báo cáo số 2 báo cáo so sánh kinh nghiệm trên thế giới về quản lý

UNICON (UK) Limited ADB TA-8016 VIE

Hỗ trợ nâng cao năng lực Chương trình “Cải cách DNNN và hỗ trợ quản trị công ty”

Sản phẩm tri thức số 2 – “Báo cáo so sánh về kinh nghiệm quốc tế trong việc quản lý vốn Nhà nước”

BÁO CÁO SỐ 2

BÁO CÁO SO SÁNH KINH NGHIỆM TRÊN THẾ GIỚI

VỀ QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƯỚC

DÀNH CHO:

NGÂN HÀNG PHÁT TRIỂN CHÂU Á & BỘ TÀI CHÍNH

Tháng 1/2013

TA-8016 VIE: TĂNG CƯỜNG HỖ TRỢ CHƯƠNG TRÌNH CẢI CÁCH DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC VÀ HỖ TRỢ QUẢN TRỊ CÔNG TY

(39538-034)




Các từ viết tắt / Thuật ngữ

ADB Ngân hàng Phát triển Châu Á

BOD

EG

HĐQT/HĐTV

Tập đoàn Kinh tế

GC Tổng Công ty

DATC

GSM

Công ty Mua bán Nợ và Tài sản tồn đọng doanh nghiệp

Đại hội Cổ đông

JSC Công ty Cổ phần

KPI Chỉ số Đánh giá Hiệu quả

MOF Bộ Tài chính

MPI Bộ Kế hoạch và Đầu tư

PM

PPC

SCIC

SOE

Thủ tướng

Ủy ban Nhân dân cấp Tỉnh

Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh Vốn Nhà nước

Doanh nghiệp Nhà nước (bao gồm các doanh nghiệp cổ phần hóa trong đó

nhà nước nắm trên >50% quyền sở hữu)

SRCGFP Chương trình Cải cách Doanh nghiệp Nhà nước và Hỗ trợ Quản trị Công

ty

SRV Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam




MỤC LỤC

I. Tóm tắt chung

II. Giới thiệu

III. Tóm tắt cơ cấu sở hữu và quản lý DNNN tại Việt Nam hiện nay

IV. Cơ cấu chung trong sở hữu và quản lý DNNN trên thế giới

V. Những điều bất thường và/hoặc các vấn đề liên quan đến DNNN sở hữu một phần và DNNN chịu sự quản lý của tư nhân

VI. Công ty mẹ: giám sát DNNN, quản lý các công ty con và ra quyết định đầu tư

VII. Tóm tắt các cách tiếp cận quản lý khác nhau so với thực trạng tại Việt Nam

VIII. Kết luận và tóm tắt bài học kinh nghiệm trong việc hỗ trợ phát triển chính sách quản lý DNNN tại Việt Nam




I. Tóm tắt chung

Bên cạnh các khoản trợ cấp và quy định, việc Nhà nước sở hữu và quản lý doanh nghiệp mang lại cho các quốc gia cơ hội theo đuổi các mục tiêu kinh tế vĩ mô, bảo vệ lợi ích mang tính chiến lược và bảo vệ môi trường xã hội tại các quốc gia đó.

Các quốc gia trên thế giới đã áp dụng các phương pháp tiếp cận rất khác nhau nhằm quản lý và kiểm soát DNNN; một số quốc gia triển khai mô hình trong đó nhiều bộ ngành sở hữu một nhóm các doanh nghiệp riêng và sử dụng các doanh nghiệp này để hỗ trợ các kế hoạch phát triển hoặc phục vụ các mục tiêu chính trị của mình. Ở các quốc gia khác, Chính phủ thành lập một cơ quan Nhà nước duy nhất, đôi khi cùng với một hoặc hai bộ nhất định (Bộ Tài chính hoặc Kinh tế), thực hiện vai trò sở hữu các DNNN.

Báo cáo này đề cập tới tình hình phát triển quản lý và kiểm soát DNNN trên thế giới gần đây, đồng thời nhằm đưa ra cho Chính phủ Việt Nam một số mô hình và công cụ phục vụ việc lên kế hoạch hoạt động và khung pháp lý cho các mô hình đó.

Đồng thời, báo cáo này cũng giải thích đầy đủ về việc giới thiệu và thực trạng công tác thi hành các biện pháp quản lý hiệu quả ở các cơ quan Nhà nước, cả cơ quan lập pháp và hành pháp của Chính phủ cũng như tại các DNNN. Chính phủ cần hết sức nỗ lực trong công tác này, vì sự phát triển trong tương lai của các doanh nghiệp trên.

Đơn vị Tư vấn tin tưởng rằng việc thực hiện khung pháp lý mới và cập nhật trong công tác quản lý vốn Nhà nước sẽ tạo điều kiện cho công cuộc tái cấu trúc của các Tổng công ty, Tập đoàn Kinh tế Nhà nước và các DNNN quy mô nhỏ hơn. Bên cạnh đó, khung pháp lý này cũng mang lại những công cụ thích hợp nhằm giải quyết những nhiệm vụ khó khăn trước mắt trong việc cải tổ cơ cấu tổ chức, đồng thời tái tổ chức các ngành nghề kinh doanh hiện tại.

Báo cáo này được lập chủ yếu nhằm hỗ trợ Bộ Tài chính trong việc phát triển các công cụ tối ưu đối với công tác cải cách khu vực DNNN nói chung và tái cấu trúc một số DNNN cụ thể theo cách hiệu quả nhất.



Sản phẩm tri thức số 2 – “Báo cáo so sánh về kinh nghiệm quốc tế trong việc quản lý vốn Nhà nước” 1

II. Giới thiệu

1. Trên thế giới, chính phủ của trên 200 quốc gia đang nghiên cứu cách thức quản lý doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) theo hướng hiệu quả nhất nhằm phát triển nền kinh tế, bảo vệ lợi ích chiến lược và bảo vệ môi trường xã hội. Trong các nền kinh tế tự do và cả các nền kinh tế có sự can thiệp của Nhà nước, Chính phủ đặt ra khuôn khổ tài chính, hoạt động và pháp lý với mục đích quản lý và kiểm soát việc sở hữu, kiểm soát hoạt động của các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ, hàng hóa cho công chúng, hỗ trợ phát triển khu vực/vùng/địa phương và khai thác tài nguyên thiên nhiên.

2. Mặc dù các quốc gia thông qua rất nhiều biện pháp khác nhau để quản lý mối quan hệ giữa các DNNN và Chính phủ, nhưng cách tiếp cận có khá nhiều điểm chung.

3. Trong khuôn khổ dự án Tăng cường Hỗ trợ cho Chương trình “Cải cách doanh nghiệp Nhà nước và hỗ trợ quản trị công ty” (SRCGFP), UNICON (UK) Limited (UNICON) đã nhất trí với Bộ Tài chính và ADB về việc sẽ xây dựng Báo cáo So sánh Kinh nghiệm Quản lý Vốn nhà nước tại các DNNN trên thế giới. Mục đích của bản báo cáo là nhằm khái quát về kinh nghiệm quản lý vốn Nhà nước tại các DNNN trên thế giới và cách áp dụng những kinh nghiệm này vào công cuộc cải cách DNNN tại Việt Nam. Báo cáo này nhằm giải quyết những vấn đề sau:

Giới thiệu về các hệ thống sở hữu DNNN tại 6-8 quốc gia, cả ở các nền kinh tế tập trung và kinh tế thị trường tự do;

Phân tích cách thức quản lý các DNNN theo chính sách quyền chủ sở hữu tại từng quốc gia; Phân tích những điều bất thường/yếu kém hoặc các vấn đề liên quan tới doanh nghiệp một

phần thuộc sở hữu Nhà nước (Nhà nước chiếm cổ phần chi phối) và các doanh nghiệp trong đó Nhà nước có quyền sở hữu nhưng thuộc quản lý của khu vực tư nhân;

Tập trung vào công tác giám sát vốn của công ty mẹ tại các công ty con; Tóm tắt các cách tiếp cận khác nhau trong quản lý ở cấp doanh nghiệp và so sánh với thực

trạng tại Việt Nam; Tổng kết các bài học kinh nghiệm hữu ích nhằm áp dụng vào việc sửa đổi chính sách về

quyền sở hữu và quản lý tại Việt Nam.

4. Báo cáo này bao gồm bài tóm tắt về khuôn khổ hiện hành được áp dụng trong việc quản lý Vốn Nhà nước tại các DNNN ở Việt Nam và nêu ra cách tiếp cận được chọn bởi nhiều quốc gia khác nhau trên thế giới. Vì những lý do sau đây mà các quốc gia do UNICON (UK) Ltd (UNICON) lựa chọn được coi là liên quan tới những nỗ lực của Việt Nam trong việc cải thiện công tác quản lý Vốn Nhà nước tại các DNNN:

• Thái Lan Nền kinh tế Đông Nam Á; Cơ quan điều hành Trung ương kiểm soát tất cả các DNNN (SOPE);

• Ba Lan Từng là Nước có nền kinh tế kế hoạch, là nền kinh tế chuyển đổi; Một bộ phận (phòng/ban) thuộc Bộ Tài chính đóng vai trò là Cơ quan chức năng; không ngừng nỗ lực thực hiện tư nhân hóa nhằm dần dần loại bỏ những ngành nghề kinh doanh không cốt lõi;

• Áo Vốn Nhà nước được quản lý bởi một Cơ quan chức năng; từng hoạt động trong lĩnh vực tư nhân hóa; hiện đang là công ty mẹ duy trì các DNNN chiến lược;

• Pháp Vốn Nhà nước được quản lý bởi một Cơ quan chức năng phụ trách rất nhiều công ty mẹ với nhiều công ty con bên dưới;

• Hàn Quốc Nền kinh tế Đông Nam Á; rất nhiều Bộ ngành và Bộ Tài chính/ Bộ Ngân khố phụ trách khối các DNNN;

• Ý Bộ quản lý ngành và Bộ Tài chính phụ trách DNNN; • Thổ Nhĩ Kỳ Bộ quản lý ngành và Bộ Tài chính phụ trách DNNN; Thủ tướng và Tổng thống

đóng vai trò quan trọng;




• Slovakia Từng là Nước có nền kinh tế kế hoạch; là nền kinh tế chuyển đổi; Cơ quan chức năng (Quỹ Tài sản Quốc gia) và các Bộ quản lý ngành phụ trách DNNN;

• Phần Lan Gần đây mới chuyển đổi thành công từ “mô hình phân cấp” sang “mô hình tập trung” trong công tác quản lý vốn Nhà nước tại các DNNN – các thuật ngữ sẽ được giải thích ở phần sau của báo cáo này.

