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R-DCA-0701-2018
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa.
San José, a las diez horas del veinte de julio del dos mil dieciocho.---------------------------------------
RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la empresa 3-101-553488 S.A., en contra del acto
de readjudicación de la línea 5 de la LICITACIÓN PÚBLICA 2014LN-000016-0CV00, promovida
por el CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD para la contratación de “Mantenimiento rutinario
sin maquinaria especializada de la red vial nacional pavimentada”, acto recaído en la línea 5 a
favor de la empresa INVERSIONES SOLANO & CAMACHO S.A. por un monto de
¢817.748.960. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------
RESULTANDO
I. Que el diecisiete de mayo del dos mil dieciocho, la empresa 3-101-553488 S.A. presentó ante
la Contraloría General de la República recurso de apelación en contra del acto de
readjudicación de la línea 5 de la licitación pública 2014LN-000016-0CV00 promovida por el
Consejo Nacional de Vialidad.----------------------------------------------------------------------------------------
II. Que mediante la resolución R-DCA-0504-2018 del treinta de mayo del dos mil dieciocho, esta
División rechazó de plano el recurso de apelación interpuesto por la empresa Constructora Mary
José S.A. en contra del acto de reajudicación de la línea 5, y admitió para su trámite el recurso
de apelación interpuesto por la empresa 3-101-553488 S.A. Además en dicha resolución se
otorgó audiencia inicial a la Administración licitante y a la empresa adjudicataria con el objeto de
que manifestaran por escrito lo que a bien tuvieran con respecto a los alegatos formulados por
la apelante, y para que ofrecieran las pruebas que consideraran oportunas. Dicha audiencia fue
atendida mediante escritos incorporados al expediente de la apelación.---------------------------------
III. Que mediante auto de las once horas y treinta minutos del treinta y uno de mayo del dos mil
dieciocho, esta División confirió a las partes audiencia de eventual nulidad absoluta del acto
readjudicación de la línea 5. Dicha audiencia fue atendida mediante escritos incorporados al
expediente de la apelación.-–-----------------------------------------------------------------------------------------
IV. Que mediante auto de las catorce horas y cinco minutos del veinticinco de junio del dos mil
dieciocho, esta División confirió audiencia especial a la Administración para que indicara en
forma expresa en cuáles folios del expediente administrativo se encontraba el oficio DCVP-43-
18-0181. Dicha audiencia fue atendida mediante escrito incorporado al expediente de la
apelación.------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
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V. Que mediante auto de las quince horas y diez minutos del veintisiete de junio del dos mil
dieciocho, esta División confirió audiencia especial a todas las partes para que se refirieran a lo
manifestado por la Administración en el oficio PRO-05-18-0604 del veintiséis de junio del dos
mil dieciocho. Dicha audiencia fue atendida mediante escritos incorporados al expediente de la
apelación.------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
VI. Que de conformidad con lo establecido en el artículo ciento noventa del Reglamento a la Ley
de Contratación Administrativa, se consideró que no era necesario otorgar audiencia final a las
partes, en vista de que se cuenta con elementos suficientes para su resolución.----------------------
VII. Que la presente resolución se emite dentro del plazo de ley, y en su trámite se han
observado las prescripciones legales y reglamentarias correspondientes.-------------------------------
CONSIDERANDO
I. HECHOS PROBADOS: Para la resolución del presente asunto, se tienen por demostrados
los siguientes hechos de interés: 1) Que la empresa Inversiones Solano & Camacho S.A. cotizó
el renglón de pago M-20(F) para línea 5, zona 1-5, en los siguientes términos:
(ver folio 983 del expediente administrativo). 2) Que mediante el oficio GCSV-01-2017-0507 del
10 de febrero del 2017, el señor Edgar May Cantillano en su condición de Gerente a.i. de
Conservación de Vías y Puentes del CONAVI manifestó lo siguiente: “En relación con la
Licitación Pública N.º 2014LN-000016-0CV00, proyecto: „ MP y R: Mantenimiento rutinario sin
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maquinaria especializada de la Red Vial Nacional Pavimentada‟, conforme el procedimiento
establecido en los términos cartelarios, se procedió con un nuevo análisis de bandas según las
conclusiones emitidas en los oficios Nº DCVP 43-17-0082, No. DCVP 43-17-0084 y No. DCVP
43-17-0085, de fechas 8, 9 y 9 (sic) de febrero del año en curso respectivamente, los cuales
según se indica en dichos documentos, presentan modificaciones en relación a los resultados
previamente remitidos en relación con el tema correspondiente a la revisión de salarios mínimos
y desagregación de memorias de cálculo del oficio No. DCVP 43-16-0668 del 6 de octubre del
2016 (…) Para implementar las conclusiones emitidas en los oficios Nº DCVP 43-17-0082, No.
DCVP 43-17-0084 y No. DCVP 43-17-0085, se procedió con un recálculo de puntajes en las
líneas que presentan variación por la aceptación en todas las líneas de las ofertas No.3, No.4 y
No.5 (desde el punto de vista de salarios mínimos), siendo que en el Anexo N°1 se adjunta el
respectivo orden de mérito conforme al puntaje otorgado, el detalle de puntaje de empresa
regional y el Pyme otorgado para cada línea, sin que estos dos últimos valores hayan sido
variados de los indicados en el informe técnico No.GCSV-62-2016-2438.” (folios 12488 vuelto y
12487 del expediente administrativo). Además junto con el oficio GCSV-01-2017-0507 se
incluyó como Anexo N°1 -entre otros- el siguiente cuadro:
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(tomo 11, folio 12484 del expediente administrativo). 3) Que mediante el oficio DCVP-43-17-
0625 del 12 de octubre del 2017, el CONAVI indicó a Inversiones Solano & Camacho S.A. lo
siguiente: “De acuerdo con la resolución No. R-DCA-0753-2017 de la Contraloría General de la
República de las 11:40 horas del 19 de setiembre del 2017, se necesita que aclare lo siguiente./
Para realizar nuevamente el análisis a su oferta se necesita que aclare de acuerdo a la
resolución de cita, si al momento de ajustar la jornada laboral de los fumigadores en el renglón
de pago M-20(F): „Aplicación química a malezas de porte alto en derecho de vía‟, podrán
continuar y hacer frente a dicha licitación sin variar el costo unitario ofertado del renglón en
cuestión y cumplir con lo referente al salario mínimo para un „fumigador‟ que de acuerdo al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) se categorizado como un „trabajador no
calificado‟ con una jornada de 6 horas diarias./ Adicionalmente deberán ajustar las horas del
equipo (bombas de fumigar), esto con el fin de que sean congruentes las horas del operador
con las horas del equipo a utilizar.” (tomo 13, folio 14057 del expediente administrativo). 4) Que
