capitulo ii fundamentos de los recursos administrativos …
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CAPITULO II
FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS 2.1. ANTECEDENTES
En la búsqueda de material bibliográfico para la fundamentación de la presente
investigación se determinó la existencia de material legal suficiente para
sustentar las premisas de este trabajo. El material consultado fue escrito por
muchos autores en varios países con características muy distintas, que se han
dedicado a la tarea de desarrollar un esquema investigativo con un trasfondo
profundo en materia de derecho administrativo, el cual se ha utilizado como
marco legal en diferentes casos de la actualidad. Sin embargo, hasta los
momentos se detectó la carencia de estudios que a nivel de tesistas analizaran
los actos administrativos interpuestos ante la Administración Tributaria
Aduanera, que desde luego basados en los ordenamientos jurídicos actuaran
en defensa y protección de los intereses de los administrados, por un lado, y,
por el otro, los intereses correspondientes a la Administración Tributaria
Aduanera. Igualmente se detectó ante la Administración de Aduana Principal
de Maracaibo y ante la Administración del Seniat, que este tipo de
investigación no se ha llevado a cabo bajo ningún aspecto por parte de los
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mismos funcionarios adscritos a estas instituciones ni por parte de particulares
interesados en la materia.
De las entrevistas realizadas a personas externas involucradas en este
campo con experiencia en el área aduanera, se obtuvo información que
corrobora la falta de interés de esta masa por conocer el marco legal que les
brindan las leyes para la defensa y protección de sus intereses legítimos y
personales, por una parte y, por la otra para tener referencia estadísticas de los
datos que maneja el Area de Apoyo Jurídico del SENIAT, adscrita a la Aduana
Principal de Maracaibo, que le sirvan de base para futuras interposición de
recursos administrativos ante dicha Area. Aunque cabe destacar, que esta
Area de apoyo Jurídico, es muy reciente, fue implementada en el año 1995 y
sólo maneja estadísticas de los años 1995 en adelante. De manera formal
estas estadísticas las podemos obtener desde el año 1997 hasta la actualidad.
Por lo anteriormente expresado, se concluye, que ésta investigación de este
proyecto servirá de guía para concientizar y educar al público en general en
cuanto al marco legal en el que se basan los administrados para interponer los
recursos administrativos ante la Administración Tributaria de la Aduana
Principal de Maracaibo. La implementación de los respectivos instrumentos
jurídicos aduaneros nos conducen a las posibles soluciones a los problemas
aduaneros (que surgen por discrepancia entre la declaración formal de la
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mercancía y el reconocimiento de la misma), bien sea por vía administrativa o
por vía contencioso - tributaria.
Se persigue con ésta investigación dar a conocer la necesidad y por lo tanto,
la transcendencia o importancia que tiene para el Estado el orientar esfuerzos
hacia una reformulación sustancial y efectiva del sistema de normas vigentes
que regulan los ingresos tributarios aduaneros y de las actuaciones ejercidas
tanto por los funcionarios como por los administrados, de manera que permitan
obtener como resultado un verdadero cumplimiento de la obligación tributaria y
como consecuencia hacer más eficientes y justos los sistemas de ingresos y de
administración de los recursos públicos, gestión ésta que indiscutiblemente no
puede ser delegada por un Estado moderno que promueva el desarrollo social
y económico de la colectividad. La situación que se plantea, se ve afianzada
con un estudio efectuado a funcionarios de profesión abogados que conocen
los recursos interpuestos y a funcionarios técnicos tributarios aduaneros
(valoradores e interventores), los cuales son los protagonistas de las actas
levantadas en los actos de reconocimiento de las mercancías importadas que
dan pie a un acto administrativo, ambos grupos del Servicio Nacional Integrado
de la Administración Tributaria (SENIAT) adscrito a la Aduana Principal de
Maracaibo. Igualmente se encuestó a un grupo significativo de administrados,
exportadores o representantes legales usuarios de la Aduana Principal de
Maracaibo.
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Para el desarrollo de la presente investigación, comenzaremos por plasmar
las premisas que dan origen al nacimiento de una obligación tributaria, que de
no cumplirse a cabalidad según los requisitos y procedimientos legales
establecidos por las leyes que rigen la materia aduanera, trae como
consecuencias un campo de infracciones con sus respectivas sanciones y de
inconformidad con ello, el administrado, podrá interponer recurso de revisión o
jerárquico según el caso que se trate por ante el órgano jurisdiccional que la
dictó o por el superior a él.
Comenzaremos entonces por definir la relación jurídico-tributaria, que es
aquella que se establece entre el Estado y los administrados, de la cual se
deriva, la obligación de satisfacer las prestaciones establecidas por la Ley.
Originando de esta manera, un sujeto activo que es el estado o los entes
públicos dotados de poder tributario, que le establecen al sujeto pasivo,
administrado, determinada forma de conducta de dar, hacer o no hacer, que
éste tiene que acatar, so pena de que al no hacerlo se haga acreedor de una
sanción que puede ser pecuniaria, civil o penal, según el caso; pero, por otro
lado, este sujeto, cuando vea lesionado su interés legítimo por parte del sujeto
activo, tiene la facultad de hacer uso de los recursos que prevé la Ley para
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reclamar sus derechos, pues de lo contrario estaría en una situación de
indefensión frente al estado todo poderoso.
El vigente Código Orgánico Tributario venezolano, define en su artículo 14, la
obligación tributaria, como aquella que “surge entre el Estado en las distintas
expresiones del Poder Público y los sujetos pasivos en cuanto ocurra el
presupuesto de hecho previsto por la Ley”, la cual constituye un vínculo de
carácter personal, aunque su cumplimiento se asegure mediante garantía real,
o con privilegios especiales.
Para Villegas (año 1992, p. 246 y 247), la obligación tributaria puede
definirse como: “El vínculo jurídico exlege, en virtud del cual una persona está
obligada hacía el Estado u otra entidad pública, al pago de una suma de
dinero, cuando se verifique el presupuesto de hecho previsto por la Ley”. Este
presupuesto lo constituye el denominado “hecho imponible”, del cual se tratará
al enfocar lo relativo a los elementos de la obligación tributaria.
Pasemos ahora a explicar quienes son los elementos de la obligación
tributaria. Partiendo de la definición según la cual “la obligación es un vínculo de
derecho de aspecto pecuniario que une a dos o más personas, una de las
cuales, el deudor, está constreñida a una prestación a favor de la otra, el
acreedor”, cuyas características son las siguientes:
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a) Los que siendo titulares de la potestad tributaria, se presentan en una
posición de supremacía frente a los que están sujetos a dicha
potestad. Son los sujetos activos, según el artículo 18 del C.O.T. El
sujeto activo de la actividad tributaria es el Estado en uso de su
poder de imposición o soberanía fiscal, pero también lo son en el
caso venezolano, los Estados como entidades territoriales, lo
municipios y ciertos institutos públicos autónomos parafiscales,
dotados por la ley de poder tributario.
b) Los que al contrario, estando sujetos a esa potestad, se sitúan en
una posición de inferioridad con respecto a los sujetos activos y a
sus derecho-habientes. Son los sujetos pasivos, según el artículo 19
del C.O.T. El sujeto pasivo está obligado al cumplimiento de las
prestaciones tributarias, sea en calidad de contribuyente o de
responsable. El sujeto pasivo de la obligación fiscal, es siempre un
sujeto de derecho, es decir, la persona a quien la ley obliga al pago
de gravamen, el cual recibe el nombre de contribuyente; sin que
interese a los fines de esta obligación, que el sujeto sea el que pague
o no el tributo, según se opere o no, la traslación del mismo (Arts. 22
y 23 C.O.T.).
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c) Aquellos que se sitúan entre los sujetos activos y los pasivos, de
manera que, mientras ostentan derechos y poderes frente a los
sujetos pasivos, están, por contraposición y con respecto a los
sujetos activos, sometidos a algunas obligaciones y a determinadas
potestades; pero todo esto, no ya como consecuencia de la sujeción
a la potestad tributaria, sino a causa de una relación especial
existente entre ellos y este último. Son, a juicio del C.O.T.
denominados responsables como los receptores de impuestos y
agentes de retención.
Gráficamente esta obligación podría demostrarse así:
Art. 18 C.O.T. Art. 136 C.N.
Arts. 16-17 y 18 C.N. Art. 25 y ss C.N. Art. 14 COT Art. 22 C.O.T. Art. 19 C.O.T. Art. 26 C.O.T.
Gráfico Nro.1 - Determinación de la Obligación Tributaria.
Fuente: El Código Orgánico Tributario, Venezuela 1997.
El ESTADO
Obligación Tributaria
Entes Públicos No estatales
Contribuyentes
Responsables
Nación
Estados
Municipios
Sujeto Activo
Sujeto Pasivo
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Una vez identificado con claridad tanto la relación jurídico-tributaria como los
elementos de la obligación tributaria, entremos a definir el hecho imponible y la
base imponible en materia aduanera.
El hecho imponible, lo define el C.O.T, en su artículo 35, como el
“presupuesto establecido por la ley para tipificar al tributo y cuya realización
origina el nacimiento de la obligación”.
El hecho imponible aduanero es el paso de una mercancía por una frontera
política. En los derechos de importación, la obligación tributaria se genera en el
momento en que dicha mercancía penetra al territorio nacional por cualquier vía
de acceso. En los derechos de exportación, el hecho generador es la salida de
una mercancía nacional o nacionalizada fuera de las fronteras, cualquiera que
sea el objeto para el cual se la remite.
Con referencia a la importación, debe destacarse que “importación,
despacho a plaza o nacionalización” son expresiones técnicamente sinónimas
(con respecto a este tributo), y se refieren al momento en que se formaliza el
despacho aduanero de la mercancía con el consiguiente pago de los derechos
establecidos, con lo cual la mercadería deja de considerarse extranjera para
convertirse en nacional. Esto último significa que las mercancías quedan
equiparadas a las nacionales desde el punto de vista aduanero, y no pueden
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ser afectadas por tributos de importación creados con posterioridad al
momento del despacho a plaza.
Cabe aclarar que la línea o frontera aduanera está constituida por los limites
terrestres, marítimos, fluviales o lacustres del país, mientras que en lo relativo a
la frontera aérea, se asigna a cada Estado la soberanía completa y exclusiva
del espacio aéreo sobre su territorio nacional, según las convenciones
pertinentes del derecho internacional.
