aula 03[1]

CURSO ON-LINE – POLÍTICAS PÚBLICAS – CGU PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Prof. Rafael Encinas www.pontodosconcursos.com.br 1

Aula 03

Olá, Pessoal!

Esta é a terceira aula do curso de Políticas Públicas para a área de Controle Interno da CGU. Nela, veremos os seguintes itens do edital:

Aula 03 – 13/04: 2. Participação, atores sociais e controle social. Gestão local, cidadania e equidade social.

Boa Aula!

Sumário

1 CONTROLE SOCIAL ............................................................................................... 2

1.1 CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ............................................................................ 5

2 PARTICIPAÇÃO SOCIAL ....................................................................................... 9

2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOCIETAL ........................................................................ 11

2.2 CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS ......................................................... 14

2.3 CONFERÊNCIAS ................................................................................................ 20

2.4 AUDIÊNCIAS PÚBLICAS ....................................................................................... 20

2.5 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO ................................................................................. 23

2.6 OUVIDORIAS ................................................................................................... 28

3 CIDADANIA E EQUIDADE ................................................................................... 31

3.1 TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS ............................................................................... 36

4 PONTOS IMPORTANTES DA AULA ....................................................................... 39

5 QUESTÕES COMENTADAS ................................................................................... 39

5.1 LISTA DAS QUESTÕES ........................................................................................ 62

5.2 GABARITO ...................................................................................................... 71

6 LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 71



1 Controle Social

As políticas públicas revestem-se de decisões que representam escolhas que favorecem determinados grupos, enquanto outros são prejudicados. Assim, a sociedade, a partir dos grupos de interesse, busca influencar as políticas públicas no sentido de atender às suas demandas.

A partir das diversas formas de intermediação de interesses nas políticas públicas, é preciso que existam mecanismos que procurem fortalecer ao máximo a discussão aberta e democrática, evitando que apenas alguns grupos tenham seus interesses considerados. Segundo Robert Dahl, o termo “democracia” significa um sistema político que tem como uma de suas características a qualidade de ser inteiramente, ou quase, responsivo aos seus cidadãos.

A responsividade refere-se à sensibilidade dos representantes à vontade dos representados; ou, dito de outra forma, à disposição dos governos de adotarem as políticas preferidas por seus governados. Para o autor, são três as oportunidades plenas que os cidadãos devem ter para que um governo possa ser, então, responsivo a eles:

A oportunidade de formular preferências;

A oportunidade de expressar suas preferências a seus concidadãos e ao governo através da ação individual e coletiva e

A oportunidade de ter suas preferências igualmente consideradas na conduta do governo, ou seja, consideradas sem discriminação decorrente do conteúdo ou da fonte da preferência.

O conceito de controle social se refere ao espaço de controle da Administração Pública que se dá com a participação da Sociedade Civil, ou seja, por pessoas e instituições que não estão vinculadas à estrutura governamental.

A eleição é uma das formas de a sociedade exercer o controle sobre os governantes. Elas são muito importantes não só porque estabelecem mandatos com origem nos cidadãos, mas também porque podem mudar as pessoas em posições de autoridade. Uma das formas de participação popular na esfera pública é justamente a eleição direta para os integrantes de todas as casas legislativas e para o chefe do executivo em todos os níveis de governo. No entanto, existem outras formas de a sociedade influenciar politicamente a determinação das políticas públicas de forma mais continuada.



De certa forma, não podemos esperar que os indivíduos formem grandes associações voluntárias para fomentar temas de interesse público, a menos que existam condições especiais para isso. A literatura acerca da ação coletiva preocupou-se em determinar sob que condições indivíduos isolados admitem engajar-se numa ação conjunta para fortalecer ou defender sua situação.

A referência básica no debate moderno da ação coletiva é o texto de Olson e o conceito de “carona” (free rider). Parte-se do pressuposto de que os indivíduos são atores intencionais que perseguem objetivos específicos. Para Olson, os indivíduos não farão parte de grupos que lutam por um bem público, a menos que haja coação ou sejam estimulados mediante algum bem privado.

Assim, estabelecia-se o problema da ação coletiva ou o problema do free rider(carona). Quando alguém conta com a possibilidade de beneficiar-se da ação coletiva dos demais sem sofrer os custos da participação, tem um grande incentivo para se comportar isoladamente. Pode-se dizer, portanto, que o problema da ação coletiva aparece quando o interesse privado sobrepõe-se à obtenção do bem público.

Os processos de concertação supõem a existência de uma série de fatores, tais como a participação dos agentes sociais na elaboração e tomada de decisões de políticas públicas, sua responsabilidade quanto às regras de negociação e sua vontade de cooperação. Para que a concertação seja percebida como algo legítimo e conveniente, ela deve atender aos diversos interesses e partes. Por outro lado, o consenso é pouco frequente e pouco duradouro, salvo exceções.

A participação permite que pessoas ou grupos possam influenciar e se fazer presentes na discussão da agenda pública e também na formulação, execução e avaliação das políticas públicas. A participação permite uma distribuição mais equitativa do poder e uma maior visibilidade dos problemas sociais. Trata-se de um modo privilegiado em que os cidadãos e as organizações que os agrupam podem fazer valer suas opiniões no período entre uma eleição e outra. Ela permite uma maior transparência ao sistema administrativo e agiliza a consideração dos problemas sociais mais relevantes.

O controle social pode ser definido de diversas formas. Vamos duas definições:

Capacidade que tem a sociedade organizada de intervir nas políticas públicas, interagindo com o Estado na definição de prioridades e na elaboração dos planos de ação do município, estado ou do governo federal.

Poder legítimo utilizado pela população para fiscalizar a ação dos governantes, indicar soluções e criar planos e políticas em todas as áreas de interesse social.



Algo importante que podemos guardar destas definições é que o controle social não significa apenas fiscalização, mas também, e principalmente, participação. Vamos ver uma questão do CESPE:

1. (CESPE/SGA-ESP/2006) Entre os mecanismos que concretizam os princípios constitucionais de democratização e de controle social, incluem-se os conselhos de políticas públicas e as conferências.

A questão é certa, já que os conselhos de políticas públicas e as conferências são mecanismos que permitem à sociedade participar das decisões. O controle social pressupõe um avanço na construção de uma sociedade democrática e que determina alterações profundas nas formas de relação do aparelho de Estado com o cidadão. Através da reforma e modernização do aparelho do Estado é possível se criar mecanismos capazes de viabilizarem a integração dos cidadãos no processo de definição, implementação e avaliação da ação pública.

Além disso, o controle social é uma forma de se estabelecer uma parceria eficaz e gerar a partir dela um compromisso entre poder público e população capaz de garantir a construção de saídas para o desenvolvimento econômico e social do país.

Segundo Bobbio:

Por controle social se entende o conjunto de meios de intervenção, quer positivos quer negativos, acionados por cada sociedade ou grupo social a fim de induzir os próprios membros a se conformarem às normas que a caracterizam, de impedir e desestimular os comportamentos contrários às mencionadas normas, de restabelecer condições de conformação, também em relação a uma mudança do sistema normativo.

O controle social corresponde a um conjunto de mecanismos pelos quais os cidadãos e entidades da sociedade civil organizada exercem o monitoramento e a avaliação externa das políticas públicas e da ação governamental. Pressupõe que haja descentralização do Estado em direção à sociedade, ou seja, a participação da população na gestão pública e a possibilidade do cidadão em controlar instituições e organizações governamentais para verificar o bom andamento das decisões tomadas em seu nome.



Oferecer controle social à população é governar de modo interativo, equilibrando forças e interesses, e promovendo maior organização das diversas camadas sociais de forma a buscar melhores padrões de equidade.

Os meios de exercício do controle social têm como pilar a fiscalização das ações públicas, mas o seu papel é muito mais amplo. Visam, sobretudo, a indicar caminhos, propor ideias e promover a participação efetiva da comunidade nas decisões de cunho público. Nesse contexto pode-se dizer que o controle social pode apresentar aspectos de:

Monitoramento legal: instrumentos que, acordo com a lei, têm a função de controlar as funções públicas, seja movendo ações para a averiguação, seja recorrendo aos órgãos competentes, ou mesmo no cumprimento da própria missão institucional, da qual as ações não seriam resultado de movimentos externos, mas inerentes do exercício da própria função,

Monitoramento autônomo, que surgem da própria necessidade social e acabam por intervir diretamente como instrumento de controle, como os Sindicatos, Associações, Ouvidorias Independentes, Partidos Políticos etc.

Portanto, a principal diferença entre o monitoramento legal para o autônomo é que o instrumento está previsto em alguma lei como mecanismo de controle social. São instrumentos de monitoramento legal:

Ministério Público,

Defensoria Pública,

Tribunais de Contas,

Conselhos Gestores de Políticas Públicas,

Orçamento Participativo e a participação na elaboração do Orçamento Público, mediante as Audiências Públicas.

Dispositivos jurídicos (Ação Civil Pública, Mandado de Segurança Coletivo, Mandado de Injunção, Ação Popular, o Código do Consumidor),

1.1 CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

A CF/88 prevê diversos mecanismos de controle social. Segundo a Carta Magna:



Art. 1º. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

Alexandre de Moraes, analisando esse dispositivo dentro do contexto do princípio democrático, afirma que:

Como é possível verificar, a partir do Direito Constitucional comparado, modernamente a soberania popular é exercida em regra por meio da Democracia representativa, sem, contudo, descuidar-se da Democracia participativa, uma vez que são vários os mecanismos de participação mais intensa do cidadão nas decisões governamentais (plebiscito, referendo, iniciativa popular), bem como são consagrados mecanismos que favorecem a existência de vários grupos de pressão (direito de reunião, direito de associação, direito de petição, direito de sindicalização).

O dispositivo afasta qualquer dúvida sobre a titularidade do poder político no Estado brasileiro: o povo. Este, titular único e absoluto do poder político, pode exercê-lo diretamente, mediante a utilização de um dos diversos instrumentos de participação prescritos na Constituição, ou indiretamente, mediante a eleição de seus representantes nos Poderes Legislativo e Executivo.

Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:

I - plebiscito;

II - referendo;

III - iniciativa popular.

O direito de sufrágio é a essência do direito político, expressando-se pela capacidade de eleger e ser eleito. Assim, o direito de sufrágio apresenta-se em seus dois aspectos:

Capacidade Eleitoral Ativa (direito de votar – alistabilidade).

Capacidade Eleitoral Passiva (direito de ser votado – elegibilidade).

O direito ao sufrágio pode ser classificado em universal ou restrito. O primeiro ocorre quando todas as pessoas possuem direito de votar é concedido a todos os nacionais, independentemente de fixação de condições de nascimento, econômicas, culturais ou outras condições especiais. A existência de requisitos como a necessidade de alistamento eleitoral e idade mínima não retiram a universalidade do sufrágio. Já o sufrágio restrito existe quando o direito de voto é concedido em virtude da presença de determinadas condições especiais



possuídas por alguns nacionais. O sufrágio restrito poderá ser censitário, quando o nacional terá de preencher qualificação econômica (renda, bens, etc.), ou capacitário, quando necessitar apresentar alguma característica especial (sexo, natureza intelectual, etc.).

A iniciativa popular é um instrumento da democracia direta que torna possível à população apresentar projetos de lei para serem votados por Deputados e Senadores. Segundo a CF88:

Art. 61. §2º - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

Outro instrumento de controle social, a Ação Popular está prevista no art. 5º, inciso LXXIII:

Art. 5º, LXXIII: qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

Trata-se de um importante instrumento de exercício da cidadania e do controle social sobre a Administração Pública, que permite ao particular fiscalizar a atuação de seus representantes públicos, servidores e agentes que tratam da coisa pública em todos os níveis hierárquicos administrativos.

Promover a defesa do patrimônio público é combater danos morais e patrimoniais causados contra o erário por agentes, servidores e representantes públicos corruptos, por abuso de poder ou má gestão do dinheiro público como, por exemplo, obras com preços superfaturados, contratação de servidores no serviço público sem prévio concurso público, concessão de benefícios fiscais, administrativos e creditícios ilegais, dentre outros.

Salvo os instrumentos específicos constantes da Carta Magna, esta ainda enumera alguns mecanismos de controle social, como em seu artigo 29, preceitos que devem constar das Leis Orgânicas:

Art. 29 - O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

XII - cooperação das associações representativas no planejamento municipal;



XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;

Já o art. 31, § 3º, permite que qualquer contribuinte examine e aprecie as constas do Município:

Art. 31 - A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

O art. 62, § 2° dispõe sobre a participação popular nas leis complementares e ordinárias junto à Câmara dos Deputados:

Art. 61 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

§ 2º - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

O art. 5°, inciso XXXIII prevê que todo o cidadão tem o direito à informação:

Art. 5°, XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

Ao mesmo tempo, a Carta Constitucional criou o direito de petição:

XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:

a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder;



2 Participação Social

Uma das disfunções do modelo racional-legal é que a burocracia é auto-referida, ou seja, se preocupa mais com suas próprias necessidades e perspectivas do que com as da sociedade. Assim, a administração pública gerencial buscará criar uma série de ferramentas que permitam que as pessoas possam participar das decisões do Estado e consigam expressar suas demandas. Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE:

2. (CESPE/MDS/2006) Modelos de gestão participativa tensionam a forma de gestão burocrática e demandam, para seu efetivo funcionamento, alterações na forma de se dirigirem organizações públicas e de se gerenciarem seus recursos e procedimentos.

A questão é CERTA. Segundo Maria da Glória Gohn, a participação, pelas características e função, é sinônimo de descentralização. É a transferência do poder decisório para a comunidade. A administração burocrática não é condizente com modelos de gestão participativa porque a decisão é centralizada nos altos escalões e o formalismo impede a sociedade de participar das decisões. Por isso, quando a sociedade passa a exigir uma maior participação, há uma tensão sobre o modelo burocrático, que não consegue atender a estas demandas e necessita de maior descentralização.

Para que haja descentralização, participação, é imprescindível que haja a transferência do poder decisório. Vamos dar uma olhada em mais uma questão do mesmo concurso da anterior:

3. (CESPE/MDS/2006) A descentralização é entendida como um processo de redistribuição de poder, ou seja, de recursos humanos, físicos e financeiros, com a respectiva garantia dos meios para exercê-lo. Porém, isso não implica a descentralização do poder de decisão.



A questão é ERRADA porque a descentralização sempre envolve transferência do poder de decisão. Se a decisão permanecer na mão de poucos, ainda estaremos numa estrutura centralizada. Para Pateman, são possíveis três níveis de participação:

Pseudoparticipação: os indivíduos apenas são consultados sobre algum assunto e endossam as decisões do líder, ou seja, não ocorre, de fato, participação alguma na tomada de decisão;

Participação parcial: muitos tomam parte no processo decisório, mas o poder final de decidir pertence a apenas uma das partes;

Participação plena: cada membro isoladamente tem igual poder de determinar o resultado final das decisões.

A descentralização pode ser vista sob três dimensões:

Na dimensão política, a descentralização é uma estratégia para redistribuição do poder político do Estado, do nível central para os níveis periféricos. Baseia-se na concepção de que a descentralização afeta as relações de poder e introduz novos conflitos nas relações entre esferas de governo e na distribuição de poder e bens entre diferentes grupos na sociedade. Esse entendimento fundamenta-se no conceito de descentralização como estratégia para democratização do poder, através da ampliação dos níveis de participação cidadã e da multiplicação de estruturas de poder, com vistas à melhoria da eficiência da gestão pública.

Na dimensão administrativa, a descentralização refere-se à delegação, ou seja, à transferência de competências e de funções entre unidades, entre esferas de governo ou entre órgãos. Esta concepção de descentralização é justificada em função da necessidade de se buscar maior eficácia na gestão pública, eliminação de intermediações burocráticas e possibilidade de um contato mais próximo com o cidadão, o que geraria maior fidelidade às demandas sociais e melhor adequação da administração ao cumprimento de seus objetivos. Assim, a descentralização facilita a relação do usuário com o Estado, simplificando a tramitação burocrática e permitindo canalizar cada demanda de forma mais singularizada e mais adequada às suas especificidades.

