capítulo ii: el sistema city management de estados...
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Capítulo II: El sistema city management de Estados Unidos
2.1 Estructura y funcionamiento de la administración pública local en Estados Unidos.
En Estados Unidos existen 87, 000 unidades gubernamentales. Cincuenta gobiernos
estatales con 87 mil 525 unidades de gobierno locales, doce millones de empleados
trabajan para el gobierno local.76 La mayoría de los estados en Estados Unidos se dividen
en condados (counties). A su vez los condados se subdividen y forman las ciudades,
pueblos y pequeñas localidades. La excepción a la regla es Virginia en donde las
ciudades no son una subdivisión de los condados, sino que son dos unidades separadas.
Otro tipo de diferencia es la de denominación, así en Lousiana los condados son
parroquias (parishes) y en Alaska son villas (boroughs).77 Texas es el estado que más
condados tiene, 261, mientras los estados que menos condados tienen son Delaware y
Hawai con apenas tres en ambos casos.78 La flexibilidad del sistema americano permite
que no sólo se subdividan los condados y las ciudades sino que también se unan
administrativamente. Es así como se forman ciudades-condados y áreas metropolitanas.
Las estadísticas nacionales del 2003, indican que existen 3,034 condados en el país, 19,
429 ciudades y 16,504 pueblos.79 Existen también 33 ciudades-condados.80
76 U.S. Department of Census, 2000, “Census of Governments,” (consultado 24 febrero, 2008), http://harvester.census.gov/gid/gid_02/options.html?submit=Main+Search+Menu 77 Toinet, Marie, El sistema político de los Estados Unidos (México: Fondo de Cultura Económica, 1994), 234. 78 US Government, “American Hometowns – Cities, Counties and Towns,” (consultado 1 abril, 2008), http://www.usa.gov/Agencies/Local_Government/Cities.shtml 79 U.S. Census Bureau, 2003, “Census of Governments,” (consultado 24 febrero, 2008), http://www.census.gov/prod/2003pubs/gc021x1 80 National Association of Counties, “An Overview of County Government,” (consultado 1 abril, 2008), http://www.naco.org/Content/NavigationMenu/About_Counties/County_Government/A_Brief_Overview_of_County_Government.htm
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Cada estado tiene su propia constitución, desde luego siempre bajo la ley de la
constitución del país. Las constituciones estatales son más detalladas que la federal.
Todas deben coincidir en la forma de organización política que debe ser republicana.
Pueden diferir en las condiciones de elegibilidad de sus representantes, la duración de los
períodos de sus funciones y sus poderes atribuidos. Sin embargo, todas coinciden en la
idea de que la principal función de los gobiernos locales es el aprovisionamiento de
recursos y servicios básicos para la comunidad. Así, proveen servicios de educación
primaria y secundaria, construcción de caminos, protección a los ciudadanos con un
sistema de seguridad policíaca y un cuerpo de bomberos. En algunas jurisdicciones
también pueden proveer ó contratar empresas de servicios de transporte, agua potable,
gas y electricidad.81 A este nivel de gobierno, los poderes que cuenta la administración
pública son más concretos debido a que se inmiscuye de manera más prominente en la
elaboración de políticas que satisfagan las necesidades de la población.
Siguiendo lo estipulado en su constitución política, cada estado es libre y
responsable de establecer las leyes que rigen a los gobiernos locales de su entidad, así
como su estructura y sus poderes. Es posible adaptar las formas de gobierno y estructuras
organizacionales dependiendo del desarrollo y las demandas de la sociedad. Es por esta
razón que existe un sinnúmero de variedades de sistemas de administración pública a
nivel local.82 Los sistemas tradicionales han ido transformándose. Actualmente, existen
diversas subdivisiones de cada tipo de gobierno local. Debido a la diversidad de formas
de organización administrativa es difícil agrupar todos los regimenes. Para algunos
81 James Fesler y Donald Kettl, The politics of the administrative process (US: Chatman House, 1991), 30. 82 Jaime Villasana, Ponencia: “Formas de gobierno local en Norteamérica; variedad a diferente escala,” en VII Congreso Vasco de Sociología y Ciencia Política, febrero 2007, 10.
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autores no es posible categorizar los sistemas de gobiernos en pocos grupos, o en los ya
tradicionalmente definidos.83 Para fines prácticos de está tesis, se analizaran las cuatro
formas predominantes de estructurar el gobierno local: la asamblea, cabildo-alcalde
(débil), por comisiones y cabildo-administrador (city management). A continuación se
examinarán brevemente los primeros tres tipos, explicando sus ventajas y desventajas. El
city management será ahondado en el siguiente subcapítulo.
El gobierno de asamblea fue la primera forma de organización local en Estados
Unidos. Sus orígenes provienen de las leyes inglesas. Su práctica se remonta al
establecimiento de la región de la Nueva Inglaterra en el noroeste del actual Estados
Unidos. Actualmente sigue teniendo fuerza en esa región, principalmente en
Massachussets, New Hampshire y Vermont. Existen estructuras de gobierno similares en
Maine, Connecticut y Rhode Island.84 La asamblea es el cuerpo legislativo de la
comunidad. Se compone principalmente por los ciudadanos adultos de la comunidad.
Tienen reuniones anuales en donde discuten y votan las reglas y leyes locales, las cuales
son previamente propuestas por una mesa directiva.
