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Avaliação das capacidades institucionais dos municípios tocantinenses pertencentes ao Território da Cidadania do Jalapão
Marcos da Silva Fernandes – [email protected] – PGDRA/UFT Eder Lucinda Pereira – [email protected] – PGDRA/UFT
RESUMO O presente trabalho tem por objetivo avaliar, no contexto da Política Nacional de Desenvolvimento Regional e do Programa Territórios da Cidadania, as capacidades institucionais dos municípios de Mateiros, Novo Acordo, Ponte Alta do Tocantins e São Félix, todos pertencentes ao Território da Cidadania Jalapão. Para tanto, a pesquisa foi realizada tendo por base a metodologia sugerida pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial – SDT do Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA contida no Sistema de Gestão Estratégica – SGE, com a coleta de dados primários nos referidos municípios. Dentre os resultados obtidos destaca-se que o município de Mateiros, com exceção do indicador Mecanismos de Solução de Conflitos, apresentou índices relativamente elevados para todas as áreas do desenvolvimento institucional. O baixo índice apurado no indicador Mecanismos de Solução de Conflitos revela que os conflitos existentes são resolvidos por agentes externos ou por autoridades municipais. Essa característica mostrou-se comum a todos os municípios. Acredita-se que o nível elevado dos demais indicadores possa ser explicado pela proximidade constatada entre o poder público municipal e os produtores rurais, sendo as ações municipais realizadas de forma conjunta. De modo oposto ao município de Mateiros, os municípios de Novo Acordo e Ponte Alta revelaram grandes fragilidades em suas Capacidades Institucionais. Em Novo Acordo não se verificou parcerias entre o poder público municipal e as organizações de produtores, sendo que as Iniciativas Comunitárias também são extremamente acanhadas. Em Ponte Alta constatou-se o pior indicador de Capacidades Organizacionais, com as Iniciativas Comunitárias ficando em patamar “muito baixo”. Observou-se neste município falta de orientação dos investimentos públicos e de incentivo à produção agrícola familiar, sendo o único que ainda não aderiu ao Programa Compra Direta. Por sua vez, o município de São Félix apresentou um indicador “alto” para Capacidades Organizacionais, decorrente do apoio municipal aos produtores rurais, vindo tanto do poder público municipal – por meio de estímulos ao desenvolvimento orientados por cadeias produtivas e pela implantação do Programa Compra Direta – como de ações realizadas por organizações sociais de apoio às áreas rurais. Porém, o município, como todos os outros, apresentou uma carência na sua estrutura institucional, principalmente no que se refere aos seus Instrumentos de Gestão Municipal. Já a Gestão do Colegiado Territorial foi bem avaliada nos quatro municípios, sendo no conjunto o indicador mais elevado, pois atingiu o nível “alto” (0,6). Tais resultados indicam que, em geral, os municípios apresentam potencial para o desempenho adequado das funções do Colegiado, tais como promover a interação entre gestores públicos e conselhos setoriais, contribuir com sugestões para a qualificação e a integração de ações, divulgar ações públicas no âmbito do território e identificar as demandas locais, desenvolver o plano territorial de ações integradas, e, sobretudo, exercer um controle social efetivo do Programa. Entretanto, foram encontrados alguns pontos da gestão do Colegiado que ainda devem ser melhorados, como a ausência de pessoas que representem ONGs e Universidades nas reuniões. Por fim, espera-se que o presente estudo contribua para reflexões sobre a política de desenvolvimento territorial no estado do Tocantins, bem como que sirva de orientação e estímulo para pesquisas futuras.
Palavras-chave: política, regional, território, cidadania. Área Temática: Democracia e Desenvolvimento Econômico
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ABSTRACT
The presente work aims to assess, in the context of National Policy of Regional Development and Program Citzenship Territory, the institucional capacibilities of the municipalities of Mateiros, Novo Acordo, Ponte Alta do Tocantins e São felix, all belonging of Citizenship Territory of Jalapão. For this, the research was performed based on suggested methodology by Secretary of Territorial Development – SDT of Ministry of Agrarian Development – MDA contained in Strategic Management System – SGE, with primary data collection in those municipalities. Among the obtained results stands out that the municipality of Mateiros, with exception of indicator Mechanism for Conflicts Resolution, present indices relatively high for all areas of institucional development. The low indice obtained in indicator of Mechanism for Conflicts Resolution reveals tha the existing conflicts are solved by external agents or by municipal authorities. This features proved common for all municipalities. It is believed that the high level of the other indicators can be explained by the found near between the municipal government and the farmers, being the municipal actions held jointly. Conversely the municipality of Mateiros, the municipalities of Novo Acordo and Ponte Alta reveal many weaknesses in yours Institucional Capacities. In Novo Acordo there was no partnership between municipal government and the producer organization, and the Community Initiatives are also extremely shy. In Ponte Alta it was found the worst indicator of Organizational Capabilities, Community Initiatives with the level being in "very low". There was lack of guidance in this city of public investment and encouraging the family farm, being the only one who has not joined the Direct Purchase Program. In turn, the municipality of São Felix indicator showed a "high" for organizational capabilities due to support local farmers,from both the municipal government - through the development of stimulus-driven supply chains and the implementation of the Direct Purchase Program - as the actions taken by social organizations support to rural areas. However, the city, like all others, had ashortfall in its institutional structure, especially with regard to their MunicipalManagement Tools. As for Territorial Management Board was well evaluated in fourmunicipalities, on the whole the highest indicator because it reached its "high" (0.6).These results indicate that, in general, municipalities have the potential for the proper performance of the functions of the Board, such as promoting the interaction betweenmanagers and public sector committees, contribute suggestions for the qualification and integration of action, promote public actions under the territory and identify local needs, develop the plan of integrated land and, above all, exercise effective social control of the program. However, there were some points of the management board thatmust still be improved, as the absence of persons representing NGOs and Universitiesin the meetings. Finally, it is hoped that this study will contribute to reflections on the policy of territorial development in the state of Tocantins, as well as to serve as a guideand stimulus for future research.
