos Bolivarianos será el Palacio de Miraflores”.105

102 Véase : http://www.el-nacional.com/mvr/103 Véase: Raúl Arrieta Cuevas: Círculos Bolivarianos. La democracia participativa según Chávez, Veporlibertad, Caracas, agosto de 2003.104 http://portal.gobiernoenlinea.ve/cartelera/CirculosBolivarianos.html105 http://portal.gobiernoenlinea.ve/cartelera/RequisitosConformarCB.pdf

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La identificación de estructuras partidistas y administrativas también se observa en el caso de la Unidad de Batalla Electoral (UBE), que se define oficialmente como “la organización de base de todas las fuerzas bolivarianas para implementar la estrategia electoral en la comunidad, que opera en una zona de batalla electoral entendida como un área geográfica variable delimitada en torno al centro de votación. Próximamente se determinará el mapa exacto de cada una de dichas zonas. Se integran a la misma todos los factores bolivarianos (Misiones, Partidos Políticos y Movimientos Sociales, Frentes Estudiantiles y Juveniles, Organizaciones Comunitarias, etc.)”106

(subrayado nuestro).Como puede verse, estructuras partidistas y organizaciones públicas se engloban bajo la etiqueta de “factores bolivarianos”. Además, la prensa reseña la participación de altos funcionarios gubernamentales en las actividades de las UBE, así: “Las noticias de juramentación de UBE evidencian la participación activa de altos funcionarios de Gobierno en la campaña electoral por el NO. Entre otros: Alvin Lezama, director general de Conatel, José Vicente Rangel Avalos, José Vicente Rangel (padre), Freddy Bernal, Aristóbulo Istúriz, María Cristina Iglesias, Lucas Rincón, Didalco Bolívar, Ramón Martínez, Willian Lara, Alexis Navarro y Nohelí Pocaterra. Todos ellos aparecen juramentando UBE y dando discursos electorales por el NO”. Esas organizaciones eran dependientes del Comando Maisanta, estructura partidista creada para actuar en el referendo revocatorio y en las elecciones de octubre de 2004 (para elegir Gobernadores de Estados; Diputados a los Consejos Legislativos Estadales; Alcalde del Distrito Metropolitano de Caracas; Concejales al Cabildo Metropolitano de Caracas; Alcalde del Distrito del Alto Apure; Concejales al Cabildo Distrital del Alto Apure y Alcaldes de Municipios), integrada por altos funcionarios del gobierno y presidida por el jefe del Estado.107

Pues bien, en la alocución dirigida por el Presidente de la República a líderes partidistas y altos funcionarios del gobierno en el Teatro de la Academia Militar los días 12 y 13 de noviembre de 2004, a que antes nos 106 http://www.gobiernoenlinea.ve/miscelaneas/maisanta/maisanta8.html107 http://www.gobiernoenlinea.ve/miscelaneas/maisanta/maisanta4.html

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referimos, aquél expresó que: “Volviendo a la estructura social que brotó de la batalla de Santa Inés, no permitamos que se la lleve el viento, vamos a estructurarla ya, ahora mismo, con amplitud, con mucho liderazgo. Los comités de salud que están en torno a Barrio Adentro, las unidades de batalla, ahora vamos a llamarla endógenas, unidades de batalla endógenas. Hay que transformar las unidades de batalla electorales en unidades de batallas endógenas. En aquellos estados donde va haber referendo revocatorio contra diputados de oposición deben mantener carácter electoral hasta que terminen ese proceso en diciembre, pero esos son una minoría, no es la mayoría. Y las patrullas conectadas por cierto con las Ubes, las cooperativas, los estudiantes de las misiones. En eso tienen un papel muy importante que jugar los alcaldes, los líderes políticos, los partidos, los gobernadores”.108 Esa transformación se produjo y en tal sentido se expresa en la página web del Ministerio de Comunicación e Información que “Originadas como grupos de campaña del gobierno bajo el marco del referéndum presidencial, las Unidades de Batalla Endógena contribuyen en mejorar, a pasos agigantados, la calidad de vida de las personas que habitan los barrios venezolanos. Establecidas en cada una de las parroquias del país, estas organizaciones de base son punta de lanza de la democracia participativa y protagónica de la Venezuela bolivariana”.109

Por otra parte, debemos señalar que, ante la proximidad del proceso comicial, las UBE recuperan la finalidad electoral que tenían antes. En efecto, en Internet se informa que “Correctamente el presidente Chávez planteó este jueves en un acto de celebración de 7 años de revolución que para ganar las elecciones presidenciales de diciembre hay que reactivar las UBE,s, Unidades de Batalla Electoral, para organizar a la población y empezando a montarlas desde ahora. De hecho ha llamado a organizar una batalla de Santa Inés 2”, que “Estas UBE´s no deben quedarse en el terreno electoral, es necesario que se conviertan en la estructura estatal alternativa al actual estado de la V republica” y que “Estas unidades de batalla electoral

108 http://www.emancipacion.org/descargas/El_nuevo_mapa_estrategico.pdf109 http://www.mci.gob.ve/boletinespanol.asp?param=71

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UBE´s deben servir como unidades de batalla por el socialismo, UBS, antes y después de las elecciones de diciembre.”110

Pero además, aun cuando se ha observado, desde inicios del régimen actual, una tendencia a borrar los linderos entre lo público y lo partidista, sin embargo, dos hechos recientes han evidenciado el propósito de poner a los funcionarios al servicio de la ideología partidista gubernamental, en lugar de mantenerlos al servicio del Estado.En primer lugar, con ocasión de la campaña para elegir al Presidente de la República, en diciembre de 2006, el Ministro de Energía y Petróleo y Presidente de la empresa estatal petrolera, expuso, unas semanas antes, en una asamblea de funcionarios del sector, que “la nueva PDVSA es roja, rojita, de arriba abajo”, y que “Aquí estamos apoyando a Chávez, que es nuestro líder, que es el líder máximo de ésta Revolución, y vamos a hacer todo lo que tengamos que hacer para apoyar a nuestro Presidente, y el que no se sienta cómodo con esa orientación, es necesario que le ceda su puesto a un bolivariano”.111 De inmediato el Presidente propuso concederle al ministro “el premio nobel de la publicidad por la frase Pdvsa es roja rojita”, y agregó: "¿Qué dirían si me oyeran hablándole a los militares, qué dirían si oyeran a los comandantes hablándole a sus soldados?"112 El 4/11/2006, el Presidente, en un encuentro con trabajadores petroleros del Estado Anzoátegui, saludó la postura del ministro Ramírez y aseguró que Pdvsa no la única institución roja, rojita en el país y expresó que “La Fuerza Armada venezolana es roja rojita también, y cada día lo será más. La Fuerza Armada es cada día más bolivariana y revolucionaria. Cada día Venezuela será más roja rojita, más bolivariana, patriótica y socialista, porque ese es el camino de la salvación del ser humano”.113

110http://backgammon1.spaces.live.com/?_c11_BlogPart_FullView=1&_c11_BlogPart_BlogPart=blogview&_c=BlogPart&partqs=amonth%3D2%26ayear%3D2006111 El discurso fue grabado clandestinamente y publicado en la televisión y en Internet. El texto completo de la trascripción puede verse en : http://blogs.periodistadigital.com/xmlsrv/atom.php?blog=259112http://www.eluniversal.com/2006/11/08/elecc_art_61965.shtml; http://ipsnoticias.net/nota.asp?idnews=39266113 http://72.14.209.104/search?q=cache:-4HSgQIPtTcJ:www.globovision.com.ve/news.php%3Fnid%3D41913+La+Fuerza+Armada+venezolana+es+roja+rojita+tambi%C3%A9n,+y+cada+d%C3%ADa+lo+ser%C3%A1+m%C3%A1s.+La+Fuerza+Armada+es+cada+d%C3%ADa+m%C3%A1s+bolivariana+y+revolucionaria.+Cada+d%C3%ADa+Venezuela+ser%C3%A1+m

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Unos días después (el 09/11/2006) el Presidente de la Misión Rivas, Orlando Ortegano, expuso que “La Misión Ribas es también roja, rojita de arriba abajo, tenemos que estar unidos para profundizar el proceso revolucionario, la Misión Ribas está dispuesta a dar el todo por el todo para que a partir del 3 de diciembre se consoliden todas las políticas educativas”114

En segundo lugar, durante el acto de juramentación como Presidente de la República para el período 2007-20013, Chávez concluyó su discurso con la frase “Patria, socialismo o muerte, venceremos”.115 A partir de ese momento, parlamentarios y funcionarios públicos se han considerado obligados a utilizar ese lema, que se inspira en uno parecido de la Revolución Cubana. Ello ha ocurrido incluso en el ámbito militar, sin tomar en cuenta que la Constitución pauta que “La Fuerza Armada Nacional constituye una institución esencialmente profesional, sin militancia política, organizada por el Estado para garantizar la independencia y soberanía de la Nación y asegurar la integridad del espacio geográfico, mediante la defensa militar, la cooperación en el mantenimiento del orden interno y la participación activa en el desarrollo nacional, de acuerdo con esta Constitución y con la ley. En el cumplimiento de sus funciones, está al servicio exclusivo de la Nación y en ningún caso al de persona o parcialidad política alguna” (art. 328). En abierta contradicción con el texto constitucional, el presidente ha expresado que “en el mundo militar, patria, socialismo o muerte es el nuevo toque de diana… Es falso que el militar sea apolítico. La institucionalidad fue una manera de asumir una posición contraria al mandato del pueblo. … los oficiales están obligados a levantar la bandera de socialismo o muerte, sin complejos, sin ambigüedades…si alguno se siente incómodo puede tramitar su baja, no tiene cabida en la FAN. La FAN nunca ha sido apolítica, inodora, incolora e insípida”.116 El 18 de mayo de 2007, la agencia oficial de noticias informaba que, según el Presidente, «Nadie ha obligado a los oficiales venezolanos a repetir el lema Patria, Socialismo o Muerte; ellos lo %C3%A1s+roja+rojita,+m%C3%A1s+bolivariana,+patri%C3%B3tica+y+socialista,+porque+ese+es+el+camino+de+la+salvaci%C3%B3n+del+ser+humano&hl=es&ct=clnk&cd=1&gl=ve 114http://www.pdv.com/index.php?tpl=interface.sp/design/salaprensa/readnew.tpl.html&newsid_obj_id=3186&newsid_temas=1115 Diario El Universal del 13 de enero de 2007, Caracas.116 http://www.analitica.com/va/politica/opinion/7909640.asp

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hacen porque saben que el único camino para que haya patria es el socialismo».117

Por su parte, el Jefe del Estado Mayor de la Presidencia, general Müller Rojas “avaló la participación de cadetes de la Academia Militar en los actos políticos realizados el pasado 12 de abril, donde pronunciaron la consigna Patria, socialismo o muerte”.118 El general mencionado combinaba sus responsabilidades de militar activo con la de miembro de la Comisión Organizadora del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), lo cual no tiene fundamento jurídico ni precedentes en el país, incluso bajo las dictaduras abiertamente declaradas como tales.En todo caso, sin entrar al fondo político presente en esta situación, la mezcla de funciones administrativas con cometidos partidistas constituye un factor de centralización, porque los órganos correspondientes, supuestamente descentralizados de la Administración, dependen del Presidente de la República, no en tanto que Jefe del Estado o Jefe de Gobierno, sino como Presidente del principal partido de gobierno (en vías de convertirse en el único) y Jefe del respectivo comando de campaña.D. La creación y financiamiento de los consejos comunalesHemos considerado necesario otorgar un espacio particular al estudio de la figura de los consejos comunales, que se presentan en los últimos tiempos como las instituciones emblemáticas del nuevo centralismo, sobre todo por el hecho de que están siendo dotadas de inmensos recursos financieros.

a) Los contornos de la iniciativaA principios del año 2006, en medio de las situaciones de emergencia provocadas por el colapso del viaducto Nº 1 de la autopista Caracas-La Guaira, el Presidente de la República anunció que el gobierno daría prioridad a la creación y al financiamiento de los consejos comunales. Esta figura, que según la información oficial, “es el centro principal de la participación y protagonismo del pueblo en la formulación de ideas, propuestas y proyectos que se puedan traducir y ejecutar como políticas

117 http://www.abn.info.ve/go_news5.php?articulo=92362&lee=18118 http://www.aporrea.org/ideologia/n94662.htm

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públicas”,119 había sido conceptualizada así: “Pensamos que probablemente sean los Consejos Comunales (entendidos como organizaciones de base en espacios comunitarios reducidos) la mejor instancia de base de una comunidad para elaborar este plan, ya que ellos están conformados por representantes de las fuerzas vivas que activan en ella”.120 Los autores agregan que los consejos comunales “Suelen conformarse en el ámbito de lo que en Venezuela se ha conocido como asociaciones de vecinos, sólo que en este caso, no eligen una directiva, no requieren formalización legal, no cobran cuotas a sus afiliados, etcétera. Vecinos somos todos, es la premisa que distingue a esta instancia de organización de base”. Contrariamente a esta visión informal en lo jurídico, la estación televisora oficialista VIVE, expresa el 27-2-2006 que:

Desde el Ejecutivo Nacional se propone una reforma de la Ley de Participación Ciudadana a objeto de darle figura a los Consejos Comunales en formación, “el poder popular, constituyente, originario y organizado”, en palabras del presidente Hugo Chávez. “No debemos adscribirlos (a los Consejos) a las alcaldías ni a las gobernaciones: los estaríamos matando; hay que darles figura jurídica” a la iniciativa ciudadana, y “si hiciera falta hacer una ley nueva o modificar algunas de las que ya existen, que es lo que creo que hay que hacer, hagámoslo”, propone el Presidente.121

Con esta misma orientación, el presidente de la Comisión de Finanzas de la Asamblea Nacional, Rodrigo Cabezas, “admitió que el fondo nacional para el autogobierno comunal con el que el Primer Mandatario busca financiar directamente los proyectos de las comunidades no acumulará este año más de los 2,3 billones de bolívares que el Ejecutivo ya transfirió. No será más porque la reforma de la ley del Fondo Intergubernamental para la Descentralización y la Ley de Asignaciones Económicas Especiales (LAEE),

119http://72.14.203.104/search?q=cache:0jYGU256zSwJ:portal.gobiernoenlinea.ve/cartelera/ConsejoLocalPlanificacion.html+Al%C3%B3+Presidente+creaci%C3%B3n+de+consejos+comunales&hl=es&gl=ve&ct=clnk&cd=6120 Haiman El Troudi, Martha Harnecker y Luis Bonilla: Herramientas para la Participación, publicación del Despacho del Presidente y otros, Caracas, 2005, p. 49. 121 http://www.vive.gob.ve/inf_art.php?id_not=999&id_s=6&id_ss=1&p=5

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que presentará este diputado la semana entrante, prevé que sea a partir de 2007 cuando se transfiera 25% de los recursos ordinarios a los consejos comunales. Pero la Oficina de Asesoría Económica de la Asamblea Nacional calcula que el año próximo el fondo recibirá 2,19 billones de bolívares más por la vía presupuestaria”.122

Por otra parte, es de destacar que, antes de la aprobación de la Ley de los Consejos Comunales, la Guardia Nacional había creado, por instrucciones del Presidente de la República, un programa de promoción de la constitución de estos organismos en diversos Estados del país,123 como parte de la misión de fortalecer “la Unión Cívico-Militar para la Participación Ciudadana, el Desarrollo del Poder Popular y el Orden Interno”.124

b) La Ley de los Consejos ComunalesEl 2-3-2006, la Comisión Permanente de Participación Ciudadana, Descentralización y Desarrollo Regional de la Asamblea Nacional presentó ante el órgano legislativo el proyecto de Ley Especial de los Consejos Comunales,125 el cual fue aprobado en primera discusión el mismo día y sancionado el 7 del mes siguiente.126 La ley, que en definitiva fue denominado como Ley de los Consejos Comunales, fue publicada en la Gaceta Oficial, Nº 5.806, Extraordinario, del 10 de Abril de 2006. El nuevo instrumento legal define estas figuras como “instancias de participación, articulación e integración entre las diversas organizaciones comunitarias, grupos sociales y los ciudadanos y ciudadanas, que permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas y proyectos orientados a responder a las necesidades y aspiraciones de las comunidades en la construcción de una sociedad de equidad y justicia social” (art. 2), y determina que “las comunidades se agrupan en familias, entre doscientos (200) y cuatrocientos (400) en el área urbana y a partir de veinte (20) familias en el área rural y a partir de diez (10) familias en las comunidades indígenas. La base poblacional será decidida por la Asamblea

122 http://www.el-nacional.com/Articulos/DetalleArticulo.asp?Id=76904&IdSeccion=177123 http://www.poderpopulargn.mil.ve/view/nosotros.php124 http://www.poderpopulargn.mil.ve/view/index.php125 Véase: http://www.asambleanacional.gov.ve/ns2/leyes.asp?id=735 126 http://www.asambleanacional.gov.ve/ns2/leyes.asp?id=755

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de Ciudadanos y Ciudadanas de acuerdo con las particularidades de cada comunidad, tomando en cuenta las comunidades aledañas” (art. 4,4). Igualmente se define la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas como “la máxima instancia de decisión del Consejo Comunal, integrada por los habitantes de la comunidad, mayores de quince (15) años” (art. 6).En cada consejo comunal se organizarán comités de trabajo, que son el “colectivo o grupo de personas organizadas para ejercer funciones específicas, atender necesidades y desarrollar las potencialidades de cada comunidad” (art. 4,6), y a tales efectos se mencionan las siguientes áreas: salud, educación, tierra urbana o rural, vivienda y hábitat, protección e igualdad social, economía popular, cultura, seguridad integral, medios de comunicación e información, recreación y deportes, alimentación, mesa técnica de agua, mesa técnica de energía y gas, servicios, y cualquier otro que considere la comunidad de acuerdo a sus necesidades (art. 9). Cada comité tendrá un vocero o vocera, cuya función es la de “coordinar todo lo relacionado con el funcionamiento del Consejo Comunal, la instrumentación de sus decisiones y la comunicación de las mismas ante las instancias correspondientes”.En su aspecto organizativo, cada consejo comunal, además de la asamblea de ciudadanos, está estructurado así: un órgano ejecutivo, integrado por los voceros y voceras de cada comité de trabajo; una Unidad de Gestión Financiera como órgano económico-financiero y una Unidad de Contraloría Social como órgano de control, cuyos integrantes son designados por la Asamblea de Ciudadanos.Con la finalidad de someter los consejos comunales a la exclusiva regulación de las leyes y de los reglamentos nacionales, lo que significa transformarlos en organismos del Poder Nacional, desvinculados de la potestad organizatoria de los Estados y los Municipios, la Asamblea Nacional derogó el artículo 8 de la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (Disposición Derogatoria Única de la Ley de los Consejos Comunales) y sancionó, el 6 de abril de 2006, una nueva reforma de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en la que se derogan los artículos 112, 113 y 114,

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los cuales contienen menciones sobre los consejos parroquiales y comunales como instituciones del Poder Público Municipal.

c) Régimen financiero de los consejos comunalesEn el artículo 10 de la Ley de los Consejos Comunales se dispone que “La unidad de gestión financiera es un órgano integrado por cinco (5) habitantes de la comunidad electos o electas por la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas, que funciona como un ente de ejecución financiera de los consejos comunales para administrar recursos financieros y no financieros, servir de ente de inversión y de crédito, y realizar intermediación financiera con los fondos generados, asignados o captados” y que “A los efectos de esta Ley, la unidad de gestión financiera se denominará Banco Comunal. El Banco Comunal pertenecerá a un Consejo Comunal o a una Mancomunidad de consejos comunales, de acuerdo con el desarrollo de los mismos y a las necesidades por ellos establecidas”. En el mismo artículo se pauta que “Serán socios y socias del Banco Comunal todos los ciudadanos y ciudadanas que habiten en el ámbito geográfico definido por la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas y que conforman el Consejo Comunal o la Mancomunidad de consejos comunales” y que “El Banco Comunal adquirirá la figura jurídica de cooperativa y se regirá por la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas, la Ley de Creación, Estímulo, Promoción y Desarrollo del Sistema Microfinanciero y otras leyes aplicables, así como por la presente Ley y su Reglamento. Los Bancos Comunales quedarán exceptuados de la regulación de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones Financieras”.Entre las funciones de los Bancos Comunales (llamados microbancos en la versión inicial del proyecto de ley), están las de “promover la constitución de cooperativas para la elaboración de proyectos de desarrollo endógeno, sostenibles y sustentables”, “promover formas alternativas de intercambio, que permitan fortalecer las economías locales” (trueques), “prestar asistencia social” y “realizar la intermediación financiera”. En este aspecto observamos que los diferentes objetivos asignados a los Bancos Comunales son contradictorios: en la medida en que cumplan sus funciones de

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asistencia social o de promoción de proyectos de interés general, disminuye la posibilidad de ejercer la intermediación financiera, es decir, son especies de pequeños bancos que deben ayudar a la gente, pero que también hacen préstamos que deben ser cobrados, con lo cual se acumulan en los mismos entes funciones asistenciales y financieras que no pueden ejecutarse sin que unas perjudiquen la eficiencia en el cumplimiento de las otras.Las fuentes de financiamiento de los consejos comunales son las siguientes:En primer lugar, aún antes de la aprobación de la Ley de los Consejos Comunales, se había comenzado el proceso de constitución y de financiamiento de estos organismos, y a estos efectos el gobierno informó el 12 de febrero de 2006 que:

Para este año el Gobierno nacional tiene estipulado realizar la transferencia de 2,2 billones de bolívares a los vecinos organizados en los Consejos Comunales.La información fue dada a conocer por el ministro de Participación Popular, general Jorge Luis García Carneiro, quien indicó que la mitad de este presupuesto será entregado por las alcaldías y gobernaciones, y el resto por parte del Ejecutivo.Informó que en el país ya se encuentran funcionando 7 mil Consejos Comunales, los cuales recibieron de manos del presidente Hugo Chávez, 19 mil millones de bolívares para que ejecutaran diversos proyectos en las áreas sociales, productivas, así como de infraestructura.Estima García Carneiro, que serán conformadas unas 50 mil de estas organizaciones comunitarias, de las cuales esperan que 30 mil ya estén formalizadas a finales de este mismo año.127

En segundo lugar, se han aprobado reformas a leyes nacionales para garantizar fondos a los consejos comunales, así:El 7-3-2006 fue sancionada la reforma de la Ley que crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralización (FIDES), para modificar la distribución de los recursos del Fondo en la siguiente forma: anteriormente,

127 http://www.temas.info.ve/modules.php?name=News_v2&file=article&sid=3626

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descontados los gastos de funcionamiento del Fondo, se asignaba a los Estados un 60% de los recursos y el 40% restante para los Municipios; con la reforma legal, se reduce el aporte a los Estados a un 42% y la parte de los Municipios a un 28%, mientras que el 30% es para los consejos comunales. Pero además, de los recursos que se consideran remanentes del ejercicio anterior, se asignará a las gobernaciones el 30%, a los Municipios, el Distrito Metropolitano de Caracas y el Distrito Alto Apure el 20%, y para los consejos comunales el 50%.El 9-3-2000 fue sancionada la reforma de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales para los Estados y el Distrito Metropolitano de Caracas derivadas de Minas e Hidrocarburos (LAEE), para modificar el destino de los fondos allí contemplados en la siguiente forma: en el artículo 3, eiusdem, se disponía que “Los estados y el Distrito Metropolitano de Caracas deberán administrar los referidos recursos de manera armónica e integral, dando prioridad a las inversiones en los municipios donde se exploren o exploten dichos recursos. En todo caso, el porcentaje que se destine a los municipios del monto de las asignaciones económicas especiales de cada Estado y del Distrito Metropolitano de Caracas, no podrá ser menor de cuarenta por ciento (40%). Este porcentaje se distribuirá de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de Régimen Municipal”. Pues bien, a partir de la reforma de esta Ley, los recursos que según la Constitución (art. 156, numeral 16) corresponden a los Estados por este concepto, se disminuyen al 45%, para permitir el financiamiento directo de proyectos presentados por los Municipios (30%) y por los consejos comunales (25%). En esta reforma no se establece ningún criterio para la distribución de los fondos entre los consejos comunales.En tercer lugar, en la Ley de los Consejos Comunales se crea “el Fondo Nacional de los Consejos Comunales, como servicio autónomo sin personalidad jurídica, el cual estará adscrito al Ministerio de Finanzas y se regirá por las disposiciones contenidas en esta Ley y su Reglamento. Tendrá una junta directiva conformada por un presidente o presidenta, tres miembros principales y tres suplentes, designados por el Presidente o

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Presidenta de la República, en Consejo de Ministros y Ministras” (art. 28). Dicho Fondo tiene por objeto “financiar los proyectos comunitarios, sociales y productivos, presentados por la Comisión Nacional Presidencial del Poder Popular en sus componentes financieros y no financieros” (art. 29). El 18-5-2006 se publicó en la Gaceta Oficial Nº 38.439 el Reglamento del Fondo Nacional de los Consejos Comunales, en el que se ratifica que los proyectos autorizados serán aquellos que apruebe la Comisión Presidencial del Poder Popular, lo que significa que el Presidente (no las comunidades) determina los proyectos comunitarios a ser financiados con los recursos del Fondo y ordena la asignación de los recursos correspondientes. Asimismo, se expresa que los recursos del Fondo se destinarán al financiamiento de los proyectos aprobados y a las donaciones, contribuciones, subvenciones y transferencias, que para la organización y financiamiento del Fondo especial se aplicarán los principios de corresponsabilidad del Estado y de los consejos comunales y que el Fondo estará sometido a los mismos controles internos y externos que se aplican a los servicios autónomos. En la Ley (art. 29) se había dispuesto que “La transferencia de los recursos financieros se hará a través de las unidades de gestión financieras creadas por los consejos comunales”, es decir que, según las instrucciones del Presidente, los recursos se transfieren directamente a los Bancos Comunales.En cuarto lugar, en la Ley de los Consejos Comunales se establecen fuentes adicionales de financiamiento para dichos organismos, tales como: transferencias de recursos de los Estados y los Municipios, los que provengan de la administración de los servicios que les sean transferidos por el Estado, los generados por su actividad propia, incluido el producto del manejo financiero de todos sus recursos, los provenientes de donaciones y cualquier otro generado de actividades financieras permitidos por la Constitución y la ley (art. 25).Es oportuno señalar que en varios países (México, Argentina, Colombia, entre otros), desde hace varios años se vienen creando microbancos destinados a proveer a los sectores de menores recursos de créditos con intereses rebajados, sin la pesada tramitación y sin la exigencia de las

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garantías que son habituales en el sistema financiero. Pero en estos casos los microbancos se constituyen con el ahorro de los pobladores, aún cuando tienen el apoyo técnico y financiero de instituciones públicas nacionales y en algunos casos internacionales.128 Pero la regulación de los Bancos Comunales que se hace en Venezuela es diferente: no se trata de captar ahorros de la población, sino de distribuir recursos desde el nivel central del gobierno a las comunidades que determine el Presidente de la República.Diversas observaciones se le han hecho a la figura de los bancos comunales desde el punto de vista jurídico, con fundamento en que viola diversas disposiciones de la Ley Especial de Asociaciones Cooperativas (LEAC): de un lado, conforme al artículo 43 de esta ley, “Los recursos financieros de las cooperativas deberán provenir, principalmente, de los propios asociados, mediante procesos de aportes en dinero o trabajo de ellos mismos y como resultado de la reinversión de excedentes que así decida la asamblea o reunión general de asociados”, lo cual no es el caso en los bancos comunales; del otro, que “Mientras la Ley de Consejos Comunales pauta que todos los miembros de la comunidad son socios de la cooperativa financiera, la LEAC establece el principio de la adhesión voluntaria por parte de ciudadanos y organizaciones cooperativas o asociativas”.129 Las diferencias de los bancos comunales con las cooperativas de ahorro y crédito son muchas. Basta con señalar que, según la Superintendencia Nacional de Cooperativas, “Las Cooperativas de Ahorro y Crédito son aquellas que tienen por objeto fundamental fomentar el ahorro y otorgar préstamos a sus asociados con los recursos aportados por los mismos, a un interés muy bajo, con el fin de eliminar los altos costos que representan los créditos otorgados por los bancos comerciales”.130

Por lo demás, en sectores vinculados con el gobierno han surgido observaciones a esta figura sobre los efectos perversos que puede tener la 128Véase:http://72.14.203.104/search?q=cache:HAgIqlwQBQ4J:mediosindependientes.org/display.php3%3Farticle_id%3D109927+microbanco&hl=es&gl=ve&ct=clnk&cd=2 (México); http://72.14.203.104/search?q=cache:OV4SZrilq0J:www.larepublicadigital.com.ar/article.php3%3Fid_article%3D387+microbanco&hl=es&gl=ve&ct=clnk&cd=1 (Argentina) ; http://www.presidencia.gov.co/cne/2003/enero/15/05152003.htm (Colombia)129 http://www.consejoslocales.org/modules.php?name=Forums&file=viewtopic&t=180#539130 http://www.sunacoop.gob.ve/link203.html

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utilización de este mecanismo de distribución de dinero y sobre la pérdida de toda significación de los Consejos Locales de Planificación Pública previstos en la Constitución.131 Estas circunstancias han inducido al Presidente de la Asamblea Nacional a afirmar que “sectores de la ultraderecha, inició una campaña de desprestigio, en contra de los Consejos Comunales” y que “sectores del gobierno también están en contra de la conformación de los consejos comunales. De nuestro lado algunos también le tienen un miedo, que seguro se les va a pasar cuando vean que el torrente popular pasa por un lado y se consolida el poder popular, objetivo principal de esta revolución".132

Para concluir debemos observar que las sumas que se destinaron a los consejos comunales en el año 2006 fueron muy superiores a la cantidad prevista en el Presupuesto del Ejercicio Fiscal 2006 por concepto de Situado para todos los Municipios del país, y que asciende a 2,83 billones de bolívares, aún con el valor del barril de petróleo estimado en 26 dólares, y que “Para este año el presidente manifestó la voluntad del Ejecutivo de alcanzar los 4 billones para las instancias de organización popular. A lo que se sumará lo que aporten los gobernadores, alcaldes y la misma población en cada comunidad”.133 En su conjunto, según fuentes oficiales, Los recursos para los consejos comunales aumentarán este año hasta “llegar a una cifra de 11 billones, que aún no incluyen los excedentes de las reservas internacionales, los recaudos del impuesto al patrimonio y los excesos del recorte de salarios de los funcionarios públicos que, de acuerdo con Chávez, también serán destinados al Poder Comunal”.134 De acuerdo a esta fuente, “Los consejos comunales, en pocas palabras, manejarán por lo menos 46% del presupuesto de las regiones, casi la mitad del dinero que destinan a las gobernaciones.”

