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Autonomía y Estado Regional en Colombia

Por Bernardo Ramírez del Valle1

Ponencia presentada en el Conversatorio “Para qué Región Caribe” realizado por la Presidencia del Senado de la República. Barranquilla, Teatro Amira de la Rosa, 5 de Marzo de

2010.

Documento preparatorio No existe consenso en la doctrina jurídica y en la teoría política universal acerca de la definición y alcance del principio de ‘autonomía territorial’, que en nuestro caso es clave para definir la naturaleza jurídica y el contenido político del modelo de Estado regional que pretendemos implementar en Colombia desde el Caribe colombiano2

. Generalmente se le asimila a los principios de ‘autarquía’ y ‘descentralización administrativa’, que son afines a la forma de Estado republicana unitaria, y al concepto de ‘Estado-miembro’, común a la forma de Estado federalista.

No obstante, el concepto de ‘autonomía regional’, derivativo del principio de ‘autonomía territorial’ consagrado en el artículo 1º Constitucional, tiene una connotación jurídica y politológica propia e independiente y un alcance finalístico que rebasa la mera instrumentalidad de los principios de descentralización y desconcentración administrativa en los Estados unitarios, sin otorgar atributos de soberanía constitucional propios de los Estados-miembros en un Estado federal. En efecto, la doctrina jurídica y la teoría política universal reconocen que los principios de ‘autarquía’ y ‘descentralización administrativa’ son afines a la organización y funcionamiento de los Estados unitarios, siendo el primero una especie del segundo, pues ambos

1 Abogado, politólogo y periodista. Las opiniones que se expresan en el presente ensayo comprometen únicamente a su autor y de ninguna manera al Comité Regional Promotor de la Región Caribe del que es uno de sus coordinadores. 2 El Diccionario de la Real Academia Española (DRAE) define autonomía (del latín autonomĭa, y este del griego. αὐτονομία) como: i) Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios; ii) Condición de quien, para ciertas cosas, no depende de nadie; iii) comunidad autónoma; iv) Máximo recorrido que puede efectuar un vehículo sin repostar y v) Tiempo máximo que puede funcionar un aparato sin repostar.

Autonomía y Estado Regional en Colombia / Bernardo Ramírez del Valle

suponen el ejercicio de una potestad administrativa igual a la realizada por el Estado pero tal potestad se ejerce no ya en ejecución de leyes emanadas por el mismo ente, sino para ejecutar leyes estatales. Como bien lo señala el tratadista español Fernando Garrido Falla, la descentralización supone “una traslación de competencias de la administración directa a la indirecta del Estado. Y la administración indirecta se basa en la existencia de una serie de personas jurídicas de derecho público que realizan actividad administrativa para el cumplimiento de fines públicos”3

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En cuanto al concepto de ‘Estado-miembro’, éste se considera pieza clave del Estado federal, pues goza no solamente de autonomía legislativa sino también constitucional, lo que en ningún caso sucede con los departamentos y provincias en un Estado unitario o con las regiones en un Estado Regional.

La autonomía otorga soberanía legislativa A diferencia del principio de descentralización administrativa, que en los Estados unitarios opera como útil herramienta de dosificación y distribución de competencias entre distintos niveles territoriales de gobierno (nacional, departamental y municipal), facilitándoles la ejecución de las leyes estatales con algún grado de regulación normativa reglamentaria, el de autonomía territorial otorga a los entes autonómicos no sólo competencias administrativas descentralizadas, sino también competencias legislativas similares –aunque subordinadas– a las que tiene el órgano legislativo nacional unitario. En este sentido, el constitucionalista italiano Pedro Virga considera que “la esencia de la autonomía (radica) en la potestad que tiene un ente público de dar leyes en sentido material (que son diversas de las simples normas jurídicas) destinadas a formar parte del ordenamiento jurídico estatal”4

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En otras palabras, el principio de autonomía territorial, en el ámbito territorial regional, otorga a la entidad autonómica el poder de dictar leyes similares a las que expiden los Estados-miembros de una federación, por lo que debe ser definida y entendida como “capacidad de decisión política” y no meramente como “capacidad de gestión administrativa”. De allí que se afirme que la autonomía 3 Garrido Falla, Fernando. Administración indirecta del Estado y descentralización funcional. (Madrid, 1950), pág. 14. (En: J. Ferrando Badía, Juan Fernando. Las autonomías regionales en la Constitución italiana del 27 de diciembre de 1947, Madrid, 1962). 4 Virga, Pedro. Diritto costituzionale, Palermo, 1955, págs. 427 y sigs.


territorial presupone la descentralización política, mientras que la autarquía presupone únicamente la descentralización administrativa.

