avaliação das concessões de patrocínios por empresas … - auditorias... · 2016-06-09 ·...
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TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL SECRETARIA DE AUDITORIA PRIMEIRA DIVISO DE AUDITORIA
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AUDITORIA DE REGULARIDADE
RELATRIO FINAL
Avaliao das concesses de patrocnios por Empresas Pblicas e Sociedades de Economia Mista distritais
(Processo n 10.677/2015)
Braslia, 2016
e-DOC B931B791-eProc 10677/2015
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RESUMO EXECUTIVO
O objeto da auditoria abrangeu as despesas relativas a patrocnios e apoio a
eventos concedidos pelas Empresas Pblicas (EP) e Sociedades de Economia Mista
(SEM) no mbito do Distrito Federal, no perodo de 2010 a 2014.
Motivou o presente trabalho a constatao, em processos desta Corte, de
impropriedades na concesso de patrocnios oferecidos pelas EP e SEM do DF, a
exemplo de ausncia da motivao para patrocinar e de isonomia na escolha dos
patrocinados.
Dessa forma, mostrou-se necessrio avaliar no mbito dessas entidades se as
concesses de patrocnio obedecem os requisitos legais atinentes matria. O que o Tribunal buscou avaliar? A presente auditoria teve por objetivo avaliar a regularidade das concesses de
patrocnios a eventos ou projetos de terceiros realizados no mbito das EP e SEM
distritais, bem como das liquidaes e pagamentos efetuados entre 2010 e 2014.
Para alcanar esse objetivo, foram propostas 2 questes de auditoria:
1. As concesses de patrocnio pelas EP e SEM do Distrito
Federal foram dotadas de critrios tcnicos e objetivos que
privilegiaram a legalidade, a impessoalidade e a
economicidade na utilizao dos recursos empregados?
2. A fiscalizao dos eventos patrocinados avaliou a execuo
dos itens e das contrapartidas pactuadas, bem como o
pagamento observou a regular liquidao e demais aspectos
formais? O que o Tribunal encontrou? Acerca dos procedimentos utilizados para a concesso dos patrocnios,
verificou-se que os processos de contratao so iniciados com a solicitao do
particular, no havendo chamamento pblico nas EP e SEM do Distrito Federal que
demonstrasse a inteno de apoiar financeiramente eventos de terceiros.
A respeito dos custos assumidos pelas EP e SEM, detectou-se a ausncia de
avaliao dos preos tanto dos itens a serem financiados com a verba de patrocnio,
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como dos valores globais dos eventos. Ademais, verificou-se que no h clusulas
especficas nos contratos de patrocnio capazes de balizar a prestao de contas das
despesas custeadas.
Quanto aos critrios de avaliao do custo/benefcio das propostas de
patrocnio, evidenciaram-se anlises superficiais, incapazes de valorar o retorno
marca da patrocinadora com cada contrapartida a ser prestada pela patrocinada, bem
como detectou-se ausncia de manifestao sobre o interesse pblico e/ou
mercadolgico em algumas das contrapartidas oferecidas.
No que tange aos contratos de patrocnio, constatou-se o uso inadequado da
inexigibilidade de licitao, uma vez que em nenhum caso foi demonstrado o interesse
pblico na singularidade dos eventos. Ainda, constataram-se casos de concesso de
patrocnio em que sequer houve ato de inexigibilidade para justificar a contratao
direta, bem como verificou-se a ausncia de contrato ou instrumento equivalente que
evidencie uma formalizao mnima.
Examinando os pagamentos efetuados nas contrataes de patrocnio,
evidenciou-se que eles foram realizados, via de regra, com falhas formais, tais como:
prestaes de contas com notas fiscais ou recibos de itens no especificados na
proposta de patrocnio ou, ainda, de itens no vinculados diretamente aos eventos,
como custos administrativos da empresa patrocinada.
Por fim, no que concerne prestao das contrapartidas, constatou-se que
houve a liquidao de despesas sem a devida comprovao das contrapartidas e,
neste caso, sem a aplicao de glosa e/ou sanes cabveis.
Quais foram as proposies formuladas pela equipe de auditoria?
Com relao iniciativa dos processos de patrocnios, foram apresentadas
determinaes s EP e SEM do Distrito Federal no sentido de divulgarem, de modo
antecipado, as reas de interesse para a concesso de patrocnio e apoio realizao
de eventos. Tambm determinou-se a criao de critrios tcnicos-objetivos que
garantem a imparcialidade e eficincia na avaliao das propostas a elas
apresentadas.
Sobre os custos assumidos pelas EP e SEM, foi feita determinao com o
objetivo de fazer constar, em todos os processos de patrocnio e apoio realizao
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de eventos, avaliao dos custos globais, bem como dos itens a serem custeados
com patrocnio.
Por ltimo, acerca da execuo dos contratos, determinou-se a adoo de
medidas para a correta avaliao das contrapartidas prestadas, assim como a
aplicao de rotinas para valorao delas. Ainda, foram feitas determinaes com a
finalidade de que as EP e SEM se abstenham de efetuar pagamentos a entidades
patrocinadas sem a apresentao da devida documentao comprobatria dos
dispndios realizados por estas. Quais os benefcios esperados com a atuao do Tribunal? Espera-se, com a adoo das medidas propostas pelo Tribunal, o
aprimoramento dos critrios de seleo das propostas de patrocnio, garantindo que
as anlises feitas pelas EP e SEM do Distrito Federal sejam capazes de comprovar
a vantajosidade e/ou o interesse pblico ou de mercado das contrapartidas oferecidas,
bem como a utilizao de medidas objetivas capazes de valorar quantitativamente o
retorno do investimento, de modo a assegurar o cumprimento dos preceitos da
economicidade, isonomia e supremacia do interesse pblico. Ainda, espera-se um
aperfeioamento na prestao de contas, assegurando um retorno eficiente para as
entidades patrocinadoras.
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Sumrio
1 Introduo ............................................................................................................ 6
1.1 Apresentao ................................................................................................. 6 1.2 Identificao do Objeto .................................................................................. 6 1.3 Contextualizao ........................................................................................... 7 1.4 Objetivos ...................................................................................................... 13
1.4.1 Objetivo Geral ....................................................................................... 13 1.4.2 Objetivos Especficos ............................................................................ 13
1.5 Escopo ......................................................................................................... 13 1.6 Montante Fiscalizado ................................................................................... 13 1.7 Metodologia ................................................................................................. 14 1.8 Critrios de Auditoria.................................................................................... 15 1.9 Avaliao de Controle Interno ...................................................................... 15
2 Resultados da Auditoria ..................................................................................... 16
2.1 QA 1 As concesses de patrocnios pelas EP e SEM do Distrito Federal foram dotadas de critrios tcnicos e objetivos que privilegiaram a legalidade, a impessoalidade e a economicidade na utilizao dos recursos empregados?...... 16
2.1.1 Achado 1 Falha no planejamento, na seleo e na contratao de patrocnios por meio de inexigibilidade de licitao ........................................... 16 2.1.2 Achado 2 Ausncia de avaliao do custo dos itens patrocinados e precria avalio tcnica do custo/benefcio das contrapartidas ....................... 30 2.1.3 Achado 3 Concesso de patrocnios sem definio das obrigaes entre as partes, bem como sem publicidade e cronograma de execuo .................. 44
2.2 QA 2 A fiscalizao dos eventos patrocinados avaliou a execuo dos itens e das contrapartidas pactuadas, bem como o pagamento observou a regular liquidao e demais aspectos formais? ................................................................. 55
2.2.1 Achado 4 Prestaes de contas inadequadas ................................... 55 2.2.2 Achado 5 Pagamento por contrapartidas com execuo no comprovada ....................................................................................................... 69
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1 Introduo
1.1 Apresentao
Trata-se de Auditoria de Regularidade para avaliar a conformidade das
concesses de patrocnio por Empresas Pblicas - EP e Sociedades de Economia
Mista SEM distritais, bem como das liquidaes e pagamentos efetuados nos
exerccios de 2010 a 2014, em cumprimento ao Plano Geral de Ao para o exerccio
de 2015, aprovado pelas Decises n 6160/2014 e 380/2015.