También es necesario aclarar que en materia aduanera, la expresión
mercancía incluye, a “las mercancías, bienes, artículos, productos, materias
primas, frutos, animales o efectos similares de cualquier género, especie,
materia o calidad”.
La base imponible, se puede definir como “un parámetro, cifra, o un
concepto, estático y empíricamente considerado, el cual mediante su relación
con el tipo de gravamen, permite delimitar el monto del tributo. Es, dice la
magnitud referencial imprescindible para la concreción cuantitativa de la
prestación fiscal, porque es la medida a la que aplicada el tipo de gravamen,
tasa o alícuota del impuesto, configura el importe del débito”. En el caso que
refiere la presente investigación, el peso, el valor, o la unidad o cantidad de
bienes, en los impuestos aduaneros.
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Según el autor Héctor Villegas (año 1992, p. 272 y 273, el “hecho imponible
sienta o establece la base necesaria y suficiente para decidir en cada caso
cuándo nace la obligación tributaria y a cargo de que personas, pero no agota
los elementos requeridos para determinar el importe concreto del débito fiscal”.
“Es necesario entonces, agrega, que existan otras normas tributarias, cuya
misión específica consiste en establecer los criterios con arreglo a los cuales
ha de valorarse o medirse el hecho imponible”.
Continua Villegas, estos criterios pueden ser el número de unidades, las
medidas, el peso o el valor, siendo este último el criterio más utilizado. Así en
los impuestos aduaneros, y en algunos impuesto internos, dice, se adopta el
criterio del peso, del volumen o de las unidades.
Ahora bien, pasemos a conocer el proceso de determinación de la
obligación aduanera:
El proceso para lograr la determinación de una obligación aduanera,
comienza desde el mismo momento que el consignatario, propietario de la
mercancía presente la declaración de aduanas ante el Departamento de
Confrontación de la Aduana donde la mercancía haya ingresado a las zonas de
almacenamiento debidamente autorizada, dentro de los cinco (5) días hábiles
siguientes a su ingreso, mediante la documentación, términos y condiciones
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que determine el Reglamento de Aduanas, quedando de ésta manera los
propietarios de la mercancía sujetos a las obligaciones y derechos que se
generen con motivo de la operación aduanera respectiva, cumpliendo así a
cabalidad con el art. 30 de la L.O.A. vigente, en concordancia con el art. 98 de
su Reglamento, el cual cita la documentación exigible a los fines de la
declaración de las mercancías.
Con la declaración, el administrado procurará su legitimación procedimental
o, en otros términos, hacen nacer su derecho de ser parte de la operación
aduanera en cuestión, habida cuentas de que sus resultados están involucrados
sus derechos subjetivos o intereses legítimos.
La declaración sólo puede ser efectuada por quien tenga la capacidad civil
y administrativa de obligarse, por quien esté en capacidad de ser sujeto pasivo
ante el Fisco Nacional pero, además, cuando se trate de operación aduanera
objeto de liberación de gravámenes, licencias, permisos, delegaciones o
cualquier otra restricción el declarante debe ser, de consumo, el efectivo
destinatario o propietario del cargamento.
Con la declaración ante la Aduana, el administrado adquiere un grupo de
derechos inalienables, entre los cuales se pueden señalar: el administrado, en
el acto de reconocimiento puede realizar las observaciones que a su juicio
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resultaren procedentes; solicitar nuevos reconocimientos ante el Gerente de la
Aduana Principal; recibir el acta de reconocimiento con mención exacta de las
observaciones y comentarios que hubiere hecho durante el acto; que le sean
entregados los efectos sujetos a operación aduanera en el mismo estado en
que fueron recibidos por la Administración y, caso contrario, que se le
indemnice oportuna y suficientemente.
Si el consignatario aceptante, administrador, exportador o representantes
legales no estuviese de acuerdo con los resultados del reconocimiento, podrá
recurrir de conformidad con lo establecido en el Título VII de la Ley Orgánica de
Aduanas vigente (Art. 56 de la L.O.A.).
La declaración de las mercancías que realizan ante la aduana los
administrados, se presume hechas de buena fe, libre de cualquier intención de
engañar, es decir, ajena a toda astucia o maquinación dirigida a lesionar, en
mayor o menor grado, los legítimos derechos del Fisco Nacional o a subtraerse
del cumplimiento de requisitos u obligaciones establecidas en la legislación
nacional. Pero la presunción de la declaración hecha ante la Aduana justa y
sincera, no basta; la Ley ordena que se analice su corrección y exactitud, que
se verifique la documentación que la respalda y que, en definitiva, se precisen
las restricciones y requerimientos a que pudieran encontrarse sometidos los
efectos declarados.
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El acto de reconocimiento es el proceso mediante el cual se verifica el
cumplimiento de las obligaciones establecidas en el régimen aduanero y
demás disposiciones legales a las que se encuentra sometida la introducción o
extracción de las mercancías declaradas por los interesados, conforme a la
documentación exigida por la Ley y su Reglamento para la aplicación de este
régimen. En otras palabras, el reconocimiento aduanero de mercancías
consiste en un conjunto de acciones dirigidas a enterar a la aduana de las
características de las mercancías objeto de la operación aduanera, con el fin
de determinar el régimen jurídico a que se encuentran sometidas. El
procedimiento podrá efectuarse de forma selectiva y/o aleatoria (art. 49 L.O.
A.), en los almacenes y los patios de la correspondiente zona aduanera.
El acto de reconocimiento, que desde el punto de vista del Derecho
Administrativo tiene carácter de preparatorio o de mero trámite, es de tal
relevancia a los efectos aduaneros, que la Ley le ha dotado de carácter
solemne, es decir, de una serie de formalidades de cuya observancia prende
su validez con la asistencia del funcionario competente, quien tendrá carácter
de Fiscal Nacional de Hacienda. El reconocimiento se inscribe dentro de la
fase de sustentación del procedimiento administrativo, posterior a la apertura y
anterior a la decisión.
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La importancia del reconocimiento se evidencia, entre otras cosas, por la
manera detallada como el legislador lo reguló, tanto en su fondo como en su
forma (Art. 51 de la L.O.A.), con la evidente intención que se desarrolle en
condiciones que aseguren su imparcialidad, normalidad y exactitud y que se
realice libre de todo apremio, perturbación y coacción; con ello se pretende,
entre otros fines: evitar medidas oficiales para aligerar el acto, en perjuicio de
las labores de verificación, impedir la presencia durante la verificación del acto
o inmediatamente después, de autoridades distintas a los reconocedores que
pretendan cumplir labores de inspección, policía o resguardo y, en general, se
quiere evitar la aplicación de medidas que afecten o puedan afectar sus
resultados.
El acto emanado por los funcionarios del SENIAT adscrito a la Aduana
principal de Maracaibo que laboran en el área de reconocimiento de
mercadería importada, es un acto administrativo recurrible, absolutamente
necesario en estos casos, porque a través de ellos se notifican, a las empresas
importadoras (personas jurídicas) o a los administrados, exportadores o
representantes legales de las mercaderías importadas (personas naturales), de
la existencia de aquella Resolución que puede dar paso a la interposición de un
Recurso Jerárquico o Recurso de Oficio ante el órgano competente que emanó
tal Resolución.
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Gráfico Nro. 2 - Proceso de Nacionalización de las Mercancías.
Fuente: Manual del Contribuyente en Materia Aduanera No. 2, Ediciones
SENIAT, 1997.
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Esta necesidad de la notificación deviene de la disposición contenida en el Art.
73 de la L.O.A. Para su validez, toda notificación debe cumplir con lo pautado
en los artículos 74, 75, 76 y 77 ejusdem. De lo contrario cualquier violación de
los artículos mencionados dará la oportunidad para que el administrado y/o
representante legal la impugne por vía de nulidad.
La notificación resulta así, un elemento esencial para la eficiencia del Acto
Administrativo de efectos particulares y su falta impide el nacimiento de ésta
por la vía jurídica, es decir, no produce consecuencia alguna. Constituye, pues
una garantía jurídica para la protección de los actos administrativos y para la
certeza y seguridad de las relaciones jurídicas.
En este estudio, los administrados, constituyen los contribuyentes del tributo,
según lo establecido en el Art. 25 del C.O.T. (sujeto pasivo por antonomasía del
tributo) que surgen de la aplicación del tributo a través del procedimiento
regulado al efecto por la L.O.A., donde el hecho imponible lo constituye la
importación de mercancías.
Concluido el reconocimiento documental y/o físico según sea el caso, se
dejará constancia de las actuaciones cumplidas, de las objeciones de los
administrados, si las hubiere, y de los resultados del procedimiento. Es decir,
se realizará una relación escrita de lo sucedido en un documento denominado
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acta, únicamente cuando hubieren surgido objeciones en el procedimiento
respectivo, bastando la firma y sello del funcionario competente, dando
cumplimiento a los extremos señalados en la L.O.A.; se sancionaran las
infracciones cometidas con motivo de la declaración de mercancías,
independientemente de que produzca o no perjuicio fiscal.
El jefe de aduana podrá por voluntad propia o a solicitud del interesado
autorizar un segundo reconocimiento cuando lo considere necesario, conforme
a las normas que señale el Reglamento, o cuando se trate de condiciones de
peligrosidad, que amenacen la integridad de las otras mercancías, personas,
instalaciones y equipos, que estén sujetos a inmediata descomposición o
deterioro o cuando existan fundados indicios de alguna incorrección o
actuación ilícita (Art. 54 de la L.O.A. en concordancia con el Art. 58 ejusdem). El
artículo 171 del R.L.O.A., nos cita que sólo podrá ordenarse nuevos
reconocimientos mientras las mercancías permanezcan depositadas en las
zonas de almacenamiento autorizadas para tal fin. La solicitud se hará dentro
de los tres (3) días hábiles contadas desde la fecha del acta de
reconocimiento.
Los nuevos reconocimientos se podrán hacer efectivos cuando el
administrado, no hayan comparecido al acto (Art. 172 del R.L.O.A.).
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Si los funcionarios encargados de realizar nuevos reconocimientos, llegasen
a comprobar la existencia de una clasificación o violación inexacta que
implique una evasión impositiva, comunicarán el caso al Gerente de la Aduana,
a los efectos de la aplicación de las sanciones pertinentes (Art. 174 del
R.L.O.A.).