Key Words: policy; regional; territory; citizenship.
INTRODUÇÃO
Um dos maiores desafios que se impõe ao Estado democrático brasileiro é a
enorme desigualdade socioeconômica existente no País. Essa desigualdade no
Brasil está fortemente relacionada com a questão regional. Segundo Souza elas têm
a mesma origem, “as desigualdades sociais e regionais no Brasil derivam em grande
parte da forma como o país foi colonizado, do sistema de trabalho escravocrata e de
um regime político monárquico avesso ao trabalho produtivo”. (SOUZA, 2009, p.
159).
Na tentativa de reduzir tais desigualdades, o planejamento territorial no Brasil
remonta algumas ações que tiveram como foco o desenvolvimento regional. Na
literatura são citadas como exemplo as intervenções para tratar das secas no
Nordeste, o caso da borracha na Amazônia, dentre outros. Contudo, o planejamento
governamental como é visto hoje, que impõe intervenções na economia de mercado,
ganhou força no pós-guerra com as ações de recuperação, sobretudo da Europa e
da Ásia, pois até então as ações do Estado estavam concentradas em períodos de
crise econômica.
No Brasil, a partir dos anos de 1940, a criação de várias instituições
encarregadas de atuar em âmbito regional demonstra a preocupação nacional com
as desigualdades existentes entre as regiões. Entre essas instituições podem ser
citadas: o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas – DNOCS, a
Companhia Hidrelétrica do Vale do São Francisco – CHESF, a Comissão do Vale do
São Francisco – CVSF, o Banco do Nordeste do Brasil – BNB, a Superintendência
do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE, a Superintendência do Plano de
Valorização Econômica da Amazônia – SPVEA, a Superintendência do
Desenvolvimento da Amazônia – Sudam, o Banco da Amazônia – BASA e da
Superintendência da Zona Franca de Manaus – Suframa, dentre outras. Dentre
essas merece destaque a SUDENE por ter se tornado referência no planejamento
governamental voltado para macrorregiões.
Assim, a fase desenvolvimentista do Brasil (1950-1980), no que concerne à
atuação regional do Estado, foi marcada, sobretudo, pela gestão das
superintendências de desenvolvimento regional, como a SUDENE e a Sudam e,
mais tarde, a Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste – Sudeco e a
Superintendência do Desenvolvimento do Sul – Sudesul. Nesta fase, as economias
regionais cresceram seguindo a trajetória de forte expansão da economia nacional.
De modo geral, nesse período, a atuação das superintendências regionais é bem
avaliada pelos especialistas, sobretudo no que tange à dinamização das economias
regionais.
Com relação aos planos nacionais de desenvolvimento, os pesquisadores têm
considerado como bom exemplo das iniciativas de planejamento governamental o
Plano de Metas do governo Juscelino Kubitschek (1956-61). Nos anos seguintes
vários outros planos podem ser lembrados: o Plano Trienal de Desenvolvimento
Econômico (1963-65), o Plano de Ação Econômica do Governo – PAEG (1964-66),
o Plano Estratégico de Desenvolvimento (1968-1970), o Primeiro Plano Nacional de
Desenvolvimento – I PND (1970-74) e o Segundo Plano Nacional de
Desenvolvimento – II PND (1975-79). Cabe observar ainda que existiram outros
planos de menores proporções e abrangência. Neste aspecto, Guimarães Neto
destaca,
Vale o destaque, na experiência brasileira, para a presença no planejamento governamental das intervenções baseadas em territórios ou regiões específicas. Algumas dessas experiências, muito significativas, precederam os planos nacionais de desenvolvimento. Neste particular vários aspectos bem característicos do país foram certamente determinantes na definição das formas de concepção de políticas públicas e de atuação governamental baseadas no território. Um desses aspectos diz respeito à dimensão continental do Brasil. Este fato associado à grande heterogeneidade e diferenciação do território passou a exigir, para ser eficaz no encaminhamento de soluções, um tratamento apropriado e adequado para os espaços diferenciados: macrorregiões, meso ou micro regiões ou territórios. (Guimarães Neto, 2010, p. 49).
Não obstante aos esforços constatados, o País ainda é conhecido como um
dos mais desiguais do mundo, com forte concentração de renda e terra. As
diferenças entre as regiões podem ser constatadas por diferentes indicadores
econômicos e sociais, tais como: mortalidade infantil, produtividade, analfabetismo,
IDH, etc.
Já no período de 1980 a 2002, os planos nacionais de desenvolvimento
perdem espaço para os planos voltados para o combate à inflação e à crise do
Estado brasileiro. Esse período foi marcado por baixo crescimento econômico e pela
fragilização, ou até mesmo extinção, das instituições de desenvolvimento regional.
A distinção entre o período desenvolvimentista, de atuação das
superintendências regionais de desenvolvimento, e o período subseqüente de crise
do Estado é ressaltada por Guimarães Neto,
Essa experiência de planejamento territorial – baseada em superintendências que
se voltam para a realização de ações de desenvolvimento econômico e social das
macrorregiões brasileiras, como a SUDENE, Sudam, Sudeco e Sudesul, ou para
partes de uma macrorregião, como é o caso da Suframa voltada para a Amazônia
Ocidental – teve sua fase de atuação relevante, no contexto do desenvolvimento
autoritário, nas décadas de 1970 e 1980 e a redução de seu papel na década de
1990. (Guimarães Neto, 2010, p. 61). (grifo nosso).
