borba protiv korupcije u zemljama zapadnog balkana … · zarobljeni politički sistemi situaciju...

BORBA PROTIV KORUPCIJE U ZEMLJAMA ZAPADNOG BALKANA I TURSKOJ: PRIORITETI ZA REFORMU

www.transparency.org

Autor: Andrew McDevittProject Coordinator: Giulia SorbiDesign: Daniela Cristofori

© Fotografija na naslovnoj strani: iStockphoto

Učinjeni su svi napori da se verifikuje tačnost informacija sadržanih u ovom izveštaju. Podaci su prikupljeni i proveravani zaključno sa oktobrom 2016. godine. Ipak, Transparency International ne može da prihvati odgovornost za posledice njihovog korišćenja u druge svrhe i u drugim kontekstima.

ISBN: 978-3-96076-032-0Štampano na 100% recikliranom papiru.Izuzev tamo gde je naznačeno drugačije, ovaj rad ima licencu CC BY-ND 4.0

© Transparency International 2016. Neka prava su zadržana.

Transparency International je globalni pokret sa jednom vizijom: svet u kojem u vladama, preduzećima, civilnom društvu i svakodnevnom životu ljudi nema korupcije. Sa više od 100 ogranaka širom sveta i međunarodnim sekretarijatom u Berlinu, vodimo borbu protiv korupcije da bismo ovu viziju pretočili u realnost.

This publication has been produced with the assistance of the European Union. The contents of this publication are the sole responsibility of Transparency International andcan in no way be taken to reflect the views of the European Union.

The project is funded by the European Union

SADRŽAJ

Pregled 4

Ključne Preporuke 6

Uvod 8Metodologija Sistema Nacionalnog Integriteta 8

Osnove i Kontekst 8

Ključna Svojstva Sistema Nacionalnog Integriteta u Zemljama Zapadnog Balkana i Turskoj 10

1. Slabo Pravosuđe i Sprovođenje Zakona 13

2. Zatvoreni Politički Sistemi 19

3. Pretnje Medijima i Civilnom Društvu 23

Dodatak: Konkretne Preporuke za Zemlje 26

Na području Zapadnog Balkana i Turske, odgovornost za istragu i gonjenje korupcije podeljena je među brojnim pravosudnim organima, organima gonjenja i drugim organima nadležnim za borbu protiv korupcije. Ova podeljena nadležnost za gonjenje i sankcionisanje korupcije između različitih institucija nije problematična sama po sebi, sve dok institucije mogu da funkcionišu bez neopravdanog političkog mešanja i delotvorno sarađuju i koordiniraju aktivnosti. Nažalost, iskustvo u regionu pokazuje da nije tako, što te organe čini još podložnijim manipulaciji i manje sposobnim za obavljanje njihovih nadležnosti. Ključni problemi obuhvataju institucionalno preklapanje u borbi protiv korupcije i prevenciji (Kosovo, Srbija, Turska), ograničenu saradnju između tužilaštva i policije (Kosovo, Makedonija, Crna Gora, Srbija) i redovne interne sukobe između ključnih sudskih instanci i organa gonjenja (Albanija, BiH). Region takođe pati od veoma raširenog političkog mešanja u imenovanja, premeštanja i razrešenja sudija, tužilaca i policajaca, kao i od neopravdanog mešanja u svakodnevni rad i procese donošenja odluka organa za borbu protiv korupcije i sudstva.

Od ranih 1990-ih, uz stalno rastuće izglede integracije u Evropsku uniju, zemlje Zapadnog Balkana i Turska preduzele su važne korake za razvoj i osnaživanje svojih sistema za borbu protiv korupcije. Međutim, napredak je spor a implementacija zakona i politika daleko zaostaje za onim što je predviđeno na papiru.

Ovaj izveštaj se zasniva na nalazima dubinskog istraživanja napora u borbi protiv korupcije koje su sproveli ogranci i partneri organizacije Transparency International u Albaniji, Bosni i Hercegovini (BiH), na Kosovu1, u Makedoniji, Crnoj Gori, Srbiji i Turskoj od 2014. do 2015. godine. Uz poseban fokus na pravosuđe i organe gonjenja, politički sistem i nedržavne sektore, izveštaj osvetljava zajedničke tendencije i izazove u regionu i pruža vladama ovih zemalja prioritete za reformu.

Slabo pravosuđe i sprovođenje zakona

Zajednička odlika svih sedam zemalja je fenomen „zarobljene države“ – u kojoj moćna izvršna grana vlasti i političke partije dominiraju svim ostalim institucijama – u spoju sa odsustvom saradnje i koordinacije među državnim činiocima. Oba ova faktora umanjuju sposobnost navodno nezavisnih pravosudnih organa, organa gonjenja i drugih organa nadležnih za borbu protiv korupcije da obezbede smislen nadzor aktivnosti vlade i delotvorno istraže i gone korupciju. Istovremeno, nedržavnim akterima, pogotovo medijima i organizacijama civilnog društva (OCD), nedostaju kapacitet i nezavisnost za delotvorno i dosledno pozivanje vlada na odgovornost. U kontekstu stalnedruštvene fragmentacije i podela po etničkoj i religijskoj osnovi, nastaju idealni uslovi za procvat favoritizma i nejednake primene zakona. Krajnji rezultat je situacija u kojoj se zakoni i politike borbe protiv korupcije, iako su na papiru dobri, selektivno sprovode a korupcija u javnim službama prolazi u najvećoj meri nesankcionisana.

Posledica toga je da region ima vrlo loše rezultate u gonjenju korupcije, pogotovo među javnim službenicima visokog nivoa. Čak i kada se takvi slučajevi istražuju, u principu pate od dugačkih odlaganja i često se završavaju laksim kaznama ili oslobađajućim presudama (Albanija, BiH, Crna Gora, Srbija)2. Optužnice su često loše napisane i neadekvatno istražene, dok tužioci i sudije loše razumeju složene slučajeve korupcije (Albanija, Kosovo)3.

Uprkos ovoj turobnoj slici, bilo je važnih pokušaja da se ojača nezavisnost sudstva u regionu, što je pokazalo da je, kada postoji politička volja, reforma moguća. Na primer, Crna Gora je uvela princip nemogućnosti premeštanja sudija, postavila ograničenja političkog uticaja na postupak imenovanja sudija i unapredila saradnju između tužilaštva i policije propisivanjem mogućnosti osnivanja specijalnog tima za istragu kada se to smatra za potrebno. U međuvremenu, na Kosovu, sudski i tužilački saveti imaju veću slobodu u pripremi nacrta i predlaganju svojih budžeta skupštini, dok sudije imaju značajniju ulogu u imenovanju članova sudskog veća. U drugim zemljama, pozitivne reforme su naišle na prepreke ili je čak zabeleženo nazadovanje, kao što je bio slučaj sa gubitkom političke nezavisnosti Visokog sudskog i tužilačkog saveta BiH u proteklih deset godina.

1 Ova oznaka ne prejudicira stavove o statusu i u skladu je sa Rezolucijom 1244/99 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija i Savetodavnim mišljenjem Međunarodnog suda pravde (MSP) o proglašenju nezavisnosti Kosova.

2 Pogledajte Procenu sistema društvenog integriteta (NIS) za Albaniju, BiH, Crnu Goru i Srbiju 3 Pogledajte Procenu sistema društvenog integriteta (NIS)za Albaniju i Kosovo

PREGLED

4

Slabost u sprovođenju zakona u zemljama Zapadnog Balkana i Turskoj može se u velikoj meri pripisati zarobljenim političkim sistemima koji su se razvili tokom poslednjih decenija. Politički akteri imaju ogroman uticaj u skoro svim sferama javnog života, često održavaju bliske veze sa bogatim biznismenima i mrežama organizovanog kriminala, čime narušavaju vladavinu prava. Primeri direktne i indirektne manipulacije političkim sistemom u regionu su brojni, uključujući optužbe za pokušaje kupovine glasova (BiH, Crna Gora), manipulaciju medijskim praćenjem političkih protivnika (BiH, Makedonija, Crna Gora, Srbija, Turska), otpuštanje javnih službenika koji nisu povezani sa vladajućom elitom (Makedonija), raspuštanje opozicionih partija pozivanjem na potrebu očuvanja bezbednosti države (Turska), davanje ograničene državne pomoći manjim opozicionim strankama (Crna Gora, Turska), zloupotrebu javnih resursa za izborne procese (Crna Gora, Srbija) i kontrolu političkih stranaka nad državnim preduzećima (sve zemlje Zapadnog Balkana).

Zarobljeni politički sistemi

Situaciju pogoršava nedovoljan nadzor nad političkim partijama i njihova ograničena transparentnost, što znači da se kršenje propisa o izborima i kampanji gotovo nikada ne sankcioniše. Jedna od zajedničkih slabosti svih izbornih sistema u regionu su organi nadležni za sprovođenje izbora koji funkcionišu u pet od sedam zemalja o kojima je ovde reč, i koji neprekidno imaju slabije rezultate u poređenju sa drugim institucijama. Između ostalog, to se može pripisati neadekvatnim resursima tih organa, institucionalnoj fragmentaciji, ograničenim ovlašćenjima, ali i politizaciji. Izuzetak koji se ističe je Srbija u kojoj je u proteklih pet godina došlo do znatnog poboljšanja zakonskog okvira u pogledu transparentnosti finansiranja političkih partija i poboljšanja kontrole finansiranja političkih stranaka u praksi. Međutim, ova poboljšanja još nisu dovela do većeg poverenja javnosti da su finansijski izveštaji političkih partija sveobuhvatni.

Sve u svemu, možda ne iznenađuje to što građani vide političke stranke kao jedne od najkorumpiranijih institucija, pri čemu čak tri četvrtine građana u regionu smatra da su korumpirane ili izuzetno korumpirane.

Pretnje medijima i civilnom društvu

U odsustvu snažne horizontalne odgovornosti i funkcionalnih mehanizama za sprovođenje zakona, još je važnije da nedržavni sektori imaju kapacitet i slobodu da pozivaju političke predstvnike na odgovornost. Međutim, i mediji i civilno društvo u celom regionu trpe direktne i indirektne oblike pritiska, uključujući fizičke pretnje i napade (Albanija, BiH, Makedonija, Crna Gora, Srbija, Turska), sudske sporove zbog prljavih kampanja i kleveta (Albanija, BiH, Makedonija, Srbija), korišćenje oglašavanja vlade ili političkih partija za finansiranje provladinih medija sa jedne strane (BiH, Makedonija), i korišćenje poreskih inspekcija i nejednake primene zakona za zastrašivanje medija koji kritikuju vladu sa druge strane (BiH, Makedonija, Turska), korišćenje zakona protiv terorizma za cenzuru i sudsko gonjenje novinara i aktivista (Turska) i pridobijanje organizacija civilnog društva za promovisanje interesa vlade (Albanija, Makedonija, Srbija).

Konkretno u pogledu medija, situacija je najkritičnija u Turskoj, gde je nedavno bilo hapšenja novinara pod lažnim optužbama, ograničavanja pristupa internetu, uvođenja ograničenja za strane novinare, nasilja nad zaposlenima u medijima i medijskim objektima i neočekivanih promena medijskih propisa4. Uz sve ovo, sektor medija u svim zemljama karakterišu čvrsta državna kontrola, spoljno mešanje i samocenzura, što potkopava sposobnost medija da postupaju kao nezavisan i nepristrasan mehanizam za upozoravanje.