2. A execuo da presente auditoria compreendeu os meses de junho e julho
de 2015.
1.2 Identificao do Objeto
3. O objeto da auditoria foram as despesas relativas s concesses de
patrocnio a eventos ou projetos de terceiros realizados no mbito das EP e SEM do
Distrito Federal, no perodo de 2010 a 2014.
4. As principais entidades que desenvolveram atividades correlatas ao objeto
desta auditoria esto relacionadas no quadro a seguir, juntamente com suas
competncias mais relevantes.
Tabela 01: Principais Competncias Entidades Competncias Principais
Banco de Braslia - BRB
Executar o papel de agente financeiro que possibilite captar os recursos necessrios para o desenvolvimento do Distrito
Federal.
Companhia de Planejamento do
Distrito Federal - CODEPLAN
Apoiar o Governo do Distrito Federal nas atividades de Planejamento Estratgico, Desenvolvimento Econmico,
Social e Urbano, coletando, produzindo e disseminando
informaes para a tomada de deciso governamental e
melhoria contnua da qualidade de vida da populao do
Distrito Federal e de sua regio de influncia.
Companhia de Saneamento
Ambiental do Distrito Federal -
CAESB
Monitoramento da qualidade da gua distribuda populao
do Distrito Federal; proteo de mananciais; educao
ambiental; fiscalizao das reas das bacias hidrogrficas
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Entidades Competncias Principais
das captaes; e avaliao das caractersticas limnolgicas do Lago Parano.
Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural - EMATER
Desenvolver aes em atividades relativas preservao,
conservao, recuperao, controle e educao ambiental, uso conservativo dos recursos hdricos na atividade
agropecuria, uso racional de agrotxicos, manejo e
conservao do solo e outras aes que promovam a
sustentabilidade no meio rural.
Companhia Imobiliria de Braslia - TERRACAP
Atuar como Agncia de Desenvolvimento, por intermdio da proposio, da operacionalizao e da implementao de
programas e projetos de desenvolvimento econmico e
social de interesse do Distrito Federal.
1.3 Contextualizao
5. No mbito distrital, o Decreto n 32.775/20111, de 22/02/2011, definiu
patrocnio2 como uma ao de publicidade correspondente ao apoio financeiro
concedido a projetos de iniciativa de terceiros, com o objetivo de divulgar atuao,
fortalecer conceito, agregar valor marca, incrementar vendas, gerar reconhecimento
ou ampliar relacionamento do patrocinador com seus pblicos de interesse, seguindo
o conceito definido pela Instruo Normativa n 01/2009/SECOM, que dispe sobre
as aes de patrocnio dos rgos integrantes do Poder Executivo Federal.
6. Recentemente, o Decreto n 36.451/20153 definiu o patrocnio como ao
que se realiza por meio da aquisio do direito de associao da marca e/ou de
produtos e servios da entidade patrocinadora a projeto de iniciativa de terceiro,
mediante a celebrao de contrato de patrocnio.
1 Dispe sobre as aes e diretrizes para publicidade governamental dos rgos e entidades
integrantes da Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo do Distrito Federal e d outras providncias.
2 No presente trabalho, aes de patrocnio e de apoios a eventos sero tratadas como anlogas. 3 Dispe sobre as aes de publicidade dos rgos e entidades da Administrao Direta e Indireta do
Poder Executivo do Distrito Federal e sobre as aes de patrocnio da Administrao Indireta. Revoga expressamente o Decreto n 32.775/2011.
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7. Na seara distrital, at 2014, cabia Secretaria de Estado de Publicidade
Institucional - SEPI supervisionar o contedo de comunicao das aes de
publicidade, classificadas como institucional ou de utilidade pblica, e de patrocnio.
Nesse sentido, a referida pasta atuou como rgo central de gesto das aes
publicitrias e de patrocnio do Distrito Federal no mbito da Administrao Direta e
Indireta, conforme institudo pelo Decreto n 32.716/20114.
8. Alm disso, importante ressaltar a existncia do Comit de Patrocnios,
institudo pelo Decreto n 32.831/2011 e integrado por membros da Administrao
Direta, do BRB e da TERRACAP, cujas competncias so enumeradas a seguir:
I prestar assessoramento de alto nvel ao Secretrio de Estado de Publicidade Institucional, proporcionando-lhe a necessria segurana
para a tomada de decises sobre a concesso de patrocnios;
II examinar, aprovar, modificar ou indeferir as propostas pautadas
para apreciao, limitando-se ao exame dos aspectos tcnicos, com
base aos parmetros e critrios das normas aplicveis matria,
adotando solues uniformes e compatveis com as aes e diretrizes
de publicidade governamental e com base no Manual de Patrocnios,
at o limite da alada que lhe for atribuda;
III elaborar parecer objetivo sobre as propostas de patrocnios,
deferidas ou indeferidas pelo Comit, encaminhando ao Secretrio de
Estado de Publicidade Institucional;
IV formalizar propostas e sugestes ao Secretrio de Estado de
Publicidade Institucional que visem ao aprimoramento dos atos
normativos referentes patrocnios e eficcia dos procedimentos e
normas operacionais;
V apoiar propostas de patrocnios integradas a polticas pblicas;
VI identificar e propor a difuso de boas prticas de patrocnio;
VII desenvolver aes conjuntas que propiciem maior transparncia
e democratizao no acesso aos recursos de patrocnio;
4 Dispe sobre a estrutura administrativa do Governo do Distrito Federal e d outras providncias.
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VIII articular-se com rgos e entidades integrantes da
Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo do Distrito Federal,
para divulgao de patrocnios de maior destaque; e
IX auxiliar na formulao de polticas, diretrizes, planos anuais,
programas, projetos e editais de patrocnio.
9. Oportuno tambm citar que o referido normativo foi substitudo pelo Decreto
n 36.451/2015, que manteve, em seu art. 8, a previso do citado Comit.
10. Motivou o presente trabalho o fato de os patrocnios oferecidos pelas EP e
SEM do DF serem alvo de diversas fiscalizaes no mbito desta Corte5. Na essncia,
essas aes versam sobre a ausncia da motivao para patrocinar e de isonomia no
processo de escolha, o uso inadequado do instituto da inexigibilidade de licitao, a
concesso de valores desarrazoados, a falta de aferio dos itens e contrapartidas
pactuados, dentre outras impropriedades.
11. Dessa forma, mostrou-se necessrio avaliar as concesses de patrocnio
de forma sistmica, de modo a verificar se os procedimentos levados a efeito pelas
EP e SEM do DF obedeceram a ritos capazes de garantir o cumprimento dos
requisitos legais atinentes matria.
Fiscalizaes anteriores
12. Relacionam-se, a seguir, os processos e as decises mais relevantes
decorrentes de fiscalizaes anteriores no que tange a concesses de patrocnios no
mbito das EP e SEM do DF: Processo n 28734/2012 Exame da regularidade de patrocnios concedidos a eventos privados com recursos pblicos.
DECISO N 161/2014
O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto do Relator,
decidiu: III. orientar TERRACAP quanto a necessidade de
observncia, quando da concesso de patrocnio, das disposies do
Decreto distrital n. 32775/2011, bem como das orientaes
5 Sendo exemplos os processos relacionados do tpico Fiscalizaes Anteriores deste Relatrio.
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constantes da Deciso n 5633/2009 c/c a de n 4069/2011 deste
Tribunal (...).
Processo n 2581/2013 Auditoria Integrada realizada na Secretaria de Estado de Publicidade Institucional do Distrito Federal, em
cumprimento ao PGA/2013, tendo por objeto o exame das despesas
relativas publicidade, propaganda e concesso de patrocnio,
realizadas nos exerccios de 2011 a 2013.