5. UNICON đã không chọn Trung Quốc là một trong số các quốc gia được xem xét; không phải bởi vì quốc gia này không liên quan, mà thay vào đó, những thông tin phong phú về các biện pháp quản lý của Trung Quốc đối với các DNNN được cho là không hề mới lạ đối với các cơ quan nhận báo cáo này. Dưới đây là một số điểm đáng chú ý về “Trường hợp Trung Quốc”:

Lý do hình thành các DNNN 6. Chính phủ các nước đang tiến hành các hoạt động nhằm thu lợi ích từ tài nguyên thiên nhiên, điều tiết các hoạt động kinh tế, đảm bảo cung cấp hàng hóa công cộng, cung cấp cơ sở hạ tầng và các dịch vụ, đồng thời đảm bảo an ninh xã hội. Lý do này khiến các Chính phủ tham gia vào/hoặc điều tiết các thị trường. Các Chính phủ này có thể thực hiện thông qua các Bộ, cơ quan nhà nước được quy định hoặc thông qua việc đầu tư vốn vào các DNNN hoặc vào các liên doanh với các đơn vị thuộc khu vực tư nhân.

7. Các hoạt động kinh tế và kết quả có thể được khuyến khích nhờ các quy định và/hoặc các khoản trợ cấp, việc thuê ngoài cung cấp cơ sở vật chất, dịch vụ và hàng hóa của khu vực tư nhân hoặc thông qua việc Chính phủ cung cấp cơ sở vật chất, dịch vụ và hàng hóa thông qua các DNNN. Nhìn

Khoảng 300 Uỷ ban Quản lý, Giám sát Tài sản Nhà nước (SASAC) của Trung Quốc bao gồm Uỷ ban Quản lý, Giám sát tài sản nhà nước của Hội đồng Nhà nước, giám sát các DNNN do chính phủ quốc gia kiểm soát. Khoảng 30 Uỷ ban Quản lý, Giám sát tài sản nhà nước cấp Tỉnh giám sát các DNNN do tỉnh kiểm soát; và rất nhiều Uỷ ban Quản lý, Giám sát tài sản nhà nước cấp thị xã giám sát các DNNN do địa phương kiểm soát.

Quốc hội

Hội đồng Nhà nước

Các Bộ Chính quyền địa phương

SASAC địa phương

DNNN địa phương

DNNN Trung ương

Các công ty con và Phòng ban

Các công ty con và Phòng ban

CHND Trung Hoa




chung, Chính phủ các quốc gia có xu hướng hạn chế trực tiếp cung cấp hàng hóa và dịch vụ, đồng thời chú trọng việc đảm bảo cung cấp hàng hóa và dịch vụ thông qua các quy định khi cần thiết.

8. Ở nhiều quốc gia, Chính phủ đóng vai trò trực tiếp cung cấp các dịch vụ từng được coi là các hoạt động quan trọng bao gồm các dịch vụ: Bưu chính, Đường sắt, Cảng và khai thác tài nguyên thiên nhiên. Điện, du lịch hàng không và các dịch vụ tài chính là ví dụ khác về những hoạt động mà Chính phủ trực tiếp tham gia cung cấp. Trong những năm gần đây, do công nghệ ngày càng phát triển, nguồn lực hạn chế và năng lực ngày càng nâng cao, các quốc gia đã chuyển sang tập trung vào việc sử dụng khu vực tư nhân để tiến hành các hoạt động này, nhằm làm rõ/cụ thể hóa mức độ và chất lượng các dịch vụ thông qua các hợp đồng kinh tế. Đối với các quốc gia đang chuyển đổi, sự chuyển đổi từ một nền kinh tế kế hoạch sang nền kinh tế định hướng thị trường, khiến cho Chính phủ phải tập trung vào nhiệm vụ cốt lõi nhằm bảo vệ lợi ích công cộng. Phần lớn vốn Nhà nước vẫn được đầu tư vào các doanh nghiệp và các hoạt động của DNNN vẫn đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế. Ở nhiều quốc gia, tỷ lệ lao động vẫn còn bị gắn chặt với sự tham gia trực tiếp của Nhà nước vào các hoạt động không cốt lõi là rất lớn, mặc dù mức độ sở hữu (100%, >50% hay<50%) ở các doanh nghiệp này có ảnh hưởng tới mức độ kiểm soát của Nhà nước.

Hình 2.Ở nhiều quốc gia, các DNNN tham gia vào các hoạt động được coi là chiến lược và cần thiết đối với nền kinh tế

Bưu

điện Viễn thông

Đường sắt

Điện Than/Dầu/Khí Hàng không

Ngân hàng

Thái Lan X X X X X X X Ba Lan X X X X X X X Áo X X X X X X - Pháp X X X X X X X Hàn Quốc - X - X X X X Ý X X X X X X X Thổ Nhĩ Kỳ X X X X X X X Slovakia X X X X X X X Phần Lan X X X X X X X




Christiansen, H. (2011), “Quy mô và thành phần Khu vực DNNN tại các Quốc gia OECD”, Báo cáo công tác Quản lý Doanh nghiệp của OECD, Số 5, Nhà xuất bản OECD. http://dx.doi.org/10.1787/5kg54cwps0s3-en Tài liệu này cung cấp các dữ liệu của năm 2008 và 2009 được thu thập đến tháng 3/2011 về các DNNN tại 27 trong số 34 quốc gia là thành viên của OECD. Theo báo cáo, “Lao động trong các DNNN thuộc khu vực OECD là trên 6 triệu người, và giá trị của tất cả các DNNN cộng lại là xấp xỉ 2 nghìn tỷ USD. Bên cạnh đó, ở nhiều quốc gia, Nhà nước nắm giữ phần lớn cổ phần trong các doanh nghiệp được niêm yết với cổ phần đủ lớn để có thể kiểm soát doanh nghiệp. Các doanh nghiệp này có trên 3 triệu người lao động và được định giá vào khoảng 1 nghìn tỷ USD. Do đó, mặc dù quyền sở hữu doanh nghiệp của nhà nước đã giảm xuống trong những thập niên gần đây, nhưng các DNNN và các đơn vị tương tự vẫn tiếp tục đóng một vai trò quan trọng trong nền kinh tế doanh nghiệp ở nhiều quốc gia. Sau những thập niên tư nhân hóa, các DNNN còn lại chú trọng hơn vào một lĩnh vực. Khoảng một nửa (về mặt giá trị) số DNNN tại các quốc gia OECD hoạt động trong các lĩnh vực mang tính chất hệ thống/mạng lưới, chủ yếu là lĩnh vực vận chuyển, sản xuất điện và các năng lượng khác. Trên 1/4 tổng trị giá là từ các định chế tài chính. Trong số các công ty niêm yết một phần thuộc sở hữu nhà nước, có rất nhiều công ty truyền thông được tư nhân hóa một phần. Nói cách khác, các doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước không chỉ vẫn duy trì vai trò quan trọng, mà còn đang ngày càng được tập trung trong một số lĩnh vực “chiến lược” rất quan trọng để có thể cạnh tranh với các khu vực/thành phần kinh tế khác …. .... trong báo cáo của các quốc gia OECD có khu vực DNNN bao gồm 2.057 doanh nghiệp, thuê gần 4,3 triệu nhân viên và giá trị ước tính trên 1,3 nghìn tỷ USD. Những con số này chưa kể tới các công ty hợp pháp của Mexico và Ba Lan (vì chỉ báo cáo một phần của năm 2009). Năm 2008, có 128 doanh nghiệp như vậy, trị giá 130 tỷ USD (Giá trị gần như lớn nhất là công ty sản xuất hydrocacbon của chính phủ Mexico PEMEX.) 2057 DNNN tại 27 quốc gia OECD trái ngược khá nhiều với số lượng lớn các DNNN tại Việt Nam. Trong khi có sự sai khác đáng kể về dữ liệu các DNNN tại Việt Nam giữa các nguồn khác nhau. Theo Báo cáo Phát triển Việt Nam năm 2012 (Báo cáo Phát triển Việt Nam năm 2012 (VDR 2012), Kinh tế thị trường khi Việt Nam trở thành quốc gia có thu nhập trung bình, Báo cáo của các nhà tài trợ trình bày trong Cuộc họp Nhóm tư vấn Việt Nam, ngày 06/12/2011), có 1200 DNNN tại Việt Nam sử dụng khái niệm 100% sở hữu nhà nước và 3364 doanh nghiệp sử dụng khái niệm trên 50% sở hữu nhà nước (trong đó có 1805 doanh nghiệp thuộc quản lý của chính quyền trung ương và 1559 doanh nghiệp thuộc quản lý của chính quyền địa phương). Các DNNN được cho là chiếm tới 40% vốn và 20% lao động tại Việt Nam. Chính phủ xác định rằng DNNN là một doanh nghiệp 100% thuộc sở hữu nhà nước; Tuy nhiên, Tổng cục Thống kê lại sử dụng khái niệm rộng hơn (được thế giới công nhận) nhằm tính cả các doanh nghiệp trong đó chính phủ có thể nắm giữ từ 51% vốn điều lệ trở lên. Vào cuối năm 2010, Chính phủ cho biết, có 1200 DNNN tại Việt Nam. Tổng cục Thống kê lại cho biết con số này là 3364.

III. Tóm tắt cơ cấu sở hữu và quản lý DNNN tại Việt Nam hiện nay

9. Cách tiếp cận với quyền chủ sở hữu và quản lý vốn Nhà nước tại các DNNN hiện nay được mô tả chi tiết trong Báo cáo gần đây của JICA “Đánh giá về khung pháp lý và thể chế đối với các DNNN và Cải cách DNNN tại Việt Nam”.

10. Báo cáo này đề cập đến cả các DNNN và các là Tập đoàn Kinh tế Nhà nước (EG) và các Tổng Công ty (GC) với tư cách là các “công ty nắm giữ vốn”. Đồng thời UNICON cũng tóm tắt nội dung báo cáo của JICA nhằm cung cấp nền tảng để xây dựng Sản phẩm tri thức này. Unicon cũng không sử dụng chương này để mô tả bức tranh hoàn chỉnh ; tuy nhiên, với mục đích tài liệu này thì chỉ cần mô tả tình hình hiện nay ở Việt Nam là đủ.

http://dx.doi.org/10.1787/5kg54cwps0s3-en




11. Tại Việt Nam, một DNNN được quản lý theo Luật Doanh nghiệp (2005) và được định nghĩa là “doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% số vốn đăng ký và hoạt động theo Luật Doanh nghiệp”. Định nghĩa này bao gồm 3 loại hình doanh nghiệp hợp pháp: Công ty TNHH một thành viên (Nhà nước sở hữu), Công ty TNHH hai thành viên trở lên trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% số vốn đăng ký, Công ty Cổ phần (JSC) với trên 50% cổ phần phần phát hành do Nhà nước nắm giữ.

12. Cơ cấu quản lý của Công ty TNHH một thành viên 100% vốn nhà nước có thể được tổ chức dưới một trong 3 hình thức sau: Hội đồng Thành viên – Giám đốc (Tổng Giám đốc) – Kiểm soát viên, hoặc Chủ tịch - Giám đốc (Tổng Giám đốc) – Kiểm soát viên, hoặc HĐQT - Giám đốc (Tổng Giám đốc) – Ban Kiểm soát. Đối với các DNNN khác, chủ doanh nghiệp có quyền chọn cơ cấu quản lý phù hợp với quy mô và đặc điểm doanh nghiệp. Điển hình, cơ cấu này có thể bao gồm Hội đồng Cổ đông – HĐQT – Ban Kiếm soát – Tổng Giám đốc.

