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“La descentralización para el desarrollo territorial es unproceso de toda una sociedad, no de un grupo,
una institución o un gobierno.”Heinrich von Baer
Vicepresidente de la Comisión para la Descentralización y el Desarrollo Regional del Gobierno de Chile
Boletín Nº19Octubre 2014
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Coordinado por: Financiado por:
El programa Cohesión Territorial para el Desarrollo busca contribuir tantoal cambio institucional como al de políticas públicas, para crear mayoresoportunidades y capacidad en las zonas no metropolitanas. Ello, con lafinalidad de que cada territorio exprese su potencial de desarrollo y queéste signifique la reducción de las desigualdades existentes.En un país territorialmente cohesionado dará lo mismo el lugar enque se nace y se crece, porque en todos los territorios existiránsimilares oportunidades y calidad de vida.
El programa, coordinado por Rimisp – Centro Latinoamericano para elDesarrollo Rural, está siendo ejecutado por una red de socios yorganizaciones en Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, México,Nicaragua y Perú.Los especialistas están estudiando en profundidad algunas de las causasde la desigualdad territorial y los costos de esta para la sociedad; ademásde dialogar e interactuar con todos aquellos que tengan la voluntad dematerializar soluciones.
Publicaciones "Local poverty reduction in Chile and Mexico: The role of food manufacturing growth"(Reducción de la pobreza local en Chile y México: el rol de la industria agroalimentaria)
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Contacto:Caroline Stevens
Coordinadora Comunicaciones ProgramaCohesión Territorial para el Desarrollo
+56 2 2236 4557
Editorial
Chiara Cazzuffi:Agroindustria y superación de la pobreza
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FIDA
Rimisp entrega propuesta para desarrollarSistema de Innovación Agrícola en Ecuador
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Artículo
Nuevo Proyecto del Programa CohesiónTerritorial para el Desarrollo indagará en larelación entre migración interna y desigualdadterritorial en México, Perú y Colombia
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Boletín Nº19 / Octubre 2014
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El documento contiene 70 medidas estratégicas distribuidas en cinco ejes clavede acción, que se trabajaron en cinco subcomisiones: descentralización política,con reconocimiento autónomo de las regiones y respaldo constitucional;descentralización administrativa; descentralización fiscal; nuevos mecanismosde participación que ponga sus bases en el diálogo, el poder social y la rendiciónde cuentas como principio de probidad; y un área de fortalecimiento decapacidades regionales y locales.
A cargo de la Vicepresidencia de esta Comisión estuvo Heinrich vonBaer, quientiene un larga identificada con la causa de las regiones y el fin de la hegemoníacentralista de la capital, Santiago de Chile. Ha sido Vicerrector AcadémicoUniversidad de La Serena, Región de Coquimbo, y también rector de laUniversidad de La Frontera, Región de La Araucanía; presidente del ConsejoNacional para la Regionalización y Descentralización y la Fundación ChileDescentralizado.
Para comenzar con un diagnóstico ¿Qué avances y retrocesos respectoa la descentralización y el desarrollo territorial puede observar en lasúltimas décadas de Chile?
El balance de las últimas décadas en los aspectos críticos de la descentralizacióny el desarrollo regional es bastante pobre, frustrante y preocupante, porquehemos perdido un tiempo precioso para mejorar la contribución de las regionesal desarrollo del país, y porque hasta ahora hay un muy bajo cumplimiento delos compromisos políticos contraídos por las sucesivas candidaturas presidencialesy parlamentarias.
En efecto, si nos ponemos en contexto de lo que realmente importa, tenemosque concluir que no hemos avanzado en: a) mejorar de verdad las oportunidadesde desarrollo de las personas, sin distingo del hogar donde nacen y del lugardonde viven; b) reducir las severas desigualdades sociales y territoriales quetodavía nos afectan; y c) reducir el centralismo nacional e intrarregional. Pocopodemos mostrar de positivo, ya que, incluso, la elección directa de los ConsejerosRegionales fue tardía y difusa.
En suma, hemos perdido muchas oportunidades para hacer de Chile un paísmás equilibrado, que permita el pleno despliegue de todas sus potencialidadesregionales.
Entrevista a Heinrich von Baer
“La descentralización para el desarrolloterritorial es un proceso de toda unasociedad, no de un grupo, unainstitución o un gobierno”.El pasado martes 7 de octubre fue calificado como “un día histórico”por la Presidenta de la República de Chile, Michelle Bachelet; estodebido a que la Comisión Asesora Presidencial para la Descentralizacióny el Desarrollo Regional, entregara el Informe Final elaborado con unconjunto de 33 expertos, que propone una nueva estructura de políticanacional que promueva la descentralización y el desarrollo de lasregiones y sus territorios.
Heinrich von BaerVicepresidente de la Comisión parala Descentralización y el DesarrolloRegional del Gobierno de Chile
Boletín Nº19 / Octubre 2014
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Otro tanto sucede si contrastamos los compromisos electorales dedescentralización y desarrollo local y regional contraídos durante las últimasdécadas por las respectivas candidaturas presidenciales y parlamentarias, en sucasi totalidad incumplidos. A modo de ejemplo, baste recordar que en la eleccióndel año 1999, entre Ricardo Lagos y Joaquín Lavín, ambas candidaturascomprometieron, entre otros, la elección popular de los Intendentes. Quinceaños después todavía estamos esperando.
En la reciente presentación del informe se habló de "un Chile donde ellugar de nacimiento no implique discriminación". Como Comisión, ¿acuánto tiempo proyectaron el trabajo y los efectos concretos de estaspropuestas, para poder observar un cambio en la actual desigualdadterritorial?
