BID BANCO INTERAMERICANO DE

DESARROLLO Diálogo Regional de Política

Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública

CLAD CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PARA

EL DESARROLLO

ANÁLISIS COMPARADO DE LAS RELACIONES LABORALES EN LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA LATINOAMERICANA

Argentina, Costa Rica, México, y Perú

Julio 2002 (Versión corregida)

Trabajo elaborado por JOSÉ ALBERTO BONIFACIO y GRACIELA FALIVENE, bajo la coordinación del CLAD.

El documento es parte de una serie de trabajos comisionados por el Banco Interamericano de Desarrollo para el Diálogo Regional de Política. La versión original (enero 2002) fue presentada en la Segunda Reunión de la Red de Gestión y Transparencia, del Diálogo Regional de Política del BID.

Las opiniones aquí expresadas son propias de los autores y no reflejan necesariamente las posturas del BID ni del CLAD.

El BID se reserva el derecho de edición final.

INDICE

Pág. A. Introducción 3 B. Lineamientos conceptuales 9 C. Argentina 22 D. Costa Rica 62 E. México 99 F. Perú 130 G. Conclusiones 179 H. Bibliografía 191 I. Información en Internet 197 J. Anexos:

I. Bases Constitucionales 202 II. Historia normativa 207 III. Legislación 223 IV. Indicadores económicos, sociales y laborales de los países. Similitudes y

diferencias 224

V. Actores entrevistados 230 VI. Cuestionario de indagación. Lineamientos para entrevistas a actores

seleccionados 238

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A. INTRODUCCIÓN El estudio tiene como finalidad ofrecer un análisis comparativo sobre las relaciones laborales en la Administración Pública en cuatro países de la región (Argentina, Costa Rica, México, Perú) y sus tendencias. Atendiendo a ello, el trabajo recopiló y sistematizó la información y conocimiento disponibles sobre la materia, utilizando fuentes secundarias que ofrecieran datos o análisis relevantes, así como informantes clave que permitiesen verificar las hipótesis y profundizar el conocimiento de la temática bajo estudio, de acuerdo a la relevancia que cada dimensión presentó en los países considerados. Este trabajo de investigación se ha desarrollado entre los meses de noviembre de 2001 y enero de 2002, como parte de la agenda de la Red de Gestión Pública y Transparencia del Diálogo Regional de Políticas iniciado por el Banco Interamericano de Desarrollo, organismo que encomendó al Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo hacer los arreglos para su supervisión y realización. El análisis cubre el período 1990-2000, que ha estado caracterizado, entre otros procesos, por los de ajuste y modernización estatal, crecientes demandas sociales hacia los aparatos estatales, políticas y programas focales, variación de competencias jurisdiccionales en ciclos cortos, una mayor importancia de la sociedad civil frente a los aparatos gubernamentales, marchas y contramarchas del proceso de democratización, debate referido a los servicios públicos indelegables frente a la fuerte corriente privatizadora, y una búsqueda variable de transparencia de los procedimientos y calidad de las prestaciones en un contexto de nuevos desafíos regulatorios de servicios concurrentes con el ámbito privado. En el estudio realizado en los cuatro países se comprueba que las relaciones laborales en el sector público presentan antecedentes que guardan relación, no sólo con los sistemas jurídico/administrativos1 sino con las diversas prácticas efectivas, y que en su dinámica y desarrollo han sido determinantes los cambios en el entorno político, social y económico.Además, se evidencia que en el complejo panorama de reformas que afectan al sector público latinoamericano, las relaciones de empleo han estado sujetas a diferentes políticas en cada país. Así, por ejemplo, en algunos casos se tiende a producir avances en la profesionalización de la función pública con efectos en las reglas de juego y convenciones involucradas en las relaciones laborales, y en otros casos se promueven cambios orientados a una mayor flexibilidad en éstas, incluso con independencia del estatus alcanzado por la negociación colectiva y hasta cuando la misma no existe en el sector público. Se aprecia asimismo que todo sistema de relaciones laborales intenta superar el conflicto subyacente en el mundo del trabajo a través de medidas e instrumentos adecuados a las exigencias de la coyuntura económica y social, y que el sistema de relaciones laborales en el que las partes implicadas participan más directamente aportando soluciones y compromisos presenta ventajas en la comparación con aquél en el cual existen dificultades en los canales de diálogo o existe tendencia a la confrontación. Por otra parte, se han encontrado fenómenos comunes por el efecto de la introducción de nuevas tecnologías, los cambios en los mercados de trabajo insertos en la globalización, exigencias de la oferta y la demanda, y nuevas formas de externalización del trabajo, en especial a través del recurso a la subcontratación.

1 Ver Anexo I “Bases Constitucionales”, Anexo II “Historia Normativa” y Anexo III “Legislación”.

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Estos nuevos fenómenos requieren que los núcleos técnicos del funcionamiento estatal encaren las relaciones laborales tratando de obtener soluciones prácticas, rápidas y eficaces. De hecho, para lograr una buena marcha del Sector Público, las relaciones laborales tienen nuevas exigencias de compromiso de los actores y también de una participación activa y corresponsabilidad en los resultados. Con base en estas observaciones se elabora un modelo conceptual de “relaciones laborales constructivas”. En este modelo, las relaciones laborales se desarrollan en un contexto democrático, y fortalecen a la administración pública para el mejor cumplimiento de sus objetivos institucionales, reconociendo indispensable la existencia de un servicio civil de carrera que sustente al núcleo técnico e institucional a través del cual el estado de derecho ejerce sus funciones indelegables. A efectos de poder comparar el desarrollo de las relaciones laborales constructivas en los países y casos estudiados, se presenta un “Índice de Desarrollo de las Relaciones Laborales Constructivas”, que identifica la presencia de diez características, comenzando por aquellas relaciones contractuales que promueven el diálogo, y midiendo aquellas dimensiones que permitan vislumbrar el potencial para transformar las antiguas relaciones conflictivas y de valores excluyentes en otras cooperativas, solidarias y en alianza con la sociedad; donde puedan emerger valores e intereses complementarios entre los trabajadores del Estado y las finalidades de los organismos públicos. En especial se exploraron los diferentes estadios o aproximaciones a la negociación colectiva 2, entendiéndola como el procedimiento que permite generar acuerdos y formalizar compromisos que den respuesta a los distintos intereses de las partes, fijando formas equitativas para la distribución de las cargas y beneficios, y de los derechos y obligaciones. La negociación colectiva como tal se encuentra restringida en tres de los países analizados, y en Argentina, aunque vigente en la administración central, está en proceso de normalizarse.3 Se ha apreciado que hay segmentos importantes de trabajadores del Estado que están al margen de cualquier sistema de relaciones laborales. Es el caso de los numerosos grupos que pueden estar formalmente cubiertos por las normas del derecho laboral, pero que por las dificultades de fiscalización o por vacíos legales están excluidos de hecho de dicha cobertura, como trabajadores eventuales y de empresas subcontratistas. Se ha observado que los contratos temporales, o a tiempo parcial limitan la participación en la negociación colectiva, pero cuando estos contratos se establecen con empleados que desempeñan funciones esenciales o críticas (salud, educación, recaudación, entre otras no menos importantes), las discontinuidades afectan directamente el desempeño de la Administración Pública. También se ha podido apreciar que la creencia de considerar que los funcionarios tenían un empleo de por vida está ahora cuestionada, y el público también ha cambiado su opinión al respecto, considerando el trabajo de los funcionarios como “un trabajo normal”. Esto ha influido en el concepto de función pública y contribuye a explicar por qué las diferencias 2 El presente texto utiliza el término negociación colectiva conforme a lo establecido en los convenios de la OIT. No obstante, conviene señalar la distinta utilización en los países de habla hispana de los términos contrato colectivo, convenio colectivo, convención colectiva y acuerdo colectivo. 3 El convenio, que tenía vigencia por dos años, venció el 31-12-2000. Actualmente, se encuentra en ultra-actividad, lo que significa que sigue rigiendo hasta la celebración de un nuevo convenio que lo reemplace; para ello debe ser convocada la Comisión Permanente de Aplicación y Relaciones Laborales (CoPAR), lo que ha ocurrido en fecha reciente.

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entre las ocupaciones de los sectores público y privado son cada vez menores. Por otra parte, se han encontrado avances que están propendiendo al aprovechamiento de las nuevas tecnologías para la gestión del personal y sus sistemas de información, así como que cuando hay un bajo desarrollo en este aspecto, la aspiración a mejorarlo está presente en todos los países. Se aprecia, además, la aspiración al desarrollo de negociaciones más descentralizadas, que promuevan un compromiso con los resultados, y no sólo la expresión de demandas y reivindicaciones. Por otra parte, la transparencia para la sociedad de los acuerdos logrados por los sindicatos, se relaciona con la relegitimación que estos actores deben construir al respecto, dado que en muchos casos cargan con un desprestigio originado en la defensa de intereses corporativos, en perjuicio de la productividad y la mejora en la entrega de los servicios o la calidad. La transparencia y publicidad del proceso para acceder a los empleos públicos son un buen ejemplo de cuestiones valoradas socialmente y que pueden fortalecerse en un marco de negociación, en contraposición con las prácticas clientelares o corporativas que en esta materia suelen tener lugar. Estas cuestiones dependen también de la relevancia que la cultura política local le atribuye al mérito para el acceso a un empleo en la Administración Pública, y a su incidencia en el incremento del “stock” de competencias del Sector Público, lo que tiene una correlación positiva con el crecimiento económico y el desenvolvimiento del mercado del trabajo. 4 Alcances y metodología Para resaltar la ventaja de un estudio comparativo, importa definir las relaciones laborales en el Sector Publico, y los campos de aplicación, es decir, las características de los países en los cuales se aplicará la investigación y la selección de la población objeto de dicho análisis. Con respecto a la caracterización general de los países se ha seleccionado, de diferentes bases de datos, indicadores que permiten visualizar la marcha general de los mismos, y también analizar a grandes rasgos el peso del empleo público en el mercado del trabajo, y los resultados del sector educativo y sanitario. 5 Se consideró, a efectos de determinar el universo del estudio, la definición de “personal del servicio público”6 de la OIT, es decir, “todas las personas empleadas por las autoridades públicas, independientemente de que éstas sean de la administración central, federal, regional, provincial (o, en su caso, estatal, cantonal o de un Land, etc.) o local, o empleadas por instituciones públicas autónomas dedicadas a actividades ajenas a la industria o el comercio. Este término abarca tanto a los funcionarios que tienen reconocida esta condición y pueden estar sujetos a un régimen jurídico especial (personal titular), como a los empleados públicos, es decir, a los trabajadores que, sin haber adquirido la condición de funcionarios públicos, están ligados contractualmente a la Administración (personal no titular)”. Dentro de este universo, el estudio se focalizó en las relaciones laborales que afectan al personal civil del servicio público no financiero, en tres ámbitos específicos de actuación gubernamental: 4 Véase al respecto Evans, Peter y Rauch, James. “Bureaucracy and Growth: A Cross-National Analysis of the Effects of “Weberian” State Structures on Economic Growth”. En http://sociology.berkeley.edu/faculty/evans/ 5 Ver Anexo IV “Indicadores económicos, sociales y laborales de los países”. 6 Comisión Paritaria del Servicio Público, Quinta Reunión, OIT, Ginebra,1994.

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a) la administración nacional centralizada y descentralizada; b) el sector salud y, c) el sector educación. Asimismo, en los dos últimos casos, según las características de cada país, se consideraron las relaciones laborales en el ámbito nacional o federal, o subnacional (estadual, provincial o local), según a quien corresponda la responsabilidad de los respectivos servicios, tomando en este último caso una jurisdicción relevante en cuanto a su magnitud como muestra representativa. Sólo se analizaron las relaciones laborales que se encuentran intermediadas por las principales fuerzas sindicales, seleccionadas por su representatividad y por el papel que ejercen en relación con las condiciones de trabajo en el sector público. Se analizaron los mecanismos de representación y negociación colectiva y el peso de la afiliación sindical de los empleados públicos en los diferentes niveles y sectores. Se prestó especial atención a la manera de resolver los conflictos, dado que durante mucho tiempo la noción misma de conflicto de trabajo en la función pública era considerada como un desafío al principio de autoridad del Estado.

Cuadro N° 1: Universo del empleo público y muestra del estudio (en grisado)

TOTAL DEL EMPLEO PÚBLICO

Empleados delServicio Exterior

Gobierno General

Total del EmpleoCivil del Gobierno

Central

Fuerzas Armadas GobiernosSubnacionales

Educación*

Salud*

Policía

Empleo civil delGobierno Central

(excluyendoSalud, Educación

y Policía)**

EmpleadosPermanentes

EmpleadosTemporarios

Educación*

Salud*

Policía

GobiernoSubnacional(excluyendo

Salud, Educacióny Policía)

EmpleadosPermanentes

EmpleadosTemporariosContratados

Usualmenteconocido comoServicio Civil

* Se toma una jurisdicción subnacional en caso de los países federales o bien, la administración central en los países unitarios.

** Se toma como muestra algún Escalafón Mayoritario o bien, algún caso innovador de un organismo descentralizado.

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Se encontraron mecanismos variados de diálogo social. Hay ejemplos internacionales de la utilidad del empleo de mecanismos de diálogo social en las relaciones del trabajo. 7 Esquema metodológico Se elaboró el marco teórico con base en trabajos previos sobre las relaciones laborales en Latinoamérica, utilizando los trabajos comparativos de Tiziano Treu8 y de Muneto Ozaki9, que permitieron identificar las dimensiones analíticas a ser investigadas en el trabajo de campo10 en los cuatro países seleccionados, así como los actores institucionales a ser entrevistados.11 Dado que el trabajo de campo será un insumo para el Diálogo Regional de Políticas, se iniciaron las entrevistas con las contrapartes del diálogo en los países 12 acordando el plan de trabajo correspondiente. Con base en lo descripto, se incluyeron entre los actores clave a especialistas con reconocimiento político en materia de relaciones laborales en el sector público. En el ámbito estatal, los actores escogidos tienen responsabilidad en los siguientes campos: regulación y administración de las relaciones laborales, con respecto a la carrera administrativa general, así como en la salud y la educación; reforma del Estado; presupuesto y control; conflictos; recursos humanos; relaciones sindicales o gremiales; salud, y educación. En la esfera laboral, se entrevistaron representantes sindicales de la administración central, la salud y la educación. En las entrevistas se enfocaron las preguntas como áreas problemáticas e hipótesis, de manera que el estudio apuntó directamente a entender las relaciones laborales en el Sector Público en aquellos aspectos esenciales cuyo abordaje y posterior discusión genere reflexiones efectivas que potencien cambios reales, con verificación empírica. Se probó el cuestionario con anterioridad, en entrevistas realizadas previamente al trabajo de campo. 13 Se formularon las preguntas con el propósito específico de crear contraste, provocar y generar opiniones, procurando generar un clima proclive a la construcción compartida del conocimiento, y así evitar situaciones en las que se invirtiera energía en dar una buena imagen de sí mismos o de sus colegas, o de reivindicar el particular punto de vista de un grupo. 7 El Comité Permanente del Empleo (CPE), creado en 1970, ha venido desempeñando ese papel de fomentar el diálogo social durante casi 30 años, con éxitos variados. Los mayores logros se han dado en los “Acuerdos sobre permiso parental y el trabajo a tiempo parcial “ y el “Acuerdo sobre el tiempo de trabajo en la agricultura”. Desde 1992, el Consejo de Trabajo y Asuntos Sociales invita regularmente a las secretarías europeas de la UNICE, del CEEP y de la CES a participar en un debate introductivo. Las conclusiones del Consejo Europeo sobre el Empleo buscan promover la modernización de la organización y de las modalidades del trabajo: mediante la negociación a los niveles apropiados, especialmente en los sectores económicos que atraviesan una mutación estructural (Diálogo social europeo - Carta de la Comisión europea - DGV/D - Julio 1998 N°5) 8 Treu, Tiziano, “Relaciones de Trabajo en la Administración Pública, Tendencias y Perspectivas”; OIT, Organización Internacional del Trabajo. Ginebra, 1993. 9 Ozaki, Muneto. “Relaciones de Trabajo en la Administración en Países en Desarrollo”; OIT, Organización Internacional del Trabajo. Ginebra, 1991. 10 Ver Anexo VI “Cuestionario de Indagación”. 11 Ver Anexo V “Actores Entrevistados”. 12 Salvo en Argentina, donde en razón de la crisis institucional que se desarrolló en forma contemporánea, se restringió a altos funcionarios de carrera. También se tomó contacto con representantes del BID en los países. 13 Se entrevistó al Dr. Omar Autón (Unión de Personal Civil de la Nación –UPCN-) y también al Dr. Rubén Cortina (Instituto del Mundo del Trabajo) ambos actores relevantes de Argentina.

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Se tuvo siempre presente que cualquier estudio produce impactos que a su vez influyen sobre los resultados, y en este sentido fue muy importante la claridad y el encuadre como los investigadores se presentaron. Se trató de ser flexibles en la elección de los procedimientos y usar una combinación de métodos. Se tuvieron en cuenta la influencia ejercida por el entrevistador así como todas las recomendaciones que en este sentido hicieran tanto el representante del Banco como la contraparte del diálogo. 14 También se comprobó la confiabilidad de los datos, contrastando con distintas fuentes los descubrimientos que se fueron logrando. La metodología centrada en entrevistas a informantes clave proveyó información general descriptiva de varios individuos involucrados; fue útil para la verificación y generación de ideas; resultó un enfoque flexible y profundo y de fácil realización; y adecuado para proveer una base para la comprensión y el análisis. Naturalmente, se recurrió a un amplio relevamiento de información secundaria, incluyendo bibliografía general y especializada, documentos oficiales e informes, así como un vasto conjunto de información institucional pública y privada disponible en Internet. 15 Criterio de construcción del informe El informe presenta en primer lugar un marco teórico cuya finalidad es ordenar las ideas que orientan el estudio, identificando las principales variables e hipótesis. Con base en el marco teórico, se presentan los capítulos correspondientes al estudio de las relaciones laborales en cada uno de los países considerados, incluyendo los antecedentes inmediatos del ambiente institucional de la última década. Seguidamente, en cada caso se abordan aspectos relativos al universo específico de las relaciones laborales, considerando actores, reglas, prácticas, contenidos y marco relacional en los ámbitos de la administración centralizada, así como en los sectores de educación y salud. Un capítulo de conclusiones sintetiza las observaciones más relevantes, presentando a consideración un “índice de desarrollo de las relaciones laborales”, construido con base en variables nominales que dan cuenta de la existencia o no de situaciones consideradas indispensables en la construcción de una infraestructura institucional, facilitadora de resultados valiosos en la perspectiva del interés público. Varios anexos, por fin, proveen información ampliatoria de consulta y referencia, incluyendo marcos constitucionales, legales y normativos de diferente nivel, información comparada sobre los países de la muestra, así como la lista de los actores entrevistados y el cuestionario utilizado para el desarrollo del estudio.

14 Según el enfoque de Levinson el evaluador debe poder disponer de una variedad de métodos apropiados para mantener un nivel razonable de precisión sin depender de procedimientos muy exigentes en términos de tiempo para la recolección y el análisis de grandes cantidades de datos. Levinson, Harry with Janice Molinari and Andrew G. Spohn, “Organizational diagnosis”, Cambridge, Mass. : Harvard University Press, 1972. 15 Este material está detallado en los capítulos Bibliografía e Información en Internet.

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B. LINEAMIENTOS CONCEPTUALES A fin de comparar el proceso y actual estado de desarrollo de las relaciones laborales en el sector público de un grupo de países latinoamericanos, dos lecturas complementarias se presentan necesarias. La primera tiene como propósito obtener una descripción que, a partir de los rasgos principales del contexto de cambio en el aparato del Estado, aborde las características del empleo público, identifique y caracterice a los actores de las relaciones laborales y considere las reglas que siguen en su interacción, así como los temas de la agenda y su dinámica. La segunda lectura sigue el enfoque dialéctico crítico, y procura contrastar las experiencias descritas de las relaciones laborales del sector público de cada país con el “modelo de relaciones laborales constructivas” que se postula en el estudio, a fin de verificar la discrepancia, su explicación y la tendencia de cambio.16 Los aspectos centrales de las lecturas que se proponen y se desarrollan, son aplicados en cada capítulo, y se sintetizan comparativamente en el capítulo final. a) Contexto y componentes de las relaciones laborales Las relaciones laborales en el sector público latinoamericano son disímiles en su historia y características, y para comprenderlas cabalmente es menester situarlas en relación con los cambios institucionales que tuvieron lugar a partir de los procesos de reforma estructural del Estado, así como en relación con los distintos sistemas legales que encuadran la relación de empleo y, especialmente, atendiendo a la heterogénea gama de prácticas que derivan de la cultura política y administrativa de cada país. En particular, es necesario abordar los aspectos que dan cuenta de la estructura, tamaño y características del universo en que se desenvuelven las relaciones laborales para comprender el espacio de actuación de los distintos protagonistas involucrados, realidad que se completa considerando el marco regulatorio de esas relaciones, así como las perspectivas que los actores intervinientes tienen sobre la agenda vigente, los procesos en los cuales intervienen y las prácticas efectivas de la dinámica relacional, incluyendo los conflictos y su resolución.

El marco de las políticas La pertinencia de contextuar el análisis en las reformas que se han realizado desde los años ochenta y durante los noventa, es que las mismas modificaron aspectos significativos de la estructura y operación del sector público, involucrando las relaciones laborales. De hecho, sus aspectos más conflictivos fueron llevados al centro de la escena pública, por dos razones principales relacionadas: el redimensionamiento hacia abajo del aparato estatal, reduciendo costos, puestos de trabajo y estructuras, y la reacción del sector laboral por la afectación de las fuentes de empleo y los ingresos. La modificación de las funciones estatales en el marco de procesos de modernización, ha implicado una nueva distribución de competencias y otros cambios en la gestión pública, por

16 El enfoque propone interpelar la diferencia entre el ser y el deber ser social, la determinación histórico causal de la discrepancia y las posibilidades de transformar lo que existe en la dirección de lo que debería existir. Cfr. Mayntz, Renate, Holm, Peter, Hübner, Peter, Introducción a los Métodos de la Sociología Empírica. Alianza Universidad, Madrid, 1993, Pág 34.

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los cuales la relación entre el sector público y privado respecto de la prestación de servicios lleva a interrelaciones novedosas con consecuencias sobre las modalidades de contratación estatal y en las relaciones laborales. En particular, debe considerarse la tendencia en el mercado de trabajo a pautar condiciones de empleo más flexibles, bajar costos laborales, y demandar nuevas calificaciones y competencias que se contraponen con los sistemas rígidos, centralizados y uniformes propios de las burocracias públicas. Si se considera a la nueva gestión pública como un conjunto de respuestas pragmáticas de los gobiernos a las presiones del entorno para orientar la administración a la obtención de resultados por medios como la devolución de autoridad, la responsabilización, la competencia y la elección, la provisión de servicios adecuados a los ciudadanos y el fortalecimiento de las funciones centrales de gobierno, se derivan diversas implicaciones en las relaciones entre gerentes y empleados públicos, ministerios y agencias autónomas, administración y autoridades políticas, y, administración y ciudadanos (Ormond y Löeffler, 1999:147, 159). El diagnóstico de las disfunciones de los sistemas de servicio civil desde la perspectiva gerencial (Longo, 2001: 21 s.), ha destacado el exceso de regulaciones, su estandarización, la escasa autonomía que se otorga a los directivos, las restricciones a la movilidad laboral y la morosidad en los sistemas de gestión de recursos humanos, entre otras.

Las reglas Existe una tensión entre los sistemas normativos característicos de los países latinoamericanos, y la dinámica de las relaciones laborales. Las constituciones consagran principios y derechos que sirven de referencia a la legislación específica, a veces con un significativo grado de detalle. No obstante este carácter programático, la interpretación de los textos constitucionales no está libre de controversia, y los derechos de agremiación y huelga, por ejemplo, terminan en muchos casos fuertemente restringidos por la legislación cuando de los servicios públicos se trata. Las normas que rigen las relaciones laborales tienden, en general, a producir avances en la profesionalización de la función pública, tanto bajo la impronta del unilateralismo como de la negociación y la concertación. En otros casos, se progresa hacia una mayor flexibilidad en las condiciones de empleo, incluso independientemente del estatus alcanzado por la negociación colectiva y aún cuando la misma no exista en el sector público. Lo singular es la presencia simultánea de ambas orientaciones, incluso en el mismo espacio administrativo, particularmente la administración central. Ello podría explicarse por la “flexibilización de la flexibilidad”, atendiendo a que las formas de vinculación contractual no son novedosas en la administración pública, aunque tradicionalmente tenían lugar de manera más excepcional como mecanismo de colaboración con los equipos estables de funcionarios, y en otros casos se mimetizan con la estructura burocrática. Las características de esta modalidad de empleo y las normas que la regulan, en general, hacen más discrecional el procedimiento de designación y de fijación de salarios, y el incremento de estas contrataciones termina configurando una modalidad paralela al servicio civil estable. Explorar la relación entre flexibilidad y clientelismo es, en este sentido, una tarea pendiente. Cabe resaltar otro aspecto de la flexibilidad, en el cual ésta no resulta de la desregulación, o de la precarización de las condiciones de empleo o ni siquiera constituye una modalidad de contratación alternativa, sino que tiene lugar en el marco de sistemas estatutarios en los que la estabilidad y los derechos se disminuyen en aras de otros valores imperantes en el mercado de trabajo y en la economía.

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El concepto de estabilidad se presenta como consustancial al empleo público, y así se encuentra frecuentemente refrendado en los estatutos de funcionarios. No obstante que la estabilidad no es absoluta, porque al menos se encuentra supeditada a que las conductas de los servidores públicos sean conforme a las leyes (estabilidad propia), el principio es cuestionado porque en la práctica deviene en inamovilidad, que a su vez alienta conductas carentes de motivación para mejorar el desempeño. Frente al argumento de considerar a la estabilidad como un principio constitucional inamovible y absoluto que pone a los trabajadores a resguardo de la arbitrariedad, se presenta otro que entiende que existe una “estabilidad impropia” que da lugar a la denuncia del contrato de trabajo y está subordinada a las leyes que reglamentan su ejercicio; finalmente una posición “anti-garantista” considera pertinente invocar la primacía del “orden público económico” sobre el “orden público laboral”, incluyendo la “teoría de la emergencia”, que se ha aplicado tanto en el ámbito privado como público, y en este caso, en el marco de los procesos de reforma estructural.17 Las condiciones extraordinarias en el mercado de trabajo, con amplias tasas de informalidad y desempleo, llevan en oportunidades a los sindicatos a avalar una regresión de las condiciones de trabajo, con baja o congelamiento de salarios; flexibilización del tiempo de trabajo y de la jornada laboral, etc., a cambio de compromisos patronales en el dominio del empleo. Pero cabe destacar que los hipotéticos beneficios de esas decisiones no tienen resultados garantizados, con el perjuicio adicional que se las dota de mayor legitimidad que la que poseen las medidas unilaterales, desde el momento que crean obligaciones entre sus signatarios.18 Se argumenta habitualmente que las normas tienen una escasa capacidad explicativa para comprender las prácticas sociales, especialmente cuando se ha podido verificar en las administraciones públicas de la región un alto grado de informalidad; de modo que podría esperarse que las reglas de aplicación en el caso de las relaciones laborales no sean la excepción. En todo caso, distintas observaciones en este campo hacen recomendable no subestimar su papel, como es el hecho de que se convierten en el eje de reivindicaciones de los trabajadores, se reclama su observancia, se procura su flexibilidad, se modifican para recortar o ampliar beneficios para las partes, y también son materia de controversias dirimidas ante los tribunales. De especial relevancia en este campo es la conducta seguida por los países con referencia a los convenios de la OIT que encuadran las relaciones laborales, porque la adhesión tiene un fuerte valor indicativo sobre los compromisos que se asumen o evitan. Los convenios son: el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (N° 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (N° 98) y, en particular sobre la situación de la administración pública, el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (N° 151), y la Recomendación correspondiente N° 159, así como el Convenio N° 154 sobre fomento de la negociación colectiva en todas las ramas de la actividad económica, el cual incluye expresamente a la administración pública, admitiendo que la legislación o la práctica nacional podrán fijar modalidades particulares de aplicación. El siguiente cuadro ilustra este aspecto.

17 Alvarez de Magliano, M. Cristina “De Nordensthol a Soengas. La jurisprudencia de la Corte Suprema frente a la situación de emergencia”, D.T., t. LI-A, págs. 401/412. Citada por Simón (1999) 18 Simón, Julio. “El orden público laboral ante las reformas de los últimos diez años”. XXVas. Jornadas de Derecho Laboral. Asociación de Abogados Laboralistas. Simón comenta que se trata de la negociación por concesiones, que es la mecánica habitual de desarrollo de las negociaciones en actividades recesivas y cuando existen niveles de desempleo medios y altos. Mar del Plata, noviembre de 1999.

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Cuadro N° 1: Convenios de la OIT suscritos por los países

CONVENIOS PAIS

87 98 151 154

ARGENTINA X X X X

COSTA RICA X X

MEXICO X

PERU X X X Fuente: Elaboración propia

Los actores de la parte laboral En lo concerniente a los actores, teniendo en cuenta la definición de personal del servicio público adoptada, la intencionalidad de aproximarse al proceso efectivo de desarrollo de las relaciones laborales del sector público, lleva a considerar como tales a cualquier persona, individual o colectiva, que en forma estable tiene la capacidad de acumular fuerza y necesidades y de actuar para producir hechos en una situación. 19 Los sindicatos, que asumen la representación y defensa de los intereses del personal en la esfera laboral, son los actores más destacados en la representación de los intereses de los trabajadores. La realidad sindical es diversa, y existen casos en que esta representación colectiva es ejercida por asociaciones que carecen de personería gremial, adoptando diversas formas jurídicas. 20 Incluso hay quienes propugnan la habilitación de estas asociaciones para celebrar convenios bajo el principio de la norma más favorable, cuando sean capaces de obtener beneficios superiores a los que obtienen los sindicatos que actúan en el mismo sector. Así como las autoridades que representan al Estado deben asumir restricciones de índole económica, política o ideológica que condicionan los términos en los cuales las negociaciones pueden ser realizadas, también los sindicatos afrontan dificultades en su quehacer. Entre ellas destacan debilidades que reconocen orígenes diferentes: mayor resistencia a la sindicación; la precarización del empleo por efecto de las políticas de flexibilización; la pérdida de prestigio, que también afecta a muchas instituciones representativas; acciones de los gobiernos destinadas a recortar o limitar el poder sindical; incremento del desempleo y auge de la economía informal; etc. 21 Hay segmentos importantes de trabajadores del Estado que están al margen de cualquier sistema de relaciones laborales. Es el caso de los numerosos grupos que pueden estar formalmente cubiertos por las normas del derecho laboral, pero que por las dificultades de fiscalización o por vacíos legales están excluidos de hecho de esa cobertura. Los contratos

19 Matus, Carlos. Política, Planificación y Gobierno, OPS, Washington, 1987, pág. 744 20 Es el caso de las asociaciones docentes de Costa Rica y también en Argentina, donde las asociaciones de simple inscripción pueden ser parte de negociaciones colectivas, aunque carezcan de convenios formalizados. 21 Simón, Julio César; “Algunos apuntes sobre fortaleza y debilidad del Sindicato en Argentina”, Fundación Altos Estudios Sociales, 4ª Congreso Internacional de Política Social, Laboral y Previsional, Bs.As., 1992, págs. 116/130.

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temporales, o a tiempo parcial limitan la participación en la negociación colectiva (Sepúlveda 1998).22 Los actores estatales Se destaca a nivel analítico la pertinencia de hacer una separación clara entre las competencias políticas y las gerenciales. Al nivel político, se definen las estrategias generales, las prioridades, las normas de calidad y la distribución de recursos, mientras que incumbe a la gestión administrativa aplicar los objetivos políticos. Los políticos representan a la autoridad del Estado, e incluyen a personas y equipos que ejercen responsabilidades de gobierno en las instituciones públicas. En este caso, lideran órganos del Poder Ejecutivo, cuyo titular los designa libremente, al tiempo que los faculta para el ejercicio de autoridad y decisión, ya sea en ministerios, secretarías de estado o cualquier otra oficina jerarquizada del gobierno. Subordinados a los actores políticos, ejercen protagonismo como actores los directivos de áreas sustantivas que dirigen los procesos a través de los cuales se ponen en práctica las políticas y se producen los servicios públicos. Situados al frente de unidades específicas e investidos de autoridad jerárquica, configuran la parte superior de la línea media de las organizaciones, respondiendo ante el nivel político del funcionamiento de parcelas concretas de la actuación administrativa. Estos actores están encuadrados en una tipología heterogénea de estatutos, con cargos definidos normativamente como políticos o de confianza, o puestos pertenecientes a los niveles superiores del escalafón funcionarial, adscripciones fundadas en criterios mas o menos profesionales y encuadradas en diferentes tipos de contrataciones de servicios no personales o de personal eventual, que incluso pueden estar intermediados por organismos internacionales (Longo, 1996).23 Desempeñando un papel particular, como una categoría de actores importantes, destacan los directivos de áreas reguladoras, que conforme a la naturaleza de su competencia para las relaciones laborales, pueden dividirse en cinco grupos principales. El primero, son los Directores de Recursos Humanos, o del servicio civil, o de áreas de recursos humanos en diferentes niveles, incluyendo el órgano de gestión, regulación e interpretación general como así también los sectoriales en cada organismo público. El segundo, lo componen las oficinas que administran, fijan y/o proponen normas a nivel general o sectorial, para la contratación de personal y/o servicios tercerizados. El tercero, se corresponde al área económico-presupuestaria, que administra las vacantes y fiscaliza la elaboración de niveles salariales y sistemas de remuneraciones, sea tanto a nivel nacional como estadual, colocando límites a promociones, aumentos y contrataciones. El cuarto grupo, incluye a las áreas de modernización y reforma administrativa e institucional, habitualmente ubicadas en los más altos niveles de gobierno. Finalmente, los actores ocupados de la regulación de la actividad sindical, oficinas encargadas del registro y control de los sindicatos, que en general regulan la obtención de la personería gremial y las condiciones para mantenerla. En otro orden, pueden identificarse actores institucionales que proveen el arbitraje y el control, con incidencia directa sobre las relaciones laborales: el parlamento, el defensor del

22 Sepúlveda Malbrán, Juan Manuel y Vega Ruiz, María Luz, editores y coordinadores. “Guía Didáctica para la Negociación Colectiva”, Organización Internacional del Trabajo -Equipo Técnico Multidisciplinario-Lima Servicio de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales, Primera edición: Mayo de 1998. 23 Longo, Francisco; “Políticos, directivos y sindicatos como actores de la gestión de recursos humanos en las administraciones públicas”; Papers ESADE Nro. 148; julio 1996

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pueblo, la auditoría, la procuración y los tribunales arbitrales.24 Estos últimos actúan como un tercero entendiendo en la definición de conflictos entre partes. 25 El sistema judicial se constituye como actor a través de las decisiones de los tribunales, ordinarios o de trabajo, que se pronuncian definitivamente en litigios de derechos y obligaciones, correspondiendo su última instancia a la Corte Suprema de Justicia o Tribunal Constitucional, según el país.

Cuadro N° 2: Los actores de las relaciones laborales

Directivos deÁreas Sustantivas

Políticos

Empleados

Directivos deÁreas

ReguladorasSindicatos

RRLL en elSector

Público

Sistema de Arbitrajey Control

Sistema Judicial

Fuente: Elaboración propia

La agenda Para identificar los principales focos de interés en la agenda de las relaciones laborales, la consideración de los puntos destacados en los foros especializados de la OIT constituye una buena aproximación al “estado del arte” en la materia.

24 El parlamento interviene activamente y de modo muy directo en las materias vinculadas a las relaciones laborales, incluso más allá de su obvio rol institucional. En cuanto al ombudsman, se involucra en proteger de las arbitrariedades, las desviaciones de poder y los errores de la administración pública local, así como en atender las inquietudes de quienes se sientan afectados por abusos, negligencias o irregularidades. La auditoría se encarga de controlar y fiscalizar actividades gubernamentales sobre la gestión financiera y presupuestaria de los organismos públicos, pudiendo tener como ámbito de injerencia el sistema general de control del Estado nacional o subnacional, o bien de control en un organismo especifico. La procuraduría es el órgano de referencia de asesoramiento jurídico en temas laborales de los Estados, y asume también la representación por parte de la patronal, instruye investigaciones y sumarios. 25 Sus decisiones son similares a un tribunal si se refieren a conflictos jurídicos que suponen los derechos y obligaciones. Cuando se refieren a derechos económicos, es un laudo que la tercera parte considera adecuado. En ambos casos, tanto laudo como sentencia arbitral, no son ejecutorias, sino que se asemejan a un convenio colectivo que obliga jurídicamente a las partes, pero que requiere para hacerlo ejecutar, la presentación de una demanda a los tribunales.

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Durante los años noventa, los efectos del ajuste estructural en las relaciones laborales acapararon la atención de la Comisión Paritaria del Servicio Público de la OIT, que observa como la descentralización, la privatización y la subcontratación de servicios, producen la reducción de puestos de trabajo, la baja de salarios, y procesos de desempleo masivo y repentino. Ante esta situación destaca la necesidad que tienen los servicios públicos de contar con personal capacitado y motivado, y se asume que las transformaciones ofrecen oportunidades para crear un sector público más eficaz, con mayor capacidad para cumplir con sus obligaciones, facilitando un desarrollo económico y social sostenible, incluido el pleno empleo. De alguna manera, este foro sectorial reunido en 1994 adelanta el énfasis que vendrán a destacar las llamadas reformas de segunda generación.26 En el contexto de crisis, las relaciones laborales se encuentran más expuestas a las posibilidades de conflictos de difícil resolución, por lo que resulta de importancia la salvaguarda de ciertos valores que puedan percibirse por encima de las diferencias, como por ejemplo la responsabilidad ante los procesos e instituciones democráticas, la transparencia y franqueza de las políticas gubernamentales, la imparcialidad y equidad en el acceso a los servicios públicos, la prestación de mejores servicios a los ciudadanos y el resguardo de sus intereses, y el respeto de derechos y obligaciones recíprocas, entre otros no menos importantes. En el terreno específicamente laboral, tiene una especial influencia la reestructuración de la administración y los servicios públicos, y las políticas que se siguen respecto del empleo en ese marco; en cualquier caso, se tiende a considerar que el despido debiera ser el último recurso, y frente al cual pueden tener lugar alternativas como la capacitación, la readaptación o la reubicación del personal. Otro punto de gravitación en la agenda de las relaciones laborales es el salario, tensionado entre la escasez de recursos para su mejora y la necesidad de retener al personal calificado con ingresos competitivos. La dinámica de las relaciones laborales se suele mover al ritmo de la defensa por la parte laboral del poder adquisitivo del salario, pero con frecuencia los conflictos se deben a las demoras o falta de pago de los salarios. Así, no es de extrañar el surgimiento de nuevas formas de contratación en la administración pública, mediante la realización de contratos más flexibles, por tiempo determinado o con dedicación parcial. Respecto de estas modalidades de trabajo se presentan distintas controversias, que incluyen el deterioro de la calidad de los empleos, a veces al margen de la representación sindical o de la posibilidad de actuar gremialmente, y del acceso a la carrera, y discriminados respecto de las prestaciones propias del personal permanente de la administración; en otros casos, las remuneraciones de este personal superan a las del personal permanente, duplican las funciones de éstos, incluso se vuelven personal casi estable por la renovación permanente de sus contratos; también ocurre que este personal no se sujeta a los procesos de selección y evaluación, dando lugar a modalidades clientelares de empleo.

