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Análisis del Estado del Arte sobre Gestión de
Servicios Técnicos en las Organizaciones de
Productores
Luiz Carlos Beduschi Filho
Universidad de São Paulo (USP)
Escuela de Artes, Ciencias y Humanidades (EACH)
Documento preparado para el Centro Latino-Americano de
Desarrollo Rural – RIMISP en el ámbito del Proyecto
FIDAMERICA IV
São Paulo, septiembre de 2007.
1
Análisis del Estado del Arte sobre Gestión de Servicios
Técnicos en las Organizaciones de Productores
RESUMEN
Este documento presenta un análisis del estado del arte sobre los enfoques, estrategias y
acciones de organización y transferencia de responsabilidades y recursos a
organizaciones de pequeños productores y pobres rurales que están generando
modificaciones significativas en sus capacidades de gestión de servicios técnicos.
Las modificaciones en los sistemas públicos de asistencia técnica y extensión rural en
las últimas décadas llevaron a la conformación de diferentes modalidades de acceso de
los productores rurales al conocimiento técnico.
De la implantación de sistemas de intercambio directo entre productores hasta la
construcción de nuevos mercados de servicios de asistencia técnica, lo que es común
en diferentes experiencias en curso en América Latina es el reconocimiento de la
necesidad de adecuar la oferta de servicios de asistencia técnica a las reales demandas
de los productores.
Ya no se trata, por lo tanto, de un proceso unidireccional de transferencia de tecnología
agropecuaria a los productores rurales pobres, con el objetivo de aumentar la
productividad o modernizar sus prácticas. Al contrario, los sistemas de gestión de
conocimientos que están surgiendo en el medio rural pasan cada vez más por la
ampliación de las capacidades de los productores rurales de participar de su creación y
manutención.
Existe, por lo tanto, una tendencia creciente de valorar la autonomía de los productores
y de sus organizaciones en los procesos de gestión de los servicios técnicos.
Al estimular el protagonismo de los productores, por medio de un proceso intenso de
desarrollo institucional, los programas y proyectos contribuyen para la ampliación de
sus habilidades sociales y hacen con que experimenten nuevas posibilidades de acción
cooperativa que pueden contribuir significativamente para la superación de los desafíos
del desarrollo rural.
2
INTRODUCCIÓN
El conocimiento es uno de los principales activos a que deben tener acceso los
individuos para ampliar sus oportunidades de superar la pobreza e insertarse en lo que
actualmente viene siendo llamada de Sociedad del Conocimiento (OECD, 2001).
Para Abramovay (2005), la distribución de activos para poblaciones viviendo en
situación de pobreza es una de las más importantes premisas para su emancipación
social.
El acceso al conocimiento debe ser entendido, por lo tanto, como uno de los principales
determinantes de la capacidad que tendrán las comunidades rurales para hacer frente a
los desafíos contemporáneos impuestos al desarrollo rural.
En ese contexto, la gestión de servicios técnicos en las organizaciones de productores
rurales es uno de los temas que asume importancia creciente en la agenda del desarrollo
rural. Organismos internacionales, gobiernos (nacionales y subnacionales),
organizaciones de productores, empresas de asesoría, organizaciones no
gubernamentales y profesionales del desarrollo, entre otros actores, han colocado en el
centro de sus atenciones la búsqueda por nuevos formatos institucionales que permitan
a los productores rurales ampliar su capacidad de acceso a nuevos conocimientos que
contribuyan para una mejoría significativa de las condiciones de vida en el medio rural.
Parte de la discusión relacionada a los nuevos formatos institucionales de gestión de
los servicios técnicos en el medio rural se inserta en el actual dilema vivido por el
Estado: por un lado, el Estado sufre presiones para reducir su tamaño y hacer más
eficiente y eficaz su actuación; por otro lado, la complejidad creciente de la sociedad
y la persistencia de cuestiones como la extrema pobreza, las desigualdades sociales y
los desafíos ambientales, entre otras, desafían el Estado a forjar nuevos esquemas
institucionales que amplíen sus capacidades de regulación. Lévesque (2007), citando
Draperi (2000), sugiere que “en el momento en que el capitalismo parece imponerse en
el campo económico, la necesidad de intervenciones sociales gana una amplitud
jamás vista”.
La cuestión, entonces, no es lo “cuanto” el Estado debe intervenir, sino “como” debe
ser esa intervención (Evans, 2004).
Los resultados de los esquemas tradicionales de asistencia técnica y extensión rural,
altamente dependientes de financiación pública, ejecutadas por organizaciones estatales,
y orientados prioritariamente a promover la modernización de la agricultura, mostraron
se insatisfactorios, principalmente para combatir la pobreza rural, lo que llevó al
desmonte de las estructuras gubernamentales de ATER.
Del lado de los organismos internacionales de cooperación para el desarrollo, se asiste
una transición gradual de un modelo de intervención directa, en lo cual la oferta de
servicios técnicos era función de los técnicos de las Unidades de Proyecto (UP), para
un nuevo modelo que estimula la creación de mercados locales de servicios técnicos.
Del punto de vista de los Estados nacionales, algunos países apuestan en la re-
estructuración de un Sistema Nacional de ATER, concebida como un beneficio público
a que tienen derecho, de forma gratuita, los agricultores familiares pobres. En el otro
3
extremo, están países que pretenden re-estructurar la oferta de servicios por medio de
la construcción de un mercado de servicios técnicos, envolviendo empresas privadas y
organizaciones no gubernamentales, y en lo cual los agricultores asumen, gradualmente,
los costes de la contratación de los servicios.
Lo que se verifica en América Latina, por lo tanto, es la emergencia de diferentes
formatos institucionales que pretenden responder al desafío de ampliar la capacidad de
los productores rurales y sus organizaciones para gestionar, dar seguimiento y evaluar
la prestación de esos servicios. Un análisis acerca del Estado del Arte de esas iniciativas
de desarrollo institucional es el objetivo principal de este trabajo, que está dividido en 5
secciones, además de esa Introducción.
En el capítulo 1, se presentan, de forma breve, las principales tendencias y enfoques
relacionados a la asistencia técnica y extensión rural que están siendo utilizados en los
proyectos de desarrollo rural en los países de América Latina.
En los capítulos 2 y 3, son presentadas y discutidas algunas experiencias que apuntan
hacia la ampliación de la participación tanto de los productores cuanto de prestadores
de servicios. De un lado, están diversas iniciativas que pretenden utilizar los
conocimientos de los propios productores para establecer sistemas localizados de
producción y gestión del conocimiento, recurriendo a modalidades como productor a
productor, campos de aprendizaje y fincas modelo, entre otros abordajes
metodológicos.
Por otro lado, algunas experiencias apuntan hacia la ampliación de la participación de
los prestadores de servicios. Sean ellos gubernamentales o no gubernamentales,
públicos o privados, están siendo estimulados a establecer una relación contractual
con el Estado, que transfiere hacia esas organizaciones responsabilidades de
implementación de proyectos y programas. Una de las premisas céntricas de esas
propuestas es la profundización de la descentralización apostando en las capacidades
de las organizaciones locales para ofrecer respuestas más apropiadas a los desafíos de
los productores rurales.
En el capítulo 4, se discute de forma más detallada uno de esos enfoques, por
considerarlo más reciente e innovador. Las iniciativas orientadas a la creación de
nuevos mercados de servicios técnicos en las áreas rurales de América Latina
indican que la creación y el mantenimiento de nuevos mercados de servicios técnicos
en el medio rural demandan la estructuración de arreglos institucionales que estimulen
el establecimiento de relaciones de largo plazo entre los distintos actores involucrados.
Son discutidas, también, las contribuciones de diferentes proyectos de desarrollo
rural para la creación y fortalecimiento de capacidades en las organizaciones de
productores para la gestión de servicios técnicos. La gestión de servicios técnicos
demanda nuevas habilidades sociales de los distintos actores involucrados, en especial
aquellas relacionadas a la capacidad de estructurar la demanda y la oferta, establecer
relaciones contractuales que garanticen el acompañamiento y la evaluación de los
servicios prestados e influenciar la orientación estratégica de la prestación de los
servicios.
El capítulo 5 sistematiza las principales lecciones de las experiencias analizadas, de
forma a contribuir para el proceso de sistematización de otras experiencias análogas.
4
SOBRE LOS PROCEDIMIENTOS METODOLÓGICOS UTILIZADOS
El análisis del estado del arte sobre gestión de servicios técnicos en organizaciones de
productores se fundamentó, básicamente, en la identificación, selección, análisis e
interpretación de sistematizaciones de experiencias e iniciativas promovidas y
ejecutadas por proyectos de desarrollo rural en distintos países de América Latina.
La mayor parte de esas experiencias e iniciativas cuenta con el apoyo financiero y
metodológico del FIDA (Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola).
Son ejecutadas por medio de una gran variedad de arreglos institucionales, que
envuelven gobiernos (nacionales y subnacionales), organizaciones no gubernamentales,
públicas y privadas, organizaciones de productores y microempresarios rurales,
liderazgos comunitarios, entre otros actores relevantes.
El primer paso para seleccionar las experiencias que serían analizadas fue identificar
aquellas sobre las cuales ya existían documentos con sistematizaciones y/o
evaluaciones.
Otro procedimiento utilizado fue la consulta a documentos presentados en congresos
relevantes en el tema, en especial los dos últimos congresos de la ALASRU (Asociación
Latinoamericana de Sociología Rural). Los documentos presentados en el Grupo de
Trabajo de Extensión Rural fueron analizados, de forma a identificar contribuciones
que pudieran ser útiles para la elaboración de este documento.
Se recurrió, también, a informaciones de agencias internacionales vueltas al desarrollo
de las regiones rurales, como FIDA, FAO, Banco Mundial, IICA y BID, siempre con
el énfasis en las iniciativas vinculadas a la gestión de servicios técnicos en
organizaciones de productores.
Para dos países, Brasil y México, se analizaron las políticas públicas de asistencia
técnica y extensión rural que están siendo implementadas. La elección de esos dos
casos se dio por la posibilidad de comparar dos enfoques diferenciados cuanto al papel
que debe desempeñar el Estado en la prestación de servicios técnicos para los
productores rurales pobres y sus organizaciones.
El conjunto de experiencias analizadas cubre un total de 8 países de América Latina:
México, Nicaragua, El Salvador, República Dominicana, Bolivia, Venezuela, Perú y
Brasil
Obviamente, esas experiencias son una pequeña muestra de la diversidad de iniciativas
en curso en el continente orientadas a recoger nuevas respuestas para los desafíos del
desarrollo rural y, más específicamente, al desafío de la gestión del conocimiento en
las organizaciones de productores rurales pobres.
El objetivo, por lo tanto, más que hacer un “censo” de experiencias en los diferentes
países, es identificar y analizar tendencias, enfoques, estrategias, métodos y resultados
que están siendo obtenidos por diferentes iniciativas.
Siempre que necesario se recurrió, también, la contribuciones teóricas para la
comprensión de determinadas situaciones. Sin embargo, el objetivo no es elaborar un
trabajo académico, pero un documento que permita el diálogo con formuladores y
ejecutores de proyectos, programas y políticas orientadas al desarrollo de las regiones
rurales.
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1 – ASISTENCIA TÉCNICA PARA El DESARROLLO RURAL: ENFOQUES Y
TENDENCIAS RECIENTES EN AMÉRICA LATINA
En este trabajo se entiende por servicios de asistencia técnica aquellos servicios
prestados por organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, públicas y
privadas, orientados a promover la mejoría de la calidad de vida de las familias rurales.
Están incluidos ahí los servicios de asesoría directa a la producción y comercialización,
apoyo gerencial y empresarial a agricultores y sus organizaciones, capacitación,
fortalecimiento organizacional y difusión de tecnologías.
El ofrecimiento gratuito de esos servicios técnicos a los productores rurales caracterizó
los sistemas nacionales de Asistencia Técnica y Extensión Rural (ATER) hasta los años
1980 en América Latina. Cabía al Estado garantizar la oferta gratuita de los servicios
técnicos a los agricultores, concebidos con parte integral de los servicios públicos.
Tal oferta, estructurada de arriba hacia bajo (top down), llegaba a los agricultores en la
forma de innovaciones tecnológicas impregnadas de la ideología del progreso típica de
la “Revolución Verde”. Las promesas de la modernidad llegaban al medio rural a través
de los técnicos extensionistas – agrónomos, sociólogos, asistentes sociales, economistas
domésticos – contratados por el Estado o por proyectos financiados con recursos de las
agencias de cooperación internacional. A los agricultores, cabía recibir y adoptar las
nuevas tecnologías que irían a liberarlos de la condición de atraso en que vivían.
A los extensionistas, cuya acción era marcada por un alto grado de voluntarismo, mucho
prójima a la acción misionera, cabía anunciar la “buena nueva” para aquellos individuos
que aún estaban al margen de la modernidad (Queda, 1987).
Los sistemas oficiales de crédito rural subsidiado complementaban la receta: al
restringir el acceso a los recursos financieros, se creaban las condiciones para ampliar
aún más la dicotomía entre los agricultores “factibles”, objeto privilegiado de la acción
extensionista, y aquellos agricultores más pobres que deberían ser objeto de políticas de
asistencia social.
A partir de los años 1990, en consonancia con los programas de ajuste estructural y
reforma del Estado, los sistemas nacionales de ATER fueron, con raras excepciones,
desmontados. Las críticas a la centralización, a la concentración, a la ineficacia de las
acciones estatales asociadas a la idea creciente de privatización de servicios públicos,
hicieron con que los sistemas nacionales de ATER fueran sustituidos por nuevos
modelos de prestación de servicios, marcados fundamentalmente por un alto grado de
diversidad y experimentalismo (Berdegué, 2002; McMahon y Nielson, 2001).
Lo que parece ser común a los diversos modelos y experiencias de prestación de
servicios técnicos que surgieron en el nuevo siglo es la convicción en torno a algunas
ideas-clave: a) los servicios técnicos deben superar el sesgo productivista que marcó
su origen y orientarse a la construcción de nuevos caminos para la construcción
de una ciudadanía activa en el medio rural; b) para que eso acontezca, se debe
fortalecer el poder local, ampliando la capacidad de participación de las
comunidades y organizaciones de productores en los procesos de toma de decisión
y de gestión, acompañamiento y evaluación de la calidad de los servicios; c) se
deben evitar al máximo las posibilidades de surgimiento y mantenimiento de
prácticas de clientelismo y asistencialismo.
Según esas ideas, los servicios técnicos deben ser más que una simple herramienta para
viabilizar negocios rurales. Ellos deben ser parte constitutiva de los esfuerzos de
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construcción de un nuevo modelo de desarrollo rural, que dé cuenta de superar la
tensión existente entre la lucha contra la pobreza rural (más asociada a acciones de
asistencia social) y la necesidad de autonomía e independencia de los agricultores.
En la búsqueda de modelos para superar esa tensión, diversas iniciativas han
experimentado formatos institucionales bastante variados, que reflejan también las
diferentes concepciones que tienen los proyectos, programas y políticas en relación a su
público objetivo.
Por un lado, algunos programas y proyectos entienden que los servicios de asistencia
técnica rural son un bien público, a lo cual deben tener derecho la totalidad de los
productores rurales. Aquellos que no pueden pagar por esos servicios deben ser
asistidos por iniciativas financiadas por recursos públicos. Aún en los casos en que no
es el Estado quien ofrece directamente los servicios, la responsabilidad de financiarlos
cabe al poder público. En ese caso, el individuo tiene poca capacidad de influenciar la
oferta y la calidad de los servicios, aún en aquellas situaciones en que los prestadores
están más abiertos a las críticas y sugerencias formuladas por los beneficiarios.
Fundamentalmente, se trata, en esa concepción, de entender el individuo como un
beneficiario de un conjunto de acciones ofrecidas y/o financiadas por el Estado, sobre
las cuales él tiene un grado de influencia nulo o muy limitado.
En el otro extremo, algunos programas y proyectos entienden que el individuo debe ser
tratado como un cliente (y no más como un beneficiario) de los programas y proyectos.
En esa concepción, el individuo tendría más autonomía para escoger aquellos
prestadores de servicios que él considera los más adecuados a suplir sus demandas
específicas. Tendría también mejores condiciones para evaluar los resultados del trabajo
ofrecido, recogiendo otro prestador cuando no está satisfecho con los resultados
obtenidos. En ese modelo, el prestador ofrece un servicio que será contratado por el
productor, que asume gradualmente los costes de la asesoría.