Soberanía legislativa no constitucional

Pero si bien la autonomía territorial implica la facultad que tienen los entes públicos menores al nacional de darse normas jurídicas y por tanto el otorgamiento de potestades legislativas, las entidades autónomas no pueden expedir su propia constitución política, es decir, no tienen soberanía constitucional, como sí sucede con los Estados-miembros de una federación. En contrario, estas se encuentran integradas y sujetas al poder soberano unitario del Estado del que forma parte, por lo que su actividad legislativa debe estar en consonancia con los principios de integración de ese Estado. El constitucionalista español Eduardo Luis Lloréns afirma al respecto que la autonomía es, en efecto, libertad, facultad de declarar normas, pero con coordinación necesaria respecto a una colectividad más grande. La facultad de legislar, afirma Lloréns, en el fondo y en la forma, trasciende de la administración, y, por ende, si bien sometida a normas constitucionales y legales, tiene una esfera propia, exenta de instrucciones específicas concretas5. “El elemento distintivo de la autonomía es la libertad dentro de la ley. Una ley constitucional u ordinaria puede declarar ilícito lo que una colectividad puede estatuir en uso de su autonomía pero mientras haya autonomía, existe la libertad de apreciación”6. En consecuencia –concluye el tratadista–, no podemos hablar de autonomía política, sino de descentralización administrativa, si las decisiones de los órganos del ente autonómico pueden ser revocadas por una autoridad superior (por ejemplo, entre nosotros, el Congreso de la República) por razones ajenas a la ilegalidad en sentido amplio. “Las decisiones de los órganos descentralizados pueden ser sustituidas por el órgano central, las de los órganos autónomos pueden ser anuladas, no sustituidas definitivamente”7

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Visto lo anterior y partiendo de la premisa de que la autonomía territorial es un principio que otorga potestad legislativa a las

5 Lloréns, Eduardo Luis. La autonomía regional en la integración política. La autonomía en el Estado moderno. El Estatuto de Cataluña. Textos parlamentarios y legales. Madrid, 1932, págs. 148-161. 6 Ídem. 7 Ibídem.


entidades autonómicas, es forzoso concluir que la creación de regiones territoriales autónomas en Colombia supone la institucionalización de Asambleas Regionales como parte de la estructura orgánica y funcional de las mismas, dotadas de poder legislativo para expedir “leyes regionales” dentro del marco de competencia que le establezca la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y el respectivo Estatutos Especial que apruebe el Congreso de la República8

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Gradualidad autonómica

El hecho de que se encuentre consagrada constitucionalmente la autonomía territorial como principio fundante del ordenamiento territorial de un Estado unitario, no significa que todas sus entidades territoriales (municipios, departamentos, provincias, regiones) se encuentren dotadas de autonomía legislativa. En este sentido, la autonomía territorial puede ser gradualizada por el supremo legislador derivado de ese Estado (El Congreso de la República o el Parlamento) y limitarse en unos casos a una autonomía administrativa, es decir, descentralización administrativa, que otorga sólo poderes normativos reglamentarios, como el que se atribuye a municipios y departamentos, o a una autonomía política, es decir, una autonomía a la vez administrativa y legislativa, como sucede con las regiones españolas e italianas y los landers alemanes. Esta es la ventaja integral que presenta, frente a un Estado Unitario, la autonomía territorial, de ser compatible y adaptable, sin generalizarla e imponerla, con las necesidades de desarrollo de Estados territorialmente diversos, como el nuestro. Lo anterior explica por qué en Europa y otros países del mundo con forma de Estado unitario, se les otorga internamente a sus entidades territoriales diversos grados de autonomía, de acuerdo con el nivel de desarrollo que tengan y su capacidad política y administrativa para asumir funciones de autodeterminación.

8 El Artículo 20 del proyecto de LOOT del Gobierno establece que “La administración y el gobierno de las regiones territoriales, corresponde a la asamblea regional y al gobernador regional. El gobernador regional, que será el jefe de la administración y el representante legal de la misma, será elegido por voto popular, en la misma fecha e igual periodo que el de los Gobernadores, y por la circunscripción regional. Podrá ser reelegido para el periodo inmediatamente siguiente (…)”. Sobre la naturaleza jurídica y conformación de la Asamblea Regional no dispone nada.


