ASOCIACIÓN ARGENTINA DE HISTORIA ECONÓMICAUNIVERSIDAD NACIONAL DE RÍO CUARTO

XXII JORNADAS DE HISTORIA ECONÓMICARío Cuarto (Córdoba)

21-24 de septiembre de 2010

ISSN 1853-2543

Respuestas a la Gran Depresión. Un Estado de la cuestión sobre las nuevas modalidades de intervención del Estado en la economía, 1930-1943

Damián LópezUBA/Conicetdamianlopez@gmail.com

Existe un notable consenso entre los historiadores de la economía argentina en señalar a la

década del ‘30 como un momento de importantes cambios y novedades para el país. Este

consenso se debe en gran parte a que, si como también sostienen la mayoría de los estudios,

todo el periodo de entreguerras —enmarcado entre los primeros indicadores de creciente

inestabilidad y vulnerabilidad del modelo agroexportador y el ascenso peronista que

supondría una clara reestructuración económico-social en general y de las políticas

económicas en particular— evidencia tanto una tendencia de largo plazo al cambio como a la

recurrencia de ciertos problemas, en rigor fue la crisis internacional abierta en 1929, de gran

impacto para un país dependiente de sus exportaciones de bienes primarios como la Argentina

de aquellos años, la que terminó por definir un cambio en el modelo de acumulación y, por

otra parte, obligó a que los gobiernos debieran ensayar inéditas políticas de intervención

económica, objetivo que sólo podía cumplirse mediante la reestructuración y ampliación

institucional. De esta manera, si ya a partir de los ‘20 puede advertirse la progresiva

transformación de la economía a partir por ejemplo del desarrollo de una industria dirigida al

mercado interno, la cual con el tiempo llegaría a ocupar un lugar inusitado como impulsora de

un moderado crecimiento antes prácticamente monopolizado por las exportaciones primarias,

fueron en verdad más bien las consecuencias inmediatas de la crisis, antes que aquellos datos

de una evolución que sólo podría quedar clara para evaluaciones retrospectivas de largo plazo,

las que volvieron concientes al menos a una parte de los actores sociales y políticos de la

urgencia de ensayar respuestas ante una situación que, si en principio podía parecer pasajera,

rápidamente se mostraría como de alcances mucho más profundos y universales de lo

esperado.

1

Fue así que, a partir del gobierno de facto de Uriburu primero, y sobre todo durante los

gobiernos conservadores de 1932 a 1943, se aplicaron una serie de medidas y conformaron

instituciones que mostraron un pragmático desplazamiento con respecto a los principios

liberales que habían dominado hasta aquel momento la actuación de las administraciones en

política económica. En aquel periodo, por ejemplo, se produjo la primera aplicación de un

impuesto a los réditos, se llevó adelante una muy particular política cambiaria bajo diversas

modalidades, se crearon Juntas Reguladoras de la Producción, se organizó el Banco Central,

se firmaron numerosos acuerdos bilaterales de comercio, etc. Ahora bien, el objetivo del

presente trabajo es recorrer las principales interpretaciones historiográficas en torno a este

novedoso intervencionismo estatal, prestando especial atención a las diversas perspectivas y

enfoques desde los cuales ha sido abordado. Con este fin, presentaremos en diferentes

secciones distintos momentos de esta producción en la historiografía económica. Sin

embargo, como se verá, aún dándose en cada caso cierto nivel de coincidencia en el

planteamiento de las principales problemáticas, los temas de interés y los tipos de abordaje,

desde un principio existieron grandes divergencias en el posicionamiento tanto desde el punto

de vista teórico y político, como en las interpretaciones. No nos encontramos por tanto ante

una historia lineal en la cual una corriente de interpretación dominante viene a criticar a la

anterior y es suplantada posteriormente, sino más bien con un recorrido complejo, en el cual

diversas posiciones en pugna retoman y confrontan a las precedentes. Por otra parte, en

nuestra exposición aprovecharemos el mayor énfasis puesto en la bibliografía de cierto

periodo en algunos problemas particulares para recorrerlos con mayor detenimiento. Por

ejemplo, en la tercer sección ampliaremos ciertos aspectos sobre la política cambiaria y el

pacto Roca-Runciman, y en la cuarta sobre la política monetaria del periodo. En la quinta y

última, incluso, aunque presentaremos algunos de los desarrollos historiográficos más

recientes, nos apartaremos relativamente de la exposición por etapas en la bibliografía

especializada a fin de tratar los últimos años del régimen conservador, concluyendo con el

golpe de 1943. En síntesis, se trata de una presentación temporal y temáticamente entrelazada,

por lo cual algunos argumentos y problemas presentados sintéticamente en un primer

momento se amplían posteriormente.

I. Los primeros análisis

Aunque no nos detendremos en el examen de esta literatura, nos parece significativo señalar

en primer lugar que ya parte del mismo equipo económico que llevó adelante las principales

medidas de intervención durante la década del ´30 produjo una importante serie de obras en

que evaluaba lo actuado en aquel momento. Así, por ejemplo, pueden destacarse entre otros

2

trabajos al respecto los de los ministros de Hacienda Alberto Hueyo (en el cargo entre febrero

de 1932 y agosto de 1933) y Federico Pinedo (quien ocupó ese lugar en el periodo en dos

oportunidades, entre agosto de 1933 y diciembre de 1935, y entre septiembre de 1940 y enero

de 1941), como los de Raúl Prebisch, quien desde distintos cargos públicos intervino

activamente en el diseño de la mayor parte de las nuevas disposiciones e instituciones.1 Por

otra parte, algunos economistas del periodo analizaron las medidas, produciéndose una

interesante discusión en torno fundamentalmente al nuevo rol asumido por el Estado, debate

que también fue importante a nivel político en general y en los debates parlamentarios en

particular.2 Finalmente, como es bien sabido, aparecieron en aquel momento una serie de

trabajos que, desde un nacionalismo antidemocrático u otro de vertiente más progresista,

plantearon severas críticas a la orientación económica llevada adelante por los gobiernos

conservadores, interpretando que la misma se basaba en la defensa de los intereses de un

estrecho grupo dominante y del imperialismo británico. En esta línea, deben destacarse sobre

todo los escritos de los hermanos Irazusta y el grupo FORJA, que tuvieron como principal

objeto de ataque al Pacto Roca-Runciman de 1933, e iniciaron una influyente corriente de

interpretación sobre la historia económica argentina.3 Ahora bien, si como sostiene

sardónicamente Halperin Donghi, los aportes historiográficos de esta corriente contrastan con

su éxito y perdurabilidad,4 debe reconocerse al menos que en el contexto de su nacimiento no

sólo coincidían con una amplia desconfianza respecto al gobierno, sino que contaban con la

ayuda de éste último para aportar un sinnúmero de irregularidades que no tardaron en

detectar. Por eso, y con respecto a la crítica forjista en particular, nos parece acertada la

aclaración de Cristián Buchrucker de que si bien “el lenguaje de FORJA era el de la agitación

política, […] los polémicos planteos que el grupo lanzó a la calle no carecían de una base

documental, a menudo nada despreciable. Gran parte de ese material pudo resistir la respuesta

del otro bando y pudo ser luego integrado a la investigación científica de este periodo de

nuestro pasado.”5 Además, como señala el mismo autor, muchas denuncias coincidían por

otra parte con las realizadas en el parlamento por destacados políticos de muy distinta

posición, como Lisandro de la Torre, Benjamín Villafañe y Alfredo Palacios, conformándose

1 Hueyo (1938); Pinedo (1943). En cuanto a Prebisch, quien se desempeñó como Subscretario de Hacienda y Agricultura entre 1930 y 1932, y como Director General del BCRA desde su creación en 1935 hasta 1943, siendo además asesor o estando involucrado en gran parte de las innovaciones, se cuenta con una gran cantidad de informes y artículos escritos en el periodo que se han recopilado en Prebisch (1991). Para una defensa muy posterior de éste último en relación con lo actuado en aquel momento, véase Prebisch (1986). 2 Puede verse una sintética aproximación a los mismos en Halperin Donghi (2004).3 Irazusta e Irazusta (1933). En cuanto a FORJA (Fuerza de Orientación Radical de la Nueva Argentina), algunas de sus principales figuras fueron Arturo Jauretche, Raúl Scalabrini Ortiz y Manuel Ortiz Pereyra, y sus opiniones vertidas en los Cuadernos de FORJA aparecidos en 1936. Al respecto puede consultarse el libro de Scenna (1983). 4 Halperin Donghi (2005).5 Buchrucker (1987), p. 267.