Una vez concluido el acto de reconocimiento, el Gerente de la Aduana
competente deberá disponer, conforme a las normas establecidas en el
Reglamento la liquidación de los gravámenes y demás derechos causados con
ocasión de la introducción o extracción de mercancías (Art. 59 de la L.O.A.), el
mismo día o más tardar el siguiente día hábil, en el departamento de
liquidación de la aduana a objeto de que se proceda a las emisiones de las
planillas a que hubiere lugar, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes (Art.
176 del R.L.O.A.) o la planilla de autoliquidación en aquellas aduanas donde se
apliquen este régimen autorizadas por el Ministerio de Hacienda (Art. 177 del
R.L.O.A.).
Cuando se efectúe la autoliquidación y el acto de reconocimiento haya sido
conforme, el administrador, procederá a efectuar los gravámenes
autoliquidados de conformidad con el artículo 178 del R.L.O.A., para ello el
funcionario reconocedor entregará la documentación respectiva al
Departamento de Liquidación de la Aduana, la cual verificará las actuaciones y
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emitirán las planillas de liquidación complementarias, si fuere el caso, dentro de
un lapso de tres (3) días hábiles (Art. 179 del R.L.O.A.). Esto sucede cuando el
resultado de la actuación del funcionario no coincida con la autoliquidación de
gravámenes por parte de los administrados , por lo cual éstos están obligados
a cancelar el total de los gravámenes causados, sin perjuicio de las sanciones
legales que pudieren corresponder si fuere el caso (Art. 181 del R.L.O.A.).
Serán comunes al proceso de autoliquidación las demás normas relativas al
desaduanamiento de las mercancías, según el artículo 182 del R.L.O.A..
La obligación tributaria se extingue por los siguientes medios comunes,
establecidos en el Art. 38 del Código Orgánico Tributario, a saber:
1. Pago (Art. 39 del COT)
2. Compensación (Art. 46 del COT)
3. Confusión (Art. 48 del COT)
4. Remisión (Art. 49 del COT)
5. Declaración de Incobrabilidad (Art. 50 del COT)
6. Prescripción (Art. 51 del COT)
Sin perjuicio de aquellos medios de extinción que puedan establecer las
leyes especiales que regulen la obligación tributaria.
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Gráfico Nro. 3 - Procedo de Liquidación de la Obligación Tributaria.
Fuente: Manual del Contribuyente en Materia Aduanera No. 2, Ediciones SENIAT, 1997.
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El pago de los tributos deben ser efectuados por los contribuyentes o los
responsables; es decir, por los administrados, quienes se subrogará en los
derechos, garantías y privilegios del sujeto activo, pero en las prerrogativas
reconocidas al mismo por su condición de ente público (Art. 39 C.O.T.).
El pago debe efectuarse en el lugar, fecha y forma que indique la ley o en su
defecto la reglamentación (Art. 40 C.O.T.).
Los intereses moratorios que se causen se calcularán conforme lo previsto
en el Art. 44 del C.O.T. en concordancia con el Art. 59 de la L.O.A. (Art. 185 del
R.L.O.A.).
Las mercancías podrán salir del recinto aduanal a través del
desaduanamiento cuando el administrado, haya cumplido con la cancelación
de los gravámenes establecidos en la planilla de liquidación de aduanas,
quedando pendiente el pago de los intereses y multas para su cancelación
cuando dichas planillas sean emitidas por el Departamento de Liquidación de
la aduana respectiva.
Una vez entendido el proceso de determinación de la obligación aduanera
tributaria, examinemos las bases legales que sustentan los recursos
administrativos recurridos ante el Área de Asuntos Jurídicos del SENIAT
adscrita a la Aduana Marítima de Maracaibo.
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En la materia que concierne a esta investigación el planteamiento se va
abocar en el análisis de las decisiones para la utilización de los recursos
jerárquicos interpuestos por los administrados ante la Administración de
Aduanas, específicamente la Aduana Principal de Maracaibo y la Revisión
como medio que tiene la Administración de revisar sus propios actos.
Para comenzar con este enfoque se expondrán algunas opiniones de
eminentes expositores de diversos países acerca del acto administrativo, que
darán una noción del panorama doctrinal de los mismos.
Para el autor Otto Mayer, (año 1949, pp. 126) el acto administrativo “Es un
acto de autoridad que emana la Administración y que determina frente al
súbdito, lo que para él debe ser derecho en un caso concreto”. Esta opinión es
un tanto exagerada, ya que el autor concibe el acto administrativo como un acto
sólo declarativo, y excluye de esa categoría los actos de alcance general.
El profesor Rivero (año 1971, pp. 90) define el acto administrativo como el
“acto jurídico de la Administración” en los siguientes términos: “Es todo acto
jurídico, un acto de voluntad destinado a introducir un cambio en las relaciones
de derecho que existen en el momento en que intervienen, o mejor, a modificar
el ordenamiento jurídico”. Con ello explica el autor que, al contrario de lo que
ocurre en el derecho privado, el derecho administrativo de la Administración
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puede modificar las situaciones jurídicas por su sola voluntad, sin el
consentimiento de los interesados, lo que constituye una característica del
poder público; y que la decisión ejecutoria es el acto mediante el cual la
Administración ejerce su poder de modificación unilateral de las situaciones
jurídicas.
La opinión de Carlos García Oviedo (año 1948, pp. 164), autor español, es
la afirmación que el acto administrativo ha de ser la manifestación de voluntad
de un órgano público, y aclarar que no dice de un órgano administrativo, para
no privar de aquél carácter a ciertas decisiones que emanan de autoridades de
otros poderes. Expone García Oviedo, un acto administrativo es la “Declaración
especial de voluntad de un órgano público, preferentemente de un órgano
administrativo, encaminada a producir, por vía de autoridad, un efecto de
derecho, para la satisfacción de un interés administrativo.
Para Sayagués Lazo (año 1953, pp 142 y 143), profesor uruguayo, el acto
administrativo tiene varios significados. En sentido amplio el acto
administrativo es “toda declaración de voluntad de la Administración, destinada
a producir efectos jurídicos”. Con un alcance más restringido define el acto
administrativo el autor Sayagués como “la declaración de voluntad de la
Administración que crea efectos jurídicos subjetivos”. Y finalmente expresa el
mencionado autor por acto administrativo “la declaración unilateral de voluntad
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de la Administración de crear efectos jurídicos subjetivos”. En conclusión,
Sayagués exige que el acto administrativo emane de “la Administración, pero
explica, de un órgano estatal actuando en función administrativa”, y agrega: “Es
indiferente el poder a que pertenezca el órgano. Los órganos legislativos o
judiciales, cuando actúan en función administrativa, dictan actos
administrativos¨.
El expositor venezolano Allan R. Brewer Carías (año 1975, p. 141),
considera el acto administrativo, “toda manifestación de carácter sublegal,
realizada, primero por los órganos del Poder Ejecutivo, es decir, por la
Administración Pública, actuando en ejercicio de la función administrativa, de la
función legislativa y de la función jurisdiccional; segundo por los órganos del
Poder Legislativo (de carácter sublegal) actuando en ejercicio de la función
administrativa; y tercero por el órgano del Poder Judicial, actuando en ejercicio
de la función administrativa y de la función legislativa. En todos estos casos,
expone Brewer Carías, la declaración de voluntad constituye un acto
administrativo cuando tiende a producir efectos jurídicos determinados, que
pueden ser la creación, modificación o extinción de una situación jurídica
individual o general a la aplicación de un sujeto de derecho, de una situación
jurídica general.
En resumen, la apreciación general que se deriva de las opiniones
anteriores, en sentido amplio puede considerarse actos administrativos todas
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las declaraciones emanadas de los órganos del Estado, actuando en ejercicio
de la función administrativa, productores de efectos jurídicos. Se consideran
igualmente actos administrativos, las declaraciones o disposiciones de los
órganos del Poder Judicial que carecen de la naturaleza intrínseca de los actos
jurisdiccionales. En un sentido estricto u orgánico sólo se consideran actos
administrativos, las decisiones que emanen de los órganos de la
Administración Pública.
El Art. 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos trae la
siguiente definición del acto administrativo: “Se entiende por acto
administrativo a los fines de esta ley, toda declaración de carácter general o
particular, emitidas de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos
en la ley, por los órganos de la Administración Pública”, de acuerdo con las
formalidades y requisitos que establece la Ley. Dicho acto debe contener
conforme a lo dispuesto en el artículo 18 ejusdem:
1) el nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el órgano
que emite el acto;
2) nombre del órgano que emite el acto;
3) lugar y fecha de su emisión;
4) su destinatario;
5) su motivación;
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6) expresión clara de la decisión;
7) el nombre y cargo del funcionario que lo suscribe con indicación
expresa de cualquier delegación a los fines de precisar su
competencia y
8) el sello de la oficina.
Esta definición acoge, como es evidente, el criterio orgánico del acto
administrativo, es decir, que para los efectos de la mencionada ley, únicamente
pueden ser considerados actos administrativos, las decisiones emanadas de
los órganos de la Administración Pública.
Ahora bien, existen dos categorías de recursos que pueden ser ejercidos
con relación a los actos y operaciones de la Administración: los recursos
administrativos y los recursos contenciosos, los primeros son los que se
analizarán a profundidad en la presente investigación. Seguidamente se
expondrán en forma general que son los recursos y para que sirven en el
proceso contencioso tributario.
Los recursos, en general son medios de defensa que la ley crea con el
objeto de que aquella persona natural o jurídica que sienta algún perjuicio de
sus derechos, con ocasión de la actividad desplegada por otra respecto a ella,
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puede obtener un resarcimiento, y con él una reposición de su situación al
estado en que se encuentra antes de producirse el perjuicio en cuestión.
En materia tributaria, los recursos son en esencia, los instrumentos con que
la ley dota a los administrados para oponerse a los actos de efectos
particulares emitidos por la Administración y solicitar su eliminación o
modificación, cuando consideran que vulneran o afectan de cualquier forma sus
derechos, sean éstos actos de liquidación de tributos, imposición de multas o
intereses moratorios, entre otros.
Tienen su fundamentación primaria en el principio de tutela de la
administración y en el artículo 67 de la Constitución de la República de
Venezuela y en el artículo 2do. de la L.O.P.A., los cuales establecen el derecho
a petición de los particulares ante la Administración.