Na dimensão social, a descentralização traduz-se como participação social na gestão pública. Trata-se de transferência de parcelas de poder, competências e funções da administração pública para a sociedade civil. Pode ocorrer sob diversas formas e com diversas combinações. Desse modo, a descentralização



é tratada como estratégia de capacitação de grupos sociais para decidirem sobre problemas da gestão pública local, seja estruturando formas institucionais capazes de expressar a vontade coletiva nas instâncias de tomada de decisão, seja como forma de possibilitar à população exercer funções de fiscalização e controle sobre a gestão dos serviços públicos.

2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOCIETAL

Uma coisa importante é a divergência em relação ao fato de se considerar ou não a administração gerencial como participativa. Vamos ver uma questão do CESPE:

4. (CESPE/MDS/2006) O modelo de administração pública societal incorpora aos modelos burocráticos e gerenciais tradicionalmente fechados práticas que ampliam a relação Estado-sociedade, como a instituição de conselhos gestores de políticas públicas e o orçamento participativo.

A questão foi dada como CERTA. Segundo Ana Paula Paes de Paula, as últimas décadas foram marcadas pela luta dos brasileiros por processo de redemocratização do país, buscando reformar o Estado e construir um modelo de gestão pública capaz de torná-lo mais aberto às necessidades dos cidadãos brasileiros, mais voltado para o interesse público e mais eficiente na coordenação da economia e dos serviços públicos.

Tânia Keinert afirma que a Administração Pública no Brasil passou por dois paradigmas. De 1937 a 1979 o paradigma era o do “Público como estatal”. Era uma visão centrada no aparelho do Estado de maneira unilateral, numa situação de inexistência ou negação da sociedade civil. A partir de 1979, com a crise do Estado, é que as atenções voltam-se para a sociedade e o público passa a ser entendido como “interesse público”.

Ana Paula Paes de Paula também diferencia estes dois períodos e afirma que as reformas anteriores à década de 1970 se caracterizavam pela ênfase nos meios e técnicas administrativas, fazendo com que as dimensões econômica-financeira e institucional-administrativa sobrepujassem a dimensão sociopolítica. Já a reforma dos anos 1990 se singulariza justamente pela



inclusão dessa dimensão no seu debate, mas a forma como os atores políticos abordam tal dimensão não é unânime.

Ao analisar esse contexto histórico, a autora identifica dois projetos políticos em desenvolvimento e disputa. De um lado está a administração pública gerencial, que se alinha ao movimento internacional de reforma do Estado e utiliza como referenciais as experiências do Reino Unido e dos Estados Unidos. De outro lado, está a administração pública societal, que herdou as ideias e propostas dos movimentos contra a ditadura e pela redemocratização no Brasil nas décadas de 1970 e 1980. O tema da inserção da participação popular na gestão pública é o cerne dessa vertente, que se inspira nas experiências alternativas de gestão pública realizadas no âmbito do poder local no Brasil, como os conselhos gestores e o orçamento participativo.

Comparando as duas vertentes, a autora afirma que:

Ambas fazem propostas de descentralização, se dizem portadoras de um novo modelo de gestão pública e se opõem ao estilo burocrático de gestão. Também afirmam estar buscando uma ampliação da democracia por meio de uma maior inserção e participação da sociedade organizada na administração pública. Em relação à abordagem gerencial um desapontamento em relação aos indicadores de crescimento econômico e progresso social obtidos. Quanto à abordagem societal, a vitória de Luiz Inácio Lula da Silva nas últimas eleições presidenciais gerou uma expectativa de que a mesma se tornasse a marca do governo federal. No entanto, o que se observa é uma continuidade das práticas gerencialistas em todos os campos, inclusive nas políticas sociais.

A autora elaborou uma tabela comparativa entre a gerencial e a societal.

Variável Gerencial Societal

Origem

Movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se baseia principalmente nos modelos inglês e estadunidense.

Movimentos sociais brasileiros que tiveram início nos anos 1960 e desdobramentos nas três décadas seguintes.



Projeto Político

Enfatiza a eficiência administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendações dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista.

Enfatiza a participação popular e procura estruturar um projeto político que repense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho do Estado e o paradigma de gestão.

Dimensões estruturais enfatizadas na gestão

Dimensões econômico-financeira e institucional-administrativa.

Dimensão sócio-política.

Organização administrativa do aparelho do Estado

Separação entre as atividades exclusivas e não-exclusivas do Estado nos três níveis governamentais.

Não tem uma proposta para a organização do aparelho do Estado e enfatiza iniciativas locais de organização e gestão pública.

Abertura das instituições políticas à participação popular

Participativa no nível do discurso, mas centralizador no que se refere ao processo decisório, à organização das instituições políticas e à construção de canais de participação popular.

Participativo no nível das instituições, enfatizando a elaboração de estruturas e canais que viabilizem a participação popular.

Abordagem de gestão

Gerencialismo: enfatiza a adaptação das recomendações gerencialistas para o setor público.

Gestão social: enfatiza a elaboração de experiências de gestão focalizadas nas demandas do público-alvo, incluindo questões culturais e participativas.

Ela afirma que, na administração gerencial, há um discurso participativo, mas na prática se enfatiza o engajamento da própria burocracia pública ou dos quadros das organizações sociais no processo de gestão. A estrutura e a dinâmica do aparelho do Estado pós-reforma não apontam os canais que permitiriam a infiltração das demandas populares.

Já a administração societal realizaria a defesa da “esfera pública não-estatal”, em que a gestão tecnoburocrática eé substituída por um gerenciamento mais



participativo, com diálogo, no qual o processo decisório é exercido por meio de diferentes sujeitos sociais. A gestão aqui é entendida como uma ação política deliberativa, na qual o indivíduo participa decidindo seu destino. Em complemento à democracia participativa, temos o surgimento da democracia deliberativa.

Segundo o Dicionário Houaiss, deliberação significa: “1. debate com o objetivo de resolver algum impasse ou tomar uma decisão; 2. ação empreendida após consulta e/ou reflexão”. Assim, o caráter deliberativo se refere ao poder de tomar decisões, de ir além da simples consultas para participar de forma plena da gestão pública.

O êxito de uma forma deliberativa de democracia depende da criação de condições sociais e de arranjos institucionais que permitam um diálogo livre e aberto entre cidadãos. Algumas experiências participativas que têm tais características estão em curso: é o caso dos conselhos gestores de políticas públicas e do orçamento participativo. Segundo Ana Paula:

Essas experiências emergiram a partir da vertente societal e se diferenciam porque colocam em questão a tradicional prerrogativa do Executivo estatal de monopolizar a formulação e o controle das políticas públicas permitem a inclusão dos setores marginalizados na deliberação a respeito dos interesse público e possibilitam que os diferentes interesses da sociedade sejam explicitados e negociados num espaço público transparente.

Vamos ver algumas dessas experiências.

2.2 CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Segundo Maria da Glória Gohn, podemos diferenciar três tipos de conselhos no cenário brasileiro do século XX:

Comunitários: criados pelo poder Executivo, para mediar suas relações com os movimentos e com as organizações populares;

Populares: criados pelos movimentos populares ou setores organizados da sociedade civil em suas relações de negociações com o poder público;

Institucionalizados: criados por lei, com possibilidade de participar da gestão dos negócios públicos.

Os dois primeiros tipos ocorreram durante a ditadura. A luta pela redemocratização do país fez com que o debate em relação aos conselhos girasse em torno de duas propostas: como estratégia de governo, dentro das



políticas de democracia participativa; como estratégia de organização de um poder popular autônomo, estruturado a partir de movimentos sociais da sociedade civil.

Na primeira estratégia temos os conselhos comunitários, que atuavam dentro de administrações municipais, como forma de incorporação de movimentos sociais e canal de mediação. Eles eram criados pelo próprio Executivo para auxiliar na administração municipal.

Na segunda estratégia, os conselhos populares foram propostas dos setores da esquerda ou de oposição ao regime militar, e surgiram com diversos papeis, tais como: organismos dos movimentos populares atuando com parcelas de poder junto ao executivo; organismos superiores de luta e de organização popular, gerando situações de duplo poder.

Contudo, a participação dos indivíduos nos processos de elaboração de estratégias de tomada e de decisão só irá aparecer na década de 1980, em propostas associadas aos movimentos populares, em atuação conjunta com comunidades eclesiais de base, oposições sindicais, algumas categorias profissionais do funcionalismo público, associações de moradores, etc. O termo recorrente era participação popular, que foi definida à época como esforços organizados para aumentar o controle sobre os recursos e as instituições que controlam a vida em sociedade.

Os conselhos gestores foram a grande novidade nas políticas públicas ao longo dos anos. Com caráter interinstitucional, eles têm o papel de instrumento mediador na relação do Estado com a sociedade e estão inscritos na Constituição de 1988, e em outras leis no país, na qualidade de instrumentos de expressão, representação e participação da população.

A CF/88 adotou como princípio geral a cidadania e previu instrumentos concretos para seu exercício via a democracia participativa. Leis Orgânicas específicas, pós-1988, passaram a regulamentar o direito constitucional à participação por meio de conselhos deliberativos, de composição paritária entre representantes do poder executivo e de instituições da sociedade civil. Desde então, um número crescente de estruturas colegiadas passou a ser exigência constitucional em diversos níveis das administrações (federal, estadual e municipal).

Segundo Raquel Raichelis:

Os conselhos, nos moldes definidos pela Constituição Federal de 1988, são espaços públicos com força legal para atuar nas políticas públicas, na definição de suas prioridades, de seus conteúdos e recursos orçamentários, de segmentos sociais a serem atendidos e na avaliação dos resultados. A



composição plural e heterogênea, com representação da sociedade civil e do governo em diferentes formatos, caracteriza os conselhos como instâncias de negociação de conflitos entre diferentes grupos e interesses, portanto, como campo de disputas políticas, de conceitos e processos, de significados e resultantes políticos.

Com os conselhos, gera-se uma nova institucionalidade pública, eles criam uma nova esfera social-pública ou pública não-estatal. Trata-se de um novo padrão de relações entre Estado e sociedade, porque eles viabilizam a participação de segmentos sociais na formulação de políticas sociais e possibilitam à população o acesso aos espaços nos quais se tomam decisões políticas.

Os conselhos gestores são importantes porque são fruto de lutas e demandas populares e de pressões da sociedade civil pela redemocratização do país. Contudo, foram criados em um contexto de uma avalanche de reformas do Estado, de caráter neoliberal, o que faz com que vários analistas e militantes de movimentos sociais desacreditem os conselhos enquanto possibilidade de participação real, ativa, esquecendo-se de que eles foram reivindicados e propostos pelos movimentos em passado recente.

Na década de 1990 o modelo neoliberal fez com que houvesse uma forte tendência de concentração do poder em grupos de pressão e de lobbies, indo contra os movimentos de organização coletiva. Segundo Raquel Raichelis:

As diferentes experiências de organização dos Conselhos atualmente em curso nas áreas da saúde, criança e adolescente, assistência social, cidade, meio ambiente, cultura e tantas outras, são expressões da busca de novos canais de participação da sociedade civil na coisa pública, rumo à constituição de esferas públicas democráticas, embora estejam na contra-corrente da reforma neoliberal que tende a deslocar os espaços de representação coletiva e de controle socializado sobre o Estado para a ação dos grupos de pressão e de lobbies, desqualificando e despolitizando a força da organização coletiva.

Nessa visão, os conselhos se inserem na administração pública societal, contra-corrente às reformas gerenciais.

Apesar da importância que a CF88 deu ao tema, a proliferação de conselhos gestores só foi ocorrer depois que as reformas operadas pelo Estado brasileiro vincularam o repasse de recursos financeiros do nível federal ao estadual e ao municipal à existência de conselhos. A legislação em vigor no Brasil preconiza, desde 1996, que para o recebimento de recursos destinados às áreas sociais, os municípios devem criar seus conselhos gestores. Isto explica porque a maioria dos conselhos municipais surgiu após esta data.



Foram criados conselhos circunscritos às ações e aos serviços públicos (saúde, educação e cultura) e aos interesses gerais da comunidade (meio ambiente, defesa do consumidor, patrimônio histórico-cultural), assim como aos interesses de grupos e camadas sociais específicas, como crianças e adolescentes, idosos, mulheres, etc.

Luciana Tatagiba aponta que os conselhos gestores de políticas públicas são espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa, cuja função é formular e controlar a execução das políticas públicas setoriais. A autora, utilizando a divisão proposta pelo Programa Comunidade Solidária, classifica os conselhos gestores em:

Conselhos de programas: vinculados a programas governamentais concretos, associados a ações emergenciais bem delimitadas quanto ao seu escopo e a sua clientela. Ex: conselho de alimentação escolar

Conselhos de políticas: ligados às políticas públicas mais estruturadas ou concretizadas em sistemas nacionais. Ex: conselho de saúde, assistência, de direitos da criança e do adolescente, educação, antidrogas;

Conselhos temáticos: sem vinculação imediata a um sistema ou legislação nacional, existem por iniciativa local. Ex: conselho da mulher.

A legislação federal preconiza aos conselhos o caráter deliberativo, parte do processo de gestão descentralizada e participativa, e os constitui como novos atores deliberativos e paritários.

Deliberação envolve decisão, não apenas consulta. Já a paridade se refere ao equilíbrio entre representantes do Estado e da sociedade civil. Excepcionalmente, são tripartites os Conselhos de Saúde e os de Emprego. No primeiro caso, participam os segmentos dos usuários (com direito de ocupar metade das cadeiras do Conselho), dos trabalhadores do setor e dos prestadores de serviços públicos e privados. No segundo caso, a representação se distribui entre governo e representantes dos trabalhadores e dos empresários.

Um exemplo de composição paritária está na Lei Orgânica da Assistência Social, a Lei 8.742/93:

Art. 16. As instâncias deliberativas do sistema descentralizado e participativo de assistência social, de caráter permanente e composição paritária entre governo e sociedade civil, são:

I - o Conselho Nacional de Assistência Social;



II - os Conselhos Estaduais de Assistência Social;

III - o Conselho de Assistência Social do Distrito Federal;

IV - os Conselhos Municipais de Assistência Social.

Art. 17. Fica instituído o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS), órgão superior de deliberação colegiada, vinculado à estrutura do órgão da Administração Pública Federal responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social, cujos membros, nomeados pelo Presidente da República, têm mandato de 2 (dois) anos, permitida uma única recondução por igual período.

§ 1º O Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) é composto por 18 (dezoito) membros e respectivos suplentes, cujos nomes são indicados ao órgão da Administração Pública Federal responsável pela coordenação da Política Nacional de Assistência Social, de acordo com os critérios seguintes:

I - 9 (nove) representantes governamentais, incluindo 1 (um) representante dos Estados e 1 (um) dos Municípios;

II - 9 (nove) representantes da sociedade civil, dentre representantes dos usuários ou de organizações de usuários, das entidades e organizações de assistência social e dos trabalhadores do setor, escolhidos em foro próprio sob fiscalização do Ministério Público Federal.

As novas estruturas inserem-se na esfera pública não-estatal e, por força de lei, integram-se com os órgãos públicos vinculados ao Poder Executivo voltados para políticas públicas específicas, responsáveis pela assessoria e suporte ao funcionamento das áreas onde atuam. Eles são compostos, portanto, por representantes do poder público e da sociedade civil. Esta é a principal diferença dos conselhos gestores em relação aos conselhos populares e comunitários, já que estes são compostos exclusivamente de representantes da sociedade civil, cujo poder reside na força da mobilização e da pressão e, usualmente, não possuem assento institucionalizado junto ao poder público.

Contudo, apesar do caráter deliberativo previsto em lei, isto não garante uma efetiva atuação dos conselhos gestores. Existem muitos problemas associados a sua atuação, que inibem uma real participação da sociedade.

Segundo Raquel Raichelis:

O acompanhamento das práticas dos Conselhos nas diferentes políticas sociais e nos vários níveis governamentais revela o controle do Estado sobre a produção das políticas públicas, e aponta os riscos de burocratização, cooptação e rotinização do seu funcionamento. A centralização do poder nas mãos do executivo fragiliza, em muitos casos, a autonomia dos Conselhos diante das condições que os governos reúnem para interferir, neutralizar ou mesmo minar suas ações e decisões.



São inúmeros os exemplos que expressam essa interferência em todos os níveis, que vão desde a sonegação de informações, principalmente as relativas ao orçamento, e das decisões governamentais que passam ao largo dessa instância coletiva, até a nomeação dos representantes da sociedade civil sem a mediação de processo eleitoral democrático, mudanças unilaterais e manipulação nas regras da eleição, cooptação de conselheiros, presidências impostas, etc.