13. Tối đa 3 đại diện của Nhà nước có thể tham gia vào Hội đồng cổ đông, do mỗi cổ đông nắm giữ trên 10% cổ phần có quyền bầu tối đa 3 người tham gia. Số thành viên nhà nước trong HĐQT luôn là đa số, thường là 3 trong số 5 thành viên hoặc 4 trong số 7 thành viên.

14. Chính phủ đã thành lập 13 Tập đoàn Kinh tế hoạt động trong các lĩnh vực kinh tế được coi là chiến lược và/hoặc thiết yếu. Cơ cấu tổ chức của các Tập đoàn Kinh tế bao gồm (1) công ty mẹ (cấp 1), (2) công ty con (cấp 2) và các chi nhánh và doanh nghiệp trực thuộc là các cấp tiếp theo. Cơ cấu quản lý của Tập đoàn Kinh tế là HĐQT/HĐTV – Tổng Giám đốc – Ban Kiểm soát hoặc HĐQT/HĐTV – Tổng Giám đốc – Các Kiểm soát viên. Thủ tướng có quyền quyết định tất cả các vấn đề quan trọng của Tập đoàn Kinh tế, từ mục tiêu kinh doanh, hoạt động và cơ cấu tổ chức nhằm bổ nhiệm nhân sự cấp cao và không phải hỏi ý kiến các bộ liên quan hoặc các cơ quan nhà nước khác.

15. Công ty Mua bán Nợ và Tài sản tồn đọng doanh nghiệp được thành lập nhằm xử lý nợ xấu của các DNNN, như một điều kiện cần trong quá trình tiến hành cổ phần hóa. Tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước được thành lập nhằm giảm sự can thiệp của Nhà nước vào các quyết định kinh doanh hàng ngày trong quá trình quản lý vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp cổ phần hóa.

16. Thông thường chức năng và nhiệm vụ chủ sở hữu trong các DNNN được thực hiện bởi Thủ tướng, các bộ ngành và Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh (UBNDCT). Căn cứ vào thẩm quyền của mình, họ sẽ chỉ định các đại diện phần vốn Nhà nước, những người có quyền đề cử thành viên Hội đồng quản trị và Giám đốc điều hành công ty, đồng thời cũng trực tiếp tham gia phê duyệt chiến lược kinh doanh, kế hoạch kinh doanh, ngân sách, bổ nhiệm nhân sự, cho vay và đầu tư/thoái vốn. Tại các Công ty cổ phần và Công ty TNHH hai thành viên trở lên, đại diện sở hữu nhà nước có thể đề cử các đại diện của Nhà nước vào Hội đồng Cổ đông để thực hiện quyền biểu quyết.

17. Mối quan hệ giữa các DNNN và các cấp chính phủ được chia thành hai cấp: cấp trung ương (Thủ tướng và các bộ) và cấp tỉnh (UBNDCT). Thủ tướng trực tiếp đại diện cho quyền sở hữu Nhà nước tại công ty mẹ của các Tập đoàn kinh tế, các Tổng công ty Nhà nước, các DNNN quy mô lớn và quan trọng, do Thủ tướng thành lập. Được sự hỗ trợ của Ban Chỉ đạo về Cải cách Doanh nghiệp, Thủ tướng cũng là người ra quyết định tái cấu trúc DNNN và phát triển doanh nghiệp. Chức năng tương tự cũng thuộc về các bộ và UBND cấp tỉnh.

18. Phê duyệt các dự án đầu tư quy mô lớn là đặc quyền của Thủ tướng theo các yêu cầu đặc biệt như cho các DNNN vay quá mức hoặc các giải pháp bất thường khác.

19. Bộ Kế hoạch và đầu tư và Bộ Tài chính có nhiệm vụ chức năng trong lĩnh vực của các bộ mình và có các Bộ khác chịu trách nhiệm về vấn đề chủ sở hữu Nhà nước và quản lý Nhà nước, công tác quản lý Nhà nước bao gồm việc thực hiện và thi hành các quy định của Nhà nước.




20. Công tác giám sát các DNNN của chủ sở hữu thực hiện dựa trên Báo cáo tài chính thường niên và dẫn tới việc đánh giá và hình thành một bộ đánh giá (A, B, C) dựa trên việc đánh giá các tiêu chí cụ thể, bao gồm kim ngạch, lợi nhuận và tỷ lệ lợi nhuận của vốn Nhà nước, khả năng thanh toán nợ quá hạn và nợ đến hạn, tuân thủ pháp luật, chính sách, cơ chế ban hành liên quan và tình trạng thực hiện cung cấp dịch vụ và hàng hóa công. Kết quả đánh giá của các tổng công ty hay các công ty mẹ sẽ được công bố sau khi xin ý kiến Bộ Tài chính. Nếu các DNNN thua lỗ hoặc báo cáo các hoạt động chưa đầy đủ, các doanh nghiệp này phải chịu sự giám sát đặc biệt và sẽ phải nộp báo cáo hàng quý cho đến khi có lãi trong 2 năm tới. Trường hợp doanh nghiệp tiếp tục thua lỗ, doanh nghiệp có nguy cơ bị thanh lý/giải thể.

21. Kiểm toán Nhà nước Việt Nam có quyền kiểm tra sự tuân thủ các quy định, báo cáo tài chính và các hoạt động của DNNN. Thanh tra Chính phủ sẽ tiến hành thanh tra thường niên hoặc bất ngờ khi nhận được báo cáo về các hoạt động bất lợi hoặc các kết quả tiêu cực.

IV. Cơ cấu chung trong sở hữu và quản lý DNNN trên thế giới

22. Báo cáo này khái quát chung về các cơ cấu trong sở hữu và quản lý các DNNN tại một số quốc gia tiêu biểu. Nếu không xét đến địa vị pháp lý của các DNNN trên thế giới, có 3 hệ thống lớn mà chính phủ sử dụng để điều tiết các mối quan hệ của mình giữa Nhà nước và các DNNN:

• Hệ thống tập trung • Hệ thống phân cấp • Hệ thống kép

23. Ở hệ thống Tập trung, chức năng sở hữu trong các DNNN được thực hiện bởi một bộ hoặc cơ quan nhà nước duy nhất. Bằng việc thực hiện giám sát và kiểm soát các DNNN thông qua một đơn vị chuyên biệt/duy nhất, Chính phủ đã có một phương pháp tiếp cận chung với DNNN và tách riêng chức năng sở hữu ra khỏi các chức năng khác như chức năng quản lý một lĩnh vực/các hoạt động kinh tế. Điều này cho phép Chính phủ có được năng lực và kiến thức chuyên môn tốt, tập trung vào một nơi để xử lý các vấn đề về cơ cấu tổ chức của DNNN, báo cáo tài chính và đánh giá về quản lý và hiệu quả hoạt động của DNNN. Hệ thống tập trung này thường được thành lập nhằm hỗ trợ nỗ lực tái tổ chức/tái cơ cấu DNNN bao gồm việc bán hay chuyển nhượng quyền sở hữu và kiểm soát các DNNN.

24. Ở hệ thống Phân cấp, Bộ quản lý ngành hoặc Bộ chủ quản (tức là Bộ chịu trách nhiệm về hoạt động của DNNN) chịu trách nhiệm thực hiện chức năng sở hữu. Hệ thống Phân cấp đã từng phổ biến ở các quốc gia ủng hộ sự can thiệp của Nhà nước vào kinh tế và với số lượng lớn DNNN, Bộ chủ quản được phép sử dụng ý kiến chuyên môn trong lĩnh vực và chủ động thực hiện chính sách ngành. Tuy nhiên, có một Bộ chủ quản kiểm soát các DNNN, đồng thời chịu trách nhiệm về các chức năng khác của Nhà nước như quản lý ngành, cho phép can thiệp sâu vào các hoạt động hàng ngày của DNNN.

25. Các hệ thống Tập trung và Phân cấp đều có các ưu điểm và thiếu sót riêng. Do đó, cũng không có gì là ngạc nhiên khi một hệ thống Kép vẫn là mô hình phổ biến nhất. Hệ thống Kép cho phép chính phủ yêu cầu một số bộ phải có các kỹ năng và chuyên môn riêng, tuy nhiên cần đảm bảo rằng các bộ khác nhau phối hợp hiệu quả. Hệ thống này giúp giảm bớt ảnh hưởng của Bộ quản lý ngành đối với DNNN trong khi vừa là cơ quan điều tiết ngành. Trong hầu hết các trường hợp, hệ thống kép này là sự kết hợp giữa Bộ Tài chính hoặc Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ quản lý ngành hoặc Bộ chủ quản, trong đó Bộ Tài chính/Bộ Kế hoạch và Đầu tư đóng vai trò quan trọng trong chức năng sở hữu và Bộ chủ quản/Bộ quản lý ngành tập trung vào các nhiệm vụ và hoạt động của các DNNN.




26. Trong thời gian gần đây, ngày càng nhiều nền kinh tế phát triển và đang phát triển có xu hướng áp dụng hệ thống tập trung, trong đó chức năng sở hữu DNNN là trách nhiệm của một bộ hoặc một cơ quan nhà nước. Trong hầu hết các trường hợp, cơ quan tập trung hóa sẽ báo cáo lên Bộ Thương Mại/Công nghiệp, Bộ Tài chính hoặc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, hoặc kết hợp báo cáo lên tất cả.

27. Ở các nền kinh tế phát triển, trong đó báo cáo tài chính được thực hiện bởi các doanh nghiệp bao gồm các DNNN, với tiêu chuẩn cao, hệ thống tập trung ngày càng được ưa chuộng. Như đã nói ở trên, sự lựa chọn cách tiếp cận tập trung chủ yếu là do mong muốn có một chính sách thống nhất để quản lý các DNNN và để tách chức năng chủ sở hữu ra khỏi các chức năng khác của nhà nước. Tuy nhiên, Bộ hoặc cơ quan kiểm soát có trách nhiệm quản lý vốn nhà nước có thể sẽ gặp trở ngại nếu không có những cán bộ có những kỹ năng, kinh nghiệm và chuyên môn cần thiết.

Hình 2.Khái quát về các hệ thống quản lý khác nhau được áp dụng

tại các quốc gia điển hình

Tập trung Kép Phân cấp Số DNNN Thái Lan X 60 Ba Lan X 590

Áo X 10 Pháp X 50*

Hàn Quốc X 60 Ý X 40

Thổ Nhĩ Kỳ X 35 Slovakia X 35 Phần Lan X 35

*nhiều DNNN tại Pháp là công ty mẹ với nhiều công ty con bên dưới trong đó Nhà nước là cổ đông thiểu số.