A partir dos anos de 1980, alguns fenômenos influenciaram de maneira
significativa os novos rumos do planejamento regional ou territorial no Brasil, o
próprio processo de democratização e abertura política, o avanço do processo de
globalização, a aproximação das idéias neoliberais de redução da presença do
Estado na economia.
Atualmente, a Política Nacional de Desenvolvimento Regional, instituída pelo
Decreto nº 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, reconhece as desigualdades regionais
existentes no Brasil e propõe, por meio de políticas articuladas, a atuação conjunta
do Estado e de atores sociais na busca da redução dessas desigualdades. Ainda
segundo o normativo, a redução das desigualdades regionais será pautada pelo
estímulo e apoio aos processos e oportunidades de desenvolvimento regional, em
múltiplas escalas, articulando ações que promovam uma melhor distribuição das
políticas pelo País, com destaque para os territórios selecionados.
No contexto da Política Nacional de Desenvolvimento Regional foi instituído,
por meio do Decreto de 25 de fevereiro de 2008, o Programa Territórios da
Cidadania. Os Territórios são constituídos por conjuntos de municípios unidos pelo
mesmo perfil econômico e ambiental – são considerados também aspectos como
identidade e coesão social e cultura. A formulação do Programa Territórios da
Cidadania teve por base os Territórios Rurais, constituídos em outro programa
desenvolvido pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA desde 2003. A
atuação do Programa tem três eixos norteadores: ação produtiva, cidadania e
infraestrutura, que buscam alcançar o seguinte objetivo,
Art. 2º O Programa Territórios da Cidadania tem por objetivo promover e acelerar a superação da pobreza e das desigualdades sociais no meio rural, inclusive as de gênero, raça e etnia, por meio de estratégia de desenvolvimento territorial sustentável que contempla: I - integração de políticas públicas com base no planejamento territorial; II - ampliação dos mecanismos de participação social na gestão das políticas públicas de interesse do desenvolvimento dos territórios; III - ampliação da oferta dos programas básicos de cidadania; IV - inclusão e integração produtiva das populações pobres e dos segmentos sociais mais vulneráveis, tais como trabalhadoras rurais, quilombolas, indígenas e populações tradicionais; V - valorização da diversidade social, cultural, econômica, política, institucional e ambiental das regiões e das populações. (Decreto de 25 de fevereiro de 2008). (Grifo nosso).
Segundo dados do MDA, os 120 Territórios da Cidadania englobam 1.852
municípios (32,9% do total) , 42,4 milhões de habitantes (23% do total) , 13,1 milhões
de habitantes da zona rural (46% do total) , 1,9 milhão de famílias de agricultores
familiares (46% do total) , 525,1 mil famílias assentadas pela reforma agrária (67%
do total) , 3,9 milhões de famílias atendidas pelo Programa Bolsa Família (35,6% do
total) , 810 comunidades quilombolas (66% do total) , 317 reservas indígenas (52% do
total) e 210,5 mil famílias de pescadores ( do total) .
Dessa forma, na mesma linha da Política Nacional de Desenvolvimento
Regional, com o Programa Territórios da Cidadania surge uma nova abordagem que
tem o propósito de integrar diversas ações de desenvolvimento. Segundo Pereira,
[...] instrumento de destaque tem sido o Programa Territórios da Cidadania. O referido programa, apesar de estar atrelado a uma estratégia de promoção de desenvolvimento territorial integrado e sustentável, apresenta algumas características próximas das chamadas políticas de desenvolvimento regional. Mais que isso, o programa capitaneado pelo MDA, apresenta diretrizes semelhantes às diretrizes abarcadas pela Política Nacional de Desenvolvimento Regional. A PNDR indicou como premissas fundamentais uma atuação em múltiplas escalas e uma articulação/integração interinstitucional de governo. Quando o Programa Territórios da Cidadania instiga a criação de um Comitê Estadual e de um Colegiado Territorial para que integrem a estratégia de atuação do Programa, conjuntamente com o Governo Federal, está tentando operar em múltiplas escalas. Ao mesmo tempo, quando o Programa, sob a coordenação da Casa Civil, mobiliza 22 ministérios e instiga-os a aplicar recursos nos Territórios da Cidadania, territórios considerados prioritários para o Programa, está, sem sombra de dúvida, estimulando a integração/articulação interinstitucional de governo. (PEREIRA, 2009, p. 196/197).
A gestão de cada um dos Territórios da Cidadania é realizada por um
colegiado territorial composto por membros do poder público e membros da
sociedade civil, tendo cada município um representante titular de cada esfera (poder
público e sociedade civil), sendo que cada membro possui um suplente que
representa a sua esfera na ausência dos membros titulares. Esta composição está
intimamente ligada ao intuito do Programa Territórios da Cidadania de inserir a
sociedade civil como participante da gestão dos recursos do programa, desde a
formação da agenda até a avaliação.
A inserção da sociedade civil no processo de implementação das políticas
públicas dos Territórios da Cidadania é um importante fator para a construção de um
território que contemple os diferentes grupos da sociedade. Como cita Gomez
(2011),
Esse processo de me sentir dono daquilo que construí, dessa visão que eu construí, de me sentir reconhecido, não apenas pelos mais próximos, mas também pelos mais distantes, e se sentir respeitado e incluído, e além de incluído, ter poder de decisão e de transformação, é o fundamental neste enfoque de território. E a partir de se sentir membro de um território, mas não porque estão ocupando um espaço físico, mas sim porque é parte da identidade cultural, porque participaram do processo de transformação da sociedade, de empoderamento e capital político para negociar, geram um desenvolvimento muito forte.
