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2019 Prof. Nivaldo Azevedo Auditor Municipal CG Dir. Administrativo

INA: Ensino Ético, Profissional e Inovador 2 INA: Motivação, Superação e Aprovação

Capítulo 1 REGIME JURÍDICO E PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.1 - DO REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO

A expressão regime jurídico da Administração Pública é utilizada para designar, em sentido amplo, os regimes de direito

público e de direito privado a que pode submeter-se a Administração Pública. Já a expressão regime jurídico administrativo é reservada tão-somente para abranger o conjunto de traços, de

conotações, que tipificam o Direito Administrativo, colocando a Administração Pública numa posição privilegiada, vertical, na relação jurídico-administrativa.

Basicamente, pode-se dizer que o regime administrativo resume-se a duas palavras apenas: prerrogativas e sujeições. Portanto, podemos então conceituar o Regime Jurídico Administrativo – RJA como o conjunto de princípios e normas

próprios e específicos para o disciplinamento das ações do Poder Público, quando no exercício da função administrativa. Como o Estado é o garantidor do sucesso social, onde existir Estado, haverá o exercício da função administrativa. Onde

houver o exercício da função administrativa, haverá Administração Pública. Onde houver Administração Pública, haverá a incidência Regime Jurídico Administrativo (RJA).

1.2 – O REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO NA VISÃO DE CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO

A Administração Pública, por estar adstrita em toda sua atuação à satisfação do interesse público, age sobre regras

próprias, específicas e peculiares que visam conceder, ao Estado, condição jurídica para promover o atendimento desse mister. Como já dito, este sistema de normas que regula e norteia a ação estatal, enquanto no exercício da função administrativa, é que denominamos Regime Jurídico Administrativo – RJA.

Segundo o insofismável ensinamento do professor Celso Antônio Bandeira de Mello, o Regime Jurídico Administrativo

(RJA) caracteriza-se, fundamentalmente, em função de dois princípios, quais sejam: 1) SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PARTICULAR; 2) INDISPONIBILIDADE, PELA ADMINISTRAÇÃO, DOS INTERESSES PÚBLICOS. O PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PARTICULAR retrata a superioridade do

interesse da coletividade (INTERESSE PÚBLICO), firmando sua prevalência sobre o interesse do particular (INTERESSE INDIVIDUAL).

Na relação Administração-administrado, o Administrador, por representar um interesse maior (interesse público), sempre

vai estar numa posição de supremacia em relação ao particular. Quando se trata de Administração Pública, o órgão estatal tem o poder de influir, mediante decisões unilaterais, na esfera

de interesses de terceiros, o que não ocorre com o particular. Daí a posição de superioridade da Administração na relação de que é parte.1

Deste princípio decorrem duas consequências: a) Gozo de prerrogativas e privilégios pelo órgão encarregado de zelar pelo interesse público e de exprimi-lo, ou seja,

POSIÇÃO PRIVILEGIADA do Poder Público nas relações com os particulares; b) POSIÇÃO DE SUPREMACIA do órgão nas mesmas relações. Da conjugação da (1) posição privilegiada com a (2) posição de supremacia resultam a exigibilidade dos atos

administrativos e a possibilidade, nos limites da lei, de revogação dos próprios atos através de manifestação unilateral de vontade, bem como de decretação da nulidade deles, quando viciados (autotutela administrativa).

O PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE, PELA ADMINISTRAÇÃO, DOS INTERESSES PÚBLICOS é aquele que retrata que os interesses públicos são próprios da coletividade, não se encontrando à livre disposição de quem quer que seja, por inapropriáveis – O INTERESSE PÚBLICO É DE TODOS E O QUE É DE TODOS NÃO É DE NINGUÉM. Consequentemente, o Administrador Público não tem disponibilidade sobre eles, devendo agir, na estrita conformidade com o que predispuser a intentio legis (finalidades predeterminadas pela lei).

O Administrador público é mero gestor de coisa pública, não tem, portanto, disponibilidade sobre os interesses confiados à sua guarda e realização.

Uma vez determinados o interesse público e a competência orgânico-funcional atribuída à Administração Pública para satisfazê-lo, origina-se para esta um dever de atuar na sua prossecução. Vale dizer que, uma vez por lei cometida uma competência a entidade, órgão ou agente públicos, não mais lhes cabe senão exercê-la: o interesse público específico torna-se indisponível para a Administração Pública, não importa de que natureza for: patrimonial, fazendário, moral, estético etc. Em

1 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª Ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 46.



decorrência, a Administração não pode desistir de agir para a satisfação dos interesses que lhe foram confiados, embora isso não a tolha de escolher, nos limites da própria lei e do Direito, como, quando e de que modo fazê-lo. 2

Forçoso então concluir que os dois princípios do Regime Jurídico Administrativo - RJA se completam, numa verdadeira relação de harmonia e de equilíbrio de forças, voltados para a satisfação do interesse público.

1.3 – PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

PRINCÍPIOS são os fundamentos, as bases, os alicerces sobre os quais se fundam as demais normas de direito. SÃO

OS ESTEIOS DO ORDENAMENTO JURÍDICO. Segundo lição de José dos Santos Carvalho Filho:

―[...] princípios administrativos são os postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir da Administração Pública. Representam cânones pré-normativos, norteando a conduta do Estado quando no exercício de atividades administrativas‖.

É graças aos princípios que os sistemas constitucionais granjeiam a unidade de sentido e auferem a valoração de sua

ordem normativa. São eles – os princípios constitucionais - as normas-chaves de todo o sistema jurídico. O art. 37, caput, da Constituição Federal de 1988, disciplinando as normas gerais aplicáveis à Administração Pública em

todos os seus níveis, indicou, de modo expresso, os 5 (cinco) princípios informadores e norteadores da atuação da Administração Pública (Direta e Indireta), quais sejam: LEGALIDADE, IMPESSOALIDADE, MORALIDADE, PUBLICIDADE E EFICIÊNCIA – “LIMPE”.

1.4 - DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

O administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.

O princípio da legalidade impõe à Administração a completa submissão às leis, devendo tão somente obedecê-las,

cumpri-las, pô-las em prática. Segundo o magistério do professor Celso Antônio Bandeira de Mello, “a Administração nada pode fazer senão o que a

lei determina”. No mesmo sentido assevera Maria Sylvia Zanella Di Pietro, verbis: “a vontade da Administração Pública é a que decorre da lei”.