mediante oficio remitido a la Dirección de Costos de Vías y Puentes del CONAVI, la empresa
Inversiones Solano & Camacho S.A. manifestó lo siguiente: “El suscrito Hubert Solano Castillo,
actuando en mi condición de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la empresa
INVERSIONES SOLANO & CAMACHO S.A., en atención al oficio DCVP 43-17-0625 (4384) de
fecha 12 de octubre del 2017, me permito manifestar lo siguiente en relación con las consultas
en el mismo orden en que fueron planteadas./ 1.- ¿Si al momento de ajusta la jornada laboral
de los fumigadores en el renglón de pago M20-(F) „Aplicación química a malezas de porte alto
en derecho de vía‟, podremos continuar y hacer frente a dicha licitación sin variar el costo
unitario ofertado del renglón en cuestión y cumplir con el salario mínimo para un „fumigador‟ que
de acuerdo al criterio del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) se ha categorizado
como un „trabajador no calificado‟, con una jornada de seis horas diarias?/ Al respecto, tal y
como se establece en la Resolución R-DCA-0753-2017 de la Contraloría General de la
República, el salario del puesto de fumigador corresponde a un puesto de Peón Agrícola de
labores pesadas* (fumigador), el cual se clasifica como un Trabajador No Calificado (TNC),
cuyo salario es de ¢9.509,34 por jornada ordinaria, conclusión a la que llega el Órgano
Contralor con base en el oficio CNS-DSM-OF-315-2017 del Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social (MTSS), lo cual implica que al peón agrícola por labores pesadas le corresponde un
salario mínimo por hora de ¢1.584,89 más cargas sociales./ Al ajustar la jornada laboral de los
fumigadores a las 6 horas, que es la jornada máxima que corresponde a este tipo de trabajador,
se podrá cumplir y hacer frente a dicha licitación sin variar el costo unitario ofertado del renglón
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en cuestión para las líneas 3, 5 y 16, y cumplir con lo referente al salario mínimo para el
„fumigador‟, de acuerdo al MTSS, como se puede observar en las memorias de cálculo
adjuntas./ 2.- En cuanto a la solicitud de „ajustar las horas del equipo (bombas de fumigar), esto
con el fin de que sean congruentes las horas del operador con las horas del equipo a utilizar‟,
nos permitimos indicar lo siguiente:/ Al respecto, las horas del equipo (bombas de fumigar) se
mantienen a 6 horas de acuerdo con la oferta original, siendo congruentes las horas del
operador con las horas del equipo a utilizar, según se puede ver en las memorias de cálculo
adjuntas./ Todas las demás condiciones de nuestra oferta se mantienen invariables.” (tomo 13,
folios 14051 al 14052 del expediente administrativo). Además aportó la memoria de cálculo para
el renglón de pago M-20(F) de la línea 5, zona 1-5 en los siguientes términos:
(folio 14054 del expediente administrativo). 5) Que mediante el oficio DCVP 43-17-0748 del 16
de noviembre del 2017, los señores Harold Mora Obando, Luis Fernando Vega Castro y Edgar
Manuel Salas Solís, funcionarios del CONAVI, manifestaron lo siguiente: “De acuerdo con la
resolución No. R-DCA-0753-2017 de la Contraloría General de la República de las 11:40 horas
del 19 de setiembre del 2017, se les solicitó a las distintas empresas involucradas en las líneas
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indicadas en la referencia, la siguiente aclaración que indica textualmente lo siguiente: „Para
realizar nuevamente el análisis a su oferta se necesita que aclare de acuerdo a la resolución de cita, si al
momento de ajustar la jornada laboral de los fumigadores en el renglón de pago M-20(F): „Aplicación
química a malezas de porte alto en derecho de vía‟, podrán continuar y hacer frente a dicha licitación sin
variar el costo unitario ofertado del renglón en cuestión y cumplir con lo referente al salario mínimo para
un „fumigador‟ que de acuerdo al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) se categorizado (sic)
como un „trabajador no calificado‟ con una jornada de 6 horas diarias./ Adicionalmente deberán ajustar las
horas del equipo (bombas de fumigar), esto con el fin de que sean congruentes las horas del operador
con las horas del equipo a utilizar.‟/ Lo anterior se realizó por medio de los siguientes oficios
indicados en la siguiente tabla. (…) De acuerdo a lo anterior, se deja en igualdad de condiciones
a todos los oferentes que ofertaron en las líneas Nos. 3, 5 y 16, esto con el fin de realizar
nuevamente la readjudicación de las mismas a la brevedad del caso, ya que esta licitación
conlleva un peso muy alto en el interés público del país. Cabe indicar que el orden de mérito
queda invariable por tratarse de una evaluación de puntaje, por lo que los oferentes en dichas
líneas y específicamente para el renglón de pago: M-20(F): „Aplicación química a malezas de
porte alto en derecho de vía‟, han indicado que son capaces de realizar dicha actividad con la
jornada laboral de 6 horas para el fumigar (sic) e igualmente siguen cumpliendo con el salario
mínimo de acuerdo a la categorización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), ya
que lo único que varía es la jornada y no la categorización de TNC (trabajador no calificado)./
Es importante advertir que, en todo momento, la intención de esta Gerencia, con lo anterior, es
procurar que en la presente licitación se garanticen los principios constitucionales de eficiencia,
eficacia, conservación de las ofertas, legalidad, libre competencia, razonabilidad,
proporcionalidad, la satisfacción del interés público, la igualdad, y la conservación de las
ofertas, que deben estar presentes en la contratación administrativa./ En este sentido, se
considera que con lo actuado no se está generando ninguna ventaja indebida de los oferentes;
al contrario, a todos los que participaron en estas líneas se trataron en condiciones de igualdad,
todo en procura de la conservación de las ofertas para garantizar la eficiencia y la eficacia de
este procedimiento y obtener la satisfacción del interés público./ Por lo tanto, producto de la
subsanación realizada, se reitera el criterio emitido en los oficios Nos: DCVP 43-17-0152 de
fecha 13 de marzo del 2017 con la recomendación del oferente No.3 denominada Inversiones
Solano & Camacho para la Línea 3, Zona 1-3, el oficio DCVP 43-17-0132 de fecha 9 de marzo
del 2017 con la recomendación del oferente No.3 denominada Inversiones Solano & Camacho
para la Línea 5, Zona 1-5 y el oficio DCVP 43-17-0130 de fecha 9 de marzo del 2017 con la
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recomendación del oferente No.3 denominada Inversiones Solano & Camacho para la Línea 16,
Zona 4-1.” (folios 14096 y 14097 del expediente administrativo). 6) Que mediante el oficio DCVP
43-18-0181 del 19 de marzo del 2018, la Dirección de Costos de Vías y Puentes del CONAVI
manifestó lo siguiente: “De acuerdo a su oficio No. PRO.01-18-0153 de fecha 28 de febrero del
2018, en el cual solicita, (…) procedemos a indicarle lo siguiente./ De acuerdo con la resolución
No. R-DCA-0753-2017, se les solicitó a las distintas empresas involucradas (ya que ninguna