Nhược điểm của Hình thức Phân cấp Sở hữu và Kiểm soát

28. Ở nhiều quốc gia, hình thức phân cấp sở hữu và kiểm soát các DNNN được cho thấy những nhược điểm như sau:

- thiếu các cán bộ chuyên môn có kinh nghiệm liên quan về tài chính và thương mại, chủ yếu là do các cơ cấu tiền lương của khu vực công;

- phương pháp tiếp cận chung của Chính phủ với các DNNN bị chia nhỏ do trách nhiệm bảo đảm quyền lợi cho cổ đông thuộc về các Bộ khác nhau;

- việc phổ biến các biện pháp hiệu quả ở Chính phủ và các DNNN còn chậm trễ;

- hiệu quả của nhiều Bộ trong việc quản lý các DNNN còn thấp do sự can thiệp quá mức;

- hiệu quả còn hạn chế của nhiều Bộ có thể làm suy yếu lòng tin của Bộ Tài chính, dẫn tới việc tách biệt trong việc kiểm tra và các mối quan hệ trùng lặp với quản lý điều hành;

- một Bộ độc lập không có khả năng xác định một cách rõ ràng tác động của việc theo đuổi các mục tiêu chính sách đối với hoạt động tài chính của một DNNN;

- một Bộ độc lập không có khả năng áp dụng kỷ luật tài chính vào các DNNN;

- mục tiêu đặt ra cho các DNNN không thống nhất và rõ ràng;

- một Bộ độc lập không thể thống nhất được các ưu tiên cạnh tranh của chính phủ trong các mục tiêu chính sách, mà mục tiêu sở hữu chính là bảo vệ và tăng giá trị dài hạn của cổ đông (chủ sở hữu);

- thiếu các biện pháp quản lý doanh nghiệp thích hợp;




- Các Ban thiếu kỹ năng và không có đánh giá mang tính hệ thống về hiệu quả hoạt động của các ban này và trì hoãn quá lâu trong việc khắc phục hoạt động yếu kém;

- Sử dụng Ban cố vấn một cách kém hiệu quả.

Mục đích của Đơn vị Tập trung

29. Mục đích của việc xây dựng một đơn vị tập trung là nhằm mang lại một trọng tâm cụ thể cho các vấn đề của cổ đông, nhằm cải thiện hiệu quả hoạt động của chính phủ với tư cách là chủ sở hữu và cơ quan kiểm soát các DNNN và nhằm đạt được các mục tiêu chính sách chung với chi phí hợp lý. Đơn vị tập trung phải có các cán bộ chuyên môn theo đuổi mục đích này một cách chủ động và mang tính chuyên nghiệp cao. Nếu không, đơn vị này sẽ trở thành một bộ phận quan liêu khác. Đơn vị tập trung không nên làm pha loãng trách nhiệm của Ban lãnh đạo đối với hiệu quả hoạt động và tài chính của một DNNN. Đồng thời, không nên miễn trách nhiệm của Bộ chủ quản đối với hiệu quả các chính sách về hiện tại.

Ưu điểm của Đơn vị Tập trung

30. Các ưu điểm chính của một hệ thống tập trung hiệu quả là:

- tiêu chuẩn hóa các đường lối, quy trình, các chuẩn mực và chính sách kế toán, thẩm định chi phí đầu tư

- thực hiện áp dụng phương pháp quản trị doanh nghiệp cải thiện một cách có hệ thống (xem ghi chép về quản trị doanh nghiệp);

- chất lượng thành viên và cán bộ các Ban đã được nâng cao, với các ưu đãi thích hợp, gắn với hiệu quả trong quá trình thực hiện và các kết quả liên quan;

- các kỹ năng quản lý đầu tư và cấp vốn cho doanh nghiệp và các chuyên gia khác làm việc cho đơn vị tập trung trong hoạt động phân tích và giám sát có thể giúp Chính phủ hoạt động được với tư cách là chủ sở hữu hiện tại,

- Mức độ cao hơn về tính khách quan trong việc đánh giá hiệu quả hoạt động của một DNNN. Đơn vị tập trung, không giống như một Bộ chủ quản, không trực tiếp chịu trách nhiệm thực hiện để đạt được các mục tiêu chính sách và ít có khả năng bảo vệ chính trị cho các doanh nghiệp nhà nước mà cho phép bào chữa các yếu kém trong hiệu quả hoạt động và tài chính, trong mớ hỗn độn các vấn đề chính sách không rõ ràng.

- Các mục tiêu rõ ràng và giải quyết được các mâu thuẫn về mục tiêu chính sách cũng như các tác động phát sinh từ các mục tiêu phi thương mại;

- bằng cách xem xét và đánh giá hàng loạt DNNN, có sự thống nhất hơn về cách tiếp cận của đơn vị tập trung trong đó Bộ chủ quản chỉ xử lý các vấn đề của DNNN trong phạm vi hoạt động của mình;

- thường xuyên đánh giá lại cấu trúc vốn, các chính sách cổ tức rõ ràng, vốn vay từ chính phủ theo các điều khoản thương mại;

- Giảm việc sử dụng kém hiệu quả các cố vấn bên ngoài, xây dựng một nhóm nhỏ bao gồm các chuyên gia tại chỗ ở đơn vị tập trung, nhằm cải thiện công tác quản lý cố vấn viên.

“Ưu điểm chính của mô hình tập trung là phân trách nhiệm rõ ràng từ các DNNN tới chính phủ, Chính phủ có thể giám sát tài khóa chặt chẽ và xây dựng một chính sách thống nhất về DNNN, và thực tế là điều đó giúp sử dụng một cách hiệu quả nhất nguồn lực rất hạn chế sẵn có trong khu vực tư nhân, nhằm thực hiện công tác chuyên môn trong việc thực hiện chức năng chủ sở hữu của Chính phủ. Nhược điểm chính có lẽ là - ví dụ như kinh nghiệm chuyên ngành của Bộ Tài chính, sẽ nông hơn các Bộ ngành khác. ……………một số cơ cấu được áp dụng trong Nguyên tắc Quản trị Doanh nghiệp đối với các




DNNN tại OECD (ví dụ, ủng hộ chức năng sở hữu tập trung thông qua một cơ quan độc lập so với một cơ cấu phân cấp hoặc cơ cấu kép) vẫn chưa được “kiểm tra, rà soát” đầy đủ trong thực tế và có thể không phù hợp với tất cả các quốc gia đang phát triển. Các quốc gia đang phát triển có đặc trưng là giới hạn ngân sách chặt chẽ, do đó cần xem xét vấn đề này khi đi đến quyết định xem cơ cấu quản lý nào thích hợp nhất. Cơ cấu tập trung mà trong đó quyền sở hữu được thực hiện bởi Bộ Tài chính chứ không phải một cơ quan độc lập khác có vẻ phù hợp hơn và đồng thời cũng được áp dụng khá thành công ở các quốc gia đang phát triển. Trong trường hợp áp dụng một mô hình kép và phân quyền thì một cơ quan tập trung (tức là Bộ Tài chính/Kho bạc) có thể đóng vai trò quan trọng, ít nhất là trong việc thu thập và theo dõi thông tin về các DNNN và hoạt động kinh tế của các doanh nghiệp này, bao gồm thông tin về cơ cấu chi tiết của các công ty con và các khoản nợ liên quan.” Vagliasindi Maria Sắp xếp công tác quản trị trong doanh nghiệp nhà nước, Nghiên cứu chính sách, báo cáo công tác 4542, Mạng lưới Phát triển Bền vững của Ngân hàng Thế giới,Tháng 3/2008

Kiếm soát của Chính phủ và các DNNN

31. Chính phủ một nước có thể tổ chức các DNNN thông qua quyền của cổ đông trong một công ty hoặc các quyền theo luật định đối với một công ty theo luật định, bao gồm:

- tham gia các đại hội hội cổ đông,

- bầu chọn Chủ tịch và thành viên HĐQT;

- phê duyệt chiến lược và các mục tiêu minh bạch trong kinh doanh, tôn trọng các hạn chế về chính sách;

- giám sát và khen thưởng hoạt động;

- giải quyết ban lãnh đạo hoạt động yếu kém;

- phê duyệt cấp vốn đầu tư.

32. Tuy nhiên, trên thực tế, Chính phủ thường sử dụng những quyền này không hiệu quả hoặc trì hoãn quá lâu trước khi thực hiện.

Chắc chắn về Vai trò và Trách nhiệm nếu một Đơn vị Tập trung là Chủ sở hữu/Kiểm soát viên

33. Nếu một đơn vị tập trung được cho là đảm bảo rằng Chính phủ là một cổ đông/chủ sở hữu hợp pháp, thì cần có sự chắc chắn và rõ ràng về những điều sau:

- vai trò và trách nhiệm dự kiến của đơn vị tập trung, Bộ chủ quản và Ban lãnh đạo của các DNNN;

- chính sách và vai trò của các đơn vị do Bộ chủ quản tổ chức;

- chức năng cổ đông được đơn vị tập trung thực hiện;

- thẩm quyền và các mối quan hệ giữa đơn vị tập trung, Bộ chủ quản, Bộ Tài chính và các DNNN,

- nghĩa vụ của DNNN là thực hiện các biện pháp quản trị doanh nghiệp hiệu quả;

- nghĩa vụ của công tác quản lý DNNN nhằm kịp thời cung cấp thông tin và dữ liệu cho Ban lãnh đạo, Bộ chủ quản và đơn vị tập trung;

- xác định rõ ràng người cố vấn và phê duyệt chiến lược của công ty, đề xuất về thù lao của Ban lãnh đạo …;

- đơn vị tập trung cần tuân thủ các tiêu chuẩn tương tự của công tác quản trị doanh nghiệp được đề xuất cho các DNNN;




- đơn vị tập trung cần có những mục tiêu rõ ràng và tuân thủ đánh giá hoạt động.

Ví dụ về mô hình quản lý

Quản lý Tập trung

‘’Quản lý đầu tư Nhà nước tại Singapore được triển khai thông qua 2 đơn vị (Temasek và Tổng công ty Đầu tư của Chính phủ), trong đó chủ yếu là Temasek, ban đầu được thành lập để nắm giữ các khoản đầu tư vào các công ty địa phương. Tuy nhiên, trong những năm qua, Temasek đã phát triển và hiện kiểm soát một danh mục đầu tư đa dạng ở cả các doanh nghiệp trong nước và nước ngoài/quốc tế (chủ yếu là châu Á). Mặc dù cán bộ quản lý của Temasek là một tập hợp các công chức và các cá nhân thuộc khu vực tư nhân, cổ đông duy nhất là Bộ Tài chính Singapore.

Quản lý của Temasek đặt mục tiêu tối ưu hóa tỷ lệ hoàn vốn đầu tư cho các cổ đông và đã thực hiện các chính sách quản trị doanh nghiệp tương tự như bất kỳ công ty quốc tế nào đã được niêm yết ".

Quản lý Phân cấp

"Trải qua nhiều năm, các doanh nghiệp nhà nước trong Phần Lan được quản lý bởi các Bộ, ngành có liên quan. Dựa trên Bộ luật Doanh nghiệp Nhà nước, Quốc hội quyết định việc phân bổ ngân sách, Chính phủ đặt mục tiêu tài chính và kết quả hoạt động và bổ nhiệm giám đốc điều hành và hội đồng quản trị. Bộ Tài chính đóng vai trò điều phối trong quá trình dự thảo ngân sách. Sau đó sẽ phụ thuộc vào Bộ chủ quản trong việc hướng dẫn quản lý công tác lập kế hoạch hoạt động và tài chính của doanh nghiệp, trong đó cần hợp lý hóa giữa nhiệm vụ thương mại và nhiệm vụ công ích của doanh nghiệp. Bên trong Bộ đã có một sự tách biệt rõ ràng, chặt chẽ giữa chức năng quản lý và chức năng chủ sở hữu. Chỉ mới gần đây, phong trào cải cách đã diễn ra và quá tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước cũng đã được thực hiện đối với các doanh nghiệp hoạt động chủ yếu trong lĩnh vực thương mại".