Logo, forçoso concluir que a Administração só pode agir secundum legem; sendo lhe defeso atuar contra legem ou

praeter legem. Do exposto, podemos fixar os seguintes pontos nodais quanto ao Princípio da Legalidade, quais sejam: 1 - Nasceu com o Estado Democrático de Direito e constitui uma das principais garantias de respeito aos direitos

individuais; 2 - Funciona como instrumento de controle das ações do Poder Público; 3 - É fruto de um propósito político, qual seja: o de submeter os exercentes do poder em concreto – o administrativo – a

um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguições ou desmandos; 4 - A atividade administrativa consiste na produção de decisões e comportamentos no desiderato de dar concretude ao

abstratamente previsto na lei. Por fim, podemos destacar os seguintes efeitos e consequências jurídicas decorrentes do Princípio da Legalidade: 1) autoriza o Administrador Público a agir, na promoção de ações administrativas necessárias à satisfação do interesse

público; 2) Limita a ação Estatal; 3) Autoriza e norteia o controle e a fiscalização dos atos do Poder Público (referencial de controle); 4) Impõe a responsabilização pelo exercício irregular da função administrativa. Comparando, no tocante à vinculação à lei, a condição jurídica do particular com a do Poder Público, temos a seguinte

conclusão: O particular pode fazer tudo aquilo que a lei não proíbe (Princípio da Autonomia da Vontade); o administrador, só pode fazer aquilo que a lei autoriza.

1.5 - PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE

Por este princípio, o administrador público, no exercício de sua atividade, deve atender ao fim legal ao qual está

subordinado. O Princípio da Impessoalidade impõe, à Administração Pública, a prática, e tão-só essa, de atos voltados para a satisfação do interesse público. Ex.: vedação da utilização da propaganda oficial dos órgãos públicos para fins de promoção pessoal (CF, art. 37, § 1º).

2 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 14ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 90.



A impessoalidade, como regra de conduta para a Administração, se exterioriza de três formas, a saber: 1 - Impõe que a ação do Poder Público seja voltada, unicamente, para a satisfação da finalidade pública

(PRINCÍPIO DA FINALIDADE). O destinatário, primeiro e único, de toda ação administrativa é a coletividade (sociedade). Toda atuação estatal deve ser

voltada para a satisfação do interesse público. O administrador deve praticar o ato sempre visando à finalidade pública, sendo-lhe vedado buscar outro objetivo, ou de

praticá-lo no interesse próprio ou de terceiros. É defeso à Administração atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o

interesse público que tem de nortear o seu comportamento. Ex.: A finalidade remoção é promover a ordenação e melhor distribuição dos recursos humanos do órgão ou entidade. Logo, não pode o Administrador Público remover o agente como forma de punição ou perseguição, sob pena de afronta ao Princípio da Impessoalidade.

Vê-se, portanto, que o interesse público é o alvo do qual a Administração não pode se afastar, sob pena de

responsabilidade. 2 - IMPÕE QUE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DE TRATAMENTO IGUALITÁRIO A TODOS OS ADMINISTRADOS E

USUÁRIOS DO SERVIÇO PÚBLICO (PRINCÍPIO DA ISONOMIA). No desiderato de promover a satisfação do interesse público, a Administração Pública deve tratar os administrados de

forma igualitária, prestando um serviço igual para todos, sem quaisquer discriminações, favoritismos ou animosidades. Portanto, todos os administrados têm o direito de receber a tutela administrativa ofertada pelo Poder Público, que, por sua

vez, não pode estabelecer qualquer forma de diferenciação ou discriminação, sem que haja a presença de circunstâncias ou razões especiais que a autorizem e justifiquem. Ex.: As regiões mais populosas possuem um número maior de usuários do transporte coletivo urbano, consequentemente, terão um número maior de ônibus em circulação, do que as menos populosas (tratamento desigual aos desiguais – Princípio da Isonomia).

3 – IMPÕE QUE OS ATOS E PROVIMENTOS ADMINISTRATIVOS NÃO SEJAM IMPUTÁVEIS AO AGENTE PÚBLICO

QUE OS PRATICA, MAS AO ENTE ADMINISTRATIVO AO QUAL ESTÁ VINCULADO JURIDICAMENTE (PRINCÍPIO DA “ABSTRAÇÃO” DA TITULARIDADE DA AÇÃO ADMINISTRATIVA).

O agente é mero autor institucional do ato. Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal. As

realizações governamentais não são do funcionário ou autoridade, mas da entidade pública em nome de quem são produzidas. Em decorrência do Princípio da Impessoalidade, os atos praticados por funcionário, irregularmente investido no cargo ou

função (FUNCIONÁRIO DE FATO), SÃO VÁLIDOS, uma vez que não são imputados ao agente público e, sim, ao órgão nele representado.

O AGENTE PÚBLICO NÃO PODE SE FAZER NOMINAR COMO AUTOR DO ATO. NÃO PODE SE FAZER

TITULARIZAR PELA AÇÃO ADMINISTRATIVA QUE TENHA EXECUTADO. O agente público é apenas o instrumento (a ferramenta), o executor material da ação administrativa. Todavia, o titular da

ação realizada é a entidade estatal (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). É ela quem confere poderes ao agente e que responde, perante a sociedade, pela execução dos serviços públicos.

Portanto, é defeso a utilização de qualquer declaração, imagem, símbolo ou propaganda que impute ao agente público,

direta ou indiretamente, a titularidade pela execução de um serviço ou obra pública. Ex.: ―mais uma obra do governo fulano de tal‖; ―mais uma obra da administração do prefeito X‖; ―Kit escolar do prefeito Joãozinho‖; luminária em forma do símbolo de campanha; canteiro de flores de praças ou locais públicos no formato do símbolo do partido; pintura de prédios públicos com as cores do partido; adesivos em veículos oficiais com o símbolo de campanha; etc.

1.6 - PRINCÍPIO DA MORALIDADE

É aquele que impõe ao Administrador Público agir de forma DECOROSA, HONESTA, PROBA, JUSTA, ÉTICA,

HONRADA, LEAL, DIGNA e DECENTE, COM OBERSERVÂNCIA ÀS REGRAS DE BOA ADMINISTRAÇÃO e COMPROMISSADO COM O INTERESSE PÚBLICO.

A moralidade administrativa não se confunde, na sua plenitude, com a moral comum (ideia comum de honestidade e

decoro), não possuindo o subjetivismo próprio desta. A moral administrativa diz respeito ao escorreito exercício da função administrativa, ou seja, às boas práticas de administração. Vale dizer:

MORALIDADE ADMINISTRATIVA = BOA ADMINISTRAÇÃO. BOM ADMINISTRADOR = honesto, decoroso, ético, probo, leal, decente, digno, justo e honrado.



Logo, forçoso reconhecer que o princípio da moralidade administrativa está voltado para a CONDUTA dos entes administrativos (órgãos e entidades) e dos agentes públicos.

Segundo o magistério do professor Hely Lopes Meirelles, ―a moralidade administrativa está intimamente ligada ao

conceito de BOM ADMINISTRADOR, aquele que, usando de sua competência, determina-se não só pelos preceitos legais vigentes, como também pela moral comum, propugnando pelo que for melhor e mais útil para o interesse público‖.