4 Freedom House, 2016, ‘Freedom of the Press 2016’ https://freedomhouse.org/report/freedom-press/freedom-press-2016

5

Borba Protiv Korupcije u Zemljama Zapadnog Balkana i Turskoj: Prioriteti za Reformu

U cilju otklanjanja slabosti identifikovanih u ovom izveštaju, zemlje Zapadnog Balkana i Turska moraju da preduzmu hitne korake na implementaciji brojnih prioriteta u reformi. Međutim, dok god oni koji zloupotrebljavaju svoj položaj moći ostaju nekažnjeni i uživaju imunitet, neće biti poverenja u pravni sistem i podrške naroda reformi. Podjednako je važno obezbediti da pozitivne reforme koje su do sada postignute ne nazaduju, kao što je suviše često bio slučaj u regionu. Evropska unija takođe mora da igra važnu ulogu u podršci nacionalnim vladama u ovim reformskim naporima kao delu procesa pristupa EU.

U dodatku ovog izveštaja naveden je izbor ključnih preporuka po zemljama, a sveobuhvatna lista konkretnih preporuka po zemljama može se naći u svakom od sedam izveštaja o proceni sistema nacionalnog integriteta (pogledajte odeljak o metodologiji u nastavku).

KLJUČNE PREPORUKE

66

Pravosuđe i Sprovođenje Zakona

• Smanjenjeuticajaizvršnevlastinapravosuđeitužilaštvokrozobezbeđivanje transparentnih i objektivnijih sistema za imenovanje, premeštanje i razrešavanje sudija i tužilaca.

• Smanjenjepolitizacijeiojačanjeprofesionalizacijepolicijekrozprimenu strogih sankcija na pripadnike policijskih snaga koji se upuštaju u političku aktivnost u toku svojih radnih dužnosti i kroz obezbeđivanje imenovanja policijskog osoblja na funkcije na osnovu zasluga.

• Osnaživanjesaradnjeizmeđuorganakojisuodgovornizaistraguigonjenje korupcije i poboljšanje kvaliteta i razmene informacija u vezi sa gonjenjem koruptivnih krivičnih dela.

• Smanjenjeodlaganjauprocesuiranjuslučajevakorupcijeidavanjetransparentnih obrazloženja odluka o odustanku od gonjenja.

Politički Sistem

• Unapređenjetransparentnostifinansiranjapolitičkihstranaka,uključujući potpuno objavljivanje prihoda i rashoda političkih stranaka.

• Jačanjekoordiniranognadzorafinansiranjapolitičkihstranakaikampanja, kao i obezbeđivanje da se kršenja izbornih i propisa o kampanji dosledno kažnjavaju.

• Primenastrogihkaznizazloupotrebujavnihresursauizbornimkampanjama.

• Obezbeđivanjeintegritetaonihkojisekandidujuzapolitičkipoložaj,na primer kroz uvođenje provera prošlosti kandidata i isključivanje onih protiv kojih su podnete krivične optužbe.

Mediji i Civilno Društvo

• Istragasvihnavodaopretnjamainasiljunadpredstavnicimamedijai civilnog društva bez odlaganja i izricanje strogih kazna kada se utvrdi da su ovi navodi osnovani.

• Obezbeđivanjepunetransparentnostiupogleduvlasništvanadmedijima i finansiranja organizacija civilnog društva.

• Obezbeđivanjepoštenihitransparentnihprocedurazadodeludržavnih subvencija i izuzeća od poreza za organizacije civilnog društva i medijske organizacije i uspostavljanje jasnih pravila za državno oglašavanje u medijima.

• Obezbeđivanjedelotvornogiapolitičnogzakonskogokvirazaradmedija i organizacija civilnog društva.

77


Metodologija Sistema Nacionalnog Integriteta5 Ovaj izveštaj se zasniva na nalazima sedam procena sistema nacionalnog integriteta koje su obavili ogranci i partneri organizacije Transparency International u Albaniji, Bosni i Hercegovini, na Kosovu, u Makedoniji, Crnoj Gori, Srbiji i Turskoj od 2014. do 2015. godine6 kao deo projekta koji je finansirala Evropska komisija sa ciljem jačanja dobrog upravljanja u zemaljama koje se pridružuju EU kroz smanjenje korupcije7. Pristup procene sistema nacionalnog integriteta pruža okvir za analizu integriteta i delotvornosti institucija zemlje u sprečavanju korupcije i borbi protiv nje. Kada institucije i sektori koji čine sistem nacionalnog integriteta delotvorno sarađuju, to omogućava da sistem za borbu protiv korupcije funkcioniše bez problema. Kada je jedna ili više institucija posebno slaba, javljaju se pukotine koje omogućavaju da korupcija prodre u sistem.

U principu, sistem nacionalnog integriteta obuhvata sledeće institucije: zakonodavna vlast, izvršna vlast, pravosuđe, javni sektor, tužilaštvo, policija, tela nadležna za sprovođenje izbora, zaštitnika građana, državnu revizorsku instituciju, agencije za borbu protiv korupcije, političke stranke, medije, civilno društvo i poslovni sektor. U ovom istraživanju, tužilaštvo je procenjivano zasebno od pravosuđa/policije, a obuhvaćena su i državna preduzeća.

Sve institucije i sektori uključeni u sistem nacionalnog integriteta procenjeni su u pogledu tri dimenzije koje su važne za njihovu sposobnost da spreče korupciju:• njihovukupnikapacitetupogleduresursai

nezavisnosti;• njihovainternaregulisanostpropisimaipraksama,

uz fokus na to da li je institucija transparentna, odgovorna i da li postupa sa integritetom;

• stepenukojeminstitucijaispunjavaulogukojajojje dodeljena u sistemu za borbu protiv korupcije, recimo pružanje efikasnog nadzora vlade (kod pravosudnog sistema) ili sprečavanje i istraživanje korupcije (kod agencija za borbu protiv korupcije).

Procenom sistema nacionalnog integriteta ispituju se i pravni okvir i praksa institucija, čime se osvetljavaju neslaganja između formalnih odredaba i realnosti na terenu. Procena je prvenstveno kvalitativna, a koristi primarne i sekundarne podatke, uključujući nacionalno zakonodavstvo, sekundarne izveštaje i istraživanja, praćenje promena u praksi i intervjue sa ključnim stručnjacima.

5 Više o metodologiji procene sistema nacionalnog integriteta potražite na www.transparency.org/whatwedo/nis.6 Ako nije drugačije navedeno, svi nalazi iz ovog izveštaja izvučeni su iz sedam izveštaja NIS. Albanija, BiH, Kosovo, Makedonija, Crna Gora, Srbija, Turska7 Pogledajte http://www.transparency.org/whatwedo/activity/turkey_and_western_balkans_national_integrity_systems

UVOD

Procene sistema nacionalnog integriteta do danas su sprovedene u više od 100 zemalja, što je ograncima organizacije Transparency International dalo snažne dokaze za zalaganje za preko potrebne reforme radi osnaživanja sistema za borbu protiv korupcije u njihovim zemljama. Budući da je cilj procene da se u njen proces uključi šira zajednica za borbu protiv korupcije, snažno lokalno usvajanje, široko utemeljeno savetovanje i učešće ključnih činilaca u borbi protiv korupcije doprinosi obezbeđivanju delotvornog usvajanja preporuka u zagovaranje i inicijative za reformu politik

Osnove i KontekstOd početka 1990-ih, zemlje Zapadnog Balkana kreću se putanjom spore ali stabilne demokratizacije. Uz izglede integracije u Evropsku uniju, sve zemlje Zapadnog Balkana, kao i Turska, potpisale su i ratifikovale Konvenciju Ujedinjenih nacija protiv korupcije i preduzele korake za razvoj i jačanje svojih sistema za borbu protiv korupcije. Međutim, napredak je spor, a implementacija zakona i politika daleko zaostaje za onim što je predviđeno na papiru.

Važno je napomenuti da su istorijske razlike između zemalja bivše Jugoslavije i Turske (i u određenoj meri Albanije) dovele do vrlo različitih zakonskih i institucionalnih ustrojstava. Takođe treba imati u vidu da je ovo istraživanje sprovedeno u vreme značajnih unutrašnjih promena u Turskoj koje su brzo vratile unazad decenije reformi. Bez obzira na te razlike, prisutan je određeni broj trendova koji se prepoznaju u celom regionu.

Ključna determinanta da li se od određenog skupa institucija i zakona za borbu protiv korupcije može očekivati da budu delotvorni su društveni i politički temelji na koje se te institucije i zakoni oslanjaju. U zemljama Zapadnog Balkana i Turskoj ti temelji su slabi, uz prisutnu socijalnu fragmentiranost i etničke i religijske podele koje stvaraju kontekst u kojem su favoritizam i nejednaka primena zakona pravilo, a ne izuzetak.

U BiH, ključni izazov za napore u borbi protiv korupcije je komplikovana ustavna struktura i preveliki i etnički podeljen državni aparat. Retorika podela koju koriste neki političari imala je negativan uticaj na saradnju između entiteta od kojih se zemlja sastoji. U odsustvu rečnika jedinstva, bujaju nacionalizam i etnička podela, a političari vođeni sopstvenim interesom ih često koriste kao političku alatku. Posledica toga je da socijalna integracija nije dobila veliku podršku javnosti, a građani glasaju gotovo isključivo na etničkoj osnovi.

8

To stvara idealne uslove za pojavu i utemeljivanje patronatskih mreža, što je ozbiljna prepreka za bavljenje korupcijom u zemlji.

Međuetničke tenzije su takođe svojstvene društvu na Kosovu i u Makedoniji. Na Kosovu, te tenzije su pogotovo očigledne u četiri severne opštine gde dominantno srpsko stanovništvo nastoji da održi prisustvo srpskih institucija, dok vlada Kosova pokušava da uspostavi potpunu kontrolu. Politički dijalog sa Srbijom radi normalizacije odnosa nije značajno napredovao uprkos aktivnoj podršci i značajnom ulaganju Evropske unije. U Makedoniji, podele su najizrazitije između građana makedonske i albanske nacionalnosti. Iako Ohridski sporazum koji je postignut 2001. godine između političkih partija koje predstavljaju etničke Makedonce i etničke Albance obezbeđuje osnovu za odnose unutar zajednice, prisutni su nedostatak finansijskih i ljudskih resursa i neadekvatna saradnja između relevantnih organa da delotvorno sprovedu sporazum. Kao posledica toga, glavni politički igrači ostaju podeljeni na makedonski i albanski etnički blok.

Slično tome, u Crnoj Gori postoji određeni oblik dualiteta na mnogim poljima. Na primer, postoje dve pravoslavne crkve koje se međusobno ne priznaju i povremeno se upuštaju u verbalne sukobe. Pored toga, građani islamske vere su podeljeni na one koji se smatraju Muslimanima i onima koji se smatraju Bošnjacima. Kada je reč o albanskoj manjini, i ona je podeljena na dve grupe, katoličke i muslimanske Albance. Podele među građanima su posebno primetne kada su u interesu vladajućih struktura, obično pred izbore.

Socijalno nejedinstvo takođe je svojstveno srpskom društvu, mada iz različitih razloga. Njegovi ključni pokretači su socijalno-ekonomske razlike između regiona i nastavak siromaštva, pogoršanog merama štednje uvedenim 2011. godine. Etničke manjine imaju pristup medijima na svojim jezicima,svoje političke stranke i druge tipove udruživanja. Političko vođstvo pokušava da integriše nacionalne manjine, ali se povremeno suočava sa problemima, pogotovo u opštinama sa etničkom albanskom većinom u južnoj Srbiji i u pretežno muslimansko-bošnjačkom regionu na jugozapadu.