DECISO N 6370/2014
O Tribunal, por maioria, de acordo com o voto da Revisora,
Conselheira ANILCIA MACHADO, decidiu: (...) III determinar
Secretaria de Estado de Publicidade Institucional do Distrito Federal
SEPI/DF que, doravante: (...) e) caso opte por patrocinar ou apoiar
eventos: i) divulgue antecipadamente as reas e tipos de eventos de
interesse da Administrao Pblica, mediante prvia consulta Pasta
correlata, fixando data para que os promotores de eventos
interessados possam apresentar suas propostas; ainda, que faa
constar em edital os critrios tcnico-objetivos a serem avaliados nas
propostas (Achado 6); ii) fundamente a vantajosidade de tal prtica,
em termos de eficcia e eficincia da divulgao da marca do GDF,
frente realizao do evento pela prpria Administrao Direta e
Publicidade Institucional de custo similar, bem como faa constar
manifestaes das Secretarias responsveis pelas reas a serem
beneficiadas pela prtica, informando sobre a adequabilidade da
proposta s diretrizes de governo (Achado 6); iii) solicite manifestao
prvia Procuradoria-Geral do Distrito Federal - PGDF a respeito de
cada ao suscitada, conforme entendimento exarado no Parecer n
600/2009/PROCAD/PGDF, abstendo-se de arcar com qualquer
espcie de custo de publicidade e divulgao do evento, bem como
adote providncias para garantir o cumprimento dessas medidas pelos
demais rgos da Administrao Direta (achado 7); f) avalie
previamente a compatibilidade dos custos apresentados em propostas
de patrocnio e apoio a eventos com os preos de mercado, abstendo-
se de arcar com qualquer espcie de custo de publicidade e
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divulgao (Achado 6); g) observe o princpio da segregao de
funes, se abstendo de nomear o mesmo servidor, ou grupo de
servidores, para desempenhar conjuntamente, ainda que em parte, as
funes de autorizao, anlise tcnica, execuo, controle e
contabilizao dos seus processos de trabalho (Achado 9); IV
determinar, ainda, Secretaria de Estado de Publicidade Institucional
do Distrito Federal SEPI/DF que, doravante, se abstenha de: (...) f)
patrocinar ou apoiar eventos cujas entidades organizadoras atuem,
exclusivamente ou no, como veculos de divulgao, em face do
evidente conflito de interesses (Achado 6); g) efetuar pagamentos a
entidades patrocinadas ou apoiadas financeiramente sem a
apresentao da devida documentao comprobatria dos dispndios
realizados por estas (Achado 10); (...) VI recomendar Secretaria
de Estado de Publicidade Institucional do Distrito Federal SEPI/DF e
Secretaria de Estado de Governo do Distrito Federal SEG/DF que,
no prazo de 30 dias, revisem, no mbito das Administraes Direta e
Indireta, os normativos referentes a concesses de patrocnios e
apoios a eventos, de forma a dot-los de exigncias que abarquem os
subitens III (alneas E, ii, e F) e IV (alnea F) supra indicados,
informando ao Tribunal, no mesmo prazo, as providncias adotadas
(Achado 6); VII orientar Secretaria de Estado de Publicidade
Institucional do Distrito Federal SEPI/DF que o termo exigido e
subscrito pelos veculos de divulgao, atestando a prestao de
servio, no substitui a exigncia contida no art. 63, 2, inciso III, da
Lei n 4.320/64, sob pena de incorrerem em crime previsto no Cdigo
Penal Brasileiro, art. 299, (Achado 5) (...).
Processo n 18010/2014 Representao n. 09/2014-DA, do Ministrio Pblico junto Corte, acerca da ocorrncia de possveis
irregularidades na concesso de patrocnio, pela Companhia
Imobiliria de Braslia, ao Instituto Amigos do Vlei, para apoio ao
Projeto Esportivo Time de Vlei Feminino de Braslia na Superliga e
em outras competies nacionais promovidas pela Confederao
Brasileira de Voleibol no perodo de agosto de 2013 a abril de 2014,
mediante a contrapartida de divulgao da marca da empresa pblica
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DECISO N 1358/2015
O Tribunal, por unanimidade, de acordo com o voto do Relator,
decidiu: [...] III determinar TERRACAP que, no prazo de 30 (trinta)
dias, apresente justificativas para as seguintes irregularidades e
impropriedades assinaladas na Informao n. 199/2014 (fls. 43/64)
em relao concesso de patrocnio ao Instituto Amigos do Vlei: a)
concesso de patrocnio a despeito da advertncia do Conselho Fiscal
na 947 Sesso quanto necessidade de administrao austera de
reduo de gastos eventuais frente escassez de disponibilidades,
em razo da situao financeira da Agncia, conforme assentado no
documento s fls. 77/78 Anexo I; b) falta de aferio se os
documentos probantes das despesas no foram utilizados para
comprovar a utilizao de patrocnio de outra entidade,
comprometendo o controle da aplicao dos recursos e constituindo
inconformidade na utilizao do patrocnio; c) ausncia de conta
especfica para movimentao dos recursos provenientes do
patrocnio concedido e, por conseguinte, falta de confrontao entre
as notas fiscais apresentadas e o movimento da conta, em
dissonncia ao art. 29 da Lei federal n. 8.313/91, art. 12 da Lei federal
n. 11.438/2006 e art. 46, 3, inciso VII, do Decreto n. 32.598/2010
e Decises ns 5.633/2009 e 2.255/2013; d) prestao de contas
instruda com documentos fiscais sem especificao detalhada do
servio, em especial em relao aos servios de hospedagem,
comprometendo a comprovao da utilizao do recurso, em
desconformidade com o avenado nas Clusulas Oitava e Nona do
Termo de Patrocnio n. 40/2013; e) cmputo de taxa de administrao
do recurso do patrocnio e despesas mdicas para trinta pessoas no
detalhamento de custos apresentados para o recebimento do recurso,
ao passo que esse nmero no coincide com o total de integrantes do
time e comisso tcnica, o que configura burla aos termos avenados
na Clusula Nona do Termo de Patrocnio n. 40/2013; f) concesso
de recurso instituio maculada pela aplicao irregular de recursos
pblicos distritais que resultou na instaurao de tomada de contas
especial, consoante termos da Deciso n. 5.000/2012; (...).
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1.4 Objetivos
1.4.1 Objetivo Geral
13. A presente auditoria teve por objetivo geral avaliar a regularidade das
concesses de patrocnios por EP e SEM distritais, bem como das liquidaes e
pagamentos efetuados entre 2010 e 2014.
1.4.2 Objetivos Especficos
14. As questes de auditoria foram assim definidas:
QA 01 - As concesses de patrocnios pelas EP e SEM do Distrito Federal
foram dotadas de critrios tcnicos e objetivos que privilegiaram a
legalidade, a impessoalidade e a economicidade na utilizao dos recursos
empregados?
QA 02 - A fiscalizao dos eventos patrocinados avaliou a execuo dos
itens e das contrapartidas pactuadas, bem como o pagamento observou a
regular liquidao e demais aspectos formais?
1.5 Escopo
15. Na presente auditoria foram auditadas as Empresas Pblicas e Sociedades
de Economia do Distrito no que tange concesso, fiscalizao, acompanhamento e
pagamento das aes de patrocnio a projetos/eventos de terceiros. O perodo em
exame compreendeu os exerccios de 2010 a 2014.
1.6 Montante Fiscalizado
16. O montante fiscalizado, de acordo com as respostas s Notas de Auditoria
n 1 a 11, foi de R$ 60.370.292,80 (sessenta milhes, trezentos e setenta mil,
duzentos e noventa e dois reais e oitenta centavos), valor este correspondente s
despesas com patrocnio realizadas no mbito das Empresas Pblicas e Sociedades
de Economia Mista do Distrito Federal, no perodo de 2010 a 2014, conforme a tabela
abaixo:
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Tabela 02: Montante Fiscalizado (Fonte: DA6-13)
1.7 Metodologia
17. Os procedimentos e tcnicas utilizados na execuo da presente auditoria
encontram-se registrados na Matriz de Planejamento (DA-01, e-DOC 7362C865),
merecendo destaque a anlise de processos e documentos.
18. A seleo de processos avaliados foi feita da seguinte forma:
Solicitou-se as aes de patrocnio levadas a efeito por todas EP e SEM do DF
no perodo de 2010 a 2014;
As aes informadas ao TCDF foram ordenadas, conjuntamente, de forma
decrescente segundo sua materialidade;
Calculou-se o montante percentual acumulado relativo a cada ao, tomando-
se, para anlise, aquelas que somaram 80% dos valores totais (considerando
a ordem decrescente de disposio, Curva A B C).
