„Armut trotz Arbeit“ ist ein sozialpolitisch brisantes Thema. Im Schweizer Verständ-nis soll Existenzsicherung im Erwachsenenalter primär durch Erwerbsarbeit erfol-gen. Was aber wenn der Lohn für die Sicherung der Existenz nicht ausreicht und wenn Menschen zusätzlich zu ihrem Erwerbseinkommen auf Sozialhilfe angewie-sen sind? Mehr als ein Viertel der Sozialhilfe Beziehenden ab 15 Jahren im Kanton Bern sind erwerbstätig und knapp ein Drittel von ihnen arbeitet Vollzeit. Zieht man die Lehrlinge ab, sind damit rund 1400 erwachsene Vollzeiterwerbstätige betroffen. Dass der Lohn einer Vollzeiterwerbstätigkeit keine Existenzsicherung garantiert, ist nicht nur für die Betroffenen, sondern auch aus gesellschaftlicher Sicht höchst problematisch. Die Gruppe der erwerbstätigen Sozialhilfe Beziehenden stehen im Fokus dieses GEF-Bulletins.

Armut trotz Arbeit

GEF Bulletin März 2015

Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern

Inhalt

Armut trotz Arbeit – eine Herausforderung nicht nur für die Sozialpolitik 5 Interview mit Andreas Rickenbacher, Volkswirtschaftsdirektor des Kantons Bern 7 Erwerbsarbeit und Sozialhilfe im Kanton Bern 9 Erwerbssituation von Sozialhilfe Beziehenden im Kanton Bern 9 Erwerbstätige Sozialhilfe Beziehende im Kanton Bern 10 Armut trotz Arbeit: Auf den Punkt gebracht 15 Die Sozialhilfe als Joker der Existenzsicherung 16 Existenzsicherung als gesamtpolitische Aufgabe 16

Das GEF-Bulletin ist elektronisch erhältlich unter www.be.ch/gefbulletin und kann als Papierversion kostenlos bestellt werden unter info.rekure@gef.be.ch.

Zusammenfassung

Erwerbstätige Sozialhilfe Beziehende sind eine besondere Gruppe von Armutsbetroffenen. Sie gehen einer bezahlten Arbeit nach, doch weil ihr Lohn für die Existenzsicherung nicht ausreicht, sind sie ergänzend zum Einkommen auf Sozialhilfe angewiesen. Arbeiten sie Voll-zeit und sind sie keine Lehrlinge, so handelt es sich im engeren Sinn um working poor. Im Jahr 2013 waren 28 Prozent der Sozialhilfe Beziehenden im Kanton Bern erwerbstätig. Von ihnen hatten gut 33 Prozent ein Vollzeitpensum. Nach Abzug der Lehrlinge ergibt das rund 1400 erwerbstätige Erwachsene mit Sozialhilfe.

42 Prozent der Erwerbstätigen in der Sozialhilfe waren Lehrlinge. Lehrlingslöhne sind nicht existenzsichernd, deshalb müssen Lehrlinge, die auf sich alleine gestellt sind oder in ar-men Haushalten leben, Unterstützung erhalten. Es wird allerdings angestrebt, dass junge Menschen in Ausbildung nicht Sozialhilfe beziehen müssen, sondern vermehrt Stipendien in Anspruch nehmen können.

Knapp ein Viertel der Erwerbstätigen waren prekär beschäftigt: Sie besassen zeitlich befris-tete Verträge, arbeiteten auf Abruf oder hatten nur gelegentlich Arbeit. Ebenfalls als prekäre Erwerbsform gilt Teilzeitarbeit, insbesondere, wenn sie unfreiwillig ist. Gut 40 Prozent der Sozialhilfe Beantragenden mit einer Teilzeitbeschäftigung begründeten diese damit, dass sie keine Vollzeitanstellung gefunden haben.

Alleinerziehende sind besonders gefährdet, kein existenzsicherndes Einkommen zu erzielen und auf Sozialhilfe angewiesen zu sein. Gut ein Viertel aller Alleinerziehendenhaushalte im Kanton Bern bezieht Sozialhilfe. Erwerbstätige Alleinerziehende arbeiten im Vergleich zu Ein-zelpersonen und Personen in Paarhaushalten deutlich seltener Vollzeit.

Die Sozialhilfe als letztes Auffangnetz im System der sozialen Sicherheit garantiert in all die-sen Fällen die Existenzsicherung. Ursprünglich als vorübergehende Hilfe in individuellen Not-lagen konzipiert, übernahm sie dabei in den letzten Jahren und Jahrzehnten mehr und mehr auch die Funktion einer Art Sozialrente. Man kann sich jedoch die Frage stellen, ob die So-zialhilfe die richtige Unterstützungsleistung für alle diese Problemlagen darstellt und welcher Massnahmen es allenfalls bedarf, um sie wieder ihrer Ursprungsfunktion als Überbrückung in Notlagen zuzuführen.

Existenzsicherung ist nicht alleine als Thema der Sozialpolitik zu verstehen, sondern als gesamtpolitische Aufgabe, deren Lösung Anstrengungen in verschiedenen Politikbereichen erfordert. Es braucht beispielsweise eine Wirtschaftspolitik, die sich für faire Arbeitsbedin-gungen einsetzt, eine Familienpolitik, welche die Vereinbarkeit von Familie und Beruf voran-treibt und eine Bildungspolitik, die Aus- und Weiterbildung fördert und ermöglicht.