La mesa directiva es conformada por ciudadanos electos, en una previa asamblea,
para ocupar el cargo por un periodo de tres años. Esta mesa directiva es el brazo ejecutivo
de la localidad, administra el presupuesto, e implementa las políticas públicas y
reglamentos aceptados por la asamblea. Regularmente la mesa directiva es conformada
de tres a cinco ciudadanos. El miembro de la mesa con mayor autoridad es el secretario
83 Para ver un estudio más profundo de las subcategorías de los gobiernos locales, ver, Victor DeSantis y Tari Renner, “City Government Structures: An Attempt at Clarification,” State and Local Government Review, 34, no. 2 (verano de 2002): 95. 84 Kennedy Shaw, Comparativo de las estructuras de los gobiernos locales en los Estados Unidos, (trad. ICMA-México, 2005), 2.
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ejecutivo, quien es conocido también como el administrador del pueblo. Además se
cuenta con un gran número de comités y consejos especializados, encargados de los
asuntos particulares que atañen al sector público. Por ejemplo, el comité de bomberos, de
servicios y obras públicas, de seguridad y finanzas. Este último es el encargado de
asesorar y dirigir la planeación financiera de la localidad. Así mismo elabora y presenta
un plan presupuestario que se vota en la asamblea para fijar el presupuesto anual de la
localidad.
En la actualidad muchas de las comunidades que tenían consolidado el sistema de
Asamblea como forma de gobierno han aumentado su población. Es cada día más difícil
organizar una asamblea en comunidades con más de 50, 000 habitantes, por lo que este
sistema comenzó a flexibilizarse. Ahora existe el modelo asamblea representativa, que
organiza el mismo tipo de reunión anual pero sólo con representantes divididos por
distritos electorales elegidos para representar al resto en la asamblea. Las ventajas de este
sistema es que evita que el poder se concentre en unos cuantos individuos. La gente tiene
altos índices de confianza en el gobierno, por ser parte de él. Existe una alta participación
ciudadana en los consejos ó comités. La desventaja del sistema es que al fragmentar el
gobierno en consejos y comités independientes es difícil conjuntar esfuerzos operativos.
Además si existe alguna crisis, no es posible reaccionar con rapidez.
El sistema de alcalde-cabildo, tiene raíces legales y políticas inglesas. Fue la
forma local prevaleciente en los primeros años de vida independiente del país. Consta de
un alcalde, que sirve en el cargo por un periodo normalmente de dos años y un grupo
colegiado de regidores que puede constar de nueve a veinte miembros. Además, existen
diversas comisiones encargadas de los departamentos públicos de la localidad. En esta
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forma de gobierno, el alcalde no tiene poder de veto sobre las acciones legislativas del
cabildo. Y no existe un presupuesto para la localidad unificado. En este tipo de
organización también se evita la concentración de poder en un individuo. Sin embargo,
debido a la dispersión del poder, pueden existir problemas de rendición de cuentas. Por
los periodos cortos de gestión no es posible planear a largo plazo los proyectos de
políticas públicas que requieran de continuidad.85
La solución que se planteó para los problemas que tenía el sistema alcalde-cabildo
fue hacer una variación al régimen, proporcionándole más poder a la figura del alcalde.
Así surgió el sistema de alcalde fuerte con cabildo (strong mayor-council). En esta
forma, el alcalde es elegido democráticamente por la población de la localidad.
Normalmente estas elecciones se llevan acabo mediante las campañas auspiciadas por los
partidos políticos de la localidad.86 El alcalde, se dedica a manejar la organización
administrativa municipal. Y todas las líneas de autoridad de los departamentos
gubernamentales de la ciudad son dirigidas a su cargo. El cabildo funge como el cuerpo
legislativo y se compone por regidores. Su tamaño depende del reglamento de la ciudad.
En esta forma de organización el alcalde sí puede vetar las acciones del cabildo. Esta es
la estructura más utilizada en ciudades grandes con diversidad política, social y
etnográfica.
La ventaja principal del sistema alcalde fuerte con cabildo es que el alcalde
conoce mejor las necesidades y carencias de su comunidad. Existe un sistema de balance
y revisiones entre el ejecutivo y el legislativo. Más de la mitad de las ciudades en Estados
85 Shaw, Comparativo de las estructuras, 4. 86 Roger Kemp, Managing America’s Cities, A handbook for local government productivity (USA:
McFarland and Company, Inc. Publishers, 1999), 8.
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Unidos utilizan esta forma de gobierno. Es muy popular en localidades con un número de
habitantes mayor a 250,000 habitantes.87 En una ciudad grande y con mucha diversidad,
es posible que existan un sinnúmero de conflictos de intereses. Es aquí donde se necesita
la figura de un político fuerte, electo por la mayoría para representar y pugnar por los
derechos de la mayoría. El problema es que un alcalde electo es siempre más vulnerable a
grupos de intereses y al favoritismo político. Por otro lado existen a veces discrepancias
políticas entre el alcalde y el cabildo, por lo que en un momento de toma de decisión
urgente pueden tardar tiempo en resolver los asuntos.
El gobierno por comisiones nació como respuesta inmediata a los graves
problemas de clientelismo y competencia política que tuvieron su apogeo a nivel local en
las últimas décadas del siglo XIX. Esta forma de gobierno fue promovida por expertos de
las ciencias políticas sumados con empresarios.88 Principalmente intentaron aislar a los
partidos políticos y los favores que estos comprometían durante las elecciones, para
lograr tener un gobierno más eficiente. El sistema funciona mediante la organización de
cinco comisiones, que son el cuerpo legislativo de la localidad y son lideradas por un
comisionado. Estos comisionados son elegidos por el pueblo. Son los administradores y
al mismo tiempo legisladores de la ciudad. Y se encargan de la organización y
administración de grandes departamentos que estarían a su cargo. Es así como el cuerpo
legislativo y ejecutivo de la localidad se fusionan. Su ventaja es que las comisiones que
se crean están ligadas entre sí, por lo que es fácil tener objetivos comunes. Además la
87 Ann Bowman y Richard Kearney, State and Local Government, The Essentials, (USA: Houghton Mifflin, 2003), 255. 88 Shaw, Comparativo de las estructuras, 4-5.