19. A amostra avaliada apresentada no DA-03 (e-DOC 4464D5CC) e conta
com processos do BRB, TERRACAP, CODEPLAN, CAESB e EMATER7. A seguir,
apresenta-se um quantitativo de processos analisados, estratificado por
jurisdicionada:
6 Documento de Auditoria 7 Posteriormente verificou-se que, embora as jurisdicionadas tenham informado se tratar de aes de patrocnio, as contrataes constantes dos seguintes processos se referiam eventos por ela organizados, no pertencendo ao escopo do presente trabalho: Processos EMATER ns 72.000.168/2010, 72.000.149/2012, 72.000.207/2013 e 72.000.208/2013; Processos CAESB ns 092.005.263/2011, 092.006.265/2013 e 092.002.486/2014.
2010 2011 2012 2013 2014 TotalBRB 3.790.000,00 5.213.510,00 7.436.000,00 12.948.300,00 5.127.000,00 34.514.810,00 TERRACAP 1.000.000,00 1.895.000,00 3.310.000,00 7.390.500,00 5.231.660,00 18.827.160,00 CAESB 380.000,00 419.985,14 1.170.000,00 655.638,00 989.142,00 3.614.765,14 EMATER 400.000,00 236.950,00 470.807,95 337.009,20 749.995,55 2.194.762,70 CODEPLAN - 1.165.000,00 30.000,00 - - 1.195.000,00 CEASA - - - 4.002,00 18.708,00 22.710,00 TCB - - - - 1.084,96 1.084,96
60.370.292,80
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Tabela 03: Quantitativo de processos analisados
2010 2011 2012 2013 2014 Total BRB 6 6 18 25 9 64 TERRACAP 3 6 10 11 6 36 CAESB 1 1 2 2 1 7 EMATER 1 0 1 1 2 5 CODEPLAN 0 3 0 0 0 3 CEASA 0 0 0 0 0 0 TCB 0 0 0 0 0 0 115
1.8 Critrios de Auditoria
20. Os critrios utilizados na presente auditoria foram extrados, dentre outros,
dos seguintes normativos:
Constituio da Repblica Federativa do Brasil CF/1988;
Lei n 4.320/1964 - Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos
Municpios e do Distrito Federal;
Lei n 8.666/1993 - Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal,
e institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica;
Decreto n 32.598/2010 - Aprova as Normas de Planejamento, Oramento,
Finanas, Patrimnio e Contabilidade do Distrito Federal.
1.9 Avaliao de Controle Interno
21. Considerou-se, na presente auditoria, inoportuna a avaliao dos controles
internos, haja vista o elevado grau de disperso e complexidade das competncias e
atividades/aes fiscalizatrias vinculadas s diversas entidades auditadas, as quais
tambm so dotadas de recursos e estruturas administrativas diversas.
22. Assim, uma vez que a amostragem considerou os processos em conjunto,
independentemente de suas origens, as avaliaes individuais de controles internos
no teriam a capacidade fornecer critrios para seleo da amostra.
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2 Resultados da Auditoria
2.1 QA 1 As concesses de patrocnios pelas EP e SEM do Distrito Federal foram dotadas de critrios tcnicos e objetivos que privilegiaram a legalidade, a impessoalidade e a economicidade na utilizao dos recursos empregados?
No. No que tange impessoalidade, verificou-se que no h chamamento pblico
que divulgue a inteno de patrocinar eventos particulares. Pelo contrrio, todos os
processos de concesso de patrocnio tm origem no pedido do patrocinado. Esse
aspecto tambm prejudica a economicidade dos ajustes feitos, uma vez que a
concorrncia resta prejudicada, fato que agravado pela ausncia, via de regra, de
anlise tcnica que valore as contrapartidas oferecidas pelo patrocinado e compare o
resultado com os custos suportados pela EP ou SEM distrital. Acerca da legalidade,
verificou-se que, tendo em vista no haver um levantamento de demanda por parte
da Administrao, prvio proposta de patrocnio, utiliza-se de forma inadequada o
instituto da inexigibilidade de licitao. Por fim, verificaram-se concesses de
patrocnio sem qualquer tipo de formalizao definidora das obrigaes das partes.
2.1.1 Achado 1 Falhas no planejamento, na seleo e na contratao de patrocnios por meio de inexigibilidade de licitao
Critrio
23. Constituio Federal/1988, art. 37 Princpios da Administrao
Pblica: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia; Lei
8.666/1993, arts. 7 e 25.
Anlises e Evidncias
24. A Lei n 8.666/19938 o normativo utilizado pelas EP e SEM distritais
para balizar as contrataes de patrocnio, uma vez que essa espcie de ajuste tem
8 Nesse contexto, cumpre salientar que, como as EP e SEM do DF no possuem normativo especfico que institua regras para licitaes e contratos, aplicam-se a essas entidades os dispostos constantes da Lei n 8.666/1993, conforme pargrafo nico do artigo 1 da norma: Pargrafo nico. Subordinam-se ao regime desta Lei, alm dos rgos da administrao direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
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por objeto a aquisio/compra remunerada do direito de o patrocinador associar sua
marca e conceitos a empreendimento de iniciativa do patrocinado9.
25. Nesse sentido, a Administrao Pblica, ao realizar qualquer tipo de
contratao, deve deflagrar processo interno com vistas a definir as necessidades e
seus custos, conforme prev o art. 7 da Lei Geral de Licitaes:
Art. 7 As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios obedecero ao disposto neste artigo e, em particular, seguinte sequncia:
I - projeto bsico;
II - projeto executivo;
III - execuo das obras e servios.
(...)
2o As obras e os servios somente podero ser licitados quando:
I - houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel para exame dos interessados em participar do processo licitatrio;
II - existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus custos unitrios;
III - houver previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios a serem executadas no exerccio financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;
IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituio Federal, quando for o caso.
(...)
4 vedada, ainda, a incluso, no objeto da licitao, de fornecimento de materiais e servios sem previso de quantidades ou cujos quantitativos no correspondam s previses reais do projeto bsico ou executivo.
(...).
9 O disposto neste artigo aplica-se tambm, no que couber, aos casos de dispensa e de inexigibilidade de licitao.
26. Salienta-se que a aplicabilidade do citado dispositivo legal no se
restringe a obras e servios de engenharia, bem como tema que assume relevncia
9 Art. 6 Para os fins desta Lei, considera-se: (...) III - Compra - toda aquisio remunerada de bens para fornecimento de urna s vez ou parceladamente;
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jurdica, conforme a doutrina de Maral Justen Filho10:
imperioso destacar que as regras previstas na Seo III refletem princpios gerais aplicveis genericamente a outras espcies de contrataes, que no apenas s obras e servios de engenharia. De todo o modo, cabe adaptar as regras consagradas nessa Seo de modo compatvel com a natureza da contratao de que se tratar.
(...)
Probe-se a aplicao de recursos pblicos em empreendimentos com dimenses no estimadas ou estimadas em perspectivas irreais, inexequveis, onerosas ou no isonmicas. No poder ser desencadeado um empreendimento sem serem cumpridas todas as exigncias prvias.
27. No esto dispensados da devida fase interna os processos de
contratao direta, uma vez que a inexigibilidade ou a dispensa so, exatamente,
consequncias de situaes evidenciadas no mbito do processo interno. Nesse
sentido, elucidativa a jurisprudncia do TCU sobre o tema:
Identifica-se a necessidade, motiva-se a contratao, para, ento, partir-se para a verificao da melhor forma de sua prestao. Ou seja, a deciso pela contratao direta, por inexigibilidade ou dispensa, posterior a toda uma etapa preparatria que deve ser a mesma para qualquer caso. A impossibilidade ou a identificao da possibilidade da contratao direta, como a melhor opo para a Administrao, s surge aps a etapa inicial de estudos. Como regra geral a licitao, a sua dispensa ou inexigibilidade configuram excees. Como tal, portanto, no podem ser adotadas antes das pesquisas e estudos que permitam chegar a essa concluso. (Acrdo n 994/2006, Plenrio, rel. Min. Ubiratan Aguiar)
Falha no planejamento da contratao
28. Apesar do exposto, as concesses de patrocnio pelas EP e SEM no
seguem as etapas definidas pela Lei n 8666/1993, conforme avaliado pela Equipe de
Auditoria na anlise dos resultados apresentados no DA-10.II (e-DOC 97DCF055).
