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CONVENIO ESPECÍFICO ENTRE LA UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA (FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y DE ADMINISTRACIÓN) Y EL

MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGIA Y MINERÍA

INFORME FINAL

Componente (IV)

Cadenas productivas, clusters y desarrollo territorial

Análisis del instrumento de “parques industriales” como herramienta de

desarrollo territorial

Investigadores principales:

Adrián Rodríguez Miranda, Carlos Troncoso

Equipo de Investigación:

Florencia Gariazzo, Cecilia Parada.

Abril de 2012

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INDICE

1 Introducción .................................................................................................. 2 1.1 Marco del trabajo ............................................................................................ 2 1.2 Estructura del documento ................................................................................ 3

2 Marco conceptual .......................................................................................... 4 2.1 Desarrollo Territorial ...................................................................................... 4 2.2 Competitividad y aglomeraciones productivas ............................................... 6 2.3 El PI como instrumento de política industrial ................................................ 10 2.4 El PI como un “producto” inmobiliario ........................................................ 14

3 Abordaje metodológico ................................................................................. 15 4 Marco nacional para la promoción de inversiones ........................................... 18

4.1 Sobre el Régimen general de promoción de inversiones ................................ 19 4.2 Sobre el Régimen de Zonas Francas .............................................................. 26

5 Sobre el Régimen de Parques Industriales ...................................................... 30 5.1 Procedimientos para obtener la promoción .................................................... 31 5.2 Requisitos y beneficios fiscales ..................................................................... 32

6 Situación de los Parques y aglomeraciones industriales en Uruguay ................. 37 6.1 Los Parques amparados en el Régimen de Parques industriales ..................... 37 6.2 Las aglomeraciones fuera del Régimen de Parques Industriales ..................... 45

7 Análisis del instrumento de Parques Industriales en Uruguay .......................... 51 7.1 Sobre los regímenes competitivos ofrecidos al inversor ................................. 52 7.2 Sobre los incentivos para “territorializar” el instrumento ............................... 56 7.3 Sobre los beneficios fiscales del régimen ...................................................... 58 7.4 Sobre los apoyos intra-estatales al régimen ................................................... 60 7.5 Sobre la prestación de servicios “reales” ....................................................... 61 7.6 Sobre los procedimientos administrativos ..................................................... 62 7.7 Sobre la cuestión de la propiedad inmueble y la inversión en infraestructura

en “terreno ajeno” ......................................................................................... 63 7.8 Sobre el objetivo de generar sinergias en un Parque Industrial....................... 64 7.9 Sobre la estrategia de comunicación del “producto PI” a nivel de las

empresas ....................................................................................................... 69 8 Conclusiones ................................................................................................ 70 Anexo 1: Pauta para entrevistas con referentes del régimen de PI .............................. 81 Anexo 2: Pauta para entrevistas con administradores de PI ........................................ 83 Anexo 3: Pauta para entrevistas con empresas del PI de Juan Lacaze .......................... 86 Anexo 4: Cuestionario vía email para administradores de conglomerados (no acogidos a Ley de PI).................................................................................................................. 89 Anexo 5: Cuestionario vía email para referentes de las Intendencias Departamentales que no tienen PI (no acogidos a Ley) ........................................................................... 96 Anexo 6: Aspectos metodológicos de la simulación de beneficios fiscales según regímenes de promoción ............................................................................................ 97

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1 Introducción

1.1 Marco del trabajo

Este informe de avance se inscribe dentro de un Convenio Específico entre la Universidad de la República (Facultad de Ciencias Económicas y de Administración) y el Ministerio de Industria, Energía y Minería. Dicho convenio tiene como objetivo principal incrementar los elementos de información, análisis y evaluación de la Subsecretaría del Ministerio de Industria, Energía y Minería, contando con el aporte y respaldo de un Instituto de Investigación en áreas de interés (Instituto de Economía, de la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración). Los objetivos del convenio son: 1) Acceder a información y diagnóstico más profundos y actualizados sobre la evolución de la actividad económica-productiva del país, con énfasis en el abordaje de aquellos sectores de interés para la Subsecretaría; 2) Sistematización, generación de conocimiento y evaluación del régimen de Promoción de Inversiones y su coherencia con la Política Industrial; 3) Realizar un abordaje y profundización del conocimiento en el sector de las telecomunicaciones; 4) Análisis de las políticas de localización (territoriales) y su compatibilidad con las políticas productivas nacionales de crecimiento inclusivo, examinando la situación actual y lo potencial a desarrollarse, al amparo de los instrumentos vigentes, así como de la propuesta de mejora de los mismos o nuevos. El presente trabajo contribuye al objetivo 4, dentro del componente IV del referido convenio: Cadenas productivas, clusters y desarrollo territorial. El componente IV contiene tres productos principales: i) Mapa productivo del país según cadenas de valor y potenciales clusters; ii) Evaluación del instrumento de “Parques Industriales” como herramienta de desarrollo territorial; iii) Recomendaciones de política. En particular, aquí se presenta el informe de avance del producto: Evaluación del instrumento de “Parques Industriales” como herramienta de desarrollo territorial. El cronograma de actividades del componente IV es el que sigue a continuación:

Componente IV

2011 2012 set-oct

nov-dic dic ene-

feb mar abr may-jun ago

Ley parques ind.

Rev.doc. Metodo-logía. Trabajo de campo

Trabajo de

campo

Informe de

avance Ajustes Ajustes Informe

final

Mapeo Metodo-

logía. Datos.

Bases datos

Informe de

avance Ajustes

Elabora-ción del mapa

Elabora-ción del mapa

Informe final

Recomen-daciones Informe

final

Seminario Present. resultados

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1.2 Estructura del documento

El documento presenta, en primer lugar, un marco conceptual para realizar el análisis de los Parques Industriales, seguido de la presentación del abordaje metodológico que sigue el trabajo. A continuación se presenta una revisión sobre el marco nacional para la promoción de inversiones y, en particular, sobre el Régimen de Parques Industriales. Luego se presenta la situación de los parques y aglomeraciones industriales en el país, para pasar al análisis específico del instrumento de Parques Industriales, determinando las principales fortalezas y debilidades del régimen, su aplicación en Uruguay y los impactos actuales y potenciales en términos de desarrollo territorial. Finalmente, se realizan algunas consideraciones generales sobre los PI como instrumento de política industrial localizada en Uruguay y posibles recomendaciones al respecto.

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2 Marco conceptual

2.1 Desarrollo Territorial

Se consideró adecuado comenzar por definir qué se entiende en el marco de este trabajo por desarrollo territorial, ya que se estará analizando el instrumento de los PI como política localizada de desarrollo industrial. Boisier (2001) diferencia entre territorio natural, equipado (infraestructura), organizado y territorio como promotor de procesos de desarrollo (local). Boisier establece la primera diferencia entre el territorio sin intervención (natural) y el que está equipado con las diferentes infraestructuras que posibilitan el desarrollo de las actividades humanas. Luego, el territorio puede organizarse, lo que implica una comunidad que se reconoce y tiene como auto referencia primaria el propio territorio y que está regulada mediante un dispositivo político-administrativo (…) estructura de administración y, en algunos casos, también de gobierno. Estos territorios pasan a ser sujetos de intervenciones promotoras del desarrollo. Sin embargo, la definición de “desarrollo territorial” en su dimensión de “territorio organizado” refiere a la escala geográfica de un proceso y no a su sustancia. Surge entonces el concepto de desarrollo local, que se trata de una cierta modalidad de desarrollo que puede tomar forma en territorios de variados tamaños, pero no en todos, dada la intrínseca complejidad del proceso de desarrollo (Boisier, 2001). Es decir que las infraestructuras y la organización del territorio son condiciones necesarias pero no suficientes para generar desarrollo local. Según esta primera definición, luego de que se analicen los PI como instrumento de política, se podrá percibir que éstos, en tanto implican dotación de infraestructuras y organización del territorio, no son suficientes por sí mismos para generar desarrollo local o territorial, si bien son un instrumento que puede resultar de utilidad. Desde una perspectiva económica pero integradora, Vázquez Barquero (1988) establece que el desarrollo local es …proceso de crecimiento económico y de cambio estructural que conduce a una mejora en el nivel de vida de la población local (…) se pueden identificar 3 dimensiones: i) económica, en la que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos locales con niveles de productividad suficientes para ser competitivos en los mercados; ii) sociocultural, en que los valores y las instituciones sirven de base al proceso de desarrollo; y iii) político-administrativa en que las políticas territoriales permiten crear un entorno económico local favorable, protegerlo de interferencias externas e impulsar el desarrollo. Alburquerque en CEPAL (2001; cap. X) establece que la …visión del desarrollo económico local supone un planteamiento más integral y menos simplificador y agregado sobre el funcionamiento de las economías. Esta visión conduce a una estrategia conforme a la cual el ajuste macroeconómico y el ajuste externo deben ir acompañados de actuaciones orientadas a introducir innovaciones tecnológicas, de gestión y socio-institucionales en los diferentes sistemas productivos locales y en el tejido de empresas existentes. Se trata, en suma, de completar las exigencias del ajuste ante el cambio estructural, de forma que incluya el conjunto de la economía y los actores locales, y no sólo los actores financieros y los grupos de la “nueva economía” globalizada.

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Por su parte, Barreiro (2000) dice que el desarrollo local …tiene que ver con las acciones que, tomadas desde el territorio, incrementan la creación de valor, mejoran las rentas, aumentan las oportunidades de empleo y la calidad de vida de los habitantes de la localidad. Estos objetivos no pueden ser abordados exclusivamente por la acción de las instituciones públicas, sino que son el resultado de la multiplicidad de acciones del conjunto de actores (económicos, sociales, políticos, tecnológicos) que operan y toman decisiones en el territorio o, que sin estar localizados en el territorio, inciden en él. De las anteriores definiciones se desprende la complejidad de los procesos de desarrollo territoriales (con carácter endógeno), de lo cual se puede adelantar que los PI podrán acercarse más a procesos de ese tipo (o a impulsarlos) en la medida que puedan generar lógicas de interrelaciones entre empresas y actores locales que se basen en la cooperación, la asociatividad y la capacidad de articular un proyecto colectivo que no sea incompatible con los intereses particulares de los actores ni con la competencia entre empresas (cooperación con competencia). A su vez, es importante reflexionar sobre con qué escala pensamos y dimensionamos lo local. La selección de escenarios más pequeños, como una escuela, un grupo de familias, un pequeño barrio, no conducirán a la meta de contribuir seriamente al cambio social (…) La zona de referencia debe ser lo suficientemente grande como para contar con la diversidad de actores y recursos que hagan factible su desarrollo, pero no debe ser tan grande que impida controlar la intervención y verificar su impacto (Quintero, 2004). La consideración de la escala introduce la necesidad de manejar, según la temática, diversas unidades territoriales, lo que se vuelve muy relevante para la política de desarrollo y, en este caso, cuál es la escala de base para pensar en el desarrollo e impacto de los PI. En el caso de Uruguay sin dudas esto involucra las escalas departamentales, regionales como escala inter-departamental y metropolitana. Por otra parte, el desarrollo local implica acciones también fuera de lo local, en otros territorios y con otros actores, conformando la necesidad de acciones multinivel. En este sentido, los PIs implican también un ámbito de gobernanza que trasciende las estructuras formales administrativas e involucra relaciones a muchos niveles. En definitiva, el enfoque de desarrollo económico territorial que asume esta investigación implica analizar los procesos de acumulación de capital y generación de excedente económico que ocurren en las regiones, localidades o ciudades desde una visión territorial y no funcional, entendiendo al territorio como un espacio de interacción entre actores, instituciones, capacidades, tradición y conocimientos (Rodríguez Miranda, 2006a). Los factores que usualmente se atribuyen como determinantes de los procesos de desarrollo en la teoría económica, desde la visión territorial y endógena, se ven condicionados por la organización social, económica e institucional del territorio. Es decir que la interacción y sinergia que se produce en el territorio entre el desarrollo del potencial competitivo del sistema productivo y la capacidad empresarial local, la introducción y difusión de innovaciones, el rol de las economías de aglomeración urbana y las economías de diversidad asociadas a los vínculos rural–urbano, así como el marco institucional donde todo esto ocurre, es lo que determina el proceso de acumulación y, en definitiva, lo que impulsa o frena los procesos de desarrollo económico locales y regionales (Vázquez Barquero, 2005;

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Rodríguez Miranda, 2010). Este enfoque ha resultado útil para contribuir a explicar las diferencias en términos de desarrollo económico relativo entre los departamentos de Uruguay (Rodríguez Miranda, 2006a), así como las razones por las cuáles algunos territorios y regiones del país han consolidado situaciones periféricas en términos de desarrollo (Rodríguez Miranda y Sienra, 2008; Rodríguez Miranda, 2010). Un aspecto a destacar es que la importancia del carácter endógeno del desarrollo local establece un puente con la necesidad de tener un enfoque de desarrollo en términos de capacidades. Esto implica que más allá de medir convergencia o divergencia en términos de variables objetivas de resultados, en términos de desarrollo local también importa el recorrido y las capacidades instaladas que quedan. En este sentido es útil el concepto de capacidades de Sen (2000), que establece que el desarrollo …puede concebirse como un proceso de expansión de las libertades reales de las que disfrutan los individuos, entendiendo que lo que está en la base de la expansión de las libertades es el desarrollo de capacidades. Sen maneja el concepto de funcionamientos y capacidad para funcionar. Un funcionamiento es algo que se realiza (una acción) y en definitiva conlleva un resultado, pero no implica necesariamente el desarrollo de la capacidad para obtener ese resultado. En este sentido, respecto a las políticas de desarrollo territorial que se identifican como exitosas es bueno diferenciar entre las que generan resultados y las que además generan capacidades locales para procesos endógenos que permitan mantener y/o alcanzar (actualmente o a futuro) esos resultados. Por lo tanto, pensando en los PIs como factores de atracción de industrias y actividades productivas a los territorios es importante, desde la perspectiva del desarrollo territorial, analizar cuánto del resultado obtenido depende de acciones externas como la normativa y subsidios generales que se otorgan y cuánto de las capacidades locales que existen. Aun cuando no hay capacidades locales mínimas y todo el resultado se explica por factores externos (y tal vez sea la única forma de generarlo) importa mucho analizar en que medida ese resultado contribuye a generar capacidades locales o instala definitivamente un dependencia de los factores externos (por ejemplo, la normativa y subsidios nacionales), encerrando en ello una importante fragilidad del territorio en sí mismo (la economía y sociedad local) como factor de atracción y como sujeto (y no objeto) de desarrollo.

2.2 Competitividad y aglomeraciones productivas

En primer lugar hay que señalar que las políticas que buscan promover el desarrollo productivo han transitado a lo largo del siglo XX desde un enfoque convencional de la competitividad hacia un nuevo concepto, que es el que se adopta en este informe. La competitividad tradicional (que guió buen parte de las políticas del siglo XX hasta los años setenta) tiene sus fundamentos en:

La competitividad vía precios. La abundancia relativa de factores (capital, trabajo, recursos naturales). La inversión física. Un concepto de competencia sin cooperación entre empresas. Apoyos gubernamentales (subsidios).

En cambio, el nuevo concepto de competitividad tiene sus fundamentos en:

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Conocimiento e innovación. Inversión en I+D+i (investigación, desarrollo e innovación).

Clusters, cadenas de valor y redes productivas. Capacitación de los recursos humanos. Mejorar la calidad y la diferenciación de producto. Competencia con cooperación entre empresas y organizaciones. Estados y gobiernos locales impulsores de políticas basadas en los anteriores

fundamentos. Dentro de esta nueva forma de entender la competitividad cabe preguntarse ¿cuál forma de organización de la producción en el territorio es favorable a un esquema competitivo que permita, además, el desarrollo económico? Tomando en consideración esa nueva concepción de la competitividad, cómo marco de referencia podemos decir que, a tales fines, la organización deseable de la producción en el territorio es una que implica la presencia de un sistema de empresas y emprendedores innovadores (en sentido amplio), con un volumen suficiente de relaciones como para poder definirse a sí mismo como sistema, con una cultura de cooperación (compatible a la vez con la competencia) que se manifieste a través de redes (formales o informales) de intercambio y apoyo mutuo tanto en lo productivo, como en lo comercial y lo tecnológico, y una estrategia o proyecto común respaldado por instituciones locales que garanticen el clima de cooperación (Vázquez Barquero, 2005; Rodríguez Miranda, 2006). La anterior definición, sin embargo, no implica en realidad una forma específica de organización espacial de la producción sino ciertas características y condiciones que se deben cumplir. Estas pueden ocurrir bajo diferentes formas concretas de organización, a saber:

Cadena productiva / Cadena de valor Clusters Sistemas productivos locales / distritos productivos Redes de empresas y sistemas productivos locales

Las cadenas productivas o de valor refieren a un ámbito de generación y apropiación de excedentes y acumulación de capital. Se puede definir una cadena de valor como un sistema de actividades económicas (primarias, manufactureras, logísticas, de distribución y comercialización, servicios, etc.) que establecen entre sí relaciones derivadas de la pertenencia a un mismo proceso productivo (en cualquiera de sus fases, desde las primarias, pasando por las de transformación, hasta la comercialización y post venta) lo que conduce a la producción de un determinado producto final. De acuerdo a esta definición, la competitividad del producto que está al final de la cadena va a depender de la eficiencia en todas las actividades que se entrelazan a lo largo de la misma (…) no sólo se trata de eficiencia productiva pura, sino que es muy importante el “timing” (coordinación) a lo largo de la cadena (Rodríguez Miranda, 2006b) Respecto a los clusters, podemos interpretar la idea de Porter (1998) sobre cluster como grupos de empresas e instituciones enlazadas en un sistema de valor y con determinada concentración geográfica de las actividades, lo que permite la especialización. El sistema de valor está conformado por las empresas directamente vinculadas a la

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actividad productiva central del cluster, pero también por los proveedores de insumos, las empresas e instituciones que aportan funciones de soporte y los canales de distribución y comercialización. La buena coordinación de todas las actividades entrelazadas reduce los costos de transacción, siendo la gestión y articulación de todo ese sistema la fuente clave de ventajas competitivas. Cómo plantea Navarro Arancegui (2001): Según Hendry et al. (1999), los lazos existentes en los cluster pueden tener una base local, nacional o internacional, y en conformidad con ello podríamos distinguir estos tres niveles geográficos de cluster. Sin embargo, la mayor parte de los analistas consideran que, entre otras cosas, por los requerimientos que comporta la transmisión del conocimiento tácito y el funcionamiento en red, se precisa una cierta proximidad de los componentes de la red. Por su parte, Porter (1998) indica que la pauta de geografía económica más idónea para delimitar un cluster en un país es aquella que combina dispersión (ya que así se evitan la congestión, los bloqueos y la inflexibilidad) y especialización geográfica (ya que así se favorece la productividad y su crecimiento). Para Porter los niveles geográficos en los que se presentan los clusters refieren a: países, regiones, zonas metropolitanas y ciudades. Otra forma de organización son los sistemas productivos locales o distritos productivos. Cómo señala Alburquerque (2006) los distritos productivos son organizaciones diferentes de los clusters, fundamentalmente porque los primeros conforman entidades socio-territoriales, donde el desarrollo social y económico del territorio no pueden disociarse, mientras que los segundos son organizaciones productivas que ponen el énfasis en la competitividad sistémica apoyada en la especialización geográfica, pero sin tener que involucrar necesariamente dentro de sus objetivos y funcionamiento la idea de un proyecto de desarrollo integral para el territorio. Las ventajas de los sistemas productivos locales o distritos refieren a (Vázquez Barquero, 2005; Becattini, 2002):

la disponibilidad de una masa crítica de trabajadores calificados y especializados, lo que reduce los costos de búsqueda y reclutamiento de personal.

la facilidad para conseguir e intercambiar información comercial y técnica entre empresas.

una “atmósfera productiva” particular. el intercambio formal e informal, el aprendizaje y educación mutua, en un

concepto de proceso productivo que no se desliga de la misma vida social de las personas y comprende más que el ámbito puramente técnico.

lo anterior se relaciona con el rol del capital social e institucional que debe estar por detrás del proyecto productivo.

todo esto en función de generar un ambiente propicio para la creación, adaptación y difusión de innovaciones.

Otra forma de organización de la producción es a través de redes de empresas, lo que también se relaciona con los sistemas productivos locales. De hecho, los sistemas productivos locales …forman un tipo especial de red que se caracteriza por tener un fuerte enraizamiento en el territorio y por unas relaciones entre las empresas en las que se combina confianza y cooperación para competir (Vázquez Barquero, 2005). La ventaja de las redes reside en que …proporcionan información y, eventualmente, los

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recursos necesarios para el surgimiento y puesta en marcha de una empresa, pero también facilitan los intercambios de bienes y conocimiento en los sistemas productivos (Vázquez Barquero, 2005). Hay muchos ejemplos de la importancia de las redes para explicar el desarrollo localizado de una determinada actividad productiva. Por ejemplo, esto es clave en el Silicon Valley (Saxenian, 1994), pero también en territorios que se organizan en función de actividades productivas tradicionales, por ejemplo, la industria del juguete en Ibi de la Comunidad Valenciana o el distrito del mueble de Treviso en Italia (Alonso y Méndez, 2000). Según Vázquez Barquero (2005), Grabher (1993) plantea que las relaciones entre empresas y actores en el territorio tendrían las siguientes características:

transacciones dentro de un contexto de reciprocidad, diferentes de los intercambios en el mercado y las relaciones jerárquicas que se establecen en una empresa.

relaciones de interdependencia y no de independencia como en el mercado ni de dependencia como en una estructura jerárquica.

conforman un sistema de interconexiones múltiples; aunque los vínculos entre las empresas uno a uno no sean tan fuertes es la interrelación la que da fortaleza a la red como consecuencia del intercambio, la difusión y el aprendizaje.

Pero también en las redes las relaciones entre empresas y actores se pueden volver asimétricas, si algunos actores controlan actividades o recursos estratégicos de la red, lo que puede transformarla en una vía de transmitir una dependencia de tipo jerárquica. Si no predominan las asimetrías, la red se basa en relaciones de interdependencia y sobre la base de su funcionamiento está el conocimiento mutuo de los actores y la confianza. Por otra parte, una explicación que tiene sus raíces en la economía espacial clásica del siglo XIX hasta mediados del siglo XX (Von Thunen, Losch, Christaller) es la que utiliza la relación entre los costos de transporte y las economías de escala en la firma para fundamentar la localización de las actividades productivas. En esta interpretación es fundamental la relación entre las ciudades o aglomeraciones urbanas en tanto tamaños relativos como mercados de factores (trabajo, conocimiento) y de consumidores. Krugman (1997) retoma estos planteos y hace explícitas las relaciones entre los costos de transporte como fuerzas que llevan a desconcentrar la producción (para estar cerca de los mercados finales y evitar el transporte) y las economías de escala como fuerzas que llevan a concentrar la producción. De esta forma, Krugman extiende el análisis a múltiples regiones y desarrolla un modelo de simulación que muestra cómo la economía se comporta como un sistema que se auto-organiza espacialmente, determinando en función de esas fuerzas centrípetas y centrífugas dónde se va a concentrar la actividad económica, pudiéndose generar varios puntos de concentración espacial o aglomeraciones, determinado regiones ganadoras y perdedoras. Esta importancia de las aglomeraciones urbanas está presente en los enfoques antes mencionados de clusters, sistemas productivos y redes, ya que las aglomeraciones de mayor tamaño relativo ofrecen ventajas de infraestructuras básicas, de logística y transporte, un mercado de trabajo de mayor abundancia, calidad y/o especialización, un mercado atractivo para la localización de proveedores y servicios a las actividades productivas, mayor escala que permite diversificación productiva aun con

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especialización, un mercado consumidor de proximidad de importancia, entre otras ventajas. Finalmente, es importante destacar que tanto los conceptos de cadenas de valor, clusters, sistemas productivos locales como los de redes, son contrarios al planteo de la economía tradicional neoclásica competitiva, que considera a las firmas como rivales que buscan maximizar sus beneficios en forma individual a través de las señales del mercado (los precios), siendo esta la única relación posible entre ellas. Estas diferencias con el pensamiento neoclásico, a las que Becattini (2002) llama “anomalías marshallianas” (refiriéndose en su caso a los distritos productivos), permiten reconocer la multiplicidad de vías de desarrollo y de organización productiva para tales fines.

2.3 El PI como instrumento de política industrial

Los Parques Industriales son y han sido uno de los principales instrumentos para planificar la localización de industrias en un territorio, aunque no siempre está claro cuál es el enfoque conceptual que está en la base de esas políticas. En efecto, los parques pueden ser un instrumento de ordenamiento territorial determinando dónde es indicado el uso industrial del suelo, pueden ser un emprendimiento inmobiliario o incluso un instrumento de revalorización (inmobiliaria) de determinada zona, una forma de impulsar o apoyar un proyecto de desarrollo local, un cluster (local, regional, nacional) o de promover o fortalecer una cadena de valor (local, regional, nacional). Todos esos objetivos y, consecuentemente, diferentes formas de implementación, caben dentro del término “Parque Industrial”. Por lo tanto, es importante, desde la perspectiva de la política económica e industrial, dotar de un contenido al instrumento “Parque Industrial”, con una previa definición y acuerdo sobre qué es lo que se está impulsando bajo ese nombre y con qué objetivo. Una alerta al respecto, hace Borillo (1999) sobre la política de parques en Argentina, señalando para fines de los noventa que de 154 aglomeraciones identificadas en todo el país más del 80% contaba con menos de 17 fábricas con importante subutilización del espacio asignado para aglomeraciones planificadas. Es decir que no alcanza solo con el nombre “Parque Industrial” para que ese espacio se pueble de plantas industriales. Resulta útil revisar brevemente los orígenes de los Parques Industriales (PIs). Los primeros comienzan a aparecer hace 115 años en el Reino Unido y los Estados Unidos, aunque tuvieron un desarrollo lento hasta después de la Segunda Guerra Mundial. Desde la segunda mitad del siglo XX los parques industriales (industrial parks) han sido muy utilizados como política industrial por los países desarrollados de Europa y Estados Unidos. En efecto, Alemania, Austria, Holanda, los países escandinavos y el Reino Unido desarrollaron políticas específicas de promover la localización industrial en ciertas zonas denominadas parques industriales, lo que en Estados Unidos se llamó industrial tract (Türk, 2006; Borillo, 1999). Sobre todo en Italia y Reino Unido los parques industriales también se asimilaron a instrumentos para promover la industrialización de áreas deprimidas o subdesarrolladas. Pero el uso de los PIs rápidamente se extendió a los países en desarrollo, como un instrumento para apoyar las estrategias de industrialización y desarrollo económico. En

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particular, se produjo un gran crecimiento de los parques en Asia, con estimaciones que indican que en el año 2000 había más de 20.000 parques en China y otros 5.000 repartidos en otros países de la región asiática (Türk, 2006). También en Latinoamérica se ha comenzado a utilizar el instrumento de PI en forma más reciente. Al respecto, los documentos de la Organización de Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI) de fines de los setenta y principios de los ochenta son una expresión de la importancia que se le asignó a este instrumento como forma de promover la industrialización en los países en desarrollo (ONUDI, 1979a, 1979b) De acuerdo con las definiciones de ONUDI (1979a, 1979b) hay tres tipos de aglomeraciones urbanas planificadas: PI, área industrial y zona industrial.

Un PI es un terreno urbanizado y subdividido en parcelas, conforme a un plan general, dotado de carreteras, medios de transporte y servicios públicos, que cuenta o no con fábricas construidas (por adelantado), que a veces tiene servicios e instalaciones comunes y a veces no, y que está destinado para el uso de una comunidad de industriales.