Ensina o saudoso mestre que: ―O administrador público deve, necessariamente, distinguir o BEM do MAL, o honesto do desonesto. Em sua atuação não

pode desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto‖.

O Princípio da Moralidade exige que a conduta do Administrador Público esteja em conformidade com a moral, a ética e,

mormente, com o interesse público (ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO), não bastando o simples respeito à Lei Formal. Podemos então concluir que o Princípio da Moralidade Administrativa exige do Administrador Público HONESTIDADE,

OBSERVÂNCIA DAS REGRAS DE BOA ADMINISTRAÇÃO, ATENDIMENTO AO INTERESSE PÚBLICO, BOA-FÉ e LEALDADE.

1.7 - PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE

O Princípio da Publicidade é aquele que impõe ao Administrador a divulgação oficial de suas ações para (1)

conhecimento público, (2) início de seus efeitos externos e, principalmente, para (3) propiciar, ao titular do poder (O POVO), o controle e a fiscalização do exercício da função administrativa.

O Princípio da Indisponibilidade, pela Administração, dos Interesses Públicos (RJA) impõe, como regra geral, a

publicidade dos atos do Poder Público. O sigilo será sempre a exceção e só admissível nas exceções constitucionais estabelecidas no inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal – RAZÕES DE SEGURANÇA DA SOCIEDADE E DO ESTADO.

Logo, por força da referida norma constitucional, só é admitido o sigilo nos casos de segurança nacional, investigações

policiais ou interesse superior da Administração a ser preservado em processo declarado sigiloso nos termos da lei. O Princípio da Publicidade decorre da necessidade inafastável de TRANSPARÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA,

pois esta não é uma ―sociedade secreta‖, uma ―caixa preta‖, inviolável e inacessível aos administrados. Cabe a sociedade avaliar o funcionamento da máquina administrativa, aferindo se ela está sendo bem ou mal conduzida,

mormente aquilatando se as decisões do Administrador estão estribadas no interesse público. Por fim, necessário também se faz consignar os efeitos e as consequências jurídicas decorrentes do Princípio da

Publicidade, quais sejam: C1 - oportuniza o conhecimento público das ações administrativas; C2 - inicia os efeitos externos das manifestações de vontade do Poder Público; C3 - propicia o controle do funcionamento da Administração Pública; C4 – funciona como marco inicial para o cômputo dos prazos processuais.

1.8 - PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

Entre os princípios constitucionais gerais aplicáveis à Administração Pública, a grande novidade é o Princípio da

Eficiência, pois este só adquiriu o status constitucional com a promulgação da Emenda Constitucional nº 19, de 4.6.98, ato do constituinte reformador que introduziu, no nosso ordenamento jurídico, a tão esperada REFORMA ADMINISTRATIVA.

Referida reforma visou alterar o modelo administrativo praticado pelo Estado Brasileiro, ou seja, substituir a ―VELHA

ADMINISTRAÇÃO‖ pela ―NOVA ADMINISTRAÇÃO‖, abandonando-se a ―Administração Pública Burocrática‖ (―velha‖, obsoleta, anterior a reforma) e adotando-se um modelo mais parecido com a iniciativa privada, qual seja a ―Administração Pública Gerencial‖ (nova, moderna, posterior à reforma), estruturada no controle de resultados e na figura do Estado Mínimo.

Como instrumento de manifestação da Administração Pública Gerencial, podemos estabelecer o seguinte conceito para o

Princípio da Eficiência, qual seja: É aquele que impõe o controle de resultados das ações do poder público, obrigando-o a uma atuação satisfatória e adequada às necessidades sociais.

Ensina Odete Medauar que ―a eficiência é princípio que norteia toda a atuação da Administração Pública. O vocábulo liga-

se à idéia de ação, para produzir resultado de modo rápido e preciso. Associado à Administração Pública, o princípio da eficiência determina que a Administração deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam as necessidades da população. Eficiência contrapõe-se a lentidão, a descaso, a negligência, a omissão – características habituais da Administração Pública brasileira, com raras exceções‖.

Para o saudoso Hely Lopes Meirelles, ―o princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com

presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser



desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros‖.

Para Alexandre de Moraes:

―[...] o princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção de critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social. Note-se que não se trata da consagração da tecnocracia, muito pelo contrário, o princípio da eficiência dirige-se para a razão e fim maior do Estado, a prestação de serviços sociais essenciais à população, visando à adoção de todos os meios legais e morais possíveis para satisfação do bem comum‖.

Portanto, como o Princípio da Eficiência foi guindado ao plano constitucional, as ações do Poder Público não bastam ser

legais, impessoais, morais e públicas. Elas devem ser capazes de satisfazer, na totalidade, os anseios da sociedade. Vale dizer: A atuação do Poder Público deve ser satisfatória e tempestiva, produzindo resultados positivos e

satisfazendo as necessidades da sociedade e de seus membros. O exercício da função administrativa deve ir ao encontro das necessidades da sociedade, no desiderato de promover a plena satisfação do interesse público.

Segundo o magistério de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o Princípio da Eficiência deve ser aquilatado sobre dois aspectos: 1. Quanto ao modo de atuação do agente público - O agente público deve realizar suas atribuições com presteza,

perfeição e rendimento funcional. 2. Quanto à forma de organização e funcionamento da Administração Pública – A Administração deve buscar alcançar os

melhores resultados na prestação dos serviços públicos. De singular importância é a distinção entre eficiência, eficácia e efetividade feita pelo excelente José dos Santos Carvalho

Filho. Para ele, a eficiência não se confunde com a eficácia nem com a efetividade, pelas seguintes razões: a) EFICIÊNCIA – diz respeito ao modo pelo qual se processa o desempenho da função administrativa. Refere-se à

conduta dos agentes; b) EFICÁCIA – diz respeito aos meios e instrumentos empregados pelos agentes públicos no exercício de suas

atribuições. Trata-se de conceito tipicamente instrumental; c) EFETIVIDADE – diz respeito aos resultados obtidos nas ações administrativas promovidas pelo Poder Público. Refere-

se à satisfação dos objetivos fixados pela Administração. Ressalva o referido autor que ―o desejável é que tais qualificações caminhem simultaneamente, mas é possível admitir

que haja condutas administrativas produzidas com eficiência, embora não tenham eficácia ou efetividade. De outro prisma, pode a conduta não ser muito eficiente, mas, em face da eficácia dos meios, acabar por ser dotada de efetividade. Até mesmo é possível admitir que condutas eficientes e eficazes acabem por não alcançar os resultados desejados; em consequência, serão despidas de efetividade‖.