Como Comisión Asesora Presidencial proponemos impulsar una “Política deEstado en Descentralización y Desarrollo Territorial”. En consecuencia, si bien esmuy necesario que el arranque de las principales medidas de esta Política deEstado se produzca desde ya, y con mucha fuerza en el año 2015, para alcanzarsu punto de irreversibilidad durante este cuatrienio de gobierno, estimamosque para completarse y decantarse requiere de a lo menos dos y muyprobablemente de tres períodos de gobierno. El propio gobierno, a través dela SUBDERE, está trazando una hoja de ruta de ocho años para su implementación,proceso que para madurar, enriquecerse y consolidarse, requerirá de un períodoadicional. Es una carrera de largo aliento, una verdadera maratón transformadora,una prueba de resistencia, en la que no debemos quedar a medio camino.
Sus resultados y beneficios, de más y mejores oportunidades de desarrollo paratodos, en todo nuestro territorio, no aparecerán de inmediato, y requerirándesde ahora, y permanentemente, de mucha voluntad, perseverancia y paciencia.En nuestra opinión, una Política de Estado en Descentralización y DesarrolloTerritorial, sólida y consistente, requiere necesariamente de un horizonte delargo plazo, a lo menos por las tres siguientes razones, todas ellas muy de fondo:
Implica sustituir el actual modelo de organización territorial del Estado(centralizado, vertical, sectorial, con autoridades regionales designadas)por un modelo de Estado descentralizado, con autoridades regionalesy locales electas y empoderadas, dotadas de más competencias yrecursos, lo que significa, ni más ni menos, impulsar un nuevo tratoentre el Estado y sus territorios.
Requiere de la participación responsable, activa y generosa de todoslos principales actores del desarrollo nacional y regional, tanto públicos,privados, académicos y sociales, y particularmente de todas las fuerzaspolíticas, de todo el espectro, con horizonte generacional más queelectoral, trascendente más que contingente. Por lo tanto, constituyeun desafío que convoca a todos los actores pensar y construir en común,unidos por un mismo proyecto País, en una lógica de Estado más quedel gobierno o de la oposición de turno, no obstante que sea laPresidente Michelle Bachelet quien tiene el mérito de haber iniciadoeste histórico proceso.
Requiere de bastante tiempo para instalarse y entenderse con claridad,para generar los aprendizajes de su progresiva implementación yperfeccionamiento continuo. No olvidemos que se trata de un procesode transformaciones complejas, que afecta a muchos intereses y queenfrenta una cultura centralista muy enraizada.
Entrevista a Heinrich von Baer
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Como dice un proverbio africano: “si quieres ir rápido viaja solo; pero si quieresllegar lejos, viaja acompañado”. La descentralización para el desarrollo territoriales un proceso de toda una sociedad, no de un grupo, una institución o ungobierno.
De las cinco áreas en las cuales estaba dividido el trabajo de la Comisión¿Por dónde empezaría usted el trabajo práctico, la implementación delas propuestas?
En base a la experiencia internacional comparada y de Chile de las últimasdécadas, como Comisión hemos entendido y fundamentado que el abordajedebe ser sistémico y territorial, a través de cinco Ejes de Acción que son altamenteinterdependientes, y que por lo mismo deben tener un inicio y un avancesimultáneo, continuo y convergente. Entre éstos, los primeros tres son deDescentralización (política, administrativa, fiscal), es decir implican un traspasoefectivo de poder político, de competencias y de recursos, desde el nivel centrala los gobiernos regionales y locales. Los restantes dos van en un sentidoinverso, de abajo hacia arriba, y están dirigidos a la necesariaconstrucción de capacidades locales y regionales y a la mayorparticipación y control democrático requeridos para enriquecer ycontrolar el efectivo avance de todo el proceso.
En vista de lo anterior, sería un grave error establecer una secuencialineal entre estos cinco Ejes de Acción, iniciando alguno en detrimentoo debilitamiento de otros. Por ejemplo, el Eje de DescentralizaciónPolítica, cuya principal medida es la elección de Intendentes Regionales,sin duda es muy determinante, porque está comprobado que sin untraspaso efectivo de poder político a las regiones, las otras dimensionesde descentralización no se desencadenan. Además, porque en esteplano Chile es un país raro: es el único país de América Latina y de laOCDE que no elige a sus autoridades regionales. Sin embargo, paraque dicha medida adquiera real sentido y genere impactos y beneficiosen el desarrollo de las regiones, es necesario que el Intendente, comomáxima autoridad del ejecutivo de la región, esté dotado además ydesde un comienzo, de las competencias y de los recursos de decisiónautónoma requeridos para un buen gobierno regional.De igual manera, para que el conjunto de las medidas de descentralización -más poder político, competencias y recursos de decisión autónoma- puedanencontrarse con un terreno receptivo y bien preparado, y así transformarse enresultados fecundos de desarrollo, es indispensable impulsar desde ya, y enforma muy decidida, medidas eficaces de ampliación y fortalecimiento de lascapacidades locales y regionales, así como de participación y empoderamientode la sociedad civil y la ciudadanía, como co-protagonistas insustituibles parael buen avance y resultados de todo el proceso.
En síntesis, siendo más complejo, es preciso entender, desde un comienzo, lanecesaria interdependencia de estos cinco Ejes de Acción, y la consiguientenecesidad de asegurar un inicio e impulso simultáneo, constante y convergentede los mismos.
Como dice un proverbio africano: “si quieres ir rápido viaja solo; pero si quieresllegar lejos, viaja acompañado”. La descentralización para el desarrollo territoriales un proceso de toda una sociedad, no de un grupo, una institución o ungobierno.
De las cinco áreas en las cuales estaba dividido el trabajo de la Comisión¿Por dónde empezaría usted el trabajo práctico, la implementación delas propuestas?
En base a la experiencia internacional comparada y de Chile de las últimasdécadas, como Comisión hemos entendido y fundamentado que el abordajedebe ser sistémico y territorial, a través de cinco Ejes de Acción que son altamenteinterdependientes, y que por lo mismo deben tener un inicio y un avancesimultáneo, continuo y convergente. Entre éstos, los primeros tres son deDescentralización (política, administrativa, fiscal), es decir implican un traspasoefectivo de poder político, de competencias y de recursos, desde el nivel centrala los gobiernos regionales y locales. Los restantes dos van en un sentidoinverso, de abajo hacia arriba, y están dirigidos a la necesariaconstrucción de capacidades locales y regionales y a la mayorparticipación y control democrático requeridos para enriquecer ycontrolar el efectivo avance de todo el proceso.