El área industrial es un terreno mejorado, dividido en parcelas con miras a la instalación de industrias y que se ofrece a la venta o en alquiler.

La zona industrial es un simple solar reservado para la industria. Mientras la zona industrial que define ONUDI es un instrumento básicamente de ordenamiento territorial de zonificación municipal o departamental de suelo de uso industrial, la idea de PI no solo involucra la parcelación y dotación de servicios sino que conlleva la noción de relaciones de cooperación entre las firmas al mencionar que está destinado para el uso de una comunidad de industriales. Esto último no está presente en la definición de área industrial que hace ONUDI. El área industrial podríamos decir que es básicamente un fraccionamiento industrial con menos servicios que el PI y menos relaciones (o sin relaciones) entre las empresas. Como se verá más adelante, la Ley de PIs de Uruguay ha generado una situación que podría ubicarse en un híbrido entre las definiciones de ONUDI de PI y área industrial. En términos de la ley hay una intención clara de impulsar la figura del PI como tal, pero en la práctica (también probablemente por efecto del diseño y la aplicación de la ley) la situación se parece mucho más a la de las áreas industriales de ONUDI. A su vez, ONUDI (1979b) clasifica a los PIs según:

Localización: urbanos, semi-urbanos y rurales. Tipo de actividad: especializado (dedicado a una industria en particular),

compuesto (cuando contiene actividades diversas y no relacionadas entre sí) y auxiliar (cuando se integra por un grupo de PYMES que trabajan como proveedores de una industria mayor).

El objetivo de política: PI de desarrollo o fomento (con el objetivo de generar actividad económica y empleo en una determinada zona) o de dispersión (los PI que tienen el objetivo de re-localizar emprendimientos industriales previamente ubicados en otras partes de una ciudad que al crecer genera problemas de convivencia de esas actividades con las demás propias de la vida urbana)

El patrocinador: PIs estatales (nacionales o departamentales en el caso de Uruguay, y eventualmente municipales), PIs privados (sociedades con fines de lucro, consorcios y/o cooperativas) y PIs mixtos o privados con asistencia estatal.

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Los beneficios de un PI se podrían agrupar en cuatro tipos (sobre la base de los planteos de: Bredo, 1960; Briazo y otros, 2003; Türk, 2006):

Beneficios desde el punto de vista de la planificación espacial y urbana (suburbana y metropolitana).

Beneficios para las empresas por la provisión de servicios a un costo relativo más bajo comparado con otras localizaciones o soluciones individuales.

Beneficios para las empresas por economías de aglomeración y externalidades positivas.

Beneficios desde la perspectiva más general de la política industrial para la zona, región y el país.

Los beneficios del punto de vista de la planificación espacial de las ciudades, localidades o regiones donde se instalan los PIs refieren a que pueden constituir una forma de evitar conflictos por usos del suelo y evitar conflictos con otras actividades urbanas. Asimismo, pueden mejorar la capacidad de vigilancia por parte de las autoridades del cumplimiento de las normativas vigentes sobre la industria, generar un mayor cumplimiento de las normativas ambientales con soluciones integrales para el parque (lo que debería abaratar costos), así como también puede permitir la racionalización del tránsito vehicular pesado y de los flujos de transporte de trabajadores. Permite la racionalización de la ubicación de las industrias en función de la posibilidad de brindar los servicios públicos requeridos de la forma más conveniente y menos costosa así como puede evitar la excesiva concentración de industrias en ciertas zonas de las ciudades que no son adecuadas, facilitar la re-localización de industrias que necesitan dejar sus instalaciones originales por reestructuras planificadas de la ciudad o falta de espacio para expandirse y, en general, contribuir a los planes de ordenamiento territorial de una zona, localidad o región, dentro de una estrategia global de desarrollo para la misma. La provisión de servicios a las empresas es una de las mayores fortalezas que tienen los PIs a la hora de posicionarse como instrumentos de promoción industrial (Bredo, 1960). Esto se basa en la capacidad de abaratar los costos al ofrecer servicios para una aglomeración de empresas, además de lograr soluciones integrales que superan las prestaciones individuales que se pueden obtener en una lógica de mercado fuera del PI. Entre los servicios que puede proveer un PI se pueden mencionar algunos como, por ejemplo, servicios públicos tales como la provisión de agua, energía, saneamiento y transporte, que pueden ser brindados a menores costos y en las condiciones, calidades y características específicas que necesita la industria que está localizada en el PI. Abaratamiento de costos de vigilancia, mantenimientos edilicios y de áreas verdes, menores costos para obtener certificaciones (ya que la infraestructura del PI allana el camino) o soluciones comunes para alimentación de los trabajadores. El tratamiento de los efluentes y residuos que genera la industria es otra de las soluciones que el PI puede ofrecer como un diferencial. Los beneficios que refieren a las economías de aglomeración y externalidades positivas por integrar un PI son menos directos y depende mucho del tipo de industria y actividad que se instala (la especialización), así como del objetivo de política que está por detrás del PI y los incentivos que genera para la cooperación e interacción entre empresas. De hecho cuando hablamos de PI estamos refiriéndonos a una aglomeración planificada de empresas; por lo que no estamos en un proceso espontáneo de aglomeración que es más

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probablemente que tengan como base de funcionamiento las redes y relaciones formales e informales entre empresas. Por lo tanto, generar relaciones entre las firmas del PI (sin desconocer que luego de instaladas las firmas podrían generar procesos espontáneos) muy probablemente también deba ser una tarea de la planificación (con esto nos referimos a generar incentivos para que ello ocurra). Los beneficios que se asocian a la cooperación y relaciones entre las empresas de un PI (o una aglomeración industrial) pueden referir a la compra conjunta de insumos y materias primas, relaciones compra-venta (proveedores) entre las empresas del parque o relaciones de sub-contratación. Esta cooperación también puede conllevar al desarrollo de industrias conexas y auxiliares a las industrias principales del PI lo que ahorra los costos de logística y transporte y refuerza los vínculos entre las firmas y sus proveedores de insumos y servicios, la difusión y aprendizaje tecnológico, la generación de una atmósfera proclive a la innovación, la promoción de un mercado de trabajo especializado según los requerimientos del PI y, en general, la creación de una noción de competitividad sistémica a la que cada integrante del PI contribuye y que tiene efectos positivos sobre todos ellos. Desde una perspectiva más global de la política industrial, los PIs se plantean como instrumentos para promover el desarrollo económico productivo y el empleo de determinadas localidades, ciudades o zonas, en particular como una forma de fortalecer las capacidades de desarrollo económico de ciudades pequeñas y medianas (que no gozan de las economías de aglomeración y externalidades que se dan en forma más espontánea en las áreas metropolitanas y las grandes ciudades). También pueden perseguir objetivos más específicos como ordenar la actividad económica en una gran ciudad o área metropolitana, fortalecer una determinada especialización sectorial en el caso de los PIs “temáticos” (por ejemplo un PI científico-tecnológico o de la industria del plástico), o incluir a poblaciones con escasas oportunidades de inserción laboral directa en el sistema industrial (cuando son PIs que se constituyen por MIPYMES fomentando el emprendedorismo). Por último, hay que destacar que tanto la ONUDI como los distintos autores que tratan el tema de los PIs mencionan que los parques, al menos en teoría, se deben desarrollar de acuerdo a un “plan maestro” de planificación espacial, que además responda a una “estrategia de desarrollo” para el territorio en cuestión (ciudad, localidad, región). Es decir, que ese plan maestro y la estrategia de desarrollo son las que definen qué tipo de industrialización y articulaciones productivas se quieren impulsar. Es decir, si se van a promover las redes de empresas, los modelos de tipo clusters, los sistemas productivos locales, las cadenas de valor (¿locales, regionales, nacionales?), la especialización en determinada industria o actividad, la promoción de la MIPYMES, la atracción de grandes empresas o la conjunción de grandes empresas que sean “anclas” de proyectos de desarrollo de proveedores que sean MIPYMES. Esas definiciones no son intrínsecas al instrumento PI, deben ser tomadas en una órbita superior, que corresponde a la estrategia y la política, para que luego el instrumento de PI se ajuste a esos objetivos, como una de las formas disponibles para hacerlos operativos. Es decir que también puede haber otros instrumentos más adecuados y eficaces que los PIs, según sean esas definiciones estratégicas y de política industrial.

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2.4 El PI como un “producto” inmobiliario

En el punto anterior se analizaron los PIs como instrumento de política industrial. Sin embargo, hay autores como Borillo (1999) que señalan que también es una de las formas que toma la propiedad industrial, es decir, que la oferta de parcelas en un PI es una más de las opciones para las empresas que están tomando decisiones de inversión y localización (Walker y Storper, 1981). Por su parte, Borillo (1999) señala que hay dos dimensiones importantes a analizar desde esta perspectiva: i) las opciones de inversión que involucran decidir entre invertir en los establecimientos fabriles que ya tiene la firma, el traslado de unidades existentes o la construcción de una nueva planta (cualquiera de estas opciones pueden significar, por ejemplo, alquiler, compra de inmuebles o construcción) y los sitios de inversión en los casos de traslados de unidades o nuevas aperturas de plantas (por ejemplo, si es en una zona rural, suburbana o urbana, o en un PI). Borillo (1999) explica desde esta perspectiva, que mira a los PIs como parte de la oferta inmobiliaria para la localización industrial, el hecho de que en Argentina muchas provincias con poca tradición industrial no tuvieron demasiados problemas para poblar los PIs, mientras que en algunas ciudades con una trayectoria industrial previa los PIs no atrajeron inversiones como se esperaba y sólo muchos años después comenzaron a captar plantas industriales. Es decir, que en las decisiones de las empresas también hay una lógica que asume al PI como un negocio inmobiliario donde se evalúa su oferta de radicación (características de la parcela, precio del alquiler, condiciones del contrato, acceso a las infraestructuras regionales y nacionales de transporte y las distancias a los proveedores y clientes) en relación con el resto de ofertas competitivas que ofrecen las empresas inmobiliarias. Este punto de vista es interesante y complementario, porque incluye en el análisis de la viabilidad de los PIs cuál es su oferta como negocio inmobiliario frente al resto de opciones del mercado de propiedades de la zona, región o incluso el país. Aspecto que no siempre se tiene en cuenta.

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3 Abordaje metodológico Para la consecución de los objetivos de la presente consultoría se siguió una estrategia metodológica compuesta por dos elementos en permanente conexión: 1) el relevamiento y análisis de información y documentos de relevancia; y 2) la realización de trabajo de campo. El relevamiento y análisis de información y documentos de relevancia se materializan en los capítulos de este informe referidos al marco conceptual, el contexto general del régimen promoción de inversiones en Uruguay y el análisis de la normativa específica de PIs. El segundo elemento metodológico empleado –trabajo de campo– tiene el objetivo de complementar y profundizar la información relevada, pero sobre todo busca generar información nueva que no está documentada y que es de fundamental importancia para el trabajo. Este trabajo de campo, junto a la revisión de documentos e información preexistentes, es lo que permite el análisis del instrumento de Parques Industriales, tratando de identificar las principales fortalezas y debilidades del régimen, su aplicabilidad al Uruguay y los impactos actuales y potenciales en términos de desarrollo territorial. El trabajo de campo consistió en:

Entrevistas en profundidad cara a cara. Entrevistas telefónicas y cuestionarios administrados vía e-mail.

Entrevistas en profundidad Las entrevistas cara a cara se realizaron a los referentes del régimen de PIs, a los administradores de los PIs amparados en el régimen y a las empresas radicadas en el Parque Industrial de Juan Lacaze. Referentes del Régimen de PIs en Uruguay (estas entrevistas fueron realizadas de acuerdo a la pauta que se adjunta en anexo 1):

Dirección Nacional de Industrias (MIEM), Ing. Carlos Blasi. DINAPYME (MIEM), Ec. Carmen Sánchez y Ec. Paula Correa. Uruguay XXI- MEF, Cr. Álvaro Inchauspe (ex Director de la UNASEP). CIU/PTIC, vicepresidente de la CIU, integrante de la CAPIT del PTIC, dueño

de la empresa PRODIE, Ing. Aníbal Bresque. Administradores de PIs (estas entrevistas fueron realizadas de acuerdo a la pauta que se adjunta en anexo 21):

ZonaEste/ Pache S.A, dueño y Administrador del Parque y dueño de Pache S.A., Fernando Pache.

1 Salvo en el caso del PI de Salto, que no está aún operando, por lo que la entrevista no siguió la estructura de pauta elaborada para PIs en funcionamiento

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Agencia de Desarrollo de Juan Lacaze, Presidente del Consejo Ejecutivo Whylde Gonnet.

Departamento de Espacios Públicos de la Intendencia de Salto, Director Fabricio Castillo.

Empresas radicadas en el Parque Industrial de Juan Lacaze (entrevistas realizadas de acuerdo a la pauta que se adjunta en anexo 3):

Grupo Textil Mercosur S.A., Encargada de Producción Rosario Roldan. Compromiso Social Cooperativa (Taller Ethos), Encargada y coordinadora

Graciela Campioni. Tecnoblet S.A., Director Dario Bentacor. Mizarmar S.A., Encargado Producción Álvaro Rivero. Agolan S.A., Gerente General Enrique Scagliola. Vanoray S.A. Director Oscar Pereyra.

Entrevistas telefónicas y cuestionarios administrados vía email. Asimismo, se realizaron consultas telefónicas y por medio de cuestionarios electrónicos a los administradores de otros conglomerados industriales o proyectos que no están bajo el régimen, así como a referentes de las Intendencias Departamentales que están pensando en promover PIs (Direcciones de Desarrollo de las Intendencias, por ejemplo). Los conglomerados industriales identificados en este estudio y que no operan bajo la Ley de PIs se enumeran a continuación. Todos fueron contactados (lo que permitió conocer en general la situación de cada conglomerado) y se les solicitó información de acuerdo al cuestionario que se puede ver en el anexo 4.

Parque Productivo Uruguay - Grupo Logístico del Sur, Director Operativo Juan Arechavaleta.

Parque Industrial Las Piedras (Tecnol S.A.), Gerente Ramón Naqui. Parque Tecnológico Canario, Presidente Yamandú Costa. Parque de las Ciencias, Desarrollo de negocios Leonardo Wehe. Parque Tecnológico de Punta del Este, Arq. Walter Graiño. Parque Industrial Mercedes, Fernando Artagaveytia. Parque Industrial Municipal – Fray Bentos, Desarrollo Económico y Rural de la

Intendencia, Ing. Agr. Afredo Irureta. El cuestionario fue completado solamente por los referentes del Parque Industrial Las Piedras (Tecnol S.A.) y del Parque Industrial Municipal de Fray Bentos. En el resto de los casos se contactó al referente por vía telefónica y de esa forma se obtuvo información sobre el estado del emprendimiento. Por otra parte, se contactó telefónicamente a todos los referentes de las Intendencias que se asocian con conglomerados industriales que no se acogen a la Ley de PIs y también referentes de las Intendencias que no poseen aglomeraciones industriales o PIs, para saber si tenían alguna iniciativa en proyecto. Aunque a estos referentes se les solicitó completar un breve formulario administrado por e-mail (que se puede ver en el anexo 5), en la mayoría de los casos se terminaron haciendo las consultas por vía telefónica.

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Por otro lado, cabe decir que en las Intendencias en las que no se identificaron iniciativas los referentes manifestaron, en la entrevista telefónica, que el tema PI está en fases muy preliminares o “en pañales”, por lo que no es mucho lo que tenían para aportar por el momento. Del análisis de toda esta información, relevamiento y análisis documental bibliográfico y del trabajo de campo (entrevistas), se obtiene el diagnóstico de la situación actual del régimen de PIs en Uruguay y las recomendaciones para mejorar su impacto.

Departamento Contacto Artigas Departamento de Planificación y Desarrollo, Director Lic. José Enrique Silva

Canelones Dirección de Desarrollo Industrial, Director Mario Rodríguez

Cerro Largo Asesor del Intendente de Cerro Largo, Sr. Pablo Ceiter

Durazno Departamento de Desarrollo de la Intendencia de Durazno, Director Luis Alberto Martínez

Flores Departamento de Promoción y Desarrollo, Director Lic. Diego Irazábal Tidemann

Florida Consultor contratado por la Intendencia de Florida, Sr. Ember Martínez

Lavalleja Director de Promoción y Desarrollo de La Intendencia de Lavalleja, Gustavo Araujo

Maldonado Departamento de Desarrollo, Sr. Julio Pereira

Paysandú Subdirector de Promoción y Desarrollo de la Intendencia de Paysandú, Ing. Ruben Álvarez

Río Negro Departamento de Desarrollo Económico y Rural de la Intendencia de Río Negro, Ing. Agr. Alfredo Irureta

Rivera Dirección General de Promoción y Desarrollo, Cr. Giovani Conti

Rocha Director General de Desarrollo de la Intendencia de Rocha, Ing. Gabriel Tinaglini

Salto Departamento de Desarrollo Productivo de Salto de la Intendencia, Alejandro Secco

San José Director General de Administración y Encargado del Área de Inversiones de San José, Francisco ZuninoDepartamento de Desarrollo de la Intendencia de Soriano, Directora Andrea Aunchyana

Secretario del Intendente de Soriano, Gonzalo Castillo

Departamento de Medio Ambiente, Encargada Ing. Agr. Laura Lacuague

Programas Desarrollo y Medio Ambiente, Director General Mto. Eduardo Soboredo

Director de Ordenamiento Territorial y Planeamiento Urbano, Ing. Marcos Alonso

Treinta y Tres Departamento de Desarrollo Económico de Treinta y Tres, Director José Amaro

Soriano

Tacuarembó

Referentes de las Intendencias que fueron consultados

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4 Marco nacional para la promoción de inversiones Desde el punto de vista de los incentivos a la inversión, Uruguay posee un sistema de promoción de inversiones compuesto por un conjunto de regímenes generales y particulares, específicos a determinados sectores de actividad económica como a ciertas áreas geográficas especiales, contando así con diversos tipos de incentivos a la inversión. Resulta útil seguir la clasificación planteada por la Guía de Regímenes promocionales del MEF:

Inversiones en máquinas y equipos: procura impulsar la importación de bienes de capital que Uruguay no produce, así como la compra en plaza de aquellos equipos destinados a las actividades agropecuarias e industriales; brindando un régimen automático de acceso a beneficios fiscales relacionados a estas inversiones.

Otras inversiones: busca promover gastos en investigación y desarrollo, honorarios en áreas prioritarias, capacitación del personal y certificación bajo normas internacionales; a través de un régimen automático para acceder a los beneficios fiscales que se otorgan.

Sectores, actividades y áreas específicas: con el fin de promover el desarrollo en determinados sectores de actividad y áreas especiales se brindan diversos incentivos fiscales a las inversiones en los sectores turístico, forestal, software, y frutas, flores y hortalizas, así como en las áreas denominadas Zonas francas, Parques industriales, Depósitos aduaneros particulares, Depósitos fiscales únicos y Depósitos portuarios (Puerto Libre). La mayoría de estos regímenes requiere la autorización de proyectos.2

Proyectos específicos: promueve inversiones que persigan distintos objetivos, vinculados al progreso técnico, empleo, valor agregado nacional, integración productiva, aumento y diversificación de exportaciones, fomento de micro, pequeñas y medianas empresas, descentralización geográfica. Este régimen opera a través de la presentación de proyectos de inversión.

Corresponde realizar algunas puntualizaciones respecto a algunos de los regímenes mencionados. En primer lugar, de acuerdo con el Régimen general de promoción de inversiones, los proyectos específicos de inversión pueden solicitar la declaratoria de interés nacional por parte de Poder Ejecutivo, accediendo con ello a un conjunto de beneficios fiscales. Haciendo un poco de historia, en el año 1974 entró en vigencia el Decreto-Ley Nº 14.178 de “Promoción industrial”, según el cual, se concede la declaración de interés nacional para determinados proyectos de inversión, otorgándoles una serie de exoneraciones tributarias. En 1998 se promulgó una nueva Ley, la Nº 16.906, denominada "Ley de Interés Nacional, Promoción y Protección”, que establece normas referidas a la promoción y protección de las inversiones, y explicita que éstas sean realizadas tanto por inversores nacionales como extranjeros en el territorio nacional. Si bien esta normativa no deroga la ley Nº 14.178, introduce nuevos beneficios para los proyectos promovidos, además de extenderlos a otros sectores. Este régimen tuvo un importante ajuste en su implementación a partir de la reglamentación contenida en el Decreto Nº 455/007 del 26/11/2007. Recientemente (en el curso de la presente

2 Dos sectores operan con un régimen automático: Software y Frutas, flores y hortalizas.

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investigación) se cuenta con una nueva reglamentación, la del Decreto Nº 02/2012, que introduce algunas modificaciones al régimen, tema en el que se extenderá más adelante. En segundo lugar, se encuentran los marcos regulatorios referidos a los regímenes que dan lugar a la aglomeración de empresas y localización geográfica: Zonas francas, Puerto libre y Parques Industriales (PI). El régimen de Zonas francas concede amplios beneficios, especialmente tributarios, a las empresas que allí se instalen (por ejemplo: exoneración total de impuestos y la exoneración de aranceles a la entrada y salida de bienes), con objetivos tales como la localización estratégica, comercio exterior, integración económica internacional y empleo. El de Puerto libre permite la libre circulación de mercaderías, sin necesidad de autorizaciones, trámites formales y exonerando de toda tributación a la importación durante su permanencia en el recinto aduanero portuario (configurando un “enclave aduanero”), promoviendo con ello el desarrollo de servicios portuarios eficientes y competitivos, y un mejor posicionamiento de los puertos uruguayos en el contexto regional y mundial. Finalmente, el régimen de Parques Industriales -desarrollado con mayor profundidad en el próximo capítulo- otorga una serie de beneficios tanto para las empresas que se instalen en él, como para el instalador del Parque; promoviendo inversiones que apunten a los objetivos de crecimiento de la industria nacional, empleo y descentralización de la actividad económica en el país, entre otros. A continuación se presentan una serie de elementos referidos al Régimen general de promoción de inversiones a través de proyectos específicos y al de Zonas francas. Se entiende necesario tenerlos en cuenta a la hora de analizar el Régimen de Parques industriales debido a su vinculación, por ejemplo, en cuanto a objetivos comunes –entre ellos el de promoción de localización geográfica- procedimientos y beneficios fiscales otorgados, que en algún caso ofrecen al inversor cierto potencial de competencia entre estos regímenes.

4.1 Sobre el Régimen general de promoción de inversiones (proyectos específicos)

4.1.1 Procedimientos para obtener la promoción

Aquellas inversiones que deseen obtener la declaratoria promocional por parte del Poder Ejecutivo para acceder a los beneficios estipulados por el Régimen general de promoción de inversiones deben seguir un procedimiento determinado y cumplir ciertos requisitos y condiciones. El procedimiento consiste en presentar el proyecto de inversión, siguiendo pautas específicas, para que el mismo sea evaluado técnicamente por la Comisión de Aplicación de Inversiones (COMAP), órgano que asesora al Poder Ejecutivo en lo relacionado al tema. A la COMAP le corresponde como funciones verificar el cumplimiento de los requisitos necesarios para solicitar la Declaración Promocional a los proyectos de inversión que se presenten ante ésta, y recomendar al Poder Ejecutivo. Para la evaluación de éstos, la COMAP remite el proyecto de inversión a las respectivas instituciones evaluadoras (Ministerios) en función del perfil del proyecto –agroindustrial cárnico, industrial,

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vitivinícola, minero, turístico y Zona Franca. La COMAP está integrada por representantes del MEF, MIEM, MTSS, MINTUR, MGAP, y OPP. Las solicitudes para la obtención de los beneficios previstos por la Ley 16.906 deben presentarse ante la “Ventanilla única de inversiones” de la COMAP, la cual actúa como reguladora de trámites de expedientes. Ésta es una oficina dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas y su función es recibir los proyectos de inversión que pretendan ser promovidos, así como toda la documentación necesaria, y enviarlos a la COMAP en un plazo de 5 días máximo para que sean evaluados. Finalmente, una vez que la COMAP evalúa el proyecto, eleva una recomendación al Poder Ejecutivo, quien en última instancia es el que concede las franquicias de acuerdo a la Ley de Inversiones Nº 16.906 o Ley de Promoción Industrial Nº 14.178. La Unidad de Apoyo al sector Privado (UNASEP) cumple en este proceso el rol de evaluar la eficiencia del funcionamiento del Régimen de Promoción en cuanto a si se promueven proyectos que se llevarían a cabo independientemente de los beneficios que les otorga el Régimen. Asimismo, analiza los proyectos de inversión presentados ante la COMAP, el perfil de las empresas promovidas, los sectores de actividad, el tamaño de las empresas y el monto de las inversiones. Según lo que resulte de su apreciación, puede proponer una redefinición de los indicadores utilizados para evaluar los proyectos de inversión.

4.1.2 Requisitos y beneficios fiscales – Decreto N°455/007 Para tener acceso a los beneficios establecidos por este Régimen, los proyectos deben cumplir con los objetivos de la política nacional de promoción de inversiones definidos en la Ley N° 16.906 y el Decreto Reglamentario N° 455/007. Algunas modificaciones que se realizaron en el transcurso de esta investigación, con la aprobación del decreto Nº 2/012, se presentan en el siguiente acápite. Dicha Ley explicita en su artículo 11 que se tendrán en cuenta a efectos del otorgamiento de los beneficios, aquellas inversiones que:

A. Incorporen progreso técnico que permita mejorar la competitividad. B. Faciliten el aumento y la diversificación de las exportaciones, especialmente

aquellas que incorporen mayor valor agregado nacional. C. Generen empleo productivo directa o indirectamente D. Faciliten la integración productiva, incorporando valor agregado nacional en

los distintos eslabones de la cadena productiva; fomenten las actividades de las micro, las pequeñas y las medianas empresas, por su capacidad efectiva de innovación tecnológica y de generación de empleo productivo

E. Contribuyan a la descentralización geográfica y se orienten a actividades industriales, agroindustriales y de servicios, con una utilización significativa de mano de obra e insumos locales.