Segundo Maria da Glória Gohn:

Vários pareceres oficiais têm assinalado e reafirmado o caráter apenas consultivo dos conselhos, restringindo suas ações ao campo da opinião, da consulta e do aconselhamento, sem poder de decisão ou deliberação. Nos municípios sem tradição organizativo-associativa, os conselhos têm sido apenas uma realidade jurídico-formal e muitas vezes um instrumento a mais nas mãos dos prefeitos e das elites, falando em nome da comunidade, somo seus representantes oficiais, não atendendo minimamente aos objetivos de se tornarem mecanismos de controle e fiscalização dos negócios públicos.

A questão da representatividade e da paridade constituem problemas cruciais a serem mais bem definidos nos conselhos gestores de uma forma geral. Os problemas decorrem da não existência de critérios que garantam uma efetiva igualdade de condições entre os participantes. A participação deve ser paritária, mas ela não deve ser uma questão apenas numérica.

A disparidade de condições para participação em um conselho de membros advindos do governo daqueles advindos da sociedade civil é grande. Os primeiros trabalham em atividades dos conselhos durante seu período de expediente de trabalho normal remunerado, têm acesso aos dados e informações, têm infra-estrutura de suporte administrativo, estão habituados com linguagem tecnocrática, etc. Eles têm o que os representantes da sociedade civil não têm. Faltam cursos ou capacitação aos conselheiros de forma que a participação seja qualificada em termos, por exemplo, da elaboração e gestão das políticas públicas.

Outro problema é que o fato de as decisões dos conselhos terem caráter deliberativo não garante sua implementação efetiva, pois não há estruturas jurídicas que dêem amparo legal e obriguem o Executivo a acatar as decisões dos conselhos.



2.3 CONFERÊNCIAS

As conferências funcionam como uma extensão dos conselhos gestores. Por exemplo, a Lei 8.142/90, que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do SUS:

Art. 1° O Sistema Único de Saúde (SUS), de que trata a Lei n° 8.080, de 19 de setembro de 1990, contará, em cada esfera de governo, sem prejuízo das funções do Poder Legislativo, com as seguintes instâncias colegiadas:

I - a Conferência de Saúde; e

II - o Conselho de Saúde.

§ 1° A Conferência de Saúde reunir-se-á a cada quatro anos com a representação dos vários segmentos sociais, para avaliar a situação de saúde e propor as diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho de Saúde.

§ 2° O Conselho de Saúde, em caráter permanente e deliberativo, órgão colegiado composto por representantes do governo, prestadores de serviço, profissionais de saúde e usuários, atua na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo.

Assim, as conferências na saúde ocorrem periodicamente, num período de quatro anos, funcionando como uma discussão ampla a respeito da política de saúde. Em outras áreas, a periodicidade pode ser diferente. Na saúde, há a obrigação de criação de conselhos e conferências nas três esferas de governo.

2.4 AUDIÊNCIAS PÚBLICAS

As audiências públicas são exigências legais para que a sociedade tome parte no processo de discussão da formulação das leis e das políticas públicas. A sua função primordial é a troca de informações entre a administração e os cidadãos. Trata-se de uma atividade de natureza consultiva, pois as opiniões colhidas não vinculam a decisão da autoridade. Assim, embora seja uma conquista de grande importância política que prima pelo exercício da democracia e da cidadania, não possui obrigatoriedade absoluta.

Os países latino-americanos têm adotado duas formas distintas de realizar audiências públicas. Alguns estabelecem que em determinada data o legislativo é aberto à sociedade, para que esta apresente queixas e sugestões. Outros



abrem a participação dentro das comissões do Legislativo. O Brasil adota este segundo tipo. Segundo a CF88:

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.

§ 2º - às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:

II - realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;

As audiências públicas têm possibilitado que segmentos da sociedade participem das discussões legislativas, apresentando pontos de vista que ora correspondem a visões técnicas a respeito do assunto em questão, ora têm a função de trazer sem subterfúgios os interesses específicos para dentro do debate parlamentar. Em qualquer dos casos, trata-se de um avanço no sentido de estreitar a relação entre representantes e representados.

Vamos ver alguns exemplos na legislação.

Segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal:

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos;

A Lei 11.653 de 2008, que trata do PPA 2008-2011, dispõe que:

Art. 20. O Poder Executivo e o Poder Legislativo promoverão a participação da sociedade na elaboração, acompanhamento e avaliação das ações do Plano de que trata esta Lei.

Parágrafo único. As audiências públicas regionais ou temáticas, realizadas durante a apreciação da proposta orçamentária, com a participação dos órgãos governamentais, estimularão a participação das entidades da sociedade civil.

O STF começou também a adotar as audiências públicas como forma de permitir uma discussão maior acerca de temas importantes, permitindo assim uma abertura do procedimento de interpretação constitucional. A primeira audiência pública foi realizada em 2007, para discutir a constitucionalidade da Lei de Biossegurança, que tratava do uso de células-tronco embrionárias.



Apesar dos grandes avanços conquistados e da maior participação da sociedade, as audiências, contudo, não possuem caráter vinculante, ou seja, as posturas defendidas nas audiências não têm relação com as conclusões a que devam chegar os parlamentares. Nesse sentido, embora se reconheça que elas são um estágio importante do debate público, considera-se que o peso das audiências é relativamente menor do que outras formas de participação.

A crítica mais comum refere-se ao fato de que a população não é devidamente esclarecida sobre seus direitos. E, em certos casos, os cidadãos são convocados para a audiência pública num momento procedimental em que acordos já foram firmados com as empresas, governos e setores interessados.

Por exemplo, na política ambiental, Vasconcelos afirma que as audiências públicas são exigidas pela legislação como uma etapa do processo de licenciamento a empreendimentos que gerem impactos no meio ambiente. Dessa forma, constituir-se-iam num espaço democrático de debate e troca de ideias entre os diferentes setores da sociedade. No entanto, costumam ser essencialmente expositivas, apresentando aos interessados informações muitas vezes complexas, que não são apreendidas no pouco tempo disponível. Além disso, o debate é considerado insuficiente, e as reflexões e ideias surgidas geralmente não são levadas em consideração para o aperfeiçoamento do planejamento e da execução das políticas ambientais, tornando esse modo de participação popular meramente uma formalidade legal, cuja importância passa a ser apenas constar no processo de licenciamento.

Segundo Andréa Zhouri:

Concebido como espaço de debates sobre a viabilidade dos empreendimentos, na prática este procedimento configura-se tão-somente como uma formalização do processo de licenciamento ambiental, um jogo de cena de procedimentos democráticos e participativos. Programadas para uma etapa do licenciamento já em curso, as Audiências acontecem tardiamente, quando decisões já foram tomadas e as dificuldades de acesso à documentação apontadas anteriormente dificultam uma participação informada. No Brasil, os relatos técnicos das Audiências, em geral, apenas contabilizam os participantes e as posições a favor e contra o empreendimento, como num jogo esportivo. O conteúdo do debate raramente consta dos relatos, e as dúvidas e questionamentos da população nunca são respondidas. É por essa via que as comunidades atingidas, como sujeitos ativos, são negligenciadas e transformadas em meras legitimadoras de um processo previamente definido.



2.5 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

O orçamento participativo faz parte do processo de descentralização do poder para os governos locais promovido pela CF/88. É na esfera local que a sociedade pode realmente participar, é na comunidade que as pessoas têm voz. Assim, é nos governos municipais que o orçamento participativo ganhou mais força. Muitos associam o surgimento do orçamento participativo à experiência do município de Porto Alegre, a partir de 1989, mas outras iniciativas já haviam sido empreendidas no Brasil no final dos anos 1970, ainda durante o regime militar.

Alguns estados já se utilizam dessa ferramenta, e na esfera federal o que temos por enquanto ainda são promessas. O governo federal divulgou em março de 2007 a criação de um Grupo de Trabalho interministerial com o objetivo de “formular propostas de participação da sociedade no acompanhamento da elaboração e execução dos três principais instrumentos da administração pública – o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, dando um passo na direção do Orçamento Participativo”. No entanto, até hoje não há produtos concretos deste grupo de trabalho.

Segundo o site da Câmara dos Deputados:

A proposta orçamentária para 2009, em tramitação no Congresso, poderá servir de experimento para uma iniciativa que a Comissão Mista de Orçamento quer adotar nos próximos anos: o orçamento federal participativo. A ideia é fazer um ensaio nas audiências regionais que serão realizadas neste ano para debater a proposta, em locais ainda a serem definidos.

Podemos observar que esta experiência ainda é bastante tímida, caminhou-se muito pouco rumo a um orçamento participativo.

Como vimos acima, para que haja uma verdadeira participação, uma participação plena, é preciso que a decisão seja compartilhada. Assim, o orçamento participativo, da mesma forma como os conselhos gestores, também tem caráter deliberativo. Não podemos pensar que OP esteja associado à noção de democracia direta, que prevê a participação de todos os cidadãos em todas as decisões a eles pertinentes. Temos no caso do OP um hibridismo, em que há uma articulação entre democracia representativa e democracia participativa. Num primeiro nível, o local, há a participação direta; já no nível regional, temos as assembleias, com mecanismos de delegação, mediante escolha de delegados e conselheiros nas esferas de representação regional e municipal.



Em Porto Alegre, por exemplo, o Orçamento Participativo consiste em um processo com duas rodadas de assembleias regionais e temáticas intercaladas por uma rodada de assembleias ao nível local. Em uma segunda fase, se dá a instalação do Conselho do Orçamento Participativo, um órgão de conselheiros representantes das prioridades orçamentárias decididas nas assembleias regionais e locais.

De acordo com Avritzer, se baseia em quatro elementos, quais sejam:

Cessão da soberania pelos detentores dos cargos eletivos do poder executivo, pela criação de um conjunto de espaços participativos (assembleias regionais e temáticas) nos quais todos os cidadãos podem participar com igual poder de deliberação;

Modelo híbrido, com articulação da participação local ou direta, por intermédio das assembleias regionais, com mecanismos de delegação, mediante escolha de delegados e conselheiros nas esferas de representação regional e municipal;

A autodeterminação na formulação das regras e critérios de participação e distribuição de recursos, “vinculando o OP a uma tradição de reconstituição de uma gramática social participativa na qual as regras da deliberação são determinadas pelos próprios participantes”;

Objetivo de promoção da reversão das prioridades na distribuição dos recursos públicos, privilegiando os setores mais carentes da população.

Portanto, ao instituírem o OP, os políticos estão abrindo mão de parte de seu poder, transferindo para a sociedade a decisão acerca da destinação de parcela dos recursos públicos. Com isso, a programação orçamentária ganha em legitimidade, se aproximando dos anseios da sociedade. Segundo Roberto Coelho:

Ao promover a discussão popular sobre o conteúdo do orçamento público, o Orçamento Participativo inaugura acessos ou caminhos para que informações fluam tanto para o lado do governo quanto para o lado dos cidadãos. O Orçamento Participativo possibilita que o governo capte, com maior facilidade e precisão, as demandas sociais. Tais informações são imprescindíveis para a fundamentação de decisões ligadas à alocação dos recursos públicos.

Não podemos dizer que o Executivo é obrigado a acatar as decisões tomadas nos fóruns do orçamento participativo. A competência para a iniciativa de lei orçamentária é privativa do Executivo, portanto é ele quem define a proposta



do orçamento. O Supremo Tribunal Federal julgou a Ação Direta de Inconstitucionalidade contra o artigo de lei do Estado de Santa Catarina,

Art. 20. Compete ao Conselho Estadual do Orçamento Regionalizado elaborar o relatório final das propostas aprovadas nas audiências públicas regionais e encaminhá-las à Gerência do Orçamento da Secretaria de Estado da Fazenda, para inclusão na Proposta de Orçamento Anual.

O Relator Ministro Sepúlveda Pertence afirmou que tal dispositivo não fere o art. 165 da CF, uma vez que as propostas resultantes das audiências públicas não compelem o Poder Executivo ao seu aproveitamento, apenas indicam, não havendo que se falar, pois, em ofensa ao princípio da independência dos poderes. Caso houvesse tal vinculação, o artigo seria considerado inconstitucional, uma vez que a iniciativa dos projetos de lei orçamentários é do Poder Executivo.

Contudo, mesmo não havendo esta vinculação, o orçamento participativo confere maior fidelidade ao orçamento, já que o Estado está ouvindo o que a sociedade tem a dizer.

A segunda característica apontada por Avritzer se refere ao fato de o OP conjugar a participação direta com a participação representativa. Numa primeira rodada de assembleias locais, as pessoas podem ir participar do OP. Já numa segunda rodada, as assembleias são mais regionais e envolvem a eleição de representantes.

A terceira característica aborda o princípio da auto-regulação do OP. As próprias assembleias estabelecem suas regras de funcionamento, conferindo bastante dinamicidade ao OP.

Por fim, vários estudos têm demonstrado que o OP representa um mecanismo eficaz na redução das desigualdades sociais, já que os recursos são destinados para aqueles que mais precisam deles.

Sérgio de Azevedo enumera algumas vantagens do OP. Primeiro, ele aumenta a visibilidade do processo orçamentário, anteriormente percebido apenas como assunto de especialistas. Cresce o número de pessoas envolvidas com a temática, possibilitando o aumento do controle social e do comprometimento do poder público municipal com práticas mais transparentes

Além disso, trata-se de um processo educativo. Segundo o autor:

O Orçamento Participativo é um processo educativo que, através de um formato institucional engenhoso, permite, a partir de demandas particularistas e locais – mediante um processo de filtragem e de negociações sucessivas –, discutir questões mais amplas da cidade. Os



participantes iniciam o processo com uma visão micro (a casa, a rua e, no máximo, o bairro) e uma pauta maximalista (demandando todas as necessidades básicas); paulatinamente, com o desenrolar do processo, passou a ter uma visão mais abrangente da cidade, dos problemas urbanos e das limitações governamentais, e a defender, portanto, uma pauta viável. Em suma, ocorre um aprendizado da política como arena de alianças, negociações, conflitos e barganhas.

Portanto, o caráter educativo do orçamento participativo se refere à possibilidade da comunidade poder entender de forma mais ampla os problemas do município, deixando de olhar apenas para os buracos na sua rua, da árvore que está invadindo seu quintal, para se preocupar com aqueles problemas que afetam a coletividade. Por isso que a questão fala em “faz com que se chegue, a partir de demandas particularistas e locais, a uma visão mais abrangente dos problemas urbanos e das limitações governamentais”. Além disso, a pessoa passa a entender melhor as limitações da atuação estatal, passando a buscar soluções que possam ser alcançadas.

Acredita-se que o Orçamento Participativo tem potencial de atuação como indutor de capital social. Na medida em que o OP incentiva um envolvimento maior dos indivíduos com questões coletivas e, por consequência, com o Poder Público, verifica-se uma tendência por maior organização dos indivíduos enquanto sociedade civil, além da formação e capacitação de lideranças. Os participantes do orçamento participativo desenvolvem uma série de habilidades democráticas, principalmente no que diz respeito à aquisição de hábitos indispensáveis ao processo de tomada de decisão coletiva.

Outra questão crucial diz respeito às transformações político-administrativas advindas da mobilização da sociedade. Cabe aqui destacar que em numerosas experiências analisadas o Legislativo Municipal, inicialmente refratário ao novo procedimento, termina – se não abrindo mão – pelo menos reduzindo consideravelmente o exercício do seu poder de veto às prioridades definidas pelo Orçamento Participativo, quando percebe a legitimidade social do mesmo e sente a pressão da sociedade organizada durante o processo legislativo.

Sérgio de Azevedo fala ainda de outra vantagem do OP:

Além disso, atingem-se frontalmente as práticas clientelistas de alocação de recursos. De fato, considera-se que o maior mérito do Orçamento Participativo consiste em combinar as características democráticas e progressistas com a capacidade de competir vantajosamente com as práticas clientelistas. Tanto é assim que nas municipalidades onde o Orçamento Participativo tem sido adotado regularmente até mesmo políticos de tradição clientelista vêm percebendo que contrapor-se a ele resulta em expressivo ônus político.