En Colombia, esta característica del principio de autonomía territorial, en el sentido de ser graduable, hasta ahora se encuentra circunscrita al aspecto funcional de la descentralización administrativa respecto a municipios y departamentos. Una vez expedida la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y creados los territorios indígenas, las provincias y las regiones, tal potestad quedará extendida automáticamente a estas nuevas entidades territoriales. En este sentido, en el numeral 3º del Artículo 2º del proyecto de LOOT que presentará el Gobierno Nacional al Congreso de las República, se establecen como principios del ordenamiento territorial, entre otros, los de ‘gradualidad y flexibilidad’. Al respecto dice: “El ordenamiento territorial reconocerá la heterogeneidad de las comunidades y geografías del país y se ajustará a las diferencias relativas de desarrollo entre las diversas regiones que lo integran. Las entidades e instancias de integración territorial se adaptarán progresivamente y dispondrán de las competencias y recursos que les permitan aumentar su capacidad administrativa y de gestión”. En este sentido, queda por definir dos aspectos fundamentales: a) Si en el caso de las regiones, la autonomía trasciende la mera descentralización administrativa y alcanza la descentralización política, esto es, la potestad de éstas de tener su órgano legislativo (Asamblea Regional) y darse sus propias leyes (leyes regionales), sin que ello suponga, como vimos, soberanía constitucional (tener Carta constitucional propia), como sucede con los ‘Estados- miembros’ de una república federal. b) Si todas las regiones territoriales (RET) que se creen van a tener el mismo grado de autonomía, teniendo en cuenta que el artículo 306 permite crearlas con un mínimo de dos departamentos. Resolver estos dos aspectos constituirá el núcleo duro del debate legislativo, político y académico que nos espera después del 14 de marzo, porque eso de que por fuera del Congreso de la República existan otros órganos legislativos (así sean con atribuciones limitadas por el primero, como sucede en España e Italia), va a resultar una herejía descomunal en Colombia pues rompe el paradigma de la ciencia politológica y jurídico-constitucional tradicional y va a ser visto por los sectores conservaduristas del país como un resurgimiento de las ideas federalistas aplastadas y exterminadas por la guerra civil de 1885.


Límites a la autonomía regional

Tener supremamente claro el rol que cumplirán las regiones en Colombia en desarrollo del principio de autonomía territorial y hasta donde llegan sus competencias autonómicas, especialmente en materia legislativa, resulta clave para estructurar una buena justificación del proyecto a la hora de solicitar al Congreso de la República la conversión de las RAP en RET, es decir, de las regiones administrativas y de planificación que se creen por iniciativa departamental a partir de la expedición de la LOOT (Artículo 306 Constitucional) en regiones entidades territoriales (Artículo 307 Constitucional). En nuestro caso, a partir de la fecha en que se cree la RAP CARIBE, tenemos tres años para ponernos de acuerdo en estos aspectos y estructurar un buen proyecto de ley de creación de la RET. Pues bien, como dijimos, a diferencia de los Estados-miembros de una federación, que gozan de autonomía legislativa y constitucional, las regiones en un Estado Regional sólo tienen potestad legislativa por cuanto que el ordenamiento estatutario regional es siempre derivado del ordenamiento constitucional del Estado, es decir, del poder constituyente único estatal. En España, por ejemplo, aun en el caso de las regiones con estatuto especial (país Vasco y Cataluña), éste viene aprobado por el poder constituyente único estatal mediante una ley constitucional. Sin esta ley, no entra en vigor el estatuto. En todos los casos, las regiones no gozan de autonomía constitucional.

Etapas del proceso de regionalización autonómica Estas etapas podemos deducirlas del articulado constitucional que regula el principio de autonomía territorial y la creación de la región en Colombia (inicialmente como entidad administrativa y de planificación y luego como entidad territorial), y también de la experiencia internacional que existe sobre Estado regional especialmente en España e Italia. En consecuencia hemos identificado las siguientes etapas: 1) Aprobación de la LOOT (que podría lograrse en el primer periodo de la próxima legislatura).


2) Constitución de la RAP. Depende de la voluntad de los departamentos y se crea mediante convenio previa autorización ordenanzal. 3) Creación de la RET, tres años después de estar en funcionamiento la respectiva RAP, mediante ley que debe expedir el Congreso de la República. 4) Elección de las autoridades regionales, por elección popular. 5) Aprobación del Estatuto Especial de la respectiva RET, por parte de la Asamblea Regional. 6) Refrendación del Estatuto Especial por parte de Congreso de la República. 7) Control de constitucionalidad del Estatuto por parte de la Corte Constitucional. Adicionalmente podemos agregar a esta hoja de ruta la creación del Fondo de Compensación Regional (FCR) que ha propuesto el Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER) del Banco de la República (Seccional Cartagena) como mecanismo para impulsar el desarrollo de la periferia de Colombia, la cual concentra más del 44% de la población total del país y el 60% de los habitantes con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)9. La finalidad de este fondo es reducir las disparidades regionales de la periferia frente al resto del país y brindar igualdad de oportunidades para todas las regiones de Colombia, así como incentivar el despegue económico de la periferia.10

9 A través de un análisis de dependencias espaciales se seleccionaron las subregiones y a partir de allí se estableció cuales son las más pobres, encontrándose que la periferia colombiana está constituida por el corredor costero (Caribe y Norte de Santander más Pacífico) y la zona Oriental (Orinoquia y Amazonia).