3

de esta forma una relevante corriente de opinión adversa a la política económica llevada

adelante por aquellos gobiernos.

Nos interesa destacar aquí, sin embargo, a un grupo de trabajos mucho menos célebres que,

mediante una muy profunda y metódica investigación, intentaron abordar desde la disciplina

económica una de las más importantes innovaciones de la década del ´30, como lo fue la

intervención en la política cambiaria a partir de una serie de disposiciones sobre el control de

cambios. Este énfasis por parte de distintos investigadores nos permite vislumbrar también

hasta que punto, al menos desde la óptica disciplinar, estas medidas eran percibidas de algún

modo como el núcleo del nuevo rol del estado y el lugar estratégico desde el cual se dirimió

gran parte de la orientación de la política económica. Dentro de esta perspectiva cabe nombrar

en primer lugar al pionero libro de Virgil Salera Exchange Control and the argentine market,6

que en fecha tan temprana como 1941 estudió al conjunto de las medidas cambiarias. Vale

aclarar además que en su caso, dado que se trata de un investigador de los Estados Unidos, la

experiencia argentina merecía especial atención no sólo por sus aspectos novedosos, sino

también por sus efectos negativos para los intereses de su país. De hecho, el meticuloso

análisis de Salera de las distintas etapas del control de cambios (septiembre de 1931,

noviembre de 1933, noviembre de 1938) intenta evaluar hasta que punto, sobre todo a partir

del tratado Roca-Runciman de mayo de 1933, y las nuevas disposiciones cambiarias a partir

de 1933, se consolidó una política preferencial en la otorgación de divisas para las

importaciones y envíos de divididendos de empresas británicas frente a una clara

discriminación de las estadounidenses. El resultado, tal cual queda demostrado en su estudio,

fue una reversión en el origen de la mayor parte de las importaciones favorable a Gran

Bretaña, y por tanto un desplazamiento relativo de la estructura claramente triangular del

comercio exterior hacia una profundización del bilateralismo con este último país.

Otros dos trabajos que también prestaron especial atención al estudio de la política cambiaria

fueron los de Jesús Prados Arrarte (1944) y Walter Beveraggi Allende (1954),7 que desde una

concepción liberal neoclásica en el primer caso, y heterodoxa en el segundo, intentan

demostrar tesis contrarias: lo acertado o no de la aplicación de las medidas en el caso

argentino y la conveniencia de que el Estado intervenga en general. Así, no resulta

sorprendente que las conclusiones a las cuales arribaron fuesen perfectamente contradictorias;

como es bien sabido, en términos generales en los estudios económicos las posiciones en

torno a los requerimientos y modalidades de intervención estatal es un tema sumamente

controversial que divide a diferentes corrientes de pensamiento. De aquí que en estos casos —

así como también de forma recurrente en toda una serie de investigaciones posteriores que 6 Salera (1941).7Prados Arrarte (1944); Beveraggi Allende (1954).

4

trataron aspectos específicos sobre la política económica de los ´30—, nos encontramos con

una tendencia a la mixtura entre el análisis de caso y un posicionamiento normativo nada

equilibrado, más aún cuando se intenta sostener la argumentación en base a construcciones

contrafácticas que, aunque podrían ayudar a comprender la orientación de determinadas

políticas, no terminan por concluir en explicaciones convincentes, sobre todo cuando olvidan

incorporar al modelo elementos centrales desde el punto de vista de enfoques contrarios.

Así, mientras para Prados Arrarte la intervención cambiaria habría producido más

inconvenientes que ventajas, para Beveraggi Allende eran imprescindibles, al menos

temporalmente, en un país dependiente de las inversiones externas y del pago de obligaciones

en divisas como Argentina. Quisiéramos aclarar aquí que, más allá de lo contrastante de sus

conclusiones, lo cual se deriva no sólo de sus distintas perspectivas teóricas sino también de

su específico contexto de producción —ya que al menos para el caso de Prados Arrarte,

parece acertado pensar que si hubiese escrito ya con el peronismo en el gobierno, no hubiese

sido tan severo con una política económica conservadora mucho menos firme que éste en sus

tan temidas orientaciones “estatistas”— ambos libros aportaron una gran cantidad de

relevantes informaciones y desarrollaron argumentos que serían utilizados posteriormente,

siendo junto a Salera verdaderos clásicos de imprescindible lectura para abordar en

profundidad la política cambiaria del periodo. Puede decirse, sin embargo, que si la

perspectiva de Prados Arrarte se centraba sobre la necesidad de mantener el equilibrio para

una economía saludable, el énfasis de Beveraggi Allende diez años después sobre el vinculo

entre la política económica y el peso del endeudamiento externo con una posible estrategia de

industrialización, se hallaba mucho más cerca de las preguntas propias de una forma de

análisis que se convertiría justamente, a partir de los ´50, en la dominante en los estudios de

historia económica.

II. Las aproximaciones desarrollistas y sus críticos

Resulta imprescindible a fines de continuar con nuestro recorrido reconocer la temprana

consolidación de una problemática central en la literatura sobre la historia económica

argentina. Así, como analiza de forma concisa Colin Lewis, la pregunta sobre el proceso de

declinación económica de Argentina luego de una etapa de crecimiento comparable al de

países que continuaron por sendas muy diferentes, como Australia o Canadá, ha determinado

de manera muy clara investigaciones de muy diversa orientación teórica, dando lugar a

respuestas disímiles, he incluso contrapuestas.8 En esta pregunta común existía, sin embargo,

otra cuestión de fondo debatida largamente por la historiografía económica, que se orientaba a

8 Lewis (1999). En este texto se encuentra un sintético estado de la cuestión sobre el tema.

5

caracterizar las inconsistencias de un desarrollo industrial incompleto, visto como clave para

explicar el desaceleramiento y recurrentes crisis que llevarían a un notable retraso en

comparación con aquellos países que servían de estándares de una evolución mucho más

lograda.

En este sentido fue notable la influencia de la teoría del desarrollo elaborada por la CEPAL, la

cual destacaba la posición subalterna de las economías latinoamericanas periféricas en tanto

productoras de bienes primarios amenazados por una tendencia secular a la declinación de los

términos de intercambio. La consecución de una industrialización lograda resultaba entonces

el factor determinante para superar un posicionamiento subordinado, estableciéndose una

propuesta de desarrollo integral sólo posible mediante la enérgica intervención del estado, ya

que la estructura productiva no tendía por mecanismos meramente económicos a seguir este

rumbo. El trabajo más importante de esta corriente para el caso argentino fue sin dudas La

economía argentina de Aldo Ferrer, publicado en 1963.9 Y si bien es evidente que este trabajo

hundía sus raíces en cierta literatura anterior, ya que allí se recogían ciertas críticas al modelo

liberal presentes en precursores como Alejandro Bunge y su Revista de Economía Argentina

(favorable desde su fundación en 1918 a la protección de las industrias “naturales” y a la

intervención estatal para dar lugar a un desarrollo nacional), y al tiempo se continuaba la

senda trazada por estudios clásicos como los de Adolfo Dorfman y Ricardo Ortiz en la

investigación sistemática de la economía y la industria en particular,10 lo cierto es que también

se establecían por primera vez de manera acabada los marcos fundamentales a partir de los

cuales una importante cantidad de estudios posteriores evaluarían el desempeño económico

argentino. Variables macroeconómicas como demanda global, producto bruto interno,

distribución del ingreso y, sobre todo, inversión, que para Ferrer era la variable fundamental

para que pudiera transitarse hacía una economía “integrada”, se transformaron entonces en los

elementos claves que discutirían, incluso desde enfoques e interpretaciones muy diferentes, la

mayor parte de las investigaciones en historia económica. Como bien señalan Hilda Sabato y

Juan Carlos Korol para los debates sobre la industrialización entre 1880 y 1930, las

preocupaciones y preguntas comunes se correspondieron así con informaciones e

instrumentales que limitaban el campo de indagación a una serie de puntos comunes, como

“la evolución del sector manufacturero en términos de estructura interna, peso relativo en la

economía y ritmo de crecimiento; características económico sociales de los empresarios o del

sector de la burguesía vinculado a la producción manufacturera, según la terminología que se

adopte; y políticas estatales que pueden haber afectado el desarrollo estatal.”11 En este último

9 Ferrer (1963).10 Dorfman (1942); Ortiz (1955).11 Korol y Sabato (1997), p. 23.

6

punto, de especial interés en nuestro trabajo, lo central era entonces, ante todo, el análisis de

la política arancelaria, y algo de la fiscal y cambiaria, en cuanto hubiesen alentado o no el

desarrollo industrial. De hecho la lectura de los tramos del texto de Ferrer donde se discute la

evolución económica durante los ‘30 muestra como para éste se trataba de un periodo de

sustitución “fácil” de importaciones debida más bien a la coyuntura internacional

desfavorable que a las políticas del gobierno, que en verdad habría tomado medidas de

intervención por razones coyunturales y no por un fin industrializador. Ahora bien, lo

acertado de esta aseveración no quita su carácter demasiado general ni la falta de análisis

concreto sobre este cambio con respecto a los ‘20; tampoco la evaluación en conjunto y sin

demasiados matices de una etapa de “economía industrial no integrada” que incluye también

al periodo peronista permite un reconocimiento más pormenorizado sobre las especificidades

de la etapa anterior.