cumple con la jornada de 6 horas y acorde a esos con el salario mínimo del Trabajador No
Calificado) en las líneas indicadas en la referencia, la siguiente aclaración que se expone
textualmente a continuación:/ „Para realizar nuevamente el análisis a su oferta se necesita que aclare
de acuerdo a la resolución de cita, si al momento de ajustar la jornada laboral de los fumigadores en el
renglón de pago M-20(F): „Aplicación química a malezas de porte alto en derecho de vía‟, podrán
continuar y hacer frente a dicha licitación sin variar el costo unitario ofertado del renglón en cuestión y
cumplir con lo referente al salario mínimo para un „fumigador‟ que de acuerdo al Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social (MTSS) se categorizado (sic) como un „trabajador no calificado‟ con una jornada de 6
horas diarias./ Adicionalmente deberán ajustar las horas del equipo (bombas de fumigar), esto con el fin
de que sean congruentes las horas del operador con las horas del equipo a utilizar‟./ Lo anterior se
realizó por medio de los siguientes oficios indicados en la siguiente tabla. (…) De acuerdo a lo
anterior, se deja en igualdad de condiciones a todos los oferentes que ofertaron en las líneas
Nos. 3, 5 y 16, esto con el fin de realizar nuevamente la readjudicación de las mismas a la
brevedad del caso. Cabe indicar que el orden de mérito queda invariable por tratarse de una
evaluación de puntaje; por lo que, los oferentes en dichas líneas y específicamente para el
renglón de pago: M-20(F): „Aplicación química a malezas de porte alto en derecho de vía‟, han
indicado que son capaces de realizar dicha actividad con la jornada laboral de 6 horas para el
fumigador e igualmente siguen cumpliendo con el salario mínimo de acuerdo a la categorización
del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), ya que lo único que varía es la jornada y
no la categorización de TNC (Trabajador No Calificado)./ Es importante advertir que, en todo
momento, la intención de esta Gerencia, con lo anterior, es procurar que en la presente
licitación se garanticen los principios constitucionales de eficiencia, eficacia, conservación de las
ofertas, legalidad, libre competencia, razonabilidad, proporcionalidad, la satisfacción del interés
público y la igualdad, que deben estar presentes en la contratación administrativa./ En ese
sentido, se considera que, con lo actuado, no se está generando ventaja indebida alguna de los
oferentes; al contrario, a todos los que participaron en estas líneas se trataron en condición de
igualdad./ Producto de la subsanación realizada, se reitera el criterio emitido en los oficios Nos
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DCVP 43-17-0152 de fecha 13 de marzo del 2017 con la recomendación del oferente No.3
denominada Inversiones Solano & Camacho para la Línea 3, Zona 1-3, DCVP 43-17-0132 de
fecha 9 de marzo del 2017 con la recomendación del oferente No.3 denominada Inversiones
Solano & Camacho para la Línea 5, Zona 1-5 y DCVP 43-14-0130 de fecha 9 de marzo del
2017 con la recomendación del oferente No.3 denominada Inversiones Solano & Camacho para
la Línea 16, Zona 4-1.” (folios 15323 al 15724 del expediente administrativo). 7) Que en el Acta
N°178-2018 de la Comisión de Recomendación de Adjudicaciones se indica lo siguiente:
“Sesión celebrada por la Comisión de Recomendación de Adjudicaciones en las oficinas de la
Proveeduría Institucional a las 08:00 horas del día 21 de marzo del 2018, con la asistencia de
los siguientes miembros de la Comisión: (…) Licitación Pública No. 2014LN-000016-0CV00
„MR-I: Mantenimiento rutinario sin maquinaria especializada de la Red Vial Nacional
pavimentada‟ (Líneas No.3, Zona 1-3 Los Santos, Línea No.5, Zona 1-5, Alajuela Norte y Línea
No.16 Zona 4-1 Pérez Zeledón). El Máster Leiva Mora, recuerda a los miembros de la Comisión
que las líneas Nos. 3, 5 y 16 de la licitación citada, fueron adjudicadas anteriormente a la
empresa Inversiones Solano y Camacho S.A., no obstante con motivo de varios recursos de
apelación interpuestos en contra del acto de adjudicación, dictado a favor de dicha empresa, la
Contraloría General de la República, mediante Resolución No. R-DCA-0753-2017, anuló el acto
de adjudicación de dichas líneas, debido al incumplimiento de los salarios mínimos en el
renglón de pago M20(F) denominado „Aplicación química de malezas de porte alto en derecho
de vía.‟ Por ello se solicitó a la Gerencia de Contratación de Vías y Puentes, un nuevo análisis
para determinar si existen ofertas que cumpliesen con todos los requerimientos establecidos en
el cartel de licitación, con la finalidad de valorar posteriormente la posibilidad de readjudicar las
líneas mencionadas.(…) Los miembros de la Comisión luego de discutido ampliamente el tema,
considerando el interés público dado que las zonas 1-3, 1-5 y 4-1, se encuentran sin contrato y
que a los oferentes se les ha dado un trato igualitario, con base en los informes emitidos;
recomienda readjudicar las líneas Nos. 3, 5 y 16, de la presente licitación a la empresa
Inversiones Solano & Camacho S.A., cédula jurídica No. 3-101-492014, de acuerdo con el
siguiente detalle: la Línea No.3, Zona 1-3 Los Santos; por un monto de ¢561.590.650,00
(quinientos sesenta y un millones cuatrocientos noventa mil seiscientos cincuenta
colones con 00/100), la Línea No.5. Zona 1-5, Alajuela Norte; por un monto de
¢817.748.960,00 (ochocientos diecisiete millones setecientos cuarenta y ocho mil
novecientos sesenta colones con 00/100) y la Línea No.16. Zona 4-1, Pérez Zeledón; por
un monto de ¢666.568.615,00 (seiscientos sesenta y seis millones quinientos sesenta y
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ocho mil seiscientos quince colones con 00/100). El plazo de ejecución de cada una de
las líneas es de 1460 días naturales.” (folios 14802 y 14803 del expediente administrativo). 8)
Que mediante el oficio CRA 013-2018 del 05 de abril del 2018, la señora Carmen María
Madrigal Rímola en su condición de Presidente de la Comisión de Recomendación de
Adjudicaciones del CONAVI, manifestó al señor Carlos Solís Murillo lo siguiente: “La Comisión
de Recomendación de adjudicaciones, le informa que a efecto de que se haga del conocimiento
del Consejo de Administración, según lo visto en la sesión celebrada el día 21 de marzo de
2018 (acta No. 178-2018), de acuerdo con el resultado del análisis legal oficio No. GAJ-06-15-
1700, financiero oficios Nos. FIN-01-2015-266 y GAF-01-2017-028, técnico oficio No. GCSV-01-
2017-0507 y de razonabilidad de precios oficios Nos. DCVP-43-17-0130, DCVP-43-17-0132,
DCVP 43-17-0152, DCVP 43-17-0748 y DCVP 43-18-0181; recomienda readjudicar las líneas
Nos. 3, 5 y 16, de la Licitación Pública No. 2014LN-000016-0CV00 „MR-I: Mantenimiento
rutinario sin maquinaria especializada de la Red Vial Nacional Pavimentada‟, a la empresa
Inversiones Solano & Camacho S.A., cédula jurídica No. 3-101-492014, de acuerdo con el
siguiente detalle: la Línea No.3, Zona 1-3 Los Santos; por un monto de ¢561.590.650,00
(Quinientos sesenta y un millones cuatrocientos noventa mil seiscientos cincuenta colones con
00/100), la Línea No.5. Zona 1-5, Alajuela Norte; por un monto de ¢817.748.960,00