Otro aspecto importante a ser destacado se relaciona a las ventajas y desventajas de los
sistemas públicos y privados de prestación de servicios técnicos rurales. Un estudio
reciente de un grupo de especialistas del Banco Mundial (AKIS, 2003) presenta de
forma sintética una comparación interesante entre sistemas públicos y privados.
Entre las ventajas potenciales de los sistemas públicos de extensión se destacan:
mayor sintonía con las políticas gubernamentales; orientación al desarrollo y al social;
más atención a los aspectos ambientales; mayor estabilidad en el empleo para los
profesionales; potencial para establecer lazos más fuertes con los sistemas de
investigación, lo que puede fortalecer las habilidades técnicas y conocimientos de los
técnicos; pueden colocar más atención a la capacitación de su personal técnico; están
más focalizados en los pobres y en el combate a la pobreza; excepto por las
influencias políticas, están menos influenciados por la necesidad de “vender un
servicio”.
Ya entre las posibles desventajas, se destacan: morosidad dada por la centralización de
las decisiones; inercia inherente a los sistemas gerenciales burocráticos y a una
determinada cultura organizacional; en muchos casos, sufren con debilidades
gerenciales y financieras; dificultades de atraer y retener técnicos altamente
calificados e innovadores; poca responsabilidad con las demandas y resultados
obtenidos por los clientes; poca conciencia acerca de los costes de operación y
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gestión; susceptible a intereses político-partidarios; alta aversión al riesgo con pocos
incentivos para la innovación y la experimentación de nuevos enfoques.
Cuanto a los sistemas privados de extensión, se destacan, entre las potenciales
ventajas: mayor orientación al mercado; mayor eficiencia y eficacia en la entrega de
los servicios dada por incentivos asociados al logro, mayor flexibilidad y procesos de
decisión más rápidos; más incentivos para obtener resultados, ya que los resultados
van a influenciar la demanda futura por los servicios prestados; costes de
administración pueden ser reducidos; técnicos más motivados y abiertos a aprender,
inclusive con los productores; relaciones más profesionales con los clientes; asociación
entre servicios de asesoría técnica y económica; mayor propensión a asumir riesgos y
adoptar innovaciones técnicas y gerenciales para mejorar la provisión de los
servicios; una filosofía más altruista (en especial en las organizaciones sin fines de
logro) puede hacer con que los servicios se orienten a los más pobres y sus
organizaciones.
Entre las posibles desventajas de los sistemas privados de extensión, el estudio destaca:
vínculos comparativamente frágiles con los sistemas de investigación y desarrollo
tecnológico y la tendencia en focalizar una única cultura; reluctancia en operar en
áreas remotas y con grupos de pocos recursos; clientes con baja capacidad de pago
se quedan en desventaja; potenciales asociaciones con empresas de insumos pueden
llevar la orientaciones inadecuadas y desventajosas para los productores; problemas
de accountability en el uso de recursos públicos; pueden negligenciar el
entrenamiento y la actualización de su staff, considerando ese tipo de inversión como
un desperdicio de recursos; cobertura geográfica relativamente reducida; las
demandas de grupos específicos pueden ser negligenciadas.
En ese cuadro de ventajas y desventajas de los sistemas públicos y privados de
prestación de servicios técnicos en el medio rural, las alternativas que emergen apuntan
claramente para la composición de sistemas híbridos, que combinen las ventajas de los
sistemas públicos y privados, y eviten el falso dilema entre servicios puramente
públicos o puramente privados (Berdegué, 2002).
Esos sistemas híbridos pretenden estimular la coordinación entre los actores locales y
de estos con otros actores externos relevantes, a través de nuevos diseños institucionales
que estimulen el surgimiento de relaciones contractuales entre los actores y que mejoren
la eficiencia y la eficacia de las acciones de asesoría técnica en la generación de renta
para las familias rurales pobres.
En ese contexto, se verifica que la disponibilidad de la oferta y la organización de la
demanda influencian decisivamente en el diseño institucional de las iniciativas que
están siendo implementadas en América Latina.
En aquellas localidades en que no existe un número significativo de proveedores de
servicios técnicos, los proyectos tienen que “crear la oferta”, estimulando
organizaciones y prestadores individuales a crear y ofrecer servicios a grupos de
productores pobres.
En aquellas localidades en que existen proveedores, pero que están orientados a grupos
de productores más capitalizados que tienen condiciones de pagar por una asesoría
directa e individualizada, es necesario ofrecer a los proveedores los incentivos
necesarios para que extiendan sus servicios a un público con lo cual no tienen
experiencia de trabajo. Se trata de verificar, junto a los proveedores, cuáles son las
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mínimas condiciones necesarias para que el trabajo junto a agricultores pobres pueda
ser un negocio factible y atractivo.
Una vez que se logre superar esas limitaciones, falta aún tratar del problema de
capacitación para la prestación de servicios técnicos orientados a grupos de productores
pobres. Trabajar con ese público objetivo exige un conjunto de habilidades que los
proveedores pueden que no tuvieran. Para eso, es necesario calificar la oferta de
servicios y adecuarla a las reales necesidades de los productores y del territorio en
que están insertados.
Ya del lado de la demanda, es necesario que los proyectos y programas auxilien los
productores y sus organizaciones a identificar, con procedimientos metodológicos
apropiados, cuáles son las principales demandas de asistencia técnica que responden a
las necesidades sentidas en su día-a-día.
Como la asistencia técnica para productores rurales pobres tradicionalmente era
atribución del Estado o de organizaciones privadas sin fines de lucro, existe una
dificultad grande en concebir esos servicios como algo que puede ser negociado,
contratado y por lo cual se puede pagar y exigir calidad. La falta de referencias
anteriores para la acción, individual y colectiva, demanda entonces la elaboración
y experimentación de modelos institucionales alternativos que minimicen las
incertidumbres e inseguridades.
Es en ese sentido que se puede hablar en construcción institucional de un nuevo modelo
de asistencia técnica para el desarrollo rural, que superen el sesgo produtivista y
estrictamente agropecuario.
Las instituciones son las normas y normativas, formales e informales, que orientan las
formas de interacción entre los actores sociales (North, 1990). Además de eso, ellas
permiten que los actores definan de manera más clara sus expectativas con relación a
determinados fenómenos y estructuren de forma más estable sus relaciones con los otros
actores.
Los individuos y sus organizaciones son influenciados por las instituciones y pueden,
de manera dialéctica, influenciarlas. De hecho, el cambio institucional es el resultado
de la interacción entre individuos y organizaciones que buscan alterar las reglas hasta
entonces instituidas. En ese proceso, nuevas reglas y normas emergen, y
comportamientos individuales y colectivos se modifican con el objetivo de aprovechar
mejor las oportunidades que el cambio institucional ofrece.
Los diferentes actores sociales pueden liderar procesos de cambio institucional. El
marco institucional que surge sintetiza y refleja la capacidad de los diferentes actores
sociales de negociar el cambio, al mismo tiempo en que define los límites posibles de
la acción de los actores.
Los años 1990 fueron marcados por un intenso proceso de cambio institucional en
varios ámbitos de la sociedad que influenció alteraciones profundas en la forma como
el Estado se relaciona con la sociedad.
Bajo distintas modalidades, el Estado ha transferido responsabilidades para otras
instancias y organizaciones, siguiendo principios de lo que Castells (1999) llama de
Estado en Red, que mantiene las funciones básicas de regulación, aún sin ejecutar
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directamente muchas de las acciones1. No se trata, sólo, de tercerizar acciones que
anteriormente correspondían al Estado, pero de encontrar nuevas formas de compartir
responsabilidades y hacer más eficientes y eficaces las acciones, a partir de la
aproximación entre la planificación y la ejecución de las tareas2.
Para eso, una de las formas utilizadas tanto por el Estado cuanto por los proyectos de
desarrollo rural financiados por organismos de cooperación internacional, es apoyarse
en organizaciones locales que tienen capacidad de ofrecer servicios técnicos a los
productores y sus organizaciones. Se desvincula la financiación de la implementación
de las acciones. Para eso, transfieren recursos para esas organizaciones, y mantienen un
rígido control (centralizado en la mayor parte de los casos) cuanto a la utilización de
los recursos, la obtención de resultados y la calidad de los servicios.
La crítica que puede ser formulada a ese tipo de arreglo institucional es que no
consigue ir más allá en lo que se refiere a la incorporación de los productores y sus
organizaciones en las principales instancias de toma de decisión de los programas y
proyectos.
La definición de los contenidos, de los servicios que serán prestados, de los tiempos
que serán observados, de las estrategias que serán perseguidas continúa siendo función
de la coordinación central, sea ella del Estado o de las Unidades de Programa o
Proyecto. El riesgo mayor es no incorporar las reales demandas de los productores,
constituyéndose sólo como un mecanismo operativo para la ejecución de proyectos.
Alternativamente, distintas experiencias, aún bastante recientes, han buscado asociar el
desarrollo de la oferta de servicios técnicos al fortalecimiento de la demanda,
incorporando los productores y sus organizaciones en los procesos decisorios y en la
gestión de la prestación de servicios.
Bajo esa concepción, caracterizada como una tentativa de crear nuevos mercados
localizados de servicios rurales, productores y sus organizaciones son estimulados a
organizar la demanda, incorporarse de forma decisiva en la gestión de los servicios y
estructurar relaciones contractuales con organizaciones proveedoras de servicios
Esas experiencias se destacan por la tentativa de profundizar la descentralización,
fortalecer las relaciones entre demandantes y proveedores de servicios y estructurar
formas alternativas de financiación.
Báez (2003), en estudio sobre experiencias recientes en América Central, identifica tres
modalidades de ejecución de proyectos:
a) Proyectos con nivel de descentralización parcial. Contratan prestadores de
servicios, reduciendo su personal propio. Favorecen el desarrollo de la oferta, la
participación de las organizaciones rurales es aún reducida a ser “receptores de
servicios” y las decisiones principales siguen siendo tomadas en el nivel central.
El énfasis es la descentralización, promoviendo la participación de las
organizaciones rurales en mecanismos de aprobación de las propuestas;
1 Los principios del Estado en Red, para Castells (1999), son: subsidiaridad (descentralización dentro y
fuera del Estado); la flexibilidad (Estado negociador); la capacidad de coordinación (que incluye
reglas, jerarquías); la participación ciudadana; la transparencia administrativa; la modernización
tecnológica; la profesionalización ; y la capacidad de retroalimentación en las acciones (corrección de
rumbos, autonomía para cambiar reglas). 2 Lo que es considerado por Sabel (2004) cómo uno de los principales trazos característicos del
capitalismo contemporáneo.
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b) Proyectos con transferencia parcial de decisiones y recursos a las
organizaciones rurales. La participación de las organizaciones rurales es
ampliada, y se inicia el desarrollo de mecanismos de mercado y vinculación
directa entre proveedores de servicios y organizaciones rurales. En ciertos
proyectos aún se mantiene cierto control en el uso de los recursos y de las
decisiones;
c) Proyectos cuyo objetivo es desarrollar el mercado de servicios. Con
mecanismos operativos dirigidos a fortalecer las organizaciones rurales como
tomadoras de decisiones y administradoras de recursos. Es favorecido el
encuentro entre proveedores y demandantes. Son introducidos mecanismos de
alocación de recursos en forma competitiva (fondos competitivos), y las
decisiones sobre el uso de los recursos se toman en nivel local, en un esquema
transparente y con reglas claras.
Esas modalidades de proyectos reflejan de forma sintética la diversidad de iniciativas
relacionadas a la prestación de servicios técnicos rurales que y están en curso en
América Latina, y ofrecen un marco para el análisis de las distintas experiencias al
largo de este trabajo.
2 – LA GESTIÓN DE CONOCIMIENTOS TÉCNICOS ENTRE
PRODUCTORES: CUANDO EL PROVEEDOR DE SERVICIOS ES EL
PROPIO PRODUCTOR
Una de las alternativas exploradas para suplir las demandas de asistencia técnica en
regiones en que tanto el Estado cuanto el “mercado” están ausentes o son ineficientes
se basa en la conformación de sistemas de intercambio de conocimientos entre los
productores. De entre las diferentes estrategias utilizadas, se destacan dos, que serán
discutidas a continuación: el enfoque de “Finca Modelo” y el esquema “Productor a
Productor”.
2.1 – La experiencia del Proyecto de Apoyo a Pequeños Productores y
Pescadores Artesanales de la zona semi-árida de los Estados Lara y Falcón
(PROSALAFA) en Venezuela3
El proyecto PROSALAFA es financiado por el FIDA y por el Gobierno de Venezuela,
teniendo como cooperante la Corporación Andina de Fomento (CAF). Tiene como
objetivo general aumentar los ingresos y las condiciones socioeconómicas de las
familias localizadas en su área de influencia. Fue desarrollado entre 1993 y 1999, tiendo
una extensión de 3 años, hasta 2002
Una de las estrategias que utilizó para alcanzar sus objetivos se denominaba Programa
Promotor Campesino. A través de convenios con asociaciones civiles locales el
proyecto transfería recursos que eran utilizados por las asociaciones para ofrecer
3 Ese ítem fue elaborado a partir del texto de DELGADO, A.; DURAN, I.; GALÍNDEZ, O.; YÉPEZ,P. e
Rodolfo FERNÁNDEZ. Efectos del programa promotor campesino em comunidades atendidas por
el proyecto de apoyo a pequeños productores y pescadores artesanales de la zona semi-árida de los
Estados Lara y Falcón (PROSALAFA).
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incentivos a los “promotores campesinos”. La idea era formar “paratécnicos” que
operaran en las comunidades como líderes de enlace con las comunidades, de forma a
ampliar la cobertura del proyecto.
En líneas generales, lo que hacía el programa era identificar aquellos liderazgos
comunitarios que se destacaban en diferentes esferas de interacción con otras
organizaciones (como en las luchas reivindicatorias junto a los gobiernos municipal y
provincial, en la articulación con equipos técnicos de proyectos de cooperación o en
otras actividades sociales).
Esos liderazgos seleccionados fueron entonces capacitados, mediante la ejecución de
experimentos tecnológicos en sus propiedades, cursos, talleres y charlas demostrativas
en manejo de caprinos, cultivo de hortalizas, manejo agronómico, forrajes y manejo
integrado de plagas, entre otros temas.
El promotor debería residir en la comunidad, tener como mínimo 18 años, podía ser
hombre o mujer, debería saber leer y escribir, poseer “vocación de servicio”, habilidad
para comunicarse, relacionarse y transmitir conocimientos.
Una vez seleccionado el promotor, él debería ser ratificado por una Asamblea en la
comunidad. El vínculo formal del proyecto con el promotor se daba a través de un
convenio con una asociación civil. Ese convenio definía las responsabilidades del
PROSALAFA y de la asociación.
Las responsabilidades del PROSALAFA incluían transferir recursos a la Asociación
para que ella los transfiriera al promotor para sus gastos con alimentación y
movilización; entregar a la Asociación, en régimen de comodato, una bicicleta para la
movilización del promotor; disponibilizar para la asociación un uniforme para el
promotor; capacitar el promotor; otorgar un incentivo económico del 10% mensual a la
asociación (over head), calculado sobre lo que se paga al promotor mensualmente;
planear y supervisar las actividades del promotor; dotar de materiales al promotor y a
la asociación; dar asesoramiento técnico permanente al promotor y a la asociación
civil.
Ya la asociación, en el ámbito del convenio establecido con PROSALAFA, tenía como
obligaciones: administrar los recursos que recibía del proyecto y transferir lo que
correspondía al promotor; prestar cuentas mensualmente al proyecto, tanto del uso de
los recursos financieros cuanto de las actividades realizadas; planear y supervisar las
actividades del promotor; nombrar el promotor mediante acta de la asociación civil.
Finalmente, al promotor cabía: planear y ejecutar las actividades; participar en
reuniones mensuales para planificar y evaluar las actividades; atender su comunidad y
otros productores próximos a ella; presentar un informe mensual de actividades
ejecutadas; y participar activamente de los eventos de capacitación.