Como ya se dijo, la influencia de este tipo de trabajo entre los ´50 y ´70 fue enorme,

produciéndose una coincidencia en el planteamiento de problemáticas ligadas al desarrollo y

la industrialización como claves para comprender las características de la evolución

económica argentina, tanto desde la teoría del desarrollo de la CEPAL como desde enfoques

de la modernización e incluso diversas variantes del marxismo.12 Así por ejemplo el libro

publicado en 1967 por Guido Di Tella y Manuel Zymelman sobre Las etapas del desarrollo

económico argentino, que tomaba explícitamente el esquema sobre la modernización y el

take-off de Rostow, generó una acalorada polémica en torno a la existencia de un gravoso

desajuste estructural debido a una “gran demora” (del periodo 1914-1933) en el proceso de

sustitución de importaciones.13 En este caso, aunque los autores establecen una periodización

distinta y una evaluación más favorable sobre las políticas de intervención económica de los

´30 en relación a la industrialización, al igual que en Ferrer nos encontramos con un

tratamiento muy general de las medidas, y sólo en función de la cuestión industrial.

Hasta aquí hemos esbozado la existencia de un corpus general que entre las décadas de los ´50

y ´70 discutiría desde perspectivas a veces encontradas un problema en común, el del retraso

del desarrollo argentino en general, y el de su industrialización en particular y, como

dijéramos anteriormente, en la mayor parte de los casos, aunque con importantes excepciones,

el examen de las políticas de intervención en los ´30 resulta bastante superficial y encaminado

tan sólo a ilustrar la interpretación general. Sin embargo, a partir de 1970, y junto a la

paralelamente rápida y progresiva erosión del modelo desarrollista, aunque no en todos los

12 En este último caso, por ejemplo los trabajos de Milcíades Peña escritos entre mediados de los ´50 y mediados de los ´60, recopilados en Peña (1973, 1974 y 1986)13 Di Tella y Zymelman (1967).

7

casos abiertamente críticos al mismo, comenzaron a aparecer algunas investigaciones que

encararon efectivamente el estudio de determinados aspectos de esas políticas. Y así, aunque

el problema del crecimiento industrial y el papel cumplido por las políticas gubernamentales

en el mismo continuaría siendo centro de atención de nuevas investigaciones,14 también se

produjo una relativa diversificación en el tratamiento de problemas que iban más allá del

análisis de las políticas arancelarias. Por ejemplo, aunque desde una mirada muy sesgada y

aparentemente encubierta por una pericia técnica como la de Adolfo Diz15 (quien sería

Director del BCRA a partir de 1976) los resultados pueden muy bien despertar ciertas

sospechas, su investigación sobre política monetaria da muestras de un esmerado esfuerzo en

la construcción de series estadísticas no disponibles anteriormente. También debe citarse al

libro de 1976 de Rafael Olarra Jiménez dedicado a la evolución de la política monetaria en

Argentina,16 donde se describen los pormenores de la creación y política posterior del BCRA

y el Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias, órgano este último que cumplió una labor

de saneamiento del sistema bancario y rescate de aquellos bancos en dificultades —lo cual

generó numerosas sospechas y críticas de la oposición al gobierno en aquel momento—,

obteniendo lo principal de sus fondos a partir de una famosa operación en la cual la

reevaluación del oro conllevó a una ganancia contable de activos, sin acarrear sin embargo

efectos inflacionarios.

También se destacan en esta serie las investigaciones de Roger Gravil sobre la política agraria

y el papel jugado por la Juntas Reguladoras de Granos y Carnes, por un lado, y sobre los

pormenores del acuerdo D’Abernon de 1929 (acuerdo tomado en general como precedente de

Roca-Runciman, y que debe su nombre al negociador británico), por otro.17 Nos interesa

remarcar en este caso que, para el primer tema, este autor elaboró un pormenorizado estudio

de las medidas tomadas ya desde 1932 con Antonio De Tomaso como Ministro de

Agricultura, destacado la importancia que tuvo la intervención estatal para la recuperación de

la producción rural. Veremos más adelante el modo en que esta interpretación fue tanto

criticada como defendida por diversas investigaciones posteriores, generando una notable

divergencia.

14 Puede destacarse aquí el libro de Jorge (1971), y el clásico de Murmis y Portantiero (1971). Una inmediata e importante crítica a estos trabajos, por su infravaloración del peso del capital extranjero como hegemónico en la estructura económica que viene delineándose desde los ´20, puede encontrarse en la reseña a ambos libros de Llach (1972). Este autor remarca también la considerable fusión entre los sectores industriales más concentrados y los intereses terratenientes e imperialistas, línea de interpretación ya sostenida anteriormente por Peña (1973, 1974 y 1986), y que cuenta con continuidad hasta la actualidad a partir de trabajos como los de Schvarzer (1996).15 Diz (1970).16 Olarra Jiménez (1976).17 Gravil (1970) y Gravil (1975).

8

Por último, cabe nombrar casos en los cuales el intento por responder al problema general del

estancamiento argentino no implicó un aplazamiento de un profundo estudio sobre las

modalidades de intervención. Así, por ejemplo, puede destacarse el atento examen que en el

libro Crisis y retraso de 1978 realizó Vicente Vázquez Presedo sobre la política monetaria y

de control de cambios, prestando especial atención a su vinculo con los intereses de los

sectores exportadores y las importaciones británicas, aunque matizando el beneficio que

significaron para las empresas de este origen radicadas en el país.18 El autor también analizó y

destacó la enorme novedad de las políticas anticíclicas llevadas adelante por el recién creado

BCRA (1935). Lo mismo puede decirse a propósito del muy conocido y controversial libro

Ensayos sobre la historia económica argentina publicado unos años antes por Carlos Díaz

Alejandro, en donde encontramos un intento de evaluación de la intervención estatal con un

análisis más pormenorizado de las medidas.19 Este último trabajo, de enorme relevancia

historiográfica, fue por otra parte la punta de lanza de la crítica a la teoría de la “gran

demora”, por un lado, y el iniciador de una persistente responsabilización del retraso

argentino al “desquiciamiento y estatismo” peronista. Se trata así de un texto que si bien

continuaba intentando explicar el problema que a partir de los ´50 había concitado los

principales esfuerzos, partía de una concepción sumamente divergente al de las diversas

modalidades de interpretación hegemónicas hasta aquel momento, dando por resultado,

respecto al tema que nos interesa, una profunda crítica de las apreciaciones negativas respecto

a la política económica de los gobiernos conservadores.

De esta manera, a partir de su abierto ataque contra la interpretación de la “gran demora”,

Díaz Alejandro señalaba que no habría existido una contradicción entre el desarrollo agrario y

el crecimiento industrial; más bien al contrario, lo fundamental para el desarrollo de la

industria habría sido la expansión de la demanda, posibilitada justamente por el aumento de

ingresos provenientes del sector exportador.20 Sin embargo, a partir de la crisis del ´30 se

conformaría una situación diferente, ya que la caída en las exportaciones (en volumen y/o

precios) generaba una menor entrada de divisas, que si bien era favorable a la

industrialización “fácil” debido a la necesaria contracción de las importaciones y la política

cambiaria y tarifaria de un gobierno interesado en equilibrar la balanza de pagos, encontraría

un cuello de botella en la medida en que no se obtuvieran divisas para canalizar a la inversión

en maquinaria y la capitalización. Este último argumento, similar por ejemplo al de Ferrer, se

terminaba de cerrar sin embargo con una crítica mucho más fuerte a las políticas peronistas,

18 Vázquez Presedo (1978).19 Díaz Alejandro (1975). La versión original del libro, publicado en inglés, es de 1970.20 Como en este caso, la tesis de la gran demora fue criticada por una gran cantidad de trabajos en la década de 1970, señalando sobre todo la importancia de la industrialización durante los ´20. Un trabajo muy importante en este sentido fue el de Villanueva (1972).