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mayoría de los comisionados son empresarios que logran hacer más eficiente a la
organización.
La mayor desventaja del gobierno por comisiones es que no existe un proceso
para revisar el balance entre lo administrativo y lo legislativo. Asimismo, no existe una
cabeza del ejecutivo y las responsabilidades y los méritos son siempre divididos entre los
cinco comisionados. Los comisionados tienden a actuar como protectores de sus propios
departamentos, realzan en demasía su importancia. Por esta razón, es común que surjan
disputas internas en el gobierno, como por ejemplo por el presupuesto que se designará a
cada comisión. Es la forma de gobierno local menos utilizada en la actualidad. Solamente
el 1.2% de las localidades en Estados Unidos se organizan de tal forma.89
2.2 ¿Qué es el city management?
En la última década del siglo XIX, se dio una gran reinvención del gobierno federal y
local de Estados Unidos durante la época progresista liderada por Theodore Roosvelt y
Wodroow Wilson. Esta reinvención se realizó para poder enfrentar los problemas que
trajo la economía industrial que estaba adaptando el país. Su objetivo era “terminar con el
uso de los empleos oficiales como recurso político clientelar”.90 Para este fin, se creó un
sistema de servicio público de carrera, en donde era necesario que los aspirantes a los
empleos públicos pasaran exámenes escritos. También se delimitó un sistema de sueldos
y se protegió a los buenos empleados contra despidos injustificados y arbitrarios. Un paso
importante se logró cuando se dividieron las funciones y responsabilidades de gestión y
89Structure of American Municipal Government, Special Data no. 4, International City/County Management Association, (2002). 90 David Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno, la influencia del espíritu empresarial en el sector público (Barcelona: Paidos, 1994 [1992]), 41.
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se creó la profesión de gerentes municipales independientes a los asuntos políticos. Estos
nuevos gerentes estarían a cargo de la administración de los servicios públicos siguiendo
un estilo empresarial.91 Lograron la despolitización con esta nueva figura de un
profesional competente que no tuviera compromisos políticos o partidistas. Lograron
erradicar así muchos favores políticos.92 Es así como se dan los inicios del sistema city
management.
El sistema de city management, se conforma de un cuerpo legislativo, llamado
council (cabildo); un profesionista especializado en administración pública, city manager
(administrador de la ciudad) y un mayor (alcalde). A continuación se describirá cada
elemento y sus funciones:
El cabildo, es un cuerpo colegiado. Tiene orígenes desde las asambleas
medioevales, concillium, y es un órgano básico de la vida municipal.93 En Estados
Unidos, es electo por voto popular a través de elecciones no partidistas. Estas elecciones
pueden ser llevadas a cabo por elecciones generales o por distrito. Normalmente el
cabildo se conforma de cinco a siete miembros. El cabildo tiene la autoridad de crear
legislaciones locales, ya sea por medio de resoluciones o reglamentos. Además se
encarga de establecer las políticas públicas que son necesarias para el buen
funcionamiento de la localidad. También establece el presupuesto con el que se va a
contar para implementarlas y darles seguimiento.
91 Thomas Vocino y Jack Rabin, Contemporary Public Administration (US: Harcourt Brace Jovanovich, 1981), 23-24. 92 Kemp, Managing America’s Cities, 7. 93 Humberto Oropeza, Administración Pública Municipal (México: Trillas, 2001), 15.
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El cabildo destina la partida económica anual a cada departamento del gobierno.
Y tiene la facultad de imponer cuotas y tarifas de servicios públicos. Así como de regular
los impuestos municipales que se recaudarán de la población. Otra de sus atribuciones
importantes es la creación de comisiones permanentes, encargadas de asuntos específicos
relativos a la relación entre el gobierno y la comunidad. 94 El cabildo de la ciudad tiene el
poder de contratar o despedir al city manager mediante una sesión plenaria que logre la
mayoría de votos, para ambos casos, de los miembros del consejo.
El city manager es un ejecutivo con vasta experiencia en administración pública,
nombrado por el cabildo de la ciudad. Tiene las facultades administrativas que tiene un
alcalde en la organización alcalde-cabildo. Es así como se encarga de contratar o despedir
empleados administrativos, supervisar, formular y dirigir las obras públicas.95 Asimismo,
puede recomendar al consejo sobre políticas públicas y asignación de presupuesto. No
obstante, el consejo siempre tiene la última palabra en las decisiones. La línea entre las
competencias administrativas y políticas del city manager está bien definida. El consejo
es el encargado de delimitarla y aceptar o rechazar las recomendaciones del city manager.
Ya que las disposiciones y el presupuesto del cabildo son dadas, el city manager tiene la
obligación de acatarlas y supervisar su aplicación y buen funcionamiento. En el caso del
presupuesto, tiene la obligación de vigilar que éste sea ocupado eficientemente.
Usualmente, el city manager tiene la facultad de transferir algunos fondos que son
flexibles dentro de los departamentos.96
94 Kemp, Managing America’s Cities, 28-31. 95 James Svara, “The Embattled Mayors and Local Executives,” en American State and Local Politics: Directions for the 21st century, eds. Ronald E. Weber y Paul Brace (USA: Chatham House Publishers, 1999), 139. 96 Kemp, Managing America´s Cities, 32.