Snažni pokroviteljsko-klijentski odnosi očigledni su u Turskoj od Otomanskog carstva. U modernoj Turskoj, ovi odnosi su pogotovo evidentni na lokalnim izborima, kada politička elita nudi resurse i usluge u zamenu za političku podršku. Tako su politička udruženja i savezi važne determinante pristupa resursima. Socijalno isključivanje i marginalizacija se osećaju na različitim nivoima: od etničkog do rodnog, i od religijskog do seksualnog opredeljenja. Zvanični broj manjina u Turskoj je nepoznat jer etnička pripadnost i religijsko opredeljenje nisu uključeni u državni cenzus. U ustavu se takođe ne spominju prava manjina. Pored toga, veoma je teško da se glas manjina čuje jer, sa potrebnih 10 posto udela u glasovima na opštim izborima da bi se dobilo mesto u parlamentu, te grupe ostaju bez predstavnika u dominantnoj politici. Pogotovo je kurdsko stanovništvo u dugotrajnom sukobu sa državom, koji je doveo do smrti više od 30.000 ljudi na obe strane i znatnog broja interno raseljenog stanovništva.

Albanija u određenoj meri predstavlja suprotnost većini svojih suseda. Koegzistencija različitih religijskih grupa u Albaniji postala je zaštitni znak zemlje u spoljnom svetu. Međureligijski savet u Albaniji često okuplja vođe različitih religijskih zajednica radi bavljenja problemima koji se tiču svih. Uz to, religijske vođe u znak poštovanja često prisustvuju proslavama drugih religijskih grupa. Albanija je i donekle etnički homogenija zemlja, sa opštom klimom tolerancije i dobrih međuetničkih odnosa. Međutim, uprkos opštoj pozitivnoj klimi, i kao što je slučaj u celom regionu Zapadnog Balkana, zajednice Roma i Egipćana ostaju marginalizovane, sa slabijim pristupom obrazovanju, zdravstvenoj zaštiti, socijalnim uslugama i tržištu rada.

Region Zapadnog Balkana kao celinu takođe karakteriše i izrazita podela između gradskih i ruralnih područja, pri čemu su brojni resursi centralizovani u glavnim gradovima zemalja, a stanovnici ruralnih oblasti se iseljavaju u gradove ili u inostranstvo. Situaciju ne poboljšava ni odsustvo strategija za ruralni i regionalni razvoj, pogotovo pristup obrazovanju i poslu – problem dugoročne održivosti koji velika područja zemalja ostavlja prazna sa ograničenim izgledima za budućnost.

9


Uopšteno gledano, sisteme nacionalnog integriteta zemalja Zapadnog Balkana i Turske karakterišu relativno jake nezavisne nadzorne institucije (državna revizorska institucija, zaštitnik građana i agencije za borbu protiv korupcije), dok su nedržavni činioci i i organi gonjenja među najslabijim institucijama. U sredini se nalaze tri grane vlasti (zakonodavna, izvršna i sudska vlast).

KLJUČNA SVOJSTVA SISTEMA NACIONALNOG INTEGRITETA U ZEMLJAMA ZAPADNOG BALKANA I TURSKOJ

Zajednička odlika u svim zemljama je dominacija političkih partija nad izvršnoj vlasti i svim drugim institucijama, kao i odsustvo saradnje i koordinacije među državnim činiocima. Oba ova faktora umanjuju mogućnost nezavisnih nadzornih institucija da pruže smislen nadzor nad aktivnostima i odlukama vlade. Zato je, iako su u određenoj meri snažnije od drugih institucija u pogledu kapaciteta za funkcionisanje, uticaj nezavisnih nadzornih institucija ozbiljno ugrožen stalnim propustima vlada i parlamenata da postupaju po njihovim preporukama.

Ni nedržavni akteri, pogotovo mediji i organizacije civilnog društva, nemaju dovoljne kapacitete i nezavisnost za delotvorno i dosledno pozivanje vlada na odgovornost. Ovakvu situaciju pogoršava široko rašireno političko mešanje u rad sudskih i organa gonjenja koji bi trebalo da budu nezavisni. Ova neravnoteža ima ozbiljne reperkusije na funkcionisanje sistema nacionalnog integriteta odgovarajućih zemalja. Krajnji rezultat je situacija u kojoj se zakoni i politike borbe protiv korupcije, iako su na papiru dobri, selektivno sprovode, a korupcija u javnim službama prolazi u najvećoj meri nekažnjena.

1010

Slika 1 Kakvo je poređenje institucija sistema nacionalnog integriteta u zemljama Zapadnog Balkana i Turskoj8?Sopstvena obrada na osnovu procena sistema nacionalnog integriteta organizacije Transparency International.9

Državna revizorska institucija

Zaštitnik građana

Zakonodavstvo

Agencije za borbu protiv korupcije

Izvršna vlast

Pravosuđe

Civilno društvo

Političke partije

Policija

Javni sektor

Tužilaštvo

Mediji

Ograni za sprovođenje izbora

Poslovni sektor

Državna preduzeća

8 Institucije po redosledu snage na osnovu kvantitativnih informacija predstavljenih u procenama sistema nacionalnog integritata sedam zemalja. Ukupni rezultat za svaku instituciju predstavlja prosek svih ocena za tu instituciju u svakoj zemlji.

9 Metodologija sistema nacionalnog integriteta jasno prepoznaje da slabosti u bilo kojoj instituciji često mogu da se pripišu postupcima druge(ih) institucije(a). Tako je, na primer, poslovni sektor suštinski povezan sa uticajem/vlasništvom političkih partija i drugim moćnim interesima u regionu i ne odražava potisnutu, ali tradicionalno vitalnu preduzetničku i zanatsku zajednicu porodičnih i malih preduzeća u zemljama Zapadnog Balkana.

Najace

Najslabije

1111


PRAVOSUĐE I SPROVOĐENJE

ZAKONA

1.

SLIKA 2 FUNKCIJE ORGANA ČIJA JE PRIMARNA UlOGA BORBA PROTIV KORUPCIJE U ZEMlJAMA ZAPADNOG BAlKANA I TURSKOJSopstvena obrada na osnovu procena sistema nacionalnog integriteta organizacije Transparency International.

Naslov TabeleKoordinacija

Politike Prevencija Obrazovanje

Nadzor Finansisranja

Političkih Partija Istraga Gonjenje

Albanija: Visoki inspektorat za objavu i reviziju resursa i sukobe interesa (HIDAACI)

Ne Da Delimično Ne Ne Ne

BiH: Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije

Da Da Da Ne Ne Ne

Kosovo: Kosovska agencija za borbu protiv korupcije Da Da Da Ne Delimično Ne

Makedonija: Državna komisija za prevenciju korupcije (SCPC) Da Da Da Ne Delimično Ne

Crna Gora: Agencija za prevenciju korupcije Da Da Da Da Ne Ne

Srbija: Agencija za borbu protiv korupcije Da Da Da Da Delimično Ne

Turska: Kontrolni odbori Da Da Delimično Ne Delimično Ne

10 OECD, 2013, ‘Specialised Anti-Corruption Institutions: Review of Models’ https://www.oecd.org/corruption/acn/specialisedanti- corruptioninstitutions-reviewofmodels.htm

SLABO PRAVOSUĐE I SPROVOĐENJE ZAKONA

Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije (United Nations Convention against Corruption (UNCAC) preporučuje državama da uz policiju, pravosuđe i tužilaštvo osnuju organ (ili više organa) za borbu protiv korupcije. Prema Organizaciji za ekonomsku saradnju i razvoj (Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), postojeći model za te specijalizovane organe obuhvata: (a) višenamenske agencije sa ovlašćenjem za sprovođenje zakona i preventivnim funkcijama; (b) institucije za sprovođenje zakona; i (c) preventivne institucije za razvoj politike i koordinaciju.10

U zemljama Zapadnog Balkana i Turskoj, postojeći ograni za borbu protiv korupcije pretežno spadaju u poslednju kategoriju. To znači da, u većini slučajeva, odgovornost za istragu i gonjenje korupcije leži drugde, ili je podeljena među brojnim organima. Ova podeljena nadležnost za gonjenje i sankcionisanje korupcije između različitih institucija nije problematična sama po sebi, dok institucije mogu da funkcionišu bez neopravdanog političkog mešanja i delotvorno da sarađuju i koordiniraju aktivnosti. Nažalost, region ima vrlo loše rezultate u gonjenju korupcije, pogotovo među javnim službenicima visokog nivoa.

13


Fragmentiranost i interni sukobi institucijaBez obzira na donete zakone i osnovane institucije, potrebno je da svi organi nadležni za borbu protiv korupcije blisko sarađuju da bi bili delotvorni. Odsustvo saradnje može da dovede do političke izolacije koja ove organe čini podložnijim manipulaciji i manje sposobnim da obavljaju svoje nadležnosti. Nažalost, odsustvo institucionalne saradnje je zajednička odlika većine zemalja u regionu, mada iz različitih razloga.

Na Kosovu, problem proizlazi delimično iz institucionalnog preklapanja u borbi protiv korupcije i njenoj prevenciji, što stvara konfuziju kod građana. Trenutno postoje brojne institucije koje imaju ulogu u borbi protiv korupcije, uključujući Predsednički savez za borbu protiv korupcije, Kosovsku agenciju za borbu protiv korupcije (KASA), Snage za borbu protiv korupcije u Specijalnom tužilaštvu, mrežu tužilaca koji koordiniraju slučajeve korupcije u šest osnovnih tužilaštava i u prištinskom tužilaštvu, kao i Misiju EU na Kosovu (EUlEX). Ovu fragmentaciju dodatno pogoršava činjenica da Državnom tužilaštvu nedostaju inicijativa, integritet i resursi, zbog čega je u velikoj meri neefektivno u borbi protiv korupcije.

Ograničena saradnja između tužilaštva i policije u sprovođenju istraga takođe je problem u Crnoj Gori. Ogromna većina krivičnih prijava koje se dostavljaju Državnom tužilaštvu dolazi od javnosti (nevladine organizacije i privatne firme). Krivične prijave retko podnosi policija, dok su one koje podnose nadzorni organi ili revizorske agencije izuzetno retke.

Položaj srpske Agencije za borbu protiv korupcije je oslabljen nejasnom podelom ovlašćenja za praćenje primene Nacionalne strategije za borbu protiv korupcije između vladinog Saveta za borbu protiv korupcije, Ministarstva pravde i vladinog koordinacionog tela na čijem je čelu premijer. Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije za period od 2013. do 2018. godine predviđeno je osnaživanje uloge Agencije na svim poljima borbe protiv korupcije, mada je napredak spor zbog odsustva podrške vlade i parlamenta. Osim toga, javno tužilaštvo ne koristi u dovoljnoj meri nalaze Agencije za borbu protiv korupcije niti Saveta za borbu protiv korupcije za istrage krivičnih dela, niti u dovoljnoj meri sarađuje sa policijom. Uglavnom isto se može reći i za Tursku, gde kontrolni organi pate od nedostatka jasne podele njihovih ciljeva, uloga i odgovornosti naspram internih revizorskih jedinica.