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Armut trotz Arbeit – eine Herausforderung nicht nur für die Sozialpolitik

Im schweizerischen System der sozialen Sicherung wird davon ausgegangen, dass Exis-tenzsicherung im Erwachsenenalter primär durch Erwerbsarbeit erfolgt. Erwachsene Perso-nen sollten in der Lage sein, ihre Existenz oder die Existenz ihrer Familie aus eigener Kraft zu sichern (individuelle Existenzsicherung). Erst wenn die eigenverantwortliche Existenzsi-cherung nicht gelingt und keine Unterstützung durch die Familie und andere soziale Netze möglich ist, kommen subsidiär die verschiedenen Instrumente der kollektiven Existenzsiche-rung zum Tragen: ein System von unterschiedlichen staatlichen und privaten Akteuren mit entsprechenden Ersatzleistungen. Die Sozialversicherungen decken verschiedene Risiken wie Arbeitslosigkeit, Invalidität oder Alter ab, andere – neuere – soziale Risiken wie bei-spielsweise Verarmung infolge Scheidung oder Erwerbsarmut sind durch sie jedoch nicht versichert. Wenn ein soziales Risiko oder eine Ursache für eine Bedürftigkeit durch die So-zialversicherungen nicht oder nur ungenügend aufgefangen wird, kommen die kantonalen Sozialleistungen zum Tragen. Als letztes Auffangnetz sichert die individuelle Sozialhilfe die Existenz bedürftiger Personen. Sie ist als subsidiäre und vorübergehende Hilfe in individu-ellen Notlagen konzipiert. Im Kanton Bern orientiert sich die Sozialhilfe an einem sozialen Existenzminimum, das auch ein Mindestmass an sozialer Integration und an Möglichkeiten zur Teilnahme am gesellschaftlichen Leben umfasst.1

Was geschieht, wenn das Erwerbseinkommen nicht ausreicht, um das Existenzminimum zu garantieren? Unter Berücksichtigung des Arbeitspensums spricht man in diesem Fall von Erwerbsarmut und/oder von working poor (siehe Infobox Erwerbsarmut/working poor, S.12). Gegen dieses Risiko bieten die Sozialversicherungen keinen Schutz. Betroffenen Personen bleiben nicht viele Möglichkeiten. Wenn sie keine realistischen Aussichten auf ein ausrei-chendes Lohneinkommen haben, wenn sie kein Vermögen mehr haben und keine Schulden machen wollen oder können, wenn die Hilfe aus ihrer Familie und anderen sozialen Netzen ausgeschöpft ist, müssen sie entweder zur Sozialhilfe gehen oder sich so weit einschränken, dass ihr Bedarf unter dem Existenzminimum liegt.

Personen, die ergänzend zu einem Erwerbseinkommen Sozialhilfeleistungen beanspruchen, sind in der Sozialhilfestatistik erfasst. Auswertungen zu dieser Gruppe werden im zweiten Teil dieses Bulletins vertieft dargestellt.

Wie gross der Anteil von Personen ist, die keine Sozialhilfeleistungen beziehen, aber Anspruch darauf hätten, ist nicht bekannt. Caritas Schweiz schätzt, dass zwischen 30 bis 50 Prozent der Armutsbetroffenen in der Schweiz keine öffentlichen Leistungen beziehen und damit Unterstützung, auf die sie Anspruch hätten, nicht erhalten (Nichtbezugsquote).2 Nehmen sie keine Hilfe in Anspruch, müssen sie ihren Bedarf bis unter das Existenzminimum senken, was mit zum Teil schwerwiegenden Folgen verbunden ist: Es beeinflusst beispielsweise die Wohnsituation, die Ernährung, die soziale Integration und kann auch die Gesundheit gefähr-den. Armutsbetroffene wohnen häufiger in qualitativ schlechten, z. B. feuchten Wohnungen und in Stadtteilen mit starker Lärm- und Umweltbelastung. Sie haben weniger soziale Bezie-hungen und nehmen seltener an geselligen Anlässen teil.3 Personen mit tiefen Einkommen verzichten auch häufiger aus Kostengründen auf medizinische Leistungen.4 Laut Caritas gibt es vielfältige Gründe für den Nichtbezug von Sozialleistungen. Menschen können den Gang zum Sozialamt vermeiden, weil die detaillierte Überprüfung der persön-lichen Verhältnisse oder der administrative Aufwand sie abschreckt. Es kann sein, dass sie ungenügend informiert sind oder ihnen Sprachprobleme im Weg stehen. Auch negative Einstellungen zur Sozialhilfe und Schamgefühle können Hinderungsgründe sein. Und es ist

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möglich, dass sie sich subjektiv nicht als arm einschätzen.5 Schliesslich gilt es auch zu be-denken, dass Personen nicht selbst prüfen können, ob sie Anspruch auf Sozialhilfe haben. Denn die Bemessung ist sehr komplex. Betroffene wissen also möglicherweise einfach nicht, dass sie Anspruch hätten.

Grundsätzlich scheint ein gesellschaftlicher Konsens darüber zu bestehen, dass es einer erwachsenen Person, die 100 Prozent arbeitet, auch möglich sein sollte, davon zu leben und dass solche Personen daher nicht auf Sozialhilfe angewiesen sein sollten. Voraussetzung dafür sind neben genügend Arbeitsplätzen auch existenzsichernde Löhne.Aber wie verhält es sich, wenn Personen Teilzeit erwerbstätig und auf Unterstützung ange-wiesen sind? In diesem Fall stellt sich die Frage, weshalb sie nicht mehr arbeiten. Finden sie keine Vollzeitbeschäftigung, weil ihre – vielleicht relativ tiefen – Qualifikationen auf dem Arbeitsmarkt nicht gefragt sind? Arbeiten sie Teilzeit, weil sie ihre Kinder betreuen? Sind sie zwar arbeitsfähig, aber in gewisser Weise nicht voll erwerbsfähig, weil sie z. B. Ein-schränkungen aufweisen, die erfordern würden, dass das Arbeitsumfeld dafür sensibilisiert ist und die Möglichkeiten hat, darauf einzugehen? Oder setzt unser Existenzsicherungssys-tem möglicherweise nicht die richtigen Anreize für sie, mehr zu arbeiten? Diese Fragen kön-nen hier nicht oder nur ansatzweise beantwortet werden, weil es dazu keine einschlägigen Daten für den Kanton Bern gibt. Es sind aber nicht zuletzt auch solche Fragen, welche die Beschäftigung mit dem Thema Erwerbstätigkeit und Sozialhilfe in diesem Bulletin motivieren.

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Interview mit Andreas Rickenbacher, Volkswirtschaftsdirektor des Kantons Bern

Sollte es so sein, dass eine Vollzeit-Erwerbstätigkeit — bezogen auf eine Person — Armut ausschliesst?Das Ziel ist unbestritten: Eine Person, die Vollzeit arbeitet, sollte von ihrem Lohn leben kön-nen. Natürlich stellt sich die Frage, ob der Lohn für eine oder mehrere Personen reichen muss, ob man auf dem Land oder in der Stadt lebt. Wir stellen allerdings fest, dass es Per-sonen gibt, die 100 Prozent arbeiten und doch nicht genug verdienen, um ihre Familie auf einem anständigen Standard durchzubringen.