En resumen, los Recursos Administrativos se pueden definir según algunos
de los tratadistas anteriormente mencionados, como aquellos actos jurídicos de
los administrados por los que éstos impugnan otros anteriores de la
administración que estiman contrario a Derecho; otros dicen que el Recurso
Administrativo es un medio de impugnación que se intenta ante la misma
Administración contra un acto administrativo que lesione los derechos e
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intereses del administrado. Sayaguez Lazo los define como “Los distintos
medios que el derecho establece, para obtener la Administración en vía
administrativa la revisión, confirmación, modificación o revocación de un acto”.
Al respecto se debe señalar que los actos administrativos están amparados
por una presunción JURIS TANTUM (adaptación de pruebas en derecho), que
descansa en el principio de legalidad ya que los mismos deben ser dictados
por una autoridad legítima y además deben tener la cualidad de ser oportunos y
convenientes a la comunidad. A la vez, los Recursos Administrativos están
fundamentados en una prerrogativa de la Administración, que se podría
denominar la potestad de autotutela; es decir, el poder que tiene la
Administración de revisar sus propios actos.
No obstante la Administración puede, en el caso de que se incumplan
algunos de los requisitos anteriormente expuestos revocar de oficio sus propios
actos según lo dispone el artículo 161 del C.O.T.: “Los Actos Administrativos
que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y
directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en
todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó o por el respectivo
superior jerárquico”.
40
En todos los casos, los recursos administrativos y, por ende, los aduaneros,
deben ejercerse ante el órgano competente de la Administración, competencia
que obedece al territorio, a la manera o al ámbito territorial, dicho órgano está
obligado a decidir en las condiciones y términos establecidos en la ley sin
perder de vista los principios de equidad y justicia que son fines de legitimidad
de la actividad administrativa.
Cuando los administrados en defensa de sus derechos e intereses intentan
efectuar una impugnación ante la propia Administración se encuentran ante los
Recursos Administrativos y cuando se hace uso del procedimiento
contencioso-Tributario el acto se ve inmerso dentro del marco del Poder
Jurisdiccional. En nuestro sistema tributario el administrado no se encuentra
desasistido de recursos que le ayuden a defender sus derechos e intereses,
pues dispone de una gama de variadas formas de recurrir ante la autoridad,
según el tipo de asunto que se le plantee.
Una vez vislumbrada la existencia de los recursos administrativos como pilar
legal fundamental para ponerle fin a un asunto de discrepancia tributario
aduanero, identifiquemos entonces, cuáles son los elementos generales que lo
componen.
41
2.2. ELEMENTOS GENERALES DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS TRIBUTARIOS ADUANEROS
2.2.1. ELEMENTOS SUBJETIVOS: El elemento subjetivo de los recursos administrativos se dirige tanto a
determinar quien puede recurrir, como a precisar ante quién se interpone el
recurso y quién debe recibirlo.
a) La Legitimidad Activa
En los actos administrativos todas las actuaciones de la Administración en el
Estado moderno, están sujetas al principio de Legalidad, conforme al cual el
acto administrativo, en su fondo y en su forma, deben estar ceñido a las reglas
jurídicas preestablecidas, esto es, elaborado en entera sumisión al conjunto de
normas previamente dictadas que constituye el bloque de la legalidad.
Pero no en todos los países existen leyes generales destinadas a regular los
procedimientos administrativos. La aparición de esta clase de leyes es
relativamente reciente.
En Venezuela fue promulgada el primero de julio de 1981 la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos, que entró en vigencia el primero de enero de
1982. Las disposiciones de esta ley rigen los actos de la Administración
42
Pública Nacional, tanto Central como Descentralizada y también son
aplicables, a falta de disposiciones especiales, a las Administraciones de los
Estados y Municipios, a la Contraloría General y a la Fiscalía General de la
República.
En el caso venezolano, el artículo 164 del C.O.T. y el artículo 85 de la
L.O.P.A., establecen que los interesados son los que pueden interponer los
recursos, por lo tanto, el primer elemento de legitimidad exige que el recurrente
tenga titularidad de un interés personal, legítimo y directo como base para
poder intentar el recurso, pero además, la necesidad de que el acto recurrido
lesionen sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y
directos.
En otro orden de ideas, la jurisprudencia ha precisado además, que quienes
tengan la cualidad requerida para demandar la nulidad de los actos
administrativos de efectos particulares (interés personal, legítimo y directo),
deben ser personas plenamente capaces, es decir, cuya actuación procesal
resulte eficaz, o porque tenga el libre ejercicio de sus derechos, sin ser
personas naturales, o porque quienes actúan son sus órganos institucionales,
sin ser personas jurídicas.
b) La Legitimidad Pasiva:
43
La legitimidad pasiva en la acción contencioso tributaria, por interpretación a
contrario sensu de los artículos 185 y 164 del C,O,T, la ostentan los entes que
se atribuyan en sujetos activos de relaciones jurídico-tributarias regidas por el
C.O.T.
c) La Administración Competente:
En la Administración, como parte del elemento subjetivo de los recursos,
deben distinguirse los órganos ante los cuales se interponen éstos, de los
órganos decisores de los recursos.
Dependiendo del tipo de recurso, éste debe interponerse ante el mismo
funcionario que conoce el asunto o que decidió el asunto que se impugna, o
ante el superior jerárquico, según se trate respectivamente de un recurso de
reconsideración, de un recurso de revisión, de un recurso jerárquico o de otro
tipo de recurso.
2.2.2. ELEMENTO OBJETIVO:
El objeto de un recurso administrativo es siempre un acto administrativo, en
este caso un Acto Administrativo Aduanero. Cabe destacar que debe tratarse
44
de un acto administrativo de efectos particulares, ya que los recursos
administrativos no proceden contra los actos administrativos de efectos
generales. Además, el acto objeto de un recurso administrativo debe ser un
acto definitivo; es decir, que ponga fin a un asunto o procedimiento, por
ejemplo: un Acto de Comiso o Decomiso, una Acta de Reconocimiento, un
Acto de Recargo o Impuesto Adicionales, Multas, etc.
2.2.3. ELEMENTOS FORMALES:
Además de los elementos subjetivos y objetivos, la Ley establece una serie
de elementos y requisitos formales que debe reunir todo escrito de solicitud de
recursos administrativos, los cuales se especifican en el artículo 49 de la
L.O.P.A.:
1) Organismo al cual está dirigido el recurso.
2) Identificación del interesado y/o su representante legal.
3) Dirección del lugar donde deben hacerse las notificaciones.
4) Motivación y petitoria expresando con claridad cual es la materia
objeto del recurso.
5) Referencia a los anexos que lo acompañan, si los hay, y cualquier
otra circunstancia que exijan las normas legales.
6) La firma de los interesados.
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Todos estos requisitos se exigen como condiciones de admisibilidad del
recurso, por lo que algún incumplimiento de cualquier de éstos requisitos
formales, puede ser causa que sea declarado inadmisible, según lo contempla
el artículo 86 de la L.O.P.A. y el artículo 165 del C.O.T., sin embargo los
mismos contemplan que si hay un error en la calificación del recurso por parte
del recurrente, el error no será obstáculo para su tramitación, siempre que del
escrito se deduzca su verdadero carácter.
2.2.4. CARÁCTER NO SUSPENSIVO:
En líneas generales los actos administrativos tienen carácter ejecutorio
quiere decir, que la interposición de cualquier recurso no suspende la ejecución
del acto impugnado, salvo cuando haya una previsión legal en contrario, sin
embargo, tanto el C.O.T. en su artículo 173 como el artículo 87 de la L.O.P.A.,
establecen la posibilidad de que la Administración al recibir el recurso, pueda
suspender de oficio o a petición del recurrente el acto recurrido, cuando la
ejecución de éste acto, pudiera causar un grave perjuicio al interesado o si la
impugnación del acto se basa en la nulidad absoluta. Estos casos, ambos
artículos dan la potestad a la Administración para suspender los efectos del
acto, la exigencia por obligatoriedad, la Constitución de la República de
Venezuela prevé de una caución o fianza que considere suficiente siendo el
46
funcionario responsable por la caución aceptada insuficientemente.
2.2.5. MOTIVOS DEL RECURSO:
Los recursos Administrativos pueden estar fundamentados en motivos de
hecho, derecho y oportunidad.
2.2.6. DECISIÓN DEL RECURSO:
La Administración tiene los más amplios poderes de revisión de sus actos
administrativos cuando se ha intentado un recurso contra el mismo. Por lo tanto,
la Administración, cuando revisa el recurso, y dicta otro acto, este último es de
carácter administrativo y de efectos particulares.
Mediante este acto administrativo, por el cual se revisa otro acto anterior con
motivo de un recurso administrativo, la Administración puede confirmar el acto
anterior, revocarlo, modificarlo o sustituirlo por otro.
2.3. CLASIFICACIÓN DE LOS RECURSOS: Para ejercer el recurso, es necesario que el recurrente haya sido afectado
por el acto, esto es, que haya sido lesionado en sus derechos subjetivos o sus
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intereses legítimos.
Existen una serie de recursos que a continuación se enunciarán para
impugnar un acto administrativo a saber:
48
Normal Art. 164 al 173 C.O.T.Art. 95 L.O.P.A.Se interpone ante el Ministerio.
RECURSO
JERÁRQUICO
Excepcional Art. 96 L.O.P.A.1. Presidente instituto.2. Ministro de Adscripción
Lapso 25 días hábiles, contados a partirde la fecha de notificación delacto que se impugna.
RECURSOSADMINISTRATIVOS
REVISIÓN
Art. 174 al 176 C.O.T.Art. 97 al 99 L.O.P.A.Art. 163 C.O.T.Art. 84 L.O.P.A.Art. 59, 60 y 62 L.O.A.Art. 183 R.L.O.A.Se interpone ante los funcionarioscompetentes para conocer elRecurso Jerárquico.
Lapso 3 meses siguientes a la fecha desentencia a que se refieren losOrd. 2 y 3 del Art. 174 del COTo haber tenido noticias deexistencia de prueba del Ord. 1del mismo Art
RECURSO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
Art. 185 al 210 C.O.T.Cuando se han cumplido lasformalidades exigidas en la Ley.Se interpone ante el tribunalcompetente.
Lapso 25 días hábiles, contados a partirde la fecha de notificación delacto que impugnan o delvencimiento del lapso previstopara decidir el recurso.
Gráfico Nro. 4 – Clasificación de Los Recursos Administrativos. Fuente: El Código Orgánico Tributario Comentado por Juan Garay, año 1997.
49
Derogado por C.O.T. en materiade tributación.Art. 94 L.O.P.A.
RECURSO
RECONSIDERACIÓN
Lapso : 15 días siguientes a lanotificación.