Mô hình quản lý kép "Trong mô hình quản lý của Hàn Quốc, sẽ có ba Bộ hoặc nhiều hơn thực hiện chức năng quản lý trong các Tổng công ty thuộc sở hữu của Chính phủ. Các nhiệm vụ của "cổ đông" do Bộ Tài chính hoặc Bộ chủ quản thực hiện. Bộ chủ quản cũng bổ nhiệm các thành viên ban chấp hành và đề cử vị trí Chủ tịch Hội đồng quản trị. Việc giám sát các hoạt động của doanh nghiệp thực hiện bởi Bộ Ngân sách&Kế hoạch và Bộ Tài chính và Kinh tế. Báo cáo hoạt động được nộp lên tất cả các bộ ngành liên quan và Quốc hội”

V. Những yếu kém và/hoặc các vấn đề liên quan đến DNNN sở hữu một phần và DNNN chịu sự quản lý của tư nhân

34. Do không phải tất cả các DNNN đều được sở hữu hoàn toàn bởi Nhà nước và/hoặc một số DNNN hoạt động dưới sự quản lý tư nhân, nhiều vấn đề có thể phát sinh liên quan đến trách nhiệm quản lý quỹ và hoạt động.

35. Theo khảo sát gần đây của OECD, trung bình có khoảng 50% DNNN trên thế giới hoàn toàn thuộc sở hữu Nhà nước và trên 20% các DNNN là Nhà nước đóng vai trò cổ đông chính, và phần còn lại là các doanh nghiệp trong đó Nhà nước chỉ nắm một phần nhỏ cổ phần.




36. Nhà nước, với vai trò của cổ đông chính, có thể là mối đe dọa lớn đối với các bên liên quan, trong số đó có các cổ đông khác (chính), các chủ nợ, nhà cung cấp, nhân viên, chủ đầu tư và thậm chí là cả khách hàng theo nghĩa rộng. Tuy nhiên, không chỉ có vai trò đó, Nhà nước còn có thể tác động tới hoạt động và tính bền vững của doanh nghiệp với vai trò là cơ quan điều tiết của ngành hoặc là bên cho vay, bên bảo lãnh, chủ nợ, khách hàng (tự phục vụ - DNNN cung ứng sản phẩm, dịch vụ cho Nhà nước/Chính phủ). Bên cạnh đó, Nhà nước có thể có các mục tiêu chính trị vi phạm quyền lợi của các bên liên quan khác.

37. Chúng ta sẽ bàn về các nhóm rủi ro khác nhau, các vấn đề khác được đưa vào báo cáo như sau: Cô đông thiểu số Các bên liên quan khác

o Người cho vay/ Nhà cung cấp o Nhân viên

Các vấn đề báo cáo khác

Cổ đông thiểu số

38. Đối với trường hợp các cổ đông thiểu số, về nguyên tắc, khung pháp lý chung của quốc gia giúp bảo vệ lợi ích của tất cả các cổ đông và lợi ích riêng của Nhà nước theo quy định. Tuy nhiên, điều không thể tránh khỏi, đó là trong trường hợp Nhà nước liên quan chủ yếu, Nhà nước có thể điều khiển doanh nghiệp thực hiện các hoạt động nhằm phục vụ mục đích chính trị và chính sách. Các cổ đông thiểu số có thể bị ảnh hưởng về quyền lợi mà không được bảo vệ thích hợp.

39. Trong hầu hết mọi trường hợp, các quốc gia không đưa ra quy định đặc biệt nào về quyền lợi của cổ đông thiểu số, do các quốc gia này dựa trên quy định pháp luật chung của Luật doanh nghiệp; trên thế giới, chỉ có rất ít biện pháp bảo vệ quyền lợi cho cổ đông thiểu số được quy định trong một bộ Luật riêng. Các luật này đem lại thêm quyền lợi cho cổ đông thiểu số, chủ yếu là quyền bầu đại diện cho ban lãnh đạo hoặc các quy định về quyền biểu quyết nhằm tác động tới các quyết định của ban lãnh đạo.

40. Các vấn đề khác liên quan tới quyền của các cổ đông thiểu số đó là tiết lộ thông tin nhằm đảm bảo đối xử công bằng với tất cả các cổ đông hoặc quyền không thừa nhận nghị quyết của Đại hội đồng Cổ đông tại tòa án trên cơ sở nghị quyết mâu thuẫn với quy chế của doanh nghiệp, không phục vụ lợi ích tốt nhất của doanh nghiệp, nhằm mục đích gây hại tới các cổ đông (chính) hoặc chống lại các biện pháp kinh doanh hiệu quả.

41. Trong các trường hợp đặc biệt, chính Nhà nước đóng vai trò như một cổ đông chính có thể thực hiện quyền phủ quyết đối với một số quyết định nhạy cảm của một doanh nghiệp trong lĩnh vực chính bằng cách xây dựng quyền biểu quyết đặc biệt trong các quy chế của doanh nghiệp (đôi khi gọi là “Cổ phiếu Vàng”).

Các bên liên quan Khác

42. Việc góp phần bảo vệ chống lại quyền ra quyết định chi phối của Nhà nước có thể được đề cập trong khuôn khổ pháp lý đối với các bên liên quan khác như chủ nợ, nhà cung cấp, nhân viên, chủ đầu tư và ngay cả khách hàng nói chung. Các cơ chế mang lại tính minh bạch và trách nhiệm giải trình giúp ngăn chặn sự can thiệp từ phía Nhà nước.

43. Việc bảo vệ chủ nợ có thể được thực hiện bằng các luật đặc biệt trong trường hợp các dịch vụ công cộng bị bắt buộc phải duy trì hoặc việc việc phá sản DNNN bị ngăn cản. Tuy nhiên nếu DNNN đang thực hiện công việc kinh doanh bên ngoài lĩnh vực dịch vụ công cộng, loại bảo hộ này có thể sẽ không còn và chủ nợ phải dựa vào qui định chung của Luật Doanh nghiệp liên quan đến một doanh nghiệp đang suy yếu. Tuy nhiên, chủ nợ có thể mong muốn




tìm kiếm trợ giúp đặc biệt từ Nhà nước với vai trò chủ doanh nghiệp. Hành động đó có thể khiến Nhà nước lâm vào tình trạng nợ nần thêm nghiêm trọng khi thực hiện hỗ trợ các hoạt động kinh doanh thua lỗ. 44. Ở một số quốc gia, nhân viên có quyền lực rất lớn và có cơ hội tác động hoặc tham gia vào quá trình ra quyết định thông qua sự có mặt trong các ban (giám sát) hoặc trong các ủy ban nhất định. Việc đại diện này được bầu trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua đề cử hoặc bầu chọn bởi công đoàn/tổ chức lao động. Các vấn đề báo cáo khác

45. Toàn bộ các bên liên quan được bảo vệ, hưởng các lợi ích thông qua các quy định cụ thể về tính minh bạch và rõ ràng từ bắt đầu hoạt động một tổ chức và giám sát hiệu suất hoạt động, giám sát chung, tác động tới ban quản trị của DNNN quá trình thực hiện các mục tiêu theo kế hoạch được đề ra.

46. Quá trình báo cáo có thể chia thành 3 giai đoạn: Báo cáo trước, Báo cáo sau và Tổng hợp.

47. Về cơ bản, các báo cáo trước tập trung vào giai đoạn mà ban lãnh đạo các DNNN đã xác định các mục tiêu cho kỳ báo cáo, không chỉ liên quan tới hiệu quả hoạt động, mà còn liên quan tới mục tiêu chiến lược và sơ đồ tổ chức hiện tại. “Báo cáo Dự định/kế hoạch của Doanh nghiệp” chính là bước tiến mới kể trên, trong đó báo cáo trình bày các kế hoạch kinh doanh đã được các ban ngành hoặc Bộ Tài chính phê duyệt, đồng thời trình bày cơ sở giám sát định kỳ. Việc công khai các mục tiêu của DNNN giúp nghị viện/quốc hội và dân chúng có thể đánh giá được hiệu quả của chính sách quản lý của chính phủ.

48. Công tác quản lý các DNNN cho phép đảm bảo công khai đầy đủ các báo cáo đã gửi, đảm bảo các cổ đông thực hiện giám sát và đánh giá hiệu quả thích hợp. Các báo cáo tài chính và kiểm toán phải luôn lấy tiêu chí trên làm trọng tâm; đồng thời từ tính công khai, các cổ đông được thông báo đầy đủ về việc hoàn thành hiệu quả các mục tiêu đã đưa ra trong giai đoạn trước. Việc báo cáo thường xuyên giúp các cơ quan giám sát có thể ứng phó, xử lý kịp thời trong các trường hợp không đạt hiệu quả, là các trường hợp cần tránh để xảy ra, nhờ vào công tác quản lý thường xuyên dựa trên cơ sở bắt buộc.

49. Báo cáo tài chính của các DNNN phải tuân thủ theo các quy trình tương tự như các doanh nghiệp đã niêm yết. Các yêu cầu liên quan tới nội dung và chất lượng của báo cáo thường niên được ban hành trong Luật Công ty/Luật Doanh nghiệp. Một số quy định được sửa đổi, bổ sung trong một số điều luật đặc biệt áp dụng đối với các DNNN. Trong các năm gần đây, ngày càng có nhiều quốc gia khuyến khích các DNNN thực hiện báo cáo tổng thể vào thời gian thích hợp, từ đó tăng cường việc thực hiện các mục tiêu của chính phủ và hướng đến các phương pháp đảm bảo tính minh bạch và công khai.

50. Ở một số nước, các báo cáo sẽ bao gồm trách nhiệm pháp lý của HĐQT và các kiến thức nền tảng, trình độ và trách nhiệm cụ thể của các thành viên hội đồng. Một báo cáo quản trị doanh nghiệp cũng có thể yêu cầu các thông tin được đưa ra trong quá trình đề cử HĐQT và kiểm toán viên bên ngoài, xem xét các phương án đền bù cho hội đồng, quy trình và chính sách quản lý rủi ro và chính sách đạo đức.

VI. Công ty mẹ: giám sát DNNN, quản lý các công ty con và ra quyết định đầu tư

51. Việc sử dụng mô hình các công ty cổ phần trong khu vực DNNN khá phổ biến. Mục đích chủ yếu là tránh khỏi những can thiệp chính trị và vấn đề hạn chế ngân sách. Vì nhiều lý do, kể cả tại những




nước có nền kinh tế đã phát triển và nước có nền kinh tế đang chuyển đổi, đã và đang áp dụng cơ cấu tổ chức kiểm soát để quản lý trách nhiệm chủ sở hữu của tất cả hoặc hầu hết các DNNN. Một số quốc gia giới thiệu cơ cấu kiểm soát nhằm hỗ trợ việc phát triển khu vực/vùng/địa phương, một số quốc gia khác lại phục vụ mục đích tập trung sức mạnh kinh tế.