131 Dinero para los Consejos Comunales "Son Malos Consejos" (II) (Fuente: http://aporrea.org). Véase http://www.laescueladeciudadanos.org.ve/detalle.asp?id=503&plantilla=1132 http://www.globovision.com/news.php?nid=22425 133 http://www.vive.gob.ve/inf_art.php?id_not=3381&id_s=6&id_ss=1&pag=48134http://www.consejoslocales.org/modules.php?name=Forums&file=viewtopic&t=292&sid=90c7312ccffef1c9c68c667ad5e10c26

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En este panorama de abundancia es preocupante que no exista una fórmula objetiva para distribuir esos recursos entre los consejos comunales que se crean, como ocurre con el Situado constitucional, y que, en su lugar, reine la más absoluta discrecionalidad de los entes que administran el financiamiento, y sobre todo de la Jefatura del Estado, para financiar los proyectos que estimen pertinentes u otorgar los financiamientos que le parezcan convenientes, lo cual abre las puertas para la discriminación política o de cualquier otra naturaleza.

d) Apreciación generalLa figura de los consejos comunales se inspira en los consejos populares creados en Cuba, conforme a la proposición que hizo en 1986 el Partido Comunista en su III Congreso, lo que dio origen a la implantación en la Habana de los primeros consejos en 1990, que luego se extienden a todo el país y cuya existencia se refrenda en la Constitución de 1992.135 En efecto, en el artículo 104 de la Constitución de Cuba se consagra que: “Los Consejos Populares se constituyen en ciudades, pueblos, barrios, poblados y zonas rurales; están investidos de la más alta autoridad para el desempeño de sus funciones; representan a la demarcación donde actúan y a la vez son representantes de los órganos del Poder Popular municipal, provincial y nacional. Trabajan activamente por la eficiencia en el desarrollo de las actividades de producción y de servicios y por la satisfacción de las necesidades asistenciales, económicas, educacionales, culturales y sociales de la población, promoviendo la mayor participación de ésta y las iniciativas locales para la solución de sus problemas. Coordinan las acciones de las entidades existentes en su área de acción, promueven la cooperación entre ellas y ejercen el control y la fiscalización de sus actividades. Los Consejos Populares se constituyen a partir de los delegados elegidos en las circunscripciones, los cuales deben elegir entre ellos quien los presida. A los

135 Véase: Jesús P. García Brigos “Cinco tesis sobre los consejos populares”, artículo publicado en el número 31 de la Revista Cubana de Ciencias Sociales, año 2000, consultado en:http://72.14.203.104/search?q=cache:ri8JvnMlGnMJ:www.nodo50.org/cubasigloXXI/politica/brigos4_280201.htm+Cuba+Consejos+populares&hl=es&gl=ve&ct=clnk&cd=4

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mismos pueden pertenecer los representantes de las organizaciones de masas y de las instituciones más importantes en la demarcación”.136

No obstante, entre los consejos populares de Cuba y nuestros consejos comunales existen diferencias importantes: aquellos son organismos de participación, de promoción, de fiscalización y de control de la gestión pública, mientras que a éstos se les agregan competencias de orden financiero. Pero sobre todo, y esto es lo más significativo, con la creación y regulación de los consejos comunales se introduce un nuevo nivel del poder público, de gran importancia y dotado de ingentes recursos, que no está previsto en la Constitución que nos rige, y ese nuevo nivel depende del Presidente de la República.En efecto, la figura de los consejos comunales no está contemplada en la Constitución de 1999, como sí lo estaba en la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública, del 12-6-2002, y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, del 17-5-2005. En ambos instrumentos legales se concebía a los consejos comunales, junto con los concejos parroquiales, como instituciones del Poder Público Municipal, para permitir la participación de las comunidades en la planificación y en la gestión de los servicios locales. Así por ejemplo, en la Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública se disponía lo siguiente:

Artículo 8. El Consejo Local de Planificación Pública promoverá la red de consejos parroquiales y comunales en cada uno de los espacios de la sociedad civil que, en general, respondan a la naturaleza propia del municipio cuya función será convertirse en el centro principal de la participación y protagonismo del pueblo en la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas, así como viabilizar ideas y propuestas para que la comunidad organizada las presente ante el Consejo Local de Planificación Pública. Una vez aprobadas sus propuestas y convertidas en proyectos, los miembros de los consejos

136 http://www.cuba.cu/gobierno/cuba.htm

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parroquiales y comunales podrán realizar el seguimiento, control y evaluación respectivo.Los miembros de los consejos parroquiales y comunales tendrán carácter ad-honorem.

Esta disposición fue suprimida por la Disposición Derogatoria Única de la Ley de los Consejos Comunales, como también lo fueron el 6 de abril de 2006 los artículos 112, 113 y 114 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en los que se establecían regulaciones sobre los consejos parroquiales y comunales como instituciones del Poder Municipal, a fin de que no quedara ninguna duda de que los consejos comunales han pasado a ser órganos descentralizados funcionalmente (en realidad desconcentrados), adscritos a la Presidencia de la República. Esto último se desprende de las siguientes circunstancias:Para la constitución de los consejos comunales se requiere de la existencia de un equipo promotor provisional, integrado por ciudadanos y ciudadanas de la comunidad que asuman esta iniciativa, “con la participación de una o un representante designado por la Comisión Presidencial del Poder Popular respectivo, dejando constancia escrita en el acta que se levante para tal fin” (art. 15).Una vez cumplidos los requisitos para la convocatoria de la Asamblea Constituyente Comunitaria (nombramiento de la comisión promotora y de la comisión electoral y ejecutadas las actuaciones que corresponden a éstas), en la cual se aprueban los estatutos del consejo comunal y se eligen los órganos ejecutivo, financiero y de control, se procede al registro del consejo comunal, a cuyo efecto se dispone en la ley lo siguiente:

Artículo 20. Los consejos comunales serán registrados ante la Comisión Local Presidencial del Poder Popular, para lo cual harán entrega de los estatutos y acta constitutiva aprobados por la Asamblea de Ciudadanos y Ciudadanas. Copia del registro será consignada ante el Consejo Local de Planificación Pública correspondiente, a los efectos de lograr la articulación con el Sistema Nacional de Planificación Pública.

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El registro de los Consejos Comunales, ante la Comisión Presidencial del Poder Popular respectiva, les reviste de personalidad jurídica para todos los efectos relacionados con esta Ley.

De acuerdo a esta norma, si en el equipo promotor provisional del consejo no hay un representante de la Comisión Presidencial del Poder Popular, el consejo no es registrado, y por lo tanto carece de de personalidad jurídica y de existencia a todos los efectos legales y financieros. En definitiva, queda a criterio de la Comisión decidir cuáles consejos se registran y cuáles no.Ahora bien, la Comisión Presidencial del Poder Popular está formada por personas que son de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, de modo que las funciones que se asignan a este órgano no pueden ser ejercidas sin la anuencia del máximo mandatario. Pero además, dicha Comisión designa una Comisión Regional Presidencial del Poder Popular por cada estado y una Comisión Local Presidencial del Poder Popular por cada Municipio, en ambos casos “previa aprobación del Presidente de la República” (arts. 31 y 32). De esta forma, la creación, el registro, la evaluación del funcionamiento, la aprobación de los proyectos y la concesión del financiamiento de los consejos comunales dependen del Presidente de la República.En todo caso, lo cierto es que la creación y regulación de los consejos comunales modifica sustancialmente la distribución del Poder Público en el ámbito territorial, porque se crea una red de organizaciones comunitarias desvinculada de las parroquias, de los Municipios y de los Estados –los cuales carecen de facultad para regularlas-, y que dependen directamente del Presidente de la República. Pero además, por las modificaciones de la Ley del FIDES y de la LAEE se restan recursos que antes correspondían a los Estados y a los Municipios para engrosar los fondos que se transfieren a los consejos comunales. Todo esto se ha traducido en que los Municipios han perdido significación política, administrativa y financiera, y las parroquias y los consejos locales de planificación pública han pasado a ser inexistentes.

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Por otra parte, debemos señalar que la naturaleza jurídica de los consejos comunales no es clara. De un lado, se presentan como organizaciones de la sociedad civil en el ámbito comunitario, para realizar y promover la realización de actividades de interés general. Del otro, son administradores de dineros públicos, por lo que las personas a las que corresponda esta función pasan a ser empleados públicos, con las correspondientes consecuencias: están obligados a llevar registros de la administración de los fondos con sus soportes correspondientes, deben presentar declaración jurada de patrimonio ante la Comisión Presidencial del Poder Popular, e incurren en responsabilidad civil, penal o administrativa por los actos, hechos u omisiones contrarios a las disposiciones legales que regulen la materia (art.27 de la Ley de los Consejos Comunales). Pero además, los consejos comunales “permiten al pueblo organizado ejercer directamente la gestión de las políticas públicas” (art. 2) y pueden recibir transferencias de servicios públicos, pues se autoriza a las Asambleas de Ciudadanos a “promover la solicitud de transferencias de servicios” (art. 21,7). Asimismo, se incluye entre los recursos de los consejos comunales “Los que provengan de la administración de los servicios públicos que les sean transferidos por el Estado” (art. 25,3). Por ello, si se considera que los consejos comunales no son entes públicos sino organismos de la sociedad civil, es decir, que tienen carácter no gubernamental, estaríamos en presencia de una privatización de servicios públicos y no de una descentralización ni de una desconcentración.Es oportuno indicar que son diversas las advertencias que se ha formulado sobre los peligros que representa esta nueva figura en cuanto a la administración de los dineros públicos. Un diario de Caracas reseña el 8-5-2006 la constitución de un nuevo movimiento político, “Paso a la Nueva Democracia”, conformado por activistas sociales que buscan marcar distancias de las propuestas del Presidente Chávez y de las iniciativas de lo que denominan "el liderazgo tradicional opositor", y cuyos dirigentes consideran que "Los consejos comunales pueden ser para las comunidades

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lo que el Plan Bolívar 2000 significó para amplios sectores de la FAN: una fábrica de corrupción, una pelea por las migajas del festín petrolero".137

Por último, debemos señalar que la organización del sector público en Venezuela se resentía de la inexistencia de mecanismos eficientes de participación de las colectividades en los asuntos públicos. En la Constitución de 1961 se había incluido un norma conforme a la cual “La ley regulará la integración, organización y atribuciones de los cuerpos consultivos que se juzguen necesarios para oír la opinión de los sectores económicos privados, la población consumidora, las organizaciones sindicales de trabajadores, los colegios de profesionales y las universidades, en los asuntos que interesan a la vida económica” (art. 109). Esa disposición nunca tuvo el desarrollo normativo requerido para conformar un sistema nacional de participación. No obstante, en el ámbito municipal se crearon, espontáneamente al principio, unas organizaciones de participación que en las urbanizaciones se llamaron “asociaciones de vecinos” –para defenderse de la intervención del gobierno y, especialmente, de las autoridades municipales- y en los barrios “juntas pro-mejoras” –para solicitar la intervención del gobierno-, y que llegaron a tener una cierta importancia, variable según las localidades. En la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1978 se regularon estas figuras, cuyas denominaciones se uniformaron bajo el nombre de Asociaciones de Vecinos, las cuales fueron reguladas en la Reglamento N° 1 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal sobre las Asociaciones de Vecinos, aprobado por Decreto N° 3.130 de fecha 6 de marzo de 1979 y publicado en Gaceta Oficial N° 31.692 de fecha 8 de marzo de 1979, y, además, se incluyó la figura de los referendos en el ámbito municipal. Por reformas sucesivas en estos reglamentos se ampliaron las facilidades ante las Oficinas de Registro Subalterno para constituir las asociaciones de vecinos, vinculadas con el Poder Municipal. En el proceso que condujo la Comisión Presidencial para la reforma del Estado (COPRE), la representación vecinal desempeñó un importante papel en la promoción de cambios en el funcionamiento de las instituciones públicas, como los que

137 http://buscador.eluniversal.com/2006/05/08/pol_art_08108C.shtml

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se plasmaron en la descentralización y en la reforma electoral, para permitir la participación de las comunidades en la gestión de los asuntos públicos. Por otra parte, en la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, de 1997, se extendió al ámbito nacional la figura del referendo, que sólo se contemplaba en los supuestos de reforma general de la Constitución, para permitir “consultar a los electores sobre decisiones de especial trascendencia nacional” (art. 181).Ahora bien, la creación de los consejos comunales, cuyo ámbito geográfico está previsto para ser igual al de las asociaciones de vecinos, se entendió –y así fue celebrada- como el propósito de fortalecer las organizaciones de base de la sociedad, bajo el impulso de la política de descentralización prevista en la Constitución. No obstante, la dependencia de los Consejos Comunales de la Presidencia de la República y su total desvinculación con los órganos del Poder Municipal, al que se pretende sustituir, nos muestran que estamos en presencia de un nuevo centralismo, que se adopta bajo la figura de la desconcentración, porque consiste en otorgar poderes de decisión a órganos que dependen, en última instancia, de la cúspide del Poder Ejecutivo.En definitiva, desde el punto de vista organizativo, la figura de los consejos comunales consiste en la instauración un mecanismo para anexar unas instancias sociales a los comandos político-estatales y, a fin de cuentas, al presidente de la República. En todo caso, habría que evaluar la funcionalidad de la figura desde el ángulo de la promoción social de las colectividades, y hasta ahora tenemos información sobre los recursos que se les han transferido, mas no sobre los resultados alcanzados.El proceso progresivo de centralización del poder que hemos examinado se vería potenciado al aprobarse el proyecto de reforma de la Constitución que el Presidente de la República sometió a la Asamblea Nacional el 15 de agosto de 2007, con su Exposición de Motivos.III. EL PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONALEl proyecto de reforma de la Constitución implica un cambio de gran magnitud en la configuración de las instituciones públicas y podríamos adelantar que lo que se persigue, en realidad, es implantar una nueva

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Constitución para el país. Antes de entrar a examinar las normas particulares de este proyecto y el procedimiento para su sanción, nos referiremos a los antecedentes del mismo.

A. Los antecedentes del ProyectoEl 17 de enero de 2007, el Presidente de la República emitió el Decreto Nº 5138, en el que designó el Consejo Presidencial para la Reforma de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual quedó integrado “por:Cilia Flores, presidenta de la Asamblea Nacional, quien lo presidirá;Roberto Hernández, segundo vicepresidente de la Asamblea Nacional;Carlos Escarrá, diputado de la Asamblea Nacional por el estado Aragua;Noelí Pocaterra, diputada indígena de la Asamblea Nacional por la Región Occidente; Ricardo Sanguino, diputado de la Asamblea Nacional por el estado Táchira; Earle Herrera, diputado de la Asamblea Nacional por el estado Anzoátegui;Luisa Estela Morales, presidenta de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, quien se desempeñará como secretaria ejecutiva del Consejo;Germán Mundaraín, Defensor del Pueblo; José Ramón Rivero, ministro del Poder Popular para el Trabajo y Seguridad Social; Gladys Gutiérrez, procuradora general de la República; Luis Brito García, escritor; Jesús Martínez, abogado; Julián Isaías Rodríguez Díaz, fiscal general de la República”.Este Consejo fue designado con carácter temporal “para que se avoque (sic) al estudio y preparación de un anteproyecto de reforma constitucional que, sin modificar la estructura y principios fundamentales del texto constitucional, pueda convertirse en un instrumento idóneo para la obtención de los fines superiores del Estado, a través de la edificación de una serie de propuestas que permitan adaptar el texto constitucional al nuevo modelo basado en los cambios profundos que el pueblo reclama y en el nuevo orden económico, político y social para la República” (artículo 1).138

138 http://www.asambleanacional.gov.ve/ns2/noticia.asp?numn=10425

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Asimismo, se dispuso que “El Consejo Presidencial informará permanentemente al Presidente de la República sobre sus avances, los cuales se realizarán de conformidad con los lineamientos del Jefe del Estado en estricta confidencialidad” (art. 2, destacado nuestro).Para la elaboración del anteproyecto, el Consejo Presidencial debió tener en cuenta las ideas expuestas por el Presidente en los anuncios generales que hizo sobre la reforma de la Constitución y sobre la distribución del poder en el territorio. Asimismo, aún antes de tener un anteproyecto, el Presidente adoptó la decisión de centralizar la planificación en todos sus ámbitos.

a) Los anuncios generalesEl 10 de enero de 2007, el teniente coronel (r) Hugo Chávez pronunció un discurso ante la Asamblea Nacional con ocasión de su tercera juramentación como Presidente de la República, esta vez para el período 2007-2013, y en esta oportunidad anunció, además de su propósito de consagrar en la Constitución la reelección indefinida del Presidente, el inicio de una nueva etapa en el proceso revolucionario, caracterizada por la profundización y radicalización de las medidas para instaurar el “socialismo del siglo XXI”. A estos fines, se refirió Chávez a los cinco motores constituyentes de la Revolución, en la siguiente forma:El primer motor sería la propuesta de Ley Habilitante (“ley de leyes revolucionarias, madre de leyes”), que permitiría al Ejecutivo legislar sobre las materias necesarias para adelantar los cambios hacia el socialismo.Como segundo motor se refirió a “la reforma integral y profunda de nuestra Constitución”, para lo cual designaría una comisión encargada de preparar el proyecto. En este aspecto el Presidente se preguntó: “¿Es que Venezuela necesariamente debe estar dividida políticamente, territorialmente como está?” Y se respondió: “Hay otros modos de organización territorial. Yo diría que a nivel de estados la situación no es grave, pero donde sí es grave...es a nivel municipal...Esa es la Cuarta República viva, burocracia, corrupción, ineficiencia...está intacto el modelo, cambiémoslo...Hay que llevar a nivel

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constitucional al Poder Comunal...y no llamarlo el sexto poder ¡No!...Ese debe ser el primer poder”.139

El tercer motor de la revolución es “la jornada nacional denominada Moral y Luces, que comprende una campaña de educación moral, económica, política y social que va más allá de las escuelas, pues estará presente en los talleres, en los campos, en los núcleos endógenos y demás entes populares”.140

El cuarto motor, según Chávez, sería la geometría del poder, “integrado por la nueva manera de distribuir los poderes político, económico, social y militar sobre el espacio nacional”. A estos fines se refirió al propósito de “revisar la distribución político-territorial del país y generar la construcción de sistemas de ciudades y de territorios federales”, lo que “representa una innovación en la búsqueda de una forma que se adapte mucho más a nuestra realidad y a nuestras aspiraciones.” En esa oportunidad expresó el Presidente que “Sobre ese territorio federal concentraríamos todo el esfuerzo político, económico, social, para ir transitando el camino hacia una ciudad comunal, luego ciudades socialistas donde no haga falta juntas parroquiales ni alcaldías, sino poder comunal”.141

Por último, se refirió a la explosión revolucionaria del poder comunal como quinto motor constituyente, el cual, según el mandatario nacional, “tiene mayor fuerza y dependerá del éxito de los anteriores ejes revolucionarios de esta nueva era de la administración pública”.142

b) Las ideas del Presidente sobre la distribución del poder en el territorio

En el acto de instalación del Consejo Presidencial para la Reforma Constitucional y del Consejo Presidencial del Poder Comunal y de juramentación de sus miembros, realizado ese mismo día, el Presidente de la República pronunció un discurso en el que, entre otros aspectos, delineó sus ideas sobre la forma del Estado y la distribución del poder en el territorio.143

139 El Universal, 13 de enero de 2007, p. 2-3, Caracas.140 Ibidem141 El Universal, 11 de enero de 2007, p. 1-2, Caracas.142 El Universal, 13 de enero de 2007, p. 1-2, Caracas.143 http://www.mci.gob.ve/doc/17ene2007juramentacion.doc

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Los párrafos más significativos a los efectos del tema que consideramos son los siguientes:

Hay una idea que ya les comentaba, que a mí me parece maravillosa, maravillosa, crear un sistema de ciudades federales y territorios federales. Por ejemplo aquí al lado de Caracas, entre Caracas y el mar hay una belleza de territorio, aquí, ahí vamos a hacer una nueva ciudad, ¿dónde está Carrizales? El ministro Carrizales, está por allá Ramón, saludos Ramón. Esta tarde estábamos conversando como marcha, porque ahí estuvimos el 28 de diciembre recorriendo, ahí hay miles de hectáreas, entre Caracas y el mar, por aquí donde llaman la subida al cielo, el Camino de los Indios, ahí vamos a hacer una ciudad nueva, pero va a ser una ciudad socialista, no va a ser una ciudad típica capitalista; ¡no!, una ciudad, un concepto nuevo de ciudad.Bueno, ese pudiera ser un territorio federal, un territorio federal donde no vive casi nadie, ahí no vive casi nadie. Por allá hay un señor que no recuerdo cómo es que se llama, que tiene una casa allí, heredada, con unas siembras, creo que de café. Por allá eso limita con El Junquito, uno llega por allá al estado Vargas y por aquí a los Boquerones, Tacagua Vieja queda por allí, la quebrada, es una belleza, ahí caben miles de viviendas...... Ahora la Faja del Orinoco, esos son 55 mil kilómetros cuadrados, dentro de ella hay varias poblaciones.....Pero de esa Faja, el 90 y tanto por ciento del territorio está deshabitado... ¿a quién le vamos a hacer consulta para instalar o decretar allí o crear un territorio federal?...en esencia quiero que demos un salto y que comencemos a organizar algo así como federaciones de Consejos Comunales. En un barrio, por ejemplo, donde haya pongamos por caso cinco zonas, y en cada zona hay tres áreas comunales en promedio, entonces son 15 áreas comunales y si en cada área comunal hay dos comunidades, son 30 comunidades y por tanto ¿cuántos

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Consejos Comunales? 30, 30 Consejos Comunales....a lo mejor en la ley pudiéramos incluir una figura, algo así como un Consejo Federal de Consejos Comunales y ustedes elegirán quiénes van a ir a ese Consejo, será como un consejo de Gobierno de ese espacio. Más adelante debemos marchar hacia una Confederación más amplia de Consejos Comunales hasta que abarquemos todo el país...c) La Ley Habilitante

En el discurso pronunciado por el teniente coronel (r) Hugo Chávez para juramentarse como Presidente de la República para el período 2007-2013, en el que se refirió a los cinco motores constituyentes para implantar la Revolución Socialista en Venezuela, expuso que “El primero de los motores de arranque de la nueva era es la Ley Madre, así quiero que sea, una Ley Madre de leyes revolucionarias, señora Presidenta de la Asamblea Nacional, adelanto mi solicitud para una Ley Habilitante revolucionaria”. Y agregó que “ya la Presidenta de la Asamblea Nacional ha anunciado...la aprobación de mi solicitud para que esta ley se convierta en uno de los motores constituyentes...” 144

El 30 de enero siguiente la Asamblea Nacional aprobó por unanimidad delegar en el Presidente de la República la facultad de dictar leyes, incluso orgánicas, en los siguientes once ámbitos: en el ámbito de transformación de las instituciones del Estado; de la participación popular; de los valores esenciales del ejercicio de la función pública; económico y social; financiero y tributario; de la seguridad ciudadana y jurídica; de la ciencia y la tecnología; de la ordenación territorial; de seguridad y defensa; de la infraestructura, transporte y servicios y en el ámbito energético. En el artículo 3º de esta ley se dispuso que “Esta habilitación al Presidente de la República para dictar Decretos con Rango, Valor y Fuerza de Ley en las materias que se delegan tendrá un lapso de duración de dieciocho (18) meses para su ejercicio, contado a partir de la publicación de esta Ley en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela”.144http://www.pdvsa.com/index.php?tpl=interface.sp/design/biblioteca/readdoc.tpl.html&newsid_obj_id=3407&newsid_temas=110

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En febrero de 2007, el Consejo de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela designó una comisión de profesores para analizar el cambio constitucional, la cual concluyó que la ley habilitante “está afectada de graves vicios de inconstitucionalidad, en virtud de que carece de objeto definido y concreto, así como de las directrices y propósitos contemplados como requisitos necesarios de validez de ese tipo de ley en el artículo 203, tercer aparte, de la Constitución” y que “la carencia de los requisitos constitucionales aproxima mucho la ley habilitante a una “ley de plenos poderes”, de ingrata recordación por su uso indiscriminado por los peores regímenes totalitarios del siglo XX”. Pero además, que “se delega al Presidente de la Republica la competencia para que dicte decretos con fuerza de ley en materias que la Constitución reserva a las leyes orgánicas, lo que transgrede flagrantemente el artículo 203 constitucional, que reserva esa regulación de manera exclusiva y excluyente a la Asamblea Nacional”; que “genera un inadmisible vaciamiento de la potestad esencial y existencial (legislativa) que la Constitución le atribuye a la Asamblea Nacional”; que “en la sanción de la ley habilitante resultó violado el artículo 211 de la Constitución, en virtud de que en su formación no participó la sociedad organizada” y que “la ley habilitante contendría una delegación para que el Presidente de la Republica pueda dictar decretos con fuerza de ley basados en la reforma constitucional que eventualmente será aprobada este año, esgrimida tanto por el Presidente de la Republica, como por integrantes del Consejo Presidencial para la Reforma Constitucional, contradice claramente el artículo 203 de la Constitución, que no admite, o mejor prohíbe, delegaciones legislativas condicionadas, pues dicho dispositivo impone que la delegación, por su carácter excepcionalísimo, responda exclusivamente a la normas que integran la Constitución en la fecha en que sea sancionada la ley habilitante”.145

En ejercicio de de esta habilitación, el Ejecutivo ha sancionado disposiciones que limitan derechos humanos como el Decreto Nº 5197, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la

145 Ver el vínculo cambio constitucional en www.juri.ucv.ve

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Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el Consumo de los Alimentos o Productos sometidos a Control de Precios, y a este respecto la Comisión de profesores de la Facultad de Ciencias Jurídica y Políticas ha expresado que “en la historia constitucional universal los derechos –ahora fundamentales- son materia de reserva legal del Parlamento, porque admitir que su regulación puede ser transferida por el órgano legislativo al Poder Ejecutivo es, en primer lugar, una demostración de heterodoxia histórica y constitucional, por decir lo menos, y en segundo lugar, un claro atentado contra los derechos humanos, pues ello significaría en la práctica conceder al Poder contra el cual operan los señalados límites en términos de derechos, la potestad para que éste limite, enerve u obstruya el ejercicio de esos derechos”. Por nuestra parte, hemos considerado que este criterio es consistente con los conceptos de democracia y de Estado de Derecho, porque desde el surgimiento del Estado constitucional se ha postulado que existe una vinculación clara entre la separación de poderes y la garantía de los derechos. Tanto es así, que en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano que hizo la Asamblea Constituyente francesa de 1781, y que fue incluida como prefacio a la Constitución francesa de 1791, se establecía solemnemente que: “La sociedad en donde no estén garantizados los derechos ni esté establecida la separación de los poderes carece de constitución” (Articulo 16).En todo caso, el Ejecutivo Nacional ha quedado autorizado para utilizar los poderes de legislar que se confieren por la ley habilitante incluso después que se apruebe la reforma constitucional, por lo que la legislación delegada completará y desarrollará el ordenamiento constitucional, lo que explica que el Presidente se refiera a la ley de plenos poderes como un “motor constituyente”.