En vista de lo anterior, sería un grave error establecer una secuencialineal entre estos cinco Ejes de Acción, iniciando alguno en detrimentoo debilitamiento de otros. Por ejemplo, el Eje de DescentralizaciónPolítica, cuya principal medida es la elección de Intendentes Regionales,sin duda es muy determinante, porque está comprobado que sin untraspaso efectivo de poder político a las regiones, las otras dimensionesde descentralización no se desencadenan. Además, porque en esteplano Chile es un país raro: es el único país de América Latina y de laOCDE que no elige a sus autoridades regionales. Sin embargo, paraque dicha medida adquiera real sentido y genere impactos y beneficiosen el desarrollo de las regiones, es necesario que el Intendente, comomáxima autoridad del ejecutivo de la región, esté dotado además ydesde un comienzo, de las competencias y de los recursos de decisiónautónoma requeridos para un buen gobierno regional.De igual manera, para que el conjunto de las medidas de descentralización -más poder político, competencias y recursos de decisión autónoma- puedanencontrarse con un terreno receptivo y bien preparado, y así transformarse enresultados fecundos de desarrollo, es indispensable impulsar desde ya, y enforma muy decidida, medidas eficaces de ampliación y fortalecimiento de lascapacidades locales y regionales, así como de participación y empoderamientode la sociedad civil y la ciudadanía, como co-protagonistas insustituibles parael buen avance y resultados de todo el proceso.
En síntesis, siendo más complejo, es preciso entender, desde un comienzo, lanecesaria interdependencia de estos cinco Ejes de Acción, y la consiguientenecesidad de asegurar un inicio e impulso simultáneo, constante y convergentede los mismos.
En base a la experiencia internacionalcomparada y de Chile de las últimasdécadas, como Comisión hemosentendido y fundamentado que elabordaje debe ser sistémico yterritorial, a través de cinco Ejes deA c c i ó n q u e s o n a l t a m e n t einterdependientes, y que por lo mismodeben tener un inicio y un avancesimultáneo, continuo y convergente.
Entrevista a Heinrich von Baer
Boletín Nº19 / Octubre 2014
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¿Qué "ruta" propone Ud. seguirpara ir trabajando los distintospuntos del informe? ¿Por dóndecree pertinente comenzar más acorto plazo, y cuáles ve comopuntos más complejos querequerirán de más tiempo ydedicación?
Como decía Séneca “Cuando nosabemos a qué puerto nos dirigimos,todos los vientos son desfavorables”. Esdecir, no podemos construir una hojade ruta, si no definimos previamenteel puerto de llegada, en este caso elmodelo de Estado, o la organizaciónterritorial del Estado, al que en Chilequeremos arribar. La ausencia de esadecisión previa, del puerto o modelode llegada, ha tenido durante décadasa nuestra descentralización como unbarco a la deriva, sin meta ni rumbodefinidos, que pudiera ser conocidoy compartido por todos, para remary aportar, entre todos, en la mismadirección. Y es así como en círculospolíticos y académicos, muchoshablaban de descentralización sinpensar en modelo alguno de Estadoy de distribución del poder, otros sóloen algunos ajustes menores del actualmodelo centralizado, vertical ypresidencialista; en cambio otros enel modelo federal, sin necesariamentem e d i r l o s e xc e s i vo s c o s t o sburocráticos que implicaría laadopción de dicho modelo en 15 omás regiones de Chile, o en lainviabilidad política que significaríacrear macrorregiones que justificaranpensar en la conveniencia del modelofederal.
Es por el lo que, mirado enperspectiva, la decisión de adoptaren nuestro país una ecuaciónintermedia de modelo de Estado: elEstado Descentralizado, adecuado altamaño de nuestra población,economía y territorio, es el avance sinduda más importante logrado enestos últimos años, -sobre la base depropuestas y debates académicos-,
al programa de gobierno de laPresidenta Bachelet y al consensologrado por la Comisión AsesoraPresidencial.
Esa decis ión, trascendente yfundacional, requiere de un conjuntode adecuaciones de nuestra CartaFundamental, que la Presidentaenviará a trámite legislativo a fines delaño en curso, y es muy importanteque desde la sociedad civil y academiad e r e g i o n e s a p o y e m o s yacompañemos el debate y procesolegislativo para contribuir activamentea l a v a n c e e x p e d i t o yperfeccionamiento oportuno de esaprincipal reforma, porque una vezaprobada, significará la irreversibilidadde todo el proceso.
En paralelo, también a fines del 2014,el gobierno enviará a trámite unapropuesta de traspaso de servicios,competencias y programas, desde suactual dependencia de los ministeriosy organismos públicos centrales,según corresponda, a la dependenciade los gobiernos regionales ymunicipalidades. De igual modo, hacomprometido enviar en junio del2015 una Ley de FinanciamientoRegional y Responsabilidad Fiscal, laq u e a s u v e z i n c l u i r á u nfortalecimiento del financiamientomunicipal. Con ello, en efecto, seestarán iniciando reformas muysignificativas relacionadas a los tresE j e s d e D e s c e n t r a l i z a c i ó n .Considerando que la ComisiónAsesora Presidencial propuso una Leyde Rentas Regionales, la que ademásde una mejor distribución de recursosa los Gobiernos Regionales yMunicipalidades incluye la capacidadde éstos de generar algunos ingresosvía tributos propios, bajo condicionesd e b i d a m e n t e r e g u l a d a s yresponsables, esperamos que en lovenidero dichos componentes seannuevamente puestos en agenda.As í co n f i a m o s t a m b i é n q u epróximamente se incluirán en estaAgenda Descentralizadora las medidasestratégicas seleccionadas por la
Comis ión como “e s e n c i a l e s ”,relacionadas a los dos otros Ejes deAc c i ó n : Fo r t a l e c i m i e n t o d eCapacidades Locales y Regionales;Participación Ciudadana y ControlDemocrático.
