armonizarea proiectelor finanțate de la bugetul de stat și din ......la bugetul de stat și din...

Romania Regional Development Program 2

Acord pentru servicii de asistență tehnică privind armonizarea proiectelor finanțate de la bugetul de stat cu cele finanțate de UE în regiuni

26 noiembrie 2015

Sinteză finală

Armonizarea proiectelor finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene

în regiuni | Sinteză finală

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

26 noiembrie 2015

Acord de servicii de asistență tehnică pentru Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice din România privind armonizarea proiectelor finanțate de

la bugetul de stat și din fonduri europene în regiuni din data de 27 mai 2014

Sinteză finală

Proiect co-finanțat din Fondul European de Dezvoltare Regională prin Programul Operațional Asistență Tehnică (POAT) 2007-2013

4

Romania Regional Development Program 2

i

Cuprins

Cuprins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . i

Lista figurilor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii

Lista tabelelor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iv

Lista casetelor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iv

Lista acronimelor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v

Sinteză . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vi

Context . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

Despre ce este acest raport? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

DiAgnoStiC: Care sunt principalele provocări? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Există lacune majore în coordonarea investițiilor în infrastructura publică din România atât pe niveluri administrative, cât și între sectoare / jurisdicții .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

2 Programele finanțate de la bugetul de stat sunt lipsite de o abordare strategică precisă, de criterii de selecție riguroase și de o monitorizare și o evaluare reale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

3 Documentația multor proiecte finanțate de MDRAP prin PNDL este de slabă calitate ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

4 Actualele proiecte tehnice pentru intervențiile în infrastructura publică sunt învechite și ineficiente ....... 15

5 Există provocări semnificative cu care se confruntă sectorul locuințelor din România: expunere la riscuri legate de calitate și instituționale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

RECoMAnDăRi: Care sunt strategiile și acțiunile propuse? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211a Construirea unui mediu care permite și sprijină coordonarea prin încredere, responsabilitate și capacitate administrativă îmbunătățite și prin sisteme informatice care comunică între ele . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

1b Îmbunătățirea calității strategiilor prin înființarea și abilitarea unei Unități de strategie la nivelul Cancelariei Prim-ministrului . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

1c Armonizarea programelor de investiții cu finanțare de la bugetul de stat și din fonduri europene de-a lungul întregului ciclu de investiții . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

1d Schimbul de bune practici despre coordonarea de la nivel de proiect și consolidarea capacității autorităților locale din toată țara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

2a Elaborarea și adoptarea unor criterii de selecție obiective și transparente pentru programele finanțate de la bugetul de stat în vederea maximizării impactului în materie de dezvoltare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

2b Susținerea adoptării unei reale bugetări multianuale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

2c Examinarea, testarea și propagarea contractelor teritoriale (CT) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

3a Îmbunătățirea documentației tehnice a proiectelor de investiții finanțate prin programe de la bugetul de stat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

3b Revizuirea politicilor privind standardele de cost și Ordinul privind cheltuielile eligibile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

4 Îmbunătățirea proiectării tehnice a proiectelor de infrastructură publică din România . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

5 Dezvoltarea și adoptarea unei strategii naționale în domeniul locuințelor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

ii

Ce urmează? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54Ierarhizarea practică a proiectelor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Plan de acțiune . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Progrese recente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Principalii factori de succes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

AnExA 1: grile detaliate de selecție a proiectelor și criterii pentru investițiile PnDL ........ 63

Drumuri județene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Drumuri comunale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Sisteme de alimentare cu apă și sisteme de canalizare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

Infrastructura socială . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

AnExA 2: Ateliere pentru schimb de cunoștințe și diseminare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

iii

Figuranr.

Descriere Pag.

1 Principalele întrebări și răspunsuri ale acestui program de asistență tehnică 2

2 Principalii actori responsabili pentru coordonarea investițiilor publice în România 6

3 Nevoia de coordonare depinde de valoarea investiției propuse 7

4 Expunere sintetică privind provocările legate de coordonare de la nivelul strategiilor, programelor

și proiectelor 8

5 Procesul alegerii investițiilor de finanțat presupune mai mulți pași 11

6 Există o coordonare slabă între POR 2007-2013 și PNDL 2014 la nivelul investițiilor în drumuri județene 13

7 Programele guvernamentale insuficient definite se adresează în principal gospodăriilor cu venituri medii 20

8 Există 4 elemente fundamentale ale unui mediu propice coordonării 23

9 Exemple de mecanisme de coordonare pe orizontală și pe verticală care ar putea fi aplicate în cadrul programelor de investiții din România 23

10 Propunerea de alocare de fonduri PNDL în funcție de județ și pe baza criteriilor de finanțare propuse 26

11 Doi indicatori de impact în materie de dezvoltare care pot fi urmăriți în timp 27

12 Cadrul de monitorizare și evaluare propus pentru PNDL 28

13 Cadru propus pentru trierea și coordonarea proiectelor depuse spre finanțare prin PNDL 31

14 Ordonarea după prioritate a investițiilor în drumurile comunale în funcție de localitate 32

15 Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura de sănătate în funcție de localitate 32

16 Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura de educație în funcție de localitate 33

17 Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura culturală în funcție de localitate 33

18 Ordonarea după prioritate a infrastructurii de sport în funcție de localitate 33

19 Exemplu ipotetic despre modul în care un credit multianual de 500 milioane de lei ar putea funcționa în practică 36

20 Variația prețului de reabilitare / modernizare de drum într-un eșantion de proiecte examinate de echipa Băncii Mondiale 40

21 O piață funcțională a locuințelor: roluri propuse pentru sectorul public și cel privat 40

22 Structura instituțională actuală și propusă pentru Departamentul locuințelor de la nivel central 47

23 Expunere sintetică privind infrastructura existentă în județul Covasna 54

24 Ordonarea după prioritate a investițiilor în drumuri județene în județul Covasna 55

25 Ordonarea după prioritate a investițiilor în drumuri comunale în județul Covasna 55

26 Ordonarea după prioritate a investițiilor în sistemele de alimentare cu apă în județul Covasna 56

27 Ordonarea după prioritate a investițiilor în sisteme de canalizare în județul Covasna 56

28 Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura educațională în județul Covasna 57

29 Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura de sănătate în județul Covasna 57

30 Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura culturală în județul Covasna 58

31 Ordonarea după prioritate a investițiilor în infrastructura de sport în județul Covasna 58

Lista figurilor

iv

Lista tabelelor

Lista casetelor

tabel nr.

Descriere Pag.

1 Sinteza actualei asistențe tehnice 3

2 Sinteză privind normele și reglementările din România cu privire la construcția de drumuri 16

3 Sinteză privind standardele din România privind construcțiile în sectorul apei și al apelor uzate 16

4 Sinteză privind reglementările și standardele din România privind protecția în caz de cutremur 17

5 Indicatori generali de proces propuși pentru PNDL 27

6 Comparații ale alocărilor PNDL în funcție de sector 61

7 O defalcare a proiectelor prioritare PNDL pe 2015 61

8 Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (pentru proiecte de drumuri județene) 63

9 Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de drumuri județene 64

10 Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (drumuri comunale) 65

11 Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de drumuri comunale la nivel de județ 66

12 Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea de fonduri între regiuni (pentru proiecte de apă) 66

13 Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între regiuni (proiecte de apă uzată) 67

14 Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de apă în funcție de localitate 68

15 Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de apă uzată în funcție de aglomerări 69

16 Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (infrastructura educațională) 70

17 Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea de fonduri între județe (infrastructura de sănătate) 70

18 Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea fondurilor între județe (infrastructură culturală) 71

19 Criterii de ordonare după prioritate pentru alocarea de fonduri între județe (infrastructura sportivă) 71

20 Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de infrastructură educațională în funcție de unități administrativ-teritoriale (UAT) 72

21 Criterii de ordonare după prioritate pentru proiecte privind infrastructura de sănătate în funcție

de unități administrativ-teritoriale (UAT) 72

22 Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de infrastructură culturală în funcție de unități administrativ-teritoriale (UAT) 73

23 Criterii de ordonare după prioritate pentru proiectele de infrastructură sportivă în funcție de unitatea administrativ-teritorială (UAT) 74

nr. Descriere Pag.