4. La planificación centralizadaEl 22 de junio de junio de 2007 apareció publicado en la Gaceta Oficial146 el Decreto Nº 5.384, con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Creación de la Comisión Central de Planificación, que había sido dictado el 12 del mismo

146 Gaceta Oficial Nº 5.841 Extraordinario

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mes y año, con fundamento en la Ley Habilitante del 1º de febrero de 2007. Ya antes, el 17 de junio el Presidente de la República había expresado durante su programa dominical “Aló Presidente” Nº 286 que "Se acabó la autonomía de los entes del Estado, centralización, sobre todo en la planificación, luego en la ejecución ustedes ejecutan, pero resulta que aquí heredamos un estado descuartizado. Planificación centralizada por categoría globales por sectores, por macrosectores".147

El decreto ley a que nos referimos alude a dos aspectos principales: de un lado, se expresa formalmente la disposición presidencial de iniciar la transformación del Estado venezolano en un Estado socialista, aún antes de la reforma constitucional destinada a incorporar la figura del socialismo en el derecho, en la economía y en la política del país. Del otro, se consagran la planificación centralizada e imperativa en el sector público venezolano. Nos referiremos a este aspecto.En primer lugar, en la Exposición de Motivos del Decreto Ley se parte del supuesto de que “la aplicación del modelo de economía de mercado y la imposición de las políticas económicas de la globalización capitalista, produjeron la desarticulación de los diferentes niveles del sistema económico nacional, a lo cual no escaparon las instituciones del Estado y la forma en que éstas abordan la realidad”. Por ello, y ante “la acción atomizada y aislada de los entes del Estado”, según la misma Exposición, los planes tendrán un “carácter centralizado y su visión integral o de conjunto...debiendo ser acatados por quienes laboren en todos los órganos y entes de la Administración Pública”. En consecuencia, los planes nacionales “orientarán las actuaciones de los estados y municipios, así como a los actores del sector privado, en los respectivos sectores y ámbitos de la actividad productiva”.En segundo lugar, el instrumento normativo al que nos referimos refleja, mejor que ningún otro, el propósito centralizador y personalista –nada participativo- del régimen, y para fundamentar esta afirmación basta con

147http://www.rnv.gov.ve/noticias/index.php?s=049ae6262785366087e7df194b131acf&act=ST&f=28&t=48170&hl=

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transcribir el numeral 3 del artículo 4 del Decreto Ley, en el que se incluye, entre las atribuciones de la Comisión Central la siguiente:

Controlar y coordinar que los ministerios, institutos autónomos, empresas, fundaciones, asociaciones, sociedades civiles del Estado y demás entes adscritos descentralizados, actúen de conformidad con los lineamientos, políticas y planes emanados de la Comisión Central de Planificación, debidamente aprobados por el Presidente o Presidenta de la República. En ese sentido, los referidos entes no gozarán de autonomía organizativa ni de autonomía para la planificación administrativa-financiera.En consecuencia, todos los órganos y entes de la Administración Pública, no obstante su naturaleza y forma organizativa previstas en los instrumentos de creación, deberán actuar conforme a lo establecido en este numeral y las potestades atribuidas a la Comisión Central de Planificación se realizarán sin menoscabo de los controles de tutela, accionarial y estatutario a los cuales aquellos estén sometidos. La personalidad jurídica y el patrimonio propio no debe ser obstáculo para el cumplimiento de lo ordenado en el presente numeral.

La Comisión Central de Planificación, como órgano permanente de la Administración Pública, “está integrada por el Vicepresidente Ejecutivo, quien la preside y coordina, el Ministro del Poder Popular de Planificación y Desarrollo, quien será su Secretario Ejecutivo, y por los Ministros del Poder Popular y los demás ciudadanos que designe el Presidente de la República” (art. 6). Corresponde a la Comisión, entre otras funciones, la de “orientar el establecimiento de un modelo capaz de garantizar la satisfacción de las necesidades espirituales y materiales de la sociedad, logrando la suprema felicidad social, esto es, el modelo socialista” (art. 2, numeral 3), para lo cual deberá “elaborar el mapa central de la estructura económica nacional, tanto estatal o pública como privada, que sirva de base para planificar y controlar la construcción del modelo socialista venezolano” (art. 4, numeral 2).

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Con motivo del acto de juramentación de la Comisión Central de Planificación en el Teatro Teresa Carreño, el 22 de junio de 2007, el Presidente aprovechó para reiterar el concepto que le merece la descentralización consagrada en nuestra Ley Fundamental:

yo una vez recuerdo que le dije a un gobernador, hace años, tuve que decírselo: “Mire gobernador, recuerde que yo soy Presidente de Venezuela tanto en Caracas o en Miraflores como en la plaza Bolívar de aquí; ¡usted está hablando con el Presidente!”; porque parecía que él es parte de la vieja cultura capitalista, del Estado capitalista que esa llamada “descentralización” muchas veces fue la mampara o la máscara para crear caudillos y caudillitos, repúblicas y republiquitas que se creyeron o se siguen creyendo —algunos— autónomos del poder nacional. No puede haber gobernador autónomo al poder nacional, ni alcalde; tiene que estar ensamblado, enmarcado en el proyecto nacional de desarrollo.148

e) Los papeles de trabajo sobre la reforma constitucionalA mediados del mes de junio de 2007 aparecieron en la prensa nacional, especialmente en el diario El Universal, diversos documentos que contendrían las propuestas que el Consejo Presidencial para la Reformas Constitucional le hace al Presidente de la República,149 divulgación esta que infringiría la cláusula de confidencialidad que limita la posibilidad de hacer públicas las hipótesis que se manejan, antes del anuncio oficial del Presidente. Por otra parte, diversos voceros oficiales se dieron a la tarea de restar importancia al documento así dado a conocer, y el Diputado Carlos Escarrá expresó que "están manejando un documento 'chimbo' que se parece en algo a lo que fue el primer borrador.”150

En esos papeles y en los anuncios presidenciales se plantea como reformas en estudio, con relación al tema que nos ocupa, las siguientes: la creación de territorios federales por decisión presidencial, sin referendo, con la sola

148 Ver la página web: hppt://archivos.minci.gob.ve/doc/22062007_juramentacion_de_la.doc149 El texto completo puede ser consultado en: http://www.eluniversal.com/2007/06/26/reformaconstitucional2.pdf150 http://www.el-carabobeno.com/pda/impresa_ver.aspx?art=a290607e06&id=t290607-e06

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autorización de la Asamblea Nacional; la figura de los vicepresidentes ejecutivos, los cuales serían sectoriales o territoriales; las regiones o provincias federales, a la cabeza de cada una de las cuales estarían un vicepresidente territorial; la consagración constitucional del Poder Popular, con sus consejos comunales y federaciones y confederaciones de consejos comunales; las ciudades comunales, que luego se transformarían en ciudades socialistas; la sustitución del Distrito Capital por el Distrito Federal; la disminución de las competencias y de los recursos de los Estados y de los Municipios, además de limitaciones a la libertad de expresión y a la propiedad, entre otras.Dado que el 15 de agosto de 2007 el Presidente entregó a la Asamblea Nacional su Anteproyecto para la Primera Reforma constitucional (que una vez presentado se convierte en proyecto), no insistiremos en las innovaciones contenidas en el papel de trabajo, sino que nos referiremos a dicho anteproyecto, para luego formular algunas consideraciones sobre el procedimiento adoptado para la modificación de la Ley Fundamental.B. El contenido del ProyectoEl Proyecto presentado a la Asamblea Nacional consta de 33 artículos (“menos del 10% del articulado constitucional”, al decir del Presidente),151

los que se refieren a aspectos que en su conjunto modifican la estructura y los principios fundamentales de la Constitución al crear un Estado que, si bien difiere poco del que venía funcionando en la práctica, es muy distinto al consagrado en la Constitución de 1999. Previamente debemos decir, como una observación de forma, que el Proyecto es desorganizado y que unas mismas materias, como son las relativas a la estructura del Estado y al ejercicio de actividades por asociaciones de carácter popular, se regulan en capítulos diferentes y en artículos que son excesivamente largos y en los que se tratan aspectos que no guardan relación entre sí. Esto se explica por el objetivo del régimen de mantener los mismos artículos de la Constitución vigente, aún cuando a menudo con contenidos diferentes, a modo de hacer ver que no se modifica la estructura del texto constitucional, por lo que

151 http://www.abn.info.ve/reforma_constitucional.php

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supuestamente no se propone una modificación que requiriera de la convocatoria de una asamblea constituyente.En la Exposición de Motivos para la Reforma Constitucional, documento que tiene como subtítulo “Anteproyecto para al 1era. Reforma Constitucional. Propuesta del Presidente Hugo Chávez. Agosto de 2007”, el Presidente sintetiza los objetivos de la reforma (pp. 4 y 5) así:

Desmontar la superestructura que le da soporte a la reproducción capitalista, tanto en el plano constitucional y legal como en lo epistemológico y ético.

Dejar atrás la democracia representativa para consolidar la democracia participativa y protagónica; donde se contemple la insurgencia del poder popular como hecho histórico necesario en la construcción de la sociedad socialista del Siglo XXI.

Establecer un nuevo cuerpo normativo, filosófico y epistemológico que de cuenta de las nuevas relaciones de los seres humanos con su entorno para la preservación de la vida en el planeta.

Crear un enfoque socialista nuevo “a la venezolana”, inventar, ingeniar, y construir de acuerdo a las enseñanzas de nuestros pueblos originarios, la afrovenezolanidad y el aporte cultural de nuestros próceres.

Fomentar la pluripolaridad internacional que trascienda la polaridad de la hegemonía imperial existente, a través de nuevos esquemas de integración política que conduzcan a la construcción de nuevos bloques de Poder.

Sentar las bases para la construcción de un nuevo modo de producción fundamentado en nuevas relaciones de producción, nuevas formas de propiedad, la democratización del capital que permita el control del poder popular en la producción y la distribución de los bienes y servicios.

Inclusión del derecho fáctico de la propiedad social de todos los venezolanos y venezolanas, como forma de distribuir la riqueza

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colectiva de la nación incluyendo, en el proceso productivo a todos los sectores del país, haciendo uso razonable de los recursos naturales.

Geometría del poder Continuidad presidencial

De acuerdo al análisis que hemos efectuado de las normas constitucionales propuestas en concreto, con el Proyecto lo que se busca es crear un Estado socialista, centralizado y personalista, en la siguiente forma:

a) Estado socialistaEn el Proyecto se incorpora un conjunto de declaraciones para evidenciar el propósito de “construir el socialismo venezolano como único camino a la redención de nuestro pueblo, a la salvación de nuestra patria y a la construcción de un nuevo mundo...”, tal como se expresa en la exposición de motivos. Tales declaraciones, en las que hemos destacado la mención al socialismo, son:En el artículo 16 se proclama que “Las Comunas serán las células geo-humanas del territorio y estarán conformadas por las Comunidades, cada una de las cuales constituirá el núcleo espacial básico e indivisible del Estado Socialista Venezolano...”.En el artículo 70 se mencionan, entre los derechos políticos, “los medios de participación y protagonismo del pueblo, en ejercicio directo de su soberanía y para la construcción del socialismo”, y se incluyen entre ellos “las empresas comunitarias y demás formas asociativas constituidas para desarrollar los valores de la mutua cooperación y la solidaridad socialista”. Con respecto a esta norma se observa que ella contradice lo dispuesto en el Principio Fundamental contenido en el artículo 2 de la Constitución de 1999, que no es objeto de modificación, conforme al cual, entre los valores que propugna el ordenamiento jurídico y la actuación de Venezuela, está “la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político”.En el artículo 112 se regulan las diferentes formas de propiedad y se expresa que el Estado “fomentará y desarrollará distintas formas de

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empresas y unidades económicas de propiedad social, tanto directa o comunal como indirecta o estatal, así como empresas y unidades económicas de producción y/o distribución social, pudiendo ser estas de propiedad mixtas entre el Estado, el sector privado y el poder comunal, creando las mejores condiciones para la construcción colectiva y cooperativa de una Economía Socialista”.En el artículo 113 se establecen limitaciones a la actividad privada en la economía y se expresa que “Cuando se trate de explotación de recursos naturales o de cualquier otro bien del dominio de la Nación de carácter estratégico, o de la prestación de servicios públicos vitales, el Estado podrá reservarse la explotación o ejecución de los mismos, directamente o mediante empresas de su propiedad, sin perjuicio de establecer empresas de propiedad social directa, empresas mixtas y/o unidades de producción socialistas...”En el artículo 158 se declara que “El Estado promoverá como política nacional, la participación protagónica del pueblo, transfiriéndole poder y creando las mejores condiciones para la construcción de una Democracia Socialista”. Por su parte, el artículo 168 pauta que “En sus actuaciones el Municipio estará obligado a incorporar, dentro del ámbito de sus competencias, la participación ciudadana, a través de los Consejos del Poder Popular y de los medios de producción socialista”.Conforme al artículo 300, “La ley nacional establecerá las condiciones para la creación de empresas o entidades regionales, para la promoción y realización de actividades económicas o sociales, bajo los principios de la economía socialista...”El artículo 318 dispone que “El sistema monetario nacional debe propender al logro de los fines esenciales del Estado Socialista y el bienestar del pueblo, por encima de cualquier otra consideración”.Ahora bien, es procedente interrogarse sobre las fórmulas concretas que se incluyen en el Proyecto para configurar ese “enfoque socialista nuevo a la venezolana”, y a tal efecto hemos encontrado que son las siguientes:

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1. Normas sobre la ampliación del ámbito público de la economía

En este aspecto se proponen, en primer lugar, disposiciones para incrementar las áreas reservadas al Estado. Por una parte, se especifica que “El Estado se reserva por razones de soberanía, desarrollo e interés nacional, la actividad de explotación de los hidrocarburos líquidos, sólidos y gaseosos...” (art. 302). Esta reforma no hubiera sido necesaria bajo la vigencia de la Constitución de 1961, porque en artículo 96 de ésta se disponía que el Estado podía reservarse, mediante ley, “determinadas industrias, explotaciones o servicios de interés público por razones de interés nacional”, y con fundamento en esa norma se había dictado, el 12 de agosto de 1971, la Ley que Reserva al Estado la Industria del Gas Natural, y el 29 de agosto de 1975 la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos. Pero en la Constitución de 1999 se establece la reserva al Estado de la “actividad petrolera”, en la que no se incluye el gas natural, por lo cual ha parecido necesario ampliar en la reforma el ámbito de la reserva al Estado constitucionalmente establecida.Por otra parte, se consagra que “Si ello fuere necesario para garantizar la seguridad alimentaria, la República podrá asumir sectores de la producción agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola indispensables a tal efecto, y podrá transferir su ejercicio a entes autónomos, empresas públicas y organizaciones sociales, cooperativas o comunitarias (art. 302)”. Esta norma es sumamente confusa: no queda claro si se trata de la reserva al Estado de los sectores mencionados, en cuyo caso habría que formularse varias preguntas: ¿Por qué se utiliza la palabra “asumir”, en vez de “reservar”? ¿Cómo quedan los derechos de los particulares que ejercen sus actividades en esos sectores: serán expropiados, o serán confiscados? Lo cierto es que en caso de que se aprobara la norma en la forma propuesta y la República decidiera esa asunción, los empresarios particulares, incluso los que actúan en forma individual, quedarían vedados de ejercer sus actividades en tales sectores. Como antecedente de esta norma podemos citar que en el Decreto Nº 5197, con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Defensa Popular

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contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el Consumo de los Alimentos o Productos sometidos a Control de Precios, del 21 de febrero de 2007, se dispone que la provisión de bienes y servicios que realizan los particulares bajo la garantía constitucional de la libertad de industria y comercio, ha pasado a ser un servicio público esencial, que debe ser prestado en forma continua, regular, eficaz, eficiente, ininterrumpida, y se prevé la ocupación temporal preventiva, sin límite de tiempo, de los establecimientos que, entre otros supuestos, se nieguen a producir o a expender productos cuyo precio de venta regulado resulte antieconómico, así como el comiso (en realidad confiscación) de la mercancía (artículos 5 y 13 del Decreto Ley). Conforme a lo expuesto, la norma que permite al Estado asumir determinados sectores de la producción agrícola para garantizar la seguridad alimentaria, perseguiría, entre otros objetivos, brindar base constitucional a unas disposiciones actualmente vigentes que carecen de ella y que lesionan la garantía de la libertad de industria y comercio.

En el propósito de ampliar el ámbito de la economía pública o “social” parece insertarse lo dispuesto en el artículo 156 del Proyecto, en el que se agrega a las competencias del Poder Público Nacional “La gestión y administración de los ramos de la economía nacional, así como su eventual transferencia a sectores de economía de propiedad social, colectiva o mixta” (numeral 34). No se sabe a lo que alude esta “eventual transferencia”, pero si se trata de restar ámbitos y actividades de la economía privada habría que dilucidar si se refiere a la “reserva” o a la “asunción” por el Estado y si procede la expropiación, la ocupación, la confiscación o el comiso de las empresas privadas que actúan en esos ramos.En segundo lugar, se atribuyen mayores poderes al Estado para efectuar expropiaciones y para realizar afectaciones, confiscaciones u ocupación de propiedades privadas. En efecto, de un lado, en la regulación sobre las expropiaciones se propone consagrar “la facultad de los Órganos del Estado, de ocupar previamente, durante el proceso judicial, los bienes objeto de expropiación, conforme a los requisitos establecidos en la ley” (art. 115). La

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innovación en este aspecto es la siguiente: como en la Constitución vigente no se contempla la figura de la ocupación previa (tampoco en la de 1961), cuando ha sido necesario efectuar ésta luego de iniciado el procedimiento de expropiación, se establece que el ente público debe solicitar la autorización del tribunal y consignar el precio fijado según el avalúo realizado, todo ello conforme a lo dispuesto en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social, de 1947, modificada en 1958 y en el 2002. Pues bien, de aprobarse la norma propuesta, la ley que se dicte podría eximir al ente expropiante de la obligación de consignar el precio del bien, para poder efectuar la ocupación previa, lo que facilitaría la realización de expropiaciones y de ocupaciones y lo que limitaría aun más el ámbito de la propiedad privada.

2. Normas sobre las clases de propiedadEn las normas propuestas por el Presidente de la República se incluye una regulación sobre los diferentes regímenes aplicables a la propiedad (art. 115) que contiene algunas innovaciones. Con relación a la propiedad pública no hay modificación de la regulación vigente, y sobre el régimen de la propiedad social (“aquella que pertenece al pueblo en su conjunto y las futuras generaciones”), de la propiedad colectiva y de la propiedad mixta hay menos novedades de lo que parece.En efecto, la propiedad social se divide en propiedad social indirecta (“cuando es ejercida por el Estado a nombre de la comunidad”) y directa (“cuando el Estado la asigna, bajo distintas formas y en ámbitos territoriales demarcados, a una o varias comunidades, a una o varias comunas, constituyéndose así en propiedad comunal, o a una o varias ciudades, constituyéndose así en propiedad ciudadana”). En estos casos, el régimen jurídico es el mismo de la propiedad pública, con los condicionamientos que se establezcan en la legislación aplicable. En tal sentido se observa que el Presidente de la República, en su discurso del 15/08/2007, de presentación del Proyecto de reforma ante la Asamblea Nacional, expresó que: “La indirecta por ejemplo Pdvsa, Pdvsa es propiedad social, pero, bueno, gestionada por el Estado, pero es de todos los ciudadanos”.

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Asimismo, debe notarse que la propiedad social directa se originaría en la asignación que hiciera el Estado, bajo figuras que actualmente existen, como el comodato, lo cual además es lo recomendable para evitar que fuera enajenada por sus beneficiarios, con el consiguiente perjuicio para las generaciones futuras.La propiedad colectiva (“la perteneciente a grupos sociales o personas, para su aprovechamiento, uso o goce en común, pudiendo ser de origen social o de origen privado”) no parece muy diferente a la que actualmente corresponde a las comunidades de bienes o a las personas jurídicas de carácter privado (sociedades civiles, mercantiles o cooperativas, principalmente). Tal vez podríamos interrogarnos sobre el significado del “origen social” en algunos casos, pero seguramente se refiere a la asignación por entes estatales, dado que en el fondo de toda la regulación propuesta lo que subyace es el propósito de “distribuir la riqueza colectiva de la nación”, tal como se expresa en la Exposición de Motivos del Proyecto, lo que concuerda con el modelo de “socialismo petrolero” –palabras del Presidente de la República-152 que se busca implantar en Venezuela.La propiedad mixta no es una nueva forma de propiedad, sino la posibilidad de efectuar asociaciones entre entes públicos y personas particulares, sobre lo cual hay una larga experiencia en el país.Con relación a la propiedad privada hay novedades importantes en la regulación, pero que no se diferencian de la situación fáctica actual. En primer lugar, se omite la referencia a los atributos de la propiedad privada que aparecen en el artículo 115 de la Constitución vigente (“Toda persona tiene derecho al uso, goce, disfrute y disposición de sus bienes”). En segundo lugar, se expresa que “es aquella que pertenece a personas naturales o jurídicas”, sin tomar en cuenta que entre las personas jurídicas existen unas que son estatales o públicas no estatales, cuando la intención parece aludir a las personas jurídicas de carácter privado. En tercer lugar, esta propiedad “se reconoce sobre bienes de uso y consumo, y medios de producción legítimamente adquiridos”. Esta distinción parece tener

152 http://www.aporrea.org/energia/n98719.html

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consecuencias importantes: de un lado, podría suponerse que existe la intención de modificar la legislación civil para establecer, por ejemplo, que son ilegítimas como formas de adquirir la propiedad la ocupación de muebles o semovientes, en los supuestos de “res nullius” o de cosas abandonadas, o la prescripción adquisitiva de bienes inmuebles. Si tal fuera el caso, no se modificaría mayormente la situación fáctica actual, pues en diferentes actuaciones administrativas se ha negado –sin base jurídica alguna- la legitimidad de la “usucapión”, particularmente cuando se trata de fundos privados que han sido ocupados por autoridades públicas o invadidos por particulares, bajo el estímulo de funcionarios públicos o de activistas políticos progubernamentales. Conforme a lo expuesto, se trataría de dar base constitucional y legal a las actuaciones del poder público que buscan “el control popular en la producción y distribución de bienes y servicios”, tal como se expresa en la Exposición de Motivos del Proyecto.Por otra parte, con relación a la propiedad privada, merece detallarse en capítulo aparte las limitaciones y restricciones que se le imponen en el texto que examinamos.

3. Limitaciones y restricciones a la propiedad y a la iniciativa privadas

Además de las disposiciones que hemos examinado sobre la expropiación y la ocupación previa y sobre la asunción de sectores por el Estado para garantizar la seguridad alimentaria, podemos considerar las siguientes:En primer lugar, se suprime la norma sobre la libertad económica, que en la Constitución de 1999 se formula así: “Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección del ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada, garantizando la creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la

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economía e impulsar el desarrollo integral del país” (art. 112). En lugar de esta norma, en el artículo del mismo número del Proyecto se introduce un texto completamente diferente, en el que se regula el propósito del Estado de promover “el desarrollo de un Modelo Económico Productivo”, para lo cual “fomentará y desarrollará distintas formas de empresas y unidades económicas de propiedad social...creando las mejores condiciones para la construcción colectiva y cooperativa de una Economía Socialista”. Esta modificación no significa que, de ser aprobada, se prohibiría el ejercicio de actividades privadas, porque en el artículo 113 se anuncian medidas punitivas contra los que “impidan o dificulten la justa y equitativa concurrencia de bienes y servicios”, de modo que se tolera la economía de mercado siempre que se realice en forma “justa y equitativa”, pero se advierte tácitamente que el Estado no la promoverá.En segundo lugar, se consagra la prohibición de los latifundios y se dispone que “La República determinará mediante Ley la forma en la cual los latifundios serán transferidos a la propiedad del Estado, o de los entes o empresas públicas, cooperativas, comunidades u organizaciones sociales capaces de administrar y hacer productivas las tierras” (art. 307). Sobre este aspecto, el Presidente expuso ante la Asamblea Nacional, al presentar el Proyecto, que “hay que recordar que el latifundio no es sólo aquella gran extensión ociosa, no, si usted tiene en tierras tipo 1 ó tipo 2, 100 hectáreas o 500 hectáreas ociosas eso es latifundio.” En tal virtud, en la norma transcrita parece consagrarse una forma de confiscación de las tierras –incluso de mediana extensión- que, por decisión administrativa discrecional, se consideren como latifundios.En tercer lugar, la confiscación, que consiste en adquirir bienes de un particular por entes públicos sin contraprestación alguna a cambio, y que, dada su utilización por gobiernos dictatoriales en el pasado, desde el advenimiento de la democracia se consideraba una figura sancionatoria reservada a casos excepcionales, se amplía hasta convertirse en una actuación rutinaria. En tal sentido, además de los supuestos antes examinados, se consagra en el Proyecto que “Se confiscarán aquellos fundos

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cuyos dueños ejecuten en ellos actos irreparables de destrucción ambiental, los dediquen a la producción de sustancias psicotrópicas o estupefacientes o la trata de personas, o los utilicen o permitan su utilización como espacios para la comisión de delitos contra la seguridad y defensa de la nación” (art. 307). En esta norma habría que destacar lo relacionado con “actos irreparables de destrucción ambiental” dado, por una parte, que es un concepto jurídico indeterminado cuya determinación seguramente quedará librada a la discrecionalidad de funcionarios gubernamentales, y por la otra, que nada se dice cuando tales actos provienen de entes públicos, que generalmente son los causantes de la depredación del ambiente. En todo caso, sería conveniente que se expresara que como la confiscación es una medida sancionatoria, por lo tanto, su ejecución en los supuestos mencionados requeriría que existiera sentencia definitivamente firme, sin que proceda la ocupación previa.En cuarto lugar, la norma que consagra que “La ley creará tributos sobre las tierras productivas que no sean empleadas para la producción agrícola o pecuaria” (art. 307), es motivo de preocupación, dada la ausencia de normas o parámetros definidos sobre el concepto de tierras productivas, lo que excluye la claridad en las reglas del juego y hace factible la discrecionalidad de los funcionarios encargados de efectuar esa determinación.