52. Hình thức các quốc gia hay sử dụng nhất đó là công ty mẹ được sử dụng như một “cổng thông tin” cho việc tái cơ cấu và tư nhân hóa bằng cách nhóm một số DNNN hoạt động trong cùng lĩnh vực với mong muốn tạo ra sức mạnh tổng hợp và đem lại hiệu suất cao.

53. Mối quan hệ giữa công ty mẹ và công ty con của nó chủ yếu là điều chỉnh bởi Điều lệ, các văn bản dưới luật của công ty con và công ty thông qua các thỏa thuận cổ đông, Thỏa thuận quản lý, Thoả thuận thực hiện, .v.v.. Đây cũng là cách trao nhiệm ủy thác của các công ty mẹ nắm giữ vốn đối với công ty con. Là cổ đông sở hữu 100%, công ty mẹ có thể quyết định việc lựa chọn và bổ nhiệm HĐQT của công ty con và do đó đóng một vai trò hướng dẫn, chỉ đạo đối với các hoạt động và hiệu suất hoạt động. Trong khi các văn bản dưới luật của công ty con có thể bao gồm việc sắp xếp cho cổ đông phê duyệt các khoản đầu tư (lớn), công ty mẹ vẫn giữ quyền kiểm soát các vấn đề tài chính của các công ty con.

54. Để đảm bảo mức độ thích hợp về tính minh bạch đối với các hoạt động đầu tư/thoái vốn với các nhóm doanh nghiệp được kiểm soát bởi các công ty mẹ, Chính phủ nên đưa ra một khuôn khổ pháp lý được kết nối với hệ thống quản lý tài chính công. Bản mô tả thích hợp được đưa ra trong báo cáo của UNICON về khuôn khổ pháp lý cho việc quản lý vốn nhà nước tại DNNN.

55. Trong khi vốn đầu tư vào các công ty cổ phần từ nhà nước được công bố công khai, ở một số nước, việc đầu tư và thoái vốn của công ty mẹ được giữ kín, không tiết lộ ra bên ngoài. Các cuộc thảo luận về vấn đề này đã được diễn ra, cho dù các khoản đầu tư bởi công ty mẹ là đầu tư bằng vốn Nhà nước. Quá trình này đã dẫn đến thực tế không thể chấp nhận, bởi vì số tiền thu từ thoái vốn đã được giữ lại trong công ty, được kiểm soát một cách không minh bạch và không được công bố ra công chúng.

56. Tổng số DNNN tại Việt Nam đã dẫn đến việc DNNN được kết hợp lại thành các Tập đoàn kinh tế và các mô hình công ty nắm giữ vốn (holding companies) khác. Mỗi tập đoàn quản lý một số lượng lớn các doanh nghiệp đa dạng, không tích hợp hay liên kết theo chiều dọc hoặc theo chiều ngang. Không giống như mô hình các công ty nắm giữ vốn, các công ty nắm giữ vốn ở Việt Nam có rất ít sức mạnh tổng hợp từ các công ty con. Cần thực hiện tái cấu trúc công ty và pháp lý như là một phần của nỗ lực tổng thể cải cách doanh nghiệp nhà nước nhằm giải quyết vấn đề này.

VII. Tóm tắt các cách tiếp cận quản lý khác nhau so với thực trạng

tại Việt Nam Yêu cầu báo cáo và kiểm soát

57. Ngoài các báo cáo về tài chính và hoạt động đã đề cập ở trên, các DNNN độc lập/các đơn vị độc lập thuộc sở hữu Nhà nước/ Chính phủ / Quốc hội / cơ quan lập pháp, thì cần yêu cầu các DNNN này cung cấp các báo cáo về các vấn đề cụ thể hoặc các vấn đề phát sinh. Các điều tra đặc biệt có thể được tiến hành nhằm điều tra các cáo buộc về quản lý yếu kém hoặc để tránh những vấn đề không mong muốn xảy ra.

58. Trong một số ít trường hợp ngoại lệ, cần bảo vệ thông tin nhạy cảm về mặt thương mại khỏi việc bị công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng.




59. Các DNNN phải tuân theo các yêu cầu tương tự như các công ty đã niêm yết về vấn đề kiểm toán bên ngoài. Các kiểm toán độc lập này rất quan trọng đối với ban giám đốc và hội đồng quản trị nhằm đưa ra ý kiến bên ngoài về mức độ chính xác của các kết quả tài chính đã báo cáo và các Chỉ số Đánh giá Hiệu quả cũng như việc tuân thủ các quy định và pháp luật hiện hành. Với các công ty đã niêm yết, không được lựa chọn cùng các kiểm toán viên bên ngoài trong ba năm liên tiếp và các kiểm toán viên này không được tham gia vào các dịch vụ khác đối với công ty trong cùng năm đó. Do là một thực thể thuộc sở hữu Nhà nước nên các DNNN cũng phải chịu sự kiểm soát đặc biệt của các đơn vị kiểm toán của Nhà nước, là đơn vị chịu trách nhiệm thông báo quyết toán việc sử dụng các quỹ công. Thông thường các báo cáo này tập trung vào việc đánh giá các quỹ đã được sử dụng phù hợp, hiệu quả, kết quả thực hiện các chính sách mà Chính phủ đã đề ra. Báo cáo có thể có ý kiến về việc tuân thủ luật pháp, các điều khoản hợp tác và/hoặc hợp đồng quản lý.

60. Cùng với việc phát triển của khu vực tư nhân, trong những năm gần đây, các DNNN đang thực hiện các công cụ quản lý rủi ro chung nhằm tăng cường việc nhận diện, đánh giá và giám sát các rủi ro khác nhau mà doanh nghiệp đang phải đối mặt. Hệ thống quản lý rủi ro tổng hợp nằm trong các quy trình kiểm toán nội bộ cần ngăn ngừa việc Nhà nước, với tư cách là một cổ đông duy nhất hay cổ đông chính, sẽ phải chịu trách nhiệm là người đầu tiên phải bảo lãnh cho các rủi ro/chịu rủi ro trong quá trình hoạt động của doanh nghiệp.

61. Thậm chí một số quốc gia đã đạt được các mức độ cao hơn và họ yêu cầu các DNNN cung cấp báo cáo về tính bền vững, trong đó các DNNN sẽ cung cấp các thông tin chi tiết hơn về hiệu quả kinh tế, môi trường, xã hội và công tác quản trị.

H.3 Báo cáo tài chính và các Báo cáo khác

Giống với các Công ty tư

nhân

Các vấn đề chuyên biệt

Báo cáo tổng hợp

Định kỳ Loại báo cáo

Thái Lan Hàng năm Tài chính & Phi tài chính

có không không

Ba Lan

Hàng quỹ Tài chính có không không

Áo Hàng năm Tài chính & Phi tài chính

có có không

Pháp Hàng năm Tài chính & Phi tài chính

có không có

Hàn Quốc Hàng quý Tài chính & Phi tài chính

có+ không có

Ý

Hàng năm Tài chính & Phi tài chính

có có không

Thổ Nhĩ Kỳ

Hàng quý Tài chính & Phi tài chính

có không không

Slovakia

Hàng năm Tài chính không có không

Phần Lan

Hàng năm Tài chính & Phi tài chính

có không có

HĐQT chuyên nghiệp

62. Nhiều quốc gia đang hướng tới giảm thiểu sự can thiệp về chính trị trong việc quản lý các DNNN nhằm mục đích chuyên môn hóa và trao quyền cho các HĐQT. Nỗ lực này bắt đầu khởi động bằng việc bổ nhiệm những cá nhân độc lập và có năng lực.




63. Các HĐQT của DNNN về cơ bản được cơ cấu giống như ở các công ty lớn. Hiện nay số lượng lớn các thành viên trong các HĐQT không được ưa chuộng. Cơ bản thì số thành viên của HĐQT hiện nay là khoảng 5 đến 8 người.

64. Tại hầu hết các quốc gia thì số lượng thành viên của HĐQT được Nhà nước bổ nhiệm sẽ liên quan đến số cổ phần mà Nhà nước nắm giữ. Các thành viên mà Nhà nước bổ nhiệm không nhất thiết là Bộ trưởng ngành, mà có thể là các cá nhân độc lập ngoài tổ chức Chính phủ, bao gồm các các nhân có năng lực và kinh nghiệm trong các vấn đề liên quan đến một doanh nghiệp cụ thể nào đó. Tuy nhiên, việc lựa chọn và bổ nhiệm các thành viên của HĐQT sẽ do Bộ hoặc cơ quan có trách nhiệm chức năng sở hữu liên quan thực hiện, nhưng thường phải có phê duyệt và đồng ý của Bộ trưởng ngành đó. Ở một số quốc gia thì không có đại diện của Nhà nước tại tất cả các DNNN hoặc có tỷ lệ cố định số lượng các thành viên HĐQT trong các DNNN được cố định.

65. Trong một số trường hợp khi các cá nhân muốn ứng cử vào vị trí làm đại diện của Nhà nước trong HĐQT DNNN thì họ phải trải qua kỳ thi sát hạch, kiểm tra ứng viên về kiến thức luật pháp, quan điểm đối với quản trị và năng lực chung về công việc. Bằng cách này, Chính phủ đã tạo nên một “rừng” các ứng cử viên nhân tài để bổ nhiệm vào các vi trí đại diện Nhà nước.

66. Ngoài Nhà nước, thì một nhóm các bên liên quan trong DNNN đóng vai trò quan trọng đó là cán bộ CNVC, họ đang ngày càng khẳng định quyền được làm đại diện trong HĐQT. Ở hầu hết các quốc gia đối với tất cả các công ty cổ phần thì việc cử đại diện cán bộ CNVC trong HĐQT thường được bố trí theo luật pháp; ở một số quốc gia khác thì đại diện được bầu cử trực tiếp, hoặc qua tác động của công đoàn hoặc HĐQT nhà máy. Khi được làm đại diện cho cán bộ CNVC trong HĐQT thì họ có cơ hội cùng với các bên liên quan, có thể là các cổ đông tác động tới các quyết định chiến lược của doanh nghiệp.

67. Ở nhiều quốc gia, để đảm bảo tính độc lập cho các HĐQT của DNNN thì thành viên HĐQT thường được bổ nhiệm theo nhiệm kỳ và chỉ có thể bị bãi miễn khi có các lý do nghiêm trọng. Tuy nhiên, quan điểm của các HĐQT vẫn bị ảnh hưởng theo hướng của Nhà nước và chưa có trường hợp nào là có được tính độc lập thực sự.

68. Chỉ một số ít quốc gia bổ nhiệm vị trí đại diện cho một số nhóm người đặc biệt (như nữ giới hay người dân tộc thiểu số); trong một thế giới phát triển như hiện nay, phải tăng số lượng nhất định của nhóm người này trong việc tham gia làm đại diện nhằm đảm bảo bình đẳng giới.