1 Definiția locuirii adecvate 2

2 Demersuri recente ale MDRAP spre un PNDL multianual 37

v

ADi Asociații de Dezvoltare Intercomunitară

ADR Agenție pentru Dezvoltare Regională

AnAR Administrația Națională „Apele Române”

AnRSC Autoritatea Națională de Reglementare pentru Serviciile Comunitare de Utilități Publice

BEi Banca Europeană de Investiții

BERD Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare

CE Comisia Europeană

Ct Contract teritorial

CEE-onU Comisia Economică a Națiunilor Unite pentru Europa

CnADnR Compania Națională de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România

Cni Compania Națională de Investiții

Dg DRi Direcția Generală Dezvoltare Regională și Infrastructură

DLRC / CLLD Dezvoltare Locală plasată sub Responsabilitatea Comunității

EE Eficiență Energetică

FM Fondul pentru Mediu

FnL Fondul Național pentru Locuințe

gR Guvernul României

iDUL Indicele Dezvoltării Umane Locale

iSF Indicele Sustenabilității Financiare

iti Investiții Teritoriale Integrate

MADR Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale

MDRAP Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice

MFP Ministerul Finanțelor Publice

MMSC Ministerul Mediului și Schimbărilor Climatice

MS Ministerul Sănătății

onU Organizația Națiunilor Unite

oP Programul Operațional

oRA / CRA Operator regional de apă / Companie regională de apă

PDR Plan de Dezvoltare Regională

PnDi Programul Național de Dezvoltare a Infrastructurii

PnDL Programul Național de Dezvoltare Locală

PnDR Programul Național de Dezvoltare Rurală

PnUD Programul Națiunilor Unite pentru Dezvoltare

PoR Programul Operațional Regional

UAt Unitate administrativ-teritorială

UE Uniunea Europeană

US Unitate de strategie

Lista acronimelor

Sinteză

SintezăProgramul de Dezvoltare Regională 2 pentru 2014-2015 al României reprezintă continuarea asistenței tehnice oferite de Banca Mondială Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP). Bazată fiind pe angajamentul anterior, activitatea prezentă adresează o întrebare fundamentală: date fiind provocările persistente de dezvoltare ale României, cum poate face această țară mai mult cu mai puțin atunci când vine vorba de infrastructura publică de care are nevoie? Răspunsul este întărirea coordonării și armonizării diferitelor surse de finanțare, în special la nivelul programelor de infrastructură finanțate de la bugetul de stat și din fondurile structurale ale UE. Programul Național de Dezvoltare Locală (PNDL), administrat de MDRAP, este revizuit în profunzime, dar concluziile rămân de cele mai multe ori valabile pentru toate programele finanțate de la bugetul de stat.

Raportul de sinteză rezumă principalele constatări și recomandări din cele 8 rapoarte finale și 24 de ateliere de schimb de experiență organizate în toate cele 8 regiuni ale României în 2015. Au fost produse și câteva output-uri suplimentare, care se plasează dincolo de termenii stabiliți în cadrul acestei asistențe tehnice (trei ghiduri de investiții, un ghid al solicitantului și un manual operațional).

Sectoarele analizate sunt următoarele: drumurile (județene și locale); apa și canalizarea; infrastructura socială (educația, sănătatea, cultura și sportul) și locuințele. Pentru fiecare dintre ele, lucrarea de față evaluează stadiul în care se află, carențele actuale și oportunitățile de dezvoltare la trei niveluri interdependente: strategic (ce ar trebui făcut?), de program (cu ce surse de finanțare?) și de proiect (pin ce activități specifice?).

Acest raport – împreună cu toate output-urile pe baza cărora a fost elaborat – este gândit să reprezinte un instrument practic pentru factorii de decizie politică de la nivel național, regional și local. De asemenea, acesta urmărește să informeze o audiență mai largă de factori interesați din sectorul privat și cel neguvernamental.

vi

Armonizarea proiectelor finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene în regiuni | Sinteză finală

Context1. România afișează astăzi o imagine complexă, în care se îmbină speranțe mari și un potențial remarcabil de dezvoltare într-un context caracterizat de provocări persistente în multe sectoare vitale. Este dincolo de orice îndoială că țara are încă un drum lung de parcurs în ceea ce privește asigurarea pentru cetățenii săi – pentru toți cetățenii săi, inclusiv pentru cei săraci și marginalizați – infrastructura și serviciile publice de care au nevoie pentru a se bucura de beneficiile dezvoltării și pentru a le spori. Este greu de ratat multitudinea de exemple care arată carențele cu care se confruntă România (de exemplu, infrastructura de transport deficitară, lipsa de acces la apă și canalizare în anumite zone rurale, provocări la nivel de capacitate administrativă etc.) în special în comparație cu alte state membre ale UE. Dar este la fel de adevărat că această țară a făcut progrese importante spre o creștere durabilă și favorabilă incluziunii. Rezultate pozitive au fost înregistrate în special în marile centre urbane, Bucureștiul depășind orașe precum Madrid, Lisabona și Atena și în ceea ce privește PIB-ul pe cap de locuitor (PPP). Datele confirmă perspectivele de creștere economică ale României, dar Guvernul ar trebui să facă mai mult pentru a permite cetățenilor să urmărească oportunitățile și să maximizeze potențialul productiv.1

2. obiectivul general al României este clar: să ajungă la o dezvoltare durabilă și favorabilă incluziunii, accelerând convergența cu Uniunea Europeană. AO primă întrebare la care este nevoie să se răspundă este ce anume trebuie făcut pentru a susține creșterea economică a României. Raportul „Orașe competitive”din 2013 al Băncii Mondială oferă un set de posibile răspunsuri.2 Prima dintre priorități este aceea de a investi în îmbunătățirea conectivității și a accesibilității (atât în interiorul zonelor dezvoltate, cât și între regiunile dezvoltate și cele mai puțin dezvoltate), care să permită oamenilor să profite de oportunitățile din România și din străinătate. În al doilea rând, în special în zonele mai puțin dezvoltate, Guvernul ar trebui să investească în instituții funcționale, care să asigure un nivel de trai de bază pentru comunități – în esență, același start în viață pentru toți cetățenii (inclusiv apă curentă, canalizare, energie electrică, școlarizare bună, piețe efective de imobiliare și terenuri, sănătate etc.). În cele din urmă, comunitățile marginalizate au nevoie de eforturi țintite în vederea abordării obstacolelor specifice cu care se confruntă (de exemplu, discriminare, excluziune etc.).

3.Dacă se cunoaște în general ceea ce este de făcut, este la fel de important să se știe și cum se face. Mai exact, cum poate România să abordeze nevoile masive de infrastructură, date fiind resursele limitate de care dispune? Există mai multe provocări. Mai întâi, chiar și banii de care teoretic dispune sunt greu de valorificat în practică. La nivelul datei de 31 octombrie 2015, însemnând doar două luni rămase pentru a cheltui fondurile structurale alocate pentru perioada de programare 2007-2013, rata de absorbție a României a fost de numai 58,67% – de departe cea mai mică din UE. În al doilea rând, fondurile nerambursabile disponibile sunt pur și simplu insuficiente: chiar dacă această țară ar fi fost în măsură să absoarbă în continuare până la 100% din fondurile UE, s-ar confrunta și pe mai departe cu un deficit de finanțare estimat la peste 30 de miliarde de euro până în 2020 doar pentru a acoperi nevoile de investiții în drumuri județene și comunale, în apă și canalizare și în infrastructura socială.3 Doar pentru apă și canalizare nevoia de finanțare depășește 20 de miliarde de euro, iar România ar putea suferi sancțiuni grave după 2018 dacă nu va atinge obiectivele stabilite la nivel european cu privire la acoperirea acestor servicii și la calitatea acestora. În al treilea rând, resursele limitate sunt uneori folosite prost și ineficient. În special atunci când se bazează pe fonduri de la bugetul de stat, deciziile de investiții sunt rareori luate în conformitate cu criterii de selecție riguroase și transparente, care să maximizeze impactul asupra dezvoltării. Între 2003 și 2013, România a alocat la cheltuielile de capital o pondere mai mare din PIB decât orice altă țară din UE, dar continuă să rămână în urma statelor membre ale UE în ceea ce privește calitatea infrastructurii.

4. Sectorul locuințelor din România se confruntă în mod particular cu provocări de politici publice, de ordin legislativ, financiar și instituțional. În raport cu celelalte țări din Europa, România are printre cele mai aglomerate, uzate, costisitoare și slab situate locuințe și expune un număr mare de oameni la riscuri seismice ridicate. Multe dintre problemele legate de locuințe din România sunt moștenite de la fostul regim comunist. Ponderea locuințelor

1 Pentru mai multe detalii despre principalele ingrediente ale creșterii economice, a se vedea „Orașe competitive: Remodelarea geografiei economice a României”, Banca Mondială, 2013.2 Ibid.3 Nevoile de investiții sunt estimate pentru fiecare sector pe baza metodologiei Băncii Mondiale. Pentru toate detaliile, a se vedea raportul privind „Îmbunătățirea criteriilor de ordonare după prioritate a proiectelor PNDL”, Banca Mondială, 2015.

1

Context

iMPACt:Ce e de făcut?

Accelerarea dezvoltării incluzive și sustenabile a României

REZULtAt:De ce?

”A face mai mult cu mai puțin”

oUtPUt:Cu ce efect?

Proiectarea și execuția investițiilor în infrastructură într-un mod armonizat

PRoCES:Cum poate ajuta coordonarea?

Mecanisme de coordonare

intRASECtoRiALE

• Vertical: pe nivele administrative• Orizontal: armonizarea investițiilor (fonduri UE și de la bugetul de stat)

intERSECtoRiALE

• La nivel național, regional, județean/local • La nivel de strategii, programe și proiecte

PRinCiPii DE BAZă:Care sunt elementele unui mediu propice pentru coordonare?

Enabling environment

înCREDEREPutem lucra împreună?

RESPonSABiLitAtECine e responsabil (de coordonare)?

CAPACitAtEAvem timpul necesar?

Avem personal suficient?

SiStEMEAvem infrastructura

necesară?