9

ya que en su opinión no había sido la falta de industrialización, sino la baja de exportaciones

en general, por el haber orientado recursos a la producción de bienes internos (tampoco

competitivos de las importaciones), lo que llevó a la escasez de divisas y por tanto a la baja

productividad y competitividad de la industria, sumada a un retroceso en el mismo sentido del

agro. Y así, en comparación con el peronismo, la política económica llevada adelante por los

conservadores durante los ‘30 se considera dando lugar a una utilización “bastante eficiente”

de los recursos; en cuanto a la industrialización, si bien las autoridades no habían tenido una

política concientemente industrializadota per se, “en el terreno puramente económico, su

aproximación pragmática hacia la industrialización fue preferible a cualquier otro sistema que

favoreciera a priori cualquier proyecto de índole industrial a expensas de la agricultura y la

ganadería.”21

De esta manera, y en contra de la tradicional crítica a la política económica conservadora, sea

por su ligazón con los sectores rurales dominantes y el capital extranjero, o por su

sostenimiento en la monopolización fraudulenta del poder, Díaz Alejandro sostenía que “…

con frecuencia la historia política y social de la Argentina designa la década de 1930 como

“década infame”. Sin duda, desde 1930 hasta 1943 los gobiernos se mantuvieron en el poder

mediante fraudes y otras prácticas antidemocráticas. La corrupción estaba muy extendida. No

obstante, aquellos gobiernos confiaban en un equipo de técnicos competentes, capaces de

conducir con acierto la política económica. Sobre todo desde 1933, dicho equipo inspiró

políticas más atinadas que las que siguieron países más prósperos. Determinaron también la

creación, en el ámbito de la política económica, de nuevas instituciones (como el BCRA y los

organismos reguladores de la comercialización de productos rurales) y nuevos instrumentos

(como el impuesto al ingreso), que podían utilizarse para estimular y encauzar el crecimiento,

así como para conciliar las metas de eficiencia económica con una mejor distribución del

ingreso.”22 Así, según el autor, mientras que una serie de medidas alentaron las exportaciones,

el incremento de los derechos de importación y el sistema de cambios múltiples habrían

alentado a la industria, al tiempo que se tomaron políticas expansionistas en materia fiscal y

crediticia.

Es preciso remarcar la importancia que tendrían este tipo de argumentos para toda una serie

de trabajos posteriores que, en general alineados en una perspectiva de síntesis neoclásica,

realizaron una suerte de reivindicación del equipo económico que trabajó durante los

gobiernos conservadores, defendiendo incluso hechos tan criticados como el famoso pacto

Roca-Runcimann de 1933, constituyendo hasta la actualidad una consistente línea de

21 Ibíd., p. 110.22 Ibíd., pp. 108-109. Hacia el final de este trabajo podrá apreciarse la importancia de esta evaluación positiva de las medidas económicas en cuanto aplicadas por “técnicos competentes”

1

interpretación, que al igual que Díaz Alejandro es sumamente crítica con el peronismo

posterior y el desquiciamiento económico que significó, llegando a decirse incluso

explícitamente, en sus casos más extremos, que el problema central de la evolución argentina

fue el “afán redistribuitivo” que ese régimen encarnó y que determinaría el desenvolvimiento

posterior durante décadas.23 Esta interpretación de Díaz Alejandro sería sin embargo también

debatida posteriormente por diversos autores, aunque parece fundamental nombrar aquí, tanto

por su detenido examen de las medidas de intervención en los ‘30 como por su relevancia

historiográfica, el artículo publicado en 1984 por Arturo O’Connel “La Argentina en la

depresión: los problemas de una economía abierta.”24

En la sección siguiente, por lo tanto, presentaremos en primer lugar la interpretación

propuesta por O’Connel en ese artículo, lo cual nos servirá a su vez para examinar más

detenidamente algunas de las medidas, vistas hasta aquí de modo muy general. A

continuación, y en conexión con lo anterior, analizaremos el relevante debate producido tan

sólo un año después de aquella publicación en relación con el pacto Roca-Runciman a partir

de la aparición de un trabajo que a contrapelo de una larga tradición historiográfica, proponía

la consideración de nuevos aspectos para concluir en una apreciación mucho más positiva.

Como veremos, esto produjo una inmediata respuesta crítica por parte del mismo O’Connel,

reactualizando la polémica sobre un acuerdo que aún continúa contando con sus fervientes

defensores y detractores.

III. La respuesta estructuralista y el debate en torno al Pacto Roca-Runciman

En su artículo de 1984, O’Connel destaca la imperiosa necesidad que tenían los gobiernos de

los ´30 de crear los instrumentos imprescindibles para atacar un ciclo propio de una economía

abierta como la Argentina, en el cual la inestabilidad de las exportaciones y el ingreso de

capitales se transmitía inmediatamente a través de un sistema monetario y fiscal vinculado al

nivel de exportaciones. La crisis, que según se demuestra en este trabajo comenzó en el país

aún un año antes del crack de 1929, debido a la cuantiosa salida de capitales primero, y la

caída de los precios de exportación después, obligó entonces a volver a la inconvertibilidad en

diciembre de 1929 a fin de evitar un drenaje del oro. La instauración del control de cambios

implementada durante el gobierno de facto de Uriburu en septiembre de 1931 era una medida

defensiva ante la inconvertibilidad de la libra y la necesidad de impedir una excesiva

depreciación del peso que aumentaría las obligaciones del Estado con el exterior y generaría

23 Gerchunoff y Llach (2004). Una interpretación sumamente positiva de las medidas tomadas en este periodo puede verse en Alhadeff (1985, 1986a, 1986b); Della Paolera y Taylor (1999, 2003); Ortiz (1998, 2001); Cortés Conde (2005); y con mayores matices, en Halperin Donghi (2004).24 O’Connel (1984).

1

inflación. Por eso, según O’ Connel, al menos en esta primera etapa el control de cambios no

habría beneficiado de manera sustancial la sustitución de importaciones, ya que un tipo de

cambio bajo volvía a estas últimas más competitivas. Por otra parte, la política fiscal y

monetaria durante esta primera etapa no habría sido nada heterodoxa, resultando además un

objetivo fundamental para el gobierno recortar el gasto público —cuyo aumento desmedido

había sido una de las críticas fundamentales al gobierno radical— y aumentar la recaudación,

a fines de lo cual se fijó un nivel más alto de aforos y aranceles a la importación y se crearon

nuevos impuestos, siendo el más importante el inédito impuesto a las ganancias. De todas

maneras, estas políticas siguieron para O’ Connel un lineamiento ortodoxo (a excepción de

medidas relativamente expansionistas como la primera aplicación de redescuentos en 1931 y

el lanzamiento del Empréstito Patriótico en 1932),25 y el aumento de derechos de importación

habría tenido un muy relativo impacto a favor de la industria local.

Dada la improvisación en la instrumentación del control de cambios, surgieron diversos

problemas, siendo el más acuciante la acumulación de una deuda privada en libras por parte

de importadores de productos británicos que no podían hacerse con las divisas para girar al

exterior. De allí que una de las primeras medidas del nuevo Ministro de Hacienda Federico

Pinedo haya sido instrumentar un nuevo sistema en noviembre de 1933 en el cual, junto al

cambio oficial se permitía uno libre que funcionaría como válvula de escape para pagar las

importaciones no prioritarias. Mientras tanto, el cambio oficial funcionaba con un margen

entre el tipo comprador y vendedor que sería utilizado por el gobierno para mantener un

precio mínimo para producciones locales afectadas por el deterioro de los valores

internacionales. A este fin se crearon las Juntas Reguladoras, órganos que oficiaban de

compradores a un precio sostén, para luego vender a los exportadores a precio de mercado.

Ahora bien, según O’ Connel, estas políticas tuvieron rápidamente un impacto negativo, ya

que en 1934 los precios internacionales mejoraron, y por ejemplo la Junta de Granos comenzó

a obtener ganancias, resultando finalmente una medida que gravaba a los productores rurales.

Por otra parte, el autor insiste en que esta política cambiaria constituyó, tal como vimos

señalaba Salera, un sistema preferencial para Gran Bretaña. De hecho, cuando en 1935 las

cotizaciones oficial y libre comenzaron a acercarse, presiones británicas llevaron a que el

gobierno decretara un aumento del 20% en este último. Lo más importante, en todo caso, es

que todas estas medidas no tuvieron en definitiva un papel importante para la recuperación,

debiéndose ésta última, en realidad, a los factores externos. El aumento de los precios

25 En 1932 el gobierno lanzó el “Empréstito Patriótico” por 500 millones de pesos. Un artículo de la ley que lo promulgó permitió que la Caja de Conversión emitiera dinero por el monto de los títulos no colocados del empréstito, cifra que ascendió a poco más de 160 millones de pesos. En cuanto a los redescuentos llevados adelante por la Caja, comenzaron en abril de 1931. Se verá más adelante la importancia que adquiere esta medida en la interpretación de otros autores.