69. Ở nhiều nước quá trình đề cử các thành viên HĐQT diễn ra phức tạp và không minh bạch. Thường có các tác động về chính trị và có nhiều hơn một Bộ tham gia vào việc đề cử ứng cử viên. Quyết định bổ nhiệm cuối cùng cần phải có sự xem xét của Thủ tướng Chính phủ và đầy đủ thành viên Nội các. Việc sử dụng quyền lực chính trị theo cách này có thể làm phương hại đến chất lượng của HĐQT của DNNN.

70. Đó là lý do tại sao cần phải củng cố hơn nữa để đảm bảo có thể bổ nhiệm được những cá nhân độc lập và có chuyên môn tương xứng vào HĐQT của DNNN. Hiện nay một số nước đã xây dựng các quy định chính thức cho việc đề cử thành viên HĐQT, bao gồm việc đánh giá cơ cấu về năng lực hiện có và năng lực cần có trong HĐQT để có được một đội ngũ cân bằng. Khi áp dụng các quy trình này thì các ứng cử viên có năng lực có thể được lựa chọn vào các vị trí còn trống.

71. Một số nước đã thành lập “Ban đề cử” hoặc sử dụng các phương pháp khác áp dụng cho quy trình đề cử, các quy trình này có thể được sử dụng ở cả DNNN và ở mức độ tổng hợp chung và cần phải đảm bảo việc đề cử được dựa trên cơ sở bằng cấp chuyên môn.

72. Ở nhiều nước, để tăng cường hiệu quả làm việc của HĐQT, các chương trình đào tạo đã được đưa vào, cụ thể hướng tới các hoạt động trong mối quan hệ giữa DNNN và Chính phủ/Bộ ban ngành




liên quan. Trọng tâm của các chương trình đào tạo là: nhiệm vụ và trách nhiệm của toàn bộ HĐQT và các thành viên của HĐQT, ví dụ như về vấn đề xây dựng và giám sát kế hoạch chiến lược, lựa chọn và bổ nhiệm Giám đốc điều hành/quản lý cấp cao và giám sát việc thực hiện, phê duyệt công tác đầu tư/thoái vốn lớn, đảm bảo việc tuân thủ theo các yêu cầu hiện hành của Luật pháp. HĐQT cũng có thể là cầu nối để trao đổi các kế hoạch và mục tiêu kinh doanh của Công ty với cổ đông, chính là Bộ ban ngành liên quan. HĐQT thường có các ủy ban chuyên môn đảm trách những nhiệm vụ cụ thể như kiểm toán, thực hiện báo cáo về tài chính và quản trị rủi ro. 73. Tuy nhiên trên thực tế ở nhiều nước, các HĐQT vẫn bị thụ động bởi vì có mối liên hệ trực tiếp giữa Ban quản lý DNNN/Giám đốc điều hành với chủ thể sở hữu, trong khi tổ chức kiểm soát của nhà nước và cơ quan kiểm toán Nhà nước cùng thực hiện chung các nhiệm vụ của HĐQT. Nhiều trường hợp, bộ hoặc cơ quan nắm giữ cổ phần ở DNNN đòi hỏi quyền bổ nhiệm người quản lý DNNN và giám đốc điều hành hoặc can thiệp vào quá trình đề cử, điều này gây tác động xấu đến tính độc lập của HĐQT.

74. Trong trường hợp một số tổ chức chính phủ có liên quan đến quyền sở hữu của doanh nghiệp nhà nước, sự phối hợp ở các cấp độ khác nhau giữa các đại diện của Nhà nước cần được thể chế hoá để đảm bảo rằng các mục tiêu chiến lược tổng thể của Nhà nước được đáp ứng.

75. Việc đánh giá hiệu quả hoạt động của HĐQT DNNN và từng thành viên thường là nhiệm vụ của Đại hội đồng cổ đông (ĐHĐCĐ), mặc dù ở một số nước, các cơ quan Chính phủ cụ thể được giao nhiệm vụ thực hiện việc đánh giá này, trong đó phải xét đến tính toàn vẹn, hợp tác, thẩm quyền, tham dự và cam kết của HĐQT.

76. Mức lương khác nhau của thành viên trong HĐQT DNNN là do quy mô của công ty, khối lượng công việc liên quan, mức độ rủi ro và quy chế tiền lương của ngành đó. Tiền thưởng có thể bao gồm trong mức lương nhưng ở nhiều nước cũng áp dụng mức giới hạn tối đa về tiền thưởng.




H.4 Bố trí thành phần HĐQT và quy trình đề cử

Thành phần HĐQT * Nhà nước có quyền đề cử

Thành viên từ Bộ

Thành viên từ khu vực

tư nhân

Được bổ nhiệm về

mặt chính trị

Đại diện của CBCNVC

Thái Lan có có không Có Bộ trưởng “Rừng” Ba Lan có – có + không 2/5 % của chủ sở

hữu Kiểm tra đặc

biệt Áo có có không Có % của chủ sở

hữu -

Pháp 1/3 1/3 không, nhưng..

1/3 Bộ trưởng Chỉ khi Nhà nước chiếm

trên 50% Hàn Quốc

có có có Có Chủ tịch bổ nhiệm tất cả các giám đốc

-

Ý

không, nhưng có

thể

có có Không % của chủ sở hữu

Thổ Nhĩ Kỳ

có - có Có, nhưng CVCNVC phải số lượng lớn

Bộ trưởng + TT+ Chủ tịch

nước

Slovakia

có có không Ít nhất 1/3

% của chủ sở hữu

-

Phần Lan

có có không Có không -

• Lưu ý rằng ở hầu hết các nước thì thành viên của HĐQT DNNN là không phải là thành viên tham gia điều hành và chỉ tham gia họp hàng tháng hoặc hàng quý

H.5 Việc bố trí bổ nhiệm của HĐQT, đánh giá và mức lương.

Bộ bổ nhiệm GĐ điều

hành

Các ban chuyên môn

Đánh giá hiệu quả hoạt động hệ

thống

Mức lương so với khu vực tư nhân

Tính độc lập

Thái Lan có có có Theo thị trường không Ba Lan có có có Lương trung bình có Áo có Ban kiểm

toán Đang tiến hành Mức khu vực

tư nhân Phần lớn

Pháp Không có Không Thấp hơn nhiều không Hàn Quốc có có có Thấp hơn Không

xác định Ý

có có Không Bằng, liên quan tới hiệu quả hoạt động

Không

Thổ Nhĩ Kỳ

không Ban kiểm toán

có Thấp hơn có

Slovakia

có có Không không có

Phần Lan

có có Không Thấp hơn có




Các vấn đề về hành vi và sự năng động/tích cực của HĐQT “Việc xác định thông lệ tốt nhất trong các vấn đề về cơ cấu HĐQT, thành phần HĐQT và các quy trình thủ tục để mang lại kết quả tốt hơn là vấn đề rất được quan tâm. Tuy nhiên, nhiều người cũng nhận thấy rằng các vấn đề hành vi là một vấn đề không thể tách rời khi xét đến chức năng của HĐQT. Trên thực tế, thành viên của HĐQT cũng giống như những người khác. Họ có thể cạnh tranh và tự khẳng định bản thân hoặc thờ ơ, tham gia hoặc không tham gia khi yêu cầu làm việc với cả HĐQT hay khả năng tự do làm việc độc lập. HĐQT cần có những phẩm chất như kỹ năng của bản thân, khả năng giao tiếp, sự can đảm, khả năng ngoại giao và lãnh đạo. Những phẩm chất này hiếm khi được kiểm tra trong quá trình bổ nhiệm mặc dù có thể thực hiện được. Ở các nước nhỏ, số lượng của các ứng cử viên tiềm năng bị hạn chế và ở đây mọi người thường biết lẫn nhau, những yếu tố này có thể được đưa ra xem xét khi tiến hành một quá trình thẩm định bình thường. Ngoài ra, có thể áp dụng hình thức trong đó Chủ tịch hoặc thành viên khác của HĐQT tham gia vào quá trình phỏng vấn ứng cử viên tiềm năng để có thể đánh giá khả năng đóng góp của ứng cứ viên đó.

Ngoài những đặc điểm hành vi của các cá nhân, HĐQT cũng cần là một đội ngũ năng động. Đã có các hệ thống loại hình khác nhau của HĐQT trong khu vực tư nhân. Tuy nhiên, HĐQT của DNNN có thể khác với HĐQT trong doanh nghiệp tư nhân ở nhiều khía cạnh.

Một yếu kém/vấn đề có thể gặp phải ở HĐQT DNNN có thể gồm các vấn đề sau: 1. Việc điều hành của HĐQT sẽ chỉ như là một sự điều hành mở rộng của các Cơ quan Chính phủ; 2. Việc truyền đạt thông tin của HĐQT chỉ đơn giản chỉ chuyển tải các hướng dẫn của các Bộ trưởng; 3. HĐQT chỉ mang tính tượng trưng, không có quyền lực thực sự ..; 4. HĐQT bị chi phối chủ yếu bởi quyền lực của Chủ tịch HĐQT ... “Sự phê duyệt hời hợt” có vẻ khá phổ biến đối với cả DNNN và doanh nghiệp tư nhân. Sự năng động nhóm đặc biệt quan trọng đối với các thành viên HĐQT độc lập. Với sự kỳ vọng về tính độc lập và thông lệ tốt nhất khuyến nghị rằng các thành viên nên đại diện cho phần việc quan trọng nào đó của HĐQT. Theo mong đợi, họ sẽ nghĩ và ứng xử khác đi, và ở các quốc gia có thông lệ tốt nhất thì họ đã làm như vậy. Tuy nhiên, sự năng động/tích cực của nhóm thường bị ảnh hưởng do tính độc lập sẽ bị chi phối bởi các thành viên khác hay Chủ tịch và khó có thể được coi là có tính độc lập. Xét tới vấn đề về hành vi và sự năng động/tích cực của nhóm là một cách nhìn nhận mới đối với các HĐQT, điều này có thể mang lại cái nhìn sâu sắc hơn và ít chú trọng hơn tới hình thức. HĐQT có thể tự nâng cao hiệu quả bằng việc xem xét kỹ hơn cách thức áp dụng các quyết định vào thực tế với quan điểm tạo ra một đội ngũ tốt năng động/tích cực." Frederick, W. (2011), “Enhancing the Role of the Boards of Directors of State-Owned Enterprises”, OECD Corporate Governance Working Papers, No. 2, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5kg9xfg6n4wj-en




VIII. Kết luận và tóm tắt bài học kinh nghiệm trong việc hỗ trợ phát triển chính sách quản lý DNNN tại Việt Nam

77. Nhiều quốc gia trên thế giới đã tiến hành cải cách DNNN kể từ đầu những năm 1980.

78. Ở các nước phát triển, cải cách DNNN được tiến hành song song với cải cách một cách tổng thể Chính phủ với nguyên tắc làm tăng cường hiệu quả của Chính phủ thông qua:

- Sắp xếp lại các hoạt động của Chính phủ, cho phép sử dụng nhân lực bên ngoài và sự tham gia của khu vực tư nhân vào việc cung cấp dịch vụ cho Nhà nước.