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La persona que se dedica a esta profesión tiene que tener y desarrollar diversas
habilidades administrativas y empresariales. Es preponderante que cuente con estudios
superiores de administración pública y con experiencia en puestos directivos de gobierno.
También tiene que tener un excelente conocimiento de cuestiones económicas y
financieras. Esto debido a que en el city manager recae la responsabilidad de organizar
las cuestiones administrativas del gobierno. Su visión tiene que ser objetiva. Además
tiene que estar buscando siempre formas innovadoras y creativas para reformar sistemas
y formas de organización que no estén funcionando correctamente o que podrían
funcionar con una mayor eficiencia y productividad.
El city manager, tiene bajo su dirección varios departamentos encargados de
diferentes tareas gubernamentales. Cada departamento tiene un jefe que responde
directamente al city manager. El city manager organiza a los departamentos de una
forma interconectada. Se tienen juntas para revisar los objetivos logrados y los planes de
acción que se asentaron para la aplicación eficiente de políticas o programas públicos.
Los departamentos que puede tener el city manager a su cargo varían de localidad a
localidad y en general pueden ser: desarrollo organizacional, oficina de políticas y
procedimientos, manejo de las finanzas, relaciones laborales, recursos humanos,
asignaciones especiales, información a la ciudadanía, entre otras.97
Existe también la figura del alcalde (mayor), quien puede ser votado por la
población o puede ser electo por el consejo, como normalmente sucede en Estados
Unidos. El alcalde es reconocido como el líder legislativo y político de la comunidad.
Asimismo, es el encargado de representar a la localidad en las ceremonias oficiales,
97 Un ejemplo de está organización se puede ver en el Anexo 1. Organigrama del gobierno del Paso, Texas.
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sociales, cívicas y culturales. Tiene también la tarea de que facilitar la comunicación y el
entendimiento entre los servidores electos y los designados. Además tiene el rol de ser el
representante local entre las diferentes instancias de gobierno. Durante las reuniones del
cabildo, tiene la facultad de presidirlas. Sin embargo, no tiene un poder de veto en las
votaciones del cabildo y tiene pocas, casi nulas, facultades administrativas.
Mientras que el cabildo tiene la facultad de crear comisiones permanentes de
gobierno, el alcalde solamente puede crear comités especializados. Dichos comités se
encargan de temas específicos de la agenda de gobierno y al finalizar su propósito,
desaparecen. El alcalde tiene la obligación de velar por las demandas de la población y
resolver los asuntos políticos. Está obligación se le confiere directamente a todos los
representantes electos por la ciudadanía, mientras que los asuntos de administración,
políticas públicas y su implementación corresponden ser solucionados por el city
manager.98
El sistema city management promueve y vigila diversos valores empresariales.
Entre los principales se encuentra la competencia entre los proveedores de los servicios.
Esta práctica ha logrado que los servicios sean de mayor calidad. Las empresas privadas
que se han especializado en servicios públicos pueden invertir en rubros específicos y
mejorar notablemente la prestación de dichos servicios. Por ejemplo, la recolección de
basura.99 Además, su inspiración principal son las metas, misiones u objetivos que se
proponen para satisfacer los problemas de la ciudadanía, no tanto las reglas como sucede
en el sistema tradicional. “Las organizaciones inspiradas en objetivos liberan a sus
98 Kemp, Managing America’s Cities, 9. 99 Kemp, Managing America’s Cities, 47.
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empleados para ponerlos en condiciones de perseguir los objetivos de la organización con
los métodos más eficaces que puedan encontrar.”100
Por otro lado, los usuarios de la ciudadanía son vistos como clientes, en el sentido
de que tienen que satisfacer sus necesidades de tal manera que se busque su plena
satisfacción con los servicios prestados. También existe la cultura de la medición del
rendimiento de las agencias, que logra enfocarse más en los resultados no tanto en el
gasto. En el sistema tradicional muchas veces existe el problema de que las agencias
gubernamentales se sienten obligadas a gastar su presupuesto anual, debido a que sino se
utiliza se recorta para el siguiente año. En demasiadas ocasiones, muchos de los
programas que se implementan solamente son creados para cubrir dichos gastos. El city
management, ha disminuido está practica en su totalidad. Ahora el presupuesto se utiliza
eficientemente, teniendo siempre en mente la formula de costo-beneficio.
La exhortación que se da a las localidades que estén interesadas en adoptar el city
management, es que los ciudadanos voten en un referéndum. Así podrán aceptar o no el
cambio de gobierno y la creación de la figura del city manager en el organigrama
estructural. “Esto da al nuevo cargo una legitimidad política, social y moral de gran
envergadura, por lo que no se adopta como una mera figura administrativa u
organizacional, sino como un actor principal dentro del cuerpo gubernamental de la
comunidad.”101
Se recomienda a los city managers que para poder ejercer en todo el país, afilien a
la Internacional City/County Management Association (ICMA). El ICMA es el
100 Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno, 171. 101 Jaime Villasana, Ponencia: “Formas de gobierno local en Norteamérica; variedad a diferente escala,” en VII Congreso Vasco de Sociología y Ciencia Política, febrero 2007, 5.