La teoría que fundamenta a esta propuesta parte de la base de que los niveles de persistencia en la pobreza a menudo están asociados a los “efectos de vecindario”. Vivir en un vecindario pobre puede magnificar las consecuencias adversas de la pobreza, y reduce las posibilidades de salir de esa trampa de pobreza. Estos efectos crean trampas de pobreza que no le permiten a las zonas rezagadas avanzar hacia una senda de desarrollo económico sostenido. El referido documento señala que

10 Se entiende por “periferia” la región menos desarrollada del país, que comprende los departamentos de la Costa Caribe junto con Norte de Santander, el Caribe Antioqueño, la Costa Pacífica y los departamentos de la Orinoquia y la Amazonia. La región del “centro” es, pues, básicamente la zona Andina.


en las regiones de un país también pueden operar este tipo de mecanismo. “Esa es una de las razones por las cuales las desigualdades territoriales se vuelven persistentes convirtiéndose en un equilibrio perverso. La principal recomendación de política en estos casos es dar un gran empuje económico (“big push”) temporal para salir de ese equilibrio de bajos ingresos. Para lograr ese objetivo se propone una distribución más equitativa de los recursos del fisco nacional para que las zonas periféricas del país reduzcan su gran disparidad con la región Andina, donde tradicionalmente se han concentrado los recursos de capital físico y humano, y por ende, los mayores niveles de bienestar.)11

Aprobación de la LOOT

Lo primero que debemos lograr es que el Congreso de la República expida la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT). En 17 ocasiones el proyecto de ley ha sido archivado por diversos factores, entre los cuales, el de fondo, es la resistencia de ciertos sectores del país andino a darle paso a la implementación de este modelo de Estado que elimina importantes privilegios fiscales y políticos. Otro factor tuvo que ver con la concepción errónea que se tenía del contenido de una ley orgánica (artículo 151 Constitucional), pues se pensaba que ésta debía establecer toda la normatividad relacionada con el tema de decisión. Por eso los proyectos de LOOT eran mamotétricos, de más de 700 artículos, y además se prestaban para que los congresistas de las comisiones de ordenamiento territorial del Senado y la Cámara de Representantes le agregaran o quitaran asuntos de acuerdo con sus percepciones e intereses. Afortunadamente, la honorable Corte Constitucional mediante Sentencia C-1042 del 4 de Diciembre de 2007 y ponencia del Magistrado caribeño Humberto Antonio Sierra Porto, precisó el alcance constitucional de este tipo de leyes despejando el panorama legislativo para su aprobación. Esta sentencia estableció que en Colombia las leyes orgánicas tienen un carácter instrumental, en tanto reguladoras de la actividad legislativa del Congreso de la República. Al respecto dice: “En el sistema de fuentes colombiano, la ley orgánica posee un carácter instrumental, y en tal sentido, está llamada constitucionalmente a regular la 11 Luis Armando y Meisel Roca, Adolfo. “Fondo de Compensación Regional: Igualdad de oportunidades para la periferia colombiana”. Centro de Estudios Económicos Regional –CEER. Banco de la República Sucursal Cartagena, 2006.


actividad legislativa del Congreso de la República. (…) Pues bien, de manera complementaria, el constituyente de 1991 quiso avanzar algunas precisiones acerca de los contenidos y alcances que debería contener la futura ley orgánica de ordenamiento territorial, tema inconcluso, inacabado y polémico, que apunta, en definitiva, a la determinación del modelo de Estado que se quiere construir. De allí que el artículo 228 Superior disponga que, mediante ley orgánica se establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. A renglón seguido, enuncia los principios que deben gobernar tal reparto competencial, a realizar por el legislador: (i) coordinación; (ii) concurrencia y (iii) subsidiariedad. Adviértase, desde ya, que la Constitución no enumeró, ni confeccionó un listado de temas específicos o concretos sobre los que versaría tal reparto competencial. Por el contrario, se limitó a indicar que, mediante una ley orgánica, es decir, una ley que sirve de parámetro para adoptar otras futuras leyes, se regularían tales relaciones, sobre temas ya concretos, basándose para ello en unos principios específicos. En otras palabras, mediante la ley orgánica de ordenamiento territorial se regula principalmente la actividad legislativa que debe desplegar el Congreso de la República en punto a la determinación de las relaciones entre la Nación y las entidades territoriales, mas no se regula directamente tema alguno. (…) En este orden de ideas, se advierte con facilidad que en materia de ordenamiento territorial la voluntad del constituyente fue aquella de flexibilizar el tema, dejando simplemente sentadas las bases para avanzar en la construcción de un modelo de Estado, labor inconclusa en la cual las leyes orgánicas están llamadas a cumplir un papel protagónico, en tanto que marcos normativos generales a los cuales debe ajustarse la futura actividad legislativa en la materia, caracterizada, a su vez, por un grado mayor de precisión y concreción. De tal suerte que, en nuestro sistema de fuentes, la ley orgánica está llamada a establecer, de manera general, las pautas para que el legislador ordinario desarrolle, a futuro, determinados temas, con lo cual no puede caracterizarse por entrar en los detalles y precisiones, por cuanto, de esta manera, se estaría petrificando el ejercicio de la actividad legislativa y vaciando de contenido las competencias del legislador ordinario. Se trata, en consecuencia de una ley de trámites sobre la legislación”12