26 Entre otras reuniones sectoriales de interés para el servicio público y que se centran en la incidencia del ajuste estructural cabe mencionar: la Reunión paritaria sobre la incidencia del ajuste estructural en el personal de la educación, en 1996; la Reunión tripartita sobre la vertiente laboral de la transformación estructural y normativa, y de la mundialización en los servicios de correos y telecomunicaciones, en abril de 1998; la Reunión paritaria sobre las condiciones de empleo y de trabajo en el marco de la reformas del sector de la salud, en septiembre de 1998; y la Reunión tripartita sobre la gestión de la privatización y reestructuración de los servicios públicos, en 1999.

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También destaca la importancia de un espacio institucional para canalizar las relaciones. Por su parte, la consulta y la negociación, así como el derecho a la organización colectiva, son clave para reducir el conflicto. Los períodos de ajuste estructural y de transición han suscitado muchos y muy arduos problemas que es preferible abordar por medio de la negociación y la consulta. 27 Por otra parte, la representatividad y el papel que ejercen los sindicatos en relación con las condiciones de trabajo en el sector público, son determinantes de la manera de resolver los conflictos y sus derivaciones, cuya sola noción era considerada en el pasado como un desafío al principio de autoridad del Estado.

b) Modelo de relaciones laborales constructivas en el sector público En un contexto en el cual la legitimidad del desempeño gubernamental confronta severos cuestionamientos de parte de distintos actores sociales, los que a su vez reclaman del Estado políticas que suponen reconocerle responsabilidad directa y protagonismo activo en la provisión de bienes y servicios públicos que inciden en la calidad de vida de las personas 28, se juzga relevante que en el análisis de las relaciones que establece el Estado como empleador con distintas instancias de representación de los servidores públicos, se incluya una perspectiva que permita apreciar como dicho marco relacional puede proveer condiciones favorables para promover el interés público. En general, ellas supondrían la existencia de canales de diálogo y negociación propicios para superar conflictos, evitar la confrontación y la violencia, así como reglas cuyo respeto por las partes garantice el aseguramiento de valores –vg. igualdad de oportunidades, equidad, libertad de organización y expresión, así como otros derechos y deberes sociales, políticos y económicos-, en orden a los cuales se ha construido la institucionalidad de lo público. Así es que se propone abordar en particular las condiciones concurrentes para que las relaciones laborales en el sector público faciliten la cooperación entre los actores, siendo este un factor que contribuye al logro de los objetivos propuestos por gobiernos que asientan su legitimidad de origen en la democracia pluralista, a la que refuerzan recurriendo a procedimientos igualmente democráticos para, finalmente, obtener resultados que expresan el interés público. Entre los principales problemas que en la última década afectan a las relaciones laborales en general, pero que también alcanzan al sector público, se puede señalar el dualismo entre trabajadores protegidos y no protegidos, entre trabajadores con un trabajo garantizado y trabajadores precarios, así como también la fragmentación de la fuerza de trabajo y la pluralidad de estatutos ocupacionales, que hace más difícil la representatividad sindical, la que por su parte acusa un cierto debilitamiento debido al desarrollo de nuevas formas de gestión. El proceso de globalización provocó cambios, incertidumbres y reacomodamientos que afectaron a todos los sectores sociales, alcanzando a las relaciones laborales en el sector público y en el sector privado. En estos procesos adquieren relevancia las relaciones laborales de cooperación (sin que ello suponga dejar de lado la existencia de legítimos

27 Propuestas de Programa y Presupuesto para 2000-2001, volumen 3º, página 48. Departamento de Administración Publica, Legislación y Administración Laborales de la OIT. 28 Cfr. Latinobarómetro 2000 y 2001, en http://www.latinobarometro.org/Infopre00nr.htm

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intereses de las partes) para mejorar la productividad y la calidad de los bienes y servicios públicos que se entregan a los ciudadanos. Para que la cooperación entre los actores de las relaciones laborales se haga posible, deberían compartirse objetivos como la mejora del trabajo individual y colectivo (tanto en calidad como en cantidad), el incremento de la productividad, mejores condiciones en el medio ambiente de trabajo y el desarrollo de potencial humano. La vigencia de objetivos compartidos podría verificarse por medio de algunos indicadores que dan cuenta de las actitudes de las partes. 29 Así, por ejemplo, debe considerarse la capacidad de diálogo y reconocimiento de las partes como negociadores válidos. La existencia de una actitud cooperativa se facilita con la transparencia, apertura y franqueza en la gestión del personal; el acceso a información sobre la marcha de las organizaciones y su estrategia de actuación; con sistemas y políticas de personal coordinados e integrados; con prácticas adecuadas de gestión de recursos humanos y la consulta continua entre trabajadores y empleadores sobre los mutuos problemas e intereses. También las relaciones laborales encuentran mejores condiciones para su desarrollo con trabajadores profesionales y formados; con una representación sindical responsable, democrática y representativa; con la aceptación del papel de los órganos de representación de los trabajadores y el reconocimiento mutuo de los papeles de ambas partes de la relación, para desarrollar en común la negociación colectiva y sus procedimientos; con fines comunes en materia de relaciones laborales y fomentando la capacidad de entender y coadyuvar a que se atienda el interés público puesto en juego en los resultados de la relación; y con el establecimiento de sistemas de consulta e información en áreas relativas a la productividad y otros temas fundamentales, recurriendo a órganos permanentes de consulta y discusión. Con base en las consideraciones anteriores, así como por la observación de las experiencias de los países, es posible identificar y operacionalizar un conjunto de variables que operan como facilitadoras de relaciones laborales constructivas en el sector público, y la medida en que están presentes puede dar cuenta del “grado de desarrollo” de esas relaciones. Es más, puede considerarse que la concurrencia del conjunto de variables que contribuye positivamente en el cumplimiento de los objetivos institucionales de la administración pública, da cuenta del “modelo de relaciones laborales constructivas”, respecto del cual se considera relevante verificar la mayor o menor aproximación alcanzada en casos concretos mediante la utilización de un “índice de desarrollo de relaciones laborales constructivas”. A continuación se da cuenta de las diez variables identificadas como facilitadoras de relaciones laborales constructivas, cuya concurrencia conforma el “modelo” propuesto, las que se operacionalizan a efectos de desarrollar un índice que de cuenta de la aproximación de los casos estudiados respecto del modelo. Si bien podría sostenerse la pertinencia de incluir otras variables, las que se exponen a continuación dan cuenta de las principales dimensiones del objeto de análisis propuesto, por lo que pueden pretenderse significativas para el modelo postulado, que necesariamente resulta acotado respecto de la diversidad de situaciones posibles en la acción social.

29 Sepúlveda Malbrán, Juan Manuel y Vega Ruiz, María Luz (eds. y coord.). “Guía Didáctica para la Negociación Colectiva”. Organización Internacional del Trabajo (OIT) – Equipo Técnico Multidisciplinario. Servicio de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales. Lima, mayo de 1998.

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Variable 1: Predominancia del empleo permanente con reglas de servicio civil profesional en las funciones estatales relevantes Las relaciones laborales pueden darse sólo si existe la intermediación relativamente estable de una o más asociaciones (gremio/s, sindicato/s) que permitan conformar un actor social. 30 En tal sentido, la dimensión colectiva ”…se alcanza cuando el interlocutor de la dirección de la organización no es el empleado individual, ni tampoco una unidad organizativa o grupo de trabajo específico, como ocurre en las relaciones ordinarias de trabajo, sino grupos de empleados vinculados entre sí por identidades profesionales o laborales más o menos genéricas, pero que trascienden normalmente un ámbito funcional específico de trabajo...” 31 Por lo tanto, será potencialmente más factible desarrollar relaciones laborales constructivas en un contexto de mayor cantidad porcentual de empleo permanente. La inclusión de esta variable se justifica, además, porque es funcional al resguardo de un capital social del Estado, que suele ser aludido como “memoria institucional”. Estas condiciones de empleo deben estar aseguradas en el núcleo técnico-estratégico del Estado, responsable principalmente de la formulación de políticas y su regulación y control, con independencia de tercerizaciones periféricas. El comportamiento distorsivo de esta variable, es la existencia de puestos permanentes y estables sólo en los cargos sin especialización, aquellos que según Reich32 no corresponden ni a analistas simbólicos ni a quienes prestan servicios a las personas; también cuando los ámbitos que corresponden a los núcleos técnicos son ocupados por personal que no posee relación de empleo estable con el Estado. Por otra parte, para que esta variable sea considerada positiva el acceso al empleo público debe responder a reglas que garantizan la libre concurrencia, dadas las condiciones de idoneidad, y contar con tribunales independientes que garanticen su cumplimiento. Se identifica la presencia positiva de la variable, cuando existe empleo permanente en el núcleo técnico del Estado con reglas de servicio civil y tribunal independiente. En cambio, cuando el empleo permanente corresponde a puestos secundarios, sin reglas de acceso y sin tribunal independiente, o en los núcleos técnicos el empleo no satisface las reglas de un servicio civil profesional, la valoración de la variable es negativa. Variable 2: Institucionalización del diálogo. La existencia regular o permanente de espacios de diálogo con actores representativos, tanto del Estado como patrono así como de los trabajadores, e incluso de los usuarios o destinatarios de las políticas, es un factor constructivo del clima favorable para desarrollar buenas relaciones laborales constructivas. Se considera que la variable está presente cuando existen espacios nacionales o sectoriales, normados o no, como comisiones mixtas permanentes para la generación y/o revisión de reglas de las relaciones laborales cuyas decisiones son públicas, donde pueden participar usuarios y/o estar articuladas con órganos parlamentarios de representación política. No incluye instancias establecidas exclusivamente para dirimir conflictos.

30 Actor Social: persona individual o colectiva que en forma estable tiene la capacidad de acumular fuerza y necesidades y actuar para producir hechos en una situación. Matus, Carlos. “Política, Planificación y Gobierno”. OPS, Washington, 1987, pág. 744. 31 Longo, Francisco. “Elementos para el análisis de sistemas de Relaciones Laborales en la Administración Pública”. Instituto de Dirección y Gestión Pública de ESADE. Barcelona, setiembre de 2001. 32 Reich, R, “ El Trabajo de las Naciones” 1993, pág. 224 a229

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De lo contrario, de la inexistencia de espacios con las características descritas, resulta en que esta variable no suma valor a las condiciones que concurren a facilitar el desarrollo de relaciones laborales constructivas en el sector público. Variable 3: Transparencia externa hacia la sociedad. Las tratativas y los resultados de las negociaciones, en la medida que involucran recursos e intereses públicos, no sólo conciernen a las partes de la relación, sino también a los ciudadanos, por lo que es importante la publicidad por distintos medios de los convenios, de los pliegos y de los logros reivindicativos de los sindicatos, de las concesiones de los funcionarios. Este aspecto da cuenta de la necesidad de restar opacidad al desempeño burocrático y neutralizar la consagración de intereses corporativos, que convergen en excluir a los ciudadanos de la gestión o control de los asuntos públicos, enervando su condición de tales (i.e., públicos). La verificación de la concurrencia de esta variable se realiza, principalmente, por defecto, es decir, la falta de publicidad de los acuerdos implica opacidad en su gestión y cercenamiento de información al público. Variable 4: Sistema integrado de personal. La existencia de información sobre la política y las prácticas de la gestión de empleo público, incluyendo la calidad y cantidad de recursos humanos, las condiciones de trabajo -en especial los salarios-, así como responsables de recursos humanos profesionales, constituyen una herramienta indispensable para desarrollar negociaciones constructivas. Muchos procesos de negociación suelen dificultarse por la ausencia de información pertinente para tomar decisiones sobre condiciones de empleo, llegándose a casos donde se reconoce la falta de datos sobre la cantidad de empleados, su situación de revista efectiva (licencias, traslados), los componentes de la remuneración (antigüedad, adicionales, incentivos, bonificaciones, etc.). Esa información puede ser compartida por los actores de las relaciones laborales, pero también es posible que las lleven adelante con fuentes de información diferentes, y por ser habitual que la asimetría en el acceso a las fuentes apropiadas resulte favorable al actor estatal, es decisivo que se haga un manejo transparente de la información y se evite su manipulación. Así, la presencia de la variable se considera positiva si existe información y gestión integrada, sistémica y transparente de los recursos humanos, con accesibilidad a la información sobre familias de puestos u ocupaciones para el conjunto de la Administración Pública y de las remuneraciones y distribución en las estructuras de los mismos. Variable 5: Transparencia interna de la gestión de personal. Las reglas utilizadas para el reclutamiento y la promoción del personal, deben ser transparentes, los procesos que se siguen deben publicitarse y la concurrencia de quienes estén en condiciones a aspirar al ingreso o a la movilidad, debe estar libre de cualquier distorsión. Esta variable apunta a la verificación de condiciones de transparencia, equidad, eficacia y eficiencia en la gestión de recursos humanos que permitan plasmar efectivamente la garantía, frecuentemente incluida en los textos constitucionales, de asegurar el acceso a la administración con base a la igualdad de oportunidades, por idoneidad y condiciones de trabajo equitativas para tareas similares en responsabilidad y evaluadas por su desempeño.

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Así, la presencia de la variable se considera positiva si existe definición de puestos u ocupaciones, convocatoria abierta, selección transparente con base en perfiles y competencias requeridas, para cualquier categoría y tipo de contratación. Por el contrario, si el personal es contratado discrecionalmente, sin definición clara de responsabilidades ni sistema transparente de selección, promoción y remuneraciones, se colige que no existe transparencia en la gestión de personal. Variable 6: Libre afiliación y libre representación. Las relaciones laborales constructivas tienen viabilidad mayor en el marco de la sindicalización libre, incluso cuando existen tantos sindicatos como grupos de trabajadores los creen, a nivel nacional como por rama de actividad. La libre afiliación, con personería por sector, permite la representación proporcional en caso de negociación colectiva, con efectos importantes sobre los acuerdos sectoriales relativos a la gestión (ver variable 10). En el extremo opuesto, la sindicalización forzosa o las restricciones de diversa índole a la agremiación, enervan las condiciones requeridas por unas relaciones cooperativas entre las partes. Se valora la existencia positiva de la variable, entonces, cuando existe libertad de sindicalización y de representación, mientras que si la sindicalización es forzosa, o se rige por el modelo de sindicato único, o bien existen restricciones a la sindicalización, esta variable no concurre a propiciar relaciones laborales constructivas. Variable 7: Corresponsabilidad en la gestión orientada a resultados La existencia de actividades, planes o proyectos participativos y consensuados con los sindicatos, específicamente orientada hacia la calidad de servicios y la obtención de resultados verificables en beneficio de los ciudadanos, es indicativa de la existencia de relaciones laborales constructivas, al exceder el sector laboral el mero marco reivindicativo o de representación de intereses, para fortalecer la gestión pública, aunque los acuerdos no se formalicen o no reporten beneficios monetarios. Puede considerarse indicadores de la presencia positiva de esta variable, por ejemplo, en la participación sindical para realizar acuerdos de gestión, programas de mejora de la productividad o mejora continua, estándares de servicios o mejora de la calidad, cartas compromiso, entre otras modalidades. La ausencia de estas prácticas conllevan a establecer la inexistencia de esta variable entre las concurrentes a unas relaciones laborales constructivas. Variable 8: Promoción de la profesionalidad Los acuerdos sobre profesionalización, reconversión, calificación y capacitación del personal, así como las oportunidades de promociones de la carrera, los incentivos al desempeño, y la evaluación permanente de las competencias laborales, mejoran el ambiente de trabajo, refuerzan la empleabilidad y bajan la incertidumbre laboral, generando un ambiente propicio para el desarrollo de relaciones laborales constructivas. Así, la existencia de estas prácticas es considerada como un factor positivo en el modelo propuesto. Variable 9: Procedimientos de negociación colectiva. La existencia de procedimientos aceptados para la negociación, incluyendo convenios colectivos o acuerdos sobre pliegos de reivindicaciones, amplía las oportunidades para mejorar las relaciones laborales, de modo que estas contribuyan positivamente en la

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obtención de resultados de gestión, mientras que las negociaciones encubiertas o las decisiones unilaterales las deterioran. La existencia de un reglamento del procedimiento de negociación que garantice la transparencia de las negociaciones es tenida como indicador de la presencia de esta variable. Variable 10: Niveles articulados de negociación colectiva. Las negociaciones marco a nivel nacional o sectorial que fijan el piso de las negociaciones, permiten incorporar en los organismos, condiciones de productividad o de calidad beneficiosas para el público a nivel de los organismos, permitiendo que los gerentes y directivos dispongan de autonomía y flexibilidad para mejoras adicionales a los acuerdos generales. La posibilidad o existencia efectiva de la negociación colectiva por organismo o sector, da cuenta de la presencia de esta variable. Indice de desarrollo de relaciones laborales constructivas A efectos de poder comparar el desarrollo de las relaciones laborales constructivas en los países y casos estudiados, se ha construido un “Índice de Desarrollo de las Relaciones Laborales Constructivas”, que identifica la presencia de diez características, comenzando por aquellas relaciones contractuales que promueven el diálogo, y midiendo aquellas dimensiones que permitan vislumbrar el potencial para transformar las antiguas relaciones conflictivas y de valores excluyentes en otras cooperativas, solidarias y en alianza con la sociedad; donde puedan emerger valores e intereses complementarios entre los trabajadores del Estado y las finalidades de los organismos públicos. Con base en el “modelo de relaciones laborales constructivas en el sector público”, el índice interpela a las propiedades latentes en el objeto de investigación, cuya propiedad pluridimensional resulta de la constatación empírica y la asignación de valores a todas y cada una de las dimensiones parciales que constituyen la propiedad, a partir del indicador definido para cada una de las dimensiones . Se intenta representar las relaciones laborales constructivas como una variable en la cual las relaciones laborales de los países y casos investigados se diferencian entre sí en relación con un rango que varía de 0 a 10. Se postula que una puntuación entre 0 y 4, es decir, un caso en que sólo se manifiesta la presencia de hasta cuatro de las diez variables que configuran el modelo, el desarrollo de relaciones laborales constructivas es “bajo”; en cambio, si en el caso que se analiza se manifiesta la presencia de cinco y hasta siete de las variables constitutivas del modelo, se considera que el desarrollo de relaciones laborales constructivas es “medio”; finalmente, si se identifica la presencia de ocho y hasta el total de las diez variables mencionadas, el nivel de desarrollo de relaciones laborales constructivas puede considerarse “alto”. Una vez revisada cada una de las experiencias nacionales, se tratará de verificar la situación relativa de cada país y sector estudiados respecto de las variables propuestas, para poder comparar finalmente el nivel de desarrollo relativo de los cuatro países en materia de relaciones laborales.

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C. RELACIONES LABORALES EN EL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

1. El contexto 1.1 Marco institucional 33 Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal. El nivel político-administrativo intermedio está constituido por las provincias, las cuales conservan todo el poder no delegado por la Constitución al gobierno federal y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación. Cada provincia dicta su propia Constitución, asegurando la autonomía municipal y regulando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. Los gobernadores de provincia son los agentes naturales del gobierno federal para hacer cumplir la Constitución y las leyes de la Nación. La ciudad de Buenos Aires tiene un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción. Su jefe de gobierno es elegido directamente por el pueblo de la ciudad. La autonomía que por la Constitución tienen las provincias, permite a éstas determinar las condiciones aplicables a las relaciones laborales en su respectivo sector público, no existiendo normas regulatorias que sean comunes entre la Nación y las distintas provincias o entre estas. No obstante, los procesos de transferencia de servicios nacionales como la educación y la salud, han dado lugar a estatutos particulares orientados, básicamente, a no vulnerar derechos adquiridos por los funcionarios públicos incluidos en las transferencias. Por otra parte, la Constitución Argentina consagra el principio de la estabilidad de los empleados públicos, el cual se reitera en constituciones provinciales, y si bien la doctrina constitucional no reconoce derechos absolutos, esta determinación juega un rol condicionante o restrictivo respecto de políticas vinculadas con las relaciones de empleo en el Estado. A partir del inicio del Plan de Convertibilidad en 1991, la economía argentina se ha ido transformando a través del establecimiento de un acuerdo de convertibilidad monetaria como parte de un conjunto radical de reformas que alteró el sistema monetario, mejoró la política fiscal y tributaria, liberalizó el comercio y reformó el sector público, incluido un programa de privatización rápida y cambios al sistema de seguridad social. Todo esto tenía el objetivo de revertir la tendencia a largo plazo de un lento crecimiento, dominación del Estado, bajo ahorro interno, débil inversión, alta volatilidad e inflación crónica que el país había sufrido durante los 25 años anteriores. Cuando en 1989 se desencadenó la hiperinflación, la tasa de pobreza del país representaba ya más del 40% de la población. El programa de reforma del gobierno fue seguido por un fuerte crecimiento económico en los años noventa y se estima que el tamaño de la economía se expandió de US$ 141 mil millones en 1990 a US$ 298 mil millones en 1998. En lugar de una hiperinflación, Argentina ahora tiene una de las inflaciones más bajas del mundo. La inflación de precios al consumidor fue negativa en 1999 y los precios mayoristas aumentaron sólo en un 1,2%. El

33 Los datos de la presente sección han sido tomados de la base “El Estado y la Administración Pública. Sus Perfiles Institucionales”, del Sistema Integrado y Analítico de Información sobre la Reforma del Estado, Gestión y Políticas Públicas (SIARE) del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), y de la Sinopsis sobre Argentina de septiembre de 2000, del Banco Mundial.

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déficit fiscal del Gobierno Federal se redujo de un promedio aproximado de entre 6% y 8% del PIB durante la mayor parte de los años ochenta a un 1,4% en 1998. Sin embargo, la recesión de 1999 elevó repentinamente el déficit federal al 2,6% del PIB (sin incluir los ingresos por privatización). La deuda externa, equivalente a un 51%, es moderada como porcentaje del PIB; sin embargo, la base de exportaciones del país es reducida, de modo que la deuda externa total representa más de cuatro veces la base anual de exportaciones de bienes y servicios y el servicio de la deuda ha alcanzado el 85% de las exportaciones totales de 1999. El elevado monto del endeudamiento externo y la dependencia de flujos de capital externos para financiar el aumento de los niveles de inversión ha dejado expuesta a la economía. Además, aunque muchos indicadores sociales han mejorado en los últimos diez años (por ejemplo, la mortalidad infantil ha disminuido de 25 muertes por cada 1000 nacidos vivos en 1991 a aproximadamente 18 muertes por cada 1000 nacidos vivos en 1998), no han logrado disminuirse los niveles de pobreza a pesar del rápido crecimiento económico: las últimas estimaciones del Banco Mundial apuntan a un índice de recuento de la pobreza de cerca un 29% de la población urbana. Esta situación encubre un aumento de la desigualdad del ingreso, lo que indica que los beneficios del crecimiento no se han compartido en forma generalizada. Por lo tanto, Argentina aún tiene que cumplir una extensa agenda social para seguir adelante con su programa económico. Los acontecimientos que llevaron a la renuncia del presidente De la Rúa en diciembre de 2001, a consecuencia de la incapacidad de sostener la gobernabilidad del país, son muy recientes para avizorar las perspectivas ante las cuales se halla la Argentina. Sí es posible, en todo caso, describir sucintamente la realidad que provocó la quiebra de la situación institucional, insuficientemente diagnosticada, no obstante el monitoreo constantemente ejercido por actores globales que, hipotéticamente, se esfuerzan por constituirse en una garantía para resguardar la institucionalidad que acaba de implosionar. Es posible aseverar, que no obstante haber consenso entre los observadores en una visión optimista frente a los resultados alcanzados hasta la mitad de la década pasada, las bases sobre las cuales fueron obtenidos no tenían la solidez requerida para sostener el modelo en el escenario global, además del hecho que este persistió y fue respaldado en esa perseverancia, en el constante endeudamiento para apuntalar el financiamiento del sector público. Las tasas de desempleo tocaron niveles de récord históricos, la pobreza se extendió como nunca antes, el deterioro de los indicadores de bienestar llegó a niveles inconcebibles, la economía entró en la recesión más larga de la historia del país, las exportaciones no crecieron. La convertibilidad, especie de clave de bóveda del modelo económico, y conformada por un conjunto de presupuestos entre los que la desregulación económica y la libre circulación de divisas son parte esencial, quedó herida de muerte ante al hecho incontrastable de la fuga de divisas del sistema financiero que constituían el respaldo de la moneda nacional. Los bancos, virtualmente quebrados, no están en condiciones de devolver los depósitos a los ahorristas, y los asalariados vieron restringida la posibilidad de hacer efectivos sus ingresos en un sistema totalmente bancarizado que sólo se los entrega hasta montos establecidos por la autoridad monetaria. En este marco el gobierno que se conformó en reemplazo del renunciante, declaró la imposibilidad de hacer frente al pago de las obligaciones de la deuda, y está en la necesidad de una profunda reforma económica que permita salir de la crisis, que se vio agravada por estallidos sociales, pacíficos y violentos.

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1.2 Empleo público y relaciones laborales en el proceso de reforma y modernización estatal Las reformas de los años noventa en la Argentina, iniciadas en respuesta a la crisis hiperinflacionaria de 1989 con las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica, redujeron fuertemente el tamaño y la actividad del Estado. En la medida que esta crisis involucró todos los niveles del Estado, las decisiones que se adoptaron en el orden federal tuvieron reflejo también en las provincias, las cuales habían sido invitadas por el gobierno nacional a adherir a las medidas de emergencia, replicándolas según correspondiera en el orden local. El empleo público a nivel federal se redujo en gran medida al compás de la privatización de empresas y la concesión de servicios públicos, y también por los retiros de personal mediante su despido, la opción a un retiro voluntario o el anticipo de la jubilación. Finalmente, incidió la transferencia de servicios del gobierno nacional hacia las provincias, siendo la educación y la salud los de mayor impacto. La alteración de las reglas de juego sobre la relación de empleo público debieron considerar la garantía constitucional del artículo 14 bis, que ordena su estabilidad, de modo que el encuadre jurídico de las reformas requirió, en distintas oportunidades, su justificación en el carácter excepcional que se atribuía a las circunstancias de la Nación. 34 La fórmula mediante la cual se representaba en los instrumentos legales el ámbito de la administración sujeta a reformas, al tiempo que era expresivo de la complejidad del sector público, también lo era de la intención de dar alcance universal a las medidas, dentro de las cuales las relaciones laborales constituían un capítulo de especial importancia. La Ley de Emergencia Económica de 1989, encomienda “la revisión de los regímenes de empleo, fueren de función pública o laborales, vigentes en la Administración Pública Nacional centralizada o descentralizada, entidades autárquicas, empresas del Estado, sociedades del Estado, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales, bancos oficiales, obras sociales y organismos o entes previsionales del sector público y/o todo otro ente estatal cualquiera fuere su naturaleza.” 35 Una sucesión de medidas adoptadas en 1990 pusieron en caducidad todas las estructuras organizativas vigentes en la Administración Pública y la reducción de los cargos entre el 33% y el 40%, al tiempo que se establecía la elaboración de un proyecto de escalafón para el personal de la Administración Nacional, tendiente a modernizar y profesionalizar la función

34 El texto de la Constitución, original de 1956, dice: “El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa; salario mínimo vital móvil; igual remuneración por igual tarea; participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado público; organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial.” 35 Esta Ley, la N° 23.697, estableció en su artículo 45 el “desenganche salarial” cualquiera fuera el régimen laboral, que suponía excluir la aplicación de toda fórmula para la determinación de las remuneraciones en función de coeficientes, porcentajes, índices de precios de referencia o cualquier otro medio de cálculo que tenga como base retribuciones distintas a las del propio cargo o categoría, así como a las normas que establezcan la automática aplicación de mejores beneficios correspondientes a otros cargos, sectores, categorías laborales o escalafonarias o funciones cuando ellas no se ejerzan efectivamente. Este tipo de práctica en convenios y regímenes laborales del sector público “disparaban” automáticamente los costos laborales en proporciones significativas. Por otra parte, en el artículo 46 se autorizó a dar de baja a personal con estabilidad que no hubiera ingresado por concurso, pagando como indemnización un sueldo mensual por cada año de servicio o fracción mayor a tres meses.

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pública, jerarquizar la labor de los funcionarios, introducir modernas tecnologías de gestión gerencial y privilegiar la capacitación, el mérito, los concursos y la productividad como fundamentos de la promoción y jerarquización de los agentes públicos. Siguiendo tales criterios, en 1991 se crea el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), en el cual se incluye a todo el personal de la administración central y diversos organismos descentralizados. Más allá de virtudes e imperfecciones atribuibles a las reformas introducidas, el nuevo sistema de carrera administrativa vino a poner en vigencia legal los principios de una burocracia pública basada en el mérito, que las prácticas políticas y administrativas habían dejado en desuso. Las reformas abrieron el camino para nuevos desarrollos de la política de recursos humanos en la Administración Pública, otorgando mayor institucionalidad a su gestión por medio de oficinas ministeriales jerarquizadas, incorporando técnicas modernas en la selección y gestión de personal, estableciendo condiciones para el trabajo planificado de los gerentes públicos y haciendo posible la evaluación de los resultados de gestión. 36 El Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) estableció reglas de planificación operativa y compromisos de gestión para los cargos gerenciales, centrando la evaluación de desempeño en su cumplimiento, la que en caso de no ser satisfactoria provoca el término de la designación. Pero ésta y otras medidas relacionadas con el establecimiento de procesos transparentes y fundamentos técnicos para la selección, tuvieron problemas de implementación y sufrieron distorsiones, entre las que cuentan las derivadas de la persistencia del padrinazgo y el ejercicio de presiones para desplazar funcionarios seleccionados para desempeñar funciones ejecutivas. Estas reformas, restringidas a algunos aspectos de la gestión del sector público, debieron enfrentar el desafío de la rutinización y el formalismo, porque por años no fueron acompañadas o complementadas por otros procesos que consolidaran o desarrollaran su potencial de cambio. 37 Cabe destacar que, en paralelo al proceso de implantación del nuevo sistema, distintas agencias gubernamentales que surgían a consecuencia de los nuevos roles del Estado, como es el caso de los entes reguladores de servicios públicos privatizados, se adscribieron al régimen laboral privado bajo el supuesto de obviar burocracia con la flexibilidad. Pero estas modalidades también implicaban salir de los límites del régimen salarial del servicio civil, de sus sistemas de selección y evaluación, así como del sistema de mérito. Las reformas no alteraron la amplia dispersión de regímenes de empleo en la Administración Pública, cuyo aspecto más crítico es no estar orientados conforme a una política en la materia, sino que resultan de un proceso de fragmentación temporal e institucional de las políticas que les dieron lugar. 38 También los esfuerzos formales por poner a altos funcionarios fuera del sistema de inestabilidad propio de las contingencias políticas, evidenciaron dificultades para sostenerse, 36 Cfr. Decreto 993/91, por el que se establece el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, que en el año 2000 encuadra aproximadamente a una cuarta parte de los ciento quince mil agentes civiles que emplea la Administración Pública Nacional (Salas y Bortman, 2001:62). 37 A casi diez años de realizada la reorganización del sistema de carrera, se observa el mantenimiento de las reglas originales, pero puede apreciarse que con el tiempo se fueron profundizando dificultades y distorsiones en sus instituciones principales (evaluación, selección y capacitación, entre otras). 38 En el año 2000, los 260.000 agentes de la administración nacional se distribuyen en cincuenta y cinco sistemas retributivos diferentes, tres de los cuales suman más de la mitad del personal, mientras que de los restantes ninguno incluye más del 10%.

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produciéndose el regreso a prácticas reñidas con los principios inicialmente establecidos para proteger la independencia de la gestión de los órganos respectivos. En más de un caso las presiones políticas se llevaron por delante las reglas de juego establecidas para la funcionarización de los altos cargos (Banco Central, Comisión de Valores, entes reguladores, entre otros). En 1995 se estableció un régimen de contratación de personal justificado en la complejidad de la dinámica propia de la actividad estatal, para fortalecer y complementar la labor de la Administración a través de la incorporación transitoria de profesionales y técnicos adscriptos a programas de trabajo especiales, y con la flexibilidad necesaria a fin que resulte un instrumento eficiente que permita dar respuesta oportuna a los variados requerimientos y actividades. 39 Entre otras razones, el régimen implicó disponer de una herramienta alternativa a la modalidad de contratar personal mediante la transferencia de fondos a agencias internacionales, las que fungían como administradoras de proyectos requeridos por la Administración, por lo que cobraban un overhead. Por sus características, el régimen de contrataciones quedaba al margen de cualquier proceso de selección público, y la medida de su utilización sólo quedaba restringida por los recursos que pudieran asignarse a su financiamiento. Un estudio realizado en el año 2000 sobre la situación de este personal, señala la inexistencia de un padrón oficial, su funcionalidad “política”, los altos salarios comparados con el personal de planta y el exceso de contratos, que presentan casos de ministerios donde este personal llega a ser casi o más numeroso que el de planta permanente. 40 Las reformas que tuvieron lugar al amparo de una “segunda reforma del Estado” en 1996, dejaron su huella más visible en sucesivas medidas de reducción de personal vinculadas a las urgencias fiscales, en vez de en cambios significativos en la gestión pública. Así se operó una reducción de gastos en personal por 449 millones de pesos (7% de reducción) por la supresión de 8.123 cargos (de ellos 3.846 vacantes no ocupadas), con un impacto del 3% sobre el total de cargos de la Administración Pública Nacional. También se intimó a iniciar los trámites para obtener el beneficio jubilatorio al personal que reuniera los requisitos máximos contemplados en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones. La persistencia de la crisis fiscal fue enfrentada por el nuevo gobierno instalado a fines de 1999, con nuevos ajustes al gasto público que afectaron al servicio civil, reduciendo funcionarios mediante retiros voluntarios en el año 2000 y afectando los salarios de los agentes públicos. La Ley de Presupuesto para el año 2000 dispuso la creación de un Sistema de Retiro Voluntario para el personal de la planta permanente del Sector Público Nacional, y constituyó un Fondo de Reestructuración Organizativa destinado exclusivamente a la atención del pago de las sumas que corresponda abonar al personal que optara por él. Así salieron de la Administración Nacional 6.280 funcionarios del Poder Ejecutivo y Legislativo Nacional, con un impacto del 5,2% del total de los cargos del presupuesto -un tercio de ellos tenía estudios superiores-, con un costo indemnizatorio total de 372 millones de dólares. 41 A fines de mayo de 2000, el Decreto N° 430 dispuso la reducción del 12% de los salarios superiores a $ 1.000, y de un 15% a los que superaran $ 6.500. 39 El régimen fue establecido en el artículo 15 de la Ley N° 24.447 de Presupuesto para 1995, reglamentado por el Decreto N° 92 del mismo año. Este último es sustituido por el decreto N° 1184 de 2001. 40 Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Oficina Anticorrupción. Estudio exploratorio sobre transparencia en la Administración Pública Argentina: 1998-1999 – Informe preliminar. Dirección de Planificación de Políticas de Transparencia. Agosto de 2000. Ps. 30/31. 41 El artículo 15 de la Ley N° 25.237 dispuso la creación de un Sistema de Retiro Voluntario para el personal de la planta permanente del Sector Público Nacional, y constituyó el Fondo de Reestructuración Organizativa,

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El Plan Nacional de Modernización de la Administración Pública, iniciado en diciembre de 1999 y adoptado formalmente en enero de 2001 42, hace más explícitos los propósitos de orientar la administración hacia los ciudadanos y a la gestión por resultados. En este contexto se incorporó la figura del “gerente de programas”, responsable de cumplir los objetivos de un programa presupuestario en condiciones preestablecidas de eficiencia, eficacia y calidad de gestión, realizando un compromiso de resultados de gestión inicial y sujeto a un sistema de evaluación. Establece que la prestación de servicios será de carácter transitorio, mediante un contrato, y que la selección se realice por un comité con base en la propuesta de un plan de gestión. Estos gerentes pueden ser beneficiarios de un sistema de incentivos, y su contrato puede ser cancelado en caso de incumplimiento. 43 Con la agudización de la crisis en 2001, la reducción de retribuciones se generalizó en un 13% para empleados públicos y jubilados cuyos ingresos superaran los $500, siempre y cuando los ingresos públicos fueran suficientes; en caso contrario, la norma habilita al Poder Ejecutivo a realizar un ajuste mayor. 44 El gobierno que asumió en diciembre de 2001 adelantó la decisión de terminar con los mencionados descuentos, aunque por otra parte fijó como remuneración bruta máxima en el ámbito del Poder Ejecutivo, la suma equivalente a $3.000; de este modo, las remuneraciones de directivos y gerentes quedan limitadas al equivalente del nivel y grado más alto del SINAPA, lo que supone en algunos casos la reducción de salarios a la mitad de los vigentes hasta entonces. 1.3 Política laboral, reformas previsionales y convenios internacionales La reforma económica del Estado tuvo como complemento la reforma laboral, mediante la cual se transformaron las regulaciones estatales en materia de empleo, mercado de trabajo y regulación de intereses de los actores. 45 La política laboral buscó adecuar los contratos laborales a los nuevos procesos de trabajo, a la reducción de costos laborales y a las transformaciones económicas en curso. Desde la perspectiva del empleo, las normas laborales para el sector privado buscan la adecuación a los nuevos procesos de trabajo, vincular el empleo con la lógica de producción y la productividad, disminuir el denominado costo laboral y relacionar el ingreso salarial con el aumento de la productividad (Zeller, 2001:35). La ley de empleo de 1991 (Ley N° 24.013) se plantea la vigencia del trabajo polimodal, de la polifuncionalidad, la flexibilidad horaria, e incorpora los contratos por tiempo determinado para promover el empleo. En el año 1998, la Ley N° 25.013, eliminó los contratos debido a que tuvieron por efecto la sustitución de los contratos por tiempo indeterminado o permanente por el no permanente, en lugar de generar nuevos empleos permanentes. Si bien el Estado promovió la reducción de una serie de costos laborales, como los aportes patronales (en 1995 y 1999), accidentes de trabajo y juicios laborales, generó otros nuevos, como la aseguración de riesgos de trabajo y el fondo

financiado por medio de endeudamiento público. Además estableció que el personal que reúna los requisitos máximos contemplados en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones para acceder al correspondiente beneficio jubilatorio, debía ser intimado a iniciar los trámites tendientes para obtenerla. 42 Cfr. Decreto 103/2001. 43 Cfr. Decreto 992/2001. 44 En 2001 se generalizaron rebajas salariales del 13% a los empleados públicos, y también a los jubilados, con ingresos superiores a $500, dentro de la política del “Déficit Cero”. 45 Zeller, Norberto. “Regulaciones e intervenciones del Estado nacional en el empleo y el mercado de trabajo durante los años noventa”. Instituto Nacional de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, Mayo de 2001. Pp. 79.