4. Estímulo a empresas sin fines de lucroEn el proyecto se expresa en forma reiterada la obligación del Estado de promover la constitución de figuras empresariales de distinta naturaleza para realizar actividades industriales, comerciales, de servicios o para asumir la prestación de servicios públicos o para encargarse de áreas de la economía que la Constitución sustrae de la actividad privada. En tal sentido se menciona en diversos artículos el estímulo a empresas comunitarias y demás formas asociativas, organizaciones financieras y microfinancieras comunales, organizaciones cooperativas y cooperativas de propiedad comunal, cajas de ahorro comunales, redes de productores libres asociados, unidades de producción socialistas, formas de trabajo voluntario; empresas de propiedad social, colectiva y mixta; mutuales y otras formas asociativas,

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organizaciones sociales capaces de administrar y hacer productivas las tierras, empresas o entidades regionales, empresas públicas municipales, empresas comunales de servicios, las Comunidades organizadas, los Consejos Comunales, las Comunas y otros Entes del Poder Popular.Como un aspecto curioso señalamos que en la Exposición de Motivos se dedica un aparte especial a las Empresas de Producción Social, “entendidas estas como unidades de producción comunitaria cuyo objetivo fundamental es generar bienes y servicios que satisfagan las necesidades básicas y esenciales de la comunidad y su entorno, privilegiando los valores de solidaridad, cooperación, complementariedad, reciprocidad, equidad y sustentabilidad, ante el valor de rentabilidad o de ganancia” (p. 11), pero en el texto del proyecto no se hace ninguna referencia a esta figura. Sin embargo tales organizaciones existen y antes nos hemos referido a ellas, según la definición oficial, como empresas bajo cualquier forma jurídica, que destinan una parte de los ingresos que reciben por los contratos que celebran con entes públicos a engrosar fondos de desarrollo social administrados por el Estado.Como consideración de carácter general diremos que la política contenida en el Proyecto, que busca hacer descansar las actividades productivas y de servicio público en organizaciones sin fines de lucro, con fundamento en la aspiración de “construir un nuevo orden con preeminencia del ser social colectivo...ante el agotamiento del Modelo de Desarrollo Capitalista, el cual dejó como herencia un patrón productivo económicamente destructivo y socialmente ineficiente”, y que tiene por finalidad, con otras medidas, “construir la vía venezolana al socialismo” -como se expresa en la Exposición de Motivos para la Reforma Constitucional (p. 6)-, en realidad deja de lado la preocupación por la eficacia y se fundamente en el propósito de redistribución de la riqueza, bajo la premisa del “socialismo petrolero”. Un cuerpo normativo así concebido puede suscitar entusiasmo en los sectores más pobres de la población, lo cual es importante cuando se trata de aprobar un proyecto que deberá ser sometido a referéndum, pero difícilmente puede hacer funcionar con eficacia los servicios públicos, ni la

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economía en general, en perjuicio de todos, y especialmente de los sectores menos favorecidos. Por otra parte, el “modelo” que se propone no podría ser imitado por otros países que carecen de los beneficios de la renta petrolera y que se ven obligados a implantar métodos para hacer competitivos sus productos en los mercados internacionales, en lugar de acudir a la importación de rubros, sobre todo alimenticios, y al subsidio del consumo, como se hace entre nosotros. Pero además, la política que se propone, y que por otra parte se ha venido instrumentando anticipadamente, genera fuertes estímulos hacia la corrupción administrativa, por la falta de mecanismos trasparentes en la contratación pública.

5. Declaración de derechos socialesEn el Proyecto de modificación constitucional se añaden dos derechos sociales a los numerosos proclamados en la Carta de 1999.En primer lugar, la creación por ley de un “Fondo de estabilidad social para trabajadores y trabajadoras por cuenta propia”, que se formaría con los aportes del Estado y de los interesados y que permitiría garantizar los derechos laborales fundamentales, tales como jubilaciones, pensiones, vacaciones, reposos, prenatal, post natal y otros que establezcan las leyes, en beneficio de trabajadores no dependientes como taxistas, transportistas, comerciantes, artesanos, profesionales y todo aquel que ejerza por cuenta propia cualquier actividad productiva para el sustento de si mismo y de su familia (art. 87). Esta iniciativa, que existe en los países más adelantados con economía de mercado, debe ser firmemente apoyada, aunque no es indispensable que figure en la Constitución. En realidad, la consagración de un derecho en la Constitución no garantiza su cumplimiento, pues hasta ahora ni siquiera se ha podido implantar un régimen de seguridad social eficiente para los trabajadores dependientes.En segundo lugar, la disposición de que “A objeto que los trabajadores y trabajadoras dispongan de tiempo suficiente para el desarrollo integral de su persona, la jornada de trabajo diurna no excederá de seis horas diarias ni de treinta y seis horas semanales y la nocturna no excederá de seis horas diarias ni de treinta y cuatro semanales”. Asimismo se establece que los

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patronos deberán “programar y organizar los mecanismos para la mejor utilización del tiempo libre en beneficio de la educación, formación integral, desarrollo humano, físico, espiritual, moral, cultural y técnico de los trabajadores y trabajadoras” (art. 90). Con respecto a esta norma se observa que la limitación de la jornada de trabajo ha sido una aspiración generalizada en todos los países y que se han realizado avances importantes en tal sentido en las naciones que tienen una economía de mercado muy eficiente, con una alta productividad, lo que les permite conceder en mayor grado ese beneficio a los trabajadores. Pero en una economía como la nuestra, tecnológicamente atrasada, ineficiente y subsidiada, con altas tasas de desempleo y con bajas remuneraciones para los trabajadores, una disposición como la que examinamos tendría dos efectos negativos. De un lado, el aumento de los costos hace que los productos sean menos competitivos en el mercado internacional, lo que impide las exportaciones diferentes a los hidrocarburos y a algunos minerales, y perjudica a la economía en su conjunto, incluso a los trabajadores. Del otro, no es cierto que la medida de reducción de la jornada laboral se deba traducir necesariamente en el aumento de la demanda de empleos. En las condiciones actuales del país podría estimular una contracción de la economía privada, mayor a la que existe actualmente, con la consiguiente reducción de la oferta de puestos de trabajo, y podría incluso a impulsar a muchos trabajadores a buscar cada uno dos puestos de trabajo, para poder satisfacer las necesidades básicas del hogar, de modo que se lograría el efecto contrario: jornadas laborales de doce horas, lo cual no se impide con la prohibición de trabajar horas extraordinarias.Como observación de carácter general sobre la inclusión de estos dos derechos de índole laboral, apuntamos que normalmente disposiciones como esas se consagran en la Ley del Trabajo y no en la Constitución. Al parecer, al hacerlo de este modo se busca atraer electores del sector laboral para la aprobación de la reforma en su conjunto, incluida la reelección indefinida. Por cierto que en los “papeles de trabajo” del Consejo Presidencial para la

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Reforma Constitucional, dados a conocer en junio de 2007, se aludía a una jornada de trabajo de ocho horas diarias como límite máximo.

b) Estado centralizadoDel análisis del Proyecto se infiere, sin ningún género de dudas, que la nueva geometría del poder lo que encubre es el propósito de configurar un Estado con un elevadísimo grado de centralización, en contraste con las declaraciones constitucionales sobre la descentralización, algunas de las cuales el Proyecto no suprime. Ello se desprende de un conjunto de normas que estudiaremos seguidamente de las que resulta una configuración del sector público en todo opuesta a las ideas de descentralización y de participación.En cuanto a la distribución del poder en el territorio debemos señalar que en el Proyecto se consignan unas normas básicas pero que “La Organización Político-Territorial de la República se regirá por una Ley Orgánica”, por lo que el esquema definitivo puede ser determinado –en forma más centralista aún- por el Presidente de la República, en ejercicio de los poderes de legislar que le confiere la Ley Habilitante.

1. El Paralelismo institucional en la organización del Poder Público

En el Proyecto que examinamos se observa el propósito de crear o de suministrar base constitucional a unas estructuras nuevas del sector público, sin suprimir las anteriores, lo que crea un paralelismo o duplicidad entre ambos órdenes de estructuras y se refleja tanto en la organización de la administración pública, como en la administración presupuestaria.

1.1. Duplicidad en la organización del Poder PúblicoEn este aspecto, de ser aprobada la modificación constitucional propuesta, el resultado sería la duplicidad entre órganos de la estructura federal y municipal tradicional y entre órganos de la nueva estructura centralizada. En efecto, en la Constitución que resultaría de la reforma se mantienen los órganos de la estructura federal y municipal: de un lado, los Estados, con sus Gobernadores y Consejos Legislativos; el Distrito Federal, que sustituye al Distrito Capital, y las Dependencias federales; del otro, los Municipios,

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con sus Alcaldes y Concejos Municipales, y las Parroquias con sus Juntas Parroquiales. Pero a esta estructura se agrega un conjunto de instituciones, entes y órganos del nuevo centralismo, entre las cuales se incluyen: las Provincias Federales, los Territorios Federales, los Municipios Federales, los Distritos funcionales, las ciudades (incluyendo las ciudades comunales y las ciudades federales), las Comunas; las Comunidades, con sus consejos comunales y sus formas de agregación comunitaria político territoriales: las federación y confederaciones de comunidades; las Regiones Marítimas y los Distritos Insulares; las Regiones Especiales Militares con fines estratégicos y de Defensa; las Autoridades Especiales en situaciones de contingencia y desastres naturales.Antes de entrar a considerar las nuevas instituciones, debemos señalar que la transformación del Distrito Capital en Distrito Federal no se hace con el fin de duplicar instituciones, sino con el propósito inmediato de designar al titular de esta entidad. Tampoco se planteó la separación de ámbitos territoriales del Estado Miranda para conformar el Distrito Federal, pero subsisten interrogantes sobre la organización interna de éste, que será determinada por la ley, en particular sobre el destino del Cabildo Metropolitano y sobre la estructura municipal actual.

i) Las Provincias FederalesLa Provincia Federal fue la denominación que en el Proyecto se asignó a las regiones o zonas a que se había referido antes el Presidente de la República. En el programa Aló Presidente Nº 263, del 21 de enero de 2007, el primer mandatario había aludido a la figura de los vicepresidentes que podrían incluirse en la reforma constitucional y citó como antecedente que en el documento Ideas Fundamentales para la Constitución Bolivariana de la V República, que había consignado en la Asamblea Nacional Constituyente de 1999, en el que se proponía “darle al Presidente la potestad para designar varios vicepresidentes, no un Vicepresidente. Bueno, puede ser uno, pueden ser dos, cinco; para misiones especiales, incluso en el exterior, o aquí para temas especiales, o para designar un vicepresidente, siempre he pensado en una región especial, donde haya muchas dificultades, no para que viva en

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Caracas, no, allá, en el Alto Apure por ejemplo, y darle atribuciones especiales, que no tienen ni el gobernador ni el otro gobernador, ni el alcalde ni el otro alcalde; una figura coordinadora, orientadora del poder nacional e impulsora del poder popular y de la solución de problemas, pues, y además un enlace directo del Presidente de la República con una región, no con un estado, una región que abarque a lo mejor varios estados, o un conjunto de municipios o un conjunto de problemas”.153

Esta idea fue recogida en el documento que circuló en los medios de comunicación social como papel de trabajo sobre la reforma constitucional, con la siguiente redacción: “Artículo 226.- El Presidente o Presidenta de la República podrá designar Vicepresidentes o Vicepresidentas para determinado territorio, sector o materia, quienes tendrán las competencias que éste les asigne”.Ahora bien, en esta norma se alude como ámbito competencial de los Vicepresidentes determinado territorio, sector o materia, pero ahora nos referiremos específicamente al aspecto territorial. Parece evidente que la creación de un Vicepresidente territorial se vincula necesariamente con la figura de la región “que abarque a lo mejor varios estados, o un conjunto de municipios,” tal como lo ha expresado el Presidente.En el Proyecto presentado a la Asamblea Nacional se propone incluir, como parte del artículo 16, la siguiente norma:

Las Provincias Federales se conformarán como unidades de agregación y coordinación de políticas territoriales, sociales y económicas a escala regional, siempre en función de los planes estratégicos nacionales y el enfoque estratégico internacional del Estado venezolano.Las Provincias Federales se constituirán pudiendo agregar indistintamente Estados y Municipios, sin que estos sean menoscabados en las atribuciones que esta Constitución les confiere.

153http://www.gobiernoenlinea.ve/misc-view/sharedfiles/Alo_Presidente_263.pdf

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Asimismo, en el artículo 156, entre las competencias del Poder Público Nacional, se agrega “La creación, ordenación y gestión de Provincias Federales, Territorios Federales y Comunales, Ciudades Federales y Comunales”.Como en el último aparte del artículo 16 del Proyecto se dispone que “La Organización Político-Territorial de la República se regirá por una Ley Orgánica”, dependiendo de la regulación que se establezca en esa Ley, las Provincias Federales pueden configurase como los grandes Estados que se crearon en la Constitución de 1881, establecida por Guzmán Blanco, cada una de las cuales englobaría varios Estados, o según el esquema de regionalización establecido por el Presidente Caldera en el Decreto 72, del 11 de junio de 1969. La presencia de un funcionario ejecutivo, el vicepresidente territorial, al frente de cada Provincia, parece indicar que el modelo que se pretende seguir es el de Guzmán Blanco, con modificaciones, como sería mantener la elección de los Gobernadores de los Estados. En tal sentido el Presidente en su discurso de presentación del anteproyecto ante la Asamblea Nacional expresó que. “si el estado Barinas y el estado Apure llegaran a conformar la provincial federal Zamora por ejemplo, no es que los apureños van a perder sus derechos políticos de elegir su gobernador, no, Apure seguirá siendo Apure con sus mismas autoridades, sus municipios y Barinas seguirá siendo Barinas, pero habrá una agregación para efectos de planes de desarrollo, de coordinación político territorial y de programas económicos, planes sociales, etc., claro que más adelante se dice en otro artículo, en el articulado, que para esa figura el Presidente de la República pudiera designar un vicepresidente que sea como un enlace, pero un vicepresidente que viva en la región, a trabajar con los gobernadores, con los alcaldes, a recorrer los campos, los pueblos, estar en contacto permanente y sino un vicepresidente, una figura política la que corresponda según la ley”.Por supuesto que la creación de una autoridad nacional por encima de los Gobernadores de Estado, y que sirva de intermediario entre éstos y el

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Presidente de la República, es incompatible con la existencia de un Estado federal.Es oportuno señalar que en el documento denominado Ideas Fundamentales para la Constitución Bolivariana de la V República se proponía un artículo, que no fue incluido en la versión final de la Constitución, conforme al cual: “Con el objetivo de promover el desarrollo económico y social homogéneo en un mismo complejo geoeconómico y social, dos o más estados podrán constituir regiones administrativas, con personería jurídica, autónoma y patrimonio propio”. El artículo trascrito, tomado casi textualmente del encabezamiento del artículo 124 de la Constitución de la República Argentina de 1994, contempla, como se hace en el país austral, que la iniciativa y la decisión de crear las regiones y de establecer sus órganos vendrían de las regiones, de modo que es compatible con la existencia de un Estado Federal. Pero en el Proyecto que examinamos se impondría a las entidades federales una estructura superior, sin requerir el consentimiento de estas entidades ni de sus habitantes,154 por lo que de aprobarse la norma propuesta no podría mantenerse la declaración constitucional de que Venezuela es un Estado federal, ni tampoco las que lo caracterizan como un Estado participativo.

ii) Los Territorios FederalesAl analizar en el Capítulo anterior las disposiciones de la Constitución de 1999 nos referimos a la nueva forma de entender los territorios federales. Esta figura proviene del Derecho Constitucional norteamericano, en el que se determinó que, en la medida que avanzaba la ocupación del territorio, sobre todo con la conquista del oeste, los nuevos espacios incorporados tendrían el carácter transitorio de territorios federales, mientras adquirían la población requerida y generaban los recursos necesarios para mantener

154 Véase el ensayo de Rosa Estaba: “El sacudón territorial en Venezuela. Ideología e instituciones jurídicas autoritarias en la Constitución venezolana de 1999” en la Revista Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, España, Vol. XII, nº 716, 10 de abril de 2007. El mismo texto puede ser leído en: http://216.239.51.104/search?q=cache:bQkYENwVu10J:www.ub.es/geocrit/b3w-716.htm+Vicepresidentes+Territoriales&hl=en&ct=clnk&cd=6

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sus autoridades. De allí que la expresión federal, para referirse a estos territorios, lo que indica es que dependen del gobierno central.En la Constitución de 1999 se modifica esta significación, y se dispone que ley orgánica sobre la división político territorial “podrá disponer la creación de territorios federales en determinadas áreas de los Estados, cuya vigencia queda supeditada a la realización de un referendo aprobatorio en la entidad respectiva” (art. 16). Esta norma no ha tenido aplicación, y el Presidente, en el acto de instalación del Consejo Presidencial para la Reforma Constitucional, el 17 de enero de 2007, expresó que: “aquí es donde creo que hay que hacer reformas, porque para crear un territorio federal la Constitución manda a un referéndum en el estado respectivo, pero bueno ¿y a quién se le va a consultar en un territorio donde no viva casi nadie?, por ejemplo. Parece una incongruencia”. Más adelante el Presidente se refiere a la creación de un territorio federal en la faja petrolífera del Orinoco y expresa que “Entonces pido atención a esos detalles, señora Secretaria del Consejo Presidencial para la Reforma, para facilitar todo eso y evitar los procedimientos engorrosos y a veces contradictorios”. Agrega el Presidente que “De esta forma, se crearía 10, 15 o 20 territorios federales y nadie se opondría, porque es para desarrollar esos espacios, para poblarlos.” Como consecuencia de ello, en los papeles de trabajo sobre la reforma constitucional que han circulado en los medios de comunicación social, se contemplaba que el Presidente podía crear por decreto los territorios federales, sin necesidad de referéndum, pero sujeto a la autorización de la Asamblea Nacional. En definitiva esta proposición no fue retenida, y en el Proyecto presentado por el Presidente a la Asamblea Nacional se prevé que “La vigencia de los Territorios Federales y de los Municipios Federales quedará supeditada a la realización de un referéndum aprobatorio en la entidad respectiva” (art. 16). Debemos observar que, con la modificación que introduce el Proyecto en el artículo 16, se suprime la norma conforme a la cual “Por ley especial podrá darse a un territorio federal la categoría de Estado, asignándole la totalidad o una parte de la superficie del territorio respectivo”.

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A diferencia de lo previsto en la Constitución de 1999, los Territorios Federales serían beneficiados por el Situado constitucional. Luego veremos que con la creación de los Territorios Federales se disminuye la asignación a los Estados por concepto de Situado, lo cual puede influir para que los referendos previstos en la respectiva entidad federal puedan no ser aprobatorios de la iniciativa.En el artículo 156, numeral 11 del Proyecto se alude a las figuras de los Territorios Federales y de los Territorios Comunales, cuya creación (sería más bien la regulación) compete al Poder Nacional. En la norma propuesta no hay elementos para distinguir entre ambas figuras, pero en el acto de juramentación del Consejo Presidencial para la Reforma Constitucional el Presidente expresó que “yo aspiro en un lapso prudencial, a lo mejor a partir del próximo año 2008, comenzar a declarar junto al pueblo ‘Territorios Comunales’ donde se cumpla un conjunto de exigencias, donde se cumpla o se concrete un conjunto de condiciones; y más adelante, más adelante a lo mejor un territorio en un estado equis, donde se cumplan desde la a hasta la zeta las condiciones del poder popular, y funcionen los Consejos Comunales y la Federación de Consejos Comunales y de verdad el poder popular esté consolidado, entonces, sólo allí, ese territorio pasará a ser ‘Territorio Socialista’, del socialismo del siglo XXI, y así iremos progresivamente convirtiendo toda la Patria, sobre el territorio.”155

Ni los requisitos y los procedimientos para efectuar esas transiciones, ni los efectos de las mismas, aparecen regulados en el Proyecto de reforma constitucional. En todo caso, la figura del Territorio Federal, incluso en la regulación contenida en la Constitución de 1999, es incompatible con la existencia de un Estado federal, y mucho menos con la de un Estado federal descentralizado.

iii) Los Distritos funcionalesEn la Constitución se prevé la creación de Distritos funcionales mediante decreto presidencial, en la siguiente forma:

155 www.mci.gob.ve/doc/17ene2007juramentacion.doc

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Los Distritos Funcionales se crearán conforme a las características históricas, socio-económicas y culturales del espacio geográfico correspondiente, así como en base a las potencialidades económicas que, desde ellos, sea necesario desarrollar en beneficio del país.La creación de un Distrito Funcional implica la elaboración y activación de una Misión Distrital con el respectivo Plan Estratégico-funcional a cargo del Gobierno Nacional, con la participación de los habitantes de dicho Distrito Funcional y en consulta permanente con sus habitantes.El Distrito Funcional podrá ser conformado por uno o más Municipios o Lotes Territoriales de estos, sin perjuicio del Estado al cual pertenezcan (art. 16).

En su discurso de presentación del Proyecto, el Presidente puso como ejemplo la creación de un Distrito Funcional que abarque partes del Estado Táchira, partiendo de Pueblo Hondo, extendiéndose hasta Bailadores, Mérida y el Valle del Mocotíes y más allá. Y agregó que eso se haría “respetando la división o más bien la organización política del municipio y del estado, es un Distrito funcional, una figura super puesta para el desarrollo estructural integral”. Luego nos referiremos a la imposibilidad de cumplir el propósito de mantener la organización política estadal y municipal, cuando se crea un Distrito Funcional.

iv) Los Municipios federalesPreviamente debemos decir que la expresión “federal”, que se utiliza en el proyecto para calificar las provincias y a algunos municipios y ciudades, no significa que se esté fortaleciendo el federalismo, sino todo lo contrario: que esas instituciones dependen del poder central, como ocurre con los territorios federales o el Distrito Federal. Igual sucede con los Distritos Funcionales, pero en este caso se evitó el calificativo federal porque ya se contempla la existencia de un Distrito Federal.Esta figura, entonces, persigue que los Municipios que determine el Presidente de la República dejen de ser autónomos y dependan

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directamente del primer magistrado, quien designaría sus autoridades “por un lapso máximo que establecerá la Ley y sujeto a mandatos revocables”, aprobaría sus planes de desarrollo y ejercería sobre ellos la potestad jerárquica. Esta condición de los Municipios federales traería aparejada también la desvinculación administrativa de los Estados en que están situados, por lo que no solo se afectaría la estructura municipal, sino también la estadal.

v) La ciudad federalEn el Proyecto se contempla que “La unidad política primaria de la organización territorial nacional será la ciudad, entendida esta como todo asentamiento poblacional dentro del Municipio, e integrada por áreas o extensiones geográficas denominadas Comunas” (art. 16). Los efectos de trasladar el concepto de unidad política primaria del Municipio a la ciudad no se evidencian del proyecto, ni tampoco las consecuencias de igualar como unidad política a los asentamientos humanos de las metrópolis con los de los caseríos, pasando por ciudades y pueblos. Pero algunas ciudades, las que determine el Presidente de la República en Consejo de Ministros previo acuerdo aprobado por la mayoría simple de los diputados de la Asamblea Nacional, podrán ser investidas con la condición de Ciudades Federales, lo que significa que el Presidente designará sus autoridades, ejercerá la potestad jerárquica con respecto a ellas y aprobará sus planes de desarrollo. En su discurso de presentación del Proyecto, el Presidente expuso que “Aquí estoy pensando ¿saben en qué? En las ciudades que tengan más problemas estructurales porque los alcaldes no tienen capacidad, no pueden más, y muchas veces los gobernadores tampoco. Miren, sabe ciudad, ciudad que a mí me parece que hay que darle un impulso grande, San Fernando de Apure...No basta que cada gobernador esté haciendo lo suyo, no basta que cada alcalde esté haciendo lo suyo, eso no es suficiente, debemos juntar fuerzas. Así que cuando a mí se me ocurra, si esto es aprobado, y en discusión con el Gabinete, y con los poderes locales... estoy seguro alcaldes que a lo mejor se opondrán, o se opondrían, bueno, pero es el pueblo el que tendrá que decidir al fin... en la ciudad federal el poder nacional designará

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las autoridades respectivas, por un lapso máximo que establecerá la ley y sujeto siempre a mandatos revocables”.Anteriormente, en su discurso en el acto de juramentación de los miembros del Consejo Presidencial para la Reforma Constitucional, el Presidente había establecido una relación entre los Territorios Federales y las ciudades socialistas cuando señalaba que nadie se opondría a la creación de los primeros porque es precisamente “para poblarlo, es para desarrollarlo, es para construir ahí nuevas ciudades socialistas”. Sin embargo, esa vinculación no se reflejó en el Proyecto.De las normas del Proyecto se desprende que la Ciudad (grande o pequeña) tendrá una personalidad jurídica propia, diferente de la del Municipio, pues además de que se la define como la unidad política primaria de la organización territorial nacional, se pauta que “El Poder Popular se expresa constituyendo las comunidades, las comunas y el autogobierno de las ciudades” (art. 136), y además se contempla la figura de la “propiedad ciudadana”, que es la que corresponde a una o varias ciudades (art. 115). En el Proyecto se garantiza el Derecho a la Ciudad que incumbe a todos los ciudadanos sin discriminación alguna, y “ese derecho debe entenderse como el beneficio equitativo que perciba, cada uno de los habitantes, conforme al rol estratégico que la ciudad articula, tanto en el contexto urbano regional como en el Sistema Nacional de Ciudades”. (art. 18) Este sistema mencionado en último lugar deberá tener también su personalidad jurídica, y se supone que se crearía entre las ciudades federales, porque en la concepción del proyectista no entra la posibilidad de coordinación con autoridades autónomas. También se alude en el artículo 156, numeral 11, a las “ciudades federales y comunales”, y en el artículo16 se había dispuesto que “La Ciudad Comunal se constituye cuando en la totalidad de su perímetro, se hayan establecido las Comunidades organizadas, las Comunas y los Auto Gobiernos Comunales, estando sujeta su creación a un referéndum popular que convocará el Presidente de la República en Consejo de Ministros”. Esta regulación carece de lógica, porque si la Ciudad Comunal es un estadio más avanzado que el de la Ciudad Federal, pues en

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ella funcionan las instituciones de autogobierno, no sería necesario un referéndum para establecerla, y en cambio sí habría que hacer la consulta para disponer que la Ciudad dependa del Presidente de la República, como ocurre con la Ciudad Federal. Sobre este aspecto decía el Presidente en el acto de juramentación de la Comisión encargada de elaborar el proyecto de reforma constitucional, al referirse a la idea de crear las ciudades socialistas, que: “esas ciudades deben nacer como ciudades comunales, y enclavadas en un territorio especial, especialmente concebido, yo lo llamo territorio federal y lo llamo ciudad federal, más adelante ciudad comunal, más adelante, ése es el tránsito, ciudad socialista”.156 Con relación a este último concepto, recordemos que el Presidente, en su discurso ante la Asamblea Nacional en su tercera juramentación en el cargo, cuando expuso sus motores revolucionarios aludió a las “ciudades socialistas donde no haga falta juntas parroquiales ni alcaldías, sino poder comunal”, de donde se desprendería que también en los Territorios socialistas se descartaría la actuación de las autoridades estadales y municipales previstas en la Constitución.Ahora bien, desde el punto de vista presidencial, habría un tránsito de ciudad federal a ciudad comunal, pero sin necesidad de un nuevo referéndum, no obstante, según el Proyecto habría que hacer la consulta para crear la ciudad federal y luego otro para declararla ciudad comunal. En todo caso, el esquema revelado hasta ahora no es claro, porque la ciudad comunal parece ser idéntica a la ciudad socialista, de modo que, en realidad, la transición parece ser así: la declaración de ciudad federal implica que este ámbito se somete a la jerarquía del Presidente; luego, cuando operan en la jurisdicción todas las instituciones comunales, se convierte en ciudad socialista, es decir, que en su perímetro desaparecen las instituciones municipales y estadales. Lo mismo ocurriría con los Territorios Federales.

vi) Los órganos territoriales del Poder Popular

156 http://www.mci.gob.ve/doc/17ene2007juramentacion.doc

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En el artículo 136 del proyecto se dispone que “El Poder Público se distribuye territorialmente en la siguiente forma: el poder popular, el poder municipal, el poder estatal y el poder nacional”, y en el mismo artículo se declara que “El Poder Popular se expresa constituyendo las comunidades, las comunas y el autogobierno de las ciudades, a través de los consejos comunales, los consejos obreros, los consejos campesinos, los consejos estudiantiles y otros entes que señale la ley”. En el artículo 70 se mencionan, entre los medios de participación política, los Consejos del Poder Popular, que incluyen los antes mencionados. Nos obstante, nos referiremos solamente a los consejos de base territorial, es decir, las comunidades y las comunas, no sin antes destacar la influencia de la Constitución cubana en la nueva geometría del poder, particularmente en la regulación sobre los consejos populares (artículos 103 y 104), que hemos examinado anteriormente.Las comunidadesSegún el Proyecto, la Comunidad “constituirá el núcleo espacial básico e indivisible del Estado Socialista Venezolano, donde los ciudadanos y las ciudadanas comunes tendrán el poder para construir su propia geografía y su propia historia” (art. 16). Igualmente se propone que “La Comunidad organizada tendrá como máxima autoridad la Asamblea de ciudadanos y ciudadanas del Poder Popular, quien en tal virtud designa y revoca a los órganos del Poder Comunal en las comunidades, Comunas y otros entes político-territoriales que se conformen en la ciudad, como la unidad política primaria del territorio” (art. 184), y de acuerdo al artículo 184,7 “El Consejo Comunal constituye el órgano ejecutor de las decisiones de las asambleas de ciudadanos y ciudadanas, articulando e integrando las diversas organizaciones comunales y grupos sociales, igualmente asumirá la Justicia de paz y la prevención y protección vecinal. Por Ley se creará un Fondo destinado al financiamiento de los proyectos de los Consejos Comunales. Todo lo relativo a la constitución, integración, competencias y funcionamiento de los Consejos Comunales será regulado mediante la ley”.