Figura 1. Principalele întrebări și răspunsuri ale acestui program de asistență tehnică

comuniste prost construite este cea mai însemnată din regiune, iar cea mai mare parte a stocului de locuințe se găsește, în esență, la locul nepotrivit: multe dintre orașele mono-industriale au fost construite ca parte a programului de „sistematizare”, prin care regimul comunist a stabilit care dintre așezări ar trebui să se dezvolte și care ar trebui să fie eliminate. După colapsul industriilor active în era comunistă, multe dintre aceste orașe se confruntă acum cu un declin sever al populației. Drept urmare, există un important „decalaj” în materie de locuințe, dar și condiții inadecvate și scumpe de locuire, care aproape sigur afectează în mod negativ incluziunea socială și creșterea economică. Multe dintre gospodăriile cu venituri medii din România sunt obligate să trăiască în locuințe care fie sunt prea greu de întreținut în termeni de costuri, fie inadecvate în ceea ce privește siguranța structurală, localizarea, eficiența energetică, spațiul, infrastructura sau atractivitatea fizică. Săracii sunt nevoiți să trăiască în cele mai grele condiții în mahalale și în „ghetouri”, fiind în mai multe moduri neglijați de politicile și programele publice. Mai mult decât atât, drepturile de proprietate sunt fragmentate, ceea ce face ca stocul de locuințe să fie alocat cu atât mai necorespunzător. În prezent, există mai multe unități de locuit decât numărul de gospodării din România – aproximativ 8 milioane de locuințe la 7,2 milioane de gospodării.

5. în ciuda tuturor acestor provocări, România cheltuiește doar o fracțiune din valoarea medie a asistenței guvernamentale pentru sectorul locuințelor, oferită de alte țări cu venituri medii. Astfel, cheltuielile României cu privire la cele douăzeci și două de astfel de programe se ridică la mai puțin de 35 milioane USD, care, în ceea ce privește ponderea în PIB, ceea ce, în termeni de PIB, reprezintă mai puțin de o treime din cheltuielile similare pe care le fac alte economii emergente. Printre altele, acest raport vizează să contribuie la a face ca obiectivul unei locuiri adecvate să fie realizabil pentru toate grupurile de venit până în 2030.

„Locuirea adecvată” este definită în acest raport ca fiind aceea care oferă: −Siguranța proprietății și protecție împotriva evacuărilor forțate −Siguranță în materie de stabilitate structurală −Acces egal și nediscriminatoriu la locuințe pentru comunitățile dezavantajate sau marginalizate −Accesibilitate: Eurostat definește o gospodărie ca fiind financiar „suprasolicitată” atunci când costurile totale în materie de întreținere a locuinței + utilități depășesc 40% din venitul net. −Disponibilitatea serviciilor −Caracter locuibil: unități de locuit corespunzătoare, utilizabile de comunități cu nevoi speciale, precum: persoanele în vârstă, diverse tipuri de familii neconvenționale etc. −Localizare adecvată: acces la oportunități de angajare și mobilitatea forței de muncă.

Caseta 1. Definiția locuirii adecvate

6. în concluzie, mesajul privind consolidarea investițiilor în infrastructura publică din România este simplu: pentru a adresa propriile nevoi de dezvoltare cu resursele financiare limitate de care dispune, această țară ar trebui să depună toate eforturile pentru „a face mai mult cu mai puțin”. Acest lucru presupune existența mai multor elemente: strategii clare, care să definească principalele priorități în cadrul fiecărui sector și în ansamblul sectoarelor; programe de investiții eficiente și eficace, cu proceduri și criterii de selecție riguroase; proiecte elaborate și implementate pe baza principiului maximizării rentabilității, indiferent de sursa de finanțare. În plus, trebuie să existe o coordonare deplină în aceste trei niveluri – strategii, programe și proiecte.

2


Despre ce este acest raport?7. Recunoscând importanța agendei politice cu referire la investițiile în infrastructura publică, guvernul României (gR) a solicitat sprijinul Băncii Mondiale (BM) în eforturile sale de armonizare și de optimizare a acestor investiții. În cadrul actualei asistențe tehnice, echipa BM a lucrat împreună cu Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (MDRAP) pornind de la o serie de colaborări anterioare: analiza funcțională din 2010-2011 a ministerului; și programul de dezvoltare regională al Băncii Mondiale în România (noiembrie 2012 – martie 2014), care a oferit recomandări vizând în primul rând instrumentele finanțate de UE. Actualul raport caută să încurajeze o coordonare reală între toate tipurile de surse de finanțare pentru investiții în infrastructura privind: drumurile locale și județene; sistemele de apă și ape uzate; infrastructura socială (educație, sănătate, cultură și sport); locuințele. Actuala asistență tehnică oferită MDRAP include patru componente, așa cum sunt rezumate mai jos. Raportul se concentrează în principal pe programele și proiectele de investiții finanțate de la bugetul de stat, fie că este vorba de Programul Național de Dezvoltare Locală – PNDL (Componentele 1, 2 și 3) sau de programele din sectorul locuințelor (Componenta 4).

tabelul 1. Sinteza actualei asistențe tehnice

Componente Sub-componente

1.Coordonarea strategiilor și planurilor pentru investițiile în infrastructură finanțate de la bugetul de stat și din fonduri europene

1a. Evaluarea strategiilor de investiții în infrastructură, incluzând modalități de a îmbunătăți coordonarea și corelarea acestora; 1b. Criterii de selecție armonizate pentru îmbunătățirea coordonării între proiectele finanțate din fonduri europene și cele finanțate de la bugetul de stat

2.

Evaluarea portofoliului actual de proiecte de investiții al MDRAP, inclusiv ordonarea acestora după prioritate și pregătirea de posibile investiții cu finanțare europeană pentru perioada de programare 2014-2020

2a. Criterii de ordonare după prioritate a proiectelor de infrastructură locală2b. Analiza portofoliului documentației tehnico-economice

3.Îmbunătățirea utilizării de proiecte tehnice și de tehnologii eficiente în investițiile MDRAP

Tehnologii și standarde pentru proiecte de infrastructură de mai bună calitate și mai durabile

4.Elaborarea unei Strategii de dezvoltare în domeniul locuințelor și al infrastructurii

4a. Strategie în domeniul locuințelor: diagnostic și recomandări4b. Surse de finanțare pentru investiții în domeniul locuințelor4c. Programe în domeniul locuințelor: evaluare și propuneri de reformă

8. în perioada noiembrie 2014 – noiembrie 2015, echipa BM a livrat către MDRAP un set de output-uri. Lista rapoartelor transmise este următoarea:

• Componenta 1• „Coordonarea strategiilor și programelor de investiții în infrastructura României, finanțate de la bugetul de stat și din

fonduri europene” (martie 2015);• „Strategia de prioritizare a investițiilor finanțate de la bugetul de stat, conform criteriilor de selecție armonizate cu cele

aplicabile în cadrul proiectelor finanțate din fonduri europene” (august 2015);• Dincolo de termenii acordului, au fost produse mai multe hărți detaliate, organizate în trei ghiduri de investiții

pentru: (i) drumuri județene; (ii) sisteme de apă și canalizare; (iii) drumuri locale și infrastructură socială (august 2015). Aceste atlase prezintă la nivelul fiecărui județ infrastructura actuală și propunerile de ordonare după prioritate a viitoarelor proiecte de investiții pe baza unei serii de proceduri și criterii de selecție propuse.

• Componenta 2• „Criteriile de prioritizare a proiectelor de dezvoltare a infrastructurii locale” (decembrie 2014);• „Evaluarea portofoliului de proiecte de investiții pentru dezvoltare regională” (august 2015);• Dincolo de termenii acordului, echipa a produs un ghid practic al beneficiarului pentru toți beneficiarii care

au în vedere să solicite sprijin financiar prin PNDL pentru investiții în infrastructura județeană și comunală.

3

Despre ce este acest raport?

• Componenta 3• „Soluţii tehnice şi tehnologii eficiente şi inovatoare pentru investiţiile în infrastructura publică din România” (iunie 2015);• Dincolo de termenii acordului, echipa BM a produs un manual operațional pentru investițiile în infrastructura publică,

care acoperă întregul ciclu de proiect: planificare și pregătire; achiziții publice; implementare (supraveghere); post-implementare (decembrie 2015).4

• Componenta 4• Sectorul locuințelor în România: „Către o strategie națională în sectorul locuințelor”, „Coordonarea fondurilor de la

bugetul de stat și a celor europene pentru sectorul locuințelor” și „Prioritizarea programelor și proiecte” (august 2015);• Primul raport „Către o strategie națională în sectorul locuințelor” este o analiză detaliată a situației actuale din

România în domeniul locuirii și oferă o serie de recomandări gândite să adreseze carențele din acest sector. Scopul său este de a contribui la stabilirea fundamentelor pentru viitoarea Strategie națională în domeniul locuințelor din România. Soluțiile – de politici publice, legislative, instituționale și financiare – au drept obiectiv să facă piața imobiliară să funcționeze mai bine printr-o utilizare mai eficientă a resurselor guvernamentale.

• Cel de-al doilea raport „Coordonarea fondurilor de la bugetul de stat și a celor europene pentru sectorul locuințelor” completează principala evaluare a sectorului locuințelor prin oferirea unei priviri de ansamblu asupra modului în care fondurile publice și europene au fost folosite în acest sector și asupra felului în care cele două surse de finanțare ar putea să se completeze mai bine una pe cealaltă. Pe lângă simplificarea programării în sectorul locuințelor, acțiunile propuse includ modalități de a înființa și finanța Fondul Național pentru Locuințe, care este propus aici.