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de despidos, manteniendo las obras sociales. La conflictividad laboral se vio acotada por el decreto de reglamentación del derecho de huelga y por la ley de mediación judicial laboral. Otras prácticas asociadas con la "flexibilización" consisten en eximir de cargas sociales a beneficios extrasalariales -por las cuales el empleador no paga aportes previsionales, obra social, entre otros costos laborales- que se presentan bajo la forma de vales, reintegros, provisión de bienes en especie o derechos de uso. Más allá de las políticas de remuneraciones de las empresas y el Estado, una situación que también jugó a favor del sostenimiento de los niveles salariales reales fue la vigencia desde 1994 de la rebaja de aportes patronales para los sectores productivos sobre todo del interior del país. Esta baja en la carga impositiva sobre la nómina salarial permitió no tanto una recomposición de las remuneraciones brutas sino una mayor disposición de las patronales para mejorar los básicos de convenio (Zeller:2001). En el contexto de las reformas económicas de los noventa, se instituyó el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) 46, integrado al Sistema Único de Seguridad Social y conformado por un sistema mixto basado en un régimen de reparto a cargo del Estado y un régimen de ahorro y capitalización individual a cargo de administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones (AFJP). EL SIJP comprende obligatoriamente a los mayores de 18 años que presten en forma permanente, transitoria o eventual, servicios remunerados en relación de dependencia, y los aportes se calculan tomando como base las remuneraciones y rentas que comprenden a los aportes personales de los trabajadores, la contribución a cargo de los empleadores y los aportes personales de los trabajadores autónomos. El Régimen Previsional Público es un sistema de reparto basado en el principio de solidaridad, en el cual el Estado garantiza las prestaciones hasta el monto que se fije en la ley de presupuesto, correspondiendo a la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES) su aplicación, control y fiscalización, así como la recaudación de la Contribución Única de la Seguridad Social, que incluye los recursos del régimen de reparto y los aportes de los trabajadores al régimen de capitalización. Las AFJP capitalizan los aportes de los trabajadores en relación de dependencia y los autónomos, bajo el control y supervisión de la Superintendencia de Administradores de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (SAFJP), pudiendo elegir las personas la administradora de su preferencia, así como cambiarla. Pero el régimen de reparto no admite nuevas incorporaciones. En cuanto a las orientaciones de la Organización Internacional del Trabajo, Argentina ha adherido al Convenio N° 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, al Convenio N° 98 sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, al Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública N° 151, y al Convenio N° 154 sobre fomento de la negociación colectiva en todas las ramas de la actividad económica, incluyendo a la administración pública.47 1.4 Mercado de trabajo y tendencias del empleo El crecimiento desigual del producto y de la productividad de los años noventa, impactaron en el mercado de trabajo y en el empleo dando lugar a diversas formas de subempleo, primero, y al desempleo estructural y empleo intermitente y no registrado, a partir de 1995.

46 Ley 24.241 de septiembre de 1993. 47 La negociación colectiva en la administración pública es incorporada por la Ley N° 23.544, y ratificada por la Ley N° 24.185 de 1992 que rige las negociaciones colectivas entre la administración pública y sus empleados.

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Mientras las grandes empresas aumentaron su productividad y disminuyeron el empleo, las pequeñas y medianas ajustaron mediante la flexibilidad laboral y el empleo en negro. A su vez, la industria continuó expulsando mano de obra, mientras el sector servicios se modernizó en algunas ramas (por ejemplo, bancos) que mediante cambios organizacionales y modernización tecnológica expulsaron fuerza de trabajo, y en ramas como el comercio se incorporó mano de obra flexibilizada y no registrada.

Cuadro N° 1: Evolución de las tasas de desempleo 1990-2001

6.3 6.0 7.012.2

16.6 17.313.7 12.4 13.8 14.7

18.38.9 7.9 8.1

9.3

10.4

12.5 13.6

13.1 13.614.3 14.6

16.3

9.3

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Año

%

Serie1 Serie2

Fuente: Elaboración propia, con base en datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC).

En la primera parte de los noventa, el mercado laboral se redujo con la expulsión de empleo no calificado. A partir de 1994, se observa un salto en la desocupación abierta, que llega al 18% en 1995. El subempleo se mantiene en niveles elevados y en la segunda mitad de los noventa aumenta el empleo precario e intermitente así como también el empleo en negro o no registrado. Mientras tanto, el empleo estable y registrado tiende a disminuir. 2. El foco de análisis y los actores de las relaciones laborales 2.1 Estructura y universo del empleo en la Administración Pública El análisis del marco de desenvolvimiento de las relaciones laborales en la Administración Pública de Argentina, al incluir al servicio civil de la administración central y descentralizada y a los sectores de educación y salud, requiere atender la manera en que los mismos se estructuran en la organización federal del Estado.

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Cuadro N° 2: Población, Población Económicamente Activa y Empleo en la Administración Pública

Nacional y Provincial. 1991 – 1999

Año Población Población

Económicamente Activa

Administración Pública

Provincial Administración

Pública Nacional 1991 32.973.784 13.326,575 1.097.764 776,3321992 33.421.200 13.581,691 1.109.932 620,0071993 33.869.407 13.842,789 1.154.629 526,9841994 34.318.469 14.109,942 1.164.520 509,5121995 34.768.457 14.383,215 1.213.118 517,9791996 35.219.612 14.664,809 1.201.483 496.1091997 35.671.894 14.954,676 1.240.651 482.0991998 36.124.933 15.249,519 1.270.986 464.6771999 36.578.358 15.546,045 1.324.613 435.081

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Hacienda, el Instituto Nacional de Estadística y Censos y la Secretaría de la Función Pública.

Para el año 1999, en la órbita del Poder Ejecutivo Nacional y de las provincias, prestaban servicios un total de 1,76 millón de agentes, de los cuales 435 mil corresponden al nivel nacional y 1,32 millón a las provincias. En el caso de la administración nacional, cabe destacar la pronunciada disminución del empleo público, que hacia 1990 superaba los 800 mil funcionarios. En ese entonces la dotación de personal público en las administraciones provinciales era sensiblemente inferior a la actual, alcanzando a 1,1 millón; el crecimiento de la dotación encuentra explicación, al menos en parte, en la transferencia de servicios nacionales a la esfera provincial, de los cuales la educación y la salud fueron los más significativos. 48

Cuadro N° 3: Distribución de los Cargos Civiles en el Presupuesto de la Administración Pública Nacional,

conforme los regímenes laborales de pertenencia (Año 2000)

Régimen de Negociación ColectivaRégimen Laboral Ley N° 24.185

Sector Público Ley N° 14.250 Sector Privado

No Convencionados TOTAL

Extra-escalafonarios 771 771

(0,70%)

Escalafones Especiales 3.926 3.926

(3,56%)Ley de Regulación del Empleo Público N° 25.164 44.497 24.076

68.573(62,13%)

Ley de Contrato de Trabajo 1.291 32.611 2.489

36.391(32,97%)

Otras Modalidades de Contratación 700

700(0,64%)

TOTAL 45.788(41,49%)

32.611(29,55%)

31.962 (28,96%) 110.361

Fuente: Salas y Bortman, 2001.

48 Según FIEL (1995), entre 1990 y 1995 fueron transferidos a provincias 31.210 empleados de salud y 88.116 de educación, totalizando 119.326 agentes públicos.

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En razón de su autonomía, y no obstante su dependencia del presupuesto nacional, en estos valores no se contabilizan algo más de 30 mil trabajadores no docentes de las universidades nacionales ni a los docentes de este nivel. Tampoco se incluye al sistema financiero oficial. Por otra parte, los contratados en distintas dependencias de la Administración Pública, ascenderían a poco más de 22 mil agentes. A consecuencia de la transferencia de la educación media y superior no universitaria desde la órbita nacional a las provincias en los años noventa, los trabajadores docentes y administrativos de la educación se sumaron al nivel inicial y primario que ya dependían de las provincias. 49 Si sólo se considera a los docentes, los trabajadores de la educación en jurisdicción de los gobiernos provinciales eran en 1998 unos 436.000. 50 El distrito de mayor peso dado el tamaño de su sistema educativo, es la provincia de Buenos Aires.

Cuadro N° 4: El sector educación en la Provincia de Buenos Aires 1996 – 2001

1996 1997 1998 1999 2000 2001 Cargos 158.507 172.995 181.702 190.124 196.898 200.298 Matrícula 2.722.286 2.886.777 2.928.927 3.019.695 3.078.000 3.138.000 Establecimientos 9.436 10.203 10.258 10.272 10.367 10.400

Fuente: Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires.

Los trabajadores de la salud del sector público se hallan en jurisdicción de las administraciones provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, también a consecuencia de la transferencia de los hospitales nacionales a las provincias en el marco de las reformas de principios de los noventa. 51 El sector salud en Argentina muestra la tradicional fragmentación de los subsectores público, privado y de la seguridad social, con escasa complementariedad y articulación de sus instituciones y establecimientos. El subsector público posee la mayor capacidad instalada del país, dependiendo sus establecimientos de provincias o municipios. Presta servicios a la totalidad de la población que los demanda sin exclusión, y cubre financieramente a la población no asegurada. El porcentaje de población no cubierta con obra social o plan médico varía ampliamente según jurisdicciones, desde valores del 19% al 54%, estimándose que más de un tercio de la población total carece de los beneficios del seguro siendo, en consecuencia, usuaria de los establecimientos públicos.

49 La Ley de Transferencia es la N° 24.049, sancionada en 1991. La educación primaria había sido transferida a las provincias en 1978. 50 La Ley de Transferencia (Nº 24.049) aprobada el 1 de enero de 1992 estableció la transferencia de todos los colegios de nivel medio y superior no universitario del estado nacional a las provincias. Se traspasó también la supervisión de las escuelas privadas. Si bien esta Ley preveía que cada jurisdicción firmaría un convenio con la Nación a fin de establecer las condiciones y fecha de la transferencia, a través de un Decreto de Necesidad y Urgencia (Nº 964/92) se transfirieron todas las escuelas a partir del 1 de julio de 1992 sin firma de convenios. Este proceso de fuerte descentralización de la provisión del servicio educativo fue motivado, como la primera reforma de Chile y la de México, por motivos principalmente fiscales. La descentralización educativa fue parte de la transferencia de otros servicios sociales a entidades subnacionales con el objeto de disminuir la incidencia del gasto público nacional. Arias, Roberto J.; “La transferencia educativa y la equidad del financiamiento en Argentina”. Fundación Novum Millenium: www.fnm.org.ar 51 En el caso de la salud, en la órbita nacional son menos de mil los agentes encuadrados en un escalafón específico del sector (Decreto 277/91), y no corresponden a instituciones vinculadas a la prestación de servicios de salud, sino a institutos de investigación y organismos de control.

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El proceso de descentralización hospitalaria, que es de larga data, culmina en 1991. 52 Mediante el mismo se produce la descentralización de la gestión hospitalaria y se confiere flexibilidad administrativa a los directores. En el ámbito del sistema público de salud, las autoridades locales han privatizado actividades de servicios (alimentación, limpieza, etc.) y la autogestión les ha permitido cobrar a las Obras Sociales por los servicios brindados a sus afiliados o a los individuos con capacidad de pago, así como crear estímulos al desempeño en términos de productividad, eficiencia y calidad. A nivel federal existe el Consejo Federal de Salud (COFESA), un foro de construcción de consenso, concertación y acuerdo federal entre los distintos sectores y las jurisdicciones, para el tratamiento de las diferentes temáticas sustantivas que requieren decisiones compartidas, con el objetivo de construir una política nacional de salud. El COFESA es el espacio para la definición de metas de salud y para la articulación de planes y programas para el país en su totalidad. 53 En la Ciudad de Buenos Aires, desde 1990 el volumen de empleo público ha sido bastante estable sin registrarse despidos importantes. El sector salud dispone de 180 establecimientos asistenciales con más de 23.000 camas; 35 de ellos pertenecen al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, con una oferta de más de 9.000 camas.

Cuadro N° 5: Dotación permanente según función y agrupamiento. Establecimientos asistenciales de la

Secretaría de Salud, Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Noviembre de 1996

Total Agrupamiento Ejecución Conducción N° %

Médicos 5.618 1.419 7.037 28,2Otros Profesionales 2.935 418 3.353 13,4Enfermería 5.431 1.014 6.445 25,8Otros Técnicos 2.242 344 2.586 10,3Profesionales Esc. Gral. 82 18 100 0,4

Administrativos 1.459 931 239 9,6Servicios Generales 1.709 424 2.133 8,5Mantenimiento 497 455 952 3,8Total 19.973 5.023 24.996 100,0

Fuente: Departamento de Programación. Dirección General de Planeamiento y Evaluación del Desempeño. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.

2.2 Representación de los empleados públicos Desde mediados de los años cuarenta, el sindicalismo tuvo importante peso en la arena política argentina, con significativa representación en el Congreso Nacional y una participación activa en la producción de legislación laboral. En la actualidad, existen tres centrales sindicales: la organización más importante es la Confederación General del Trabajo (CGT) que, escindida en una CGT “oficial” y una CGT “disidente”, nuclea a los grandes gremios y la mayoría de los industriales; por otro lado, se

52 La Ley Complementaria Permanente de Presupuesto dispuso que a partir del 1° de enero de 1992 se transfiera a las provincias y Ciudad de Buenos Aires la administración y financiamiento de los hospitales e institutos dependientes del entonces Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación, además del personal y los bienes muebles e inmuebles (artículos 37 a 39). 53 Véase Políticas de Salud, en el sitio del Ministerio de Salud: http://www.msal.gov.ar/institucional

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encuentra el Movimiento de Trabajadores Argentinos (MTA), que reúne principalmente a los gremios del transporte; y por último, la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), que nuclea a los sindicatos de docentes y de empleados estatales más combativos. Los gremios representativos de los empleados se encuentran afiliados a distintas centrales sindicales. Uno de los rasgos característicos de la representación laboral de los trabajadores públicos del servicio civil, la educación y la salud, es la pluralidad de sindicatos y la coexistencia de sindicatos con personería gremial con los simplemente inscriptos, situación que se contrapone con la actividad privada. En efecto, mientras Argentina está cuestionada por la OIT por no respetar el principio de la libertad sindical que admite el pluralismo de grupos gremiales en cada rama de actividad, la realidad que muestra el sector público es la opuesta. Una posición favorable a esta alternativa es abiertamente sostenida por la CTA, central sindical en la que participan la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE) y la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA), mientras que la CGT “oficial” y la CGT “disidente” recelan de la pérdida de poder de negociación frente a las empresas por el fraccionamiento de la representación gremial. 2.2.1 Gremios y asociaciones que representan a los trabajadores públicos en los distintos sectores laborales a) En el ámbito del servicio civil de la administración central y descentralizada En el ámbito de la administración nacional central y descentralizada, existen dos sindicatos representativos de los empleados públicos: la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN) y la Asociación de Trabajadores del Estado (ATE), con actuación en distintos ministerios y organismos. Estos gremios también actúan a nivel provincial y municipal. La UPCN actúa desde 1948, año en el que se construye sobre la base de la anterior Liga de Empleados Públicos constituida en los años treinta. UPCN reúne algo más de los dos tercios de las afiliaciones de la administración central y sus dependencias, según se constató al momento de acreditar las representaciones en la negociación colectiva. La ATE es el segundo sindicato en importancia, representativo de los trabajadores públicos. En las empresas y sistema financiero estatal actúan los gremios de rama (uno por actividad), y existen además sindicatos de personal no docente universitario, del Personal Civil de las Fuerzas Armadas (PECIFA), de personal de la Dirección General Impositiva, de la Administración Nacional de la Seguridad Social, de la Administración Nacional de Aduanas, entre otros. El personal militar y policial no está sindicalizado, aunque recientemente se están produciendo movimientos tendientes a la agremiación de este último; en el servicio diplomático existe una asociación de simple inscripción. Con la institucionalidad democrática, a partir de 1983, las relaciones laborales se hicieron más dinámicas y la actividad sindical se normalizó. La libertad de agremiación permite que un sindicato de trabajadores públicos, como es el caso de UPCN, sea representante tanto en el régimen de la Ley N° 14.250 (convenios colectivos en sector privado), como con el convenio de la Ley N° 24.185 del sector público. Así es que negocia en organismos como la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), Lotería, Edcadassa (transporte de cargas aéreas) y ECA (que era parte de Fabricaciones Militares, y actualmente es privada; en este caso los trabajadores optaron porque la representación la continúe UPCN y no la Unión Obrera Metalúrgica, que es el sindicato de la rama). En la ANSES son signatarios en los convenios distintos gremios, entre

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ellos UPCN, ATE y la Asociación del Personal de Organismos de Previsión Social (APOPS); un sector de empleados que estaban en el régimen de empleados de comercio, delegó formalmente en UPCN la negociación. b. El gremialismo docente Al igual que en la administración pública centralizada y descentralizada, en el campo de la educación pública se reconoce más de un sindicato por jurisdicción provincial, de primer y de segundo grado, aunque a nivel nacional existe una entidad gremial de segundo grado que afilia sindicatos docentes de todas las jurisdicciones educativas del país: la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA). Fundada en 1973 con la participación de 143 entidades de base, CTERA promovió estatutariamente estrategias para lograr la unidad en cada jurisdicción evitando la dispersión que debilitaba su efectividad. Las entidades de base de CTERA agrupan a docentes de todos los niveles y modalidades tanto del ámbito público como privado. La afiliación promedio es del 55%. CTERA tiene incorporado al 45% del total nacional de educadores, llegando a 234.000 afiliados cotizantes.54 Los educadores se rigen por un Estatuto del Docente en cada una de las jurisdicciones provinciales, en el cual se establecen deberes y derechos, y aspectos relativos a las condiciones de trabajo. La política salarial es materia de decisión de cada una de provincias, siendo los representantes del Poder Ejecutivo de cada una de ellas los que negocian con las representaciones gremiales correspondientes, los aspectos relativos a las remuneraciones. En el sector público de la educación de la Provincia de Buenos Aires actúa una diversidad de gremios: la Federación de Educadores Bonaerenses (FEB), el Sindicato Unificado de los Trabajadores de la Educación de Buenos Aires (SUTEBA), la Unión de Docentes de Buenos Aires (UDOCBA) y el Sindicato Argentino de Docentes Particulares (SADOP). En el conflicto de la rebaja salarial por falta de recursos de mediados de 2001, los gremios FEB-SUTEBA-SADOP actuaron como Frente Gremial Docente. El SUTEBA es el sindicato docente mayoritario de la Provincia de Buenos Aires, en la cual representa la entidad base de la CTERA. Fue constituido el 31 de agosto de 1986 con 18.000 afiliados y 23 seccionales, y actualmente cuenta con 52.000 afiliados y 88 seccionales. Por otro lado, la FEB es reconocida como el segundo sindicato en importancia a nivel de la provincia. Se estima que la FEB tiene unos 40.000 afiliados, sobre un total de afiliaciones gremiales en el sector docente provincial que llega al 50% de un padrón de 200.000 docentes. Pero el hecho de que la FEB por estatutos no afilie ni suplentes ni provisionales, aunque sí a pasivos, hace que el SUTEBA crezca al interior de la provincia. c. El gremialismo en el sector público de la salud Como en el caso del gremialismo docente, las representaciones gremiales del sector salud no están restringidas al sector público, por lo que se trata de “sindicatos mixtos”. La Federación de Asociaciones de Trabajadores de la Sanidad Argentina (FATSA), es una asociación sindical de segundo grado, fundada en 1949, a objeto de asegurar la defensa gremial, política, social, mutual y cultural de los trabajadores de la actividad de la salud. La FATSA agrupa a sindicatos de primer grado representativos de los trabajadores de la salud, con independencia del oficio, profesión o categoría de quienes la integran o de la persona 54 Ver http://www.ctera.org.ar/

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física o jurídica de su patrono (Estado Nacional, Provincial o Municipal, empresas estatales, para-estatales, mixtas, privadas o personas físicas). Los profesionales médicos tienen, en las distintas jurisdicciones, sus propias asociaciones gremiales, separadas del resto de trabajadores del sector. La Asociación de Médicos Municipales de la Ciudad de Buenos Aires (AMM), que nuclea a todos los médicos que prestan servicios en los hospitales públicos de la Ciudad de Buenos Aires, se constituyó en 1936. En 1985 se le asignó la personería gremial. La Federación Médica Gremial de la Capital Federal (FEMECA) es una asociación gremial de trabajadores de segundo grado que nuclea a asociaciones de médicos y otros profesionales del arte de curar. Constituida en 1933, se le otorgó la inscripción gremial en 1947, y en 1977 obtuvo su personería gremial. Nuclea a alrededor de 25.000 profesionales del arte de curar de hospitales nacionales, universitarios, municipales y ex hospitales municipales, de obras sociales, de sanatorios privados, de hospitales de colectividades, de servicios de emergencia, de entidades civiles y deportivas, de médicos prestadores, de sociedades civiles, entre otros. FEMECA es filial por la ciudad de Buenos Aires de la Confederación Médica de la República Argentina, entidad de tercer grado que nuclea a una federación por cada provincia del país y a otras asociaciones gremiales médicas representativas en sus respectivos distritos. Los trabajadores de la salud no médicos, en el ámbito del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, están representados mayoritariamente por el Sindicato Unico de Trabajadores del Estado de la Ciudad de Buenos Aires (SUTECBA). SUTECBA, a su vez, es parte de la Confederación de Obreros y Empleados Municipales Argentinos (COEMA). En el ámbito regional está dentro de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Mercosur, a través de la CGT. 2.2.2 Posicionamiento de las organizaciones representativas del personal El proceso de reforma del Estado que se inicia con el cambio de gobierno en 1989, contó con una participación importante, en distintas instancias, de la UPCN. Una de las razones explicativas manifiestas, reside en la filiación política de los principales dirigentes de la entidad gremial, coincidente con la del partido de gobierno de entonces. Esta participación implicó un seguimiento bastante próximo del proceso de cambio, al que adhirió con convicción, al tiempo que lo capitalizó a favor del fortalecimiento de su propio rol de representación. En 1990 se integró como única asociación gremial en el Comité Ejecutivo de Contralor de la Reforma Administrativa (CECRA), y en el Comité Permanente Central de Carrera Administrativa del SINAPA; también propició el convenio colectivo de trabajo del sector, asumió la representación gremial mayoritaria, promoviendo la sanción de la Ley Marco de Regulación del Empleo Público. En el caso de ATE, su posición fue crítica a las reformas del Estado en la última década, y tuvo además afinidad con la oposición política al gobierno de Menem. Si bien participaron como representación minoritaria en la negociación colectiva no suscribieron el convenio. A principios de 2001, un decreto estableció su incorporación a la Comisión Permanente de Carrera del SINAPA. En similar posición a ATE se encuentra la CTERA (ambos militan en la CTA), que desde finales de los años ochenta promovió un convenio colectivo de trabajo para el personal docente que permitiera la constitución de una paritaria nacional. La descentralización

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educativa en Argentina debilitó a los sindicatos de maestros para presionar al gobierno por concesiones por la limitación jurisdiccional de su competencia. CTERA buscaba la centralización de la negociación colectiva a partir de su sanción legal para el sector público en 1990, pero ello no fue posible por la descentralización educativa de 1992; no obstante lo cual el SUTEBA lo propicia en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires. La resistencia militante de CTERA es acentuada también por la falta de una identidad partidaria con el gobierno que aumenta sus incentivos para la oposición y al mismo tiempo reduce los incentivos del gobierno a conceder demandas de sindicatos aliados a la oposición. 55 Fundada en los principios básicos que sostienen que el Estado debe ser el garante de la salud de la población, la AMM se desarrolló en sus comienzos con un propósito claro: conseguir estabilidad laboral, escalafón profesional y sueldo acorde a las tareas realizadas. 2.3 Representación del Estado como empleador En el marco de las relaciones laborales que se analizan, se consideran tres actores principales: el Estado Nacional, para el servicio civil; el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, para el sector salud; y el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, para el sector de la educación. La Comisión Técnica Asesora de Política Salarial, creada en 1970, para efectuar el estudio, análisis y evaluación de las medidas tendientes al establecimiento de una política salarial coordinada y armónica para todos los organismos del Estado, suele considerarse como uno de los antecedentes más significativos de la negociación en la administración pública centralizada. Luego de sucesivas reformas, la representación del Estado en la misma es asumida por la Secretaría General de la Presidencia de la Nación, la Secretaría de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Secretaría de la Función Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros, y la Secretaria de Hacienda del Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos. En el caso del Estado Nacional como empleador, las distintas normas que dan marco a las relaciones laborales no identifican un único actor como contraparte formal. Al estar abiertas en lo formal y en la práctica distintas instancias de relación y negociación, debe considerarse cada una para identificar al actor estatal. En el marco de la negociación colectiva, el actual Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos es la autoridad administrativa de aplicación, y le cabe realizar la convocatoria de las partes a la negociación, mientras que la representación del Estado es ejercida por la Jefatura de Gabinete, el Ministerio de Economía y la Subsecretaría de Gestión Pública. Se percibe aquí la continuidad del modelo precedente de negociación, antes mencionado. Por otra parte, como el servicio civil está también reglamentado en aspectos que no son materia de la negociación, subsiste la Comisión Permanente de Carrera del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, que tiene por misión asesorar en “la correcta administración de los recursos humanos de la Administración Pública Nacional, el afianzamiento de las relaciones laborales e institucionales y la adecuada aplicación de las

55 M. Victoria Murillo, “Los Sindicatos Latinoamericanos y las Reformas del Sector Social: Restricciones Institucionales y Políticas Alternativas”, Revista Argentina de Ciencia Política, N° 1, noviembre 1997.

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normas que regulan la carrera administrativa”.56 Así, en estas materias también la representación del Estado involucra a la Subsecretaria de Gestión Pública y al Ministerio de Economía (Secretaría de Hacienda). Desde la perspectiva gremial, en los organismos de la Administración Central la representación patronal es difusa. Ello se debe a que en la ley de negociación colectiva, la representación estatal la tienen la Secretaría de la Función Pública, el Ministerio de Economía y la Jefatura de Gabinete, lo que es visto como un problema en la delegación del poder negociador, que debe reducirse a dos partes cuando hay avenimiento a la negociación: empleador y empleados. Al existir un convenio marco para toda la Administración Pública y convenios sectoriales, se dificulta el seguimiento del trabajo de las comisiones negociadoras, el las que los funcionarios designados tienen rotación, y dejan a los gremios sin interlocutor. En el sector privado, ante cualquier problema, el Ministerio de Trabajo es mediador, mientras que en el sector público el convenio contempla árbitros y mediadores, aunque no están precisos aspectos operativos para su implementación, como es el caso de quien paga los salarios de los mismos. 57 Existe la experiencia de otros organismos nacionales, que no tienen convenio colectivo, pero sí acuerdos homologados por el Ministerio de Trabajo. En ellos, el presidente del organismo ejerce la representación patronal con amplias facultades, aunque subordinado al Ministerio de Economía en el tema salarial (casos del PAMI, obra social de los jubilados y pensionados, y la ANSES). En el caso de la Provincia de Buenos Aires, las negociaciones con el sector docente son realizadas por medio de la misma autoridad educativa, la Dirección General de Cultura y Educación, mientras que el Ministerio de Trabajo tiene un rol de mediador. En cambio, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, al habilitar la negociación colectiva, estableció -por la Ley de Relaciones Laborales- la constitución de una Comisión Negociadora formada por cuatro representantes del Estado y cuatro de los trabajadores, designando por el Estado a especialistas que no tienen el carácter de funcionarios. Es decir, se retira la negociación del funcionariado. 58 Los recursos administrativos y las remuneraciones los maneja generalmente recursos humanos. 3. Reglas, procedimientos y dinámica de las relaciones laborales y condiciones de empleo 3.1 Antecedentes El segundo párrafo del artículo 14 Bis de la Constitución establece que “Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliación y al arbitraje; el derecho de huelga. Los representantes gremiales gozarán de las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo.” 56 Artículo 4 del Decreto 993/91, según Texto Ordenado de la Resolución 299/95, de creación del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA). 57 En la información volcada en esta sección, se expresa la perspectiva gremial sustentada por Omar Autón, Secretario de Profesionales de la UPCN, en entrevista realizada en noviembre de 2001. 58 Entrevista con Rubén Cortina, Miembro de la Comisión de Relaciones Laborales del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, noviembre de 2001.

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La legislación laboral argentina contempló desde muy temprano el derecho de huelga y la negociación colectiva, pero su aplicación fue limitada en el sector público. En el sector privado la negociación colectiva fue instituida en 1954 por la Ley N° 14.250, para determinar las condiciones de trabajo y salarios, y se mantuvo vigente entre 1954-1955, 1964-1966, 1973-1975 y con limitaciones desde 1988. El decreto reglamentario de la Ley N° 14.250 permite incluir a ciertos agentes estatales en sus normas mediando un acto de voluntad expresa del gobierno, lo que hizo posible la negociación colectiva en algunos organismos de la administración descentralizada (Aduana, Dirección General Impositiva, Lotería y la Administración Nacional de la Seguridad Social). La Comisión Técnica Asesora de Política Salarial del Sector Público, creada por ley en 1970, tomó intervención en muchas cuestiones vinculadas a la negociación salarial, y su actuación en los años ochenta ha sido reivindicada como una experiencia de la mayor importancia en materia de negociación de hecho. Hasta mediados de los ochenta no fue considerada la posibilidad de la negociación colectiva en el resto de la Administración, por lo que las relaciones laborales se inscribían en la Ley N° 22.140 del Régimen Jurídico Básico de la Administración Pública, un estatuto que surgió de un acto unilateral de la Administración durante un gobierno de facto en 1980. No obstante admitir obligaciones recíprocas, el estatuto pautaba toda la actividad laboral: derechos y obligaciones de los empleados públicos, régimen disciplinario, modalidad de prestación, horarios, licencias, etc. En 1986, la Ley N° 23.328 ratificó el convenio N° 151 de la OIT, convirtiéndolo en derecho interno. Como consecuencia de ello, el Poder Ejecutivo creó por el Decreto 1598/86, la Comisión Participativa de Política Salarial y Condiciones de Empleo del Sector Público, integrada por funcionarios de alta jerarquía de los Ministerios de Economía, Trabajo y la Secretaría de la Función Pública, y por representantes de UPCN y ATE por ser las únicas entidades sindicales con representación no limitada a determinados ámbitos del Poder Ejecutivo (Ackerman, 1998:30). A partir de 1987, se constituyó una Comisión Mixta con participación de los dos sindicatos de alcance nacional (ATE y UPCN) y el gobierno, aunque el contexto de alta inflación de entonces restringió las negociaciones casi exclusivamente a los salarios. En 1988, Argentina ratificó el Convenio N° 154 de la OIT por la Ley N° 23.544. Finalmente, en 1992 se sanciona la Ley N° 24.185 de Negociación Colectiva en el Sector Público. Esta ley constituye una de las pocas experiencias internacionales en la materia, donde las condiciones de trabajo son negociadas entre el Estado, en carácter de empleador, y los sindicatos representativos de los agentes públicos. La negociación puede tener lugar en un ámbito general o sectorial, con una comisión negociadora en cada caso. La negociación incluye todas las cuestiones laborales que integran la relación de empleo, con excepción de la estructura orgánica de la Administración Pública Nacional, las facultades de dirección del Estado, el principio de idoneidad como base del ingreso y de la promoción en la carrera administrativa. El Ministerio de Trabajo es la autoridad administrativa de aplicación, pudiendo disponer las audiencias que se requieran para llegar a acuerdos. En el marco de la reforma del Estado que resultó de la transición de gobierno y la crisis hiperinflacionaria de 1989, entre los tantos cambios introducidos en la organización y funcionamiento del Estado, se implementaron reformas administrativas que incluyeron el establecimiento del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), manteniendo como ley marco de referencia al Régimen Jurídico Básico. Este sistema de carrera administrativa, en el que fue incluido el personal civil de los ministerios y diversos organismos descentralizados, adoptó procesos de selección para el

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ingreso y el acceso a cargos dentro del sistema, y estableció la evaluación anual y la capacitación como requisitos para la movilidad en la carrera. La norma aprobatoria del sistema de carrera (Decreto 993/91) creó la Comisión Permanente de Carrera del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, con delegaciones en cada jurisdicción, con la misión de asesorar en aquellas propuestas tendientes a asegurar la correcta administración de los recursos humanos de la Administración Pública Nacional, el afianzamiento de las relaciones laborales e institucionales y la adecuada aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa. La Comisión se constituye con sede en la Secretaría de la Función Pública, presidida por su titular e integrada por un funcionario de jerarquía no inferior a subsecretario por el Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (Subsecretaria de Hacienda), dos de igual jerarquía por la Secretaría de la Función Pública de la Presidencia de la Nación y tres representantes de la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN). 3.2 Características y tendencias: consulta y negociación La administración central Seis años después de la sanción de la Ley de Negociación Colectiva en el Sector Público, se firma el primer Convenio Colectivo del sector público, cuyo ámbito de aplicación alcanza a diversos organismos y ordenamientos escalafonarios. 59 Su vigencia efectiva es a partir del 1° de enero de 1999, por dos años, de modo que venció el 31 de diciembre de 2000, y en la medida que no ha sido renovado, le aplica el principio denominado de “ultractividad”, por el cual se mantiene vigente hasta que no sea reemplazado por otro convenio. El convenio colectivo fue una respuesta a manifestaciones proclives a laboralizar el empleo público, migrando desde un régimen propio al régimen general de la Ley de Contrato de Trabajo, que incluía restricciones a la garantía de estabilidad consagrada en la Constitución, o sustituyendo al personal estable por personal contratado. En la perspectiva de UPCN, la necesidad de reemplazar el Régimen Jurídico Básico de la Administración Pública (Ley N° 22.140) se explicaba porque aquél, si bien partía de una calificación contractual del empleo, una vez prestada la conformidad por el trabajador, la relación laboral quedaba determinada por la Administración, porque en su concepción excluía al personal comprendido en convenciones colectivas de trabajo. De modo que al estar vigente la negociación colectiva, la misma no podía remitirse al Régimen Jurídico Básico como sustento legal supletorio, con lo cual quedaba remitida a la Ley de Contrato de Trabajo general (N° 14.250), quitando razón de ser a la Ley N° 24.185. 60 Con el fin de realizar un proyecto de reforma, se conformó en la Jefatura de Gabinete de Ministros una comisión integrada por distintos funcionarios y representantes gremiales (UPCN), y se acordó que las materias de regulación del empleo público se remitieran a las negociaciones colectivas de la Ley N° 24.185 de 1992 para los acuerdos que se celebren entre la Administración Pública Nacional y sus empleados. El Régimen Jurídico Básico, fue finalmente sustituido en 1999 por la Ley N° 25.164, Marco de Regulación del Empleo Público Nacional, según lo había previsto ya la Ley N° 24.629 en 1996 y su decreto reglamentario N° 558/96. 59 Entre ellos se encuentra el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), el Cuerpo de Guardaparques, el Cuerpo de Administradores Gubernamentales, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA). 60 Andrés Rodríguez, Prólogo. En Rial, Noemí (comp.). “Estado Argentino. Transformación de las Relaciones Laborales”. Fundación Unión y Universidad de Tres de Febrero. Buenos Aires, 1999. Pág. 26.

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A fines de 1999 se reglamentó la Ley N° 25.164, pero el decreto respectivo fue derogado por el gobierno que asumió en diciembre de ese mismo año, y si bien a la fecha sigue sin reglamentación, la mayoría de los artículos no requieren de ella. En el 2000 se solucionaron conflictos respecto a la ley aplicándola como vigente. 61 En lo que hace a la representación del Estado en la negociación colectiva, las normas prevén que la Subsecretaría de la Gestión Pública intervenga en todos los convenios colectivos vigentes en el sector público, pero esto no se ha producido efectivamente, por lo que la representación patronal del Estado está dispersa en correspondencia con los regímenes laborales del sector del que se trate; DGI, Dirección Nacional de Aduanas, ANSES, etc. En cuanto al convenio colectivo de trabajo comprendido por la Ley N° 24.185, la representación del Estado es ejercida por representantes de distintas instituciones: la Jefatura de Gabinete de Ministros, la Secretaría de Hacienda y la Subsecretaría de Gestión Pública, en una comisión pluri-institucional. Es importante considerar el conjunto de personal que se halla laborando para la Administración, al margen de los regímenes de empleo descritos, tanto por la naturaleza de su vinculación laboral con el Estado, como por su importancia cuantitativa. Autón manifiesta que existen algo más de 22.000 contratados en la Administración Pública Nacional, frente a los 53.000 servidores públicos permanentes dentro del convenio colectivo. Para valorar la incidencia de este grupo laboral, se aprecia que mientras la masa salarial en el año 1998 se había reducido 0.8%, las partidas para contratados se incrementaron 31%. En el Ministerio de Desarrollo Social, de los 1.700 agentes, 700 son de planta y 1.000 contratados. Según la fuente consultada, “el principal creador del trabajo en negro y precarizado es el Estado Nacional. Estos contratos son monotributistas, y el personal se encuentra en una relación de dependencia disfrazada. Está demostrado que hay organismos que sin las contrataciones no podrían funcionar. Un ejemplo es la Biblioteca Nacional donde 2/3 de su personal es contratado. Otros ejemplos son Desarrollo Social y Registro Nacional de las Personas. No se cumple ninguna de las normas vigentes y por otra parte los sueldos no se asimilan. Es un autoengaño del Estado planteando que congelando las vacantes y no permitiendo cubrir siquiera las bajas vegetativas”. 62 La misma fuente sostiene que, antes de la negociación colectiva, los decretos administrativos se originan en negociaciones que no son visibles. Siempre incluyen ciertos acuerdos. Cuando hay conflictos se producen actas-acuerdos que son homologadas en el Ministerio de Trabajo. La diferencia con el convenio colectivo es que se cuenta con un espacio de negociación formal. El Estado no descubrió que la negociación es una herramienta. Se la ve como una derrota y no como una oportunidad para desarmar la conflictividad en el sector público. 63

61 No obstante, Autón reconoce cierta confusión: “Hay confusión, incluso en los servicios de personal y en los jurídicos. Un ejemplo de que está vigente es que las direcciones de recursos humanos lo aplican. Por ejemplo, los reintegros de guardería. También en el cumplimiento de días laborales mensuales. En el mes de marzo de este año (2001) se habían cumplido la cantidad de 180 hs mensuales, por ende los empleados hicieron cumplir el convenio. En cuanto a maternidad, licencias u horas extras, hay una aplicación fáctica del convenio. Lo que sí se obstaculizó fue la conformación de los espacios de negociación sectoriales enunciados en el convenio. Sectorialmente, sólo empezó la negociación SINAPA acordando un aumento al nivel F. Y ahora se presentan algunos problemas con la aplicación porque algunos casos están ganando mas que el nivel E.” Autón, entrevista citada. 62 Entrevista con Autón, citada. 63 Entrevista con Autón, citada.