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12 Sentencia C-1042 del 4 de Diciembre de 2007


Sobre el trámite de dicha ley, éste requiere de una mayoría calificada, pues el respectivo proyecto debe ser aprobado por la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. Al respecto, la Corte en sentencia C- 600ª de 1995 estimó que “el establecimiento de una mayoría más exigente para la aprobación y modificación de estas últimas, no son un capricho del Constituyente sino que tocan con valores constitucionales trascendentales, como el respeto a los derechos de las minorías y el mantenimiento de una cierta configuración del aparato estatal. En efecto, estas leyes tienden a precisar y complementar las disposiciones constitucionales relativas a la organización y funcionamiento del poder público, por lo cual tienen vocación de permanencia. El Constituyente ha querido que esos contenidos normativos que considera particularmente importantes para la configuración del aparato estatal, no estén sujetos a la mayoría simple sino a una mayoría reforzada, con lo cual se busca conferir una mayor estabilidad a la regulación de esas materias.”13

Creación de la RAP Una vez aprobada y sancionada la LOOT, dos o más departamentos del país con afinidades geográficas pueden crear una Región Administrativa y de Planificación (RAP). El Artículo 18 del Proyecto de LOOT que presentará el Gobierno al Congreso de la República en desarrollo del Artículo 306 Constitucional establece lo siguiente: “Regiones administrativas y de planificación

13 Ídem.

. Previa autorización de sus respectivas asambleas, los gobernadores de dos o más departamentos podrán constituir la región administrativa y de planificación que consideren necesaria para promover el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus habitantes. Entre los departamentos que conformen las regiones aquí previstas debe haber continuidad geográfica. Los recursos de las regiones administrativas y de planificación estarán conformados por el 1 % del Fondo Nacional de Regalías, los aportes de las entidades territoriales que concurran en su conformación, los recursos provenientes del crédito público y la cofinanciación de otros niveles territoriales, las donaciones en su favor y los demás que establezca la ley, en concordancia con las competencias que van a asumir”.


Consideramos que el esquema de organización que debe adoptar la RAP debe ser similar al diseñado para los CORPES (Consejo Regional de Planificación Económica y Social) creados por la Ley 76 de 1985 y eliminados en el año 2000 por decisión del gobierno del Presidente Andrés Pastrana Arango. En este caso, a diferencia de los CORPES que no tuvieron el carácter de persona jurídica de derecho público ni personería jurídica y patrimonio propio, las RAP sí cuentan con estos atributos constitucionales. En el caso del Caribe colombiano, la RAP la conformaría los departamentos del Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, Guajira, Magdalena, Sucre y San Andrés y Providencia.

Jurídicamente, la creación de la RAP debe darse a través de la suscripción de un Convenio Interdepartamental donde quede expresamente consignado ese acuerdo, para lo cual se requiere previamente la autorización de las respectivas Asambleas Departamentales mediante ordenanzas. Una vez refrendado por los Gobernadores tal convenio, nace a la vida jurídica la RAP como persona de derecho público, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio (Art. 306 Constitucional).


Consideramos que dentro del marco autonómico que les otorga la Constitución Política, las RAP pueden adoptar su propio Estatuto y darse su propia estructura orgánica. Si bien la Constitución en el artículo 306 no dice nada al respecto, el artículo 307 que se refiere a las RET señala que corresponde a la LOOT establecer sus atribuciones, los órganos de administración y los recursos de las mismas y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, así como definir los principios para la adopción del Estatuto Especial de cada región. Como quiera que la intención del Constituyente de 1991 fue la de establecer la RAP como instancia previa para llegar a la RET, en el entendido de que esos tres años mínimo de vigencia le sirvieran a los departamentos que la integran para adquirir experiencia y entrenamiento para asumir las responsabilidades políticas de una entidad territorial, nada impide que desde este primer momento se pueda dotar a la región de un Estatuto Administrativo, destinado solamente a establecer la estructura y a desarrollar las competencias administrativas y de planificación que le son asignadas constitucionalmente. Incluso, podría proponerse que en esa estructura se contemple la existencia de una Asamblea Regional de Administración y Planificación, integrada por tres (3) diputados de cada Departamento miembro, que sería la encargada de aprobar dicho Estatuto y el Plan Regional de Desarrollo, entre otras funciones. En este caso, las decisiones de esta Asamblea tendrían el carácter de ‘actos administrativos’ y no de ‘leyes regionales’, atributo que adquirirían una vez se tenga la condición de entidad territorial.