El Artículo 5 del Decreto 455/0073 plantea que la COMAP es el organismo encargado de establecer los instructivos y normativas que permitan evaluar y ponderar el 3 Texto nuevo de este artículo modificado por el artículo 2 del Decreto 443/008

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cumplimiento de los objetivos referidos, adecuándolos a la dimensión y naturaleza de los proyectos. Para ello cuenta con una serie de indicadores, que intentan evaluar además de los objetivos mencionados que establece la Ley, otras metas como son la utilización de tecnologías limpias y el impacto del proyecto sobre la economía. Por tanto, la reglamentación vigente contiene indicadores para cada uno de los siguientes objetivos:

Generación de empleo Descentralización Aumento de las exportaciones. Incremento de Valor Agregado Nacional Utilización de tecnologías limpias Incremento de Investigación y Desarrollo e innovación Impacto del proyecto sobre la economía

La reglamentación establece una matriz de indicadores para cada uno de los tipos de proyectos, ponderando la participación de los objetivos referidos en el Artículo 11 de la Ley 16.906, y asignando, a partir de dicha matriz un puntaje a los solicitantes en función de los resultados esperados del proyecto. En virtud de la clasificación del proyecto y del puntaje asignado a éste sobre el total de puntaje máximo obtenible, se determinan los beneficios a otorgar. Dado que uno de los objetivos importantes de la Ley de Parques industriales es la descentralización de la actividad económica, además de ser uno de los puntos que se piensa modificar en la nueva normativa del Régimen general de promoción de inversiones, cabe mencionar cómo se construye actualmente el indicador para este objetivo en este Régimen: el indicador se arma a partir del Índice de Desarrollo Humano del departamento donde se localiza el proyecto. Los objetivos antes señalados son ponderados de diferente forma según la magnitud del proyecto. El Decreto 455/007 define seis niveles en función del tamaño del proyecto a los efectos de otorgar los beneficios:

Pequeños: inversión menor a 3.5 millones de UI (aproximadamente US$ 400 mil)

Medianos tramo 1: entre 3,5 millones y 14 millones de UI (hasta US$ 1,6 millones)

Medianos tramo 2: entre 14 y 70 millones de UI (hasta US$ 8 millones) Grandes tramo 1: entre 70 y 140 millones de UI (hasta US$ 16 millones) Grandes tramo 2: entre 140 y 500 millones de UI (hasta US$ 57 millones) Grandes tramo 3: entre 500 y 7.000 millones de UI (hasta US$ 800 millones)4

A partir de los indicadores, se establece una matriz que variará según la dimensión del proyecto. Finalmente, siguiendo las pautas de la matriz de indicadores se evalúa cada uno de los proyectos asignándoles un puntaje. Aquellos proyectos que superen la puntuación mínima establecida serán promovidos, obteniendo algunos beneficios fiscales en función de la puntuación obtenida. 4 Los proyectos que superan los 7 mil millones de UI de inversión (US$ 800 millones) se definen como de “gran significación económica” y el Régimen les brinda otro tipo de tratamiento.

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Beneficios fiscales de los proyectos promovidos:

Exoneración del Impuesto al Patrimonio sobre bienes muebles para activo fijo, que no pueden exonerarse al amparo de otros beneficios. El plazo de la exoneración es por toda la vida útil de estos bienes.

Exoneración del Impuesto al Patrimonio sobre obras civiles hasta 8 años si el proyecto está ubicado en Montevideo y 10 años si está radicado en el Interior del país.

Exoneración de tasas o tributos a la importación de bienes muebles para activo fijo que no pueden exonerarse al amparo de los beneficios de los regímenes precedentes, declarados no competitivos de la industria nacional por la DNI del MIEM.

Devolución del IVA en régimen de exportadores para la adquisición en plaza de materiales y servicios destinados a las obras civiles.

Computar los montos correspondientes a honorarios y salarios en desarrollos científicos y tecnológicos del proyecto en áreas prioritarias que establecen las condiciones establecidas en los artículos 49, 52 y 55 del Decreto 150/007 por una vez y media para la liquidación del IRAE, con un máximo igual al monto de este impuesto no beneficiado por la exoneración por inversiones prevista en este régimen.

Exoneración del IRAE por un monto y plazo máximo que resultará de aplicar la matriz de objetivos e indicadores de acuerdo al tramo en que se ubique el proyecto.

En virtud del puntaje obtenido se determina el porcentaje de la inversión que podrá exonerar por concepto de IRAE, así como el plazo en el que podrá descontarlo. El monto máximo a exonerar de dicho Impuesto según el Decreto es de un 60% de la inversión realizada para el primer nivel (pequeños proyectos), 70% y 80% para los niveles 2 y 3 respectivamente (proyectos medianos tramo 1 y 2), 90% para los niveles 4 y 5 (grandes tramo 1 y 2) y, finalmente, los proyectos que se encuentren en el sexto nivel (grandes tramo 3) podrán exonerar el 100% de la inversión. Con respecto a los plazos para descontar el impuesto, para los pequeños proyectos éste será de 5 años y de 25 años para el resto. Según el art. 16 del Decreto 455/007 este plazo se computará a partir del ejercicio en que se obtenga renta fiscal, siempre que no hayan transcurrido cuatro ejercicios de la declaratoria promocional. En este caso, el plazo máximo se incrementará en cuatro años y se computará desde el ejercicio en que se haya dictado la citada declaratoria. Si el proyecto se realizara por empresas dentro de un PI, el plazo referido podrá extenderse hasta cinco años. Asimismo, el Decreto establece que la exoneración no podrá superar determinado porcentaje del impuesto a pagar, dentro de determinados plazos.

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A modo de ejemplo, si el plazo máximo fuera de 20 años, podría exonerar hasta el 90% del IRAE en los primeros 10 años (es decir pagaría como mínimo el 10% del impuesto), en el ejercicio onceavo la exoneración sería de hasta el 80%, en el doceavo ejercicio hasta el 70% y así sucesivamente hasta que el plazo o el monto que pueda exonerar se termine. El Régimen hace una excepción en cuanto a la evaluación de los proyectos “gran significación económica” que son aquellos que superen los 7 millones de UI de inversión. Según el Decreto Nº 477/008 del 7/10/2008, las empresas que presenten proyectos que superen la cifra mencionada podrán obtener beneficios fiscales especiales más allá de los previstos en el Decreto N° 455/007, debiendo presentarse por escrito ante la Secretaría de la Presidencia de la República.

4.1.3 Cambios a la reglamentación – Decreto Nº 2/012 A comienzos del año se promulgó el decreto Nº 2/012 que estableció que se debían redefinir ciertos indicadores, incorporar algunos y eliminar otros, con la intención de simplificar la metodología, homogeneizar los criterios de evaluación de los proyectos y contemplar aspectos no tenidos en cuenta con anterioridad. La nueva metodología de evaluación incorpora el concepto de “calidad de empleo” de los nuevos puestos generados, redefine los indicadores de descentralización y de incremento de las exportaciones, amplía el concepto de innovación, tiene en cuenta las exportaciones indirectas generadas por los productores agropecuarios e incorpora indicadores sectoriales asociados a objetivos específicos de cada Ministerio de referencia. Con el propósito de estimular a las micro y pequeñas empresas y a los PIs se otorgan beneficios adicionales a los de carácter general. Se establece una matriz única para evaluar todos los proyectos de inversión pudiendo en todos los casos, sin importar la dimensión del proyecto, alcanzar el 100% de exoneración de la inversión, a pesar que la exoneración no puede exceder el 60% del impuesto a pagar en cada ejercicio comprendido en la declaratoria promocional. Se establece que todo proyecto promovido puede acceder como mínimo al 20% de exoneración del IRAE. Para determinar el plazo en que será utilizada dicha exoneración se tendrá en cuenta el monto de la inversión, el porcentaje de exoneración obtenida en el IRAE, así como si se trata de una empresa nueva, o una empresa en marcha, teniendo

Porcentaje máx. a exonerar del impuesto

Ejercicios

90%Comprendidos en el primer 50% del plazo máx. otorgado

80% siguiente 10% del plazo70% siguiente 10% del plazo60% siguiente 10% del plazo50% siguiente 10% del plazo40% siguiente 10% del plazo30% siguiente 10% del plazo20% siguiente 10% del plazo10% siguiente 10% del plazo

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las primeras una ventaja en el cálculo de la exoneración; siendo el plazo nunca inferior a tres años. Las micro y pequeñas empresas podrán optar entre obtener un 10% adicional de la exoneración del IRAE y un año adicional al plazo resultante de aplicar el régimen general o aplicar un régimen simplificado de evaluación donde sólo se tiene en cuenta la generación de empleo. Se reduce el número de indicadores de carácter trasversal, eliminándose dos indicadores complejos: “Incremento de valor agregado nacional” e “Impacto del proyecto en la economía”. Se modifican las ponderaciones de los indicadores en la matriz, dándoles más peso relativo a los referentes al empleo, a la descentralización, a la investigación y desarrollo e innovación y a la producción más limpia. Se modifica el indicador de descentralización. En vez de tomar el Índice de Desarrollo Humano (IDH) de cada departamento se asigna ahora un puntaje en función del índice de pobreza departamental5 para el interior del país, mientras que para Montevideo se otorga un puntaje a cada barrio en función del IDH6. Con esto último, se cambia el criterio anterior que asignaba una puntuación nula para los emprendimientos que se localizaban en la capital nacional, promoviendo con este cambio la instalación de emprendimientos en zonas carenciadas o desfavorecidas de la capital. En el caso de empresas que localicen sus proyectos en Parques industriales, éstas contarán con los siguientes beneficios adicionales:

Un incremento en un 15% el puntaje total obtenido en el Régimen general. Disponer de un crédito fiscal durante un período de 5 años por los aportes

patronales asociados a la mano de obra incluida en el proyecto promovido. Hay una modificación de lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto Nº 455/007, estableciendo un pago mínimo de IRAE durante todo el período de exoneración, fijando una tasa mínima del 10%. Esta modificación, según la COMAP, se realiza porque el régimen anterior de pago mínimo de IRAE en algunos casos podía desestimular nuevas inversiones o retrasar la ejecución de las mismas, postergando la presentación de nuevos proyectos en virtud de que la tasa mínima de IRAE a pagar en los últimos años del período de exoneración otorgado se aproximaba al 25%. A continuación se presentan tres cuadros de resumen comparativo entre el régimen anterior (decreto 455/007) y el actual (decreto 002/012).

5 Calculado a partir del porcentaje de personas bajo la línea de pobreza, según la Encuesta Continua de Hogares del INE.

6 Este IDH es calculado en el Informe de Desarrollo Humano del PNUD para Uruguay, del año 2008.

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Sobre los Indicadores utilizados en la Matriz

Indicador Régimen Decreto 455/007 Régimen Decreto 002/012

Empleo Se considera la cantidad de puestos de trabajo creados en función a las horas de trabajo.

Se considera además: - calidad del trabajo generado (según el salario del trabajador). - contratación de colectivos con mayores problemas de ocupación (con incentivos adicionales en este caso).

Exportaciones Se consideran únicamente las exportaciones directas de la empresa inversora.

Se incorpora: - consideración de exportaciones indirectas generadas por proyectos dentro del sector agropecuario. - consideración de multiplicador para las exportaciones turísticas.

Descentralización

Se incentivan los proyectos instalados en el interior del país, el indicador utiliza como criterio el IDH del departamento donde se localiza el proyecto.

Se sustituye el IDH por el Índice de Pobreza departamental para el interior y se considera el IDH por barrios para Montevideo (favoreciendo los barrios más carenciados).

Producción más limpia e Inversión en I+D+i

Se asigna un punto cada 10% de participación de la inversión en el total invertido.

Se asigna un punto cada 5% de participación de la inversión en el total invertido.

Indicadores sectoriales No hay. Se incorporan indicadores asociados a objetivos específicos de cada Ministerio.

Incremento en el Valor Agregado Nacional

Se compara las compras y salarios respecto a las ventas con y sin proyecto.

Se elimina.

Impacto del Proyecto sobre la Economía

Se mide el incremento del PBI por el impacto del proyecto. Se elimina.

Elaboración propia. Fuentes: Decretos 455/007 y 002/012; UNASEP

Beneficios específicos

Beneficios Régimen Decreto 455/007 Régimen Decreto 002/012

Para micro y pequeñas empresas

Tope de 60% para la exoneración del IRAE.

Pueden optar entre: - Un 10% adicional de la exoneración del IRAE y un año más de plazo (régimen general) - Régimen simplificado de evaluación, sólo se tiene en cuenta la generación de empleo

Para usuarios de Parques Industriales

Se incrementa en un año el plazo en que se puede extender el período de exoneración de IRAE en caso que en esos primeros años no se genere renta (4 años para cualquier inversión amparada en el régimen general y 5 años para empresas que además se localizan en PIs).

Se incrementa en un 15% el puntaje obtenido y se otorga crédito fiscal por los aportes patronales de la mano de obra incremental del proyecto.


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Sobre la exoneración/devolución de impuestos

Beneficios Régimen Decreto 455/007 Régimen Decreto 002/012

Cálculo del beneficios en el pago del IRAE

Se calcula con diferentes matrices de indicadores según el tramo de inversión.

Matriz unificada.

Pago mínimo del IRAE La exoneración máxima es mayor al principio y luego baja gradualmente.

Se establece un pago mínimo del impuesto igual en todo el período (una tasa fija del 10%).

Distinción en el plazo de exoneración del IRAE para nuevas empresas

No hay diferencia en el cálculo. Existe una fórmula diferencial, que beneficia a las empresas nuevas.

Exoneración del Impuesto al Patrimonio

Bienes muebles: por toda su vida útil. Obra civil: 8 años en Montevideo y 10 años en el Interior del país.

Sin modificaciones.

Exoneración en tasas y tributos a la importación

En bienes de activo fijo no competitivos con la producción nacional.

Sin modificaciones.

Devolución de IVA

Tratamiento asimilado al régimen de exportadores para importación de materiales y servicios destinados a obra civil.

Sin modificaciones.


4.2 Sobre el Régimen de Zonas Francas

Si bien existe un conjunto de diferentes normativas que se ocupan del régimen de Zonas Francas, la Ley N° 15.921, denominada Ley de Zonas Francas, y sus Decretos reglamentarios N° 454/988 y N° 344/010, son los que establecen el marco específico de funcionamiento a estos conglomerados. Concretamente, el artículo 2 de la citada Ley define a las Zonas Francas como áreas del territorio nacional de propiedad pública o privada, cercadas y aisladas eficientemente, las que (…) serán determinadas por el Poder Ejecutivo previo asesoramiento de la Comisión Honoraria Asesora de Zonas Francas, con el fin de que se desarrollen en ellas con las exenciones tributarias y demás beneficios que se detallan en esta ley, toda clase de actividades industriales, comerciales o de servicios…, y prosigue ejemplificando actividades dentro de éstas que la Ley ampara. La Ley de Zonas Francas establece el interés nacional por el desarrollo y la promoción de Zonas Francas, lo cual tiene como propósito promover las inversiones, expandir las exportaciones, incrementar la utilización de mano de obra nacional e incentivar la integración económica nacional.

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4.2.1 Procedimientos para obtener la promoción La explotación de una Zona Franca puede ser tanto estatal como particular, en ambos casos las solicitudes deben presentarse ante el Poder Ejecutivo, concretamente ante el Ministerio de Economía y Finanzas, quien cuenta con potestad exclusiva sobre la presentación de iniciativas. El MEF debe someter a consideración de la Comisión Honoraria Asesora de Zonas Francas las solicitudes que considere convenientes. La citada Comisión, cuenta con un plazo de treinta días corridos (contados a partir del momento en que el Poder Ejecutivo le solicite la consideración) para expedirse en forma fundamentada. Asimismo, la Dirección Nacional de Zonas Francas del MEF deberá acompañar la consideración con una opinión fundada sobre la solicitud. El asesoramiento otorgado por la Comisión deberá estar respaldado por un mínimo de cuatro votos (sobre los cinco que la integran), en su defecto la Ley establece que los antecedentes deberán ser remitidos a la Asamblea General para que sean considerados por ésta o por la Comisión Permanente, quien una vez más contará con un plazo de treinta días para expedirse. Vencidos los plazos de pronunciamiento, el Poder Ejecutivo tiene la potestad de autorizar la solicitud. De acuerdo con el artículo 10 de la Ley N° 15.921 complementado por el Decreto Reglamentario, la solicitud de autorización para la conformación de una Zona Franca por parte de particulares ante el Poder Ejecutivo, debe acompañarse de un proyecto de inversión que demuestre la vialidad económica de la propuesta, así como los beneficios que se estima remitirá al país. Debido a que la autorización es de carácter oneroso, las empresas deberán efectuar un pago al Estado por una suma única o en su defecto abonar un pago periódico, según se convenga.

4.2.2 Requisitos y beneficios fiscales Respecto a los requisitos y beneficios fiscales, se debe distinguir entre las empresas que explotan la Zona Franca y aquellas que son usuarias de las mismas. Para aquellas empresas particulares que quieran constituir una Zona Franca se establece que él o los propietarios de los predios donde se instale, deberán constituir en ellos una servidumbre, la que tendrá por objeto la afectación del o de los inmuebles a tal destino. Estas empresas, en principio, no estarán amparadas en las exenciones fiscales y demás beneficios que la ley concede a los usuarios. En lo que refiere a la localización, se valora que el terreno elegido cumpla con un conjunto de requisitos, a saber:

A. Constituir un medio idóneo para la efectiva promoción del comercio exterior. B. Generar fuentes de trabajo. C. No afectar negativamente a las Zonas Francas ya instaladas en lo referente a

ítems A) y B). D. Contar con facilidades para el reembarque o reexportación de mercaderías

extranjeras. E. Tener serias perspectivas en cuanto a la instalación de empresas industriales.

El área declarada a los efectos de la Zona Franca deberá estar deslindada y amojonada en sus límites y cercada. De esta forma, se busca garantizar su aislamiento del resto del territorio nacional.

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La Zona Franca deberá representar un impacto fabril de importancia y brindar beneficios para el desarrollo del área en la que se localice. Se exige que exista una inversión mínima de U$S 10.000.000 con destino a la infraestructura, construcción y servicios. Adicionalmente, en lo referente a los requisitos a las empresas explotadoras de las Zonas Francas, se establece que será considerada infraestructura necesaria y suficiente aquella que comprenda un conjunto de edificaciones, instalaciones, estructuras y servicios necesarios para el desarrollo de las actividades en las mismas. El artículo 8 del Decreto N° 344/010 determina que los bienes y servicios que deberá proveer el explotador para tal fin son: instalación y distribución de energía eléctrica; suministro de agua; red de saneamiento; telefonía básica entendiéndose por tal los servicios de telefonía local, ADSL básico, aislación perimetral; red vial y el alumbrado interno y perimetral; los servicios de limpieza y de recolección de residuos, el mantenimiento y vigilancia, la red hídrica contra incendios; todos ellos en las espacios de uso común; la provisión del servicio de control de inventarios de acuerdo a la reglamentación vigente, la construcción y equipamiento de resguardos aduaneros y de la oficina de control de acceso del explotador. Respecto a los usuarios, tanto directos como indirectos7 de las Zonas Francas, la reglamentación establece que deben registrar los contratos donde ante la Dirección Nacional de Zonas Francas. Asimismo, se determina que éstos no podrán realizar actividades industriales, comerciales y de servicios fuera de éstas. Un requisito importante a considerar es el hecho que al menos un 75% de los empleados ocupados en las actividades que desarrollen los usuarios de las Zonas Francas dentro de ésta deben ser ciudadanos uruguayos. Dicho porcentaje puede ser reducido excepcionalmente por parte del Poder Ejecutivo, atendiendo a las características especiales de las actividades que se desarrollen y el interés que revistan. En lo que respecta a las exenciones y beneficios, los usuarios de las Zonas Francas, en términos generales, están exentos de todo tributo nacional, con la excepción de las contribuciones especiales de seguridad social y las prestaciones legales de carácter pecuniario. De la misma forma, de acuerdo con el artículo 20 de la Ley N° 15.921, tampoco se encuentran exentas del pago del Impuesto a las Rentas por …los dividendos o utilidades, acreditados o pagados a personas físicas o jurídicas domiciliadas en el exterior, cuando se hallen gravados en el país del domicilio del titular y exista crédito fiscal en el mismo impuesto abonado en le República... Atendiendo a lo establecido en las distintas reglamentaciones, a continuación se resumen los beneficios y las exenciones tributarias previstas para los usuarios de las Zonas Francas:

Exoneración del Impuesto a la Renta respecto a las actividades allí desarrolladas, con la excepción planteada anteriormente.

7 De acuerdo con la reglamentación, son usuarios directos de Zonas Francas aquellos que adquieren el derecho a operar en Zona Franca mediante contrato celebrado con quien explota la misma. Por otra parte, el usuario indirecto es aquel que adquiere el derecho a operar en Zona Franca habiendo celebrado un contrato con el usuario directo, utilizando o aprovechando sus instalaciones.

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No computación del patrimonio afectado a esta actividad a los efectos de la liquidación del Impuesto al Patrimonio ni para la determinación ficta del valor del ajuar y muebles de la casa-habitación.

La pasibles Sociedades Anónimas quedan exoneradas del impuesto a la constitución de la S.A. Quedan también exoneradas del impuesto que grava los aumentos del capital.

Exoneración del impuesto a los activos de las empresas bancarias, cuando corresponda.

Exoneración del IVA e IMESI tanto a la circulación de bienes y servicios dentro de la Zona Franca como a la introducción a ésta de bienes desde el extranjero.

Los bienes y servicios así como las mercancías y materias primas que ingresen a las Zonas Francas estarán exonerados de todo tributo a la importación.

Los bienes y servicios así como las mercancías y materias primas que ingresen a las Zonas Francas, así como los productos que en ellas se elaboren están exentos de todo tributo a la exportación.

La Administración Nacional de Puertos no puede aplicar tarifas que excedan el costo directo del servicio. Asimismo, podrá cobrar tan solo una vez el ingreso o egreso a los bienes que tengan como destino u origen Zonas Francas y se encuentren en situación de tránsito internacional.

Los organismos públicos pueden establecer precios especiales a aquellos bienes o servicios que suministren a los usuarios de las Zonas Francas.

En las Zonas Francas no rigen los monopolios del Estado sobre los servicios del dominio industrial y comercial.

El ingreso y egreso a las Zonas Francas de títulos valores, moneda nacional y extranjera y metales preciosos, será libre, así como su tenencia, comercialización, circulación y conversación o transferencia.

Finalmente, corresponde destacar que el Estado se compromete legalmente, y bajo responsabilidad de daños y perjuicios, a asegurar al usuario que durante la vigencia de su contrato estará excluido de todo tributo nacional, creado o a crearse. Si bien no forma parte de los objetivos de nuestra comparación, importa destacar que la reglamentación sobre Zonas Francas establece también un conjunto de beneficios para las industrias ya instaladas en territorio no franco dentro del país, con el objetivo de que la puesta en marcha de las Zonas Francas no perjudique su funcionamiento.

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5 Sobre el Régimen de Parques Industriales La Ley 17.547 de agosto de 2002 y el Decreto 524/005 de diciembre de 2005 que la reglamenta, regulan la instalación y operativa de los PI y establecen los beneficios fiscales para quien lo instale y explote, así como para las empresas que allí se radiquen. El Decreto 524/005 explicita en su Artículo 1º que la promoción y el desarrollo de los PIs es declarado de interés nacional por el Gobierno, con el propósito de estimular el crecimiento de la industria nacional, el incremento de la inversión, la creación de puestos de trabajo, la sustitución de importaciones, el crecimiento de las exportaciones, la apertura de nuevos mercados, el progreso tecnológico y la descentralización geográfica. El objetivo de descentralizar geográficamente las actividades económicas es luego profundizado con la priorización de zonas del país, brindando beneficios diferenciales para promover aquellas consideradas prioritarias (las de menor desarrollo). Es necesario destacar que, si bien se define el propósito del instrumento PI, con éste se procura abarcar muchos objetivos, dejando alguna duda acerca de la existencia de un enfoque conceptual preciso detrás de esta política. Lo anterior se refuerza al observar que dichos objetivos son muy similares a los buscados con los proyectos de inversión del régimen general. Como se señaló en el capítulo 2, si bien el término PI permite ser asimilado a variados objetivos de política, es de resaltar que la imprecisión acerca de lo que se está queriendo impulsar con los PI es uno de los problemas que aparecen en la implementación del instrumento y sus resultados. Un PI es definido por la Ley 17.547 como una superficie que posee determinadas instalaciones y servicios (caminería, energía, agua, telecomunicaciones, entre otros). El Decreto reglamentario lo explicita como aquellas fracciones de terreno de propiedad pública o privada, urbanizadas y subdivididas en parcelas, dotadas de servicios públicos y privados e instalaciones comunes, con fines de instalación y explotación de establecimientos productivos y servicios conexos, haciendo implícito que ello promoverá la aglomeración de empresas para el desarrollo de sus actividades. Además, agrega que el área deberá estar delimitada y amojonada en sus límites.

Artículo 1º - Ley 17.547 (Denominación): A los efectos de la presente ley se denomina parque industrial a una fracción de terreno que cuente con la siguiente infraestructura instalada dentro de la misma:

a) caminería interna, retiros frontales y veredas aptas para el destino del predio, igualmente que caminería de acceso al sistema de transporte nacional que permitan un tránsito seguro y fluido;

b) energía suficiente y adecuada a las necesidades de las industrias que se instalen dentro del parque industrial;

c) agua en cantidad suficiente para las necesidades del parque y para el mantenimiento de la calidad del medio ambiente;

d) sistemas básicos de telecomunicaciones; e) sistema de tratamiento y disposición adecuada de residuos; f) galpones o depósitos de dimensiones apropiadas; g) sistema de prevención y combate de incendios; h) áreas verdes.

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El Poder Ejecutivo reglamentará los requisitos establecidos en los literales del presente artículo, quedando habilitado a agregar otros que considere indispensables para proceder a la habilitación de los parques industriales.

La normativa prevé que en un PI podrán desarrollarse actividades industriales pero también operaciones de almacenaje, clasificación y fraccionamiento que estén exclusivamente asociadas a las anteriores. El comercio al por menor en el interior del PI está prohibido.

Artículo 6º - Decreto 524/2005: Además, de operaciones industriales podrán realizarse operaciones de almacenaje, acondicionamiento, selección, clasificación, fraccionamiento, armado, desarmado, manipulación o mezcla de mercaderías o materias primas, siempre que estén exclusivamente asociadas a las actividades industriales instaladas en los parques. Artículo 7º - Decreto 524/2005: Queda prohibido a las industrias que se instalen, el comercio al por menor dentro de los parques industriales amparados por la presente reglamentación, salvo aquél destinado al funcionamiento de los propios parques.

5.1 Procedimientos para obtener la promoción

La legislación es amplia en cuanto a quiénes pueden instalar PIs. Pueden ser agentes privados o estatales y, dentro de estos últimos, tanto de carácter nacional como departamental.

Artículo 6º - Ley 17.547 (Estímulos de carácter nacional): Las personas físicas o jurídicas que instalen parques industriales dentro del territorio nacional, así como las empresas que se radiquen dentro de los mismos, podrán estar comprendidas en los beneficios y las obligaciones establecidos en la Ley Nº 16.906, de 7 de enero de 1998. Artículo 7º - Ley 17.547 (Parques de carácter nacional): La Corporación Nacional para el Desarrollo podrá instalar parques industriales debiendo destinar uno de ellos o una parte sustancial de uno a las micro y pequeñas empresas. Artículo 8º - Ley 17.547 (Parques de carácter departamental): Los Gobiernos Departamentales podrán por sí, o asociados entre sí, instalar parques industriales en el territorio de su jurisdicción. En estas situaciones podrán gozar de los mismos estímulos referidos en el artículo 6º de la presente ley.

El Poder Ejecutivo es quién autoriza y habilita los PIs, en conformidad con el Gobierno departamental. Para ello, se crea la figura de la Comisión Asesora, integrada por representantes del Gobierno nacional (tres Ministerios y la OPP), departamental (Congreso de Intendentes), del sector privado (Cámara de Industrias) y sociedad civil (PIT-CNT), quien recibe el proyecto de inversión de PI (presentado por un privado, la CND o un Gobierno departamental) y evalúa si contribuye a los objetivos del instrumento de PIs. También la DINAPYME cumple un rol asesor del Poder Ejecutivo, en relación a la contribución de aquellos PIs en los que se radiquen pequeñas y medianas empresas.

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Artículo 5º - Ley 17.547 (Comisión asesora): Créase en la órbita del Ministerio de Industria, Energía y Minería, una Comisión cuyo cometido será asesorar preceptivamente al Poder Ejecutivo sobre la presente ley y sus disposiciones reglamentarias. Estará integrada por siete miembros: un representante del Ministerio de Industria, Energía y Minería que la presidirá; uno del Congreso de Intendentes; uno del Ministerio de Economía y Finanzas; uno del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; uno de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto; uno de la Cámara de Industrias del Uruguay y uno del PIT-CNT.