Pravosudni sistem Albanije takođe karakterišu različiti institucionalni konflikti. Parlament je od 2008. godine odbio 14 predloga za predsednika Visokog suda. U međuvremenu, uloga Visokog saveta sudija (VSS) je umanjena kao posledica sukoba između predsednika i parlamenta zbog toga što je parlament 2014. godine razrešio dva člana VSS koje je imenovao prethodni parlament11.

U BiH, sukob institucija ima oblik čestih, gorkih i javnih optužbi između tužilaštava, sudova i policije. U nekoliko slučajeva te uzajamne optužbe dovele su do podnošenja krivičnih optužbi protiv viših službenika u tužilaštvima i policiji. Ovakve prakse stvaraju atmosferu nepoverenja među ključnim činiocima koji bi trebalo da obezbede nepristrasnu primenu zakona. Da stvar bude još gora činjenica da BiH ima četiri skoro potpuno autonomna pravna sistema (država, dva entiteta – od kojih jedan ima deset kantona – i okrug Brčko) čini saradnju među institucijama još problematičnijom. Ovi sistemi su praktično međusobno razdvojeni. Zakonodavna aktivnost koja reguliše rad pravosudnih organa i policije odvija se u ovim nivoima vlasti bez dovoljne usklađenosti. Ovakvo stanje ima negativne posledice i na pravosudne resurse jer finansiranje dolazi iz 14 različitih lokalnih budžeta, što umanjuje stabilnost i predvidljivost i čini pravosuđe osetljivim na političko mešanje kroz postupak donošenja budžeta. Svi ovi faktori otvaraju prostor za neujednačene pravosudne prakse, nedoslednu primenu zakona i nejednak odnos prema činjenično i pravno istim situacijama, dok kriminalci nastavljaju da rade neometani administrativnim granicama.

U Makedoniji, o saradnji između pravosuđa, Državne komisije za prevenciju korupcije i Tužilaštva za organizovani kriminal i korupciju neprekidno se izveštava kao o slaboj ili nepostojećoj12. U pokušaju da se pozabavi ovom fragmentacijom i u svetlu političke krize koja je izbila posle objavljivanja niza prisluškivanih razgovora krajem 2015. godine (pogledajte niže), vlada je osnovala Specijalno javno tužilaštvo kao ad hoc organ za bavljenje pitanjima korupcije visokog nivoa u zemlji. U kojoj meri će se ovaj novi organ pokazati kao delotvoran ostaje da se vidi.

11 Pogledajte Procenu sistema društvenog integriteta (NIS) za Albaniju12 Pogledajte Procenu sistema društvenog integriteta (NIS)za Makedoniju

14

Političko mešanjePostavljanja, razrešenja i unapređenja

Najbolja praksa sugeriše da bi viši službenici organa za borbu protiv korupcije, pravosudnih i organa gonjenja trebalo da budu postavljani kroz postupak koji obezbeđuje njihovu nezavisnost, nepristrasnost, neutralnost, integritet, apolitičan stav i stručnost. Važno je da šefovi organa za borbu protiv korupcije imaju sigurnost položaja a procedure razrešenja bi trebalo da uključe parlamente, idealno kroz dvotrećinsku većinu.13 U zemljama Zapadnog Balkana i Turskoj, ovi principi ni u kom smislu nisu univerzalno primenjeni.

U Srbiji, predstavnici izvršne i zakonodavne vlasti učestvuju u organima koji biraju sudije i tužioce. Iako većinu u ovim organima čine stručnjaci iz oblasti pravosuđa, postavljanja tužilaca i predsednika sudova se zasnivaju na političkim vezama koje su evidentne u nekoliko istaknutih slučajeva.

U BiH, političko mešanje u izbor i imenovanje rukovodećeg osoblja takođe se smatra opštim mestom. Primer toga je izbor predsednika Visokog sudskog i tužilačkog savjeta (VSTV) 2014. godine. Mediji su pre toga opširno izveštavali o njegovim vezama sa organizovanim kriminalom dok je bio na mestu predsednika Okružnog suda u Banja luci14. Uprkos tim upozorenjima, umesto da se suoči sa disciplinskim merama ili postupcima preliminarne istrage, unapređen je u jednog od najviših sudskih službenika u zemlji. Od tada je VSTV vraćen na funkcionisanje pod snažnim uticajem političkih elita i poništena je decenija bolnih reformi na polju integracije i profesionalizacije15.

U Makedoniji, imenovanje članova Državne komisije za prevenciju korupcije i izbor i unapređenje sudija takođe su uvek politizovani. Niz prisluškivanih razgovora koji su se pojavili krajem 2015. godine otkrio je, između ostalog, da je direktor bezbednosne službe i najbliži rođak premijera imao spisak prihvatljivih kandidata za sudije i izdavao naloge za unapređenja ili sprečavanje postavljanja određenih ljudi na više položaje16.

U Albaniji posebno zabrinjava položaj generalnog tužioca. Vršilac ove dužnosti se imenuje na predlog predsednika i uz saglasnost samo male većine u parlamentu. Tužilački savet, koji nadgleda rad tužilaca, vrlo je formalna i slaba struktura koja ne može da kontroliše moć generalnog tužioca u vezi sa karijerama i disciplinom tužilaca. Kao posledica toga, gotovo 80 posto tužilaca smatra da trenutnoj formuli za imenovanje generalnog tužioca nedostaju garancije nezavisnosti i da je treba promeniti.

Od četvorice generalnih tužilaca koji su obavljali ovu funkciju od stupanja na snagu Ustava iz 1998. godine, dvojica su razrešena dužnosti kroz rad parlamentarnih istražnih komisija. Oba slučaja su ispitana na Ustavnom sudu koji je doneo presudu u korist generalnih tužilaca, mada te odluke nikada nisu sprovedene. Političko mešanje u Albaniji takođe je evidentno u policijskim snagama koje trpe velike smene posle promena vlade i, u manjoj meri, tokom iste administracije. Tako je, na primer, tokom prve godine nove vlade levog krila (od septembra 2013. do septembra 2014.) više od 60 procenata policijskih snaga razrešeno, degradirano, premešteno, primljeno ili ponovo primljeno.

OSNAŽIVANJE NEZAVISNOSTI PRAVOSUĐA U CRNOJ GORI I NA KOSOVU

Crna Gora je proteklih godina prošla kroz važne reforme pravosuđa. Najnovije izmene Ustava, usvojene 2013. godine, za kojima je usledilo usvajanje novog zakonskog okvira 2015. godine, osnažile su nezavisnost pravosuđa. Reforme obuhvataju uvođenje principa stalnosti sudija i ograničenja političkog uticaja na postupak imenovanja sudija. Novi zakon je takođe stvorio osnovu za saradnju između tužilaštva i policije kroz osnivanje specijalnog istražnog tima koji, po potrebi, može da osnuje Glavni specijalni tužilac. Pored Glavnog specijalnog tužioca, tim može da se sastoji od policijskih službenika iz policijske službe, istražitelja i civilnih službenika iz drugih nadležnih organa. Iako ovi pomaci obećavaju, prerano je suditi o meri u kojoj će imati uticaj u praksi.

Kosovo je takođe prošlo kroz važne reforme pravosuđa. Zakoni o Sudskom savetu Kosova (SSK) i Tužilačkom savetu Kosova (TSK) izmenjeni su u junu 2015. godine, čime je obema institucijama dato veće ovlašćenje u pripremi nacrta i predlaganju svojih budžeta Skupštini Kosova. Pored toga, izmenama i dopunama zakona iz marta 2016. u skladu sa preporukama Venecijanske komisije sada se traži da sedam članova SSK imenuje pravosuđe a samo dva člana Skupština Kosova. Ranije se SSK sastojao od 13 članova, od kojih je devet imenovala skupština.

13 Transparency International, 2013, ‘Best Practices for Anti-Corruption Commissions’, 21 Mart http://www.transparency.org/whatwedo/answer/best_practices_for_anti_corruption_commissions

14 Pogledajte Procenu sistema društvenog integriteta (NIS)za BiH15 Bertelsmann Stiftung, 2016, ‘BTI 2016: Bosnia and Herzegovina Country Report’ https://www.bti-project.org/fileadmin/files/BTI/Downloads/

Reports/2016/pdf/BTI_2016_Bosnia_and_Herzegovina.pdf 16 Pogledajte Procenu sistema društvenog integriteta (NIS)za Makedoniju

15


Situacija u Turskoj je posebno zabrinjavajuća. Turska je 2010. godine uvela niz važnih ustavnih izmena i dopuna u vezi sa pravosudnom administracijom. Ishod tih izmena i dopuna bilo je jačanje prisustva ministra pravde i podsekretara u Visokom savetu sudija i tužilaca (HSYK), što je bacilo senku na nezavisnost pravosuđa. Usledila su brojna premeštanja i razrešenja sudija i tužilaca, kao i premeštanja, razrešenja, pa čak i pritvaranje velikog broja policijskih službenika. Kasnije, posle erupcije skandala sa korupcijom velikih razmera u decembru 2013. godine, u kojem je zbog optužbi za korupciju uhapšeno više od 50 pojedinaca povezanih sa vladavinom Stranke pravde i razvoja (AKP), čak 784 pravosudne i 104 administrativne sudije i tužioca koji su bili povezani sa istragom premešteno je na različite položaje. Situacija se dodatno pogoršala posle neuspelog pokušaja državnog udara u julu 2016. godine. U roku od nekoliko dana, Visoki savet sudija i tužilaca izdao je spisak sa 2.745 sudija i tužilaca koji su suspendovani pod sumnjom da su članovi Gulenovog pokreta (pogledajte niže). Pored toga, tražena je istraga protiv 48 članova Državnog saveta, dva člana Ustavnog suda, 140 članova Kasacionog suda i četiri člana HSYK. Dana 27. jula 2016. godine, ministar unutrašnjih poslova je objavio da je uhapšeno 1.684 sudije i tužioca17.

Rad i donošenje odlukaKao što postoji mešanje u imenovanja, premeštanja i razrešenja, brojni su i slučajevi nepoželjnog političkog mešanja u svakodnevni rad i postupke donošenja odluka pravosudnih i organa za borbu protiv korupcije.

U BiH, izvršna vlast otvoreno vrši pritisak na tužilaštva izdavanjem zahteva i iznošenjem pretnji u javnosti. U jednom od primera tog pritiska, predsednik Republike Srpske (RS, jedan od dva entiteta BiH) zapretio je ukidanjem lokalnog suda posle njegove odluke da zamrzne bankovni račun kompanije koju je vlada preuzela posle neuspele privatizacije. Dodatni primer je bilo hapšenje predsednika stranke Jedinstva za bolju budućnost BiH (SBB BiH) i bivšeg ministra bezbednosti, Fahrudina Radončića. Nosioci najviših državnih funkcija pokušali su da izvrše direktan pritisak na pravosuđe da promeni svoju odluku u vezi sa hapšenjem Radončića. Posebno su zabrinjavajuće bile izjave članova predsedništva BiH kojima je od pravosuđa traženo da promeni svoje odluke i kojima je ono optuživano da pokušava da nanese štetu vladajućoj koaliciji18.

Slična situacija postoji u Srbiji, gde je izvršna vlast nedavno usvojila praksu javnog komentarisanja suđenja i najavljivanja hapšenja i pritvaranja u medijima, pre donošenja sudskih odluka. Ovakva praksa nanosi štetu nezavisnosti pravosuđa, a situacija se dodatno komplikuje činjenicom da je slobo vidljiv ishod takvih slučajeva, nakon što medijsko interesovanje za njih opadne. Nezavisnost je dodatno ugrožena politizacijom istraga i pravljenjem ad hoc timova za istragu slučajeva koji su političarima prioritetni.