Desde su punto de vista ¿Enqué aspectos significativosaporta el "enfoque territorial"al trabajar el problema delcentralismo?
Esto es muy importante, porque nobasta decidir el qué impulsar (modelode Estado, Ejes de Acción y MedidasEstratégicas) sino que el cómo de supuesta en práctica, de su bajada aterreno concreto. En este sentido, loque la Comisión Asesora Presidencialha propuesto para Chile es unaPolítica de Estado, a ser impulsadaen dos direcciones y planosconvergentes: la Descentralización(con sus tres Ejes de Acción) y elD e s a r r o l l o Te r r i t o r i a l . E nc o n s e c u e n c i a , h a o p t a d o ,explícitamente, por sustituir elenfoque tradicional del desarrollonacional (centralizado, sectorial,vertical, autoritario) por un enfoquesistémico y territorial, que implicaentender que el desarrollo humanoy productivo no se produce en elvacío, sino que en un espacio, en unterritorio, significa pensar y construirel desarrollo y organizar la ofertapública desde las aspiraciones,oportunidades y capacidadesdiferenciadas de las comunidadeslocales y regionales. Asimismosignifica integrar y articular losdiferentes servicios, recursos einstrumentos públicos, con enfoqueterritorial, entre los niveles micro-local y meso-regional del desarrollo.
En consecuencia, la adopcióndecidida y perseverante de dichoenfoque sin duda permitirá lograrmejores resultados de desarrollosocial y económico, en menostiempo, para más personas, en todaslas comunas y regiones de Chile.
Entrevista a Heinrich von Baer
Boletín Nº19 / Octubre 2014
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Es por ello que el cambio de modelo mental o de la forma de pensar nuestrosterritorios y sus relaciones con el Estado central es clave para diseñar y articularlas políticas sectoriales adecuadas al contexto que pide la OCDE y por cierto, laspropias estrategias regionales de desarrollo. Aún más, tenemos que fortalecernuestras capacidades territoriales no sólo en el sistema gubernamental regionalsino que extenderlo a los demás actores del desarrollo de nuestras regiones.
Desde las diversas áreas y disciplinas que aportaron a esteinforme ¿Cuáles propuestas aportan a superar la desigualdadterritorial (diferencias entre diversos territorios al interior decada región), más allá de la desigualdad entre regiones y ladescentralización en general?
Sabemos que la asfixiante centralización existente entre la capital del país y lasregiones, también se reproduce, con igual o aún mayor gravedad, entre lascapitales regionales y las comunidades locales de su periferia. Por otro lado,gracias al excelente estudio de RIMISP sobre desigualdades en diferentes paísesde América Latina, sabemos que las desigualdades sociales y las desigualdadesterritoriales se retroalimentan y potencian recíprocamente. Es por todo ello quelos esfuerzos deben focalizarse en igualar la cancha, así como entre Santiago ylas regiones, igualmente al interior de éstas, y particularmente en aquellosespacios donde coinciden las mayores dimensiones de desigualdad, tanto socialcomo territorial.
Para lograr aquello, necesitamos de la concurrencia y convergencia, no dealgunos sino que de todos los cinco Ejes de Acción propuestos por la Comisión,y no de algunas sino de la mayoría de las medidas estratégicas propuestas alinterior de cada una de los mismos, principalmente de aquellas diez que hemosseleccionado como “esenciales”, las más estructurantes y necesarias para el buenavance y final éxito de todo el proceso.
En la presentación del Informe, se destacó la importancia que radica en el cambioconceptual de pasar de un Estado unitario y centralizado a un Estadodescentralizado. En términos más concretos ¿Qué implica esa diferenciación, oesa nueva definición del Estado?.
El modelo de Estado descentralizado mantiene un territorio indivisible consoberanía única y asume a sus comunas y regiones como principal base deldesarrollo nacional. Con tal propósito, dota a los gobiernos regionales y a lasmunicipalidades de la autonomía de gestión política, administrativa y fiscalnecesaria para el adecuado desempeño de sus funciones, y distingue entre dosniveles de gobierno: el gobierno regional y local y el gobierno interior. En esalógica sustituye la actual figura del Intendente Designado, por un IntendenteRegional electo -en opinión de la Comisión en octubre de 2016, simultáneo alas elecciones municipales- como máxima autoridad del Ejecutivo regional, y ladesignación de un “Delegado del Gobierno nacional”, a nivel de las Provincias(semejante a las Gobernaciones), responsable de las funciones de gobiernointerior, seguridad y orden público, extranjería y fronteras, así como de lasupervigilancia de la administración desconcentrada.
Como era de esperar, esta reforma, sin duda la más emblemática y potenciadorade todo el proceso, ya está generando reacciones y cuestionamientos, porqueademás de un cambio de nuestro modelo tradicional de Estado, afecta a interesesmuy enraizados, dado que implica una redistribución o devolución importantede cuotas de poder a las regiones. Es por todo ello que es urgente ampliar yfortalecer la colaboración activa desde la sociedad civil y ciudadanía de lasregiones, para contribuir al avance fluido y sostenido del proceso.
Es por ello que el cambio de modelo mental o de la forma de pensar nuestrosterritorios y sus relaciones con el Estado central es clave para diseñar y articularlas políticas sectoriales adecuadas al contexto que pide la OCDE y por cierto, laspropias estrategias regionales de desarrollo. Aún más, tenemos que fortalecernuestras capacidades territoriales no sólo en el sistema gubernamental regionalsino que extenderlo a los demás actores del desarrollo de nuestras regiones.
Desde las diversas áreas y disciplinas que aportaron a esteinforme ¿Cuáles propuestas aportan a superar la desigualdadterritorial (diferencias entre diversos territorios al interior decada región), más allá de la desigualdad entre regiones y ladescentralización en general?