O orçamento participativo, apesar de não ter caráter vinculador, traz mais fidelidade da programação dos investimentos em relação às necessidades sociais, até mesmo por que a pressão da sociedade passa a ser maior. É mais fácil o controle social já que as pessoas estão participando do processo. Os Legislativos Municipais, por exemplo, normalmente refratários a ideia do orçamento participativo, acabam por, se não abrindo mão, pelo menos reduzindo consideravelmente o exercício de seu poder de veto.

Por fim, merece registro o impacto modernizador produzido pelo Orçamento Participativo sobre as diferentes agências públicas municipais responsáveis pelas obras e prestação de serviços sociais. Em que pesem as iniciativas convencionais de modernização implementadas (reformas administrativas, reformulação dos organogramas etc.), verificou-se um significativo consenso de que as transformações e o aumento da eficiência daqueles órgãos deveriam ser, em grande parte, debitados à pressão e à maior capacidade de fiscalização dos cidadãos propiciadas pelos instrumentos disponibilizados pelo Orçamento Participativo.

Apesar destas vantagens também devemos ter em mente que o orçamento participativo apresenta alguns problemas e desafios. Vamos ver alguns:

1. Se por um lado o OP reduz as práticas clientelistas no processo de alocação de recursos, por outro, em diferentes experiências, constataram-se tentativas, por parte dos políticos tradicionais, de “capturar” o OP. Os políticos de corte clientelista e os grupos que possuem controle sobre algum tipo de recurso estratégico procuram, por vezes, atuar no sentido de adaptar práticas clientelistas aos novos procedimentos do Orçamento Participativo.

2. O OP enfrenta o chamado “engessamento” dos gastos orçamentários, que reduz consideravelmente as margens de manobra na alocação de recursos do poder executivo nos três âmbitos de governo. Na verdade, devido a dotações previamente definidas em lei e às despesas de custeio da máquina pública municipal, não é grande o volume de recursos cuja alocação pode ser decidida através do Orçamento Participativo.

3. Apesar pressão da sociedade para que as decisões OP sejam implementadas, os órgãos e as empresas públicas voltados para a realização das obras não têm desempenhado, muitas vezes, sequer o papel de viabilizar a aplicação efetiva dos parcos recursos disponíveis. Na maioria dos casos estudados, o percentual e os valores absolutos das verbas disponibilizadas foram relativamente baixos para o porte das



respectivas cidades, não ultrapassando 10% da receita própria do município.

4. Há uma baixa participação da “classe média”, que se sente sem condições de disputar benfeitorias com os setores populares (maiores em número e em níveis de carência), e uma baixa participação dos setores populares de mais alto nível de pobreza (e de baixa capacidade organizacional), dificultando que se atinjam os grupos mais necessitados;

5. Devido à dificuldade de aprovação de projetos estratégicos de longo prazo, no lugar de inúmeras pequenas obras pulverizadas, muitas prefeituras optaram por não incluir os projetos estratégicos no Orçamento Participativo;

2.6 OUVIDORIAS

A implementação de Ouvidorias Independentes se constitui em mais um forma de controle social, na medida em que essas ouvidorias têm como objetivo fundamental servir de interlocutores entre a sociedade civil e os órgãos públicos responsáveis legais pela constatação e defesa dos direitos que, por ventura, sejam violados.

Segundo Vaz, o princípio básico do trabalho de um ouvidor (também conhecido como ombudsman) é o de ser um representante dos cidadãos dentro do governo, atuando de forma independente no desempenho de suas funções, funcionando como uma crítica interna da administração pública, sob a ótica do cidadão. É um canal de comunicação direta entre o cidadão e o governo. O trabalho do ombudsman é realizado em caráter individual.

Para isso, as solicitações rotineiras devem ser acolhidas por telefone ou pessoalmente por uma equipe treinada para isto. A intervenção direta do ouvidor fica reservada para reclamações sobre serviços, solicitações não atendidas e problemas já notificados e não resolvidos.

Atuando dessa forma, o ombudsman pode se converter em uma fonte de informações de avaliação dos serviços pelos cidadãos

Não há previsão legal expressa sobre as ouvidorias na Constituição Federal, nem em nenhuma lei complementar ou ordinária. Contudo a Emenda Constitucional nº 19 de 1998 alterou a redação do art. 37 da CF/88:

§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:



I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;

II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;

III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.

Por meio de uma interpretação extensiva deste dispositivo, podemos considerá-lo a base legal para a institucionalização de ouvidorias no poder público, cuja lei regulamentadora ainda não foi editada. Isso foi cobrado no último concurso de APO:

5. (ESAF/APO-MPOG/2008) Embora não chegue a impedir a realização do trabalho das ouvidorias municipais, estaduais e federais, a falta de uma legislação federal específica que regulamente a função das ouvidorias no país é considerada uma das principais falhas do sistema brasileiro de ouvidorias.

O Decreto Nº 3.507, de 13 de junho de 2000, estabeleceu as diretrizes normativas para a fixação de padrões de qualidade do atendimento prestado pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, indireta e fundacional que atendem diretamente aos cidadãos. Observou o §2º do Art. 40 do Decreto a obrigatoriedade da aferição do grau de satisfação dos usuários com o atendimento recebido, indicando a necessidade da instituição de uma unidade administrativa ou metodologia para realizá-la.

No contexto da qualidade, o texto constitucional e as disposições contidas no Decreto 3.507 sugerem a instalação de um organismo ou serviço de ouvidoria na Administração Pública. Por isso a maioria das ouvidorias que foram criadas na esfera federal tem por objetivo o aprimoramento das práticas administrativas e dos serviços prestados ao cidadão.

A função de ouvidoria é empregada na Administração Pública e corresponde à de ombudsman, mais usual na iniciativa privada. Seus propósitos são: receber observações, queixas e dúvidas dos cidadãos; buscar soluções e respostas a tais comunicações; e subsidiar os gestores com dados e informações que promovam o aprimoramento das atividades e serviços públicos.



Com a publicação do Decreto nº 4.177 de 2002, a Corregedoria-Geral da União incorporou a competência de Ouvidoria-Geral, com jurisdição sobre toda a administração do Executivo Federal, atraída do Ministério da Justiça, que resguardou apenas a Ouvidoria-Geral de Direitos Humanos. Desde então, a Corregedora-Geral tem estimulado os demais ministros a criarem ouvidorias em suas pastas.

Segundo Eliana Pinto, Ouvidora-Geral da União, são quatro os princípios fundamentais da ouvidoria:

ser um instrumento de democracia;

um órgão de controle;

um espaço de resolução de conflitos extrajudicial; e

uma ferramenta para melhoria da gestão.

A Ouvidoria Pública busca a solução de conflitos extrajudiciais, por isso se torna mediadora eficaz. Não é apenas canal inerte entre o cidadão e a administração pública. A agregação e análise das reclamações recebidas devem servir de base para dois procedimentos importantes: informar a estrutura gerencial do organismo sobre a incidência de problemas, servindo como indutor de mudanças estruturais, e informar ao público sobre as mudanças introduzidas na estrutura como resultado da atividade.

Segundo Eliana Pinto:

As ouvidorias não devem ser voltadas para as atividades fins dos Órgãos, mas para o seu funcionamento na consecução dessas atividades, tendo como objetivo a qualificação do próprio órgão ao qual ela está vinculada, propondo soluções viáveis e, sempre que possível, aceitável por todas as partes envolvidas, atuando como mediadora na definição das políticas públicas, pois sua matéria prima envolve questões referentes à cidadania e o fortalecimento de seus conceitos.

A Ouvidoria-Geral da União integra a Controladoria Geral da União e tem como competências, segundo o Decreto 5.683 de 2006:

Art. 14. À Ouvidoria-Geral da União compete:

I - orientar a atuação das demais unidades de ouvidoria dos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal;

II - examinar manifestações referentes à prestação de serviços públicos pelos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal;

III - propor a adoção de medidas para a correção e a prevenção de falhas e omissões dos responsáveis pela inadequada prestação do serviço público;

IV - produzir estatísticas indicativas do nível de satisfação dos usuários dos serviços públicos prestados no âmbito do Poder Executivo Federal;



V - contribuir com a disseminação das formas de participação popular no acompanhamento e fiscalização da prestação dos serviços públicos;

VI - identificar e sugerir padrões de excelência das atividades de ouvidoria do Poder Executivo Federal;

VII - sugerir a expedição de atos normativos e de orientações, visando corrigir situações de inadequada prestação de serviços públicos; e

VIII - promover capacitação e treinamento relacionados às atividades de ouvidoria.

3 Cidadania e Equidade

Vamos dar uma olhada em uma questão do CESPE:

6. (CESPE/SEGER/2007) Na análise do paradigma do cliente na gestão pública, é de grande relevância a distinção que cada sociedade estabelece entre bens públicos e privados. Aos bens considerados públicos, deve-se aplicar o princípio da não-exclusão, segundo o qual o consumo é efetuado individualmente, e não, coletivamente.

A questão é ERRADA porque o princípio da não-exclusão defende que o consumo é feito coletivamente e não individualmente. Os bens públicos são caracterizados pela não rivalidade ou indivisibilidade e pela não exclusão no seu consumo, o que indica que o consumo de um bem público é realizado por toda a população e o consumo de um indivíduo não exclui o consumo dos demais indivíduos da sociedade. Além disso o seu consumo não pode ser realizado em partes, por exemplo a Segurança, um bem público clássico, não pode ser feita apenas para um indivíduo especificamente.

Esta característica dos bens públicos reforça a noção de que o Estado lida com cidadãos e não com clientes. Esta é a principal diferença entre os bens públicos e os bens de mercado, pois o mercado trabalha exatamente com a exclusão, o consumo de um indivíduo exclui automaticamente o consumo de outro indivíduo, como por exemplo, quando existe em uma loja apenas um determinado produto e existem do outro lado dois consumidores, um deles com certeza será excluído.



Nessa relação do Estado com a sociedade, em que deve-se considerá-los como cidadãos, além de clientes, ganha importância a noção de equidade. Cohen e Franco apontam como um dos aspectos importantes na gestão das políticas sociais o dilema da opção entre eficiência e equidade. Antes de entrarmos no dilema, vamos ver o conceito de equidade. Vamos começar dando uma olhada em uma questão do CESPE:

7. (CESPE/IEMA/2007) Para se alcançar a justiça, é preciso superar o conceito de igualdade e aplicar o conceito de equidade.

O conceito de equidade vem desde a Grécia Antiga e ele surgiu referindo-se à disposição de reconhecer o direito de cada um, mesmo que isso implique em não obedecer exatamente ao direito objetivo, pautando-se sempre pela busca de justiça e moderação. A equidade é um dos instrumentos de integração no direito e consiste na adaptação da regra existente à situação concreta, observando-se os critérios de justiça e igualdade. Pode-se dizer, então, que a equidade adapta a regra a um caso específico, a fim de deixá-la mais justa. Ela é uma forma de se aplicar o Direito, mas sendo o mais próximo possível do justo para as duas partes.

Podemos perceber que o conceito de equidade está diretamente relacionado à justiça. Esta é a principal diferença de equidade para igualdade. Com frequência os termos “igualdade” e “equidade” são traduzidos e incorporados de modos semelhantes. Apesar de serem muito confundidas, as palavras têm dois significados distintos e são conceitualmente diferentes. Igualdade é semelhança; equidade é justiça. Dessa forma, ser igual não significa necessariamente ser equânime, e vice-versa.

O Dicionário Houaiss traz algumas definições para o verbo superar. Vejamos duas delas:

4 - fazer desaparecer, livrar-se de; remover, afastar, solucionar.

6 - ir mais alto que, subir além; ultrapassar, sobrelevar-se a, avantajar-se a.

Nas questões, normalmente o termo é usado no segundo sentido. Assim, quando falamos que é preciso “superar o conceito de igualdade”, estamos dizendo que devemos ir além dele, ultrapassá-lo, mas sem abandoná-lo. É isso que a equidade faz. Ela não abandona o conceito de igualdade. Com a equidade dizemos que os iguais devem ser tratados de forma igual e os desiguais de forma desigual.



Com base nesta diferenciação, a equidade pode ser dividida em duas: horizontal e vertical. Quando falamos em “horizontal” nos vem em mente um mesmo nível, ou seja, estamos falando de pessoas em condições semelhantes, por isso devem ser tratadas de forma igual. Já a verticalidade nos remete à níveis diferentes, ou seja, pessoas em condições desiguais, por isso devem receber tratamento desigual.

Turner, analisando a evolução do conceito de equidade ao longo da História, diferencia quatro tipos diferentes de equidade: ontológica, de oportunidade, de condições e de resultados.

A equidade ontológica se refere à igualdade fundamental entre as pessoas. Varia das abordagens religiosas de igualdade perante Deus, passando pela abordagem marxista - para a qual a natureza do ser humano é forjada por sua "praxis" livre e transformadora, que busca um domínio cada vez maior sobre a natureza e maior comunicação, autonomia e consciência - até as perspectivas "relativistas" modernas, de que a natureza humana é específica de certas culturas e sistemas sociais.

O segundo tipo diz respeito à equidade de oportunidades de se alcançar os objetivos almejados. Esta concepção, herança das revoluções francesa e americana, está na base da teoria social da meritocracia, sendo uma característica da doutrina política do liberalismo clássico, que considera ser possível uma mobilidade social perfeita, a partir da igualdade de oportunidades. Uma vez garantida a universalidade dos direitos fundamentais à vida, à liberdade e à propriedade, todos têm, independente de sua origem, as mesmas oportunidades de alcançar as mais altas posições individuais. Assim, de acordo com esta concepção, as posições na estrutura ocupacional da sociedade são preenchidas apenas pelo mérito pessoal, a partir da igualdade de oportunidades para o ingresso nas instituições sociais. Por exemplo, na Índia, a divisão em castas impede a igualdade de oportunidades.

De maneira apropriada, Turner resgata que a igualdade de oportunidade é praticamente inseparável da noção de equidade de condições. Para haver, de fato, oportunidades iguais para todos os membros da sociedade, a equidade precisa ser observada também no "ponto de partida": apenas pessoas submetidas às mesmas condições de vida podem vir a ser consideradas "em igualdade" para competir com base em habilidades e méritos individuais.

Finalmente, o quarto tipo é a equidade dos efeitos ou resultados. Nele, a legislação e outras medidas políticas procuram compensar os efeitos das desigualdades de condições sociais. Mecanismos de discriminação positiva



precisam operar em favor de grupos menos privilegiados que têm, assim, suas oportunidades aumentadas, assegurando a equidade nos resultados.

Vamos ver um exemplo. Uma forma de equidade de oportunidades é permitir que todas as pessoas possam ingressar nas universidades públicas, eliminam-se barreiras relacionadas à raça, à classe social, etc. Contudo, como alguns têm mais condições de receber uma melhor educação, têm mais chances que outros de conquistar a vaga. Por isso a equidade de condições prega que sejam colocadas em prática políticas sociais que busquem melhorar as condições de pessoas mais necessitadas, ou seja, que seja dada educação de qualidade a todos, que a assistência social pague um recurso para as famílias para evitar que as crianças trabalhem, etc. Já a equidade de resultados vem dizer que não basta tentar melhor as condições, é preciso dar tratamento diferenciado diretamente no processo de seleção, criando assim as cotas nas universidades públicas.

Atualmente, as tendências preponderantes reconhecem como pilares principais do conceito de equidade a distribuição de recursos através de uma discriminação positiva em favor dos mais desfavorecidos e a diminuição das desigualdades que resultam de fatores que estão fora do controle individual. O princípio da discriminação positiva é a base das chamadas “ações afirmativas”, que foram conceituadas por um Grupo de Trabalho Interministerial do Governo FHC como:

Ações afirmativas são medidas especiais e temporárias, tomadas ou determinadas pelo Estado, espontânea ou compulsoriamente, com o objetivo de eliminar desigualdades historicamente acumuladas, garantindo a igualdade de oportunidades e tratamento, bem como de compensar perdas provocadas pela discriminação e marginalização, decorrentes de motivos raciais, étnicos, religiosos, de gênero e outros. Portanto, as ações afirmativas visam combater os efeitos acumulados em virtude das discriminações ocorridas no passado.