29. Em todos os casos analisados, os processos de contratao de
patrocnio se iniciam com a proposta do particular que o pleiteia11. No h nenhuma
iniciativa partindo das EP ou SEM distritais sobre a inteno de patrocinar. Nesse
10 Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 12 edio, pg. 130/131. 11 Os nicos casos em que foi verificada manifestao prvia sobre a inteno de patrocinar so os patrocnios concedidos pelo BRB para os times participantes do Campeonato Brasiliense de Futebol, oportunidade na qual o banco optou por patrocinar, com igual aporte de recursos, todos os times.
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sentido, a maioria dessas entidades no possui normativo que estabelea regras para
seleo de propostas com base em editais previamente definidos.
30. A nica empresa que possui, atualmente, esse expediente a
TERRACAP, por meio da Norma Organizacional 1.2.1-C (DA-11.I, e-DOC
74D5CCC9), nos seguintes termos:
5.1. Da modalidade de seleo. 5.1.1. O processo de seleo dos projetos envolvem duas modalidades:
a. seleo pblica: refere-se a patrocnio concedido a projetos selecionados por meio de Edital. Os projetos inscritos nesta modalidade de concesso obedecero aos prazos e demais critrios estabelecidos no edital;
b. escolha direta: refere-se a patrocnio concedido a projetos previamente selecionados pela TERRACAP, com base na efetividade de patrocnios anteriores e a projetos alinhados a poltica de patrocnio e s estratgias corporativas da TERRACAP e que se apresente como uma oportunidade para associao da marca e/ou promoo da imagem institucional, Os projetos apresentados nesta modalidade podero ser protocolados junto a TERRACAP a qualquer tempo.
31. No entanto, ao ser questionada sobre a modalidade de seleo
utilizada nos processos em anlise, a empresa informou que, em todos eles, houve
escolha direta (Despacho n 0040/2015 ASCOM, e-DOC10B7EBD4), o que
demonstra a falta de efetividade do dispositivo que prev a seleo pblica. Tambm,
a jurisdicionada no dispe de qualquer publicao que indique a seleo prvia
mencionada como requisito para a escolha direta12.
32. Cabe destacar que as EP e SEM distritais possuem planos anuais que
contemplam, de forma genrica, as estratgias de patrocnio, mas isso no impede
que sejam concedidos custeios a eventos no inclusos nessas peas (DA 12.I, II e III,
e-DOC A814D51B, 7462D108 e 52930945). No caso do BRB, por exemplo, os
pareceres tcnicos que motivam o patrocnio possuem um campo questionando se a
ao em anlise consta do plano anual da entidade (DA-06, e-DOC 2371DE9C). No
entanto, a ausncia da ao no plano no bice para a concesso dos recursos,
12 No Processo TCDF n 28734/2012, a TERRACAP noticiou a inteno de realizar chamamentos pblicos para a concesso de patrocnios, apresentando, inclusive, minuta de normativo. No entanto, a ao ainda no teve efeito, visto que sequer o normativo foi publicado.
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no tendo sido verificadas, nos processos analisados, justificativas para o fato de se
conceder um patrocnio ausente do plano anual13, ainda que o Manual de Patrocnio
traga a seguinte previso:
Art. 36. As propostas que no se enquadrarem na Poltica de Marketing nem no Plano Anual de Patrocnio do BRB sero previamente indeferidas pela Gepar.
33. Oportuno mencionar que nos Planos Anuais de Publicidade no h
detalhamento das estratgias de patrocnio e dos critrios para a definio do
montante dos recursos e do favorecido. No caso do BRB, em 2015, o plano prev
somente os segmentos de atuao (arte e cultura, causas sociais, esporte e negcio)
e que o oramento disponvel de R$ 8.091.239,33 (DA-12.II, fl. 10, e-DOC
7462D108). No mesmo diapaso, o plano anual da TERRACAP, em 2015, prev
apenas que o oramento de R$ 7.540.000,00 deve ser gasto em apoio a projetos
culturais e esportivos (DA-12.I, fls.6/7, e-DOC A814D51B).
Inexistncia de procedimento de seleo de propostas
34. Destaca-se que a concesso de patrocnio por entidades pblicas ou
de economia mista sem procedimento administrativo anterior proposta de
particulares, por no conter demanda motivada prvia do setor pblico, pode favorecer
a interesses particulares em detrimento das finalidades precpuas do ente
patrocinador.
35. A divulgao de editais de chamamento aos interessados em ter seus
eventos patrocinados constitui-se instrumento adequado para o aprimoramento dos
processos de seleo das propostas de patrocnio. Como mencionado, a TERRACAP
apresentou minuta de normativo que demonstra sua inteno de realizar o referido
procedimento. A metodologia pode garantir a impessoalidade e isonomia nos
processos de concesso de patrocnio, de modo a deixar transparente quais as reas
e aes deseja-se patrocinar, bem como os critrios tcnicos e objetivos de seleo
das propostas, prazos para sua apresentao e o oramento vinculado a elas.
13 Cita-se, como exemplo, o Processo BRB n 041.001.301/2013 (DA-06, fl. 82).
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36. Nessa esteira, traz-se evidncia iniciativas de outras entidades
vinculadas seleo pblica de propostas de patrocnio, a saber:
Banco Nacional do Desenvolvimento BNDES: a Instituio realizou
seleo pblica de propostas de eventos culturais e tcnicos a fim de
elencar quais seriam patrocinados14. Destaca-se que no ato da inscrio os
interessados deveriam encaminhar: a programao do evento, o
oramento global por meio de planilha padronizada e disponvel no site,
currculo da instituio proponente contendo resumo das atividades da
empresa e histrico de projetos similares j realizados, entre outros
documentos. Ressalta-se o fato de que a comprovao das contrapartidas
avenadas deveria ser realizada de acordo com modelo disponvel no
prprio site do BNDES;
Banco do Brasil BB: a Instituio elaborou edital de seleo pblica para
definio de parte da programao de patrocnios do exerccio de 201515.
Ressalta-se a fase prevista no processo que estabelece a obrigatoriedade
de negociao entre o BB e o proponente acerca das cotas de patrocnio e
das respectivas contrapartidas, sob pena de desclassificao do projeto.
Inadequao do procedimento de contratao por meio de inexigibilidade de licitao
37. Tratando agora da fundamentao legal para a contratao, avaliou-
se que em 98% dos processos analisados utilizou-se o instituto da inexigibilidade de
licitao16 (DA-10.I e II, e-DOC F617BB7E e 97DCF055). Via de regra, os pareceres
tcnicos e jurdicos a justificam pela inviabilidade de competio, tendo em vista o
carter nico dos eventos.
38. A utilizao da inexigibilidade de licitao como regra, em processos
14 Seleo disponvel em http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Apoio_Financeiro/Patrocinio/Introducao/index.html 15 Seleo disponvel em http://www.bb.com.br/docs/pub/inst/dwn/Editalpatroc2015.pdf 16 O restante no teve sequer a inexigibilidade para justificar a contratao direta, conforme ser visto no Achado 03.
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de patrocnio, positivada no Manual de Patrocnio do BRB S/A, como segue:
Art. 49. O parecer Gepar ser, juntamente com a proposta e com todos os documentos do patrocinado, juntado ao respectivo processo administrativo e encaminhado Cojur para que emita parecer sobre: I - A inexigibilidade de licitao;
39. No entanto, inadequado tratar a inexigibilidade de licitao como
regra, seja em processos de patrocnio, seja em qualquer tipo de contratao. Isso
porque a inexigibilidade um instituto de exceo para suprir a necessidade definida
pela Administrao, do qual se lana mo quando no mercado h apenas um
prestador de servio apto a atend-la.
40. Assim, no suficiente a justificativa genrica de inviabilidade de
competio, comumente apresentada, qual seja, de que o evento nico e
exclusivamente ofertado pelo patrocinado, uma vez que isso caracterstica comum
a eventos privados: necessrio que se justifique qual aspecto da exclusividade do
evento interessa EP ou SEM do Distrito Federal.