• În fine, cel de-al treilea raport „Prioritizarea programelor și proiecte” trasează prioritățile care ar trebui stabilite pentru sectorul locuințelor în cadrul unui plan de acțiune complet. Printre recomandări se numără simplificarea unui anumit număr de programe în domeniul locuințelor, dar și întreruperea și revizuirea altora.

În plus față de aceste output-uri, echipa BM a organizat și o serie de evenimente de diseminare de cunoștințe, având ca obiectiv colectarea de feedback de la toate părțile interesate. Peste 700 de participanți au beneficiat de aceste ateliere, inclusiv: personalul din cadrul Agențiilor Regionale de Dezvoltare, autoritățile locale și județene (ca solicitanți / beneficiari ai programelor de infrastructură finanțate din fonduri europene sau de la bugetul de stat), operatorii regionali de apă, grupuri ale societății civile, companii private (construcții, proiectare tehnică, inginerie etc.), precum și membri ai mediului academic. A se vedea Anexa 2 pentru lista cu atelierele de lucru, temele principale și o mică selecție din feedback-ul primit.5

9. Scopul acestei sinteze finale este de a comunica principalele constatări și recomandări care corespund fiecăreia dintre cele patru componente ale asistenței tehnice actuale. Acest rezumat este organizat după cum urmează: diagnostic (care sunt principalele provocări?); recomandări (care sunt strategiile și etapele specifice de acțiune propuse?); pași următori (ce urmează?). Această împărțire servește inclusiv ca foaie de parcurs pentru urmărirea progreselor în raport cu recomandările făcute în această lucrare. Secțiunea de diagnostic include și o serie de modificări la rapoartele finale, transmise mai devreme în acest proces, care reflectă recentele reformele legislative și de politici, întreprinse de MDRAP și de Guvernului României și legate de contextul acestei lucrări, în special în ceea ce privește punerea în aplicare a Programului Național de Dezvoltare Locală (PNDL).

4 Acest output conține elemente aparținând Componentelor 2 și 3.5 O descriere mai amănunțită a evenimentelor a fost trimisă separat la MDRAP. A se vedea Anexa 2 pentru sinteza datelor privind organizarea atelierelor de lucru și a evenimentelor de diseminare de cunoștințe în cadrul tuturor celor patru componente ale actualei asistențe tehnice.

4


DiagnoStiC:Care sunt principalele provocări?

5

DIAGNOSTIC: Care sunt principalele provocări?

nivel Actori principali* Descriere / Rol în ce privește coordonarea investițiilor publice în România

național

Centrul guvernului(Cancelaria Prim-ministrului)

−Oferă o perspectivă de ansamblu asupra activității guvernamentale −Are o potențială legitimitate privind coordonarea între ministere și între diferite niveluri de administrație

−Are potențial privind evaluarea performanței programelor de investiții (cele finanțate de la bugetul de stat) și cele implementate prin PNDL și POR și de a decide dacă acestea trebuie extinse sau anulate

Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice

−Coordonează și implementează proiectele PNDL și POR −Coordonează eforturile privind reforma administrației publice în Romania (inclusiv cu privire la un cadru privind potențialele contracte teritoriale)

−Pastrează un rol esențial în ceea ce privește relaționarea cu autoritățile locale / județene

Ministerul Finanțelor Publice

−Joacă un rol fundamental cu privire la procesele legate de bugetare, inclusiv cu privire la reforma propusă privind bugetarea multianuală, bazată pe performanță

−Supervizează portofoliul de investiții mari la nivel național (în baza OUG nr. 88/2013) −Se asigură că bugetele alocate sunt distribuite la timp de către ministerele de resort

Ministerul Fondurilor Europene

−Gestionează Programul Operațional Infrastructură Mare −Este responsabil de coordonarea investițiilor finanțate prin fonduri UE −Conduce un grup de lucru privind coordonarea tuturor investițiilor (prin fonduri UE și de la bugetul de stat), în baza Acordului de Parteneriat Romania - UE

instituții de auditCurtea de Conturi / Autoritatea

de audit

−Verifică modul în care sunt efectuate cheltuielile publice la toate nivelurile −Efectuează auditul programelor operaționale cu finanțare UE, verifică cheltuielile etc. (Autoritatea de Audit raportează către UE privind implementarea programelor finanțate cu fonduri UE)

Regional

Consiliul pentru Dezvoltare Regională

−Structuri de parteneriat la nivel regional care coordonează politicile de dezvoltare regională și care supervizează și sprijină ADR-urile

−Include președinți de consilii județene și reprezentanții diferitelor tipuri de orașe

Agenția pentru Dezvoltare Regională

−8 organizații non-profit de utilitate publică, ce joacă rol de braț executiv al consiliilor de dezvoltare regională

−Acționează ca organisme intermediare pentru POR și coordonează planurile de Dezvoltare Regională

Local Consilii Județene / Locale −Proiectează, implementează și coordonează proiectele de investiții la nivel local / județean

−Pot încheia parteneriate între ele pentru finanțări specifice sau diferite servicii comune

Figura 2. Principalii actori responsabili pentru coordonarea investițiilor publice în România

Nota*: Aceasta nu este o listă completă. Există și alți actori care sunt implicați în coordonarea investițiilor (ca de ex. furnizorii de utilități, asociațiile de dezvoltare etc.).

Există lacune majore în coordonarea investițiilor în infrastructura publică din România atât pe niveluri administrative, cât și între sectoare / jurisdicții.

10. Coordonarea se referă la capacitatea diferitelor părți interesate de a lucra împreună pentru atingerea unor obiective specifice. Există două rațiuni fundamentale în favoarea coordonării intervențiilor la nivelul infrastructurii publice: a reduce costurile și a crește beneficiile. De exemplu, în cazul în care două sau mai multe autorități pun în aplicare programe de investiții care au aceleași obiective și vizează aceiași beneficiari, este probabil ca ele să se afle într-o situație de duplicare a eforturilor și ratează astfel oportunitatea de a reduce costurile prin consolidarea operațiunilor. Acest lucru este valabil pentru beneficiarii care, pentru o varietate de motive, aleg să își finanțeze proiectele de infrastructură din surse de finanțare mai scumpe (de exemplu, fonduri de la bugetul de stat în locul fondurilor structurale ale UE). În același fel, lipsa de coordonare implică incapacitatea de a valorifica sinergiile de la nivelul diferitelor investiții. În cazul în care se construiește o nouă școală sau spital, drumul de acces ar trebui să fie și el reabilitat. În cazul în care o autoritate județeană finanțează un drum județean special, autoritățile vecine ar putea dori să ia în considerare finanțarea unui drum județean care să se conecteze cu acea investiție. Coordonarea face ca întregul să fie mai mult decât suma părților.

1

6


11. într-adevăr, necesitatea de coordonare este inevitabilă în multe feluri – atât pe verticală (pe niveluri administrative), cât și pe orizontală (între sectoare și/sau între jurisdicții). În ceea ce privește coordonarea pe verticală, foarte puține sunt autoritățile locale care au capacitatea de a sprijini investițiile de care au nevoie doar din fonduri proprii, în special în țările care nu sunt descentralizate în totalitate. Având în vedere marjele prudente de cheltuieli de capital, mai mult de trei din patru comune din România își pot permite doar reabilitarea unui drum și a unei școli în perioada de programare 2014-2020.6 Unitățile administrației publice locale pur și simplu nu dispun de resursele financiare și umane necesare pentru a adresa nevoile de infrastructură de bază ale comunităților locale, astfel că alți actori trebuie să intervină pentru a umple golurile – autoritățile regionale (în țările în care regiunile au puteri administrative formale, ceea ce nu este cazul încă în România), guvernul de la nivel central (printr-o varietate de programe finanțate de la bugetul de stat) sau autoritățile supranaționale, cum ar fi Uniunea Europeană. În ceea ce privește coordonarea pe orizontală, foarte puține investiții depind de un singur sector: drumurile traversează căi ferate și linii electrice, stațiile de tratare a apelor uzate influențează calitatea corpurilor de apă, școlile și spitalele funcționează bine doar dacă există o cerere suficientă pentru serviciile lor și, prin urmare, o conectivitate adecvată cu oamenii din zonele înconjurătoare etc. Punctul-cheie – simplu, dar important – este că o coordonare adecvată a investițiilor publice reprezintă o necesitate în orice context de politici publice.

12. Acest lucru nu înseamnă a spune că principiul coordonării este un dat – de fapt, este o provocare, consumă mult timp și poate presupune ca instituțiile să renunțe la puterea de hotărâre individuală în favoarea unui forum colectiv de factori de decizie. Județele, municipiile, orașele și comunele din România au propriile lor mandate, efectuează propriile atribuții și livrează propriile servicii către constituenți. Subsidiaritatea asigură faptul că deciziile sunt luate cât mai aproape posibil de cetățeni. În special pentru proiecte de valoare mai mică, pe care autoritățile locale le pot acoperi din propriile bugete, se poate să nu fie posibil și nici chiar de dorit ca guvernul central să influențeze modul în care astfel de investiții sunt proiectate și puse în aplicare. Chiar și în cazul PNDL și al altor programe similare, părțile interesate de la nivel central finanțează, de fapt, funcțiuni și servicii care se află în domeniul local. Astfel, este greu ca strategiile de nivel superior să fie transpuse direct în proiecte locale și județene. Ele nu pot fi impuse; în schimb, sunt necesare condiții speciale și stimulente pentru a face ca beneficiile percepute ale coordonării să depășească costurile.