1

internacionales debido a un catastrófico ciclo de sequías en países productores de granos

como estados Unidos, Canadá y Australia revirtió la situación, y enseguida el capital privado

comenzó también a ingresar al país, reiniciando un ciclo expansivo que duraría hasta 1937.

De tal forma que, según O`Connel, sólo la política llevada adelante por el recién creado

Banco Central mostró una verdadera innovación beneficiosa, ya que la venta de títulos para

absorber la expansión de la masa monetaria que producía la entrada de dinero especulativo

durante el ciclo ascendente, evitaba una expansión excesiva del crédito, produciéndose una

inédita política anticíclica que actuaría en sentido contrario ante la contracción posterior.

Todo esto según el autor “Constituía un ensayo de política de estabilización del ciclo clásico

de la economía argentina, algo ajeno a las preocupaciones de una era de depresión.”26

Para O’Connel, en síntesis, a excepción de estas últimas prácticas anticíclicas del Banco

Central, las medidas de intervención llevadas adelante durante los ´30 eran en gran medida

coyunturales y reactivas, dudosamente heterodoxas, y sobre todo poco relevantes para la

rápida recuperación económica del país. Esta última, más bien, habría dependido

fundamentalmente de factores externos, vía aumento de los precios agrarios internacionales.

Quisiéramos concluir con el examen de este importante artículo diciendo algo sobre su

posición en relación a un tema tratado muy brevemente allí, pero que nos servirá para

comprender la intervención posterior del autor en contra de una interpretación historiográfica

revisionista que presentó argumentos recogidos posteriormente por diversos autores. Nos

referimos a la importancia que adquirió luego de la crisis el establecimiento de acuerdos

bilaterales con distintos países, y sobre todo aquel que como ya dijéramos produjo acaloradas

críticas desde que se concretó: el tratado Roca-Runciman.

En el artículo que venimos comentando, O’ Connel destaca el hecho de que efectivamente,

frente al mantenimiento de una cuota de importación a la carne enfriada, las concesiones

otorgadas a los británicos fueron desproporcionadas, sobre todo si se considera que, como es

bien sabido, Argentina acordó que todas las divisas provenientes de las ventas a Gran Bretaña

se utilizarían para comprar productos de aquel origen y que además se aprobaron reducciones

de aforos y aranceles para productos en los que los británicos tenían especial interés. Dicho

esto, la cuestión a evaluar sería en su opinión si efectivamente el financiamiento de los saldos

bloqueados puede considerarse un contrapeso que matizaría la asimetría. Y dado que la

respuesta de O´Connel al respecto es tajantemente negativa, en su opinión no pueden quedar

dudas de que el pacto habría sido claramente desfavorable para el país.

En contraste con estas conclusiones, en un artículo publicado solo un año después Peter

Alhadeff defendía las condiciones del pacto, criticando fundamentalmente los argumentos

26 O’ Connel (1984), p. 509.

1

esgrimidos por O’Connel en un trabajo bastante anterior (escrito con Jorge Fodor) y en otro

texto producido por Gravil junto a Timothy Rooth,27 aunque habría que decir que en verdad se

oponía a toda una tradición historiográfica respecto al carácter que este pacto tuvo para

Argentina. Desplazando el análisis hacia un tema poco tratado anteriormente, Alhadeff

destacaba que el acuerdo había permitido el desbloqueo de las libras, mediante una brillante

maniobra por la cual el gobierno convertía la importante deuda privada en aquella moneda en

una deuda pública (obteniendo así una masa de recursos en un momento en el que era muy

difícil obtener prestamos) y absorbiéndola mediante bonos pagaderos a largo plazo y bajo

interés, en una compleja operación financiera que mostraba por otra parte la pericia de las

autoridades argentinas. Ahora bien, sin esta conversión de desbloqueo, se habría producido

según este autor una transferencia de remesas al extranjero de tal magnitud que hubiese

llevado sin dudas a una drástica devaluación del peso, impactando negativamente sobre el

mercado de dinero, el pago de la deuda externa y el crédito público. Y dado que la resolución

al problema de las libras bloqueadas y la consolidación de las cuentas nacionales eran

condición de posibilidad para las nuevas medidas sobre el control de cambios tomadas en

noviembre de 1933, y con ellas la obtención de recursos para el financiamiento de la Junta

Reguladora de Granos que para el autor fueron uno de los principales motores de la

recuperación gracias a los precios sostén al agro, se sigue que el Pacto fue fundamental para

conseguir estos objetivos.

Vale detenerse aquí a comentar la contundente respuesta que mereció este trabajo por parte de

Fodor y O’ Connel.28 En primer lugar, indicaban con razón estos autores, Alhadeff no había

analizado la totalidad del pacto, lo cual no le impedía afirmar que el mismo había sido

positivo, sin ponderar una multitud de desventajas bien conocidas. Pero en segundo lugar, se

demuestra que la misma operación de conversión encubrió una maniobra ampliamente

beneficiosa para los británicos, al asegurar la consolidación de la deuda no sólo a una tasa de

cambio con un peso sobrevaluado, sino incluso muy por encima de aquella en la cual se

habían generado las obligaciones en 1931-32. La devaluación del peso, que era inminente, se

realizó entonces recién un mes después (cuando incluso para Fodor y O’Connel podría haber

sido utilizada como un elemento de presión a favor de Argentina). En tercer lugar, queda

demostrado que de ninguna manera una operación de desbloqueo mediante un empréstito

como el suscrito por Argentina se encontraba atada a un tratado comercial como el Roca-

Runciman, ya que Brasil realizó algo similar sin otorgar concesión alguna a Gran Bretaña. En

cuarto lugar, y muy significativo, los autores señalan, siguiendo aquello que ya dijéramos con

respecto al artículo de O’Connel, que de ninguna manera el precio sostén de la Junta 27 Alhadeff (1985); Fodor y O’Connel (1973); Gravil y Rooth (1978).28 Fodor y O’Connel (1985).

1

Reguladora de Granos fue sustancial para la recuperación, ya que inmediatamente a su puesta

en funcionamiento comenzó a obtener ganancias, resultando finalmente al contrario que el

control de cambios pasó a constituir un impuesto a las actividades agropecuarias. Importa

remarcar, por último, que Fodor y O’Connel rechazan el posicionamiento teórico del autor,

diciendo que al menos puede dudarse que “el primer paso de una política de combate contra la

caída de la actividad económica, acompañada de caída significativa de precios, no podía ser

—como opinaba Hueyo— la eliminación del déficit fiscal…Algo similar ocurre con la

importancia que concede a la rebaja de las tasas de interés. Otra vez más, tema de aguda

controversia que, a Alhadeff, parece dejarlo indiferente.”29

Cabe destacar, pese a lo categórico de esta respuesta, que diversos autores no sólo

acompañaron posteriormente a Alhadeff en su posicionamiento teórico en relación con

aquello que según su opinión tampoco es materia de controversia, sino también en la defensa

del acuerdo, a partir en primer lugar del poco elaborado argumento de que era imprescindible

en términos comerciales, y luego sosteniendo al igual que aquel la brillantez de la operación

financiera de desbloqueo. Más matizadamente, de todas maneras, en general se reconoce que

se otorgaron una gran cantidad de concesiones a los británicos, y el carácter negativo que tuvo

en diversos aspectos económicos el trato preferencial que se le dio a una potencia en declive.

También que en verdad el bloqueo de las libras, que precisó de una operación de gran

envergadura para evitar un shock por su salida, fue una situación creada por el enorme error

técnico del primer control de cambios, que permitía las operaciones de importación sin la

obtención concreta de las divisas para pagarlas.30

IV. Nuevos aportes y perspectivas

Antes de continuar analizando la producción historiográfica en torno a la intervención en los

´30, querríamos detenernos a señalar dos rasgos sobresalientes de una importante parte de las

investigaciones aparecidas a partir de la década de 1980, y específicamente luego de la vuelta

a la democracia en 1983. En primer lugar, el considerable aumento de estudios dedicados a

temáticas delimitadas, lo cual permitió sumar una cuantiosa cantidad de nuevas informaciones

y mayor grado de especificidad en relación a determinados problemas. En segundo lugar,

destacar que una buena parte de estos estudios fue realizada ya no principalmente por

economistas, sino también por historiadores o miembros de otras especialidades que

realizaron su posgrado en historia. Ejemplo de esto son los trabajos de Norberto Álvarez,

29 Ibid, p. 461.30 Gerchunoff y Llach (1998); Cortés Conde (2005); Halperin Donghi (2004).

1

Graciela Malgesini, Raúl García Las Heras, Adriana Montequín y Virginia Persello, de los

cuales será preciso que digamos algo.