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La Ley de los Consejos Comunales vigente, tal como antes lo examinamos, prevé que “las comunidades se agrupan en familias, entre doscientos (200) y cuatrocientos (400) en el área urbana y a partir de veinte (20) familias en el área rural y a partir de diez (10) familias en las comunidades indígenas” (art. 4,4), por lo que se las concibe como una continuación de las asociaciones de vecinos previstas en la Ley Orgánica de Régimen Municipal, hoy derogada. En esa misma Ley se otorga al Presidente de la República facultadas para determinar los Consejos Comunales que serán reconocidos y para aprobar el financiamiento de los proyectos que elaboren, por lo cual deben ser considerados como órganos desconcentrados de la Presidencia de la República. En el artículo 136 del Proyecto de reforma constitucional se pretende mantener esta situación, pues se dispone que “Es de la competencia del Poder Público Nacional...35. La promoción, organización, y registro de los Consejos del Poder Popular, así como el apoyo técnico y financiero para el desarrollo de proyectos socio-económicos de la economía social, de acuerdo a la disponibilidades presupuestarias y fiscales”.En el Proyecto que examinamos se atribuye una competencia básica al Consejo Comunal, que se centra en articular e integrar “las diversas organizaciones comunales y grupos sociales, igualmente asumirá la Justicia de paz y la prevención y protección vecinal” (art. 187,7). Pero además, por una parte, la comunidad recibirá, conforme lo disponga la ley nacional los servicios que gestionen el Poder Nacional y los Estados y Municipios, y que será descentralizados y transferidos a “las Comunidades organizadas, a los Consejos Comunales, a las Comunas y otros Entes del Poder Popular”. Entre estos servicios se mencionan en el Proyecto (art. 184): “servicios en materia de vivienda, deportes, cultura, programas sociales, ambiente, mantenimiento de áreas industriales, mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protección vecinal, construcción de obras y prestación de servicios públicos” (numeral 1); “La participación de las Comunidades en actividades de recreación, deporte, esparcimiento, privilegiando actividades de la cultura popular y el folclor nacional” (numeral 7); y en general, “la administración y control de los servicios

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públicos estadales y municipales, con fundamento en el principio de corresponsabilidad en la gestión pública” (numeral 6).Pero además de la gestión de servicios públicos, las comunidades tendrán a su cargo la administración de actividades empresariales, pues conforme al Proyecto (art. 184) corresponde a éstas: “La participación y asunción por parte de las organizaciones comunales de la gestión de las empresas públicas municipales y/o estadales” (numeral 2); “La participación en los procesos económicos estimulando las distintas expresiones de la economía social y el desarrollo endógeno sustentable, mediante cooperativas, cajas de ahorro, empresas de propiedad social, colectiva y mixta, mutuales y otras formas asociativas, que permitan la construcción de la economía socialista” (numeral 3); “La participación de los trabajadores y trabajadoras en la gestión de las empresas públicas” (numeral 4); “La creación de organizaciones, cooperativas y empresas comunales de servicios, como fuentes generadoras de empleo y de bienestar social, propendiendo a su permanencia mediante el diseño de políticas en las cuales aquellas tengan participación” (numeral 5). Por otra parte, en el artículo 112 se consagra que el Estado “Así mismo, fomentará y desarrollará distintas formas de empresas y unidades económicas de propiedad social, tanto directa o comunal como indirecta o estatal, así como empresas y unidades económicas de producción y/o distribución social, pudiendo ser estas de propiedad mixtas entre el Estado, el sector privado y el poder comunal, creando las mejores condiciones para la construcción colectiva y cooperativa de una Economía Socialista”, y en el artículo 115, se regula la propiedad social directa, que se da “cuando el Estado la asigna, bajo distintas formas y en ámbitos territoriales demarcados, a una o varias comunidades, a una o varias comunas, constituyéndose así en propiedad comunal”.En la Exposición de Motivos del anteproproyecto se aludía, en la regulación sobre la distribución del Poder Popular, a “La red de consejos comunales (áreas comunales y zonas comunales)”. Esta terminología no se mantuvo en la versión final del Proyecto, en la que se dispuso que “A partir de la

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Comunidad y la Comuna, el Poder Popular desarrollará formas de agregación comunitaria Político-Territorial, las cuales serán reguladas en la Ley, y que constituyan formas de Autogobierno y cualquier otra expresión de Democracia Directa” (art. 16). Con relación a esta norma, al presentar el Proyecto ante la Asamblea Nacional el Presidente señaló en su discurso que “esto abre la posibilidad de que en una ley, la ley que habrá que hacer de la comuna, la comunidad, etc., se vayan agregando comunas en unión, uniones más amplias como por ahí se habla en algunas partes de confederaciones, de comunas, de Consejos Comunales es el principio de la agregación territorial y humana”.Las ComunasAntes dijimos que, según el Proyecto, “El Poder Popular se expresa constituyendo las comunidades, las comunas y el autogobierno de las ciudades...” (art. 136). En tal virtud, las Comunas son las otras formas básicas de expresión del Poder Popular en el ámbito territorial y, “serán las células geo-humanas del territorio y estarán conformadas por las Comunidades, cada una de las cuales constituirá el núcleo espacial básico e indivisible del Estado Socialista Venezolano” (art. 16). En el Proyecto hay pocas regulaciones sobre las Comunas, pero se dispone que es de la competencia del Poder Público Nacional la ordenación de los Territorios Comunales (art. 156, numeral 11), que las Comunas son áreas o extensiones geográficas que integran la Ciudad y que, a su vez, estarán conformadas por las Comunidades (art. 16).Las funciones de las comunas son similares a las de las Comunidades, pero en un ámbito territorial más amplio: reciben transferencias de servicios del Poder Nacional, de los Estados y de los Municipios (art. 184), pueden ostentar la propiedad social directa (art. 115) y son centros para la gestión de actividades empresariales en la misma forma que hemos expuesto para loas Comunidades. En el Proyecto no se delimitan los supuestos en que unas funciones correspondan a las Comunas o a las Comunidades, ni tampoco se diferencian las tareas que se asignan a las comunas o a las formas de

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agregación político-territoriales (federaciones y confederaciones de Consejos Comunales).Debemos observar que, en contraste con el laconismo del Proyecto sobre la Comuna, en la Exposición de Motivos se incluye una amplia referencia sobre dicha figura (que se denomina Comuna Socialista), pero las normas correspondientes fueron excluidas del Proyecto. En ese sentido, se expresa en la Exposición de Motivos, por ejemplo, que “El tamaño del área geográfica de la comuna, aún cuando no estandarizado, se orienta a que oscile entre 10 y 30 Km2” (p. 31); que “se propone que la base poblacional de la comuna esté entre 50.000 y 120.000 habitantes” (p. 31); que la célula básica del gobierno de la comuna es el Consejo Comunal y que “el gobierno de la comuna tendrá siempre una estructura superior con una base asamblearia, que será electa desde los Consejos Comunales a través de esa secuencia ascendente” (. p. 33); que “El Gobierno de la Comuna lo ejerce el Parlamento de los Consejos Comunales o el Parlamento Comunal” (p. 33), “integrado por parlamentarios y parlamentarias comunales elegidos en cada Consejo Comunal legalmente constituido que conforme la comuna, por votación directa, personalizada y secreta de la Asamblea de ciudadanos y ciudadanas de cada comunidad” (p. 34); que “Las comunas podrán constituirse en sistemas o asociaciones de varias comunas de acuerdo a una disposición por ejes territoriales. De esta manera, podrán crear una especie de mancomunidades de comunas que participarán en estrategias conjuntas de producción o políticas de desarrollo” (p. 36). En la parte de la Comuna y la Economía se dice en la Exposición de Motivos que “En el entendido de que una comuna es un proyecto de vida en colectivo, el gobierno comunal, tendrá la responsabilidad de coordinar la elaboración y puesta en práctica de un plan integral de producción para la comunidad que le garantice su base material, vinculado al plan económico nacional y tomando en cuenta que el modo de producción socialista tendrá su preponderancia”, y que “Una comuna debe producir la cuota de riqueza que le corresponde de acuerdo a las características y cantidad de su población, como contribución al bienestar del pueblo venezolano” (p. 35).

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Tres observaciones para concluir sobre esta parte: en primer lugar, las expresiones que venimos de citar de la Exposición de Motivos aparecen muy alejadas del “socialismo petrolero” propugnado por el Presidente de la República, y que consiste en redistribuir la riqueza generada por el subsuelo entre la población, o más bien en un sector de ésta, y se aproximan más bien a las ideas de Charles Fourier sobre los falansterios (ahora urbanos), de modo que el sistema que allí se propone es el del socialismo utópico de comienzos del siglo XIX. En segundo lugar, que el Proyecto se expresa que “El pueblo es el depositario de la soberanía y la ejerce directamente a través del Poder Popular. Este no nace del sufragio ni de elección alguna, sino que nace de la condición de los grupos humanos organizados como base de la población” (art. 136), mientras que en la Exposición de Motivos se contempla un sistemas de elecciones de primero, segundo y hasta de tercer grado para proveer de autoridades a los consejos comunales, las comunas y las mancomunidades de comunas. En tercer lugar, que la Exposición de Motivos que consignó el Presidente ante la Asamblea Nacional, junto con el anteproyecto, parece corresponder a una versión diferente de éste, lo que explica las incoherencias entre ambos documentos.

vii) Otras figurasAdemás de las figuras territoriales antes mencionadas, se prevén en el Proyecto de reforma constitucional otras figuras, de diferente naturaleza, a las que nos referiremos someramente.En primer lugar, conforme al artículo 11, “El Presidente de la República podrá decretar Regiones Especiales Militares con fines estratégicos y de defensa, en cualquier parte del territorio y demás espacios geográficos de la República”. El ejercicio de esta función no requiere de la promulgación de una norma constitucional, puesto que el Presidente está suficiente autorizado para decretar esas figuras por el artículo 37 de la Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional, según el cual: “El Presidente de la República determinará mediante decreto la zonificación militar de la Nación, fijará la extensión territorial de cada zona militar y dentro de ellas, definirá las regiones y los distritos militares correspondientes”. Por supuesto que con la

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creación de estas regiones no puede interferirse el funcionamiento de las autoridades constituidas, porque incluso en la hipótesis en que conforme al ordenamiento constitucional se declare un estado de excepción –como el estado de conmoción interior o exterior-, la Ley Fundamental dispone que “La declaratoria del estado de excepción no interrumpe el funcionamiento de los órganos del Poder Público” (art. 339).En segundo lugar, se plantea en el Proyecto que el Presidente de la República “podrá decretar Autoridades Especiales en situaciones de contingencia, desastres naturales, etc.” (art. 11). Esta disposición, que podría estar incluida en un decreto ordinario del Presidente de la República, no autoriza a interrumpir el funcionamiento de los órganos del Poder Público, ni siquiera cuando se haya decretado el estado de alarma previsto en la Constitución, por aplicación del artículo 339, antes citado.En tercer lugar, se dispone en el Proyecto que “El territorio nacional se conforma a los fines político-territoriales y de acuerdo con la nueva geometría del poder por...las Regiones Marítimas... y los Distritos Insulares” (art. 16). Sobre este aspecto se refirió el Presidente de la República al presentar el Proyecto de reforma constitucional ante la Asamblea Nacional, y luego de aludir a la gran extensión marítima que tiene la República señaló que: “...debiéramos organizar este gran espacio, eso no está organizado a lo mejor en una región marítima del norte, una región marítima del oeste, una región marítima del centro, etcétera. Ya veremos, habrá que estudiar, habrá que estudiar distintas variables y tomarlas en cuenta desde la profundidad de las aguas, los recursos que en ella hayamos detectado, las distancias no es lo mismo por supuesto... aquí está Isla de Aves...aquí está la Orchila vean ustedes. En fin, regiones marítimas, la otra figura que se me ha ocurrido proponer además de las regiones marítimas como ente conformantes del territorio, de la división político-territorial, son los Distritos Insulares. Cada isla -así lo creo- debe ser el epicentro de un Distrito con un área determinada, un Distrito Insular acuático obviamente, por ejemplo, vuelvo a poner por ejemplo La Orchila o Los Roques... aquí en Archipiélago de los

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Monjes zona estratégica para nosotros, perfectamente entorno a él pudiéramos organizar, crear una zona o un distrito insular.”Con respecto a ambas figuras, las Regiones Marítimas y los Distritos Insulares, el ordenamiento jurídico vigente autoriza ampliamente al primer mandatario para organizarlas, e incluso puede crear un Ministerio en cada Región y en cada isla.

1.2. Duplicidad en la estructura y funcionamiento de la Administración Pública

En el Proyecto de reforma se contempla una disposición con el siguiente texto:

Artículo 141: Las administraciones públicas son las estructuras organizativas destinadas a servir de instrumento a los poderes públicos, para el ejercicio de sus funciones, y para la prestación de los servicios. Las categorías de administraciones públicas son: las administraciones públicas burocráticas o tradicionales, que son las que atienden a las estructuras previstas y reguladas en esta constitución y las leyes; y “las misiones”, constituidas por organizaciones de variada naturaleza, creadas para atender a la satisfacción de las más sentidas y urgentes necesidades de la población, cuya prestación exige de la aplicación de sistemas excepcionales, e incluso, experimentales, los cuales serán establecidos por el Poder Ejecutivo mediante reglamentos organizativos y funcionales.

Aunque la norma es esencialmente declarativa y define lo que ha venido ocurriendo en la práctica, tiene la intención política de expresar a la población que se asegura la continuidad de las Misiones, aún en el supuesto de reducciones en el precio de los hidrocarburos, con lo cual se consagraría la duplicidad entre estructuras administrativas que hemos señalado antes. Incluso el Contralor General de la República, como también lo expusimos en su oportunidad, critica esta situación en su Mensaje a la Asamblea Nacional del año 2005, donde señala que “se debe tener presente la inconveniencia de que persista en el tiempo ese paralelismo, que a la postre hace mas

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costoso el funcionamiento del sector público, con una coexistencia impropia entre un estamento gubernamental productivo y otro meramente vegetativo”.157 Por supuesto que habría que comenzar por dilucidar en cuál de esos estamentos se incluye la Contraloría.En todo caso, la inutilidad de la distinción efectuada en el artículo citado se desprende de la circunstancia de que, según el ordenamiento actual, el Presidente tiene la plenitud de competencias para establecer “reglamentos organizativos y funcionales” con respecto a toda la Administración Pública, sea ésta burocrática o tradicional o sea experimental, de modo que la norma propuesta no le añade nada a las facultades presidenciales. En su lugar, la disposición que comentamos tendría el efecto de alejar la posibilidad de hacer una reforma a fondo de la Administración, para logar que toda ella cumpla sus cometidos con eficacia, lo que requiere, entre otros aspectos, una adecuada coordinación entre las diversas unidades que actúan en un sector determinado, que es precisamente lo que no ocurre, por ejemplo, entre la Misión Barrio Adentro y el Ministerio del Poder Popular para la Salud.En lugar de ello, con la norma propuesta se consolidaría la duplicidad y la descoordinación actual, las cuales se verían incrementadas por unas Misiones “Distritales” y “Locales” (art. 16) que harían el panorama más complicado y elevarían el costo de la función administrativa.

1.3. Duplicidad en la administración presupuestaria

En la actualidad existe en el ámbito nacional un conjunto de normas de diversa jerarquía para disciplinar el proceso presupuestario: constitucionales, legales y reglamentarias de variado rango, contenidas en decretos, resoluciones, instructivos y manuales. Pero esas disposiciones, que persiguen asegurar la legalidad, la eficacia y la honestidad en el manejo de los recursos públicos, se aplican sólo al Presupuesto que se elabora sobre la base de los fondos que ingresan al Tesoro Nacional, que se incluyen en el Presupuesto que se presente a la Asamblea Nacional para su discusión y

157 http://www.asambleanacional.gov.ve/ns2/discursos.asp?id=78

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aprobación y que se somete al control de la Contraloría General de la República.En paralelo existen unos presupuestos que se forman con recursos que no ingresan al Tesoro, aunque deberían hacerlo, con respecto a los cuales la Asamblea Nacional no ejerce su menoscabada soberanía presupuestaria y que se excluyen de todo tipo de control externo (e incluso del interno). En esos presupuestos paralelos, que están exentos de la aplicación de principios constitucionales como los que consagran la legalidad del gasto, la unidad del Tesoro, la especificidad, la temporalidad, la programación, el control y otros, y que además se excluyen de generar el Situado constitucional, se manejan recursos que por su magnitud podrían aproximarse al Presupuesto Nacional, aunque nadie fuera del gobierno sabe a cuánto ascienden, todo lo cual hemos criticado en páginas precedentes.Pues bien, en el Proyecto de reforma constitucional se pretende legalizar esa situación cuando se autoriza la creación de los “fondos que disponga el Ejecutivo Nacional para inversión productiva, desarrollo e infraestructura, financiamiento de las misiones y, en definitiva, el desarrollo integral, endógeno, humanista y socialista de la nación” (art. 321), fondos estos que serían alimentados con las llamadas “reservas excedentarias”, entre otros recursos. Aunque la norma no exime al Ejecutivo Nacional de cumplir las normas presupuestarias, en la práctica se entiende que se concedería una base constitucional a unos mecanismos de gestión que venían funcionando al margen de la Constitución, y que se prestan a la ineficacia, al desorden y a la corrupción, además de que menoscaban el derecho de los entes subnacionales a las asignaciones por concepto de Situado.

2. Desvalorización de los EstadosLa creación o constitucionalización de un nuevo orden de instituciones se traduce en la desvalorización de los Estados, y ello se manifiesta en la sustracción de ámbitos territoriales de los Estados, en la superposición de autoridades nacionales sobre las estadales y en la disminución de competencias y recursos de los Estados.

2.1. La sustracción de ámbitos territoriales

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En el Proyecto, los Estados se mantienen en general con la configuración que tienen bajo la Constitución de 1999, pero se introducen diversas figuras que permiten al Presidente de la República sustraer ámbitos territoriales de las autoridades estadales para colocarlos bajo la dependencia jerárquica del primer mandatario. Esas figuras son las siguientes:En primer lugar, los territorios federales, que se crearían dentro del territorio de los Estados, pero con respecto a los cuales las autoridades de éstos estarían privados de ejercer sus competencias, porque en esos ámbitos el Presidente de la República podría designar “las autoridades respectivas, por un lapso máximo que establecerá la Ley y sujeto a mandatos revocables” (art. 16 del Proyecto).En segundo lugar, el Distrito Funcional, al que antes nos hemos referido, que podrá ser conformado por uno o más Municipios o Lotes Territoriales de estos (art. 16).” Según el Proyecto, esta figura podrá crearse “sin perjuicio del Estado al cual pertenezcan”, pero eso no es cierto: si el Presidente de la República queda autorizado para designar las autoridades de los Distritos Funcionales, establecer sus planes y organizar sus recursos, se rompe el vínculo con las autoridades de los Estados y de los Municipios, en este último caso cuando se incluyan lotes territoriales de éstos.En tercer lugar, la creación de Municipios y Ciudades Federales significa también que sus autoridades están sometidas a la potestad jerárquica del Presidente, por lo que en esta supuesto se sustraen los ámbitos correspondientes de las autoridades municipales, parroquiales y estadales.

2.2. Superposición de autoridades dependientes del Presidente de la República

Este supuesto se produciría, en primer lugar, cuando se crearan Provincias Federales, sea que éstas se colocaran bajo un vicepresidente territorial o bajo otra categoría de funcionarios dependientes del Presidente de la República. En segundo lugar, podrían darse esta superposición si en definitiva se decide que los Jefes de las Regiones Especiales Militares o las Autoridades Especiales que se creen en situaciones de contingencia,

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desastres naturales, etc., se constituyan en autoridades únicas de área, con mando sobre los Gobernadores.En cualquiera de estos casos se estaría creando una intermediación entre el Presidente de la República y los Gobernadores, por lo cual éstos pasarían a ser funcionarios de tercera línea, sujetos a una supervisión que es inconcebible en un Estado que se proclama federal.

2.3. Disminución de competencias y de ingresosDe aprobarse el Proyecto en discusión, los Estados resultarían lesionados tanto en sus competencias como en sus ingresos.

i) Disminución de competenciasEn el artículo 164 de la Constitución de 1999, se dispone que “Es de la competencia exclusiva de los Estados:..11. Todo lo que no corresponda, de conformidad con esta Constitución, a la competencia nacional o municipal”. De esta manera, se consagra la competencia residual en favor de los Estados, que es característico de los Estados federales. En cambio, en el artículo del Proyecto del mismo número se prevé que “Es de la competencia del Poder Público Nacional... 36. Toda otra materia que la presente Constitución atribuya al Poder Público Nacional, o que le corresponda por su índole o naturaleza, o que no esté atribuido expresamente a la competencia estadal o municipal”. Según esta norma proyectada, la competencia residual se traslada de los Estados al Poder Nacional, al que incumben además, como se prevé actualmente, las competencias implícitas del Poder Nacional. Este cambio en la regulación se traduce en una importante disminución de las competencias de los Estados, por una parte, y por la otra configura una contradicción, porque no se modifica la competencia residual de los Estados, de modo que esta se asignaría tanto al Poder Nacional como a los Estados.Pero además, por una parte, en el Proyecto se incluyen expresas disposiciones que restan a los Estados competencias actuales, como son:En primer lugar, el Poder Nacional asumiría el régimen y aprovechamiento de los minerales no metálicos, de las salinas y de los ostrales que era de los Estados, y se dispone que esta competencia podrá ser delegada a los

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Estados (artículo 156, numeral 17). Esa competencia había pasado a ser estadal a partir de promulgación de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público (LOD), del 28/12/1988, y varios Estados habían dictado sus leyes regionales para regular la materia y estaban obteniendo ingresos por la explotación de “las piedras de construcción y de adorno o de cualquier otra especie, que no sean preciosas, el mármol, pórfido, caolín, magnesita, las arenas, pizarras, arcillas, calizas, yeso, puzolanas, turbas, de las sustancias terrosas, las salinas y los ostrales de perlas”, así como por los impuestos correspondientes (art. 11, numeral 2). Esa asignación de competencias a los Estados ha sido ratificada en el numeral 5 del artículo 164 de la Constitución de 1999, de modo que al sancionarse la norma a que nos referimos del Proyecto, la situación se retrotraería a la existente en 1988, antes del inicio del proceso de descentralización.En segundo lugar, conforme al numeral 27 del artículo 156 del Proyecto, se trasladaría al Poder Nacional la conservación, administración y aprovechamiento de autopistas y carreteras nacionales, que era de los Estados desde la vigencia de la Ley Orgánica de Descentralización, en 1989, conforme a lo dispuesto en su artículo 11, numeral 3, que había sido asumida por la mayoría de los Estados, que proveía a éstos de recursos para el mantenimiento de la vialidad terrestre, con lo que se aliviaba el Presupuesto Nacional, y que había dado resultados muy favorables en cuanto a la conservación de la vialidad. Esa transferencia había sido ratificada en favor de los Estados conforme al numeral 8 del artículo 164 de la Constitución de 1999.En tercer lugar, se remite a la ley nacional el establecimiento de los mecanismos para que los Estados descentralicen y transfieran a las Comunidades organizadas, a los Consejos Comunales, a las Comunas y otros Entes del Poder Popular, los servicios que gestionen (art. 184 del Proyecto). Con fundamento en esta disposición, los Estados quedarían vacíos de competencia para la prestación de los servicios públicos, pues éstos

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deberían ser transferidos por la ley a los órganos del Poder Popular, sin limitación y sin compensación alguna.En cuarto lugar, por efecto de la sustracción de ámbitos territoriales a que antes nos hemos referido, existirían espacios del territorio estadal en donde las competencias estarían a cargo de funcionarios dependientes del Poder Público Nacional.En quinto lugar, se modifica la regulación sobre el Consejo Federal de Gobierno, que pasaría a llamarse Consejo Nacional de Gobierno, con los siguientes efectos: de un lado, el Consejo dejaría de ser un organismo intergubernamental para ser exclusivamente nacional; sus funciones no serían más las de “el órgano encargado de la planificación y coordinación de políticas y acciones para el desarrollo del proceso de descentralización y transferencia de competencias del Poder Nacional a los Estados y Municipios”, aspecto que ha perdido toda prioridad pues aunque el artículo 157 de la Constitución 1999 se mantiene vigente, ninguna transferencia se ha realizado del Poder Nacional a los Estados y Municipios en lo que va del siglo XXI. De otro lado, el Consejo pasaría a ser un órgano no permanente, por lo que se derogarían las disposiciones sobre la Secretaría de dicho órgano. A esto se agrega que la función de Consejo de ser el órgano de adscripción del Fondo Intergubernamental para la Descentralización habría cesado, por la eliminación de dicho Fondo en el Proyecto de reforma. En definitiva, el Consejo Nacional de Gobierno no se diferenciaría de la Convención de Gobernadores que se regulaba en la Constitución de 1961, salvo en que el Presidente de la República invitaría a algunos Alcaldes a que asistan a sus reuniones.

ii) Disminución de ingresosEn primer lugar, la disminución de competencias a que antes nos hemos referido se traduciría en una disminución de ingresos para los Estados, particularmente en cuanto a la sustracción de los proventos que perciben (al menos algunos de ellos), por la explotación de los minerales no metálicos, las salinas y los ostrales, y por el aprovechamiento de carreteras y autopistas en su jurisdicción.