Creación de la RET Como quedó dicho, luego de tres años de funcionamiento de la RAP, ésta puede solicitar su conversión en RET, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial. Al respecto, el Artículo 307 Constitucional establece que “la respectiva ley orgánica, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial. La decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados”. En el Artículo 18 del ya mencionado proyecto de LOOT, se establece que la iniciativa la tiene el Gobierno Nacional (motu propio o por petición de las autoridades regionales o de los departamentos que conforman la RAP), los miembros del Congreso


de la República o por la ciudadanía representada por no menos del diez por ciento (10%) del censo electoral de los departamentos que conforman la región. Debemos estar alertas frente a la actual redacción de este proyecto de LOOT elaborado por el Ministerio del Interior porque el artículo 19 que regula la creación de las RET no hace referencia al Estatuto Especial de las Regiones que menciona el último inciso del artículo 307 Constitucional. Este inciso establece que la LOOT “igualmente definirá los principios para la adopción del estatuto especial de cada región”. Pretende así el Gobierno Nacional, que el Congreso de la República en la misma ley que autoriza la creación de la RET establezca directamente dicho estatuto, lo que viola flagrantemente el principio de autonomía territorial consagrado en el artículo 1º Constitucional. Al Congreso le corresponde únicamente definir los principios para la adopción del Estatuto Especial (artículo 307 Constitucional), y no el contenido del mismo, que corresponderá autónomamente a la respectiva Asamblea Regional. Igualmente se extralimita este proyecto al supeditar la creación de las RET a la existencia de un aval que otorgue el Departamento Nacional de Planeación (DNP) respecto del concepto favorable que emita la Comisión de Ordenamiento Territorial, requisito inconstitucional pues éste no es exigido por la Constitución (Art. 307). También resulta violatorio de la Constitución este artículo del proyecto de LOOT pues limita las funciones de las RET al cumplimiento de determinados programas y proyectos que le señale la ley de creación, cuando éstos deben ser del resorte autonómico de la misma. Para abordar el estudio inmediato del proyecto de LOOT elaborado por el Gobierno Nacional, consideramos necesario crear en la región, a instancia de los Gobernadores, una comisión técnico-jurídica (con la participación de los congresistas Caribe) para que lo revise y se corrijan sus falencias. En cuanto a la estructura y funcionamiento de las RET, el artículo 307 Constitucional señala que la LOOT “establecerá las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías”. El Artículo 20 del plurimencionado proyecto de ley establece que “la administración y el gobierno de las regiones territoriales, corresponde a la asamblea regional y al gobernador regional. El gobernador regional, que será


el jefe de la administración (hay que agregar y jefe del gobierno regional) y el representante legal de la misma, será elegido por voto popular, en la misma fecha e igual periodo que el de los Gobernadores, y por la circunscripción regional. Podrá ser reelegido para el periodo inmediatamente siguiente”. Sigue diciendo el proyecto que “El gobernador regional podrá ser uno de los gobernadores de los departamentos que conforman la región. Si un gobernador departamental hiciere las veces de gobernador regional éste continuará hasta la finalización del período fijado en esta ley. La ley señalará la forma de conformación de las Asambleas Regionales y la participación ponderada de cada departamento en su integración. El régimen de inhabilidades e incompatibilidades del gobernador regional, será el mismo de los gobernadores departamentales”. La redacción de este artículo es inconstitucional, incompleta y confusa. En primer lugar, porque al establecer que el Gobernador Regional podrá ser uno de los Gobernadores de los departamentos que conforman la región, desconoce parcialmente el mandato del Artículo 287 Constitucional que establece los siguientes derechos de las entidades territoriales: 1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.


En el caso de las regiones territoriales, el derecho de gobernarse por autoridades propias implica contar con un gobernador propio, no prestado, dedicado ciento por ciento y con exclusividad a ejercer las competencias asignadas y las funciones establecidas. Es como si se dijera que el cargo de Gobernador de un Departamento puede ser desempeñado por uno de los Alcaldes de los municipios del mismo. La excusa de que la existencia de gobernadores regionales representaría más burocracia y más gastos de funcionamiento no es suficiente para negarle el derecho a las regiones territoriales de autogobernarse con autoridades propias. Ahora bien, la LOOT debe establecer una norma que limite el gasto de funcionamiento de las RET hasta cierto porcentaje, como sucede con departamentos y municipios. Por otra parte, el proyecto de LOOT del Gobierno aplaza la definición de la estructura y el funcionamiento de las Asambleas Regionales, dejándola para una ley ordinaria. Al respecto, consideramos que la LOOT debe definir de una vez el carácter político-autonómico de las regiones, otorgándole soberanía legislativa a las Asambleas Regionales para expedir ‘leyes regionales’ dentro del marco de competencias que se le establezca. El ámbito de estas leyes tiene que ver con la autonomía que la Constitución le otorga a las entidades territoriales “para la gestión


de sus intereses”, es decir, para la gestión de sus intereses políticos, económicos, sociales, ambientales, culturales, etc. Más adelante abordaremos el tema de las competencias.