Las asociaciones escogidas para iniciar el programa en 1999 fueron aquellas que habían
sido promovidas por el PROSALAFA. El argumento principal para la utilización de ese
criterio era que se requería una garantía de que el manejo de los recursos sería bien
realizado.
La actuación de los promotores campesinos parece haber quedado bastante asociada a
aspectos productivos y agropecuarios. Se menciona sólo la organización de “cajas
rurales” como una actividad no directamente conectada a los aspectos puramente
agropecuarios.
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La utilización de “fincas modelo” fue largamente empleada, de forma a que los demás
productores tuvieran la oportunidad de ver determinadas tecnologías siendo utilizadas
en situaciones similares a las suyas.
El promotor campesino, en ese sentido, hace un puente entre los conocimientos de los
técnicos del PROSALAFA y la realidad de sus vecinos, facilitando el diálogo de
saberes entre ellos. Además de eso, a través del contacto más angosto y formalizado, el
promotor campesino tiene condiciones de identificar nuevas demandas de capacitación
y asesoría.
Entre las principales fortalezas destacadas por el equipo del proyecto con relación a las
asociaciones civiles, están: “ellas constituyen una alternativa para gestionar proyectos
ante las instituciones, generan empleos por medio de su acción productiva y
demostraron responsabilidad en el manejo de los recursos frente a las comunidades”.
Además de eso, el fortalecimiento de esas asociaciones permitió que ellas dialogaran
con otros programas, consiguiendo atraer inversiones en infraestructura para las
comunidades.
Ya los logros destacados por el equipo del proyecto con relación a los promotores se
centran muy más en la ampliación de su capacidad de formar parte de la vida cívica
de sus comunidades y municipios, participando activamente de las asociaciones civiles
y de vecinos, participando de otros programas y proyectos promovidos por el gobierno
nacional o provincial, además de que hayan ampliado sus conocimientos técnicos sobre
actividades agropecuarias y de gestión.
Analizando algunos resultados destacados por el equipo del proyecto, se puede percibir
que el mismo influenció en el surgimiento de iniciativas comunitarias para el
enfrentamiento de problemas comunes, como el manejo de recursos hídricos y la
obtención de proyectos para la construcción de obras de interés público en los
municipios en que el proyecto actuó.
La evaluación de la responsabilidad de las asociaciones civiles en el manejo de los
recursos repasados a ellas es bastante positiva. El hecho de lo repase ser hecho de
manera formal, a través de un convenio que exige que las asociaciones civiles estén
plenamente en día con sus obligaciones legales (registros, actas, asambleas), hace con
que se amplíe la capacidad de las mismas de explorar nuevas oportunidades de
cooperación con otras organizaciones. El compromiso de los liderazgos es considerado
crucial para mantener la credibilidad y la confianza de la comunidad en el programa.
13
2.2 – La experiencia del Proyecto de Rehabilitación y Desarrollo de las áreas
afectadas por el conflicto en Chalatenango (PROCHALATE) en los municipios de
Agua Caliente y Nueva Trinidad, en El Salvador, en el periodo de 1993-2001.4
El proyecto PROCHALATE difundió una gama de tecnologías agropecuarias utilizando
una red de parcelas demostrativas y fincas modelo de los propios beneficiarios del
proyecto.
Más de 142 parcelas diseminadas por el Departamento eran utilizadas con el propósito
de transferir tecnología de técnico a productor, lo que no garantizaba que una vez
finalizado proyecto las mismas pudieran continuar siendo utilizadas para los fines
establecidos, garantizando la continuidad del proceso de desarrollo y adopción de
tecnología.
De esa forma, en 1999 el proyecto inicia una estrategia de Comunicación que tiene
como principal fundamento la “creación de capacidades locales de divulgación de las
tecnologías, con la visión de capacitar a recursos humanos de las propias comunidades
en aquellas tecnologías exitosas promovidas por el Proyecto durante su intervención,
así como también en aquellas áreas de conocimiento que permitieran a los productores
tener capacidad para enseñar a otros productores” (Sistematización PROCHALATE,
1993-2001).
La estrategia utilizada para implementar tal proceso fue identificar inicialmente 80
productores que fueran asistidos por diferentes entidades co-ejecutoras del proyecto,
denominados Productores Divulgadores del PROCHALATE. La selección de los
productores consideró dos aspectos principales: la finca y el productor. El primer
aspecto llevó a la identificación de fincas mejoradas, que ya incorporaban la
diversidad de tecnologías y cultivos más innovadores y prometedores estimulados por
el proyecto, y que ofrecían fácil acceso a otros productores. Ya el segundo aspecto,
llevó a la identificación de aquellos productores que, además de que tengan una finca
mejorada, tenían características personales que permitieran su actuación como
divulgadores de las tecnologías estimuladas por el proyecto. Uno destaque a hacer en
el proceso de selección es la participación de las comunidades en la identificación y
definición de los productores divulgadores, estimulada por el proyecto y por las
entidades co-ejecutoras. Eso es importante para garantizar la credibilidad de los
productores divulgadores junto a las comunidades, minimizando los riesgos de
diferenciación social intrínsecos a esa estrategia.
Una vez identificadas las fincas y los productores, fue implementado un Plan de
Formación de Productores Divulgadores de Tecnología, centrado en el
fortalecimiento técnico y metodológico de los productores divulgadores. Se estimuló,
aún, la organización de actividades auto-gestionadas por los grupos de productores
divulgadores, como cambios de experiencias, seminarios de intercambio o aún días de
campo para demostración de métodos y técnicas.
Con el apoyo de técnicos de entidades co-ejecutoras del proyecto, los grupos de
productores divulgadores realizaron eventos de transferencia de tecnología y
4 Elaborado a partir del texto “El proceso de transferencia de tecnología de productor@ a
productor@ en los municipios de Agua Caliente y Nueva Trinidad, durante el período 1993-2001”,
que es un resultado del proceso de sistematización apoyado por el FIDA a través de PREVAL.
14
capacitación para otros productores, en temas como agricultura orgánica, fruticultura,
hortalizas, acceso a mercados, entre otros.
Otro tema a destacar en ese tipo de arreglo es el pago de incentivos económicos para
los productores divulgadores. De un lado, se considera esa transferencia de recursos
financieros como una forma de remunerar el tiempo gastado por ellos en las tareas de
asesoramiento de otros productores.
Sin embargo, tal práctica puede representar también un estímulo a procesos de
diferenciación social en las comunidades que puede comprometer, en el futuro, la
sostenibilidad del arreglo. Eso asume importancia cuando se considera que ese es uno
de los principales factores que condicionan el éxito de ese tipo de experiencia. Si el
establecimiento de cambios de conocimiento entre “iguales” es una de las claves del
éxito de ese tipo de arreglo, la diferenciación social que puede originarse con la
remuneración a los productores divulgadores puede comprometer tales intercambios.
Una de las posibilidades de minimizar ese riesgo es establecer mecanismos a través de
los cuáles la comunidad pueda evaluar críticamente los servicios prestados por los
productores divulgadores, utilizando criterios objetivos que justifiquen cabalmente la
remuneración que reciben.
Es necesario, por lo tanto, evitar el riesgo de “captura” por aquellos productores mejor
situados en los campos de poder local.
La adopción de criterios objetivos para la selección, asociada a una amplia consulta a
la comunidad, es condición fundamental para garantizar la legitimidad de las acciones
de los productores divulgadores.
2.3 – La experiencia del PRODAP II, en El Salvador
El objetivo principal del PRODAP II, proyecto ejecutado por el Ministerio de
Agricultura y Ganadería (MAG) del Salvador, con el apoyo financiero del FIDA, es
“incrementar los ingresos y mejorar las condiciones de vida de la población rural
pobre, reforzando sus actividades de base, e incrementando la participación de los
(las) usuarios(las), buscando transferir gradualmente la responsabilidad de la
implementación de los servicios”.
Articulando 3 ejes principales – Servicios de apoyo a la producción; Desarrollo de
Capacidades Locales y Servicios Rurales Financieros – el PRODAP II pretende ordenar
sus acciones de acuerdo con las demandas de las comunidades.
Uno de los principales instrumentos metodológicos utilizados es el Enfoque Integral
de Finca Modelo.
La finca modelo, a ejemplo de la experiencia de PROSALAFA (Venezuela), tiene
como objetivo principal la transferencia de tecnologías que permitan generar un efecto
multiplicador en las comunidades, al mismo tiempo en que busca generar nuevos
recursos económicos para las familias involucradas.
Asociado a las fincas modelo, el PRODAP II capacitó un conjunto amplio de
productores inductores comunitarios, en la expectativa de garantizar la continuidad de
las acciones de capacitación y transferencia tecnológica después del término del
proyecto.
15
La lógica de la utilización del enfoque de finca modelo parece no variar mucho con
relación a los otros casos ya presentados. El proyecto define y contrata una organización
responsable (co-ejecutora) por la capacitación técnica de productores rurales que serán
incorporados en el conjunto de fincas modelo. Entre sus responsabilidades están:
proporcionar insumos necesarios para el establecimiento de la finca modelo; asesorar
la familia en el manejo y mantenimiento de la finca; proporcionar asistencia técnica
en irrigación y capacitar la familia sobre el manejo de la propiedad y de la economía
doméstica.
Al productor inductor comunitario, cabe: ser propietario de la finca y/o parcela; tener
gana y disponibilidad para participar de capacitaciones; proporcionar mano-de-obra
para el establecimiento de la finca modelo; que tenga ganas de servir y divulgar
tecnologías de acuerdo con su experiencia y permitir la asesoría técnica de la empresa
co-ejecutora.
Un tema importante a destacar en la experiencia de PRODAP II es el establecimiento
de relaciones contractuales entre productor y equipo de asistencia técnica, que inducen
una co-responsabilización por los resultados esperados.
Los productores son seleccionados a partir de la presentación de una terna para cada
finca modelo a ser implementada. La definición del productor se da de acuerdo con
criterios como liderazgo, responsabilidad y recursos disponibles, principalmente agua.
A partir de ahí, con la anuencia de la Asociación de Riego, los técnicos de la
empresa co-ejecutora realizan una visita de campo para determinar la viabilidad de la
implementación del enfoque. Si fuera viable la implantación del proceso, es establecido
un protocolo, que analiza los datos de la familia, de la propiedad, los recursos
disponibles, los cultivos que serán establecidos bajo un enfoque de cadena productiva,
los resultados esperados y las inversiones que serán realizados.
Posteriormente, es establecido un convenio que define los resultados esperados, las
acciones necesarias, los plazos de ejecución, de forma a generar co-responsabilidad
entre la familia y la entidad co-ejecutora. Durante la implantación, sin embargo,
quien autoriza los desembolsos para la compraventa de insumos es el equipo regional
del PRODAP II.
La estrategia de clava modelo demanda, por lo tanto, un aporte de recursos financieros
para su implementación que no está necesariamente disponible a los productores. De
hecho, la experiencia del PRODAP II muestra que es necesario un aporte económico en
la forma de insumos para el desarrollo de las tecnologías propuestas por el equipo de
asistencia técnica.
Tal constatación sugiere la necesidad de articular el ofrecimiento de servicios técnicos
la modalidades de acceso a crédito que eviten las probables diferenciaciones sociales
que la transferencia de recursos la algunas familias va fatalmente generar en las
comunidades.
Obviamente, aquellas familias que reciben asesoría técnica y recursos a fondo perdido
para la implantación de actividades productivas tienen oportunidades significativamente
mejores de obtener ganancias económicas cuando comparadas las otras familias de la
misma comunidad. Así, lo que es considerado como la mayor fortaleza del enfoque
puede ser su principal debilidad. Lo que debería facilitar el diálogo entre semejantes
puede ser exactamente un factor de quiebra de las relaciones sociales.
16
3- LA DESCENTRALIZACIÓN DE LA OFERTA: ENTRE LA
TERCERIZACIÓN Y EL FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES
LOCALES PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS TÉCNICOS
3.1 – La (Nueva) Política Nacional de Asistencia Técnica y Extensión Rural
(PNATER) en Brasil: descentralización y focalización
En Brasil, la prestación de servicios técnicos para los agricultores familiares volvió a
la agenda nacional a partir del final de la década de 1990, especialmente vinculada al
éxito del Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar. Ese
programa amplió significativamente el acceso al crédito rural para los agricultores
familiares. Sin embargo, los proyectos implementados, en general, no superaban el
sesgo agropecuario en las actividades productivas, presentando poca capacidad de
innovación. Una de las causas apuntadas para tal situación era la deficiencia de los
sistemas de asistencia técnica y extensión rural.
En 2003, un estudio realizado por el Ministerio del Desarrollo Agrario en conjunto con
la FAO analizó detalladamente el estado de la ATER en el país (FAO/MDA, 2003).
Entre otras conclusiones, el estudio apuntaba hacia la emergencia de una rica y
variada oferta de servicios de ATER, propiciada por distintas organizaciones
(gubernamentales y no gubernamentales, públicas y privadas) que actuaban en
diferentes áreas del país y bajo arreglos institucionales también bastante diversificados5.
El estudio también apuntaba diferencias significativas entre ellas, en términos de
alcance, público beneficiario, métodos de trabajo, capacitación de los equipos técnicos,
capacidad de obtención de recursos, lo que hace necesario encontrar mecanismos que
potencien, con base en las diferencias, las capacidades de cada una de ellas.
En 2003, las responsabilidades pela ATER fueron transferidas del Ministerio de la
Agricultura y Abastecimiento (MAPA) para el Ministerio del Desarrollo Agrario
(MDA), debiendo ser coordinadas por la Secretaría de Agricultura Familiar (SAF) a
través del Departamento de Asistencia Técnica y Extensión Rural (DATER).
En 2004, después de un proceso intenso de consulta y discusiones, fue lanzada la
Política Nacional de Asistencia Técnica y Extensión Rural (PNATER), que reforzó la
responsabilidad del Estado brasileño de brindar un “servicio público, gratuito y
orientado a la agricultura familiar”.
Llama la atención, de inicio, la definición del público a lo cual deben ser dirigidas las
acciones de ATER en el ámbito de la PNATER: agricultores familiares más
empobrecidos, indígenas, descendentes de esclavos, pescadores artesanales, asentados
de reforma agraria, comunidades extrativistas deben tener prioridad en la obtención
de los servicios.
5 La prestación de servicios de ATER como consta en el documento “Perfil das instituições de
assistencia técnica e extensão rural para agricultores familiares e assentados no Brasil”, producido
por la FAO, MDA, SAF, en 2003, apunta un escenario de prestación de Servicios formado por 495
ONGS; 498 Instituciones representativas de los agricultores, como los sindicatos y movimientos
sociales; 1858 P*restadores Privados de Servicios de Atener; 867 Cooperativas de Producción; 397
Instituciones de Enseñanza e Investigación; 131 Cooperativas de Crédito; 78 agroindustrias; 80
Instituciones públicas provinciales y municipales; y 43 Instituciones del Sistema S.
17
La definición del público a ser atendido por la nueva PNATER indica un esfuerzo
claro de focalización del uso de recursos públicos, que debe atender a ciertas categorías
de productores, en determinadas regiones priorizadas y de acuerdo con un determinado
“modelo de agricultura”.
Esa focalización refleja, en gran medida, la capacidad de algunas organizaciones de
productores rurales, en especial aquellas vinculadas a los segmentos más frágiles, de
influenciar esferas de decisión política en nivel nacional6.
Otro aspecto que también llama la atención dice respeto al énfasis en la utilización de
metodologías participativas y democráticas que re-orienten la matriz tecnológica,
contribuyendo así para la transición hacia una agricultura familiar de base agro
ecológica.
Por otro lado, la forma de gestión y de financiación trae también componentes
innovadores que merecen destaque: se pretende combinar recursos federales,
provinciales, municipales y de fuentes internacionales, que deben ser controlados a
través de Fórums Públicos Mixtos, compuestos por varios tipos de representantes,
entre ellos los representantes de los agricultores familiares.
El desafío es implementar una política gestionada y evaluada públicamente por medio
de la participación y control social (Duarte y Siliprandi, 2006), respetando la diversidad
de situaciones y los contextos regionales.
En el inicio de su implementación, “se optó estratégicamente por que se inicien
asociaciones con una serie de instituciones de ATER involucradas en capacitación de
agricultores. Hasta 2004, habían sido firmados 101 convenios con entidades de ATER
situadas en los 27 estados de la federación, en el valor de R$ 42 millones7” (Duarte y
Siliprandi, 2006). También fueron firmados 59 contratos con organizaciones no
gubernamentales, para la ejecución de proyectos de capacitación de agricultores y
técnicos, en temas bastante diversos.