Este processo busca conferir o que Fleury (2002) denomina de “status de
cidadania” aos povos da região, ou seja, sua postulação reflete nas várias
dimensões que compõem a cidadania, sendo elas a dimensão cívica, igualitária,
jurídica, institucional e histórica. Entrentanto, como cita Fleury (2002), “a cidadania,
como qualquer outro sistema classificatório implica um critério de inclusão que deve
ser visto também como um critério de exclusão, já que, os critérios que definem a
inclusão na comunidade política e de direitos são, ao mesmo tempo, aqueles que
sancionam as normas de exclusão”. Assim, a Política dos Territórios da Cidadania,
acaba incluindo a sociedade civil no processo de decisão, e ao mesmo tempo, no
processo de exclusão.
Dessa maneira, a partir da seleção dos territórios, a política de
desenvolvimento territorial desenvolve ações com significativo aporte de recursos
visando estimular o desenvolvimento institucional, ou seja, favorecendo a criação e
consolidação de espaços legítimos (estrutura institucional) para a participação
efetiva dos atores sociais na orientação e no controle das intervenções públicas.
Assim, diante da inovadora proposta da política territorial e do volume de recursos
públicos envolvidos, torna-se relevante avaliar a situação das capacidades
institucionais dos municípios alcançados pela referida política territorial, bem como o
processo de gestão territorial.
Nessa linha, o presente trabalho tem por escopo a avaliação das capacidades
institucionais de municípios tocantinenses pertencentes ao Território da Cidadania
do Jalapão, capacidades essas voltadas para o fortalecimento da Política dos
Territórios da Cidadania. As capacidades institucionais serão avaliadas a partir da
metodologia indicada pelo Sistema de Gestão Estratégica (SGE) da Secretaria do
Desenvolvimento Territorial do MDA.
A região Leste do estado do Tocantins é menos desenvolvida e boa parte das
terras são impróprias para a agricultura. Como o Programa Territórios da Cidadania
tem por objetivo promover o desenvolvimento econômico e universalizar programas
básicos de cidadania principalmente nos municípios menos desenvolvidos do país,
os Territórios que atualmente existem no estado, com exceção daquele localizado
na região do Bico do Papagaio, localizam-se no lado Leste, à direita da BR-153
(sentido Brasília-Belém), a saber: Território da Cidadania Jalapão e Território da
Cidadania Sudeste.
O Território da Cidadania Jalapão abrange uma área de 34.113,20 Km² e é
composto por oito municípios: Lagoa do Tocantins, Lizarda, Mateiros, Novo Acordo,
Rio Sono, Santa Tereza do Tocantins, São Félix do Tocantins e Ponte Alta do
Tocantins. A população total do território é de 30.644 habitantes, dos quais 11.551
vivem na área rural, o que corresponde a 37,69% do total. Possui 2.064 agricultores
familiares, 184 famílias assentadas e três comunidades quilombolas. Seu IDH médio
é 0,64. No ano de 2010, para o Território Jalapão foram previstas 45 Ações, com a
atuação de 11 ministérios, totalizando a aplicação de mais de R$ 31 milhões.
Dos oito municípios que compôem o Território da Cidadania Jalapão foram
alcançados por esta pesquisa os municípios de Mateiros, Novo Acordo, São Félix do
Tocantins e Ponte Alta do Tocantins.
Mateireiros foi elevado à categoria de município pela Lei Estadual nº 251, de
20 de fevereiro de 1991, tendo sido desmembrado do município de Ponte Alta do
Tocantins. O nome da cidade se deve à grande quantidade de veados mateiros
existente naquela região. O município é atualmente referência na produção do
artesanato do capim dourado, cujo núcleo está localizado na comunidade Mumbuca,
composta por descendentes de quilombolas. Segundo dados do IBGE, o município
ocupa uma área de 9.583,458 Km², onde residem 2.223 pessoas. Em 2008, o PIB
total foi de R$ 80,8 milhões e o PIB per capita de R$ 45.192.
O município de Novo Acordo foi criado em 14 de novembro de 1958, por força
da Lei Estadual nº 2.130. Situa-se à margem esquerda do Rio do Sono, na
confluência do Córrego Brejão. Segundo dados do IBGE, o município abrange uma
área de 2.671.890 Km², com uma população residente de 3.762 pessoas. Em 2008,
o PIB total foi de R$ 18,5 milhões e o PIB per capita de R$ 4.782.
O município de São Félix do Tocantins foi emancipado no dia 20 de fevereiro
de 1991, pela Lei Estadual nº 251. Geograficamente é o mais central do Jalapão,
limitando-se ao Norte com o município de Lizarda, ao Sul com Mateiros, a Oeste
com Novo Acordo e a Leste com o Estado do Maranhão. Entre as atrações
turísticas estão a Praia do Alecrim, a Praia Rica, a Cachoeira da Jalapinha, a Praia
do Arapuá e o Fervedouro do Alecrim (poço de água morna e borbulhante). Segundo
dados do IBGE, o município ocupa uma área de 1.908,673 Km², com população total
de 1.437 habitantes. Em 2008, o PIB total foi de R$ 6,9 milhões e o PIB per capita de
R$ 4.740.
O município de Ponte Alta do Tocantins foi emancipado com a denominação
de Ponte Alta do Norte, pela Lei Estadual nº 2126, de 14 de novembro de 1958,
desmembrado do município de Porto Nacional. Pela Constituição Federal de 1988,
quando da criação do Estado de Tocantins, o município adotou o nome de Ponta
Alta do Tocantins. Segundo dados do IBGE, o município abrange uma área de
6.491.108 Km², com uma população residente de 7.180 pessoas. Em 2008, o PIB
total foi de R$ 39,6 milhões e o PIB per capita de R$ 5.855.