También la instalación de empresas (usuarios) en los PIs debe ser autorizada. En este caso la competencia la tiene el MIEM, previo informe de la Comisión Asesora, quien evaluará si contribuye a los objetivos que se pretende alcanzar con este instrumento. Asimismo, la supervisión y control del funcionamiento de los Parques se encuentra en la órbita del MIEM (la DNI).

Artículo 9º - Ley 17.547: A los efectos de conceder la correspondiente autorización a las empresas que deseen instalarse en parques industriales, se tendrá en cuenta sus contribuciones a la creación de puestos de trabajo, a la ocupación de mano de obra radicada en el centro urbano referente, a la sustitución de importaciones, al progreso tecnológico, al crecimiento de las exportaciones y a la apertura de nuevos mercados.

5.2 Requisitos y beneficios fiscales

Si bien los PIs podrán localizarse en todo el país, la normativa plantea que éstos se instalen en ciudades (con el fin de facilitar el acceso a servicios adicionales a los que cuenta el Parque), en microrregiones productivas, en áreas urbanas o en suburbanas que se prevé urbanizar por el Gobierno departamental. Además, deberán considerarse las disposiciones relativas al ordenamiento territorial y medio ambiente.

Artículo 2º - Ley 17.547 (Aspectos generales de la misma): Se establecerán en todo el territorio nacional áreas o zonas que por sus características generales cumplan con la presente ley y con el decreto reglamentario correspondiente. Artículo 3º - Ley 17.547: Para la determinación de estas áreas o zonas se tendrá en cuenta: a) las disposiciones vinculadas al ordenamiento territorial y al medio ambiente vigentes, tanto en lo nacional como en lo departamental, y las que específicamente se establezcan a estos efectos; b) la existencia de un centro urbano cercano (centro urbano referente) a efectos de facilitar las prestaciones de servicios adicionales a los que el parque posea, siempre y cuando no exista perjuicio para la calidad de vida en dicho centro; c) la radicación familiar por vinculación directa o indirecta con las industrias que se instalan.

Con el objetivo de promover la descentralización geográfica, la normativa establece prioridades según cuatro zonas del país: i) norte, este y centro, ii) litoral oeste, iii) sur, y iv) metropolitana.

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Norte, este y centro Litoral oeste Sur Metropolitana

Artículo 4º - Ley 17.547 (Prioridades): A efectos de determinar un ordenamiento entre las zonas a definirse, se tendrán en cuenta sus contribuciones a la descentralización geográfica y a la utilización significativa de mano de obra. Artículo 9º - Decreto 524/2005: En cumplimiento del artículo 4º de la Ley nº 17.547, que requiere diferenciar zonas de acuerdo con su contribución a la descentralización geográfica y a la utilización significativa de la mano de obra, se determinan las siguientes zonas según el siguiente orden de prioridad:

Zona norte, este y centro: Artigas, Rivera, Tacuarembó, Cerro Largo, Treinta y Tres, Rocha, Lavalleja, Flores, Florida y Durazno;

Zona litoral oeste: Soriano, Río Negro, Paysandú y Salto; Zona sur: Colonia, San José (excluida zona metropolitana), Canelones

(excluida zona metropolitana) y Maldonado; Zona metropolitana: Montevideo, zona metropolitana de Canelones,

Rincón de la Bolsa de San José (Ciudad del Plata). Es de destacar la alta correspondencia entre las zonas establecidas en la regulación del Decreto 524/2005 con los indicadores departamentales disponibles que brindan una aproximación al grado de desarrollo socioeconómico y competitividad territorial. En efecto, dicha zonificación del país es compatible con los resultados del Índice de Competitividad Regional (ICR) y con el Índice Regional de Oportunidades de Inversión (IROI). Sin embargo, se presentan algunas excepciones. Por un lado, Rocha y Tacuarembó, incluidos en la zona prioritaria del Decreto, presentan una mejor ubicación relativa en el ICR e IROI, respectivamente. Por otra parte, Salto, incluido en la segunda zona prioritaria del Decreto, refleja una situación muy desfavorable en el IROI. Las prioridades vinculadas a las cuatro zonas geográficas definidas, es acompañada de incentivos diferenciales establecidos también en el Decreto reglamentario de la Ley, a través de determinados beneficios fiscales que se establecen según dichas zonas geográficas. En primer lugar, las inversiones que realicen las empresas instaladas en los PIs (usuarios) obtendrán el beneficio fiscal de exoneración del IRAE por autocanalización del ahorro.8 Este beneficio, que originalmente en el régimen general de promoción de inversiones tenía una exoneración del 50% de la reinversión de utilidades, es elevado

8 Se exonera determinado porcentaje de la renta neta fiscal del ejercicio o ejercicios en que la inversión efectivamente se realiza, financiada con utilidades generadas por la ejecución del proyecto, que se capitalicen o se distribuyan como dividendos en acciones.

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progresivamente según las zonas prioritarias: 56,25% en los PIs del área metropolitana, 62,5% en los de la zona sur, 68,75% en los del litoral oeste y 75% en los Parques de la zona norte, este y centro del país. También el plazo para materializar este beneficio fiscal es diferencial en función de las prioridades establecidas: 3 ejercicios fiscales en el caso del área metropolitana (igual que lo que originalmente brindaba el régimen general de promoción de inversiones), 4 años para la zona sur, 5 en el litoral oeste y 6 ejercicios en los Parques de la zona norte, este y centro.

Artículo 14º - Decreto 524/2005: Elévese hasta 6 (seis) ejercicios el plazo establecido en el artículo 1º del Decreto nº 508/003, de 10 de diciembre de 2003, a efectos de estimular el proceso de descentralización geográfica en virtud de la facultad conferida por el inciso primero del artículo 16º de la Ley nº 16.906. El incremento de dicho plazo beneficiará a las inversiones en función de su localización de acuerdo con el siguiente detalle: a) Zona norte, este y centro: 6 (seis) años; b) Zona litoral oeste: 5 (cinco) años; c) Zona sur: 4 (cuatro) años; d) Zona metropolitana: 3 (tres) años. Asimismo, auméntese hasta 75% (setenta y cinco por ciento) el porcentaje a exonerar sobre la inversión efectivamente realizada, financiada con fondos propios o utilidades del mismo proyecto, establecido en el literal a) del artículo 2º del mencionado Decreto nº 508/003, de 10 de diciembre de 2003, determinándose a los efectos de su aplicación las siguientes proporciones por zona: a) Zona norte, este y centro: 75% (setenta y cinco por ciento); b) Zona litoral oeste: 68,75% (sesenta y ocho con setenta y cinco por ciento); c) Zona sur: 62,50% (sesenta y dos con cincuenta por ciento); d) Zona metropolitana: 56,25% (cincuenta y seis con veinticinco por ciento). El diferimiento de imputación previsto en el literal b) del artículo referido precedentemente sólo se aplicará a proyectos promovidos antes de la vigencia del presente Decreto.

Sin embargo, la normativa no incluye el beneficio del diferimiento del IRAE restante al porcentaje fijado por zona, como sí se aplica en el régimen general. Ello puede provocar que no represente un estímulo importante la ampliación de la autocanalización del ahorro para las empresas medianas y grandes que se instalen en Parques de las zonas metropolitana y sur del país, ya que el aumento del porcentaje (en el régimen de PI comparado con la ley general) puede provocar un beneficio menor a la ganancia financiera que otorga el diferimiento del restante porcentaje del impuesto (que si lo permite la ley general). En segundo lugar, las inversiones en obra civil y activo fijo que realicen los instaladores de los PIs (explotador) obtienen el beneficio fiscal de poder ser amortizadas para la liquidación del IRAE en forma acelerada, estableciendo los años de amortización en función de las zonas geográficas priorizadas: 15 años la obra civil y 5 años el equipamiento en los Parques del área metropolitana, 13 y 4 años respectivamente en la zona sur, 11 y 3 años respectivamente en los Parques del litoral oeste, y 9 y 2 años respectivamente en los PIs de la zona norte, este y centro del país.

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Artículo 15º - Decreto 524/2005: Otórguese a los instaladores de parques industriales, de acuerdo con el artículo 11º inciso segundo de la Ley nº 16.906 y en mérito a la declaratoria promocional establecida en el artículo 12º del presente Decreto, que sean habilitados de acuerdo con los procedimientos previstos en los artículos 16º a 25º del mismo, los siguientes beneficios:

(…) b) al solo efecto de la liquidación del Impuesto a las Rentas de la Industria y Comercio, las inversiones podrán ser amortizadas de acuerdo con su ubicación y su naturaleza en los siguientes plazos: Obras civiles Equipamiento Zona norte, este y centro 9 (nueve) años 2 (dos) años

Zona litoral oeste 11 (once) años 3 (tres) años

Zona sur 13 (trece) años 4 (cuatro) años

Zona metropolitana 15 (quince) años 5 (cinco) años

Esta exoneración será excluyente de todo otro beneficio del contribuyente sobre Impuesto a las Rentas de la Industria y Comercio en relación al emprendimiento en cuestión, al amparo de la Ley nº 16.906.

(…) Si se compara con la reglamentación de la Ley de Promoción de Inversiones, las exoneraciones al IRAE y los plazos de las mismas, junto con la consideración diferencial que el régimen general establece según la ubicación geográfica de los proyectos, disminuye el efecto de las ventajas fiscales por localizarse en un PI. Sin embargo, el requisito del régimen general referido a alcanzar determinado puntaje a las empresas que autocanalizan el ahorro podría hacer que sea más conveniente acogerse al régimen de PI que al marco general de promoción. Por otra parte, la reglamentación de la Ley de PI otorga otro tipo de beneficios fiscales que se asignan por igual sin diferenciar zona geográfica. Por un lado, los instaladores de los Parques obtienen como beneficios fiscales: Impuesto al Patrimonio: exoneración por un plazo de 7 años de los bienes de activo

fijo, incluyendo maquinarias, equipos, obras civiles e instalaciones aplicadas al Parque.

Tributos a la importación: exoneración total a las importaciones de maquinarias y equipos no competitivos de la industria nacional.

IVA: créditos fiscales por la compra de: a) materiales y servicios para la construcción de obras civiles, b) maquinarias y equipos, incluyendo a los correspondientes al procesamiento electrónico de datos, y c) bienes y servicios para la operativa de los Parques en el caso de los Gobiernos departamentales; dichos créditos se harán efectivos mediante el mismo sistema que rige para las exportaciones.

Por otro lado, las empresas usuarias de los PIs también podrán acceder a los beneficios fiscales establecidos en el régimen general de promoción de Inversiones (Ley 16.906),

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dado que el Gobierno declara promovida en el marco de dicha Ley la instalación de los PIs. Para acceder a los beneficios del régimen general de promoción de Inversiones, aquellas empresas pequeñas que facturen anualmente menos de UI 3 millones (aproximadamente US$ 350 mil) deberán presentar sus previsiones de ingresos, costos y utilidades para los próximos 5 años, cronograma de la inversión y financiamiento, en lugar de tener que presentar un proyecto como es el caso de las empresas medianas y grandes (que cumplirán igual requisito que en el régimen general de promoción de inversiones). Esto permite el acceso a los beneficios específicos del régimen de inversiones a las empresas pequeñas, que no lo podrían obtener de otra manera por su reducido tamaño económico para enfrentar los costos de la elaboración de un proyecto. De todas formas, debe tenerse en cuenta que las empresas pequeñas probablemente no accederían al beneficio de la autocanalización del ahorro, ya que este sólo se aplica para el caso de dividendos no distribuidos de sociedades por acciones, situación que implica que este beneficio sea, en general, aprovechado normalmente por medianas y grandes empresas.

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6 Situación de los Parques y aglomeraciones industriales en Uruguay En Uruguay existen diferentes iniciativas distribuidas a lo largo del territorio que configuran “aglomeraciones industriales” que pueden denominarse total o parcialmente como parques industriales. Sin embargo, solo un pequeño grupo de ellas (tres casos) están amparadas bajo la regulación de Parques Industriales establecida en la Ley 17.547. Las restantes iniciativas se encuentran bajo diversos regímenes jurídicos, muchas son promovidas por reglamentaciones municipales pero no están en el marco de dicha Ley, aunque algunas están en proceso de serlo.

6.1 Los Parques amparados en el Régimen de Parques industriales

Las iniciativas de parques industriales que actualmente están amparadas por la Ley 17.547 son las siguientes:

Parque industrial y logístico Plaza Industrial S.A. (ZonaEste) en Canelones. Parque industrial Juan Lacaze en Colonia. Parque Alto Uruguay en Salto.

ZONAESTE – Parque Industrial y Logístico Plaza Industrial S.A.

Este Parque está ubicado en Canelones en el kilómetro 24,200 de la ruta 101, es el único de los tres amparados en la Ley de PI que es de iniciativa privada. En efecto, es un emprendimiento del grupo F. Pache S.A., que se dedica al rubro alimenticio y con esta inversión incursiona en el sector de servicios. El Parque fue aprobado como tal en setiembre de 2008 mediante decreto Nº 451/008 del Poder Ejecutivo.

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Dispone de un fraccionamiento de 22 hectáreas, con una capacidad para albergar 40 empresas, estimando 1.500 m2 por parcela. Las inversiones realizadas alcanzan un monto de U$S 14.509.986 (U$S 12.569.897 de aporte propio y 1.940.089 de crédito bancario). En la actualidad se encuentran radicadas cinco empresas: F. Pache S.A. (industria alimenticia), Danone (industria alimenticia), L’oreal (belleza, química), Urulamp (artefactos eléctricos) y Cacao del Plata S.A. (industria alimenticia). Otras empresas extra MERCOSUR estarían interesadas en radicarse en el parque con el objeto de importar insumos, agregar valor y así obtener la certificación de origen MERCOSUR e ingresar a Argentina, Brasil y Chile (se mencionó el caso de dos empresas españolas interesadas, por ejemplo). La ocupación total del Parque se ubica al día de hoy alrededor de los 260 y 270 trabajadores.

A las empresas que se radican en el parque se les otorga un edificio bajo régimen de alquiler por un plazo no menor de 5 años. Inicialmente se planeó un Parque que brindara, además de la infraestructura y servicios tradicionales exigidos por la Ley de PI, servicios estratégicos como de logística y de administración de comercio exterior. Sin embargo, actualmente funciona como un negocio inmobiliario. La Administración del Parque entrega los locales llave en mano y cobra un alquiler, pero no cobra además de eso gastos comunes, tarifa o cuota, básicamente porque no brinda servicios que lo amerite. Los servicios que tiene son galpones y depósitos centralizados, un sistema de combate de incendio, alumbramiento del Parque y vigilancia.

El Administrador señaló que el principal factor de atracción para localizarse en el Parque es la solución del tema locativo (edilicio) para la empresa que se instala de forma rápida, adecuada y sin incurrir en grandes costos (sin inversión). Manifiesta que las empresas extranjeras están más interesadas en arrendar las parcelas que en adquirir un terreno como propietarias, para asumir menos riesgos.

En un futuro, cuando el Parque se encuentre con un mayor desarrollo y en la medida que incorpore otras prestaciones, las empresas podrían verse motivadas a radicarse allí por la provisión de servicios a un costo relativo más bajo comparado a la provisión individual y/o para apropiarse de beneficios asociados a economías de aglomeración y externalidades positivas. Pero al día de hoy, la motivación principal tanto desde el punto de vista del Administrador como de las empresas que son clientes, es concretar un negocio inmobiliario que ofrece las rentabilidades que la administración del PI busca y las soluciones que los clientes que allí se radican necesitan.

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Parque Industrial Juan Lacaze

Este Parque se ubica en la localidad de Juan Lacaze en el Departamento de Colonia, a orillas del Río de la Plata, y a 35 kilómetros de la ciudad capital de Colonia en un predio de 7,5 hectáreas. Se ubica en el centro urbano de la ciudad a 400 metros del puerto. Esta es una aglomeración industrial que claramente se encuentra dentro de lo que la ONUDI define como PI y fue aprobado como tal, según la reglamentación de PIs, en octubre de 2010 mediante resolución Nº 835/010 del Poder Ejecutivo.

El proyecto nace como propiedad estatal compartida entre la Corporación Nacional para el Desarrollo (CND) y la Intendencia de Colonia (IDC). Actualmente, la CND está en proceso de cancelación de una deuda con el BROU para que pase a su propiedad el terreno que actualmente es propiedad de Agolan, una de las empresas que se encuentra dentro del terreno del Parque. Agolan es una empresa que tiene su origen asociado a la vieja textil Campomar y Soulas, fundada en 1905 constituyéndose en un referente de la industria textil de la región. Sin embargo, Campomar y Soulas cerró en 1992, lo que produjo un impacto social muy importante y profundo, que motivó que la sociedad de Juan Lacaze (sus fuerzas vivas, junto con la Intendencia) comenzara a trabajar y movilizarse para lograr una alternativa para las pérdida de fuentes de trabajo que ese cierre significaba. De esta forma se llega a la solución de crear una nueva firma, que es Agolan S.A. que inicia su actividad en 1994, siendo propiedad de la CND. Por lo tanto, el PI nace muy vinculado a esta historia productiva y también condicionado por la situación de esta vieja textil ahora recuperada pero en situación de alta fragilidad, cuya viabilidad económica pasa por una reestructura que seguramente reduzca aun más su tamaño y empleo. Por lo tanto el PI nace en una situación de fragilidad dada porque la mayor empresa se encuentra en un proceso de reestructura para lograr su viabilidad, además de los condicionamientos en el tema de la propiedad de los terrenos del Parque, ya que todas esas parcelas y estructuras eran de la vieja Campomar y Soulas y forman parte de la

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deuda que se heredó con el BROU (que está en vías de cancelar la CND). Sin embargo, es de destacar que tiene a su favor que se localiza en una ciudad industrial que es de las pocas excepciones que hay en el interior del país. En efecto, Juan Lacaze se desarrolló a través del crecimiento de dos grandes empresas; la actual FANAPEL y la ya mencionada ex Campomar y Soulas. Por lo tanto, es una localidad que presenta ciertas ventajas en cuanto a la presencia de una cultura industrial, lo que permite una mano de obra más especializada y sobre todo acostumbrada a la cultura del trabajo en la industria (lo que no es fácil encontrar en otros sitios). Por otra parte, el despertar de las fuerzas vivas de Juan Lacaze llevó a la creación de Agencia de Desarrollo Económico de Juan Lacaze (ADE), con apoyo de la cooperación canadiense en un proceso que cristaliza hacia el año 2000 y alcanza una mayor importancia en 2004 adquiriendo personería jurídica. Desde 2010 la ADE se registra como empresa ante la DGI, por lo que queda habilitada para facturar servicios (y administrar un PI). La ADE, siguiendo el modelo canadiense, está integrada por personas y no por instituciones. Cuenta con 66 socios, que se reúnen en la Asamblea de Socios una vez al año. Además funciona con un Consejo de Administración que se reúne una vez por mes y se integra por 11 socios y el Alcalde de Juan Lacaze. También cuenta con una Comisión Fiscal y un Consejo Ejecutivo que es el que realiza el trabajo diario, integrado por Presidente, Secretario y Tesorero, además de personal de secretaría. Desde un comienzo la ADE fue promotora de la idea del PI de Juan Lacaze. Actualmente la Administración del Parque está a cargo, en forma parcial, de la ADE de Juan Lacaze que tiene un comodato por el cual la Intendencia le permite administrar el Parque hasta la finalización del período de gobierno o hasta que se constituya un fideicomiso, tanto de la IDC como de la CND, a favor de la Agencia para concederle la administración total.

La mayoría de las empresas radicadas en el Parque son de origen extranjero, especialmente de Argentina. Predominan los emprendimientos del rubro textil orientados al comercio exterior. Por lo que es, en alguna medida, un Parque especializado, lo que se reafirmaría con la posible radicación de empresas brasileras textiles que han demostrado interés en instalarse en él debido a la pérdida de competitividad del país norteño. Sin embargo, cabe aclarar que el objetivo de la Administración del Parque no es que sea un parque temático sino que aspira a que se diversifiquen los rubros de las empresas que se instalen. Esto tiene que ver con un aprendizaje de la dependencia que tuvo la ciudad de un solo rubro y una única empresa y que al quebrar provocó una crisis total. Sin embargo, recordamos que el perfil que el PI va adoptando refiere a una especialización en el rubro textil, aunque no es una sola empresa (como en el pasado de Juan Lacaze) y los rubros textiles parecen ser diversos, además de que hay también algún otro emprendimiento no textil.

Son seis las empresas instaladas al momento: Grupo Textil Mercosur S.A (capitales argentinos, que producen ropa de cama y afines), Compromiso Social Cooperativa (Taller Ethos; cooperativa uruguaya de productos textiles de vestimenta), Tecnoblet S.A. (taller de reparaciones de capitales uruguayos que trabaja para FANAPEL, UPM y otras empresas de la región), Mizarmar S.A. (capitales argentinos y brasileros, producen cierres para vestimenta), Agolan S.A. (empresa textil de productos de lana cardada, propiedad de la CND) y Vanoray S.A. (empresa de capitales argentinos que produce laminados sintéticos para zapatos y similares). También hay dos empresas que se están

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por instalar: FURSA (de capital argentino, Fábrica Uruguaya de Ruedas S.A.) y DIMENA S.A. (también de capitales argentinos, industria química que producirá aceites para cueros y afines). Además, cabe señalar que el CETP (ex-UTU) de Juan Lacaze, especializada en el rubro textil, tiene sus talleres funcionando dentro del PI. Se trata de un convenio en el marco de lo que se ha denominado circuito educativo-industrial, para capacitación, realización de prácticas, incubadoras de empresas, antecedentes laborales. El Parque cuenta con ciertos servicios centralizados, pero se encuentra en una etapa muy primaria en el proyecto que tienen planeado, al punto que hoy en día no cuenta con algunos de los servicios básicos. Durante este año (2012) se prevé hacer una inversión importante para poder brindar muchos servicios con los que hoy no cuenta y para mejorar otros. Aún no está resuelto como se va a financiar el proyecto, los fondos podrían provenir de un acuerdo con el MEF, MIEM o por un préstamo bancario, haciendo una cesión del crédito de los arrendamientos.

A la espera de la financiación de ese plan de inversiones proyectado, la Administración del Parque no ha hecho hasta el momento inversión en infraestructura y los locales que se arriendan se entregan en las condiciones en que están, luego de años de abandono (en malas condiciones) y son las empresas las que se tienen que encargar de las mejoras edilicias. Entre los servicios básicos o de primer nivel que se pretende mejorar se encuentra el acceso a la red de energía, que actualmente es suficiente pero no lo será en el mediano plazo si se amplía el PI. Actualmente, la energía para algunas empresas la provee Agolan porque tiene un exceso para su consumo, otras empresas tienen conexión directa a la red de UTE, la idea de la Administración es hacer la inversión necesaria para que todas las empresas tengan conexión directa con UTE. Asimismo, se pretende mejorar el acceso al agua ya que no cuenta con red de agua potable; el Parque tiene actualmente una red de agua proveniente del Río de la Plata que pasa por una planta de filtrado. La Administración está evaluando la posibilidad de hacer la potabilización de agua dentro del propio Parque o conectarse a la red de OSE. Algunas empresas solucionaron el acceso a agua potable a través de Agolan. Otro servicio básico a mejorar es el sistema de prevención de incendios, hoy cuentan con el sistema de la ex Campomar y Soulas, pero no se encuentra en buenas condiciones.

Además de mejorar muchos de los servicios básicos que hoy el Parque brinda deficientemente, se pretende brindar servicios de segundo nivel como serían contar con un estacionamiento, una nueva sala de reuniones y un showroom. Dada la historia productiva de Juan Lacaze, el episodio del cierre de Campomar y Soulas y la participación de la ADE y las fuerzas vivas de la localidad junto con la Intendencia para sacar a la localidad de esa crisis, claramente puede afirmarse que este PI fue desarrollado con el fin de fomentar (o mantener) la actividad industrial de la ciudad y generar empleo. Por lo tanto, no se trata aquí de una visión de negocio inmobiliario desde el punto de vista de la Administración del PI. Sin embargo, desde la demanda, muchas de las empresas que se localizan o muestran interés en el PI tienen una motivación relacionada con la característica del PI como una de las posibles formas disponibles de propiedad industrial o una de las opciones inmobiliarias a evaluar para instalar una planta de producción en Uruguay.

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En efecto, la mayoría de las empresas argentinas radicadas en el PI o que se contactan por una posible localización (también las empresas brasileras que han consultado) tienden a estar motivadas por una percepción positiva del país, seguridad jurídica, transparencia y estabilidad política-institucional, así como también seguridad personal. Esto es muy importante para los empresarios argentinos que no encuentran estas condiciones en su país, y sí lo tienen a muy pocos kilómetros en Colonia. Es decir que la cercanía con Buenos Aires es un factor muy importante. Otro factor decisivo es el MERCOSUR en tanto algunas de las empresas argentinas y brasileras que buscan instalarse lo hacen para llevar adelante un negocio de exportación muchas veces a la propia región. Estos factores de atracción parecen tener un peso mucho más importante que los beneficios asociados a la política de promoción de inversiones, mientras que los beneficios que refieren específicamente a la Ley de PI y/o los servicios que el PI podría brindar prácticamente no son relevantes para la decisión de invertir. Por lo tanto, el PI de Juan Lacaze, a los ojos de los inversores externos, se posiciona más como una oferta inmobiliaria atractiva, que ofrece la posibilidad de instalarse sin tener que asumir la propiedad de la tierra y el edificio, en un país que ofrece condiciones institucionales favorables y seguridad, muy cerca de Buenos Aires, en una localidad de tradición industrial que está dispuesta a dar una buena recepción a los nuevos emprendimientos, y con una marca de PI que como tal refuerza las otras ventajas (aunque no ofrezca servicios que marquen una diferencia por el momento). De todas formas, hay que señalar que en un futuro, cuando el Parque se encuentre con un mayor desarrollo, no se debería descartar que también puedan jugar un rol en la localización de emprendimientos la apropiación de beneficios asociados a la provisión de variados servicios a un costo relativo más bajo comparado con la provisión individual o la atracción relacionada con ventajas por economías de aglomeración y externalidades positivas. Esto en realidad es parte del plan de la ADE como administrador del PI. Pero, como fuera señalado, actualmente no son esas las razones por las que el PI muestra capacidad de atracción.

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Parque Agroindustrial “ALTO URUGUAY”

Este Parque se ubica en un predio de 90 hectáreas en la intersección de las rutas 3 y 31, a once kilómetros de la Represa Hidroeléctrica y Puente Internacional de Salto Grande.

Nace como una iniciativa de la Intendencia de Salto, que es la propietaria y administradora del Parque, con la idea de que se desarrollen en él actividades agroalimentarias, en especial hortofrutícolas y así desarrollar un Parque especializado explotando la potencialidad de este rubro del departamento. Es aprobado bajo el Régimen de PI en marzo de 2010 por decreto 536/010 del Poder Ejecutivo.