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Hay una secuencia que va del “unilateralismo rígido” hasta la “negociación paritaria plena y amplia”, entre los cuales hay matices, incluyendo medios de participación del personal en los primeros casos. La subordinación de los resultados de la negociación a la ratificación por otros órganos que no fueron parte de la misma, es un elemento de unilateralismo. La Educación en la Provincia de Buenos Aires Los docentes que se desempeñan en la Provincia de Buenos Aires tienen regulada su carrera por el Estatuto del Docente, Ley Provincial N° 10.579, que establece los derechos y obligaciones del personal docente, fijando su escalafón, los regímenes de estabilidad, incompatibilidades, remuneraciones. Asimismo, pauta las reglas de funcionamiento de los tribunales de clasificación que intervienen en la carrera docente. Por otra parte, fija las condiciones para el ingreso, los ascensos, traslados y permutas, provisionalidad, suplencias, licencias, calificaciones y régimen disciplinario. Desde el punto de vista del régimen laboral, los estatutos que reglan la actividad docente podrían considerarse como garantistas, al punto que su sostenimiento es un principio bastante inamovible de la acción gremial. No obstante, el gremialismo docente continúa reclamando salir del ámbito reglamentario del Estatuto para acceder a la negociación colectiva. Tal es el caso de SUTEBA, aunque en la presente coyuntura de crisis fiscal aprecian que la negociación colectiva puede ser una herramienta de ajuste, que tiende a la baja en las condiciones de empleo (Jonic, 2001). 64 No obstante el fraccionamiento político-administrativo de la educación, el gremialismo docente presenta una importante capacidad de actuación nacional a través de la CTERA. A su vez, la existencia de un Consejo Federal de Educación, del cual participan la Nación y las Provincias y cuya Asamblea está conformada por los respectivos ministros, da marco a negociaciones que exceden la jurisdicción provincial. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las reglas en el sector de la salud La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se refiere en el Capítulo Decimocuarto a Trabajo y Seguridad Social, y afirma (artículo 43) que la Ciudad protege el trabajo en todas sus formas, asegura al trabajador los derechos establecidos en la Constitución Nacional, se atiene a los convenios ratificados y considera las recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo, proveyendo a la formación profesional y cultural de los trabajadores y procura la observancia de su derecho a la información y consulta. La Constitución garantiza un régimen de empleo público que asegura la estabilidad y capacitación de sus agentes, basado en la idoneidad funcional, y reconoce las carreras por especialidad a las que se ingresa y en las que se promociona por concurso público abierto. Asegura un cupo del 5% del personal para las personas con necesidades especiales, con incorporación gradual en la forma que la ley determine. Finalmente, reconoce a los trabajadores estatales el derecho de negociación colectiva y procedimientos imparciales de solución de conflictos, según las normas que los regulen. Pero aún el convenio no está reglamentado. Se reconocen dos regímenes para el personal: por un lado para el personal de la legislatura, y por otro para personal del Ejecutivo, el cual incluye salud y educación. Hubo un acuerdo de no alterar los estatutos particulares hasta que no estén los convenios de cada sector. La ley está vigente para el escalafón general.

64 Entrevista con Jonic, citada.

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Según el artículo 36 de la Ley Básica de Salud de la Ciudad de Buenos Aires N° 153, el personal del subsector estatal de salud se encuentra bajo el régimen de un estatuto sanitario en el marco de la estabilidad y demás principios del Art. 43 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Al establecerse los lineamientos para el Estatuto Sanitario (art. 37º) la ley dispone que:

a) comprende a la totalidad del personal del subsector estatal de salud, y contempla las cuestiones específicas de cada agrupamiento;

b) Garantiza igualdad de posibilidades para el ingreso, promoción y acceso a los cargos de conducción, reconoce la antigüedad e idoneidad, y asegura un nivel salarial adecuado;

c) Los ingresos y ascensos son exclusivamente por concurso; d) Establece la periodicidad de los cargos de conducción; e) El retiro está reglado por el régimen de jubilaciones correspondiente; f) Reconoce la necesidad y el derecho a la capacitación permanente, y fija los

mecanismos; g) Contempla prioritariamente la protección de la salud en el ámbito laboral; h) Establece la obligatoriedad del examen de salud anual y los mecanismos para su

realización. Conforme a la legislación, en el GCBA las partes signatarias de cada convenio colectivo de trabajo deberán integrar una Comisión Paritaria de Interpretación, cuyo funcionamiento será fijado por la respectiva reglamentación con atribuciones para interpretar el convenio colectivo con alcance general, entender en los recursos que se interpongan contra sus decisiones, cuyo régimen será establecido en los plazos y formas que fije la reglamentación y entender en todo reclamo individual o plurindividual, en el cual uno o más trabajadores comprendidos en el Convenio Colectivo de Trabajo respectivo, invoque una presunta lesión a un derecho conferido por el cuerpo normativo. La acción judicial sólo será procedente una vez agotada esa vía administrativa, y se tramitará según los procedimientos y competencias que correspondan. Con respecto al personal contratado no existe sistema de ingreso y egreso que funcione. No hay sistema de concursos. Se requiere un régimen más transparente, porque hay distorsiones y rigidez en el empleo público. En la opinión de Cortina, las oposiciones transparentes van a ser posibles cuando las condiciones objetivas de la cultura política de la ciudad lo permita. 65 3.3 Condicionamientos a la negociación y los acuerdos Las decisiones de la Comisión Permanente de Aplicación y Relaciones Laborales (CoPAR) en el ámbito del convenio colectivo de la Administración Pública Nacional, deben adoptarse por unanimidad entre las partes, en un tiempo prudencial y por escrito, teniendo las mismas carácter vinculante, salvo acto administrativo expreso en contrario del Poder Ejecutivo dictado dentro de los treinta días hábiles de notificadas aquéllas. Este último aspecto, verdadero derecho de "veto', aventa el riesgo que podría suponer la toma de alguna decisión por parte de la CoPAR que, aún cuando contase con el voto favorable de los representantes

65 Entrevista con Rubén Cortina, Miembro de la Comisión de Relaciones Laborales del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, noviembre de 2001.

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del Estado empleador, el Poder Ejecutivo a posterior y dentro del señalado plazo resolviese en contrario. Asimismo, y también funcionando como una suerte de reaseguro en las tomas de decisión de la CoPAR que tengan implicancia económica, se obliga a requerir la previa intervención de la Secretaría de Hacienda para evaluar la factibilidad de su implementación. La ley prevé la contemplación en el presupuesto de los acuerdos, y en caso contrario, debe quedar la previsión de su incorporación en el siguiente ejercicio. En el primer acuerdo sectorial, que correspondió al ámbito del SINAPA, al disponerse de los recursos necesarios para el año de la negociación, se pudo incrementar el salario del nivel F, que corresponde a la base del sistema de carrera. Es decir, sólo si hay recursos se puede plantear la materia salarial. Cabe destacar que, para la parte gremial es muy difícil pensar una negociación colectiva que no incluya salarios, aunque incorpore otros aspectos de las condiciones laborales. ATE, uno de los dos gremios representativos de los trabajadores del Estado, y parte reconocida, aunque minoritaria, de la negociación, impugnó judicialmente el convenio homologado, con la consecuencia de su suspensión cautelar fallada por un juez, que en julio de 1999 suspende la medida, habilitando así la negociación sectorial del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (más de 26.000 trabajadores). 66 Los analistas que expresan una visión crítica, sostienen que esta normativa es inconstitucional debido a que lesiona la cláusula protectoria del Art.14 bis de la Constitución Nacional, que reconoce al empleado público la estabilidad propia, que implica el derecho del empleado a permanecer en el cargo si no media justa causa de cesantía y a ser reintegrado en el supuesto de cese arbitrario. Pirozzo (1999) señala la paradoja que mientras por un lado se marca un hito en el avance que significa que las propias fuerzas involucradas se dicten sus propias normas, democratizando así las relaciones laborales, por otro lado se cercenan y precarizan las relaciones de trabajo en el sector público, perforándose el piso de la Ley N° 22.140. 67 En esta perspectiva, con la obligación de tratar ciertos contenidos, tales como la productividad, polivalencia, y la sujeción de las tratativas salariales a lo normado por la ley de presupuesto, se considera que el Estado coacciona legalmente la pregonada autonomía colectiva, imponiendo contenidos de negociación. Por otra parte, se aprecia que se valida la inestabilidad laboral, al perder el trabajador la estabilidad en el cargo o función como consecuencia de la redefinición funcional o estructura orgánica, frente al principio de la estabilidad del empleado público establecido en el art. 14 bis de la Constitución. Agregan que el personal declarado disponible no es priorizado para su reubicación en los supuestos de reestructuración y que se institucionaliza el Retiro Voluntario como una causal de cese de la relación de empleo, ya que no será necesario acudir a un decreto de necesidad y urgencia, sino que se regula en el convenio. Instaurar la polifuncionalidad sin derecho a mayor remuneración, flexibilizar la jornada laboral, sin derecho al pago de horas extras, son vistas como cláusulas flexibilizadoras y de

66 Entrevista con Eduardo Salas, citada. 67 Pirozzo, Adriana. Boletín de la Asociación de Abogados Laboralistas de la Argentina. Año VII - Nº 14 - Abril de 1999. Se refiere a la estabilidad del empleo, presente en la Constitución y la Ley 22.140 del Régimen Jurídico Básico para la Administración Pública, actualmente reemplazada por la Ley Marco del Empleo Público N° 25.164.

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precarización de las condiciones de trabajo, con la consecuente pérdida de derechos adquiridos. 4. Los contenidos de la negociación 4.1 Aspectos generales La negociación colectiva vigente para la Administración Pública Nacional, incluye todas las cuestiones laborales que integran la relación de empleo, con excepción de la estructura orgánica de la misma, las facultades de dirección del Estado, el principio de idoneidad como base del ingreso y de la promoción en la carrera administrativa. El Ministerio de Trabajo es la autoridad administrativa de aplicación, pudiendo disponer las audiencias que se requieran para llegar a acuerdos. El Convenio Colectivo de Trabajo establece el régimen de Ingreso, Deberes y Prohibiciones, y contempla la pérdida de la estabilidad laboral por redefinición funcional u organizacional, desempeño inadecuado y sanciones disciplinarias. Establece como derechos la igualdad de oportunidades, la libre agremiación, la capacitación permanente, las compensaciones, indemnizaciones y subsidios. Incorpora las figuras de la polivalencia y flexibilidad funcional en función de la productividad. También incorpora un sistema de ingreso, selección y promoción en la carrera, y reglamenta la evaluación del desempeño y la capacitación permanente. Educación La búsqueda de solución a las dificultades fiscales, que tiene en la reducción del gasto público un importante componente, puso a la educación bajo observación, tanto por su incidencia en los presupuestos jurisdiccionales, como por la sospecha de marcadas ineficiencias, entre las cuales el costo de las suplencias originadas en la falta de control en materia de reconocimientos médicos, llegó a generar mitos. A este factor se suman los adicionales salariales por antigüedad, que permiten duplicar las remuneraciones, y regímenes de licencias que, comparados con otros servicios públicos y con la actividad privada, suelen considerarse demasiado generosos. Salvada la pervivencia de los estatutos, la reivindicación salarial ha sido el principal motivo de conflicto gremial en el sector. Además, la conflictividad ha sido muy marcada, dándose el caso que en distintas jurisdicciones y en distintos años, fue necesario que las autoridades educativas declararan la “promoción automática”, dando por cumplido el ciclo escolar de los estudiantes sin evaluación, ante el sostenimiento de huelgas prolongadas de los docentes. En el ámbito de la jurisdicción provincial de Buenos Aires, tomado como foco del análisis, la perspectiva gremial docente concentra su atención en los efectos de la implementación de la reforma educativa que llevó la escolaridad obligatoria hasta los quince años, la preocupación por la propuesta de descentralización del sistema hacia el ámbito local (municipal) y la cuestión salarial. El gremio está de acuerdo con la descentralización si la misma remite a la administración, la infraestructura, pero no bajo la impronta del ajuste de gastos, porque considera que esa descentralización requiere mayor inversión. Se opone a la municipalización, porque asume que la política educativa debe ser responsabilidad provincial, y percibe que los distritos con mayores recursos están interesados en la municipalización.

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La reforma educativa que llevó a la obligatoriedad hasta los 15 años, incrementó la matrícula, pero sin tener resueltas las necesidades de infraestructura, de modo que 25.000 alumnos recibieron clases en lugares distintos al aula escolar, y quedaron horas de clase sin cobertura. Si bien el gremio acuerda con la extensión de la obligatoriedad, no lo hace con las condiciones en que se llevó a cabo. Además, se aprecia que la reforma educativa no resolvió viejos problemas, y que el incremento de matrícula inicial decayó, aumentando la repitencia y el desgranamiento en el 8vo. y 9no. año. En esas circunstancias, se aprecia el inconveniente de postergar en dos años la certificación de estudios que antes se obtenía en el 7mo. año. 68 En la dimensión laboral, se destaca la crisis y angustia en los docentes por el cambio de reglas de juego: nuevas estructuras, modalidades diferentes, reconversión laboral. Los directores pasan a tener varios edificios a cargo, aparecen figuras como “coordinador”, no contempladas en el Estatuto del Docente. Se da un incremento de profesores, personal, edificios, matrícula, mayor conflicto social, escuelas de 1.500 alumnos, aumento de riesgos, etc. Por otra parte, la emergencia social institucionalizó el ámbito escolar para programas alimentarios, con los que los docentes colaboran solidariamente por falta de personal. La desocupación hace valorar fuertemente el acceso al empleo, por lo que la transparencia en los sistemas de designación por listados públicos, en acto público, y en orden de méritos, asume la mayor importancia. Aunque los salarios iniciales son bajos, el ingreso es seguro y provee los servicios de una obra social y aporte jubilatorio. Salud En la Ciudad de Buenos Aires la negociación colectiva en el nivel general postula comprender todos los aspectos que integran la relación de empleo público, tanto los de contenido salarial, como los relativos a las demás condiciones de trabajo, en particular: las condiciones de trabajo de los trabajadores, la retribución de los trabajadores sobre la base de la mayor productividad y contracción a las tareas, el derecho de información y consulta para las asociaciones sindicales signatarias del convenio colectivo de trabajo, el establecimiento de las necesidades básicas de capacitación, la representación y la actuación sindical en los lugares de trabajo, la articulación entre los diferentes niveles de la negociación colectiva, jornada de trabajo, movilidad, la formación e integración de comisiones mixtas de salud laboral, mecanismos de prevención y solución de conflictos, particularmente en los servicios esenciales, el régimen de licencias, en los términos y con los alcances previstos en la propia ley. En la actualidad, se considera que no se puede reconstruir la pirámide organizacional. No se puede cumplir el principio de igual tarea por igual remuneración sin tener en cuenta la eficiencia y la productividad. Por ejemplo, un funcionario de los sectores de caja de la Tesorería gana 3 veces más que un funcionario de la Subsecretaría de Recursos de Salud. Ya que la distribución de módulos es unilateral y ha suplantado el sentido de incentivos genuinos, de promociones ligadas al mérito, el intento de quitar los módulos genera conflictos. Esto representa un problema de cultura, y en ese sentido se explica la creación de la Comisión de Relaciones Laborales. Hasta ahora la Comisión ha realizado reglamentaciones parciales para distintos temas tales como licencias, aspectos disciplinarios, concursos, etc., y se cree que luego de la puesta en marcha del convenio colectivo la 68 Entrevista con Cristina Jonic, Secretaria Gremial del SUTEBA, diciembre de 2001. También, entrevista con Guillermo Schwenheim, Auditor General de la Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires, diciembre de 2001.

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Comisión va a seguir funcionando. Además, se estima que el convenio colectivo, oportunamente, incorpore también el tema salarial. 69 En cuanto a la flexibilización laboral del personal de salud, habría que diferenciar entre lo que ocurre con el mercado de trabajo profesional y con los otros recursos humanos del sector. En el caso de los profesionales, la mayoría de los médicos ha privilegiado el ejercicio liberal de su profesión y ha sido poco partidaria del empleo médico bajo contratación laboral y pago por sueldo. La Confederación Médica de la República Argentina (CoMRA) estimuló la contratación de servicios mediante el pago de honorarios utilizando el Nomenclador Nacional. En las provincias, los hospitales públicos manejan el pago por salario, y en los últimos tiempos, con el hospital de autogestión, se crearon estímulos al desempeño en términos de productividad, eficiencia y calidad. El resto de profesionales también sigue un patrón de pago por actividad o por procedimiento (laboratorio, radiología, etc.). Es difícil estimar dentro del sector de la salud, la cifra de personal que trabaja en el sector público como concurrente o en pasantías sin recibir remuneración por su trabajo. Estos se vinculan en una relación docente asistencial ligada a programas académicos de diferente tipo y calidad, ofreciendo sus servicios profesionales por períodos de tres a cinco años hasta obtener un trabajo medianamente estable en el sector privado o vincularse a los ya escasos cargos con remuneración fija. 4.2 Materias comprendidas en la negociación En la Administración Nacional, la reglamentación de la Ley N° 24.185 determina las competencias de ámbitos de negociación colectiva, su articulación en distintos niveles y sectores y las materias a negociar en cada uno de ellos. Así, el Convenio Colectivo de Trabajo General podrá establecer, entre otras materias que en ejercicio de la autonomía colectiva decidan incluir, lo siguiente: a) La estructura de la negociación colectiva de los niveles sectoriales. b) Procedimientos para resolver los conflictos de concurrencia de normas entre convenios

colectivos de trabajo en diferente nivel. c) Las materias que deleguen para el tratamiento de los Convenios Colectivos de Trabajo

del nivel sectorial y las de negociación exclusiva en el nivel general, tales como la estabilidad en el empleo, remuneraciones limitadas a las partidas presupuestarias, escalafones, condiciones de ingreso del personal, concursos y promociones, calificaciones, régimen horario, licencias, movilidad funcional, régimen disciplinario, capacitación, extinción de la relación de empleo e indemnizaciones, entre otras.

A su vez, mediante el Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial, las partes pueden negociar las materias no tratadas a nivel general, las materias expresamente remitidas por el nivel general y las ya tratadas en el nivel general para adecuarlas a la organización del trabajo en el sector. Pueden ser materia de negociación todas las cuestiones inherentes a la relación de empleo, tanto las salariales como otras condiciones. No obstante, excluye de modo expreso la estructura orgánica de la Administración Pública, las facultades de dirección del Estado y el principio de idoneidad como base del ingreso y el progreso en la carrera. Aclara también esta norma que las tratativas referidas a las condiciones económicas, estarán sujetas a la ley de presupuesto y a las pautas tenidas en cuenta para su confección. 69 Entrevista con Rubén Cortina, citada.

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La puesta en vigencia del acuerdo es por acto del Poder Ejecutivo, o vencido el plazo sin que medie acto expreso, el texto completo de aquél será remitido dentro de los cinco días al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para su registro o publicación dentro de los 10 días de recibido. El acuerdo regirá formalmente a partir del día siguiente a su publicación, y se aplicará a todos los empleados, organismos o entes comprendidos. El Primer Convenio Colectivo de Trabajo se aprobó por el Decreto 66/99, firmado solamente por UPCN, por haberse retirado ATE de las negociaciones. Por tal motivo, este gremio perdió aportes económicos ya que sólo son beneficiarios de las cuotas de solidaridad, o cualquier otro aporte que el empleador específicamente otorgue para fines determinados, los sindicatos signatarios del Convenio Colectivo de Trabajo, en este caso UPCN. En el proceso de negociación se acordó constituir las siguientes comisiones de trabajo para el tratamiento de las materias antes individualizadas: 1) Ambito. Personal comprendido 2) Aspectos económicos 3) Aspectos sociales 4) Aspectos sindicales y relaciones laborales. 5) Carrera y capacitación 6) Régimen laboral El personal no incluido puede incorporarse previa consulta a la CoPAR, y hasta tanto se aprueben los correspondientes convenios sectoriales, se mantienen en vigencia los regímenes especiales de cada organismo. Por el convenio, el Estado debe observar normas legales sobre higiene y seguridad así como las disposiciones sobre pautas y limitaciones horarias; garantizar al trabajador ocupación efectiva de acuerdo con su calificación laboral; cumplir con las obligaciones del Sistema de Seguridad Social; depositar en tiempo y forma los fondos correspondientes a Seguridad Social y aportes sindicales; entregar al trabajador un certificado de trabajo al extinguirse la relación laboral; abstenerse de aplicar sanciones disciplinarias que constituyan una modificación de la relación laboral; garantizar la promoción profesional. En cuanto a las condiciones de trabajo para los empleados públicos, el convenio determina: sometimiento pleno a la Constitución Nacional y a la ley; igualdad, mérito y capacidad; estabilidad del empleo; ética profesional, como garantía de responsabilidad, objetividad e imparcialidad en función; eficacia mediante un perfeccionamiento continuo; el cumplimiento en la función de determinados valores éticos: probidad, imparcialidad, neutralidad, transparencia, receptividad y responsabilidad profesional. Determinados temas son remitidos por la Ley Marco de Empleo Público al Convenio Colectivo, como es el ingreso a la Administración Pública Nacional: el convenio deberá prever los mecanismos de participación y de control de las asociaciones sindicales en el cumplimiento de los criterios de selección y evaluación a fin de garantizar la efectiva igualdad de oportunidades. Otro punto relevante relativo al empleo público que es materia derivada al convenio, se refiere al personal contratado. La ley define que este personal se vinculará exclusivamente para la prestación de servicios de carácter transitorio o estacionales, no incluidos en las funciones propias del régimen de carrera, que no puedan ser cubiertos por personal de planta permanente. Confiere al Convenio Colectivo fijar el porcentaje de dicho personal, que tendrá directa vinculación con el número de trabajadores que integren la planta permanente

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del organismo. En el Convenio Colectivo vigente se establece que la Ley de Presupuesto fijará anualmente las partidas correspondientes para cada jurisdicción o entidad para la aplicación del régimen, las que no podrán exceder del 15 % de los gastos en personal del total de las jurisdicciones y entidades comprendidas en el convenio. También establece la ley (artículo 11) que los Convenios Colectivos de trabajo preverán acciones de reconversión laboral que permitan al personal alcanzado por el régimen de estabilidad que resulte afectado por medidas de reestructuración (que comporten la supresión de organismos, dependencias o de las funciones asignadas a las mismas, con la eliminación de los respectivos cargos), insertarse en otros cargos. Esta situación esta contemplada de manera previa a la situación de disponibilidad, pues la Ley expresa que en el supuesto de no concretarse la reubicación, el agente quedará en dicha situación. 70 La movilidad del personal de una dependencia a otra también está sujeta a la regulación que se establezca en los convenios colectivos celebrados en el marco de la Ley N° 24.185, debiendo contemplarse en todos los casos la ausencia de perjuicio material y moral al trabajador. 4.3 Derechos La Ley Marco establece que las personas vinculadas laboralmente con la Administración Pública Nacional, según el régimen al que hubieren ingresado, tendrán los derechos enumerados, y en cuanto corresponda, en los convenios colectivos de trabajo. Estos incluyen

a) Estabilidad; b) Retribución justa por sus servicios, más los adicionales que correspondan; c) Igualdad de oportunidades en la carrera; d) Capacitación permanente; e) Libre afiliación sindical y negociación colectiva; f) Licencias, justificaciones y franquicias; g) Compensaciones, indemnizaciones y subsidios; h) Asistencia social para sí y su familia; i) Interposición de recursos; j) Jubilación o retiro; k) Renuncia; l) Higiene y seguridad en el trabajo.

Por otra parte se deja explícito el derecho a la participación, por intermedio de las organizaciones sindicales, en los procedimientos de calificaciones y disciplinarios de conformidad con que se establezca en el Convenio Colectivo Trabajo, agregando que la enumeración de derechos no tiene carácter taxativo, pudiendo ser ampliada por vía de la negociación colectiva. También se incluye prever los mecanismos de participación y de control que permitan a las asociaciones sindicales verificar el cumplimiento de la igualdad de oportunidades en el desarrollo de carrera administrativa, por lo tanto deberán velar por la

70 Vencido el término de la disponibilidad, sin que haya sido reubicado, o en el caso que el agente rehusare el ofrecimiento de ocupar un cargo o no existieran vacantes, se producirá la baja, generándose el derecho a percibir una indemnización igual a un (1) mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor de tres meses, tomando como base la mejor remuneración mensual, normal y habitual percibida durante el último año o durante el tiempo de prestación de servicios si éste fuera menor, salvo el mejor derecho que se estableciere en el Convenio Colectivo de Trabajo y las indemnizaciones especiales que pudieren regularse por dicha vía.

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calidad de los sistemas de selección de antecedentes, méritos y aptitudes por los cuales se cubrirán los cargos vacantes. El SINAPA vigente, podrá ser revisado, adecuado y modificado de resultar procedente, al ámbito de la Negociación Colectiva, con excepción de las materias reservadas a la potestad reglamentaria del Estado por la Ley N° 24.185, y con participación todas las asociaciones sindicales signatarias de los convenios colectivos de trabajo de conformidad con lo normado en la misma ley. 4.4 Estabilidad La estabilidad en la Ley marco comprende: a) el empleo; b) el nivel escalafonario alcanzado y, c) la remuneración normal, regular, habitual y permanente de dicho nivel escalafonario. La estabilidad no es extensiva al cargo o función (Art. 20), excepto cuando se trate del desempeño de funciones de nivel gerencial o críticas que determine el Estado empleador, a las que se hubiese accedido por regímenes de selección abiertos, con períodos de duración establecidos previamente y en las condiciones que se establezcan en los sistemas de carrera de los convenios sectoriales. La estabilidad puede ser afectada por redefinición funcional o de la estructura organizativa, por desempeño inadecuado, por sanciones disciplinarias. Las funciones que corresponden al personal comprendido en el Convenio Colectivo de Trabajo se interpretan complementadas por los principios de polivalencia y flexibilidad funcional, que se justifican en el propósito de contribuir a la obtención de mejores niveles de productividad, posibilitando, a tal fin, la asignación de funciones y/o tareas distintas de las que resultan propias. Se establece que corresponde al Estado preparar al personal para que pueda hacer uso de sus capacidades para desarrollar diversas tareas, oficios o roles, ya sea en forma accesoria, complementaria o afín, que se requieran para poder cumplir con la misión asignada. 4.5 Condiciones y medio ambiente de trabajo Respecto a las condiciones y medio ambiente en el trabajo, la Administración Pública Nacional queda sujeta, por el Art. 105, al cumplimiento de las siguientes obligaciones: a) Examen preocupacional para todos los agentes que ingresen como Planta Permanente. b) Exámenes médicos anuales, los que deberán contemplar las características especiales

de cada actividad. c) Comunicación escrita al trabajador de los resultados de los análisis y exámenes. d) Confección de una estadística anual sobre los accidentes y enfermedades profesionales,

la que deberá ser comunicada a la autoridad administrativa del trabajo y a la representación sindical.

e) Presencia de un servicio médico en el lugar de trabajo; cuando el número de trabajadores no justificara un servicio permanente, se procederá a la contratación de un prestador externo que garantice la atención de urgencias.

f) Denuncia de los accidentes y/o enfermedades profesionales ante la autoridad administrativa y a la representación sindical.

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g) Toda conducta establecida en las leyes N° 19.587 de Higiene y Seguridad y N° 24.557 de

Riesgos del Trabajo, normas reglamentarias y/o complementarias y/o modificatorias y aquéllas específicamente adoptadas por la Comisión de Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo del Sector Público (CyMAT).

La CyMAT se integra por 3 representantes titulares y 3 suplentes por parte del Estado e igual representación por la parte gremial, a la que deberá agregarse una comisión técnica asesora permanente integrada como mínimo por un médico especialista en medicina laboral, un especialista en higiene y seguridad y un representante de la Superintendencia de Riesgos de Trabajo, pudiéndose convocar otros especialistas cuando la situación lo requiera. Las funciones de la CyMAT son: fiscalizar, a través de las delegaciones, el cumplimiento de las leyes de Higiene y Seguridad y de Riesgos de Trabajo; proponer normas de seguridad dirigidas a evitar accidentes; formular recomendaciones para mejorar la aplicación de la normativa referida; proponer y diseñar sistemas de señalización e instructivos para uso de elementos de protección personal o general; analizar y evaluar las sugerencias y denuncias hechas ante la Comisión sobre higiene y seguridad en el trabajo, y relevar información relativa a la aplicación de los programas de mejoramiento establecidos en virtud de los contratos celebrados con las Administradoras de Riesgos de Trabajo. 4.6 Condición de la mujer trabajadora El convenio se ocupa de la promoción de la mujer trabajadora, con el fin de acelerar la igualdad efectiva de género, y en el terreno de la violencia laboral. En particular, penaliza el acoso sexual, y establece un mecanismo más expeditivo para la denuncia y la sanción de los abusos, tipificando el acoso sexual en el trabajo y sancionando al agente que incurra en esa figura con la cesantía en su empleo. 4.7 La Comisión Permanente de Aplicación y Relaciones Laborales La Comisión Permanente de Aplicación y Relaciones Laborales (CoPAR), está constituida por tres representantes titulares y tres suplentes del Estado empleador, y tres representantes titulares y tres suplentes de la parte gremial. La integración de la representación de ambas partes es la misma existente en la Comisión Negociadora Central: por el Estado empleador la Jefatura de Gabinete de Ministros, la Secretaría de la Función Pública y la Secretaría de Hacienda, y por el sector sindical la prevista en la Resolución N° 42/98 del Ministerio de Trabajo (UPCN, 72,30% y ATE, 27,69%). La CoPAR adquiere un carácter relevante al tiempo de interpretar el Convenio e intervenir en la resolución de conflictos:

a) Interpreta, con alcance general, la Convención Colectiva de Trabajo, a pedido de cualquiera de las partes, para lo cual deberá guiarse esencialmente por las consideraciones y fines de la Convención y los principios establecidos en la Ley N° 24.185.

b) Fiscaliza la adecuación de los Convenios Colectivos Sectoriales a los alcances que haya establecido el Convenio General.

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c) Interviene en la resolución de controversias o conflictos que reúnan a un grupo significativo de trabajadores convencionados afectados por un conflicto o controversia de idénticas características, en los casos de aplicación de normas convencionales o que afecten a dicho régimen.

d) Interviene cuando se suscita un conflicto colectivo de intereses, en cuyo caso cualquiera de las partes podrá solicitar la intervención definiendo con precisión el objeto del conflicto.

e) Analiza y propone las modificaciones necesarias que puedan producirse en el Convenio sobre la base de las nuevas tareas y competencias requeridas para incorporar innovaciones tecnológicas.

Los trabajos, informes y documentos de las diversas subcomisiones fueron compatibilizados, y el proyecto de Convenio Colectivo fue elevado para su tratamiento por la comisión negociadora. El 15 de diciembre de 1998 los representantes del Estado y del sector sindical (únicamente la representación de UPCN en esta ocasión), procedieron a votar aprobando el proyecto, homologado por el Poder Ejecutivo Nacional como Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional, mediante el Decreto Nº 66/99. 1 5. Conflictos Un elemento dominante en la motorización de los conflictos laborales en el sector público, tiene que ver con las dificultades fiscales, especialmente en las administraciones provinciales, que han impedido cumplir en tiempo y forma con compromisos salariales. Entre las características principales de la conflictividad en el sector público de los últimos años, cabe destacar la relevancia relativa de los reclamos que resultan por deudas salariales y atrasos en los pagos, desplazando a otros factores de motivación. En cambio, en el sector privado, la mayor parte de los conflictos se debe a despidos y suspensiones de trabajadores, factor que destaca la incidencia de la estabilidad del empleo público como rasgo característico. En el sector público se produce una tercera parte, aproximadamente, del total de los conflictos registrados en los últimos años (existe una variación entre el 29% y el 38% en mediciones semestrales entre 1998 y 2001). 2 Es ilustrativo observar comparadamente las pautas de los conflictos en el sector público y el sector privado. Durante 1999 pudo verificarse que por cada trabajador del sector privado involucrado en un conflicto, hubo 22 en el público, y por cada hora persona no trabajada entre los privados, no se trabajaron 15 en el sector público, donde el 73% de las acciones instrumentadas implicaron el cese de actividades, contra sólo el 27% del sector privado. El paro total de actividades fue la medida más utilizada por los trabajadores del sector público: 64% del total sectorial, mientras que los del sector privado sólo la aplicaron en el 27% de los casos. Medidas más moderadas, como las declarativas o las denuncias, fueron mayoritarias en el sector privado, donde concentraron casi el 60% del total, contra un modesto 18% del público. Respecto a los cinco conflictos de alcance nacional relevados durante el año (dos

1 Entrevista con Eduardo Salas, citada. 2 Iacona, Juan y Pérez, Sandra. “Informe estadístico de conflictividad laboral”. Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo. Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos. Varios informes. Buenos Aires, 1999, 2000 y 2001.

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paros de CTA y tres de CTERA), éstos incidieron en el 15% del total de horas persona no trabajadas y en el 72% del total de trabajadores involucrados. 3 Administración central 4 Es frecuente que los gremios asesoren a sus afiliados en casos de conflicto individual, para lo que disponen de abogados que interponen recursos administrativos, e informan sobre las normas, las sanciones, resultados etc., para la presentación de recursos. Este tipo de reclamos presenta una vía administrativa y también la judicial, aunque la Ley Marco de Empleo Público habilita el paso a la vía judicial sin cumplimentar todos los pasos de la vía administrativa. En la experiencia gremial, la existencia de comisiones participativas, como lo fue el caso de la de política salarial, cumplió un papel de gran importancia en un contexto inflacionario, que permitió bajar las estadísticas de conflictividad, dándose como resultado que la UPCN no hizo más paros en la medida en que estaba en dicha comisión (en 1986). En ella participaron los dos gremios estatales, y por el Estado, el Ministerio de Economía y Función Pública. En el caso de la ley de negociación colectiva, se aplica la conciliación obligatoria para lo casos de conflicto. El convenio establece que la COPAR debe intervenir en cualquier conflicto, pero entre 1999 y 2001, el Estado no ha nombrado representantes en ella, actitud que ha variado en el segundo semestre de ese año. Los reclamos colectivos se refieren a un grupo de trabajadores que cumplen una misma función o pertenecen al mismo nivel; estos conflictos pluri-individuales tienen que tratarse en la COPAR. En el ámbito del SINAPA, los reclamos se presentan ante la Delegación Jurisdiccional de la Comisión Permanente de Carrera (COPECA), que tramita por vía del recurso administrativo temas individuales. En las comisiones hay representantes de la Oficina Nacional de Empleo Público, de ATE y de UPCN. Según Autón, la alta conflictividad depende de las políticas que se implementan, y prevé un gran debate por el control de los servicios privatizados, sobre todo lo referido a las remuneraciones y perfiles, a la mayor o menor vinculación con las políticas de recursos humanos y la profesionalización de los trabajadores de los entes reguladores. Estima que con las transferencias de servicios, los ministerios deberían transformarse en organismos de regulación y control, y por lo tanto adecuar perfiles y niveles técnicos del funcionariado. 5 No hay antecedentes de declaración de ilegalidad de huelgas en el sector público. Ha habido casos en los cuales los organismos descontaron los haberes por jornadas no trabajadas a los huelguistas, pero no es habitual que se apliquen sanciones a consecuencia del conflicto. Con respecto a sumarios, que se realizan para documentar los antecedentes de alguna situación de mal desempeño de funcionarios, por ejemplo, se aprecia que en algunos casos el procedimiento de investigación se convierte en una sanción, porque se separa del cargo

3 Iacona, Juan y Pérez, Sandra. “Informe estadístico de conflictividad laboral. Período enero/diciembre 1999”. Documento de Trabajo N° 15. Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo. Ministerio de Trabajo Empleo y Formación de Recursos Humanos. Mayo 2000. 4 En la información volcada en esta sección, se expresa la perspectiva gremial sustentada por Omar Autón, entrevista citada. 5 Respecto de la actitud confrontativa de la CTA, Autón opina que “pretende ser una central sindical pero es como un partido político, o sea que representa un sector social. No es que a las centrales no les interese los desocupados, lo que ocurre es que no es su prioridad. La CTA pretende ser un movimiento social más abarcador”. Autón, entrevista citada.