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organismo internacional que se ocupa de la educación y preparación de los
administradores municipales. Tiene cerca de 9, 000 miembros. Los city managers al estar
afiliados a esta organización nacional adquieren grandes beneficios, que a su vez
impactan a la comunidad. Un ejemplo es el intercambio de experiencias que permiten la
difusión de soluciones que fueron exitosas y que pueden servir como ejemplos a otros
municipios. Además reciben un constante entrenamiento en cuanto a los métodos más
innovadores de administración pública, tecnologías y conocimientos de punta.102
De igual forma, el ICMA hace que sus afiliados se rijan por su Código de Ética.
Dicho código estipula principios de conducta personal y profesional que contribuyen al
desarrollo de un buen gobierno. Indica también que los administradores de la ciudad no
pueden participar en actividades políticas, debido a que estas acciones pueden causar la
politización de su desempeño.103 En general sus normas cívicas, de integridad y
honestidad son altas, mucho más estrictas de las estipuladas por la ley. Es por está razón,
que los city managers logran unir en su profesión “el valor de la eficiencia con la pasión
de la moralidad.”104Esta institución es independiente al gobierno, lo que asegura su
imparcialidad y le da credibilidad.
102 Internacional City/County Management Association, (consultado 5 enero 2008), icma.org, http://icma.org/main/bc.asp?bcid=60&hsid=1&ssid1=17 103 Ver artículo 7. “Code of Ethics,” Internacional City/County Management Association, (consultado el 20 enero 2008): disponible en http://icma.org/main/bc.asp?bcid=40&hsid=1&ssid1=2530&ssid2=2531 104 John Nalbandian y Shannon Portillo, “Council-Manager Relations Through the Years,” Public Management 88, no. 6 (Julio, 2006): 2 [mi traducción].
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2.3 Evolución y éxito del city management en ciudades modernas de Estados Unidos
El éxito del sistema se dio a nivel local. Fue a este nivel que se comenzó a implementar
el city management como solución a los problemas que aquejaban al gobierno. Fue en
1908 en Stauton, Virginia, donde se comenzó a hacer las reformas necesarias para que los
administradores públicos pudieran comenzar ha hablar de una gestión empresarial
municipal. En 1912, en Sumter, Carolina del Sur, se adoptó la primera carta constitutiva
de la administración pública para poder implementar el sistema. Dos años más tarde,
Dayton, Ohio fue la primer ciudad en cambiar su sistema administrativo por el city
management. En 1930 vino una oleada de condados que decidieron cambiar su
organización administrativa utilizando el city management. Como ejemplo tenemos al
condado de Arlington, Virginia y a los condados de Durham y Robeson en Carolina del
Norte.105
Debido al crecimiento en las ciudades después de la segunda Guerra Mundial, se
comenzó a afianzar la búsqueda de políticas públicas con mayor efectividad por medio de
gobiernos más eficientes. Muchas ciudades comenzaron a cambiar su estructura
gubernamental y adoptaron el sistema city management para poder dar cara a las
crecientes demandas de la sociedad y al creciente desarrollo que traía consigo el periodo
de la postguerra. En una década (de 1945 a 1955) las ciudades de 5,000 a 50,000
habitantes utilizaban el regimen city management se duplicaron. Y en dos décadas
también se duplicó la cifra en ciudades de 100, 000 a 500,000 habitantes.106
105 Octavio Chavez y Jaime Villasana, El administrador Municipal (México: Internacional City/County Management Association, 2004),2-3. 106 Svara, “The Embattled Mayors and Local Executives,” en American State and Local Politics, 142.
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En 1970 los gobiernos locales que seguían retrasados en cuanto a herramientas y
organización administrativa comenzaron a despertar y a tomar modelos de ciudades y
condados más avanzados en la materia. Se fueron dando cambios en cuanto a la forma de
administrar el presupuesto, de igual manera en la forma de planear y de aplicar las
políticas públicas. Se buscó también más productividad. En general, la forma de ver la
administración comenzó a ser más moderna, esto logro dejar atrás los viejos sistemas y se
comenzó a buscar la innovación.107
Con el surgimiento de la era global y la economía posindustrial,108 empezó a
desarrollarse una dinámica social en las ciudades que traía consigo nuevos retos a los
gobiernos locales. Las poblaciones diversificadas que estaban poblando las ciudades de
Estados Unidos, comenzaban a luchar por una mayor igualdad de oportunidades y
demandaban día a día mejor calidad en los servicios públicos.109 La confianza que tenían
los estadounidenses en su gobierno a finales de los ochenta era muy baja.110 Los
gobiernos locales fueron los primeros en responder y poner en práctica los principios
básicos del city management para lograr más eficiencia gubernamental. Es así como más
ciudades comienzan a adoptar el sistema.
En 1995 el sistema city management, era el más utilizado en ciudades de 100,000
a 250, 000 habitantes. Es así como el sistema consigue tener el doble de éxito que las
ciudades que tenían el sistema cabildo-alcalde. También se aplicó exitosamente en las
localidades con una población de 50, 000 a 100, 000 habitantes en un 63% y en
107 Nicholas Henry, Public Administration and Public affaris (New Jersey: Prentice Hall, 1997), 156. 108 Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno, 16. 109 Svara, “The Embattled Mayors and Local Executives,” en American State and Local Politics, 141. 110 Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno, 25.
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localidades de 25,000 a 50,000 habitantes con un 59%. 111 Para 1999, 4,000 ciudades
aprobaron el régimen del city management. En ese año esta forma de gobierno local
comenzó a ser la más exitosa y popular en ciudades con una población mayor a los 10,
000 habitantes.