METODOLOGIA
A política de desenvolvimento rural brasileira é coordenada pela Secretaria de
Desenvolvimento Territorial do MDA (SDT), que com objetivo alegado de facilitar às
informações para a gestão territorial, realizar avaliações e criar instrumentos que
melhorem a qualidade dos investimentos públicos, instituiu o Sistema de Gestão
Estratégica (SGE). Por sua vez, o SGE desenvolveu uma série de instrumentos para
a coleta de dados dos indicadores de desenvolvimento. Para esta pesquisa foram
utilizados dois instrumentos: o Questionário 1 (Q1), que mede capacidades
institucionais e o Questionário 3 (Q3) de acompanhamento da gestão dos colegiados
territoriais.
Nos termos do Documento de Referência e do Manual para Avaliação das
Capacidades Institucionais, as capacidades institucionais constituem condições e
recursos disponíveis às estruturas organizativas do Território - considerando seu
arranjo político-institucional - e às organizações autônomas da sociedade civil e de
representação estatal/social, para a gestão social das políticas públicas, bem como
para a execução dos seus projetos. As áreas consideradas no cálculo do Índice de
Capacidades Institucionais nesta pesquisa foram as seguintes:
1) Gestão dos Conselhos – refere-se à gestão dos conselhos territoriais e
atuação na análise dos projetos. Analisam os componentes sociais e
ambientais dos projetos, a atuação em busca de fontes de financiamento e
a promoção da integração dos projetos;
2) Capacidade das Organizações – enfatiza a capacidade de gestão das
organizações presente e atuantes no território, tais como: cooperativas,
grupos de mulheres, cadeias produtivas, acordos de comercialização,
prestadores de serviços tecnológicos, organizações comunitárias, entre
outras;
3) Serviços Institucionais Disponíveis – relacionam-se aos serviços prestados
pelas organizações nos territórios, tais como: assistências técnicas, apoio
tecnológico, informações sobre preços e etc;
4) Instrumentos de Gestão Municipal – referem-se aos instrumentos
disponíveis nos municípios para o desenvolvimento de sua gestão, tais
como: ordenamento de uso do solo, uso de produtos perigosos, manejo de
dejetos, normas sobre impactos ambientais, mapeamento de zonas de
risco, planos de gestão, projetos e estratégias de coordenação com
instituições federais e estaduais;
5) Mecanismos de Solução de Conflitos – dizem respeito aos mecanismos e
instâncias utilizadas nos municípios dos territórios para solução dos
conflitos, bem como fazem referência aos movimentos e expressões
sociais presentes nos territórios, tais como: autoridades locais, comitês
comunitários, organizações fora do município e mobilizações de grupos
locais;
6) Infraestrutura Institucional – refere-se à existência de infraestrutura pública
para o desenvolvimento de atividades econômicas, sociais, culturais e
políticas, nos territórios;
7) Iniciativas Comunitárias – correspondem à expressão política territorial,
refletindo os diferentes tipos de iniciativas das organizações sociais frente
aos diferentes temas de importância para o desenvolvimento territorial,
assim como a capacidade da população em estabelecer alianças para
defender seus interesses, em especial, projetos e alianças para o
desenvolvimento social, produtivo, cultural, ambiental, turístico, entre
outros.
O Questionário 1, de avaliação das capacidades institucionais foi aplicado por
município, buscando pessoas conhecedoras dos conteúdos abordados. Como
grande parte deste questionário é referente à atuação do poder público municipal,
todos os entrevistados foram Secretários Municipais que possuem atuações
coordenadas com o Território da Cidadania. O Questionário 3, de Acompanhamento
da Gestão do Colegiado, foi aplicado aos membros do colegiado territorial, sendo
aplicado a sete dos oito membros do colegiado que representam os municípios
analisados.
É importante salientar que o questionário referente à avaliação das
capacidades institucionais (Questionário 1) abrange apenas os serviços
institucionais, fornecidos pelo poder público municipal, que estão intimamente
ligados, ou seja, que dão o suporte institucional ao Programa Territórios da
Cidadania.
Cálculo do Índice de Capacidades Institucionais
O cálculo das capacidades institucionais foi aferido a partir da média
aritmética simples dos itens que compõem cada área de desenvolvimento
institucional - Gestão dos Conselhos, Capacidade das Organizações, Serviços
Institucionais Disponíveis, Instrumentos de Gestão Municipal, Mecanismos de
Solução de Conflitos, Infraestrutura Institucional, Iniciativas Comunitárias –, e
padronizados, de 0 a 1, dividindo o somatório das médias de cada item, pelo número
total de itens, conforme destacado a seguir.