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preventivamente al investigado, aún sin pruebas, pudiéndose suspender el pago del salario. Los conflictos siempre se resuelven por negociaciones informales. En este momento no se están realizando concursos para la cobertura de los cargos con funciones ejecutivas como establece el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa, y se sigue un procedimiento de excepción para las designaciones, por medio de un decreto de asignación de las funciones en cada caso particular. En otros casos, las autoridades han separado de sus cargos a personas que habían accedido a ellos por concurso, por lo que éstos demandaron al Estado en el fuero contencioso administrativo, y distintos fallos obligaron al Estado a reponer en los cargos a esos funcionarios (por ejemplo, en el Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Animal –SENASA-, el Ministerio de Infraestructura y el Ministerio de Desarrollo Social). En la Dirección General Impositiva, la Administración Nacional de la Seguridad Social y el Ministerio de Defensa, hay cien casos en que se dejó de hacer el descuento establecido por el Decreto N° 430, y no ha habido ningún fallo a favor del Estado en primera instancia, ni siquiera en las cámaras, aunque después la Suprema Corte de Justicia convalidó lo actuado por el Estado. Educación 6 Los docentes se mantuvieron como los principales representantes de quienes continuaron recurriendo a la exteriorización del conflicto como canal de exigencia de demandas de tono más clásicamente reivindicativo, que bajo la consigna de la “defensa de la educación pública” se encolumnaron tras una demanda de la mejora de sus salarios. 7 Así llevaron adelante una de las protestas sindicales más importantes de las últimas décadas, en un generalizado consenso social acerca de la justicia del reclamo y con el notable impacto de la Carpa Blanca, instalada frente al Congreso Nacional el 2 de abril de 1997 y levantada, luego de 1.003 días, el 30 de diciembre de 1999, al garantizar el nuevo gobierno que recién asumía el mantenimiento del Fondo de Financiamiento Docente, que el Poder Legislativo había convertido en ley un día antes. 8 Además de la carpa, durante ese período la CTERA realizó 13 paros nacionales, siete de ellos entre julio de 1998 y diciembre de 1999. Las urgencias presupuestarias empujaron a los docentes en quince provincias, a adoptar acciones de respuesta frente a las deudas y atrasos salariales. De este modo, los conflictos en el sector se trasladan de reivindicaciones por mejoras salariales al reclamo elemental de cobrar por su trabajo. La suspensión del incentivo docente en el año 2001 ha sido motivo de huelgas y medidas de presión por su restitución. Así, una asamblea realizada en noviembre de 2001 decidió la no participación de los docentes en las actividades del Censo Nacional, además de la convocatoria a un paro y movilización en reclamo del Pago del Incentivo del primer semestre del 2001, la inclusión en el presupuesto del 2002 del Fondo Nacional de Incentivo Docente, el pago en tiempo y forma de los salarios en todas las jurisdicciones del 6 En esta sección se utiliza información obtenida en las entrevistas realizadas entre noviembre y diciembre de 2001, con Cristina Jonic y Guillermo Schwenheim, citadas. También con Juan Balduzzi, responsable del Área de Investigaciones de la Secretaría Gremial de SUTEBA y Jorge Ginzo , funcionario de la Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires, responsable en la negociación durante el conflicto docente. Véase también el sitio de SUTEBA en Internet, http://www.suteba.org.ar/comunic/ctera12.htm 7 Juan Iacona y Pérez, Sandra. “La Conflictividad Laboral en el Inicio y en el Epílogo del Gobierno de Menem. Fotografías en Movimiento de un Tiempo Vertiginoso”. III Congreso Latinoamericano de Sociología del Trabajo. Buenos Aires, 17 al 20 de Mayo de 2000. 8 Según CTERA, en la Carpa Blanca ayunaron 1.400 maestros, quienes fueron visitados por alrededor de tres millones de personas y 95 delegaciones extranjeras que se acercaron al Congreso a expresar su solidaridad. También, en ese ámbito, se organizaron 475 eventos culturales (recitales, ballet, poesía, etc.), se transmitieron 46 programas de radio y 29 de televisión por cable y abierta.

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país y por el mantenimiento del piso de la coparticipación federal a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El congreso gremial dejó abierta la posibilidad de no inicio del ciclo lectivo 2002 en caso de mantenerse las condiciones de ajuste actuales, y que se deberá llamar a un nuevo Congreso Extraordinario para resolverlo. En la Provincia de Buenos Aires, el mayor distrito escolar del país, se produjo un conflicto de envergadura a mediados del año 2001, que impidió el reinicio del ciclo lectivo después del receso invernal. La originalidad de este conflicto radicaba en que la negociación, por primera vez, estaba centrada en la decisión relativa a cómo sería absorbida la rebaja salarial que estaba obligada a aplicar la Provincia por la falta de recursos. La dificultad de encontrar una fórmula estaba centrada en la aplicación de una medida que afectaba en mayor proporción a los salarios más altos, que en el sector educación comprenden, además de a los cargos jerárquicos, a quienes más trabajan o más dedicación tienen: maestros de doble jornada y profesores con muchas horas cátedra. Se realizó paro por tiempo indeterminado hasta el 28 de agosto, fecha en que, después de la disposición de la Conciliación Obligatoria por el Ministerio de Trabajo de la Provincia, y la decisión del gremio de continuar con las medidas, el gobierno provincial realizó una propuesta que fue aceptada mediante la firma de un Acta Acuerdo de 8 puntos, a saber: 1.- conformación de una comisión integrada por el gobierno y los gremios docentes para modificar la aplicación de la Ley N° 12.727 (reforma del Estatuto del Docente); 2.- garantía del pago a los comedores escolares y de las becas; 3.- respeto y aplicación del Estatuto del Docente; 4.- mantenimiento de la ruralidad/desfavorabilidad; 5.- pago de haberes en tiempo y forma; 6.- no descuento de los días de paro; 7.- recuperación de los objetivos pedagógicos propuestos para el 2001; 8.- normal desarrollo de las tareas docentes. La Cámara de Senadores de la Provincia de Buenos Aires aprobó el día 30 de octubre de 2001 la ley que modifica la aplicación del ajuste en el sector docente. Esta reducción salarial beneficia a los docentes afectados que recuperarán un porcentaje sustancial del recorte aplicado desde el mes de julio. La posición del Frente Gremial Docente es hacer pública su decisión de continuar accionando por el cumplimiento y el logro de otros puntos del acuerdo al que las organizaciones gremiales arribaron con el gobierno provincial: respeto al Estatuto del Docente, pago en tiempo y forma, pago de subsidios a comedores escolares y becas. Asimismo el Frente Gremial Docente expresa una vez más su rechazo ante cualquier intento de municipalización del sistema educativo bonaerense. Otro de los conflictos en el sector, estuvo dado por la “titularización” de personal docente que, por morosidad de la Administración, mantenía en situación de designados como “interinos” a un número importante de educadores luego de muchos años de trabajo ininterrumpido. En este caso, el conflicto llegó a feliz término, otorgándose la titularidad del cargo a numerosos educadores. A los temas anteriores, se suman otros diversos temas de conflicto, que tienen a la falta de recursos como denominador común: el congelamiento de la bonificación por antigüedad, el pago con bonos (títulos de deuda llamados Patacones), la falta de pago a proveedores del servicio de comedores escolares, a alumnos beneficiarios de becas del Polimodal, a locadores de los establecimientos y a empresas de servicios. En cuanto a la pérdida de días de clase originadas en conflictos (el calendario escolar contempla 180 días), los gremialistas docentes sostienen que en muchos casos es más la pérdida originada en deficiencias de la infraestructura edilicia, cuya precariedad queda al

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descubierto con adversidades climáticas (la provincia de Buenos Aires sufre en 2001 la peor inundación de su historia con millones de hectáreas bajo el agua). Uno de los temas que queda planteado en el marco del conflicto, es la ausencia de una instancia específica y profesional para la negociación. Las mismas autoridades educativas se constituyen en la parte gubernamental que sostiene la negociación, ante la inexistencia de una comisión que se ocupe de los temas de política salarial, como es el caso en el nivel nacional, donde existe desde hace más de treinta años. El Ministerio de Trabajo provincial, en orden a mantenerse como instancia de conciliación en el conflicto, se limitó a dictar la conciliación obligatoria entre las partes, la que no fue acatada por el sector gremial. El hecho que, además, el ajuste provincial recargara sobre el sector educación el costo de un ahorro superior, complicaba al mismo tiempo la capacidad de resolución, que aparentemente no fue considerada conjuntamente con las autoridades de hacienda. Los gremialistas del sector adjudican los conflictos a la cuestión salarial, los atrasos en los pagos, su desdoblamiento y reducción y a deudas de varias cuotas del incentivo docente establecido por ley. Justifican que frente a estos problemas se realice la “retención de servicios” por falta de contraprestación. El conflicto de 2001 referenciado antes, se agrava porque al adoptarse una medida general los docentes son los más desfavorecidos, ya que no acceden a otros complementos que mejoran el salario del resto de los empleados públicos (horas extras, viáticos, etc.). Un aspecto a destacar, es que la pluralidad de gremios en el sector no obsta la realización de acuerdos en un marco de conflicto donde los intereses del sector laboral son convergentes. Así, en el conflicto producido a mediados de 2001 en la Provincia de Buenos Aires, los gremios FEB, SUTEBA y SADOP actuaron como Frente Gremial Docente. Salud En el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires una Comisión de Conciliación tendrá como función específica promover la solución pacífica de los conflictos colectivos de intereses que se susciten entre las partes signatarias de los convenios colectivos de trabajo del sector público. La Comisión de Conciliación está compuesta por tres miembros, uno en representación de cada una de las partes, y un tercero, designado de común acuerdo por ambas, que deberá recaer sobre personas de reconocido prestigio y versadas en materia laboral. Producido un conflicto de intereses, las partes involucradas estarán obligadas, antes de recurrir a medidas de acción directa, a comunicar la situación de conflicto a la Comisión de Conciliación a efectos que tome la intervención que le compete en la resolución del mismo. Si bien los conflictos laborales son frecuentes en Argentina, en el sector salud no hay evidencia o demostración efectiva de descontento. Las expresiones de conflicto podrían observarse en las corporaciones de profesionales, pero estas suelen reaccionar más activamente a los problemas de sobreoferta y de liquidez por el pago en mora de las cuentas adeudadas por clínicas y sanatorios. 9 Particularmente en el período analizado, es pertinente tener en cuenta que, comparado con otras jurisdicciones, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires representa el distrito con mayores recursos del país, y ello explica que las relaciones laborales se hayan podido conducir dentro de un marco de baja conflictividad, al tener una presencia mucho menor la condición de insolvencia fiscal característica de las provincias argentinas.

9 Véase al respecto, http://www.buenosaires2010.org.ar/biblioteca/PDF/Salud.pdf

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El ex presidente de la AMM, Dr. Visillac, al hacer un balance de los 14 años como Presidente del Comité Ejecutivo, señaló: “Debimos sufrir el tremendo ajuste a la Administración Pública y a los trabajadores del Estado durante esta década, pero podemos expresar sin falsa modestia que hemos sido uno de los únicos gremios que puede decir con orgullo, que ni uno solo de sus afiliados fue cesanteado por causas de ajuste o reducción de personal. Se mantuvieron a ultranza los principios laborales que nos han regido siempre, todos nuestros trabajadores mantienen su estabilidad.” 10 No obstante, se reconocen las dificultades de la presente coyuntura: “Todos sabemos que en este momento las condiciones laborales del médico son de las peores en la historia de la profesión: pluriempleado y mal rentado...” 11 5.1 Procedimientos para resolver conflictos El Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional crea un sistema de solución de los eventuales conflictos colectivos laborales que puedan surgir entre el Estado empleador y los empleados públicos, caracterizado por los principios de celeridad, igualdad procesal, audiencia de las partes e imparcialidad, respetando los principios constitucionales y la legislación vigente. Los procedimientos establecidos para la solución de conflictos laborales permiten la intervención de la CoPAR, pudiendo cualquiera de las partes solicitar su intervención, debiendo en su presentación precisar la causa del conflicto, los intereses en colisión y las medidas asumidas por ambas partes, al momento de someter el diferendo a este mecanismo. La Comisión actuará a pedido de parte y con autonomía, para lograr la conciliación de las mismas con equilibrio y justicia, procurando su avenimiento, por un plazo máximo de quince días hábiles, resolviendo acerca de la suspensión de las medidas tomadas por ambas partes con anterioridad a la iniciación del conflicto; las partes deben abstenerse de tomar medidas que afecten las relaciones laborales durante el proceso de autocomposición. Si la Comisión no arribase a una solución, la solución del conflicto podrá derivarse por unanimidad de las partes, a los mecanismos de mediación y/o arbitraje. Las partes, por unanimidad, pueden derivar la resolución de un conflicto colectivo al mecanismo de la mediación, especificando el objeto del conflicto, su origen y desarrollo, la pretensión y las razones que lo fundamentan. La CoPAR deberá convocar al o a los mediadores para llevar a cabo la mediación. Luego de la aceptación por parte del mediador, que deben ser personas de reconocida idoneidad en la materia, acordada la mediación, la comparecencia será obligatoria para ambas partes, que se abstendrán de tomar medidas que afecten las relaciones laborales. El mediador intentará la avenencia de las partes, garantizando el derecho de audiencia, así como el principio de igualdad de las partes. En caso de aceptación por ambas partes del resultado del proceso de mediación, éste se formalizará por acta y será de cumplimiento obligatorio. En caso contrario, podrán optar por el proceso de arbitraje o presentarse ante el Fuero Federal en lo Contencioso Administrativo.

10 Véase http://www.medicos-municipales.org.ar/marco.htm. Agregó Visillac en la oportunidad: “No sólo utilizamos los instrumentos de protesta como las marchas y las movilizaciones, sino que además hemos sabido negociar, hemos sabido debatir con argumentos sólidos frente a los funcionarios de turno. La mayoría de ellos comprendieron el debate, algunos pocos creyeron que pensar distinto era ser corporativo. A veces nos trataron mal, me trataron mal y quisieron lesionar a la Asociación.” 11 Dr. Jorge Gilardi, actual presidente de la Asociación de Médicos Municipales (AMM) en Mundo Hospitalario, órgano de prensa de la Asociación de Médicos Municipales de la Ciudad de Buenos Aires, Diciembre 2001 - Año X N.85.

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El procedimiento de arbitraje previsto en el convenio guarda estrecha similitud con el previsto para la mediación. La resolución arbitral es vinculante, debiendo ser remitida a la autoridad de aplicación para su registro, y a los órganos competentes de la Administración Pública Nacional para su instrumentación y aplicación. El laudo arbitral puede ser recurrido cuando el árbitro o los árbitros se hayan excedido en sus competencias, hayan vulnerado notoriamente los principios que rigen el procedimiento arbitral, contradigan normas legales o constitucionales o se excedan en el plazo establecido para dictar resolución. En tales casos, cualquiera de las partes podrá interponer y fundar un recurso ante la Cámara Federal en lo Contencioso Administrativo, el que tendrá efecto suspensivo. El laudo arbitral firme excluye cualquier otro procedimiento, demanda de conflicto colectivo, huelga o cualquier otra medida de fuerza sobre la materia resuelta y tendrá los efectos de cosa juzgada. La Comisión de Relaciones Laborales del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (GCBA) canaliza el conflicto laboral de los agentes públicos de la ciudad que ascienden a 100.000 centralmente, y su actuación incluye las tratativas con los tres gremios del ámbito: SUTECBA (antes UOEM), UTE (docentes, sindicato de base de CTERA) y la Asociación de Médicos Municipales (AMM). En la Ciudad, la ultima instancia de los reclamos es la Procuración de la Ciudad. No esta planteado el arbitraje ni la mediación. 5.2 El derecho de huelga Como se ha mencionado, el segundo párrafo del artículo 14 Bis de la Constitución garantiza a los gremios concertar convenios colectivos de trabajo, recurrir a la conciliación y al arbitraje y el derecho de huelga, dando a los representantes gremiales garantías para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo. En materia de derecho de huelga, hay ciertas reglamentaciones con respecto a los servicios mínimos, y si bien en ocasiones se plantea el descuento por los días no laborados, normalmente esto no ocurre. Según el especialista Julio Godio, “...han surgido torpes opiniones antidemocráticas dirigidas a restringir el derecho de huelga.” Considera que de hecho ya hay restricciones acordadas con los propios sindicatos (Decreto N° 2184/90 sobre servicios esenciales), que se han pretendido extender arbitrariamente a los docentes. Lo más grave es la insinuación de que los sindicatos deben cumplir con requisitos que violan los términos de la Ley N° 23.551 que regula el derecho de huelga: allí se establece claramente que son los estatutos de los sindicatos los que deben garantizar la participación de todos los trabajadores en el proceso de declaración de la huelga. Se garantiza así la autonomía sindical. Además, la legislación laboral incluye otras formas de solución de conflictos laborales colectivos. Godio considera que si se pretende limitar la autonomía sindical, lo único que se producirá serán más huelgas, más “piquetes” y más desarticulación del tejido social. 12 En al ámbito del Servicio Civil, parte importante de la viabilización de las relaciones laborales está relacionada con la efectiva participación de la ATE, uno de los dos gremios representativos del sector, que en su momento impugnó el convenio colectivo signado por el gremio mayoritario, UPCN. En este sentido, durante el 2001 se produjo la incorporación de la 12 Julio Godio, en “La Nación” 02 de septiembre de 2001.

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ATE a la Comisión Permanente de Carrera del SINAPA, de la que estaba marginada. Además, ATE se ha comprometido con el gobierno nacional a participar de las convenciones colectivas de trabajo cuando éstas oportunamente se convoquen. Autón, Secretario de Profesionales de la UPCN, manifiesta que se ha producido un retroceso por la actitud reticente del gobierno y se ha retrotraído a la época de la unilateralidad (el personal del SINAPA sigue teniendo las delegaciones jurisdiccionales de carrera, pero no se han extendido a otros lados), por lo que debería reglamentarse la supervisión o seguimiento de la agenda de las dos partes mediante árbitros. Considera al ámbito de justicia como más protegido que el Ministerio de Trabajo. Esa sería una opción: un ámbito de autoridad protegido de negociación en el parlamento o la justicia, evitando el papel de ser juez y parte. Los tribunales arbitrales están previstos en el convenio, pero no están reglamentados, por lo que deberían, ante el hecho del conflicto, designarse. En la presente coyuntura ha quedado evidenciado que para el sector público, los ejes conflictivos han sido dos: recortes salariales y problemas de la carrera, si se continúa el criterio de ajuste se continuará con la conflictividad. El caso del “lock out” de en la provincia de Entre Ríos (el gobierno provincial cerró sus oficinas ante un conflicto gremial), es la primera vez que se produce en el sector público argentino. En esta situación, ATE y UPCN actuaron juntos ante el hecho de un estado renunciando de realizar sus funciones básicas, lo que constituiría un caso que debería contemplar la intervención federal. 13 Con el establecimiento de la negociación colectiva, el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires logró canalizar conflictos que habían llegado a una situación de no retorno con SUTECBA, originados en deudas por partidas de antigüedad que se habían comprometido a pagar y no se efectivizaron. El gobierno decidió nombrar una comisión y retirar la negociación del funcionariado, lo que no tenía antecedentes en relación con las distintas estructuras del sindicato, logrando que se levantara el paro y que no haya habido posteriormente conflictos generalizados. Actualmente sólo se presenta microconflictividad en organizaciones, que se resuelven mediante negociación sin llegar a conflictos generalizados. Las huelgas se descuentan y SUTECBA no tiende a plegarse a los conflictos nacionales. Por otra parte, el accionar sindical tuvo respuesta favorable en Sala II de la Cámara Nacional del Trabajo, que declara la inconstitucionalidad de los decretos de rebajas salariales en los sueldos de los trabajadores nacionales. Más de 90 jueces habían declarado previamente la inconstitucionalidad de los decretos 430 y 461 sobre la cuestión de fondo, de rechazar la aplicación de los decretos en cuestión por considerarlos inconstitucionales. De todos modos, la Suprema Corte falló a favor del gobierno. 6. Conclusiones El país atraviesa una grave circunstancia institucional que tiene en el superficial pero impactante indicador de cinco presidentes en dos semanas su manifestación más elocuente. Pero no obstante que la credibilidad de las instituciones de la democracia está en su punto más bajo, estas pudieron responder ante la crisis aplicando los mecanismos establecidos para superar la acefalía y reconstruir la normalidad, luego de los desbordes sociales que encuentran explicación en que el 40% de la población activa tiene problemas de empleo y en que una tasa semejante se encuentra viviendo por debajo de la línea de la pobreza.

13 Entrevista con Autón, citada.

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Esta coyuntura no es ajena al modelo económico sustentado en la última década, incluso es su producto inequívoco. Bajo su marco, las políticas para la reforma del Estado fueron herramientas orientadas a la provisión de gobernabilidad económica más que a brindar servicios públicos satisfactorios y capaces de resolver las desigualdades sociales y el deterioro de las condiciones de vida de capas cada vez más amplias de la población: estos aspectos nucleares que habían motivado las llamadas reformas de segunda generación, nunca despegaron y sólo alcanzaron a esbozarse tibiamente en coyunturas que las devoraron. La profundización de una crisis fiscal con rasgos brutales, la cesación de pagos de la deuda, la devaluación de la moneda y la reaparición de la inflación en un contexto recesivo sostenido, y en un ambiente de fragilidad social, conforman una base poco propicia para el trazado de expectativas sobre la mejora de las relaciones laborales en el sector público. Al sostenimiento de la rebaja salarial del 13% para los empleados públicos, se ha agregado la fijación de una remuneración tope equivalente a la mitad del fijado por las medidas de austeridad de hace unos pocos meses atrás, más la decisión de no hacer ajustes por inflación. El sindicato mayoritario de empleados públicos, UPCN, acaba de reivindicar sus reclamos anteriores para que el nuevo gobierno restituya el descuento del 13% a los salarios y quite el tope salarial para los funcionarios de carrera concursados. Argentina no carece de reglas, como se ha señalado, y el problema no es que las mismas no apliquen efectivamente a las condiciones laborales a consecuencia de la denominada informalidad, sino que en la etapa reciente el Estado falló como actor, librando el convenio colectivo a la ultra-actividad y no reglamentando la Ley Marco de Empleo Público, con lo que retrotrajo el marco legal al establecido en 1980 por la dictadura, cuando finalmente había sido sustituido por el Congreso y ratificado por el Ejecutivo. La evaluación de las condiciones para el desarrollo de relaciones laborales constructivas, medidas por las variables escogidas y descritas en los lineamientos conceptuales, no obstante sufrir el condicionamiento de la coyuntura a la que se acaba de aludir, tiene el soporte de un grado de institucionalidad comprobable. En los tres sectores analizados, administración central (nacional), educación y salud (jurisdiccionales), predomina el empleo permanente con reglas de servicio civil, reforzado por la tendencia a reducir contratos laborales (administración central) y por la titularización de cargos en el magisterio. 14 En la administración central el espacio de diálogo está legalmente institucionalizado, y recientemente re-encauzado en la práctica, pudiendo considerarse sólido en el ámbito jurisdiccional de la salud, atendiendo por una parte a la fuerte presencia en la representación del gremio mayoritario (SUTECBA), así como a la formalización establecida para el desarrollo de la negociación colectiva. En la educación, la fuerte conflictividad del sector, constituye una nota característica de las relaciones laborales, y los espacios de diálogo están fuertemente condicionados por el nivel del conflicto, inaugurándose sólo para buscar salidas en circunstancias de agravamiento extremo del mismo. Sólo en el sector de la educación es posible apreciar la existencia de transparencia externa hacia la sociedad en lo relativo a las tratativas y los resultados de las negociaciones, debido

14 Excepto que se indique lo contrario, las referencias a los sectores remiten a la administración central del Poder Ejecutivo Nacional, al sector de la educación en la Provincia de Buenos Aires y al sector salud en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

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principalmente a que la valoración social de los bienes públicos involucrados se presenta más sensible y la explicitación de los términos de las relaciones alcanza una difusión sin retaceos en los medios de comunicación. Probablemente incide en esta amplia difusión la manera en que los actores buscan fundamentar sus posiciones, de modo que en la resolución de los conflictos destaca la difusión de los acuerdos alcanzados. Si se considera satisfactorio para reconocer la existencia de un sistema integrado de personal, la disponibilidad de información sobre la política y las prácticas de la gestión de empleo público, incluyendo la calidad y cantidad de recursos humanos, las condiciones de trabajo y los salarios, además de que los responsables de la gestión de los recursos humanos sean profesionales a cargo de oficinas competentes, pudiera concluirse que en el ámbito del SINAPA existe un sistema en la medida requerida para hacer posibles negociaciones constructivas en materia laboral. Pero, el carácter de integralidad no se ha alcanzado, debido a distorsiones en distintos niveles y a que la información no está suficientemente distribuida en los sistemas administrativos. En la administración central existen reglas precisas para el reclutamiento y la promoción del personal, cuyo cumplimiento garantiza transparencia, porque contempla la publicidad y la concurrencia de los candidatos; pero debe considerarse también que han existido reclamos por restricciones a la difusión, diseño de perfiles de puestos apropiados para candidatos a ocuparlos, presiones para la obtención de renuncias en niveles gerenciales (particularmente por cambios de gestión a nivel político), todo lo cual hace concluir en que la transparencia interna en la gestión de personal no alcanza a ser completa. En el período reciente, además, se ha producido un “congelamiento” de los concursos, extendiéndose la práctica de cubrir cargos por la vía de la excepción en puestos gerenciales. Lo mismo ocurre en la esfera de la salud. En el caso de la educación, las reglas que aplican en este sentido, tienen una tradición más extensa y son respetadas e, incluso, perfeccionadas; si bien se destaca la frecuencia con la que la administración dilata la efectivización de los concursos docentes, recurriendo a la cobertura provisoria de los cargos, recientemente se han hecho progresos significativos efectivizando los cargos. La libertad de afiliación y representación de los intereses de los trabajadores es completa en el país, especialmente en el sector público, donde se admite la pluralidad de representación sindical y reconoce la representación proporcional en la negociación colectiva cuando coexisten dos o más sindicatos en el sector, con base al número de afiliados. También los sindicatos reconocen fracciones o “listas” minoritarias originadas en orientaciones políticas o gremiales diferentes. La existencia de planes participativos y consensuados con los sindicatos en función de mejorar la gestión pública que se trate, orientada hacia la calidad de servicios y la obtención de resultados verificables, no ha podido verificarse de modo explícito y sistemático, aunque en la perspectiva gremial se aprecia que la mejora de las condiciones de trabajo implican contribuciones efectivas en ese sentido. Pero estableciendo un juicio a partir de iniciativas concretas, sólo se podría verificar un principio de corresponsabilidad en el sector de educación, aunque es insuficiente para dar por sentada la presencia de esta variable. Respecto de la promoción de la profesionalidad, tanto en la administración central como en los sectores de salud y educación puede reconocerse la existencia de reglas y prácticas inequívocas en este sentido, y más allá de ciertos formalismos. Los acuerdos sobre profesionalización, reconversión, calificación y capacitación del personal, así como las oportunidades de promociones de la carrera o los incentivos al desempeño, han mejorado el ambiente de trabajo en comparación con la década anterior.

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En Argentina existen procedimientos aceptados para la negociación bajo la forma de convenios colectivos, tanto en la administración central como en el sector salud, destacando el hecho de que en el primer caso existe un convenio ratificado, mientras que en el segundo la negociación está en ciernes, pero habilitada legalmente como procedimiento para las relaciones laborales en el sector público. En el caso de la educación, con independencia de estar ausente un marco legal que habilite la negociación colectiva, la característica de las relaciones está enmarcada en una especie de unilateralismo de doble vía, en el cual el sector estatal avanza reformas motivadas por la coyuntura, y el sector docente confronta con las mismas y promueve reclamos que frecuentemente se ponen fuera de alcance. 15 Las negociaciones marco establecidas constituyen el piso de las negociaciones sectoriales a nivel de distintas organizaciones o sectores del sector público, pero han sido efectivamente adelantadas sólo en la administración central en uno de los principales grupos laborales (el SINAPA), restringidas a cuestiones salariales de los estamentos más bajos. No se prevén al presente momento, en particular, condiciones relativas a la productividad o la calidad. La perspectiva inmediata, incluso como consecuencia de la seria crisis de la economía, es que el marco de negociación abra mejores condiciones laborales compensatorias de las restricciones ocasionadas por los problemas fiscales y la previsible inflación. La legislación a la que se arribó, incluye todas las posibilidades de la gestión moderna: polivalencia, incorporación de los temas de género; posibilidad de flexibilidad horaria y equiparación de las indemnizaciones con el sector privado. Pero, al mismo tiempo, no puede descartarse la intensificación de los conflictos por reclamos de los gremios que mayor oposición ejercieron al modelo económico en la última década, no obstante algunas treguas aconsejadas por la criticidad de la coyuntura. 16 Puede afirmarse, en general, que existe un nivel aceptable de desarrollo de las relaciones laborales en Argentina, y que se han ido habilitando institutos que permiten su consolidación constructiva, estando pendiente una mayor orientación hacia los resultados de la gestión como consecuencia de los acuerdos. Es obvio, sin embargo, que evitar el deterioro del nivel de desarrollo alcanzado dependerá de la mejora de las condiciones generales del país, sumamente vulnerables en la presente coyuntura.

15 Recientemente la búsqueda de un Pacto Federal Educativo promovido por el gobierno y que no prosperó, coexiste con unas Bases para un Compromiso Nacional con la Educación Pública, propuesto por CTERA a las autoridades nacionales y provinciales. 16 En este sector se ubican ATE y SUTEBA, ambos en la CTA, aunque para los docentes se ha adelantado la disposición a pagar lo adeudado por el fondo de incentivo.

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D. RELACIONES LABORALES EN EL SECTOR PÚBLICO COSTARRICENSE 1. El contexto 1.1 Marco institucional Costa Rica es reconocida como una de las democracias más robustas y estables de América Latina, con un crecimiento económico y desarrollo social sostenidos en el tiempo. El país mantiene un desarrollo que ha proporcionado a la economía una tasa anual de crecimiento del PIB de cerca del 5% en el período de 1986 a 1996. Esto permitió al Gobierno destinar fondos públicos a la seguridad social y a programas sociales con una de las tasas más altas de América Latina y el Caribe: entre el 15% y el 18% del PIB durante los últimos 20 años. Así, Costa Rica tiene algunos de los mejores indicadores de bienestar social del mundo en desarrollo, como se evidencia en la esperanza de vida al nacer de 74,9 años, tan alta como en los países industrializados. En materia de reducción de la pobreza y mejora del bienestar social de la población, ha alcanzado éxitos notables: la pobreza descendió al 21% entre 1995 y 1996, y los "extremadamente pobres" son el 5,6% de la población. Desde los años ochenta se producen en Costa Rica procesos de reforma del Estado y la administración pública, pero se reconoce en ellos una salida heterodoxa en comparación a otros programas de estabilización que respondieron a la crisis internacional de entonces. 17 Al comienzo de los noventa el Poder Ejecutivo elabora el Programa de Reforma del Estado que tiene por finalidad reducir el tamaño del aparato público y el déficit fiscal, a la vez que se propone propiciar un modelo más democrático, procurar una economía más dinámica y de mayor crecimiento y aumentar la participación ciudadana en las instituciones y servicios públicos. 18 La reforma administrativa plantea entonces la reestructuración institucional del aparato público y la implementación de un programa de movilidad laboral, reformas a la Función Pública, la Administración Presupuestaria y la planificación. La reestructuración del aparato público se basa en el análisis y la evaluación de sectores prioritarios, con el fin de eliminar funciones superpuestas, duplicidades presupuestarias, exceso de personal, obsolescencias e ineficiencia. En cuanto a la Función Pública, la modificación del Régimen de Servicio Civil y el desarrollo de un marco legal para el sector público que reúna en una Ley de Empleo Público los diferentes regímenes de administración y gestión de personal existentes, se incorporan a la agenda gubernamental. Las medidas incluyen previsiones para la introducción de indicadores de eficiencia como base de los incrementos salariales o sanciones y la eliminación de la inamovilidad. En 1993 el Ministerio de Hacienda destina fondos para la reforma del sector público, que incluyen la reestructuración institucional de ministerios mediante la privatización, la reducción 17 García Hurtado, Alvaro (comp.) “Las relaciones laborales en las reformas de la salud y educación. Ed. OIT, Lima, 2000. 18 La descripción incluida en esta sección toma como fuente el Sistema Integrado y Analítico de Información sobre Reforma del Estado, Gestión y Políticas Públicas (SIARE) del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD).

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de personal y la reforma de procesos presupuestarios y pensiones, con el propósito de simplificar los principales impuestos y racionalizar la estructura tributaria para fomentar el ahorro y la inversión. Durante el año 1994 se implanta el Sistema Nacional de Evaluación (SINE), un programa dirigido al mejoramiento de la gestión pública para dar seguimiento y evaluar la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo. Se incorpora una Matriz de Desempeño Institucional, indicadores y metas para evaluar cada programa o proyecto, y un "Compromiso de Resultados", entre el jerarca respectivo y el Presidente de la República, así como un módulo de incentivos vinculado a los resultados del proceso de evaluación. En este marco se retoma el Sistema Nacional de Contralorías de Servicios. 19 Las dificultades fiscales llevan a la creación en 1995 de la Comisión Presidencial para la Reducción del Gasto Público, que recomienda recortes presupuestarios adoptados por el Poder Ejecutivo. 20 Esta medida considera, entre otros aspectos, la disminución de la planilla estatal. En ese contexto se plantea el Proyecto de Regulación del Empleo Público, con el fin de hacer más eficiente la administración del recurso humano, clarificar los sistemas de incentivos, contratación y negociación. 21 El presidente José María Figueres y el dirigente socialcristiano Rafael Angel Calderón firman en el mismo año un acuerdo sobre la reforma del Estado, para finalizar el monopolio estatal de las cuentas corrientes de ahorro, reformar el régimen de pensiones y jubilaciones, disolver instituciones y privatizar empresas estatales, e incluir un capítulo de "Garantías Económicas" en la Constitución Política de la República. El acuerdo incluye también el cierre de instituciones públicas y reducción de gastos y personal, contemplando, además, la privatización de empresas estatales. La segunda fase del Sistema Nacional de Evaluación (SINE) referida a la aplicación de los Compromisos de Resultados (CDR), se inicia en 1996 con un plan piloto que involucra a ocho instituciones públicas de áreas prioritarias en las que el país requiere impulsar transformaciones: educación, salud, vivienda, finanzas públicas e infraestructura básica. También incorporó siete de los veintinueve hospitales y cinco de las cuarenta y seis áreas de salud en convenios que fueron suscritos entre los directores de cada hospital y área de salud, y las Gerencias de División Administrativa y Médica de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS). En forma paralela, el nivel central de la CCSS adquirió los compromisos correspondientes con los hospitales y las áreas, en el sentido de cumplir con un conjunto de acciones específicas relacionadas con la adquisición oportuna de suministros, la adecuada administración del recurso humano, el apoyo en sistemas de información y el manejo presupuestario. Por medio de directrices y regulaciones generales de política salarial y de empleo en el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, en 1997 se establece que tanto la política salarial como el nivel de empleo deben ajustarse a la actualidad económica y fiscal del país, lo que implica que el crecimiento en el gasto público por concepto de servicios personales referido a la aplicación de los Compromisos de Resultados (CDR) no podrá exceder al 11% del límite establecido en servicios personales para 1996.

19 Sistema Nacional de Evaluación. Costa Rica. Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. 20 Decreto Ejecutivo No. 24009-H del 6 de febrero de 1995. 21 Plan Nacional de Desarrollo en marcha: Principales logros de la Administración de Figueres Olsen 1994-1995 / MIDEPLAN. Sistema Nacional de Evaluación.

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Cabe destacar también la Propuesta de Proyecto de Ley del Régimen de la Función Pública estructurada a partir de dos iniciativas, una elaborada con participación de miembros del gobierno y representantes de las asociaciones gremiales y otra desarrollada exclusivamente por funcionarios del Gobierno. 22 En 1997, luego de una evaluación exhaustiva del Plan Piloto, realizada con el apoyo de la Oficina de Evaluación del BID y expertos del Banco Mundial, el Sistema Nacional de Evaluación (SINE) inicia una nueva fase, cuyo objetivo fundamental es ampliar su cobertura, elevar su calidad y garantizar su consolidación e institucionalización. En 1998 se acordaron Compromisos de Gestión en 28 centros de producción de servicios de salud: diez hospitales, catorce áreas de salud y cuatro cooperativas, los que representaban cerca del 54% del presupuesto de la CCSS para estos servicios. A fines de marzo de 2000 la Asamblea Legislativa de Costa Rica aprueba por amplia mayoría el fin del monopolio del Estado en los sectores de electricidad y telecomunicaciones. Con esta resolución el gobierno logra una importante victoria pese a la fuerte oposición de sindicatos que protestaron contra el desmantelamiento del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE).

1.2 Empleo público y relaciones laborales en el proceso de reforma y modernización estatal Ante las dificultades fiscales de los noventa, en Costa Rica la reforma del Estado se orientó a la reducción del empleo y la masa salarial real en el sector público, lo que detuvo el crecimiento de los ingresos y del empleo público, por medio de restricciones a las remuneraciones y programas de movilidad laboral voluntaria. Esto afectó la contratación y retención de sectores profesionales y técnicos, y a excepción del sector de la educación básica, alcanzó a distintos sectores, incluyendo programas de atención primaria de la salud. El control del gasto incide también en las pensiones con cargo al presupuesto nacional, reduciendo beneficios y aumentando cotizaciones, así como en trasferencias a las universidades mediante un convenio de actualización de montos que implica su congelamiento en la práctica. En opinión de algunos actores, en ese marco se realizan contratos para la incorporación de personal de confianza en las tareas de gobierno, cuya inserción transitoria a la Administración Pública genera costos adicionales por la necesidad de períodos de aprendizaje extensos por parte de este personal, así como también en la pérdida de memoria institucional que apareja su rotación o discontinuidad. Frente a ello se argumenta a favor de estabilizar y fortalecer las capacidades de la burocracia pública mediante acciones que fortalezcan el servicio civil, mejoren la capacidad y el trato de los funcionarios públicos, así como sus remuneraciones, incorporando mecanismos de evaluación participativa que identifiquen sanciones aplicables de manera expedita a funcionarios incumplidos o irresponsables. 23 La gestión de los recursos humanos se mantiene bajo un esquema centralizado desde los años 80. Tanto la educación como la salud se han regido por los principios de universalidad,

22 Ver “Propuesta de proyecto: Ley del régimen de la función pública”. Costa Rica. Dirección General de Servicio Civil, 1994. 23 Véase “Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible”, Resumen del Séptimo Informe 2000. CONARE, Defensoría de los Habitantes y PNUD. San José, 2001.

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solidaridad y equidad y las reformas han tendido a reforzar el papel del Estado en la provisión de esos servicios. En el sector salud, las reformas de los noventa destacan el fortalecimiento del papel rector del Ministerio de Salud, así como el desarrollo institucional de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) para que asuma la totalidad de la prestación de los servicios de atención a las personas y la conformación de los recursos humanos demandados por el proceso. En el modelo se destaca el establecimiento de una red de Equipos Básicos de Atención Integral de la Salud (EBAIS) conformados por un médico, un auxiliar de enfermería y un técnico de atención primaria, para la atención de cerca de 4.000 habitantes cada uno, en dependencia de la CCSS, en una nueva distribución de competencias entre el Ministerio y la Caja como prestadora universal. La Caja, a su vez, suscribe compromisos de gestión constituyendo contratos de rendimiento, virando a un modelo de gestión empresarial que crea cuasimercados a través de mecanismos regulados de competencia por recursos entre los diferentes establecimientos de salud (García Hurtado, 2000:46). Con respecto a educación, el Ministerio de Educación Pública provee cerca del 95% de los servicios a la población menor de 18 años. Ya en los sesenta el país logra la cobertura universal de su educación primaria, consolidada en la década siguiente con la retención mediante programas de alimentación complementaria y ampliación de la educación secundaria y superior, aunque sin salir del estancamiento. Desde la segunda mitad de los ochenta el énfasis pasa a la calidad, sin intentos de mejora en la cobertura, y en los noventa se enfatiza la mejora de la calidad de la educación primaria. Desde mediados de los noventa progresan acuerdos con los gremios para aumentar los días de clase, y una reforma constitucional lleva al 6% del PIB el financiamiento estatal de la educación pública (incluyendo la universitaria). La contratación se mantiene mayoritariamente dentro de la esfera pública bajo un esquema centralizado, incluso con mejora en las condiciones de empleo y las remuneraciones respecto del resto del empleo público. 1.3 Política laboral, reformas previsionales y convenios internacionales La Constitución (artículo 57) otorga a todo trabajador el derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna, estableciendo que el salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia. La ratificación del convenio 26 y 131 de la OIT sobre salarios mínimos a través de un mecanismo tripartito, lleva al gobierno a ajustar los salarios semestralmente, considerando la incidencia de la inflación del semestre vencido. 24 Conforme la información de la OIT, Costa Rica ha adherido a cincuenta y un convenios de la organización, pero no están entre ellos los convenios 151, sobre relaciones de trabajo en la administración pública, y 154, relativo al fomento de la negociación colectiva en todas las ramas de la actividad económica.