41. Por exemplo, embora a 5 Maratona de Revezamento de Braslia (DA-
06.I, e-DOC 2371DE9C, fls. 13/32) tenha sido um evento nico, em 2011, ocorreram
diversos eventos esportivos anlogos no Distrito Federal17, sendo que cabia aos
gestores da jurisdicionada trazer ao processo de seleo por quais motivos a marca
da empresa seria melhor divulgada no evento patrocinado, ainda que os demais no
lhe tenham pleiteado apoio financeiro.
42. Observe-se que, ao assumir que a inexigibilidade de licitao deve ser
regra procedimental, ainda que seja possvel haver competio, a entidade distrital
fere o princpio basilar da isonomia, alm de prejudicar o interesse pblico e a
economicidade.
Causas
43. Inexistncia de instrumento que, periodicamente, publique a inteno
de patrocinar e defina critrios de seleo dos eventos privados.
44. Ausncia de processo de demanda interno prvio proposta de
patrocnio, bem como interpretao inadequada das peculiaridades do evento de
17 Por exemplo, Circuito das Estaes Adidas, Fila Night Run, dentre outros.
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escolha que culminam em inexigibilidade de licitao.
Efeitos
45. Possibilidade de aprovao de projetos sem a garantia que eles so
efetivamente vantajosos para a entidade patrocinadora.
46. Ausncia de isonomia nas concesses de patrocnio, com possvel
favorecimento de interesses privados em detrimento das finalidades precpuas dos
entes patrocinadores.
Consideraes dos Auditados
a. BRB
47. O BRB se manifestou por meio do Ofcio DIRCO 2015/50 (e-DOC
E25FE4F7-c), de 24 de dezembro de 201518. Aps tecer consideraes acerca das
particularidades do BRB por atuar em um mercado amplamente competitivo, informa-
se que as aes de patrocnio realizadas pelo banco seguem rigorosamente as
disposies legais e as recomendaes de entidades fiscalizadoras.
48. trazido que os projetos de patrocnio realizados pelo BRB tm como
particularidade a exclusividade, sendo aes nicas nos segmentos de atuao, o que
as enquadra no art. 25, caput, da Lei n 8.666/1993. Apresenta-se como nica ao
que envolve a participao de mais de uma instituio em sua realizao a srie A do
Campeonato Brasiliense de Futebol, em que, com o intuito de possibilitar igualdade
de condies a todos os times participantes, o banco manifesta interesse em
patrocinar todos eles.
49. A jurisdicionada tambm informa que a contratao mediante
inexigibilidade de licitao comum nas EP e SEM do setor bancrio, bem como que
o banco conta com normativos internos que visam a estabelecer mtricas, definir o
posicionamento institucional, padronizar procedimentos e dar transparncia s
concesses de patrocnios.
50. Na sequncia, trazido que os requisitos mnimos necessrios para
18 Subscrito pelo Diretor de Risco e Controladoria e pela Superintendente de Controladoria e Controle Interno.
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enquadramento de um projeto de patrocnio junto ao banco esto definidos no Ttulo
II, Captulo VI, Item 46, do Manual de Patrocnio do BRB e que a contratao de
projetos de patrocnio no previstos no Plano Anual de Comunicao se faz
interessante ao BRB, tendo como justificativa, em especial, a necessidade de
promoo da marca do banco em um mercado amplamente competitivo, onde a
reserva de parte do oramento para projetos de oportunidade pode representar uma
boa oportunidade para a divulgao da marca da instituio e/ou a realizao de ao
de relacionamento junto a um projeto sobre o qual no se tinha conhecimento no
momento da realizao do referido plano.
51. A jurisdicionada informa brevemente o trmite de uma solicitao de
patrocnio, enfatizando que, com base nas informaes prestadas no endereo
eletrnico do Banco, qualquer pessoa jurdica no enquadrada em restries
predefinidas pode apresentar seu pleito.
52. Por fim, noticia-se a constituio do Comit de Patrocnios do GDF,
do qual o BRB membro efetivo e o lanamento do Programa BRB de Patrocnios
Culturais 2016, para seleo de projetos no segmento de arte e cultura.
b. CAESB
53. A CAESB se manifestou por meio da Carta n 47181/2015-PR (e-DOC
AF5CB0B6-c), de 21 de dezembro de 2015. No que tange falta de planejamento, a
jurisdicionada informou que ir avaliar os procedimentos adotados em outras
empresas pblicas e adequ-los de maneira a otimizar a utilizao dos recursos.
c. CODEPLAN
54. A CODEPLAN se manifestou por meio do Ofcio n 1035/2015-PRESI
(e-DOC F7FF1958-c), de 24 de dezembro de 2015. A jurisdicionada no teceu
consideraes acerca do Achado de Auditoria.
d. TERRACAP
55. A TERRACAP se manifestou por meio do Ofcio n 78/2016-PRESI
(e-DOC BEF516B9-c), de 29 de janeiro de 2016. Inicia-se colocando que as
peculiaridades do contrato de patrocnio demonstram que essa espcie de
contratao tem por objeto a aquisio remunerada do direito de o patrocinador
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associar seu nome a empreendimento da iniciativa do patrocinado que, como
contrapartida, cede ao patrocinador o direito da utilizao do seu nome no projeto
patrocinado, mediante a exposio da marca nas peas de divulgao do projeto e
outros aspectos negociais oriundos do contrato.
56. A empresa coloca que a doutrina especializada trata o patrocnio
como investimento e que o conceito adotado no mercado diz que o patrocnio se
caracteriza como uma compra com entrega imediata, por ser uma ao de
comunicao em que o patrocinador adquire, de forma remunerada, o direito de
associar seu nome a projetos de iniciativa de um terceiro, com o objetivo de gerar
identificao e reconhecimento, ampliar relacionamento com pblicos de interesse,
divulgar produtos, servios, programas, polticas de atuao, ampliar vendas e
agregar valor marca.
57. frisado que por se tratar da compra de um direito inerente
associao do nome do patrocinador com a iniciativa de um terceiro, o contrato de
patrocnio se afasta dos rigores das regras que norteiam o contrato administrativo no
sentido amplo e que tecnicamente o poder pblico no poder licitar o contrato de
patrocnio por no ter competio e por haver unicidade e finalidade exclusiva.
58. trazido que o interesse pblico est ligado diretamente na
realizao do melhor e mais organizado evento, capaz no s de projetar determinada
cidade perante a opinio pblica, mas tambm de fomentar o turismo e divulgar a
imagem nacional e internacionalmente, bem como que o STF e o TCU j definiram
sobre a desnecessidade de licitao para a celebrao do contrato de patrocnio.
59. A empresa diz que, na espcie, no se aplica a exigncia
constitucional de licitao porque no houve contratao administrativa para aquisio
de bens ou servios, uma vez que a cota de patrocnio no contratao pblica e
sim adeso a um projeto existente.
60. Ainda no mesmo diapaso, alega-se que sendo o patrocnio mera
cesso remunerada de um direito, no h prestao de servio, por se tratar de
espcie de compra a relao que se estabelece entre o patrocinador, que se obriga a
efetuar determinado aporte financeiro ao patrocinado, que, em contrapartida, se
obriga a divulgar produtos, servios, marcas, (...), no mbito da execuo da ao de
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patrocnio e que pode-se dizer que essa relao entre patrocinador e patrocinado se
consubstancia numa obrigao de dar, o que diferente da prestao de servios,
que tem supedneo numa obrigao de fazer.
61. trazido ainda que o TCU firmou o entendimento de que o
patrocinado, em verdade, est vendendo um produto ao patrocinador, o que significa
que o patrocnio se caracteriza como um contrato de compra, em que o patrocinador
compra o direito de associar seu nome a projeto ou evento promovido pelo
patrocinado.
62. Informa-se que a empresa publica anualmente seu Plano Anual de
Publicidade e Propaganda e que as aes de apoio a projetos culturais e esportivos
esto devidamente previstas no oramento da Comunicao. No entanto, no h
como planejar os projetos protocolados na TERRACAP que solicitam patrocnio, uma
vez que so eventos nicos em datas definidas por terceiros.