El instrumento utilizado para la identificación de esas organizaciones no
gubernamentales es una “Convocatoria para Selección de Proyectos de
Capacitación de Agricultores Familiares y Técnicos” (Caporal, 2005).
Por medio de ese instrumento, el gobierno induce diferentes organizaciones no
gubernamentales a que presenten proyectos, en bases competitivas, para la realización
de procesos de los procesos de capacitación y prestación de servicios técnicos al
público objetivo de la política.
Según Caporal (2005), la Convocatoria en 2004 “definió tres directrices orientadoras
para la presentación de proyectos por las instituciones: a) partir de un proceso de
planificación y gestión de las acciones de capacitación/formación realizados de forma
compartida con los actores sociales comprometidos con el desarrollo rural sustentable,
en los ámbitos macro y microrregional; b) incorporar las dimensiones de género,
generación, raza, etnia como temas transversales y en la concepción de materiales
didácticos, contemplando aún las características culturales, sociales, económicas y
ambientales de la región; y c) estimular procesos educativos y relaciones de co-
6 Organizaciones como la CONTAG (Confederación de los Trabajadores Rurales en la Agricultura) y
la FETRAF (Federación de los Trabajadores en la Agricultura Familiar) han conseguido ampliar
significativamente su capacidad de interlocución con el Estado e influenciar la formulación de nuevas
políticas públicas en Brasil. 7 Alrededor de US$ 20 millones.
18
responsabilidad entre los agricultores familiares, sus organizaciones y las instituciones
prestadoras de servicios, con efectivo compromiso de estas y de sus técnicos”.
De esa forma, el Estado utiliza instrumentos que inducen un determinado tipo de
prestación de servicio técnico, contratando aquellas organizaciones que están de
acuerdo con la propuesta de la PNATER y que inscriben sus proyectos.
Las ventajas de ese sistema de llamada de proyectos son: a) la posibilidad de
seleccionar las mejores propuestas de capacitación, formación y asesoría técnica; b) el
estímulo a que organizaciones no gubernamentales y otras prestadoras de servicios se
articulen con las organizaciones de agricultores para la elaboración del proyecto que
será sometido al concurso, lo que puede fomentar la construcción de relaciones de más
largo plazo; c) la firma de un contrato entre el gobierno y la organización no
gubernamental, con base en el proyecto aprobado, permite un mejor acompañamiento y
evaluación de las acciones realizadas; d) la apertura de concursos periódicos permite
al gobierno orientar las acciones de los proyectos para aquellos objetivos considerados
más importantes; y) existe la posibilidad de construir un acervo de buenas prácticas
que puede ser colocado a la disposición de otras organizaciones, ampliando el alcance
de las acciones apoyadas por el Estado y ejecutadas por las organizaciones.
En ese sentido, la PNATER, al priorizar las organizaciones estatales o las no
gubernamentales sin fines de lucro, deja las empresas privadas de ATER al margen de
la política.
En aquellas regiones en que el dinamismo económico es insuficiente para que los
agricultores puedan obtener su propia asistencia técnica, se justifica la opción por la
financiación estatal de la misma. En especial cuando se entiende que “la tecnología
tiene que ser vista como un bien público, a que todos deben tener el derecho de
acceso” Caporal (1989).
Sin embargo, surge una cuestión que parece crucial para la sostenibilidad del sistema:
como crear las condiciones para que, gradualmente, los agricultores se hagan más
independientes de las acciones del Estado, pudiendo optar libremente por la
asistencia técnica que consideraran más interesante y apropiada a sus condiciones?
La ampliación de la participación de los productores y sus organizaciones en la
definición de los contenidos y de los grupos prioritarios a que sean atendidos no puede
escamotear la cuestión, fundamental, de la generación de resultados económicos que
permita que los productores gradualmente se emancipen de la tutela del Estado cuando
tienen que recurrir a servicios de asistencia técnica.
Otro aspecto interesante a ser destacado en Brasil es la necesidad de extrapolar los
límites del agropecuario en las acciones de asistencia técnica. Los aspectos gerenciales,
de comercialización y de inserción de productos y servicios en mercados dinámicos,
entre otros, asumen especial importancia, lo que puede contribuir para el surgimiento de
innovaciones productivas en el medio rural y favorecer la emergencia de estrategias más
eficaces de superación de la pobreza. Las contundentes evidencias de la importancia de
las actividades rurales no agrícolas en la composición de los ingresos de los
productores (Del Grossi y Graziano da Silva, 2006; Balsadi, 2002; Schneider, 2006)
indican y justifican, por lo tanto, un énfasis mayor en actividades de asesoría técnica
que extrapolen los límites angostos de la transferencia de tecnología para la producción
agropecuaria.
19
El mundo rural es cada vez más complejo, lo que demanda nuevos abordajes. También
la emergencia de la cuestión ambiental trae nuevos elementos que reorientan los
contenidos de las acciones de asistencia técnica. La explotación de las amenidades
rurales (Veiga, 2005; Sachs, 1990), que puede hacer la conservación de la
biodiversidad una oportunidad, y no más una traba al desarrollo, demanda la
construcción de nuevos conocimientos sobre el ambiente en que se insertan las
actividades productivas.
Esos nuevos conocimientos, en gran medida, tendrán origen en diálogos de saberes
(Floriani, 2007) entre productores, especialistas y otros actores del desarrollo rural, y
tendrán mayores oportunidades de emerger en espacios en que los diferentes actores
están en posiciones más igualitarias.
El desafío principal de la PNATER parece ser, por lo tanto, crear las condiciones para
que los servicios técnicos estén orientados por un abordaje territorial del desarrollo, y
no más por una visión produtivista y agropecuaria.
3.2 – La experiencia de PROPESUR, en el Suroeste de República Dominicana8
La experiencia del PROPERSUR (Proyecto para Pequeños Productores en la Región
Suroeste) en República Dominicana se fundamenta en la tentativa de descentralización
de los servicios de apoyo a los pequeños productores y en el fortalecimiento de la
participación de los beneficiarios en la gestión de las acciones del proyecto.
Articulado en 3 ejes principales – Desarrollo Comunitario; Servicios Financieros; y un
Fondo de Inversiones Comunitarias (FIC) – el proyecto actúa junto a grupos de
familias e individuos que presentan niveles de ingresos que los clasifican en la franja de
extrema pobreza.
Uno de los aspectos del proyecto que nos interesa en ese informe es lo que se relaciona
con el desarrollo de capacidades en organizaciones no gubernamentales para el
ofrecimiento de servicios para el desarrollo comunitario.
La estrategia del proyecto, en lo que toca al ofrecimiento local de servicios de apoyo,
se fundamentó en la hipótesis de que había disponibilidad (en cantidad y calidad) local
de organizaciones que pudieran ofrecer los servicios a los grupos de productores.
Sin embargo, un análisis más profundizado de la realidad de las ONGS (asociaciones,
fundaciones, etc) en el país indica una serie de fragilidades, que contribuyó para la re-
orientación de algunas estrategias del proyecto. Entre esas fragilidades, se destacan:
debilidad institucional, falta de claridad metodológica para las intervenciones; la
existencia de mecanismos de clientelismo y assistencialismo que responden a los
intereses de las propias organizaciones (y no de las comunidades); ausencia de
mecanismos de planificación estratégica; poco profesionalismo del cuerpo técnico y de
la dirección, mantenidos con base en un alto grado de voluntarismo y seleccionados
de forma poco rigurosa. La financiación de las organizaciones está marcado
fundamentalmente por repases de recursos del gobierno o de organismos
8 Este ítem fue elaborado a partir del texto Carmen Luisa Monción, Nelson Cuevas, Brenda Lora,
Francisco Olivet y Eduardo Ramírez, intitulado El Desarrollo de capacidades de organizaciones no
gubernamentales para ofrecer servicios para el desarrollo comunitario: el caso de PROPESUR en
el suroeste de República Dominicana. Febrero de 2003. Disponible en
http:www.fidamerica.orgfida_oldgetdoc.php?docid=2095
20
internacionales, en la forma de pequeñas subvenciones, lo que no permite el
establecimiento de un staff técnico remunerado de forma permanente.
Una de las características de destaque en esa experiencia está relacionada con una
recomendación del FIDA que se refiere “a la importancia del fortalecimiento
institucional, tanto para las organizaciones de base que deberán apoyarse
progresivamente en la planificación, ejecución y evaluación de las actividades y
resultados del proyecto, como para las instituciones intermediarias del desarrollo de
propuestas para facilitar el alcance de los objetivos y el impacto a nivel de grupo-
meta del proyecto”.
Asociado a eso, está presente la convicción de la necesidad de implementación de
ejecución descentralizada/tercerizada y de acuerdo a la demanda de las comunidades.
Sobre el modo de funcionamiento del proyecto
El diseño del proyecto propone un esquema de trabajo privado y descentralizado. Es
estimulada la creación de una Agencia de Promoción de Área (APA), que será asumida
por una ONG seleccionada por un proceso competitivo. Las organizaciones contratadas
asumen la responsabilidad por las actividades de promoción, por la identificación de
las necesidades y por la formulación de proyectos, inversiones productivas y sociales y
de asistencia técnica.
La operación se da fundamentalmente por la demanda de proyectos, con base en los
siguientes pasos: a) identificación de una idea de proyecto; b) priorización y selección
por parte de los beneficiarios; c) elaboración de un proyecto; d) evaluación e
incorporación a la Planificación Operativa; y) establecimiento de mecanismos de
financiación e implementación; y f) seguimiento y evaluación.
El proceso de contratación de las organizaciones que asumirán las funciones de la
APA merece destaque aquí, ya que introduce criterios objetivos que serán evaluados y
un mecanismo competitivo que puede llevar a la selección de aquellas organizaciones
más capacitadas.
La evaluación de las ofertas presentadas por las organizaciones en el ámbito de la
llamada nacional de propuestas fue hecha por medio de un conjunto de criterios, que
totalizaban 100 puntos. Esos 100 puntos estaban distribuidos de la siguiente forma: un
30% para la presentación de la institución; un 35% por el personal responsable por la
propuesta; un 30% por la metodología; y un 5% por el alcance de los trabajos. Para
ser considerada en la evaluación final, las propuestas deberían obtener como mínimo
70 puntos. La oferta ganadora es la que obtiene mayor evaluación técnica y presenta
menor coste. Otro factor a ser considerado es la disponibilidad, por parte de la
organización contratada, del 25% de contrapartida, lo que estimula la co-
responsabilización de la organización.
Una vez seleccionada, la organización firma un contrato con PROPESUR. Esa relación
contractual es de extrema importancia, tanto porque permite un acompañamiento más
riguroso de los avances y resultados de las acciones desarrolladas, como porque puede
estimular un proceso intenso de aprendizaje organizacional en el interior de las
organizaciones contratadas, induciendo nuevos procedimientos y desarrollando nuevas
habilidades y calificaciones.
Por el contrato firmado, las APAs deben dar a conocer a las comunidades beneficiarias
los propósitos, los alcances y las condiciones de la ejecución de los proyectos, además
21
de capacitarlas para que puedan preparar y presentar proyectos financiables. Ellas están
compuestas por un coordinador, por promotores (de los cuáles al menos uno debe ser
mujer) y por personal administrativo, compuesto por un contador y un secretario. El
promotor es un empleado permanente de la APA en las comunidades, y para ser
contratado debe tener el aval de los beneficiarios.
Además de eso, y ese es un hecho importante, debe ser alguien preparado para entender
y actuar sobre la dinámica sociopolítica en que está insertado, con capacidad para
establecer diálogos con otras entidades y coordinar acciones, de forma a evitar sobre
posiciones. En ese sentido, actúan mucho más como un Agente de Desarrollo que
cómo alguien que transfiere tecnologías y métodos orientados a las actividades
exclusivamente agropecuarias.
3.3 – El Programa Nacional de Capacitación Rural Integral en México
El Estado Mexicano, a través del Programa Nacional de Capacitación Rural Integral,
está estimulando el establecimiento de nuevas relaciones entre productores rurales y
organizaciones locales de prestación de servicios técnicos en el medio rural, basadas
fundamentalmente en relaciones contractuales y orientadas a la elaboración de
proyectos innovadores que contribuyan para la superación de la pobreza rural.
El programa tiene los siguientes propósitos, de acuerdo con La Política Nacional de
Capacitación Rural Integral:
Desarrollar la capacidad de los productores para mejorar el desempeño de sus
actividades agropecuarias y de desarrollo rural sustentable;
Impulsar sus habilidades empresariales;
Proporcionar a los productores el acceso a servicios acreditados de formadores
y prestadores de servicios profesionales, para el desarrollo de capacidades, de
proyectos productivos y de fortalecimiento empresarial e institucional, entre
otros servicios;
Fortalecer la autonomía del productor y de los diversos agentes del sector,
fomentando la creación de capacidades que permitan que se apropien del
proceso productivo y que definan su papel en el proceso económico y social;
Habilitar los productores para el aprovechamiento de las oportunidades y para
el cumplimiento de la normatividad en materia ambiental y de bioseguridad;
Promover y divulgar el conocimiento para el mejor aprovechamiento de los
programas y apoyos institucionales existentes;
Proporcionar a los productores y agentes de la sociedad rural conocimientos
para acceder y participar activamente en los mecanismos relativos al crédito y a
la financiación;
Contribuir para la elevación del nivel educativo y tecnológico en el medio
rural.
El programa está basado en la certificación de la calidad de las capacidades
desarrolladas con el apoyo de los prestadores de servicios, por medio del SINACATRI
(Sistema Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica Rural Integral). Los
proveedores de servicios que actúan en las regiones rurales son estimulados a
desarrollar nuevas habilidades y capacidades, de forma a brindar mejores servicios.
Por otro lado, los productores y sus organizaciones son estimulados a contratar
servicios técnicos para la elaboración y ejecución de proyectos de su interés.
22
Esa modalidad de intervención del Estado tuvo inicio el año de 1996, cuando el
gobierno nacional inició un esquema de contratación de técnicos rurales mediante a
otorga de subsidios a los grupos, comunidades y organizaciones económicas rurales
para el pago de los servicios.
Sin embargo, solamente en a partir de la percepción de que la prestación de
servicios técnicos aún tenía un sesgo muy orientado a la transferencia de tecnologías
agropecuarias, es que se inicia un nuevo esquema institucional, amparado en la Ley de
Desarrollo Rural Sustentable.
Es profundizado el modelo de pago por los servicios, con énfasis en cadenas
productivas y en el estímulo al surgimiento de una “empresarialidad” rural, con
capacidades y habilidades para la diversificación productiva. Más recientemente, el
programa asume un abordaje territorial, buscando fortalecer la participación social en
los procesos de toma de decisión y compartir responsabilidades entre los diferentes
niveles de la administración pública (nacional, estatal y municipal).
El programa asume diversos esquemas, resumidos como sigue:
Eventos y acciones especializadas de capacitación, formación, asistencia técnica
y consultoría;
Programas para el fortalecimiento de capacidades en temas estratégicos para el
desarrollo rural;
Subsidios para el pago de servicios de capacitación, formación, asistencia
técnica y consultoría;
Fondos concursables para la realización de programas y acciones destinadas al
desarrollo de capacidades en el sector rural.
Lo que merece destaque aquí, más que las minucias del programa, es el énfasis en la
alteración en el ambiente institucional en que se establecen las relaciones entre los
actores.
La utilización de fondos concursables y de mecanismos de certificación y control
de la calidad de la capacitación y asesoría ofrecida son innovaciones institucionales
de extrema relevancia para ese análisis. Ellas permiten y estimulan la elaboración de
proyectos pautados por la innovación y por la ampliación de los horizontes de la
participación; contribuyen para disponibilizar información sobre la calidad de los
servicios prestados (y no sólo sobre el número de productores atendidos, parámetro
común de evaluación de los servicios tradicionales de extensión rural); permiten
monitorizar y evaluar los resultados que están siendo obtenidos con los proyectos.
Finalmente, pueden dar más transparencia para las relaciones que se establecen entre los
actores.