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En segundo lugar, se derogaría la previsión del artículo 185 de la Constitución de 1999 sobre el Fondo de Compensación Interterritorial, que nunca se ha creado, por lo cual cesarían las expectativas de las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo de obtener por este concepto ingresos que les permitan atenuar los desequilibrios interterritoriales.En tercer lugar, con la modificación del artículo 156 de la Constitución vigente se eliminarían las Asignaciones Económicas Especiales derivadas de Minas e Hidrocarburos (LAEE) en beneficio de los Estados (que luego se extendieron a los Municipios, al Distrito Metropolitano de Caracas y al Distrito del Alto Apure), que se habían concedido con fundamento en una norma que venía de la Constitución de 1947, desaparecida en la de 1953, que se había retomado en 1961, que se había desarrollado por Ley en 1996, que fue ratificada en la Constitución de 1999 (art. 156, numeral 16) y que se suprimiría nuevamente, con en la época de la dictadura, si se aprobara el Proyecto. Sobre este aspecto es oportuno recordar que en el acto de su tercera juramentación como Presidente de la República, el 10/01/2007, Chávez expresó que “Tenemos todavía ‘vivita y coleando’ la LAEE (Ley de Asignaciones Económicas Especiales) y el Fides (Fondo Intergubernamental para la Descentralización) que son leyes de la Cuarta República; eso tenemos que modificarlo”.158

En cuarto lugar, el Situado constitucional se aumentaría aparentemente, pues se fijaría en un 25 %, como mínimo, de los ingresos ordinarios estimados en la ley de presupuesto anual, en lugar de la asignación actual que oscila entre el 15 y el 20 % de los recursos ordinarios previstos en el presupuesto nacional, dependiendo de la sostenibilidad financiera de la Hacienda Pública Nacional. Pero decimos que este aumento es aparente, por las siguientes razones:- Hasta ahora el Situado se distribuye entre los Estados y el Distrito Capital, y de allí se prevé una asignación para los Municipios; conforme al Proyecto esta asignación se repartiría entre “los Estados, el Distrito Federal, los Territorios Federales, los Municipios Federales, las Comunas y las

158 http://archivos.minci.gob.ve/doc/folleto_jurametacion_presidente.pdf

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Comunidades, de acuerdo a lo establecido en la ley orgánica del situado constitucional”. Esto significa que el Situado de los Estados, cuyo porcentaje deja de estar fijado constitucionalmente, se disminuiría significativamente en la Ley, al beneficiar a todos los entes que se mencionan en el Proyecto. Por lo demás, en las reformas de la Ley de Asignaciones Económicas Especiales y en la Ley del FIDES, efectuadas en el 2006, como antes vimos, se había disminuido la participación de los Estados y de los Municipios en beneficio de los Consejos comunales, por lo que ahora se trataría de hacer algo similar con el Situado constitucional.- Se suprimiría en el Proyecto la disposición del artículo 167,6 de la Constitución vigente conforme a la cual “En caso de variaciones de los ingresos del Fisco Nacional que impongan una modificación del Presupuesto Nacional, se efectuará un reajuste proporcional del situado”. Esta norma, que recoge lo que había dispuesto en 1988 el artículo 13, aparte único, de la Ley Orgánica de Descentralización, permite que las asignaciones para los Estados por este concepto no se calculen sólo con base en los ingresos ordinarios presupuestados, sino que se extiendan al aumento en la recaudación de ingresos ordinarios, por ejemplo, por el aumento de los precios de los hidrocarburos, con respecto al precio de base que se utilizó para la formulación del Presupuesto Nacional. Pero también hace posible que, en caso de disminución de los ingresos ordinarios nacionales, el Situado se reduzca proporcionalmente.- Se mantendría la norma de la Constitución de 1999, según la cual “Las leyes que creen o transfieran ramos tributarios a favor de los Estados podrán compensar dichas asignaciones con modificaciones de los ramos de ingresos señalados en este artículo, a fin de preservar la equidad interterritorial” (art. 167,5). En tal virtud, si después de la aprobación del proyecto se transfirieran a los Estados algunos de los ramos de ingresos que se les quitarían en la reforma constitucional, se disminuiría proporcionalmente el Situado que a estos correspondiera.- El Ejecutivo Nacional ha venido haciendo aportes a fondos (tipo FONDEN, FONDESPA), que provienen de ingresos ordinarios y sobre los cuales no se

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calcula el Situado constitucional porque no ingresan al Tesoro, en infracción de disposiciones constitucionales, como antes lo señalamos. De aprobarse el Proyecto, en el artículo 321 se brindaría una base constitucional a algunos de esos aportes y se justificaría la desmejora en la base de cálculo del Situado.

3. Menoscabo de los MunicipiosDiversas disposiciones del Proyecto de reforma constitucional están destinadas a desvalorizar la figura de los Municipios, particularmente las siguientes:3.1. El Municipio deja de constituir la unidad política primaria de la organización nacional (art. 168), condición que se asigna a la Ciudad (art. 16).3.2. Se le sustraerían a los Municipios ámbitos territoriales, como ocurre con los Municipios federales y las ciudades federales, los cuales pasan a depender del Ejecutivo Nacional.3.3. Se afectarían las competencias municipales por la creación de los Distritos Funcionales (art. 16).3.4. Se disminuirían los ingresos municipales, pese al aparente aumento del Situado:El situado se calcularía sobre ingresos estimados, y no sobre ingresos realmente percibidos, ni sobre los que van a fondos de inversión. Según el Proyecto, el Situado debe ser compartido con otras figuras como las comunas y las comunidades y el porcentaje que corresponda se determina por ley.3.5. En el Proyecto se asigna al Ejecutivo Nacional no solo la creación y organización de impuestos territoriales o sobre predios rurales y sobre transacciones inmobiliarias, sino también la recaudación, que corresponde a los Municipios por la Constitución vigente (art. 156,15), aunque esa norma no se haya desarrollado.3.6. Se le sustraerían al Municipios las competencias sobre el régimen de la participación de los ciudadanos en la gestión local, la cual se asigna a los órganos del Poder Popular.

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3.7. Se privaría al Municipio de la competencia sobre la justicia de paz, prevista actualmente en el numeral 7 del artículo 178 de la Constitución y en la Ley sobre la Justicia de Paz, y se le asignaría a los consejos comunales (art. 184,7).3.7. Se dejarían sin efecto las competencias de los Consejos Locales de Planificación Pública (CLPP).3.7. Se dejarían sin competencias a las Parroquias y a las Juntas Parroquiales.3.8. La función principal del Municipio consiste en: incorporar, dentro del ámbito de sus competencias, la participación ciudadana, a través de los Consejos del Poder Popular y de los medios de producción socialista (art. 168), y transferir a las Comunidades organizadas, a los Consejos Comunales, a las Comunas y otros Entes del Poder Popular, los servicios que éstos gestionen (art. 184). En otras palabras, conforme al Proyecto, los Municipios deberían autodestruirse.

4. Asunción por el Ejecutivo Nacional de competencias estadales y municipales en materia de ordenación del territorio y urbanismo

Tradicionalmente en Venezuela se había atribuido al Poder Nacional la aprobación de normas técnicas y el marco jurídico del urbanismo, y en la Constitución de 1999 se establece que es de la competencia del Poder Público Nacional “Las políticas nacionales y la legislación en materia de ...ordenación del territorio” (artículo 156,23). Asimismo se dispone en esta Carta que pertenece a la competencia municipal la “Ordenación territorial y urbanística”, en cuanto concierne a la vida local (art. 178,1). Pero en el Proyecto de reforma constitucional se introduce una norma según la cual:

El Poder Nacional por intermedio del Poder Ejecutivo y con la colaboración y participación de todos los entes del Poder Público Nacional, Estadal y Municipal, así como del Poder Popular, sus Comunidades, Comuna, Consejos Comunales y demás organizaciones sociales, dispondrá todo lo necesario para el

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reordenamiento urbano, reestructuración vial, recuperación ambiental, logros de niveles óptimos de seguridad personal y pública, fortalecimiento integral de los barrios, urbanizaciones, sistemas de salud, educación, deporte, diversiones y cultura, recuperación total de su casco y sitios históricos, construcción de un sistema de pequeñas y medianas Ciudades Satélites a lo largo de sus ejes territoriales de expansión y, en general, lograr la mayor suma de humanización posible en la Cuna de Bolívar y Reina del Guaraira Repano.Estas disposiciones serán aplicables a todo el Sistema Nacional de Ciudades y a sus componentes regionales.

En esta norma se establece una subordinación de los Estados u Municipios con relación al Poder Nacional en materia de ordenación del territorio y de urbanismo, sin precedentes en constituciones anteriores de la era democrática, y de ser aprobada generaría en la práctica que toda la materia sería asumida por el Ejecutivo Nacional.

5. Duplicidad en la estructura y funcionamiento de la Administración Pública

En el Proyecto de reforma se contempla una disposición con el siguiente texto:

Artículo 141: Las administraciones públicas son las estructuras organizativas destinadas a servir de instrumento a los poderes públicos, para el ejercicio de sus funciones, y para la prestación de los servicios. Las categorías de administraciones públicas son: las administraciones públicas burocráticas o tradicionales, que son las que atienden a las estructuras previstas y reguladas en esta constitución y las leyes; y “las misiones”, constituidas por organizaciones de variada naturaleza, creadas para atender a la satisfacción de las más sentidas y urgentes necesidades de la población, cuya prestación exige de la aplicación de sistemas excepcionales, e incluso, experimentales, los cuales serán

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establecidos por el Poder Ejecutivo mediante reglamentos organizativos y funcionales.

Aunque la norma es esencialmente declarativa y define lo que ha venido ocurriendo en la práctica, tiene la intención política de expresar a la población que se asegura la continuidad de las Misiones, aún en el supuesto de la baja en el precio de los hidrocarburos, con lo cual se consagraría la duplicidad entre estructuras administrativas que hemos señalado antes. Incluso el Contralor General de la República, como también lo expusimos en su oportunidad, critica esta situación en su Mensaje a la Asamblea Nacional del año 2005, donde señala que “se debe tener presente la inconveniencia de que persista en el tiempo ese paralelismo, que a la postre hace mas costoso el funcionamiento del sector público, con una coexistencia impropia entre un estamento gubernamental productivo y otro meramente vegetativo”.159 Sería interesante poder dilucidar a cuál de estos estamentos pertenece la Contraloría.En todo caso, según el ordenamiento actual, el Presidente tiene la plenitud de competencias para establecer “reglamentos organizativos y funcionales” con respecto a toda la Administración Pública, sea ésta burocrática o tradicional o sea experimental, de modo que la norma propuesta no le añade nada a las facultades presidenciales. Pero la disposición que comentamos lo que haría sería alejar la posibilidad de hacer una reforma a fondo de la Administración, para logar que toda ella cumpla sus cometidos con eficacia, lo que requiere, entre otros aspectos, una adecuada coordinación entre las diversas unidades que actúan en un sector determinado, que es precisamente lo que no ocurre, por ejemplo, entre la Misión Barrio Adentro y el Ministerio del Poder Popular para la Salud.En lugar de ello, con la reforma se consolidaría la duplicidad y la descoordinación actual, las cuales se verían incrementadas por unas Misiones “Distritales” y “Locales” (art. 16) que harían el panorama más complicado y elevarían el costo de la función administrativa.

6. Duplicidad en la administración presupuestaria

159 http://www.asambleanacional.gov.ve/ns2/discursos.asp?id=78

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En la actualidad existe en el ámbito nacional un conjunto de normas de diversa jerarquía para disciplinar el proceso presupuestario: constitucionales, legales y reglamentarias de variado rango, contenidas en decretos, resoluciones, instructivos y manuales. Pero esas disposiciones, que persiguen asegurar la legalidad, la eficacia y la honestidad en el manejo de los recursos públicos, se aplican sólo al Presupuesto que se elabora con relación a los fondos que ingresan al Tesoro Nacional, que se incluyen en el Presupuesto que se presente a la Asamblea Nacional para su discusión y aprobación y que se somete al control de la Contraloría General de la República.En paralelo existen unos presupuestos que se forman con recursos que no ingresan al Tesoro, aunque deberían hacerlo, con respecto a los cuales la Asamblea Nacional no ejerce su menoscabada soberanía presupuestaria y que se excluyen de todo tipo de control externo (e incluso del interno). En esos presupuestos paralelos, que están exentos de la aplicación de principios constitucionales como los que consagran la legalidad del gasto, la unidad del Tesoro, la especificidad, la temporalidad, la programación, el control y otros, y que además se excluyen de generar el Situado constitucional, se manejan recursos que por su magnitud podrían aproximarse al Presupuesto Nacional, pero que nadie fuera del gobierno sabe a cuánto ascienden, todo lo cual hemos criticado en páginas precedentes.Pues bien, en el Proyecto de reforma constitucional se pretende legalizar esa situación cuando se autoriza la creación de los “fondos que disponga el Ejecutivo Nacional para inversión productiva, desarrollo e infraestructura, financiamiento de las misiones y, en definitiva, el desarrollo integral, endógeno, humanista y socialista de la nación” (art. 321), fondos estos que serían alimentados con las llamadas “reservas excedentarias”, entre otros recursos. Aunque la norma no exime al Ejecutivo Nacional de cumplir las normas presupuestarias, en la práctica se entiende que se concedería una base constitucional a unos mecanismos de gestión que venían funcionando al margen de la Constitución, y que se prestan a la ineficacia, al desorden y

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a la corrupción, además de que menoscaban el derecho de los entes subnacionales a las asignaciones por concepto de Situado.

7. Una acotación finalEn las consideraciones anteriores nos hemos referido al mantenimiento de estructuras paralelas y a la diversidad de normas que permiten socavar las competencias y los recursos de los Estados y Municipios e ignorar la existencia de figuras como las Parroquias, a pesar de que se mantienen en el texto constitucional, así como al costo y los a factores de ineficiencia que significa sostener dos órdenes de organizaciones que no mantienen relaciones entre si. Sin embargo debemos tener presente que en la Exposición de Motivos se califica a este documento como “Anteproyecto para la 1era. Reforma Constitucional”. De allí que la modificación que examinamos tiene carácter provisional, porque de ser aprobada, en un tiempo que no podemos precisar se presentaría un nuevo proyecto de reforma, esta vez para suprimir radicalmente las instituciones federales y municipales, o lo que quede de ellas, y establecer una organización del país conformada únicamente por las estructuras del Poder Popular que hoy lucen como paralelas. Este propósito no ha sido ocultado por el Presidente de la República, quien ha expresado en el acto de su última juramentación en el cargo, en enero de 2007, que las sociedades socialistas son aquellas “donde no haga falta juntas parroquiales ni alcaldías, sino poder comunal”, por lo cual resultan insinceras las declaraciones del artículo 16 del Proyecto, de que las Provincias federales se constituirán sin que “los Estados y Municipios sean menoscabados en sus atribuciones” y de que el Distrito Funcional será creado “sin perjuicio del Estado al cual pertenezcan”.Es interesante observar la estrategia que sigue el régimen cuando quiere eliminar una estructura que tiene dolientes: no la suprime radicalmente sino que, en una primera etapa, crea un paralelismo entre la vieja organización y la nueva, para luego, en una segunda etapa, hacerla desaparecer. Es así lo que se propone con la Guardia Nacional: en el Proyecto se la diluye entre otros componentes militares, y seguramente en la segunda reforma constitucional se propondría su eliminación definitiva.

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c) Estado personalistaA partir del proceso constituyente de 1999 se ha venido conformando un ordenamiento jurídico en torno a una persona, no a unas instituciones. En Venezuela no se centralizan competencias y recursos en determinados entes u organismos, sino en la figura del actual Presidente de la República. El sistema, en su conjunto, no está organizado para que pueda funcionar hacia el futuro con cualquier titular de la jefatura del Estado, sino que los poderes se atribuyen en consideración a la persona que actualmente ejerce esa función, quien es en parte civil y en parte militar. De allí se sigue que, ante la eventualidad del cambio de esa persona, el sistema deberá ser reacomodado íntegramente, pues no tiene carácter institucional. Una mirada somera a la situación actual y a los planteamientos de reforma muestra la veracidad de esta afirmación.

1. El fortalecimiento de las competencias presidenciales

En la Constitución de 1999 se atribuyen al Presidente de la República facultades que no tienen precedente en ninguna de nuestras Cartas anteriores, como son: la posibilidad de definir por decreto el número y la competencia de los Ministerios, que siempre estuvo reservada a la ley, y la decisión de promover los oficiales de la Fuerza Armada a partir del grado de coronel o coronela o capitán o capitana de navío, lo cual requirió siempre el asentimiento de la representación popular, concretada en el Senado.Pero en el Proyecto de reforma se amplían esas competencias, sobre todo en los siguientes aspectos:De un lado, se conceden al Presidente facultades para designar los titulares de las de las nuevas estructuras propuestas: las Provincias Federales, los Territorios Federales, los Municipios Federales, los Distritos funcionales, las ciudades, las Regiones Marítimas y los Distritos Insulares, las Regiones Especiales Militares con fines estratégicos y de Defensa y las Autoridades Especiales en situaciones de contingencia, desastres naturales, etc. Del otro, el Poder Popular que se crea en las normas propuestas, se fundamenta en la figura de los Consejos Comunales, los cuales son autorizados a funcionar

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cuando el Presidente lo decide, y es en él en quien recae en última instancia la aprobación del financiamiento para los proyectos, como antes lo examinamos. Por lo tanto, los concejos comunales son en realidad organismos desconcentrados de la Presidencia, por lo cual comienza a tener sentido la idea del Presidente de establecer una “descentralización desconcentrada”, que en realidad lo que significa es centralismo.Separadamente examinaremos las competencias presidenciales y la reelección indefinida.

2. El fin de las autonomíasEl régimen que se inicia a comienzos de 1999 se ha manifestado rotundamente contrario a la existencia de instituciones autónomas en el país. El 17 de junio de 2007, el Presidente de la República había expresado durante su programa dominical “Aló Presidente” Nº 286 que "Se acabó la autonomía de los entes del Estado, centralización, sobre todo en la planificación, luego en la ejecución ustedes ejecutan, pero resulta que aquí heredamos un estado descuartizado. Planificación centralizada por categoría globales por sectores, por macrosectores".160 En concreto, esa política se manifiesta en la siguiente forma:En primer lugar, con respecto a los otras ramas del Poder Público en el ámbito nacional, comenzando por la Asamblea Nacional. La situación de los diputados a la Asamblea Nacional se evidencia del discurso pronunciado por el Presidente el 15 de diciembre de 2006, donde anunció la constitución del partido único: “óiganme lo que les voy a decir, con toda franqueza, ustedes saben que es verdad. Yo veía por allí a algunos en televisión diciendo: «...Que nuestro partido sacó no sé cuántos votos, y el otro sacó...». ¡Esos votos son de Chávez! ¡Esos votos no son de ningún partido!”161 En esas condiciones, unos diputados que están convencidos de que la investidura que ostentan la deben al Presidente de la República no pueden ejercer la función que les encomienda la Constitución de discutir y sancionar el Presupuesto que englobe todos los recursos de la República ni de velar por el correcto manejo de los fondos públicos, ni siquiera la de legislar. En 160 archivos.minci.gob.ve/doc/17junio2007_alo_presidente_n.doc161 http://frentefranciscodemiranda.org.ve/documentos/discurso_sobre_el_partido_unico.doc.

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efecto, mediante la figura de la Ley Habilitante, en noviembre de 2006 la Asamblea Nacional le confirió al Presidente los poderes de legislar más amplios que se pueda imaginar, durante 18 meses, los cuales puede utilizar incluso con posterioridad de la aprobación de la reforma constitucional, con relación a 11 ámbitos expuestos en forma tan amplia que allí cabe materialmente cualquier decreto ley que el Presidente tenga a bien dictar.162

Consideraciones similares podrían decirse con respecto a otros poderes nacionales a los que la Constitución les garantiza la autonomía.En segundo lugar, con relación a la autonomía de los Estados y Municipios, Chávez ha venido alertando, en su lenguaje, sobre la necesidad de restablecer la unidad del país, supuestamente amenazada por la descentralización. En el discurso ante la Asamblea Nacional para consignar el anteproyecto dijo que “aquí no podemos seguir aceptando o generando situaciones sobre las que se van formando caudillitos o caudillos, que pretenden ser presidenticos de republiquetas o republiquitas. Venezuela es una sola y una sola la unidad del territorio”. El peligro de la disgregación –totalmente imaginario- nunca ha existido por la elección de Alcaldes y Gobernadores, pues están sometidos a fuertes controles por el Poder Nacional y tienen un mandato de duración limitada, pues no se les permite la reelección indefinida. Se trata, en definitiva, de pretextos para menoscabar la autonomía de esas instituciones, en la forma que antes hemos reseñado.En tercer lugar, la autonomía del Banco Central pasará a la historia al aprobarse el Proyecto de reforma, en el que se propone que “eliminemos todo vestigio de autonomía del Banco Central de Venezuela”, como dijo el Presidente ante la Asamblea Nacional al presentar el anteproyecto. En este documento se dispone claramente que “El Banco Central de Venezuela es persona de derecho público sin autonomía para la formulación y el ejercicio de las políticas correspondientes y sus funciones estarán supeditadas a la política económica general y al Plan Nacional de Desarrollo para alcanzar

162 http://www.juri.ucv.ve/cambio_constitucional/pagina3.htm)

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los objetivos superiores del Estado Socialista y la mayor suma de felicidad posible para todo el pueblo” (art. 318).En cuarto lugar, aunque no se menciona en el Proyecto de Reforma Constitucional, se ciernen graves amenazas sobre la autonomía universitaria, las cuales han venido concretando en decretos presidenciales,163 en proyectos de modificación de leyes,164 pero, sobre todo, mediante vías de hecho.En quinto lugar, el Proyecto contiene disposiciones como las que hemos considerado antes, que ponen en peligro la autonomía de las empresas privadas y el régimen de la propiedad privada, tanto de las empresas como de las personas. Se ha adoptado medidas sancionatorias contra algunos medios de comunicación social y las amenazas contra otros les han restado autonomía para criticar al gobierno. Las familias incluso han visto lesionadas en su autonomía por disposiciones del Ministerio de Educación que limitan las relaciones con los colegios privados en cuanto a la fijación del costo de la matrícula, e incluso el despacho mencionado se ha venido reservando la facultad de determinar el nombre de las promociones de bachilleres en liceos y colegios.

3. El Presidente de la República como autoridad monetaria

En el artículo 236 del Proyecto de reforma constitucional se dispone que “Son atribuciones y obligaciones del Presidente de la República: 12. Administrar la Hacienda Pública Nacional, así como el establecimiento y regulación de la política monetaria”. La segunda parte de este ordinal es novedosa y tiene su lógica: como el Banco Central de Venezuela habrá perdido su autonomía, pasará entonces a depender del Presidente de la República en el ejercicio de sus funciones. Por esta misma razón se suprime en el artículo 320 del Proyecto la norma que expresa: “el Banco Central de Venezuela no estará subordinado a directivas del Poder Ejecutivo y no podrá convalidar o financiar políticas fiscales deficitarias”.163 Véase mi artículo “La autonomía universitaria frente al Decreto 3444”, en El Derecho Público a los 100 números de la Revista de Derecho Público 1980-2005, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2006, pp. 279 y ss.164 http://www.abn.info.ve/go_news5.php?articulo=92926

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4. El Presidente de la República como autoridad militar

En este aspecto se muestra como ha avanzado progresivamente la militarización del país y que se expresa no solamente en el nombramiento de numerosos militares en servicio activos para cumplir funciones en la Administración civil. Se disponía en la Constitución de 1961 que “La autoridad militar y la civil no podrán ejercerse simultáneamente por un mismo funcionario, excepto por el Presidente de la República, quien será por razón de su cargo, Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas Nacionales” (art. 131). La primera parte de esta disposición se suprime en la Constitución de 1999 y se mantiene que “La Fuerza Armada Nacional constituye una institución esencialmente profesional, sin militancia política...está al servicio exclusivo de la Nación y en ningún caso al de persona o parcialidad política alguna” (art. 328). No obstante, bajo el imperio de estas normas se comienza a vincular a miembros activos de la Fuerza Armada en el quehacer partidista –incluso en la comisión organizadora del partido único del gobierno- y se impone a los militares la obligación de saludar con el lema: “¡Patria, socialismo o muerte!”.Tradicionalmente el Presidente de la República ha sido el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas Nacionales, pero esa condición no había significado mando militar efectivo, sino que era el símbolo del sometimiento de la fuerza militar al poder civil. No obstante, ante el deseo de Chávez de presentarse en actos oficiales con uniforme militar y de ser considerado como un oficial por sus colegas, se introdujo en la Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional un artículo conforme al cual: “El Presidente de la República Bolivariana de Venezuela tiene el grado militar de Comandante en Jefe, y es la máxima autoridad jerárquica de la Fuerza Armada Nacional” (art. 40). Es la primera vez que entre nosotros se considera el cargo de Comandante en Jefe como un grado militar, pero en este caso no se trata de una norma que pueda subsistir cuando el Presidente sea un persona civil o, en general, una persona distinta de Chávez. Esta innovación, sin embargo, debía impedir al Presidente ejercer cargos partidistas, como los que ostenta

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de Presidente del partido Movimiento V República (MVR) o del Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV) o de Jefe del Comando de Campaña en procesos electorales, dado que se mantiene vigente la norma de considerar a la Fuerza Armada como institución profesional, sin militancia política, al servicio de la Nación y no de parcialidad política alguna. Pero como en estos años se ha considerado que la Constitución es un documento político, sin mayor fuerza vinculante, y que cuando se pueda se cumple buenamente, pero sin preocuparse mucho al respecto, el Presidente ha seguido realizando sus actividades partidistas, incluso enfundado en uniforme militar, en forma similar a como lo hace Fidel Castro en Cuba. Pero como al mismo tiempo existe el deseo de evitar que se muestren contradicciones flagrantes con el texto constitucional, por eso en el Proyecto de reforma constitucional se suprime la referencia al carácter profesional, sin militancia política, de la Fuerza Armada (rebautizada como Fuerza Armada Bolivariana), y también se elimina que no podrá estar al servicio de persona o parcialidad política alguna.En cambio, en el mismo documento se propone modificar la Constitución para aclarar que el Presidente Chávez no tiene la función simbólica de actuar como Comandante en Jefe de la Fuerza Armada, como podía corresponderle a cualquier civil que ejerciera la primera magistratura, sino que le incumbiría “Comandar la Fuerza Armada Bolivariana en su carácter de Comandante en Jefe, ejerciendo la Suprema Autoridad Jerárquica en todos sus Cuerpos, Componentes y Unidades, determinando su contingente” (art. 236, numeral 6).Es evidente que la novedad que se había incorporado en la Constitución de 1999 con relación a la Fuerza Armada Nacional, de conferir competencia discrecional al Presidente para conceder ascensos a los oficiales superiores no tiene otro propósito que el de fortalecer la autoridad personal del Presidente, quien puede otorgar esos ascensos sin someterse, como se hacía antes del año 2000, al dictamen de la representación popular. Pero esa facultad se potenciaría de aprobarse la reforma constitucional, por una parte, porque se ampliaría a “Promover a sus oficiales en todos los grados y

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jerarquías y designarlos o designarlas para los cargos correspondientes” (art. 235, numeral 7); por la otra, porque el Presidente ejercería “la Suprema Autoridad Jerárquica en todos sus Cuerpos, Componentes y Unidades”, lo que significa que un miembro de la Fuerza Armada, el jerarca supremo, concede libremente los ascensos a sus compañeros de armas, con fundamento en la confianza personal que le merecen. Bajo el nuevo esquema, la Fuerza Armada Bolivariana parecería encaminada a convertirse en lo que algunos llaman “una guardia pretoriana de Chávez”.165

Pero el carácter militar del régimen se manifiesta también en otros aspectos. De un lado, con relación al papel que se le asigna a la reserva militar, que según el Proyecto pasaría a ser la Milicia Popular Bolivariana (art. 329 y Disposición Transitoria), en cuanto al encuadramiento del Poder Popular. En el acto de juramentación del Consejo Presidencial para la Reforma Constitucional, en enero de 2007, Chávez expresó lo siguiente: “... ¿Por qué es importante y he querido que el general Rangel Briceño esté en este Consejo? Porque la Reserva Militar debe ser parte esencial dentro del propio pueblo por supuesto, del poder comunal, de la explosión del poder comunal, la Reserva Militar...y la capacidad del pueblo para defender nuestra Revolución, para defender nuestro territorio, para defender nuestro proyecto, el Proyecto Socialista Simón Bolívar, el Proyecto Simón Bolívar, la construcción del socialismo”. De otro lado, ese carácter se manifiesta también en la apelación que reiteradamente hace el Presidente al uso de la fuerza, tal como lo recalcó en el acto de consignación de su propuesta de reforma ante la Asamblea Nacional donde habló de su proyecto político como “una revolución pacífica, democrática pero armada, que a nadie se le olvide, esta revolución no es como aquel profeta desarmado de la Florencia de los Médicis que terminó colgado en un farol, Jerónimo Savonarola, esta revolución es y está armada, que a nadie se le olvide, que a nadie se le olvide”.Por último, a la luz de las situaciones vividas en los últimos años, podríamos sostener que las declaraciones que se incluyen en el artículo 328 del

165 http://www.analitica.com/va/politica/opinion/3888763.asp

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Proyecto en el sentido de que “La Fuerza Armada Bolivariana constituye un cuerpo esencialmente patriótico popular y antiimperialista, organizada por el Estado para garantizar la independencia y soberanía de la nación, preservarla de cualquier ataque externo o interno... la aplicación de los principios de...la guerra popular de resistencia”, y la de que...estará siempre al servicio del pueblo venezolano en defensa de sus sagrados intereses y en ningún caso al de oligarquía alguna o poder imperial extranjero”, junto con la creación de la Milicia Popular Bolivariana, no tienen otra finalidad que vincular el componente militar con el proceso revolucionario, abrir la puerta para la ideologización de sus integrantes -que ya había comenzado antes- y ponerlo al servicio personal del caudillo de la revolución. A estos efectos, la reiterada declaración constitucional de que Venezuela es un Estado socialista persigue, entre otros fines, legitimar la ideologización de los militares y subordinarlos a las directrices y a los intereses del Partido Socialista Unido de Venezuela, en vías de formación, e incluso hacer compatible el cumplimiento de la función pública militar con la militancia partidista, para lo cual se derogaría una de las dos normas constitucionales que actualmente lo impide.Entre tanto, el Ministro del Poder Popular para la Defensa, general Gustavo Rangel Briceño, al referirse al Proyecto declaró a la prensa el 18/08/2007, que “Más que una propuesta para nosotros es una orden. Estamos esperando la aprobación del pueblo”, y que “El planteamiento del Comandante en Jefe de la Fuerza Armada Nacional se elevará a los niveles más altos del éxito”, lo que muestra el grado de imbricación entre la función militar y el proselitismo partidista.166

5. El Presidente de la República como autoridad partidista

El Presidente de la República es, al mismo tiempo, el Presidente del principal partido de gobierno y, según sus deseos, todos los partidos que lo apoyan deben unirse para conformar un partido único, el cual estaría bajo su presidencia. Para el primer mandatario no ha sido motivo de

166 http://www.abn.info.ve/go_news5.php?articulo=100775&lee=4

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preocupación que en la Constitución se diga que “Los funcionarios públicos y funcionarias públicas están al servicio del Estado y no de parcialidad alguna” (art. 145), y ni siquiera existe en este caso disposición de modificar la Ley Fundamental para resolver tal contradicción. Como los juristas del régimen no han buscado una teoría jurídica que justifique la doble condición, debemos presumir que consideran que se trata de una situación transitoria, aplicable solamente al Presidente Chávez mientras dure su mandato y que la prohibición constitucional renacerá cuando este se extinga, por lo cual no vale la pena reformar la norma de la Constitución a que nos referimos. Entre tanto, en su condición de Jefe del Partido, Chávez tendría un mando jerárquico personal sobre los funcionarios públicos y sobre las instituciones partidizadas del Estado, lo cual potencia tanto el centralismo como el personalismo que auspicia el régimen.