Ist die Vorstellung, dass man — vorausgesetzt, man ist erwerbsfähig — während der ganzen Erwerbsphase ununterbrochen Arbeit hat, mit der man seine Existenz sichern kann, noch realistisch?Dieser Lebensentwurf ist für die Mehrheit der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter nach wie vor gültig. Er bedingt jedoch, dass jemand gut ausgebildet ist, sich permanent weiterbildet, die Erwerbstätigkeit nicht für längere Zeit unterbricht, flexibel und mobil ist. Was heute nicht mehr funktioniert: Sie erlernen einen Beruf, üben diesen während 40 Jahren im gleichen Betrieb aus und können damit Ihre Familie gut ernähren. Denn die Bedingungen für die Existenzsicherung haben sich verändert: Die Stichworte dazu sind Globalisierung, neue Technologien, Struktur-wandel der Wirtschaft.

Es ist aber falsch, von einer Krise der Erwerbsarbeit zu sprechen. Der Arbeitsmarkt funktioniert insgesamt gut, die Arbeitslosigkeit ist tief. Personen, die ihre Arbeit verlieren, können auf gute Leistungen der regionalen Arbeitsvermittlung (RAV) und der Arbeitslosenkassen zählen. Wir müssen allerdings Sorge tragen, dass die Schwächsten nicht durch die Maschen fallen — jene, die nicht gut ausgebildet, nicht mehr jung und nicht flexibel sind.

Subventionieren wir heute mit Sozialversicherungsleistungen und Sozialhilfe die Wirtschaft?Nein, das tun wir nicht. Wir haben im Kanton Bern nicht generell tiefe Löhne und pre-käre Arbeitsbedingungen. Es gibt eine starke Präsenz der öffentlichen Verwaltung, der Bildung, des Gesundheits-und Sozialwesens und der öffentlichen Betriebe wie SBB, Post und Swisscom. Diese Arbeitgeber bieten ihren Mitarbeitenden faire Arbeitsbedingungen.

Wir haben aber auch wertschöpfungsschwache Branchen mit eher tiefen Löhnen, beispiels-weise im Detailhandel oder bei einfachen Arbeiten in der Industrie. Dort reichen die Löhne nicht für die Existenzsicherung von Mehrpersonenhaushalten. Im Tourismus und in der Bauwirt-schaft sind wir mit der saisonal schwankenden Beschäftigung konfrontiert, die teilweise über die Arbeitslosenversicherung ausgeglichen wird. Das ist nicht nur im Kanton Bern so.

Der Schutz der Arbeitnehmenden vor prekären Arbeitsbedingungen ist für mich zentral. Im Vordergrund stehen Lösungen, die zwischen den Sozialpartnern ausgehandelt werden, wie etwa Gesamtarbeitsverträge. Ebenfalls wichtig sind die konsequente Umsetzung der flankie-renden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit und die Bekämpfung der Schwarzarbeit.

Welches sind aus Ihrer Sicht wichtige Aspekte zum Thema Erwerbstätige in der Sozi-alhilfe oder Erwerbsarmut?Um Erwerbsarmut zu verhindern, muss man früh ansetzen: Bei der Frühförderung, den Ta-gesschulen, der Berufsausbildung und der Weiterbildung. Der Zugang zum Bildungssystem muss für alle gewährleistet sein, unabhängig von der Herkunft. Zudem sollten Unterbrüche in der Erwerbsarbeit vermieden werden, beispielsweise mit Massnahmen, welche die Verein-barkeit von Beruf und Familie verbessern. Die familienergänzende Kinderbetreuung muss so verbessert werden, dass Alleinerziehende ihr Pensum erhöhen können. Wir wissen ja heute, dass Alleinerziehende besonders armutsgefährdet sind.

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Erwerbsarbeit und Sozialhilfe im Kanton Bern

Es gibt Situationen, in denen das Erwerbseinkommen für die Existenzsicherung nicht ausreicht und Personen und Haushalte ergänzend zum Einkommen auf Sozialhilfe angewiesen sind.Was sagt die Sozialhilfestatistik über Erwerbstätigkeit und Sozialhilfebezug aus? Wie viele Personen und Haushalte sind betroffen? Wie hoch sind ihre Arbeitspensen? Sind es vorwie-gend Alleinerziehende, Familien oder Einzelpersonen, die erwerbstätig sind und Sozialhilfe beziehen müssen? Die folgenden aktuellen Auswertungen aus der Sozialhilfestatistik geben Antworten auf einige dieser Fragen. Vor den spezifischen Analysen zu den erwerbstätigen Sozialhilfe Beziehenden, wird zunächst ein allgemeiner Überblick über die Erwerbssituation von Sozialhilfe Beziehenden gegeben.

Erwerbssituation von Sozialhilfe Beziehenden im Kanton Bern

Die Sozialhilfestatistik unterscheidet zwischen Erwerbstätigen, Erwerbslosen und Nichter-werbspersonen. Als erwerbstätig gelten Personen, die mindestens eine Stunde pro Woche einer bezahlten Arbeit nachgehen, inbegriffen Lehrlinge. Zu den Erwerbslosen zählen Per-sonen, die in der Arbeitslosenstatistik des Seco als arbeitslos registriert sind, Ausgesteuerte sowie alle weiteren Personen, die keiner Erwerbstätigkeit nachgehen und auf Arbeitssuche sind. Zu den Nichterwerbspersonen werden all jene Menschen gezählt, die weder erwerbs-tätig noch aktiv auf der Suche nach einer Erwerbsarbeit sind. Dies betrifft beispielsweise IV-Rentnerinnen und -Rentner, Personen in Ausbildung (ohne Berufslehre), vorübergehend Arbeitsunfähige, Hausfrauen oder -männer und Personen, welche gemäss Einschätzung der Sozialdienste auf dem Arbeitsmarkt keine Chance mehr haben.

Im Jahr 2013 waren im Kanton Bern 28,1 Prozent der Sozialhilfe Beziehenden erwerbstätig, 33 Prozent waren erwerbslos und 38,9 Prozent waren Nichterwerbspersonen. Ausländi-sche und Schweizer Sozialhilfe Beziehende unterscheiden sich in Bezug auf diese Aufteilung nicht. Der Kanton Bern liegt mit diesen Werten sehr nah am Schweizer Durchschnitt.