En el caso de Norberto Álvarez, trató en un artículo31 la enorme expansión de la red caminera

entre 1933 y 1943, luego de la aprobación de la Ley Nacional de Vialidad y la creación de la

Dirección Nacional de Vialidad, en vínculo con el enfrentamiento entre los intereses

británicos y estadounidenses. En opinión de este autor, la necesidad de abaratar los costos de

los fletes, en primer lugar, y de generar actividades que amortiguarán la desocupación, en

segundo, muestran como el gobierno actuó en este caso en contra de los ferrocarriles

británicos, que hasta el momento monopolizaban el transporte nacional.

En el mismo sentido, Raúl García Las Heras sostuvo en diversos trabajos32 que tanto para el

caso de los ferrocarriles como para el de la empresa Anglo Argentina de tranvías, debe

matizarse la concepción que señala un trato preferencial, destacándose que si bien es

indudable que se produjo en los ´30 un estrechamiento en los vínculos con Gran Bretaña, en

todo caso las empresas de transporte de ese origen no obtuvieron grandes logros en sus

reclamos, ni tampoco un importante apoyo por parte de los grupos de poder locales.

Por su parte, Adriana Montequín analizó los antecedentes de 1918 y 1924 a la sanción

definitiva, en 1932 del primer impuesto a los réditos en Argentina.33 La autora sostiene que

los fracasos en los intentos radicales no deben ser interpretados por una mera negativa de los

sectores dominantes, sino también en una importante medida por una oposición política

conservadora contra el aumento de recursos estatales que se creía podrían ser utilizados para

aumentar el “patronazgo”. En contraste, ya superado este peligro luego del golpe de 1930, y

en un contexto de asfixia fiscal, se encontraría necesario contar con un impuesto que

permitiría aumentar la recaudación, pero que también redundaría en el desarrollo de nuevas

funciones del poder central.

En un penetrante trabajo, Graciela Malgesini discutió los argumentos de Díaz Alejandro y

O’Connel con respecto al supuesto desincentivo o directa discriminación de las medidas

cambiarias y Juntas Reguladoras en contra de la actividad agrícola.34 Según esta autora, es

preciso realizar una distinción entre los distintos sectores sociales rurales. Desde este punto de

vista, los pequeños productores, que no contaban con el capital para pasar a otras actividades

como la ganadería, y que habían sido hasta entonces víctimas de las grandes

comercializadoras que especulaban para comprar a un precio deprimido (por lo cual cuando

los precios internacionales aumentaban veían engrosar ampliamente sus ganancias, sin que

31 Álvarez (1986).32 García Las Heras (1990) y García Las Heras (1994).33 Montequín (1995).34 Malgesini (1986).

1

este aumento llegase al pequeño productor), se vieron sumamente beneficiados por las

políticas posteriores a 1933, y sobre todo por acción de la Junta Reguladora de Granos. Ésta

les habría asegurado un piso de rentabilidad, desestruructurando parte de la especulación de

las comercializadoras al “acercar” los precios a los productores. Así, en continuidad con el

trabajo de Gravil que nombrásemos anteriormente, la autora arriba a la conclusión de que la

reducción de los márgenes de intermediación, sumada a la labor de construcción de

elevadores de granos, el aumento del crédito agrario, etc., significó una verdadera

“protección” a la producción agraria que explica, por otra parte, el aumento de la producción

entre 1934 y 1939.

En cuanto al último trabajo que quisiéramos citar en esta serie, Virginia Persello presenta una

interesante problematización en torno a la articulación entre intervención,

redimensionamiento del aparato estatal y representación que se pone en juego a partir de la

novedosa creación de numerosas instituciones (las mismas Juntas Reguladoras así como

diversas Comisiones, subcomisiones y direcciones de producción).35 En una primera

aproximación a este tema, la autora se centra en tres cuestiones. En primer lugar, las diversas

formas de representación sectorial en cada una de las Juntas (Carnes, Granos, Vino, Yerba,

etc.). En segundo término, las posiciones políticas y discusiones parlamentarias entre

socialistas, radicales y conservadores sobre este tema. Por último, y lo que nos parece más

interesante, se documenta un importante avance de la legitimidad que adquiere la

representación corporativa en tanto serían los mismos interesados (en verdad, sobre todo los

sectores dominantes en cada actividad), quienes poseerían la experiencia y “conocimiento

técnico” imprescindible para que estas nuevas instituciones lleven adelante sus tareas de

forma eficiente. Veremos más adelante, sin embargo, que este estrechamiento de vínculos

entre los sectores corporativos dominantes y la empresa de intervención estatal comenzaría a

sufrir mayores tensiones hacia el fin del periodo conservador.

Pese a la importancia que adquirieron este tipo de aportes producidos por historiadores, debe

reconocerse que, incluso después de los ´80, las principales investigaciones sobre la evolución

de largo plazo de las dimensiones más significativas de la historia económica argentina

continuaron siendo producidas en su mayor parte por economistas. De esta manera, fueron

miembros de esa disciplina quienes analizaron con mayor profundidad algunos elementos

clave de la política económica del periodo que nos ocupa. Cabe destacar por ejemplo los

trabajos de Javier Ortiz sobre política bancaria, desde un enfoque comparativo con América

35 Persello (2005).

1

Latina en general,36 la investigación de Jorge Schvarzer en relación con la industria,37 y el

análisis de las finanzas realizado por Aldo Arnaudo.38 Lo mismo ha ocurrido en general con

las más importantes síntesis sobre historia económica, que aunque se posicionan dentro de los

lineamientos básicos de la literatura anterior, se sirven de los avances más puntuales, en

muchos casos propios, para avanzar en una interpretación de conjunto sobre los principales

problemas del periodo, dentro de los cuales por supuesto la intervención estatal ocupa un

importante lugar. Entre estos trabajos, sumamente influyentes y muchas veces con posiciones

encontradas, cabe nombrar a El ciclo de la ilusión y el desencanto de Pablo Gerchunoff y

Lucas Llach,39 Historia económica, social y política de la Argentina de Mario Rapoport40 y

La economía política de la Argentina en el siglo XX, de Cortés Conde.41

Aquí nos interesaría detenernos, sin embargo, para analizar los principales argumentos de un

trabajo que, nos parece, resultó crucial para redefinir uno de los principales puntos de

controversia en torno a la problemática que nos ocupa. Nos referimos a la investigación

llevada adelante por Alan Taylor y Gerardo Della Paolera en relación con el papel jugado por

la política monetaria para la recuperación argentina de la depresión.42

Según la perspectiva de Taylor y Della Paolera, gran parte del crecimiento obtenido por la

economía Argentina en la etapa de 1891 a 1914 se debió a su éxito en la consolidación de

instituciones y compromisos para mantener políticas monetarias y fiscales estables. Este

hecho, crucial para una pequeña economía abierta, pudo lograrse sin embargo mediante un

sistema monetario inflexible, que los autores caracterizan como una especie de “ancla

nominal”, en el cual la rigidez cambiaria (que se mantendría por un sistema de convertibilidad

fija entre el peso y el oro entre 1899-1914 y 1927-1929), se mantenía gracias a la existencia

de una Caja de Conversión que debía contar con una importante cantidad de reservas, lo cual

por supuesto se volvía muy difícil en las coyunturas de desequilibrio en la balanza de pagos,

generándose una enorme presión. Lo mismo ocurría en relación con la emisión de dinero, que

incluso bajo regímenes de inconvertibilidad (como de 1914 a 1927) se mantuvo relacionada

con la cantidad de reservas en la Caja. Por último, dadas las reglas del sistema, tampoco

existía un prestamista en última instancia para asegurar la liquidez de los bancos. El resultado

era, en síntesis, una situación en la cual la ausencia de autonomía para la política monetaria se

establecía sin embargo a través de un sistema muy claro que, en la medida en que se cumplió,

36 Ortiz, Javier (1998 y 2001). 37 Schvarzer (1996).38 Arnaudo (1987).39 Gerchunoff y Llach (1998).40 Rapoport (2000),41 Cortés Conde (2005).42 Della Paolera y Taylor (1999 y 2003).