6 A se vedea raportul corespunzând Componentei 2 din cadrul actualei colaborări dintre Banca Mondială și MDRAP: „Îmbunătățirea criteriilor de ordonare după prioritate a proiectelor PNDL”, Banca Mondială, 2015.

Figura 3. Nevoia de coordonare depinde de valoarea investiției propuse

Punctul de indiferență (beneficii = costuri)

Mare

Nevoia de coordonare

Mică

• Beneficiile coordonării > costurile• Investițiile mari au nevoie de

sprijin financiar din alte surse (bugetul de stat, fonduri UE, împrumuturi, etc.)

• Interdependențe majore• Programele UE sunt mai

competitive decât cele finanțate de la bugetul de stat

• Costurile coordonării > beneficiile

• Investițiile mici pot fi finanțate din surse proprii

• Interdependențe reduse• Programele UE sunt mai

puțin competitive decât cele finanțate de la bugetul de stat

Redusă Valoarea investiției propuse ca % din bugetul beneficiarului Mare

7


14. Există un consens larg – în cercurile de politici publice și dincolo de acestea – că există lacune majore în privința coordonării investițiilor în infrastructura publică din România la toate nivelurile. Poate că exemplele citate cel mai des se referă la succesiunea ineficientă în care sunt derulate investițiile: un drum recent reabilitat, de pildă, este afectat de lucrări publice ulterioare, legate de reabilitarea rețelelor de utilități. Astfel de situații conduc adesea la articole de presă și la indignare publică cu privire la cheltuirea ineficientă a banilor contribuabililor. Într-adevăr, acest exemplu simplu este ilustrativ pentru provocarea mai largă legată de coordonare cu care se confruntă autoritățile publice din România în toate fazele unui ciclu de investiție: de la dezvoltarea unei strategii la proiectarea unui program de investiții pentru finanțarea, implementarea, monitorizarea și evaluarea (M&E) proiectelor individuale de infrastructură.

15. în primul rând, strategiile intersectoriale și sectoriale, care ar trebui să ofere îndrumare cu privire la alocarea resurselor publice limitate, arată adesea că există loc pentru îmbunătățiri. Provocările legate de coordonare sunt determinate de multe ori de numărul mare de strategii sectoriale și intersectoriale, cu obiective neclare și care se suprapun. Nu există standarde bine definite pentru dezvoltarea unor astfel de documente. Strategiile nu sunt ușor accesibile, astfel că este greu să se facă referire la ele și să se țină cont de acestea într-un proces de corelare, rămânând de obicei doar niște liste lungi de dorințe, lipsite de specificații referitoare la: priorități clare, bugete, calendar de implementare și acțiuni pe etape, indicatori de M&E. Nu există o instituție mandatată în mod explicit să revizuiască toate strategiile disponibile, să decidă modul în care acestea „se potrivesc” unele cu altele și să vadă care sunt implicațiile bugetare și de politici publice. La fel de important, nu există proceduri de M&E pentru strategiile elaborate, prin care să se decidă dacă acestea sunt necesare, dacă sunt adecvate și dacă obiectivele lor sunt îndeplinite.

13. în același timp, pentru a parafraza un proverb local, România este prea săracă pentru a-și permite lipsa unei coordonări corespunzătoare. Cu resursele care provin de la guvernul central și de la UE, mai degrabă decât din resurse proprii bazate pe impozite locale, a existat o tendință de a se supra-investi și de a se investi sub-optimal în obiective care nu generează întotdeauna beneficiile economice potrivite („catedrale în deșert”). În România, autoritățile locale sunt responsabile pentru peste 80% din cheltuielile de capital din sectorul public (inclusiv din fonduri UE și transferuri de la guvernul central). Între ministere coordonarea este slabă: fiecare minister important pare să aibă propriul „program de investiții”, care seamănă de obicei cu simple transferuri alocate pentru investiții de capital dinspre nivelul central către nivelul local. MDRAP gestionează cea mai mare parte de finanțare pentru sprijinirea investițiilor de la nivel local. La rândul său, Ministerul Finanțelor are propriul său rol de jucat în ceea ce privește gestionarea riscurilor fiscale și asigurarea faptului că cheltuielile angajate prin diferite instrumente de investiții pot fi într-adevăr acordate în conformitate cu constrângerile bugetare naționale.

Figura 4. Expunere sintetică privind provocările legate de coordonare de la nivelul strategiilor, programelor și proiectelor

Strategii• Număr mare

• Calitate redusă (lipsa obiective, buget, priorități, indicatori)• Lipsa unui proces instituționalizat de dezvoltare și îmbunătățire a strategiilor

Programe De inVeStiții• Abordare diferită intre programele cu finanțare europeană vs. de la bugetul de stat

• Lipsa demarcării clare a ariilor de intervenție• Programe de investiții vs. mecanisme de transfer financiar (criterii, proceduri)

ProieCte De inFraStrUCtUră• Secvențialitatea proiectelor (reparații întarziate ale rețelelor edilitare)

• Ratarea oportunității exploatării economiilor de scară (lipsa proiectelor integrate)• Lipsa monitorizării și evaluării adecvate

8


16. în al doilea rând, programele de investiții finanțate de la bugetul de stat, cum ar fi PnDL, nu sunt întotdeauna proiectate în mod adecvat și lipsește efortul sistematic de a coordona domeniile de intervenție. De obicei, programele finanțate de la bugetul de stat nu au la bază niciun document strategic și nu sunt orientate după un cadru operațional clar. O mare parte din coordonarea deficitară, din duplicare și din ineficiență poate fi pusă pe seama eșecului de a delimita în mod clar și de a pune în sinergie diverse tipuri de intervenții aparținând diverselor investiții finanțate din fonduri europene sau de la bugetul de stat. În plus, procedurile aplicabile în cazul programelor cu fonduri de la bugetul de stat sunt mai permisive decât cele aplicabile fondurilor UE (de exemplu, cereri de finanțare mai simple, bazate în mare parte doar pe documentația tehnică; rambursări de fonduri mai rapide; mai puține vizite de monitorizare și audituri etc.). Aceasta generează riscul de evacuare a instrumentelor structurale, cu toate că România rămâne pe ultimul loc la absorbția fondurilor UE (52,59% la sfârșitul lunii ianuarie 2015, având deci la dispoziție mai puțin de un an pentru cheltuirea fondurilor).7

17. în al treilea rând, ordonarea după prioritate a proiectelor finanțate de la bugetul de stat se bazează pe criterii de finanțare care rămân vagi, subiective și opace, iar selecția proiectelor este mult mai puțin riguroasă decât în cazul fondurilor structurale europene. Nu există de obicei niciun algoritm clar pentru a alege dintr-o varietate de investiții propuse. Mai mult decât atât, programele finanțate de la bugetul de stat funcționează pe bază de bugete anuale, astfel că există o mare instabilitate, iar prioritățile se pot schimba de la an la an, ceea ce descurajează programele de investiții mai mari și mai strategice. În schimb, ceea ce arată realitatea este existența unui portofoliu semnificativ și în continuă creștere de proiecte noi sau în curs de investiții, aflate în diferite faze. Fără un buget clar definit pentru o perioadă de punere în aplicare multianuală și fără o listă de investiții care, odată selectate, au garanția finanțării până la finalizare, ordonarea după prioritate este în esență imposibilă.

18. în al patrulea rând, mecanismele de monitorizare și evaluare (M&E) de la nivelul programelor și proiectelor finanțate de stat sunt rudimentare. Nu se face o urmărire sistematică a principalilor indicatori de bază care indică performanța unui program (număr de proiecte finalizate, valoarea proiectelor în curs vs. alocarea anuală bugetară, numărul de noi proiecte etc.), iar în cazul în care există astfel de date, acestea nu sunt făcute publice. Nu sunt efectuate evaluări de impact, astfel că este imposibil să se determine dacă proiectele finanțate de la bugetul de stat își ating obiectivele sau dacă au nevoie să fie ajustate la nivel de proiectare și/sau proceduri de implementare.

19. Mai presus de toate, situația de ansamblu din România nu este e deosebit de favorabilă coordonării dintr-o multitudine de motive. Nu există o tradiție solidă a colaborării între instituțiile publice. În cazul în care se întâmplă, coordonarea se desfășoară ad-hoc, iar cerințele formale ca actorii publici să se consulte reciproc și să lucreze împreună pentru a realiza obiective comune sunt puține. Infrastructura pentru schimbul de informații și pentru o colaborare eficientă și eficace (de exemplu, platforme IT moderne și interoperabile) lipsește în mare măsură, ceea ce înseamnă că procesul de coordonare cere timp. În același timp, angajații din sectorul public sunt remunerați nesatisfăcător; în special cei implicați în elaborarea și punerea în aplicare a proiectelor de infrastructură sunt foarte ocupați cu sarcini operaționale și cu diverse situații de urgență. Acest lucru lasă chiar mai puțin timp pentru eforturile de coordonare.

Programele finanțate de la bugetul de stat sunt lipsite de o abordare strategică precisă, de criterii de selecție riguroase și de o monitorizare și o evaluare reale.