(Ochocientos diecisiete millones setecientos cuarenta y ocho mil novecientos sesenta colones
con 00/100) y la Línea No.16. Zona 4-1, Pérez Zeledón; por un monto de ¢666.568.615,00
(Seiscientos sesenta y seis millones quinientos sesenta y ocho mil seiscientos quince colones
00/100). El plazo de ejecución de cada una de las líneas es de 1460 días naturales.” (folios
14799 y 14800 del expediente administrativo). 9) Que mediante el oficio ACA 01-18-267 del 24
de abril del 2018, se transcribe al acuerdo tomado por el Consejo de Administración del
CONAVI en la sesión ordinaria del 12 de abril del 2018, referente al acto de readjudicación de
las líneas 3, 5 y 16 de la licitación pública 2014LN-000016-0CV00. En dicho oficio se indica lo
siguiente: “Acuerdo 4. Analizados los informes legal, financiero, técnico, de razonabilidad de
precios, la recomendación de la Comisión de Recomendación de Adjudicaciones No. CRA 013-
2018 y el oficio No. DIE-08-18-0839 de la Dirección Ejecutiva, se acogen y adjudican las líneas
3, 5 y 16 de la Licitación Pública N°2014LN-000016-0CV00 „MR-I: Mantenimiento rutinario sin
maquinaria especializada de la Red Vial Nacional Pavimentada‟, a la empresa Inversiones
Solano & Camacho S.A., cédula jurídica No. 3-101-492014, de acuerdo con los siguientes
detalles: la Línea No.3, Zona 1-3 Los Santos; por un monto de ¢561.590.650,00 (Quinientos
sesenta y un millones cuatrocientos noventa mil seiscientos cincuenta colones exactos), la
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Línea No.5. Zona 1-5, Alajuela Norte; por un monto de ¢817.748.960,00 (Ochocientos diecisiete
millones setecientos cuarenta y ocho mil novecientos sesenta colones exactos) y la Línea
No.16. Zona 4-1, Pérez Zeledón; por un monto de ¢666.568.615,00 (Seiscientos sesenta y seis
millones quinientos sesenta y ocho mil seiscientos quince colones exactos). El plazo de
ejecución de cada una de las líneas es de 1460 días naturales.” (ver folio 14980 del expediente
administrativo).------------------------------------------------------------------------------------------------------------
II. SOBRE LA LEGITIMACIÓN DE LA APELANTE: Al contestar la audiencia inicial, la
Administración alegó que el recurso se debe rechazar por improcedencia manifiesta, ya que la
empresa apelante carece de legitimación, porque se encuentra en quinto lugar del orden de
mérito en la línea 5 impugnada, según lo indicado en el oficio GCSV 01-2017-0507 del 10 de
febrero del 2017, y por lo tanto debió desacreditar a los oferentes que en orden de mérito se
encuentran en los puestos superiores, situación que no efectúa. Además, no indica pretensión
alguna a su favor y más bien solicita que se declare desierto el proceso en esa línea. Criterio
de la División: El artículo 184 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa
establece la legitimación del apelante en los siguientes términos: “Podrá interponer el recurso
de apelación cualquier persona que ostente un interés legítimo, actual, propio y directo.” Por su
parte, el artículo 188 del mismo reglamento dispone que el recurso de apelación será rechazado
de plano por improcedencia manifiesta, en cualquier momento del proceso, entre otras razones:
“b) Cuando el apelante no logre acreditar su mejor derecho a la adjudicación del concurso, sea
porque su propuesta resulte inelegible o porque aún en el caso de prosperar su recurso no sería
válidamente beneficiado con una eventual adjudicación, de acuerdo con los parámetros de
calificación que rigen el concurso. Debe entonces el apelante acreditar en el recurso su aptitud
para resultar adjudicatario.” En relación con dichas normas, este órgano contralor ha indicado lo
siguiente: “Improcedencia manifiesta: Se refiere a aquellos supuestos donde por razones de
carácter fundamentalmente formales, el recurso presentado no puede ser conocido en su
revisión de fondo y producen la firmeza del acto de adjudicación, y se descompone en las
siguientes causales. Falta de Legitimación: El artículo 180 del Reglamento de Contratación
Administrativa establece que el recurso es improcedente de manera manifiesta cuando se
interponga por una persona carente de interés legítimo, actual, propio y directo y, de seguido, se
indica que se entiende que carece de esa legitimación el apelante que no resulte apto para
resultar adjudicatario, sea porque su propuesta sea inelegible o porque, a partir de las reglas
dispuestas en el sistema de calificación, no se haya acreditado un mejor derecho de frente a
otros oferentes. La inelegibilidad de una plica se entiende cuando en el expediente
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administrativo haya prueba suficiente para determinar que el oferente recurrente presentó una
plica alejada de las normas técnicas, financieras, legales u otras, del cartel y tal hecho, sea de
orden trascendental. Por lo tanto, el recurso se debe rechazar si del todo no se defiende la
elegibilidad de la oferta o si esta está débilmente fundamentada. Por otro lado, cabe el rechazo
si, pese a tener una plica elegible o no, no se explica cómo, de frente al puntaje obtenido, se
puede obtener una mejor calificación de existir otros que ostentan una mejor puntuación. En
esto, al menos, debe argumentarse en el sentido de restar puntaje a quien esté en el primer
lugar e, incluso a todos aquellos que se encuentren en un lugar preferente. Por ejemplo, si se
está en un cuanto lugar de la calificación, se deberá restar puntaje a los que ocupen el primer,
segundo o tercer lugar, o sumar el propio, de forma tal que de esa forma se llegue a ocupar el
primer lugar.” (al respecto ver la resolución R-DCA-471-2007 del 19 de octubre del 2007). Ello
implica que como parte de su legitimación, el apelante debe acreditar en su recurso su
posibilidad de resultar adjudicatario de frente a los parámetros de calificación que rigen el
concurso. Ahora bien, en el caso bajo análisis, se observa que la empresa apela el acto de
readjudicación de la línea 5 de la licitación pública 2014LN-000016-0CV00 con el argumento de
que tanto la oferta de la adjudicataria como las demás ofertas de dicha línea incumplen con el
salario mínimo del fumigador, y no se puede variar el precio unitario de la memoria de cálculo tal
y como lo solicitó la Administración, razón por la cual solicita que se anule el acto de
adjudicación y se declare desierta la línea impugnada. En este sentido, la apelante manifiesta lo
siguiente: “Por lo tanto, estas variaciones solicitadas por el CONAVI siguen en desacuerdo con
Resolución R-DCA-0753-2017 y la oferta No.3 Inversiones Solano & Camacho NO CUMPLE
con el salario mínimo de acuerdo al Decreto 38728-MTSS del 10 de noviembre de 2014 y así
mismo el resto de las ofertas para la presente Línea./ Es claro que ninguna oferta cumple con el
costo del fumigador y no se puede variar el precio unitario de la memoria de cálculo, así lo
menciona el Cartel en el punto 8 PRECIO „Los precios unitarios que contenga la oferta son
firmes, definitivos e invariables‟/ PETITORIA:/ En razón de los hechos y argumentos expuestos,
pedimos formalmente (…) que SE ANULE LA ADJUDICACIÓN Y SE DECLARE DESIERTA.”