Die Gruppen unterscheiden sich in der durchschnittlichen Bezugsdauer. Von den im Jahr 2013 abgeschlossenen Fällen benötigten mit einem Median6 von 6 Monaten Erwerbslo-se durchschnittlich deutlich weniger lang Sozialhilfe als Erwerbstätige mit 13 Monaten und Nichterwerbspersonen mit 14 Monaten. 20,9 Prozent der Erwerbslosen hatten 2 und mehr Jahre Sozialhilfe bezogen, bei den Erwerbstätigen waren es 32,2 Prozent und bei den Nicht-erwerbspersonen 36,8 Prozent.

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Abb. 1 Sozialhilfe Beziehende ab 15 Jahren nach Erwerbssituation, Kanton Bern 2005-2013

Quelle: BFS, Sozialhilfestatistik des Bundes 2005-2013

Keiner bezahlten Arbeit nachzugehen heisst nicht, dass Menschen nicht arbeiten bzw. beschäftigt sind: Im Jahr 2013 waren von den 38,9 Prozent der Nichterwerbspersonen 20,2 Prozent aus familiären Gründen nicht erwerbstätig bzw. waren Hausfrauen oder -männer und 15,9 Prozent befanden sich in Ausbildung (ohne Lehre). Überdies waren 21,2 Prozent aller Erwerbslosen in einem Arbeitsintegrations- oder in einem Beschäftigungsprogramm.

Nach diesem Überblick zu Erwerbstätigen, Erwerbslosen und Nichterwerbspersonen in der Sozialhilfe folgen spezifische Auswertungen zur Gruppe der Erwerbstätigen.

Erwerbstätige Sozialhilfe Beziehende im Kanton Bern

Erwerbstätige Sozialhilfe Beziehende sind eine spezielle Gruppe von Armutsbetroffenen. Sie gehen einer bezahlten Arbeit nach, ihr Einkommen reicht aber für die Existenzsicherung nicht aus. Deshalb müssen sie ergänzend zum Einkommen Sozialhilfe beziehen.

Zur Beurteilung einer Armutssituation kann man eine Haushalts- oder eine Personenperspek-tive einnehmen. Die bis 2010 vom Bundesamt für Statistik verwendete Definition von working poor beispielsweise nahm eine Haushaltsperspektive ein. Die massgebende Grösse zur Be-urteilung der wirtschaftlichen Situation war das Haushaltseinkommen und in Übereinstim-mung damit wurde ein kumulierter Haushaltsbeschäftigungsgrad von mindestens 90 Prozent als Vollzeitpensum definiert (siehe Infobox Erwerbsarmut/working poor, S.12).

Im Jahr 2013 wiesen im Kanton Bern 13 Prozent aller Haushalte, die Sozialhilfe beanspruch-ten, einen kumulierten Beschäftigungsgrad von mindestens 90 Prozent auf (2‘909 Haushalte), sie gehörten also gemäss dieser Definition zu den working-poor-Haushalten.

Für die folgenden Auswertungen wird eine Personenperspektive eingenommen, das heisst die Analysen beziehen sich auf Sozialhilfe beziehende Personen, die erwerbstätig sind.

Die Beschäftigungsformen von erwerbstätigen Sozialhilfe Beziehenden werden in der Sozialhil-festatistik genauer erfasst. Im Jahr 2013 waren 44,1 Prozent der 8‘384 Erwerbstätigen in der Sozialhilfe regelmässig angestellt, 23,4 Prozent waren in prekären Erwerbsverhältnissen (zeit-lich befristeter Vertrag, Arbeit auf Abruf, Gelegenheitsarbeit). 3,5 Prozent waren selbständig oder im eigenen Unternehmen mitarbeitende Familienmitglieder und 13,4 Prozent absolvierten eine Lehre. Bei 14,6 Prozent ist die Erwerbsform nicht näher bestimmt.

Lesebeispiel: Von 2005 bis 2013 stieg der Anteil der Nichterwerbspersonen in der Sozialhilfe von 31,7 auf 38,9 Prozent. Seit 2010 blieb die Verteilung zwischen den Katego-rien zur Erwerbssituation stabil.

29.5 33.8 31.9 35.5 28.9 27.8 28.4 28.5 28.1

38.8 33.3 30.6 27.6

31.7 33.7 33.8 33.2 33.0

31.7 32.9 37.5 36.9 39.4 38.5 37.8 38.3 38.9

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Nichtwerwerbs-personen

Erwerbslose

Erwerbstätige

2005

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Lesebeispiel:Im Jahr 2013 arbeiteten in Kanton Bern 33,4 Prozent der Erwerbstä-tigen in der Sozialhilfe Vollzeit, da-von waren 41,7 Prozent Lehrlinge.

In der Sozialhilfestatistik gilt eine Person als erwerbstätig, wenn sie mindestens eine Stun-de pro Woche einer bezahlten Arbeit nachgeht. Damit wird lediglich erfasst, ob jemand erwerbstätig ist oder nicht. Um das effektive Ausmass der Tätigkeit zu kennen, ist es aber notwendig, auch den Beschäftigungsgrad zu ermitteln.

Grundsätzlich wird beim Beschäftigungsgrad zwischen Vollzeit und Teilzeit unterschieden, wobei Arbeitspensen von mindestens 90 Prozent bzw. 36 Stunden pro Woche als Voll-zeitbeschäftigung gelten. Im Jahr 2013 hatten 33,4 Prozent aller erwerbstätigen Sozialhilfe Beziehenden im Kanton Bern ein Vollzeitpensum (mindestens 90 Prozent).

Bei den Teilzeitbeschäftigungen werden in der Sozialhilfestatistik Arbeitspensen zwischen 50 und 89 Prozent von solchen unter 50 Prozent unterschieden. Im Jahr 2013 hatten 23,5 Prozent der Erwerbstätigen in der Sozialhilfe ein Teilzeitarbeitspensum von 50 bis 89 Prozent und 35,1 Prozent arbeiteten weniger als 50 Prozent. 7,9 Prozent kombinierten mehrere Teilzeit-stellen, bei ihnen ist nicht bekannt, wie gross das gesamte Arbeitspensum ist, das sie damit erzielten.