23
4 – HACIA LA CONSTRUCCIÓN DE MERCADOS LOCALES DE
SERVICIOS TÉCNICOS: EVIDENCIAS DE EXPERIENCIAS RECIENTES EN
AMÉRICA LATINA
El objetivo principal de este capítulo es sistematizar y analizar las lecciones que están
siendo obtenidas en iniciativas recientes orientadas a la creación de nuevos mercados
de servicios técnicos en América Latina.
Para tanto, es adoptada una visión específica de mercados que refuta la idea de que ellos
surgen de forma espontánea, y que mientras más lejos de ellos esté el Estado, “más
fuerte y bonito él va crecer” (Soucy, 2000). Al contrario, se sostiene aquí que “los
mercados no son sólo puntos neutros de encuentro entre oferta y demanda, sino
estructuras sociales condicionadas por el contexto local en que se insertan”
(Abramovay, 2007).
Siendo construcciones sociales, los mercados son permeables y responden a las políticas
públicas, a las inversiones y orientaciones estratégicas de los actores que están
dispuestos a construirlos o modificarlos.
Sin embargo, la creación de nuevos mercados no es tarea de las más simple, como
atestiguan los diversos estudios realizados en el ámbito de la Nueva Sociología
Económica (Swedberg, 2005). Los intereses, las experiencias, las ideologías, los
prejuicios, los valores de los distintos actores involucrados deben ser llevados en cuenta
en el juego que puede dar forma y funcionalidad a un nuevo mercado.
Con los servicios de asistencia técnica en el medio rural no es diferente. La
construcción de mercados localizados de servicios técnicos enfrenta una varia gama de
limitaciones y constreñimientos que deberán ser superados para su lleno florecimiento.
Para Soucy (2000), “desarrollar ese mercado supone atender las necesidades de sus
operadores naturales, evitar la presencia de distorsiones, invertir en externalidades
positivas y, en ese caso en particular, transferir, desde el Estado y los proyectos, poder
y capacidad de decisión a los productores (demandantes) y a los técnicos locales
(proveedores) bajo la forma de subsidios”. Para ese autor, esos subsidios deben ser:
a) claramente cuantificables y transparentes; y b) decrecientes y desaparecer en
un tiempo bien definido.
La construcción de nuevos mercados depende significativamente de las habilidades
sociales de los actores en establecer nuevas relaciones de cooperación que permitan el
surgimiento de relaciones de largo plazo.
Fligstein (2001) sugiere que los actores en situaciones de interacción social, más que
intentar controlar las acciones de los otros actores u obtener ganancias particulares de
corto plazo, están interesados en estabilizar sus relaciones. Al estudiar el surgimiento
de un nuevo mercado, por lo tanto, se trata de entender las instituciones locales,
quienes son los participantes del proceso y cuáles son los recursos que movilizan
para estructurar un nuevo campo de interacción. Es importante también incluir en
el análisis cuestiones relacionadas al poder, que grupos están interesados en el
surgimiento de un nuevo mercado y como actúan para estructurarlo.
En el caso de los mercados de servicios técnicos, podemos identificar, entre los
principales actores: los productores rurales y sus organizaciones, los técnicos de los
servicios públicos estatales y sus organizaciones, las alcaldías municipales, las ONGS,
las empresas privadas y las cooperativas, entre otros posibles.
24
Los intereses de los productores dicen respeto, fundamentalmente, en ampliar su
capacidad de reproducción social e inserción en mercados de productos y servicios más
dinámicos.
Los intereses de las ONGS están más vinculados a cumplir los objetivos que dan
sentido a las sus acciones y ampliar su capacidad de intervención en el medio en que
actúan, a través del aumento de la capacidad de obtener recursos (públicos y privados).
Para ellas, la construcción de un nuevo mercado de servicios técnicos puede representar
una oportunidad interesante para explorar nuevos “nichos de mercado”.
Para los técnicos de los servicios públicos de ATER la creación de un nuevo mercado
de servicios técnicos puede representar una amenaza, ya que sus acciones pasarían a
ser comparadas con las acciones de otros actores y su legitimidad podría quedarse
comprometida.
Las alcaldías municipales, constantemente cobradas por los munícipes, podrían
visualizar en ese nuevo mercado una alternativa para la prestación de servicios que
tienen cada vez más dificultad de ofrecer.
Para las organizaciones de productores, el estímulo a la creación de un nuevo mercado
de servicios técnicos puede ampliar su capacidad de influenciar los rumbos del
desarrollo rural local. Al mismo tiempo, tienen que posicionarse con relación a un tema
que aún es marcado por controversias e incertidumbres bastante acentuadas, que es el
pago de parte de los costes de la prestación de los servicios.
Para las empresas privadas de servicios técnicos, puede representar una nueva
oportunidad para ampliar sus negocios, al mismo tiempo en que tienen que reestructurar
su modo de operación, de forma a alcanzar una parte de productores que no es aquella
con la cual está habituada a trabajar.
Como esas experiencias de creación de nuevos mercados de servicios técnicos están
siendo estimuladas por los gobiernos nacionales o por proyectos de cooperación
internacional, cabe a ellos un papel crucial de estimular que otros actores locales
acepten participar de un proceso sobre lo cual ellos mismos tienen poca certeza. Eso
demanda que ejerciten, de forma constante, sus habilidades sociales para inducir la
cooperación, creando los mecanismos de diálogo que permitan a los diferentes actores
que identifiquen en las acciones propuestas aquellos elementos que están de acuerdo
con sus expectativas.
Según Fligstein (2007), el surgimiento de un nuevo campo ocurre cuando un número
significativo de miembros de diferentes grupos percibe nuevas oportunidades. En ese
sentido, una de sus proposiciones es extremadamente interesante. Dice él que “los
actores sociales hábiles son fundamentales para el surgimiento de nuevos campos.
Ellos deben encontrar una forma de aplicar los recursos y las reglas existentes en la
producción de órdenes locales convenciendo sus partidarios a cooperar y encontrando
medios de acomodación con los otros grupos” (Fligstein, 2007).
Los principales actores que están estimulando la formación de ese nuevo campo
(mercados de servicios técnicos) son los gobiernos y los organismos internacionales de
cooperación. Ellos responden, con ese tipo de iniciativa, a una crisis ocurrida en el
campo de la asistencia técnica orientada a productores rurales pobres (disminución de
la legitimidad de la ATER convencional, reducción del flujo de recursos, críticas
metodológicas y cuanto a los resultados alcanzados).
25
La principal forma encontrada por ellos para estimular la creación de nuevos mercados
de servicios técnicos consiste en transferir recursos financieros para los productores y
sus organizaciones. Esa opción emite una señal para esos actores que los estimula a
cooperar.
Por otro lado, estimula también los prestadores de servicios privados a que coloquen un
poco más de atención en el movimiento que está emergiendo, ya que señaliza para ellos
que existirán recursos disponibles para pagar por los servicios prestados. Ya los
prestadores de servicios vinculados a los sistemas públicos pueden entrever en esa
transferencia de recursos tanto un estímulo como una amenaza a su supervivencia en el
campo. Del análisis que hicieren, y de la habilidad de los actores que lideran el proceso
en convencerlos a “entrar en el juego”, dependerá su inserción en el nuevo campo que
se estructura.
Sin embargo, la formación del nuevo campo también dependerá de la habilidad de esos
actores en construir una nueva identidad que vincule diferentes actores y grupos de
interés. De esa forma, se da también en el campo simbólico una disputa por la
legitimidad de la propia idea de creación de mercados de servicios técnicos. La
argumentación utilizada por el Estado y por los proyectos de cooperación internacional
es que los productores y sus organizaciones tendrán mayor autonomía e independencia
para contratar aquellos servicios que mejor responden a las sus necesidades. La
argumentación es construida en el sentido de fortalecer el individuo, haciéndolo más
apto a hacer elecciones.
La argumentación contraria, en ese caso, se vincula a la defensa de un derecho
(supuestamente inalienable) de los productores en recibir gratuitamente servicios
técnicos que les permitan salir de su condición de pobreza. Argumentan que la
“tercerización” de los servicios técnicos irá generar, en el futuro, una situación en que
sólo los productores más “factibles” tendrán acceso al conocimiento, que pasará a ser
tratado como una “mercancía”.
Así, los actores “…elaboran cuadros alternativos para la organización del campo,
propagan esos cuadros y convencen otros actores a cooperar para establecer
identidades e intereses recién-definidos. A medida que los nuevos cuadros se esparcen y
ganan defensores en el campo, la estructura del campo emerge y el cuadro se
institucionaliza para formar la estructura del campo” (*Fligstein, 2007).
Por lo tanto, al analizar las experiencias en curso en América Latina orientadas a la
construcción de esos nuevos mercados, es necesario colocar especial atención en
aspectos particularmente importantes. Debese entender quienes son los participantes en
un campo y cuáles son sus reglas de funcionamiento. Importante también es identificar
cuales son las tácticas utilizadas por esos “emprendedores institucionales”, como ellos
divulgan sus ideas, construyen coaliciones políticas, persuaden los otros y crean nuevas
identidades.
Por lo tanto, se trata de reconstruir las experiencias a la luz de las inquietudes
presentadas, de forma a extraer lecciones que puedan ser útiles en otras situaciones
similares. Como las experiencias aquí analizadas son localizadas, no se pretende
establecer un corolario de recomendaciones universales sobre el funcionamiento de los
mercados de asistencia técnica. Hasta porque, como afirman Abramovay y Magalhães
(2007), “las reglas a partir de las cuáles un determinado mercado se regula no son el
fruto espontáneo de su evolución, sino que cuentan con la participación activa tanto de
fuerzas sociales organizadas cuanto del propio Estado”.
26
Asumir que el mercado está incrustado (embedded) en determinadas estructuras sociales
(Granovetter, 1985) permite una mejor comprensión de las posibilidades que tienen las
iniciativas promovidas para la creación de los mercados de asistencia técnica. En
líneas generales, se asiste a una tentativa de alteración de las correlaciones de fuerzas
locales que estimule el establecimiento de nuevos vínculos entre actores – productores
rurales y sus organizaciones y prestadores privados de asistencia técnica - que hasta
entonces estaban desconectados. De la fuerza de esos vínculos, y de las instituciones
que de ellos que emerjan, es que dependerá el surgimiento y el funcionamiento de
nuevos mercados de asistencia técnica rural en América Latina.
4.1 LA EXPERIENCIA DEL FAT-FUNICA EN NICARAGUA9
La Fundación para el Desarrollo Tecnológico Agropecuario y Forestal de Nicaragua
(FUNICA) se constituye en 2000 como un ente interinstitucional en el marco del
Programa Nacional de Tecnología y Formación Técnica Agropecuaria (PNTFTA),
cuyo objetivo de medio plazo es aumentar los ingresos de por lo menos 110.000
familias productoras y microempresarias rurales. Uno de los instrumentos utilizados
para eso es el FAT (Fondo de Asistencia Técnica), que inició sus actividades en junio
de 2001 y es financiado por el FIDA (Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola).
El FAT está orientado a fortalecer el mercado de servicios de asistencia técnica
(SAT), en lo cual productores y productoras puedan contratar esos servicios de
entidades proveedoras de servicios existentes en los municipios en que se ejecuta el
fondo. El énfasis es en la ampliación de la capacidad productiva de los productores y
de inserción en mercados, de forma que mejoren sus condiciones de vida. Para cumplir
ese objetivo, argumenta el Programa, las familias de productores y microempresarios
rurales deben tener acceso a servicios de asistencia técnica basados en una oferta
competitiva y de acuerdo a las sus reales necesidades. El discurso en que se
fundamenta el programa, por lo tanto, coloca énfasis en la autonomía de los
productores y microempresarios rurales en definir cuando y de quienes contratar los
servicios de asistencia técnica que consideren necesarios.
El FAT fue concebido en el ámbito de los esfuerzos de las agencias internacionales,
como Banco Mundial, FIDA, FAO y BID, entre otras, para responder a las demandas
surgidas en los países después de lo desmonte de los sistemas públicos de ATER.
Existe, dando sustentación y significado a este tipo de proyecto, un marco conceptual
que debe ser llevado en consideración, cuyos algunos trazos ya fueron discutidos en este
documento.
El primero año de ejecución del FAT, fueron firmados 53 contratos con productores de
9 municipios, totalizando 2.346 productores atendidos y participando en la ejecución de
las iniciativas financiadas.
Lo que llama la atención en la experiencia del FAT-FUNICA es la capacidad de
articular un conjunto de actores diferenciados alrededor del programa. De hecho, esa
9 Este item fue elaborado a partir del texto de Carlos Díaz, Francisco Espinoza, Eduardo García, Jesús
Perez (FAT-FUNICA) y Molvina Zeballos, que sistematizaron la experiencia del proyecto en el
municipio de El Sauce, en la región noreste de Nicaragua. La participación del FAT-FUNICA en la
dinamización del mercado de servicios de asistencia técnica: un resultado de la coordinación y
participación de las organizaciones e instituciones en el municipio El Sauce, León, Nicaragua.
Febrero de 2003. Disponible en http://www.fidamerica.org/fida_old/getdoc.php?docid=2095
27
capacidad de articulación y diálogo entre actores diferenciados es considerada, cada
vez más, como uno de los principales determinantes del éxito de los proyectos de
desarrollo rural (Beduschi, 2006). El énfasis de la sistematización que se analizó y que
sirve de base para ese ítem de lo informe fue en el “proceso de coordinación y
participación de las organizaciones e instituciones públicas y privadas del municipio
El Sauce para la operación del FAT y para dinamizar el mercado de servicios de
asistencia técnica”. Para los propósitos de este informe, tal sistematización es
extremadamente interesante como fuente de aprendizaje, como veremos más adelante.
Situación inicial y contexto
Como destaca la sistematización del proyecto, antes del inicio de la actuación del FAT
no existía un mercado de servicios técnicos en el municipio, lo que impedía los
productores de contratar servicios de asistencia técnica de acuerdo con su demanda.
De cierta forma, estaban rehenes de la oferta institucional existente, tanto por parte del
Estado como de organizaciones no gubernamentales. De entre las formas de prestación
de servicios de asistencia técnica, la sistematización de la experiencia destaca:
a) SAT conectados a un crédito. La asistencia técnica se vincula a la obtención
de un crédito por parte del productor, generalmente orientado a la producción
de un determinado producto agropecuario específico. Esta forma, según el texto
revisado, caracterizaba la oferta de organizaciones no gubernamentales y
organizaciones que otorgan crédito a los productores.
b) SAT subsidiados por el Estado. La asistencia técnica es brindada por diferentes
instancias estatales, con enfoque en la oferta, lo que limita la relación entre
productor y técnico, principalmente por el subsidio incluido en los costes del
servicio. El análisis del grupo que realizó la sistematización de la experiencia
indica que esa forma limita la calidad de la prestación del servicio, ya que el
técnico es un operario del Estado y no existen instancias que permitan al
productor evaluar y exigir mejor atención, ya que no está pagando. La máxima
“caballo dato no se miran los dientes” parece aplicarse la esa modalidad de
relación entre proveedor y demandante.
c) SAT brindados por el Instituto Nicaragüense de Tecnología Agropecuaria
(INTA) en diferentes modalidades (ATP1, ATP2, ATPM). En la primera
modalidad (ATP1), los técnicos del INTA ofrecen servicios de asistencia
técnica, y los productores hacen un pequeño aporte financiero para costear los
servicios, pero la mayor parte de los costes es subsidiada por el Estado; En la
modalidad ATP2, la asistencia del INTA se realiza a través de empresas
privadas de servicios de asistencia técnica y el pago de los productores es mayor
que en la modalidad anterior, sin embargo una parte aún es subsidiada por el
Estado; por último, en la modalidad ATPM, la asistencia técnica es masiva,
orientada a grupos de productores, y de carácter gratuito.
La conclusión del grupo que anima el proyecto FAT-FUNICA es que esos formatos de
prestación de servicios de asistencia técnica tenían, por lo menos, dos grandes
debilidades: a) no atendían a la integralidad de los productores, pero sólo a aquellos que
las organizaciones prestadoras de servicios consideraban prioritarios de acuerdo con sus
intereses y objetivos; y b) atendía con un enfoque más orientado a productos y
segmentos agropecuarios. Por esas dos razones, concluye el equipo del proyecto, los
productores no tenían la oportunidad de contar con servicios de ATER que respondieran
a sus verdaderas demandas.