Atualmente, as ações afirmativas podem ser definidas como um conjunto de políticas públicas e privadas de caráter compulsório, facultativo ou voluntário, concebidas com vistas ao combate à discriminação racial, de gênero, por deficiência física e de origem nacional, bem como para corrigir ou mitigar os efeitos presentes da discriminação praticada no passado, tendo por objetivo a concretização do ideal de efetiva igualdade de acesso a bens fundamentais como a educação e o emprego.

Diferentemente das políticas governamentais anti-discriminatórias baseadas em leis de conteúdo meramente proibitivo, que se singularizam por oferecerem às respectivas vítimas tão somente instrumentos jurídicos de caráter



reparatório e de intervenção depois do fato ocorrido, as ações afirmativas têm natureza visam a evitar que a discriminação se verifique nas formas usualmente conhecidas. Em síntese, trata-se de políticas e de mecanismos de inclusão concebidos por entidades públicas, privadas e por órgãos dotados de competência jurisdicional, com vistas à concretização de um objetivo constitucional universalmente reconhecido - o da efetiva igualdade de oportunidades.

Vamos voltar agora ao dilema de que falamos acima. Essa classificação dos tipos de equidade de Turner aparece de forma mais simples no livro de Cohen e Franco. Eles afirmam que para resolver o problema da equidade, existem duas alternativas:

A igualdade de oportunidades pretende colocar todos os indivíduos na mesma situação inicial, procurando que as recompensas sejam dadas de acordo “com os méritos”. Essa solução conduz à meritocracia e à desigualdade de recompensas, dadas as diferenças de capacidade, de dedicação (e de sorte), que caracterizam os indivíduos.

A igualdade de resultados pretende alcançar uma distribuição final igualitária, independentemente do desempenho dos indivíduos e de sua contribuição à sociedade.

Muitos criticam essa segunda opção porque haveria um piora na eficiência global da sociedade, pois as pessoas não teriam recompensas materiais para motivar um sacrifício maior. Segundo Okun, “a insistência em cortar o bolo em porções iguais reduziria seu tamanho. Isso mostra a disjunção entre igualdade e eficiência econômicas”. Por isso é dominante o princípio da igualdade do ponto de partida, ou seja, de oportunidades, ao mesmo tempo em que pretende que a distribuição final, que será desigual, se mantenha dentro de certas margens consideradas aceitáveis em cada contexto social.

Segundo Sônia Draibe:

A edificação dos Welfare State no mundo ocidental, respondeu diferentemente às demandas por maior igualdade e segurança, segundo distintas concepções de justiça e oscilando entre diversos ideais de igualdade social, particularmente quando referida à sua dupla e contraditória dimensão de “igualdade de resultados” e “igualdade de oportunidades”.

Sônia Draibe também diferencia os dois tipos de igualdade:

A igualdade de resultados supõe um critério igualitário na alocação de recursos, produtos e serviços uma redistribuição adequada às



necessidades e referida a uma concepção de direitos básicos que devem ser garantidos igualmente a todos os cidadãos, com clara intenção redistributivista. É por responder a esse ideal de redistributivismo, igualdade e conformação da cidadania que podemos perceber o sentido das políticas de Welfare de garantia de renda mínima (sob forma de assistência aos pobres, salário mínimo, pensão social, instrução obrigatória, serviços sociais etc.), a par de esforços redistributivos em sentido estrito (o imposto progressivo sobre a renda, por exemplo).

Atender ao ideal de igualdade de oportunidade (o exemplo mais claro é o desenvolvimento da educação secundária compreensiva, mas também os programas de seguros sociais proporcionais à renda) significou, contrariamente, a legitimação da desigualdade: enfatizando o mérito (o esforço de cada um, as habilidades e capacidades diferenciadas, etc.) reforçam-se as bases de sua definição as diferenças de renda e de condições sociais.

As formas institucionais vinculadas ao "objetivo de igualdade de resultados" exprimem tendências universalistas e redistributivas, bem como uma ação estatal mais intensa na garantia de um padrão mínimo de vida para todo cidadão. Já aquelas vinculadas ao "objetivo de igualdade de oportunidades" tendem a se manifestar através de políticas mais assistencialistas e seletivas, que atuam de maneira ex-post e temporária deixando os cidadãos mais vulneráveis às vicissitudes do mercado.

3.1 TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS

Vamos ver quais os diferentes tipos de políticas, segundo Sergei Soares e Natália Sátyro:

Proteção social;

Geração de oportunidades;

Incentivo à acumulação do capital humano

Existem programas de transferência que são, assumidamente, proteção social. Nestes, o objetivo primordial é dotar os pobres de renda, para que estes consigam viver com menos agrura e angústia enquanto não encontram caminhos para melhoria de vida. Se o programa é proteção social, deve ser pensado enquanto política permanente; portanto, o prazo de permanência se prolonga enquanto dura a necessidade da família.



No segundo caso enquadram-se os programas que objetivam assistência temporária a famílias pobres, acoplada à geração de oportunidades. Equivalem a uma UTI da pobreza: as transferências de renda são as transfusões de sangue que mantêm o paciente vivo, enquanto os programas de geração de oportunidades o curam, no médio prazo, da doença da pobreza. Nestes casos, as portas de saída têm papel primordial, e é necessário que estes programas estejam intimamente conectados à oferta de capacitação, treinamento, aconselhamento familiar, microcrédito, desenvolvimento local e outros programas cujo objetivo seja capacitar a família para que ela escape da pobreza pelos seus próprios meios. Tempos máximos de permanência fazem todo sentido, para que não se gerem incentivos adversos.

As políticas de incentivo à acumulação de capital humano correspondem aos programas que têm por objetivo primordial o corte da transmissão intergeracional da pobreza. Isso significa que o objetivo é fazer com que os filhos consigam uma situação melhor do que seus pais (por isso intergeracional). O objetivo é dar condições para que as crianças possam se desenvolver. Este objetivo depende fundamentalmente da cobrança das contrapartidas, como a exigência de que as crianças estejam frequentando a escola e que estejam com as vacinas em dia. O sistema de informações deve ser integrado, antes de tudo, com os sistemas dos ministérios ou secretarias responsáveis pela acumulação de capital humano, como educação ou saúde.

Segundo os autores, o Bolsa Família não é nem um programa de geração de oportunidades, nem um programa de incentivo à acumulação do capital humano, nem um programa de proteção social.

No momento, ele é um estranho no ninho, de difícil classificação no universo da política social. Se o problema fosse apenas de classificação, a solução seria meramente mudá-la. Mas o problema é mais profundo: na medida em que a concepção do PBF permanece sem clareza, aprofundam-se as contradições no próprio programa, e este acaba frustrando todos os três objetivos citados.

O programa possui características dos três tipos de políticas sociais. Ele possui dois tipos de benefícios: o básico e o variável. O básico destina-se às famílias mais pobres e independe da existência de crianças, ele constitui uma forma de proteção social. Além dele, o benefício variável depende do número de crianças e exige as chamadas “condicionalidades”, que são as contrapartidas dos programas de acumulação de capital humano. Por fim, o programa apresenta também características de geração de oportunidades, com programas complementares: alfabetização, profissionalização, etc.



A presença dos três tipos de programas pode ser observada nas dimensões que o MDS coloca no Bolsa Família:

promoção do alívio imediato da pobreza, por meio da transferência direta de renda à família;

reforço ao exercício de direitos sociais básicos nas áreas de Saúde e Educação, por meio do cumprimento das condicionalidades, o que contribui para que as famílias consigam romper o ciclo da pobreza entre gerações;

coordenação de programas complementares, que têm por objetivo o desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários do Bolsa Família consigam superar a situação de vulnerabilidade e pobreza. São exemplos de programas complementares: programas de geração de trabalho e renda, de alfabetização de adultos, de fornecimento de registro civil e demais documentos.

Temos, respectivamente, a proteção social, o capital humano e a geração de oportunidades.

Para analisar como são traduzidos os princípios de equidade e eficiência nos fins das políticas sociais, Cohen e Franco também diferenciam os três tipos de políticas sociais. Segundo os autores:

As políticas que procuram elevar o nível de consumo de uma parte da população (que alguns chamarão assistenciais ou paliativas) são regidas permanentemente pelo princípio da equidade.

O investimento em recursos humanos tem um horizonte de médio e longo prazo e responde tanto às necessidades da clientela, que requer capital humano para satisfazer suas necessidades por si mesma, como às demandas da sociedade, que exige uma população em condições de assegurar sua continuidade e desenvolvimento. O princípio da equidade rege estas ações, em relação ao curto prazo e à clientela, enquanto que o princípio de eficiência predomina a médio e longo prazos em relação aos interesses societários.

As atividades promocionais costumam ter objetivos sociais e de outra natureza, o que conduz a que a eficiência apareça nelas como fim, inclusive a curto prazo. Considere-se o caso de programas orientados ao desenvolvimento de microempresas. A partir de uma perspectiva econômica global, optar por este setor implica em proceder de acordo com o critério de equidade, já que poderia ser mais eficiente atribuir os



recursos disponíveis ao setor formal da economia. Uma vez escolhidas as microempresas, é preciso decidir ainda quais delas favorecer: as economicamente viáveis ou as mais carentes. A primeira opção privilegia a eficiência; a segunda a equidade.

4 Pontos Importantes da Aula

O controle social corresponde à capacidade que tem a sociedade organizada de intervir nas políticas públicas, interagindo com o Estado na definição de prioridades e na elaboração dos planos de ação do município, estado ou do governo federal.

Por controle social se entende o conjunto de meios de intervenção, quer positivos quer negativos, acionados por cada sociedade ou grupo social a fim de induzir os próprios membros a se conformarem às normas que a caracterizam, de impedir e desestimular os comportamentos contrários às mencionadas normas, de restabelecer condições de conformação, também em relação a uma mudança do sistema normativo.

Os conselhos gestores são órgãos públicos, mas também são entidades públicas não-estatais, ou seja, não são subordinados ao Poder Executivo. Suas principais características são o caráter deliberativo e a paridade.

O orçamento participativo tem como princípio a autoregulação, ou seja, os participantes definem as regras. Ele caracteriza-se pela maior fidelidade e menor flexibilidade da programação de investimentos e tem como resultado a diminuição das desigualdades sociais.

Entre os problemas do orçamento participativo são citados a perda de poder do Legislativo, distorções na representatividade e perda de legitimidade, a não implementação das decisões pelo órgãos públicos.

5 Questões Comentadas

1. (ESAF/APO-MPOG/2010) Muito embora a Constituição de 1988 adote em seus princípios a descentralização de algumas políticas públicas, tais como saúde e educação, a realidade, no entanto, demonstrou a dificuldade de colocar tal princípio em prática. Com efeito, o processo de participação institucionalizada por meio de Conselhos apresenta problemas, que exigem



da sociedade muita criatividade para enfrentá-los. Entre tais problemas, podem ser citados todos os mencionados abaixo, exceto:

a) A atuação dos Conselhos, sem base na mobilização social, com a única preocupação de ocupar espaços, pode levar à reprodução de práticas clientelistas e burocráticas.

b) A idealização do papel dos Conselhos pode criar expectativas exageradas e conduzir a maiores frustrações sobre o seu verdadeiro papel.

c) A problemática a ser enfrentada pelos Conselhos e pela sociedade civil organizada é por demais complexa e requer maior qualificação para a participação dos Conselheiros nas diversas Políticas Públicas, notadamente aquelas na área social.

d) Independente de como ocorreu a formação dos Conselhos e o processo de discussão das suas competências, seu papel, sua composição, plano de ação e forma de escolha dos representantes da sociedade, os Conselhos tendem a espelhar a diversidade social, e os Conselheiros a agir com bastante autonomia frente às Instituições que os selecionaram.

e) A capacidade dos Conselhos Populares de alterar a destinação dos recursos públicos destinados às políticas sociais é relativamente limitada, uma vez que a maior parte das Políticas Públicas tende a ser decidida no centro do sistema, ou seja, pela União e não pelos Estados e Municípios, que possuem um papel mais voltado para a execução do que para a formulação de novas políticas.

Questão tirada do texto: “Movimentos Sociais e Conselhos”, de Elenaldo Celso Teixeira.

http://empreende.org.br/pdf/Democracia%20e%20Participa%C3%A7%C3%A3o/Movimentos%20Sociais%20e%20Conselhos.pdf

a) “Os conselhos podem constituir-se em mecanismos de fortalecimento da sociedade civil e controle social do Estado, mantendo-se a autonomia de ambas as esferas, que têm suas lógicas próprias. Mas a atuação indiscriminada em conselhos, sem ancoragem na mobilização social, com a única preocupação de ocupar espaços, pode levar à reprodução de práticas clientelistas e burocráticas”.

b) “A idealização do papel dos conselhos pode criar expectativas exageradas e conduzir a maiores frustrações. Os recursos públicos destinados às políticas sociais são cada vez mais reduzidos. Impõe-se, pois, aos conselhos, nos



diversos níveis, a tarefa crucial de discutir o orçamento público, não apenas o fundo específico do setor, mas as prioridades na distribuição dos recursos”.

c) “A problemática a ser enfrentada pelos conselhos e pela sociedade organizada é por demais complexa e requer maior qualificação da participação, além da priorização de certos espaços que ofereçam maiores potencialidades de transformação das relações sociedade / Estado”.

d) ERRADA: essa era a única alternativa que apontava coisas boas. Não há esta grande diversidade nem a autonomia.

e) não encontrei o texto de onde tiraram, mas é certa, uma vez que os conselhos ainda não possuem grande poder de participação nas decisões referentes à destinação de recursos.

Gabarito: D.

2. (ESAF/ANA/2009) A experiência brasileira em Orçamento Participativo, acumulada nas últimas décadas, caracteriza-se por:

a) ainda ser afetada negativamente nos casos em que desigualdades socioeconômicas tendem a criar obstáculos à participação de certos grupos sociais.

b) tornar o orçamento impositivo, e não meramente autorizativo, no que se refere às decisões tomadas pelos Conselhos de Participantes.

c) possuir metodologia única, de aplicação obrigatória no âmbito dos Municípios.

d) possuir metodologia única, de aplicação obrigatória no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

e) permitir ao cidadão comum o acesso direto ao processo decisório em matéria orçamentária nos níveis local, regional e nacional.

As desigualdades socioeconômicas se refletem também nos níveis de participação. Vimos que, segundo Sérgio de Azevedo, um dos problemas relacionados ao orçamento participativo é a baixa participação da “classe média” e dos setores populares de mais alto nível de pobreza (e de baixa capacidade organizacional), dificultando que se atinjam os grupos mais necessitados. A letra “A” é certa.



A iniciativa da lei orçamentária é do chefe do Executivo e um dos problemas do orçamento participativo é que ele não possui um caráter impositivo, no sentido de que o prefeito é obrigado a aceitar as sugestões. A letra “B” é errada.

A letra “C” é errada, pois não há obrigatoriedade nem metodologia única. Cada município cria sua própria fórmula.

A letra “D” é errada pelos mesmos motivos.

A letra “E” é errada. Considero certa a parte que fala do acesso direto ao processo decisório. Poderia gerar certa polêmica quanto à efetividade disso, mas na teoria é certo. O erro está em colocar o nível nacional. O orçamento participativo é experiência do nível local, utilizada principalmente nos municípios, e também em alguns estados. Na União ainda não tem.

Gabarito: A.

3. (ESAF/ANA/2009) Em nosso país, sobre o modelo composto pelos processos participativos de gestão pública, também conhecido por ‘administração pública societal’, é correto afirmar:

a) enfatiza a eficiência administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendações dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista.

b) tem por origem o movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se baseia, principalmente, nas experiências inglesa e estadunidense.

c) é participativo no nível do discurso, mas centralizador no que se refere ao processo decisório, à organização das instituições políticas e à construção de canais de participação popular.

d) enfatiza a adaptação das recomendações gerencialistas para o setor público.

e) não apresenta uma proposta para a organização do aparelho do Estado, limitando-se a enfatizar iniciativas locais de organização e de gestão pública.

Essa questão foi copiada da tabela de Ana Paula Paes de Paula, que vimos na aula.



Variável Gerencial Societal

Origem

Movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se baseia principalmente nos modelos inglês e estadunidense.

Movimentos sociais brasileiros que tiveram início nos anos 1960 e desdobramentos nas três décadas seguintes.

Projeto Político

Enfatiza a eficiência administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendações dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista.