Teilzeitarbeit ist neben zeitlich befristeten Stellen, Arbeit auf Abruf und Gelegenheitsarbeit auch eine prekäre Beschäftigungsform. Sozialhilfe Beziehende arbeiten häufig unfreiwillig Teilzeit. Im Jahr 2013 gaben 40,6 Prozent der antragstellenden Personen in der Sozialhilfe mit einer Teilzeitbeschäftigung an, dass sie keine Vollzeitbeschäftigung gefunden hätten. Weitere 29 Prozent nannten Haushalt oder Familie und 10,7 Prozent Krankheit als Grund für ihre Teilzeiterwerbstätigkeit. Weitere Gründe kamen mit Anteilen bis maximal 4,6 Prozent vor.

Abb. 2 Erwerbstätige Sozialhilfe Beziehende ab 15 Jahren nach Voll-/Teilzeit und Anteil Lehrlinge an Vollzeitbeschäftigten

Quelle: BFS, Sozialhilfestatistik des Bundes 2013

Lehrlinge sind fast ausschliesslich unter den Vollzeitbeschäftigten zu finden und machen mit 42 Prozent einen grossen Teil dieser Gruppe aus. Sie bilden eine spezielle Kategorie von erwerbstätigen Sozialhilfe Beziehenden, für die sich andere Probleme und Fragen stellen. Um Verzerrungen bei der Darstellung der Anteile von Voll- und Teilzeitbeschäftigung zu ver-hindern, werden die Lehrlinge für die folgenden Auswertungen ausgeschlossen.

41.7 33.4

41.7

58.3

66.6

0 %

20 %

40 %

60 %

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100 %

100 %

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Lehrlinge

Vollzeiterwerbstätige ohne Lehrlinge

Teilzeit

Vollzeit

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Erwerbsarmut/working poor – Definitionen

Die Studie „Working poor in der Schweiz“ (2004) weist auf drei kritische Aspekte bei der Be-stimmung des Begriffs „working poor“ hin: Einzelpersonen oder Haushalte, massgebender Erwerbsgrad und verwendete Armutsgrenze.7 In vielen Untersuchungen und Definitionen wird in Übereinstimmung mit der erwähnten Stu-die davon ausgegangen, dass das Haushaltseinkommen und nicht das Erwerbseinkommen von Einzelpersonen für die Beurteilung einer Armutssituation entscheidend ist. Die Bestim-mung eines massgebenden Beschäftigungsgrads ist problematischer. Ein hoher Beschäfti-gungsgrad als Voraussetzung für eine working-poor-Situation schliesst Teilzeit Arbeitende aus, ohne dass die Gründe für die Teilzeitbeschäftigung berücksichtigt werden. So werden etwa Alleinerziehende, die Teilzeit arbeiten, weil sie ihre Kinder betreuen, nicht als working poor identifiziert. Eine Möglichkeit, diesem Problem zu begegnen, ist die Unterscheidung zwischen Vollzeit-working-poor und Teilzeit-working-poor.8 Zur Bestimmung einer Armutsgrenze gibt es verschiedene Verfahren. Die zitierte Studie ori-entierte sich für die Armutsgrenze an den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für So-zialhilfe SKOS. Im Kanton Bern gilt als arm, wer in einem Haushalt lebt, dessen Einkommen weniger als die Hälfte des mittleren verfügbaren Einkommens beträgt.9

Bundesamt für Statistik BFS

Seit 1999 veröffentlicht das Bundesamt für Statistik BFS jährlich die Armutsstatistik. Sie basierte bis ins Jahr 2010 auf der Schweizerischen Arbeitskräfteerhebung (SAKE), die Per-sonen im Erwerbsalter erfasst (20 bis 59 Jahre). Die Definition von working poor beschränk-te sich daher bis 2010 auf Personen in dieser Altersspanne. Die Bezugsgrösse war das Haushaltseinkommen. Als working poor galten Personen, die mindestens eine Stunde pro Woche gegen Bezahlung arbeiteten und in einem Haushalt mit einem kumulierten Erwerbs-umfang von mindestens 90 Prozent (36 Stunden) lebten. Durch die Beschränkung auf das Erwerbsalter konnten Verzerrungen durch Lehrlinge oder Frühpensionierte ausgeschlossen werden.10

Zwischen 2010 und 2012 revidierte das BFS die Armutsstatistik und wechselte die Daten-quelle. Mit der Erhebung über die Einkommen und Lebensbedingungen (SILC) steht seit 2010 eine Datenquelle zur Verfügung, die speziell für Analysen zur Armutsthematik kon-zipiert ist. Im Zuge der Revision überarbeitete das BFS auch die working-poor-Definition. Seit 2012 werden für die working-poor-Statistik nicht nur Erwerbstätige in Vollzeithaushalten berücksichtigt, „sondern alle erwerbstätigen Personen ab 18 Jahren ungeachtet ihres Er-werbsumfangs resp. des Erwerbsumfangs der übrigen Personen in ihrem Haushalt“. Dabei gelten Personen als erwerbstätig, die in einem Jahr sieben oder mehr Monate angestellt oder selbständig arbeiteten. Die Erweiterung der Definition hat den Vorteil, dass umfassen-dere Analysen zu Armut trotz Erwerbstätigkeit möglich sind und zudem verbessert sie die internationale Vergleichbarkeit der Resultate. Das BFS verwendet seither aber nicht mehr den Begriff working poor, sondern spricht lediglich von Armut der Erwerbstätigen. 11

Die Ausführungen veranschaulichen die Schwierigkeiten und die Dynamik von Definitionen, etwa wenn sich die Interessenlage ändert oder eine neue Datenquelle zur Verfügung steht. Überdies zeigen sie, wie je nach Definition unterschiedliche Probleme in den Blick gelangen.

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Während es in der Gesamtheit der Sozialhilfe Beziehenden praktisch gleich viele Männer und Frauen hat, sind die Frauen unter den erwerbstätigen Sozialhilfe Beziehenden mit 58,7 Prozent stärker vertreten als die Männer. Berücksichtigt man auch den Beschäftigungsgrad und nicht nur ob jemand erwerbstätig ist oder nicht, ergibt sich folgendes Bild.