1

ayudó a mantener la confiabilidad del país como solvente frente a sus dos principales pasivos

(bonos de deuda pública y dinero).

Debe destacarse, entonces, la importancia otorgada por estos autores al mantenimiento de una

política monetaria (y también fiscal) seria por parte del gobierno para asegurarle una

reputación que le brindara acceso al crédito externo bajando sus costos, y alentase también la

inversión externa, dos elementos esenciales para una economía abierta como la Argentina. De

aquí se sigue la opinión favorable que les merece que ante la crisis del ´30 el gobierno haya

mantenido su compromiso de pago de sus obligaciones externas, evitando el default. Lo más

relevante aquí sería, sin embargo, el temprano e inédito uso de redescuentos que comienza a

hacer la Caja de Conversión a partir de abril de 1931 a fin de esterilizar las salidas de oro.43

Esto implica, según Taylor y Della Paolera, un verdadero cambio en el modelo monetario y

macroeconómico que se alejaba de esta forma de la política ortodoxa anterior. Sin embargo,

esta innovación sólo se habría dado en materia monetaria, porque en el terreno fiscal se

realizó un gran esfuerzo por seguir la tradicional receta de ajustar el presupuesto en tiempos

de retracción. El resultado, en todo caso, habría sido el de un mantenimiento de la base

monetaria, en un contexto de salida de oro, que permitió contrarrestar la tendencia

deflacionaria44 y así evitó un gran aumento de las tasas de interés, lo cual hubiese enfriado aún

más la economía.45 La política monetaria anticíclica habría entonces anticipado en cuatro años

a la creación del Banco Central y, aún más sorprendente, a su aplicación en países centrales.

De allí el éxito argentino en una temprana salida de la crisis, que para los autores ya es clara

para 1933.

Resulta imprescindible destacar la relevancia que tuvieron este tipo de interpretaciones a

partir sobre todo de la década de 1990, dándose una convergencia con un contexto en el cual

el gobierno llevaba adelante una política de apertura y liberalización económica, concediendo

enorme importancia a la confiabilidad que el país debía recuperar en materia monetaria. Un

nuevo tipo de ortodoxia, marcada ahora no por un rechazo a cualquier tipo de intervención

económica (a la manera de Prados Arrarte en los ´40), sino de aquella recomendada por el

keynesianismo (un comportamiento contracíclico a través del gasto público a fin de aumentar

la demanda), venía ahora a destacar la importancia de la política monetaria, y del acceso al

crédito externo, mediante un comportamiento “confiable”. Desde tal punto de vista, las

43 La ley que permitía estas operaciones había sido sancionada en 1914, pero no se hizo uso de ella hasta abril de 1931, exceptuando tres meses de 1925. Vale aclarar que en cambio el Banco Nación tuvo una importante política contracíclica inyectando liquidez en los Bancos a partir de redescuentos, desde 1914.44 Como se encargan de matizar los autores, las esterilizaciones buscaban compensar la salida de oro, y no inyectar liquidez para reducir las tasas de interés y aumentar la demanda agregada (lo que denominan “efecto Keynes”). El cambio del régimen monetario funcionó entonces quebrando las expectativas deflacionarias, con favorables implicancias para la actividad económica a través de una reducción de las tasas de interés ex ante (“efecto Mundell”). Véase Della Paolera y Taylor (2003), p. 210.45 En Cortés Conde (2005) se encuentra una explicación coincidente con este punto de vista.

1

medidas tomadas durante los primeros años de la crisis habrían sido casi optimas:

mantenimiento de una política ortodoxa en materia fiscal y de los compromisos de pago de las

obligaciones externas como precondición para que se pudieran utilizar medidas más

expansivas a partir de 1933; cambio del régimen monetario consecuente con esta decisión, sin

recaer en emisionismo inflacionario (algo que se le criticará al “dirigismo” peronista

posterior).46

En contraste con una posición de este tipo, es preciso destacar, como lo hicieron otros

investigadores anteriormente, que la ortodoxia fiscal tuvo un carácter contractivo, acentuando

más bien el enfriamiento de la economía. Podría dudarse, por otra parte, que la política

monetaria haya sido el principal factor para la recuperación, siendo ésta en cambio

fundamentalmente una consecuencia de factores externos (aumento de los precios agrarios).

Por otra parte, como Taylor y Della Paolera reconocen, fue la operación de revalorización

contable del oro de 1935 la que realmente implicó una inyección de liquidez, pero como

también se señalara, la misma sirvió fundamentalmente para una turbia operación de rescate

bancario con beneficio para un reducido sector enriquecido de la sociedad.47 Por último,

puede discutirse si el mantenimiento en el pago de deuda pública era imprescindible, ya que

de hecho la mayoría de los países latinoamericanos decretaron el default, sin que este

comportamiento asegurara a la Argentina un mejor posicionamiento a mediano plazo para

recibir créditos, en comparación con aquellos que incumplieron.48 En el corto plazo, en tanto,

el compromiso implicó la obligación de mantener una disciplina fiscal con los costos ya

señalados, difícilmente compensable con los exiguos créditos obtenidos.

V. Segunda Guerra y Plan Pinedo. Intervención y estrategias en el ocaso del régimen conservador

Hacia el fin de la década del ´30, el inicio de la Segunda Guerra implicaba una seria amenaza

para la economía argentina por la posible caída de las exportaciones primarias. En este

contexto, y con Federico Pinedo nuevamente al frente del Ministerio de Hacienda, el ejecutivo

presentó un “Programa de reactivación de la economía nacional” (más conocido como Plan

Pinedo, de 1940) que implicaba no sólo un aumento en la intervención estatal para asegurar el

crecimiento, sino también, y por primera vez, una estrategia de desarrollo que tomaba

explícitamente en cuenta la importancia del desarrollo industrial. El Plan finalmente quedó

descartado por la oposición radical en la Cámara de Diputados, lo cual no impidió que, como

46 Javier Ortiz (2001); Cortés Conde (2005).47 Sector que se benefició en 1935, según sostienen los mismos Taylor y Della Paolera (2003, pp. 256-257), con un 4 % del PBI de aquel año gracias a la operación del IMFB.48 Marichal (1988).

2

indica el clásico trabajo de Llach sobre el tema, entre 1940 y 1943 se adoptaran diversas

medidas, muchas inspiradas en el mismo Plan, que beneficiaban a la industria.49 Debe

precisarse, de todas maneras, que este intento finalmente fallido por establecer un

desplazamiento en el eje de desarrollo, no implicaba un reposicionamiento en relación con el

papel central que continuarían teniendo para el país las exportaciones agropecuarias. La

novedad consistía en cambio en el reconocimiento de que junto a esta actividad central debía

estimularse a la industria (pero no a cualquiera, sino a las denominadas “industrias naturales”,

o sea aquellas en las cuales se podrían obtener ventajas comparativas en tanto se encontraban

ligadas a las actividades tradicionales), y especialmente a las exportaciones en general. Al

mismo tiempo, se establecía la necesidad de apoyar el financiamiento de la construcción,

dinamizadora de la economía en su conjunto y arma contra el crecimiento del desempleo. Con

este fin, se planeaba una reforma financiera que diese más elementos al Banco Central para

intervenir en política monetaria y, muy importante, crear un mercado de capitales a partir del

otorgamiento de créditos a largo plazo para la industria y construcción, hecho inédito en el

país. Finalmente, y algo que ha sido destacado por diversos investigadores que analizaron el

Plan, se pretendía equilibrar el tradicional esquema triangular sumamente deficitario con los

Estados Unidos, aumentando las exportaciones industriales que otorgarían divisas “libres”,

permitiendo en un futuro acrecentar a su vez los insumos industriales, provenientes

principalmente de aquel país.

Ahora bien, si como se dijo, el Plan nunca llegó a ponerse en marcha, queda claro de todas

maneras que resulta una importante prueba de que al menos desde un sector del

conservadurismo se evaluaba cada vez con mayor firmeza la importancia del papel del Estado

como garante del desenvolvimiento económico, estableciéndose de acuerdo con esto la

necesidad de ampliar sus funciones e instituciones a fines de intervenir en distintas esferas. De

hecho, en esta última etapa del conservadurismo, y sobre todo a partir de la asunción de

Ramón Castillo como presidente, se consolidó esta actitud tendiente a aumentar la capacidad

de intervención. En una difícil situación debido al aumento del déficit y del endeudamiento

público, el gobierno avanzó sobre una serie de reformas impositivas que resultaron

firmemente rechazadas por parte de la dirigencia de los sectores dominantes rurales e

industriales. Se presentaba ahora con claridad una progresiva tensión entre la dirigencia

política y una parte de los grupos empresariales que criticaban el intento conservador por

aumentar sus recursos con fines clientelísticos y, lo que aquí más nos interesa destacar, por la

49 Disposiciones cambiarias de promoción de las exportaciones industriales, creación de la Corporación para la Promoción del Intercambio, fundación del Comité de Exportación y Estímulo Industrial y Comercial, creación de la Flota Mercante del Estado, Ley de Fabricaciones Militares, leyes de promoción industrial provinciales y municipales, proyecto de crédito industrial que se legaliza en septiembre de 1943. Llach (1984), p. 540.