6. El paternalismo presidencialEl Presidente aspira a ser considerado como un padre benevolente, que otorga favores discrecionalmente, en trato directo con los interesados, sin sujetarse a protocolo alguno ni a criterios objetivos o institucionalizados, todo ello con la finalidad de consolidar su poder personal. Un ejemplo se muestra en el discurso pronunciado en el acto de instalación del Consejo Presidencial para la Reforma Constitucional y del Consejo Presidencial del Poder Comunal y de juramentación de sus miembros, donde al referirse a la creación de áreas comunales expresó:

...cuando hagan una confederación o una federación en un territorio determinado, entonces a lo mejor ustedes podrán hacer el diagnóstico y el plan y el presupuesto, pero a un nivel mucho mayor. Y de repente vienen y me dicen: “Mire, Presidente, aquí hay esta Federación de Consejos Comunales, entre Barinas y Portuguesa, allá en el río Boconó, que hicieron este proyecto. Un proyecto agrícola, un proyecto pesquero, un proyecto de vivienda y un proyecto tal”.Ajá, ¿y cuánto es eso?“Bueno, mire, son mil millones de bolívares”.

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Por eso les digo, tiene que ser una hermandad entre el poder constituyente que son ustedes, el poder comunal; y nosotros, sus representantes en el poder constituido. Se trata de un nuevo concepto de Estado, la compenetración, es el Estado social, el Estado comunal, ya no es el Estado burgués que arremetía contra el pueblo...167

En general, el Presidente utiliza el mecanismo de atraer a los vecinos en la tarea de configurar los organismos del Poder Popular mediante la oferta de recursos económicos, apoyado en la disponibilidad que produce la alta cotización de los hidrocarburos en el mercado mundial. En el acto de juramentación de los miembros del Consejo Presidencial, el primer mandatario se refiere a las actividades de los Consejos Comunales y menciona que aspira a que “los proyectos no tengan el techo de 30 millones de bolívares, sino por lo menos 4 veces más debe ser el techo, es decir 120 millones de bolívares por allí, de todos modos hay que estudiarlo...ahora, cuando se haga la federación de Consejos Comunales y abarque un área mucho mayor, a lo mejor entonces los recursos serán mayores”.Un autor contemporáneo, Jorge Lazo Cividanes, considera que la actuación de Chávez se inserta en el “populismo clásico latinoamericano”, puesto que “el populismo gira en torno a tres fórmulas: la primacía de la ‘voluntad del pueblo’, una relación directa entre líder y masa, y el antagonismo entre lo nacional y lo extranjero, particularmente en el plano económico. También, manifiesta continuamente una retórica antielitista, que mitifica y exalta al pueblo, y otorga al hombre común un papel central en la sociedad”.168 Esta tesis no está alejada de la realidad y la propaganda oficial, que ha llenado el país de carteles donde le dan las gracias al Presidente por los favores concedidos, lo confirma.

7. El aumento del período presidencial y la reelección sin límites

167http://www.mci.gob.ve/doc/17ene2007juramentacion.doc168 Véase: “Una vuelta al populismo "clásico": el caso de Hugo Chávez Frías”, en http://paginah.inah.gob.mx:8080/dAntropologica/dAntropologica_Texto.jsp?sIdArt=373&sVol=24&sTipo=2&sFlag=7

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La primera vez que el Presidente Chávez suscitó el tema de la reelección indefinida lo hizo en su programa dominical del 19 de febreros de 2006, como anuncio de un “castigo” ante un eventual comportamiento abstencionista de la oposición en las elecciones a realizarse en el mes de diciembre siguiente, y esa reforma sería determinada por un referendo consultivo que convocaría el Presidente.169 Aunque el supuesto de la abstención no se cumplió, al juramentarse nuevamente en el cargo, en enero de 2007, Chávez anunció que, de todos modos, esa innovación estaría en el Proyecto de reforma constitucional, y así ha ocurrido efectivamente.En el Proyecto se propone, por una parte, ampliar el período presidencial a siete años, aspecto éste que resultó sorpresivo, y, por la otra, suprimir el límite de una sola vez para la posibilidad de reelección presidencial, por lo que norma quedaría así: “Artículo 230: El período presidencial es de siete años. El Presidente o Presidenta de la República puede ser reelegido o reelegida de inmediato para un nuevo período”. En su exposición ante la Asamblea Nacional para presentar el Proyecto el Presidente expuso que la reelección (no indefinida sino continua), “es sólo una posibilidad, una posibilidad que depende de muchas variables, de la voluntad de uno, de cualquiera de nosotros, de la voluntad, de la capacidad, de los factores políticos y a fin de cuenta de la más importante, de la decisión del pueblo soberano...” El tema ha suscitado una amplia polémica en el país, y la consideración de sus facetas desbordaría los límites de las presentes reflexiones. Sin embargo, consideramos necesario hacer cuatro señalamientos a este respecto:En primer lugar, en América Latina cuatro países prohíben la reelección en forma absoluta, mientras que nueve la autorizan con intermisión y cinco permiten la reelección inmediata: Argentina, Brasil, Colombia, República Dominicana y Venezuela. En este último supuesto, los cuatro primeros países tienen períodos de cuatro años, mientras que en Venezuela es de seis, y el Presidente propone elevarlo a siete. De allí que, de aprobarse la reforma, Venezuela sería el único país con un período tan largo, y el único

169 http://www.globovision.com/news.php?nid=21199

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que autoriza la reelección indefinida. En el ámbito mundial, la situación de Venezuela sería también única entre los países democráticos con sistemas presidencialistas.En segundo lugar, la reforma anunciada choca con la tradición constitucional venezolana. Desde nuestras primeras constituciones se limitó el mandato de los gobernantes, por efecto del horror al despotismo que tuvieron los venezolanos de esa época, y que Bolívar expresó en su Discurso de Angostura, en 1819, así: “La continuación de la autoridad en un mismo individuo frecuentemente ha sido el término de los gobiernos democráticos. Las repetidas elecciones son esenciales en los sistemas populares, porque nada es tan peligroso como dejar permanecer largo tiempo en un mismo ciudadano el poder. El pueblo se acostumbra a obedecerle y él se acostumbra a mandarlo; de donde se origina la usurpación y la tiranía. Un justo celo es la garantía de la libertad republicana, y nuestros ciudadanos deben temer con sobrada justicia que el mismo magistrado, que los ha mandado mucho tiempo, los mande perpetuamente”. En este párrafo se combinan dos ideas diferentes: de un lado, un objetivo, evitar la continuidad de la autoridad en el mismo individuo; del otro, un mecanismo: las repetidas elecciones. Con este propósito, en las constituciones de nuestro país, a partir de 1830, se ha incluido invariablemente entre las disposiciones fundamentales el principio del “gobierno alternativo”, que no significa una mera alternabilidad o posibilidad de alternancia mediante procesos electorales, sino el imperativo de la alternación, esto es, que al cabo de cierto tiempo se debe interrumpir el mandato de una persona para que otra ocupe la silla presidencial. Este principio, por cierto, no siempre se ha respetado en nuestra historia constitucional, pero ello no le resta fuerza vinculante a la norma que lo establece.En tercer lugar, que para introducir la modificación propuesta por el Presidente es necesario reformar el artículo 6º de la Constitución, para suprimir el principio del gobierno alternativo, y como ello significa el abandono de una norma que ha estado presente en nuestro ordenamiento constitucional desde la fundación de la República, que se ha reiterado

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durante nuestra evolución política con la naturaleza de una regla fundamental para el mantenimiento del sistema democrático, y como tal se incluye entre los principios fundamentales de la Constitución vigente, el único procedimiento permitido por la Carta que nos rige es el de la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, a tenor de lo dispuesto en su artículo 347.En cuarto lugar, que la consagración de la autorización al Presidente para que pueda ejercer mandatos sin limitación temporal está pensada para su caso específico, no responde a un argumento general y es, por tanto, una manifestación clara del objetivo de fortalecer el poder personal de Chávez. Prueba de ello es que el mismo Presidente ha manifestado que "Si aquí hay reelección continúa, o como se llame, debe ser sólo para el presidente de la República, no para gobernadores y alcaldes. No, olvídense".170

Sobre estos aspectos ha habido densos pronunciamientos de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela, por órgano de la Comisión para el Estudio del Cambio Constitucional -que denomina la propuesta presidencial como “reelegibilidad ilimitada” y no como reelección indefinida o continua-, y que se refieren tanto al procedimiento para modificar el principio del gobierno alternativo, como a las consecuencias políticos de hacerlo.171 Entretanto, informa la prensa que “La presidenta del Tribunal Supremo de Justicia (TSJ), Luisa Estella Morales, aseguró que, de aprobarse la reforma constitucional propuesta por el Jefe de Estado, Hugo Chávez, y que eleva el lapso de mandato de seis a siete años, el nuevo período presidencial comenzaría inmediatamente. Así se extendería la gestión de gobierno hasta 2014”.172

En todo caso, lo que debemos destacar ahora es que la propuesta a que nos referimos abona la configuración de un Estado personalista en Venezuela, con el otorgamiento de poderes prácticamente ilimitados a un ciudadano que tendría la posibilidad de ejercer el mando de la República a perpetuidad.

170 http://www.eluniversal.com/2007/07/22/pol_ava_presidente-dice-que_22A903381.shtml171 www.juri.ucv.ve/cambio_constitucional172 http://www.eltiempo.com.ve/noticias/imprimir.asp?id=121244

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8) La ilusión de participaciónEl propósito de consagrar la participación de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos es el más reiterado en la Constitución de 1999, incluso más que la descentralización, y a estos fines se hace referencia al principio de la participación en el Preámbulo y en los artículos 5, 6, 55, 62, 67, 70, 72, 79, 80, 81, 84, 86, 102, 119, 125, 127, 128, 141, 168, 141, 168, 171, 173, 178, 184, 187, 255, 294 y 299.173 Declaraciones de ese tenor se expresan nuevamente en el Proyecto de reforma constitucional en forma repetida, principalmente al regular las instituciones que conformarían el llamado Poder Popular. Por nuestra parte, consideramos necesario hacer algunas precisiones a este respecto.En primer lugar, el gobierno ha denominado participación a una política de asistencia social, en la cual los beneficiarios son sujetos pasivos de la acción del Estado, al mismo tiempo que se dejan sin crear o inactivos los mecanismos de participación en los planes previstos en la Constitución: el Consejo Federal de Gobierno, en el ámbito nacional, los Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, en el nivel estadal, y los Consejos Locales de Planificación Pública, en jurisdicción de los Municipios. Tal vez la confusión radica en que se están instrumentando unos mecanismos para que determinadas categoría de personas “participen en los ingresos públicos”, pero ello no implica ni participación en las políticas del gobierno ni en la gestión de los servicios públicos. Pero las personas que “participan”, en la forma indicada son los que apoyan fervorosamente el proyecto presidencial, porque se han instrumentado sistemas eficientes para excluir de los beneficios a quienes han firmado la convocatoria del referendo revocatorio presidencial (Lista Tascón y Lista Maisanta) o a los que en cualquier forma han manifestado desacuerdos con la orientación del régimen. Entonces, como característica de esa nueva interpretación de la participación, resulta que las dádivas no se hacen con criterios objetivos, sino que se limitan a ciertos sectores, y dentro de estos a ciertas personas.

173 Véase: Haiman El Troudi, Martha Harnecker y Luis Bonilla: Herramientas para la Participación, op. cit., pp. 137 y ss.

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En segundo lugar, con respecto a la participación de los ciudadanos y las comunidades en el funcionamiento de los servicios públicos y en las orientaciones de la política gubernamental, para que ello sea posible se requieren dos elementos básicos: de un lado, que exista una estructura administrativa descentralizada, de modo que los funcionarios de los diversos niveles de la Administración tengan la posibilidad de adoptar decisiones que atiendan a las exigencias de los ciudadanos. En tal sentido, los Estados federales ofrecen mayores posibilidades para la participación de los ciudadanos y de las comunidades porque los responsables de cada uno de los niveles del gobierno deben su investidura a los electores del lugar y no a la jefatura del Estado. Por ello, en la medida que se centraliza el país y se borran incluso los ribetes federales de nuestra forma de Estado, se hacen más difícil la adopción de sistemas de participación eficientes. De otro lado, sólo se da una verdadera participación cuando existe un talante democrático auténtico en los gobernantes. Los líderes llamados carismáticos no tienden a ser participativos, y así es considerado Chávez por sus seguidores. En este aspecto, el Alcalde Metropolitano de Caracas, figura importante del régimen, declaraba a la prensa que “Chávez es el símbolo y la encarnación del proceso que él mismo ideó y, por lo tanto, merece la oportunidad de la continuidad administrativa”, y agregaba lo siguiente: “Uno puede preguntarse quién eligió a Bolívar para que fuera Libertador y dirigiera todas esas guerras, pero nadie plantea eso. Se podría decir ¿y quien determinó que Cristo jugara ese rol, por qué no salió ningún apóstol diciendo que eso no era así, que quería un referendo? Nadie se plantea disputarle el liderazgo a Chávez. Él será presidente hasta que el pueblo quiera”.174

Conforme a lo expuesto, en un orden monocéntrico, en cuya cúspide una persona acumula todo el saber y todo el poder, no puede existir real participación, porque a los funcionarios públicos y a los ciudadanos no les queda otra tarea que tratar de adivinar los deseos del Presidente o del Monarca, según el caso. Pretender que iniciativas como las que aparecen en

174 Diario El Universal del el 26/08/2007, Caracas.

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el Proyecto de reforma constitucional vienen del pueblo, es falsear la realidad, porque es el Presidente quien se las ha impuesto a sus seguidores, y algunos de ellos las han aceptado de no muy buena gana y otros se han rebelado.Es distinto, entonces, afirmar que el Presidente interpreta el sentimiento popular –lo cual sólo se sabrá si es verdad cuando existan mecanismos imparciales para auscultar o comprobar la opinión de los electores- que creer que existe un sistema sincero de participación. Entretanto, las reiteradas declaraciones constitucionales sobre la participación lo que hacen es alimentar la ilusión de que esta existe.

D. El procedimiento para la sanción del ProyectoEn este segmento nos referiremos al régimen jurídico de las modificaciones de la Constitución, los casos en que proceden los diferentes procedimientos y las opiniones que se han vertido sobre las normas aplicables para efectuar el cambio que propone el Presidente.

a) El derecho aplicableEl Título IX de la Constitución vigente, “de la Reforma Constitucional”, se desagrega en tres capítulos, cada uno de los cuales contiene un procedimiento distinto para modificar sus disposiciones. El Capítulo I se refiere a las Enmiendas, y se dispone en el artículo 340 que “La enmienda tiene por objeto la adición o modificación de uno o varios artículos de esta Constitución, sin alterar su estructura fundamental”, y en el artículo siguiente se describe la forma como se tramitarán las enmiendas.En el Capítulo II se pauta que “La Reforma Constitucional tiene por objeto una revisión parcial de esta Constitución y la sustitución de una o varias de sus normas que no modifiquen la estructura y principios fundamentales del texto Constitucional” (Art. 342), y seguidamente se expresa que “La iniciativa de la Reforma de esta Constitución podrá tomarla la Asamblea Nacional mediante acuerdo aprobado por el voto de la mayoría de sus integrantes, el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros; o un número no menor del quince por ciento de los electores inscritos y electoras inscritas en el Registro Civil y Electoral que lo

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soliciten”. En cuanto al procedimiento, se determina que “El proyecto de Reforma Constitucional aprobado por la Asamblea Nacional se someterá a referendo dentro de los treinta días siguientes a su sanción” (art. 344).En el Capítulo III se consagra que “El pueblo de Venezuela es el depositario del poder constituyente originario. En ejercicio de dicho poder, puede convocar una Asamblea Nacional Constituyente con el objeto de transformar el Estado, crear un nuevo ordenamiento jurídico y redactar una nueva Constitución (Artículo 347), y en los artículos siguientes se establecen las normas sobre la iniciativa de convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente y el procedimiento correspondiente.Cuando se anunciaron los diferentes cambios que se incluirían en el anteproyecto que elaboraba el Presidente con la asesoría de un Consejo Presidencial, diversos e importantes juristas se pronunciaron en el sentido de que el procedimiento a seguir no era el de la reforma constitucional, porque esta tiene por objeto “una revisión parcial de esta Constitución y la sustitución de una o varias de sus normas que no modifiquen la estructura y principios fundamentales del texto Constitucional”, y en el proyecto se introducen modificaciones que alteran los principios fundamentales de la Constitución,175 como son los siguientes:En primer lugar, la declaración de Venezuela como un Estado socialista alteraría un principio fundamental establecido en el artículo 2 de la Constitución, que proclama como valores superiores del ordenamiento jurídico “la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político”, y que un régimen socialista descartaría el pluralismo político. Esa misma declaración sería contraria a las garantías de la propiedad privada y la libertad económica de los particulares consagradas en el texto constitucional.En segundo lugar, la nueva estructura del Estado dejaría sin efecto la norma del artículo 4 vigente, que define a Venezuela como un “estado federal descentralizado, en los términos consagrados por esta Constitución...”

175 http://ftp.ucv.ve/Documentos/Reforma/Informe%201%20Reforma%20Constitucional%20II%20parte.doc

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En tercer lugar, la consagración de la reelección indefinida (como la calificó inicialmente el mismo Presidente), infringiría el artículo 6, conforme al cual “El gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre...alternativo...”En cuarto lugar, las normas propuestas modificarían principios sustanciales del Estado venezolano como el de la condición profesional, apolítica y no deliberante de las Fuerzas Armadas.En todos estos supuestos, lo procedente sería la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente para modificar los principios fundamentales que allí se consagran.Pero aun aceptando (no hay más remedio), el procedimiento adoptado por el Ejecutivo Nacional y por la Asamblea Nacional, se ha planteado que la consulta referendaria no debe hacerse en un bloque, sino que se debe someter a los electores las propuestas en forma separada, con fundamento en la previsión del artículo 344 de la Constitución: “El referendo se pronunciará en conjunto sobre la Reforma, pero podrá votarse separadamente hasta una tercera parte de ella, si así lo aprobara un número no menor de una tercera parte de la Asamblea Nacional o si en la iniciativa de reforma así lo hubiere solicitado el Presidente o Presidenta de la República o un número no menor del cinco por ciento de los electores inscritos y electoras inscritas en el Registro Civil y Electoral”.

b) La opinión del PresidenteEn el acto de del Juramentación del Consejo Presidencial para la Reforma Constitucional y del Consejo Presidencial del Poder Comunal, realizado el 17 de enero de 2007, al cual antes nos hemos referido,176 el Presidente se adelantó a responder al argumento de que las ideas que se estaban manejando sobre la reforma constitucional –especialmente con relación al socialismo y al federalismo- se referían a principios fundamentales consagrados en el Título I de la Constitución (artículos 1 al 9), por lo cual no procedía la figura de la reforma constitucional para procesar esas modificaciones sino que debía acudirse a la convocatoria de una Asamblea

176 www.mci.gob.ve/doc/17ene2007juramentacion.doc

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Nacional Constituyente. El Presidente mencionó algunos de los artículos de la Ley Suprema que consagran principios fundamentales, para tratar de demostrar que, sin modificar los textos, se pueden introducir las reformas proyectadas a la Constitución.Con relación al artículo 2, que consagra como principio fundamental que “Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de derecho y de justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político”, el Presidente se interrogó: “¿Hace falta modificar este principio fundamental?”, y respondió lo siguiente:

Algunos incluso han salido a decir —atacando la propuesta— que para marchar al socialismo hay que cambiar los principios fundamentales y por tanto hay que llamar es a una Asamblea Constituyente. Absolutamente no, respondo yo, porque este Artículo 2, precisamente el socialismo es democrático; lo que pasa es que ellos dicen que el socialismo es una dictadura, es una tiranía, es la negación, ¡no!El socialismo es eminentemente democrático. Así que el Estado democrático y social de derecho y de justicia es perfectamente el marco y el cauce o el azimut, como queramos llamarlo, para construir la vía venezolana hacia el socialismo, el socialismo bolivariano; y bueno, los valores superiores del ordenamiento jurídico.

Con relación al artículo 4, que establece en los principios fundamentales que “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución”, el Presidente discurrió así:

Algunos dicen que porque yo he introducido en el debate el tema del poder popular, del poder comunal, de los territorios comunales, de las áreas comunales, de la Confederación de los Consejos

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Comunales; que eso destroza este principio... ¡mentira! Lo que pasa es que es otro concepto de la llamada descentralización, aquí estamos transfiriendo el poder al pueblo, no a élites regionales, que es lo que se hizo aquí desde siempre, incluyendo los primeros años de nuestro proceso....se trata de un nuevo concepto de descentralización y de federación, que es lo que yo estoy planteando cuando hablo de la Confederación de Consejos Comunales, de la confederación o federación a nivel local y después Confederación Nacional de Consejos Comunales.177

Ni en esta exposición ni en ninguna otra el Presidente se refirió a otros aspectos, como el de la reelección indefinida, que requerirían para su modificación de la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente.En cuanto a que la consulta se hiciera por segmentos, el Presidente opinó que “Algunos sectores de oposición están proponiendo que se vote por partes; en este caso, desde mi punto de vista, no hay ninguna posibilidad de que sea votada por partes: En primer lugar porque es mi iniciativa; es como los coleadores cuando uno agarra el rabo del toro los demás se tienen que echar para atrás; y yo considero que hay que votarla en un solo bloque porque es una sola propuesta”.178

c) Nuestro criterioLos argumentos del Presidente para sostener la aplicabilidad del procedimiento de la reforma constitucional sin necesidad de convocar una asamblea constituyente resultan muy esclarecedores sobre el fondo de la controversia: según el primer mandatario, el principio federativo se mantendría incólume con las reformas en proyecto, porque se trata de un nuevo concepto de federalismo, así como también se aplica una nueva concepción de la descentralización. En otras palabras, el Presidente considera que existe una noción de federalismo y de descentralización que es de naturaleza neoliberal, capitalista, y que existe otra que es bolivariana, es decir, socialista; que en Venezuela desde siempre ha predominado el 177 www.mci.gob.ve/doc/17ene2007juramentacion.doc178 http://www.eluniversal.com/2007/08/26/pol_art_chavez-reconsidera-c_428760.shtml

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primer concepto, y que incluso en los inicios del proceso actual se había acogido una idea de la descentralización errada, como transferencia a las élites regionales, pero que ahora se trata de transferir el poder al pueblo. En consecuencia, cada uno de los principios fundamentales incorporados en la Constitución puede tener dos interpretaciones: la tradicional, de carácter capitalista, y la que propone el Presidente, que es de naturaleza socialista. Por ello, la reforma constitucional lo que busca es vaciar de contenido unas normas que se entendían en forma viciada, para ser llenadas ahora con la conceptualización correcta, por lo cual, como el texto de estas disposiciones fundamentales sigue siendo el mismo, no hay necesidad de acudir al procedimiento de convocar una Asamblea Nacional Constituyente.Con esta explicación, el tema que nos ocupa queda claro: cuando el Presidente considera que está permitiendo la participación de las comunidades, otras personas, con un idea distinta, nacida de la influencia neoliberal, sostienen que incurre en autoritarismo; lo que para el Presidente es descentralización desconcentrada, para otros es centralismo; el federalismo se mantiene igual, pero ahora no se trata de crear una forma de Estado que reconozca autonomías territoriales, constitucionalmente garantizadas, sino de conformar uniones de organizaciones populares (Consejos Comunales) que se organizan en federaciones y confederaciones, a diferencia del concepto tradicional de lo que se ha entendido por Estado federal.Según lo dicho, existiría, supuestamente, una parte importante de la población, los seguidores del Presidente, que entienden los conceptos constitucionales de una forma, mientras que los adversarios de éste lo hacen de otra. Pero el problema radica en que nuestro texto constitucional fue redactado en 1999 con fundamento en las ideas entonces dominantes sobre el federalismo y la descentralización (por ejemplo, Brewer-Carías tenía varios años hablando de la necesidad de descentralizar la federación y en la redacción de la Ley Fundamental de ese año se acogió su propuesta), y cambiar el sentido de las palabras presente en nuestra Carta Magna es una operación que implica “transformar al Estado, crear un nuevo ordenamiento

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jurídico”, por lo que aún cuando se mantuviera el mismo texto de las disposiciones fundamentales habría que convocar a una Asamblea Nacional Constituyente para legitimar esa transformación. De lo contrario, se daría la figura del fraude constitucional, que se produciría por haberse aprobado una Constitución por el constituyente originario, y luego cambiar, por el constituyente derivado, el sentido de unas normas que son fundamentales para la conformación del Estado y para el funcionamiento del sistema político, hasta el punto de que puede considerarse que se trata de una nueva Constitución, pues se establecen unas instituciones no solamente diferentes, sino en todo contrarias a las aprobadas en el proceso constituyente de 1999.Ante la ausencia de unas instituciones judiciales que pudieran decidir la controversia imparcialmente, y dada la opinión coincidente del Presidente, de la Asamblea Nacional y de la mayoría del Consejo Nacional Electoral, en cuanto a la discusión del Proyecto por la Asamblea Nacional, lo democrático es que se voten separadamente los artículos así sancionados, lo cual permitiría a los electores, por ejemplo, pronunciarse favorablemente por los beneficios laborales que se prometen, pero rechazar la pretensión del Presidente de aumentar el período de gobierno y de hacerse reelegir sin limitación alguna. Como en la iniciativa del Proyecto ante la Asamblea Nacional no solicitó el Presidente que la consulta se hiciera en bloque, un cinco por ciento de los electores podría formular una petición en tal sentido, pero la fuerza dominante lo ha impedido.IV. APRECIACIÓN DE CONJUNTOEn esta parte haremos un resumen del proceso de centralización del poder en lo que va de siglo, y que se potenciaría con la reforma constitucional propuesta por el Presidente de la República, para luego expresar nuestra opinión sobre los efectos de este proceso.