Sabemos que la asfixiante centralización existente entre la capital del país y lasregiones, también se reproduce, con igual o aún mayor gravedad, entre lascapitales regionales y las comunidades locales de su periferia. Por otro lado,gracias al excelente estudio de RIMISP sobre desigualdades en diferentes paísesde América Latina, sabemos que las desigualdades sociales y las desigualdadesterritoriales se retroalimentan y potencian recíprocamente. Es por todo ello quelos esfuerzos deben focalizarse en igualar la cancha, así como entre Santiago ylas regiones, igualmente al interior de éstas, y particularmente en aquellosespacios donde coinciden las mayores dimensiones de desigualdad, tanto socialcomo territorial.
Para lograr aquello, necesitamos de la concurrencia y convergencia, no dealgunos sino que de todos los cinco Ejes de Acción propuestos por la Comisión,y no de algunas sino de la mayoría de las medidas estratégicas propuestas alinterior de cada una de los mismos, principalmente de aquellas diez que hemosseleccionado como “esenciales”, las más estructurantes y necesarias para el buenavance y final éxito de todo el proceso.
En la presentación del Informe, se destacó la importancia que radica en el cambioconceptual de pasar de un Estado unitario y centralizado a un Estadodescentralizado. En términos más concretos ¿Qué implica esa diferenciación, oesa nueva definición del Estado?.
El modelo de Estado descentralizado mantiene un territorio indivisible consoberanía única y asume a sus comunas y regiones como principal base deldesarrollo nacional. Con tal propósito, dota a los gobiernos regionales y a lasmunicipalidades de la autonomía de gestión política, administrativa y fiscalnecesaria para el adecuado desempeño de sus funciones, y distingue entre dosniveles de gobierno: el gobierno regional y local y el gobierno interior. En esalógica sustituye la actual figura del Intendente Designado, por un IntendenteRegional electo -en opinión de la Comisión en octubre de 2016, simultáneo alas elecciones municipales- como máxima autoridad del Ejecutivo regional, y ladesignación de un “Delegado del Gobierno nacional”, a nivel de las Provincias(semejante a las Gobernaciones), responsable de las funciones de gobiernointerior, seguridad y orden público, extranjería y fronteras, así como de lasupervigilancia de la administración desconcentrada.
Como era de esperar, esta reforma, sin duda la más emblemática y potenciadorade todo el proceso, ya está generando reacciones y cuestionamientos, porqueademás de un cambio de nuestro modelo tradicional de Estado, afecta a interesesmuy enraizados, dado que implica una redistribución o devolución importantede cuotas de poder a las regiones. Es por todo ello que es urgente ampliar yfortalecer la colaboración activa desde la sociedad civil y ciudadanía de lasregiones, para contribuir al avance fluido y sostenido del proceso.
Entrevista a Heinrich von Baer
Boletín Nº19 / Octubre 2014
Editorial - Chiara Cazzuffi
Agroindustria y superación de la pobreza
La desigualdad entre territorios (por ejemplo entre regiones, o entrecomunas, o entre zonas rurales y urbanas) es una de las dimensionesrelevantes de la desigualdad que caracteriza a Chile y, tal vez, una delas más tangibles para la población que habita las zonas rezagadas.
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En el país coexisten zonas que en losúltimos treinta años han vivido unadinámica positiva de crecimientoeconómico, reducción de la pobrezay reducción de la desigualdad; yaquellas que han mantenido un nivelde crecimiento bajo o nulo, altas tasasde pobreza y desigualdad. Los máse s t a n c a d o s y re z a g a d o s s ecaracterizan, entre otras cosas, por laausencia de inversiones privadas,mayoritar iamente porque lasempresas no los consideran unalocalización rentable.
Sin embargo, existen cier tasinversiones públicas que sí puedenfavorecer la atracción de nuevasactividades económicas a una zonadeterminada: aquellas que apuntanal desarrollo territorial local en suconjunto y que no se limitan aalgunos sectores específ icos.
Estas incluyen -por ejemplo-i n v e r s i o n e s e n e d u c a c i ó n ,mejoramiento de cobertura y calidaddel acceso a agua, electricidad einfraestructura de transporte. Lapresencia de estas dinámicas atraenuevas actividades económicaslocales, contribuyendo así a lareducción de la pobreza local.
El reciente estudio de Rimisp-CentroLatinoamericano para el DesarrolloRural llamado "Reducción de lapobreza local en Chile y México: elpapel del crecimiento de la industriaagroalimentaria", señala que, en Chile,dentro de las actividades económicasque se desarrollan en territorios másalejados de los grandes centrourbanos, la industria agroalimentariaes el sector que tiene mayor capacidadde generación de empleo y reducciónde la pobreza.
La agroindustria es relevante ya quepor naturaleza es una actividad qued e p e n d e d e y g e n e r aencadenamientos locales sobrecultivos, transporte, logística yalmacenamiento, entre otros, y estocontr ibuye a que su efec tomultiplicador en la economía local, através de la generación de nuevosempleos, sea mayor que otrossectores. Además, Chile tiene unpotencial agroecológico paraaprovechar, y el desarrollo de laagroindustria puede ser una manerade aumentar su valor.
Boletín Nº19 / Octubre 2014
Editorial - Chiara Cazzuffi
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Así, la investigación plantea que las comunas que atraen nuevos establecimientosagroindustriales logran reducir su tasa de pobreza, en un periodo de 7 años, enun 4% en promedio. Por otro lado, las comunas que logran atraer a la agroindustriason las que inicialmente cuentan con mejor acceso a agua, electricidad,infraestructura de transporte, y las que tienen mayor capacidad de atraer yretener mano de obra. Estos factores son importantes para laactividad económica local no solo del sector agroindustrial, sinoque también pueden favorecer la localización de empresas de otrossectores y nuevas actividades económicas, impulsando así uncrecimiento en empleo e ingresos y reducción de la pobreza.