Enfatiza a participação popular e procura estruturar um projeto político que repense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho do Estado e o paradigma de gestão.

Dimensões estruturais

Dimensões econômico-financeira e institucional-administrativa.

Dimensão sócio-política.

Organização administrativa do aparelho do Estado

Separação entre as atividades exclusivas e não-exclusivas do Estado nos três níveis governamentais.

Não tem uma proposta para a organização do aparelho do Estado e enfatiza iniciativas locais de organização e gestão pública.

Abertura das instituições políticas à participação popular

Participativa no nível do discurso, mas centralizador no que se refere ao processo decisório, à organização das instituições políticas e à construção de canais de participação popular.

Participativo no nível das instituições, enfatizando a elaboração de estruturas e canais que viabilizem a participação popular.

Abordagem de gestão

Gerencialismo: enfatiza a adaptação das recomendações gerencialistas para o setor público.

Gestão social: enfatiza a elaboração de experiências de gestão focalizadas nas demandas do público-alvo, incluindo questões culturais e participativas.

As quatro primeiras alternativas se referem à administração gerencial. A letra “E” está na variável “Organização administrativa do aparelho do Estado”.

Gabarito: E.

4. (ESAF/MPOG-EPPGG/2009) A partir da promulgação da Constituição de 1988, o cidadão brasileiro conta com uma multiplicidade de formas de participação política sem precedentes na história do País. A seguir são relacionadas algumas formas de participação popular na esfera pública. Aponte o único enunciado falso.



a) Possibilidade de qualquer cidadão propor individualmente Ação Direta de Inconstitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal.

b) Participação em plebiscitos e referendos.

c) Iniciativa popular na propositura de projetos de lei.

d) Participação nas deliberações sobre políticas públicas por meio de organizações representativas em colegiados.

e) Eleição direta para os integrantes de todas as casas legislativas e para o chefe do executivo em todos os níveis de governo.

A CF88 prevê diversos mecanismos de controle social:

Art. 1º. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

Alexandre de Moraes, analisando esse dispositivo dentro do contexto do princípio democrático, afirma que:

O princípio democrático exprime fundamentalmente a exigência de integral participação de todos e de cada uma das pessoas na vida política do país, a fim de garantir-se o respeito à soberania popular.

Como é possível verificar, a partir do Direito Constitucional comparado, modernamente a soberania popular é exercida em regra por meio da Democracia representativa, sem, contudo, descuidar-se da Democracia participativa, uma vez que são vários os mecanismos de participação mais intensa do cidadão nas decisões governamentais (plebiscito, referendo, iniciativa popular), bem como são consagrados mecanismos que favorecem a existência de vários grupos de pressão (direito de reunião, direito de associação, direito de petição, direito de sindicalização).

O dispositivo afasta qualquer dúvida sobre a titularidade do poder político no Estado brasileiro: o povo. Este, titular único e absoluto do poder político, pode exercê-lo diretamente, mediante a utilização de um dos diversos instrumentos de participação prescritos na Constituição, ou indiretamente, mediante a eleição de seus representantes nos Poderes Legislativo e Executivo.

A letra “B” é certa. Segundo a CF88:


I - plebiscito;

II - referendo;




A letra “C” é certa. A iniciativa popular é um instrumento da democracia direta que torna possível à população apresentar projetos de lei para serem votados por Deputados e Senadores. Segundo a CF88:

Art. 61 - §2º - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

A letra “D” é certa. Seguem dispositivos da CF88 que tratam de colegiados:

Art. 10. É assegurada a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação.

Art. 164 - Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:

VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados.

A letra “A” é a resposta errada. Segundo a CF88:

Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:

I - o Presidente da República;

II - a Mesa do Senado Federal;

III - a Mesa da Câmara dos Deputados;

IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;

V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;

VI - o Procurador-Geral da República;

VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;

VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;

IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

Gabarito: A.

5. (ESAF/APO/2008) Um dos aspectos que vêm caracterizando a gestão pública nas sociedades democráticas a partir da década de 1980 é a adoção de mecanismos e processos destinados a vencer a distância entre o Estado e



os cidadãos e construir modalidades participativas de gestão pública. Abaixo encontramse alguns enunciados sobre processos participativos de gestão pública. Examine cada um dos enunciados e depois assinale a resposta correta.

1. O Orçamento Participativo é um processo educativo que, por meio de um formato institucional que favorece o aprendizado da política como arena de alianças, negociações, conflitos e barganhas, faz com que se chegue, a partir de demandas particularistas e locais, a uma visão mais abrangente dos problemas urbanos e das limitações governamentais.

2. Considera-se que o maior mérito do Orçamento Participativo consiste em combinar as características democráticas e progressistas da participação direta, com a capacidade de competir vantajosamente com as práticas clientelistas.

3. Embora não chegue a impedir a realização do trabalho das ouvidorias municipais, estaduais e federais, a falta de uma legislação federal específica que regulamente a função das ouvidorias no país é considerada uma das principais falhas do sistema brasileiro de ouvidorias.

4. O debate sobre a governança interna e externa refere-se a uma terceira geração de reformas do Estado, na qual o foco recai sobre a melhoria dos resultados sociais por meio da melhoria na prestação de serviços, mediante arranjos envolvendo organizações governamentais e não-governamentais.

a) Os enunciados 1 e 2 estão incorretos.

b) Os enunciados 3 e 4 estão incorretos.

c) Os enunciados 2, 3 e 4 estão incorretos.

d) Todos os enunciados estão incorretos.

e) Todos os enunciados estão corretos.

As duas primeiras afirmações foram tiradas de Sérgio de Azevedo:

O Orçamento Participativo é um processo educativo que, através de um formato institucional engenhoso (um excelente exemplo da importância política da variável institucional defendida pelos neo-institucionalistas), permite, a partir de demandas particularistas e locais – mediante um processo de filtragem e de negociações sucessivas –, discutir questões mais amplas da cidade. Os participantes iniciam o processo com uma visão micro (a casa, a rua e, no máximo, o bairro) e uma pauta maximalista (demandando todas as necessidades básicas); paulatinamente, com o desenrolar do processo, passou a ter uma visão mais abrangente da cidade, dos problemas urbanos e das limitações governamentais, e a defender,



portanto, uma pauta viável. Em suma, ocorre um aprendizado da política como arena de alianças, negociações, conflitos e barganhas.

Em relação às práticas clientelistas, o autor afirma que:

Além disso, atingem-se frontalmente as práticas clientelistas de alocação de recursos. De fato, considera-se que o maior mérito do Orçamento Participativo consiste em combinar as características democráticas e progressistas com a capacidade de competir vantajosamente com as práticas clientelistas.

Portanto, as duas primeiras afirmações são corretas. A terceira afirmação nós já vimos na parte teórica. Por fim, a quarta afirmação trata da governança interna e externa. Este tema realmente ganhou força com a terceira geração de reformas, quando se passa a dar maior valor para a accountability, a governança como forma de participação, em que o Estado atua em conjunto com entidades não-governamentais.

Gabarito: E.

6. (ESAF/CGU/2008) Entre os processos participativos de gestão pública destacam-se os conselhos de gestão como uma promissora, ainda que recente, construção institucional. Examine os enunciados abaixo sobre os conselhos e indique o único incorreto.

a) Os conselhos são estruturas jurídico-constitucionais de caráter permanente, com representação paritária entre o Estado e a sociedade civil.

b) Os conselhos são espaços públicos não-estatais abertos à representação de interesses coletivos.

c) Os conselhos distinguem-se de movimentos e manifestações estritas da sociedade civil em virtude da sua estrutura legalmente definida e institucionalizada.

d) Os conselhos têm como função agir conjuntamente com o aparato estatal na elaboração e gestão de políticas públicas.

e) Os conselhos têm poder de agenda e de interferência significativa nas ações e metas dos governos e em seus sistemas administrativos, mas não têm poderes de controle sobre a política.

Os conselhos gestores são conselhos institucionalizados, ou seja, jurídico-constitucionais. Suas duas principais características são a deliberação e a paridade. A letra “A” é certa.



Os conselhos, apesar de órgãos públicos, se inserem na esfera pública não-estatal, pois são mecanismos que permitem a participação da sociedade nas decisões do Estado, buscando o interesse coletivo. A letra “B” é certa.

A letra “C” traz um aspecto importante dos conselhos gestores, que é o fato deles serem institucionalizados. O controle social pode se dar tanto pelo monitoramento legal, quando os instrumentos de controle estão previstos em leis, como pelo monitoramento autônomo, quando o instrumento não está previsto em lei, é criado pela própria sociedade como forma de controle social. Um exemplo é o site Transparência Brasil. Os conselhos se inserem no monitoramento legal. A letra “C” é certa.

A letra “D” é certa, os conselhos são instrumentos de intermediação entre a sociedade e o Estado na formulação e controle das políticas públicas.

A letra “E” é a errada. Os conselhos têm sim poder de controle sobre a política. Segundo Raquel Raichelis:

Os conselhos, nos moldes definidos pela Constituição Federal de 1988, são espaços públicos com força legal para atuar nas políticas públicas, na definição de suas prioridades, de seus conteúdos e recursos orçamentários, de segmentos sociais a serem atendidos e na avaliação dos resultados. A composição plural e heterogênea, com representação da sociedade civil e do governo em diferentes formatos, caracteriza os conselhos como instâncias de negociação de conflitos entre diferentes grupos e interesses, portanto, como campo de disputas políticas, de conceitos e processos, de significados e resultantes políticos.

Só que temos que tomar cuidado aqui. Essa é a teoria. Na prática, os conselhos apresentam uma série de problemas. Apesar do caráter deliberativo previsto em lei, isto não garante uma efetiva atuação dos conselhos gestores. Existem muitos problemas associados a sua atuação, que inibem uma real participação da sociedade.

Gabarito: E.

7. (ESAF/ENAP/2006) Indique a opção que apresenta corretamente características inerentes aos Conselhos de Gestão.

I. Órgãos públicos, criados por lei.

II. Entes de direito privado, criados por decreto.

III. De livre iniciativa dos municípios.

IV. Exigência de paridade em sua composição.



V. Estão representados nos conselhos todas as associações de classe.

a) I e III

b) II e V

c) III e IV

d) I e IV

e) II e V

Apesar de pertencerem à esfera pública não-estatal, os conselhos estão sendo constituídos como órgãos públicos. Um exemplo:

Art. 1º Ao Conselho de Gestão da Previdência Complementar - CGPC, órgão colegiado integrante da estrutura básica do Ministério da Previdência Social, cabe exercer as competências de regulação, normatização e coordenação das atividades das entidades fechadas de previdência complementar, estabelecidas na Lei Complementar nº 109, de 29 de maio de 2001.

Maria da Glória Gohn coloca isso como um dos fatores que limitam a eficácia dos conselhos:

Apesar da legislação incluir os conselhos como parte do processo de gestão descentralizada e participativa, e contitituí-los como novos atores deliberativos e paritários, vários pareceres oficiais têm assinalado e reafirmado o caráter apenas consultivo dos conselhos, restringindo suas ações ao campo da opinião, da consulta e do aconselhamento, sem poder de decisão ou deliberação. A lei vinculou-os ao Poder Executivo do Município, como órgãos auxiliares da gestão pública. É preciso, portanto, que se reafirme em todas as instâncias, seu caráter essencialmente deliberativo, já que a opinião apenas não basta.

A primeira afirmação é correta. Por exclusão, a segunda é errada.

A terceira é errada porque a CF/88 e a legislação federal exigem a constituição de conselhos gestores nos municípios.

A quarta afirmação é correta, pois duas das principais características dos conselhos são o caráter deliberativo e a paridade. Segundo o Dicionário Houaiss, deliberação significa:

Gabarito: D.

8. (ESAF/ADM-MPOG/2006) Assinale a opção correta. Por meio do orçamento participativo,



a) o governo estabelece mecanismos de auto-gestão pública.

b) compatibizam-se as relações entre União, Estados, DF e Municípios.

c) cria-se um processo contínuo de ajuste crítico, baseado no princípio da auto-regulação.

d) os governantes lutam pelos seus interesses individuais.

e) o cidadão atende às suas demandas por serviços de qualidade.

Já vimos que um dos princípios do orçamento participativo é a autorregulação, ou autodeterminação, em que as regras são definidas pelos próprios participantes.

Gabarito: C.

9. (ESAF/ADM-MPOG/2006) Indique a opção incorreta.

a) As parcerias entre o governo e a iniciativa privada devem-se à incapacidade de investimento do setor público em infraestrutura.

b) A participação da sociedade nas decisões de governo visa a atender o princípio de impessoalidade do serviço público.

c) Parcerias entre sociedade civil e governo possibilitam maior controle social direto.

d) O maior envolvimento da sociedade nas questões de governo deve-se ao processo de democratização em curso.

e) A maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil está no cerne da reforma do aparelho do Estado.

A ESAF deu como errada nessa questão a letra “B”. Discordo. O princípio da impessoalidade pode ser entendido em três sentidos: finalidade, isonomia e promoção pessoal.

Pelo primeiro sentido, o princípio da impessoalidade relaciona-se com a finalidade pública. Toda a atividade administrativa deve ser desenvolvida sempre visando à finalidade pública, o interesse público. A participação da sociedade tem sim como objetivo fazer com que as decisões do poder público reflitam os reais interesses dela.

Gabarito: B.



10. (ESAF/APO-MPOG/2005) O orçamento participativo é um importante instrumento de participação do cidadão na gestão pública. A respeito desse instrumento, indique a opção correta.

a) O processo de Orçamento Participativo gera decisões públicas, pois permite que os governantes exerçam, direta e concretamente, a luta por seus interesses, combinando a sua decisão individual com a participação coletiva.

b) O processo de Orçamento Participativo permite a democratização da relação entre a União, Estados e Municípios, já que os gestores públicos deixam de ser simples coadjuvantes da política tradicional para serem protagonistas ativos da gestão pública.

c) O processo de Orçamento Participativo contribui para a criação de uma esfera pública, estatal, em que os governantes consolidam tanto processos de co-gestão pública quanto mecanismos de controle social sobre o Estado.

d) O processo de Orçamento Participativo tem a necessidade de um contínuo ajuste crítico, baseado em um princípio de auto-regulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a sua não-estagnação.

e) O processo de Orçamento Participativo é aperfeiçoado pela acumulação de experiências orçamentárias, onde o que era apenas requerimento, demanda ou necessidade, muda de qualidade mediante o processo eleitoral, adquirindo natureza política.

O orçamento participativo corresponde a um instrumento do setor público não-estatal, pois envolve a participação da sociedade nas decisões públicas. A letra “A” é errada porque o OP é um instrumento da sociedade, para que ela possa lutar por seus interesses, e não os governantes.

Segundo Ubiratan de Souza:

A principal riqueza do Orçamento Participativo é a democratização da relação do Estado com a sociedade. Esta experiência rompe com a visão tradicional da política, em que o cidadão encerra a sua participação política no ato de votar, e os governantes eleitos podem fazer o que bem entenderem, por meio de políticas tecnocráticas e populistas e clientelistas. O cidadão deixa de ser um simples coadjuvante da política tradicional para ser um protagonista ativo da gestão pública.

Portanto, são os cidadãos que deixam de ser coadjuvantes para serem protagonistas, e não os gestores públicos. Além disso, a maior democratização



ocorre na relação Estado e sociedade, e não entre as esferas da federação. A letra “B” é errada.

O orçamento participativo faz parte de uma esfera pública não-estatal. A letra “C” é errada.

De acordo com Avritzer, se baseia em quatro elementos, quais sejam:

a) a cessão da soberania pelos detentores dos cargos eletivos do poder executivo, pela criação de um conjunto de espaços participativos (assembleias regionais e temáticas) nos quais todos os cidadãos podem participar com igual poder de deliberação;

b) a articulação da participação local ou direta, por intermédio das assembleias regionais, com mecanismos de delegação, mediante escolha de delegados e conselheiros nas esferas de representação regional e municipal;

c) a autodeterminação na formulação das regras e critérios de participação e distribuição de recursos, “vinculando o OP a uma tradição de reconstituição de uma gramática social participativa na qual as regras da deliberação são determinadas pelos próprios participantes”;

d) o objetivo de promoção da reversão das prioridades na distribuição dos recursos públicos, privilegiando os setores mais carentes da população.