28
Es importante destacar también, como bien hace el texto del equipo de sistematización,
que no existía una concepción anterior sobre lo que es un mercado de servicios técnicos,
así como tampoco se percibían esos servicios como producto de mercado. Ora, como
en varios otros países, la asistencia técnica era un servicio gratuito brindado a los
productores. Mismos en aquellas situaciones en que los costes de la asistencia técnica
estaban embutidos, por ejemplo, en los créditos ofrecidos por organizaciones no
gubernamentales, los productores no percibían la asistencia técnica como un producto.
Se destaca también, según el equipo de sistematización, que en el municipio de El
Sauce había condiciones favorables al arranque del proyecto, como una base sólida de
organización comunitaria y el protagonismo del poder público municipal, lo que
permitió que diferentes organizaciones articularan esfuerzos y coordinaran acciones que
permitirían ofrecer mejores servicios de asistencia técnica. Desde el inicio del proyecto,
distinguidas organizaciones colocaron a la disposición algunos recursos, como
materiales didácticos y personal, que ayudaban en las actividades de sensibilización y
capacitación comunitarias.
También ya existían, en ese municipio, iniciativas de coordinación para la definición
de la demanda de asistencia técnica, utilizando métodos para la promoción de la
participación ciudadana que permitía a que los actores conozcan las necesidades
priorizadas por los productores y sus organizaciones. Esos procesos fueron liderados
por el gobierno municipal con apoyo de agencias externas, como la GTZ.
El proceso de intervención: opciones metodológicas
La intervención del proyecto se inició por la conformación de un equipo de trabajo
compuesto por distintas organizaciones. El objetivo era coordinar diferentes actores
para definir y alcanzar objetivos comunes, desarrollar actividades coordenadas, con
papeles bien definidos y metas y plazos a ser cumplidos. En esa forma de trabajo
fueron involucrados diferentes actores, públicos y privados, que estaban de alguna
forma vinculados a los procesos de desarrollo rural en el municipio. Se considera, por
el equipo de sistematización, que esa etapa fue de fundamental importancia para
fortalecer la etapa de inicio de operación del FAT. Lo que es importante notar aquí es
la importancia atribuida a la construcción de espacios deliberativos compuestos por
múltiples actores, que incitan el aprendizaje social por la interacción (Sabel, 2004;
Beduschi, 2006).
Las dos principales orientaciones que derivaron del trabajo inicial del grupo fueron: a)
promoción del FAT e identificación de las demandas de SAT de los productores; y b)
fortalecimiento de las capacidades de los proveedores de SAT.
Para eso, se utilizaron, entre otros, dos mecanismos que merecen atención en este
informe: la creación de estructuras locales – la Oficina de Recepción de Propuestas
(ORP) y el Comité Local de Selección de Propuestas (CSAL) – fue fundamental para
señalizar a los distinguidos actores la existencia de mecanismos institucionales que
garantizan la transparencia en los procesos de toma de decisión sobre los recursos
disponibilizados por el proyecto. Las ORP son encargadas de brindar información a los
productores sobre la oferta del Fondo y entregar fichas para la presentación de
propuestas de asistencia técnica; los CSAL son responsables por la selección,
evaluación y aprobación de las propuestas presentadas por las organizaciones de
productores en los municipios donde actúa el FAT.
29
Para cumplir sus atribuciones, las ORP desarrollaron actividades de apoyo (seminarios,
reuniones, presentaciones del FAT) a los grupos de productores que habían demostrado
interés en la propuesta. Contaron, para eso, con el apoyo de las distintas organizaciones
locales que apoyaban la propuesta. Según el equipo de sistematización, ese proceso
permitió la identificación de mecanismos formales de apoyo a las organizaciones de
productores, lo que contribuyó para mejorar la calidad de las propuestas sometidas al
CSAL.
Por otro lado, el CSAL tomó la decisión de invitar representantes de los grupos de
productores a las sesiones de trabajo en que se evaluaban las propuestas, con el
objetivo de complementar la información contenida en las propuestas y, con eso, tomar
mejores decisiones. Al mismo tiempo, los miembros del CSAL contribuyeron también
para divulgar la propuesta del FAT, ampliando el alcance del mismo junto a los grupos
de productores.
Del lado del fortalecimiento de las capacidades de los proveedores de SAT, fueron
definidos temas prioritarios de capacitación que compusieron un plan de capacitación,
desarrollado en conjunto con un Centro de Enseñanza Técnica y Agropecuaria. Los
temas de capacitación fueron definidos después de la consulta a los grupos de
productores, que definieron, para el municipio de El Sauce, los siguientes temas:
comercialización de productos agrícolas; formulación de proyectos y técnicas de
extensión. Llama la atención en esos temas de capacitación para proveedores de SAT
el hecho de que ninguno de ellos dice respeto, de forma específica, a algún tipo de
cultivo o actividad agropecuaria. La demanda está más asociada a capacidades
gerenciales y de comercialización que a actividades productivas stricto sensu.
Finalmente, cabe al CSAL apoyar los grupos de productores que tuvieron sus
propuestas aprobadas. Tal apoyo se refiere a los procesos administrativos para iniciar la
ejecución de las propuestas, la firma de los contratos entre las organizaciones y el
FAT-FUNICA, los procedimientos para apertura de cuentas y la selección y
contratación de los proveedores de SAT.
Aspectos operacionales del FAT-FUNICA
Esos aspectos también merecen destaque aquí, ya que explicitan los mecanismos a
través de los cuáles se operacionalizam las propuestas. Una vez aprobada la propuesta,
los grupos de productores firman un contrato con el FAT-FUNICA, que define los
derechos y responsabilidades de cada parte. Es abierta una cuenta en nombre de la
organización de productores para el recibimiento de los recursos financieros que serán
utilizados para la contratación de los proveedores de SAT. De posesión de esos
recursos, los productores tienen que seleccionar y contratar los proveedores que irán a
ofrecer los servicios de asistencia técnica. El establecimiento de relaciones contractuales
entre productores y el proyecto, y también entre los productores y los proveedores,
contribuye para crear una cultura de contratos que puede ser extremadamente útil en
otras operaciones. Ese carácter de aprendizaje es una de las principales fortalezas del
modelo propuesto, ya que transfiere, gradualmente y con apoyo del CSAL, las
decisiones para los grupos de agricultores.
Obviamente, como en cualquier proceso de experimentación, aún existen vacíos a ser
llenados. Uno de ellos, de acuerdo con la experiencia de El Sauce, es ampliar la
divulgación del programa, garantizando que todos los grupos de agricultores
potencialmente interesados hayan acceso la informaciones y puedan participar. Por
30
otro lado, también existieron problemas de orden partidaria, que dificultaron el proceso
de coordinación y la participación de todos los actores potencialmente interesados.
Otra dificultad apuntada es la dificultad en la gestión de recursos para inversión y la
confusión que aún se encuentra entre la utilización de recursos para los servicios de
asistencia técnica y para otros fines. Una de las posibilidades a ser estudiada por los
proyectos es la articulación de servicios financieros a los servicios de asistencia técnica,
de forma a potenciar mutuamente esos dos aspectos intrínsecamente relacionados.
También hay que llevar en consideración aspectos relacionados a la distribución de
poder y ocupación de los espacios representativos en los territorios. La conformación
de los CSAL y de las ORP no se da sin roces. Al contrario, deben ser entendidos como
espacios de disputa de intereses entre los diferentes actores, en especial porque hay a
su disposición una cantidad significativa de recursos que puede ser utilizada de forma
clientelista, caso no existan mecanismos claros de accountability .
Otro aspecto adicional a ser destacado en la experiencia de El Sauce es la creación de
un banco de datos con informaciones de los proveedores de SAT, lo que puede
contribuir para minimizar las incertidumbres de los productores y sus organizaciones
cuando tienen que escoger un prestador de servicios. Eso hace también con que los
prestadores de servicios tengan que dar más atención a sus relaciones de largo plazo, lo
que puede contribuir para mejorar la calidad de los servicios prestados, ya que la
información circula de forma más libre entre los tomadores de servicios.
Discutiendo algunos resultados y lecciones aprendidas
De forma bastante resumida, se presentan algunos resultados y lecciones obtenidas por
el equipo del FAT-FUNICA que nos interesan en este informe.
El primero de ellos es la constatación de que el proceso de creación de un nuevo
mercado de servicios de asistencia técnica mejoró la capacidad de las organizaciones
locales en identificar nuevas posibilidades de cooperación. Desde el inicio del proceso,
las organizaciones que fueron gradualmente envolviéndose con la propuesta del FAT-
FUNICA fueron estableciendo asociaciones en diferentes esferas de intervención, desde
la divulgación del programa hasta la ejecución de las propuestas. Esa interacción puede
facilitar la identificación de otras posibilidades de cooperación orientadas a la
promoción del desarrollo rural.
El establecimiento de contratos entre diferentes actores, en una situación en que no
existe una cultura contractual tan arraigada, es una importante iniciativa que permite a
los actores experimentar nuevas formas de estructurar sus relaciones con los otros. En
ese sentido, aprenden no sólo los productores y sus organizaciones, sino también los
proveedores y las otras organizaciones que participan del proceso. Eso puede llevar, en
el medio plazo, al establecimiento de acuerdos de cooperación, bajo una lógica de
contratos, en otras áreas de intervención.
La experiencia del FAT-FUNICA también está contribuyendo, según sus promotores,
para que el concepto de mercado de servicios de asistencia técnica sea apropiado por
los actores. Además de la experiencia particular de las organizaciones que tuvieron sus
propuestas aprobadas, están siendo elaborados y discutidos escenarios sobre el tema,
utilizando para eso los espacios de coordinación ya existentes en el municipio.
31
De entre las lecciones aprendidas por el proyecto, se destacan, según los miembros del
equipo de sistematización:
a) Proyectos que buscan construir mercados de SAT deben fortalecer tanto la
demanda cuanto la oferta.
b) Proyectos que incluyen repase de recursos deben contar con estructuras
que involucren representantes de los actores municipales, elegidos de
forma democrática y transparente. A buen seguro, ese es uno de los
principales desafíos a ser vencidos en los esfuerzos de articulación para la
promoción de procesos de desarrollo local/territorial. El riesgo de captura de
esos espacios por aquellos actores que se localizan en las mejores posiciones del
campo está siempre presente, y tiende a aumentar cuando se amplían los
recursos manejados por esos colectivos.
c) Organizaciones consolidadas de productores permiten una oportunidad
para acceder a recursos y lograr un mejor desarrollo local. El riesgo en ese
caso es, obviamente, priorizar sólo aquellos productores y organizaciones que ya
están mejor estructurados, en detrimento de los grupos más frágiles. El desafío
relacionado a este aspecto es conseguir, al mismo tiempo en que se trabaja con
los grupos más consolidados, fortalecer aquellos que aún no presentan las
condiciones iniciales para insertarse en los mercados que están siendo creados.
Ese es un aspecto determinando para garantizar la legitimidad de los proyectos
que se orientan a la construcción de nuevos mercados de SAT.
d) Buenas relaciones y comunicación entre las bases y las estructuras son un
factor determinante para el éxito de un proyecto. A buen seguro, se debe
estimular la ampliación de los canales de diálogo entre los diferentes actores
involucrados en el proceso. Las buenas relaciones entre los actores serán fruto
de la capacidad que tengan que dialogar de forma abierta e informada.
e) Cuando la promoción y la difusión buscan dinamizar un mercado de SAT
y combinan distintos mecanismos y metodologías, facilita la igualdad de
oportunidades para el acceso a los recursos. Asociado al punto c, discutido
anteriormente, la utilización de un conjunto variado de mecanismos y
métodos de trabajo debe orientarse a ampliar las posibilidades de participación
de los diferentes grupos de productores, que son heterogéneos y tienen
demandas y necesidades diferenciadas.
f) Brindar información de forma transparente mejora la toma de decisión
de los usuarios, facilitando los procesos y evitando problemas. Nuevamente,
a ejemplo de los comentarios al punto d, la democratización del acceso las
informaciones contribuye de forma significativa para ampliar las capacidades
de toma de decisión y calificar su participación en espacios colectivos de
deliberación.
g) Cuando un productor aporta recursos económicos (contrapartida) en la
contratación de SAT, exige un servicio de calidad, aprovecha al máximo los
conocimientos transmitidos, los coloca en práctica y hace con que los
procesos sean sustentables. Esa es la idea clave que sostiene los esfuerzos de
promoción de los mercados de servicios de asistencia técnica. Pero, no debe
ser tomada como un dogma, pero como una hipótesis que necesita mayores
esfuerzos de investigación.
32
h) El establecimiento de acuerdos, compromisos formales y plazos para su
cumplimiento asegura alcanzar los objetivos propuestos y los resultados
esperados. Como en la cuestión anterior, es indiscutible el papel que pueden
jugar el establecimiento de relaciones contractuales en la estructuración de
compromisos entre diferentes actores. Sin embargo, esas son condiciones
necesarias, pero que poden no ser suficientes para el alcance de los objetivos y
resultados esperados. Sin una efectiva capacidad de hacer cumplir los
contratos, a través de mecanismos formales o informales, los contratos y
compromisos establecidos poden no perdurar en el tiempo. De ahí la
importancia de entender mejor las condiciones en que son establecidos los
acuerdos, las expectativas de los actores y la evolución de los mecanismos.
i) Definir los roles y responsabilidades de cada uno de los actores en el inicio
de los procesos permite la división del trabajo de forma más equitativa. En
el mismo espíritu de la proposición anterior, la definición de roles y
responsabilidades de cada uno de los actores efectivamente puede contribuir
para la división del trabajo de forma más equitativa. Pero, puede también
contribuir para que aquellos actores que detiene mayores recursos de poder
(materiales y simbólicos) utilicen ese momento inicial para garantizar para sí las
mejores posiciones en el acuerdo que está siendo establecido. Asociado,
entonces, a esa idea, se debe agregar la noción de que la revisión periódica de
los roles y responsabilidades de cada actor es condición importante para
garantizar tal división equitativa.
4.2 - LA EXPERIENCIA DEL PROYECTO CORREDOR PUNO-CUSCO:
ESTÍMULOS A LA GESTIÓN DE SERVICIOS TÉCNICOS POR LOS
USUARIOS
“En 2007, las familias rurales y microempresarios(as) pobres del corredor habrán
incrementado sus ingresos, gestionando negocios económicamente rentables,
ambientalmente sustentables y socialmente equitativos, contratando servicios de
asistencia técnica, asesorías especializadas con sus propios recursos y tiendo acceso a
servicios financieros, adecuados la sus necesidades, contribuyendo así a la reducción
de la pobreza”.
Esa es la visión de futuro del Proyecto Corredor Puno-Cusco, desarrollado en 136
distritos de 15 provincias de los departamentos de Puno y Cusco, en el Pavo. Se
destaca claramente la convicción del proyecto en promover nuevas formas de relación
entre los productores rurales y sus organizaciones con otros actores en nuevos
mercados, sean ellos de asistencia técnica o de servicios financieros. Los principales
componentes del proyecto son: a) incentivos para el fortalecimiento de mercados
rurales; y b) fortalecimiento de los servicios financieros.
En el primer componente, el foco está en la aproximación de la demanda y de la
oferta en los mercados rurales de bienes y servicios. Para eso, utiliza tres herramientas:
mercados de servicios de asistencia técnica; inversiones que facilitan negocios;
información, promoción y asesorías especializadas.
Ya en el segundo componente, el énfasis es fortalecer los mercados de servicios
financieros, especialmente ampliando la cobertura a grupos más vulnerables y de
menores ingresos, extendiendo a ellos una oferta diversificada de servicios financieros
33
como captación de ahorro, micro-seguros, transferencias monetarias, bancarias y
manejo de remesas.
Lo que es interesante destacar en esa experiencia es la tentativa de articulación entre
servicios financieros y no financieros. La complementariedad de esos dos aspectos
tiene un gran potencial para la superación de la pobreza rural que merece mayores
esfuerzos de investigación.
El Proyecto Corredor Puno-Cusco, en su sub-componente de mercados de asistencia
técnica, utiliza dos estrategias combinadas de intervención, que varían de acuerdo con
el tipo de usuario.
Cuando se trata de una Comunidad Rural, es establecido un Convenio Marco y son
definidos Perfiles de Negocios.