El Parque fue financiado con recursos del FDI (Fondo de Desarrollo del Interior); existe un compromiso de la Intendencia con el BID, en el momento de la elaboración del proyecto original, de hacer un llamado a licitación y adjudicar el parque a un actor privado que se encargue de la administración del mismo. El parque no se encuentra operativo y no tiene prácticamente ninguna inversión en infraestructura. En pocas palabras, al día de hoy es solo un terreno cercado y no hay empresas radicadas en el mismo. Según lo conversado con el Director del Departamento de Desarrollo Productivo de la Intendencia de Salto, se está llevando a cabo una consultoría para resolver el tema de propiedad de las parcelas, ya que los empresarios interesados en radicarse en el Parque pretenden ser propietarios de las mismas y no arrendatarios. Este tema resulta muy diferente a la situación en ZONAESTE y el PI Juan Lacaze, donde los propios interesados en localizarse en el PI valoraban como una ventaja ser arrendatarios y no tener el riesgo de asumir la propiedad de un inmueble, obteniendo menores costos de entrada y mayor flexibilidad de salida. Tal vez en el caso de Salto el tipo de emprendimientos hortofrutícolas y los orígenes de los capitales (en gran parte nacionales) conlleven otra lógica, donde los empresarios quieran asegurarse la propiedad del inmueble. Por otro lado, en este PI que al día de hoy no tiene absolutamente nada en lo que refiere a infraestructura, parece más lógico que los empresarios que quieran invertir en generar toda la infraestructura quieran tener alguna garantía de propiedad sobre el inmueble/parcela. La siguiente tabla resume los principales aspectos de los Parques existentes bajo la reglamentación de PI.

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Parques Industriales bajo la Ley 17.547

Denominación ZonaEste Juan Lacaze Alto Uruguay

Ubicación Canelones –AMM Juan Lacaze, Colonia. Salto (capital).

Autorización Set-2008 Oct-2010 Mar-2010

Concesión Emprendimiento privado.

Comodato con ADE por el cual la Intendencia le permite administrar el PI hasta la

finalización del período de gobierno o hasta que se

constituya un fideicomiso a favor de la ADE.

Está la idea de hacer un llamado a

licitación y adjudicar el parque a un

privado.

Propiedad Privada CND e IDC IDS

Administración Privada Agencia de Desarrollo

Económico de Juan Lacaze (ADE)

IDS

Extensión 22 ha 7,5 ha 90 ha

Empresas 5 6 (a las que se sumarían 2 más próximas a instalarse) Aún no está operativo

Inversiones USD 14,5 millones

En nueva infraestructura ha sido casi nula la inversión. Se gastó USD 1,1 millones entre aportes del MIEM para la consultoría

que elaboró el proyecto de PI y la CND para mantenimiento del

PI. Más otros USD 130 mil aproximadamente entre Intendencia y CND para mantenimiento general y

potencia de UTE.

La inversión es casi nula

Empleo 260-270 420 0

Especialización

No está claro, hay empresas de la industria

alimenticia, química-belleza y productos de

iluminación.

El objetivo es la diversificación, pero en los hechos tiene una

cierta especialización en textil y afines.

Idea de que sea un polo agroalimentario (hortícola-frutícola)

Elaboración propia

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6.2 Las aglomeraciones fuera del Régimen de Parques Industriales

Además de los PI que están comprendidos por la Ley 17.547, existen otras aglomeraciones industriales bajo diversos regímenes jurídicos. Asimismo, existen diversos proyectos, algunos en etapa de evaluación y otros ya en construcción. No se consideran a las zonas francas porque constituyen formas jurídicas y lógicas muy diferentes a las de los PI que promueve la Ley.

Algunos documentos revisados

Documento Año Autor/es

La innovación en un ambiente productivo: las pequeñas y medianas empresas del Parque Tecnológico Industrial del Cerro (PTIC) 2009 Bedelman, A.

Análisis del marco institucional y de mercado para la evaluación de la instalación de un Parque Científico Tecnológico en Malvín Norte. Informe II

2010 CPA-Ferrer

Estudio de Prefactibilidad de una Terminal de Cargas y Zona Industrial en la ciudad de Tacuarembó 2003 CSI Ingenieros

Parques Industriales 2011 UNASEP-MEF

Plan de desarrollo estratégico del Parque Científico y Tecnológico de Pando 2011 Sanguinetti, M., Ortiz, A. y Saegaert, J.

En primer lugar describiremos las aglomeraciones industriales en funcionamiento que fueron identificadas, ordenando las mismas por departamento. Montevideo PTIC – Parque Tecnológico Industrial del Cerro Este Parque se ubica en Montevideo, en el predio del ex - Frigorífico del Cerro S.A, en la margen derecha de la cuenca baja del Arroyo Pantanoso (Haití 1500). Surge como una iniciativa de la Intendencia Montevideo (IDM) y obtuvo su aprobación el 22 de setiembre de 1997. En noviembre del mismo año se crea la Comisión Administradora del Parque Industrial y Tecnológico del Cerro (CAPIT). El Parque comenzó sus actividades un año después con seis empresas instaladas. Si bien este Parque no está comprendido en la Ley de PI, en noviembre de 2010 se firmó un acuerdo entre el MIEM y la IDM referente al desarrollo de parques industriales, en este marco, la intención es mejorar la infraestructura del Parque para poder cumplir con los requisitos de la ley 17.547.

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El PTIC cuenta con un espacio funcional de 170.200 m2 de superficie bruta, de los cuales 131.612 m2 están dedicados a la instalación de empresas, estando asignados actualmente el 40% de este metraje. A su vez, destina 22.000 m2 para redes viales y caminería y 17.000 m2 de áreas verdes. Los servicios que ofrece el PTIC refieren a caminería interna, acceso directo a las rutas nacionales 1 y 5, balanza para camiones, vigilancia electrónica, instalación del cuerpo de bomberos, portal web, saneamiento interno con plantas de tratamiento, oficinas de negocios y comunicaciones. De acuerdo con un trabajo de 20099 había 52 empresas instaladas. El 52% de ellas se instalaron luego de 2005, el 31% entre 2001 y 2004, mientras que el 17% se instalaron antes del 2000. Un 35% de las empresas comenzaron sus actividades al momento de ingresar al PTIC, a estas se las denomina “empresas incubadas”. Cabe señalar que es un PI de carácter público-privada que incluye pequeñas y medianas empresas productoras de bienes y servicios en los rubros alimentario, socioproductivos y medioambientales, así como también incluye la conformación de cooperativas y empresas recuperadas en diversos rubros. Tiene un objetivo de promoción del desarrollo económico y social de la zona oeste de Montevideo.

Según el mismo trabajo el personal ocupado por las empresas del PTIC era de 67110 personas en 2009, mientras que actualmente son casi unas 800. En cuanto al tamaño de las empresas, para 2009, el 79% tenía entre 1 a 10 empleados, el 17% entre 11 y 25, y el 4% tenía 25 o más (solo dos empresas). Parque Científico y Tecnológico en Malvín Norte Este Parque es un proyecto del MIEM en conjunto con la Intendencia de Montevideo, el Institut Pasteur de Montevideo, la UdelaR y la ANII. Sin embargo, una consultoría que estudió la factibilidad del mismo concluyó que no existe interés desde el lado de la demanda de conocimiento por parte de las empresas especializadas en biotecnología, energía y medio ambiente11.

9Adrián Bendelman: “LA INNOVACIÓN EN UN AMBIENTE PRODUCTIVO: LAS PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS DEL PARQUE TECNOLÓGICO INDUSTRIAL DEL CERRO”, Trabajo presentado en las VIII Jornadas de Investigación de la Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR, Montevideo, 8 y 9 de setiembre de 2009. 10En el rubro alimentación 56 personas (8%), en producción y servicios 444 (66%) y en la temática medioambiental 171 personas (26%). 11 Análisis del marco institucional y de mercado para la evaluación de la instalación de un Parque Científico Tecnológico en Malvín Norte. Informe II. CPEA-FERRER, 2010.

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Canelones12 Parque Tecnológico Canario (PTC) Está ubicado en Las Piedras (Elías Regules y Ruta 67) donde funcionaba el Frigorífico Comargen. Este Parque se presenta con dos áreas, una que llama Parque Industrial y la otra Parque Tecnológico. La primera tiene una orientación hacia actividades agroalimentarias (polo agroalimentario) y, en general, funciona como una incubadora de empresas, contando con 25 empresas radicadas que generan unos 250 puestos de trabajo. Por otra parte, en el área que se identifica como Parque Tecnológico se encuentra únicamente la empresa de autopartes japonesa Yazaki, que ocupa cerca de 800 personas. Parque Industrial Las Piedras Se trata de un proyecto que se ubica sobre Ruta N° 5, en las cercanías de Las Piedras. Se desarrolla sobre un predio de 73 hectáreas. Es un emprendimiento mixto, tanto de capitales privados (catalanes) como públicos (la Intendencia). La Intendencia participa en el capital accionario del Parque y posiblemente tenga una participación en el directorio administrador del mismo. Es un emprendimiento que está en construcción y cuyos desarrolladores evalúan la posibilidad de ampararse en el régimen de PI. Dentro de las previsiones está contar con la capacidad de albergar unas 76 empresas. La modalidad de tenencia que se prevé es tanto bajo el régimen de propiedad de las parcelas por parte de las empresas así como mediante el pago de arrendamiento. Los desarrolladores del proyecto estiman que generará empleo para entre 3 mil y 5 mil trabajadores y que conllevará una inversión entre 20 y 25 millones de dólares.

Parque Científico y Tecnológico de Pando (anexo al Polo Tecnológico de Pando) Este parque fue aprobado en agosto de 2008 por el Parlamento dentro de la ley de Rendición de Cuentas de 2008 y comenzó a construirse en junio de 2011. Se construye anexo al ya existente Polo Tecnológico de Pando (PTP) para que las empresas que se instalen en él puedan beneficiarse de las actividades que allí se desarrollan. El Parque será gestionado por una Junta Directiva, que será una persona pública jurídica no estatal de derecho privado; la misma se integrará por un delegado de la UdelaR, quien la presidirá, y que recae en la persona del Director del PTP (designado por la Facultad de Química), un delegado de la CIU, un delegado de la Intendencia de Canelones y un delegado del MIEM. El Polo Tecnológico de Pando (PTP) nace en la Facultad de Química en el año 2001 a partir de una estrategia de la Universidad de la República de compartir su capacidad de investigación con el sector productivo, bajo la forma de consorcios de riesgos y beneficios compartidos. El polo se orienta a las empresas relacionadas con la química y la biotecnología, el sector farmacéutico, los sectores alimentarios y los temas ambientales. Los servicios principales que ofrece el PTP son la incubación de 12 No se considera al Parque de las Ciencias debido a que se amparará en el Régimen de Zonas Francas, por lo que en este caso no se trata de una aglomeración industrial asimilable a las que se podrían acoger a la Ley de PI. Este Parque está en construcción en Canelones en la Ruta 101, km. 23,500. Es un proyecto de Parque especializado en el sector farmacéutico promovido por el grupo Mega Pharma.

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emprendimientos innovadores y la creación de consorcios con empresas. En la modalidad de consorcios el PTP se asocia con empresas para identificar y resolver problemas mediante la investigación científica y el desarrollo tecnológico. Actualmente tiene consorcios con laboratorios CELSIUS y CONAPROLE. La construcción del Parque Científico y Tecnológico de Pando busca aprovechar la capacidad acumulada en el PTP, como oportunidad para generar sinergias y externalidades positivas entre las empresas que se instalen en el parque y los servicios del PTP. Parque Industrial de Pando

Existe en la ciudad de Pando, en un predio lindero al Parque Científico y Tecnológico de Pando, un proyecto de Parque temático orientado al rubro de la construcción. El predio tiene una superficie 33 ha y es de propiedad de la Intendencia, que se encargará de facilitar la instalación de las empresas cobrando un canon por la utilización de las parcelas. La idea que es que cuando el parque esté operativo la administración y explotación se traspase al sector privado. Parque Productivo Uruguay - Grupo Logístico del Sur Es una iniciativa privada para desarrollar un PI y centro logístico y de distribución que se está construyendo en Joaquín Suarez, Ruta 74 Km. 27.200, en el departamento de Canelones, en un predio de 150 hectáreas que perteneció a la empresa Forestal Oriental. Se estima que estará en funcionamiento a mediados de este año (2012). Cerro Largo Parque Industrial de Melo En Melo se ubica lo que más bien parece ser una zona industrial que se rige por el Régimen de Promoción de Inversiones y por el Decreto Municipal 33/01 en el que se establecen las diferentes ventajas que eventualmente implica la instalación de un emprendimiento industrial en la zona referida. El Parque está en funcionamiento, cuenta con una superficie de algo más de 110 ha.y tiene su principal acceso a 2 kms al sur de la ciudad de Melo sobre la ruta 8. Son sólo dos las empresas allí instaladas: ALGORTA (una curtiembre) y LAFONER (un laboratorio de biotecnología que produce inoculantes para soja y otros granos). Previamente, se encontraba una empresa textil que cerró. Florida

En Florida se contrató a un asesor para la realización de un estudio para la “Fundamentación de la Estrategia de Desarrollo Industrial del departamento de Florida” lo que incluye evaluar la posibilidad de instalación de PIs en el departamento. Actualmente se manejan dos proyectos, uno en la Ruta 7 en Fray Marcos y otro en el vértice de la Ruta 56 y la Ruta 5, en un terreno de unas 40 ha.

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Maldonado Parque Tecnológico de Punta del Este Es un proyecto de iniciativa privada orientado a los sectores del audiovisual, el diseño industrial y las industrias de alta tecnología. Estará ubicado en un predio de 24 ha a una distancia de 9 kms. del centro de la Ciudad de Punta del Este. Según lo conversado con el responsable del Parque, por motivos económicos el proyecto está en suspenso. Parque Industrial de Pan de Azúcar

A fines de 2011 se firmó un acuerdo que permite instalarse a una empresa argentina de filtros para automotores, Kamiria, en un terreno municipal en la ciudad de Pan de Azúcar donde se pretende formar un conglomerado industrial. Existen tres empresas más que demostraron interés en instalarse en el lugar, de origen español, francés y mejicano. Por el momento la idea no es ampararse en el Régimen de PIs ya que las empresas han expresado preferir ampararse por el Régimen General de Inversiones.

Paysandú Parque Industrial Casablanca Esta iniciativa refiere al interés de la Intendencia de Paysandú de instalar un PI en la zona de Casablanca en un predio de más de 60 hectáreas, sobre el Río Uruguay y el Camino Casablanca. Río Negro Parque Industrial Municipal – Fray Bentos, Río Negro El parque se ubica en el predio del Ex–Frigorífico Anglo, donde se localizan empresas y/o organizaciones sociales aprovechando los espacios locativos del otrora frigorífico. En 1998 fue declarado Proyecto de Interés Nacional. Según lo informado por el Director del Departamento de Desarrollo Económico y Rural de Río Negro el Parque Industrial Municipal (PIM) de Fray Bentos no se ajusta a la normativa vigente de PI, sino que es una iniciativa que se enmarca en un objetivo mayor que se tiene para esa zona del Ex-Anglo, denominada Sistema Patrimonial Industrial Anglo, que apunta a que sea declarado Patrimonio de la Humanidad por la Unesco. Esto restringe el tipo de empresa que pueden instalarse en ese parque, además del tema del espacio físico que es reducido. El PIM se conforma por pequeñas empresas que arriendan los locales a la Intendencia. Las principales empresas son: NOBLEMARK S.A., DEMAXIS S.A., FIDEFRAY, Laboratorio SUADER, IMPERPLAST, Restaurante Wolves, Las Tinajas y Artesanos de Fray Bentos. En otra iniciativa que se desarrolla actualmente, la Intendencia de Río Negro junto con la Agencia de Promoción Económica (APERN), mediante un Fideicomiso del BROU,

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adquirieron la explanada donde se iba a instalar la Fábrica de Celulosa ENCE en M' Bopicuá. El objetivo es instalar allí un Parque Industrial propiamente dicho, pero esta iniciativa está recién en las primeras etapas de planificación y concesión. Otros departamentos En el departamento de Artigas, por el momento, no hay iniciativas de PIs. A su vez, de las consultas realizadas surge que falta información y orientación respecto al Régimen y se manifiesta también una falta de orientación más clara en la política de PI. En Durazno, hay una zona industrial pero no está pensada como PI. En Lavalleja se está analizando la idea de crear un PI por parte de la Dirección de Promoción y Desarrollo de la Intendencia. Se pretende que esté ubicado próximo a la zona urbana, y que se dedique al sector agropecuario y forestal con la intención que se pueda agregar valor a las materias primas que actualmente el departamento exporta. En el departamento de Rocha no hay ningún parque, aunque se manifestó que existe interés en crear uno asociado a empresas de “tecnología”. En el departamento de San José tampoco hay PIs, lo que hay son distintas medidas de estímulo a la inversión. Se señaló que la Asociación de Pequeñas y Medianas Empresas está estudiando la posibilidad de implementar un proyecto de PI para sus asociados. En Tacuarembó, en el año 2003 la Intendencia contrató a una empresa consultora para que hiciera un análisis de viabilidad de una Terminal de Cargas y Zona Industrial en la Ciudad de Tacuarembó13. A partir de ello, la consultora evaluó diferentes alternativas que pudieran generar un polo de atracción de nuevas inversiones en el departamento así como una buena opción para la relocalización de empresas que ya estaban instaladas en el departamento (una opción que se evaluó fue la de instalar un PI, aunque cabe destacar que el análisis fue anterior al decreto reglamentario de la ley de PIs). Como resultado de esos análisis, en un principio, se asignó para la futura “zona industrial” un predio de 38 ha. cuya propiedad era del Instituto de Colonización, pero parte del mismo tuvo que ser vendido a SAMAN por la necesidad de relocalización de la planta industrial de dicha firma. Actualmente, se piensa comprar el resto del predio a Colonización, que son unas 200 ha., para que se instalen allí las grandes empresas del departamento. Según se consultó en la Intendencia, aún no se sabe el régimen en que van a estar amparadas, aunque se manifestó que esta iniciativa se debe más que nada a un tema de ordenamiento territorial (y no a un instrumento de atracción de inversiones).

En Flores, Rivera y Treinta y Tres no se identificaron iniciativas concretas, más allá de que puede existir interés en el tema (en algún caso incluso con análisis en el pasado respecto a la posibilidad de impulsar un PI o explorar alguna alternativa similar, pero que no llegó a concretarse).

13 “Estudio de Prefactibilidad de una Terminal de Cargas y Zona Industrial en la ciudad de Tacuarembó” CSI Ingenieros, 2003.

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7 Análisis del instrumento de Parques Industriales en Uruguay Previamente al análisis del instrumento de política Parques Industriales, es necesario reiterar la metodología de trabajo utilizada. Se llevaron a cabo diversas etapas de trabajo buscando disponer de una visión amplia y multiactoral acerca del funcionamiento en el caso uruguayo, entre ellas:

Estudio del marco normativo nacional de promoción de inversiones, sus regímenes generales y particulares, con especial estudio de la Ley Inversiones 16.906.

Análisis del régimen de PI (Ley 17.547).

Análisis de la experiencia internacional y marco de referencia conceptual referido a PIs.

Sistematización de los antecedentes y características de las diferentes iniciativas de aglomeraciones industriales existentes en el país, algunas de ellas bajo el régimen de PIs y otras (la mayoría) no amparadas en la Ley 17.547.

Intercambio con los principales actores referentes de la “herramienta” PI en el país, como forma de obtener de primera mano las principales oportunidades de mejora y restricciones existentes para su funcionamiento. Se destacan:

Directores de las instituciones públicas con incidencia en el régimen (MIEM-DNI, MEF-UNASEP, Comisión Asesora de Parques Industriales). Directores/Gerentes de los Administradores de los Parques Industriales

(Parques Industriales ZonaEste, Juan Lacaze y Alto Uruguay). Directores/Gerentes/Dueños de las empresas instaladas en los Parques

Industriales (Parques Industriales ZonaEste y Juan Lacaze). Referentes de otras aglomeraciones industriales no acogidas al régimen

de PI de la Ley 17.547. Referentes de las Intendencias Departamentales.

A continuación se presenta el análisis del instrumento Parques Industriales, organizado según los principales aspectos identificados y las dimensiones de abordaje a la temática:

Los regímenes competitivos ofrecidos al inversor

Los incentivos para “territorializar” el instrumento

Los beneficios fiscales del régimen

Los apoyos intra-estatales al régimen

La prestación de servicios reales

Los procedimientos administrativos

La cuestión de la propiedad inmueble y la inversión en infraestructura en “terreno ajeno”

El objetivo de generar sinergias en un PI

La estrategia de comunicación del “producto PI” a nivel de las empresas

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7.1 Sobre los regímenes competitivos ofrecidos al inversor

El actual sistema de promoción de inversiones uruguayo, compuesto por un conjunto de regímenes generales y particulares, le plantea al inversor una oferta de marcos normativos que tienen cierta competencia entre ellos. Dejando de lado cuál surgió primero, lo cierto es que el caso aquí analizado de Parques Industriales aparece como alternativo y competitivo del Régimen General de Promoción de Inversiones regulado por la Ley 16.906 y su Decreto 455/007, muy recientemente sustituido (en el curso de la presente investigación) por el Decreto 02/012. De las entrevistas realizadas con actores clave y referentes hay evidencia clara y compartida de que tal competencia existe. A modo de ejemplo se reproducen algunos comentarios recogidos de las entrevistas:

Solo se crearon 2 Parques Industriales desde su reglamentación en 2005. La mejor forma de ver que la reglamentación de Parques Industriales no funciona es ver en que los hechos éstos no se forman. Ninguna de las empresas instaladas en los Parques Industriales acudió al régimen de Parques, todas van por el régimen general de promoción de inversiones del Decreto 455. El Decreto 455 barrió con el 524. Los Parques sirven para medianas y pequeñas empresas que no pueden ampararse en la Ley de inversiones.

Como complemento del análisis de las entrevistas se llevó a cabo en el marco de la presente investigación un estudio de simulación de inversiones acudiendo a ambos regímenes, como forma de confirmar la evidencia antes señalada sobre la elección de las empresas de acudir al amparo del régimen general en lugar del de PI. En el Anexo 6 se presenta la metodología empleada en tal simulación; no obstante, conviene señalar aquí que dicho ejercicio se realizó para dos tipos de inversiones (una pequeña y una grande) y suponiendo distintos valores de un conjunto de variables clave para la simulación de la obtención de los beneficios fiscales en ambos regímenes. El ejercicio consistió en un total de 38.880 simulaciones, es decir casos de inversiones para las cuales se simularon los beneficios a los que efectivamente accederían si acudieran al régimen de PI, al régimen general alojándose fuera de un PI y al régimen general localizándose, además, dentro de un PI. Del total de simulaciones, en los siguientes cuadros, se presentan solo algunos ejemplos como forma de resumir determinadas tipologías de inversiones y la conveniencia de acudir a uno u otro régimen de promoción. No se pretende con los ejemplos que se seleccionaron reflejar situaciones promedio sino que, por el contrario, se trató de mostrar tipologías de inversión que, por un lado, pudieran ser relevantes en cuanto a encontrar un umbral en el cual el régimen de PI fuera conveniente y, por otro lado, que fueran tipologías de inversiones creíbles.

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Inversión “grande”, con una inversión de US$ 30.000.000

Tipología Supuestos específicos

Beneficios fiscales (en % de la inversión)

Parque Industrial

Ley 16.906 fuera de PI

Ley 16.906 dentro de PI

Poco rentable, tecnificada y

empleadora, no exportadora, con

capacidad de reinversión

En zona norte, con tecnología primaria o basada en recursos

naturales, no exporta, financiada en 50% con fondos propios, TIR=5%,

10 empleos generados (25% mujeres o en edades críticas), sin inversión en

PL+ID.

7,5% 5,4% a 6,9%

6,6% a 8,4%

Rentable, poco tecnificada y

empleadora, no exportadora, con alta capacidad de

reinversión


naturales, no exporta, financiada en 77% con fondos propios, TIR=10%, 10 empleos generados (25% mujeres o en edades críticas), sin inversión en

PL+ID.

14,4% 10,9% a 13,8%

13,3% a 16,8%

Rentable y empleadora,

poco tecnificada y exportadora,

con capacidad de reinversión

En zona norte, con tecnología baja, 25% exportadora, financiada en 50%

o 77% con fondos propios, TIR=10%, 50 empleos generados

(25% mujeres o en edades críticas), 15% inversión en PL+ID.

9,4% o 14,4%

22,5% a 24,0%

24,0% a 27,0%



con baja capacidad de reinversión


con fondos propios, TIR=10%, 50 empleos generados (25% mujeres o

en edades críticas), 15% inversión en PL+ID.

4,7% 22,5% a 24,0%

24,0% a 27,0%

Muy rentable y exportadora empleadora,

tecnificada y con alta capacidad de

reinversión

En zona norte, con tecnología media, 50% exportadora, financiada en 50%



9,4% o 14,4%

45,9% a 48,6%

51,3% a 54,0%

Muy rentable y exportadora

empleadora, muy tecnificada y con alta capacidad de

reinversión

En zona norte, con tecnología alta, 50% exportadora, financiada en 50%



9,4% o 14,4%

51,3% a 54,0% 59,4%

Altamente rentable y

exportadora empleadora, muy tecnificada y con





9,4% 90,0% 99,0%

Notas: el rango de beneficios fiscales se debe a los demás supuestos utilizados: i) departamento de localización (Artigas o Treinta y Tres en el ejercicio realizado), ii) cociente facturación/inversión.

Una primera evidencia que se desprende del ejercicio de simulación realizado es que el régimen de PI resulta conveniente únicamente en grandes inversiones destinadas a producir bienes con tecnología primaria o basados en recursos naturales, que no

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inviertan en producciones más limpias o I+D+i, que no estén orientados al mercado exterior, que generen bajo empleo y que tengan baja o media rentabilidad pero, sin embargo, que tengan alta capacidad de reinversión de utilidades para financiar la inversión. En suma, se trata de inversiones de montos considerables que en varios casos no están alineadas a los objetivos que explicita el régimen de PI, además de tener algunos supuestos que podrían ser contradictorios, por ejemplo: ser relativamente poco rentables y tener una alta capacidad de reinversión. Además, cabe señalar que el beneficio que se obtendría acudiendo al régimen de PI (7,5% por ejemplo), podría obtenerse en caso de alojarse en un PI pero acudiendo al régimen general (que según los supuestos de localización, facturación y otros, se ubicaría entre 6,6% y 8,4%). Por lo tanto, si bien, este tipo de inversiones tendría bajo el régimen de PI mayores beneficios fiscales, se plantean las interrogantes acerca de si conviene mantener un régimen específico de promoción industrial para que sólo este tipo de inversiones acuda. La segunda evidencia refiere a que para el resto de inversiones el régimen de PI brinda un máximo de beneficios muy inferior al que se obtendría por el régimen general. Por ejemplo, en todas las tipologías presentadas en el cuadro anterior, no superaría el 14% mientras que en el régimen general ronda entre 23% y 90% si se aloja fuera de un PI o entre 24% y 99% si lo hace dentro de un PI. Por ejemplo, el caso de una inversión grande, que sea rentable, empleadora, exportadora, tecnificada y con alta capacidad de reinversión, obtiene beneficios netamente superiores en el régimen general en comparación al régimen de PI: más del 50% de la inversión realizada contra 14%, respectivamente.

Inversión “chica”, con una inversión de US$ 300.000



Parque Industrial



Poco rentable, tecnificada y

empleadora, no exportadora, con




PL+ID.

7,5% 2,0% a 2,7%

2,1% a 3,0%

Rentable, poco tecnificada y

empleadora, no exportadora, con alta capacidad de

reinversión



PL+ID.