(subrayado agregado) (ver folios 27 vuelto y 28 del expediente de la apelación). Como puede
observarse, la apelante no demuestra cómo ganaría su oferta en la línea 5 impugnada en caso
de que se anule el acto de readjudicación, más bien reconoce que ninguna de las ofertas
cumple con el salario del fumigador. Así las cosas, la apelante carece de la debida legitimación
que exige el artículo 184 del RLCA. Por lo tanto, lo procedente es declarar sin lugar el recurso
de apelación interpuesto. No obstante, con fundamento en lo establecido en el artículo 28 de la
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Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, de manera oficiosa a continuación se
entrará a valorar la posible existencia de una nulidad absoluta del acto de readjudicación de la
línea 5.----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
III. SOBRE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL ACTO DE READJUDICACIÓN DE LA LÍNEA 5:
Este órgano contralor, mediante auto de las once horas y treinta minutos del treinta y uno de
mayo del dos mil dieciocho, confirió audiencia a las partes a fin de referirse a la eventual nulidad
absoluta del acto de readjudicación de la línea 5, por recaer en una oferta que había sido
considerada inelegible por el órgano contralor en la resolución R-DCA-0753-2017 del 19 de
setiembre del 2017. Dicha audiencia se otorgó con fundamento en el artículo 28 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República, que establece la facultad de este órgano
contralor para declarar la nulidad absoluta que advierta en actos o contratos administrativos.
Sobre dicha audiencia, la apelante manifiesta que la forma de actuar de la Administración ante
esta readjudicación no ha sido con base a lo indicado por el órgano contralor en la resolución R-
DCA-0753-2017, sino por el contrario, realizó nuevamente el análisis de las ofertas
considerando a la empresa Inversiones Solano & Camacho S.A., cuya oferta se tenía como
descalificada en dicha resolución. La adjudicataria expone que lo actuado por la Administración
se encuentra ajustado a derecho, pues es una actuación posterior a la anulación de la
adjudicación inicial y no se está confiriendo una ventaja indebida a su empresa, pues se solicitó
aclaración a todos los oferentes en igualdad de condiciones, lo cual permite que su oferta pueda
ser tomada como válida. Señala que anular el acto de adjudicación sería contrario al principio
de eficiencia. Además, expone que el acto que se emitió es un acto nuevo con otros motivos al
que originalmente fue emitido por la Administración y anulado por la Contraloría General. Por
otro lado, expone que no es procedente la nulidad por la nulidad misma, debiendo cuestionarse
de previo, si el acto es lesivo al interés público, lo que considera en este caso no es así, pues
con la adjudicación se estaría satisfaciendo la necesidad por la que se tramitó el concurso.
Apunta además que hay otras contrataciones que tiene el mismo problema de fumigadores que
se señaló en la resolución anterior. La Administración indica que el acto que ahora se recurre
es diferente al anterior, pues si bien recae en el mismo oferente, la motivación es otra, pues
existe una aclaración realizada por los oferentes. Además, que la actuación se hace con apego
al principio de eficiencia y eficacia y de conservación de ofertas, pues se enfrentaba a dos
caminos, el primero de ellos lo representa lo actuado por la Dirección de Costos de Vías y
Puentes, y el segundo camino era declarar infructuosa la línea, pues ninguno de los oferentes
de esa línea cumplían con el salario mínimo del fumigador. Sin embargo, explica que este
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último camino va en detrimento del interés público, pues implica no contar con la conservación
vial de las zonas incluidas en la línea, lo cual tiene un impacto y podría afectar el tránsito
vehicular. Considera que también se afectarían los otros procedimientos que están
relacionados. Criterio de la División: Como punto de partida, debe tenerse presente que el
artículo 28 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República dispone: “La anulación
o desaprobación de un acto o de un contrato administrativo por vía de recurso, en ejercicio de
tutela administrativa, se regirá por sus propias reglas./ La Contraloría, siguiendo los
procedimientos propios del respectivo recurso, podrá declarar de oficio la nulidad de un acto o
de un contrato administrativo recurrido, por motivos no invocados por el recurrente, solo cuando
la nulidad sea absoluta.” Ahora bien, para el caso particular ha de tenerse presente que en la
resolución No. R-DCA-0753-2017 de las once horas con cuarenta minutos del diecinueve de
setiembre del dos mil diecisiete, donde se conoció de los recursos de apelación interpuestos
contra el acto de adjudicación de las líneas 3, 5 y 16 adjudicados a la empresa Inversiones
Solano & Camacho S. A, este órgano contralor determinó: “1) Contra la adjudicataria: a) Sobre
el salario mínimo de los fumigadores: (…) Criterio de la División: Como punto de partida, se observa
que para el renglón de pago M-20(F) denominado “Aplicación química de malezas de porte alto en
derecho de vía” contenido en las Especificaciones Especiales del cartel, se solicitó a los oferentes cotizar
lo siguiente: 1 encargado, 3 fumigadores, 1 controlador de tránsito y dispositivos de seguridad. (ver folio
10042 del expediente administrativo). Ahora bien, se observa que en las memorias de cálculo de la línea
5 aportada por la adjudicataria, y concretamente en lo que respecta al renglón de pago M-20(F), dicha
empresa cotizó un salario de ¢1.200 por hora para los fumigadores, ello en los siguientes términos: (…)
(ver hecho probado 3). Ante ello, la apelante alega que de conformidad con la lista de ocupaciones
clasificada emitida por el personal técnico del Departamento de Salarios del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social para el sector privado aplicable al primer semestre del 2015, se incluye al fumigador
doméstico como trabajador semi calificado (TSC) con un salario de ¢10.340,74 por jornada ordinaria, lo
cual implica un salario de ¢1.292,59 por hora, y es por ello que la apelante considera que la adjudicataria
incumple con el salario mínimo de los fumigadores. La Administración por su parte, explica que el decreto
emitido por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no incluye la categoría específica de fumigador