RECURSO DE
GRACIA
Derogado por el C.O.T.
OTROS RECUSOSADMINISTRATIVOS RECURSO DEL
Art. 54 L.O.A.Art. 171 al 174 R.L.O.A.Se interpone ante Gerente deAduana.
DOBLE
RECONOCIMIENTO
Lapso : 3 días hábiles a partir de la fechadel Acta de Reconocimiento y 3días hábiles para ordenar nuevoreconocimiento a partir de lafecha de recepción de la solicitud.
RECURSOS DE
NULIDAD
(REVISIÓN DE
OFICIO)
Art. 162 C.O.T.Art. 19 al 21, 83 L.O.P.A.Se interpone desde los tribunaleshasta la Corte Suprema deJusticia.
Lapso : 5 días hábiles.
Art. 137 L.O.A.
Se mantiene para otro RecursoAdministrativo.Se interpone ante el funcionarioque la dictó.
Gráfico Nro. 5 – Clasificación de Otros Recursos Administrativos. Fuente: El Código Orgánico Tributario Comentado por Juan Garay, año
1997.
50
2.3.1. RECURSO JERÁRQUICO:
En el ámbito tributario, demás de que no es necesario agotar la vía
administrativa en tanto acudir a la misma es una opción para el administrado, lo
que le devuelve a esta instancia su verdadero carácter autocompositivo.
Así el administrado opta por agotar el procedimiento gubernativo, puede
hacerlo mediante la interposición directa del recurso jerárquico contra el acto
de contenido tributario que, como lo señala en el artículo 164 del C.O.T., puede
definirse como aquel que se interpone por quien tenga un interés legítimo ante
el superior jerárquico para impugnar los actos de la Administración Tributaria
de efectos particulares o generales que determinen tributos, apliquen
sanciones o afecten en cualquier forma los derechos a los administrados.
Se podrá definir en un texto más sencillo para nuestro ámbito de estudio,
como la solicitud dirigida al superior jerárquico para que analice la decisión
impugnada, a objeto de que la revoque o modifique en materia aduanera. Se
interpone siempre ante el jerarca, o sea, ante el Ministro de Hacienda.
Anteriormente este recurso se ejercía con base legal de acuerdo al artículo
95 de la L.O.P.A., que contempla la necesidad que el órgano inferior que haya
conocido el recurso de reconsideración haya decidido no modificarlo en los
51
términos solicitados o simplemente no haya contestado dentro de los lapsos
establecidos.
El C.O.T. por el contrario de la L.O.P.A., no contempla el recurso de
reconsideración cuando el asunto trata sobre tributos aduaneros como requisito
para interponer el recurso jerárquico, o sea, que la interposición de éste se
realiza en forma directa al superior jerarca.
Ahora bien, queda una laguna en materia aduanera sobre quien es el
superior jerarca, cuando los funcionarios o técnicos tributarios son las personas
encargadas de realizar o iniciar los actos administrativos que se requieren
impugnar, pero estos a su vez poseen un superior (Gerente de la Aduana). Si el
C.O.T. no contempla el recurso de reconsideración que es donde se ataca o
trata de impugnar la decisión de los funcionarios ejecutores y donde la figura
del superior jerárquico era el Gerente de la Aduana, es retrasar aún más el
proceso de impugnación de los actos administrativos, ya que por todos es
conocida la falta de respuesta por parte de la Administración Central o nivel
normativo del SENIAT.
Recordemos que uno de los deberes de la Administración y de sus
funcionarios, es “Deber de Decidir” los asuntos en los lapsos establecidos en
la Ley.
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El Art. 67 de la Constitución de la República de Venezuela en concordancia
con el Art. 131 de la L.O.A., el art. 2 de la L.O.P.A. y el Art. 111 del C.O.T.
consagran el derecho a petición en el sentido de que toda persona puede
dirigir instancias y peticiones a cualquier organismo en materia de su
competencia, se establece que estos organismos deberán resolver las
instancias y peticiones que se les dirigen, o bien declarar en sus casos, los
motivos para no hacerlo, pero en todo caso tiene que haber decisión.
La obligación de decidir que impone la ley a la Administración, tiene como
consecuencias fundamentales para los particulares, la garantía de sus
derechos. Estas consecuencias son de dos tipos a saber: En primer lugar, la
consagración de los Arts. 171 y 187 del C.O.T. y Art. 4 de la L.O.P.A., del efecto
negativo del silencio administrativo, lo cual implica que transcurrido el lapso de
decisión, sin que ésta haya tomado decisión alguna, se presume que hay un
acto administrativo tácito denegatorio del recurso. En segundo lugar, la
obligación a decidir impuesta ahora positivamente a la Administración,
comporta otra consecuencia en cuanto a los derechos de los administrados y,
es la posibilidad que a éstos le brinda la Ley Orgánica de la Corte Suprema de
Justicia, no para recurrir contra un acto tácito, sino para lograr una decisión
judicial que obligue efectivamente a la Administración a decidir.
Como consecuencia de lo expuesto, se puede señalar como conclusión del
sentido del silencio administrativo negativo en la Ley, lo siguiente:
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La figura del silencio administrativo negativo que acoge el Código Orgánico
Tributario en sus Art. 171 y 187 y la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos en su Art. 4, está configurada como una garantía a favor del
administrado, para permitirle su defensa, mediante el ejercicio del recurso
inmediato siguiente, contra el acto tácito derivado de la presunción denegatoria
que provoca la inacción de la Administración.
La interpretación de los Arts. 171 y 187 del C.O.T. y del Art. 4 de la L.O.P.A.,
debe hacerse siempre en beneficio del interesado, para cuyo beneficio se
regula el silencio administrativo y no en su perjuicio.
Por el hecho de que transcurra el plazo del silencio administrativo sin que la
Administración decida y transcurra el lapso de caducidad para intentar el
recurso inmediato siguiente previsto en beneficio del administrado, no se
puede pensar que el acto tácito haya adquirido firmeza.
Igualmente, es el caso de que por el hecho de que transcurra el lapso
señalado para que se produzca el silencio administrativo, no puede pensarse
que se agotó la vía administrativa en el sentido de que la Administración perdió
competencia para decidir posteriormente o que no tiene obligación de decidir.
54
La posibilidad que se abre al administrado de recurrir ante el silencio
administrativo es eso una facultad, derecho o garantía y no una obligación,
menos aún una carga y, si el interesado decide no utilizar el beneficio procesal
puede optar libremente por esperar la decisión expresa del recurso, en cuyo
caso de producirse y no satisfacer sus pretensiones, puede intentar el recurso
inmediato siguiente contra el nuevo acto.
El recurso jerárquico, ya sea titulado por el C.O.T. o por la L.O.P.A., es útil
para impugnar actos que no hayan adquirido firmeza, bien por que no ha
agotado la vía administrativa o no hayan transcurrido los lapsos legales para
ejercer la impugnación en sede administrativa. Para hacer más clara la
exposición (la investigación) se puede dividir en los siguientes puntos:
a) LEGITIMACION:
Las normas correspondientes a la L.O.P.A. y de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, al artículo 164 del C.O.T. califican a los sujetos
habilitados para interponer el recurso jerárquico, señalando que serán aquellos
dotados de un interés legítimo. No define el C.O.T. el señalado interés
legítimo, de tal suerte que bien pueden ser transportados a este ámbito, todos
los conceptos desarrollados por el Derecho Procesal Administrativo.
55
El interés legítimo ha sido definido desde dos puntos de vista: objetivamente
enuncia una exigencia que está en relación con el acto impugnado, el cual debe
ser, en sí mismo, capaz de causar un daño material o moral y, subjetivamente,
la exigencia del interés está en relación con la persona del recurrente, pues el
acto debe causarle una lesión moral o material, actual o futura o, de manera
más general, el interesado legítimo es aquella persona afectada favorable o
desfavorablemente por el acto impugnado.
b) MODO, TIEMPO Y LUGAR PARA INTERPONER EL RECURSO: b.1) MODO:
Como se expuso en la sección de elementos formales supra, de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 165 del C.O.T. en concordancia con el artículo 49
de la L.O.P.A., el recurso jerárquico debe interponerse mediante escrito en el
cual se exprese claramente las razones de hecho y de derecho en las cuales él
mismo se fundamenta, respetando a cabalidad los requisitos que deben
reunirse en la realización del escrito que se va a interponer. Se trata
simplemente de circunstanciar suficientemente los hechos ocurridos o que
sustentan la actuación de la Administración, en el caso de que ésta los haya
expresado debidamente cumpliendo su obligación de motivar sus
manifestaciones de voluntad, todo ello concatenado con las normas que se
56
estiman aplicables. Al libelo de la acción contencioso tributaria, debe
acompañarse copia del acto impugnado o, en su defecto, identificarlo
suficientemente.
Asimismo, deden anexarse los documentos que acrediten el carácter con
que actúa el accionante.
La equivocación en la denominación del recurso no es óbice para su
admisión, pues la Administración Tributaria está obligada a descubrir el medio
impugnativo utilizado por el administrado siempre que, claro está, tal
determinación sea posible o como expresa textualmente el artículo 165, parte
único, del C.O.T. “siempre que del escrito de desprenda su verdadero
carácter”.
Lo que sí es importante es que el recurso esté debidamente fundamentado,
pues de lo contrario no se admitirá. Cuando existan omisiones en la solicitud,
posibilidad prevista en el artículo 50 de la L.O.P.A., no se aplicará los
procedimientos recursivos, tal como se desprenden de los artículos 86 y 49,
ejusdem, de acuerdo con los cuales, los recursos administrativos que no
cumplan con los requisitos previstos en la ley, no serán admitidos.
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b.2 TIEMPO:
El recurso jerárquico debe ser interpuesto dentro de los veinticinco (25) días
hábiles siguientes a la notificación del acto administrativo que se impugna,
según lo perpetúa el artículo 166 del C.O.T. Para el cómputo del plazo
señalado deben observarse las disposiciones relativas a la notificación de los
actos de la Administración Tributaria, previstas en los artículo 132 al 136 del
C.O.T. y la que atañe concretamente a la forma de contar los lapsos,
establecida en el artículo 11, ejusdem. Ahora bien, en todos los casos los
términos y plazos que vencieran en día inhábil para la administración, se
entienden prorrogados hasta el primer día hábil siguiente. Como igualmente se
consideran inhábiles tanto los días declarados feriados conforme a las
disposiciones legales, como aquellos en los cuales la respectiva oficina
administrativa no hubiese estado abierta al público, lo que deberá comprobar
el contribuyente por los medios que determine la ley.
b.3 LUGAR:
Como lo prevé el artículo 167 del C.O.T., el recurso jerárquico puede
interponerse ante la oficina de la cual emanó el acto o a través de las oficinas
administrativas de la Administración Tributaria de que se trate. En el caso del
Servicio Nacional Integrado la Administración Tributaria Nacional (SENIAT), si
el recurso se interpone ante una oficina administrativa distinta de aquella que
58
profirió la resolución, dicha oficina deberá remitirlo de inmediato a ésta última.