[(Q3_P9)+Σ(Q3_P11_Rn)/2+Σ(Q3_P12_Rn)/5+(Q3_P14)/5+(Q
3_P15)/5+(Q3_P16_R1)/5+(Q3_P16_R2)/5+(Q3_P16_R3)/5+(Q
3_P16_R4)/5+(Q3_P16_R5)/5+(Q3_P16_R6)/5+(Q3_P16_R7)/
5+(Q3_P16_R8)/5+(Q3_P16_R9)/5+(Q3_P16_R10)/5+Σ(Q3_P1
7_Rn)/8+(Q3_P19_R1)/5+(Q3_P19_R2)/5+(Q3_P19_R3)/5+(Q
3_P19_R4)/5+(Q3_P19_R5)/5+(Q3_P19_R6)/5+(Q3_P19_R7)/
5+(Q3_P19_R8)/5+(Q3_P19_R9)/5+(Q3_P19_R10)/5+(Q3_P19
_R11)/5+(Q3_P19_R12)/5+(Q3_P19_R13)/5+(Q3_P19_R14)/5
+(Q3_P19_R15)/5+(Q3_P19_R16)/5+(Q3_P20_R1)/5+(Q3_P20
_R2)/5+(Q3_P20_R3)/5+(Q3_P20_R4)/5+(Q3_P20_R5)/5+(Q3
_P20_R6)/5+(Q3_P20_R7)/5+Σ(Q3_P21_Rn)/4+(Q3_P22)+Σ(Q
3_P23_Rn)/4+Σ(Q3_P24_Rn)/4+Σ(Q3_P25_Rn)/5+Σ(Q3_P26_
Rn)/5+Σ(Q3_P27_Rn)/10+Σ(Q5_P25_Rn)/6]/48
Capacidades Organizacionais (Q1_P10)+(Q1_P11)+(Q1_P12)+(Q1_P13)/4
Serviços Institucionais
Disponíveis(Q1_P14)+(Q1_P15)/2
Instrumentos de Gestão
Municipal(Q1_P16)+(Q1_P17)+(Q1_P18)+(Q1_P24)/4
Mecanismos de Solução de
Conflitos(Q1_P19)
Infraestrutura Institucional (Q1_P21)+(Q1_P22)+(Q1_P23) +(Q1_27)/4
Iniciativas Comunitárias (Q1_P25)+(Q1_P26)/2
Gestão dos Colegiados
Tendo calculado cada área de desenvolvimento institucional, o Índice de
Capacidades Institucionais foi calculado a partir da média harmônica dos indicadores
de Capacidades, de acordo com a fórmula abaixo:
Índice de Capacidades Institucionais = 7/[(1/ Gestão dos Colegiados) +
(1/Capacidades Organizacionais) + (1/ Serviços Institucionais Disponíveis) +
(1/Instrumentos de Gestão Municipal) + (1/ Mecanismos de Solução de Conflitos) +
(1/ Infraestrutura Institucional) + (1/Iniciativas Comunitárias) ]
Os resultados obtidos pelo Índice de Capacidades Institucionais de cada
município foi caracterizado a partir da qualificação estabelecida pelo SGE, sendo
que:
Índice < 0,2 – Muito Baixo
0,2 < Índice < 0,4 – Baixo
0,4 < Índice < 0,6 – Médio
0,6 < Índice < 0,8 – Alto
Índice> 0,8 – Muito Alto
RESULTADOS E ANÁLISES
A partir da tabulação dos questionários e do cálculo das diferentes áreas do
desenvolvimento institucional, obteve-se os resultados apresentados pelo Quadro 1,
que serviram como base para o cálculo do Índice de Capacidades Institucionais
proposto pelo SGE.
O município de Mateiros apresentou indicadores no nível “muito alto” (0,8)
para Serviços Institucionais Disponíveis e Iniciativas Comunitárias. No caso da
Gestão dos Conselhos e Capacidade das Organizações, os respectivos indicadores
ficaram no patamar “alto” (0,7). No que concerne à Infraestrutura Institucional, o
indicador também apontou um nível “alto” (0,6). Já o indicador de Instrumentos de
Gestão Municipal ficou no patamar “médio” (0, ). Por fim, o pior indicador foi o de
Mecanismos de Solução de Conflitos que sitou-se no nível “baixo” (0,2) (vide
Gráfico 1).
Quadro 1: Capacidades Institucionais dos municípios de Mateiros, Novo Acordo, São Félix e Ponte Alta do Tocantins.
Índice / Município Ponte Alta Mateiros São Felix Novo Acordo
Gestão do Colegiado 0.6 0.7 0.6 0.5
Capacidades Organizacionais 0.2 0.7 0.6 0.3
Serviços Institucionais Disponíveis 0.2 0.8 0.3 0.2
Instrumentos de Gestão Municipal 0.4 0.5 0.1 0.1
Mecanismos de Solução de Conflitos 0.2 0.2 0.3 0.2
Infraestrutura Institucional 0.3 0.6 0.3 0.3
Iniciativas Comunitárias 0.1 0.8 0.3 0.1
Índice de Capacidade Institucional 0.2 0.5 0.3 0.2
Observando isoladamente Mateiros, verifica-se que este município obteve
índices relativamente elevados para quase todas as áreas do desenvolvimento
institucional, com exceção do indicador Mecanismos de Solução de Conflitos. O
baixo índice neste caso é decorrente do fato dos conflitos serem, comumente,
resolvidos ou por agentes externos ou pelas autoridades municipais, não havendo
outras fontes para a solução destes. Esse problema se repete em todos os
municípios analisados, explicando o baixo índice em todos eles.
A partir da análise dos índices e das observações de campo, constatou-se
que em Mateiros há uma grande proximidade entre o poder público municipal e os
produtores rurais da região, sendo as ações municipais realizadas de forma
coordenada com esses produtores, fato que pode explicar o bom desempenho
institucional do município. Ressalta-se que, segundo dados do IBGE (2008), a
atividade rural é responsável por mais de 80% do PIB local. Outro fator importante é
a atuação tanto das comunidades tradicionais, como da Associação Comunitária dos
Artesãos e Pequenos Produtores de Mateiros, que possuem representantes no
Conselho Territorial e no poder público municipal. Esses dois grupos são
responsáveis pela execução de projetos produtivos, culturais, sociais e turísticos na
região, explicando o alto Índice de Iniciativas Comunitárias do Município.
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
Gestão do Colegiado
Capacidades Organizacionais
Serviços Institucionais Disponíveis
Instrumentos de
Gestão Municipal
Mecanismos de Solução de Conflitos
Infraestrutura Institucional
Iniciativas Comunitárias
Fonte: Dados da pesquisa.
Gráfico 1: Capacidades institucionais do município de Mateiros.