14,4% 3,9% a 5,4%

4,3% a 5,9%



con capacidad de reinversión




9,4% o 14,4%

11,5% a 12,2%

12,9% a 14,9%

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Inversión “chica”, con una inversión de US$ 300.000



Parque Industrial





con baja capacidad de reinversión




4,7% 11,5% a 12,2%

12,9% a 14,9%

Muy rentable y exportadora empleadora,

tecnificada y con alta capacidad de

reinversión

En zona norte, con tecnología media, 50% exportadora, financiada en 50%



9,4% o 14,4%

26,0% a 27,8%

31,8% a 35,1%

Muy rentable y exportadora

empleadora, muy tecnificada y con alta capacidad de

reinversión




9,4% o 14,4%

35,1% a 37,8%

37,8% a 40,5%

Altamente rentable y

exportadora empleadora, muy tecnificada y con





9,4% 58,5% a 63,0%

63,0% a 67,5%

Notas: el rango de beneficios fiscales se debe a los demás supuestos utilizados: i) departamento de localización (Artigas o Treinta y Tres en el ejercicio realizado), ii) cociente facturación/inversión.

Del análisis de las inversiones pequeñas se desprenden conclusiones similares a las expuestas para las grandes. Las inversiones a las que les resultaría conveniente acudir al régimen de PI son aquellas que producen bienes con tecnología primaria o basados en recursos naturales, que no inviertan en producción más limpia o I+D+i, que no son exportadoras, que generen poco empleo y que son poco o medianamente rentables, pero que, sin embargo, cuentan con alta capacidad de reinvertir utilidades para financiar la inversión. El ejercicio de simulación realizado para esta tipología de empresas denota una ventaja significativa del régimen de PI, más que duplicando los beneficios fiscales del régimen general, aunque en ningún caso supera al 15% de la inversión realizada. Se trata así de inversiones pequeñas que no están alineadas a los objetivos que explicita el régimen de PI y, al igual que se señaló para el caso de las grandes, difícilmente se cumpla el supuesto de ser empresas poco rentables y al mismo tiempo financiar buena parte de la inversión con reinversión de utilidades. Un caso que se encuentra en el umbral o punto de equilibrio entre ambos regímenes refiere a una inversión que utiliza en la producción de bienes tecnología baja e invierte poco en producción más limpia o I+D+i, exporta el 25% de sus ventas, genera poco empleo, tiene una rentabilidad media y cuenta con una alta capacidad de reinvertir utilidades para financiar la inversión. En este caso, el beneficio que obtendría acudiendo al régimen de PI (entre 9,4% y 14,4%) se asimila al que obtendría en el régimen

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general, tanto si se ubica fuera de un PI (entre 11,5% y 12,2%) como dentro (entre 12,9% y 14,9%). Nuevamente surge la interrogante acerca de la conveniencia de sostener un régimen específico de promoción industrial para que sólo acuda este tipo de inversiones que no compatibilizan con los objetivos del régimen. Para el resto de inversiones, la evidencia que se desprende del ejercicio de simulación realizado da cuenta de beneficios por el régimen de PI muy inferiores a los que se obtendrían por el régimen general, estando topeados en el primero en el entorno del 14%; mientras que en el régimen general los beneficios fiscales pueden llegar a representar el 68% de la inversión. De esta forma, las simulaciones realizadas, tanto para las inversiones grandes como pequeñas, confirman las impresiones vertidas por algunos agentes calificados, concluyéndose que la competencia existente entre el régimen general y el de PI da lugar a que los empresarios acudan al primero, haciendo perder sentido mantener regímenes competitivos en donde uno de ellos contiene incentivos netamente superiores. Es de destacar que la alternativa de inversión no se plantea entre regímenes relacionados con actividades y áreas específicas, es decir, entre un PI y una Zona Franca, Depósito Aduanero, Depósito Fiscal o Puerto libre. Las características de las inversiones y sus objetivos no parecen generar un marco competitivo entre estos regímenes. La alternativa y competencia real está planteada con respecto al Régimen General de Promoción de Inversiones. Los objetivos planteados por las Leyes y Decretos de ambos regímenes es otro ejemplo de ello: progreso tecnológico, creación de puestos de trabajo, aumento y diversificación de exportaciones, y descentralización geográfica. Si bien en términos generales no parece contradictoria la existencia de regímenes que compartan objetivos generales, e incluso podría ser deseable, en la reglamentación y aplicación de los componentes específicos de estos regímenes se evidencian superposiciones y elementos competitivos que es conveniente reducir. Éstos serán abordados en particular en los siguientes puntos.

7.2 Sobre los incentivos para “territorializar” el instrumento

La normativa de Parques Industriales, al igual que el Régimen General de Promoción de Inversiones de la Ley 16.906, comparten el objetivo de descentralizar geográficamente las actividades económicas, procurando promover la inversión en zonas del país consideradas prioritarias, debido a su clasificación como áreas de menor desarrollo. Es altamente positivo que este elemento se encuentre explicitado en la normativa de PI, dado que le otorga contenido y define lo que se pretende impulsar con el instrumento de política económica e industrial. No obstante, de allí no surge claramente qué tipo de aglomeración se pretende, ya que siguiendo el marco de las definiciones de ONUDI (1979a, 1979b) bajo esta normativa podrían promoverse la instalación de un PI en su mirada más global (un terreno

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urbanizado y planificado con infraestructuras viales y servicios públicos), así como de un área industrial (un terreno mejorado y dividido en parcelas para que se instalen industrias) o una zona industrial (un simple solar reservado para la industria con objetivos de ordenamiento territorial). En cuanto al objetivo de descentralización, la reglamentación de la Ley 16.906 utilizaba hasta enero de 2012 el IDH departamental como indicador de la matriz para otorgar los beneficios fiscales de los proyectos de inversión; mientras que con el reciente Decreto 02/2012 se pasó a medir la contribución a la descentralización con un índice de pobreza para los departamentos del interior y un IDH por barrios para Montevideo. Por su parte, en línea con su objetivo de descentralizar la actividad económica, la normativa de Parques Industriales la promueve a través de beneficios fiscales diferenciales según la localización geográfica. Los Artículos 9, 14 y 15 del Decreto 524/2005 definen cuatro zonas del país consideradas con aportes diferentes en cuanto a la contribución a la descentralización geográfica de las actividades económicas: i) norte, este y centro, ii) litoral oeste, iii) sur, y iv) metropolitana. Según éstas, se brindan beneficios diferenciales, por un lado, relacionados a la exoneración del IRAE por autocanalización del ahorro y al plazo para los pagos por parte de las empresas instaladas en los Parques Industriales y, por otro, beneficios a los instaladores de los PI, vinculados a la amortización acelerada de la obra civil y el equipamiento para la liquidación del IRAE. Nuevamente, queda en evidencia el hecho de la competencia entre ambos regímenes de promoción de inversiones. Una vez más, lo que se observó hasta ahora en la práctica, es que las empresas instaladas en los PI eligen ampararse en el Régimen General de Promoción de Inversiones y no en el de Parques Industriales. A la luz de la nueva reglamentación de la Ley de inversiones parece incluso más razonable que ese marco general diferencie territorialmente favoreciendo con mayores beneficios a las localizaciones en zonas de bajo desarrollo (o mayor pobreza) y, en los casos en que además la empresa se localiza en un PI, se contemple con beneficios adicionales, como ya vimos que hace la nueva reglamentación. De hecho, la justificación de que es bueno incentivar a que se radiquen inversiones en zonas desfavorecidas no debería estar supeditado a que se radiquen en PI, cuando además no es nada seguro que la alternativa de generar un PI sea la más adecuada en todos los casos o incluso que pueda estar disponible. Más en general, sobre el tema incentivos fiscales, resulta conveniente reiterar los resultados del ejercicio de simulación realizado para distintas tipologías de empresas, avalando los comentarios de los agentes calificados acerca de por qué las empresas no acuden al régimen de PI: los beneficios por el régimen de PI son muy inferiores a los que se obtienen por el régimen general. La excepción a ello refiere a inversiones que no presentan mayores grados de alineación a los objetivos del régimen de PI, por lo que deja en duda la conveniencia de sostener un régimen específico de promoción industrial para que este tipo de inversiones logre mayores beneficios fiscales, que además, no les brinda un porcentaje significativo de beneficios en relación a la inversión realizada.

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En este sentido, se valora positivamente la modificación reciente en el marco del Régimen General de Promoción de Inversiones que contempla beneficios adicionales a las empresas localizadas en Parques Industriales. De hecho, favorece la complementariedad de ambos marcos normativos, reduciendo la competencia entre instrumentos diferentes y alternativos pero que comparten objetivos.

7.3 Sobre los beneficios fiscales del régimen

En un escenario de complementariedad entre el Régimen General de Promoción de Inversiones y el de PI, los beneficios fiscales que actualmente se otorgan para promover las inversiones de las empresas en los Parques parecerían ser adecuados y amplios en cuanto al tipo de inversiones (activo fijo y obra civil) y de impuestos (Patrimonio, tasas o tributos a la importación, IRAE, entre otros). El hecho de que las empresas instaladas en los Parques accedan a los beneficios del Régimen General con un adicional por el hecho de estar allí localizadas, evita distorsiones al sistema de promoción de inversiones visto como un conjunto articulado, y al mismo tiempo permite promover una política de localización complementaria y sin instrumentos competitivos. Un elemento que puede requerir un tratamiento diferencial en cuanto a beneficios fiscales, refiere a promocionar diferente a las empresas que se instalan en los PI según sean éstas grandes empresas o pequeñas empresas. Las exoneraciones sobre el impuesto a la renta parecerían ser lo más adecuado para las primeras (ya contemplado en el régimen general, como se señalara) pero no tanto para las últimas, en donde otros impuestos, tales como el IVA, tienen mayor incidencia. En este caso, sin que esto lleve a una renuncia fiscal para el Estado generalizada a todas las pequeñas empresas del país (si se considerara en el régimen general), puede ser sí un beneficio fiscal diferencial solo aplicable para las pequeñas empresas que se radiquen en PI. Este tratamiento específico puede estar justificado en que se quiere promover a los PI como instrumento para generar efectos sinérgicos y aglomeración de empresas pequeñas (que se puedan relacionar también con otras grandes) en clave de cadena de valor, pero esto se trata más adelante. Vemos que también este aspecto requiere definir en forma más precisa cual es el objetivo del instrumento PI. Las consideraciones realizadas hasta aquí refieren a los beneficios para las empresas que van a instalarse en un PI. Otra parte importante del esquema de incentivos refiere a los instaladores de PIs. Respecto a los instaladores de los Parques, los beneficios fiscales que se otorgan parecen insuficientes y con poco éxito. La evidencia de que hay solo dos Parques en funcionamiento en Uruguay (bajo la Ley de PI) da cuenta de que más que un factor promotor de la instalación, los beneficios fiscales de la Ley 17.547 operaron más como una ayuda complementaria pero que no incide significativamente en la decisión de instalar un Parque. Algunos comentarios recogidos en las entrevistas dan cuenta de ello:

La exoneración del Impuesto al Patrimonio es insignificante en relación a la inversión necesaria para instalar un Parque Industrial.

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La exoneración de los tributos a las importaciones así como los créditos fiscales del IVA por la compra de maquinarias y equipos no es un diferencial de este marco normativo, sino que es como una equiparación al régimen general. La depreciación acelerada sí es importante. Debería beneficiarse más por el lado de la Renta, ya que el administrador no tiene grandes deducciones. Los Parques Industriales de otros países cuentan con subsidios e inversiones públicas muy significativas. Por ejemplo, en Argentina varios Parques sobre el litoral del Río Uruguay están casi exentos. Muchos de los Parques exitosos en España fueron pensados primero como una inversión estatal para luego transferirla al privado. Un privado debe asumir el riesgo de invertir para instalar un Parque Industrial y luego negociar con empresas para que se instalen e ir recuperando la inversión. Para ello es necesario una visión de largo plazo que no todos los empresarios uruguayos la tienen.

Retomando algunas de las clasificaciones de PI realizadas por ONUDI (1979b), es relevante definir a la hora de considerar beneficios fiscales para los instaladores, si se pretende promover un PI en un territorio con objetivo de generar mayor actividad económica y empleo, o si se pretende únicamente relocalizar industrias en una lógica de planificación territorial. Se plantea así un dilema a resolver en cuanto a modificar los resultados que actualmente se obtienen con los instrumentos para promover la instalación de Parques Industriales. Una vía podría ser una mayor apuesta a esta política por parte de las inversiones públicas, tal como los ejemplos de proyectos de Parques que algunas intendencias están impulsando (como Salto y Canelones), pero que requieren de un gerenciamiento más integral, además de una inversión inicial mayor, que en algunos casos es muy insuficiente aún. La otra vía de promover la instalación de PI es incentivar al sector privado y para ello parece clave brindar mayores beneficios fiscales que los actuales. Nuevamente, resalta la importancia de la definición previa del contenido y objetivo respecto al uso del instrumento PI como política económica e industrial. Cabe señalar que la normativa de Parques industriales es amplia en cuanto a quiénes pueden instalarlos: tanto privados como estatales. Por lo que esto es una ventaja a la hora de pensar en reformulaciones del marco actual de incentivos. Pero en ambos casos, públicos y privados, hay que tener en cuenta que un mayor éxito de la política de promoción de PI requiere la orientación de recursos públicos para estos fines, en el primero, a través de una asignación directa de fondos, mientras que en el segundo a través de renuncias fiscales. Si esto no es posible porque los recursos públicos se orientan ya a otras prioridades entonces no será de recibo esta propuesta, y puede ser perfectamente razonable del punto de vista de la elección de objetivos con recursos escasos, pero debería de considerarse que entonces la herramienta de PI no tendría el potencial necesario para justificar su existencia. Más bien estaríamos frente a una herramienta que, en algunos casos, sería útil para las cuestiones de ordenamiento territorial y espacial y, en otros casos, para ofrecer un negocio inmobiliario adecuado dadas condiciones preexistentes en esa zona (por ejemplo, en ZONAESTE el factor de atracción principal es la ubicación en una zona de

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“autopista” a minutos del aeropuerto, del puerto y del centro de Montevideo, con acceso directo a todo el sistema nacional de Rutas y en una zona con suficiente lugar para instalarse y poder ampliarse a precios razonables; no es el instrumento del PI el que promueve la radicación de las empresas). Es decir que como está diseñado el régimen actual el instrumento de PI en sí mismo es incapaz de contribuir significativamente a promover el desarrollo de lo que persigue: que se instalen parques industriales.

7.4 Sobre los apoyos intra-estatales al régimen

Si bien los beneficios fiscales son instrumentos de promoción de inversiones más que probados, hay otra serie de herramientas que deberían utilizarse en un marco de política pública integral para promover la instalación de PIs. La Ley de Parques Industriales plantea una serie de instalaciones y servicios que éstos deben contar, entre ellos energía, agua y telecomunicaciones, señalando su normativa lo siguiente: energía suficiente y adecuada a las necesidades de las industrias que se instalen dentro del parque industrial” (…) “agua en cantidad suficiente para las necesidades del parque y para el mantenimiento de la calidad del medio ambiente” (…) “sistemas básicos de telecomunicaciones. Sin embargo, en estos aspectos no se verifica el apoyo de las instituciones públicas competentes. El tema de la energía es uno de ellos, y en particular el de la energía eléctrica. La evidencia generalizada en los diferentes Parques del país da cuenta de una falta de apoyo importante desde UTE hacia esta política de aglomeración empresarial. Dos ejemplos de ello lo reflejan: los Parques Industriales en funcionamiento no cuentan con un suministro de energía suficiente y con una tarifa como gran consumidor; aspectos que podrían tener una reglamentación relativamente sencilla si se quisiera apuntalar la política de Parques Industriales. La tecnología de las comunicaciones es otro tema recurrente y en donde no se observa el apoyo necesario de ANTEL a la política de promoción de PIs. También con el agua y el saneamiento existen algunos problemas en los Parques, ya que con una mirada general, también se observa que OSE no cuenta con un apoyo especial para promover la política de PIs. Un ejemplo de interacción positiva en esta dimensión de análisis (en la interacción entre el propio Estado) es el hecho que un proyecto de inversión a realizarse en un PI tiene avances en la tramitación para obtener el visto bueno de la DINAMA, por el solo hecho de instalarse en un Parque bajo el régimen que ya cuenta con las aprobaciones correspondientes. Esto lamentablemente no es la norma en el relacionamiento intra-estatal. Otro tema son los Planes de Ordenamiento Territorial Departamentales que, en varios casos, han jugado un rol importante en la relocalización de empresas. Sin embargo, su vinculación con la política de promoción de PIs no es clara. Este elemento se vislumbra como una oportunidad importante para promover una articulación de este instrumento de PI en departamentos en los cuales se están definiendo e implementando Planes de Ordenamiento Territorial.

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De nuevo se torna clave la definición del contenido y objetivo del instrumento PI a utilizar, evitando –a pesar de los variados puntos de contacto que pueda tener– la confusión entre políticas industriales y de ordenamiento territorial. Si bien podría ocurrir que los PI tuvieran como único objetivo la relocalización de industrias existentes, tal como ONUDI (1979b) clasifica a varios PI del mundo, es importante que esté claramente definido el enfoque conceptual detrás de la política. Como ya fuera señalado, dentro del término PI caben diversos objetivos y formas de implementación: instrumento de ordenamiento territorial, emprendimiento inmobiliario, promoción del desarrollo local, de un cluster o cadena de valor; pero lo importante es tener definido el objetivo buscado. La mejora de estos aspectos, impulsando que las diferentes instituciones del Estado brinden apoyos especiales a la instalación de PIs no parecería ser un elemento distorsionante para dichas instituciones, pero al mismo tiempo significaría un apoyo importante para la promoción de Parques y denotaría una política pública integral en ese sentido. Además, uno de los potenciales teóricos de los PIs son las interacciones y sinergias que se producen en el territorio en torno al sistema productivo y empresariado local que comienza a funcionar en red. Para que esto ocurra un catalizador importante suele ser el incentivo de compartir el acceso a recursos y servicios estratégicos para la actividad productiva. Finalmente, este tipo de apoyo sería un gran diferencial del régimen de PI respecto al régimen general de inversiones, y para nada competitivo sino complementario del mismo. Además, estaría dentro de las ventajas que naturalmente fueron pensadas como factor de atracción de emprendimientos para que se instalen en PIs, desde que estas políticas existen en el mundo.

7.5 Sobre la prestación de servicios “reales”

Además de la prestación o el acceso preferencial a servicios como energía, agua, saneamiento y otros de similar índole, tal vez la prestación de servicios “reales” también tenga un papel importante para el fomento de la instalación de PYMES en PIs. Más adelante, cuando se analiza al instrumento desde la perspectiva de la política de desarrollo industrial y territorial se muestran algunos ejemplos de experiencias internacionales, en las que la prestación de servicios “reales” es importante. Por servicios “reales” se entiende, por ejemplo, servicios técnicos, de gestión, de marketing y búsqueda de mercados, entre otros. El desarrollo de una política de prestación de este tipo de servicios, sobre todo en el caso de las PYMES, puede ser beneficioso para generar las bases necesarias para promover sinergias entre las empresas, fomentar su desarrollo e incluso la formación de redes o capacidades sistémicas en un territorio. Casi siempre, además de los servicios “reales” la política también prevé resolver el problema del financiamiento. Sin embargo, hay cosas que se resuelven mejor brindando directamente el servicio, en vez de que cada empresa lo compre por su cuenta en el mercado, incluso es más eficiente brindarlo desde una plataforma común (como un PI

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por ejemplo) y en forma colectiva (ya que los problemas se comparten y las oportunidades se deben aprovechar en conjunto). Por lo tanto, un PI puede ser un ámbito adecuado para prestar estos servicios a las empresas que allí se radiquen, conformando un factor de atracción, en primer lugar, y de desarrollo empresarial en segunda instancia. A partir de ese desarrollo de empresas que comparten un mismo espacio físico puede ser más fácil alcanzar el objetivo de generar sinergias propias de las redes y las economías de aglomeración industrial. Sin embargo, esta dimensión de una política de PI no está contemplada en el régimen actual, y tampoco es parte de la estrategia o enfoque de los actuales PIs promovidos por la Ley de Parques.

7.6 Sobre los procedimientos administrativos

La autorización de instalar un PI es evaluada por la Comisión Asesora de PIs y luego determinada por el Poder Ejecutivo, en conformidad con el Gobierno Departamental. Para ello debe presentarse un proyecto con determinados requisitos. Según los agentes calificados consultados la instalación de un Parque Industrial no tiene problemas burocráticos, los trámites son ágiles y se cuenta con el asesoramiento del MIEM. Incluso, en comparación con los requisitos del Régimen General de Promoción de Inversiones se consideran menos estrictos los de PI. Con respecto a la instalación de las empresas en los PI, la normativa también plantea que ésta debe ser analizada por la Comisión Asesora de PIs con el fin de evaluar si contribuye a los objetivos que promueve este instrumento, aunque en este caso con la autorización final del MIEM. Sin embargo, la realidad indica que la instalación de empresas en los PIs en funcionamiento se realiza solamente con la autorización de los administradores de los Parques, e incluso sin comunicación formal posterior al MIEM. Un indicador de lo anterior es la ausencia de un sistema de seguimiento y sistematización de información acerca de las empresas, empleo, facturación y demás datos necesarios para el monitoreo de una política de aglomeración de empresas. Los datos disponibles por las oficinas públicas relacionadas a los PIs se encuentran incompletos y desactualizados respecto a la realidad actual de las empresas que allí operan. En este sentido, y sin pretender aumentar los trámites burocráticos, se recomienda disponer de un mecanismo que brinde información básica acerca del funcionamiento de los PIs. Esto supone también destinar recursos dentro del MIEM, que parece la institución adecuada, para generar la capacidad de realizar este monitoreo en interacción con los administradores de los PIs.

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7.7 Sobre la cuestión de la propiedad inmueble y la inversión en infraestructura en “terreno ajeno”

Esta sección se enmarca dentro del planteo de Walker y Storper (1981) sobre la lógica empresarial de considerar al PI como un negocio inmobiliario que compite con las demás ofertas de localización del mercado. La inversión que realizan las empresas en los PIs enfrenta la particularidad de tener que ser realizada en terreno “no propio” (aunque en algunos casos se brinde un comodato a largo plazo). Esto ha sido destacado por varios referentes del Régimen así como por los propios empresarios. La inversión realizada en un terreno del cual no se es propietario no es reconocida y por lo tanto no forma parte del capital societario y dificulta la obtención de financiamiento. A ello se suma el hecho de que la instalación en un Parque puede tener limitaciones de cara a futuras expansiones en caso de no contar éste con una superficie suficiente y estratégicamente organizada. También hay cuestiones de vecindad y convivencia al interior del Parque que puede limitar la realización de inversiones, lo que varios entrevistados destacaron como “costos intangibles”, y que es necesario considerar por parte del administrador para tener cierto control sobre los criterios de construcción y organización dentro del Parque. Este es un aspecto que ya ha sido visualizado por parte de varios de los referentes institucionales del régimen, incluidas las Intendencias Departamentales, que en algún caso con el fin de promover la instalación de PIs han avanzado en la enajenación de los predios en donde éstos se instalarán, de forma de buscar una solución al problema antes planteado. No obstante lo anterior, es necesario destacar que en los dos PI que actualmente funcionan bajo la Ley de PI la forma de tenencia bajo arrendamiento, y no como propietario del predio y de las instalaciones, opera más como un factor de atracción que como una restricción. Se trata, sobre todo, de aquellos casos vinculados a empresas del exterior que con el fin de incursionar en menores riesgos, pagar menores costos de entrada y tener menores costos de salida, prefieren primero arrendar que comprar terrenos y construir. Si en este caso, además, se le suma una visión empresarial por parte de quien administra el Parque que apunte a brindar a las empresas arrendatarias soluciones constructivas, esto es, asumir parte de los riesgos de la ejecución de la obra y brindar una solución estilo “llave en mano” para aquellas empresas que piensan instalarse sin tener que incursionar en los diferentes trámites y contrataciones que se requieren para ello, entonces el esquema del “arrendamiento” aparece como un factor promotor de la instalación dentro de un PI. De alguna manera, lo anterior va en línea con la importancia de contar con una infraestructura previamente armada para promover la instalación de empresas en un PI. Ya sea que estas infraestructuras sean realizadas (construidas) por el administrador del PI (como en el caso de ZONAESTE) o aprovechando instalaciones preexistentes (como en el caso de Juan Lacaze), dado que reducen la inversión inicial a realizar y configuran una oferta diferencial hacia las empresas que piensan en localizarse allí, con la posibilidad de ofrecer soluciones superiores a comenzar desde cero una inversión industrial en cualquier otro sitio.

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Así, se aprecia una diferencia respecto a este tema según el tipo de empresa. En el primer caso, cuando se visualiza la falta de propiedad como un problema, enfocado principalmente en empresas nacionales, que requieren financiamiento y en casos donde el PI no ofrece condiciones mínimas constructivas, por lo que la inversión es prácticamente de cero (como en Salto). El segundo caso, asociado a empresas extranjeras, orientadas hacia la búsqueda de renta para sus accionistas más que por la propiedad de activos y que, generalmente, ya cuentan con financiamiento. Se desprende de lo anterior la interrogante acerca de la compatibilidad de un instrumento de promoción de PIs que englobe tanto a grandes empresas como a pequeñas empresas. En todo caso, sería bueno revisar en qué medida se puede contemplar, por ejemplo con alguna otra medida compensatoria, para el caso de las pequeñas empresas, el hecho de que la inversión realizada en un terreno del cual no se es propietario no es reconocida como parte del capital societario, lo que dificulta la obtención de financiamiento.