Al interponer el recurso ante la oficina de la cual emanó el acto, la autoridad
correspondiente puede desplegar la facultad de autotutela, otorgada en el
artículo 172, ejusdem, conforme al cual interpuesto el acto podrá revocarlo,
modificarlo de oficio en caso de que se comprueben errores en los cálculos u
otros errores materiales, dentro de los primeros quince (15) días del lapso que
para decidir el recurso establece el artículo 170.
b.4 PLAZO DE DECISIÓN Y SILENCIO ADMINISTRATIVO: De acuerdo con el artículo 170 del C.O.T., la Administración Tributaria debe
decidir el recurso jerárquico en cuatro (4) meses contados a partir de la fecha
de su interposición. Cuando el señalado término vence sin que se haya
producido la respuesta expresa de la Administración, el recurso se entiende
denegado por virtud de la ficción legal del silencio.
2.3.1.1. ÁMBITO APLICACIÓN DEL RECURSO JERÁRQUICO:
El artículo 1 del C.O.T. establece la aplicación del mismo para tributos
aduaneros, en lo que atiende a los medios de extinción de las obligaciones,
para los recursos administrativos y jurisdiccionales, la determinación de
intereses, el artículo 13 del C.O.T. acoge la doctrina tributaria que clasifica los
tributos en impuestos, tasas y contribuciones.
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El régimen previsto por nuestra ley tributaria fundamental es el de la
Universidad del Control contencioso en tanto se permite al juez anular, revocar
o modificar el procedimiento de la Administración Tributaria de efectos
particulares no sólo cuando éste es el resultado de operaciones y
verificaciones realizadas por éstas y concluirán en un acto administrativo
definitivo en el cual se establezca la existencia de un hecho generador, la
medida de lo imponible y alcance de la obligación en cabeza de un sujeto
concreto (determinación) o cuando es producto de un procedimiento
sancionatorio ajeno al primero o independiente (como ocurre en el caso de
incumplimiento de los deberes formales), sino que también pueda extender su
poder de enjuiciamiento a las manifestaciones de voluntad del ente
administratvo-tributario que “afecten en cualquier forma los derechos de
los administrados”.
Estas disposiciones indican los limites de la administración tributaria, cuyos
actos de efectos particulares o generales determinan tributos, apliquen
sanciones o afecten en cualquier forma los derechos de los administrados,
susceptibles por parte de éstos de impugnación, en la vía administrativa o
judicial, es decir, que nuestro régimen de justicia administrativa-tributaria se
inscribe sin duda en las más modernas tendencias del contencioso
60
administrativo general que hoy en día no permite que acto alguno de la
Administración escape del control de juez.
Como se puede observar es un panorama sumamente amplio y complejo
que logrará su justa dimensión en la medida que los administradores ejerzan
los derechos que la L.O.A. y el C.O.T. les otorgan, y la doctrina y la
jurisprudencia ejerzan su acción esclarecedora en las luchas que le sean
planteadas en los lapsos establecidos por éste código.
En concreto el objeto de la acción contencioso tributaria con respecto a los
actos administrativos de efectos particulares, abarcan aquellos que han sido
dictados por los entes que administren tributos regulados, directa o
supletoriamente, por el C.O.T.
Adicionalmente, no sólo los actos expresos pueden ser objeto de
enjuiciamiento de la jurisdicción que nos ocupa, sino que existe una acción
contencioso tributaria especial, artículos 215 y siguientes del C.O.T.,
denominada amparo tributario que tiene por objeto establecer las situaciones
jurídico-subjetivas que resultan lesionadas cuando la Administración Tributaria
permanece silente, inerte o inmóbil ante las peticiones y solicitudes de los
particulares.
61
2.3.1.2. REQUESITOS PARA SU INTERPOSICIÓN:
El C.O.T. señala que los actos de la administración tributaria (aduanera)
susceptibles de impugnación podrán serlo por quien tenga interés legítimo; es
decir, que el recurrente no debe tener un interés simple, vago e impreciso, no
individualizado que pudiera pertenecer a cualquiera, sino que debe ser el titular
de ese interés, el cual además de ser reconocido y tutelado por el
ordenamiento jurídico referido al buen funcionamiento de la Administración y
que por incumplimiento exacto y puntual de las normas establecidas se ha visto
perjudicado especialmente y de modo particular.
Otro requisito es el componente a los lapsos de interposición de
conformidad con el artículo 132 de la L.O.A. y el artículo 166 del C.O.T., en
recurso jerárquico deben interponerse de un lapso de 25 días hábiles, dados a
partir de la notificación del acto que se impugna y esta notificación debe
practicarse según las modalidades establecidas en los artículos 132 al 136 del
mismo código; o según lo dispuesto en el artículo 111 ejustem, al vencimiento
de 30 días que la Administración dicte resolución, o sea, por denegación tácita.
Además, el recurso se interpondrá mediante escrito en el cual se expresará
las razones de hecho o de derecho en que se fundamenta. Al escrito deberá
62
acompañarse el documento donde aparezca el acto recurrido, o en su defecto,
éste deberá identificarse suficientemente en el texto de dicho escrito
establecido en el artículo 132 de la L.O.A. y en el artículo 165 del C.O.T. que
aclara en su último aparte que el error en la calificación del recurso por parte
del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que del escrito se
deduzca su verdadero carácter.
El recurso jerárquico debe ser interpuesto por ante la oficina de la cual
emanó el acto o a través de cualquiera de las oficinas administrativas
nacionales, en éste último caso la oficina que recibe el recurso deberá remitirlo
de inmediato a la primera, según lo establece el artículo 167 del C.O.T.
Se debe señalar que la oficina de la cual emanó el acto que se impugna
podrá revocarlo o modificarlo en caso de que compruebe errores en los
cálculos u otros errores materiales, dentro de los primeros quince 15 días
(continuos) del lapso de cuatro (4) meses que para decidir tiene la autoridad
administrativa competente (Art. 134 de la L.O.A. y Art. 172 del C.O.T.).
2.3.1.3. EFECTOS JURÍDICOS:
63
De la interposición del recurso jerárquico, se generan varios efectos
jurídicos interesantes, tales como, el carácter suspensivo del mismo. En efecto
el artículo 173 del C.O.T. establece que la interposición del recurso suspende la
ejecución del acto recurrido y cuando esta impugnación sea parcial, será
exigible solamente el pago de la porción no objetiva, en el término que
establece la Ley.
El Código Orgánico Tributario no acoge el principio general de que el
recurso no tiene efectos suspensivos y ha prevalecido el interés de proteger al
administrado ante la posibilidad de producir un daño o gravamen irreparable,
en todo caso la Administración podrá solicitar se decreten medidas cautelares
previstas en el Código en los artículos 211 al 214 (y siguientes), tales como:
embargo preventivo de bienes, secuestro o retención de bienes muebles y
prohibición de enajenar y grabar bienes inmuebles cuando exista riesgo para
la percepción de los tributos. Esta medida la decretará el Tribunal Superior en
lo Contencioso Tributario, sin previo conocimiento del deudor, por noventa (90)
días, prorrogable por un término igual, sin perjuicio de que sean sustituidas por
caución o garantía suficiente.
Otro efecto jurídico generado por la interposición del recurso jerárquico, es
la suspención del curso de la prescripción establecido en el artículo 55 del
64
C.O.T., lo cual se prolonga hasta sesenta (60) días después que la
administración tributaria adopte resolución definitiva, tácita o expresa sobre el
mismo.
Por último el C.O.T. ante el presupuesto procesal del agotamiento de la vía
administrativa, reconocida por la mayoría de los legisladores,
fundamentalmente por la conveniencia de que la Administración revise sus
propios actos y pueda modificarlos sin la intervención de la vía judicial, pero
debido a la insuficiencia y lentitud administrativa, la interposición de tales
recursos sólo significa una pérdida de tiempo ya que la Administración se limita
a confirmar el acto impugnado y en otros casos simplemente deja vencer los
lapsos o plazos sin decidir, es por ello que el recurrente - puede optar por
recurrir subsidiariamente ante los tribunales competentes: Los Tribunales
Superiores en lo Contencioso Tributario sin necesidad del ejercicio previo en el
recurso jerárquico, según lo establece el Art.185 Ordinal 1ro. Del C.O.T. Y si el
recurrente opta por el recurso jerárquico, o sea, primero por la vía
administrativa, éste debe ser decidido en un plazo de cuatro (4) meses,
atribuyéndole al silencio de la Administración el no decidir dentro del lapso
fijado, efecto denegado, lo cual permite al administrado recurrir a la vía
jurisdiccional.
65
Cabe destacar que al igual que todo proceso, el contencioso tributario, para
nacer, requiere que se satisfagan los presupuestos procesales. Se trata de una
serie de condicionamientos previos unos y concomitantes otros, para que el
proceso nazca y se desarrolle válidamente; ellos denominan pues, su génesis,
desenvolvimiento y culminación y nada tiene que ver con el éxito de la
pretensión deducida, pues tal éxito depende de otro tipo de exigencias que la
doctrina ha etiquetado como presupuesto sustanciales.
Los presupuestos procesales del procedimiento, son aquellos que como se
ha dicho, deben cumplirse una vez admitida la acción, tales como, la práctica
de las citaciones, notificaciones o intimaciones que ordene la ley, el
cumplimiento de los actos procesales con arreglo al modo, tiempo y lugar que
ordene la ley; el impulso procesal para evitar la perención o caducidad de la
instancia, etc.
2.3.1.4. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
El artículo 134 de la L.O.A. y el artículo 170 del C.O.T., fija un lapso de cuatro
(4) meses para sustanciar y decidir, contados a partir de la fecha de
interposición del recurso.