sino que únicamente contiene la categoría de fumigador doméstico, el cual no aplica en este caso. Así las
cosas, y a fin de determinar cuál es la categoría que le corresponde al fumigador requerido en el renglón
de pago M20(F) de esta contratación, esta División solicitó criterio al Ministerio de Trabajo y Seguridad
Social a fin de determinar la categoría o clasificación del puesto de fumigador establecido en el renglón
de pago M-20(F) del cartel de la licitación pública 2014LN-000016-0CV00 (ver folios 1080 al 1085 del
expediente de la apelación), ante lo cual ese Ministerio remitió el oficio CNS-DSM-OF-315-2017 del 10 de
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agosto del 2017. En dicho oficio, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social manifestó lo siguiente: “Las
funciones y tareas que describe se refieren a un puesto de Peón Agrícola labores pesadas* (fumigador),
se clasifica como Trabajador No Calificado (TNC) y en su momento le correspondía un salario mínimo de
¢9.509,34 por jornada ordinaria; de conformidad con el Decreto Ejecutivo 38728-MTSS, publicado en el
diario oficial La Gaceta 235, del 5 de diciembre del 2014, con rige a partir del 1 de enero del año 2015./
*Las labores pesadas en tareas agrícolas tienen un salario mínimo por hora, equivalente a una sexta
parte del monto establecido para el TNC./ Cabe destacar que el puesto de fumigador doméstico, no aplica
en este caso ya que las labores de fumigación indicadas en el cartel se realizan a cielo abierto.” (ver folio
1145 del expediente de la apelación). Como puede observarse, en el oficio CNS-DSM-OF-315-2017
citado, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social determinó que el puesto de fumigador establecido en el
concurso bajo análisis corresponde a un puesto de peón agrícola de labores pesadas, y por lo tanto se
clasifica como un trabajador no calificado (TNC). Además, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
también explicó que al puesto de peón agrícola labores pesadas le correspondía un salario mínimo de
¢9.509,34 por jornada ordinaria de conformidad con el Decreto Ejecutivo 38728-MTSS aplicable al
momento de la apertura de las ofertas, sin embargo señaló que para ese puesto le corresponde un
salario mínimo por hora equivalente a una sexta parte del monto establecido para el trabajador no
calificado, lo cual implica que al peón agrícola de labores pesadas le corresponde un salario mínimo de
¢1.584,89 por hora. Bajo este análisis, se tiene presente que la adjudicataria indicó en el renglón de pago
M-20(F) de la línea 5 una jornada de 8 horas para los fumigadores y con un salario de ¢1.200 por hora,
monto que resulta ser inferior a ¢1.584,89 por hora, incumpliendo así con el salario mínimo establecido
para dichos trabajadores.(…) En razón de todo lo expuesto, queda acreditado que la oferta de la
adjudicataria presenta un incumplimiento en la memoria de cálculo de la línea 5, concretamente en el
renglón de pago M-20(F), con respecto al salario mínimo de los fumigadores, situación que implica un
incumplimiento en su memoria de cálculo de tal magnitud que conlleva la descalificación de dicha oferta
del concurso en lo que respecta a la línea 5 impugnada. De conformidad con todo lo expuesto, lo
procedente es declarar parcialmente con lugar el recurso de apelación en este extremo.” (el subrayado
es del original). Como puede observarse, en la resolución R-DCA-0753-2017 este órgano
contralor determinó que la empresa adjudicataria de la línea 5, a saber Inversiones Solano &
Camacho S.A., incumplió en su memoria de cálculo con el salario mínimo de los fumigadores,
incumplimiento de tal magnitud que trajo como consecuencia que dicha oferta fuera
descalificada del concurso en la línea 5 impugnada. Ahora bien, en el “POR TANTO” de la
resolución R-DCA-0753-2017 se declaró parcialmente con lugar el recurso de apelación
interpuesto por la empresa Transportes Ramírez Acuña S.A., en contra del acto de
readjudicación de la línea 5, razón por la cual una vez comunicada dicha resolución, la
Administración licitante debía proceder de conformidad con lo establecido en el artículo 192 del
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Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, el cual dispone lo siguiente: “Cuando la
resolución declare con lugar el recurso, parcial o totalmente, la Contraloría General de la
República anulará el acto impugnado en el tanto correspondiente y remitirá el expediente a la
Administración para que, en caso de existir ofertas elegibles y convenientes a sus intereses,
proceda a la adopción de un nuevo acto de adjudicación o, en su caso, a declarar desierto el
concurso. En todo caso, la Administración deberá respetar las consideraciones y la parte
dispositiva de la resolución.” Como puede observarse, la norma citada es clara en indicar que
cuando la resolución declare con lugar el recurso, total o parcialmente, la Administración debe
proceder a la adopción de un nuevo acto de adjudicación en caso de existir ofertas elegibles y
convenientes a sus intereses, o bien declarar desierto el concurso. Ello significa que en ese
nuevo análisis, el CONAVI ya no podía tomar en consideración la oferta de la empresa
Inversiones Solano & Camacho S.A., toda vez que dicha oferta ya había sido descalificada del
concurso en lo que respecta a la línea 5. Sin embargo, se observa que en forma posterior a la
resolución R-DCA-0753-2017, la Administración en lugar de proceder con el análisis de las
ofertas que quedaban elegibles en la línea 5, le solicitó a la empresa Inversiones Solano &
Camacho S.A., que aclarara “...si al momento de ajustar la jornada laboral de los fumigadores
en el renglón de pago M-20(F): „Aplicación química a malezas de porte alto en derecho de vía‟,
podrán continuar y hacer frente a dicha licitación sin variar el costo unitario ofertado del renglón
en cuestión y cumplir con lo referente al salario mínimo para un „fumigador‟ que de acuerdo al
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) (...) con una jornada de 6 horas diarias” (ver
hecho probado 3), y también le solicitó que debía “...ajustar las horas del equipo (bombas de
fumigar), esto con el fin de que sean congruentes las horas del operador con las horas del
equipo a utilizar.” (ver hecho probado 3), ante lo cual dicha empresa respondió que al ajustar la
jornada laboral de los fumigadores a las 6 horas se podrá cumplir y hacer frente a dicha