Cuando el trabajo es con organizaciones de productores o con microempresarios, la
estrategia utilizada es la definición de Planes de Negocios.
En ambos casos, el proyecto asume como premisa básica que “los usuarios son
conscientes de la necesidad de asistencia técnica para resolver parte de los problemas
que presentan sus actividades productivas, pero tienen serias limitaciones financieras
para las suplís”. Por eso es que el proyecto establece que la “gestión de la asistencia
técnica debe recaer sobre los usuarios y que el proyecto debe apoyar co-financiando
los honorarios de los prestadores de servicios de asistencia técnica”.
El Convenio Marco utilizado por el proyecto es un formato institucional que
permitió avanzar en la superación de un problema recurrente en el medio rural,
que es el hecho de que muchos productores no son vinculados a ningún tipo de
organización con la cual establecer un contrato. Así, ese mecanismo establece un
marco institucional que permite al proyecto establecer un acuerdo formal con el
municipio (a través de la Alcaldía).
Para llegar a la firma del Convenio Marco, son seleccionadas las comunidades que
tienen interés en participar del proyecto, y dentro de ellas, son organizados grupos de
productores, que deben elaborar un Perfil de Negocio, que es uno de los componentes
de la asistencia técnica. La selección de las comunidades participantes del proyecto fue
realizada de dos maneras: en el principio, los promotores del proyecto realizaban un
diagnóstico de varias comunidades (3 a 5), a partir de lo cual definían una de ellas
para participar del proyecto. La segunda forma de selección, utilizada a partir de
2003, es la realización de una convocatoria a las comunidades para entonces proceder
a la evaluación y selección de las mismas.
Entre esos dos modelos de selección de las comunidades, el primero apunta para un
mayor grado de centralización en el equipo del proyecto cuanto a la decisión de que
comunidad incorporar. Por otro lado, la segunda forma de selección, con base en una
convocatoria abierta, hace con que sólo aquellas comunidades con un mínimo de
organización social para responder a la convocatoria participen del proceso selectivo.
Una vez seleccionadas las comunidades, es elaborado y suscrito el Convenio Marco en
lo cuál son definidos los objetivos, las comunidades que serán atendidas y los apoyos
que ofrecerán cada una de las partes.
Se nota en ese tipo de diseño institucional el rol protagónico que asume el municipio en
la gestión de las acciones del proyecto. Los “facilitadores”, que atienden en general la
tres comunidades (y viven, necesariamente, en una de ellas) comienzan entonces a
34
trabajar con las comunidades para establecer grupos organizados que tengan un mismo
objetivo y necesidades similares de asistencia técnica.
Una vez identificados y organizados esos grupos, debe ser elaborado un Perfil de
Negocio, lo cual es presentado al proyecto. Si aprobado, se procede a la firma de un
Contrato de Alocación de Recursos entre el Grupo y el Proyecto, y es establecida la
participación del proyecto en la financiación de la asistencia técnica, que no puede ser
superior a un 90% del coste total.
Ya en el caso de las organizaciones formales de productores o microempresarios
rurales que cuentan con personalidad jurídica propia, es presentado un Plan de Negocio
(más elaborado y detallado que el perfil), en lo cual se establecen las necesidades de
asistencia técnica.
Las organizaciones, en vez de contar con un “facilitador”, como en el caso de las
comunidades, cuentan con un “monitor”, cuyo trabajo abarca un conjunto más amplio
de distritos y hasta un total de 50 planes de negocio.
En una fase más reciente, los planes de negocios pasaron a ser aprobados en bases
competitivas, a través de un concurso, en lo cual los usuarios potenciales tienen que
enviar un representante para presentar la propuesta delante de un comité de selección.
Una vez aprobado el plan de negocio, la organización firma un contrato con el proyecto
para obtener co-financiación de las actividades de asistencia técnica contenidas en el
plan.
La sistematización del proyecto realizada por el equipo de la Oficina Local de
Urubamba, discutida a continuación, aporta elementos extremadamente interesantes
para el análisis del proceso de gestión de los servicios por las organizaciones de
productores.
Uno de esos aspectos dice respeto a la identificación de las necesidades de asistencia
técnica, que es uno de los elementos prioritarios de los Planes y Perfiles de Negocio.
La participación de los técnicos en la elaboración es considerada importante, ya que
en varios planes fueron incluidos temas que no habían sido identificados anteriormente
por los usuarios. Lo que parece interesante destacar es la necesidad de establecer
diálogos calificados de conocimientos (técnicos y populares) desde el inicio del
proceso de elaboración de las ideas que llevarán a los planes y perfiles de negocios.
Otro aspecto interesante cuanto a la gestión de los servicios de asistencia técnica es
aquel relacionado a la identificación, evaluación y selección del asistente técnico por
parte de las organizaciones que tienen, con el apoyo del Proyecto, más autonomía
para la toma de decisión.
La identificación del asistente técnico, de acuerdo con el documento de sistematización
de la Oficina Local de Urubamba, se dio de varias maneras: a) el técnico que apoyó la
elaboración de un PDN se propuso a ofrecer servicios para el grupo; b) convocatorias
por medio de radio y periódicos de alcance regional; c) invitaciones personales o
restrictos a técnicos con los cuales las organizaciones o algunos de sus socios ya habían
trabajado; d) técnicos recomendados por familiares, amigos, conocidos o por los propios
técnicos que habían colaborado en la elaboración del Plan de Negocio.
Es interesante notar que, según el documento analizado, el procedimiento más utilizado
por los grupos fue la invitación restricta a algunas personas previamente identificadas,
35
lo que corrobora la argumentación de Granovetter (1985) sobre la fortaleza de los
vínculos débiles y la importancia de las redes de conocimiento interpersonales.
Por otro lado, cuando utilizaron procedimientos más universales para la identificación
de asistentes técnicos, como las convocatorias, el número de postulantes fue mayor que
el esperado por las organizaciones. Eso posibilitó la realización de una elección más
criteriosa y también la identificación de prestadores de servicios que, si no eran los más
apropiados para el plan de negocios actual, podrían ser utilizados en el futuro en otras
acciones del grupo.
Cuanto a la selección propiamente dicha de los asistentes técnicos, cabe destacar dos
aspectos relevantes.
El primero de ellos es la importancia que los grupos dan al histórico de los prestadores,
más hasta que a los currículos formalmente presentados. Eso señaliza a los proveedores
que su historia de vida en la región, los resultados que obtuvieron en otras situaciones
anteriores, su reputación, finalmente, es el principal capital que deben conseguir
reproducir al largo del tiempo. De esa forma, desde el inicio de la relación los
productores muestran que están muy atentos a la calidad de los servicios que el asistente
escogido deberá prestar.
El otro aspecto es la exigencia de que los prestadores de servicios presenten, ante la
asamblea del grupo, su plan de trabajo, su forma de trabajar y sus habilidades.
Ese procedimiento denota un aumento significativo de la capacidad decisoria de los
grupos de productores que puede contribuir de forma intensa en el aumento de su auto-
estima.
Es de extrema importancia para el desarrollo de los mercados la ampliación de la
racionalidad de los actores en los procesos de toma de decisión. Eso no significa,
obviamente, que de un momento a otro, sólo por influencia del proyecto, los actores
pasaron a ser totalmente racionales e ya no se dejan llevar por aspectos sociales o
culturales. Sin embargo, ese tipo de procedimiento demuestra que un proceso de
creciente racionalización está en curso, influenciado, en gran medida, por el diseño
institucional del proyecto, que coloca en las manos de los productores el poder de
decidir quién será contratado para ofrecer los servicios.
Una vez seleccionado(s) lo(s) asistente(s) técnico(s), debe ser elaborado un Plan de
Asistencia Técnica, con base en lo cuál será efectuado el contrato. Las experiencias en
curso en el ámbito del Proyecto Corredor Puno-Cusco también varían bastante con
relación a ese tema, existiendo desde situaciones en que los técnicos seleccionados
presentan un plan que es revisado sólo por la dirección del grupo, hasta aquellas en que
los Planes son efectivamente elaborados de forma conjunta entre técnicos y grupo de
productores.
Tal variación es identificada por el equipo de sistematización de la Oficina Local de
Urubamba como reflejo de las diferentes dinámicas internas de los grupos de usuarios y
de los grados también diferenciados de dominio de los temas tratados: “... en aquellas
organizaciones o grupos que presentaban poca cohesión interna, los socios
participaron muy poco o solamente de manera formal en las votaciones de la
asamblea. Sin embargo, aún en esas organizaciones o grupos, la participación fue
mayor cuando los temas tratados eran de dominio de la mayoría y consideraban que
podían obtener algún beneficio personal, independientemente de lo que aconteciera con
36
la organización. Por otro lado, organizaciones con gran cohesión interna tuvieron una
pobre participación en temas que les parecían extrañas o incomprensibles”.
Otro tema que también merece destaque es la contratación de los asistentes técnicos
por las organizaciones. Como el propio nombre indica, se trata de establecer un
contrato formal entre las partes interesadas en la transacción. Las organizaciones toman
como base para la elaboración de los contratos un modelo formal ofrecido por el
Proyecto, considerado por algunos grupos de difícil comprensión. Cláusulas adicionales
son incluidas, lo que también demuestra la mayor capacidad de negociación que tienen
los usuarios cuando el poder decisorio está en sus manos.
Los creadores de ovinos y bovinos de una organización incluyeron una cláusula en el
contrato según la cual los técnicos se responsabilizaban en caso de muerte de algún
animal causada por la aplicación de las nuevas técnicas en el proceso demostrativo.
Otros grupos establecieron contratos con un periodo probatorio de 1 mes, para colocar a
la prueba los asistentes, que solamente después de tener comprobada la calidad de sus
servicios tenían el contrato prolongado por la totalidad del Plan de Asistencia Técnica.
Por otro lado, existen también casos en que el grupo contratante no tiene siquiera una
copia del contrato. En uno de los grupos, las relaciones con la asistente técnica son
prácticamente inexistentes, lo que demuestra que sólo el instrumento formal, aunque sea
una condición necesaria, puede no ser suficiente para que los acuerdos sean cumplidos.
La capacidad de los grupos de hacer cumplir las reglas establecidas de común acuerdo
es condición fundamental para que sean establecidas relaciones de largo plazo en que
ambas partes se beneficien.
Esa capacidad para hacer cumplir las reglas establecidas también varía entre los
diferentes grupos del Proyecto Corredor Puno-Cusco. Sin embargo, aquellas
experiencias que mejor resultados obtuvieron coincidieron en adoptar mecanismos
precisos de control, como por ejemplo: control del cumplimiento de metas
programadas en el plan de trabajo de asistencia técnica; utilización de cuadernos de
control de asistencia (técnicos y socios), informes mensuales de avance de las
actividades, que eran socializados y aprobados por todos los socios en asambleas, así
como sanciones por atrasos y faltas a los compromisos.
Ese último mecanismo, según las informaciones del proyecto, permitió una asistencia
regular y puntual por ambas partes, facilitando el trabajo e incrementando la
participación de los usuarios.
Además de eso, los usuarios controlaron de forma eficaz que las informaciones
proporcionadas por los asistentes técnicos fueran comprensibles para la mayoría de los
socios, solicitando que adecuaran su jerga y los materiales utilizados a las características
de su audiencia.
Como se nota por esas informaciones, los usuarios se apropiaron del proceso de gestión
de los servicios técnicos de manera muy intensa. Esa apropiación debe estar
relacionada, según el equipo del Proyecto, a la opción de delegar el pago por los
servicios a las organizaciones contratantes.
Como 90 % de los recursos para pagar la asistencia técnica vienen del Proyecto, no es
nada trivial lo repase de los recursos y de las responsabilidades por su uso a las
organizaciones. De hecho, ese es uno de los aspectos distintivos del Proyecto Corredor
Puno-Cusco y fuente de aprendizaje para otras iniciativas similares.
37
En general, los pagos se definieron con base en el cumplimiento de las metas
establecidas en el PAT y fueron realizados contra la entrega y aprobación de lo informe
correspondiente. Sólo en casos excepcionales fueron realizados pagos a los técnicos, en
especial en aquellas situaciones en que la asamblea de socios definió que el
incumplimiento de las metas se dio por factores no imputables al asistente técnico.
En líneas generales, los resultados del Proyecto Corredor Puno-Cusco son considerados
satisfactorios. Uno de los principales factores que explican la obtención de buenos
resultados con la asistencia técnica es la existencia de cohesión interna en los grupos,
que poden entonces apropiarse más fácilmente de los procesos de gestión.
Una vez que se apropian de los procesos, los grupos organizados tienen mayor
capacidad de negociación con otros grupos, como pudo ser visto en el proceso de
identificación, selección y contratación de los asistentes técnicos.
La utilización de mecanismos formales dentro de un marco institucional ampliamente
acepto por los distinguidos actores contribuye para que los compromisos asumidos sean
cumplidos. Adicionalmente, la utilización de mecanismos de control y sanción
disminuye las posibilidades de que algunos actores asuman posturas oportunistas en las
relaciones que se establecen.
4.3 – LA EXPERIENCIA DEL PROSAT, EN BOLIVIA
El PROSAT – Proyecto de Servicios de Asistencia Técnica para Pequeños Productores
– es un proyecto ejecutado por el Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios
(MACA) de Bolivia, y cuenta con financiación del FIDA (Fondo Interamericano de
Desarrollo Agrícola).
El análisis de documentos e informes generados por el equipo del PROSAT permite
constatar que el año de 2003 fue un momento bastante delicado del proyecto. Problemas
graves de ejecución llevaron a un proceso de reestructuración y reorientación
administrativa y técnica. Esa reestructuración permitió al proyecto retomar sus
actividades en el inicio de 2004 con un nuevo equipo administrativo.
Entre las principales recomendaciones que orientaron el proceso de reestructuración del
proyecto estaban: promover la descentralización; simplificar los procedimientos
técnicos y administrativos, de forma a agilizar la transferencia de recursos para los
grupos de usuarios; establecer un sistema de información, gestión y modernización
administrativa; y establecer un sistema de seguimiento y evaluación de las actividades
del proyecto.
Los documentos revisados para la preparación de este ítem del informe son fruto, en
gran medida, de esa reestructuración. Los informes anuales de gestión del proyecto son
documentos que sistematizan y analizan el desarrollo de las acciones del proyecto, y
consiguen mezclar información pertinente con capacidad reflexiva.
De esa forma, las consideraciones hechas a continuación están basadas en las propias
consideraciones que el equipo del proyecto presenta en suyos informes anuales.
Uno destaque inicial que se hace necesario es explicitar la misión y el propósito del
proyecto, que fueron ligeramente alterados desde el inicio de la operación, pero que
38
continúan apostando en la ampliación de las capacidades de los grupos de productores
para contratar y gestionar los servicios de asistencia técnica. La misión del PROSAT,
de acuerdo con sus documentos, es formulada de la siguiente manera: “el aumento de
los ingresos y del patrimonio de la población rural pobre a través de un sistema de
Asistencia Técnica basada en la demanda y que permita la equidad de género”, como
el propósito de “promover el desarrollo de un mercado de asistencia técnica privado
basado en la demanda, con contratos de asistencia técnica directos entre grupos de
Usuarios y Proveedores privados” (PROSAT, 2004).
El énfasis explícito del proyecto, por lo tanto, está en la creación de las condiciones
favorables a la construcción de mercados de asistencia técnica, que permitan a los
grupos de productores optar por aquellos proveedores que mejor respondan a sus
propósitos.
El proyecto actúa en 37 municipios de los Departamentos de Cochabamba, La Paz,
Potosí, Santa Cruz, Chuquisaca y Tarija.
El funcionamiento del PROSAT
Fue constituido un Comité de Gestión del Proyecto, de acuerdo con la nueva estructura
organizacional instituida a finales de 2003. Componen el Comité de Gestión: a) el
Viceministro de Desarrollo Rural e Irrigación; b) el Viceministro de Inversión Pública
y Financiación Externa; c) un Representante de la CAF (Corporación Andina de
Fomento); y d) un Representante del FIDA. Todos tienen derecho a voz y voto en el
Comité. También tiene derecho a participar, sin voto, el coordinador de la Unidad de
Coordinación Nacional (UCN) del PROSAT.
El proyecto se orienta por un Programa Anual Operativo, que establece metas y plazos
de ejecución. El Comité de Gestión aprobó una normativa para su funcionamiento y
para el funcionamiento del proyecto hasta su término.