O município de Novo Acordo apresentou indicadores no nível “baixo” (0,3)
para Capacidades Organizacionais e Infraestrutura Institucional. Os indicadores de
Serviços Institucionais Disponíveis e Mecanismos de Solução de Conflitos também
ficaram no nível “baixo” (0,2). No que concerne à Gestão Municipal e Iniciativas
Comunitárias o indicador apontou um nível “muito baixo” (0,1) (vide Gráfico 2).
Dentre os quatro municípios estudados, Novo Acordo obteve o pior resultado
para quase todos os indicadores, ficando apenas melhor que Ponte Alta no que se
refere às Capacidades Institucionais. Os questionários aplicados apontaram uma
grande fragilidade do poder público municipal de Novo Acordo, sendo que apesar da
atividade agropecuária ter um papel importante na região, o município não possui
Secretaria de Desenvolvimento Rural, ou similiar, e a prefeitura municipal não possui
nenhuma parceria com as organizações de produtores da região.
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
Gestão do Colegiado
Capacidades Organizacionais
Serviços
Institucionais Disponíveis
Instrumentos de Gestão Municipal
Mecanismos de
Solução de Conflitos
Infraestrutura Institucional
Iniciativas Comunitárias
Fonte: Dados da pesquisa.
Gráfico 2: Capacidades institucionais do município de Novo Acordo.
Diversos problemas foram observados na estrutura institucional de Novo
Acordo. Do lado institucional pode-se destacar a não existência de uma Secretaria
de Desenvolvimento Rural, Secretaria Municipal de Planejamento e de uma
instituição de prestação de serviços tecnológicos para apoio e melhoria das
atividades produtivas. No que se refere ao controle social, a atuação dos conselhos
municipais no controle dos investimentos públicos foi avaliada como ruim, além de
no último ano não ter havido nenhum protesto ou manifestações sociais no
município. Do ponto de vista ambiental, o município não possui mapas de áreas
degradadas e de risco de degradação e nos últimos dois anos praticamente
nenhuma norma foi expedida para garantir a conservação dos recursos naturais do
município.
O município de Ponte Alta do Tocantins apresentou indicador no nível “médio”
(0,4) para Instrumentos de Gestão Munidipal. No caso da Infraestrutura Institucional,
o indicador ficou no patamar “baixo” (0,3). No que concerne às Capacidades
Organizacionais, Serviços Institucionais Disponíveis e Mecanismos de Solução de
Conflitos, o indicador também apontou um nível “baixo” (0,2). Por fim, o pior
indicador foi o de Iniciativas Comunitárias que sitou-se no nível “muito baixo” (0,1)
(vide Gráfico 3).
O baixo indicador de Capacidades Organizacionais do município, o mais
baixo dentre todos os municípios analisados, é decorrente principalmente de dois
fatores. Primeiramente os estímulos ao desenvolvimento realizados pelo poder
público municipal não são orientados por cadeias produtivas, sendo eles feitos de
forma isolada. Em segundo lugar, dentre os quatro municípios estudados, Ponte Alta
é o único que não instituiu o compra direta, programa que permite a aquisição de
produtos advindos da agricultura familiar para estoque público sem licitação.
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
Gestão do
Colegiado
Capacidades
Organizacionais
Serviços Institucionais Disponíveis
Instrumentos de Gestão Municipal
Mecanismos de Solução de Conflitos
Infraestrutura Institucional
Iniciativas
Comunitárias
Fonte: Dados da pesquisa.
Gráfico 3: Capacidades institucionais do município de Ponte Alta do Tocantins.
Em relação ao indicador de Serviços Institucionais Disponíveis, o principal
problema é a não disponibilização, por parte das organizações do território, de
informações comerciais e de mercado aos produtores da região. A Infraestrutura
Institucional se mostrou debilitada, sendo que o município não possui nenhuma
extrutura para atividades culturais, não possui Secretaria Municipal de Planejamento
e apesar de ter uma Secretaria de Desenvolvimento Rural, a mesma não possui
corpo técnico permanente. Por fim, no município de Ponte Alta não são realizados
projetos de iniciativa popular sem o apoio dos governos, o que explica o baixo
indicador de Iniciativa Comunitária.
O último município a ser analisado é São Felix do Tocantins, que apresentou
indicador no nível “alto” (0,6) para Capacidades Organizacionais. Os indicadores de
Serviços Institucionais Disponíveis, de Mecanismos de Solução de Conflitos, de
Infraestrutura Institucional e de Iniciativas Comunitárias ficaram no nível “baixo”
(0,3). Por fim, o pior indicador do município foi o de Instrumentos de Gestão
municipal, obtendo um nível “muito baixo” (0,1) (vide Gráfico 4).
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
Gestão do Colegiado
Capacidades Organizacionais
Serviços Institucionais Disponíveis
Instrumentos de
Gestão Municipal
Mecanismos de Solução de Conflitos
Infraestrutura Institucional
Iniciativas Comunitárias
Fonte: Dados da pesquisa.
Gráfico 4: Capacidades institucionais do município de São Félix.
O indicador “alto” para Capacidades Organizacionais foi decorrente do apoio
municipal aos produtores rurais, apoio esse vindo tanto do poder público municipal -
através de estímulos ao desenvolvimento orientados por cadeias produtivas e pela
implantação do programa compra direta da agricultura familiar – como de ações
realizadas por organizações sociais de apoio às áreas rurais. Porém, o município
como todos os outros, apresentou uma carência na sua estrutura institucional,
principalmente no que se refere aos seus instrumentos de gestão municipal. Neste
ponto, foi observada uma ausênsia de um mapeamento das áreas degradadas e de
risco de degradação, além da carência de um orgão municipal responsável pelo
desenvolvimento rural do município.