7.8 Sobre el objetivo de generar sinergias en un Parque Industrial

Uno de los principales beneficios que la teoría destaca de la conformación de PIs es el aprovechamiento y articulación entre las empresas que allí operan, así como las indirectamente vinculadas (proveedores, servicios comunes, etc.). En otras palabras: generación de sinergias. Tanto el acceso a servicios (de variada índole) como el costo son dos variables que pueden mejorar mucho para las empresas en un esquema de cooperación y articulación gestionada en el marco de un Parque, redundando en beneficios para todos. A su vez, esto también permite articulaciones entre empresas de diferentes tamaños. Incluso, más allá del acceso y costo respecto a servicios, materias primas y proveedores, pueden surgir relaciones de compra-venta y esquemas de subcontratación dentro del propio PI. Como ha sido destacado en variados estudios, la organización deseable de la producción en un territorio es aquella que cuenta con un sistema de empresas y emprendedores innovadores que genera un volumen suficiente de relaciones de cooperación, no incompatibles con la competencia, que justifican que se pueda hablar de un sistema de producción local. Entre las principales sinergias que podrían alcanzarse se destacan desde el aprovechamiento de servicios operativos y de mantenimiento (talleres, herrerías, carga y descarga, limpieza de vehículos de transporte, gestión de residuos y desperdicios, etc.), hasta el uso común de servicios logísticos (sala de reuniones, comedor, vestuarios). Adicionalmente, algunos administradores de Parques consultados resaltan el hecho de que la pertenencia y apropiación del “Parque” por parte del conjunto de empresas genera cierto control sobre las mismas empresas del Parque, que en algunos casos puede ir motivando la “depuración” de empresas no rentables o con irregularidades o, por la positiva, generando alguna “marca” beneficiosa que todas las empresas defiendan como carta de presentación. La realidad de los dos PIs del país bajo la Ley 17.547 que actualmente tienen empresas operando muestra una prácticamente nula vinculación entre las empresas, las que no

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solo no comparten servicios y no han motivado la instalación de empresas para brindarlos, sino que además tienen reducidos mecanismos de comunicación. Por el contrario, el Parque Tecnológico Industrial del Cerro, si bien no está amparado en el régimen de PI, es una experiencia más favorable en este sentido, con instancias de intercambio dirigidas a la búsqueda de sinergias entre las empresas. Además de la necesidad de una buena comunicación y una estrategia de promoción de la búsqueda de sinergias, existe también un tema de escala en cuanto a cantidad de empresas que debe haber en un Parque para que se desarrollen efectivamente servicios comunes. Las 5 empresas del PI ZONAESTE y las 6 del PI de Juan Lacaze (7 si se considera la CETP o ex-UTU localizada en el parque), no parecen generar aún esa escala suficiente. No obstante, no es sólo un tema estático en cuanto a la cantidad de empresas que hoy hay en cada PI, sino que también es un tema de enfoque hacia la atracción de empresas. Es decir, como se posiciona el PI y cuál es su oferta hacia las empresas. Como se analizó la motivación de las empresas no viene en general por la promesa de servicios comunes y sinergias con otras empresas o instituciones, que no forman además parte del menú que se les puede ofrecer por el momento, sino que se ven atraídas por el lado de solucionar el tema locativo en forma conveniente y aprovechar economías de localización que van más allá del PI en sí mismo (área metropolitana de Montevideo en el eje dinámico de Ruta 8, 101 y 102 para el caso de ZONAESTE y la proximidad a Buenos Aires de Juan Lacaze). Aquí se refleja la diferencia entre un PI entendido como una solución inmobiliaria que aprovecha ventajas de localización o un PI promotor de interacciones y sinergias entre empresas. Otra vez parece relevante revisar la definición del contenido y objetivo del instrumento PI que se está utilizando, siguiendo la clasificación de ONUDI (1979b): ¿Se promueve con el PI la relocalización industrial de cara a promover el ordenamiento urbanístico del territorio? ¿Se trata de un negocio inmobiliario? ¿Se procura promover el desarrollo de un territorio, de un cluster o cadena de valor a través de potenciar las sinergias entre las empresas que lo componen? Como ya fue señalado, si bien todos estos objetivos tienen validez por sí mismos, el correcto uso del instrumento PI requiere tener definido claramente el enfoque conceptual sobre el que se sustenta. Complementariamente al tema de la escala, hay un aspecto que se vincula con los lazos preexistentes con las actividades industriales en las ciudades en donde se instalen los Parques (sobre todo en el interior del país). En lugares como Juan Lacaze donde hay una cierta cultura industrial la aglomeración de empresas que promueva un PI puede también complementarse con sinergias con otras empresas instaladas fuera del predio del Parque. Esto podría ser incluso promovido, por ejemplo, beneficiando estos vínculos. En el caso de Juan Lacaze, una de las empresas instaladas se dedica al mantenimiento industrial y trabaja para empresas situadas fuera del parque como FANAPEL, en la propia localidad de Juan Lacaze, y UPM en Fray Bentos. Pensar en estas relaciones entre empresas instaladas dentro de los PIs y otros emprendimientos, sobre todo de gran porte, que puedan estar fuera de los mismos puede ser interesante desde el punto de vista de promover el desarrollo local y regional de la industria y actividades afines.

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En aquellas ciudades donde hay grandes emprendimientos ya instalados desde hace tiempo (como por ejemplo, en Paysandú, las empresas Paylana, Azucitrus y Paycueros), o incluso en las ciudades donde recientemente se han instalado grandes empresas (como las empresas madereras en Tacuarembó), no parece viable promover una relocalización de estas fábricas hacia nuevas áreas que se definan como PI. Por lo tanto, es de interés pensar en formas de relacionamiento entre los PI que se promueven como nuevas localizaciones industriales, y de servicios a la industria, con las actividades que ya tienen un peso importante en las ciudades donde se instalan los parques. Sobre todo, aprovechando el potencial de generación de intercambios y relaciones entre esos emprendimientos preexistentes con las futuras empresas que se vinculen a la propuesta de PI. Los casos identificados en Uruguay se asemejan más a la agrupación de PI que prioriza el objetivo de ordenamiento territorial y relocalización de industrias existentes (ONUDI, 1979b), para luego fomentar el desarrollo industrial y de redes. Esto se contrapone al planteo de Bredo (1960) acerca de que una de las principales fortalezas de los PI como instrumentos de promoción industrial es, desde el principio de su instalación, la sinergia entre empresas y el entramado de servicios a los que se accede, relacionado a economías de escala, reducción de costos y una visión integral del parque como aglomerado empresarial. Otro tema relacionado con la generación de relaciones entre empresas del PI e incluso con el entramado productivo que se localiza fuera del parque, refiere al esquema de desarrollo de proveedores en torno a empresas “ancla”. Aquí hay un aspecto que podría ser diferencial entre el régimen de PI y el régimen general de promoción de inversiones, ya que el PI podría ser un instrumento que favoreciera el desarrollo de proveedores articulando los beneficios de la Ley y el esquema de servicios del parque con un Programa de Desarrollo de Proveedores (PDP). En este tema una dificultad que se plantea es la falta de experiencia y conocimientos de los administradores de los parques de cómo atraer empresas “ancla” (lo que fue señalado en las entrevistas). Esto ocurre, además, en un contexto general en el país de desconocimiento sobre cómo diseñar e implementar PDP. Pero hay también una gran oportunidad para desarrollar esta temática como uno de los factores de atracción de los PIs, ya que el MIEM se encuentra desde hace un tiempo explorando las posibilidades de los PDP y examinando de qué forma se podrían aplicar en Uruguay. En el MIEM se desarrolló durante 2008 y parte de 2009 una iniciativa de desarrollo de proveedores. Se tomó una metodología del PNUD, de ONUDI, y se adaptó a lo que se quería aplicar. Se hizo un llamado a empresas “ancla”, junto con la ANII (que apoyaba pero no con recursos), pero no se presentó ninguna empresa al llamado. A partir de este resultado se optó por identificar empresas “ancla” para invitarlas a participar. Algunas de las empresas invitadas fueron: ANCAP, UTE, ANTEL, ISUSA, YASAKI, CONAPROLE. La idea era promover una experiencia piloto y luego extenderla. La iniciativa comprendía las siguientes etapas: i) un diagnóstico del área de proveeduría de la empresa “ancla”; ii) detectar proveedores clave y oportunidades con el objetivo de sustitución de importaciones por producción nacional; iii) en función de lo que se identificaba como oportunidad se hacía un plan de mejora; iv) luego se realizaba la implementación del plan (desarrollo de proveedores nacionales). ANCAP fue la única empresa que finalmente aceptó participar de la iniciativa, pero cuando se realizó la fase

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de diagnóstico surgió que no había demasiadas oportunidades para sustituir importaciones y no se siguió con la fase de implementación. Es importante destacar que esta experiencia del MIEM tuvo un enfoque dirigido a grandes empresas estatales, o sea de compras del Estado, y de sustitución de importaciones. No tuvo un enfoque de desarrollo de proveedores “locales”. Esto último no necesariamente sustituye importaciones sino que puede sustituir provisión desde otras regiones/departamentos o generar oferta local que no existía antes. Tampoco necesariamente involucra el esquema de compras públicas. En definitiva, la iniciativa dejó experiencia en el tema, pero como piloto no fue exitoso. Algunos de los problemas que se pueden identificar en el diseño de esta iniciativa son importantes para tener en cuenta a la hora de promover este tipo de políticas en los PIs. En primer lugar, no había un incentivo claro desde el MIEM que se visualizara como beneficio directo por participar como empresa “ancla”. Es decir, no es suficiente el incentivo teórico de beneficio futuro a obtener por el desarrollo de un proveedor más eficiente o menos costoso, se necesita de un beneficio concreto y al momento de participar (por ejemplo, subsidio de algún tipo por algún tiempo)14. Por otra parte, el enfoque de sustituir importaciones por producción nacional en grandes empresas, además estatales, sin un componente de recursos que apoyara ese proceso, chocó con la realidad de que ese tipo de grandes empresas ya por su propio funcionamiento habían agotado las posibilidades de sustitución de proveedores de importados. Es decir, la iniciativa no aportaba nada diferencial en verdad. Una explicación de fondo y más sencilla es que la apuesta del MIEM fue bien intencionada pero no se desarrolló como una prioridad del Ministerio, a la que se apostara fuertemente con recursos. La experiencia internacional muestra que no se han generado programas de desarrollo de proveedores exitosos sin un componente fuerte de recursos y una alta prioridad de esa política en la agenda del organismo promotor de la misma. A continuación se citan algunos ejemplos de políticas exitosas (al menos en su momento) de promoción de cadenas de proveedores locales o sistemas productivos locales.

Cadena productiva de la electrónica en Jalisco, México En los noventa se instalan en esa región mexicana importantes empresas transnacionales de la electrónica. En 1995 esto había generado 25 empresas proveedoras locales lo que se consideró un resultado escaso. Por lo tanto se definió una política de promoción de cadena productiva de la electrónica con la intención de desarrollar proveedores a partir de grandes empresas transnacionales. Esto derivó en un programa apoyado y realizado por el Gobierno Estatal, la Cámara Nacional de la Industria de la Electrónica, de Telecomunicaciones e Informática y el PNUD. Con un alto grado de

14 La parte del diagnóstico y el plan de mejora lo pagaba DINAPYME (que consistía en contratar a un consultor para hacerlo). Pero luego la implementación corría por parte de la empresa “ancla”. En la implementación podría haber una co-financiación o algún subsidio, por ejemplo.

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compromiso y recursos asignados. Como resultado las empresas proveedoras locales pasaron a ser 112 en 199915. Centros de empresas e innovación (CEI) en Italia Los CEI brindan servicios a empresarios interesados en innovar, modernizar, diversificar o ampliar sus negocios, relacionados con actividades manufactureras y de servicios a las empresas. Los CEI ofrecen los siguientes servicios16: i) actividades de promoción de empresas y de animación económica; ii) incubación de nuevas iniciativas; iii) servicios técnicos a las nuevas empresas (tutoría, formación empresarial, asistencia técnica, organizativa, administrativa y financiera) y, sobre todo, apoyo para promocionar sus productos y para buscar oportunidades en los mercados nacionales e internacionales (estos apoyos se brindan en promedio durante algo más de tres años desde la instalación de la empresa en una zona industrial); iv) servicios técnicos y de gestión para el desarrollo de empresas localizadas en las regiones y territorios en los que los CEI ejercen el papel de propulsores del desarrollo local (diagnóstico empresarial, preparación del plan de empresa, formación para la dirección y gestión empresarial, asistencia en la localización de las plantas productivas, asistencia en la obtención de apoyos financieros de carácter público, asistencia técnica en innovación tecnológica y mejora de la calidad, marketing operativo y estratégico e investigación de mercados, apoyo en la búsqueda de socios y en la formación de «joint ventures»); v) además del apoyo para el acceso a fondos disponibles de financiamiento, los CEI disponen de tres instrumentos financieros específicos: un "Fondo Rotativo de Venture Capital, un "Fondo Rischi" que da garantía a las empresas ante los bancos y el "Fondo Incentivi agli investimenti" (para promover inversiones). El modelo de política industrial-tecnológica de Valencia (España)17 La Comunidad Valenciana cuenta con una Agencia de Desarrollo Regional: el Instituto de la Mediana y Pequeña Industria Valenciana (IMPIVA), creada en 1985 y que tiene los siguientes objetivos: la modernización de las empresas existentes; la diversificación del tejido industrial a través de la promoción de líneas de actividad poco desarrolladas en la región; la ampliación de la capacidad emprendedora del tejido social en un sentido innovador; la integración internacional-cooperación de empresas. Esta agencia ha desarrollado la “Red IMPIVA” Las entidades que constituyen esta Red son las siguientes: Institutos Tecnológicos, Centros Europeos de Empresas e Innovación, y el Parque Tecnológico, que concentra centros de investigación, empresas con alta

15 Capítulo VIII en: Aghón, G. (Dir), Alburquerque, F., y Cortés, P. (comp.) (2001) Desarrollo Económico Local y Descentralización en América Latina: Un análisis comparativo, CEPAL/GTZ, Santiago de Chile. 16 Vázquez Barquero, A. (2000) La política de desarrollo local en Italia: instrumentos y experiencias, Proyecto CEPAL/GTZ “desarrollo económico local y Descentralización en América Latina”, Santiago, Chile. 17 Giner, J. M. y Santa María M. J (2000) “La política de centros tecnológicos y de servicios: la experiencia de las regiones valenciana y Emilia-Romagna”. REVISTA DE ESTUDIOS REGIONALES Nº 57, PP. 131-149.

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dedicación en I+D y empresas de servicios industriales. Hay que señalar que si bien se trata de que la política se financie en parte con cuotas de los miembros de los Institutos y Centros y por tarifas cobradas por servicios (que, por ejemplo, en los Institutos Tecnológicos puede representar entre el 21% y 34% del presupuesto), la mayor parte del financiamiento de la Red IMPIVA corresponde al Gobierno regional. No obstante, hay una preocupación para limitar los subsidios generales para financiar gasto corriente, buscando una mayor autofinanciación de los Institutos y Centros para estas partidas. Los Institutos Tecnológicos ofrecen a las empresas los siguientes servicios: i) información; ii) asesoramiento técnico (estudios técnicos sobre materiales y materias primas, procesos de fabricación, maquinaria, productos acabados, automatización, CAD/CAM, informática, ahorro energético, optimización de plantas y contaminación ambiental); iii) calidad industrial (ensayos y análisis de laboratorio, diagnosis y control de calidad, normalización, certificación y homologación); iv) tecnología (transferencia de tecnología, proyectos de I+D, plantas experimentales de nuevas tecnologías, programas europeos de I+D); v) servicios de diseño y moda; vi) cooperación internacional de empresas (participación en proyectos europeos, misiones internacionales, contactos con universidades y centros de investigación internacionales); vii) formación (especialización, reciclaje y actividades a medida para empresas). Por su parte, los servicios que ofrecen los Centros de Empresa e Innovación son los siguientes: i) orientación general y gestión; ii) asesoramiento en la realización del plan de empresa (viabilidad comercial, técnica y financiera); iii) apoyo y asesoramiento financiero y tecnológico; iv) locales para el lanzamiento de la empresa; v) servicios administrativos.

En resumen, la generación de sinergias entre las empresas, interacciones y redes, salvo en los lugares en que se da en forma espontánea, realmente endógenas, depende en gran medida de las políticas públicas que generan prestaciones de servicios “reales”, favorecen las articulaciones entre agentes públicos y privados, las interacciones entre empresas, los procesos de innovación y mejora productiva y hasta el acceso a servicios básicos.

7.9 Sobre la estrategia de comunicación del “producto PI” a nivel de las empresas

Finalmente, un tema que es más general pero que afecta directamente al tema de la necesidad de una cierta escala (número de empresas) para que un parque pueda justificar un potencial de sinergias a su interior y con el medio que lo rodea, refiere a los problemas señalados por varios de los entrevistados respecto a la difusión a nivel de las empresas de qué es un PI y qué condiciones ofrece el actual régimen. Si esto falla se hace más difícil atraer empresas. Es decir que las mejoras del instrumento que se pueden proponer en este estudio requieren además de qué la “oferta o producto” PI sea bien comunicada y difundida a nivel de las empresas, que son los clientes y/o beneficiarios principales del instrumento.

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8 Conclusiones En esta sección final se pretende resaltar los principales aspectos que surgen del capítulo anterior a modo de conclusiones y recomendaciones. La Ley de PI de Uruguay y su normativa ha generado una situación que podría ubicarse en un híbrido entre las definiciones de ONUDI de PI y área industrial. Si bien la Ley procura explícitamente impulsar la figura del PI como tal, en la práctica la situación se parece mucho más a la de las áreas industriales de ONUDI. En este sentido, podría ser útil precisar más que tipo de aglomeración industrial se pretende. Sobre todo porque en el marco de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable ya existen las herramientas de planes de ordenamiento territorial a diferentes escalas que permiten diferenciar los usos de los suelos y planificar el desarrollo de la actividad económica en el espacio. Por lo tanto, un régimen de PI que se justifique en constituir una herramienta para determinar zonas industriales no parece ser necesario (sino redundante) en el marco de la normativa nacional respecto al ordenamiento territorial. Una de las posibilidades es que los PIs se posicionen en forma clara como instrumentos de promoción económica para el desarrollo territorial. Esto puede justificar algunas de las propuestas que se mencionan más adelante. Del punto de vista de los beneficios fiscales para las empresas que se radiquen en un PI queda claro luego del análisis que este no es el fuerte del instrumento ni implica un diferencial respecto al régimen general de promoción de inversiones. No justifica, por lo tanto, un régimen específico de exoneraciones o devoluciones de impuestos tal cual está planteado. Por otra parte, la política nacional al respecto desde hace tiempo que está encaminada a contemplar dentro del régimen general a las especificidades que surge necesario contemplar. Las diferencias territoriales, por ejemplo, ya se contemplan en el régimen general. Finalmente, la modificación reciente de la implementación de la Ley de Inversiones contempla específicamente a las empresas que aplican al régimen general y además se localizan en PI. En este caso se incrementa en un 15% el puntaje obtenido según la matriz de evaluación y se otorga crédito fiscal por los aportes patronales de la mano de obra incremental del proyecto. En vista de lo anteriormente planteado, se recomienda que en lo que refiere a los beneficios fiscales el régimen de PI presente facilidades para acceder al régimen general de promoción de inversiones, el que ya contempla con la nueva reglamentación la situación de localización en un PI (otorgando mayores beneficios por ello), en vez de competir ofreciendo un régimen específico de beneficios. Entre las facilidades para acceder al régimen general que puede otorgar el régimen de PI se destaca la que actualmente existe para las pequeñas empresas, que para aplicar al régimen general se les solicita presentar las previsiones de ingresos, costos y utilidades para los próximos 5 años, y el cronograma de la inversión y financiamiento, en lugar de tener que presentar un proyecto como es el caso de las empresas medianas y grandes. Esto, como se señaló, puede permitir el acceso a los beneficios específicos del régimen de inversiones a las empresas pequeñas, que no lo podrían obtener de otra manera por su reducido tamaño económico para enfrentar los costos de la elaboración de un proyecto.

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No obstante todo lo señalado en párrafos anteriores, un elemento que puede requerir un tratamiento diferencial en cuanto a beneficios fiscales, refiere a considerar beneficios fiscales específicos que solo apliquen a las pequeñas empresas que se instalen en PI. Como se señaló en el documento, las exoneraciones sobre el impuesto a la renta parecerían ser lo más adecuado para las empresas de mayor tamaño (y ya está contemplado en el régimen general) pero no tanto para las pequeñas empresas, para las que otros impuestos, tales como el IVA, tienen mayor incidencia. En este caso, sin que esto lleve a una renuncia fiscal para el Estado generalizada a todas las pequeñas empresas del país (si se considerara en el régimen general), puede ser sí un beneficio fiscal diferencial solo aplicable para empresas que se radiquen en PIs. Este tratamiento específico puede estar justificado si se quiere promover a los PI como instrumento para generar efectos sinérgicos y aglomeración de empresas pequeñas (que se puedan relacionar también con otras grandes) en clave de cadena de valor, objetivo al que se hace referencia más adelante. Otro aspecto a considerar, que no es un beneficio fiscal, es solucionar el problema de acceso al financiamiento que se genera cuando la inversión es realizada en un terreno del cual no se es propietario y, por ende, no es reconocida como parte del capital societario. Esto dificulta la obtención de financiamiento, sobre todo en las empresas de menor tamaño que no cuentan con capital o inmuebles adicionales a la inversión realizada en el PI. Por lo tanto, el régimen de PIs podría prever un mecanismo de acceso al financiamiento a través de un fondo de garantía o algún mecanismo diseñado junto con la banca pública de desarrollo (BROU). En lo que refiere a los instaladores de los Parques, los beneficios fiscales que se otorgan parecen insuficientes y con poco éxito. Modificar esta situación, generando mayores incentivos a la instalación de PIs, requiere de una definición previa más clara del contenido y objetivo respecto al uso del instrumento PIs como política económica e industrial (incluso territorial). Esto es así porque para generar esos incentivos desde el Estado hay que aplicar (o renunciar a) recursos que siempre son escasos, y para que tenga efecto hay que pensar en recursos de magnitud importante (que incidan en la decisión de instalar un PI). Este tema se profundiza más adelante. Respecto a las recomendaciones que no tienen necesariamente que ver con beneficios fiscales, se las presenta a continuación ordenadas en función de la agrupación en cuatro grandes tipos de objetivos que se recogían de la bibliografía sobre PIs18 (sobre la base de los planteos de Bredo, 1960; Briazo y otros, 2003; Türk, 2006):

Desde el punto de vista de la planificación espacial y urbana (suburbana y metropolitana)

En este aspecto el instrumento de PIs serviría para evitar conflictos por usos del suelo, mejorar la capacidad de vigilancia por parte de las autoridades del cumplimiento de las normativas vigentes sobre la industria y normativas ambientales, racionalización del tránsito y contribuir a los planes de ordenamiento territorial. Dado el marco existente de la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, no parece que en este aspecto el instrumento de PI merezca una atención particular o incentivos específicos 18 Que se presentaban como beneficios del punto de vista social y de objetivos de política con la promoción de PIs.

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para el logro de esos objetivos. Más bien surge la recomendación obvia de que las propuestas de PIs deben estar articuladas dentro de la planificación y los instrumentos (planes) de ordenamiento territorial que prevé la Ley.

Desde el punto de vista de la provisión de servicios a un costo relativo más bajo

comparado con otras localizaciones o soluciones individuales. Esto refiere a que los PIs puedan aportar soluciones integrales que superan las prestaciones individuales de ciertos servicios (agua, energía, saneamiento y transporte, vigilancia, mantenimientos edilicios y de áreas verdes, certificaciones, alimentación de los trabajadores. tratamiento de los efluentes y residuos). En este tema se está prácticamente en cero. Como se señaló en el análisis, dos ejemplos de ello lo reflejan: los Parques Industriales en funcionamiento no cuentan con un suministro de energía suficiente y no cuentan con una tarifa como gran consumidor (cada empresa se considera gran consumidor o no de acuerdo a su característica individual, sin consideración de que está en un PI). En todas las entrevistas surgió como tema relevante la necesidad de contar con beneficios de acceso preferencial y a menor costo a estos servicios. En primera instancia, generar tarifas preferenciales como “parque industrial” de UTE, OSE y ANTEL sería un objetivo plausible y con importante impacto. Además del costo, también sería altamente positivo contar con el acceso preferencial a estos servicios. Es decir, en vez de que el régimen de PIs exprese su atractivo compitiendo por generar beneficios fiscales similares a los del régimen general de inversiones, podría ofrecer un beneficio de costo reducido o incluso exonerado de conexión o acceso a estos servicios. Es decir, y salvando las distancias, así como en la política de regularización de asentamientos siguiendo un objetivo de política superior al de abastecer del servicio se provee a ciertas poblaciones de servicios de saneamiento, energía y agua (entre otros), también por un objetivo superior, que puede ser una política de desarrollo industrial de determinada zona y de determinadas actividades, se podrían proporcionar esos servicios por parte del Estado para los PIs que se consideren que se alinean con la políticas de desarrollo que se llevan adelante o se quieran impulsar. Estos beneficios seguramente tendrían un impacto importante en las decisiones de instalar PIs, tanto cuando estas refieren a instaladores públicos (Intendencias, por ejemplo) como privados. A su vez, nos vuelve a remitir a la necesidad de definir un objetivo claro a perseguir con los PIs, que si, por ejemplo, refiere a dar prioridad al desarrollo económico de ciertas regiones y de ciertas actividades, entonces a las propuestas de PIs que se alinean con ese objetivo se les pueda brindar estos servicios. Por otra parte, la conexión o acceso subsidiado a los servicios de energía, agua y saneamiento, además de recomendar que solo corresponda en los casos que el PI sea una propuesta alineada con las estrategias de desarrollo económico del Gobierno, también deberá ser coherente y compatible con los planes de ordenamiento territorial en sus diferentes escalas. Esto significa evitar que se impulsen PIs en zonas que no fueron planificadas de uso industrial o que presentan complejidades no justificadas (y excesivamente costosas) para realizar las conexiones de los referidos servicios.

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Si bien el manejo de los residuos es un problema en todo el país sin una solución adecuada, y al respecto pueden existir otras prioridades, el subsidio para la instalación o el acceso a un servicio de efluentes y residuos sólidos para el PI (que es una de las exigencias además de la normativa de PIs) sería una solución integral que podría ser un incentivo para el instalador a la hora de decidir crear un PI y, posteriormente, un factor de atracción importante para la localización de empresas. Otro aspecto que puede ser un diferencial importante de los PIs es lo que refiere a facilitar tramitaciones con el Estado. Un ejemplo de interacción positiva (en la interacción entre el propio Estado) es el hecho que un proyecto de inversión a realizarse en un PI tiene avances en la tramitación para obtener el visto bueno de la DINAMA, por el solo hecho de instalarse en un Parque bajo el régimen que ya cuenta con las aprobaciones correspondientes. Esto podría replicarse para otros trámites y obligaciones que el propio Estado exija para la actividad industrial y productiva. El hecho de que una empresa se sitúe en un PI permite un mayor control previo y posterior de sus actividades, además del control que tiene por parte de la propia administración del PI (que también está sujeta a controles y, por ende, es responsable de lo que sucede en el parque), por lo que no parece un beneficio que sea difícil de aplicar (exceptuando por los problemas que el propio Estado tiene en la coordinación inter-institucional, pero que si se utiliza como excusa no dejaría margen para proponer nada). Es importante volver a decir que en muchas de estas propuestas (casi todas) se está hablando de una forma u otra de subsidios, de desviar recursos para promover los PIs, no por las vías que son competitivas con los beneficios fiscales que otorga la Ley de inversiones, pero sí por medio de vías complementarias que son en definitiva renuncias de recaudación o inversiones que debe afrontar el Estado para dotar de servicios que luego sean aprovechados por los administradores privados o públicos de los PIs para atraer inversiones. Esto debe quedar claro, porque implica una decisión previa de que el Estado quiere utilizar el instrumento de PI como instrumento de desarrollo, apostando a ello con recursos.

Desde el punto de vista de los beneficios para las empresas por economías de aglomeración y externalidades positivas.

En este caso se hace referencia a los PIs como espacios donde se generan interacciones y sinergias entre las empresas que resultan en externalidades que mejoran los resultados y actividades de las empresas que allí se instalan. Esto puede ser la conformación de cadenas de valor y relaciones de sub-contratación, compra conjunta de insumos y materias primas, desarrollo de industrias conexas y auxiliares a las industrias principales del PI, difusión y aprendizaje tecnológico, promoción de un mercado de trabajo especializado según los requerimientos del PI, entre otras ventajas similares. En la iniciativa ya comentada del MIEM sobre desarrollo de proveedores (no vinculada a los PIs) se puede detectar como problema de diseño que las potenciales empresas “ancla” no percibieron en el programa un incentivo o aspecto diferencial como para comprometerse. Es decir, ante el problema de mejorar sus proveedores no vieron en ese programa una solución mejor a lo que podían hacer o de lo que ya habían hecho por su cuenta. Para el caso de querer promover el desarrollo de proveedores o, más en general, relaciones entre empresas en un PI, esto debe ser un factor a tener muy en cuenta. Se

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debe ofrecer un incentivo razonable para orientar las acciones de los agentes en el sentido que se quiere. No alcanza con tratar de convencer de lo beneficioso que es asociarse, subcontratar o formar redes. Si no se está dispuesto a asignar recursos adecuados para los objetivos de política económica que se plantean, es mejor no generar este tipo de iniciativa. Por otra parte, como se analizó anteriormente, la experiencia internacional otorga una gran importancia en el diseño de la política pública de desarrollo empresarial e industrial a la promoción de articulaciones entre los agentes y a la solución de problemas de acceso a información, tecnología, mercados e incluso servicios básicos. En torno a estas acciones y estrategias puede generarse un ambiente propicio para que comiencen a emerger interacciones y sinergias más propiamente endógenas entre las empresas de un territorio. Estas políticas pueden adoptar formas variadas de implementarse, con diferentes denominaciones: centros, institutos, parques, agencias, programas. Ello tampoco define solo por la denominación que el enfoque sea más o menos territorial. Lo que parece necesario destacar entonces es que es mucho más importante el contenido del apoyo que se define con la política pública (y obviamente la definición previa de los objetivos), que la forma operativa del instrumento. En este sentido, el promover PIs en sí mismo no asegura generar sinergia ni articulación en redes, ni siquiera una mejora tecnológica o innovación en las empresas. Ese resultado depende del contenido real de la política que se defina como PI. Lo anterior se comprueba en un trabajo19 que muestra que en una encuesta sobre los parques tecnológicos del País Vasco, realizada a 114 empresas, la mayoría de ellas tienen en cuenta en forma prioritaria como factores de localización los servicios comunes e infraestructura que presta el parque y el prestigio que otorga radicarse allí. No son factores principales de atracción las sinergias, cooperación y relacionamientos con empresas que se pueden obtener por estar en los parques. De hecho el mismo estudio señala la dificultad en los parques tecnológicos de esa región española (que además es una de las de mayor prestigio en el tema de políticas regionales de innovación) para que realmente se produzcan transferencias de tecnología, “spin off” tecnológico y cooperación entre empresas dentro de los parques.