24 La ratificación del convenio 26 de la OIT sobre métodos de fijación de los salarios mínimos, establece la obligatoriedad de fijar salarios mínimos en aquellas industrias o partes de industrias donde los salarios son anormalmente bajos y no existen posibilidades de fijarlos por negociación colectiva. El convenio 131 sobre la fijación de salarios mínimos, generaliza el salario mínimo a todas las ocupaciones cuyas condiciones de empleo hagan necesaria su existencia, además establece ciertas pautas para determinar su monto e impone la necesidad de reajustarlo periódicamente, así como que sea fijado a través de un mecanismo tripartito.

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Por otro lado, la Constitución da fuerza de ley a las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados (artículo 62). El Código del Trabajo costarricense define al sindicato como toda asociación permanente de trabajadores o de patronos o de personas de profesión u oficio independiente, constituida exclusivamente para el estudio, mejoramiento y protección de sus respectivos intereses económicos y sociales comunes (artículo 339). Además, el mismo código declara de interés público la constitución legal de los sindicatos, como uno de los medios más eficaces de contribuir al sostenimiento y desarrollo de la cultura popular y de la democracia costarricense (artículo 332). 25 En el sector privado la estructura sindical se caracteriza por el predominio del sindicato de empresa. La reforma del Código del Trabajo de 1993, que reduce el número de trabajadores necesarios para constituir un sindicato y prohibe al empresario pactar convenios colectivos con grupos de trabajadores no sindicalizados en aquellos casos en que hubiese un sindicato en la empresa, facilita la proliferación de sindicatos y genera una marcada fragmentación de la organización sindical. Esto tiene su reflejo en la pluralidad de entidades en el nivel confederal, donde se pueden encontrar ocho centrales sindicales expresivas de diferentes corrientes ideológicas y con distintas vinculaciones con partidos políticos. Bronstein (1997) destaca la similitud de los sistemas jurídicos que conforman el marco institucional de las relaciones de trabajo y la intervención estatal en los países centroamericanos, que ponen énfasis en proteger al trabajador individual mediante amplios códigos que denotan una mezcla de paternalismo-autoritarismo del Estado, al tiempo que fijan disposiciones atinentes a las relaciones colectivas aparentemente inspiradas por la desconfianza hacia los sindicatos y la negociación colectiva. De ello resulta que el Estado reacciona con códigos laborales generosos hacia el trabajador individual, pero limitativos de la acción colectiva. Por otra parte, destaca la indiscutible influencia de la Organización Internacional del Trabajo, que se refleja en los convenios ratificados por los países de la región, en las medidas legislativas adoptadas para darles efecto, en la legislación inspirada en convenios no ratificados, y en recomendaciones de la OIT que sirvieron como referencia para formular la legislación nacional. 26

25 OIT, Grupo Regional de Trabajo. “Diagnóstico sobre las Relaciones Laborales en Costa Rica”. Mimeo, inédito, 2001. 26 Bronstein, Arturo. “Elementos para un diagnóstico de las relaciones de trabajo en Centroamérica”. Documento sometido ante la 1a. Conferencia Centroamericana del Trabajo, organizada por el Parlamento Centroamericano, PARLACEN. Guatemala, 21 – 22 Agosto 1997.

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Cuadro N° 1: Confederaciones sindicales inscritas en el MTSS según afiliación

Octubre 1999

Afiliación Confederación Sindicatos Federaciones Otras Total Afiliados Central del Movimiento de Trabajadores Costarricenses 24 2 9 35 19.743

Confederación Costarricense de Trabajadores Democráticos Rerum Novarum 11 2 13 4.566

Confederación Unitaria de Trabajadores 28 2 30 10.934Confederación de Trabajadores Rerum Novarum 44 1 45 40.374

Confederación de Trabajadores de Costa Rica 3 3 6 704

Confederación Nacional de Trabajadores 15 2 17 13.086Confederación Auténtica de Trabajadores Democráticos 7 2 9 22.740

Confederación de Profesionales del Sector Público 2 2 ----

Total 132 16

9

157 112.147

Fuente: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Departamento de Organizaciones Sociales. Instituto Nacional de Estadísticas y Censos. Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples.

También la reforma citada prohibe prácticas antisindicales e introduce el fuero sindical en favor de los fundadores de un sindicato y de los dirigentes sindicales, que carecían de protección contra el despido injustificado (Bronstein, 1997). En el año 1995 la Asamblea Legislativa aprueba una serie de reformas a la Ley de Pensiones del Magisterio,27 que desde hacía una década se encontraba cuestionada por los distintos gobiernos, como fuente de aumento del gasto público y el déficit fiscal. Asimismo, la Asamblea aprueba el proyecto de normalización de los regímenes de pensiones con cargo al presupuesto nacional. 28 Estas leyes forman parte del paquete legislativo tendiente a la reforma del Estado cuya aprobación resulta de los acuerdos Figueres-Calderón y sustentan el Tercer Programa de Ajuste Estructural (PAE III), una condicionalidad para obtener préstamos de los organismos financieros internacionales (SIARE). 1.4 Mercado de trabajo y tendencias del empleo La política de reducción de ocupados en el sector público (conocida como movilidad laboral) ha mostrado un comportamiento muy errático a lo largo de la década del 90, pues si bien hasta 1996 se dio un decrecimiento, el promedio para el total de la década muestra una recuperación de un 1,4%, concentrándose el promedio más alto en las municipalidades. En este sentido, estos programas de reforma del Estado, y en especial el de movilidad laboral, muestran importantes cambios en este período (OIT, Grupo Regional de Trabajo, inédito).

27 Ley No. 7531 del 13-07-95. 28 Ley No. 7523, Régimen Privado de Pensiones Complementarias y Reformas de la Ley Reguladora del Mercado de Valores y el Código de Comercio, del 18-08-95.

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El gobierno de Calderón anuncia en 1994 que fueron eliminados 9.269 cargos, pero al ser creados otros, la reducción fue de algo más de 6.000 cargos, con un costo de entre 35 y 50 millones de dólares (SIARE). En 1995, por el Programa de Movilización del Empleo Público y Modernización Institucional, se produce una reducción bruta del empleo de unos 7.000 funcionarios, lo que permite aumentar el personal en educación, salud y seguridad sin poner en peligro la meta de reducir en 5.000 plazas el empleo neto del sector público para fines de 1996. 29 En 1999 el total de funcionarios del Gobierno Central es de 71.880, en tanto que en las entidades públicas el personal asciende a 60.815, para un total de 132.695 funcionarios. Como se aprecia en el cuadro siguiente, en 1991 y 1999 se manifiestan mayores tasas de reducción del empleo en el sector público, correspondiendo al sector de instituciones autónomas y semiautónomas el valor más alto de la reducción, con el 14,26% en 1999. Observando la tasa promedio de crecimiento para la década, el sector público se ha expandido modestamente a razón del 1,38% anual. 30 Para el sector privado, la tasa de crecimiento promedio en el empleo, para toda la década, fue de un 3,3%. Muestra además una tendencia que, aunque con altibajos, fue más constante. Los ocupados en este sector representan el 80% del total de empleo entre los dos sectores.

Cuadro N° 2: Población ocupada por año según sector institucional -tasa de crecimiento-

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Prom.

Total 3.07 -1.03 3.61 5.13 3.75 2.68 -1.97 7.19 5.92 0.01 1.42 2.98 Sector Público 4.47 -7.68 5.99 4.22 -1.71 -0.95 -2.60 4.48 6.10 -9.03 10.51 1.38 Gobierno Central 1.13 -7.34 6.29 -1.13 -0.28 -3.97 3.71 8.03 2.60 -4.74 12.22 1.65

Instituciones Autón. y Sem. 8.54 -9.54 5.79 7.55 -1.54 2.49 -7.94 -2.28 13.58 -14.26 6.89 0.93

Municipalidad -3.21 13.56 5.03 26.07 -15.68 -8.18 -4.00 43.45 -23.66 3.49 28.04 6.49 Sector Privado 2.84 0.39 3.06 5.38 4.78 3.34 -2.04 7.70 5.64 1.69 0.18 3.30 Fuente: Elaboración propia con base en informaciones de la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples.

En febrero de 1998 el Ministro de Trabajo, mediante una directiva introdujo importantes elementos de flexibilidad laboral. Sin embargo, inmediatamente surgieron cuestionamientos sobre su legalidad, pues mediante un acto administrativo se insertaban modificaciones al Código de Trabajo -y ello, al parecer, sin consulta previa con los interlocutores sociales-. En todo caso, es imposible ignorar que esta directiva ministerial ha tenido como efecto relanzar en el país el tema de la flexibilidad laboral y con ello la eventual discusión sobre la reforma del Código de Trabajo. 31

29 Plan Nacional de Desarrollo en marcha: Principales logros de la Administración de Figueres Olsen 1994-1995 / MIDEPLAN. Sistema Nacional de Evaluación. 30 Ver Cuadro N° 8. 31 Bronstein, Arturo. “Pasado y Presente de la Legislación Laboral en América Latina”. OIT. San José de Costa Rica, Junio 1998.

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No obstante, durante los noventa la evolución del mercado de trabajo es considerada satisfactoria, con aumento del empleo, la productividad y los salarios reales (Trejos, 2000: 40-41).

Cuadro N° 3: Evolución de la población total, fuerza de trabajo y población ocupada – 1994 / 2000

Descripción 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Población Total 3.070.918 3.136.020 3.202.440 3.270.700 3.340.909 3.412.613 3.486.048Población de 12 años o más 2.233.812 2.285.237 2.338.867 2.418.437 2.488.771 2.523.152 2.604.898

Fuerza de Trabajo Total 1.187.005 1.231.572 1.220.914 1.301.625 1.376.540 1.383.452 1.390.560Personas Ocupadas 1.137.588 1.168.055 1.145.021 1.227.333 1.300.005 1.300.146 1.318.625Ocupados Plenos 797.239 825.135 740.268 823.930 899.830 879.512 940.889Tasa Neta de Participación 53,1 53,9 52,2 53,8 55,3 54,8 53,4Tasa de Ocupación 50,9 51,1 49,0 50,7 52,2 51,2 50,6Fuente: Encuestas de Hogares de Propósitos Múltiples

Cuadro N° 4: Evolución de la desocupación 1987-2000 (en %)

Tasas de Desocupación 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000Desempleo Abierto 4,6 5,5 4,1 4,1 4,2 5,2 6,2 5,7 5,6 6,0 5,2Subempleo Visible 9,2 11,4 7,7 7,2 8,9 10,0 12,0 11,0 11,8 12,0 9,7Subempleo Invisible 8,9 9,7 13,0 8,6 8,4 6,8 10,6 12,0 9,8 10,4 10,4Total Población con problemas de empleo 22,7 26,6 24,8 19,9 21,5 22,0 28,8 28,7 27,2 28,4 25,3

Fuente: Elaboración propia, con información de las Encuestas de Hogares de Propósitos Múltiples. En Costa Rica, la población ocupada crece al 4.2% anual entre 1991 y 1998, esto es, al mismo ritmo promedio que la fuerza de trabajo, con lo cual la tasa de desempleo nacional se mantuvo al final del período en los niveles de 1991. En cuanto a la estructura del empleo total, el sector moderno mantiene la incidencia de 57.1% en el total entre 1991 y 1998. No obstante, se destaca que el segmento de mayor crecimiento relativo es el sector informal urbano. Asimismo, la mayor parte del empleo generado (86.1%) correspondió a las actividades del comercio y servicios. 32 Sindicalización De acuerdo al artículo 337 del Código del Trabajo, corresponde al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social llevar a cabo, por medio de la Oficina de Sindicatos, la vigilancia sobre las organizaciones sociales, con el exclusivo propósito de que éstas funcionen ajustadas a las prescripciones de ley. La libertad de asociación se encuentra regulada por el Estado, y algunos autores aprecian que tal libertad está limitada por facultades discrecionales de las autoridades y la excesiva demora con que se cumplen los trámites (Blanco, 1998, citado por Trejos, 2000). Existen restricciones para realizar actividades lucrativas y el Ministerio de Trabajo está facultado para requerir información y suspender o disolver organizaciones gremiales. La principal limitación 32 Del Cid, Miguel. “Productividad y Salarios en Tres Países del Istmo Centroamericano”. OIT/ETM, San José, marzo de 2000, p. 10.

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se aprecia en la ausencia de fuero sindical, o protección frente a prácticas antisindicales del empleador, hasta 1993 en que se introducen reformas en el Código del Trabajo. En el sector público, la estabilidad laboral había sustituido la ausencia de protección, facilitando el desarrollo de la organización sindical. 33 Tanto en sede administrativa como en la instancia jurisdiccional, el “derecho de representación” de los intereses colectivos de los trabajadores, incluyendo el denominado “fuero sindical”, es reconocido, respaldado y tutelado efectivamente, tanto en el sector público como en el sector privado. Existen un total de 759 sindicatos, de los cuales 230 son sindicatos activos (Ministerio de Trabajo, 2000), con 183.475 afiliados. Las asociaciones solidaristas son 2.225, y poseen un total de 249.996 afiliados. Otras organizaciones reconocidas como laborales incluyen a las cooperativas, que son 999 y tienen un total de 513.535 afiliados. Las asociaciones solidaristas son organizaciones sociales que atienden necesidades de sus miembros, estando su gobierno y su administración bajo la competencia exclusiva de los trabajadores afiliados. (Artículo 1 Ley 6970). Las cooperativas son asociaciones voluntarias de personas y no de capitales, con plena personalidad jurídica, de duración indefinida y de responsabilidad limitada, en las que los individuos se organizan democráticamente a fin de satisfacer sus necesidades y promover su mejoramiento económico y social, como un medio de superar su condición humana y su formación individual, y en las cuales el motivo del trabajo y de la producción, de la distribución y del consumo, es el servicio y no el lucro (artículo 2 de la Ley de Cooperativas). Se verifica un descenso continuo del número de sindicatos, desde 1991 (432), que se estabiliza en 1997-1998 (283), siendo este decrecimiento manifiesto en el sector privado: a principios de la década el número de sindicatos del sector privado duplicaba al de los sindicatos del sector público (277 y 143, respectivamente), mientras que hacia 1998 estos se equiparaban con aquellos (149 y 134, respectivamente). Si bien la afiliación a los sindicatos se mantuvo en crecimiento hasta 1995, disminuyó notoriamente desde entonces, en ambos sectores. De todas formas, el sector público posee tasas de sindicalización marcadamente superiores al privado, con lo que sus afiliados representan el 60% del total (en 1998). 34

Cuadro N° 5: Sindicatos y afiliados, según clase. Septiembre 1997. Cifras absolutas y relativas

Sindicatos Afiliados Clase de sindicato Absoluto Relativo Absoluto Relativo TOTAL 283 100.0 % 152.778 100.0 %Gremial 160 56.5% 71.521 46.8%Empresa 102 36.0% 47.282 30.9%Industrial 14 4.9% 33.473 21.9%Mixtos 3 1.1% 158 0.1%Fuente: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Dpto. de Informática

33 En esta sección, los datos corresponden al sector público en aquellas observaciones que lo mencionan expresamente. 34 Evolución Histórica de los Sindicatos y Asociaciones Solidaristas 1990-1998. Documento 01-01. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Dirección General de Planificación. San José, Costa Rica, Enero 2001.

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Contrariamente a lo que sucede con los sindicatos, la mayor parte de la afiliación a las asociaciones solidaristas se da en el sector privado del país: 154.198 asociados, comparados con 24.721 del sector público.

Cuadro N° 6: Número de afiliados a asociaciones solidaristas activas. Según Sector Institucional. Septiembre 1997.

Gobierno Central

Instituciones Autónomas

Total Sector Público

Sector Privado Total País

TOTAL 2.458 22.263 24.721 154.198 178.919 Fuente: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Dirección General de Planificación del Trabajo. Departamento de Informática.

Las Asociaciones Solidaristas, si bien no muestran una pauta uniforme de crecimiento del número de entidades entre 1990 y 1998, en el último año de la serie su cantidad disminuye en una quinta parte respecto del año precedente, lo que impacta en una caída de casi el 10% de las afiliaciones. Ello no obstante, si bien históricamente las afiliaciones en estas asociaciones eran menos que las de los sindicatos, desde 1996 superan a aquellos en número de afiliados. Esta dinámica está influida predominantemente por el sector privado. Al 30 de septiembre del 2001 existen 1.004 asociaciones cooperativas con 512.741 afiliados, con un promedio de 510,70 asociados por cooperativa. Se puede afirmar entonces que del total de trabajadores asociados a alguna organización social el 54,15% pertenece a una cooperativa.

Cuadro N° 7: Afiliación a organizaciones sociales de trabajadores costarricenses

Asociaciones Afiliados Cooperativas Afiliados Sindicatos Afiliados TOTAL 2.227 249.566 1.004 512.741 759 184.440

Fuente: Registro de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Todas las organizaciones sociales tienen representación en la integración de entidades estatales, entre las que se cuentan el Consejo Superior de Trabajo, el Consejo Nacional de Salarios, el Consejo de Salud Ocupacional, el Instituto Nacional de Aprendizaje, la Caja Costarricense de Seguro Social y la Asamblea de Trabajadores del Banco Popular y de Desarrollo Comunal. Los sindicatos como titulares de la negociación de Convenciones Colectivas tienen vigentes un total de 54 convenios, distribuidos 42 en el sector público y 12 en el sector privado, dando beneficios a un total de 24.200 afiliados. Existen 130 negociaciones por medio del arreglo directo, cubriendo una población de 40.000 trabajadores. Al mismo tiempo, existen otras negociaciones de facto que no son registradas como Convenciones Colectivas o de otra naturaleza, que cubren un importante sector de la población laboral; por ejemplo, negociaciones en el sector magisterial, en la Caja Costarricense de Seguro Social, el Instituto Costarricense de Electricidad. Todo ello da una cobertura cercana a los 100.000 trabajadores. En cuanto a las formas de participación de las organizaciones sindicales hay que mencionar que casi todas utilizan diversos mecanismos tales como el diálogo, la negociación de hecho

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o de derecho y la convención colectiva de trabajo. Varias organizaciones de base y otras de segundo y tercer grado han participado en la concertación nacional. El uso de uno u otro tipo de participación depende mucho de la coyuntura específica en que se desarrolle, así como de la otra u otras partes. 2. El foco de análisis y los actores de las relaciones laborales 2.1 Estructura y universo del empleo en la Administración Pública El total de empleados públicos en el Estado para el año 2000 se aproxima a 150.000 servidores, de los cuales poco más de 70.000 corresponden a la administración central dependiente del Poder Ejecutivo, mientras que los organismos descentralizados y autónomos constituyen el contingente que le sigue en importancia, con unos 57.000 servidores. En el caso de la administración central, actualmente la estructura reconoce 18 ministerios, mientras que los organismos descentralizados y autónomos alcanzan a 51 instituciones, incluyendo empresas públicas financieras, no financieras e instituciones públicas de servicio.

Cuadro N° 8: Plazas ocupadas en la Administración Pública en el período 1995-1999

Categoría / año 1995 1996 1997 1998 1999

1. Poder Ejecutivo 1.1 Administración Central 69.184 67.889 68.333 70.630 71.880 1.2 Administración Descentralizada 1.2.1 Organismos descentralizados o autónomos 58.142 55.671 57.607 55.975 57.394 1.2.2 Empresas Públicas 3.509 3.401 3.362 3.362 3.421 1.2 Sub-total 61.651 59.072 60.969 59.337 60.815 1.3 Administración Territorial 1.3.1 Regional, provincial, Estatal o departamental 1.3.2 Local o municipal (1) 7.169 7.169 9872 7.536 7.5091. Sub-total 138.004 134.130 139.174 137.503 140.2042. Poder Legislativo 2.1 Nacional 772 852 856 883 8973. Poder Judicial 3.1 Nacional 4.500 5.016 5865 5.865 5.9114. Otros 4.1 Contraloría General de la República 625 625 625 625 625 4.2 Tribunal Supremo de Elecciones 598 632 632 608 652 4.3 Defensoría de los Habitantes de la República 83 86 86 97 1054. Sub-total 1.306 1.343 1343 1330 1.382

Total 144.582 141.341 147.238 145.581 148.394(1) Los datos de esta columna se tomaron de: Ministerio de Economía, Industria y Comercio, Dirección General de Estadística y Censos, Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, Módulo de Empleo, Julio de 1994 y Julio 1999. San José, Costa Rica. El resto de los datos se tomaron de: Ministerio de Hacienda, Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. Cuadros de información referente a número de plazas en instituciones bajo el ámbito de la Autoridad Presupuestaria. San José, Costa Rica.

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En cuanto al sistema nacional de salud pública, en la actualidad presenta cuatro niveles que incluyen Dirección General, y los niveles III (hospitales nacionales y regionales), II (hospitales periféricos y clínicas tipo 4) y I (clínicas menores y áreas de salud). De algo más de 30.000 agentes, los profesionales representan un 20% de la planta, concentrándose en el Nivel III más de la mitad del total de los recursos humanos en general, así como de los profesionales.

Cuadro N° 9: Estructura del Sistema Nacional de Salud Pública por Nivel. 1998

Recursos Humanos Niveles de atención N° de Unidades Total Prof. Salud

TOTAL ABSOLUTO 131 30.338 5.962Total relativo 100% 100%Dirección General (Sedes central y regionales) 7 14,8% 9,3%Nivel III (Hospitales nacionales y regionales) 16 52,1% 57,5%Nivel II (Hospitales periféricos y clínicas tipo 4) 25 21,4% 21,5%Nivel I (Clínicas menores y áreas de salud) 83 11,8% 11,7%Fuente: Elaboración propia con base en Trejos, 2000, pág. 52.

En la educación, el sistema público comprende la educación pre-primaria, nueve años de educación básica dividida en tres ciclos de tres años (escuelas), y luego un cuarto ciclo (colegios y liceos) de dos años de educación diversificada (de los cuales los dos últimos constituyen la educación secundaria). El Consejo Superior de Educación, con participación del Ministro, fija las políticas para 20 Direcciones Regionales cuyo director ejerce el control administrativo y técnico, a excepción del nivel terciario. Cada centro es dirigido por un consejo responsable de la dirección del mismo, vigilancia de gastos y movilización de recursos, denominado Junta de Educación en las escuelas y Junta de Administración en los colegios, conformadas por el director, miembros de la comunidad designados por los municipios y representantes de los padres de los estudiantes.

Cuadro N° 10: Estructura del Sistema Nacional de Educación por Nivel

en Costa Rica. 1998

Personal Nivel N° de Centros Total Docente Matrícula

Total 6.247 47.289 11.609 852.376Total Relativo 100% 100% 100%Preescolar 1.646 9,3% 26,3% 8,8%Primaria 3.723 54,0% 59,6% 62,3%Secundaria (académica y técnica) 425 33,3% 6,8% 26,7%Educación Especial 453 3,3% 7,3% 2,2%Fuente: Elaboración propia con base en Trejos 2000, Pág. 54.

Los totales del cuadro anterior, se refieren a las plazas ocupadas correspondientes a personal superior, ejecutivo, administrativo, profesional universitario, técnico, docente, policial e incluso contratados de servicio y por obra. Los puestos docentes del Sistema Nacional de Educación (Título II del Estatuto del Servicio Civil), son aproximadamente unos 45.000. Incluyendo la educación superior o terciaria, el

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sector educación aglutina a casi el 6% de los ocupados del país, mientras que el de salud representa el 3%. En los sectores de educación y salud dominan las relaciones de contratación salarial, que alcanzan al 70% de los trabajadores del país, pero que llegan al 95% de los trabajadores de la salud y al 97% de los de la educación. Otra característica que comparten estos sectores es ser mercados para el empleo calificado, dado que dos de cada tres empleos recae en esta categoría, frente al 6% en el empleo total (Trejos, 2000; 62). A ello se agrega mayor estabilidad laboral y mayores remuneraciones, siendo que las cesantías representan menos de la mitad del promedio nacional (el sector educativo presenta mayor movilidad, a lo que se agrega la menor cantidad de jornadas trabajadas). La presencia de mujeres alcanza al 60% del empleo en salud y 69% en educación. El empleo en educación ha crecido por encima del promedio nacional de la última década: 5,2% anual vs. 2,9% anual, mientras que en salud es similar a la media nacional. Los mejores niveles remunerativos de los empleados de salud y educación se sustentan en la estructura ocupacional, centrada en trabajo calificado, en particular en el sector salud en puestos gerenciales y de estudios superiores completos. 2.2 La representación de los empleados públicos En 1997 existían inscriptos y activos 124 sindicatos en el sector público con 87 mil afiliados, un 50% del empleo estatal, sin incluir organizaciones gremiales no sindicales con amplia cobertura y un papel muy activo en la representación y defensa de los intereses de sus afiliados.

Cuadro N° 11: Tasa de sindicalización por Sector Institucional. Septiembre 1997.

Sector institucional Población ocupada Población sindicalizada Tasa sindicalización Total 1.227.333 152.778 12.4 %Sector Público 174.872 87.354 50.0 %Gobierno Central 85.576 43.095 50.4 %Inst. Autónomas 89.296 44.259 49.6 %Sector Privado 1.051.924 65.424 6.2 %Ignorado 537 - -

Fuente: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Dpto. de Informática.

La Confederación Rerum Novarum, que incluye maestros, la refinadora de petróleo, puertos, entre otros, es de 2° grado y es la más grande, aunque no necesariamente la de mayor incidencia política. 2.2.1 Gremios y asociaciones que representan a los trabajadores públicos en los distintos sectores laborales El sector público cuenta con un sindicato general, la Asociación de Empleados Públicos y Privados (ANEP), con ámbito de actuación en el gobierno central, el nivel municipal y las empresas públicas en los que reúne unos 15.000 afiliados. Es un sindicato de primer grado, pero su funcionamiento político es como de segundo grado; y es el sindicato con mayor incidencia política. La ANEP se constituyó en 1968 y forma parte de la Federación Nacional de Trabajadores de los Servicios Públicos.

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Uno y otro grupo laboral incluye trabajadores del gobierno central, de municipios, de instituciones descentralizadas y empresas públicas del Estado, por lo que constituye un bloque complejo y heterogéneo, en el que participan tanto sectores incluidos en negociaciones colectivas hasta sectores excluidos de ella. 35 Según Trejos, son los sindicatos de origen gremial, como médicos, personal de salud, educadores, los que tienen más poder de convocatoria, presencia en las negociaciones salariales y responsabilidad en los movimientos huelguísticos de los últimos años. La Asociación Nacional de Educadores (ANDE) es la más representativa de los trabajadores de la Educación, con incumbencia tanto en el ámbito público como privado. Está creada como asociación por la Ley 254 de 1943, y la conforman trabajadores activos y retirados inscriptos en su registro, quienes aportan para el sostenimiento de la asociación el 1% de sus ingresos. La ley autoriza a los asociados a concurrir a Congresos Nacionales de Educadores con goce de sueldo, y el Ministerio conserva los cargos de los asociados que ocupen funciones directivas en la asociación, para cuando se reintegren al servicio. La afiliación de ANDE supera los 36.000 maestros, y tiene asociados básicamente en la enseñanza primaria (incluida la preescolar), aunque también cuenta con agremiados en la enseñanza secundaria y en la universitaria. Sus órganos de dirección son: el Congreso Nacional de Educadores, la Directiva Central y las filiales. Existe la Caja de Ahorro y Préstamo de la ANDE, que es un ente que facilita préstamos en condiciones muy favorables a los afiliados a la asociación y a los funcionarios del Ministerio de Educación Pública para enfrentar contingencias o mejorar sus condiciones de vida. También ANDE cuenta con representación en la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, que es el ente que administra el sistema jubilatorio de los servidores de la educación costarricense. Tiene, asimismo, participación en la dirección de la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional, que es una entidad de carácter mutualista que paga el importe de una póliza, en caso de fallecimiento del afiliado, a sus beneficiarios o herederos legítimos. La Asociación también participa con bastante frecuencia y con logros importantes en negociaciones de hecho, básicamente con el Gobierno de la República. A nivel internacional, la ANDE está afiliada a la Internacional de la Educación (IE) que tiene su sede en Ginebra, Suiza. Entre las asociaciones más importantes de educadores, se encuentran también la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza (APSE), que afilia unos 12.000 trabajadores y el Sindicato de Trabajadores de la Educación Costarricense (SEC), con unos 17.000 afiliados. Estas organizaciones han tendido a actuar conjuntamente, primero en el Frente Magisterial y después en el Consejo Magisterial Asociado. El sector salud no tiene central sino sindicatos en las distintas centrales y sindicatos independientes. 36 En el año 2000 aparecen registrados 33 sindicatos y asociaciones en el sector, siendo mayoritaria la Unión Nacional de Empleados de la Caja (con algo más de 6.000 miembros). El Sindicato Costarricense de Auxiliares de Enfermería (2.383 miembros), la Unión Médica Nacional (2.731), el Sindicato de Profesionales en Ciencias Médicas (2.115), la Asociación Nacional de Profesionales de Enfermería (1.735) y la Asociación de Profesionales del Seguro

35 Entrevista a Albino Vargas, Secretario General de la Asociación de Empleados Públicos y Privados (ANEP), noviembre de 2001. 36 Entrevista a Albino Vargas, citada.

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Social (1.568), son otros de los sindicatos y asociaciones de relevante importancia en el sector. 2.2.2 Relaciones entre sindicatos y gremios 37 Existen actores que aprecian, como uno de los problemas más graves del sindicalismo del sector público costarricense, el ser un sindicalismo de cultura muy gremializada siendo muy difícil articular los diferentes niveles de organización gremial, por lo que no hay una gran central obrera de tercer grado. La representación de los trabajadores frente a los conflictos o a la negociación colectiva, se manifiesta en distintos escenarios:

• Donde existe la convención colectiva de trabajo institucionalizada hay un sindicato único.

• Donde no hay negociación colectiva institucionalizada, la hay de facto, y actúa el gremio con más fuerza o una articulación de gremios en coalición (como el docente).

• Existen ámbitos, como el municipal, en donde sindicatos que originalmente eran titulares de convención, perdieron prestigio.

• También nuevas organizaciones, aunque no tengan titularidad, ejercen la fuerza política y sustituyen a las que tienen titularidad, porque los trabajadores dieron la espalda a sus anteriores representantes, y se pasaron a un gremio nuevo que consideraban que los representaba mejor.

Hay un prejuicio ideológico contra las convenciones colectivas de trabajo y por ello consideran que en las convenciones colectivas de trabajo para el sector público hay ciertos “privilegios”. Como existen sindicatos por organización y por sector, conviven en alianza política en algunas coyunturas, en otras compiten entre sí o se superponen. Esto a veces influye positivamente en el manejo político de los conflictos, cuando se logra una alianza de coyuntura en función de un interés supremo laboral; y en otros casos hay defecciones de las alianzas entre sindicatos. En la opinión de Vargas, tradicionalmente, los sindicatos tuvieron influencias del Partido Liberación Nacional (origen social demócrata) y de partidos marxistas. Con la caída del muro de Berlín la influencia de los partidos marxistas en los sindicatos decayó. Con la renuncia del PLN a su origen social demócrata adoptando el neoliberalismo, el movimiento sindical orientado por este partido se quedó huérfano. A partir de esto hay una corriente muy fuerte de sindicatos que impulsa el “poder ciudadano” planteando la total autonomía respecto de los partidos políticos, incrementando la posibilidad de que el movimiento social y sindical sea multicolor, amplio, diverso, con propuestas y capacidad de convocatoria sin necesidad de matricularse con determinado partido. Castro opina que las asociaciones solidaristas en el sector privado son creadas con el aval empresarial y se arrogan potestades que por ley le corresponden exclusivamente a los sindicatos. De esta forma se propicia una negociación mínima de los contratos de trabajo, la cual se desarrolla únicamente con los trabajadores que los mismos empresarios proponen

37 La descripción expuesta en este apartado, se basa en la información suministrada en la entrevista a Albino Vargas, citada.

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como miembros del Comité Permanente, pero nunca con los Sindicatos, a los cuales se combate permanentemente. 38 2.3 Representación del Estado empleador Para la fijación de salarios, existe una Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, órgano de integración bipartita, creado mediante el Decreto Ejecutivo No. 16965-TSS-P de 1986. En representación de la Administración Pública interviene en ella la Dirección del Servicio Civil, conjuntamente con los viceministros de Hacienda, Trabajo y Seguridad Social, Presidencia y Economía. Por otra parte, están representados los trabajadores (sindicatos). La Comisión fija también salarios de educación y salud, estando estos servicios ampliamente centralizados en lo que hace a decisiones de financiamiento, gasto y contratación de personal, lo que se hizo más marcado con la creación de la Autoridad Presupuestaria en 1982. Dentro de este ámbito se fijan salarios para el sector público cada 6 meses. 39 La Dirección Nacional del Servicio Civil En virtud del marco jurídico emergente del Estatuto del Servicio Civil, la Dirección General de Servicio Civil es la institución responsable de regir su aplicación. 40 El Régimen de Servicio Civil abarca a las distintas entidades del Poder Ejecutivo -con excepciones que la ley establece-, y a sus organismos adscritos, así como al Instituto Nacional de Aprendizaje y la Asamblea Legislativa, cubriendo un 45% de los servidores del Estado aproximadamente. Los puestos que cubre se dividen en dos grandes ramas: los de la Carrera Administrativa y los de la Carrera Docente. Para las instituciones no cubiertas por el régimen de servicio civil, es la Autoridad Presupuestaria quien toma las resoluciones del Servicio Civil y las hace extensivas en el sector descentralizado. Cada institución tiene su manual que está en la Autoridad Presupuestaria y la mayoría de ellas están homologadas al manual de la Dirección General de Servicio Civil. Esto quiere decir que la Dirección General de Servicio Civil regula todo el sector público aunque no legalmente. La Autoridad Presupuestaria En 1979 se creó la Autoridad Presupuestaria, ratificada por ley en 1982, con el objetivo de establecer los mecanismos técnicos y políticos necesarios para alcanzar el máximo aprovechamiento de los recursos financieros de la Administración Pública, así como posibilitar la ejecución de políticas generales en el campo presupuestario. La Autoridad Presupuestaria está integrada por el Ministro de Hacienda, quien la preside, el Ministro de Planificación Nacional y Política Económica y el Presidente Ejecutivo del Banco Central. Cuando se formulan directrices de política salarial para el Sector Público, se incorporan a la Autoridad Presupuestaria, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social y un representante de las organizaciones sindicales nombrado por el Consejo de Gobierno, y cuentan con la asesoría técnica de la Dirección General del Servicio Civil. Conforme al presupuesto, existen cuatro tipos de partidas presupuestarias: a) cargos fijos; b) servicios especiales; c) jornales ocasionales, y d) jornales fijos. Las que predominan son la

38 Mauricio Castro, en http://www.aseprola.org/documentos. Castro es asesor legal de ANEP. 39 Entrevista a Guillermo Lee Ching, Director Nacional del Servicio Civil, noviembre de 2001. 40 Informe de la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), 2001.

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de Cargos Fijos y la de Servicios Especiales, mientras que partidas de Jornales Ocasionales y Fijos sólo se dan en ciertas empresas, sobre todo en los puertos. 41 Los servidores cubiertos por el Estatuto de Servicio Civil son básicamente los funcionarios que trabajan para el gobierno central y para las instituciones adscritas a los ministerios del gobierno central. El sector descentralizado, instituciones autónomas y semiautónomas, y aquellos órganos que se manejan con presupuesto aparte del gobierno central y no son adscritos, están fuera del régimen, pero también están en propiedad y tienen inamovilidad como contrato de trabajo indefinido, con estatutos internos de trabajo y convenciones colectivas que los protegen. De acuerdo a lo expuesto por Damaris Vega 42, la convención colectiva o su proyecto va a la Autoridad Presupuestaria para que dictamine si está acorde con sus directrices, y que no hay excesos en cuanto a los límites de gasto que se manejan en la normativa, o un plus salarial que se salga de lo que los demás empleados públicos tienen. Se analiza y se le da constancia en la Autoridad Presupuestaria previo a la negociación. La Autoridad Presupuestaria se pronuncia básicamente sobre la propuesta patronal (del gobierno) si es que hay también propuesta sindical. Las directrices van dirigidas a los máximos jerarcas, ellos son los responsables presupuestarios de los límites de gastos que mantienen las instituciones. Hay una negociación colectiva de hecho con los docentes, que normalmente se origina en la denuncia de alguna situación, y con base en ella se negocia. El Ministerio de Trabajo, el de Hacienda y la parte sindical son los que intervienen, en una comisión ad hoc. En lo que hace al gobierno central, los salarios que se diferencian de la norma son los pertenecientes a las instituciones que tienen convención colectiva, los cuales han ganado no sólo un salario base, sino los denominados “pluses” salariales y beneficios. También regímenes especiales, como los de la Asamblea Legislativa, la Contraloría General de la República y el Poder Judicial. En cuanto al salario mínimo decretado para el sector privado, sobre todo en la parte profesional más técnica, el sector público se encuentra por debajo. Pero al sector público se le suman otros factores: dedicación exclusiva con “pluses” salariales, pago de anualidades, etc. Estas diferencias originaron conflictos recientes y negociación, porque los sindicatos del sector público demandaban equiparación de salarios base con los del sector privado. A través de una interpretación de la Procuraduría General de la República, se dictaminó que no eran comparables. La Ley 7097 (1988) otorga a la Autoridad Presupuestaria la facultad de autorizar o determinar cuándo se requiere la apertura de una nueva plaza, sea ésta por cargo fijo, servicio especial o jornal fijo si fuera el caso. Para ello debe contarse con un estudio de la Secretaría Técnica

41 Pertenecen a Cargo Fijo las personas que tienen una relación laboral permanente; se dice que están “en propiedad” a partir de cumplir satisfactoriamente un período de prueba. A Servicios Especiales corresponden contrataciones por períodos de 1 año o menores a 1 año; se dan casos de más años, asociados a proyectos que casi siempre son financiados por recursos externos. En Jornal Ocasional se incluyen profesionales, obreros, jornaleros dedicados a la estiba de carga en el puerto. Finalmente, Jornal Fijo es una categoría que prácticamente desapareció, similar al cargo fijo. 42 Entrevista a Damaris Vega, Directora de la Autoridad Presupuestaria, noviembre de 2001. La descripción del procedimiento expuesto en este apartado, se basa en la información suministrada en la entrevista.