El C.O.T. no establece un lapso de promoción y evacuación de pruebas,
pero esto no significa que el recurrente no pueda promoverlas, ya que el artículo
66
169 del C.O.T., referido al recurso jerárquico, textualmente dice que “la
Administración podrá exigir la aplicación o complementación de las pruebas
presentadas” y, al no establecerse un lapso para su promoción y evacuación, el
recurrente podrá hacerlo en el propio escrito del recurso o en cualquier
momento del procedimiento.
Además, la Administración en ejercicio de su poder de indagación o
averiguación podrá practicar todas las diligencias de investigación que
considere necesario para el esclarecimiento de los hechos y llevará los
resultados en el expediente según lo establece el artículo 168 del C.O.T. Pero
también está obligada la Administración a llevar al expediente los elementos de
juicios de que se disponga y la exposición de motivos al respecto señala:
“Como punto importante se destaca la obligación de la Administración
Tributaria de llevar al expediente los elementos de juicio de que
disponga con lo cual se garantiza la objetividad a la actuación
administrativa”.
Las autoridades administrativas a quienes el C.O.T. atribuye la capacidad
de decisión del recurso jerárquico son las siguientes:
a) Cuando se trata de los tributos administrativos por el Ministerio de
Hacienda, la decisión del recurso jerárquico corresponde al Director
67
General de Rentas de ese Ministerio, quien podrá delegarla en
Directores bajo su dependencia.
b) Cuando el recurso verse sobre tributos no administrativos por el
Ministerio de Hacienda, la decisión corresponderá a la más alta
autoridad jerárquica de dicho organismo.
c) En casos de reparos formulados por la Contraloría General de la
República su decisión corresponderá al Contralor General de la
República quien podrá delegarla en Directores bajo su
dependencia.
El recurso deberá decidirse mediante absolución motivada que confirmará,
modificará o revocará el acto impugnado y tiene como efecto fundamental el
agotamiento de la vía administrativa, quedando abierta la vía contencioso -
tributaria por ante los Tribunales Superiores en lo Contencioso Administrativo.
El Ministerio de Hacienda en la Gaceta Oficial Extraordinaria de la
República de Venezuela No. 4881 de fecha 29 de marzo de 1995, resuelve
sobre La Organización, Atribuciones y Funciones del Servicio Nacional
Integrado de Administración Tributaria, SENIAT, tomándose en consideración
las relativas a la presente investigación:
68
Artículo 1.- Corresponde al Servicio Nacional Integrado de Administración
Tributaria SENIAT, servicio autónomo, sin personalidad jurídica, dependiente
del Ministerio de Hacienda, el ejercicio de todas las funciones y potestades
atribuidas para la administración de los tributos internos y aduaneros conforme
al ordenamiento jurídico, así como otorgar los contratos y ordenar los gastos
inherentes a la administración del Sistema Profesional de Recursos Humanos y
a la autonomía funcional y financiera del Servicio y en especial:
Numeral 1: Dirigir y administrar el sistema de los tributos internos y
aduaneros en concordancia con la política definida por el Ejecutivo Nacional;
Numeral 3: Ejecutar la política tributaria y aduanera de acuerdo a la
normativa vigente;
Numeral 9: Conocer, sustanciar y decidir las solicitudes, reclamaciones y
recursos interpuestos por los interesados de acuerdo con las previsiones del
ordenamiento jurídico aplicable, así como evacuar las consultas que sean
sometidas a su consideración;
Numeral 11: Interpretar y aplicar la legislación tributaria nacional.
69
Artículo 2.- El Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria
SENIAT desarrollará sus funciones con un nivel central o normativo y un nivel
operativo.
El nivel central o normativo lo conforman la Superintendencia Nacional
Tributaria, la Gerencia General de Desarrollo Tributario, la Gerencia General de
Informática, la Gerencia General de Administración, el Comité Asesor de
Dirección y Planificación y el Comité Asesor de Contratación, Presupuesto y
Fondo de Gestión.
El nivel operativo conformado por los Servicios de Administración Tributaria
están constituidos por las Oficinas de Coordinación Zonal, las Gerencias
Regionales de Tributos Internos, las Gerencias de Aduanas Principales, los
Sectores de Tributos Internos, las Unidades de Tributos Internos y las Aduanas
Subalternas.
Artículo 9.- Dentro de las atribuciones y funciones del nivel central o
normativo, tenemos que el Superintendente Nacional Tributario, además de las
funciones que le corresponden en su carácter de Inspector Fiscal General de la
Hacienda Pública Nacional, tiene a su cargo el ejercicio de todas las funciones
y potestades que correspondan a la administración de los tributos internos y
aduaneros, de acuerdo con el ordenamiento jurídico;
70
Numeral 2: Conocer y resolver las solicitudes, reclamaciones y recursos
administrativos que interpongan los sujetos pasivos y evacuar las consultas
de su competencia, de conformidad con las normas vigentes.
Artículo 24.- A la Gerencia General de Desarrollo Tributario le corresponde:
Numeral 3: Ejecutar la política tributaria y aduanera, de acuerdo con la
normativa vigente;
Numeral 9: Conocer, sustanciar y decidir las solicitudes, reclamaciones y
recursos interpuestos por los interesados, de acuerdo a las previsiones del
ordenamiento jurídico aplicable; así como evacuar las consultas que sean
sometidas a su consideración;
Numeral 11: Interpretar y aplicar la legislación de los tributos internos y
aduaneros;
Numeral 17: Autorizar a los agentes aduanales y fiscalizar su actuación
profesional y ejercer la potestad disciplinaria sobre ellos;
71
Numeral 25: Asistir al nivel operativo en el cumplimiento de sus funciones,
normas y demás disposiciones referentes a las materias de competencia de
ésta Gerencia General;
Artículo 30.- La Gerencia de Aduanas tiene las siguientes funciones:
Numeral 8: Interpretar y aplicar la legislación aduanera, así como los demás
instrumentos legales que incidan directamente sobre esta actividad y velar
por el cumplimiento de las respectivas obligaciones;
Numeral 17: Conocer, sustanciar y decidir las solicitudes y reclamaciones
interpuestas por lo interesados, de acuerdo con las previsiones del
ordenamiento jurídico aplicable, así como emitir opinión sobre las consultas
que sean sometidas a su consideración;
Artículo 119.- Las Gerencias de Aduanas Principales estarán a cargo de los
Gerentes de las Aduanas Principales, quienes ejercerán su actividad en la
circunscripción aduanera correspondiente de conformidad con lo establecido
en la Ley Orgánica de Aduanas sus reglamentos y demás disposiciones
aplicables. Para el desempeño de su cargo cumplirá con las siguientes
funciones:
72
Numeral 6: Controlar y evaluar el desempeño profesional de los Agentes de
Aduanas autorizados para actuar o gestionar en su circunscripción, así como
autorizar al personal de los Agentes de Aduanas para efectuar trámites en su
administración;
Numeral 10: Conocer las irregularidades en que incurran funcionarios bajo su
dependencia e iniciar los procedimientos de averiguación administrativa, en
coordinación con la Oficina de Auditoria Interna;
Numeral 12: Recibir informar y remitir al Superior Jerárquico
correspondiente, los expedientes de los Recursos Jerárquicos y de Revisión
interpuestos contra actos o procedimientos de la Gerencia de Aduana
Principal;
Numeral 14: Conocer y resolver las demás solicitudes y peticiones
interpuestas por los contribuyentes, relativas a materias de su competencia y
otorgar las autorizaciones y permisos procedentes, conforme a la normativa
vigente.
Artículo 122.- El Área de Apoyo Jurídico tiene las siguientes funciones:
Numeral 1: Asesorar jurídicamente y opinar sobre las consultas que le sean
sometidas a su consideración por el Gerente de Aduana Principal
respectivo;
73
Numeral 2: Recibir, controlar, informar y remitir al Superior Jerárquico que
corresponda, los recursos interpuesto por ante la Gerencia de Aduana
Principal;
Numeral 3: Elaborar las decisiones administrativas, referidas a peticiones y
solicitudes que, conforme a los Procedimientos establecidos en la Ley
Orgánica de Aduanas y sus reglamentos, sean de la competencia del
Gerente de Aduana Principal respectivo;
Numeral 4: Velar por la correcta aplicación de las sanciones legales
derivadas del incumplimiento de la Normativa Aduanera vigente.
En esta misma Gaceta Oficial encontramos entre las Disposiciones
Generales en su artículo 137: La atribución provisionalmente a la Gerencia
Jurídica Tributaria de la Gerencia General de Desarrollo Tributario, la
competencia para instruir, sustanciar y decidir todos aquellos Recursos
Jerárquicos, Revisión, Solicitudes de Gracia y Consultas previstas en el Código
Orgánico Tributario, conforme a los artículos 65 y siguientes del Reglamento de
la Dirección General Sectorial de Rentas, publicado en la Gaceta Oficial no.
3772 de fecha 04 de marzo de 1986 y los artículos 5 y siguientes del
Reglamento Interno de la Dirección General Sectorial de Aduanas, publicado
74
en la Gaceta Oficial no. 2900 de fecha 05 de febrero de 1982, estaban
atribuidos y cursaban por ante las extintas Dirección General Sectorial de
Rentas y Aduanas de Venezuela Servicio Autónomo, respectivamente.
2.3.2. LA REVISION DE OFICIO:
La Administración Pública, bajo la óptica del Estado Social de Derecho, se
encuentra habilitada en el ordenamiento jurídico para actuar en defensa y
protección (tutela) de intereses públicos “... en el que cada uno ve reflejado sus
propios derechos e intereses, y frente al cual los derechos individuales puedan
llegar a tener que ceder, por lo menos parcialmente. En razón del excelso
interés que está llamada a tutelar, la Administración Pública se encuentra en
una situación de supremacía sobre el administrado. Esta posición de
supremacía constituye la base sobre la cual descansa la dialéctica de la
Administración, pues ella ha motorizado los cambios ideológicos y sociales
que justifican su existencia, a saber: el principio de autoridad y el principio de
libertad”.