1.9 – PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA

Trata-se, portanto, a segurança jurídica, de um mega princípio do Direito, o cimento das civilizações, que, entre outras

importantes derivações relevantes para o Direito Administrativo, informa o princípio da confiança legítima, o principio da boa-fé objetiva, o instituto da presunção de validade dos atos do Poder Público e a teoria da evidência, como adiante serão expostos.3

O princípio da segurança jurídica está expressamente previsto no art. 2º, caput, da Lei nº 9.784/99 – Lei do Processo

Administrativo Federal, vedando a aplicação retroativa de nova interpretação da norma administrativa (inciso XIII, parágrafo único).

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

―O princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudança de interpretação de determinadas normas legais, com a consequente mudança de orientação, em caráter normativo, afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior. Essa responsabilidade de mudança de orientação é inevitável, porém gera insegurança jurídica, pois os interessados nunca sabem quando a sua situação será passível de contestação pela própria Administração Pública. Daí a regra que veda a aplicação retroativa‖.4

O princípio tem que ser aplicado com cautela, para não levar ao absurdo de impedir a Administração de anular atos

praticados com inobservância da lei. Nesses casos, não se trata de mudança de interpretação, mas de ilegalidade, esta sim a ser declarada retroativamente, já que atos ilegais não geram direitos.

A segurança jurídica tem muita relação coma a ideia de respeito à boa-fé. Se a Administração adotou determinada

interpretação como a correta e a aplicou a casos concretos, não pode depois vir a anular atos anteriores, sob o pretexto de que os mesmos foram praticados com base em errônea interpretação. Se o administrado teve reconhecido determinado direito com

3 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 14ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 79. 4 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª Ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 76.



base em interpretação adotada em caráter uniforme para toda a Administração, é evidente que a sua boa-fé deve ser respeitada. Se a lei deve respeitar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada por respeito ao princípio da segurança jurídica, não é admissível que o administrado tenha seus direitos flutuando ao sabor de interpretações jurídicas variáveis no tempo.

1.10 – PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE5

Considerando-se, em conjunto, as atividades do Estado, enquanto administrador, todas elas se supõem legalmente

definidas e a ele cometidas, por terem sido consideradas como necessárias à satisfação dos interesses públicos que lhes foram confiados, tornando-se, com isso, indisponíveis para seu ramo executivo.

Disso resulta que qualquer solução de continuidade que a Administração cause ou permita que se cause à regularidade

dessas atividades fere a lei comitente, salvo se ela própria a tiver previsto. Como no ensinamento de José Cretella Júnior, isso não implica que a atividade da Administração não se paralise ou deva

ser desenvolvida de modo permanente, senão que necessita ser regular, de acordo com sua natureza, e, mais precisamente, com a própria lei que a categorizou como atividade pública.

Segundo o magistério de Maria Sylvia Zanella Di Pietro6, por esse principio entende-se que o serviço público, sendo a

forma pela qual o Estado desempenha funções essenciais ou necessárias à coletividade, não pode parar. Dele decorrem consequências importantes:

1. A proibição de greve nos serviços públicos; 2. Necessidade de institutos como a suplência, a delegação e a substituição para preencher as funções públicas

temporariamente vagas; 3. A impossibilidade, para quem contrata com a Administração, de invocar o exceptio non adimpleti contractus nos

contratos que tenham por objetivo a execução de serviço público; 4. A faculdade que se reconhece à Administração de utilizar os equipamentos e instalações da empresa que com ela

contrata, para assegurar a continuidade do serviço; 5. Com o mesmo objetivo, a possibilidade de encampação da concessão de serviço público.

1.11 – PRINCÍPIO DA FINALIDADE7 A legitimidade, para a Administração Pública, consiste no atendimento finalístico do interesse público, nos específicos

aspectos que a ordem jurídica lhe comete gerir. A legitimidade, no Direito Administrativo, só se realiza pela mais rigorosa fidelidade do agir da pública administração à

finalidade que lhe for adscrita por lei. Pode-se conceituar o princípio da finalidade como a orientação obrigatória, de toda a atividade administrativa pública, ao

interesse público que se disponha, especificamente explícito ou implícito ou implícito na lei, para ser por ela atendido.

1.12 – PRINCÍPIO DA MOTIVAÇÃO8 Motivar é enunciar expressamente, portanto, explícita ou implicitamente, as razoes de fato e de direito que autorizam ou

determinam a prática de um ato jurídico. O Estado, ao decidir, vincula-se ao dispositivo legal e aos fatos sobre os quais se baseou, explícita ou implicitamente,

para formar convicção: no Direito Público, decidir é vincular-se: não há decisões livres. Os motivos são os pressupostos jurídicos e factuais que fundamentam a aplicação casuística de um comando legal, tanto

quando o Estado deva decidir ex officio, como quando deva fazê-lo por provocação. Não importa se a concreção for parcial, definindo, ainda em tese, um resíduo normativo, ou total, alcançando e esgotando o comando legal editado sobre o caso em hipótese.

O princípio da motivação exige que a Administração Pública indique os fundamentos de fato e de direito de suas

decisões. A sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de ato, porque se trata de formalidade necessária para permitir o controle de legalidade dos atos administrativos.9

A motivação é obrigatória e deve ser explícita, clara e congruente. Segundo a Lei nº 9.784/99 (art. 50), os atos

administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

5 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 14ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 103. 6 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª Ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 65. 7 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 14ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 94. 8 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 14ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 92. 9 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª Ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 73.



V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofício; VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

A motivação, em regra, não exige formas específicas, podendo ser ou não concomitante com o ato, além de ser feita,

muitas vezes, por órgão diverso daquele que proferiu a decisão. Frequentemente, a motivação consta de pareceres, informações, laudos, relatórios, feitos pro outros órgãos, sendo apenas indicados como fundamento da decisão. Nesse caso, eles constituem a motivação do ato, dele sendo parte integrante.

1.13 – PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA

Este princípio exprime o duplo dever da Administração Pública de controlar seus próprios atos quanto à juridicidade e à

adequação ao interesse público, o que corresponde aos controles, a seu cargo, de legalidade, de legitimidade e de licitude, que são vinculados, e ao controle de mérito, que é discricionário.

A administração Pública, como expressão do poder estatal, no uso de seus poderes, tanto pode anular seus próprios atos

no exercício do controle interno de legalidade, de legitimidade e de moralidade, quanto os pode revogar, avaliando-lhes a oportunidade e a conveniência.

Enquanto pela tutela a Administração exerce controle sobre outra pessoa jurídica por ela mesma instituída, pela

autotutela o controle se exerce sobre os próprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao Poder Judiciário. É uma decorrência do principio da legalidade, se a Administração Pública está sujeita à lei, cabe-lhe, evidentemente, o controle da legalidade.10

Esse entendimento já está sumulado pelo STF, através das Súmulas 346 e 473, bem como, consagrado no Direito

Positivo. Súmula 346 - STF A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. Data de Aprovação: Sessão Plenária de 13/12/1963 Súmula 473 - STF A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. Data de Aprovação: Sessão Plenária de 03/12/1969

Dispõe, expressamente, a Lei do Processo Administrativo Federal – Lei nº 9.784/99 (art. 53) que ―A Administração deve

anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos‖.