A. La centralización inicialEn las consideraciones que anteceden hemos visto cómo en la Constitución de 1999 se habían incluido, simultáneamente, numerosas y enfáticas declaraciones en favor de la descentralización, de un lado, y del otro, diversas disposiciones que permitían la centralización del gobierno y de la

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administración. Fueron estas últimas las que tuvieron desarrollo durante los años que siguieron a la promulgación de la nueva Carta.Inicialmente, parecía que estábamos en presencia de las tendencias centralistas normales en nuestro sistema político, de una naturaleza similar a las que se habían manifestado en el segundo gobierno del doctor Caldera (período 1994-1999), pero no fue así. Pronto se evidenció que se estaba instaurando un nuevo centralismo, inédito bajo gobiernos democráticamente electos, y que se expresaba en la siguiente forma:En primer lugar, el desinterés de dar cumplimiento a las disposiciones constitucionales sobre descentralización, como la promulgación de las leyes del Consejo Federal de Gobierno y del Fondo de Compensación Interterritorial, de la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Estadal y de la Ley sobre Tierras Baldías, pese a que algunas de ellas tenían plazo para ser puestas en vigor.En segundo lugar, la utilización de la Fuerza Armada Nacional para realizar operativos de atención a los ciudadanos (Plan Bolívar 2000), mediante el uso de grandes cantidades de recursos que se manejaban discrecionalmente, sin ningún control.En tercer lugar, seguramente con fundamento en la experiencia derivada de los operativos militares, se comienza a construir una estructura paralela a la de la Administración pública, las Misiones, dotada de ingentes recursos que pudieron ser dispuestos por efecto del aumento del precio de los hidrocarburos en los mercados internacionales. Desde su nacimiento, estos programas estuvieron fuertemente penetrados del interés partidista, como que ellos fueron creados formando parte de la estrategia gubernamental para derrotar el referendo revocatorio que se había solicitado contra el Presidente. A ello se agregaron organizaciones semipúblicas y semipartidistas, las Unidades llamadas a veces de Batalla Endógena y a veces de Batalla Electoral, según la coyuntura, que junto con las Misiones fueron consideradas por el gobierno como “Factores bolivarianos”, es decir, elementos cuya finalidad era el mantenimiento del régimen y el aumento de su popularidad.

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En cuarto lugar, se comienzan a crear fondos extrapresupuestarios (FONDESPA, FONDEN), con recursos provenientes de Petróleos de Venezuela S.A. y de las reservas del Banco Central de Venezuela sin base legal, al principio, y sin fundamento constitucional. Especialmente, con relación a la utilización de las reservas, se señaló desde el inicio que el mecanismo utilizado generaría inflación, lo cual ha resultado cierto. Al mismo tiempo prolifera la constitución de “fondos”, igualmente de carácter extrapresupuestario como el Fondo Social de PDVSA y muchos otros más, en los, que sin cuestionar la intención social que los anima, se ignoran todas las normas sobre disciplina presupuestaria.En quinto lugar, se inicia y desarrolla un proceso de partidización de la Administración pública que se caracteriza, de un lado, por excluir de los empleos públicos a personas que aparecen en listas “negras”, y por negarles muchos de los servicios que presta el Estado, por razones políticas; del otro, por la actuación del Presidente la República y de otros altos funcionarios como autoridades partidistas. La influencia partidista se hace sentir en la Fuerza Armada Nacional y ello se traduce tanto en la presencia de militares activos en tareas de organización del partido de gobierno, como en la imposición de un saludo militar ideologizado, en infracción al ordenamiento constitucional. Manifestaciones de la partidización del sector público son también las decisiones administrativas que limitan o desconocen derechos constitucionales de personas o instituciones calificadas de oposición al régimen, como la libertad de expresión, la libertad de comunicación o el derecho a manifestar pacíficamente y sin armas.En sexto lugar, se inicia el desmontaje de las Administraciones municipales y estadales con la creación y dotación de Consejos Comunales, sin vinculación con aquellas y dependientes del Jefe del Estado, al mismo tiempo que se sustraen recursos de los Estados y de los Municipios para financiar las actividades de éstos.En séptimo lugar, desde el sector público se prohija el desconocimiento del derecho de propiedad en viviendas urbanas y en fundos rurales, con la motivación de adelantar una política social, y se mantiene e incrementa

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cada vez más una orientación encaminada a disminuir la posición competitiva de las empresas privadas, las que son sometidas a trámites engorrosos y a veces imposibles; se les limita el acceso a las divisas que requieren para sus operaciones; se consagra como servicio público las actividades industriales o comerciales privadas relacionadas con productos sujetos a regulación y que por lo tanto no pueden interrumpir el suministro a la población sin incurrir en el delito de “boicot”; se prevén sanciones desproporcionadas contra las empresas como el cierre temporal, ocupación de establecimientos sin límites temporales, comiso (en realidad confiscación), y multas de un monto impagable, por actividades que muchas veces no tienen carácter delictual,179 sin que haya una respuesta oportuna e imparcial del Poder Judicial ante las solicitudes de amparo a los derechos económicos de los particulares.En séptimo lugar, bajo el nuevo centralismo, los mecanismos de control y de evaluación de resultados permanecen ausentes. Además, una institución de tanta significación constitucional como la Asamblea Nacional en ningún momento ha reclamado por la sustracción de ingresos del Tesoro para la constitución de fondos extrapresupuestarios, por la afectación de recursos para gastos por decisión del Ejecutivo y por la asunción por el Ejecutivo de competencias financieras que le son propias; la Contraloría General de la República ignora las infracciones al ordenamiento hacendario, y los Estados y Municipios permiten que se les reduzcan los aportes por concepto de Situado sin reacción alguna. En esas condiciones, se multiplican las advertencias sobre la creación de nuevos ámbitos para la corrupción administrativa.En todo caso, los efectos económicos de las políticas adoptadas se hacen sentir, particularmente en el retraimiento de la inversión privada, la disminución del número de empleos productivos, la escasez de productos de primera necesidad. Pero además, y eso es lo más importante, vemos con preocupación la creación de un clima de confrontación entre los 179Véase el Decreto con rango, fuerza y valor de Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el Consumo de los Alimentos o Productos sometidos a Control de Precios, dictado por el Ejecutivo Nacional el 16 de febrero de 2007 (G.O. Nº 38629, del 21/2/2007).

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venezolanos, el auge de la delincuencia y la salida del país de jóvenes con grandes posibilidades de desarrollo creativo, que prefieren buscar en el exterior un destino mejor. Los dos primeros aspectos nunca se habían presentado en tal magnitud, y el tercero era totalmente desconocido entre nosotros.

B. La centralización en el Proyecto de reforma constitucionalEn este capítulo hemos estudiado en forma amplia los antecedentes del Proyecto de reforma constitucional sometido a consideración de la Asamblea Nacional por el Presidente de la República, nos referiremos ahora al efecto que tendría esa modificación sobre la forma federal del Estado venezolano y sobre la centralización del poder.En primer lugar, el aspecto que ocupa mayor espacio en la reforma, y al que el Presidente llama “la nueva geometría del poder”, se expresa en varios artículos propuestos para conformar un conjunto de instituciones dependientes del Jefe del Estado: las Provincias Federales, los Territorios Federales, los Municipios Federales, los Distritos funcionales, las Regiones Marítimas y los Distritos Insulares, las Regiones Especiales Militares con fines estratégicos y de Defensa; las Autoridades Especiales en situaciones de contingencia y desastres naturales. Pero las instituciones del nuevo centralismo a que nos referimos no sustituyen formalmente las estructuras federales y municipales consagradas en la Ley Fundamental, al menos en esta etapa. En vez de hacerlo, se contempla un costoso paralelismo entre nuevas y viejas estructuras, en el cual las nuevas cuentan con el apoyo político y el financiamiento amplio del gobierno, a las espera de poder reemplazar a las otras. En todo caso, es evidente que la nueva geometría del poder busca por encima de todo fortalecer los poderes del Presidente, a quien corresponde la designación y remoción de los titulares de esos organismos. Se observa que en momentos en que más se insiste en la participación, más se reduce las posibilidades de las comunidades de elegir a sus gobernantes en sus áreas cercanas, e incluso, la re-creación del Distrito Federal tiene como elemento fundamental colocar unas estructuras administrativas autónomas bajo la jerarquía del Presidente. Asimismo se

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disminuyen las posibilidades de la sociedad de ejercer, directamente o por medio de sus representantes, control sobre el manejo de los recursos públicos.En segundo lugar, se introducen normas para configurar el llamado Poder Popular, el cual tiene elementos nuevos y viejos. Los Consejos Comunales, que constituyen la espina dorsal del nuevo poder, existen antes de la reforma que se propone, de modo que no requieren de base constitucional ninguna. Del Proyecto no se desprende la intención de corregir el defecto original de esos Consejos Comunales, como es la desvinculación de estos organismos de las instituciones municipales y su dependencia del Jefe del Estado. Como elementos nuevos, se observa en el Proyecto, pero sobre todo en las manifestaciones del Presidente, que se asoma la posibilidad de crear una estructura piramidal de federaciones o confederaciones de consejos comunales, que mediante elecciones de segundo o tercer grado, o más, pueda conformar unas autoridades alternas a los Gobernadores de Estado o a los Alcaldes, y que en un momento posterior sean capaces de sustituirlas. De esta manera se instauraría lo que el Presidente llama la nueva concepción del federalismo.En tercer lugar, se consolida la política de dar por terminadas las autonomías, tanto públicas como privadas, que se había comenzado con el menoscabo de competencias y recursos de los Estados, Municipios y de las Universidades –en este último caso, en contraste con la declaración constitucional de 1999 que garantiza la autonomía universitaria- y que se continúa con la supresión de la autonomía del Banco Central de Venezuela. De allí que la intención que se evidencia es la de establecer un orden absolutamente monocéntrico, donde todas las competencias y todas las decisiones, a cualquier nivel, están reservadas al Jefe del Estado. De otro lado, en lo que concierne a la regulación de la economía, el Proyecto contempla la ampliación del ámbito de la economía pública y unas supuestas nuevas formas de propiedad, que observadas con detalle son poco novedosas y que no emanan de las comunidades sino de los recursos del Estado, por lo que en realidad son propiedad pública. Ejemplo de ello es que

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PDVSA se considera de propiedad social. Pero en cambio, en el Proyecto se contemplan limitaciones a la propiedad privada y la disminución del ámbito de la iniciativa privada, por el incremento de sectores reservados al Estado, que se suman a las invasiones y las vías de hecho auspiciadas o toleradas por las autoridades. En este sentido, en el Proyecto se suprime la garantía de la libertad económica, se prevén figuras como confiscaciones, ocupaciones y transferencias eventuales de propiedad privada y se abren puertas para que por la legislación se puedan introducir mayores restricciones a la actividad económica de los particulares, en forma innecesaria y contraproducente, y para que los bienes de las familias queden sujetos a decisiones discrecionales de funcionarios públicos, que en definitiva dependen del Presidente de la República. Esta orientación es congruente con decisiones previas que buscan sustraer derechos de las familias para transferírselas al Estado, como las relativas a la educación de los hijos, y que se manifiesta en intentos de ideologización en planteles educativos, en la interferencia en las relaciones de las familias con los colegios privados, e incluso en aspectos aparentemente menos importantes, pero simbólicos, como es la escogencia del nombre de las promociones de bachilleres. De lo que se trata, en definitiva, es de centralizar no solo el Estado sino la sociedad.En cuarto lugar, la partidización gubernamental invade todas las esferas del sector público y de la sociedad. Se incrementan los medios de comunicación social oficiales, los que se dedican casi exclusivamente a alabar la acción gubernamental, y se obliga a los medios privados a trasmitir propagandas oficiales y a “encadenarse” cada vez que lo exija el gobierno, sin límite de tiempo. Los linderos entre la actividad partidista y la acción oficial desaparecieron hace tiempo, a despecho de una prohibición constitucional en tal sentido, y en el Proyecto se aspira a avanzar en la ideologización de la Fuerza Armada –la declaratoria de Estado socialista lo facilitaría-, pero en realidad lo que se persigue es su sometimiento a las directrices partidistas y consolidar su misión de servir a los intereses del Presidente de la República.

C. Los efectos de la centralización

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El primer efecto que produce el proceso de centralización examinado es que ya no se justifica mantener en nuestra Constitución la declaración de que Venezuela es un Estado federal, y menos que es un Estado federal descentralizado. Pero esta consecuencia no es importante por sí misma, puesto que tanto el federalismo como la descentralización no son sino instrumentos para alcanzar fines trascendentes de la sociedad. Lo grave del centralismo –sobre todo en la medida que se ha impuesto en nuestro país, con tendencia a aumentar- es que impide el desarrollo de la sociedad civil, requisito indispensable para logar un Estado eficiente y una sociedad libre y próspera.Recordemos a estos efectos que cuando en la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE) se estudió la posibilidad de proponer la instrumentación de una política de descentralización, se estimó que lo importante no era introducir cambios en las normas que regulan la estructura y el funcionamiento de los entes públicos, sino permitir que las relaciones entre la sociedad y el Estado discurrieran de otra forma, y a esos efectos se le manifestó al Presidente de la República, en mayo de 1987, que “es imposible dotar de mayor eficiencia al aparato público o de mayor legitimidad al sistema político sin un fortalecimiento de la capacidad de la sociedad organizada, en sus diferentes ámbitos y esferas, para definir sus prioridades y para controlar la actuación de sus mandatarios o representantes”, puesto que “a una sociedad subdesarrollada en el aspecto sociopolítico corresponde una administración ineficiente y corrupta y un sistema político endeble y, en todo caso, ineficaz”.180 De ello se desprende que no hubo en ese momento una intención previa de auspiciar el fortalecimiento del federalismo y de la descentralización, sino que a tal conclusión se llegó por la necesidad de promover el desarrollo de la sociedad civil.En el proceso inverso en que nos encontramos ahora, el centralismo galopante que se ha impuesto en el país -a despecho de declaraciones constitucionales y legales y con una motivación declarada de favorecer a los 180 Lineamientos Generales para una Política de Descentralización Territorial en Venezuela , COPRE, Folletos para la Discusión Nº 7, julio de 1987, p. 6.

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sectores populares de menores recursos-, lo que se está produciendo es la depresión de la sociedad civil, sin lo cual no puede haber un Estado eficiente ni se pueden lograr los propósitos reivindicativos que el régimen proclama. En efecto, cuando se centralizan los poderes en un grado elevado, todas las decisiones se concentran en la cúspide del gobierno, y no es cierto que el Jefe del Estado pueda atender personalmente todas las demandas de la sociedad. Se produce entonces una delegación de facultades en personas del entorno político y personal del gobernante, e incluso la proliferación de organismos funcionalmente descentralizados en el ámbito nacional, aunque en realidad son desconcentrados. Por ello hemos afirmado que una de las características del centralismo es la creación de entes funcionalmente descentralizados (desconcentrados), que ejercen tareas de naturaleza regional o local que podrían ser cumplidas con mayor eficiencia y honestidad por organizaciones más próximas de los administrados y que rindieran cuenta a éstos y no al gobierno nacional.La centralización no sólo aleja la administración de las comunidades, en desmedro de la eficiencia de los entes públicos, sino que produce entrabamientos con relación a las iniciativas de los particulares, y nos referimos no solamente a las de carácter económico, sino también a las de tipo cultural, deportivo, asistencial u otros, que producen beneficios para los sectores populares, y hace que todo dependa del Estado.La centralización, unida a la partidización, suprime la apreciación de los méritos en la gestión pública y privada, o más bien hace que se consideren como credenciales de mérito la adhesión a las políticas y a los intereses del régimen, lo que genera ineficiencia en el funcionamiento de los servicios públicos.En un gobierno centralista y partidizado como el que tenemos, no existe claridad en las reglas de juego que rigen para la actuación de los particulares, y en todo caso aquellas se subordinan a intereses políticos, con lo que se crea incertidumbre y se auspicia el oportunismo, todo lo cual conspira contra la eficiencia.

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Pero lo grave de todo el proceso de centralización del poder es que la sociedad civil se hace incapaz de generar controles sobre la actuación de sus mandatarios, y sabemos sin asomo de duda que el gobierno es incapaz de producir, por si mismo, los controles requeridos. La situación se agrava cuando existe en el régimen la intención y la disposición de acallar la crítica, de ocultar las situaciones que evidencien el manejo indebido de los fondos públicos y de esconder la ineficiencia de los organismos públicos en el manejo de los asuntos que les competen, aún cuando para hacerlo tenga que restringir garantías constitucionales de los ciudadanos, como la libertad de expresión y el derecho a protestar pacíficamente, y deba amenazar y agredir a los medios de comunicación social que denuncian tales hechos. En los altos niveles del poder, por su parte, sólo existen oídos para la autoalabanza y nadie es capaz de poner en conocimiento del Presidente –el único que puede corregirlas- las situaciones que se salgan del esquema optimista preestablecido.Como si lo anterior fuera poco, en la nueva redacción del artículo 141 que se propone en el Proyecto, se suprime la norma que tiene la actual Constitución, con el mismo número de artículo, según la cual: “La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”. En esas condiciones, el estímulo para el incremento de la corrupción está dado, sobre todo en un país como el nuestro en que los recursos abundantes han aflojado los resortes éticos tanto de los gobernantes como de muchos de los gobernados.La imposibilidad de que los servicios públicos funcionen eficazmente en un sistema centralizado y personalista como el nuestro está a la vista: en ningún gobierno de la era democrática se habían construido menos viviendas que ahora, el desempleo se disfraza bajo el manto de la economía informal, los renglones alimenticios más solicitados por el pueblo escasean como nunca, la inflación cada vez se hace más difícil de ocultar, la

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incapacidad de establecer un sistema de seguridad social que funcione es obvia, la ausencia de servicios públicos que garanticen la seguridad de las personas permite que se cometan asesinatos en número increíble en los sectores populares y secuestros en todos los niveles de la sociedad, la inversión productiva de los particulares se ha restringido en un grado nunca antes visto y las exportaciones no tradicionales caen por debajo de niveles históricos. Por todas partes –excepto entre los favorecidos del régimen- existe el sentimiento de que las cosas tienden a empeorar en el futuro.No obstante, existe un área en que donde el gobierno ha manifestado una notable eficiencia: en su capacidad de mantenerse prolongadamente en el poder. Dos factores podrían contribuir a explicar ese fenómeno:En primer lugar, la abundancia de recursos económicos –hasta para regalar en el extranjero- por efecto del alto precio de los hidrocarburos en el mercados mundial, en una situación que por su permanencia está dejando de ser coyuntural para transformarse en estructural. Esta circunstancia ha permitido que se instrumenten unos programas asistenciales ineficientes, pero que en alguna medida han puesto al alcance de un número de venezolanos -que la propaganda oficial señala como importante-, unos subsidios que se otorgan sin criterios objetivos, es decir, tamizados por el interés partidista. Estos programas, que coexisten en paralelo con estructuras permanentes -disminuidas y empobrecidas y que en el Proyecto se califican como “administraciones públicas burocráticas o tradicionales”-, ocasionan un alto costo de funcionamiento, que sería impagable si se produjera una baja en la renta petrolera, pero sirven para crear en algunos sectores de la población la ilusión de que están siendo atendidos como nunca antes. Ese bienestar es ilusorio porque en realidad lo que hace es desestimular actitudes positivas hacia el trabajo creativo y la superación económica, es decir, que impide la ruptura del círculo de la pobreza. Incluso hay quienes sostienen que al gobierno le interesa mantener esa situación, porque en los sectores más depauperados es donde encuentra, por ahora, sus seguidores más consecuentes.

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En segundo lugar, la instrumentación de eficaces mecanismos de propaganda del régimen, y una estrategia comunicacional efectiva -aunque fatigante- del Presidente de la República, para inducir a un amplio sector de la población a pensar que se encuentra en una vía adecuada para la superación de su situación económica. Los niveles de ideologización –en el sentido que se la da esta expresión en la ciencia política- han sido muy grandes y se han extendido a funcionarios, incluso de carácter militar, y a ciudadanos, para hacerlos pensar que, efectivamente, existen esperanzas de mejoramiento socio-económico. Sobre un proceso de estas características no existen precedentes en la historia, como no sean las experiencias de gobiernos autoritarios del siglo XX, algunos de los cuales, como en el caso de Cuba, aún se mantienen. El cultivo de una figura presidencial benevolente y dadivosa hacia sus seguidores –aunque muy agresivo hacia sus opositores- ha animado al Presidente a proponer una reforma constitucional para reelegirse por períodos ampliados y sin límite temporal, lo que no se ha hecho en ningún país de América Latina ni en ninguna democracia presidencialista del mundo.Antes nos referimos a que el Presidente presenta sus proposiciones de reforma junto con una exposición de Motivos, en la que agrega como subtítulo “Anteproyecto para la 1era. Reforma Constitucional. Propuesta del Presidente Hugo Chávez. Agosto 2007”, lo cual, unido a otras expresiones del Jefe del Estado, hace pensar que vendrán modificaciones adicionales para profundizar el esquema de gobierno socialista “a la venezolana”, pero sobre todo centralista y personalista. Sin embargo, podemos formular una hipótesis distinta sobre una eventual reforma posterior de la Constitución: las modificaciones que hemos examinado, de ser aprobadas en la forma propuesta, o incluso con cambios menores, seguramente crearán (o profundizarán) el caos en el funcionamiento de los servicios públicos, harán al Estado más ineficaz y debilitarán más aún la economía, en perjuicio del empleo y del abastecimiento del país. Basta con pensar en las contradicciones, rivalidades y conflictos que se crearían entre las diversas administraciones y en la disminución, casi cesación, de la inversión privada,

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para hacerse una idea del futuro próximo. En esas condiciones, no es descabellado sostener que una segunda modificación de la Constitución de 1999 pudiera tener por objeto restablecer, aunque sea moderadamente, las competencias y recursos de las instituciones federales y municipales, otorgar un ámbito claro y más amplio a la inversión privada, devolver la institucionalidad a la función pública y a la fuerza armada, introducir racionalidad y honestidad en el manejo de los fondos públicos y auspiciar la reconciliación entre los venezolanos.En definitiva, en algún momento habrá que retomar el camino antes trazado –aunque no siempre seguido- de auspiciar el desarrollo de la sociedad civil y la descentralización, y ello ocurrirá cuando la sociedad venezolana caiga en cuenta que la ruta del centralismo, el personalismo, el nuevoriquismo, el militarismo y la corrupción por la que ahora transitamos no conduce hacia el desarrollo sustentable y autónomo del país ni proporcionará “la mayor suma de felicidad posible” a sus habitantes.

BIBLIOGRAFÍAAcademia de Ciencias Políticas: Los candidatos presidenciales ante la Academia, Serie Eventos, Caracas, 1998,Arrieta Cuevas, Raúl: Círculos Bolivarianos. La democracia participativa según Chávez, Veporlibertad, Caracas, agosto de 2003.Caballero Ortiz, Jesús: “El nuevo Estatuto de la Función Pública y su aplicación en los Estados y Municipios”, en Revista de Derecho Nº 8, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, junio de 2003.COPRE: Lineamientos Generales para una Política de Descentralización Territorial en Venezuela, COPRE, Folletos para la Discusión Nº 7, Caracas, julio de 1987Del Rosario, Helia Isabel y Mascareño, Carlos: “Conflicto y cooperación entre niveles de gobierno: el federalismo venezolano”, en Cuadernos del CENDES Nº 48, U.C.V., Caracas, enero abril 2001.El Troudi, Haiman, Harnecker, Martha y Bonilla, Luis: Herramientas para la Participación, publicación del Despacho del Presidente y otros, Caracas, 2005.Estaba, Rosa: “El sacudón territorial en Venezuela. Ideología e instituciones jurídicas autoritarias en la Constitución venezolana de 1999” en la Revista Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, España, Vol. XII, nº 716, 10 de abril de 2007.García Brigos, Jesús P.: “Cinco tesis sobre los consejos populares”, Revista Cubana de Ciencias Sociales, La Habana, 2000.Harnecker, Martha (edit.): Intervenciones del Presidente de la República el día 12 de noviembre de 2004 en la reunión sostenida

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con gobernadores y alcaldes en el Teatro de la Academia Militar, Caracas, 2004.Linde Paniagua, Enrique: La Coordinación de las Administraciones Públicas en la Constitución Española de 1978, Servicio de publicaciones del Ministerio de Justicia, Colección de Temas Constitucionales, Madrid, 1981.Rachadell, Manuel: Lecciones sobre Presupuesto Público, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1985.------------------------ “La autonomía Universitaria frente al Decreto 3444” en “El Derecho Público a los 100 números de la Revista de Derecho Público 1980-20005, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2006, pp. 279 y ss.Secretaría de la Presidencia: Coordinación Administrativa, Colección Seminarios, Nº 6, México, 1975.Nota: En este Capítulo se incluyen numerosas referencias a páginas web, consultadas en Internet entre febrero de 2006 y agosto de 2007.

INDICEI. LAS TENDENCIAS CENTRALISTAS A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1999

A. La organización del sector público y las tendencias centralistas en la Constitución

B. Las tendencias centralistas del Poder NacionalC. Las tendencias centralistas en la legislaciónD. Las tendencias centralistas por la ausencia de legislación

a) Las leyes del Consejo Federal de Gobierno y del Fondo de Compensación Interterritorialb) La Ley Orgánica de la Hacienda Pública Estadalc) La ley sobre Tierras Baldías

E. Reversión de la descentralización de la salud y de otros servicios públicosF. El centralismo en la administración de los recursos públicos

a) Las retenciones de recursosb) Las interpretaciones en materia de ingresos nacionales y sus efectos

G. La coordinación de actividades

II. LA PROGRESIVIDAD DEL NUEVO CENTRALISMO

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A. La creación de estructuras paralelas para la prestación de los servicios públicos

a) El Plan Bolívar 2000b) Las Misionesc) Apreciación de conjunto

B. La creación de fondos extrapresupuestariosa) La creación de FONDESPAb) La creación de FONDENc) El Fondo Social de PDVSA y las Empresas de Producción

Social (EPS).d) Otros fondos extrapresupuestariosd) Observaciones globales sobre los fondos extrapresupuestarios

C. La transformación de organizaciones partidistas en sujetos de la descentralización y la partidización de la función pública

D. La creación y financiamiento de los consejos comunales

a) Los contornos de la iniciativa

b) La Ley de los Consejos Comunalesc) Régimen financiero de los consejos comunalesd) Apreciación general

III. EL PROYECTO DE REFORMA CONSTITUCIONALA. Los antecedentes del Proyecto

a) Los anuncios generalesb) Las ideas del Presidente sobre la distribución del poder

en el territorioc) La Ley Habilitanted) La planificación centralizadae) Los papeles de trabajo sobre la reforma constitucional

B. El contenido del Proyectoa) Estado socialista

1. Normas sobre la ampliación del ámbito público de la economía

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2. Normas sobre las clases de propiedad3. Limitaciones y restricciones a la propiedad y a la

iniciativa privadas4. Estímulo a empresas sin fines de lucro5. Declaración de derechos sociales

b) Estado centralizado1. El Paralelismo institucional en la organización del

Poder Público1.1. Duplicidad en la organización del Poder

Públicoi) Las Provincias Federalesii) Los Territorios Federalesiii) Los Distritos funcionalesiv) Los Municipios federalesv) La ciudad federalvi) Los órganos territoriales del Poder Popularvii) Otras figuras

1.2. Duplicidad en la estructura y funcionamiento de la Administración Pública1.3. Duplicidad en la administración presupuestaria

2. Desvalorización de los Estados2.1. La sustracción de ámbitos territoriales2.2. Superposición de autoridades dependientes del Presidente de la República2.3. Disminución de competencias y de ingresos

3. Menoscabo de los Municipios4. Asunción por el Ejecutivo Nacional de competencias estadales y municipales en materia de ordenación del territorio y urbanismo

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5. Duplicidad en la estructura y funcionamiento de la Administración Pública6. Duplicidad en la administración presupuestaria7. Acotación final

a) Estado personalista1. El fortalecimiento de las competencias presidenciales2. El fin de las autonomías3. El Presidente de la República como autoridad monetaria4. El Presidente de la República como autoridad militar5. El Presidente de la República como autoridad partidista6. El paternalismo presidencial7. El aumento del período presidencial y la reelección sin límites8) La ilusión de participación

C. El procedimiento para la sanción del Proyectoa) El derecho aplicableb) La opinión del Presidentec) Nuestro criterio

IV. APRECIACIÓN DE CONJUNTOA. La centralización inicialB. La centralización en el Proyecto de reforma constitucionalC. Los efectos de la centralización

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