20. Programele finanțate de la bugetul de stat care au fost analizate nu fac dovada vreunei încercări de a se coordona între ele și cu alte instrumente ale UE, ci par mai degrabă a oferi fonduri unei liste lungi de investiții, provocând suprapuneri cu alte programe. Acest lucru creează între fonduri o dinamică de tip competitiv, în care instrumentele finanțate de la bugetul de stat îndepărtează până la evacuare investițiile UE, primele finanțând aceleași tipuri de intervenții în baza unor norme și a unor monitorizări mai flexibile. Mai mult decât atât, nu există încercări de a crea sinergii între diferite programe. Diagnosticul de mai jos se referă la PNDL, dar rezultatele sunt valabile pentru toate programele de investiții cu finanțare de la bugetul de stat.

21. în primul rând, nu există o strategie formală specifică pentru PnDL. La momentul lansării sale, PNDL a reprezentat o expresie importantă a angajamentului noului cabinet cu referire la dezvoltarea infrastructurii rurale, după cum se reflectă în programul de guvernare pentru 2013-2016 (aprobat de Parlament prin Hotărârea nr. 45/2012).

7 A se vedea http://www.fonduri-ue.ro/.

2

9


De exemplu, unul dintre principalele obiective asumate pentru dezvoltarea regională din România este finanțarea unui pachet de servicii de bază pentru zonele rurale, incluzând drumuri, apă potabilă, canalizare, infrastructură socială etc., „pentru atingerea [cel puțin] unor standarde minime de trai”.8 Același document subliniază în continuare necesitatea de a acorda prioritate proiectelor de infrastructură publică pentru a contribui la dezvoltarea durabilă și echilibrată din România.9 Pe lângă aceste angajamente generale, nu există politici prioritare și obiective clar definite pentru PNDL. Cadrul strategic al programului este suficient de larg pentru a acoperi o varietate de proiecte, fără constrângeri severe cu privire la ce trebuie finanțat și în ce proporție.

22. PnDL se concentrează în principal pe investiții în drumuri, apă și canalizare, dar pot fi eligibile pentru finanțare și alte tipuri de proiecte (de exemplu, infrastructură socială, situri culturale, centre sportive etc.). Articolul 7 din OUG nr. 28/2013 (varianta consolidată) prezintă o listă a domeniilor de intervenție (similare cu „axele” programelor cu finanțare europeană):

• Sisteme de alimentare cu apă și stații de tratare a apei potabile;• Sisteme (rețele) de canalizare și stații de epurare a apelor uzate;• Unități de învățământ (grădinițe, școli primare și secundare, licee etc.);• Unități sanitare în mediul rural (clinici, farmacii etc.);• Drumuri publice (drumuri județene, drumuri de interes local, drumuri comunale și/sau drumuri publice în interiorul

localităților);• Poduri, podeţe sau punţi pietonale;• Obiective culturale de interes local, respectiv biblioteci, muzee, centre culturale multifuncţionale, teatre;• Platforme de gunoi;• Pieţe publice, comerciale, târguri, oboare, după caz;• Baze sportive; • Sediile instituţiilor publice ale autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi ale instituţiilor publice din

subordinea acestora;10

• Infrastructura de turism dezvoltată de autoritățile publice locale.11

Tipurile de lucrări eligibile includ construcția de noi infrastructuri, precum și extinderea, reabilitarea și modernizarea infrastructurii existente. În esență, prin condiții atât de cuprinzătoare, PNDL este capabil să acopere întregul și vastul portofoliu de proiecte al MDRAP – atât intervențiile finanțate anterior (în diferite stadii de finalizare), cât și investiții cu totul noi, pentru toate tipurile de beneficiari publici locali (de la consiliile locale din comune și orașe până la consiliile județene). Lipsa de concentrare strategică este evidentă în faptul că PNDL a extins, de fapt, setul de intervenții eligibile, acoperind o gamă largă de posibile proiecte. Acest lucru s-a întâmplat în ciuda masivelor nevoi de investiții nerealizate în sectoare precum apa și apele uzate, în cazul cărora România se va confrunta cu proceduri privind încălcarea dreptului comunitar dacă nu va face progrese substanțiale până în 2018.

23. Pe baza alocării bugetare între ministere, așa cum s-a convenit la nivel guvernamental și s-a aprobat la nivelul Parlamentului, MDRAP stabilește bugetul total anual al PnDL. OOrdonanța nr. 19/2015 a reorganizat modalitatea în care programul selectează proiecte pentru finanțare. Schimbările majore includ: (i) un rol mai proeminent al MDRAP în centralizarea și selectarea propunerilor de proiecte, Consiliile Județene nemaiavând vreun rol în acest proces; (ii) adoptarea unui cadru multianual pentru PNDL, beneficiarii fiind obligați să transmită estimări pe durata proiectului lor (cu toate acestea, finanțarea nu este garantată); (iii) extinderea numărului de criterii, așa cum se prevede într-o Hotărâre de Guvern separată (în locul ordonanței privitoare la PNDL și a normelor corespunzătoare pentru aplicarea acesteia), cu toate că procedurile actuale rămân la fel de vagi.

24. Prin Hotărârea de guvern nr. 624/2015 s-a aprobat un set de criterii pentru selecția proiectelor din cadrul PnDL:

• Alocarea echilibrată de fonduri între județe, luând în considerare cel puțin una dintre următoarele „sub-criterii”: datele demografice; capacitatea financiară a autorităților publice; ponderea investițiilor în curs de desfășurare în fiecare județ (în ceea ce privește numărul de proiecte și valoarea lor).

• Tipul de investiție și dacă ea contribuie la atingerea țintelor europene într-un anumit sector. Cel mai probabil, acesta se referă la investițiile în sistemele de apă și de apă uzată.

8 A se vedea Programul de guvernare 2013-2016, capitolul 10 – „Dezvoltare și administrație”.9 Ibid.10 Această categorie a fost introdusă prin OUG nr. 30/2014.11 Această categorie a fost introdusă prin OUG nr. 58/2014.

10


25. Există încă lacune semnificative în ceea ce privește modul în care sunt definite și implementate aceste criterii. În primul rând, legea nu este clară cu referire la principalele criterii care sunt luate în seamă în selectarea proiectelor, ea menționând pur și simplu că „cel puțin unul dintre [ele] ar trebui să fie luat în considerare”.12 În al doilea rând, nu au fost stabilite ponderi pentru criteriile individuale sau pentru subcriteriile din cadrul principalelor categorii (de exemplu, numărul de proiecte în curs de desfășurare vs. nevoile lor de finanțare). În al treilea rând, nu este clar modul în care vor fi măsurați în practică anumiți indicatori, în special capacitatea unităților administrativ-teritoriale de a cofinanța proiectele de investiții. Un factor de măsurare care ar putea fi folosit ar fi veniturile non-alocate ca o pondere din veniturile totale,13 având în vedere absența unor angajamente clare (de exemplu, hotărâri ale consiliilor locale / județene privind cofinanțarea anumitor investiții), dar legea nu prevede nimic în acest sens. În al patrulea rând, este complet neclar ce punctaj ar trebui acordat în dreptul fiecărui criteriu. De exemplu, este mai bine ca proiectul să fie într-o fază mai avansată sau incipientă? Data contractului ar trebui să fie mai mult sau mai puțin recentă? Sunt investițiile din județele cu multe proiecte în curs de desfășurare tratate cu prioritate sau dimpotrivă? În cele din urmă, alți indicatori posibil relevanți lipsesc. De exemplu, PNDL nu pare să ia în considerare nivelul de dezvoltare a județului, măsurat ca PIB pe cap de locuitor, sau indicele dezvoltării umane locale (dezvoltat de Prof. Dumitru Sandu și propus de Banca Mondială ca o măsură de dezvoltare la nivel județean și local).

26. La începutul anului 2014, alocarea financiară (inițială) a fost aproximativ egală în toate județele în jurul valorii de 5 – 5,7 milioane de euro. Pe de o parte, acest lucru demonstrează angajamentul MDRAP de a face ca fondurile PNDL să fie disponibile pentru autoritățile din toate părțile României. Pe de altă parte, consecința acestui lucru poate sugera că nu există o ierarhizare clară a investițiilor, în funcție de diversele caracteristici ale județelor. Prin contrast, POR 2007-2013 și 2014-2020 (în versiunea preliminară din august 2014), de exemplu, au făcut angajamente specifice pentru zonele mai puțin dezvoltate, alocând părți mai mari de finanțare în special pentru regiunile Nord-Est, Sud-Est și Sud.

27. MDRAP face selecția finală a proiectelor care primesc fonduri PnDL într-un anumit an. Încă o dată, normele metodologice nu definesc un proces clar, transparent de selecție. Selecția finală se bazează pe „evaluările specializate

• Stadiul proiectului până la finalizare (ca procentaj).• Data la care proiectul a fost semnat cu contractorul / furnizorul de servicii.• Numărul beneficiarilor.

12 Articolul 2 din HG nr. 624/2015.13 Pentru o explicare detaliată a acestei metodologii, a se vedea raportul din 2014 al Băncii Mondiale „Identificarea modelelor de selecție a proiectelor pentru Programul Operațional Regional 2014-2020”.

Figura 5. Procesul alegerii investițiilor de finanțat presupune mai mulți pași

Solicitanți eligibili(pe baza criteriilor de eligibilitate)

Lista cererilor de finanțare ordonată în funcție de prioritate (pe baza criteriilor de evaluare și selecție)

Beneficiari (cu contracte de finanțare semnate)

„Absolvenți” ai unui program de finanțare (beneficiari cu proiecte finalizate cu succes)

Toți solicitanții de finanțare

Pre-Aplicare Aplicare Implementare Post-Implementare

Notă: Adaptat pe baza „POR 2.0: Facilitarea sprijinului direct și proactiv pentru solicitanții și beneficiarii Programului Operațional Regional 2014-2020”, Banca Mondială, 2015.