Com o OP, os políticos estão abrindo mão de parte de seu poder, transferindo para a sociedade a decisão acerca da destinação de parcela dos recursos públicos. Com isso, a programação orçamentária ganha em legitimidade, se aproximando dos anseios da sociedade. Segundo Roberto Coelho:

Ao promover a discussão popular sobre o conteúdo do orçamento público, o Orçamento Participativo inaugura acessos ou caminhos para que informações fluam tanto para o lado do governo quanto para o lado dos cidadãos. O Orçamento Participativo possibilita que o governo capte, com maior facilidade e precisão, as demandas sociais. Tais informações são imprescindíveis para a fundamentação de decisões ligadas à alocação dos recursos públicos.

A segunda característica apontada por Avritzer se refere ao fato de o OP conjugar a participação direta com a participação representativa. Numa primeira rodada de assembleias locais, as pessoas podem ir participar do OP. Já numa segunda rodada, as assembleias são mais regionais e envolvem a eleição de representantes.



A terceira característica aborda o princípio da auto-regulação do OP. As próprias assembleias estabelecem suas regras de funcionamento, conferindo bastante dinamicidade ao OP. A letra “D” é certa.

Por fim, vários estudos têm demonstrado que o OP representa um mecanismo eficaz na redução das desigualdades sociais, já que os recursos são destinados para aqueles que mais precisam deles.

Para Tarso Genro:

O orçamento participativo aperfeiçoa-se pela acumulação de ricas e variadas experiências democráticas. E o que era puro requerimento, demanda, necessidade, muda de qualidade mediante o processo participativo e adquire natureza política, fazendo do indivíduo cidadão.

A letra “E” é errada porque não é por meio do processo eleitoral que ocorre essa mudança. O OP constitui uma forma diferente de participação, indo além da representação para uma participação direta.

Gabarito: D.

11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Indique a opção que completa corretamente a frase a seguir: O orçamento participativo, como todas as demais formas democráticas de participação, deve evitar determinados riscos e desvios. Para que ele não seja uma mera consulta, agregação de preferências dadas ou levantamento de problemas, é essencial a preservação e ampliação de seu caráter _______________________.

a) reivindicativo

b) regulativo

c) educativo

d) representativo

e) deliberativo

Vimos que participação é sinônimo de descentralização, ou seja, deve haver poder de decisão. A mera consulta representa uma pseudoparticipação. Assim como os conselhos gestores, o OP também possui caráter deliberativo, ou seja, deve ter capacidade de decidir, e não apenas ter um caráter consultivo.

Não podemos dizer que o Executivo é obrigado a acatar as decisões tomadas nos fóruns do orçamento participativo. A competência para a iniciativa de lei orçamentária é privativa do Executivo, portanto é ele quem define a proposta



do orçamento. O Supremo Tribunal Federal julgou a Ação Direta de Inconstitucionalidade contra o artigo de lei do Estado de Santa Catarina,

Art. 20. Compete ao Conselho Estadual do Orçamento Regionalizado elaborar o relatório final das propostas aprovadas nas audiências públicas regionais e encaminhá-las à Gerência do Orçamento da Secretaria de Estado da Fazenda, para inclusão na Proposta de Orçamento Anual.

O Relator Ministro Sepúlveda Pertence afirmou que tal dispositivo não fere o art. 165 da CF, uma vez que as propostas resultantes das audiências públicas não compelem o Poder Executivo ao seu aproveitamento, apenas indicam, não havendo que se falar, pois, em ofensa ao princípio da independência dos poderes. Caso houvesse tal vinculação, o artigo seria considerado inconstitucional, uma vez que a iniciativa dos projetos de lei orçamentários é do Poder Executivo.

No entanto, mesmo assim devemos considerar o OP com caráter deliberativo. Como vimos, Avritzer coloca a seguinte característica do OP:

a cessão da soberania pelos detentores dos cargos eletivos do poder executivo, pela criação de um conjunto de espaços participativos (assembleias regionais e temáticas) nos quais todos os cidadãos podem participar com igual poder de deliberação.

Gabarito: E.

12. (FCC/SAEB/2004) A Constituição brasileira de 1988 elenca como princípios fundamentais da República Federativa do Brasil a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Dirigida por esses princípios a Constituição de 1988 orienta a participação popular nas políticas sociais com a finalidade de

(A) formulação e fiscalização.

(B) elaboração e execução.

(C) formulação e custeio.

(D) avaliação e transferência.

(E) eleição e custeio.

Vimos que o controle social envolve fiscalização e participação nas decisões, na formulação.

Gabarito: A.



13. (FCC/SAEB/2004) De acordo com a Constituição brasileira de 1988 são formas de exercício da democracia direta:

(A) iniciativa popular, plebiscito, voto censitário.

(B) referendo, plebiscito, iniciativa popular.

(C) plebiscito, referendo, voto distrital.

(D) voto eletrônico, plebiscito, referendo.

(E) iniciativa popular, sufrágio universal, ação popular.

Segundo a CF88:


I - plebiscito;

II - referendo;


Gabarito: B.

14. (FCC/SAEB/2004) A participação popular na formulação de políticas de assistência social e no controle de suas ações é concretizada por meio de

(A) parlamentares.

(B) centrais sindicais.

(C) entrevistas de campo realizadas por agentes governamentais.

(D) organizações representativas.

(E) pesquisas de opinião pública.

Segundo a CF88:

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.

Gabarito: D.



15. (FCC/SAEB/2004) São estabelecidas instituições encarregadas de exercer o controle social para

(A) que os costumes e a jurisprudência prevaleçam.

(B) modificar instituições políticas, econômicas e sociais com o uso ilegítimo da força.

(C) que os interesses de grupos minoritários sejam postos acima do bem-estar geral da comunidade.

(D) que seus membros sejam mantidos por entidade pessoal, capaz de sofrer influências ou pressões de pessoas ou grupos.

(E) que a coesão interna de seus membros seja mantida por entidade impessoal, capaz de exercer esse controle segundo padrões e normas aplicáveis a todas as pessoas, sem sofrer influências ou pressões de pessoas ou grupos interessados em não se submeter ao controle.

Segundo Ana Maria Luiz:

O controle social é realizado por instituição, que é um órgão estruturado, de caráter relativamente permanente, identificável pelo valor de seu código de conduta muitas vezes expressos em lei. As instituições sociais são estruturas criadas com a finalidade de atender a necessidades básicas ou especificas da sociedade, portanto, a sociedade cria instituições encarregadas de exercer o controle social para que a coesão interna de seus membros seja mantida por entidade impessoal, capaz de exercer esse controle segundo padrões e normas aplicáveis a todas as pessoas, sem sofrer influencias ou pressões de pessoas ou grupos interessados em não se submeter ao controle. Assim, a instituição estabelecida para exercer controle social, é estruturada para regular a distribuição de bens sociais, atendendo às necessidades das pessoas, detentoras de estrutura própria e normas, usos, costumes e leis aplicáveis a determinada configuração social, conforme a espécie de controle que deva exercer.

Gabarito: E.

16. (FCC/TRE-AL/2010) Os conselhos gestores de políticas públicas devem ser compostos por um número par de conselheiros, sendo que, para cada conselheiro representante do Estado, haverá um representante da sociedade civil, porém existe EXCEÇÃO a esta regra de paridade para o conselho

a) de Controle Social do Bolsa Família.



b) da Educação.

c) da Assistência Social.

d) da Saúde.

e) de Alimentação Escolar.

Segundo o Portal da Transparência:

http://www.portaltransparencia.gov.br/controleSocial/ConselhosMunicipaiseControleSocial.asp

Os conselhos devem ser compostos por um número par de conselheiros, sendo que, para cada conselheiro representante do Estado, haverá um representante da sociedade civil (exemplo: se um conselho tiver 14 conselheiros, sete serão representantes do Estado e sete representarão a sociedade civil). Mas há exceções à regra da paridade dos conselhos, tais como na saúde e na segurança alimentar. Os conselhos de saúde, por exemplo, são compostos por 25% de representantes de entidades governamentais, 25% de representantes de entidades não-governamentais e 50% de usuários dos serviços de saúde do SUS.

Gabarito: D.

17. (FCC/MPE-RS/2008) Os Conselhos de Gestão de políticas sociais são fundados nos conceitos de democracia, cidadania e participação. Os conselhos imprimem uma nova dinâmica à forma de fazer política e à gerência da coisa pública, contribuindo para a construção de uma nova cultura política, em que o sentido de participação torna-se mais amplo, incluindo a dimensão dos direitos de cidadania e de participação na elaboração, definição, gestão e no controle social das políticas públicas. Deste modo podemos afirmar que os conselhos são essencialmente espaços de

(A) fragmentação, setorização e departamentalização das políticas públicas.

(B) disputa de poder e de recursos, motivados por interesses setoriais.

(C) defesa do interesse público, ou seja da coletividade, pautados nos interesses corporativos.

(D) interlocução política, negociação e deliberação.

(E) articulação na defesa da integração das políticas sociais.



Segundo Leila Maria Holanda de Magalhães:

Nessa concepção, o controle social se realiza por meio da participação da sociedade civil organizada na gestão das políticas públicas, possibilitando aos cidadãos os meios e canais de fiscalização e controle das instituições e organizações governamentais.

Fundamenta-se na transferência de poder político à sociedade civil, possibilitando que a população, por meio dos movimentos organizados, possa exercer influência sobre a agenda do governo, ampliar os canais de discussão, negociação e deliberação entre governantes e governados e, ainda, envolver a sociedade civil em assuntos de interesse público.

Os conselhos imprimem uma nova dinâmica à forma de fazer política e à gerência da coisa pública, contribuindo para a construção de uma nova cultura política, em que o sentido da participação torna-se mais amplo, incluindo a dimensão dos direitos de cidadania e de participação na elaboração, definição, gestão e no controle social das políticas públicas.

A letra “D” é a correta, aborda o aspecto democrático dos conselhos, de deliberação e interlocução da sociedade civil junto ao Estado.

A letra “A” foi dada como errada. Realmente, os conselhos não são ESSENCIALMENTE espaços de fragmentação e setorização. Porém eles refletem essas características das nossas políticas sociais. Segundo Raquel Raichelis:

Muitos dos desafios atuais relacionam-se ao contexto adverso em que os conselhos foram implantados – de esvaziamento das responsabilidades públicas do Estado, de desqualificação das instâncias de representação coletivas, de fragmentação do espaço público e de despolitização da política, processos que fragilizam a capacidade de a sociedade civil exercer pressão direta sobre os rumos da ação estatal. Outras dificuldades decorrem da própria lógica de estruturação das políticas públicas na sociedade capitalista e da natureza da intervenção estatal nesse campo.

O que importa considerar é que os conselhos criados no âmbito das políticas sociais públicas acompanharam a lógica setorial, cada um deles voltados para ações específicas no seu campo de intervenção.

No entanto, a maioria dos conselhos teve de enfrentar duras resistências do aparato governamental para se instalar e obter reconhecimento como espaço institucional legítimo para o exercício do controle social. Outros, além de desafiar a recusa dos executivos em partilhar o poder, vêm exercendo importante papel para a afirmação, como políticas públicas, de áreas que historicamente não foram assim consideradas, caso da assistência social. Em decorrência, é possível observar que esse processo de setorização propiciou, para muitos conselhos, acúmulo de conhecimentos e



experiências para que se consolidassem no campo da política específica em que operam.

Contudo, a multiplicação acelerada dos conselhos, a dinâmica própria de funcionamento de cada um e o envolvimento com pautas específicas contribuem, mesmo que involuntariamente, para manter a fragmentação e a segmentação das políticas públicas, dificultando, em última instância, o enfrentamento da lógica que estrutura a ação estatal e a capacidade de produzir respostas satisfatórias em cada uma de suas áreas

Gabarito: D.

18. (FCC/TJ-PE/2007) O controle social exercido pelos Conselhos das Políticas Sociais com a perspectiva de ampliação da democracia é compreendida como:

(A) a capacidade que a sociedade civil tende a respeitar a gestão pública, compreendendo as ações do Estado e os gastos estatais.

(B) uma expressão que corresponde a uma moderna compreensão da relação sociedade – Estado, onde a este cabe estabelecer práticas de vigilância e controle sobre aquela.

(C) a capacidade que a sociedade tem de discernir a gestão pública com o objetivo de banir as práticas fisiológicas e clientelistas que conduzem à privatização da ação estatal no Brasil.

(D) a participação da população ocorre fundamentalmente na execução das políticas sociais.

(E) a participação da sociedade civil organizada na formulação e na revisão das regras que conduzem as negociações e arbitragens sobre os interesses em jogo, além da fiscalização daquelas decisões, segundo critérios pactuados.

A letra “A” é errada porque a sociedade não que respeitar as decisões do governo, que também participar da decisão.

A letra “B” é errada, é a sociedade que controla o Estado. Essa concepção de controle social como controle da sociedade pelo Estado já existiu, mas é o inverso atualmente.

A letra “C” é errada. O controle social abrange sim uma maior compreensão da gestão pública pela sociedade e permite que essa combata o fisiologismo e o



clientelismo. Mas como vimos na aula, o controle social vai além da fiscalização, abrange também a participação da sociedade nas decisões.

A letra “D” é errada. Ocorre na formulação e na avaliação também.

A letra “E” é certa. Segundo Raquel Raichelis:

Controle social, que implica o acesso aos processos que informam decisões da sociedade política, viabilizando a participação da sociedade civil organizada na formulação e na revisão das regras que conduzem as negociações e arbitragens sobre os interesses em jogo, além da fiscalização daquelas decisões, segundo critérios pactuados.

Gabarito: E.

19. (CESGRANRIO/TCE-RO/2007) Nas diversas áreas de direitos sociais, organizam-se os chamados “conselhos de políticas”, instrumentos importantes e peculiares de gestão de políticas públicas. Observe algumas afirmações sobre tais conselhos.

I – São espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa, e têm a função de formular e controlar a execução de políticas públicas setoriais.

II – Possuem caráter executivo e independem do Poder Público para que sejam estruturados.

III – São fóruns congregadores de entidades e associações da sociedade civil que quebram o monopólio estatal.

IV – Dependem da lei para serem criados e sua regulamentação é feita pelo respectivo conselho, em consonância com o Poder Público.

É(São) correta(s) apenas a(s) afirmação(ões):

(A) I

(B) I e II

(C) I e IV

(D) II e III

(E) III e IV

A primeira afirmação é certa. Segundo o Portal da Transparência:

http://www.portaltransparencia.gov.br/controleSocial/ConselhosMunicipaiseControleSocial.asp



Os conselhos são espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa e consultiva, cuja função é formular e controlar a execução das políticas públicas setoriais. Os conselhos são o principal canal de participação popular encontrada nas três instâncias de governo (federal, estadual e municipal).

A segunda afirmação é errada. Os conselhos não possuem caráter executivo, mas sim deliberativo. Além disso, são criados por lei, dependem do Poder Público para serem estruturados.

A terceira afirmação foi dada como errada. Não vejo erro. Dentro dos conselhos atuam diversas entidades e associações da sociedade civil. Talvez falar que os conselhos são fóruns congregadores delas seja muito, mas eles dão voz a elas sim. E eles quebram o monopólio estatal porque permitem à sociedade decidir junto com o Estado.

A quarta afirmação é certa. Eles dependem de lei para serem criados e possuem o princípio da auto-regulação.

Gabarito: C.

20. (FCC/SGP-SP/2009) Diferentemente dos conselhos municipais setoriais, a adoção de formas de Orçamento Participativo (OP)

(A) encontra seu principal obstáculo na participação maciça da sociedade, que não tem qualificação técnica para elaborar um orçamento.

(B) é um mecanismo participativo que incorpora membros da comunidade local ao processo decisório sobre a alocação de parcela dos recursos orçamentários municipais.

(C) foi introduzida por legislação federal, aprovada pelo Congresso em 2004.

(D) é uma política de tipo bottom-up, isto é, decidida e operada pelas comunidades locais, com suporte financeiro de governos municipais e estaduais.

(E) tem apresentado reduzido impacto redistributivo na alocação de recursos orçamentários porque foi capturado por interesses dos servidores clientelistas.

A letra “A” é errada, porque, primeiro, não há participação maciça. Além disso, isso não é um obstáculo. A falta de conhecimento técnico é sim uma desvantagem, mas o fato de a sociedade participar não é.