U Turskoj, operativna nezavisnost tužilaca je ugrožena time što glavni tužilac ili njegovi pomoćnici mogu da prenesu slučajeve tužilaca drugima bez opravdanja. Uz to, zamenici tužilaca moraju da odobre optužbe koje podnesu javni tužioci da bi one mogle da budu prosleđene sudu, iako takav mehanizam odobrenja ne postoji u zakonodavstvu.

U Albaniji i Makedoniji takođe su uobičajeni izveštaji o političkom intervenisanju u pravosudnim odlukama. Nijedan od krivičnih slučajeva protiv aktivnih državnih službenika u Albaniji nije doveo do osuda, pri čemu se Visoki sud i tužilaštvo međusobno optužuju za propuste. Jedini političari za koje je Visoki sud ocenio da su krivi su članovi opozicije u parlamentu koje su članovi izvršne vlasti ili njihovi bliski saradnici optužili za klevetu. U međuvremenu, u Makedoniji takvu praksu ilustruje slučaj navodne intervencije ministra unutrašnjih poslova koji je tražio da javni tužilac odbaci optužnicu protiv zamenika ministra koji je bio optužen za kriminal u vezi sa zvaničnim dužnostima19. Javni tužilac je odustao od slučaja.

KOSOVSKA POLICIJA: NEZAVISNA I VREDNA POVERENJA

U poređenju sa susedima, institucionalna nezavisnost policije na Kosovu relativno je snažna zahvaljujući kriterijumima za izbor, imenovanje i razrešenje službenika koji su relativno objektivni i transparentni. Da bi se obezbedila primena pravila u praksi, postoji niz inspektorata koji nadgledaju aktivnosti policije. Uz to, policijske snage Kosova su postale transparentnije tokom proteklih pet godina i pripremaju svakodnevne izveštaje koji se mogu dobiti na zahtev. Kao rezultat toga, policija je institucija za sprovođenje zakona kojoj se najviše veruje na Kosovu.

17 Human Rights Watch, 2016, ‘Turkey: Judges, Prosecutors Unfairly Jailed’, 5 August www.hrw.org/news/2016/08/05/turkey-judges-prosecutors-unfairly-jailed

18 http://www.fokus.ba/vijesti/bih/bakir-izetbegovic-fahrudin-radoncic-zasluzuje-da-se-brani-sa-slobode-foto/205715/ 19 Pogledajte Procenu sistema društvenog integriteta (NIS)za Makedoniju

16

20 TI-BiH, 2015, ‘Monitoring procesuiranja korupcije pred sudovima i tužilaštvima u Bosni i Hercegovini’ https://ti-bih.org/wp-content/uploads/2015/12/Monitoring-procesuiranja-korupcije-16-12-2015.pdf

Selektivna pravdaKrajnji rezultat gore identifikovanih slabosti su neprekidno loši rezultati u pogledu kažnjavanja korupcije, pogotovo među službenicima visokog nivoa. To je ključni razlog za odsustvo poverenja javnosti u institucije, njihov integritet i posvećenost borbi protiv korupcije.

U BiH je kaznena politika za dela korupcije blaga. Među pravosudnim institucijama je prisutna primetna tendencija da potpuno ignorišu slučajeve korupcije na višim nivoima. Čak i kada se pokrenu istrage protiv službenika srednjeg ili visokog ranga, obično se prolongiraju godinama i završavaju oslobađanjima. Kao posledica toga, u periodu od 2009. do 2014. samo je 19 procenata svih takvih slučajeva dovelo do sudskog postupka20. Presude su, između ostalog, obično blizu zakonskog minimuma, a u nekim slučajevima i blaže, pri čemu je kazna zatvora izrečena kod samo 20 procenata osuđenih, dok su ostali dobili samo uslovne kazne.

Na Kosovu, broj slučajeva povezanih sa korupcijom koji su privedeni pravdi je mali i u opadanju, pri čemu su između 2009. i 2012. presude za korupciju opale za gotovo polovinu, što se poklapa sa povlačenjem međunarodne zajednice i postepenim preuzimanjem funkcija od strane nacionalnih vlasti. Optužnice su slabo napisane i ne istražuju se dobro, dok brojni složeni slučajevi korupcije prevazilaze razumevanje državnog tužioca, što sudijama otežava donošenje argumentovanih i dobro obrazloženih odluka.

I u Crnoj Gori su sudski postupci za korupciju predugački, dok kaznena politika ostaje neujednačena. Gotovo svaki započeti sudski postupak je povezan sa minornom korupcijom. Bilo je samo nekoliko sudskih postupaka protiv državnih službenika srednjeg ranga za veće činove korupcije, a još manje osuda. Čak i kada se takve presude donesu, kazne su blage, neujednačene i nedosledne. Sa druge strane, službenici nižeg ranga koji budu optuženi za sitnu korupciju dobijaju zatvorsku kaznu, čime se jača zvanična statistika tužilaštva.

U Srbiji, broj prijavljenih i procesuiranih slučajeva korupcije se povećava svake godine, ali presude u slučajevima visokog profila su izuzetno retke a suđenja traju vrlo dugo. Istovremeno, postoje brojni izveštaji medija o neopravdanom mešanju u rad medija i nezavisnih institucija koji se ne istražuju.

Rezultati u kažnjavanju korupcije u Albaniji podjednako su slabi. Godišnji broj osuda zbog koruptivnih prestupa je u periodu od 2009. do 2014. varirao od dve do 24, i to pretežno za prestupnike sa nižeg ili srednjeg nivoa javnog sektora. Osude službenika na visokom nivou izuzetno su retke. Sudije primenjuju blage kazne, donose uslovne osude i sumarne presude koje ne uspevaju da opravdaju u prihvatljivom vremenu, ili da ih uopšte opravdaju. Osim toga, sudije pokazuju slabo razumevanje ključnih pojmova u sučajevima korupcije, propuštaju da iskoriste svoje pravo da traže više dokaza i nedosledno donose odluke o problemima kao što je prihvatljivost dokaza. Tužilaštvo 2013. nije prijavilo nijedan slučaj službenika visokog nivoa, sudija ili tužilaca koji su poslati na sud.

17


ZAROBLJENI POLITIČKI SISTEMI

ZAROBLJENI POLITIČKI SISTEMI

Slabost sprovođenja zakona u zemljama Zapadnog Balkana i Turskoj može se u velikoj meri pripisati zarobljenim političkim sistemima koji su se razvili od ranih 1990-ih. Politički akteri imaju ogroman uticaj u skoro svim sferama javnog života, često održavaju bliske veze sa bogatim biznismenima i mrežama organizovanog kriminala, čime narušavaju vladavinu prava. Situaciju pogoršava nedovoljan nadzor nad političkim partijama i njihova ograničena transparentnost, što znači da se kršenje propisa o izborima i kampanji gotovo nikada ne kažnjava. Zato možda ne iznenađuje to što građani vide političke partije kao jedne od najkorumpiranijih institucija, pri čemu čak tri četvrtine građana u regionu smatra da su korumpirane ili izuzetno korumpirane (pogledajte niže).

2.

Politički patronat i zastrašivanjePolitičke partije u BiH nisu mnogo više od interesnih grupa koje predstavljaju lične, finansijske i političke interese svojih vođa umesto interesa građana. U praksi unutar samih stranki često postoje sukobljeni interesi, uglavnom u vezi sa raspodelom funkcija ili profita koji donose javna preduzeća i institucije. Osim toga, postojeći propisi ne razdvajaju funkcije u strankama od profesionalnih funkcija u javnim preduzećima i institucijama te za javne službenike ne postoje ograničenja da svoj položaj koriste za promovisanje svoje političke stranke ili samih sebe kao kandidata. Manipulaciju političkim sistemom koju vrše političke stranke ilustruje procureli audio snimak tadašnje kandidatkinje za premijerku vlade Republike Srpske posle opštih izbora 2014. godine u kojem ona predlaže kupovinu glasova narodnih poslanika u Nacionalnoj skupštini RS21. Taj slučaj je takođe pokazao stepen u kojem je policija Republike Srpske pod kontrolom vladajuće stranke. Policija je kasnije upala u prostorije ispostave medija koji je objavio snimak i pokrenula istragu o tome ko je bio odgovoran za curenje snimka, ali nije sprovela valjanu istragu optužbi za kupovinu glasova, uprkos činjenici da su narodni poslanici koji su spomenuti u snimku kasnije promenili strane i pomogli vladajućoj stranci da sačuva većinu u parlamentu.

U Makedoniji, političkom slikom dominira vladajuća koalicija predvođena strankom VMRO-DPMNE koja vrši pritisak na članove manjih stranki da se pridruže koaliciji.

SILKA 3 PROCENAT GRAđANA KOJI SMATRAJU DA SU POlITIČKE PARTIJE KORUMPIRANE/IZUZETNO KORUMPIRANE*Transparency International, 2013, ‘Globalni barometar korupcije’

*Crna Gora nije bila obuhvaćena anketom

72Albanija

77BiH 75

Kosovo

68Make doniji

80Srbija

66Turska

21 Pogledajte Procenu sistema društvenog integriteta (NIS)za BiH22 Pogledajte procene SNI za Makedoniju

Kao rezultat toga, nekoliko političara iz malih stranki pridružilo se stranci VMRO-DPMNE da bi povećali svoje izglede da dobiju na izborima. Tokom 2015. je procurio niz prisluškivanih razgovora koji su otkrili stepen šikaniranja i napada na političke protivnike22. Na primer, među snimcima su bili razgovori između vodećih članova vlade u vezi sa medijskim praćenjem hapšenja ljubeta Boškoskog, vođe jedne opozicione stranke, i otpuštanjem ljudi zaposlenih u javnim institucijama koji nisu članovi VMRO-DPMNE.

19


U Turskoj, raspuštanje političkih stranaka je iskorišćeno kao političko sredstvo za gušenje drugačijeg mišljenja. Tu tendenciju posebno ilustruju dva slučaja. Prvi slučaj je otvoren 2008. godine protiv vladajuće Stranke pravde i razvoja zbog navodnih postupaka protiv sekularnog državnog režima. AKP je za malo izbegla da bude raspuštena kada je šest od 11 članova Ustavnog suda glasalo protiv tog poteza. Drugi slučaj je bio 2009. godine protiv prokurdske Partije za demokratsko društvo (DTP) zbog navodnog delovanja protiv nepodeljivosti države. DTP je raspuštena a 37 članova partije, uključujući dva člana parlamenta i četiri regionalna gradonačelnika dobili su petogodišnju zabranu bavljenja politikom.

Politička kontrola u Crnoj Gori se u velikoj meri održava preko pritiska na finansijske resurse manjih opozicionih stranaka; kompanije i pojedinci se plaše da daju donacije opozicionim strankama iz straha od osvete vlasti. Istovremeno, glavna vladajuća stranka generiše znatan prihod izdavanjem prostorija vladi tokom izbornih kampanja, čime zapravo zloupotrebljava državna sredstva za potrebe izbora. Niz snimljenih razgovora koje su početkom 2013. godine objavile jedne crnogorske dnevne novine otkrio je razgovore među višim službenicima o strategiji kupovine glasova, uključujući nuđenje prilike za zaposlenje glasačima i davanje jednokratnih socijalnih beneficija, subvencija i drugih koristi u zamenu za glasove. Razgovori su takođe otkrili pokušaje manipulisanja izbornim spiskovima, što je izazvalo ozbiljnu zabrinutost u pogledu izbornih rezultata.