Para el 2004, más de cuatro mil comunidades operaban bajo este sistema. Así,
más de 92 millones de personas viven bajo esta forma de organización. El 63% de las
ciudades con 25 mil habitantes, 57% con 10, 000 y 53% con poblaciones de 5,000
habitantes se rigen bajo el sistema city management.112 Actualmente ciudades grandes, es
decir con más de 100,000 habitantes se rigen con el city management. De 237
comunidades con estas características, 141 lo utilizan. Dallas, Phoenix, y Cincinnati son
un ejemplo de ello.113 Hoy en día es la forma de gobierno con mayor crecimiento en los
Estados Unidos.114
En cuanto a la región, el city management es más utilizado en ciudades en gran
desarrollo del cinturón del sol (Sunbelt region). Como por ejemplo: Sacramento, Long
Beach, Anaheim, Santa Clara County, todos ellos condados de California; Clark County
y Las Vegas, Nevada; El Paso, Texas. En general, se utiliza más en las ciudades de la
costa oeste (76% de las ciudades) y en la región norte-centro de Estados Unidos
(47.3%).115 Aunque grandes expositores del city management se encuentran en la región
este del país. Como por ejemplo la mayoría de las ciudades de Virginia que tienen una
111 The Municipal Year Book 1995, Internacional City/County Association, Washington D.C 112 The Municipal Year Book 2004, Internacional City/County Association,Washington D.C. Ver Anexo 2. 113 Bowman y Richard Kearney, State and Local Government, 256. 114 Kemp, Managing America’s Cities, 9. 115 Svara, “The Embattled Mayors and Local Executives,” en American State and Local Politics, 143.
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larga tradición utilizando este sistema. También condados de Carolina del Norte
comienzan a identificarse más con el city management.
Desde 1998, solamente han existido 19 casos de ciudades en las que los votantes
han rechazado la idea de cambiar sus sistemas tradicionales por el city management. Por
ejemplo Spokane, Washington en 1999 y en 2004 Hartford, Connecticut. Por otro lado,
existen catorce casos de ciudades que están cambiando su forma de gobierno, de city
management a la forma de organización alcalde-cabido fuerte. Los dos ejemplos más
importantes son Oakland, California y Miami, Florida.116 La razón del cambio es
generalmente la complejidad política que tienen dichas ciudades. Esto es, que sus
relaciones políticas están entrelazadas en demasía con sus asuntos administrativos. Por
esta razón es necesaria una figura política con mucha fuerza como la que puede dar la
forma de alcalde fuerte con cabildo. Por este mismo argumento, ciudades como Nueva
York y Los Ángeles han mantenido la figura del alcalde como gestor principal de la
localidad y les ha funcionado.
Diversas ciudades modernas del país, han mejorado su sistema de administración
pública al adoptar el city management. De hecho, de las diez ciudades principales de
Estados Unidos la mitad utilizan el sistema: Phoenix, Arizona; Dallas y San Antonio,
Texas; San Diego y San José, California. Asimismo, la posición del city manager, ha
sido tan exitosa y eficaz, que ha sido tomada como modelo en otras ciudades que
practican otra forma de organización gubernamental. Día con día más comunidades
116 Derek, Okubo, “A time for change: El Paso adopts the council-manager form,” National Civic Review 3, no. 94 (fall 2005 [consultada abril, 2008]) disponible en http://www.ncl.org/publications/ncr/94-3/Okubo.pdf
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comienzan a adoptar está figura en sus organigramas de gobierno.117 Es así como varias
ciudades que se organizan por el sistema mayor-council o por comisiones han adoptado
la figura del city manager, aunque denominándole con otro nombre, como general
manager, chieff administrative officers o managing directors.118
2.4 Defectos y virtudes del city management
Una desventaja que tiene el city management es que la idea de que el gobierno es
esencialmente diferente a la empresa aún persistente en la sociedad. Para una empresa
las finanzas y la ganancia siempre tiene que ser la principal motivación. En cambio para
el gobierno la mayor motivación es el interés público y el bien de la comunidad.119 Se
piensa que muchos de los usos de una administración empresarial no pueden ser llevados
al gobierno. Por ejemplo, a la hora de establecer una visión y una misión en una empresa
es fácil hacerlo porque el administrador empresarial trabaja con un grupo más
homogéneo de personas, mientras que el city manager trabaja con uno más heterogéneo.
Además tiene que lidiar con diversos grupos de interés y diversas demandas de distintos
grupos de la sociedad.120
Los opositores del sistema al argumentar en contra de su organización se centran
en la idea de que el city manager no es elegido por el pueblo sino por el cabildo. Esto
denota para ellos una grave falta de práctica democrática para elegir a quien los
represente. Un ejemplo de este argumento se encuentra en el debate que se llevó a cabo
117 DeSantis y Renner, “City Government Structures: An Attempt at Clarification,” 101. 118 Bowman y Richard Kearney, State and Local Government, 267. 119 Meter Drucker citado en Laurence Lynn, Managing the Public Business (US: Yale University Press, 1981), 114. 120 Marver Bernstein citado en Laurence Lynn, Managing the Public Business 115.
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en febrero del presente año en King County, Washington. Un grupo de ciudadanos que
pedían el cambio del sistema replicaban que la Constitución federal al comenzar con la
frase We the people, explícitamente instituye que el gobierno debe ser elegido
directamente por el pueblo,121 es decir el voto directo. Por esta razón demandaban que se
cambiara a la forma de alcalde-fuerte con cabildo. Aseveraban que aunque este sistema
tiene defectos, al menos da la posibilidad directa a los votantes de elegir a su
representante. Aseguran que gracias a la elección directa el representante tiene más
legitimidad y responsabilidad ante sus votantes.122 La respuesta de los defensores del city
management fue la explicación de que el pueblo elige al cabildo, y es éste el cuerpo en su
función legislativa el encargado de representar al pueblo. Está es una clara forma de
democracia representativa.