2

intromisión del Estado en las actividades privadas, importante precedente del negativo

“dirigismo” que muchos endilgarían al peronismo. Más allá de lo excesivo de estas críticas,

debidas en mayor medida a una exaltación discursiva ante un conflicto particular y

coyuntural, lo central aquí no es sobreestimar tensión que de todas maneras no pone en

discusión la estrechez de vínculos entre los intereses empresariales y la política económica

llevada adelante por los gobiernos conservadores, sino más bien que efectivamente la

intervención estatal en economía fue aumentando crecientemente a partir de la Segunda

Guerra, sentando un importante antecedente a la orientación seguida a partir de 1943, aún

reconociendo el cambio cualitativo que tuvo a partir de aquel momento.

Por esta razón, en nuestra evaluación sobre la historiografía en torno a la intervención estatal

en economía durante la década del ´30, resulta más relevante destacar el consenso existente en

relación con esta progresiva ampliación, profundizada a partir de la Segunda Guerra incluso

por el gobierno conservador, que las notables discrepancias en torno a la caracterización del

Plan Pinedo y, especialmente, sobre su factibilidad como estrategia de desarrollo finalmente

derrotada frente a la orientación industrial mercadointernista que se impondría a partir del

ascenso del peronismo.50 Similar consenso historiográfico suscita la evaluación sobre el

progresivo pasaje de las acciones de gobierno desde una concepción económica claramente

ortodoxa a principios de los ‘30 hacia una cada vez más heterodoxa, e incluso con elementos

keynesianos, hacia el fin de la década. Existen en este punto, sin embargo, algunas diferencias

de apreciación en relación con el carácter de las medidas de intervención desplegadas durante

el plan de reactivación económica de 1933-35, aunque todos los autores tienden a destacar la

distancia con la ortodoxia anterior.51

En vínculo con esto, puede apreciarse la aparición de investigaciones que estudian la

evolución del pensamiento económico en Argentina, prestando especial atención a cuestiones

como la institucionalización de la carrera de Economía y el impacto de las teorías más

importantes a nivel internacional.52 Más importante aún, diversos trabajos han avanzado en el

50 Las principales críticas al clásico artículo de Llach, quien de todas maneras establecía una compleja explicación sobre la evolución hacia el mercadointernismo, se centran fundamentalmente en la imposibilidad estructural a largo plazo, en términos económicos, y su inviabilidad en términos políticos, para que se diera un desarrollo industrial exportador. Lejos estuvo de ser por tanto, al decir de Díaz Alejandro, una “oportunidad pérdida”, y el relativo aumento de las exportaciones industriales durante la guerra obedeció a razones coyunturales que de ninguna manera podrían mantenerse después del conflicto. Véase Cramer (1998) y Arceo (2003). 51 Para Díaz Alejandro (1975) se aplicaron claramente “medidas expansionistas” vía aumento del gasto; Graciela Malgesini (1986) sostiene que se trató de un “inestable sincretismo liberal-(proto) keynesiano-corporativo”; para Fernandez López (2001) fue un “programa de estabilización keynesiano”; González y Pollock (1991) señalan que se utilizaron instrumentos keynesianos, aunque matizan el balance señalando que fueron coyunturales, bastante tibios y en relación con el mantenimiento de otros ortodoxos; un matiz aún mayor es propuesto por Gerchunoff y Llach (1998), quienes sostienen que a lo sumo, y sólo a partir de 1935, podría hablarse de un “keynesianismo pasivo”. 52 Fernández López (2001).

2

examen del grupo que diseñó gran parte de las medidas innovadoras durante todo el periodo,

o de algunas de sus figuras más importantes en particular.53 Estas investigaciones resultan de

especial interés, ya que se trató de hecho de un muy singular grupo, conformado por políticos

provenientes del socialismo independiente, como Antonio De Tomaso y Federico Pinedo, y

por jóvenes con formación técnica como Raúl Prebisch, Ernesto Malaccorto, Máximo

Alemann y Walter Klein, entre otros. Este “grupo burocrático neo-conservador aliado a la

dirigencia política y a los grupos de interés”, tal cual lo define Louro de Ortiz, se

caracterizaba efectivamente por contar con una nueva camada de economistas de enorme

pericia técnica que asesoraban a Pinedo y desplegaron funciones burocráticas clave. Se trataba

de nuevos tecnócratas que, tal cual describe excepcionalmente Halperin Donghi, se veían a sí

mismos como provistos de un saber universal que, en cuanto tal, podía ponerse al servicio de

gobiernos como el de Uriburu o la Justo sin que debiera dudarse de su neutralidad política.54

De hecho posteriormente Raúl Prebisch, uno de los economistas más brillantes de la historia

argentina, y quien colaboró en el diseño de las medidas más relevantes del periodo, diría

restropectivamente: “yo tenía la visión de un tecnócrata. Creía que, si yo hacía las cosas bien,

estaba libre de responsabilidad política. Pero las cosas no eran así. En consecuencia, he sido

clasificado como un hombre de derecha, algo que nunca me he considerado ser.”55 Y en

efecto, a la caída del conservadurismo en 1943 el grupo se disolvió, siguiendo sus miembros

diversos caminos que en algunos casos, como los de Pinedo y Prebisch, serían claramente

divergentes.

A modo de conclusión

En nuestro recorrido por la historiografía que trató diversos aspectos de la intervención estatal

en economía durante el periodo 1930-1943 nos encontramos con una miríada de

interpretaciones que, determinadas por su particular contexto de enunciación y el

posicionamiento teórico y político de quienes las produjeron, conforman un intricado campo

de disputas que se reactualizan hasta el presente. De esta manera, si no es precisa demasiada

agudeza para advertir los vínculos entre la emergencia de aquella “nueva ortodoxia” a la que

hacíamos alusión en la cuarta sección de este trabajo y las políticas económicas llevadas

adelante a partir de los ´90, tampoco resulta demasiado difícil comprender su relativa pérdida

de peso después de que Argentina sufriera una tremenda crisis que venía a poner en primer

plano las inconsistencias de recetas económicas anteriormente presentadas como

53 Louro de Ortiz (1992); Cirigliano (1986); González y Pollock (1991); Dosman (2008).54 Halperin Donghi (2004), pp. 140-143.55 Ciado en González y Pollock (1991), p. 469.

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indiscutibles. La apertura de una nueva etapa en la cual parecía que se superaba

milagrosamente tan estrepitosa caída, y donde el Estado parecía ocupar nuevamente un papel

determinante, conllevó a una revalorización de tradiciones historiográficas que, como las del

revisionismo, parecían condenadas a la marginación. Pero así como las voces críticas no

dejaron de existir en los ´90, tampoco el fracaso de aquel modelo impide que argumentos

hegemónicos en aquel contexto vuelvan a aflorar ante un presente que se percibe como una

peligrosa actualización de lo peor del pasado (aunque habría que decir que aquí pesa más lo

político que lo económico). En realidad, tensiones sociales y económicas muy complejas y

cambiantes interactúan con culturas políticas que retrabajan tradiciones profundamente

arraigadas. Y es preciso reconocer que aún cuando los trabajos de investigación de ninguna

manera responden automáticamente a estas fluctuantes situaciones, se hallan insertos en un

campo relacionado con lo que ocurre a nivel macrosocial. Dicho esto, no puede resultar

sorprendente que la interpretación de un tema como la intervención estatal en la década del

´30, aparezca como un complejo campo de disputa, resignificado en un contexto muy

particular. Finalmente, y a pesar de que este contexto lo vuelva un tema sumamente

significativo, toda historia se halla tensionada en el entrecruzamiento entre dos horizontes

temporales. Pero por supuesto, es mucho más sencillo reconocer esto que, explicitando los

presupuestos teóricos y el posicionamiento en la disputa, conseguir un equilibrio para

historizar nuestro presente, en lugar de amoldar el pasado a sus necesidades.

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