SLIKA 4 INSTITUCIJE KOJE SU ODGOVORNE ZA NADZOR FINANSIRANJA POlITIČKIH STRANAKASopstvena obrada na osnovu procena sistema nacionalnog integriteta organizacije Transparency International.

Tip Nadzorne Institucije Ogran za

Sprovođenje Izbora Revizorska

Agencija Sud

Agencija za Borbu Protiv

Korupcije Drugi

Albanija X

BiH X

Kosovo X

Makedonija X X X X

Crna Gora X X

Srbija X X

Turska X X

Politička kontrola na Kosovu se najnapadnije pokazuje preko državnih preduzeća, što je odlika koju Kosovo deli sa mnogim svojim susedima. Državna preduzeća na Kosovu zapravo vode političke stranke, što ima direktan uticaj na svakodnevne aktivnosti i strateške odluke državnih preduzeća, najvećih poslodavaca i pokretača ekonomije. Na primer, političke stranke imaju odlučujuću reč u imenovanju, kontroli i razrešavanju članova/direktora odbora državnih preduzeća. One takođe donose odluku o imenovanju izvršnih direktora državnih preduzeća koji su podvrgnuti pritisku da potpisuju ugovore, donose odluke i sprovode politike odbora u ime kompanija ili interesnih grupa koje finansijski pomažu političkim partijama. Slične prakse kontrole tokova trgovine, subvencija i nabavke i imenovanja lojalnih pojedinaca kroz državna preduzeća postoje u svim zemljama Zapadnog Balkana.

Slab nadzor finansiranja političkih stranakaU kontekstu široko rasprostranjenog mešanja u politički sistem, još je važnije da se obezbedi snažan nadzor političkih stranaka i transparentnost izvor njihovog finansiranja. Međutim, taj nadzor je iz različitih razloga ili u velikoj meri odsutan ili je isuviše fragmentizovan da bi bio uspešan. Čak i kada se izreknu kazne, one su često isuviše blage da bi odvratile političke partije od kršenja zakona.

20

Jedna od zajedničkih slabosti svih izbornih sistema u regionu su organi za sprovođenje izbora koji funkcionišu u pet od sedam zemalja o kojima je ovde reč i čiji se učinak neprekidno ocenjuje kao slab u poređenju sa drugim institucijama u sistemu nacionalnog integriteta.

U BiH, nadzor političkih stranaka sprečavaju neodgovarajući resursi Centralne izborne komisije (CIK) koja kontroliše finansijske izveštaje političkih stranaka. Pored toga, CIK nema ovlašćenje za sprovođenje detaljne kontrole načina na koji se troše resursi stranaka i političkim strankama je prepušteno da troše novac poreskih obveznika kako žele. Pored toga, činjenica da Zakon ne zahteva od političkih partija da koriste jedan bankovni račun za sve prihode i plaćanja dovodi do korišćenja gotovine i sprečava finansijsku kontrolu. Iako je načinjen određeni napredak u pogledu objavljivanja identiteta pojedinačnih donatora političkih stranaka, brojni aspekti rada stranaka ostaju izuzetno netransparentni. Odsustvo detaljnih revizija troškova stranaka i ograničena dostupnost podataka o rashodima stranaka zbog neprecizno definisanog ovlašćenja CIK ostavlja mnogo prostora za nepravilnosti.

Slika je slična na Kosovu. Iako se od političkih stranaka traži da dostavljaju finansijske izveštaje Centralnoj izbornoj komisiji (CIK), u praksi su ti izveštaji nepotpuni i netačni, pogotovo kada je reč o otkrivanju izvora prihoda od privatnih donatora. Pri tome, CIK ima nedovoljan kapacitet za pažljivije praćenje fondova političkih stranaka. Svi godišnji finansijski izveštaji i izveštaji o prihodima i rashodima za kampanje stranaka podležu reviziji, ali po novom zakonu, CIK više nije odgovorna za reviziju. Umesto toga, Komisija za nadzor javnih finansija treba kroz otvoren javni poziv da izabere najmanje deset licenciranih revizora, što tek treba da se dogodi. Kao rezultat ove praznine, revizija finansijskih izveštaja stranaka za 2013. i 2014. nije obavljena.

Finansijska kontrola političkih stranaka u Makedoniji podeljena je između različitih institucija i narušena slabošću mehanizama revizije i verifikacije. Zato praksa stranaka da troše iznose koji su veći od deponovanih sredstava na specijalno otvorenim bankovnim računima nije neuobičajena. Entiteti koji su odgovorni za to nisu obavili efektivnu reviziju i verifikaciju takvih slučajeva. Bez obzira na to, saradnja između državne revizorske institucije i drugih organa koji učestvuju u nadzoru finansiranja političkih stranaka (Državna izborna komisija i Državna komisija za prevenciju korupcije: DKPK) poboljšana je i počelo se sa kažnjavanjem.

U Albaniji, Centralna izborna komisija (CIK) je odgovorna za nadzor javnih i privatnih fondova političkih stranaka, dok Visoka državna kontrolna kancelarija može da vrši reviziju političkih stranaka u pogledu fondova koji su im dodeljeni državnim budžetom. Neodgovarajuća nezavisnost ova dva organa ostavlja prostor za pristrasno i diskriminatorsko donošenje odluka, što je uobičajeni prigovor manjih stranaka. CIK, na primer, ima samo dva člana osoblja koji obavljaju proces nadgledanja finansiranja političkih partija i oslanja se na spoljne sertifikovane stručnjake za računovodstvo. Uz to, rokovi za dostavljanje finansijskih izveštaja nisu utvrđeni i ne postoji obaveza dostavljanja finansijskih podataka tokom kampanja. Granična vrednost donacija iznad koje je obavezno obelodanjivanje identiteta donatora je visoka i nejasno formulisana, što ostavlja prostor za veštačku podelu i naknadno prikrivanje sredstava, dok je granična vrednost potrošnje u kampanjama previsoka da bi imala značaj. Veoma mali broj stranaka dostavlja finansijske izveštaje na vreme, dok je na sudu registrovano da je za 2014. izveštaje dostavilo samo deset posto stranaka.

Za razliku od njenih pandana u Evropi, u Turskoj ne postoji nezavisna agencija koja je nadležna za nadzor rada i finansiranja političkih stranaka u Turskoj. Umesto toga, Ustavni sud ima ovlašćenje za reviziju finansijskih računa političkih stranaka i za njihovo gašenje.

POBOLJšANJE SLIKE U SRBIJI

U Srbiji je u poslednjih pet godina došlo do znatnog poboljšanja u pogledu transparentnosti podataka o finansiranju političkih stranaka, uglavnom kao rezultat usaglašenosti sa novim zakonskim odredbama koje su na snazi od 2012. Takođe zabeleženo je primetno poboljšanje kontrole finansiranja političkih stranaka u praksi. Sve velike partije Agenciji za borbu protiv korupcije dostavljaju svoje godišnje finansijske izveštaje i izveštaje o prihodima i troškovima izbornih kampanja. Ipak, ova znatna poboljšanja u zakonskom okviru u proteklih pet godina i poboljšana transparentnost i kontrola nisu za rezultat imale veće poverenje javnosti u pogledu sveobuhvatnosti finansijskih izveštaja. Osim toga, uticaj političkih stranaka na javni sektor se i dalje smatra glavnim uzrokom korupcije.

21


MEDIJI I CIVILNO

DRUšTVO

PRETNJE MEDIJIMA I CIVILNOM DRUšTVU

U odsustvu snažne horizontalne odgovornosti i funkcionalnih mehanizama za sprovođenje zakona, još je važnije da nedržavni sektori imaju kapacitet i slobodu da pozivaju političke predstavnike na odgovornost. Slika u pogledu ovoga je prilično turobna u celom regionu. Direktni i indirektni oblici pritiska na medije i organizacije civilnog društva obuhvataju fizičke napade, sudske sporove zbog prljavih kampanja i kleveta (pogotovo protiv onih koji se finansiraju iz inostranstva), korišćenje oglašavanja vlade za finansiranje provladinih medija sa jedne strane i korišćenje poreskih inspekcija i nejednake primene zakona za zastrašivanje medija koji kritikuju vladu sa druge, korišćenje zakona protiv terorizma za cenzuru i sudsko gonjenje novinara i aktivista, kao i pridobijanje organizacija civilnog društva za promovisanje interesa vlade.

Ne iznenađuje onda da – prema izveštaju o slobodi štampe organizacije Freedom House za 2016. godinu – zemlje koje su obuhvaćene ovim izveštajem predstavljaju sedam od devet najgore rangiranih u pogledu slobode štampe u Evropi.23 Turska i Makedonija se izdvajaju kao zemlje koje beleže najveće padove po ovom pokazatelju. U Turskoj, pogoršanje se pripisuje hapšenju novinara pod lažnim optužbama, ograničavanju pristupa internetu, uvođenju ograničenja za strane novinare, nasilju nad zaposlenima u medijima i medijskim objektima i neočekivanim promenama medijskih propisa24. Makedonija je, istovremeno, jedina zemlja u Jugoistočnoj Evropi (izuzev Turske) u kojoj se novinar nalazi u zatvoru. Novinar o kojem je reč osuđen je na četiri i po godine zatvora zbog navodnog otkrivanja identiteta zaštićenog svedoka u suđenju zbog ubistva. Bio je dobro poznat po svom političkom blogu u kojem je zauzimao kritičan stav prema vladi25.

Iako hapšenje novinara nije rasprostranjeno u drugim zemljama u regionu, sektor medija u svim zemljama karakteriše čvrsta državna kontrola, spoljno mešanje ili samocenzura, što potkopava sposobnost medija da postupaju kao nezavisan i nepristrasan mehanizam za upozoravanje.

3.

SILKA 5 SlOBODA ŠTAMPE U ZEMlJAMA ZAPADNOG BAlKANA I TURSKOJ Freedom House, ‘Freedom of the Press 2016’

Napomena: 0 predstavlja najveću slobodu a 100 najmanju.

34Crnoj Gori

39BIH38

Kosovo

41Make-donija

40Albanija

36Srbija

42Turska

22 Freedom House, 2016, ‘Freedom of the Press 2016’ 23 https://freedomhouse.org/report/freedom-press/freedom-press-2016 24 Ibid.

23


Državna kontrola i zastrašivanjeU BiH je većina medija zavisna ili je pod kontrolom vladajuće elite i moćnih oligarha. Državne institucije su i dalje najveći oglašivači, što koriste kao sredstvo za finansiranje medija čije uređivačke politike promovišu njihove interese. To je posebno evidentno tokom izbornih kampanja, kada se mediji otvoreno stavljaju u službu vladajućih stranaka. S druge strane, mediji koji kritikuju vladu vrlo često se suočavaju sa pritiskom i pretnjama, kao i sa fizičkim nasiljem političara ili kriminalnih grupa. Malobrojne medijske kuće koje praktikuju istraživačko novinarstvo dodatno su izložene improvizovanim istragama, kao i fiskalnim i poreskim kontrolama. Uz to, čak i kada mediji uspešno razotkriju neki slučaj korupcije na visokom nivou, to obično nailazi na vrlo ograničen odgovor pravosudnih organa i policije koje ili ne istražuju slučajeve kako bi to trebalo da rade, ili to rade tek kada osoba o kojoj je reč siđe sa vlasti. Takođe su evidentni zastrašivanje i nasilje nad aktivistima i organizacijama civilnog društva, uglavnom onih koje zagovaraju ljudska prava i aktivista koji istražuju navode o korupciji. I dalje postoje slučajevi spoljnog mešanja u rad OCD, uključujući medijski predvođene prljave kampanje sa ciljem predstavljanja aktivista u lošem svetlu, njihovog hapšenja i neuspele pokušaje uvođenja „zakona o stranim agentima“ koji bi nametnuli još veću državnu kontrolu organizacija civilnog društva koje dobijaju pomoć iz inostranstva26.