El Estatuto Especial Por su propia naturaleza autonómica, las regiones deben contar con un Estatuto Autonómico (que en el caso de Colombia el último inciso del artículo 307 de la Constitución de 1991 denomina ‘Estatuto Especial’) promulgado por el respectivo órgano legislativo regional y luego refrendado por el supremo órgano legislativo del Estado (Congreso o Parlamento). Esta particularidad es lo que diferencia a las Regiones (en un Estado Unitario) de los Estados-miembros (en un Estado Federal), pues en éstos últimos sus Estatutos vendrían a ser sus propias Constituciones Políticas que no son sometidas a ninguna aprobación superior distinta al control jurisdiccional de una Suprema Corte Constitucional que verifica su conformidad con las competencias otorgadas por la Carta Federal. En este caso la Corte declara exequible o inexequible toda o parte de la Constitución Estatal, situación que no sucede en un régimen de Estado Unitario Regional donde el Congreso de la República o el Parlamento pueden aprobar o negar el Estatuto Autonómico y, por tanto, imposibilitar jurídicamente su entrada en vigencia. Ahora bien, los Estatutos Autonómicos deben ser considerados como “actos de las regiones” (así se conciben en los regímenes europeos), y por tanto deben ser redactados y expedidos por las respectivas Asambleas Regionales mediante una ley regional, y deben ajustarse a los principios que le señale la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT). Esto hace suponer que la adopción de los Estatutos Especiales es un acto complejo que implica dos tipos de aprobaciones: una regional y otra nacional, lo que significa que entre la creación de una RET y la aprobación de sus Estatutos hay un trecho largo que recorrer. Primero porque la conformación popular de la Asamblea Regional no será inmediata, a menos que la LOOT establezca que de manera transitoria, mientras se elige ésta, se conforme con determinado porcentaje de diputados de las Asambleas de los departamentos que la integran. Segundo porque el trámite del Estatuto Especial en la Asamblea Regional (aún así conformada) tomará un tiempo. Tercero porque el trámite ante el Congreso de la República de la ley aprobatoria del Estatuto Especial también puede demorarse. Y cuarto porque el trámite de


revisión constitucional ante la Corte Constitucional igualmente lleva un tiempo. En cuanto al trámite para la aprobación del Estatuto Especial en el Congreso de la República, debemos hacer las siguientes consideraciones: a) La aprobación estatal de los estatutos regionales es un requisito para la eficacia jurídica de los mismos. Tiene como propósito el que el Congreso de la República como órgano legislativo superior del poder público del Estado unitario verifique la legitimidad constitucional y de fondo del Estatuto y le otorgue eficacia jurídica mediante su propia ley. En este caso, el Congreso no podrá negar el Estatuto cuando reúna los requisitos necesarios establecidos por la Constitución y la LOOT. Si lo hiciere, las respectivas regiones podrían recurrir a la Corte Constitucional para que les garantice su derecho autonómico. Tampoco procede que el Congreso pueda modificar los Estatutos. Debe limitarse a aprobarlos o no aprobarlos, indicando los motivos en que se fundamenta su negativa, de ser esta su decisión. Creemos conveniente que en caso de ser negada la ley refrendatoria, la LOOT contemple un mecanismo legal que permita que las comisiones de Ordenamiento Territorial de ambas Cámara con la respectiva Comisión de Ordenamiento Territorial de la respectiva Asamblea Regional de la RET concilien el texto estatutario. En caso de que haya lugar a modificación, el Estatuto regresará a la Asamblea Regional para su examen y aprobación y luego volverá al Congreso para su votación definitiva. En cualquier caso, la decisión del Congreso deberá someterse al examen de la Corte Constitucional, órgano que decidirá sobre la exequibilidad de la ley aprobada. b) Los Estatutos Especiales constituyen leyes complejas, no actos administrativos, producto de una colaboración de las regiones y la Nación y por tanto, como tales, estarán sujetos al control constitucional y legal de la Corte Constitucional. No así los actos administrativos que expidan las autoridades regionales, que estarán supeditados al control legal de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Competencias regionales