Abb. 3 Erwerbstätige Sozialhilfe Beziehende ab 15 Jahren (ohne Lehrlinge) nach Beschäftigungsgrad und Geschlecht, Kanton Bern 2013

Quelle: BFS, Sozialhilfestatistik des Bundes 2013

Frauen sind also bei den Erwerbstätigen in der Sozialhilfe stärker vertreten, die erwerbstäti-gen Männer haben jedoch höhere Beschäftigungsgrade.

Lesebeispiel:Im Jahr 2013 ging der grösste An-teil der erwerbstätigen Sozialhilfe beziehenden Männer (36,4 Prozent) einer Volzeitbeschäftigung nach, 21,9 Prozent der Männer arbeitete 50 bis 89 Prozent und 32,2 Prozent arbeitete weniger als 50 Prozent.

Männer Frauen

36.4

2.4

21.9

32.2

7.1

10.8

1.2

30.8

46.6

10.6

Vollzeit ≥ 90%

Vollzeit- und Teilzeitstelle Teilzeitstelle 50–89%

Teilzeitstelle < 50%

Mehrere Teilzeitstellen 0%

5%

10 %

15 %

20 %

25 %

30 %

35 %

40 %

45 %

50 %

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Lesebeispiel:Im Jahr 2013 lebten 27,4 Prozent der über fünfzehnjährigen erwerbs-tätigen Sozialhilfe Beziehenden (ohne Lehrlinge) in Haushalten von Alleinerziehenden.

Die meisten erwerbstätigen Sozialhilfe Beziehenden ab 15 Jahren (ohne Lehrlinge) sind so-genannte Einpersonenfälle, gefolgt von Personen, die in Paarhaushalten und in Haushalten von Alleinerziehenden leben.

Abb. 4 Erwerbstätige Sozialhilfe Beziehende ab 15 Jahren (ohne Lehrlinge) nach Fallstruktur

Quelle: BFS, Sozialhilfestatistik des Bundes 2013

Berücksichtigt man neben der Fallstruktur (Einpersonenfälle, Personen in Paarhaushalten und Personen in Haushalten von Alleinerziehenden) auch den Beschäftigungsgrad, zeigt sich, dass in allen drei Gruppen Teilzeitbeschäftigungen überwiegen.

Abb. 5 Erwerbstätige Sozialhilfe Beziehende ab 15 Jahren (ohne Lehrlinge) nach Fallstruktur und Beschäftigunsgrad, Kanton Bern 2013

Quelle: BFS, Sozialhilfestatistik des Bundes 2013

Lesebeispiel:Im Jahr 2013 hatten 7,8 Prozent der erwerbstätigen Personen in Haushalten von Alleinerziehenden ein Vollzeitarbeitspensum, in Paar-haushalten waren es 34,2 Prozent.

38.9%

8.7% 24.9%

27.4%

0.1%

EinpersonenfällePersonen in Paarhaushalten ohne Kinder Personen in Paarhaushalten mit Kinder Personen in Haushalten von AlleinerziehendenAndere (0.1%)

9.8 6.4

11.6

41.8

33.6

48.3

25.0 25.8

32.3

23.4

34.2

7.8

0%

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

Einpersonenfälle Personen in Paarhaushalten Personen in Haushalten von Alleinerziehenden

mehrere TeilzeitstellenTeilzeit < 50%Teilzeit 50– 89%Vollzeit ≥ 90%

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Armut trotz Arbeit: Auf den Punkt gebracht

Die Auswertungen zu den erwerbstätigen Sozialhilfe Beziehenden erlauben es, insbesondere vier Problemfelder zu benennen und die Rolle der Sozialhilfe in diesen Bereichen aufzuzeigen – und kritisch zu hinterfragen:

Vollzeiterwerbstätige in der Sozialhilfe

Bei Vollzeiterwerbstätigen, die auf Sozialhilfe angewiesen sind, stellt sich das Problem der Er-werbsarmut in besonders prägnanter Weise, denn was kann man mehr tun, um die Existenz aus eigener Kraft zu sichern, als Vollzeit zu arbeiten? Für Andreas Rickenbacher, Volkswirt-schaftsdirektor des Kantons Bern (siehe Interview S.7) ist unbestritten, dass es einer Person, die Vollzeit arbeitet, möglich sein sollte, mit dem erzielten Einkommen ihren Lebensunterhalt zu bestreiten. Es hängt aber selbstverständlich nicht alleine von der Höhe des Einkommens ab, ob dieses zur Existenzsicherung ausreicht, sondern auch davon, was damit bezahlt wer-den muss und ob es für eine oder für mehrere Personen reichen muss. Auf der Ausgaben-seite können etwa ein hoher Mietzins, Krankenversicherungsprämien oder Schulden Gründe sein, weshalb der Lohn nicht reicht. Und dennoch: Es gibt Löhne, die schlicht zu tief sind, um Personen zu ermöglichen – wie es Andreas Rickenbacher ausdrückt – „ihre Familien auf einem anständigen Standard durchzubringen“. Ungeachtet dessen, aus welchen Gründe ein Einkommen nicht ausreicht, bleiben Menschen in dieser Situation nur Sozialhilfeleistungen zur Existenzsicherung. Im Jahr 2013 betraf das (nach Abzug der Lehrlinge) immerhin rund 1400 Sozialhilfe Beziehende im Kanton Bern, davon waren knapp 600 Einzelpersonen.

Lehrlinge

Lehrlingslöhne sind nicht existenzsichernd, deshalb müssen Lehrlinge, die auf sich alleine gestellt sind oder in armen Haushalten leben, Unterstützung erhalten. Im Jahr 2013 waren im Kanton Bern über 40 Prozent aller Vollzeiterwerbstätigen in der Sozialhilfe Lehrlinge (1043 Personen).Da (Aus-)Bildung erwiesenermassen zu den besten Formen von Armutsprävention gehört, ist unbestritten, dass Lehrlinge unterstützt werden sollen. Hingegen ist fraglich, ob die So-zialhilfe das richtige Unterstützungssystem ist. Auf Sozialhilfe angewiesen zu sein, wird oft als stigmatisierend empfunden. Das kann den unerwünschten Effekt haben, dass Personen eine Ausbildung gar nicht erst beginnen oder abbrechen, wenn sie in prekären Verhältnissen leben. Jugendliche und junge Erwachsene in Ausbildung sollten daher vermehrt mit Ausbil-dungsbeiträgen (Stipendien) unterstützt werden. Der Regierungsrat des Kantons Bern hat mit dem Sozialbericht 2012 denn auch die Harmonisierung von Stipendien- und Sozialhilfe-verordnung als Massnahme zur Armutsbekämpfung priorisiert.