“…[L]a democracia moderna es representativa y se desarrolla de manera vertical,
del ciudadano hacia arriba.”123 El sistema city management se estructura de esta manera,
auque el ICMA hace la distinción de que para el sistema, los votantes están primero
debido a que ellos son los que eligen al cabildo para que los represente. En está función
de representación, como se explicó anteriormente, el cabildo establece las políticas
públicas y programas necesarios para el mejor desarrollo de la comunidad. Además
agrega que el sistema promueve enormemente la participación ciudadana.
121 Department of Executive Services, “King County, Local Voters' Pamphlet February 19, 2008 Presidential Primary & Special Elections” (4 abril, 2008) disponible en http://www.metrokc.gov/elections/contests/measureinfo.aspx?cid=23677&eid=1222 122 Derek, Okubo, “A time for change: El Paso adopts the council-manager form,” National Civic Review 3 disponible en http://www.cjonline.com/stories/101104/loc_managerbackground.shtml 123 Giovanni Sartori, ¿Qué es la democracia?, trad. Miguel González (México: Taurus, 2003), 165.
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Otro defecto que tiene el sistema es que es percibido como un sistema que
deposita excesivo poder en las manos de un solo individuo: el administrador. También se
dice que por este poder que tiene, el administrador tenderá a actuar según su juicio, sin
consultar al cabildo antes,124 perjudicando así la práctica de la democracia. En general,
“los estadounidenses sienten una gran desconfianza por la administración, pues temen
que ésta se convierta en una burocracia soberana e incontrolable por ende, lo cual
significaría situarse en el extremo opuesto de la eficacia democrática, pilar ideológico del
sistema.”125 Siguiendo este mismo argumento, se dice también que el si el city manager
se queda en un puesto por mucho tiempo, no permitirá la rotación de puestos que es tan
importante para evitar el crecimiento del poder en un solo individuo. “[L]a idea de que un
funcionario no debe ser titular en su puesto, y de que la frecuente rotación del personal es
una regla…permanece muy arraigada en la opinión pública.”126
Por otro lado, existe un argumento en contra del sistema debido a que no es
necesario que el city manager, sea residente de la localidad en donde va a prestar sus
servicios como administrador. Se puede afirmar que si el administrador municipal no
proviene de la entidad en la que está ejerciendo, puede no entender las costumbres y
asuntos políticos de la comunidad. Por esta razón se cree que puede llegar a actuar con
poca sensibilidad.127 No obstante, el hecho de que el cabildo tenga la facultad de
124 Bowman y Richard Kearney, State and Local Government, 256. 125 Marie Toinet, El sistema político de los Estados Unidos (México: Fondo de Cultura Económica,1994), 156. 126Toinet, El sistema político de los Estados Unidos, 156. 127 Tim Hrenchir, “Managers need background for job,” The Topeka capital journal (11 octubre, 2004 [consultado 30 marzo 2008] disponible en http://www.cjonline.com/stories/101104/loc_managerbackground.shtml
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despedir al city manager sino cumple con los objetivos trazados para la administración,
garantiza que el city manager se esfuerce día con día.
En cuanto a las virtudes del sistema, cabe destacar que garantiza la
despolitización de las funciones administrativas del gobierno. El city manager no tiene
afiliación política. Es neutral en su toma de decisiones. Asimismo, no debe favores
políticos debido a que no tuvo que pasar por una campaña política. La implementación de
este sistema permite que el city manager alinee y desarrolle una administración pública
integral. Es decir, se va a poder enfocar en el establecimiento de las políticas, en el
proceso de su aplicación, en la supervisión de su implementación y en la observación de
sus resultados.
Es importante señalar que el alcalde tiene más tiempo y espacio para poder
dedicarse a los asuntos políticos que demanda el gobierno. En el sistema tradicional de
alcalde-cabildo, el alcalde tiene la aglomeración de actividades administrativas y
políticas. Si cuenta con la ayuda de un city manager, le es posible enfocarse en ejercicio
del liderazgo, la generación de consenso entre los diversos actores y grupos de presión de
la comunidad y la visualización de las demandas ciudadanas urgentes.128 La agenda del
alcalde se transforma. En vez de pasar tiempo haciendo trámites, muchas veces
burocráticos dentro de la oficina, tiene más tiempo para estar en la comunidad, observar
las necesidades y promover los cambios necesarios dentro de las reuniones de cabildo.
Como se mencionó con anterioridad, los city managers son personas preparadas,
con grandes conocimientos de administración pública. Un 73% cuentan con estudios de
128 Octavio Chávez, El administrador municipal, 4.
50
postgrado en temas relacionados a administración y gobierno. Pueden ser contratados
observando sus logros en otras comunidades. El 77% de los city managers han ocupado
otros puestos gubernamentales de alto rango. 129 Así mismo, pueden permanecer
trabajando en una misma comunidad por muchos años, dando continuidad en sus
proyectos y retroalimentando su cúmulo de experiencias. Es así como existen
comunidades que tienen city managers por más de 20 años debido a que realizan un buen
trabajo y el gobierno y la comunidad se encuentran satisfechos.130 En caso de que el city
manager no satisfaga las demandas de la localidad, puede ser removido por medio de una
mayoría del cabildo. Por esta razón, los city managers tienden a trabajar con ahínco para
alcanzar sus metas y objetivos trazados en el plan municipal.