Entretanto, o referido diploma legal ressalva que o direito da Administração anular os atos administrativos de que

decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé (art. 54).

1.14 – PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE11

O principio da razoabilidade não recebe terminologia homogênea e até varia de conteúdo, ora designando-se-o também

como princípio da proporcionalidade, ora como da interdição do excesso, mas parece haver concordância em que nele se contém três exigências: (1) a de adequabilidade da medida para atender ao resultado pretendido; (2) a de necessidade da medida, quando outras que possam ser mais apropriadas não estejam à disposição do agente administrativo; e (3) a de proporcionalidade, no sentido estrito, entre os inconvenientes que possam resultar da medida e o resultado a ser alcançado.

Assim que a aplicação do princípio da razoabilidade visa a afastar o arbítrio que decorrerá da desadequação entre meios

e fins, da desnecessidade de meios para atingir afins e da desproporcionalidade entre os meios empregados e os fins a serem alcançados.

O princípio da razoabilidade tem especial importância pratica, não apenas quando da criação da norma como de sua

aplicação quando no exercício da discricionariedade administrativa, funcionando como um critério de limite, trabalhando ao lado do princípio da realidade, para a garantia da legitimidade da ação administrativa.

O exercício da discricionariedade administrativa se submete a dois limites: a oportunidade e a conveniência da ação

administrativa. Sob o padrão da oportunidade, a ação administrativa deverá ser considerada em termos do que seja razoável.

10 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª Ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 64. 11 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 14ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, ps. 100-101.



Ainda que a Administração goze de discricionariedade para escolher quando agirá, essa escolha não pode violentar o senso comum nem as regras técnicas. Sob o padrão da conveniência, a escolha do conteúdo da ação administrativa deverá se dar dentro do possível, de conformidade com o objeto que se deseja realizar, e com uma razoável certeza de que se trata da escolha mais eficiente.

A grave inconveniência extrapola os limites legais da discricionariedade e caracteriza, portanto, uma ilegalidade. Segundo Gordillo (1977: 183-184):

[...] a decisão discricionária do funcionário será ilegítima, apesar de não transgredir nenhuma norma concreta e expressa, se é ―irrazoável‖, o que pode ocorrer, principalmente, quando: a) Não dê os fundamentos de fato ou de direito que a sustentam ou; b) Não leve em conta os fatos constantes do expediente ou públicos e notórios; ou c) Não guarde uma proporção adequada entre os meios que emprega e o fim que a lei deseja alcançar, ou seja, que se trate de uma medida desproporcionada, excessiva em relação ao que se deseja alcançar.

Se a decisão é manifestamente inadequada para alcançar a finalidade legal, a Administração terá exorbitado dos limites

da discricionariedade e o Poder Judiciário poderá corrigir a ilegalidade. Compreendida na razoabilidade está a proporcionalidade, exigente do equilíbrio justo entre os meios empregados, ainda

que legais, e os fins públicos a serem alcançados, e que tanto pode ser tomada como um principio autônomo, como considerada como um requisito de razoabilidade.

1.15 - PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE12

O princípio da proporcionalidade é aquele que impõe o justo equilíbrio entre os sacrifícios e os benefícios resultantes da

ação do Estado. A atividade estatal quase sempre demandará prestações ou restrições por parte de algum segmento de administrados em

benefício geral ou no de outro segmento, conforme o determine a lei, que as institui em tese, e a ação administrativa, que as impõe em concreto, mas quaisquer prejuízos de fato, que vierem a ser impostos, deverão estar sempre limitados pela justa (ou razoável) compensação entre a redução exigida e a vantagem decorrente.

Quando esta relação for desequilibrada, seja na própria formulação da lei (desproporcionalidade legislativa), seja na sua

aplicação concreta (desproporcionalidade administrativa), a ponto de tornar demasiadamente onerosa a prestação do administrado, seja ela positiva ou negativa, em confronto com o reduzido ou nenhum proveito para a sociedade, fica caracterizada a agressão ao princípio, que se apresenta, assim, como uma derivação do princípio maior da justiça distributiva e o da própria legitimidade.

1.16 – CONFLITO ENTRE PRINCÍPIOS

A expressão RELAÇÃO DE PRECEDÊNCIA CONDICIONADA refere-se à colisão de princípios. Esta colisão não se

resolve no campo da validade, mas no campo do valor. Se uma determinada situação é proibida por um princípio, mas permitida por outro, hão há que se falar em nulidade de um princípio pela aplicação do outro. No CASO CONCRETO, uma RELAÇÃO DE PRECEDÊNCIA CONDICIONADA, determinado princípio terá maior relevância que o outro, preponderando.

Na resolução da colisão de princípios deve-se levar em consideração as circunstâncias que cercam o caso concreto, para

que, pesados os aspectos específicos da situação, prepondere o preceito mais adequado – Princípio da Ponderação de Interesses.

A tensão se resolve mediante uma ponderação de interesses opostos, determinando qual destes interesses,

abstratamente, possui maior peso no caso concreto. Equivale dizer que, tomando em conta o caso, determinam-se as condições sob as quais um princípio precede ao outro, em uma RELAÇÃO DE PRECEDÊNCIA CONDICIONADA. Havendo modificação nas condições fáticas (circunstâncias do mundo fenomênico), a questão da precedência pode ser resolvida inversamente.

Portanto, não havendo uma relação de precedência ou superioridade axiológica a priori entre os princípios, essa relação

de precedência tornar-se-á CONDICIONADA AO CASO CONCRETO.

Exercícios do Capítulo 1 – Regime Jurídico e Princípios da Administração Pública [10Q] 01. [Analista Judiciário – Área Administrativa/2016/FCC/TRT – 20ª Região/SE].[04.12.2016].[Q.43].[GD] Em importante julgamento proferido pelo Supremo Tribunal Federal, considerou a Suprema Corte, em síntese, que no julgamento de impeachment do Presidente da República, todas as votações devem ser abertas, de modo a permitir maior transparência, controle dos representantes e legitimação do processo. Trata-se, especificamente, de observância ao princípio da (A) publicidade. (B) proporcionalidade restrita. (C) supremacia do interesse privado. (D) presunção de legitimidade. (E) motivação.

12 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 14ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 102.