11


proprii [ale ministerului]”.14 Nu este clar ce date sunt utilizate pentru aceste evaluări. Lista finală cu intervențiile este aprobată prin Ordinul Ministrului MDRAP, care include o anexă cu setul complet de proiecte (pentru fiecare dintre acestea, anexa menționează pur și simplu numele unității administrativ-teritoriale, numele proiectului și suma direcționată de la bugetul de stat).

28. Există cerințe ușor diferite pentru solicitanții cu proiecte în curs de desfășurare și pentru cei cu proiecte noi. Cu referire la primul caz, autoritățile locale trebuie să trimită la MDRAP documentele care arată stadiul de realizare a proiectului, valoarea actualizată a cheltuielilor rămân de acoperit pentru finalizarea intervențiilor, precum și contractele de achiziții publice care au fost semnate anterior, cu tot cu acte adiționale, dacă este cazul. După verificarea unor astfel de documente, procesul poate merge mai departe la etapa de contractare.

29. Pentru proiectele noi de investiții, beneficiarii sunt obligați să trimită la MDRAP documentația tehnică aferentă. În cele mai multe dintre cazuri, aceasta se referă la studiile de fezabilitate pentru intervenții noi sau la documentația de avizare a lucrărilor de intervenție (DALI)15 pentru infrastructura existentă deja. Studiile de fezabilitate și DALI nu sunt eligibile pentru rambursare prin PNDL și trebuie să fi fost elaborate pe baza resurselor proprii solicitantului, în conformitate cu reglementările stabilite prin HG nr. 28/2008. OUG nr. 28/2013 menționează că documentația trebuie să demonstreze faptul că proiectele propuse respectă standardele de cost aplicabile. Totuși, sunt prevăzute standarde de cost numai pentru drumuri județene, drumuri comunale și proiecte de apă. Nu sunt prevăzute standarde de cost pentru proiecte privind apele uzate, deoarece acestea sunt considerate a solicita soluții tehnice destul de diferite de la caz la caz.16

30. Merită menționat faptul că autoritățile locale care caută să acceseze fonduri PnDL nu depun cereri de finanțare formale comparabile cu documentele complexe cerute prin programele cu finanțare europeană. Cea mai mare parte din „cererea de finanțare” este documentația tehnică aferentă proiectului propus – adică studiul de fezabilitate și/sau proiectul tehnic detaliat. În cadrul interviurilor de pe teren, beneficiarii își exprimă satisfacția cu privire la simplitatea sistemului actual și relativa rapiditate în materie de procesare a solicitărilor. În fapt, în cadrul sistemului actual, introducerea unui formular formal, care să cuprindă categorii similare celor din interiorul cererilor de finanțare pentru fonduri europene – de exemplu, „relevanța proiectului pentru obiectivele strategice”, „impactul economic”, „caracteristici tehnice”, „impact social / de mediu” etc. – nu ar aduce multă valoare adăugată. Acest lucru se datorează faptului că adevărata ierarhizare și, în mod esențial, „preselecția” a proiectelor se operează la nivelul consiliilor județene. MDRAP doar verifică dacă propunerile transmise sunt în concordanță cu un set de criterii – este vorba mai degrabă de o verificare a eligibilității decât de o evaluare tehnică și financiară completă. Acest lucru nu revine la a spune că datele tehnico-economice legate de proiecte nu sunt analizate de evaluatorii MDRAP, ci doar că proiectele care ating acest stadiu ajung în general până la contractare. Chiar dacă o propunere nu trece de verificare într-o primă fază, personalul MDRAP recomandă beneficiarului îmbunătățirile necesare, astfel încât aceasta să treacă la etapele următoare (în condițiile integrării cu succes a modificărilor propuse).

31. Mai recent, au fost introduse schimbări la normele metodologice ale PnDL pentru a crește eficiența evaluării și aprobării noilor propuneri de proiecte. Până în iunie 2014, documentația tehnică era evaluată mai întâi de DG DRI din cadrul MDRAP și trimisă apoi la Consiliul Tehnico-Economic (CTE) de la nivelul aceluiași minister. Fără aprobarea formală a CTE, proiectele nu puteau fi eligibile pentru finanțare. Invocând capacitatea redusă a CTE de a evalua propunerile și lungile întârzieri apărute în acest proces, MDRAP a eliminat acest pas prin Ordinul Ministrului nr. 1851/2013. În prezent, noile proiecte pre-aprobate pentru finanțare prin PNDL trec doar printr-o evaluare a unității tehnice de la nivelul DG DRI, care evaluează în principal următoarele:

• dacă documentația tehnică este completă și în concordanță cu HG nr. 28/2008; • dacă dosarul solicitantului include hotărârea Consiliului local / județean de aprobare a indicatorilor tehnico-

economici ai proiectului și de asigurare a cofinanțării necesare; • dacă cheltuielile sunt prezentate corespunzător și nu depășesc actualele standarde de cost.

32. Datele arată că nu există niciun efort deliberat de a asigura coordonarea proiectelor susținute din diverse surse de finanțare. Așa cum arată figurile de mai jos, criteriile actuale de finanțare pentru PNDL nu fac nimic pentru a stimula beneficiarii să „lege” aceste investiții de proiecte finanțate din fondurile structurale europene.

14 Articolul 9 (2) din OUG nr. 28/2013, modificat de Articolul 1 (4) din OUG nr. 19/2015.15 Documentație de Avizare a Lucrărilor de Intervenții.16 În realitate, personalul tehnic al MDRAP utilizează o simplă regulă de calcul aproximativ pentru a compara proiectele de canalizare, potrivit căreia acestea nu ar trebui să depășească de 1,5 ori costul proiectelor de apă echivalente.

12


În plus, din cauza modului în care funcționează în practică PNDL – debursările anuale de fonduri – se acordă prioritate segmentelor scurte de drum, care pot să nu joace vreun rol strategic într-un județ / regiune. Există și câteva exemple pozitive – în Nord-Vest și Sud – dar acestea sunt mai degrabă rezultatul unui efort deliberat din partea consiliilor județene respective de a-și coordona investițiile sau pot fi chiar rezultatul unei coincidențe norocoase. Este clar că PNDL putea face mai mult pentru a încuraja beneficiarii să-și proiecteze și să-și implementeze investițiile de o manieră integrată (de exemplu, prin acordarea de puncte bonus acelor solicitanți care demonstrează că proiectele propuse de ei se conectează cu alte investiții finanțate de UE).

33. odată ce contractul multianual între MDRAP și autoritățile locale este semnat, punerea efectivă în aplicare a proiectului poate să înceapă. Dacă proiectul este nou sau în curs de desfășurare va influența etapele exacte ale procesului. În primul caz, beneficiarul fondurilor PNDL va trebui să organizeze procedurile de achiziții publice, în conformitate cu legislația aplicabilă (OUG nr. 34/2006). În unele situații, aceste proceduri iau mult timp – ca urmare a proceselor în instanță, a lipsei de oferte sau din alte motive specifice fiecărui proiect – ceea ce poate agrava riscul de a nu folosi în totalitate fondurile alocate pentru un anumit an. În cazul în care proiectul este în curs de desfășurare și lucrările de construcție au început deja în anul anterior (prin PNDL sau printr-un alt program), în funcție de fiecare caz în parte, beneficiarul poate continua angajamentul încheiat anterior cu furnizorii de servicii și cu contractorii.

34. Plățile și rambursările sunt factori critici pentru o implementare fără probleme și de succes. Pe baza normelor metodologice (articolele 16-17), beneficiarii obișnuiau să depună cererile de rambursare mai întâi la consiliile județene, care apoi transmiteau o cerere consolidată pentru fiecare județ către MDRAP. Acest sistem a fost ulterior modificat pentru a permite beneficiarilor să solicite fonduri direct de la MDRAP, simplificându-se în mod esențial procesul prin eliminarea unui pas. Unele consilii județene raportează totuși că primăriile locale uneori nu reușesc să le trimită o copie a cererilor de rambursare transmise către Minister, fiind necesare interpelări repetate în vederea obținerii informațiilor cerute. Potrivit personalului intervievat al unui consiliul județean, acesta își dorește să rămână implicat pentru a putea coordona și monitoriza procesul de implementare în propria jurisdicție. Pe baza celor mai recente modificări legislative (OUG nr. 46/2015 a modificat articolul 10 din OUG nr. 2/2013), Ministerul aprobă cererile de rambursare în ordinea cronologică în care acestea sunt primite –principiul „primul venit, primul servit” este valabil, ținându-se seama de limitele anuale stabilite și de dovezile / documentele primite („situații de lucrări”) – direct beneficiarilor. În cele din urmă, beneficiarii trimit înapoi la MDRAP dovada privind plata efectuată către furnizorii de servicii (arătând astfel că fondurile primite au fost utilizate în scopul pentru care au fost cerute).