Desde la perspectiva más general de la política industrial para una zona, región o el país.

En este caso se trata de evaluar si se quiere definir claramente que el objetivo del instrumento PI es promover el desarrollo económico productivo y el empleo de determinadas regiones o fortalecer una determinada especialización sectorial o tipo de actividad que se considere estratégica o deseada. En este sentido ya no se vería al PI como una herramienta de planificación espacial o la reglamentación de un negocio inmobiliario respecto de la propiedad industrial, sino como un instrumento que está fuertemente relacionado y en forma funcional a una “estrategia de desarrollo”, en escala nacional y regional. 19 Ondátegui, J. (2000) “Parques científico-tecnológicos en España: las fronteras del futuro”, en: Innovación, pequeña empresa y desarrollo local en España, Alonso, J. L. y Méndez, R. (coord.). Editorial CIVITAS, España.

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Los hechos muestran que actualmente de los tres Parques que se instalaron en el régimen de PI uno lo hizo como negocio inmobiliario basado en las ventajas estratégicas de localización de los terrenos que poseía (y luego, como complemento, se acogió al régimen de PI), otro nace como iniciativa de una Intendencia para radicar inversiones pero que queda sin la fuerza necesaria para plasmarla en hechos concretos y aún está en una fase inicial y el restante es una iniciativa para recuperar y sostener fuentes de trabajo de una gran empresa en crisis que aprovecha el régimen de PI, pero que no surge motivado por el mismo sino que se asocia al intento de recuperación de ese gran emprendimiento. Por lo tanto, no tenemos todavía una experiencia que surja a impulso del instrumento PI con el objetivo claro de impulsar una estrategia determinada de desarrollo productivo de una zona o región y que tenga la fuerza necesaria para no quedar solamente en un deseo. Para avanzar en este sentido sería necesario, en primer lugar, implementar un sistema de seguimiento y sistematización de información acerca de las empresas y funcionamiento de los PIs (aspecto que la Reglamentación de Parques lo prevé pero que no opera). Los datos disponibles por las oficinas públicas relacionadas a los PIs se encuentran incompletos y desactualizados. Incluso con respecto a la instalación de las empresas en los PIs, la normativa también plantea que ésta debe ser analizada por la Comisión Asesora de PIs con el fin de evaluar si contribuye a los objetivos que promueve este instrumento, aunque en este caso con la autorización final del MIEM. Sin embargo, la realidad indica que la instalación de empresas en los PIs en funcionamiento se realiza solamente con la autorización de los administradores de los Parques, e incluso sin comunicación formal posterior al MIEM. Es decir que, si se quiere utilizar a los PIs como instrumento de política industrial alineado a objetivos estratégicos vinculados a planes nacionales o sectoriales de desarrollo sin duda que, sin pretender aumentar los trámites burocráticos, se recomienda disponer de un mecanismo que brinde información básica acerca del funcionamiento de los PIs. Esto supone también destinar recursos dentro del MIEM, que parece la institución adecuada, para generar la capacidad de realizar este monitoreo en interacción con los administradores de los PIs. En segundo lugar, si se quiere promover el instrumento de PI como política de desarrollo industrial y/o territorial se debería ofrecer en forma diferenciada, según una estrategia de desarrollo nacional y regional, incentivos importantes que favorezcan la instalación de PIs (a los instaladores). Incluso, estos incentivos pueden estar sujetos a una aprobación caso a caso, por ejemplo, por parte del MIEM junto con la OPP y el MEF, de acuerdo a que la propuesta esté alineada con los objetivos nacionales de desarrollo (las políticas y estrategias impulsadas por estos Ministerios y Presidencia). Por lo tanto, tal vez no sea lo mejor generar incentivos en forma general para promover que se instalen PIs, sino en forma dirigida (priorizando zonas territoriales y sectores o actividades productivas, o incluso por medio de llamados específicos para expresar interés), en sintonía con otras políticas que se quieren llevar adelante.

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En pocas palabras… Del análisis realizado y de la revisión de algunas de las experiencias internacionales mencionadas, se pueden resaltar los siguientes aspectos como factores relevantes para pensar en una política de PIs en clave de desarrollo industrial:

o Se necesita un compromiso fuerte del Gobierno y las agencias públicas involucradas, con verdadera prioridad de la política de PIs en sus agendas.

o La política de PIs se define por sus objetivos de desarrollo industrial y territorial y por el contenido de los apoyos que se brindan.

o Hay que prever un financiamiento adecuado de la política de PIs con fondos del Gobierno o la Cooperación. La co-financiación con privados es también una opción. Sin recursos no hay política.

o Salvo la contemplación de alguna especificidad de las PYMES no parece ser la vía de los beneficios fiscales el camino por el cual debe transitar el instrumento de PIs, sino el de complementar los beneficios que ya otorga en este sentido el régimen general de inversiones, sin competir con el mismo.

o Parece muy relevante que la localización de una empresa en un PI permita un mejor acceso, en calidad y condiciones, así como en costo, a los servicios de energía, agua, saneamiento y telecomunicaciones. Incluso para la instalación de los PIs este es un aspecto clave en el que la política pública puede apoyar. También, más en general, sería beneficioso que la pertenencia a un PI facilitara el relacionamiento con los trámites y burocracia del Estado.

o Es importante, sobre todo para las PYMES, que el PI pueda tener un régimen que facilite el acceso al financiamiento de las empresas, incluso con instrumentos específicos al respecto.

o Además del tema financiamiento y del acceso a servicios de infraestructuras, si el objetivo es generar sinergias entre empresas, sobre todo PYMES, fomentando su desarrollo y la formación de redes, es necesario comenzar por desarrollar una política de prestación de servicios “reales”. En torno a esa política será más fácil construir interacciones, cooperación y proyectos comunes.

o En particular, uno de los diferenciales de establecerse en un PI, tanto para una pequeña empresa como una grande, podría ser el hecho de acceder a un programa de desarrollo de proveedores. Programa que incluso puede ser nacional pero articulado a través de los PIs (promoviendo relaciones de compra-venta y subcontratación dentro de los PIs y entre los PIs). Una de las fuentes relevantes para consultar al momento de diseñar e implementar una propuesta de desarrollo de proveedores es la experiencia de ONUDI con los Centros de Subcontratación y de Alianzas Industriales, que funcionan como …centros de información técnica, de promoción y de puesta en relación de las capacidades, los procedimientos y las especialidades de producción o de servicio industrial, que reviste una forma estructural autónoma la cual tiene por objetivo básico facilitar la aproximación entre las ofertas y las demandas de tareas de subcontratación y abastecimiento (ONUDI, 2002).

o La aprobación de la instalación de PIs debería responder a una estrategia previa de desarrollo que discrimine entre regiones y territorios, y se oriente a determinadas actividades productivas. Ese doble criterio puede permitir tanto favorecer a regiones de atraso relativo y bajo desarrollo como facilitar el aprovechamiento de oportunidades de desarrollo en regiones que ya cuentan con

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un buen potencial o relativamente alto nivel de desarrollo. Es decir que el PI es un instrumento de una política o estrategia más amplia. Esta implementación orientada y no generalizada de la política de PIs puede permitir una mayor disponibilidad de recursos para promover en forma más efectiva la instalación de los mismos (ya sea por agentes públicos, privados o en asociación pública-privada).

Finalmente, también hay que decir que se puede instrumentar una política de desarrollo industrial y territorial, siguiendo estos mismos criterios generales, pero bajo otra forma específica de implementación que no sean PIs, llamémosla política de Centros de Desarrollo Industrial Regional, Nodos Territoriales de Desarrollo de Empresas, Institutos de Promoción del Desarrollo Productivo Local, o como más nos guste. Esto incluso tampoco sería contrario a que las empresas se concentraran en determinadas zonas industriales de acuerdo a los planes de ordenamiento territorial departamentales, o incluso conformando PIs.

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Anexo 1: Pauta para entrevistas con referentes del régimen de PI Guía/pauta para entrevistas a referentes del Régimen de Parques Industriales

Sobre datos generales de instaladores y empresas:

Empleo total

Monto de Inversión

Sobre los incentivos de administradores a instalar en un Parque:

¿Qué motivos destaca por los que se crearon PI?

¿Qué papel entiende jugó el régimen de PI en lo anterior?

¿Por qué hay aglomeraciones similares que operan fuera del régimen

¿Qué factores jugaron para la localización geográfica (cadena, demanda insatisfecha, mercado, regulación, otros)?

¿Cómo evalúa el instrumento PI para promover la descentralización geográfica a través de las 4 zonas del país (i) norte, este y centro, ii) litoral oeste, iii) sur, y iv) metropolitana) y los incentivos fiscales diferenciales (Ejemplo: la depreciación acelerada del IRAE: baja de 15 a 9 años)?

¿Encuentra suficiente los incentivos que otorgan a la instalación de los PI en comparación con los propuestos por el régimen general?

¿Cuál es su opinión sobre el proyecto de nueva reglamentación? ¿Encuentra suficiente los planteos sugeridos para los Parques?

¿Qué opina respecto a los trámites burocráticos para utilizar el régimen de PI? ¿Y sobre los costos de tramitación?

¿Por qué le parece que no ha habido más iniciativas de creación de PI? ¿Cuál es el rol de la CND en ello (dado que la iniciativa municipal ha sido más relevante)?

¿Qué sugerencia podría mejorar el régimen de promoción de PI?

Sobre los incentivos de empresas a instalarse en un Parque:

¿Qué motivos principales destaca por los que las empresas se instalarían en el PI?

¿Qué papel entiende jugó el régimen de PI en lo anterior?

¿Qué motivos principales destaca de porque las empresas NO tienen incentivos a instalarse en un PI?

¿Cómo evalúa el instrumento PI para promover la descentralización geográfica a través de las 4 zonas del país (i) norte, este y centro, ii) litoral oeste, iii) sur, y iv) metropolitana) y los incentivos fiscales diferenciales (Ejemplo: Art. 4 Ley 17.547 y Arts.

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9 y 14 Decreto 524/2005 de la autocanalización del ahorro: aumenta el 50% progresivamente según zonas 56,25%, 62,5%, 68,75% y 75%).

¿Y con respecto al cambio reciente de promover a través del 15% adicional a quienes se instalen en los PI?

¿Qué opina respecto a los trámites burocráticos para utilizar el régimen de PI? ¿Y sobre los costos de tramitación?

¿Qué sugerencia podría mejorar el régimen de promoción de PI?

Sobre el monitoreo de la contribución de los PI :

¿Cómo se monitorea (Art. 9 Ley 17.547) el cumplimiento de los objetivos de la autorización a las empresas que se instalan en PI? (creación de puestos de trabajo, ocupación de mano de obra radicada en el centro urbano referente, sustitución de importaciones, progreso tecnológico, crecimiento de las exportaciones y apertura de nuevos mercados).

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Anexo 2: Pauta para entrevistas con administradores de PI

Cuestionario/Pauta para las entrevistas cara a cara con administradores/Propietarios de Parques Industriales

Funcionamiento de Parques Industriales

Este formulario está dirigido a los administradores de los Parques Industriales. El objetivo es recabar información sobre el funcionamiento de los mismos, así como valoraciones sobre el funcionamiento de la normativa. ¿De quién es propiedad el Parque? ¿Qué institución administra el Parque?

Sobre los motivos de instalar un Parque Industrial

¿Cuáles fueron los motivos por los cuales resolvió llevar adelante la construcción del Parque Industrial? ¿Qué factores jugaron para la localización geográfica del Parque? (cadena, demanda insatisfecha, mercado, regulación, otros) ¿Cuál fue el incentivo que consideró más relevante para ampararse en el Régimen de Parques Industriales? ¿Cuál es su percepción sobra la ley de promoción e incentivos a las inversiones vigente? Parque Industrial y Régimen general de promoción de inversiones

Muy buena

Buena

Regular

Mala

No tiene opinión Previo a la instalación del Parque Industrial: ¿Contó con el asesoramiento de algún organismo? (ministerios, OPP, otros) Se le solicita que plantee sugerencias que entiende que podrían mejorar la promoción de Parques Industriales Parques Industriales

Sobre el funcionamiento del Parque

Fecha de construcción ¿Cuenta con apoyo estatal? ¿Cuál? ¿Cuál es la superficie del Parque? Aclarar unidad de medida

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¿A cuánto asciende la inversión hecha en el Parque? Se refiere a la inversión hecha por el propietario y/o administrador en infraestructura y servicios. No debe considerar las inversiones realizadas por las empresas (explicitar moneda) ¿Cuál es el origen de los capitales? Se refiere a los capitales que financiaron las inversiones a las que se refiere la pregunta anterior (Puede marcar más de una opción)

Fondos propios de inversores locales

Fondos propios de inversores extranjeros

Préstamos de inversores locales

Préstamos de inversores extranjeros

Reinversión de utilidades

Fondo de terceros locales

Fondo de terceros extranjeros A continuación se le solicita que autoevalúe los servicios que brinda el Parque de acuerdo a la escala propuesta. En caso de no contar con el servicio indicar dicha opción

Muy buena Buena Regular Mala No cuenta con el servicio

Caminería interna, retiros frontales y veredas

Caminería de acceso al sistema de transporte nacional

Red de energía (considere si es suficiente y adecuada a las necesidades de las industrias que están o se instalarán en el Parque)

Acceso al agua (considere si es suficiente para las necesidades del Parque y para el mantenimiento de la calidad del ambiente)

Sistemas básicos de telecomunicaciones

Sistemas de tratamiento y disposición adecuada de residuos

Galpones o depósitos

Sistemas de prevención y combate de incendios

Alumbramiento del Parque

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Vigilancia

Saneamiento

Servicios médicos dentro del Parque

Administración de admisiones temporarias, importación y exportación

Comedor

Administración de personal

Servicios contables

Servicios de capacitación

Servicios bancarios

Sala de conferencia y Show Room

Servicios de inteligencia comercial a las empresas

Asistencia técnica

Otros servicios (especificar y poner calificación de acuerdo a la escala anterior) Áreas verdes Indicar porcentaje

Sobre las empresas que están radicadas en el Parque

Número de empresas radicadas Nómbrelas e indique a qué se dedican ¿Cuáles son los motivos principales por los que entiende que las empresas se instalaron dentro del Parque y no fuera de éste? Número de parcelas Cantidad de empresas que puede potencialmente instalarse en el parque ¿Cuál es el régimen de tenencia de las parcelas? ¿A cuánto asciende el empleo total dentro del Parque? ¿Cuáles son los clientes y proveedores de las empresas radicadas en el Parque?

Muchas gracias

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Anexo 3: Pauta para entrevistas con empresas del PI de Juan Lacaze Cuestionario/pauta para entrevistas cara a cara a empresas radicadas en Parques Industriales

Cuestionario a empresas instaladas (usuarios) en Parques

Rubro de actividad ¿Existía fuera del Parque? Fecha de creación original: Fecha de instalación en el Parque Monto de inversión Origen de los capitales Marque las opciones que correspondan.







Fondo de terceros extranjeros ¿Cuál fue el destino de las inversiones de los últimos 3 años? Marque las opciones que correspondan.

Tierra

Construcciones

Maquinaria y equipos

Tecnología e innovación

Capacitación

Otro Porcentaje de ventas con destino a la exportación y destinos Cuáles son los clientes y proveedores. ¿Se localizan en el mismo PI? ¿La localización en el PI favorece el acceso y relación con clientes y proveedores?

Sobre los motivos de instalarse en un Parque

¿Cómo llegó a instalarse en el Parque? Se refiere a la forma en que tomó conocimiento del Parque y sus beneficios, por ej. promoción estatal o de alguna empresa, o por emprendimientos previos ¿Qué motivos principales entiende fueron los que llevaron a instalarse en el parque y no fuera?

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¿Qué factores jugaron para la localización geográfica? Cadena, demanda insatisfecha, mercado, regulación, otros ¿Cuál es su percepción sobre los instrumentos de promoción e incentivo a las inversiones en Uruguay? PI y régimen general de promoción de inversiones. Escala: Muy buena, Buena, Regular, Mala, No opina ¿Contó con el asesoramiento previo a través de algún organismo o empresa? Ministerios, OPP, otros ¿Qué opina respecto a los trámites burocráticos para utilizar el régimen de PI? ¿Y sobre los costos de tramitación? ¿Qué sugerencia podría mejorar el régimen de promoción de PIs? Ventajas que percibe de estar en un amparado en dicho marco (hasta 3 ordenadas de más a menos): Desventajas del marco en el cuál se ampara (hasta 3 de más a menos): ¿Cómo evalúa los servicios que brinda el parque?




Red de energía (considere si es suficiente y adecuada a las necesidades de las industrias que están o se intalarán en el Parque)

Acceso al agua (considere si es suficiente para las necesidades del conglomerado y para el mantenimiento de la calidad del ambiente)


Sistemas de tratamiento y dispocisión adecuada de residuos



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Alumbramiento del Parque

Vigilancia

Saneamiento

Servicios médicos dentro del Parque


Comedor


Servicios contables

Servicios de capacitación

Servicios bancarios


Servicios de inteligencia comercial a las empresas

Asistencia técnica

Otros servicios Especificar y evaluar de acuerdo a la escala anterior De los servicios anteriormente mencionados ¿Cuál/es valorara que tenga el Parque o valoraría que tuviese? Vínculo con las otras empresas dentro del Parque Vínculo con otras empresas fuera del Parque Tiene expectativas de cambiarse de marco, ¿por qué? (¿radicarse en otro lugar?)

Muchas gracias

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Anexo 4: Cuestionario vía email para administradores de conglomerados (no acogidos a Ley de PI)

Funcionamiento de Conglomerados Industriales Este formulario está dirigido a los administradores de los Conglomerado Industriales. El objetivo es recabar información sobre el funcionamiento de los mismos, así como valoraciones sobre el funcionamiento de la normativa Parques Industriales.

Nombre del conglomerado

¿De quién es propiedad el conglomerado?

¿Qué institución administra el conglomerado?

Sobre los motivos para instalar un Conglomerado Industrial

¿Cuáles fueron los motivos por los cuales resolvió llevar adelante la construcción de un conglomerado industrial?

¿Qué factores jugaron para la localización geográfica del conglomerado? (cadena, demanda insatisfecha, mercado, regulación, otros)

¿Cuál es su opinión respecto a los trámites burocráticos para la instalación de un Parque Industrial?

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En el caso de que fuera a ampararse bajo la normativa de Parques Industriales ¿Cuál es el incentivo de ampararse en este régimen? En caso contrario ¿por qué no decidió ampararse?

Se le solicita que planteé sugerencias que entiende podrían mejorar la promoción de Parques Industriales

¿Cuál es su percepción sobre la ley de promoción e incentivos a las inversiones vigente?

Previo a la instalación del conglomerado industrial ¿Contó con el asesoramiento de algún organismo? ¿Cuál/es? (Ministerios, OPP, otras oficinas públicas)

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Sobre el funcionamiento del conglomerado

Fecha de construcción

¿Está operativo? Si contestó negativamente a la pregunta anterior ¿En algún momento estuvo operativo y dejó de estarlo?

¿Cuándo? Si contestó negativamente a las dos preguntas anteriores ¿cuándo piensa que estará operativo el

conglomerado? ¿Cuenta con apoyo estatal? ¿Cuál?

¿Cuál es la superficie del conglomerado? Especificar unidad ¿A cuánto asciende la inversión hecha en el conglomerado? Se refiere a la inversión hecha por el propietario y/o administrador en infraestructura y servicios. No debe considerar las inversiones realizadas por las empresas (explicitar la Moneda)

¿Cuál es el origen de los capitales? Se refiere a los capitales que financiaron las inversiones de la pregunta anterior. Marque las opciones que correspondan.







Fondo de terceros extranjeros ¿Cuál fue el destino de las inversiones de los últimos 3 años? Marque las opciones que correspondan.

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Tierra

Construcciones

Maquinaria y equipos

Tecnología e innovación

Capacitación

Other:




Red de energía (considere si es suficiente y adecuada a las necesidades de las industrias que están o se instalarán en el conglomerado)

Acceso al agua (considere si es suficiente para las necesidades del conglomerado y para el mantenimiento de la calidad del ambiente)


Sistemas de tratamiento y disposición adecuada de residuos



Alumbramiento del Conglomerado

Vigilancia

Saneamiento

Servicios médicos dentro del conglomerado

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Comedor


Servicios contables

Servicios bancarios


Asistencia técnica

Otros servicios (especificar y poner calificación de acuerdo a la escala anterior)

Sobre las empresas radicadas en el conglomerado

Número de empresas radicadas Nómbrelas e indique a qué se dedican

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¿Cuáles son los motivos principales por los que entiende que las empresas se instalaron dentro del conglomerado y no fuera de éste?

Número de parcelas ¿Cuál es el régimen de tenencia de las parcelas?

¿A cuánto asciende el empleo total dentro del conglomerado? ¿Cuáles son los clientes y proveedores de las empresas radicadas en el conglomerado?

A continuación se solicita que indique cuál es la distancia en kms. que tiene el conglomerado respecto a los siguientes puntos:

Clientes Proveedores

Zonas habitacionales Centro de la ciudad Carretera, línea ferroviaria, aeropuerto o puerto marítimo (indique a cuál hace referencia en cada caso)

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Frontera, terminal de carga y aduana (indique a cuál hace referencia en cada caso)

Muchas Gracias

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Anexo 5: Cuestionario vía email para referentes de las Intendencias Departamentales que no tienen PI (no acogidos a Ley)

Cuestionario vía e-mail a referentes de Departamentos de Desarrollo o Direcciones pertinentes de las Intendencias que se identificaron sin iniciativas de PI públicos (esto fue reforzado por contactos telefónicos)

Conocimiento general sobre Parques Industriales

Departamento al que representa * Nombre y cargo en la institución *

¿Tiene conocimiento de la Ley de Parques Industriales? * ¿Existe algún proyecto de Parque Industrial en el departamento? ¿Cuál? *

¿Considera que la actual reglamentación de Parques Industriales es un buen incentivo para las inversiones? ¿Por qué? *

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Anexo 6: Aspectos metodológicos de la simulación de beneficios fiscales según regímenes de promoción Se realizó un estudio de simulación de los beneficios fiscales que obtendría una inversión acudiendo a ambos regímenes de promoción de inversiones: el general (considerando su reciente reglamentación del Decreto 002/2012) y el de PI. El objeto de estudio se basó en tres posibles formas de amparo de las inversiones del sector industrial ante estos regímenes: i) las que acuden al régimen de PI, ii) las que pese a localizarse dentro de un PI van por el régimen general, y iii) las que se alojan fuera de un PI y acceden al régimen general. Se definió llevar a cabo el estudio de simulaciones para dos tipos de inversiones. Por un lado, una considerada pequeña, suponiendo un monto de US$ 300 mil, que entra en el tramo de inversiones de menor cuantía. Y por otro lado, una considerada grande, suponiendo US$ 30 millones de inversión, que se clasifica en el segundo tramo de las inversiones consideradas grandes según el Decreto 455/007. La metodología empleada en tal ejercicio de simulaciones, implicó aplicar la reglamentación de cada régimen para obtener los beneficios fiscales a obtener, definiendo un conjunto de variables clave para la comparación, suponiendo distintos valores de ellas, y realizando las diferentes combinaciones posibles. Así, el ejercicio realizado abarcó un total de 38.880 casos de inversiones para cada una de las tres formas de amparo antes señaladas (la mitad para el caso de la inversión pequeña y la otra para la grande). El estudio se abocó a estudiar el diferencial de beneficios fiscales entre dichos regímenes, por lo cual se concentró en la exoneración del impuesto a la renta. Asimismo, corresponde señalar que los beneficios simulados refieren a la efectiva exoneración que obtendrían las inversiones de acuerdo a la aplicación de la normativa de cada régimen y a la generación efectiva de renta que las inversiones obtendrían y que permitiría alcanzar los beneficios ofrecidos por cada régimen. Esto último principalmente relacionado al régimen de promoción general de inversiones que si bien posibilita determinada exoneración en cuanto a porcentaje y plazo, la efectiva exoneración se logra si se obtiene una renta suficientemente grande; y que de hecho, en buena parte de las simulaciones realizadas, el total de beneficios posibles no logra ser totalmente captado por la inversión. Para cada una de las variables clave definidas para la simulación de la obtención de los beneficios fiscales entre regímenes, se supusieron valores extremos y promedio considerados razonables según datos disponibles de inversiones que acudieron a la COMAP y opinión de agentes calificados. Estas variables y los valores considerados en las simulaciones son las siguientes:

1. Rentabilidad, simulando con los siguientes valores de TIR anual: 5%, 10%, 18% y 30%.

2. Fuente de financiamiento, simulando con los siguientes valores de reinversión de utilidades como fuente de financiamiento: 0%, 25%, 50% y 77%.

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3. Localización de la inversión: bajo la premisa que el régimen de PI ofrecía menor atractivo respecto al general, se consideraron dos departamentos en donde el primero brindaba mayores beneficios fiscales: Artigas y Treinta y Tres.

4. Nivel de empleo generado con la inversión: 2, 5 y 10 para las pequeñas y 10, 50 y 100 para las grandes, suponiendo que 25% refiere a salarios medio altos, 50% a salarios medios y 25% a salarios bajos.

5. Empleo generado femenino o en edades críticas (menores de 24 años o mayores de 50 años): 25% y 50%.

6. Cociente de exportaciones sobre facturación: 0%, 25% y 50%. 7. Cociente de facturación sobre inversión: 100%, 200% y 300%. 8. Cociente de inversión en producciones más limpias o I+D+I sobre

inversión total: 0%, 15% y 30%. 9. Nivel tecnológico del producto elaborado con la inversión: productos

primarios, basados en recursos naturales, de baja tecnología, de tecnología media y de alta tecnología (se consideraron todas las opciones posibles en que el régimen general clasifica la tecnología empleada).

Las combinación de los valores supuestos para las variables clave definidas permitió contar con la simulación de los beneficios fiscales que obtendría un conjunto amplio de inversiones, pudiendo identificar allí diferentes tipologías de inversiones, como las presentadas en el capítulo 7.

análisis del instrumento de “parques industriales” como ... · luego se presenta la situación...

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