Los instrumentos técnicos y operativos son responsabilidad de la Unidad de
Coordinación Nacional del PROSAT, que también fue reestructurada. Actualmente, es
conformada por un equipo reducido de 3 responsables y un asistente general, que
posteriormente fue transformado en un responsable financiero.
El proyecto vive un proceso de desconcentración de las actividades, transfiriendo a las
Unidades Operativas Departamentales (UOD), que tienen recursos para operación,
autonomía para que sus coordinadores firmen contratos directamente con los grupos de
usuarios y aprueben propuestas de capacitación directamente, por ejemplo.
Comités de Aprobación de Proyectos fueron institucionalizados, contando con la
participación de representantes departamentales, representantes municipales y
representantes locales de la sociedad civil. Aunque con diferencias de enfoques (más
técnicos algunos, más sociales otros), tienen en común el hecho de crear un espacio que
permite analizar y aprobar las propuestas con mayor eficacia.
En el componente de apoyo a la producción, el proyecto trabaja con dos modalidades:
el apoyo a Planes de Negocios, que implican en la inversión de asistencia a nuevas
iniciativas que los productores implementen, cuyo montante máximo es de US$
6.000,00; y las Asistencias Técnicas Puntuales, que apoyan iniciativas que los
productores ya realizan y que requieren una asistencia puntual, cuyo montante máximo
por proyecto es de US$ 1.000,00.
39
De entre las innovaciones institucionales que pueden ser verificadas en el PROSAT, se
destacan aquellas vinculadas a la ampliación de la participación de los grupos de
usuarios en la gestión de los recursos.
Los productores actualmente participan de las reuniones de las CADPs (Comisión de
Análisis de Proyectos) en las dos modalidades – Planes de Negocios y Asistencia
Técnica Puntual – lo que hace con que las propuestas aprobadas tengan mayor
legitimidad junto al conjunto de actores.
Los miembros de las CADPs están siendo escogidos cada vez más con un perfil técnico
y desarrollando mayores capacidades de análisis, minimizando los riesgos de captura
por grupos más influyentes y haciendo más objetivo el análisis de las propuestas.
Otra innovación institucional es la concursabilidad de los recursos para los proyectos.
Los recursos disponibles son publicados como un montante global que será
disponibilizado por medio de un concurso, lo que está permitiendo, según el análisis del
equipo del PROSAT, construir una cartera de proyectos de mejor calidad, ya que ni
todas las propuestas presentadas son aprobadas. Obviamente, el riesgo de esa opción,
que debe ser minimizado con acciones de capacitación para la elaboración de
proyectos, es excluir aquellos grupos más vulnerables y sin condiciones de transformar
una buena idea en un buen proyecto.
Otra innovación del proyecto es la estructuración de dos Sistemas: el primero de ellos
es el Sistema de Medición de Resultados e Impactos, con fuerte énfasis en la
verificación de los resultados que están siendo obtenidos por el proyecto y los impactos
que tienen en la vida de los grupos de usuarios; el segundo sistema es el SIEC
(Sistema de Información de Experiencias y Conocimientos), que organiza las
informaciones y sistematiza el avance de las experiencias del proyecto. Esa
preocupación por sistematizar las experiencias y hacer públicos los resultados e
impactos del proyecto tiene la facultad de estimular un mayor compromiso de los
diferentes actores envueltos. La hipótesis es que con mayor transparencia, las decisiones
tomas serán más objetivas, y los involucrados – productores, prestadores de servicios y
personal del proyecto – tendrán mayores incentivos para estructurar relaciones de
cooperación de medio y largo plazos.
Otro aspecto interesante a destacar es el incentivo a intercambios de experiencias entre
los diferentes grupos de usuarios y también entre los proveedores privados de servicios.
La apuesta es que el intercambio de experiencias entre los participantes del proyecto
conlleve mejores resultados de forma más rápida, ya que las dificultades enfrentadas
por un determinado grupo pueden ser las mismas que otro grupo ya enfrentó y resolvió.
Además de eso, como se trata fundamentalmente de un proyecto orientado a ampliar la
capacidad de que grupos de productores adquieran nuevos conocimientos que sean
útiles a sus actividades productivas, se puede afirmar que los espacios de intercambio
entre los grupos se constituyen como verdaderos espacios de aprendizaje social por la
interacción.
Aún vale destacar, como herramienta de apoyo a los grupos de productores, los cursos
de capacitación. Uno de ellos llama la atención, tanto por el contenido como por ser
uno de los más demandados por los grupos de productores, que es la Capacitación en
Gestión y Seguimiento de Contratos.
El simple hecho de un contrato ser firmado entre dos partes no garantiza, por sí sólo,
que él será cumplido. Por eso, tratándose de productores pobres y sin grandes
40
experiencias anteriores en gestión de contratos, es extremadamente necesario y
oportuno el ofrecimiento de este tipo de capacitación.
El acompañamiento y la gestión de contratos demandan de las partes involucradas
habilidades sociales que ellas no tienen necesariamente. Se trata, también en ese
sentido, de un proceso de aprendizaje social que necesita ser incentivado y apoyado.
Desarrollar esas habilidades entre los productores y los proveedores de servicios es
condición fundamental para la sostenibilidad de los mercados de asistencia técnica en
el largo plazo.
Otro indicador que denota la ampliación de la capacidad de los productores de
demandar servicios de asistencia técnica más adecuados a sus necesidades y antojos es
la verdadera “reconversión” de las actividades de asistencia técnica. Inicialmente, los
proyectos estaban mucho más orientados a actividades agropecuarias stricto sensu. Es
creciente el número de proyectos de asistencia orientados a aspectos como
transformación de productos, comercialización y generación de servicios no
necesariamente agropecuarios. En 2005, un 43% de los proyectos aprobados son de
carácter No Agropecuario (PROSAT, 2005).
Aspectos destacados
De la experiencia del PROSAT podemos destacar algunos aspectos que interesan
particularmente al presente trabajo:
a) La ampliación de la participación de los grupos de productores en la
gestión del proyecto: la mayor participación de los grupos de productores en
las distintas esferas decisorias del proyecto, en especial en las Comisiones de
Aprobación de Proyectos, ha llevado a mejoras significativas tanto en la
eficiencia en el uso de los recursos, cuanto en las posibilidades de mejor
acompañamiento de los contratos de prestación de servicios;
b) La capacitación de los grupos de productores para acompañar y gestionar
los contratos: el acompañamiento de los contratos entre los grupos de
productores y los prestadores de servicios demanda el desarrollo de nuevas
habilidades sociales y gerenciales. La promoción de cursos de capacitación para
los grupos de usuarios, en ese sentido, contribuye para que los resultados
esperados establecidos en los contratos de prestación de servicios sean mejor
acompañados y evaluados. El interés demostrado por los grupos de usuarios en
capacitaciones orientadas a ese tema indica que esa es una de las áreas en que
los proyectos tienen que invertir para el buen desarrollo de los mercados de
asistencia técnica.
c) Proyectos orientados a actividades no agrícolas: el número de proyectos de
asistencia técnica orientados al desarrollo de actividades no agrícolas indican la
importancia que están dando los grupos de productores a la diversificación de
sus actividades productivas. La flexibilidad del proyecto en permitir y estimular
la contratación de servicios de asistencia técnica para actividades no
tradicionales y orientadas a mercados de bienes y servicios más dinámicos es
extremadamente interesante. Se amplían, por lo tanto, las posibilidades de que
nuevas iniciativas más innovadoras surjan en los territorios. Por otro lado,
demanda también, por parte de los proveedores de servicios, la construcción
de nuevos conocimientos y habilidades para hacer frente a la demanda.
41
d) Establecimiento de sistemas de información: los dos sistemas de información
implementados por el proyecto contribuyen de manera significativa para la
ampliación del control social por parte de los grupos de usuarios y por la
sociedad en general. La transparencia en el uso de los recursos refuerza el
compromiso de los actores involucrados. Información más fluida y a
disposición de los actores contribuye para que comportamientos oportunistas
sean minimizados, lo que puede ayudar en la construcción de relaciones más
duraderas entre demandantes y proveedores de servicios de asistencia técnica.
e) Intercambio de experiencias: el PROSAT promovió acciones de intercambio
de experiencias entre los grupos de usuarios, y también con otros proyectos
similares, como es el caso de la visita al Proyecto Corredor Puno-Cusco. Esa
comprensión de que el intercambio de experiencias es parte importante del
proceso de construcción de conocimientos para el establecimiento de mercados
de servicios técnicos es de gran importancia, pues son cada vez mayores las
evidencias de que el “aprendizaje por la interacción” es un importante camino
para el surgimiento de innovaciones institucionales y productivas.
42
5 – CONSIDERACIONES FINALES
Lo que las distintas experiencias analizadas demuestran es la emergencia de procesos
innovadores de transformación institucional y de fortalecimiento organizacional,
orientados fundamentalmente a ampliar la capacidad de gestión de servicios técnicos
por las organizaciones de productores rurales pobres.
Como los comportamientos posibles de los individuos y de las organizaciones son
influenciados y limitados por las instituciones, cualquier proceso de cambio
institucional, al ampliar los horizontes posibles de colaboración entre actores,
contribuye para el surgimiento de nuevas posibilidades de cooperación que antes no
existían.
Lo que tienen en común las experiencias analizadas es la convicción en la capacidad
de los grupos de productores para gestionar, de forma cada vez más autónoma, los
servicios técnicos que demandan para ampliar su capacidad productiva y de inserción en
mercados más dinámicos.
Mientras más poder decisorio tengan los grupos de productores involucrados, mayor
será su capacidad de aprendizaje para la inserción en nuevos mercados. No se trata sólo
de estimular la inserción de los productores en los mercados de servicios técnicos, pero
de crear condiciones para que ellos integren diferentes mercados (como los mercados de
crédito, de insumos, etc) de manera autónoma.
En ese sentido, las transferencias de responsabilidades a los grupos de productores,
tradicionalmente tutelados por el Estado o por otras organizaciones sobre las cuales
tenían poca o ninguna influencia, amplían la auto-estima y pueden generar mayor
autonomía.
Si el desarrollo es, como propone Amartya Sen (2000), la ampliación de la capacidad
del individuo de hacer elecciones, entonces podemos afirmar que las estrategias
utilizadas en los proyectos han contribuido para el desarrollo de las regiones en que
actúan.
Sin embargo, sólo la transferencia de recursos financieros para la contratación de
servicios de asistencia técnica no es suficiente para garantizar el surgimiento y el
mantenimiento de un nuevo mercado.
Aún siendo fundamental, la transferencia de recursos financieros debe estar
acompañada de procesos formativos que permitan que las organizaciones de
productores amplíen su capacidad de tomar el liderazgo de los procesos.
El desarrollo institucional es fundamentalmente un proceso de aprendizaje social que
debe ser permanentemente objeto de reflexión y diálogo. Las reglas de funcionamiento
deben ser constantemente verificadas y mejoradas, y los incentivos deben estar
alineados de forma a garantizar que los actores siéntanse estimulados a seguir
cooperando.
Para que esas posibilidades de cooperación efectivamente se concreticen, es necesario,
como muestran las experiencias analizadas, capacitar los distintos actores involucrados
(productores, prestadores de servicios, entre otros) para el ejercicio de nuevas
habilidades sociales, principalmente aquellas relacionadas a la capacidad de: a)
estructurar la demanda y la oferta de servicios técnicos; b) establecer relaciones
43
contractuales que garanticen el acompañamiento y la evaluación de los servicios
prestados; y c) influenciar la orientación estratégica de la prestación de los servicios,
de forma a incidir sobre los rumbos del desarrollo rural.
Es necesario, por lo tanto, estimular la demanda y la oferta de manera sincronizada.
Del lado de los productores, la demanda está relacionada tanto a la ampliación de su
capacidad de acompañar y hacer cumplir los contratos que establecen con los
proveedores cuanto a la elaboración de proyectos innovadores y factibles.
Del lado de los proveedores, existe una demanda de capacitación en temas diferentes de
aquellos que ellos tradicionalmente dominan en especial aquellos orientados a
actividades no agrícolas y de gestión y comercialización.
Esa parece ser una de las principales lecciones que los proyectos comparten.
En aquellas regiones en que no existe una oferta calificada de servicios técnicos, los
proyectos tienen que estimular su creación, por medio de incentivos a técnicos y
empresas. Es fundamental, en ese sentido, apoyar que esos actores identifiquen y
tengan condiciones para entrever en los grupos de productores rurales pobres
potenciales clientes para sus servicios.
Ese aspecto asume importancia crucial en aquellas regiones más aisladas y distantes de
los centros urbanos más densamente poblados. Los incentivos pueden ser bastante
variados, pero deben ser adecuados a las realidades locales.
Sin embargo, los proyectos no van mucho más allá de las prácticas convencionales,
como cursos de capacitación y cambios de experiencias presénciales. Para los técnicos
y empresas privadas podrían ser pensados esquemas de apoyo en el formato de
“incubadoras de empresas”, que consiste en disponibilizar, a costes más accesibles,
algunas facilidades como: acceso a internet, bibliotecas virtuales con materiales
técnicos, cursos de capacitación a distancia realizados en asociación con otras
organizaciones, línea telefónica, servicios de secretariado, entre otros.
Ese modelo viene siendo utilizado con éxito en Universidades y Centros Tecnológicos
para incentivar el establecimiento de empresas de alta tecnología. Esas iniciativas
podrían estimular intercambios más intensos entre los técnicos y crear un clima más
favorable para que se establezcan en regiones más alejadas de los grandes centros.
En aquellas regiones en que ya existe una oferta de servicios técnicos, es necesario
colocar más atención en el estímulo a la demanda. Lo que las experiencias analizadas
muestran es que en el inicio de los proyectos es necesario un gran esfuerzo para atraer
los productores.
La identificación de las demandas no puede ser un ejercicio hecho en la oficina por el
equipo de los proyectos. Al contrario, debe estimular la implicación de los productores
y de sus organizaciones, de forma a que sientan que tienen capacidad de influenciar los
rumbos del proyecto y de la propia oferta de servicios. La utilización de promotores
en el inicio de los proyectos es una respuesta interesante al hecho de que la demanda
no surge espontáneamente.
Por otro lado, estimular la demanda significa que un esfuerzo de convencimiento de
los productores tiene que ser hecho. El hecho es que servicios de asistencia técnica aún
son entendidos o como obligación del Estado (y deben ser, por lo tanto, gratuitos) o
44
como un “lujo” a que los productores rurales pobres no tienen acceso. La creación de
un mercado de asistencia técnica necesita de respaldo también en el plan de las ideas.
Los diferentes actores involucrados en los procesos de promoción del desarrollo rural
tienen que ser convencidos a cooperar para el surgimiento de esos nuevos mercados de
asistencia técnica.
El rol de los municipios, en ese sentido, es de extrema importancia. Las Alcaldías
pueden contribuir creando incentivos para la atracción de empresas y prestadores de
servicios, ayudando a ampliar la oferta local. Por otro lado, pueden estimular los grupos
de productores a identificar potenciales actividades productivas que serían apoyadas
con políticas de incentivo, como es el caso de las actividades rurales no agrícolas.
Al sistematizar experiencias relacionadas al surgimiento de nuevos mercados de
servicios técnicos se debe colocar especial atención a las instituciones locales, a los
participantes del proceso, en los recursos, materiales y simbólicos, que movilizan
para estructurar un nuevo campo de interacción.
Es importante también incluir en el análisis cuestiones relacionadas al poder,
identificando que grupos están interesados en el surgimiento de un nuevo mercado y
como actúan para estructurarlo.
Los riesgos de captura en esas experiencias no deben ser despreciados. Como el tiempo
de los proyectos no es, necesariamente, el tiempo de los actores, se debe evitar la
tentación de involucrar en los proyectos sólo aquellos actores que ya están bien
posicionados en el campo local.
El principal desafío que emerge es la alineación de incentivos, a través de un proceso
intenso de desarrollo institucional y fortalecimiento organizacional, que permita el
surgimiento de relaciones cooperativas entre los productores rurales pobres y los
prestadores de servicios.
Es de esas relaciones que podrán surgir nuevas posibilidades para la emergencia de
proyectos innovadores que contribuyan para la superación de la pobreza rural.
45
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