En cambio, el estudio destaca que la agroindustria evita localizarseen las comunas más rezagadas donde faltan estos tipos deinversiones públicas. Mejorar el acceso a educación, infraestructuray servicios públicos en territorios más rezagados puede contribuira generar dinamismo económico local y reducción de la pobreza,lo que beneficiaría no solo las comunidades más pobres, sino quetambién el país en su conjunto. Junto con estas inversiones públicas,y para que el desarrollo de la agroindustria genere una verdadera mejora en losniveles de vida de las personas, se hace imprescindible la inclusión de un marcoregulatorio adecuado para el desempeño de trabajo menos calificado (comolos que se emplean en este tipo de inversiones), que garantice -por ejemplo-calidad y protección adecuada.
“En Chile, dentro de las actividadeseconómicas que se desarrollan enterritorios más alejados de los grandesc e n t r o u r b a n o s , l a i n d u s t r i aagroalimentaria es el sector que tienemayor capacidad de generación deempleo y reducción de la pobreza”.
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Boletín Nº19 / Octubre 2014
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Siguiendo los objetivos ocho y diezdel Plan del Buen Vivir 2013-2017 -sobre sostenibilidad de la economíapopular y solidaria, y transformaciónde la matriz productiva- impulsadopor el tercer mandato del PresidenteRafael Correa, el Ministerio deAgricultura, Ganadería, Acuicultura yPesca (MAGAP) está buscandonuevos mecanismos de innovaciónpara los programas de AsistenciaTécnica y Extensión Rural (ATER). Esto,con el objetivo de mejorar lascondiciones para la innovación en lasunidades productivas familiares y susasociaciones, lo que mejorara? losíndices de productividad y losingresos de este segmento de lapoblación rural.
Para ello se quiere implementar unSistema de Innovación Agrícola o SIA,enfoque basado en el supuesto que,para que ocurran innovaciones,hacen falta interacciones entre losd i s t i n t o s a c t o r e s . D i v e r s a sexperiencias han demostrado que,aparte de una fuerte capacidad deinvestigación y desarrollo, la habilidadpara innovar esta? generalmenterelacionada a la acción colectiva, lacoordinación, el intercambio deinformación, los incentivos y recursosdisponibles para crear vínculos ydesarrollar iniciativas conjuntas.
La innovación agrícola, en estes e n t i d o , e s u n f e n ó m e n oorganizacional influenciado por
comportamientos, capacidades deinnovación y condiciones favorablesen las que un Sistema de InnovaciónAgrícola ofrece una visión flexible,para trabajar con situaciones ycontextos cambiantes donde ocurrenlos procesos de innovación.Considera la diversidad de los actoresinvolucrados, sus re lacionespotenciales, el rol de las prácticasinformales y el contexto de laspolíticas agrícolas.
Los Sistema de Innovación Agrícola,además, ya han dado buenosresultados en otros países de la regióncomo Bolivia, Uruguay y RepúblicaDominicana -países que, por cierto,forman parte del estudio-.
De esta forma, el trabajo de AsistenciaTécnica realizado entre mayo yoctubre del 2014, por Rimisp Chile yRimisp Ecuador, consistió en unacabado análisis de la situación actualde los ATER, una conceptualizaciónsobre Sistema de Innovación y elestudio de casos en los paísesseñalados, para luego generar elanálisis comparativo y la propuestade metodología e implementaciónpara alinear los programas de ATERdel MAGAP a un SIA. También sepreocupó de aunar criterios eindicadores para monitorear losprogramas de ATER en el marco deun SIA, proponiendo principios quelos programas del MAGAP deberíanconsiderar a la hora de diseñar sussistemas evaluación.
Asistencia Técnica en el marco del proyecto FIDA
Rimisp entrega propuesta paradesarrollar Sistema de InnovaciónAgrícola en Ecuador
En octubre finalizó el trabajo desarrollado por Rimisp Chile y RimispEcuador, "Asistencia técnica a la Coordinación General de Innovacióndel Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuicultura y Pesca (MAGAP)del Ecuador", establecido en el marco de programa"Procesos de políticaspara el impacto a gran escala", apoyado por el Fondo Internacional deDesarrollo Agrícola(FIDA).
fotografía: Rimisp
Boletín Nº19 / Octubre 2014
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Según María Isabel Paredes, una delas investigadoras a cargo, las cuatroáreas que actualmente se consideranfundamentales para construir un SIAson la coordinación y acción colectivapara la innovación agrícola, laeducación y capacitación, lasinversiones en investigación agrícolay las inversiones en servicios deextensión rural.
Por otra parte, la base de lapropuesta para Ecuadorradica en un cambio deparadigma. Pasa de ser unmodelo tradicional -quec o n s i s t e e n r e a l i z a rúnicamente investigacióncientífica, para luego darla aconocer a los agricultores pormedios de servicios de extensión, deforma lineal y unilateral- a un modelointeractivo, basado en el intercambiointenso entre el reconocimiento delos problemas y la búsqueda des o l u c i o n e s , d e s d e d i s t i n t a saproximaciones y experiencias.
Según la propuesta, la convergenciade los distintos actores busca reuniruna amplia gama de participantes.En primer lugar, a los productorestanto individuales como a lasorganizaciones; también al sectorprivado, compuesto por proveedoresde insumos, asistencias técnicas, agro-negocios y universidades; al sectorpúblico, a través de sus universidades,institutos de investigación y agenciasde ATER; a las organizaciones de lasociedad civi l ; a los bancos,cooperativas y organizacionesfinancieras en general; y por último,a las agencias internacionales, ya seanorganismos de investigación o decooperación.