0,0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7Ponte Alta
Mateiros
São Felix
Novo Acordo
Fonte: Dados da pesquisa.
Gráfico 5: Gestão do Colegiado Territorial nos municípios de Mateiros, Novo Acordo, São Félix e Ponte Alta do Tocantins.
Analisando separadamente o indicador referente à gestão do colegiado
territorial, todos os questionários aplicados aos membros do colegiado
demonstraram um nível de gestão no patamar médio ou alto (vide Gráfico 5),
demonstrando que apesar da debilidade apresentada pelos demais indicadores de
capacidades institucionais, que se referem ao poder público municipal, a gestão
dentro do colegiado territorial está ocorrendo de forma satisfatória. Dentro das
informações coletadas podem-se destacar algumas que colaboraram para esse bom
desempenho da gestão do colegiado territorial:
1) Desde a fundação do colegiado territorial existe um acessor técnico que
permanentemente apoia a gestão deste;
2) O colegiado se reúne de forma regular a cada dois meses, sendo que
desde a sua criação já foram realizadas mais de vinte reuniões;
3) Os membros do colegiado avaliaram que tanto os membros do poder
público como os membros da sociedade civil organizada estão
capacitados para tomarem decisões;
4) Dentre os temas considerados prioritários pelo SGE, como saúde, meio
ambiente, educação e cultura, a maior parte deles é tratada no colegiado
em todas as reuniões;
5) O colegiado participou da concepção e da elaboração do Plano de
Desenvolvimento Rural Sustentável da região, e já foi convocado para
participar da revisão do documento;
6) O colegiado territorial oferece capacitação para diversos assuntos aos
seus membros, como planejamento participativo, desenvolvimento
territorial e controle social.
No entanto, foram encontrados alguns pontos da gestão do colegiado que
ainda devem ser melhorados, como a ausência de pessoas que representem ONGs
e Universidades nas reuniões. Outro fator interessante é que todos os membros do
colegiado territorial informaram que assuntos como segurança e justiça nunca são
tratados nas reuniões do colegiado, porém justificando que esses assuntos são
pouco relevantes na região, devido ao baixo índice de criminalidade.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho teve por objetivo avaliar, dentro do contexto do Programa
Territórios da Cidadania, as capacidades institucionais dos municípios de Ponte Alta
do Tocantins, Mateiros, Novo Acordo e São Felix do Tocantins. Deste modo, vale
ressaltar que tanto os questionários aplicados, como os índices calculados se
referem às capacidades institucionais existentes para que o Programa Territórios da
Cidadania se desenvolva de uma forma satisfatória. Esse programa está
intimamente relacionado com o meio rural dos territórios participantes, uma vez que
é coordenado pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário, fazendo com que a
questão rural tenha um papel de destaque dentro dos índices calculados.
Como resultado da análise, observou-se uma grande fragilidade das
capacidades institucionais dos municípios estudados, sendo que os municípios de
Ponte Alta, São Felix e Novo acordo apresentaram índices no patamar “baixo” para
a maior parte das áreas do desenvolvimento institucional.
Apenas o município de Mateiros apresentou características diferentes, tendo
a maior parte dos seus indicadores no patamar “alto”. Os resultados obtidos no
município de Mateiros estão intimamente relacionados com a importância do meio
rural nesta região, segundo o IBGE (2008) responsável por mais de 80% do PIB
local, fazendo com que o poder público municipal tenha uma relação mais próxima
com os produtores rurais, além de uma infraestrutura institucional mais ampla para
dar suporte para esses produtores. Outro fator importante é a atuação tanto das
comunidades tradicionais, como da Associação Comunitária dos Artesãos e
Pequenos Produtores de Mateiros, esses dois grupos são responsáveis pela
execução de projetos produtivos, culturais, sociais e turísticos na região, fazendo
com que as iniciativas comunitárias no município de Mateiros tenha um papel mais
relevante do que nos outros municípios.
Porém, todos os municípios estudados apresentaram um indicador no nível
“médio” ou “alto” para a gestão do colegiado territorial. Isso mostra que apesar da
grande fragilidade institucional dos municípios, o colegiado territorial está atuando de
forma satisfatória na região. Através dos questionários pôde se observar que o
colegiado se reúne de forma regular, tendo um suporte permanente do governo
federal no que se refere à infraestrutura e assessoria técnica, participando desde a
agenda até a etapa de implementação das políticas públicas locais. Esse é um fator
extremamente relevante, tendo em vista que um colegiado que possui ampla
participação da sociedade civil, 50% dos membros, possui a capacidade de
influenciar as políticas públicas locais.
No ano de 2010, para o Território Jalapão foram previstas 45 Ações, com a
atuação de 11 ministérios, totalizando a aplicação de mais de R$ 31 milhões. Esses
dados demonstram a importância de que os colegiados territoriais funcionem de
forma efetiva, pois a partir da inserção da sociedade civil na tomada de decisão de
um volume relativamente grande de recursos públicos é possível “dar voz” às
populações locais e fazer com que os resultados dessas políticas se aproximem das
reais aspirações da população do território.
Desta forma, os resultados apresentados demonstram que as capacidades
institucionais dos municípios estudados estão longe de serem as esperadas para
que seja possível haver um real desenvolvimento territorial. Porém, os resultados
positivos no que se refere à gestão do colegiado territorial faz com que seja possível
acreditar que as mudanças institucionais necessárias ocorram, uma vez que a
estrutura fornecida pelo Território da Cidadania do Jalapão se apresentou propícia
para que haja um diálogo entre representantes do poderes públicos municipais e da
sociedade civil para fomentar políticas públicas que visem um real desenvolvimento
territorial na região.
BIBLIOGRAFIA
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