A letra “B” é certa. Segundo Celina Souza:



http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0102-88392004000200004&script=sci_arttext

Estruturado como um mecanismo participativo que incorpora membros da comunidade local ao processo decisório sobre a alocação de parcela dos recursos orçamentários locais, o OP não é isento de controvérsias, além de requerer a combinação de inúmeras variáveis. Uma pesquisa nacional, que analisou diversas experiências, concluiu que vários fatores influenciam nos resultados do OP.

A letra “C” é errada, pois o orçamento participativo é uma iniciativa dos governos municipais.

A letra “D” é errada. O orçamento participativo é um instrumento bottom-up (de baixo para cima), pois permite que as demandas da sociedade sejam incluídas no orçamento. Porém, a sua adoção parte principalmente do Executivo e em alguns casos do Legislativo.

A letra “E” é errada. O orçamento participativo promove sim redistribuição de renda.

Gabarito: B.

5.1 LISTA DAS QUESTÕES

1. (ESAF/APO-MPOG/2010) Muito embora a Constituição de 1988 adote em seus princípios a descentralização de algumas políticas públicas, tais como saúde e educação, a realidade, no entanto, demonstrou a dificuldade de colocar tal princípio em prática. Com efeito, o processo de participação institucionalizada por meio de Conselhos apresenta problemas, que exigem da sociedade muita criatividade para enfrentá-los. Entre tais problemas, podem ser citados todos os mencionados abaixo, exceto:

a) A atuação dos Conselhos, sem base na mobilização social, com a única preocupação de ocupar espaços, pode levar à reprodução de práticas clientelistas e burocráticas.

b) A idealização do papel dos Conselhos pode criar expectativas exageradas e conduzir a maiores frustrações sobre o seu verdadeiro papel.

c) A problemática a ser enfrentada pelos Conselhos e pela sociedade civil organizada é por demais complexa e requer maior qualificação para a participação dos Conselheiros nas diversas Políticas Públicas, notadamente aquelas na área social.



d) Independente de como ocorreu a formação dos Conselhos e o processo de discussão das suas competências, seu papel, sua composição, plano de ação e forma de escolha dos representantes da sociedade, os Conselhos tendem a espelhar a diversidade social, e os Conselheiros a agir com bastante autonomia frente às Instituições que os selecionaram.

e) A capacidade dos Conselhos Populares de alterar a destinação dos recursos públicos destinados às políticas sociais é relativamente limitada, uma vez que a maior parte das Políticas Públicas tende a ser decidida no centro do sistema, ou seja, pela União e não pelos Estados e Municípios, que possuem um papel mais voltado para a execução do que para a formulação de novas políticas.

2. (ESAF/ANA/2009) A experiência brasileira em Orçamento Participativo, acumulada nas últimas décadas, caracteriza-se por:

a) ainda ser afetada negativamente nos casos em que desigualdades socioeconômicas tendem a criar obstáculos à participação de certos grupos sociais.

b) tornar o orçamento impositivo, e não meramente autorizativo, no que se refere às decisões tomadas pelos Conselhos de Participantes.

c) possuir metodologia única, de aplicação obrigatória no âmbito dos Municípios.

d) possuir metodologia única, de aplicação obrigatória no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

e) permitir ao cidadão comum o acesso direto ao processo decisório em matéria orçamentária nos níveis local, regional e nacional.

3. (ESAF/ANA/2009) Em nosso país, sobre o modelo composto pelos processos participativos de gestão pública, também conhecido por ‘administração pública societal’, é correto afirmar:

a) enfatiza a eficiência administrativa e se baseia no ajuste estrutural, nas recomendações dos organismos multilaterais internacionais e no movimento gerencialista.

b) tem por origem o movimento internacional pela reforma do Estado, que se iniciou nos anos 1980 e se baseia, principalmente, nas experiências inglesa e estadunidense.



c) é participativo no nível do discurso, mas centralizador no que se refere ao processo decisório, à organização das instituições políticas e à construção de canais de participação popular.

d) enfatiza a adaptação das recomendações gerencialistas para o setor público.

e) não apresenta uma proposta para a organização do aparelho do Estado, limitando-se a enfatizar iniciativas locais de organização e de gestão pública.

4. (ESAF/MPOG-EPPGG/2009) A partir da promulgação da Constituição de 1988, o cidadão brasileiro conta com uma multiplicidade de formas de participação política sem precedentes na história do País. A seguir são relacionadas algumas formas de participação popular na esfera pública. Aponte o único enunciado falso.

Possibilidade de qualquer cidadão propor individualmente Ação Direta de Inconstitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal.

Participação em plebiscitos e referendos.

Iniciativa popular na propositura de projetos de lei.

Participação nas deliberações sobre políticas públicas por meio de organizações representativas em colegiados.

Eleição direta para os integrantes de todas as casas legislativas e para o chefe do executivo em todos os níveis de governo.

5. (ESAF/APO/2008) Um dos aspectos que vêm caracterizando a gestão pública nas sociedades democráticas a partir da década de 1980 é a adoção de mecanismos e processos destinados a vencer a distância entre o Estado e os cidadãos e construir modalidades participativas de gestão pública. Abaixo encontramse alguns enunciados sobre processos participativos de gestão pública. Examine cada um dos enunciados e depois assinale a resposta correta.

1. O Orçamento Participativo é um processo educativo que, por meio de um formato institucional que favorece o aprendizado da política como arena de alianças, negociações, conflitos e barganhas, faz com que se chegue, a partir de demandas particularistas e locais, a uma visão mais abrangente dos problemas urbanos e das limitações governamentais.

2. Considera-se que o maior mérito do Orçamento Participativo consiste em combinar as características democráticas e progressistas da participação



direta, com a capacidade de competir vantajosamente com as práticas clientelistas.

3. Embora não chegue a impedir a realização do trabalho das ouvidorias municipais, estaduais e federais, a falta de uma legislação federal específica que regulamente a função das ouvidorias no país é considerada uma das principais falhas do sistema brasileiro de ouvidorias.

4. O debate sobre a governança interna e externa refere-se a uma terceira geração de reformas do Estado, na qual o foco recai sobre a melhoria dos resultados sociais por meio da melhoria na prestação de serviços, mediante arranjos envolvendo organizações governamentais e não-governamentais.

a) Os enunciados 1 e 2 estão incorretos.

b) Os enunciados 3 e 4 estão incorretos.

c) Os enunciados 2, 3 e 4 estão incorretos.

d) Todos os enunciados estão incorretos.

e) Todos os enunciados estão corretos.

6. (ESAF/CGU/2008) Entre os processos participativos de gestão pública destacam-se os conselhos de gestão como uma promissora, ainda que recente, construção institucional. Examine os enunciados abaixo sobre os conselhos e indique o único incorreto.

a) Os conselhos são estruturas jurídico-constitucionais de caráter permanente, com representação paritária entre o Estado e a sociedade civil.

b) Os conselhos são espaços públicos não-estatais abertos à representação de interesses coletivos.

c) Os conselhos distinguem-se de movimentos e manifestações estritas da sociedade civil em virtude da sua estrutura legalmente definida e institucionalizada.

d) Os conselhos têm como função agir conjuntamente com o aparato estatal na elaboração e gestão de políticas públicas.

e) Os conselhos têm poder de agenda e de interferência significativa nas ações e metas dos governos e em seus sistemas administrativos, mas não têm poderes de controle sobre a política.



7. (ESAF/ENAP/2006) Indique a opção que apresenta corretamente características inerentes aos Conselhos de Gestão.

I. Órgãos públicos, criados por lei.

II. Entes de direito privado, criados por decreto.

III. De livre iniciativa dos municípios.

IV. Exigência de paridade em sua composição.

V. Estão representados nos conselhos todas as associações de classe.

a) I e III

b) II e V

c) III e IV

d) I e IV

e) II e V

8. (ESAF/ADM-MPOG/2006) Assinale a opção correta. Por meio do orçamento participativo,

a) o governo estabelece mecanismos de auto-gestão pública.

b) compatibizam-se as relações entre União, Estados, DF e Municípios.

c) cria-se um processo contínuo de ajuste crítico, baseado no princípio da auto-regulação.

d) os governantes lutam pelos seus interesses individuais.

e) o cidadão atende às suas demandas por serviços de qualidade.

9. (ESAF/ADM-MPOG/2006) Indique a opção incorreta.

a) As parcerias entre o governo e a iniciativa privada devem-se à incapacidade de investimento do setor público em infraestrutura.

b) A participação da sociedade nas decisões de governo visa a atender o princípio de impessoalidade do serviço público.

c) Parcerias entre sociedade civil e governo possibilitam maior controle social direto.

d) O maior envolvimento da sociedade nas questões de governo deve-se ao processo de democratização em curso.



e) A maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil está no cerne da reforma do aparelho do Estado.

10. (ESAF/APO-MPOG/2005) O orçamento participativo é um importante instrumento de participação do cidadão na gestão pública. A respeito desse instrumento, indique a opção correta.

a) O processo de Orçamento Participativo gera decisões públicas, pois permite que os governantes exerçam, direta e concretamente, a luta por seus interesses, combinando a sua decisão individual com a participação coletiva.

b) O processo de Orçamento Participativo permite a democratização da relação entre a União, Estados e Municípios, já que os gestores públicos deixam de ser simples coadjuvantes da política tradicional para serem protagonistas ativos da gestão pública.

c) O processo de Orçamento Participativo contribui para a criação de uma esfera pública, estatal, em que os governantes consolidam tanto processos de co-gestão pública quanto mecanismos de controle social sobre o Estado.

d) O processo de Orçamento Participativo tem a necessidade de um contínuo ajuste crítico, baseado em um princípio de auto-regulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a sua não-estagnação.

e) O processo de Orçamento Participativo é aperfeiçoado pela acumulação de experiências orçamentárias, onde o que era apenas requerimento, demanda ou necessidade, muda de qualidade mediante o processo eleitoral, adquirindo natureza política.

11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Indique a opção que completa corretamente a frase a seguir: O orçamento participativo, como todas as demais formas democráticas de participação, deve evitar determinados riscos e desvios. Para que ele não seja uma mera consulta, agregação de preferências dadas ou levantamento de problemas, é essencial a preservação e ampliação de seu caráter _______________________.

a) reivindicativo

b) regulativo

c) educativo

d) representativo



e) deliberativo

12. (FCC/SAEB/2004) A Constituição brasileira de 1988 elenca como princípios fundamentais da República Federativa do Brasil a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Dirigida por esses princípios a Constituição de 1988 orienta a participação popular nas políticas sociais com a finalidade de

(A) formulação e fiscalização.

(B) elaboração e execução.

(C) formulação e custeio.

(D) avaliação e transferência.

(E) eleição e custeio.

13. (FCC/SAEB/2004) De acordo com a Constituição brasileira de 1988 são formas de exercício da democracia direta:

(A) iniciativa popular, plebiscito, voto censitário.

(B) referendo, plebiscito, iniciativa popular.

(C) plebiscito, referendo, voto distrital.

(D) voto eletrônico, plebiscito, referendo.

(E) iniciativa popular, sufrágio universal, ação popular.

14. (FCC/SAEB/2004) A participação popular na formulação de políticas de assistência social e no controle de suas ações é concretizada por meio de

(A) parlamentares.

(B) centrais sindicais.

(C) entrevistas de campo realizadas por agentes governamentais.

(D) organizações representativas.

(E) pesquisas de opinião pública.

15. (FCC/SAEB/2004) São estabelecidas instituições encarregadas de exercer o controle social para

(A) que os costumes e a jurisprudência prevaleçam.



(B) modificar instituições políticas, econômicas e sociais com o uso ilegítimo da força.

(C) que os interesses de grupos minoritários sejam postos acima do bem-estar geral da comunidade.

(D) que seus membros sejam mantidos por entidade pessoal, capaz de sofrer influências ou pressões de pessoas ou grupos.

(E) que a coesão interna de seus membros seja mantida por entidade impessoal, capaz de exercer esse controle segundo padrões e normas aplicáveis a todas as pessoas, sem sofrer influências ou pressões de pessoas ou grupos interessados em não se submeter ao controle.

16. (FCC/TRE-AL/2010) Os conselhos gestores de políticas públicas devem ser compostos por um número par de conselheiros, sendo que, para cada conselheiro representante do Estado, haverá um representante da sociedade civil, porém existe EXCEÇÃO a esta regra de paridade para o conselho

a) de Controle Social do Bolsa Família.

b) da Educação.

c) da Assistência Social.

d) da Saúde.

e) de Alimentação Escolar.

17. (FCC/MPE-RS/2008) Os Conselhos de Gestão de políticas sociais são fundados nos conceitos de democracia, cidadania e participação. Os conselhos imprimem uma nova dinâmica à forma de fazer política e à gerência da coisa pública, contribuindo para a construção de uma nova cultura política, em que o sentido de participação torna-se mais amplo, incluindo a dimensão dos direitos de cidadania e de participação na elaboração, definição, gestão e no controle social das políticas públicas. Deste modo podemos afirmar que os conselhos são essencialmente espaços de

(A) fragmentação, setorização e departamentalização das políticas públicas.

(B) disputa de poder e de recursos, motivados por interesses setoriais.

(C) defesa do interesse público, ou seja da coletividade, pautados nos interesses corporativos.

(D) interlocução política, negociação e deliberação.



(E) articulação na defesa da integração das políticas sociais.

18. (FCC/TJ-PE/2007) O controle social exercido pelos Conselhos das Políticas Sociais com a perspectiva de ampliação da democracia é compreendida como:

(A) a capacidade que a sociedade civil tende a respeitar a gestão pública, compreendendo as ações do Estado e os gastos estatais.

(B) uma expressão que corresponde a uma moderna compreensão da relação sociedade – Estado, onde a este cabe estabelecer práticas de vigilância e controle sobre aquela.

(C) a capacidade que a sociedade tem de discernir a gestão pública com o objetivo de banir as práticas fisiológicas e clientelistas que conduzem à privatização da ação estatal no Brasil.

(D) a participação da população ocorre fundamentalmente na execução das políticas sociais.

(E) a participação da sociedade civil organizada na formulação e na revisão das regras que conduzem as negociações e arbitragens sobre os interesses em jogo, além da fiscalização daquelas decisões, segundo critérios pactuados.

19. (CESGRANRIO/TCE-RO/2007) Nas diversas áreas de direitos sociais, organizam-se os chamados “conselhos de políticas”, instrumentos importantes e peculiares de gestão de políticas públicas. Observe algumas afirmações sobre tais conselhos.

I – São espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa, e têm a função de formular e controlar a execução de políticas públicas setoriais.

II – Possuem caráter executivo e independem do Poder Público para que sejam estruturados.

III – São fóruns congregadores de entidades e associações da sociedade civil que quebram o monopólio estatal.

IV – Dependem da lei para serem criados e sua regulamentação é feita pelo respectivo conselho, em consonância com o Poder Público.

É(São) correta(s) apenas a(s) afirmação(ões):

(A) I

(B) I e II



(C) I e IV

(D) II e III

(E) III e IV

20. (FCC/SGP-SP/2009) Diferentemente dos conselhos municipais setoriais, a adoção de formas de Orçamento Participativo (OP)

(A) encontra seu principal obstáculo na participação maciça da sociedade, que não tem qualificação técnica para elaborar um orçamento.

(B) é um mecanismo participativo que incorpora membros da comunidade local ao processo decisório sobre a alocação de parcela dos recursos orçamentários municipais.

(C) foi introduzida por legislação federal, aprovada pelo Congresso em 2004.

(D) é uma política de tipo bottom-up, isto é, decidida e operada pelas comunidades locais, com suporte financeiro de governos municipais e estaduais.

(E) tem apresentado reduzido impacto redistributivo na alocação de recursos orçamentários porque foi capturado por interesses dos servidores clientelistas.

5.2 GABARITO

1. D

2. A

3. E

4. A

5. E

6. E

7. D

8. C

9. B

10. D

11. E

12. A

13. B

14. D

15. E

16. D

17. D

18. E

19. C

20. B

6 Leitura Sugerida

“Democratizar a Gestão das Políticas Sociais – Um Desafio a Ser Enfrentado pela Sociedade Civil”, de Raquel Raichelis. http://www.fnepas.org.br/pdf/servico_social_saude/texto1-4.pdf

aula 03[1]

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