Uglavnom isto se može reći o Makedoniji, gde država vrši strogu kontrolu nad medijima kroz neograničeno i neregulisano državno oglašavanje. Kao rezultat međunarodnog pritiska, vlada je 1. jula 2015. objavila moratorijum na kampanje državnog oglašavanja u nacionalnim medijima kroz Pržinski dogovor, mada, u vreme pisanja izveštaja, političke stranke nisu postigle saglasnost o izmenama i dopunama zakona koje bi obezbedile poštovanje dogovora. Posebno je ilustrativan jedan slučaj političkog mešanja u rad medija. Pozivajući se na prisluškivane razgovore koji su se pojavili i otkrili umešanost političkih figura u kriminalne aktivnosti, korupciju, protivpravno prisvajanje, prikrivanje ubistva, kupovinu glasova i druge ozbiljne prestupe, državni tužilac je izdao izjavu kojom je upozorio medije na moguće zakonske posledice objavljivanja informacija koje bi policija, tužilaštvo i sudovi mogli da upotrebe kao dokaze. Izjava je naišla na brojne kritike kao pokušaj gušenja medijske slobode. Dodatni izazov u Makedoniji je činjenica da regulator medija, agencija AAVMS nije ni politički ni finansijski nezavisna. Istovremeno, većina novinara iz provladinih medija ponovo je osnovala Udruženje novinara Makedonije (UNM). UNM trpi kritike zbog gušenja pluralizma i svake kritike vlasti.

Politizacija regulatorne institucije (Regulatorno telo za audio-vizuelne medije) i javnog emitera takođe je odlika državne kontrole u Albaniji i dovela je do njihovog neuspeha da delotvorno obavljaju svoje dužnosti. Albanski novinari se takođe suočavaju sa političkim i kriminalnim pritiskom u obliku pretnji i nasilja. U protekle dve godine u javnosti je registrovano najmanje sedam takvih slučajeva. Iako se ponekad obezbeđuje policijska zaštita i pokreću istrage, nije bilo naznaka bilo kakvih sudskih postupaka ili optužnica. Optužbe za klevetu protiv novinara su retke, ali su zabeležene neprijateljske izjave političara protiv novinara. Organizacije civilnog društva u Makedoniji su podjednako izložene političkom pritisku, što uključuje česte sudske sporove zbog uvrede i klevete. Organizacije civilnog društva su poslednjih godina izložene nasilju i netoleranciji, uključujući napad na lGBT centar i homofobične članke u medijima. Organizacije civilnog društva koje se finansiraju iz inostranstva i kritikuju vladu često su napadane u medijima kao „izdajnici“ i „državni neprijatelji“.

Isto važi i za Crnu Goru, gde se novinari koji istražuju slučajeve korupcije često optužuju za ugrožavanje navodnih nacionalnih interesa i državni službenici na najvišem nivou ih žigošu kao „izdajnike nacije“. Česti napadi i pretnje novinarima služe za ućutkivanje onih koji se usuđuju da istražuju osetljiva pitanja i kritikuju vladu ili druge moćne interesne grupe, što delotvorno podstiče samocenzuru.

U Srbiji postoji rastuća tendencija samocenzure i neopravdanog uticaja na uređivačke politike i veb stranice. Prema Nezavisnom udruženju novinara Srbije, 2014. godine su izvršena 22 napada na novinare – 12 fizičkih i deset verbalnih27. Najozbiljniji napad tek treba da bude rešen. Ministar unutrašnjih poslova je tvrdio da napadnuti novinar nije mogao da prepozna napadače na suočavanju, uprkos činjenici da je novinar izjavio da nikada nije bio pozvan da to uradi. Nasuprot tome, organizacije civilnog društva u Srbiji u principu imaju slobodu da rade nezavisno. Ipak, još uvek postoje pokušaji vlade i političkih stranaka da pridobiju ogranizacije civilnog društva i manipulišu njima radi sopstvenog interesa. Organizacije civilnog društva koje se bave osetljivim pitanjima, na primer korupcijom i zloupotrebom javnih fondova, kao i organizacije koje rade na lokalnom nivou, često su izložene verbalnim napadima, pritisku i negativnim kampanjama u provladinim medijima. Bilo je slučajeva preuzetih organizacija civilnog društva koje su promovisale interese vlade ili pokretale kampanje protiv nezavisnih organa ili drugih organizacija civilnog društva koje kritikuju vladu. U jednom od takvih primera učestvovale su dve organizacije koje su se pridružile kampanji Ministarstva pravde protiv Agencije za borbu protiv korupcije posle njene preporuke da ministar

27 http://inserbia.info/today/2014/12/nuns-22-attacks-on-journalists-in-serbia-this-year/

24

bude razrešen dužnosti. U međuvremenu, zvaničnici političkih partija nastavljaju da osnivaju sopstvene OCD radi pristupanja javnim fondovima kroz edukaciju i obuku članova i zvaničnika stranaka. Neki istaknuti članovi OCD inkorporirani su u državne strukture, kao što je vođa jedne istaknute OCD koja se bavi izborima i finansiranjem stranaka, koji je imenovan za direktora Kancelarije za obnovu i otklanjanje posledica poplave.

Pridobijanje organizacija civilnog društva je evidentno i u Albaniji i Makedoniji. U prvom slučaju, među primerima je pridruživanje vođa organizacija civilnog društva vladi ili političkim strankama, osnivanje organizacija civilnog društva od strane političara i uključivanje lidera OCD u državne strukture. U Makedoniji, na takve organizacije civilnog društva se gleda kao na produženu ruku vlade. Na primer, nedavno registrovano Udruženje za duhovno ujedinjenje Šetinaca, Popadinaca i Krušodarija iz lerina nema osoblje, sredstva niti veb-stranicu, ali ipak donira spomenike vredne milione evra.

Posebno je kritična situacija u Turskoj. Ozbiljna zabrinutost vlada u vezi sa Zakonom o borbi protiv terorizma i Turskim Krivičnim zakonikom koji se uporno koriste za cenzuru i sudsko gonjenje novinara. Freedom House i Komisija za zaštitu novinara naveli su Tursku kao vodećeg tamničara novinara, a u stopu je prate Iran i Kina. Državne akcije za suzbijanje slobode govora pojačale su se posle velikog skandala sa korupcijom iz decembra 2013. a dodatno posle pokušaja državnog udara u julu 2016. Određenom broju novinara koji su istraživali i izveštavali o detaljima slučajeva korupcije od 17. i 25. decembra 2013. u međuvremenu je izrečena presuda. Do 2015. vođeno je 120 slučajeva protiv 70 novinara koji su izveštavali o skandalu. Ponovo, u decembru 2014. uhapšena je 31 osoba, uključujući novinare i televizijske producente za koje je poznato da su bliski muslimanskom svešteniku Gulenu koji se nalazi u SAD. Prema Udruženju novinara Turske, u prvih šest meseci 2014. otpušteno je 1.037 novinara zbog praćenja slučajeva korupcije u medijima. U skorije vreme, prema organizaciji Amnesty International, turske vlasti su u danima posle pokušaja državnog udara u julu 2016. proizvoljno blokirale pristup na više od 20 veb-stranica vesti, a vlada je opozvala licence 25 medijskih kuća u zemlji. Pored toga, novinarske kartice 34 novinara su poništene a najmanje za jednu novinarku je izdat nalog za hapšenje zbog praćenja pokušaja državnog udara28.

U tom kontekstu, ne iznenađuje da mnogi novinari pribegavaju samocenzuri kako bi izbegli nadzor i represiju vlade. Organizacije civilnog društva u Turskoj trpe sličnu represiju, uključujući proizvoljnu primenu zakona, nejednak tretman i česte revizije vlasti širokog zahvata, pogotovo protiv onih koje se bave ljudskim pravima. Kao i kod medija, tumačenja aktivnosti civilnog društva zasnovana na Zakonu o borbi protiv terorizma često ometaju slobodu govora i udruživanja i često za posledicu imaju teže zatvorske kazne i periode pritvora pre suđenja. Takođe se za sprečavanje slobode govora i udruživanja naširoko koriste koncepti „opšteg morala“, „strukture turske porodice“, „nacionalne bezbednosti“ i „javnog reda“.

TURSKA: GRAĐANSKI PROTEST JE ŽIV UPRKOS POJAČANOM PRITISKU

Uprskos pojačanim napadima na civilno društvo u Turskoj, ili možda baš zbog njih, Fondacija trećeg sektora (TUSEV) sugeriše građanima Turske da sa visokoprofilnih protesta pređu na uzdržano, alternativno angažovanje. Od protesta protiv rušenja parka Gezi iz 2013. godine, pojavili su se novi oblici mobilizacije kao protivteža i izazov vlasti. Posle protesta zbog rušenja parka Gezi, u celoj Turskoj su osnovane lokalne skupštine kvartova gradova, čime je učvršćen otpor kvartova i dat živi primer direktne demokratije licem u lice29.

28 Amnesty International, 2016, ‘Turkey: Media purge threatens freedom of expression’, 20 July https://www.amnesty.org/en/latest/news/2016/07/turkey-media-purge-threatens-freedom-of-expression/

29 CIVICUS, 2015, ‘State of Civil Society Report’ http://www.civicus.org/index.php/en/socs2015

25


Pravosuđe i organi gonjenja

• Smanjenjeuticajaizvršnevlastinasudstvoitužilaštvokrozobezbeđivanjeobjektivnijih,transparentnih sistema za imenovanje, premeštanje i razrešavanje sudija i tužilaca na osnovu zasluga.

Turska: vlada treba da prenese izbor sudija i tužilaca sa Ministarstva pravde na HSYK i da okonča mešanje u rad tužilaštva, uključujući zastrašivanje, ometanje, zlostavljanje, mešanje ili neopravdano izlaganje građanskim, krivičnim ili drugim odgovornostima.

Makedonija: Pravosudni savet treba da obezbedi punu implementaciju principa imenovanja i unapređenja sudija na osnovu zasluga kako bi ojačala nezavisnost, nepristrasnost i integritet pravosuđa.

Crna Gora: pravosuđe bi trebalo da objavi odluke o izboru i unapređenju sudija na osnovu jasnih i detaljnih kriterijuma.

Srbija: Visoki savet sudstva bi trebalo da primeni postupak za ocenjivanje rada sudija i sprovede procedure za uspostavljanje odgovornosti sudija za greške u radu, koje su takve prirode da ukazuju na nestručnost ili neprofesionalno postupanje

Albanija: političke partije u parlamentu treba da usvoje reformu pravosuđa kroz širok konsenzus među strankama, čime će obezbediti, između ostalog, odgovarajuću nezavisnost i odgovornost pravosudnih institucija i tužilaštva.

• Ograničavanjediskrecionogpravaglavnihtužilacaipovećanjekapacitetatužilacazabavljenje složenim slučajevima korupcije.