63. Noticia-se, tambm, processo de seleo pblica para concesso de
patrocnios, publicado no DODF de 07/01/2016 e que permitir a realizao de um
planejamento de acordo com os projetos inscritos, mas no excluir a possibilidade
do apoio a algum projeto que esteja fora do rol da seleo.
Posicionamento da Equipe de Auditoria
a. BRB
64. Acerca da justificativa dada pelo banco para a utilizao da
inexigibilidade de licitao, qual seja ter como particularidade a exclusividade, deve-
se salientar que tal caracterstica, em eventos privados, no uma particularidade,
uma vez que todos eles possuem caractersticas que os tornam nicos.
65. Assim, como colocado no item Anlises e Evidncias, necessrio
que se justifique qual aspecto da exclusividade do evento interessa EP ou SEM do
Distrito Federal.
66. Como exemplo, pode-se citar um projeto de engenharia demandado
pela Administrao: dificilmente haver solues idnticas por parte de empresas
interessadas, ou seja, cada soluo exclusiva. No entanto, tal caracterstica
insuficiente para justificar a inexigibilidade de licitao em favor de algum projetista,
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uma vez que todos eles oferecem solues para se chegar a um mesmo fim. Assim,
a contratao direta de um projetista exige justificativas diferentes da exclusividade
da soluo, uma vez que esse aspecto no obsta a competio.
67. Isto posto, deve-se deixar claro que a evidncia do Achado de
Auditoria no a contratao de patrocnio por meio de inexigibilidade de licitao,
mas sim o seu uso como regra, sem procedimento interno de demanda da
Administrao anterior proposta e com insuficincia na justificativa de inviabilidade
de competio.
68. Acerca do patrocnio oferecido a todos os clubes que disputaram a
srie A do Campeonato Brasiliense de Futebol, em igual valor, possvel notar que o
critrio de isonomia na concesso no adequado, por ser ineficiente. A isonomia
deve se dar na seleo, com cada clube apresentando ao Banco o potencial existente
para a divulgao da marca.
69. Nesse sentido, sabe-se que cada time conta com diferente quantidade
de torcedores, bem como com diferentes acordos junto a emissoras de rdio e TV, o
que propicia, por consequncia, diferente visibilidade da marca junto ao pblico alvo.
Uma vez que o patrocnio deve ser valorado com base na expectativa de retorno
imagem da marca, no se mostra adequado ofertar o mesmo valor a todos os times.
70. Cabe trazer o exemplo da Caixa Econmica Federal, que oferta
patrocnio a 10 clubes do futebol brasileiro e distingue os valores com base na
exposio potencial da marca junto a cada clube, avaliada em funo do nmero de
torcedores, acordos de transmisso, potencial de venda de materiais esportivos,
dentre outros. Assim, os valores ofertados variam de R$ 1.000.000,00 a R$
25.000.000,0019.
71. No que diz respeito contratao de patrocnios no inclusos no
Plano Anual de Comunicao do Banco, com reserva do oramento para eventos dos
quais no se tinha conhecimento no momento da elaborao do referido documento,
deve-se salientar o contedo trazido nas Anlises e Evidncias:
No caso do BRB, em 2015, o plano prev somente os segmentos de
19 Conforme DOU de 19/01/2016.
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atuao (arte e cultura, causas sociais, esporte e negcio) e que o oramento disponvel de R$ 8.091.239,33.
72. Ou seja, o Plano Anual de Comunicao comporta temticas diversas
e numerosas, no fazendo previso sequer de eventos com aporte eventualmente j
programado. Tambm, ele omisso no que se refere reserva de oramento
mencionada pela jurisdicionada, no sendo possvel avaliar que tal reserva prtica
institucional, tampouco sua transparncia.
73. O Programa BRB de Patrocnios Culturais 2016 representa um
avano em relao ao cenrio verificado na execuo da presente Auditoria, mas no
tem o condo de afastar as evidncias apresentadas. Assim, conclui-se que a
manifestao em anlise no altera o teor do Achado em tela.
b. CAESB
74. A manifestao da jurisdicionada no visa a alterar o teor do Achado
de Auditoria.
c. CODEPLAN
75. No h manifestao da CODEPLAN acerca do presente Achado de
Auditoria.
d. TERRACAP
76. Concorda-se com a jurisdicionada no tocante ao patrocnio se
assemelhar a uma compra com entrega imediata. Tendo isso em vista, a afirmao
de que por se tratar da compra de um direito inerente associao do nome do
patrocinador com a iniciativa de um terceiro, o contrato de patrocnio se afasta dos
rigores das regras que norteiam o contrato administrativo no sentido amplo no
merece prosperar.
77. Ora, sendo uma compra, a legislao aplicvel a Lei n 8.666/1993,
como definido em seu art. 1:
Art. 1o Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Pargrafo nico. Subordinam-se ao regime desta Lei, alm dos rgos da administrao direta, os fundos especiais, as autarquias, as
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fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. (Grifo prprio)
78. Ressalta-se que a empresa no atua diferente, fundamentando seus
patrocnios na referia Lei.
79. Ainda, no se deve confundir o instituto da inexigibilidade de licitao
com a desobrigao de conduo do regular processo licitatrio. Como colocado no
item Anlises e Evidncias, a inexigibilidade s pode ser caracterizada aps a
adequada instruo da fase interna do processo de licitao.
80. Assim, e tendo em vista o patrocnio se assemelhar a uma compra,
no deve prosperar o argumento de que a exigncia constitucional de licitar no se
aplica a essas contrataes.
81. Sobre a manifestao de que no h como planejar os projetos
protocolados na TERRACAP que solicitam patrocnio, uma vez que so eventos
nicos em datas definidas por terceiros, avalia-se que o fato de o evento ser nico e
em datas definidas por terceiros no exclui a possibilidade do planejamento. Por
exemplo, a Copa do Mundo de Futebol de 2014 apresentou essas caractersticas, o
que no impediu seu planejamento.
82. A prpria empresa se contradiz acerca da impossibilidade do
planejamento ao noticiar o processo de seleo pblica para concesso de
patrocnios, que permitir a realizao de um planejamento de acordo com os
projetos inscritos.
83. Deve-se esclarecer que a referida seleo pblica representa um
avano em relao ao cenrio verificado na execuo da presente Auditoria, mas no
tem o condo de afastar as evidncias apresentadas nesta fiscalizao. Assim,
conclui-se que a manifestao em anlise no altera o teor do Achado de Auditoria.
Proposies
84. Sugere-se ao egrgio Plenrio determinar s empresas pblicas e a
sociedades de economia mista integrantes do Governo do Distrito Federal que, ao
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patrocinar ou apoiar eventos, doravante:
a) divulguem antecipadamente as reas e tipos de eventos de
seu interesse, bem como o montante a ser destinado para
cada ao, fixando prazo para que os promotores de eventos
interessados possam apresentar suas propostas;
b) faam constar do instrumento de chamado pblico os critrios
tcnicos e objetivos a serem considerados no exame das
propostas de patrocnio ou apoio a eventos;
c) faam constar nos processos administrativos, para os casos
de concesso de patrocnio porventura no previsto nos
editais de chamamento pblico, as razes de escolha do
favorecido, demonstrando, de forma detalhada, a relao
custo/benefcio da ao e que as peculiaridades do evento
esto alinhadas com as finalidades precpuas do ente
patrocinador e, ainda, as justificativas para no ter realizado
seleo pblica.
Benefcios Esperados
85. Isonomia e eficincia na seleo das propostas de patrocnio e apoio
a eventos realizada pelas EP e SEM do Distrito Federal.
86. Utilizao adequada do instituto da inexigibilidade de licitao no
mbito das EP e SEM do DF na concesso de patrocnios e apoio a eventos.
2.1.2 Achado 2 Ausncia de avaliao do custo dos itens patrocinados e precria avalio tcnica do custo/benefcio das contrapartidas
Critrio
87. Constituio Federal/1988, art. 37 Princpio da Eficincia da
Administrao Pblica.
Anlises e Evidncias
88. Nos patrocnios e apoio a eventos realizados por rgos e entidades
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pblicos, o patrocinador arca com custos do evento ou da ao, mas seu interesse no
evento reside, de fato, nas contrapartidas oferecidas pelo patrocinado, que so os
objetos que agregam valor marca do patrocinador.