licitación sin variar el costo unitario ofertado del renglón en cuestión para las líneas 3, 5 y 16, y
cumplir con lo referente al salario mínimo para el „fumigador‟, y además aportó una nueva
memoria de cálculo para el renglón de pago M-20(F) de la línea 5, zona 1-5 en la cual indicó
para el fumigador una jornada de 6 horas diarias y un costo por hora de ¢1.600 (ver hecho
probado 4), modificando así su memoria de cálculo para el renglón de pago M-20(F) aportada
junto con su oferta, en la cual estableció para el fumigador una jornada de 8 horas diarias y un
costo por hora de ¢1.200 (ver hecho probado 1). Con base en esa nueva información aportada
por la empresa Inversiones Solano & Camacho S.A., los funcionarios del CONAVI determinaron
la elegibilidad de la oferta de dicha empresa (ver hechos probados 5 y 6), criterios que a su vez
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fueron utilizados como fundamento para recomendar la readjudicación de la línea 5 a la
empresa Inversiones Solano & Camacho S.A. (ver hechos probados 7 y 8), tal y como al final
fue readjudicada (ver hecho probado 9). Al respecto, es criterio de este órgano contralor que tal
actuación por parte de la Administración resulta improcedente, y violenta los principios de
legalidad y seguridad jurídica, ya que con la subsanación requerida a la empresa, lo que hizo la
Administración fue darle la posibilidad de hacer cumplir una oferta que inicialmente ya había
sido declarada como inelegible. De conformidad con lo expuesto, lo procedente es anular de
oficio el acto de readjudicación de la línea 5, ya que este acto se sustenta en actuaciones
contrarias a derecho y contrarias a los principios que rigen la contratación administrativa. No
resulta aceptable la justificación dada por los funcionarios del CONAVI al alegar que lo actuado
fue en aplicación del principio de conservación de las ofertas, ya que este órgano contralor ha
manifestado que dicho principio no puede utilizarse para reconocerle la posibilidad a un oferente
incumpliente del ordenamiento jurídico de cambiar sus memorias de cálculo o la estructura de
su precio para corregir tales incumplimientos; concretamente en la resolución R-DCA-546-2016
del 30 de junio del 2016, este órgano contralor señaló lo siguiente: “Al respecto, considera este
órgano contralor necesario precisar que ciertamente se ha admitido en aplicación del principio
de eficiencia la subsanación de las memorias de cálculo, entendiendo que debe privar el fondo
sobre la forma siempre y cuando no exista ventaja indebida en tal actuación, pues debe
dimensionarse también el principio de igualdad. Es por eso, que incluso este órgano contralor
ha aceptado la atenuación de incumplimientos en caso de ofertas únicas, en el entendido que
permiten atender finalmente el interés público; pero esto no significa que se haya aceptado el
incumplimiento del ordenamiento jurídico, ni tampoco que pueda modificarse el precio de la
oferta para acomodar la estructura para que se pueda cumplir con obligaciones jurídicas labores
y de seguridad social, pues esto lesionaría no solo la exigencia del precio cierto, firme y
definitivo que contempla el artículo 25 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa,
sino en lo sustantivo también el principio de transparencia; pues no solo se desconoce cuál es
el valor real para cada componente del precio, sino que también se habría cotizado un precio
que no reflejaba los costos puntuales de la oferta. Esta lectura no resulta procedente en tales
casos, considerando que en nada atiende el interés público un oferente cuya oferta irrespetó las
obligaciones laborales y de seguridad social que dispone el ordenamiento jurídico; aún y
cuando pretenda enmendar sus memorias para demostrar lo contrario. En este orden de ideas,
también debe llamarse la atención de la Administración en el sentido de que ciertamente el
principio de eficiencia sustenta la necesaria conservación de las ofertas, pero ello no implica
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reconocerle la posibilidad de un oferente incumplimiente del ordenamiento jurídico de cambiar
sus memorias o la estructura de su precio para “corregir” tales incumplimientos y ajustar los
salarios u otros componentes de un determinado renglón de pago; ya que en dicho caso solo
procede la exclusión de la oferta.” Además, conviene citar lo indicado por este órgano contralor
en la resolución No. R-DCA-447-2012 del 29 de agosto del 2012, donde manifestó lo siguiente:
“Siendo que las partes recurrentes señalaron que el CONAVI inobservó la resolución No. R-
DCA-185-2012 emitida por esta División de Contratación Administrativa y que la entidad licitante
procedió a readjudicar el concurso a una oferta que no es susceptible de resultar ganadora del
concurso, este Despacho entrará a conocer de oficio ese alegato, a efectos de verificar si se
produce o no la nulidad del acto de readjudicación respectivo. Nuevamente, resulta importante
mencionar que se está frente a una segunda ronda de apelación, razón por lo cual deviene
esencial recordar algunos puntos de la resolución anterior, ya que a partir de ellos se podrá
obtener un marco de entendimiento que permita valorar las actuaciones efectuadas por la
Administración y con ello resolver conforme a Derecho corresponde. El primer paso por realizar
es señalar lo indicado en la mencionada resolución R-DCA-185-2012, en cuanto a la anulación
del acto de adjudicación. [...] En ese sentido, a partir de la resolución de cita se extrae una
conclusión esencial a efectos de emitir el criterio respectivo, sea que este Despacho procedió a
excluir las ofertas de las empresas […], así como la […] desde la resolución de fondo en razón
que no acreditaron durante el trámite del anterior recurso de apelación, encontrarse al día con el
pago de los impuestos nacionales para determinados vehículos. [...] Bajo esa tesitura, debe
indicarse que este órgano contralor mantiene el criterio emitido respecto a que el momento
procesal oportuno para subsanar lo requerido en el ordinal 65 del RLCA es hasta antes de la
firmeza del acto de adjudicación y en los contratos en ejecución en cuanto se advierta dicha
situación, lo cual, bajo ninguna interpretación debe entenderse que resulta de aplicación para
empresas que ya contaron con la posibilidad de subsanar su incumplimiento, que omitieron esa
actuación y que fueron descalificadas en razón de su inactividad o actuación defectuosa.