Prekäre Erwerbsverhältnisse

Mit Gelegenheitsjobs, Arbeit auf Abruf und zeitlich befristeten Phasen von Erwerbstätigkeit können kaum längerfristig existenzsichernde Einkommen erzielt werden. Knapp ein Viertel der Erwerbstätigen in der Sozialhilfe im Kanton Bern waren im Jahr 2013 in solchen prekären Erwerbsverhältnissen tätig. Weitere prekäre Erwerbsformen sind auch nicht existenzsichern-de Selbständigkeit und unfreiwillige Teilzeitbeschäftigungen. Auswertungen für dieses Bulletin belegen, dass Teilzeitarbeit bei Sozialhilfe Beziehenden häufig unfreiwillig ist: Über 40 Prozent der Sozialhilfe Beantragenden mit einer Teilzeitbeschäftigung begründeten diese damit, dass sie keine Vollzeitbeschäftigung gefunden haben. Wenn die Einkommen aus prekären Be-schäftigungen nicht ausreichen, übernimmt die Sozialhilfe die Garantie der Existenzsicherung.

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Alleinerziehende

Alleinerziehende sind besonders gefährdet, kein existenzsicherndes Einkommen zu erzielen und auf Sozialhilfe angewiesen zu sein. Gut ein Viertel aller Alleinerziehendenhaushalte im Kanton Bern ist auf Sozialhilfe angewiesen. Es sind vor allem alleinerziehende Frauen, die ein grosses Armutsrisiko tragen. 12 So sind auch 90 Prozent der über 15-jährigen erwerbstätigen Sozialhilfe Beziehenden in Alleinerziehendenhaushalten Frauen. Für sie ist es offenbar nicht möglich Betreuungsarbeit und Erwerbstätigkeit unter einen Hut zu bringen und dabei auch noch ein ausreichendes Einkommen für ihren Haushalt zu erzielen. Auch in diesem Fall ist es die Sozialhilfe, welche die Existenzsicherung garantiert.

Die Sozialhilfe als Joker der Existenzsicherung

Die verschiedenen Problemfelder verdeutlichen eine Herausforderung, mit der sich die Sozi-alhilfe in den letzten Jahren und Jahrzehnten immer stärker konfrontiert sieht: Ursprünglich als vorübergehende Hilfe in individuellen Notlagen konzipiert, kam sie im Verlauf der Jahre mehr und mehr in die Rolle eines Jokers, der für verschiedenste Akteure in der Existenz-sicherung einzuspringen hat: so etwa für die Wirtschaft und die Arbeitgebenden, wenn die Sozialhilfe – etwas zugespitzt formuliert – nicht-existenzsichernde Löhne und prekäre Be-schäftigungsverhältnisse quersubventioniert und kompensiert. Sie ist aber auch Joker für verschiedene Politikfelder, die ihren Handlungsspielraum für die Existenzsicherung – insbe-sondere aus finanziellen Gründen – nur ungenügend ausschöpfen (z. B. Prämienverbilligun-gen, Stipendien, Massnahmen zur Vereinbarkeit von Familie und Beruf).Bei Fällen mit einem langandauernden Sozialhilfebezug übernimmt die Sozialhilfe zudem die Funktion einer Art Sozialrente, der sie aufgrund ihrer Grundkonzeption nicht vollumfänglich gerecht werden kann. Im Jahr 2013 war knapp ein Drittel der abgeschlossenen Erwerbstä-tigenfälle länger als zwei Jahre von der Sozialhilfe abhängig.Diese Schlussfolgerung mag etwas pointiert und plakativ sein und kann sicher kontrovers diskutiert werden. Nichtsdestotrotz muss man sich die Frage stellen, ob die Sozialhilfe die richtige Unterstützungsleistung für alle diese Problemlagen darstellt und welcher Massnah-men und Reformen es allenfalls bedarf, um sie wieder ihrer Ursprungsfunktion als Überbrü-ckung in Notlagen zuzuführen.

Existenzsicherung als gesamtpolitische Aufgabe

Zunächst ist notwendig, dass Existenzsicherung nicht alleine als Thema der Sozialpolitik, sondern als gesamtpolitische Aufgabe verstanden wird, zu deren Lösung Anstrengungen in verschiedenen Politikbereichen erforderlich sind. Wenn Vollzeiterwerbstätige und prekär Be-schäftigte keine existenzsichernden Löhne erwirtschaften, wenn Jugendliche aus wirtschaft-lichen Gründen keine Lehre machen können oder wenn Alleinerziehende in Armut geraten, weil sie z. B. aufgrund einer Teilzeitbeschäftigung und/oder hohen Kinderbetreuungskosten nicht über die Runden kommen, sind neben der sozialpolitischen Unterstützung auch gesell-schaftliche Rahmenbedingungen nötig, die solche Situationen nachhaltig verbessern bzw. verhindern können. Es braucht beispielsweise eine Wirtschaftspolitik, die sich für faire Ar-beitsbedingungen einsetzt, eine Familienpolitik, welche die Vereinbarkeit von Familie und Be-ruf vorantreibt und eine Bildungspolitik, die Aus- und Weiterbildung fördert und ermöglicht.

Der Kanton Bern verfügt über ein breites Spektrum an Leistungen zur Existenzsicherung bzw. Massnahmen zur Bekämpfung der Armut.13 Entsprechend dem Fokus dieses Bulletins werden abschliessend einige Beispiele dafür kurz vorgestellt, wie der Kanton auf die Mög-lichkeiten, durch Erwerbsarbeit die Existenz zu sichern, Einfluss nimmt:

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Familien- und schulergänzende Kinderbetreuung Kindertagesstätten, Tagesfamilien, Tagesschulen und Mittagshorte verbessern die Verein-barkeit von Familie und Beruf und fördern somit die eigenständige Existenzsicherung von Familien. Kinder werden besser in soziale Netzwerke integriert.