Figura 6. Există o coordonare slabă între POR 2007-2013 și PNDL 2014 la nivelul investițiilor în drumuri județene

Orașe cu o populație mai mare de 100.000

Rețea națională de drumuri

Proiecte de drumuri județene contractate prin POR 2007-2013

Proiecte de drumuri județene contractate prin PNDL 2014

13


35. în plus, beneficiarii sunt responsabili de monitorizarea lucrărilor și de raportarea progresului înregistrat înaintea consiliilor județene și a MDRAP. Fluxul rapoartelor este similar cu cel inițial, prezentat mai sus pentru cererile de finanțare: beneficiarii locali trimit toate documentele aferente investițiilor PNDL la consiliile județene; în fiecare trimestru, consiliile județene trimit către MDRAP o situație la zi consolidată cu privire la progresul lucrărilor de construcții. La cerere, beneficiarii au obligația de a trimite la MDRAP orice document legat de proiectul finanțat. La rândul său, MDRAP este responsabil de monitorizarea si controlul implementării programului. În această calitate, Ministerul poate desemna reprezentanți care, împreună cu omologii din cadrul Inspectoratului de Stat în Construcții, verifică exactitatea datelor raportate și le compară cu realitatea de pe teren.

36. Cadrul legislativ actual nu include detalii privind obligațiile din etapa de după implementare – adică urmărirea evoluției proiectului până la finalizare. Cel puțin pe baza normelor metodologice, odată ce lucrările efective sunt finalizate, beneficiarul trimite la Minister o copie a raportului de finalizare. Dacă și când expiră perioada de garanție, autoritatea locală trimite din nou o copie a documentației-tip („Procesul verbal de recepție finală”) la MDRAP. Pe lângă toate acestea, primele două funcții principale din etapa post-implementare pentru orice program de investiții – adică monitorizarea și evaluarea ex-post (M&E) și schimbul de cunoștințe – par a lipsi în acest moment din evoluția PNDL. Altfel spus, nu există un proces formal de evaluare a impactului investițiilor finalizate și nu există activități instituționalizate de comunicare a bunelor practici între beneficiarii anteriori, actuali și viitori ai fondurilor PNDL. Acest lucru nu este surprinzător pentru un program de dată recentă, cum este PNDL; totuși, pentru a merge înainte, ar fi important să se stabilească mecanisme ex-post prin care să se asigure îmbunătățirea continuă a acestui instrument. Capitolele următoare oferă sugestii mai aprofundate cu referire la mecanismele de monitorizare și evaluare, inclusiv privind indicatorii de performanță și de impact.

Documentația multor proiecte finanțate de MDRAP prin PnDL este de slabă calitate.

37. Evaluarea unui eșantion de 289 de proiecte depuse pentru finanțare prin PnDL pune în evidență mai multe arii în care sunt necesare îmbunătățiri și în special câteva aspecte comune legate de conformitate și eligibilitate. Practic toate problemele identificate sunt legate de conformitatea administrativă și de calitatea documentelor aferente cererii de finanțare și necesare pentru evaluare. Acest lucru era de așteptat, întrucât, în esență, actualul proces de evaluare este axat în întregime pe verificarea conformității administrative și a eligibilității. Lista de mai jos include aspecte întâlnite frecvent, cu scopul de a transmite un semnal către MDRAP și către autoritățile locale în privința lacunelor din actuala documentație și în privința punctelor în care calitatea trebuie îmbunătățită:

• Lipsa documentelor de suport / studiilor tehnice. Studiile de teren (studiul topografic, studiul geotehnic etc.), precum și de verificare / control tehnic(ă) sunt documente de bază care cerute în baza Hotărârii de Guvern nr. 28/2008. Acestea lipsesc adesea, ceea ce creează probleme în timpul implementării (o soluție tehnică inadecvată pentru o anumită investiție, modificări ale valorii estimate a investiției, schimbări în soluțiile tehnice pe parcursul implementării, întârzieri ale lucrărilor de construcții, etc.).

• Documentație tehnică necorespunzătoare / insuficientă. Două probleme fundamentale sunt depunerea documentației de avizare a lucrărilor de intervenție (DALI) în locul studiului de fezabilitate (SF) și depunerea proiectului tehnic detaliat (PTD) în locul SF. Legea prevede în mod clar că SF include documentația tehnică și economică necesară pentru execuția lucrărilor de construcție în cazul noilor investiții, în timp ce DALI se cere pentru lucrări de intervenție asupra infrastructurii existente (modernizare, reabilitare / consolidare etc.).

• Proiect de buget (defalcare a costurilor) incorect(ă). Erorile tipice legate de buget includ: (i) erori aritmetice; (ii) aplicarea TVA la impozite; (iii) valoarea greșită a TVA; (iv) un alt format decât cel stabilit prin HG nr. 28/2008; (v) înregistrarea eronată a sumelor în capitolele bugetare, de obicei ca modalitate de a reduce cheltuielile, astfel încât acestea să se încadreze în standardele de cost stabilite. Astfel de greșeli pot duce la estimarea incorectă a valorii investițiilor (subestimare sau supraestimare), cu un posibil impact major asupra procesului de alocare a fondurilor și asupra implementării efective a proiectelor finanțate, în special în cazul în care există un deficit de finanțare.

• Defalcare insuficientă a costurilor pentru principalele lucrări. Pe lângă neconformitatea cu cerințele legale, oferirea de detalii insuficiente cu privire la estimarea principalelor lucrări în buget face imposibilă sau foarte dificilă pentru evaluatori activitatea de a verifica dacă proiectul respectă costurile standard stabilite. O altă problemă este lipsa de corelare dintre descrierea tehnică și estimarea bugetară a acelorași elemente.

• Lipsa principalelor desene tehnice. În timp ce legea prevede ca desenele din SF / DALI să includă planul situațional, planul general și alte planuri și secțiuni transversale generale, documentația proiectelor duce adesea lipsă

3

14


de aceste elemente esențiale. Acest lucru poate duce la întârzieri semnificative în obținerea autorizației de construire și/sau la aprobarea unor soluții tehnice incomplete și pot duce la evaluări eronate ale suprafeței construite, la analize volumetrice incorecte etc., ceea ce afectează în mod direct valoarea estimată a investiției.

• Neconformitatea cu standardele de cost. Valorile maxime pentru unitățile de cost sunt stabilite în Anexa 3 a HG nr. 363/2010, modificată prin HG nr. 250/2011. Cu toate acestea, prevederile pentru anumite tipuri de investiții sunt neclare, ceea ce poate duce la interpretări incorecte din partea solicitanților. Cea mai frecventă eroare în aplicarea standardelor de cost a fost observată la nivelul proiectelor de infrastructură rutieră, unde MDRAP a inclus doar „acostamentul”, „partea carosabilă” și „elemente de scurgere a apelor” (adică doar șanțuri de pământ).

• Lipsa documentelor în materie de proprietate / bunuri. Documentele de proprietate sunt solicitate prin OUG nr. 28/2013 privind aprobarea PNDL și prin Ordinul Ministrului MDRAP nr. 839/2009 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. În practică, unii solicitanți nu le includ, ceea ce poate duce la o identificare eronată a patrimoniului (construcție/teren) în zona care face obiectul studiilor, la soluții tehnice incorecte și la întârzieri.

• Certificat de urbanism (CU) absent / expirat / incomplet. Aprobările, acordurile și studiile referitoare la certificatul de urbanism pot introduce condiții pentru începerea investiției, deci este vital să se obțină aceste autorizații înainte de elaborarea SF, care trebuie să ia în considerare eventualele recomandări sau constrângeri prevăzute de aceste documente. Aceasta a fost o greșeală frecventă în special pentru infrastructura socială, în cazul căreia autorizațiile și certificatul de urbanism de multe ori lipseau.

• Hotărâre de consiliu local necesitând amendamente. În conformitate cu prevederile articolului 36 (4) din Legea nr. 215/2001, consiliul local „aprobă, la propunerea primarului, documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes local, în condiţiile legii”. În practică, deciziile consiliului local sunt adesea incorecte. Printre erorile frecvente se numără: suma totală aprobată a investiției este insuficientă prin raportare la suma totală a bugetului; valoarea contribuției proprii a autorității locale nu este menționată în mod explicit; valoarea contribuției proprii nu acoperă toate costurile neeligibile. Lipsa resurselor financiare asociate cu co-finanțarea poate conduce la alocări financiare incorecte de către MDRAP și, eventual, la suspendarea lucrărilor din cauza lipsei de resurse financiare.

Actualele proiecte tehnice pentru intervențiile în infrastructura publică sunt învechite și ineficiente.

38. inginerii trebuie să țină seama de reglementările și standardele în vigoare pentru orice tip de proiect tehnic de construcție în materie de drumuri, infrastructură de apă și ape uzate sau clădiri sociale. Potrivit Ordonanței de Guvern (OG) nr. 39/1998 și Legii nr. 355/2002, standardele au caracter voluntar, spre deosebire de regulamente și norme, care sunt obligatorii. Pe baza standardelor și normelor în vigoare sunt elaborate specificațiile tehnice (ST). Ele reprezintă documentația tehnică ce explică fiecare pas al procesului tehnologic pentru realizarea de elemente de construcție: elementele de rezistență, elemente de anvelopare, elemente de compartimentare și elemente de finisaj. Conținutul ST nu este reglementat la nivel național, fiecare companie de proiectare și asistență tehnică utilizând propriile ST mai mult

armonizarea proiectelor finanțate de la bugetul de stat și din ......la bugetul de stat și din...

Documents