02. [Analista Judiciário – Área Administrativa/2016/FCC/TRT – 23ª Região/MT].[21.02/2016].[Q.42].[GD] Manoela foi irregularmente investida no cargo público de Analista do Tribunal Regional do Trabalho da 23ª Região, tendo, nessa qualidade, praticado inúmeros atos administrativos. O Tribunal, ao constatar o ocorrido, reconheceu a validade dos atos praticados, sob o fundamento de que os atos pertencem ao órgão e não ao agente público. Trata-se de aplicação específica do princípio da (A) impessoalidade. (B) eficiência. (C) motivação. (D) publicidade. (E) presunção de veracidade. 03. [Tec.Jud./2015/FCC/TRT – 9ª R.].[29.11/2015].[Q.48].[GD] Os princípios balizadores das atividades da Administração pública ganharam importância e destaque nas diversas esferas de atuação, tal como o princípio da eficiência, que (A) permite que um ente federado execute competência constitucional de outro ente federado quando este se omitir e essa omissão estiver causando prejuízos aos destinatários da atuação. (B) autoriza que a Administração pública interprete o ordenamento jurídico de modo a não cumprir disposição legal expressa, sempre que ficar demonstrado que essa não é a melhor solução para o caso concreto. (C) deve estar presente na atuação da Administração pública para atingimento dos melhores resultados, cuidando para que seja com os menores custos, mas sem descuidar do princípio da legalidade, que não pode ser descumprido. (D) substituiu o princípio da supremacia do interesse público que antes balizava toda a atuação da Administração pública, passando a determinar que seja adotada a opção que signifique o atingimento do melhor resultado para o interesse público. (E) não possui aplicação prática, mas apenas interpretativa, tendo em vista que a Administração pública está primeiramente adstrita ao princípio da supremacia do interesse público e depois ao princípio da legalidade. 04. [An.Jud.(Ár.Jud.Eps-Of.Just.Av.Fed.)/TRT2ªR./2014-FCC].[Q.27].[23/02/2014].[GD]. O princípio da supremacia do interesse público informa a atuação da Administração pública (A) subsidiariamente, se não houver lei disciplinando a matéria em questão, pois não se presta a orientar atividade interpretativa das normas jurídicas. (B) alternativamente, tendo em vista que somente tem lugar quando não acudirem outros princípios expressos. (C) de forma prevalente, posto que tem hierarquia superior aos demais princípios. (D) de forma ampla e abrangente, na medida em que também orienta o legislador na elaboração da lei, devendo ser observado no momento da aplicação dos atos normativos. (E) de forma absoluta diante das lacunas legislativas, tendo em vista que o interesse público sempre pretere o interesse privado, prescindindo da análise de outros princípios. 05. [An.Jud.(Ár.Jud-Esp.Ex.Mand.)/TRT1ªR./2013-FCC].[Q.27].[27/01/2013].[GD] A propósito dos princípios que informam a atuação da Administração pública tem-se que o princípio da (A) eficiência e o princípio da legalidade podem ser excludentes, razão pela qual cabe ao administradora opção de escolha dentre eles, de acordo com ocaso concreto. (B) tutela permite que a administração pública exerça, em algum grau e medida, controle sobre as autarquias que instituir, para garantia da observância de suas finalidades institucionais. (C) autotutela permite o controle dos atos praticados pelos entes que integram a administração indireta, inclusive consórcios públicos. (D) supremacia do interesse público e o princípio da legalidade podem ser excludentes, devendo, em eventual conflito, prevalecer o primeiro, por sobrepor-se a todos os demais. (E) publicidade está implícito na atuação da administração, uma vez que não consta da constituição federal, mas deve ser respeitado nas mesmas condições que os demais. 06. [Téc.Jud.(Ár.Adm.)/TRT15ªR./2013-FCC].[Q.38].[15/12/2013].[GD] Os princípios que regem a Administração pública podem ser expressos ou implícitos. A propósito deles é possível afirmar que (A) os princípios da moralidade, legalidade, supremacia do interesse público e indisponibilidade do interesse público são expressos e, como tal, hierarquicamente superiores aos implícitos. (B) eficiência, moralidade, legalidade, impessoalidade e indisponibilidade do interesse público são princípios expressos e, como tal, hierarquicamente superiores aos implícitos. (C) impessoalidade, eficiência, indisponibilidade do interesse público e supremacia do interesse público são princípios implícitos, mas de igual hierarquia aos princípios expressos. (D) moralidade, legalidade, publicidade e impessoalidade são princípios expressos, assim como a eficiência, hierarquicamente superior aos demais. (E) supremacia do interesse público não consta como princípio expresso, mas informa a atuação da Administração pública assim como os demais princípios, t ais como eficiência, legalidade e moralidade. 07. [Téc.Jud.(Ar.Adm/TRT18ªR./2013-FCC].[Q.14].[18/08/2013].[GD] A Administração pública sujeita-se a princípios previstos na Constituição Federal de 1988. Dentre eles, o princípio da (A) legalidade, que exige a prática de atos expressamente previstos em lei, não se aplicando quando se trata de atos discricionários. (B) moralidade, que se sobrepõe aos demais princípios, inclusive ao da legalidade. (C) impessoalidade, que impede a identificação do nome dos servidores nos atos praticados pela administração. (D) publicidade, que exige, inclusive por meio da publicação em impressos e periódicos, seja dado conhecimento da atuação da Administração aos interessados e aos administrados em geral.



(E) isonomia, que impede a edição de decisões distintas a respeito de determinado pedido, independentemente da situação individual de cada requerente. 08. [Téc.Jud.(Ár.Adm.)/TRT6ªR./2012-FCC].[Q.31].[27/05/2012].[GD] Pode-se, sem pretender esgotar o conceito, definir o princípio da eficiência como princípio (A) constitucional que rege a Administração Pública, do qual se retira especificamente a presunção absoluta de legalidade de seus atos. (B) infralegal dirigido à Administração Pública para que ela seja gerida de modo impessoal e transparente, dando publicidade a todos os seus atos. (C) infralegal que positivou a supremacia do interesse público, permitindo que a decisão da Administração sempre se sobreponha ao interesse do particular. (D) constitucional que se presta a exigir a atuação da Administração Pública condizente com a moralidade, na medida em que esta não encontra guarida expressa no texto constitucional. (E) constitucional dirigido à Administração Pública para que seja organizada e dirigida de modo a alcançar os melhores resultados no desempenho de suas funções. 09. [An.Jud.(Ár.Jud.)/TRT9ªR./2010-FCC].[Q.55].[25/07/2010].[GD] Analise as seguintes assertivas acerca dos princípios básicos da Administração Pública: I. O princípio da eficiência, introduzido pela Emenda Constitucional nº 19/1998, é o mais moderno princípio da função administrativa e exige resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. II. Todo ato administrativo deve ser publicado, só se admitindo sigilo nos casos de segurança nacional, investigações policiais, ou interesse superior da Administração a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso. III. Quanto ao princípio da motivação, não se admite a chamada motivação aliunde, consistente em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas. IV. A publicidade é elemento formativo do ato administrativo, ou seja, sua divulgação oficial para conhecimento público é requisito imprescindível à própria formação do ato e consequente produção de efeitos jurídicos. Está correto o que consta APENAS em: (A) I, II e IV. (B) I e II. (C) I e IV. (D) II e III. (E) II, III e IV. 10. [An.Jud.(Ár.Jud.)/TRT22°2010-FCC].[Q.29].[01/11/2010].[GD] Sobre os princípios básicos da Administração Pública, é INCORRETO afirmar: (A) O princípio da eficiência alcança apenas os serviços públicos prestados diretamente à coletividade e impõe que a execução de tais serviços seja realizada com presteza, perfeição e rendimento funcional. (B) Em observância ao princípio da impessoalidade, a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento. (C) Embora não se identifique com a legalidade, pois a lei pode ser imoral e a moral pode ultrapassar o âmbito da lei, a imoralidade administrativa produz efeitos jurídicos porque acarreta a invalidade do ato que pode ser decretada pela própria Administração ou pelo Judiciário. (D) O princípio da segurança jurídica veda a aplicação retroativa de nova interpretação de lei no âmbito da Administração Pública, preservando assim, situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior. (E) Em decorrência do princípio da legalidade, a Administração Pública não pode, por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos administrados; para tanto, ela depende de lei.