Beschäftigungs- und Integrationsangebote der Sozialhilfe (BIAS) Dabei handelt es sich um vielfältige Arbeits- und Qualifizierungsangebote zur sozialen Sta-bilisierung und beruflichen Integration. Wichtige Akteure im Bereich der sozialen und beruf-lichen Integration sind neben den Anbietenden der einzelnen Massnahmen insbesondere die regionalen Sozialdienste und Arbeitsvermittlungszentren, die stationären und ambulanten Jugendhilfeorganisationen sowie die kantonalen Kindes- und Erwachsenenschutzbehörden.

Integrationsangebote für vorläufig Aufgenommene und Flüchtlinge Sprachkurse, ausbildungsorientierte Fachkurse, Coachings sowie Bildungs- bzw. Beschäfti-gungsprogramme dienen der Vorbereitung auf den Arbeitsmarkt. Bestehende berufliche Fä-higkeiten sollen dabei erhalten und verbessert werden. Vorläufig Aufgenommene und Flücht-linge werden bei der Stellensuche individuell begleitet und unterstützt.

Case Management BerufsbildungBegleitung von Jugendlichen mit erschwerten Startbedingungen und Schwierigkeiten, wenn schulinterne Massnahmen auf Sekundarstufe I und II sowie die allgemeine Berufsberatung nicht zum Erfolg führen. Oberste Zielsetzung ist die Förderung der beruflichen und sozialen Integration.

RAVIn den Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) werden stellensuchende und arbeitslose Personen beraten und aufgrund der individuell vereinbarten Wiedereingliederungsstrategie bei Bedarf mit geeigneten arbeitsmarktlichen Massnahmen wie Kursen oder Praktika für neue Stellen qualifiziert.

IIZ Das RAV, die IV-Stellen und die Sozialhilfe koordinieren sich über die Interinstitutionelle Zu-sammenarbeit (IIZ). Wenn bestehende Angebote bei der Stellensuche für besonders Betrof-fene keine Lösung bringen, dann wird über die IIZ nach einem individuell abgestimmten Weg in den Arbeitsmarkt gesucht.

Lohndumping und Schwarzarbeit Vertreterinnen und Vertreter von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen sowie der Behörden bilden die kantonale Arbeitsmarktkommission (KAMKO). Sie beobachtet den Ar-beitsmarkt und die Entwicklung der Lohn- und Arbeitsbedingungen. Denn für jede Erwerbs-tätigkeit im Kanton Bern sind die orts- und branchenüblichen Löhne zu zahlen. Im Kanton Bern überwacht der Verein Arbeitsmarktkontrolle Bern (AMKBE) die Arbeitsverhältnisse. Der AMKBE kontrolliert, ob die Lohn- und Arbeitsbedingungen im Rahmen der flankierenden Massnahmen zum freien Personenverkehr eingehalten werden und bekämpft Schwarzarbeit.

NAVDer Normalarbeitsvertrag (NAV) gilt für alle Arbeitsverhältnisse der Branche, sofern Arbeit-geber und Arbeitnehmer nichts anderes vereinbart haben. Der Regierungsrat hat Normalar-beitsverträge für den Detailhandel, den Hausdienst und die Landwirtschaft erlassen.

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Quellenangaben:1 Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern, GEF (2012): Sozialbericht 2012. Bekämpfung der

Armut im Kanton Bern. Bern.2 Schuwey, C., Knöpfel, C. (2014): Neues Handbuch Armut in der Schweiz. Caritas Verlag. Luzern. 79.3 Ebd.: 129-131.4 Wolff, H., Gaspoz, J.M., Guessous, I. (2011): Health care renunciation for economic reasons in Switzerland,

in: Swiss Medical Weekly, Swiss Med Wkly. 2011.5 Schuwey, C., Knöpfel, C. (2014): Neues Handbuch Armut in der Schweiz. Caritas Verlag. Luzern. 40.6 Der Median ist ein Durchschnittsmass: Er ermittelt jenen Durchschnittswert, der die betrachtete Datenreihe

genau in zwei Hälften teilt: Je 50 Prozent der Werte liegen dann oberhalb beziehungsweise unterhalb dieses Wertes. Vgl. Sozialbericht 2012. Bekämpfung der Armut im Kanton Bern. Bern. 143.

7 Kutzner, St., Mäder, U., Knöpfel, C. (Hrsg.) (2004): Working poor in der Schweiz – Wege aus der Sozialhilfe. Verlag Rüegger. Zürich. 17.

8 Ebd.: 40-42, vgl. auch Streuli, E., Bauer, T. (2002): Working Poor in der Schweiz. Konzepte, Ausmass und Problemlagen aufgrund der Daten der Schweizerischen Arbeitskräfteerhebung. Bundesamt für Statistik (BFS). Neuchâtel.

9 Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern, GEF (2012): Sozialbericht 2012. Bekämpfung der Armut im Kanton Bern. Bern. 20.

10 Bundesamt für Statistik (2004): Sozioökonomische Analysen. Arm trotz Erwerbstätigkeit. Working Poor in der Schweiz. Ausmass und Risikogruppen auf der Basis der Schweizerischen Arbeitskräfteerhebung 2003 (SAKE). Bundesamt für Statistik (BFS). Neuchâtel. 4.

11 Guggisberg, M., Müller, B. (2012): Armut in der Schweiz: Konzepte, Resultate und Methoden. Ergebnisse auf der Basis von SILC 2008 bis 2010. Bundesamt für Statistik (BFS). Neuchâtel. 5-7.

12 Vgl. Sozialbericht Kanton Bern 2012: 43 und Zur finanziellen Lage der Haushalte in der Stadt Bern 2012. 3.13 Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern, GEF (2012): Sozialbericht 2012. Bekämpfung der

Armut im Kanton Bern. Bern. 91-106.

Datenquellen:

- BFS, Sozialhilfestatistik des Bundes 2005-2013

Grundgesamtheit: Nur Fälle mit Leistungsbezug in der Erhebungsperiode, ohne Doppelzählungen, bei weiteren Mitgliedern der Unterstützungseinheit nur reguläre Fälle

Für weitere Informationen zur Datenquelle und zu den Auswertungen wenden Sie sich bitte an die Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern, Abteilung Grundlagen.

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