- Giảm nhân sự và đòi hỏi cao hơn về khả năng giải trình đối với việc thực hiện và cung cấp dịch vụ;

- Tăng tính minh bạch thông qua hình thức người sử dụng (Chính phủ/Nhà nước) trả tiền.

79. Mặc dù đã cải cách đáng kế nhưng môi trường chính trị vẫn tiếp tục có tác động chính tới tốc độ và mức độ của cải cách và một số cải cách thực hiện từ sớm đã không đạt được kết quả như mong đợi và vẫn còn nhiều vấn đề cần phải xem xét.

80. Không phân biệt môi trường chính trị và quốc gia, các nguyên tắc cơ bản vẫn được duy trì, đó là các cải cách ở trên toàn cầu vẫn nhấn mạnh về tính minh bạch, công khai và khả năng giải trình đối với hiệu suất thực hiện và tăng cường tự chủ của DNNN và thương mại hóa các hoạt động.

1) Hình thức hay cơ cấu của Chính phủ có liên quan đến DNNN không quan trọng bằng việc áp dụng Luật pháp chung, quy định đối với các doanh nghiệp đó, áp dụng hiệu quả các nguyên tắc quản trị doanh nghiệp và tính khả dụng của các thông tin đáng tin cậy về hiệu quả và kết quả hoạt động.

2) Chính phủ cần giám sát hoạt động của DNNN thông qua việc áp dụng các nguyên tắc quản trị doanh nghiệp chấp nhận được. Các nguyên tắc này bao gồm việc phân tách chức năng ra chính sách, qui định của Chính phủ ra khỏi các hoạt động của DNNN, bằng cách đó các DNNN có thể tiến hành hoạt động một cách độc lập và trên cơ sở thương mại.

3) Mối quan hệ giữa Chính phủ và DNNN và công tác giám sát các DNNN ở hầu hết các quốc gia đều dựa trên:

a) Luật doanh nghiệp/Công ty (“luật cứng”)

Luật và quy định chi phối việc quản lý và báo cáo của doanh nghiệp tư nhân cũng như HĐQT trong khu vực công, thành viên các ban độc lập, chất lượng của thành viên HĐQT và bảo vệ lợi ích của người thiểu số;

b) Chính sách và quy tắc quản trị (“luật mềm”)

Việc áp dụng các nguyên tắc quản trị doanh nghiệp, bao gồm cả kiểm toán bên ngoài và nộp báo cáo kiểm toán hàng năm đúng hạn phù hợp với chuẩn mực kế toán hiện hành, kiểm toán nội bộ, quản lý rủi ro, và nộp kế hoạch công ty để hỗ trợ mục tiêu và lý do tồn tại các ngành kinh doanh của DNNN.

4) Mô hình Quản trị doanh nghiệp hiện đại chỉ có thể thực hiện khi các cơ quan nhà nước đang chuẩn bị xây dựng các luật và quy định áp dụng. Tính minh bạch và công khai đối với các quá trình lựa chọn/đề cử, công bố thông tin tài chính, các thông tin liên quan, và áp dụng các hình phạt đối với việc không tuân thủ yêu cầu bảo đảm độ tin cậy và niềm tin của công chúng đối với các DNNN.




5) Việc áp dụng các nguyên tắc thương mại, thuê ngoài đối với các dịch vụ hoặc công việc không cần thiết và sự tham gia của khu vực tư nhân thông qua các mối quan hệ đối tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân chính là tâm điểm của tất cả các cải cách DNNN. Khi áp dụng trong thực tế nguyên tắc này chính là phát triển các tổ chức tập trung vào các dịch vụ, sản xuất kinh doanh cốt lõi và phân phối hiệu quả. Chính phủ cung cấp hỗ trợ và tài trợ hợp lý cho các dịch vụ phi thương mại mà các doanh nghiệp nhà nước có thể được yêu cầu thực hiện.

6) Sự xuất hiện của một “rừng” các chuyên gia đã được lựa chọn trước, có chuyên môn cao và giàu kinh nghiệm sẽ trở thành nguồn lực cho Chính phủ để tuyển dụng các ứng cử viên vào vị trí trong HĐQT của DNNN và quản lý điều hành, điều này sẽ tăng cường chức năng quản lý DNNN. Và điều này sẽ phát huy tác dụng hơn thế nếu được kết hợp với việc thiết lập Viện đào tạo và thiết kế của một chương trình tiêu chuẩn hóa bao gồm tất cả nội dung về quản lý kinh doanh và quản trị tốt.

7) Nói chung, nhiều chính phủ đã công nhận rằng việc thực hiện cải cách DNNN phải chủ động xây dựng khung pháp lý, cung cấp sự bảo đảm cho cán bộ, công chức (thông qua xây dựng nguồn trợ cấp và chính sách nghỉ hưu và hỗ trợ việc làm để thay thế nguồn nhân sự) và chủ động trong công tác quản lý môi trường cạnh tranh (sự tham gia của các cơ quan bảo hộ, văn phòng quản lý, thông qua các chính sách về dịch vụ chung) để bảo đảm việc cung cấp các dịch vụ có hiệu quả cho tất cả các cộng đồng và công dân.

8) Theo kinh nghiệm quốc tế thì việc giảm thiểu thủ tục quan liêu trong việc quản lý vốn nhà nước tại các DNNN được xem là một ưu tiên hàng đầu. Làm rõ trách nhiệm của các cơ quan khác nhau và quy định rõ ràng giữa các cơ quan có trách nhiệm tham gia vào khuôn khổ pháp lý để tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan chính phủ nhằm đẩy nhanh quá trình cải cách, quyết định và xây dựng một “hướng đi rõ ràng” để cải thiện hoạt động DNNN.

9) Nhiều chính phủ đã chính thức hoặc không chính thức xây dựng một chính sách sở hữu, theo đó xác định các tiêu chuẩn cho loại hình dịch vụ được coi là chiến lược hoặc cần thiết, ví dụ như đảm bảo an ninh, sẽ được giữ lại cho nhà nước (một số nước đã công bố cụ thể các doanh nghiệp hoặc DNNN nằm trong các nhóm này). Điều này đã giúp xác định phạm vi của, loại trừ các khu vực/ngành nghề không cần thiết nhằm tăng cường sự tham gia của tư nhân và các ngành/khu vực cạnh tranh. Trong các hoạt động mà không có độc quyền và đặc biệt là nơi Chính phủ là một cổ đông thiểu số các doanh nghiệp có thể cạnh tranh, thôn tín, phá sản ..v.v.. Những áp lực cạnh tranh đóng vai trò tác động đối với hành vi kỷ luật và giám sát hiệu quả kinh doanh.

10) Thông qua việc sử dụng các cơ chế, quy định quản lý ngành (chứ không phải doanh nghiệp) Chính phủ có thể tham gia vào các lĩnh vực mang tầm vóc quốc tế liên quan đến hoạt động của DNNN như hệ thống kết nối truyền tải điện giữa các quốc gia, hay các lĩnh vực có rủi ro tiếp xúc với Nhà nước như mua một phi đội máy bay hoặc tàu mới cần có bảo lãnh của Chính phủ. Minh bạch cần được đảm bảo trong quá trình mua sắm.

81. Đội tư vấn Unicon khuyến nghị Chính phủ Việt Nam tiếp tục thực hiện quá trình phân cấp quản lý hiện tại của mình trong thời gian tới. Với một số lượng lớn các DNNN hoạt động dưới sự giám sát của các cấp chính quyền khu vực và việc kiểm soát, chỉ đạo tập trung với các đơn vị tập trung có thể có một tác động xấu đến hiệu quả của các hoạt động/nhiệm vụ được giao. Tuy nhiên, vai trò trung tâm có thể được thực hiện bởi Bộ Tài chính và /hoặc Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong việc rà soát mức độ phù hợp thật sự và hiệu suất của các DNNN riêng lẻ trên toàn quốc, trong khi có thể giới thiệu một công cụ khách quan để đo lường hiệu quả sự tham gia của khu vực công trong các hoạt động thương mại. Dựa trên kết quả của các phép đo khách quan, Chính phủ sẽ đưa ra quyết định về nhu cầu tái cấu trúc các doanh nghiệp này.




82. UNICON khuyến nghị rằng điểm bắt đầu để tái cấu trúc nên được thực hiện với các tập đoàn kinh tế và tổng công ty. Chìa khóa thành công chính là áp dụng phương thức cổ phần hóa cùng với sự tham gia của các nhà đầu tư chiến lược. Các nhà đầu tư chiến lược và Nhà nước với tư cách như là nhà đầu tư cần có đại diện trong HĐQT, là những cá nhân độc lập, có năng lực. 83. Việt Nam cần phải đảm bảo các nguyên tắc của Quản trị tốt được đưa vào trong tất cả các thủ tục hành chính và các giao dịch mà các đơn vị nhà nước, Thủ Tướng, các Bộ, cơ quan và doanh nghiệp nhà nước tham gia. Theo Dự án quản trị doanh nghiệp của IFC tại Việt Nam và Hướng dẫn quản trị doanh nghiệp và Phiếu đánh giá quản trị doanh nghiệp có thể dễ dàng điều chỉnh cho phù hợp để áp dụng cho các DNNN.

84. Để tăng cường trình độ chuyên môn và tính độc lập trong cơ cấu quản lý các doanh nghiệp nhà nước, Chính phủ có thể xem xét tuyển dụng các thành viên mới cho HĐQT từ khu vực tư nhân. 85. Việc tái cơ cấu các DNNN Việt Nam sẽ là một quá trình lâu dài và liên tục, nhưng với cam kết cải cách từ các nhà lãnh đạo, các quan chức và quản lý của các DNNN tham gia vào quá trình này thì khả năng thành công là điều hiển nhiên.

LUCTOR ET EMERGO! (Tôi đấu tranh nhưng tôi sẽ sống sót – thành ngữ Latinh)




Tài liệu tham khảo

Tài liệu này dựa trên kinh nghiệm cá nhân của thành viên đội Tư vấn và nghiên cứu của các tài liệu sau:

OECD : Cải cách quản trị DNNN – Sáng kiến thay đổi gần đây (2011)

OECD : So sánh phân tích quản lý DNNN (2010)

MO-Paper Belgium : Quản trị tốt (2010)

Khảo sát doanh nghiệp: Việt Nam (2009)

JICA : Rà soát khung pháp lý đối với DNNN ở Việt Nam (2012)

Ngân hàng thế giới : Bộ nhiệm quản trị trong các DNNN (2005)

Ngân hàng thế giới : Thách thức của Quản trị Doanh nghiệp Nhà đối với các thị trường mới nổi (2006)

Ngân hàng thế giới : Quy mô và thành phần của DNNN trong các nước OECD

H. Christiansen (2011)

Ngân hàng thế giới : Bổ nhiệm quản trị đối với Nghiên cứu chính sách của các DNNN (2008) Maria Vagliasindi

IFC : Quản trị Doanh nghiệp trong Dự án Việt Nam (2010)

OECD : Tăng cường vai trò của Ban giám đốc trong các DNNN (2011) W. Frederick

báo cáo số 2 báo cáo so sánh kinh nghiệm trên thế giới về quản lý

Documents