Las localidades que utilizan el sistema city management han visto el impacto que
éste ha tenido en la organización del gobierno. Ya que el sistema busca mejorar la
dinámica de las relaciones laborales entre el personal, se organizan con una gestión
participativa, que permite descentralizar la autoridad. Además, las ideas de prácticas
empresariales han influenciado todos los niveles de organización burocrática. Es posible
observar que cuando el city manager comienza a trazar la visión y misión del gobierno
local, se empieza a dar un efecto dominó en los niveles que él supervisa y en los
departamentos contiguos. Así, el gobierno tiene un enfoque y un comportamiento
empresarial que lo hace actuar constantemente de forma emprendedora. Si bien es cierto
que el city manager es el encargado directo de la productividad de los servicios y
políticas públicas, el trabajo debe ser en conjunto. El alcalde y el cabildo también están
pendientes de la productividad y la eficiencia de los programas.
129 “El plan consejo-gerente” Internacional City/County Association (US, ICMA, 2005), 6. 130 Octavio Chávez, El administrador municipal, 5.
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Cuando se va a seleccionar al city manager, es posible tomar en cuenta su
formación y su experiencia para que pueda coincidir con el proyecto de desarrollo que se
este implementando en una ciudad específica. Por ejemplo, si la ciudad es urbana, es
multicultural y tiene un alto número de inmigrantes, el city manager que se va a contratar
tiene que tener las habilidades de un mediador. Lo anterior, con el fin de poder negociar
conflictos entre los diferentes grupos de interés.131 Si por otro lado, la ciudad está en vías
de desarrollo, es necesario buscar a un city manager con más habilidades de planeación.
No obstante, la regla siempre es buscar a un city manager que tenga las cualidades
básicas de un buen administrador. Además tiene que ser capaz de responder
efectivamente a cualquier tipo de contingencia y reducir riesgos.132
Los prestadores de los servicios tienen un sistema de remuneraciones bien
estipulado. En muchas localidades, trabajan por estímulos e incentivos, para motivar a
los trabajadores. Esto logra que la productividad gubernamental aumente. El salario del
city manager depende en gran medida de sus antecedentes y su experiencia. También
influye la complejidad y el tamaño de la localidad en donde presta sus servicios. En el
2000, el salario promedio de un city manager era de $78,838 dólares anuales.133
Se puede pensar que al utilizar este sistema y crear el puesto del city manager
afecta el presupuesto gubernamental, al aumentar los costos administrativos. Sin
embargo, sucede lo contrario. Los costos globales se han reducido con este sistema,
debido a que la administración es más competente y eficiente. “Los ahorros pueden darse
131 Kemp, Managing America’s Cities, 35. 132 Leonard Sayles, citado en Laurence Lynn, Managing the Public, 113. 133 ICMA, “Local Government Management” (consultado el 10 marzo 2008): disponible en http://icma.org/upload/bc/attach/{01D48869-6779-4C0E-9932-A4BCC36AF76F}lgcareer.pdf
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como costos de operación disminuidos, aumento de la eficiencia y productividad, mejor
recolección de ingresos o el uso eficaz de tecnología.”134 Existen estudios que
demuestran que el sistema city management, en general, tiende a gastar en menor medida
el dinero del erario. Esto en comparación con el sistema de cabildo-alcalde.135
Otra gran mejoría palpable con gobiernos de city management, es la utilización de
la tecnología en los procesos administrativos. Muchos de los city managers han llegado
preparados a las localidades en donde van a dar sus servicios, con un extensa noción de
la tecnología de punta, necesaria para acelerar procesos burocráticos. El uso de
computadoras, programas especializados de contaduría, finanzas y bases de datos son un
ejemplo de estos avances. Además, para el sistema es claro que la clave para que el
sistema organizacional sea exitoso, es la continua preparación y capacitación de todos los
miembros de los departamentos.136 El city management, promueve ampliamente ésta
educación continúa. Estas capacitaciones son de diversos temas, tales como: habilidades
de liderazgo, instrucción tecnológica, implementación efectiva de políticas públicas,
habilidades de planeación, comunicación, entre otras. Las localidades se ven beneficiadas
con estos recursos y las demandas de la población se satisfacen más ágilmente.137
El término management puede hacer pensar que el gobierno local se administra
totalmente como una empresa. Sin embargo, esta idea implica un sentido más amplio. Se
basa en el vocablo enterpreneur, que se refiere a la noción de trasladar “recursos
económicos de un área de más baja productividad a un área de productividad más elevada
134 ICMA, “El plan consejo-gerente”, 2. 135 Lineberry and Fowler, citados en Victor DeSantis y Tari Renner, “City Government Structures: An Attempt at Clarification,” State and Local Government Review, 34, no. 2 (verano de 2002): 96. 136 Kemp, Managing America’s Cities, 54-57. 137 Kemp, Managing America’s Cities, 34.
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y mayor rendimiento.”138 Para el city management es claro que el gobierno y la empresa
por ser instituciones fundamentalmente diferentes no pueden funcionar de la misma
forma. El gobierno por ser democrático tiende a ser abierto y pasar por cernidores a la
hora de tomar decisiones. En cambio, en la empresa, los administradores pueden hacer de
la toma de decisiones un proceso más ágil. Por otro lado, el gobierno tiene la obligación
de servir a todos los ciudadanos por igual. La empresa, por su lado tiene excluye a sus
compradores según su capacidad de pago.139 Sin embargo, “[e]l hecho de que el gobierno
no pueda gestionarse exactamente igual que una empresa, no quiere decir que no pueda
adoptar un talente más empresarial…”140
138 Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno, 20. 139 Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno, 51. 140 Osborne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno,52.