Capítulo 2 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

Conceito de Administração pública sob os aspectos orgânico, formal e material. Descentralização. Desconcentração.

2.1 – DAS CONSIDERAÇÕES INICIAIS

Administração Pública é forma de organização criada pelo Estado para desempenhar a função administrativa, no desiderato

de satisfazer as necessidades da coletividade (interesse público). A organização administrativa é a estruturação legal dos órgãos e entidades que irão, através de seus agentes,

desempenhar funções públicas. Essa estruturação legal se processa através da distribuição de competências pelo Estado, promovendo-se a criação dos entes (instrumentos de ação) que comporão o seu aparelho administrativo.

É curial registrar que, com a criação do Estado, toda competência para tutelar as necessidades individuais e coletivas está

centralizada nas mãos do Poder Público, fenômeno administrativo denominado de CENTRALIZAÇÃO. Por tal razão, o Estado precisa, no uso de sua autonomia política, organizar-se, distribuindo suas competências para promover a estruturação de sua máquina administrativa.



Logo, podemos concluir que a organização administrativa é ultimada através da distribuição, interna ou externa, de competências pelo Estado, criando entes administrativos, personalizados e despersonalizados, bem como cargos e funções públicas, no desiderato de montar uma estrutura de ação capaz de atender os anseios da sociedade.

Podemos então estabelecer a seguinte conclusão nodal: ORGANIZAR A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA É DISTRIBUIR COMPETÊNCIAS.

As FORMAS DE DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS adotadas pelo Estado são a DESCONCENTRAÇÃO e a

DESCENTRALIZAÇÃO. Vale gizar que o entendimento aqui defendido foi aplicado, inclusive, pelo próprio Poder Constituinte Originário quando, no

art. 18 da Magna Carta, promoveu a descentralização política do Estado, criando a primeira forma de organização administrativa da República Federativa do Brasil.

2.2 – DOS SIGNIFICADOS DA EXPRESSÃO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O estudo da expressão ―Administração Pública‖ deve ser visto sobre duplo aspecto (AMPLO/ESTRITO), de forma a

identificar o alcance e a extensão do seu significado, conforme passamos a demonstrar. 1 - EM SENTIDO AMPLO – abrange os órgãos governamentais (Governo), no exercício de suas funções políticas

(Executivo, Legislativo e Judiciário), e os órgãos administrativos (Administração Pública) no exercício de suas funções administrativas (administração pública).

2 - EM SENTIDO ESTRITO – abrange somente os órgãos administrativos no exercício de suas funções administrativas. A Administração Pública em sentido estrito pode ser concebida nas seguintes formas: I - EM SENTIDO SUBJETIVO, FORMAL OU ORGÂNICO – como as pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que

exercem a função administrativa. Ex.: CF, art. 37, caput.

Administração Pública = Estado Administração Pública = Sujeito

Ex.: Administração Direta e Indireta, órgãos e entidades, autarquias, fundações públicas, cargos públicos, agentes públicos, entidades empresariais, agências reguladoras, etc.

II - EM SENTIDO OBJETIVO, MATERIAL OU FUNCIONAL – como a atividade administrativa exercida pelos entes

públicos. É a própria função administrativa.

administração pública = atividade administrativa administração pública = função

Ex.: poder de polícia administrativa, serviço público, intervenção do Estado na atividade privada, licitações, concursos públicos, etc.

Logo, podemos explicitar a Administração Pública em sentido estrito na forma do diagrama a seguir, verbis:

ADMINISTRAÇÃO EM SENTIDO ESTRITO

SUBJETIVO

FORMAL

ORGÂNICO

OBJETIVO

MATERIAL

FUNCIONAL

Administração Pública administração pública

COMO ORGANIZAÇÃO = SUJEITO COMO ATIVIDADE = FUNÇÃO serviços atividades

providências medidas ações

estrutura sujeitos órgãos

entidades cargos agentes



Como observação final, podemos asseverar que: O Direito Administrativo se dedica apenas ao estudo da Administração Pública em sentido estrito (nos aspectos

subjetivo e objetivo). O governo e a função política são objetos do Direito Constitucional. Assim, podemos definir a Administração Pública em sentido objetivo, material ou funcional como a atividade concreta e

imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos. Já a Administração Pública em sentido subjetivo, formal ou orgânico significa o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.

2.3 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EXTROVERSA E INTROVERSA

Tomando como critério a natureza dos interesses a serem tutelados, a Administração Pública pode ser classificada em

extroversa e introversa. As funções desempenhadas pelo Estado e seus delegados para a satisfação dos interesses públicos primários, que se

referem às necessidades da própria sociedade, caracterizam as atividades-fim da Administração Pública, que, por referirem-se diretamente aos administrados, conformam a administração pública externa, ou extroversa.13

Mas, para desempenhá-la, é necessário que o Estado satisfaça seus próprios interesses institucionais, referidos a seus

atos, pessoas, bens e serviços, o que desdobra uma nova classe de interesses públicos secundários, ou interesses públicos instrumentais, ou derivados, caracterizando as atividades-meio da Administração Pública que, por se referirem à gestão interna, de seu pessoal, de seus bens, de seus atos e de seus serviços, conformam a administração pública interna, ou introversa.14

Destarte, enquanto a administração pública extroversa é finalística, atribuída especialmente a cada ente político,

obedecendo a uma partilha constitucional, a administração pública introversa é instrumental, atribuída genericamente a todos eles.

A administração pública introversa compreende a gestão de pessoal, de bens e de serviços internos dos entes

públicos, dela se destacando um ramo didaticamente autônomo, o denominado Direito Financeiro, que trata da gestão dos recursos em espécie (finanças públicas), abrangendo o tratamento jurídico da despesa pública, da receita pública, do orçamento público, do crédito público e da dívida pública.