Permitir que una empresa subsane un incumplimiento por el cual fue previamente descalificada
por este órgano contralor, se configura como una violación al principio de seguridad jurídica,
quedando a disposición absoluta de las partes el momento en el cual presentan la información
requerida, lo cual introduce un alto grado de incerteza dentro del procedimiento licitatorio. Para
el caso en estudio, si la empresa […] no procedió a cancelar los tributos adeudados al momento
en que se discutía el tema y en el que se le achacó dicho incumplimiento en la fase de
apelación anterior, no puede esperar, por un tema de seguridad jurídica, que una vez cerradas o
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concluidas esas etapas procesales, se le permita cancelar las deudas correspondientes y
aportar la documentación respectiva, en tanto, como fue indicado, se ocasionaría una violación
al principio de seguridad jurídica. En ese sentido, este Despacho considera que el CONAVI no
se encontraba facultado para requerirle a la empresa adjudicada la subsanación del pago de los
impuestos nacionales discutidos en la anterior fase de apelación, en tanto, como se ha
mencionado en repetidas ocasiones, ya conocía de la existencia de una resolución
administrativa emitida por este órgano contralor –R-DCA-185-2012-, mediante la cual
expresamente se excluyó del concurso a la citada oferta. Es decir, la oportunidad para que se
cancelaran los adeudos correspondientes y se presentara toda la documentación respectiva por
parte de la Constructora […] quedó establecida desde un momento anterior a la resolución del
primer recurso de apelación y, por otra parte, la entidad licitante debió observar lo indicado en el
artículo 184 del RLCA, al indicar que: “En todo caso, la Administración deberá respetar las
consideraciones y la parte dispositiva de la resolución…”, todo lo cual lleva a anular el acto de
readjudicación impugnado.” Finalmente, mediante el oficio No. 13973-2015 (DCA-2437) del 28
de setiembre del 2015, este órgano contralor señaló: “De lo antes transcrito es necesario
destacar lo siguiente:/ Que la empresa […] no apeló el acto de adjudicación recaído a favor de
la empresa […] con lo cual no ejerció el derecho ante el jerarca impropio donde manifestara su
desacuerdo con la exclusión de su propuesta. Dicho de otro modo, al no recurrir se consintió la
valoración de la Administración./ Que la Administración, a pesar de haber considerado
inadmisible la oferta de la ahora contratista, en una etapa posterior solicita subsanaciones a
dicha empresa y llega a adjudicarle./ Lo actuado por la Administración no resulta acorde con el
ordenamiento jurídico por cuanto rompe abiertamente los principios de igualdad y seguridad
jurídica que son pilares fundamentales de la contratación administrativa, en el tanto el primero
garantiza que todos los oferentes van a ser considerados en un plano de igualdad y el segundo
orienta a que en los procedimientos se observarán las reglas contenidas en las disposiciones
normativas, con lo cual se introduce una dosis de seguridad que da confianza a todos los
participantes./ En el caso particular, el artículo 83 del Reglamento a la Ley de Contratación
Administrativa (RLCA) es claro al disponer que: “Serán declaradas fuera del concurso, las
[ofertas] que incumplan aspectos esenciales de las bases de la licitación o sean
sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico.” De este modo, una oferta que la
propia Administración señaló como inadmisible, queda fuera de concurso, con lo cual no resulta
susceptible de adjudicación dentro del mismo procedimiento. Además, debe tenerse presente lo
dispuesto en el numeral 184 del mismo cuerpo reglamentario, que dice: “La resolución final que
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ponga término al recurso dará por agotada la vía administrativa. Aquella que declare sin lugar el
recurso, tendrá como consecuencia la firmeza del acto de adjudicación./ Cuando la resolución
declare con lugar el recurso, parcial o totalmente, la Contraloría General de la República
anulará el acto impugnado en el tanto correspondiente y remitirá el expediente a la
Administración para que, en caso de existir ofertas elegibles y convenientes a sus intereses,
proceda a la adopción de un nuevo acto de adjudicación o, en su caso, a declarar desierto el
concurso…”./ Cabe añadir que el principio de eficiencia no llega a suplantar el principio de
legalidad, ya que de frente a especiales circunstancias, el ordenamiento jurídico establece otras
vías a través de las cuales se puede lograr la satisfacción oportuna del interés público. Dentro
de tales remedios se encuentra la solicitud de autorización ante esta Contraloría General,
regulada en el numeral 2 bis de la Ley de Contratación Administrativa.” En el caso particular, la
Administración readjudicó la línea 5 a una empresa que este órgano contralor ya había
declarado inelegible, actuación que al amparo de lo que viene expuesto resulta inaceptable por
ser contraria a las disposiciones normativas mencionadas y violatoria de los principio de
legalidad y de seguridad jurídica. Asimismo, la actuación de la Administración que se reprocha,
presenta una nulidad absoluta, que lleva a anular el acto de readjudicación. Al respecto, el
artículo 132 de la Ley General de la Administración Pública, entre otras cosas, señala: “1. El
contenido deberá de ser lícito, posible, claro y preciso y abarca todas las cuestiones de hecho y
derecho surgidas del motivo, aunque no hayan sido debatidas por las partes interesadas.” Y en
el numeral 133 del mismo cuerpo legal, se establece: “1. El motivo deberá ser legítimo y existir
tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto.” En el caso particular se estima que el
acto de readjudicación de la citada línea presenta vicios en los citados elementos en tanto el
actuar de la Administración se separa y contraviene lo dispuesto en el artículo 192 del
Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Asentado el vicio que aqueja al acto, se
hace necesario establecer si éste es acarrea la nulidad absoluta. Para ello, debe tenerse
presente que el artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública, dispone: “1. Sólo
causará nulidad de lo actuado la omisión de formalidades sustanciales del procedimiento./ 2. Se
entenderá como sustancial la formalidad cuya realización correcta hubiera impedido o cambiado
la decisión final en aspectos importantes, o cuya omisión causare indefensión.” En el caso bajo
análisis, es claro que de haberse actuado conforme lo dispuesto por este órgano contralor, el
resultado del concurso sería otro, ya que la readjudicataria no podría haber resultado ser la
ganadora del concurso, con lo cual se da una nulidad absoluta.--------------------------------------------
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POR TANTO
De conformidad con lo previsto en el artículo 182, 183 y 184 de la Constitución Política, 28 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, 86 de la Ley de Contratación
Administrativa, 190 y siguientes del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, SE
RESUELVE: 1) DECLARAR DE OFICIO LA NULIDAD ABSOLUTA del acto de readjudicación
de la línea 5 de la LICITACIÓN PÚBLICA 2014LN-000016-0CV00, promovida por el CONSEJO
NACIONAL DE VIALIDAD para la contratación de “Mantenimiento rutinario sin maquinaria
especializada de la red vial nacional pavimentada”, acto recaído en la línea 5 a favor de la
empresa INVERSIONES SOLANO & CAMACHO S.A. por un monto de ¢817.748.960. 2)
DECLARAR SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la empresa 3-101-553488
S.A., en contra del referido acto de readjudicación de la línea 5 de la LICITACIÓN PÚBLICA
2014LN-000016-0CV00, acto recaído en la línea 5 a favor de INVERSIONES SOLANO &
CAMACHO S.A. por un monto de ¢817.748.960. 3) De conformidad con lo dispuesto en el
artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa.------
NOTIFÍQUESE. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------
Allan Ugalde Rojas Gerente de División
Marlene Chinchilla Carmiol Elard Ortega Pérez Gerente Asociada Gerente Asociado
CMCH/tsv NI: 12682, 12953, 15265, 15267, 15368, 15450, 16126, 16524, 16561 NN: 10195 (DCA-2664-2018) G: 2015000430-28