Es así como surge la denominada autotutela, potestad de la cual goza la
Administración de los ordenamientos jurídicos, para la defensa y protección
75
(tutela) de los intereses públicos, potestad que explica el porque del necesario
otorgamiento a la Administración de prorrogativas exorbitantes, hace latente su
condición de supremacía sobre el particular y justifican el que no requieran de
auxilio judicial para la tutela de tales intereses. La autotutela se concreta en tres
(3) categorías a saber:
a) Autotutela Declarativa: la Administración puede declarar su voluntad
con efectos jurídicos válidos y legítimos, esto es, dictar actos jurídicos que
confirmen auténticos títulos ejecutivos y que creen una situación jurídica
subjetiva que gozan de una presunción de legalidad y legitimidad. Esto implica,
por lo tanto, por una parte, que los actos administrativos son obligatorios desde
el momento en que surten efectos; y por la otra, que los recursos que se ejerzan
contra los mismos no tienen efectos suspensivos. Esta presunción admite
prueba en contrario en todo tipo de procedimientos o procesos impugnativos
en los que frontalmente se discuta sobre su validez.
b) Autotutela Operativa: implica la posibilidad de su ejecutoriedad. En
ejercicio de ésta la Administración “... dispone de potestad para ordenar y
ejecutar de oficio los actos materiales necesarios para lograr la eficacia plena
de la declaración de voluntad administrativa”. La ejecutoriedad o acción de
oficio se puede definir como “... la facultad por medio de la cual la
76
Administración Pública procede a la ejecución coactiva de sus propias
decisiones, sin acudir previamente a los órganos jurisdiccionales”.
c) Autotutela Revisora: ahora bien, así como la Administración puede
declarar su voluntad por medios de actos con efectos jurídicos válidos, es decir,
dotados de ejecutividad y susceptibles de ejecutoriedad, aquélla cuenta con
potestades para revisar sus actos a fin de examinar su legalidad y las razones
de méritos (oportunidad y conveniencia) que se tuvieron para su emisión. Esto
es lo que la doctrina nacional e internacional ha dado en llamar la “autotutela
revisora”.
La autotutela revisora es también una expresión de la posición de
supremacía de la Administración, en atención a la cual el particular que vea
afectados sus derechos e intereses por el acto administrativo, no puede acudir
a juez para solicitar su nulidad, sin que previamente haya agotado la vía
administrativa mediante el ejercicio de los recursos administrativos que le
conceden el otorgamiento jurídico. Sin embargo, la autotutela revisora no ocupa
únicamente en ocasión del ejercicio de los recursos administrativos por los
particulares afectados, sino que la Administración tiene la obligación facultativa
en algunos casos y en otros imperativa de proceder a revisar de oficio sus
propios actos para sujetarlos al principio de legalidad administrativa, así como
77
a los criterios de oportunidad y conveniencia, esto es, al mérito. Así las cosas
resulta oportuno anotar que escapa de los objetivos que ad initio nos hemos
trazado, el análisis la revisión de los actos administrativos a solicitud de parte
interesada.
La revisión de oficio se define como la acción de volver a ver el acto,
contrastando de nuevo sus fundamentos de hecho y de derecho y conlleva
como efecto propio su modificación o desaparición del ámbito jurídico.
La autotutela revisora presupone la existencia de un conjunto de potestades
para el efectivo control de la legalidad. La Administración como un ente sujeto
al bloque de legalidad debe velar, examinar y controlar que sus actuaciones se
ajusten al referido bloque y en tal virtud, corregir los vicios o irregularidades que
afecten el acto administrativo, declarando su nulidad en los supuestos extremos
de vicios insubsanables, es decir, que impliquen su nulidad absoluta.
La revisión de oficio, también denominada “potestad de revisión de oficio”
ha sido considerada por un sector de la doctrina como un privilegio de las
Administraciones Públicas, cuyo ejercicio le permite anular sus propios actos.
Es más, quienes así piensan han sostenido que “... la revisión de oficio no se
78
establece directamente como una garantía de los administrados, sino como
una defensa de la legalidad de la acción administrativa.
Otro sector de la doctrina ha criticado severamente el entender a la revisión
de oficio como una prerrogativa, como una actividad excepcional de la
Administración, siendo partidiarios de que se conceptualice como parte de la
función administrativa, como una función permanente de la Administración, con
igual rango y valor al de las otras categorías de autotutela: la declarativa y la
ejecutiva, siendo la opinión de los seguidores de esta corriente que ella debe
erigirse como un verdadero péndulo que persiga el equilibrio entre ambas.
Lo cierto es que la Administración por sí misma puede proceder a revisar la
legalidad o conveniencia de sus actos, aunque el administrado no haya
recurrido contra ellos y sin necesidad de acudir a la autoridad judicial.
En síntesis, la revisión de oficio comporta la modificación o desaparición de
los efectos del acto administrativo en el ámbito jurídico, bien por razones de
conveniencia o de legalidad.
El expositor venezolano, Allan Brewer Carías define la revisión de la
siguiente forma: “Es aquel que se ejerce contra un acto administrativo
79
revocable y firme, ante el superior de la Jerárquica Administrativa para que lo
revise en razón de su equidad”.
De este concepto de deriva que la característica que diferencia en mayor
grado la revisión del recurso jerárquico procedentemente estudiado, es que
puede ser opuesto a los actos que hayan adquirido firmeza, bien por el
agotamiento de los plazos para recurrir o por que se hubiese, interpuesto todos
los recursos posibles y la vía administrativa se encuentra agotada.
En otras palabras, se puede decir que aún cuando el acto administrativo
haya adquirido la cualidad de firme, es decir, cuando contra él no pueda
interponerse recurso ordinario alguno ni en la vía administrativa ni en la vía
judicial, existe todavía una posibilidad que sea sometido a revisión a través de
un recurso extraordinario que prevén, para el régimen procedimental
administrativo común, el artículo 97 la L.O.P.A., y para el régimen
procedimental tributario, el artículo 174 del C.O.T.. En conclusión, el requisito
fundamental para que dicho recurso de revisión proceda es que el acto
administrativo contra el cual se dirige sea firme.
80
Este acto está fundamentado en el poder de revisión, de sus propios actos
que posee la Administración, así como el poder del control de la actuación del
inferior por el superior jerárquico.
La revisión al igual que el recurso jerárquico debe ser intentado por quien
tenga interés legítimo y sólo contra aquellos actos administrativos firmes que se
encuentren incluidos en algunos de estos supuestos:
1) Cuando hubiesen aparecido pruebas esenciales para la resolución del
asunto, no disponibles para las épocas de la tramitación del
expediente. No es cualquier documento el que habilitan la revisión de
un acto firme, debe tratarse de una prueba esencial para la resolución
del asunto, vale decir, un medio idóneo para incorporar al
procedimiento datos insoslayables para la adecuada conformación de
la voluntad administrativa.
2) Cuando en la resolución hubiesen incluido en forma decisiva
documentos o testimonios declarados falsos, por sentencia judicial
definitivamente firme.
81
3) Cuando la resolución hubiese sido adoptada por cohecho, violencia,
soborno u otra manifestación fraudulenta y ello hubiese quedado
establecido en sentencia judicial definitivamente firme.
Importa destacar que la revisión no es un mecanismo subrepticio de someter
a revisión en forma subrepticia actos administrativos firmes y por ello, sólo
cuando se produce algunos de los supuestos antes mencionados la
procedencia del mismo es viable.
Para interponer la revisión existe un plazo de caducidad, cuyo computo varía
según el supuesto en que él mismo se fundamente. El artículo 175 del C.O.T.
establece un plazo para interponer la revisión de tres (3) meses siguientes a la
fecha de sentencia a que se refieren los numerales 2 y 3 o de haberse tenido
noticia de la existencia de las pruebas a que se refieren el numeral 1ro., todos
del artículo 174 de C.O.T.
La revisión debe interponerse ante la máxima autoridad jerárquica de la
Administración Tributaria respectiva o, todo caso, ante el funcionario a quién
corresponda decidir el recurso jerárquico. Dicho recurso debe decidirse en el
plazo de treinta (30) días siguientes a la fecha de su presentación, de acuerdo
a lo contemplado en el artículo 176 del C.O.T.
82
2.4. OPERACIONALIZACIÓN DE LAS VARIABLES
OBJETIVOS ESPECÍFICOS VARIABLES DIMENSIONES INDICADORES • Evaluar los conocimientos y
competencias que en esta materia tengan los administrados (importadores, exportadores o representantes legales como los funcionarios técnicos tributarios aduaneros encargados de realizar los procedimientos administrativos.
• Recursos Administrativos Aduaneros.
• Conocimiento de los mecanismos de defensa en el área aduanera.
• Identificación y manejo de las leyes por parte de:
- Administrados - Funcionarios • Interpretación del ordenamiento
jurídico: - Administrados
- Funcionarios • Examinar los factores que inciden en
la decisión de hacer uso de los Recursos Administrativos Tributarios Aduaneros (RATA).
• Recursos Administrativos Aduaneros.
• Factores que inciden en la decisión de hacer uso de los Recursos.
• Pericia de los funcionarios. • Perfil Curricular de los
funcionarios. • Grado de desconocimiento de los
administrados. • Nivel de indefensión de los
administrados. • Daños y perjuicios. • Silencio Administrativo
• Realizar un análisis a casos reales a través de documentos y respuestas a los Recursos Administrativos Tributarios Aduaneros.
• Recursos Administrativos Aduaneros
• Respuestas a los Recursos
• Lapso de tiempo establecido para las respuestas
• Frecuencia de uso.
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2.4. SISTEMA DE VARIABLES
VARIABLE DE ESTUDIO RECURSOS ADMINISTRATIVOS ADUANEROS DEFINICIÓN CONCEPTUAL: Los Recursos Administrativos Aduaneros, según el autor Carlos Asuaje
Sequera (1997 p. 311), son los instrumentos con que la ley dota a los
ciudadanos para oponerse a los actos de efectos particulares emitidos por la
Administración y solicitar su eliminación o modificación, cuando consideren que
ellos vulneran de alguna manera sus derechos subjetivos o intereses legítimos,
personales y directos. Los recursos deben ejercerse ante el órgano competente
de la Administración, competencia que obedece al territorio, a la materia o al
ámbito político territorial, dicho órgano está obligado a decidirlos en
condiciones y términos establecidos en la ley sin perder de vista los principios
de equidad y justicia que son fines insoslayables de la actividad administrativa”.
DEFINICIÓN OPERACIONAL: Operacionalmente, la variable Recursos Administrativos Aduaneros fue
medida por medio de la verificación de identificación y manejo de las leyes de
los administrados y funcionarios, interpretación del ordenamiento jurídico de los
administrados y funcionarios, pericia de los funcionarios, perfil curricular de los
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funcionarios, nivel de indefensión de los administrados, daños y perjuicios,
silencio administrativo, lapso de tiempo establecidos para las respuestas y la
frecuencia del uso de los recursos administrativos.