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y con un acuerdo de la Autoridad Presupuestaria, cualquiera sea el régimen del que dependa la plaza a crearse: servicio civil, sector descentralizado, autoridad presupuestaria. 43 La función de la Autoridad Presupuestaria en la nueva ley retoma las funciones básicas, consistentes en la emisión de directrices en materia presupuestaria sobre empleo, salarios, inversión y endeudamiento. Con la reforma, se mantiene afuera de la Autoridad Presupuestaria a las universidades, municipalidades y bancos, agregándose la CCSS y otros organismos que se financian con recursos provenientes de sectores productivos (serían mínimas). Esta decisión de los legisladores sobre las exclusiones, es conforme a la Constitución, que les reconoce a aquellas instituciones autonomía administrativa y de gobierno; se habían mantenido dentro de la Autoridad Presupuestaria para incluirlas en las directrices del gobierno (creación de plazas, asuntos salariales, límites de gasto, déficit, superávit). 3. Reglas, procedimientos y dinámica de las relaciones laborales y condiciones de

empleo 3.1 Antecedentes La Constitución de Costa Rica (1949) dedica su Título XV al servicio civil, estableciendo que un estatuto regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración. Con excepciones, los servidores públicos deben ser nombrados según la Constitución con base en la idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos (artículos 191 y 192). La estabilidad de los funcionarios, como se aprecia, está acotada por diversas alternativas. Con dicho basamento se promulgó el 30 de mayo de 1953 el Estatuto de Servicio Civil (Ley 1581) y su Reglamento, que regulan las condiciones y términos de la relación de servicio entre el Poder Ejecutivo Central y sus servidores, junto con la Ley General de Salarios de la Administración Pública de 1957. En principio, la relación de servicio que une al funcionario con el Estado como patrono es por disposición constitucional de índole estatutaria, de modo que no hay contrato de trabajo como en el sector privado, sino que en el ámbito público la relación está regida por leyes y reglamentos propios que fijan las condiciones, deberes y derechos de los servidores. 44 Sin embargo, el propio Estatuto de Servicio Civil en su numeral 4 inciso f) excluye de la cobertura de esa ley a quienes reciben pago en concepto de servicios profesionales temporales –vía concurso de antecedentes conforme a la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento- o de otros trabajos realizados sin relación de subordinación –servicios

43 Están fuera del control de la Autoridad las universidades, municipalidades y el sistema bancario nacional. No pasan por Asamblea Legislativa sino por Contraloría. Las únicas que tienen transferencia son las universidades (las que además cuentan con otras fuentes de financiamiento, como la venta de servicios). Las municipalidades tienen su propia capacidad de cobrar ya que la recaudación se descentralizó hace aproximadamente tres años; es decir, que se financian con su propia recaudación, sin coparticipación. Mientras que los bancos se autofinancian con su actividad. Por su parte, la CCSS estaba dentro de la Autoridad Presupuestaria, pero a raíz de una ley de septiembre de 2001, se independizó del ámbito de la Autoridad Presupuestaria. 44 Informe de la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), 2001.

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temporales y especiales a plazo fijo como por ejemplo el censo nacional de una semana recientemente celebrado que contrató encuestadores-. Su retribución no origina el pago de cargas sociales, es fija según lo pactado y quedan sujetos a los mismos deberes que el resto de funcionarios durante el período de su contrato. 45 Además del Estatuto, las relaciones laborales del Estado aparecen reguladas por la legislación laboral ampliada por reglamentos autónomos y convenciones colectivas que se regulan desde las instituciones estatales. Este panorama cambia desde 1979, cuando la reinterpretación de la ley va eliminando las convenciones colectivas. En 1993 la Sala Constitucional establece que las relaciones laborales colectivas en el ámbito estatal no se rigen por el Código del Trabajo, sino por el derecho administrativo, lo que sirve para declarar inconstitucionales los laudos arbitrales. El Estatuto del Servicio Civil y la Ley General de Salarios de la Administración Pública constituyen el marco normativo más específico de los sectores de educación y salud. En 1987 se incorpora un Estatuto de servicios de enfermería. En el sector de la salud son de aplicación, además, el Código del Trabajo, las normas que regulan la relación entre la CCSS y sus trabajadores, la Normativa de Relaciones Laborales de 1998, así como normas específicas de la Autoridad Presupuestaria, entre otras. 3.2 Características y tendencias: consulta y negociación Aspectos generales La negociación colectiva es reconocida en la legislación laboral, y fue un instrumento ampliamente utilizado en las instituciones autónomas del sector público, excluyendo el gobierno central donde impera la Ley del Servicio Civil. Pero la Ley General de la Administración Pública N° 6227 de 1979 sujeta las relaciones laborales del sector público al derecho administrativo, a partir de lo cual no se pueden realizar negociaciones colectivas en el sector estatal, permitiéndose en todo caso la actualización o conservación de las convenciones firmadas con anterioridad. 46 En esta situación se encuentra la CCSS, cuya convención se mantiene y actualiza periódicamente, pero sujeta a regulaciones que anualmente emite la Autoridad Presupuestaria creada en 1982. La ley considera servidor público a la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. Por el artículo 112 establece 45 Informe de la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), 2001. 46 Según Blanco Vado, “Si hasta 1979 la orientación de nuestra jurisprudencia había sido la de que el Estado podía negociar con los sindicatos los instrumentos convencionales, aunque no se encontraba obligado a ello, la nueva legislación, interpretada en sentido desfavorable a los intereses laborales, estableció que a partir de entonces era real la imposibilidad de suscribir nuevas Convenciones Colectivas de Trabajo en la administración pública costarricense.” A partir de entonces se emiten las denominadas directrices en materia de negociación, según las cuales solamente resulta posible actualizar los instrumentos suscritos antes de la entrada en vigencia de la Ley General de Administración Pública, deslindándose dos grandes ámbitos: de un lado, aquellos sectores y organizaciones sindicales que habían negociado sus instrumentos antes del 26 de abril de 1979, fecha de vigencia de la LGAP, y por el otro todos aquellos sectores y organizaciones que no lo tenían, y que fueron excluidos de tal posibilidad. La suscripción de las negociaciones queda circunscripta al sector descentralizado y empresas estatales. Mario A. Blanco Vado, “La negociación colectiva de facto en la administración pública costarricense”, en Debate Laboral: Revista Americana e Italiana de Derecho del Trabajo, Año III, No. 6, Editada por Iscos Cisl - Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, San José, 1990.

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que el derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos. No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común, que se rigen por el derecho laboral o mercantil, según los casos. De allí se establece que el servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés público, el cual es considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados, y que prevalece sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto, teniendo en cuenta, en primer lugar, los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia. Así, el servidor público es considerado un servidor de los administrados, en general, y en particular de cada individuo o administrado que con él se relacione en virtud de la función que desempeña; cada administrado se considera en el caso individual como representante de la colectividad de la cual el funcionario depende y por cuyos intereses debe velar. Los gremios, en particular los grupos profesionales, optaban por el conflicto colectivo o la negociación de facto, recurriendo a los tribunales del trabajo para obtener “laudos arbitrales” con los cuales lograron mejoras salariales (no fue el caso en educación y salud), pero en 1992 la Sala Constitucional declaró inconstitucional este recurso. A fin de restablecer derechos a la negociación y arbitraje de sus conflictos colectivos, se ha propuesto una nueva “Ley de Empleo Público” que sustituya el Estatuto del Servicio Civil, pero ésta no ha prosperado. Según Bronstein (1997), la creación de comisiones nacionales tripartitas en Costa Rica, podrían contribuir a crear un mayor clima de consenso y de negociación, destacando que la credibilidad de estas instituciones depende del protagonismo que el Estado acepte acordarles. M. Castro explica que en 1992, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró inconstitucional la utilización en el sector público del proceso arbitral regulado en el Código de Trabajo, lo que lleva a suscribir el Pronunciamiento conjunto del Poder Ejecutivo y de las Organizaciones Sindicales y Gremiales, acuerdo de 22 de octubre de 1992, en el cual el Gobierno se compromete a regular la negociación colectiva, los procedimientos de solución de conflictos colectivos y la huelga en el sector público por medio de una Ley de Empleo Público. Hasta que la ley se promulgara, se produjo de forma transitoria el Reglamento de Negociación Colectiva de los Servidores Públicos. En su apreciación, como los acuerdos del año 1992 y los sucesivos acuerdos del año 1998 y 1999 nunca fueron cumplidos por el Gobierno, la Ley de Empleo Público no fue promulgada y por lo tanto, el reglamento de transición antes citado ha permanecido vigente, con el “problema de que ese mecanismo viola los principios elementales de negociación colectiva”. 47 Como fuera expuesto, más allá de la no suscripción del convenio 151 y 154 de la OIT, hay permanentes y variadas instancias de negociación institucionalizada. Durante la administración del Presidente Calderón (1990-1994), una misión de la OIT visitó el país y constató violaciones a los derechos laborales, posteriormente la Asamblea Legislativa promulgó la ley 7360 que reformó el Código de Trabajo en cuanto a la inclusión del fuero 47 Castro, Mauricio. “Violación de disposiciones laborales por el gobierno de Costa Rica”, en http://www.aseprola.org/documentos/. Castro es asesor legal de la ANEP.

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sindical. La Sala Constitucional redactó además la sentencia 5000-93, en la que ordena respetar la libertad sindical. La Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), junto con otras organizaciones sindicales, denunció al Gobierno costarricense ante el Departamento de Comercio de los Estados Unidos y la Organización Internacional del Trabajo (OIT), aduciendo que el país carece de las condiciones para efectuar negociaciones colectivas tanto en el sector público como en el privado. Ya en 1993 se presentó una denuncia similar cuyo trámite fue suspendido por los sindicatos luego de que el Gobierno impulsara la ley que estableció el fuero sindical en el Código de Trabajo. Pero en mayo y agosto de 2000, la Sala Constitucional limitó, en dos fallos separados, las convenciones colectivas en el sector público. En el primero, declaró inconstitucionales las convenciones de 50 de las 81 municipalidades, por lo cual cada Concejo debe definir con sus empleados quiénes realizan o no gestión pública. Esto por cuanto quedan fuera de negociación los empleados que dicten actos administrativos que supriman o modifiquen derechos de los demás funcionarios. El fallo de la Sala IV podría llevar a la Defensoría de los Habitantes, la Contraloría o la Procuraduría a solicitar la declaratoria de inconstitucionalidad de otros beneficios incluidos en diferentes convenciones del sector público. ANEP sostiene que "el camino nacional (de negociación) quedó cerrado, lo que procede es el escenario internacional". La demanda intenta acogerse a las cláusulas sociales del Sistema General de Preferencias y de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC), del que Costa Rica forma parte, que obligan al país a mantener condiciones laborales como la negociación colectiva. La Defensoría de los Habitantes impulsó uno de los recursos que falló la Sala IV, que sostiene que no se cuestionan las convenciones pues son un derecho, sino que se combaten las cláusulas abusivas. 48 Desde la perspectiva gremial se considera que en Costa Rica se da un entrevero jurídico en materia laboral, donde el Código del Trabajo garantiza la negociación colectiva para los trabajadores, la Constitución Política refuerza el derecho de negociación colectiva y le da rango constitucional a las convenciones colectivas de trabajo, pero en el caso del sector público los remite a un Estatuto de Servicio Civil que regula las relaciones entre el Estado y sus servidores. A lo largo del tiempo el estatuto quedó solamente en el gobierno central, mientras que en algunas empresas públicas se desarrolla la negociación colectiva conforme al Código del Trabajo. Así, se aprecia que en la Administración Pública costarricense existe un caos en materia de relaciones laborales y negociación colectiva, y en el caso del sector municipal se ha llegado al extremo en el que la gente vive en un vaivén jurídico (“un día hay negociación colectiva y al otro día no”). 49 En la visión de la dirigencia sindical, la ley de 1978 que refuerza la prohibición de la negociación colectiva en la Administración Pública, para no crear un problema político y conflictos sociales, llevó al gobierno a establecer que las convenciones colectivas de trabajo en el sector público hasta ese momento vigentes seguirían existiendo. 50 Así, a mediados de

48 Villalobos, Carlos A. La Nación (Costa Rica), Martes 23 de enero de 2001. 49 Entrevista a Albino Vargas, citada. 50 Esas convenciones se quedaron en las empresas públicas del Estado: en la refinadora del Estado, en dos de los bancos estatales, en los puertos, en la compañía de luz y fuerza, en el ámbito municipal y en otras instituciones menores. El grueso de la Administración Pública quedó exento de negociación colectiva: maestros, administración central, sector salud y otros. Entrevista a Albino Vargas, citada.

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los 80 hubo un boom de negociación colectiva en los sectores hasta ese momento excluidos a través de la figura del Código del Trabajo, y con ella algunos sectores tradicionalmente descubiertos de negociación colectiva, tuvieron acceso a la misma a través del sistema judicial, por un pliego petitorio presentado al juez de trabajo, quien sentenciaba. Se conoció como “el boom de los laudos”, que sin embargo se detuvo abruptamente en 1992 cuando la Sala Constitucional se pronunció contra la negociación colectiva en la Administración Pública, no correspondiendo aplicar la figura del conflicto colectivo de carácter económico y social, aunque los derechos adquiridos de buena fe en función de los laudos se mantienen para no generar problemas. En 1999 se produce otro fallo constitucional sobre la negociación colectiva bastante polémico y confuso: puede haber negociación colectiva en aquellos sectores del Estado cuya actividad sean servicios económicos que también pueden ser desempeñados por particulares. 51 En síntesis, el tema de la negociación colectiva en el sector público es materia de controversia entre el gobierno y los sindicatos desde hace décadas, y la disputa se extiende entre los tratadistas y los tribunales. El hecho cierto de su habilitación temprana ha generado derechos que permiten la subsistencia de acuerdos realizados y lo que se dio en llamar la “negociación colectiva de facto”, pero el carácter más terminante de las interpretaciones hechas por los últimos fallos judiciales, así como ciertas facultades de interpretación por parte de la administración, más la presión sindical y el peso de las recomendaciones de la OIT, mantienen abierto el debate. Educación En el sector educación existe la práctica de negociar acuerdos entre organizaciones magisteriales y el Ministerio de Educación Pública (MEP). 52 Es el caso de las negociaciones realizadas en junio de 2001 donde las primeras, agrupadas en el “Magisterio en Acción”, someten al gobierno planteamientos que incluyen temas laborales, salariales, de calidad de la educación y aspectos académicos, sobre la promoción de la igualdad en la educación, legislación, presupuesto y pensiones. Así, dentro de estos capítulos principales, se incluyen procedimientos sobre concursos y publicidad de los actos, redefinición de políticas salariales para puestos específicos y por condiciones de trabajo, reclasificación de puestos, incremento de incentivos. Naturalmente ello no significa la aceptación de los planteos gremiales por el gobierno, como es el caso del requerimiento de incorporar al salario base el incentivo mensual otorgado por la ampliación del curso lectivo, que al no considerarlo procedente, consolida el acuerdo oportunamente tomado por la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público con el Ministerio de Trabajo. Eduardo Rojas Carranza (ANDE), reivindica que el convenio firmado

51 “En estos casos se debe excluir la administración de cada institución, salvo que el juez de trabajo diga que “aquí en la refinadora hay negociación colectiva” solamente que en la refinadora la administración debe decir cuál es el estamento de funcionarios que queda afuera, cuáles son los que participan directamente de la gestión pública, definir la patronal. El problema es que creíamos que eso estaba resuelto pero la Abogacía del Estado (Procuraduría General de la República) dice que está bien ese fallo pero que no cubre a los municipios. Los municipios quedan fuera de toda forma de negociación colectiva siendo que han sido los que históricamente han tenido la negociación colectiva más vieja del país. Se está preparando una huelga (programada para enero) para defender los derechos sindicales y de negociación colectiva en el sector municipal.” Entrevista a Albino Vargas, citada. 52 Véase Ministerio de Educación Pública, Magisterio en Acción en www.apse.or.cr

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para presentar al ministro, con 49 puntos, obtiene respuesta positiva en 47, y que el conjunto de planteos hace al mejoramiento de la calidad de la educación. 53 Dentro de esta modalidad de trabajo, también se acuerda la constitución de comisiones bipartitas de trabajo, como es el caso de la encargada de analizar los contenidos del Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la Educación. Aspectos tan importantes como la implementación de la universalización de la educación preescolar, o la evaluación de proyectos financiados por organismos internacionales, forman parte de la agenda. Aspectos que pueden asociarse a cuestiones laborales en sentido estricto, se incluyen en acuerdos de elaboración de un Código de Salud Ocupacional del MEP; la solicitud de garantías de respeto a los derechos laborales contenidos en los convenios 87, 98 y 135 de la OIT, la Constitución Política y el Código del Trabajo, que la representación del gobierno da por plenamente ratificados. En materia presupuestaria, los gremios plantean la aplicación correcta del 6% del PIB a infraestructura y equipamiento, para lo que el MEP se compromete a garantizar la no subejecución de estos recursos en acción coordinada con el Ministerio de Hacienda. Todos estos acuerdos son materia de seguimiento y control de parte de una Comisión bipartita conformada por los Presidentes y Secretarios Generales de la Asociación Nacional de Educadores (ANDE), la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza (APSE), la Asociación Nacional de Directores de Enseñanza Media (ADEM), el Sindicato de Asistentes de Dirección de Enseñanza Media (SADEM), el Sindicato Nacional de Conserjes (SINAC) y el Sindicato de Trabajadores de la Educación Costarricense (SEC) y los Viceministros y el Oficial Mayor del Ministerio de Educación Pública. Estos acuerdos sucedieron a una serie de reclamos del magisterio, donde estaba en disputa el calendario escolar que afectaba derechos adquiridos en materia de permisos sindicales y conquistas económicas, relacionadas con el incentivo, y todos estos relacionados, a su vez, con la “política de los 200 días”, cuestionada en tanto se la presenta como suficiente para mejorar la calidad de la educación. En el caso de APSE, a los postulados a ser defendidos resultaron de sucesivas asambleas de Presidentes de Base como mecanismo de consulta. Salud Cabe destacar que, en el proceso de modernización del sistema de salud, mediante la incorporación de los contratos de gestión, se fortaleció la capacidad de conducción de las gerencias en las cuales se firman los acuerdos facilitando la gestión de estructuras conformadas por pares profesionales. Con los compromisos se dispone de una herramienta válida para rendir cuentas por resultados. En el Servicio Civil también se está comenzando con una experiencia piloto de compromisos de gestión que concomitantemente lleva a revisar el sistema de evaluación. 3.3 Condicionamientos a la negociación y los acuerdos Aunado a lo anterior, existe un proceso de negociación que opera cada semestre –sin que ello sea óbice para que ante situaciones particulares la negociación se establezca en cualquier momento- para lo cual fue creada la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público. Este espacio de negociación, de todas formas, se maneja dentro de pautas entre las que se encuentran la inflación y la disponibilidad de recursos presupuestarios. 53 Entrevista a Eduardo Rojas Carranza, Presidente Asociación Nacional de Educadores (ANDE), noviembre de 2001.

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Existe un Tribunal de Servicio Civil, con independencia funcional y de criterios, que es un órgano colegiado nombrado por el Consejo de Gobierno (presidentes y ministros). El mismo está formado por 3 propietarios y 3 suplentes, abogados, con cargos de 6 años que reciben dietas. Una vez dictada la sentencia se puede apelar al Tribunal de Trabajo. Sólo puede apelar a él el servidor, no la Administración. Para autores que están a favor de una perspectiva laboralista del empleo público, el Reglamento de Negociación Colectiva en los Servidores Públicos, es violatorio de los principios del derecho de negociación colectiva, por haber una exclusión total de todo aspecto económico salarial o que pueda tener impacto presupuestario. El argumento es reforzado citando que la misma OIT ha indicado que el Reglamento no está acorde con los principios fundamentales de negociación colectiva. Tanto durante el procedimiento de negociación del pliego de peticiones si existiesen dudas por parte del Jerarca de la Institución negociadora, o bien al finalizar la negociación con la firma del instrumento colectivo, se debe obtener la homologación de la denominada Comisión Nacional de Homologación y Ratificación de la Negociación Colectiva en el Sector Público, la cual está integrada únicamente por Ministros de Estado y es asesorada por la Dirección General de Servicio Civil y la Autoridad Presupuestaria, con la potestad final de rechazar lo ya negociado por las partes.54 Cualquier nueva negociación colectiva, excluye el tema salarial, el cual ha sido asignado a la denominada "Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público", compuesta bipartitamente con Ministros de Estado y representantes sindicales. La Sala Constitucional, por medio del voto No. 2001-1822, estableció que los acuerdos negociados por la mencionada comisión solamente son una recomendación para el Gobierno de la República, y que el Poder Ejecutivo y las instituciones públicas pueden respetar o no ese acuerdo negociado en la Comisión. Por lo tanto, la única forma en que la negociación salarial se haga vinculante, es que el Poder Ejecutivo emita posteriormente, de forma unilateral, un decreto reconociendo lo negociado. Por consulta de la Sala Segunda de la Corte, la Sala Constitucional se pronunció sobre la negociación de convenciones colectivas en el sector público. En definitiva este fallo constitucional establece que son constitucionales las convenciones colectivas celebradas por empleados públicos que no estén regidos por un régimen estatutario de empleo público. Así mismo indica que son inconstitucionales las convenciones colectivas de funcionarios públicos cuya relación de servicio sea de naturaleza estatutaria. Agrega que corresponde a cada administración pública determinar en qué casos se está en presencia de empleados públicos con derecho a celebrar convenciones colectivas, y en qué casos se está en presencia de funcionarios públicos que tienen vedada la celebración de convenciones colectivas de trabajo.55 El voto de la Sala ha sido interpretado, fundamentalmente, en el sentido de que solamente los empleados de entes públicos que realicen actividades sujetas al derecho común (empresas públicas), pueden negociar convenciones colectivas de trabajo con base en el Código del Trabajo. Esto en virtud de que tales empleados también tienen un régimen de 54 Al respecto se ha indicado por el Comité de Libertad Sindical de OIT que: "596. En estas condiciones, el Comité destaca la importancia de que se adopte lo antes posible el proyecto de ley de empleo público sometido a la Asamblea Legislativa que actualmente se encuentra en la Comisión de Asuntos Económicos (y del que el Comité en su reunión de noviembre de 1999 tomó nota con satisfacción (…) se ajustaría a los principios de la negociación colectiva); señala a la atención del Gobierno que la homologación por las autoridades de acuerdos colectivos suscritos por las partes para que puedan entrar en vigor, es contraria a los principios de la negociación colectiva”. Castro, Mauricio. Op. cit. 55 Castro, Mauricio. Op. cit.

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empleo de naturaleza privada, a pesar de ser empleados públicos. Sin embargo, aún en estas entidades, los funcionarios que participen de la gestión pública administrativa, también tienen prohibido negociar convenciones colectivas de trabajo. De esta forma, todo el personal de entes e instituciones públicos cuya actividad no se regule por el derecho común, es decir, de instituciones públicas que no realicen actividades económicas regidas por el derecho común, tienen un régimen de naturaleza estatutaria, y por lo tanto no pueden, según el voto indicado, negociar convenciones colectivas de trabajo. 56 Así las cosas, la gran mayoría de los empleados públicos han quedado excluidos de la posibilidad de negociar convenciones colectivas de trabajo, sin importar que se trate de las personas que sean autoridades públicas o de simples empleados públicos, en los términos indicados por la Organización Internacional del Trabajo. Era posible establecer tal distinción con base en la sentencia constitucional indicada, pero, tal y como se dijo, la Administración Pública, y la Procuraduría General de la República, desconocen la distinción. 57 Según el Presidente de la ANEP, existen espacios de negociación colectiva de facto en la Administración Pública con base en la presencia y la legitimidad de la organización de la que se trate. Las semestrales de salarios a veces terminan en acuerdos satisfactorios, a veces no, y el gobierno decreta el incremento salarial de manera unilateral. Si el decreto es más o menos aceptable, no hay protesta, pero si no es aceptable, se llama a un movimiento y se obliga al gobierno a hacer un nuevo decreto producto de la presión. La negociación colectiva del incremento salarial fracasó en primera instancia, el gobierno impuso su tesis pero la fuerza social que se generó hizo que salga un acuerdo, una negociación de facto que, si bien no se dio en mesa, fue posibilitada por la fuerza de la gente en la calle. 58

4. Los contenidos de la negociación 4.1 Aspectos generales Los temas que abordan las negociaciones entre el sector gremial y el Estado, cubren una amplia gama de cuestiones, aunque la materia salarial se destaca. En otros campos, en lo que hace a la administración central, la educación y la salud, predomina el unilateralismo estatal por medio de reglamentos y estatutos.

56 Esa tesis ya había sido enunciada por la Procuraduría General de la República, y resultó avalada por la Sala Constitucional con el voto indicado. Ello implica que, por ejemplo, los maestros o las cocineras de comedores escolares del Ministerio de Educación, los recolectores de basura, empleados de mantenimiento de vías y de terrenos baldíos y barrenderos de las Municipalidades, los músicos de la Orquesta Sinfónica Nacional del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, los profesores y empleados administrativos de las Universidades Públicas, y, en general, todos los empleados administrativos, oficinistas, secretarias, personal de aseo y limpieza, guardas de seguridad de los entes públicos que no realizan actividades regidas por el derecho común, tienen prohibida la negociación de convenciones colectivas de trabajo. Castro, Mauricio. Op. cit. 57 La OIT indica que el Convenio núm. 98 relativo al estímulo y fomento de la negociación colectiva, en la excepción relativa a los funcionarios públicos en la administración del Estado tiene limitada aplicación: los gobiernos sólo pueden utilizarla para no aplicar las garantías enunciadas en el Convenio a aquellas personas empleadas por el Estado que actúan como órganos del poder público, pero no cabe excluir en virtud de ese criterio a ningún otro trabajador empleado en el sector público o contratado por el Estado, incluso cuando tales personas tengan un estatuto idéntico al de los funcionarios públicos empleados con diversas atribuciones en los ministerios y en organismos semejantes, que pueden ser excluidos. 58 Entrevista a Albino Vargas, citada.

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Hay pocos antecedentes de participación de los empleados del sector público en la mejora de la calidad de los servicios públicos. Hay que reconocer que la preocupación por la mejora de la calidad de los servicios públicos no ha sido interiorizada bien por los sindicatos. En temas tan públicos como salud y educación, el compromiso con la calidad no está establecido como parte de la agenda sindical. 59 Recientemente (25 de junio del 2001) un conjunto de organizaciones magisteriales entre las que destacan la ANDE, la APSE y el SEC suscribieron un importante acuerdo general con los jerarcas del Ministerio de Educación Pública (MEP). El mismo se presenta como un intento de hacer un plan nacional de educación con participación, además, de algunos sectores productivos, cámaras empresariales y la Iglesia, con la coordinación del Ministerio, y que en un simposio establecería las directrices para hacer lineamientos curriculares generales que luego se adaptarían a las diferentes zonas del país. El acuerdo incluye los siguientes temas: el laboral salarial; la calidad de la educación y los aspectos académicos; la promoción de la igualdad en la educación; la legislación; el presupuesto, y las pensiones. 60

4.2 Prácticas salariales Un Consejo Nacional de Salarios, que nace por una ley que tiene su fundamento en la Constitución política, interviene en la fijación de salarios mínimos en el sector privado. Está conformado por los tres sectores: patronos, sindicatos y el Estado, cada uno representado por 3 directores y 1 suplente, que anualmente fijan los salarios, y desde el 82 en adelante realizan la “revisión salarial” de medio período, por el incremento en el costo de la vida. Cualquier fijación de salarios se gana por simple mayoría.61 La Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, integrada por representantes del Estado y los dirigentes más representativos de algunos sindicatos del sector público, negocian los salarios del sector, pero cuando no hay acuerdo, se fijan en forma unilateral. Una y otra comisión se influyen: lo que se negocia en el sector privado sirve de parámetro para lo que se negocia en el sector público, siendo que primero se negocia en el sector privado y después en el público. Durante muchos años se ha establecido por ley que los salarios del sector público no pueden ser inferiores a los del sector privado. Hasta que en 1992 se da pronunciamiento a la Procuraduría General de la República la cual establece que no son obligatorios los salarios que determina el Consejo Nacional de Salarios para el sector público, no obstante siempre se tienen como parámetro. 62 La Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público está conformada por la Dirección General de Servicio Civil y autoridades políticas, que incluyen a los Viceministros de Hacienda, Trabajo y Seguridad Social, Presidencia y Economía. El sistema de salarios de los

59 Entrevista a Albino Vargas, citada. 60 Entrevista a Eduardo Rojas Carranza, Presidente de la Asociación Nacional de Educadores, en noviembre de 2001. Véase también “Acuerdo Ministerio de Educación Pública - Magisterio en Acción. Mayo - Junio 2001” 61 “Cualquier grupo de patrones o trabajadores que sientan que sus salarios no son los correctos, pueden por medio de un tribunal de 15 trabajadores o 5 patronos pedir una revisión específica, y aunque prácticamente no se da, en el pasado se dio especialmente con los médicos. Primero se dan audiencias, se escucha a los trabajadores, luego a los patrones y, por último, al Estado, para que presenten sus propuestas.” Entrevista con José Pablo Carvajal, Jefe del Departamento de Salarios del Ministerio de Trabajo y Secretario del Consejo Nacional de Salarios, noviembre de 2001. 62 Entrevista con José Pablo Carvajal, citada.

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funcionarios públicos se divide en ámbitos: Poder Ejecutivo (Régimen de Servicio Civil), otros Poderes del Estado, Municipalidades y ámbito de la Autoridad Presupuestaria. Las remuneraciones de los empleados públicos bajo el Estatuto del Servicio Civil, que incluye a los empleados del Ministerio de Educación Pública (MEP) y el Ministerio de Salud (MS), se encuentran regulados por la Dirección General de Servicio Civil (DGSC) y la Ley de Salarios de la Administración Pública. También la concreción de los acuerdos negociados debe hacerse mediante resolución de la DGSC. Resumiendo, los criterios que regulan la determinación y fijación de salarios por parte de la Dirección General de Servicio Civil, son los siguientes:

• Aplicación de las técnicas asociadas a modelos de valoración por puntos, con la finalidad de evaluar el posicionamiento a lo interno de la organización (equilibrio interno);

• Aplicación de leyes, sentencias de tribunales de justicia, decretos y otros que conforman parte del cuerpo jurídico (principio de legalidad);

• Comportamiento del costo de vida en el país (índice de precios);

• Comportamiento de los salarios para puestos homólogos en el mercado de trabajo (sectores público y privado);

• Estado de las finanzas públicas (redistribución del ingreso y capacidad económica).

Cuadro N° 12: Salarios mínimos del Sector Privado y los del Régimen de Servicio Civil (Datos de junio de 2000)

Puesto Sector Privado Servicio Civil SP / SC Trabajador no calificado 69.692 69.512 1.0026 Trabajador calificado 81.246 74.164 1.0955 Profesional Licenciado 158.550 251.066 0.6315

Fuente: Informe de la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), 2001.

Estas diferencias hacen que los salarios del sector público estén un poco más altos. Aunque la tendencia de los últimos años ha sido a dar incrementos salariales un poco mayores en el sector privado y un poco menores en el sector público. Sin embargo, en el sector público, como existe el sistema de reconocimiento por antigüedad en el servicio y, en muchos lugares, lo que llaman “pluses” salariales, globalmente la gente gana mejor en buena parte de la Administración Pública. 63 4.3 La Administración de Clasificaciones y Salarios en la Dirección General de

Servicio Civil El personal del gobierno central está bajo la coordinación del Servicio Civil, que mantiene el manual descriptivo de puestos y se encarga de la selección de los candidatos elegibles. Las vacantes se cubren por selección interna o por concurso, a resultas del cual la Dirección General de Servicio Civil (DGSC) confecciona una terna para decisión de la autoridad jurisdiccional competente 63 Entrevista a Albino Vargas, citada.

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Como parte de su actividad la DGSC ha impulsado el desarrollo e implementación de nuevos instrumentos técnicos en materia de Recursos Humanos, entre ellos destacan los creados mediante Decreto Ejecutivo 25592-MP de fecha 29 de octubre de 1996, con el cual se inició una etapa de transición del sistema clasificado de puestos, ya que el decreto previó el uso de dos instrumentos: el Manual General de Clasificación de Clases y los Manuales Institucionales de Clasificación de Puestos. Como su nombre lo indica el Manual de Clasificación de Clases clasifica las clases contenidas en los manuales institucionales que han ido elaborando las instituciones comprendidas en el Régimen de Servicio Civil. En este proceso de transición ha sido necesario continuar utilizando el “Manual de Clases Anchas”, que estuvo vigente antes del mencionado Decreto, como un instrumento auxiliar mientras las instituciones elaboran sus propios manuales institucionales. La Ley de Carrera Docente (Ley Nº 4565 de 4 de mayo de 1970), conocida como el Título II de la Ley de Servicio Civil, regula tres grandes estratos de puestos de servidores del Ministerio de Educación Pública (MEP) según lo establece el Artículo 2 de su Reglamento: a) los propiamente docentes; b) los administrativo-docentes, y c) los técnico-docentes. Los puestos docentes son aquellos destinados a impartir lecciones en cualquiera de los niveles de la enseñanza. Para ubicarlos existen en el Manual de Clases Docentes un total de 15 clases de puestos algunas de las cuales poseen distintos grupos de especialidad, conocidos como G. de E., por ejemplo: ciencias, matemática, etc. Se ubican como administrativo-docentes los puestos en donde se realizan primordialmente labores de dirección, supervisión y otras de índole administrativa, relacionadas con el proceso educativo. El Manual contiene 32 clases pertenecientes a este estrato. Los cargos del segmento o estrato técnico-docente son aquellos en los que se realizan fundamentalmente labores de planificación, asesoramiento, orientación o cualquier otra actividad técnica, íntimamente vinculada con la política de la educación pública nacional, para lo cual el Manual establece 8 distintas clases. En el caso del personal docente, el Título II establece en el Capítulo VII que dicho personal, de acuerdo básicamente con su preparación académica, se clasifica en: titulados, autorizados y aspirantes. Los titulados son aquellos que posean un grado o título profesional que los acredite para el ejercicio de la docencia; los autorizados son quienes sin poseer título de docente tienen otro título académico (técnico, comercial, profesional, etc.) que aunque no es de naturaleza docente puede ser afín (por ejemplo un abogado podría dar clases de educación cívica aunque no tiene formación pedagógica), mientras que los aspirantes son quienes por sus estudios y experiencias no pueden ser ubicados en ninguno de los dos grupos anteriores (generalmente son bachilleres de colegio), y no podrán ser calificados para nombrarlos en propiedad. En materia de clasificación de docentes existe un escalafón de acuerdo a los diferentes niveles de enseñanza (ejemplo preescolar, primaria, secundaria, etc.), áreas de enseñanza (técnica, especial, laboratorio, etc.) y grados profesionales (doctorado, licenciatura, maestría, bachillerato, diplomado, etc.). 4.4 Desarrollo y capacitación El Estatuto de Servicio Civil estipula que “Son atribuciones y funciones del Director General de Servicio Civil: Promover programas de entrenamiento del personal del Poder Ejecutivo,

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incluyendo el desarrollo de la capacidad administrativa de supervisores, jefes y directores” (artículo 13, inciso e). En relación con esta disposición estatutaria, existen políticas específicas para la formación y la capacitación de los funcionarios públicos, sustentadas en las disposiciones mencionadas y en las del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil (artículos 37 y 38). Estas políticas establecen, por una parte, las posibilidades de estudio en instituciones de educación superior, con el fin de facilitar la formación académica en diversas disciplinas de estudio y, por otra, el derecho a la capacitación específica para el desempeño de los diversos cargos del sector público. En el primer caso, las políticas están orientadas a la concesión de licencias de estudios con goce de salario para la obtención de grados y postgrados universitarios (Bachilleratos, Licenciaturas, Maestrías, Doctorados y Especialidades). En el segundo caso, las políticas se orientan a la dotación, perfeccionamiento y refrescamiento de conocimientos, habilidades, destrezas y actitudes necesarias para un desempeño laboral exitoso. En este segundo caso, la legislación vigente establece los mecanismos y facilidades necesarias para que los funcionarios puedan capacitarse dentro de sus horarios de trabajo, en el marco de la denominada capacitación en servicio. Además de las disposiciones citadas, existe legislación complementaria que permite a los funcionarios el aprovechamiento de becas para capacitarse dentro o fuera del país. La base jurídica la constituye la Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores Públicos No. 3009 y su Reglamento, el Decreto Ejecutivo 17339-P. Dicha normativa sustenta la adjudicación de becas y la concesión de licencias con sueldo o sin sueldo para asistir a cursos de capacitación o a planes de estudio a nivel de postgrado. Los funcionarios que reciben tales beneficios adquieren el compromiso de que, una vez concluidos sus estudios o su capacitación, deben poner al servicio de la Administración los conocimientos adquiridos, ya sea aplicándolos directamente en su trabajo, o bien, mediante la capacitación de otros funcionarios. Para el cumplimiento de este compromiso se recurre a la suscripción de Contratos de Adiestramiento entre el servidor y el Ministro respectivo, los cuales deben contar, además, con el aval de la Dirección General de Servicio Civil. El Subsistema de Capacitación de Personal fue creado en 1984 por medio del Decreto Ejecutivo No 15302-P (reformado por el Decreto Ejecutivo No. 26786- MP, del 31 de marzo de 1998). Está conformado por las Unidades de Capacitación de los diferentes Ministerios de Gobierno y la Dirección General de Servicio Civil, representada por el Centro de Capacitación y Desarrollo (CECADES) como organismo rector y propulsor de las políticas, directrices y estrategias del proceso de capacitación en las instituciones del Régimen de Servicio Civil. 4.5 Reclutamiento, selección y período de prueba Los artículos 30 y 31 del Estatuto de Servicio Civil contemplan la aplicación de un periodo de prueba, no sólo para los nuevos funcionarios, sino también para los que sean ascendidos o trasladados. Para que un servidor público reciba la protección de esta ley, debe pasar satisfactoriamente un periodo de prueba hasta de tres meses de servicio contados a partir de la fecha de vigencia del acuerdo de su nombramiento (artículo 30). Por regla general, el periodo de prueba se aplicará en los casos de iniciación de contrato, pero a juicio del Jefe respectivo podrá exigirse en todos los casos de promoción o traslado en que convenga para garantizar mejor el servicio público (Artículo 31).