El tema de las competencias que debe definírsele a las RET constituye uno de los aspectos más importantes de todo el proceso de negociación, porque implica sustraerle a la Nación y adjudicarle a las Regiones Autónomas atribuciones relacionadas con la “gestión de sus intereses”. Asuntos relacionados con el ordenamiento territorial regional, como por ejemplo, la creación de nuevos departamentos; la regionalización del Presupuesto General de la Nación en cuanto a la asignación y priorización autónoma del gasto de inversión regional; el fomento regional de actividades industriales, comerciales y de servicios; y la gestión en comercio exterior, son algunos aspectos a definir en este nuevo marco autonómico. En términos generales debemos entender por ‘competencias territoriales’ la cantidad de poder de decisión política y administrativa que la Constitución y las leyes de un Estado le otorgan a sus entidades territoriales (municipios, departamentos, regiones) para que sean ejercidas dentro de los límites de su propia jurisdicción. En Colombia la distribución de estas competencias y su asignación por niveles territoriales de administración corresponde al Congreso de la República. La Constitución Política es la principal fuente de creación y asignación de competencias públicas. En el ámbito territorial la ley 715 de 2001 constituye una de las más importantes fuentes distributivas. En materia de ordenamiento territorial, como resultado de la dispersión legislativa existente, el Constituyente de 1991 confió al Congreso de la República la tarea de distribuir las competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Al respecto, el Artículo 288 Constitucional dispone que “La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. En este sentido, el artículo 2º del proyecto de LOOT del Gobierno establece que “eI ordenamiento territorial promoverá el aumento de la capacidad de gestión y de administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentando el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del Gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos”. Asimismo, el Artículo 14 de dicho proyecto establece los


criterios para la descentralización de competencias y recursos. Al respecto dice: “Los procesos de asignación de competencias, por parte de la Nación a los entes territoriales o a sus asociaciones, deberán tener en cuenta además de los criterios establecidos en los artículos 288, 302 Y 320 de la Constitución Política: a) La nación tendrá a su cargo todas las funciones relacionadas con el ejercicio y defensa de la soberanía nacional, las relaciones internacionales, la defensa, la seguridad, la justicia, la dirección de la economía, normalizará y regulará la prestación de servicios a cargo de los departamentos y municipios; también le corresponde el desarrollo de la alta infraestructura, vías, telecomunicaciones, energía y puertos, el cual podrá ser delegados o concesionado en terceros. b) Los departamentos tendrán a su cargo las funciones relacionadas con la utilización y cuidado del medio ambiente y el desarrollo de obras de interés regional como hospitales, universidades, acueducto distritos de riego y supervisarán y controlarán la prestación de los servicios a cargo de los municipios. c) Los municipios prestarán los servicios básicos a las personas tales como los de educación, salud, vivienda, saneamiento ambiental, seguridad y transito local y la infraestructura básica local. En todo caso la competencia residual corresponderá a la Nación. Todos los recursos que en la actualidad destina el gobierno nacional a cofinanciar entidades territoriales les seguirán siendo transferidos a ellos en pesos constantes durante el plazo que determine la ley y hasta cuando las entidades territoriales generen con rentas propias recursos para sustituir la cofinanciación. Las asambleas departamentales podrán establecer dentro de su territorio sobretasas a los impuestos nacionales o departamentales en los términos y hasta los limites que determine la ley”. Es importante resaltar que este artículo no señala expresamente las competencias de las regiones. Simplemente las ignora, por lo que es necesario enmendarlo. En este punto es necesario revisar las actuales competencias de las entidades centralizadas y descentralizadas del nivel nacional para determinar cuáles deben pasar a las regiones, especialmente en materia de fomento económico; medio ambiente; prestación de servicios no


departamentales y municipales y el desarrollo de la infraestructura, vías, telecomunicaciones, energía y puertos. A diferencia de las RAP, que el artículo 306 señala expresamente que su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio, para lo cual se les dota de competencias administrativas y planificadoras, las RET no tienen sólo este objeto, pues por su naturaleza y finalidad autonómica constituyen entidades políticas, destinadas a crear derecho, y a formular y ejecutar decisiones o políticas públicas de trascendencia regional. Por estas razones clasificaremos las competencias territoriales en políticas y administrativas. Las primeras hacen referencia al poder legislativo creador que tiene un órgano territorial del Estado para desarrollar determinadas funciones públicas con relativa o total autonomía (descentralización política). Por ejemplo, el poder que tiene el Congreso de la República para crear departamentos y regiones, o el que tienen las Asambleas Departamentales para crear municipios. Las segundas se refieren al poder normativo reglamentario e implementador que la Constitución le asigna a esas entidades para facilitar la ejecución de la ley dentro de determinado marco de autonomía (descentralización administrativa).

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