Turska: tužilaštvo treba da ograniči ovlašćenja glavnih javnih tužilaca nad javnim tužiocima. Praksa odobravanja i prebacivanja slučajeva, koja je u potpunosti prepuštena nahođenju glavnih javnih tužilaca, treba da bude napuštena.

BiH: treba uvesti mehanizme za nadgledanje neograničenih diskrecionih ovlašćenja tužilaca da pokreću/obustavljaju istrage. Visoki sudski i tužilački savet BiH treba da ojača kapacitet tužilaštava za vođenje složenih finansijskih istraga i poboljša koordinaciju sa policijom na različitim nivoima vlade.

Srbija: Državno veće tužilaca i sva tužilaštva bi trebalo da povećaju broj tužilaca koji istražuju slučajeve korupcije kako bi se sprovodile proaktivne istrage na osnovu identifikovanih obrazaca koruptivnog ponašanja, a za koje postoji sumnja ili indicije da se mogu desiti i u drugim oblastima.

28 Amnesty International, 2016, ‘Turkey: Media purge threatens freedom of expression’, 20 July https://www.amnesty.org/en/latest/news/2016/07/ turkey-media-purge-threatens-freedom-of-expression/

29 CIVICUS, 2015, ‘State of Civil Society Report’ http://www.civicus.org/index.php/en/socs2015

DODATAK: KONKRETNE PREPORUKE ZA ZEMLJE

26

• Smanjenjepolitizacijeijačanjeprofesionalizacijepolicije,uključujućiprimenustrogihsankcija na pripadnike policijskih snaga koji se upuštaju u političku aktivnost u toku svojih radnih obaveza.

Makedonija: Ministarstvo unutrašnjih poslova treba da uvede efektivne mehanizme, uključujući mehanizam uzbunjivanja, za sprečavanje političkih aktivnosti u prostorijama policije. To je neophodno da bi se povećala sposobnost policijskih službenika da se odupru neopravdanom političkom mešanju i praksi da tokom izbora ili političkih sukoba budu instrumentalizovani kao alatke političkih partija.

Crna Gora: osoblje Direktorata policije koje zloupotrebljava ili zanemaruje svoje dužnosti ili koje se upušta u aktivnosti političkih stranaka treba da bude izloženo strogim sankcijama. U identifikaciji nepriličnog ponašanja takođe bi pomoglo uvođenje internog mehanizma uzbunjivanja.

Albanija: višepartijska komisija parlamenta za ispitivanje rada policije treba da usvoji i objavi kalendar rada a kasnije i temeljni izveštaj o odlukama u vezi sa karijerama i razrešenjima u policiji, praćen preporukama za dalje postupanje. Na kraju ovog procesa treba razmisliti o parlamentarnoj rezoluciji koja će obavezati stranke na stabilnost i profesionalizaciju u policiji.

• Potrebnojeznačajnojačanjesaradnjeizmeđuorganakojisuodgovornizaistraguigonjenje korupcije i poboljšanje razmene informacija u vezi sa gonjenjem koruptivnih dela.

Turska: nedostatke u koordinaciji i saradnji između inspektorata treba otkloniti kroz formiranje regulatornog okvira za borbu protiv korupcije.

Kosovo: Skupština Kosova treba da analizira stručnost KACA za sprovođenje zakona/vođenje istraga, posle opšte analize institucionalnog ustrojstva svih mehanizama zemlje za borbu protiv korupcije.

BiH: potrebno je jačanje saradnje tužilaštava i policije na različitim izvršnim nivoima, pogotovo u pogledu dokumentovanja kriminala u vezi sa korupcijom.

BiH: vlada treba da ojača saradnju sa svim institucijama koje su nadležne za borbu protiv korupcije, kao i saradnju sa institucijama u pripremi, implementaciji i nadzoru planova integriteta.

Srbija: vlada i Ministarstvo unutrašnjih poslova treba da uspostave jedinicu Policije za borbu protiv korupcije u skladu sa Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije i da razjasne položaj SBPOK-a (Služba za borbu protiv organizovanog kriminala) u odnosu na ovu novu jedinicu.

• Odlaganjeuvođenjuslučajevakorupcijesvestinaminimum,davanjejasnihobrazloženjaodluka o odustajanju od gonjenja i proširenje zakonskih ograničenja u pogledu kriminala povezanog sa korupcijom.

Crna Gora: pravosuđe treba da objavi sporazume o priznanju krivice, rješenja o odlaganju krivičnog gonjenja i rješenja o odbacivanju krivične prijave.

Srbija: Visoki savet sudstva i sudovi bi trebalo da sprovedu analizu postupanja u predmetima koruptivnih krivičnih dela, koji se vode izuzetno dugo i da predstave javnosti razloge za toliko trajanje sudskih postupaka.

Albanija: Pravosudni inspektorat treba da sprovede tematsku kontrolu donošenja presuda za korupciju kao prvu osnovu za unapređenje pravosudne prakse u ovoj oblasti.

27


Politički sistem

• Značajnopoboljšanjetransparentnostifinansiranjapolitičkihstranaka,uključujućiredovnui sveobuhvatnu reviziju finansiranja stranaka.

Kosovo: CIK treba da dâ prioritet spoljnoj reviziji finansiranja stranaka.

Turska: finansiranje kampanja svih kandidata za lokalne, parlamentarne i predsedničke izbore treba da bude regulisano i da podleže reviziji.

BiH: Zakon o finansiranju političkih stranaka treba da uvede obavezu za političke stranke da koriste jedinstvene bankovne račune za sve svoje finansijske transakcije. Zakon takođe treba da uvede reviziju rashoda stranaka (ne samo prihoda) kako bi se obezbedila njihova efektivna kontrola. Formati finansijskih izveštaja treba da budu detaljniji i obuhvate informacije o svim rashodima.

Albanija: Političke stranke treba proaktivno da objavljuju sveobuhvatne biografije kandidata na izborima, kao i pojedinosti o finansiranju i rashodima, u redovnim intervalima tokom predstojeće izborne kampanje 2017. godine i pre dana izbora.

• Razvojsnažnijegikoordiniranijegnadzoraaktivnostiifinansiranjapolitičkihpartija,kaoiobezbeđivanje da se kršenja izbornih i propisa o kampanji dosledno kažnjavaju.

BiH: Zakon treba da proširi obim sankcija koje Centralna izborna komisija zemlje može da izrekne političkim strankama i kandidatima (kao što je uskraćivanje budžetskog finansiranja strankama koje više puta prekrše pravila).

Srbija: Usvojiti izmene i dopune Zakona o finansiranju političkih aktivnosti, koje su predviđene Nacionalnom strategijom za borbu protiv korupcije i Akcionim planom, radi jasnog definisanja i podele nadležnosti Agencije za borbu protiv korupcije, Državne revizorske institucije i drugih organa u procesu kontrole političkih stranaka, kao i preciznog utvrđivanja obaveza i mehanizama za transparentno finansiranje političkih subjekata.

• Primenastrogihkaznizazloupotrebujavnihresursauizbornimkampanjama.

BiH: Zakon o finansiranju političkih stranaka treba da uvede detaljna ograničenja u vezi sa korišćenjem javnih i institucionalnih resursa za potrebe predizborne promocije kandidata i stranaka.

Srbija i Crna Gora: Izmeniti Zakon kako bi se zabranilo korišćenje javne funkcije radi promovisanja stranaka u izbornim kampanjama

• Obezbeđivanjeintegritetakandidatazapolitičkepoložaje.

Kosovo: političke partije treba da promovišu demokratsku kulturu tako što će uvesti smernice koje od političara protiv kojih su podignute optužnice traže da se povuku iz političkih stranaka i sa svih javnih položaja na kojima se nalaze.

Albanija: političke stranke treba da uspostave stroge provere prošlosti kandidata na izborima, uvedu kriterijume za izbor kandidata na izborima koji daju težinu javnom poverenju, služenju zajednici i upečatljivom profesionalnom postignuću i kombinuju profesionalne i finansijske podatke, sa ciljem suprostavljanja rastućem trendu dolaska biznismena na položaje. Potrebno je da u izbor kandidata uključe zajednice i stranačke strukture.

28

Mediji i civilno društvo

• Svezemljetrebaaktivnodaistražesvenavodeopretnjamainasiljunadpredstavnicimamedija i civilnog društva i izreknu stroge kazne kada se utvrdi da su ovi navodi osnovani.

• Obezbeđivanjepotpunetransparentnostiupogleduvlasništvaifinansiranjamedijaiorganizacija civilnog društva.

Turska: da bi se obezbedila transparentnost i eliminisala samocenzura, strukturu vlasništva nad medijima treba da reguliše nezavisni Vrhovni savet radija i televizije (RTÜK) a javnost mora da bude upoznata sa drugim poslovnim aktivnostima vlasnika medija.

Srbija: Vlada i Narodna skupština bi trebalo da izmene Zakon o informisanju i medijima kako bi se propisala obaveza objavljivanja podataka o najvećim finansijerima medija i najvećim oglašivačima.

• Obezbeđivanjepoštenekonkurencijeijednakihpravilaigrezamedijeiogranizacijecivilnog društva.

Turska: zakonski okvir kojim su regulisana izuzeća od poreza i naplate donacija treba da bude revidiran radi eliminisanja nejednakosti i stvaranja povoljnog okruženja za civilno društvo. Javni povlašćeni status koji se daje udruženjima i fondacijama treba da bude objektivno definisan, a davanje javnog povlašćenog statusa treba da bude oslobođeno političkog uticaja.

Makedonija: Vlada treba da izmeni i dopuni Zakon o medijima kako bi obezbedila da političko oglašavanje ne bude dozvoljeno na javnom medijskom servisu, kao i da bude regulisano nacionalnim licencama.

BiH: da bi obezbedila jednak tretman svih medija na tržištu, vlada treba da obezbedi transparentne i konkurentne procedure za dodelu državnih subvencija i ustanovi transparentna pravila za oglašavanje u medijima kako bi poboljšala nezavisnost medija i konkurenciju među njima.

Crna Gora: vlada treba da dodeli sredstva iz državnog budžeta nevladinim organizacijama kroz javni konkurs, postavljajući jasne i objektivne kriterijume i detaljno navodeći kako se oni ispunjavaju, kao i da ustanovi mehanizme za nadzor implementacije finansiranih projekata.

• Obezbeđivanjedelotvornogiapolitičnogzakonskogokvirazaradmedijaiorganizacijacivilnog društva.

Turska: neophodno je da bude obezbeđena administrativna autonomnost i politička neutralnost Vrhovnog saveta radija i televizije, a odredbe o slobodi izražavanja moraju da budu ojačane kako bi obezbedile uređivačku nezavisnost.

BiH: vlada treba da obezbedi nezavisan izbor članova upravnih odbora javnih emitera kroz javne i konkurentne procedure.

BiH: vlada treba dodatno da definiše procedure za registraciju organizacija civilnog društva tako da spreči da moćni pojedinci budu njihovi vlasnici ili manipulišu njima.

29


Transparency InternationalInternational SecretariatAlt-Moabit 9610559 BerlinGermanyPhone: +49 - 30 - 34 38 200Fax: +49 - 30 - 34 70 39 12ti@transparency.orgwww.transparency.orgblog.transparency.orgfacebook.com/transparencyinternationaltwitter.com/anticorruption

borba protiv korupcije u zemljama zapadnog balkana … · zarobljeni politički sistemi situaciju...

Documents