A administração pública extroversa compreende as atividades administrativas externas, que correspondem a cinco

grandes funções constitucionais do Estado: (1) o exercício da polícia, (2) a prestação de serviços públicos, (3) a execução do ordenamento econômico, (4) a execução do ordenamento social e (5) a prestação do fomento público (também denominada de propulsiva).

2.4 – DA DESCONCENTRAÇÃO

Desconcentração é a distribuição interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica. Trata-se de simples técnica administrativa, UTILIZADA NA ADMINISTRAÇÃO DIRETA E NA INDIRETA, afim de tornar mais ágil e

eficiente a prestação dos serviços. O Estado, como as outras pessoas de Direito Público que crie, pelos múltiplos cometimentos que lhes assistem, têm de

repartir, no interior deles mesmos, os encargos de sua alçada entre diferentes órgãos, cada qual com competência para decidir os assuntos que lhes são afetos.

Para o magistério de Celso Antônio Bandeira de Mello, desconcentração ―é a mera distribuição interna de plexos de

competências decisórias, agrupadas em unidades individualizadas, ligadas pelo vínculo da hierarquia‖.

A desconcentração possui as seguintes características: 1 - FORMA DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO: DIRETA Obs.: prestado pela própria entidade estatal através de seus órgãos [relação de IMPUTAÇÃO (A AÇÃO DO ÓRGÃO SE CONFUNDE

COM A DA ENTIDADE QUE O CRIOU)]. 2 - SITUAÇÃO DA COMPETÊNCIA: CENTRALIZADA Obs. A entidade estatal não transfere a competência para outra pessoa jurídica, apenas faz a distribuição interna

(Desconcentração). 3 - MODELO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA OU CENTRALIZADA. 4 - ESPÉCIE DE CONTROLE: CONTROLE HIERÁRQUICO. Obs.: Exercido no âmbito da mesma entidade.

13 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 14ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 116. 14 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. 14ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 116.

Desconcentração � órgãos � subordinação � hierarquia � controle hierárquico



É imperioso trazer à baila que HIERARQUIA é o vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, através de escalões

sucessivos, numa relação de autoridade, de superior a inferior, de hierarca a subalterno. Da relação de hierarquias decorrem os seguintes poderes: de comando, fiscalização, revisão e punição, bem como permite

ao superior delegar e avocar competências. Ocorrendo a criação de órgãos (distribuição interna de competências - desconcentração), automaticamente estabelece-se a

relação de subordinação e hierarquia e, consequentemente, o órgão superior passa a controlar as ações do órgão inferior – CONTROLE HIERÁRQUICO.

2.5 – DA DESCENTRALIZAÇÃO

Descentralização é a distribuição de competências para outra pessoa jurídica, distinta da entidade estatal criadora. É a

transferência de competências de uma para outra pessoa jurídica, criando nova entidade. Da descentralização resulta a criação de uma pessoa jurídica de direito público ou privado, que passa a ser titular de

determinado serviço público e responsável por sua execução, ficando, em toda a sua ação, vinculada (não subordinada) à entidade estatal que a criou – CONTROLE FINALÍSTICO OU TUTELA.

A descentralização possui as seguintes características: 1 - FORMA DE PRESTAÇÃO DO SERVIÇO: INDIRETA Obs.1: prestado através de outra pessoa jurídica, distinta da entidade estatal que a criou [relação de VINCULAÇÃO (a

entidade possui capacidade de auto-administração, sofrendo apenas o controle finalístico sobre a atividade por ela exercida)]. Obs.2: A entidade criada possui capacidade de auto-administração, podendo promover o gerenciamento de seus próprios

negócios (atividades), entrementes não possui AUTONOMIA (capacidade política), uma vez que não tem competência para elaborar as normas que regem sua atividade, ou seja, não age sobre regras próprias, por ela mesma elaboradas. A normatização de regência compete, por força constitucional, exclusivamente a entidade estatal que a criou (U, E, DF e M).

2 - SITUAÇÃO DA COMPETÊNCIA: DESCENTRALIZADA Obs.: A entidade estatal transfere a competência para outra pessoa jurídica (Descentralização), que receberá capacidade

específica para execução do serviço transferido (PRINCÍPIO DA ESPECIALIZAÇÃO). Obs.: Não há vínculo hierárquico entre a Administração Central (criador) e a pessoa jurídica descentralizada (criatura). 3 - MODELO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA OU DESCENTRALIZADA. 4 - ESPÉCIE DE CONTROLE: CONTROLE FINALÍSTICO OU TUTELA. Obs.1: Exercido entre pessoas jurídicas distintas. Obs.2: Diferença entre o controle hierárquico (Administração Direta) e o controle finalístico ou TUTELA (Administração

Indireta): O controle hierárquico é exercido no âmbito da mesma pessoa jurídica e decorre da relação de SUBORDINAÇÃO; o finalístico (ou TUTELA) é exercido entre pessoas jurídicas distintas (criador/criatura) e decorre da relação de VINCULAÇÃO.

Obs.3: O objetivo da TUTELA é a aferição (verificação) se a pessoa jurídica criada está prestando um serviço que atenda

aos anseios da sociedade. Obs.4: É vedada a interferência indevida do criador na criatura, salvo exceções previstas em lei. A transferência de competências para outra pessoa jurídica (descentralização) pode ocorrer nas seguintes modalidades: 1 - DESCENTRALIZAÇÃO POR SERVIÇO, FUNCIONAL OU TÉCNICA; 2 - DESCENTRALIZAÇÃO POR COLABORAÇÃO.

2.6 – DA DESCENTRALIZAÇÃO POR SERVIÇO, TÉCNICA OU FUNCIONAL Descentralização por serviços, técnica ou funcional é aquela que ocorre quando as entidades estatais (União, Estado,

Distrito Federal e Municípios) criam, mediante lei, uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribuem a titularidade e a execução de determinado serviço público.

O ente descentralizado passa a deter a titularidade e a execução do serviço; em consequência, ele desempenha o serviço

com independência em relação à pessoa que lhe deu vida, podendo opor-se a interferências indevidas; estas somente são admissíveis nos limites expressamente estabelecidos em lei – controle ou tutela - e têm por objetivo garantir que a entidade não se desvie dos fins para os quais foi instituída (controle finalístico).

O ente administrativo descentralizado possui as seguintes características: 1. Criado por Lei ou mediante sua autorização; 2. Personalidade jurídica própria de direito público ou privado;

Descentralização � entidades � SEM subordinação � SEM hierarquia � vinculação jurídica � controle finalístico (TUTELA)

capítulo 1 regime jurÍdico e princÍpios da administraÇÃo pÚblica 1.1 - do regime ... ·...

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