Respecto a los principales hallazgosrelacionados con la evaluación de losprogramas ATER, se identificó unafalta de consenso en torno a ladefinición de innovación y, por ende,la necesidad de elaborar postuladosclaros de las teorías de cambio de losprogramas.
de desarrollo empresarial, deinteligencia de mercados y otrosservicios; la Ley de descentralizacióny coordinación de pol í t icasa g r o p e c u a r i a s c o n b a s edepartamental de Uruguay, que hapermitido crear instancias que hoyp r o m u e v e n u n m a y o rinvolucramiento y participación de
los distintos niveles degobierno; y el caso deRepublica Dominicana, queconsiste en un nuevo diseñode un sistema ATER a nivelterritorial, basado en losprincipios de la innovación, lasredes y las capacidades
Los casos presentados brindanuna lectura de cómo se están
diseñando y estructurando SistemasNacionales de Innovación Agrícolaen América Latina, y resulta evidenteque se está apuntando hacia unamisma dirección en cuanto a losc o n c e p t o s e n l o s q u e s efundamentan las metodologías deimplementación. Se está poniendoénfasis en destacar el aporte de lossaberes de los productores y no sóloel conocimiento científico; se aceptala importancia de involucrar amúltiples actores y múltiplesperspectivas de innovación; seevidencia una mirada global hacialos problemas de la realidad rural másallá de lo tecnológico y productivo.
Dadas estas perspectivas múltiples,se incluyen líneas de trabajo másintegrales que incluyen extensión,financiamiento, fortalecimientoinstitucional, comercio e integracióninclusiva, y se consideran ejestransversales que resaltan temáticasmás amplias como capacidades,conservación de recursos naturalesy adaptación al cambio climático,enfoque de género y juventud,comunicación para el desarrollo,aportar a la definición, diseño yejecución de políticas, y estrategiasdesarrollo agropecuario.
Asistencia Técnica en el marco del proyecto FIDA
Además se observó que, en el casoecuatoriano, la articulación entre losactores clave de un SIA (investigación,extensión y educación) es débil tantoa nivel central como territorial. Y sibien existen inic iat ivas parae m p o d e r a r l a s D i r e c c i o n e sProvinciales y Zonales de manera dep o t e n c i a r q u e s e t r a b a j e
orgánicamente, éstas tareas estánrecién arrancando, y aún queda unlargo desafío por delante. No obstante,se evidenció un esfuerzo por integrara los distintos servicios que brinda elMinisterio, buscando intervenir comoinstitución y no a través de proyectosaislados.
En el área de capacidades humanas,el estudio dio cuenta que la mayoríade los profesionales que estánejecutando los proyectos ATER tieneuna formación agropecuaria. Sinembargo, mientras han salido de lasuniversidades con buenas basestécnicas, lo han hecho con pocasherramientas en materia de extensiónrural, comunicación, gestión social yvisión gerencial. A causa de ello, elMAGAP hasta ahora ha ofrecidocapacitaciones a sus técnicos en temaspuntuales y se encuentra diseñandouna estrategia más integral queconsiste de una plataforma virtualpara hacer formación a distancia.
En cuanto al análisis de experienciacomparada, se estudió tres sistemasque han resultado exitosos: el "SistemaNacional de Innovación Agropecuariay Forestal (SNIAF) de Bolivia, quecomprende a múltiples actores, a loscuales además vincula en ámbitost e r r i t o r i a l e s , c o n c e p t o sagroalimentarios, servicios financieros,
En el área de capacidades humanas, elestudio dio cuenta que la mayoría de losprofesionales que están ejecutando losproyectos ATER tiene una formaciónagropecuaria.
Boletín Nº19 / Octubre 2014
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El día 30 de octubre y con 27asistentes, se desarrolló la reuniónmensual del Grupo de Diálogo RuralEcuador, que esta vez tuvo lugar enla ciudad de Quito. El tema a tratarfueron las hortalizas, de las cuales sehizo un análisis de oferta y demanda,así como de la situación a nivel global,nacional y territorial.
Las hortalizas ocupan un lugarp r e p o n d e r a n t e e n t r e l a spreocupaciones los productores yhabitantes rurales, ya que es unsubsector del agro en el que secultivan y comercializan alrededor de40 rubros, de los cuales al menos 10tienen una significación comercialrelevante para el mercado domésticoy la exportación.
Una de las inquietudes manifestadaspor los asistentes se relaciona con elcomercio hacia el exterior: si bien elpeso de la agricultura familiar es altoen todos los rubros, en aquellos deexpor tación se obser va unatendencia hacia plantaciones de lasexportadoras, en detrimento de losp e q u e ñ o s p r o d u c t o r e s p o rincumplimientos de volúmenes y/ocalidad, o por búsqueda de unamayor eficiencia de costos. Respectoal consumo interno, se identificó queel potencial de crecimiento de lademanda de hortalizas es alto, perorequiere de cambios culturales en loshábitos de consumo: mientras larecomendación nutricional es elconsumo de al menos 400 gramos devegetales (ENSANUT/2013), apenasse consumen 192 gramos promedio.
Una de las presentaciones de lajornada estuvo a cargo de RubénFlores, académico y Gerente yRepresentante Legal de la Oficina
para Estudios del Agro (OfiAgro),quien destacó el peso de AméricaLatina en el mercado de hortalizasorgánicas a nivel global, al satisfacerel 17,4% de esa demanda. Ademásseñaló que, en la mayoría de los casos,los productores de hortalizas del paísforman parte de la Agricultura
Familiar de Subsistencia, lo cualprovoca que los márgenes derentabilidad no sean suficientes paragenerar acumulación en el sector. Yapuntó algunas problemáticas aresolver, las relaciones entre losproductores y comercializadores queeventualmente resultan conflictivas,y el acceso a servicios y a créditos,que es bajo o nulo.
También se realizó un panel dondep a r t i c i p a r o n J o s é U c h u a r i(Coordinador de Productores deCebolla de Manabí), Milton Guamán(Movimiento Indígena de CotopaxiMIC), Diego Padilla (Proveedor deSupermercados MCV), Hernán Ulloa(GAD Cotopaxi), Carol Chehab(Subsecretaria de ComercializaciónMAGAP) y Paola Ramón (AsesoraMinisterial MCE).
Asistencia Técnica en el marco del proyecto FIDA
Grupos de Diálogo Rural (GDR) - Ecuador:
Sesión de octubre abordó situación yperspectivas de las hortalizas en el país
Entre las intervenciones destaca la dePaola Ramón, quien apuntó a mirar eltema de las hortalizas desde laperspectiva de las oportunidades.Según Ramón, el mercado dehortalizas está creciendo en el mundoy si bien la rentabilidad de los cultivosde exportación es baja -lo que a veces
d e s m o t i v a a p r o d u c t o r e s yexpor tadores grandes- existenoportunidades en nichos específicosrelacionados con la identidad einclusividad, ya que cada vez más a lagente le interesa saber de dónde vienesu comida.