89. Nesse sentido, faz-se necessrio que o processo interno de seleo
dos eventos patrocinados20 estabelea critrios tcnicos e objetivos para anlise dos
preos dos itens para os quais se pleiteia o patrocnio, bem como defina quais os tipos
de contrapartidas desejadas pela entidade patrocinadora, e estabelea uma forma de
valor-las e compar-las com os valores pleiteados, de forma a garantir a eficincia
da contratao.
90. Tambm, necessria previso contratual que vincule o patrocinado
a utilizar a verba fornecida em itens solicitados na proposta, alm de clusula que
estabelea glosas por contrapartidas no prestadas na proporo em que foram
valoradas.
91. Assim, razovel, tendo em vista a economicidade, que a anlise
prvia concesso do patrocnio observe, no mnimo:
a existncia de oramento detalhado de todo o projeto;
a demonstrao de que a ao eleita para ser patrocinada mais vantajosa do
que as propostas de patrocnio que foram preteridas;
a demonstrao de que o patrocnio divulgar a marca do patrocinador de
maneira mais eficiente, econmica e eficaz que outra ao de publicidade e
propaganda de custo similar.
92. Nesse sentido, por meio da Deciso n 6370/2014, o Tribunal
resolveu:
III determinar Secretaria de Estado de Publicidade Institucional do Distrito Federal SEPI/DF que, doravante: (...) e) caso opte por patrocinar ou apoiar eventos: i) divulgue antecipadamente as reas e tipos de eventos de interesse da Administrao Pblica, mediante prvia consulta Pasta correlata, fixando data para que os promotores de eventos interessados possam apresentar suas propostas; ainda, que faa constar em edital os critrios tcnico-objetivos a serem avaliados nas propostas (Achado 6); ii) fundamente a vantajosidade
20 Mencionado no Achado de Auditoria n 1.
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de tal prtica, em termos de eficcia e eficincia da divulgao da marca do GDF, frente realizao do evento pela prpria Administrao Direta e Publicidade Institucional de custo similar, bem como faa constar manifestaes das Secretarias responsveis pelas reas a serem beneficiadas pela prtica, informando sobre a adequabilidade da proposta s diretrizes de governo (Achado 6); (...) f) avalie previamente a compatibilidade dos custos apresentados em propostas de patrocnio e apoio a eventos com os preos de mercado, abstendo-se de arcar com qualquer espcie de custo de publicidade e divulgao (Achado 6);
93. Nas contrataes de patrocnio, a fase seguinte apresentao da
proposta , via de regra, a sua anlise tcnica. Emitem-se pareceres que verificam se
a ao se adequa s polticas de patrocnio da entidade e quais os benefcios
esperados para a imagem institucional, bem como se o valor solicitado compatvel
com as contrapartidas oferecidas.
94. No entanto, a Equipe de Auditoria, ao avaliar os documentos
constantes dos processos de concesso de patrocnio21, verificou que vrias dessas
anlises so incompletas e/ou superficiais e no justificam de forma satisfatria os
custos assumidos pelas EP ou SEM distrital.
95. O primeiro aspecto se refere falta de avaliao dos custos dos itens
a serem custeados com a verba de patrocnio, bem como dos valores do evento de
forma global, observada em todos os processos avaliados (DA-10.II, e-DOC
97DCF055). Ora, se a Administrao Pblica, para realizar aquisies e contratar
servios, deve garantir que os fornecedores praticam preos de mercado22, razovel
que tambm o faa ao patrocinar itens de um evento particular23, em respeito ao
21 Processos amostrados no DA-03 (e-DOC 4464D5CC) 22 Lei n 8666/1993, Art. 43: A licitao ser processada e julgada com observncia dos seguintes procedimentos: (...) IV - verificao da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e, conforme o caso, com os preos correntes no mercado ou fixados por rgo oficial competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preos, os quais devero ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo-se a desclassificao das propostas desconformes ou incompatveis; 23 Note que no se trata de avaliar o item, sugerindo similares menos onerosos, visto que se tratam de eventos particulares, mas to somente de verificar se os preos propostos so condizentes com a realidade do mercado local. A discordncia com relao ao item, e no ao seu preo, deve ensejar indeferimento parcial do patrocnio (um exemplo hipottico desse ltimo caso seria a solicitao de patrocnio para custear cigarros, o que no razovel, independente do valor, tendo em vista as inmeras polticas pblicas antitabagistas).
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princpio da economicidade. Tambm, imperiosa a avaliao dos custos globais do
evento, de forma a aferir se a extenso do patrocnio, conforme proposta pelo
patrocinado, adequada24.
96. Salienta-se que, alm de, em todos os processos analisados, no
haver manifestao da Administrao sobre os custos dos itens dos eventos, em
vrios deles (44,6%, conforme DA-10.I, e-DOC F617BB7E) a proposta sequer possua
oramento dos itens a serem patrocinados, bem como em vrios outros (26,6%,
conforme DA-10.I, e-DOC F617BB7E) ela no foi acompanhada do oramento global
do evento.
97. Verificou-se tambm que em todos os contratos, embora exista a
vinculao do contratado proposta, no h clusula especfica que obrigue a
entidade patrocinada a prestar contas dos gastos de forma coerente com o que foi
anteriormente solicitado.
98. Tratando agora da avaliao das contrapartidas oferecidas, e tendo
em vista que so elas que devem garantir o objetivo do patrocnio, que agregar valor
marca e fortalecer seu conceito, verificaram-se anlises incapazes de comprovar a
vantajosidade e/ou a utilidade do retorno de algumas contrapartidas oferecidas.
99. Salienta-se a necessidade da utilizao de mtodos capazes de
estimar financeiramente o retorno das contrapartidas, de forma quantitativa, de modo
que seja possvel comparar tais valores com o montante requerido pelo patrocinado.
Avaliar tais itens apenas com base em juzo de valor qualitativo significa, em ltima
anlise, especular com a verba de patrocnio, ou seja, torna a avaliao subjetiva e
no tcnica.
100. No entanto, verificou-se que a anlise unicamente qualitativa regra
na TERRACAP (DA-10.II, e-DOC 97DCF055), tendo ocorrido em todos os processos
que possuam parecer tcnico sobre a viabilidade dos patrocnios concedidos. No
24 Para explicar a situao, tome o exemplo hipottico de um evento em que se solicitam R$ 100.000,00, mas que possui custo global de R$ 500.000,00 (ou seja, patrocina-se 20% do evento). Por bvio, os gastos a serem feitos com os R$ 100.000,00 devem estar adequados realidade do mercado, uma vez que se trata de verba pblica. Alm disso, deve-se avaliar se os outros R$ 400.000,00 so pertinentes uma vez que, caso superdimensionados, esto a diminuir a cota do patrocinador, o que enseja contrapartidas mais modestas do que as que de fato poderiam ser ofertadas.
e-DOC B931B791-eProc 10677/2015
Documento assinado digitalmente. Para verificar as assinaturas, acesse www.tc.df.gov.br/autenticidade e informe o edoc B931B791
https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/?a=consultaPublica&f=pesquisaPublicaDocumento&filter[edoc]=B931B791https://www.tc.df.gov.br/app/mesaVirtual/implementacao/?a=consultaPublica&f=pesquisaPublicaProcessoTCDF&filter[nrproc]=&filter[anoproc]=2015
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TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL SECRETARIA DE AUDITORIA PRIMEIRA DIVISO DE AUDITORIA
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foram mensurados os retornos das contrapartidas e no se buscou avaliar cenrios
garantidores de retornos marca. Muitas vezes, as avaliaes realizadas se
restringiram a analisar o benefcio fiscal a ser auferido pela entidade de acordo com a
Lei n 8.313/199125 ou pela Lei n 11.438/199626, sem apurar qualquer expectativa de
fortalecer o conceito ou agregar valor marca.
101. No BRB h processos em que ocorre a avaliao objetiva dos retornos
das contrapartidas, mas a situao no regra, devido sua ausncia em 38,71%
das anlises levadas a efeito pela Equipe de Auditoria nessa instituio financeira
(DA-10.I, e-DOC F617BB7E). Assim, manifestaes co