Para concluir, se generaron diversaspropuestas y conclusiones. Entre ellas,generar una estrategia de comercioinclusivo, mejorar la articulación entreentidades públicas y agentes privados,definir roles dentro de las cadenasproductivas y fomentar la creación deuna cultura de emprendimiento en elcampesino horticultor -por medio deeducación y capacitación- con mirasa facilitar la entrega de crédito formal.
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"La migración interna es vista como unmecanismo que en el largo plazoayuda a los países a alcanzar unaconvergencia regional. Un proceso enel cual de a poco las zona másrezagadas del país alcanzan los nivelesde desarrollo de las zonas inicialmentemás desarrolladas porque gracias a lamigración quedan en ese territoriorezagado menos personas y porejemplo, como consecuencia, lossalarios tienden a aumentar y con ellolos niveles de vida. Pero nosotros, enrealidad, con este proyecto queremoscuestionar esta idea, que es casi unconsenso entre la literatura teórica ypolítica", señala Cazzuffi.
En primer lugar, los investigadores seplantean una razón ética paracambiar el foco desde donde seabarca el problema de la capacidadde la migración de resolver ladesigualdad territorial. "Migrar nopuede ser la única opción de unapersona para alcanzar niveles de vidadignos. Esta debe ser una opción más,pero no la única. Si es la únicaalternativa posible se trata de unaviolación a un principio de libertadbásico", apunta.
En segundo lugar, se presentatambién una hipótesis que hacedudar a los investigadores respectoa que exista un fundamentoeconómico y político de que
efectivamente la migración internacontribuya a la reducción de brechasentre territorios. "Hemos visto que ladesigualdad territorial se expresa en unadistribución desigual de oportunidades.Por ejemplo, en términos de capitalhumano. Y pensamos que estadesigualdad de oportunidades puedetener efectos a largo plazo en eldesarrollo humano de la persona quemigra, ya que no necesariamente secorrige cuando los individuos cambiande lugar. En el fondo, nosotrosp e n s a m o s q u e l o s b e n e f i c i o sindividuales de la migración sondistintos para los que vienen deterritorios rezagados frente a los quevienen de territorios no rezagados",agrega la investigadora.
En este sentido, se busca generarevidenciar que los beneficiosindividuales de la migración paraquienes vienen de terr itoriosrezagados, y para la familia quedejaron en el territorio de origen, sonmenores que los beneficios para losmigrantes de territorios no rezagadosy su familia. La desigualdad territorial,tanto del territorio de origen comodel de destino, reduce la capacidadde la migración interna de operarc o m o m e c a n i s m o p a r a l aconvergencia regional, aun cuandorepresente una mejora en el bienestarpara el individuo.
Artículo
Nuevo Proyecto del Programa CohesiónTerritorial para el Desarrollo indagará enla relación entre migración interna ydesigualdad territorial en México, Perúy Colombia
Entre septiembre de 2014 y noviembre de 2015 se llevará a cabo elnuevo proyecto "Migración interna y desigualdad territorial enColombia, México y Perú", coordinado por Chiara Cazzuffi,investigadora adjunta de Rimisp. La principal hipótesis de lainvestigación apunta a cuestionar si la migración interna efectivamenteestá reduciendo la desigualdad territorial en tales países.
fotografía: © Curt Carnemark / World Bank
fotografía: Julio Pantoja / World Bank
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Publicaciones
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"Local poverty reduction in Chile and Mexico: The role offood manufacturing growth"(Reducción de la pobreza local en Chile y México: el rol de laindustria agroalimentaria)
Entre el 35% y el 65% de la población de América Latina vive en espacios ruralesy rural-urbanos que aún dependen mayoritariamente de la actividad primaria.
Por esto, el desarrollo de laagroindustria representa para esosterritorios una oportunidad deagregar calidad a su estructuraproductiva y al empleo local.
Sin embargo, no existían datosempíricos para verificar si la inversiónagroindustrial ha contribuido areducir o aumentar las brechas ded e s a r ro l l o e co n ó m i co e nt reterritorios.
Tampoco se sabía qué podrían hacerlos tomadores de decisiones siquisieran impulsar la actividadagroindustrial como opción dedesarrollo local y de crecimiento máse s p a c i a l m e n t e e q u i l i b r a d o .
En ese marco, el proyecto 'Inversiónprivada agroindustrial y cohesiónterritorial', del programa CohesiónTerritorial para el Desarrollo que lideraRimisp, se enfocó en estudiar y
Ver documento aquí
describir la distribución espacial dela agroindustria en México, Perú yChile a partir de los años noventa ysus efectos sobre empleo y pobreza,distinguiendo entre agroindustriaspequeñas, medianas y grandes, conel objetivo final de comprobar laveracidad de la hipótesis planteada.Las conclusiones de dicho estudio sereflejan en el presenta documentode trabajo.
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Agenda
Contacto:Caroline Stevens
Coordinadora ComunicacionesPrograma Cohesión Territorial
para el [email protected]/ctd
+56 2 2236 4557
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Más información
Congreso Internacional “Urbano, no Metropolitano”
El Congreso busca discutir y reflexionar sobre los modos característicos de vidacotidiana en ciudades no metropolitanas, abordando prácticas, espacios yrepresentaciones, y haciéndose cargo de la escasez de investigaciones en elámbito de las ciudades intermedias y pequeñas. En la ocasión participarán losinvestigadores de Rimisp, Andrea Furnaro y Juan Fernández.
Entre los días 18 y 21 de noviembre de 2014 se realizará el Congreso Internacional“Urbano, no Metropolitano”, que tendrá lugar en la ciudad de Talca, Chile.
Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural será una de las entidadesparticipantes.