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4.6 Seguridad y salud laboral Entre los beneficios contemplados, se reconoce el derecho al descanso o al reposo (semanal o anual vacacional según corresponda), el derecho a disfrutar de vacaciones anuales pagadas (Artículos 59 de la Carta Magna y 37 inciso b y 28 y siguientes de su reglamento), que consiste en 15 días hábiles para los servidores con menos de seis años de antigüedad, 20 días hábiles para quienes tengan de 6 a 10 años de servicio, y 26 días hábiles o un mes calendario (de fecha a fecha) para los servidores con 11 o más años de antigüedad. Los trabajadores cubiertos por la Ley de Carrera Docente tienen su propio sistema de vacaciones conforme las exigencias del curso lectivo. También se reconoce el derecho a la seguridad social que tiene todo trabajador, según los términos de los numerales 57, 58, 59, 63 y 73 de la Constitución Política, lo que incluye el derecho a incapacitarse por enfermedad o riesgos del trabajo. Una entidad dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, creada en los años cuarenta con anterioridad a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), llamada actualmente Dirección Nacional de Pensiones (DNP) es la que se encarga del trámite y atención de pensiones con cargo al presupuesto nacional de ciertos colectivos de funcionarios -los menos- de la Administración Pública. Los colectivos de funcionarios públicos con regímenes especiales de pensiones llegaron a un número de diecisiete, todos con condiciones distintas en cuanto a edad -generalmente 50 años de edad-, número de cotizaciones -30 años-, beneficiarios, etc. con el agravante de que nunca se constituyó un fondo con las cotizaciones del 5% -actualmente un 9%-, por lo que el Gobierno año a año debe presupuestar lo correspondiente para sufragar su pago, costo que llegó a ser a principios de los noventa casi un 10% del producto interno bruto (PIB), ya que el monto de la pensión en algunos casos se calcula con el último salario y en otros con el promedio de los últimos 12 mejores sueldos de los 24 meses anteriores. Actualmente hay unos 22.000 pensionados por trece regímenes públicos antes existentes y 25.000 por el de los docentes, más el del Poder Judicial que es pequeño. 4.7 Reestructuración Los procesos de reestructuración, que pueden afectar la estabilidad laboral, son solicitados por la autoridad de la institución al Ministerio de Planificación, quien debe aprobar la nueva estructura. Toma intervención el Tribunal del Servicio Civil, que pasa su apelación a la Dirección del Servicio Civil si es que afecta a más del 60% de las plazas para el cambio de función. Existen normas que permiten los traslados horizontales de una institución a otra en estos casos. Las reestructuraciones pueden hacerse por decreto o por ley, según los casos. El caso de traslado de funcionarios del Ministerio de Salud a la CCSS fue hecho por ley, atendiendo a la importancia de la reestructuración. El Artículo 47 del Estatuto autoriza a la autoridad jerárquica a prescindir de los empleados o funcionarios de los que se trate tomando en cuenta la eficiencia, la antigüedad, el carácter, la conducta, la aptitudes, y demás condiciones que resulten de la calificación de sus servicios. Cuando hay reestructuración y una persona es despedida se le paga indemnización. 64 64 Entrevista a Guillermo Lee Ching, citada.

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5. Conflictos El Estado es también parte por derecho propio en el conflicto sociolaboral, cuando éste afecta a sus propios empleados, y de hecho en Centroamérica, como en otras regiones del mundo, el epicentro del conflicto sociolaboral se ha desplazado de los sectores históricamente más conflictivos (minas o industria pesada en los países con tradición industrial, o plantaciones en Centroamérica), hacia sectores "de cuello blanco" en donde el Estado es directa o indirectamente el principal empleador, como la enseñanza, la salud y la propia administración central. (Bronstein, 1997) Conforme con datos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (Departamento de Relaciones Laborales), de 62 huelgas producidas en Costa Rica durante el período 1986 - 1990, solamente 11 de ellas no afectaron al sector público, es decir, del total, el 82.26 % se produjeron dentro del sector. El conflicto social más grande de los últimos 50 años fue el que se dio el año 2000 a propósito de la propuesta de privatización de la empresa de telecomunicaciones. Ahí el conflicto se resolvió con un poder ejecutivo y un poder legislativo negociando con una especie de poder ciudadano (coalición de fuerzas de estudiantes, sindicatos, grupos ecologistas, mujeres, etc.). Se ganó un “referéndum de la calle”, no institucionalizado. 65 A principio de los noventa se reconoce a los docentes el pago por carrera profesional y dedicación exclusiva, equiparando salarios con los de otros profesionales. La posición de los gremios en esta década se hace más defensiva y de confrontación en defensa del régimen de pensiones, la que se produce en 1996 en medio de una huelga de 35 días, en la que se reducen beneficios y aumentan contribuciones. Ya con anterioridad se había cerrado la entrada a su sistema de reparto, creando un régimen de capitalización individual para los nuevos docentes. Los acuerdos salariales no son siempre pacíficos, y en ocasiones los sindicatos adoptan diferentes actitudes frente a los conflictos. El caso del aumento salarial de julio de 1999, provocó una huelga a la que el Ministerio de Trabajo amenazó con decretar "ilegal". Un incremento salarial del 4,1% fue rechazado por los trabajadores por lo que, posteriormente, se acordó un 5,3% -que era la cifra que demandaban los sindicalistas- pero a entregar en dos partes, lo cual no fue aceptado por los manifestantes con el argumento que así se afectaba el pago de aguinaldo y el cálculo de pensiones. La ANEP participó activamente en el conflicto. 66 El paro dividió al magisterio, pues los dos principales sindicatos de educadores -la Asociación Nacional de Educadores (ANDE) y la Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza (APSE)- acordaron no apoyar el movimiento tras llegar a un acuerdo con el gobierno sobre pensiones. El minoritario Sindicato de Educadores Costarricenses sí lo respaldó. Los hospitales y clínicas del sector de Salud, las universidades estatales, varios ministerios, así como la mayoría de instituciones descentralizadas apoyaron el movimiento. En el magisterio, las reivindicaciones en defensa del poder adquisitivo del salario han sido frecuentes, a veces buscando mecanismos compensatorios en las condiciones de trabajo, como fue el caso de la reducción de la semana laboral excluyendo el sábado, con consecuencia en la reducción de días de clase que no se restituyeron cuando las remuneraciones se recompusieron. 65 Entrevista a Albino Vargas, citada. 66 AFP, 29 de julio de 1999.

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Estos conflictos se manifestaron con marchas, paros y huelgas, en casos para protestar y detener los aumentos de precios y tarifas. Más recientemente, el mayor conflicto es el relativo al dictado de los 200 días de clase que el gobierno encuadra en un tratado centroamericano, que se contrapone con la cantidad de días del estatuto docente. En 1998 obtienen dos salarios anuales adicionales como compensación de la ampliación del curso lectivo en 20 días para llegar a los 200 días. La historia de los conflictos con los gremios docentes demuestra que su poder es suficiente para hacer indispensable su apoyo a las propuestas de reforma que se quieran implementar en el sector. En el sector salud, la Unión Nacional de Empleados posee una trayectoria activa y beligerante, y también la Unión Médica Nacional tuvo un fuerte antagonismo hacia la creación de la CCSS. Este gremio, que es el mayor del sector, tiene como actividad principal la solución de los conflictos laborales entre la patronal y los médicos. En general el gremialismo ha procurado mejoras en las condiciones salariales y otros beneficios, con costos importantes para el sistema, pero con mayor margen para el funcionamiento del sector en comparación con la educación, cuyo presupuesto de salarios incide mucho más en el total del gasto del sector. Una huelga en 1982 habilitó la ley de incentivos que coloca a los médicos como los profesionales mejor remunerados del sector público. Se mantienen aún reivindicaciones orientadas a la mejora de condiciones laborales frente a las rigideces de la estructura laboral. López (1997, citada por Trejos) destaca la participación activa de los gremios, como la Asociación de Profesionales de la Enfermería, en los conflictos, con un papel secundario de los sindicatos. Entre los conflictos relevantes en el sector salud, se presentó con el traslado del personal del Ministerio a la CCSS, no obstante las mejoras salariales que la transferencia implicaba. 5.1 Procedimientos para resolver conflictos El Estatuto de Servicio Civil (Ley No. 1581 y sus reformas) se promulgó con dos finalidades: lograr la eficiencia de la Administración Pública y proteger a los servidores públicos. Ese equilibrio difícil pero indispensable quedó a cargo de dos órganos independientes entre sí, que la misma ley estableció, dotando a cada uno de funciones y competencias propias: La Dirección General de Servicio Civil y el Tribunal de Servicio Civil. La Dirección General de Servicio Civil es un órgano unipersonal, cuyo titular es de nombramiento del Presidente de la República y sus funciones son las que señala el numeral 13 de la misma ley, debiendo los ministros de gobierno coordinar sus acciones con el Director General de Servicio Civil. Mientras tanto, el Tribunal de Servicio Civil es un órgano colegiado, compuesto por tres integrantes, de nombramiento del Consejo de Gobierno (Presidente y sus ministros en asamblea), abogados, a quienes corresponde conocer: de las gestiones de despido de los servidores –autorizando o no los mismos con mérito al expediente levantado al efecto-, de los reclamos que los servidores tengan contra las actuaciones de los jefes –ejemplo: calificación de sus servicios, traslados, etc-, y de los reclamos que se presenten contra la Dirección General de Servicio Civil y sus actuaciones.

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Además, cuando se producen reorganizaciones en las dependencias públicas, dicho Tribunal debe conocer de las mismas y darles su autorización en cuanto a su justificación técnica. El Tribunal de Servicio Civil conoce de unos 350 asuntos al año: 200 gestiones de despido y 150 reclamos interpuestos por servidores contra los jefes, por disposiciones o actuaciones que consideran los han perjudicado laboralmente. 67 La creación del Tribunal de Carrera Docente incluida en la Ley de Carrera Docente tiene atribuciones para: “a) Conocer, conforme al procedimiento que esta ley indica, de todos los conflictos que se originen dentro del Ministerio de Educación Pública, tanto por el incumplimiento de las obligaciones, como por el no reconocimiento de los derechos del personal docente, y dictar el fallo que en cada caso corresponda; b) Conocer de lo resuelto por el Director del Departamento de Personal, en relación con las peticiones de los servidores, sobre derechos inherentes a ellos en sus puestos. La resolución, en estos casos, tendrá alzada ante el Ministerio de Educación Pública. Tal trámite agota la vía respectiva; c) Conocer de las apelaciones que se presentaren contra resoluciones dictadas por el Director del Departamento de Personal, en los procedimientos de este capítulo. Lo resuelto por el Tribunal en este caso, no tiene recurso ulterior; y d) Las demás funciones que esta ley o cualquiera otra disposición legal le otorgaren.” (artículo 81). El Tribunal de Carrera Docente lo integra un representante de los sindicatos (por turnos), uno del Ministerio de Educación Pública y uno del Servicio Civil. Todo procedimiento administrativo en el que se analicen los deberes y derechos de los funcionarios docentes va ligado a los principios constitucionales de derecho de defensa y debido proceso, para garantizar transparencia y justicia en todo el proceso. Existe el derecho a plantear reclamos ante el Tribunal de Servicio Civil o el Tribunal de Carrera Docente según sea el caso, por las acciones de sus superiores o de la Dirección General de Servicio Civil que perjudiquen gravemente sus derechos (Artículos 14 incisos b y c, 81 y 190 incisos a y b del Estatuto de Servicio Civil y numeral 88 de su reglamento), sin perjuicio, de que previo agotamiento de la vía administrativa (numeral 395 del Código de Trabajo) acuda la vía judicial. La Sala Constitucional atiende cuando hay violación de los principios y derechos constitucionales, los recursos de amparo o los recursos de habeas corpus solamente. En esos casos no hay que agotar las instancias del servicio civil para acceder a ella. Los servidores públicos han presentado acciones de inconstitucionalidad y recursos de amparo. 68 La Procuraduría lleva la defensa del Estado y hacen la interpretación de las normas sobre las que hay discrepancia, su interpretación se convierte en elemento vinculante para la administración. Existen varios tribunales administrativos (de microbiólogos, de enfermeras, de Escalafón Médico Nacional, de carrera docentes), en cada uno de ellos hay un miembro de la dirección general de servicio civil, uno del colegio (de microbiólogos, de enfermeras...) y uno de la CCSS. El presidente del Tribunal de Escalafón Médico Nacional es el Director General de Servicio Civil de turno y hay un representante de las siguientes entidades: CCSS, Consejo Técnico de

67 Informe de la Dirección General de Servicio Civil (DGSC), 2001. 68 En esta sección se presenta información obtenida de la entrevista con Guillermo Lee Ching, citada.

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Asistencia a Médicos Social, Ministerio de Salud, Instituto de Nacional de Seguros, Junta de Gobierno del Colegio de Médicos y Unión Médica Nacional. El Tribunal de Escalafón Médico es para dirimir los conflictos que se dan entre los médicos por sus nombramientos. 5.2 El derecho de huelga La Constitución Política establece el derecho a huelga (artículo 61), pero lo restringe cuando se trata de servicios básicos de salud, seguridad ciudadana, energía eléctrica, agua potable, entre otros. El derecho a huelga por parte de los funcionarios públicos es un tema especialmente controvertido, inclusive modernamente se considera que debe quedar remitido al establecimiento de un sistema de garantías en orden al funcionamiento mínimo de los servicios públicos esenciales. Desde la aprobación del Código del Trabajo, el derecho a huelga ha estado prohibido en los servicios públicos, incluyendo a todos los trabajadores del Estado o de sus instituciones. La Sala Constitucional falló en 1998 declarando inconstitucional algunos textos relativos a las huelgas, en particular en los servicios públicos, pero varía el sentido de la actividad en la cual la prohibición se mantiene: cambia el concepto de “servicio público” por el de “servicio esencial”, incluyendo los prestados por empresas privadas, clínicas y hospitales. No obstante, en el sector salud se siguen dando movimientos de huelga, aunque no existen datos sobre días no trabajados o de conflictos. En cambio, los servicios de educación quedan excluidos de los “servicios esenciales”, por lo que tienen la posibilidad de realizar huelgas legales (Trejos, 2000). Así mismo, a pesar de que desde el 1º de julio de 1999 se interpuso una acción de inconstitucionalidad en contra de los requisitos establecidos en el Código de Trabajo para la huelga legal, se tomó nota que la Sala Constitucional no ha iniciado el trámite para conocer esa acción de inconstitucionalidad un año y diez meses después, cuando el expediente aún estaba siendo estudiado por la Sala Constitucional para determinar si lo rechazaría de plano o n iniciaría su conocimiento. En setiembre de 2000 el Consejo de Gobierno acordó iniciar un diálogo con los sindicatos del país tendiente a resolver el "vacío jurídico" en que se encuentran las convenciones colectivas. Entonces se puso en marcha como mecanismo de negociación colectiva de trabajo en el sector público, un reglamento aprobado por el Consejo de Gobierno en 1992, que no se había utilizado, el cual se aplicaría inicialmente en el Registro Nacional. Al mismo tiempo, se decidió crear una comisión con dos asesores legales del Gobierno y dos de los sindicatos, presidido por el titular de Trabajo, para analizar las sentencias de la Sala IV que afectan las convenciones colectivas y proponer una solución jurídica. La intervención del Gobierno se da ante la agitación sindical por la inconstitucionalidad que dictó la Sala IV contra las convenciones firmadas en las municipalidades y la anulación de tres artículos del convenio de la Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope) con sus trabajadores. 69 Según Castro 70, si bien se encuentra contemplado constitucionalmente el derecho de huelga, estas son declaradas ilegales con graves perjuicios para los trabajadores (incluso el despido), por las desproporcionadas exigencias que establece la ley: el 60% de los trabajadores de la Institución o empresa que se encuentren en huelga, deben adherir a la misma, exigiéndose el levantamiento de listas para dicha contabilidad, las cuales podrían 69 LA NACION, San José, Costa Rica. Miércoles 27 de septiembre, 2000. 70 Castro, Mauricio. Op. cit.

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acarrear en represalia el perjuicio del despido. Las consecuencias de esta reglamentación explican que a lo largo de un año se declararan ilegales unas diez huelgas realizadas. Además, para que exista una huelga legal se requiere agotar un procedimiento judicial sumamente prolongado, durante el cual existen serias dificultades para poder proteger a los trabajadores. Este procedimiento judicial fue declarado inaplicable para la gran mayoría de los trabajadores del sector público, de lo que resulta que la ley exige para este sector el agotamiento de un requisito que no se puede cumplir. En la opinión de Vargas, el número de huelgas “…no es ni muy alto ni muy bajo y se resuelven con un cara a cara, con una negociación de facto. La resolución puede ser positiva o negativa dependiendo el grado de fuerzas en pugna del que haya resistido más. El que resiste más impone las condiciones.” 6. Conclusiones En Costa Rica se puede apreciar una importante continuidad de las instituciones mediante las cuales se expresan los actores estatales, así como de las normas establecidas para regular las relaciones laborales en el sector público, aunque en este caso actualmente existen proyectos de cambio. Cabe destacar que, así como las reglas se han mantenido estables, su interpretación ha dado lugar a prácticas diferentes en materia de relaciones laborales a lo largo del tiempo, y si bien esto podría ser visto como una flexibilidad explicativa de su pervivencia, no han dejado de suscitarse controversias que dieron a los tribunales un papel activo en la interpretación. Durante algunas etapas, la negociación colectiva estuvo facilitada de hecho en distintas instituciones públicas, pero en los últimos años se ha restringido claramente su ejercicio para los sectores regulados por la ley del servicio civil, aunque se respetaron los derechos adquiridos en negociaciones del pasado. En definitiva, se percibe que en los poderes públicos ha predominado un enfoque preventivo de posibles distorsiones o “abusos” que pudieran derivarse de ceder a los resultados de una negociación con el sector laboral, las reglas que rigen la relación de empleo público. En todo caso, sí se ha progresado en determinar con mayor precisión los sectores en los que el procedimiento de negociación está habilitado, mientras se mantiene vigente el principio de restricción o desconocimiento formal a la negociación colectiva y al ejercicio del derecho de huelga. Una singularidad observada en el país es la existencia de políticas salariales globales sin excesivas fracturas entre el sector público y el privado, en un marco de publicidad permanente de salarios y negociaciones semestrales, lo puede considerarse como un factor de legitimidad a la asignación de recursos por parte del sector público. Los funcionarios públicos no tienen en la Constitución el resguardo de la estabilidad, de modo que por razones de economía o funcionalidad, el Estado puede despedir servidores públicos pagándoles una indemnización. Las reducciones laborales programadas que han podido verificarse, se han planteado metas no superiores al 5% del total del empleo, pero en los últimos años no se han observado variaciones sustantivas. En lo relativo a las variables escogidas para medir el grado de desarrollo de las relaciones laborales, se destaca el predominio de las formas de empleo permanente en el ámbito de la Ley del Servicio Civil, que incluye a la administración central y a la educación. En cuanto a los contratos, si bien tienen vigencia y son materia de controversias, no son significativos. La

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situación es semejante en el ámbito de la salud, incluso con el cambio de dependencia y de reglas que afectaron a este personal a consecuencia de las reformas del sector en la década pasada. Los espacios de diálogo son amplios en los tres sectores considerados, y tienen distintas modalidades de expresión, destacándose los consejos en los que las organizaciones gremiales tienen participación, los ámbitos para las negociaciones salariales que se realizan cada semestre en la Comisión Nacional de Salarios, o aquéllos constituidos para la consideración de petitorios y propuestas, ya sean reivindicativas o atinentes a cuestiones profesionales y de la gestión sectorial. Las negociaciones entre el gobierno y las instituciones representativas de los servidores públicos en el sector de la salud, pueden juzgarse como transparentes en los acuerdos que se realizan frente a la sociedad. Aunque ello no alcanza una medida equivalente en el servicio civil y en la educación, puede reconocerse la existencia de esta característica. La fuerte institucionalización de la Dirección General del Servicio Civil como entidad rectora del sistema de recursos humanos, y la estructuración de los sistemas de información y procedimientos de trabajo que administra, expresan la existencia de un sistema de personal integrado que dispone de información sobre la gestión de empleo público, las condiciones de trabajo y los salarios. Este sistema es asistido por las oficinas de recursos humanos en las distintas instituciones, y su tarea es complementada por la Autoridad Presupuestaria, que replica los procedimientos de la DGSC para las instituciones descentralizadas, autónomas y semiautónomas. En la administración central como en los sectores de salud y educación, están vigentes procedimientos para la descripción de puestos que se integran en manuales de clasificación de clases y de puestos, aunque no todas las instituciones han desarrollado su propio manual. La confirmación en el puesto de un funcionario requiere superar un período de prueba de tres meses. Por otra parte, la falta de amparo para la estabilidad, se manifiesta en el poder de la autoridad jerárquica para prescindir de empleados. No obstante que hay quienes consideran que los procedimientos para lograr el reconocimiento como sindicato está condicionado por demoras burocráticas, las exigencias formales para realizar la tramitación son escasas, de modo que la libertad de afiliación y representación de los intereses de los trabajadores es muy amplia. Ello se traduce en un elevado número de sindicatos, asociaciones y centrales sindicales. Sin embargo, cabe llamar la atención que los fueros sindicales se reconocieron tardíamente. Por su parte, la afiliación es libre, y aunque la tasa de afiliación en el sector público es más amplia que en el privado, la mitad de los servidores públicos está sindicalizada. Por otra parte, cabe destacar la existencia de cambios en la gestión pública a consecuencia del Sistema Nacional de Evaluación y los compromisos de resultados, que en el sistema de salud se extienden a un número significativo de centros. En el magisterio comienzan a incorporarse aspectos ligados a la calidad, superando la acción meramente reivindicativa de las instituciones gremiales, pero el desarrollo alcanzado no es comparable con el del sector de la salud. Las políticas orientadas a profesionalizar al personal de la administración pública, se manifiestan de modo más decisivo en el sector de la salud, aunque también son reconocibles en la administración central y la educación.

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Después de marchas y contramarchas, la llamada “negociación colectiva de hecho” no ha podido consolidarse en el derecho, desde el momento que sucesivos fallos de la Corte Suprema de Justicia declararon inconstitucional la utilización en el sector público del proceso arbitral regulado en el Código de Trabajo, remitiendo al Estatuto de Servicio Civil la regulación de las relaciones entre el Estado y sus servidores, incluyendo a la administración central y a la educación. En el ámbito de la salud (CCSS) se mantiene y actualiza periódicamente la convención oportunamente suscrita, pero sujeta a regulaciones que anualmente emite la Autoridad Presupuestaria. En definitiva, no obstante la existencia de amplios canales para el diálogo, se mantiene una resistencia a ceder espacios a la acción colectiva, probablemente para aventar la consolidación de excesos, que en la perspectiva de algunos actores, tuvieron lugar en el pasado. Esto se compensa con reglas laborales generosas hacia el trabajador individual, pero limitativas de la acción colectiva.

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E. RELACIONES LABORALES EN EL SECTOR PÚBLICO MEXICANO 1. El contexto 1.1 Marco institucional 1 México es una república representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de la Constitución Política. Los estados de la Federación adoptan, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre conforme a las bases siguientes: cada municipio es administrado por un ayuntamiento de elección popular directa y no hay ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno de estado. Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos no pueden ser reelectos para el período inmediato. Los municipios están investidos de personalidad jurídica y manejan su patrimonio conforme a la ley. El poder público de los estados se divide para su ejercicio en ejecutivo, legislativo y judicial. La elección de los gobernadores de los estados y de las legislaturas locales es directa. El poder judicial de los estados se ejerce por los tribunales que establezcan las Constituciones respectivas. Los años noventa fueron de intenso cambio para el país, habiendo ingresado a una apertura comercial que llevó a emprender reformas estructurales en un contexto macroeconómico caracterizado por fuertes contrastes, y que tuvo un hito relevante en la crisis económica de 1995. México es la decimotercera economía más importante del mundo, el octavo exportador de bienes y servicios, y el cuarto productor de petróleo. La aplicación de amplios programas de estabilización y reforma estructural desde fines de los años ochenta está transformando rápidamente la economía mexicana. A pesar del extraordinario retroceso que experimentó como consecuencia de la crisis financiera de 1994-95, México registró una tasa media anual de crecimiento económico cercana al 3% durante el decenio de 1990, en comparación con un estancamiento prácticamente total de la economía en los años ochenta. La recuperación que se produjo después de dicha crisis -impulsada inicialmente por las exportaciones- ha permitido incrementar ese promedio a casi el 5%. La liberalización del comercio y, en particular, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) han contribuido en gran medida a esta rápida transformación económica. El PIB de México aumentó a US$ 484.000 millones en 1999, y el crecimiento económico se elevó al 7,8% en el primer semestre del año 2000. La disciplina fiscal y monetaria, y la adopción de una política de tipo de cambio flexible han sido los instrumentos de política económica fundamentales de que se ha valido el gobierno mexicano para promover la estabilidad macroeconómica y el crecimiento. Algunos factores externos, particularmente el

1 Los datos de la presente sección han sido tomados de la base “El Estado y la Administración Pública. Sus Perfiles Institucionales”, del SIARE del CLAD, y de la Sinopsis sobre México de septiembre de 2000 y julio de 2001, del Banco Mundial.

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elevado nivel de los precios internacionales del petróleo y sólido crecimiento económico de los Estados Unidos, también han contribuido al fuerte crecimiento registrado recientemente. El PNB per cápita de México es de US$ 4.410 y el saldo total de la deuda externa alcanzaba los US$ 167.000 millones a fines de 1999. Muchos indicadores sociales son positivos. En promedio, la esperanza de vida al nacer es de 72 años, la tasa de analfabetismo de los adultos es de sólo el 9% y la matrícula en la enseñanza primaria es de casi el 100% del grupo de edad pertinente. Casi tres cuartas partes de los 97,4 millones de habitantes que tiene México viven en zonas urbanas, y el 83% tiene acceso a agua potable. No obstante, la pobreza persiste. El 28,6% de la población, es decir, 27 millones de personas se clasifican como pobres, según indicadores del consumo de 1996. Gran parte de los progresos en la reducción de la pobreza que se habían realizado desde mediados de los años ochenta se desvanecieron como consecuencia de la devaluación monetaria de 1994-95. Si bien la extraordinaria recuperación económica registrada a partir de 1996 probablemente ha hecho disminuir la proporción de la población pobre declarada, aún no se dispone de datos comparables para poder determinar claramente el impacto de dicha reactivación. 1.2 Empleo público y relaciones laborales en el proceso de reforma y modernización estatal 2 Desde 1995 a la Secretaría de la Contraloría General de la Federación se le confieren nuevas atribuciones para constituir la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), en particular la de organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF). Asume también las atribuciones que correspondían a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en materia de normatividad de adquisiciones, arrendamientos, desincorporación de activos, servicios y obras públicas, así como la responsabilidad de autorizar en forma mancomunada con esa Secretaría las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la APF. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) emite en 1995 un documento denominado "Medidas Estructurales para la Reducción del Gasto en Servicios Personales”, el cual establece la obligación por parte de las Secretarías de Estado de reducir el equivalente al 30% del presupuesto destinado al pago de remuneraciones del personal de confianza. Cabe destacar que de esta medida se excluye al personal de las ramas médica, docente y militar. Con el Programa de Modernización de la Administración Pública (PROMAP) de 1996, se inicia un plan en todas las dependencias y entidades del Gobierno Federal para simplificar normas que regulan la actividad pública, desarrollar estructuras dirigidas a la obtención de resultados, impulsar la mejora sistemática de los sistemas y métodos de trabajo y contribuir al mejor desempeño de los servidores públicos y su desarrollo dentro de las instituciones, teniendo por líneas de acción: 1) la participación y atención ciudadana; 2) la descentralización y/o desconcentración administrativa; 3) la medición y evaluación de la gestión pública y, 4) la dignificación, profesionalización y ética del servidor público. La SECODAM ha sido responsable de promover, coordinar y facilitar el proceso de 2 En esta sección se utilizan datos obtenidos de la base de datos “Experiencias de Modernización en la Organización y Gestión del Estado”, del SIARE del CLAD. En otros casos, se refieren las fuentes utilizadas.

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modernización en el Gobierno Federal, a través de proporcionar servicios de información, capacitación, consultoría y asistencia técnica a todas las dependencias y entidades del Ejecutivo. 3 En el marco del PROMAP, en 1996 se realizan reformas a las Leyes Orgánica de la Administración Pública Federal, Federal de las Entidades Paraestatales y Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, estableciendo la facultad de la SECODAM para designar y remover a los titulares de los Organos de Control Interno de la Administración Pública Federal, quienes hasta ese momento tenían dependencia directa de los titulares de cada institución, y estaban ubicados como parte de las Oficialías Mayores o áreas equivalentes en las entidades. A partir de las disposiciones que modificaron a los Organos de Control Interno, se seleccionaron sus titulares y se realizó la capacitación de sus integrantes. Desde 1999 estos órganos tienen autonomía de gestión, evalúan y controlan las actividades públicas con un enfoque dirigido a los resultados, y se instituye el Sistema Nacional de Quejas, Denuncias y Atención a la Ciudadanía, a través del cual se promueve la participación ciudadana. 4 En el documento "Normas para Redimensionamiento de las Dependencias de las Entidades de la Administración Pública Federal" de 1996, que tiene el mismo tenor del publicado en 1995, la SHCP informa que el resultado de la aplicación de ambas medidas (de 1995 y de 1996) es la cancelación de 5.500 plazas de personal de confianza del sector central de la Administración Pública. En 1996 se anuncia la supresión de cuatro ministerios (Reforma Agraria, Turismo, Energía y la Contraloría General), cuyas funciones quedan a cargo de otros ministerios o reparticiones de menor jerarquía, estimándose que 20.000 personas pierden sus puestos. También se integran y redistribuyen atribuciones entre distintas secretarías. En el período comprendido entre 1996 (fecha de implantación del Programa de Modernización de la Administración Pública) y 1999, el Gobierno Federal adelantó programas de modernización en la mayoría de las dependencias y entidades, simplificando trámites federales que cuentan con estándares de servicio y pueden ser consultados por medios electrónicos; también modernizó los servicios de conciliación y arbitraje en el sector laboral y los sistemas de administración de recursos financieros en todo el sector público, y estableció centros de capacitación en calidad en diversos organismos. 5 Para fines de 1997 alrededor del 65% de las unidades gubernamentales han desarrollado estándares de servicio. En 1998 comienza a ser aplicada una Nueva Estructura Programática (NEP), desarrollada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que apunta al fortalecimiento de la

3 En 1996 la SECODAM inicia el desarrollo del Sistema Electrónico de Contrataciones Gubernamentales (COMPRANET), para automatizar las distintas etapas del proceso de contratación, permitiendo a las unidades compradoras del gobierno dar a conocer por medios informáticos sus demandas de bienes, servicios, arrendamientos y obras públicas. Así, los proveedores y contratistas pueden acceder a esta información, presentar por el mismo medio sus ofertas y, posteriormente, continuar con todo el proceso de licitación hasta su finiquito. En 1999 queda estandarizado el proceso de compras a más de 2.600 unidades compradoras y de obras públicas, y se incorpora el 95% de las licitaciones en su página en Internet. 4 Síntesis de avances y resultados de las actividades institucionales del período 1995-1999 / México. Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo. 5 Por otra parte, con objeto de evitar la discrecionalidad de la autoridad y actos de corrupción por la excesiva regulación de los trámites y servicios públicos, se emprendió un proceso de mejora reguladora que comprende en el año 1999 a 11 dependencias del Gobierno Federal. Los trámites de esas dependencias se han reducido en 47%, al pasar de 1.846 a 970. Además, la Unidad de Modernización Administrativa de la SECODAM ha venido promoviendo una mentalidad "cliente-amigable", la reingeniería de procesos, la calidad total y una mayor sub-contratación dentro del sector público.

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planeación corporativa y el cambio de la relación de la planeación con la presupuestación, a fin de permitir mejor coordinación y evaluación del desempeño de acuerdo a los objetivos y no a los procedimientos. 6 En abril de 1999 se aprueba la creación de un Organo Superior de Fiscalización, como parte de la Agenda para la Reforma del Estado, en sustitución de la Contaduría Mayor de Hacienda, así como una serie de reformas constitucionales para "crear una auténtica e imparcial instancia superior de revisión y auditoría de los diversos Poderes de la Unión y de los organismos con autonomía constitucional". Esta reforma trata de eliminar las limitaciones que tenía la Contaduría para la revisión de la cuenta pública de los Poderes de la Unión y entidades del sector público federal. Si bien en esta etapa se han realizado políticas de retiros voluntarios, se considera que su eficacia ha sido mínima, y que realmente las grandes reducciones de trabajadores se han producido en las empresas privadas o en algunas de las descentralizadas cuando el gobierno ha decidido privatizarlas y disminuir notablemente el número de sus trabajadores (es el caso, por ejemplo, de Ferrocarriles Nacionales de México). 7 Con la gestión del Presidente Fox se conforman redes de innovación y calidad, como una organización matricial horizontal que cubre a todas las dependencias centrales y descentralizadas (Hacienda, Salud, Educación, SECODAM, Comisión Federal de Electricidad -CFE-), en las que un grupo de funcionarios en distintas posiciones, fungen como animadores y, por su autoridad, impulsores de la innovación en la calidad. Las redes están referenciadas al equipo INNOVA-PINOS, que sanciona, revisa y aprueba todas las iniciativas de innovación y calidad del gobierno, y las presenta al Presidente y al gabinete legal. Las redes que contribuyen a este equipo son: 8

1) Red de Directores Generales de Recursos Humanos: conformada por todos los directores de recursos humanos del gobierno federal, de dependencias centralizadas, así como de entidades (80 personas).

2) Red de Informática: agrupa a todos los funcionarios responsables de sistemas e informática y se interesa por el gobierno digital.

3) Red que impulsa la certificación en ISO de calidad de las dependencias, incluyendo a un funcionario en cada una para promover la certificación y el aseguramiento de calidad. Esta tarea es llevada a cabo por distintas instituciones certificadoras privadas autorizadas en México.

La red de oficiales mayores, funcionarios políticos de confianza, administradores de cada Secretaría (también son 80), aglutina a las tres anteriores, y es responsable de la innovación. INNOVA-PINOS revisa una vez a la semana los proyectos, funcionando como una estructura de comunicación, impulso y consenso, marcando la directriz y procurando no sacar iniciativas no validadas o ajenas a lo que pasa en las dependencias. El proyecto en curso sobre el Servicio Civil, previsto en la propuesta de ley, considera tres grupos de funcionarios públicos:

6 Ver Méndez Martínez, José Luis, ”¿Vieja o nueva administración pública?: Una propuesta ante los dilemas de la modernización administrativa.” En, Revista del CLAD Reforma y Democracia N° 13, 1999. 7 De Buen, Néstor. “México”. En, Ackerman, Mario (Coord.) “Trabajadores del estado en Iberoamérica”. Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998. 8 La descripción se basa en la entrevista con Jorge Delgado García, titular de la Unidad de Servicio Civil de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, diciembre de 2001.

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- El político, que contiene a secretarios, subsecretarios y oficiales mayores. Este primer grupo comprende los cargos por asignación directa, es decir, por nombramiento del Ejecutivo. Para ellos no está pensado el Servicio Civil. Dado que estos funcionarios no son de carrera, sino que son políticos, aún está en debate si los oficiales mayores pertenecen a este grupo o no. El grupo representa un 10% del total de funcionarios públicos.

- El de confianza o de mando. Pertenecen al Servicio Civil, pero no está previsto darles un carácter laboral sino establecer una relación laboral por nombramiento, es decir, de delegación, pero haciendo una carrera que es derecho de la persona. Serían evaluados por resultados, tendrían incentivos y oportunidades de ascenso, y su remuneración sería según resultados, es decir, diferenciada. No es un contrato por tiempo indeterminado, pero se pretende garantizar permanencia sustentada en los propios resultados de la persona en los grupos de trabajo. Se procura evitar la relación laboral para que no se conviertan en un grupo cuasi sindicalizado que pueda convertir al gobierno en rehén; se pretende también que no estén ligados a partidos, que se muevan conforme a las políticas del gobierno; así, su carrera dependería de sus resultados y, a cambio de eso, sería un grupo altamente formado y excelentemente bien pagado. Está pensado un Tribunal del Servicio Civil Administrativo, ajeno a los tribunales laborales. Este grupo sería el 30% del total.

- El otro gran grupo de funcionarios son los que no tienen mando, los operativos, los niveles más bajos de la estructura. Están sindicalizados ya que hay una relación laboral que se pacta con los sindicatos y con la federación. Se intenta crear un puente administrativo para que el personal sindicalizado, operativo, que quiera acceder al servicio civil y pase al segundo grupo, lo pueda hacer, pero dejando la estabilidad y entrando a la carrera. Para ello se crearía un sistema de profesionalización que haga posible ese tránsito. Son el 60% restante.

1.3 Política laboral, reformas previsionales y convenios internacionales La Ley Federal del Trabajo vigente es de 1970, y sus reformas y adiciones no alteran la esencia, no obstante que el contexto de empresas, mercados y organización del trabajo se ha transformado radicalmente. La legislación en México presenta normas comparativamente menos flexibles que las del resto de la región, y aunque ello protege la estabilidad del empleo, no evita la proliferación del empleo informal. 9 Se destaca en el caso de México la existencia de interlocutores sociales y experiencia en materia de diálogo social entre los factores de la producción, que son elementos clave en los procesos exitosos de negociación de una reforma a la legislación laboral. En 1995 se inició el diálogo obrero-empresarial hacia una “nueva cultura laboral” cuando la Confederación de Trabajadores de México (CTM) y la Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX) suscribieron un documento para alcanzar el pleno empleo con productividad y calidad para la competitividad, habiéndole solicitado a la Secretaría de Trabajo y Previsión Social (STPS) facilitar el diálogo y traducir en acciones los acuerdos, que incluyeron la elaboración de un Anteproyecto de Código Procesal del Trabajo (Samaniego, 2000). México ratificó 78 convenios de la OIT, pero entre ellos no se encuentran el 151 y 154. 9 Samaniego, Norma. “Los principales desafíos que enfrenta el mercado de trabajo en México en los inicios del Siglo XXI”. OIT, Oficina de Area para Cuba, Haití y México. México D.F., noviembre de 2000.

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La protección social de los trabajadores es operada por instituciones de seguridad social, de vivienda para los trabajadores y de ahorro para el retiro. Dentro de las instituciones de la seguridad social se encuentran el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), para población trabajadora del sector privado, y el Instituto de Seguridad Social para los Trabajadores al Servicio del Estado (ISSSTE), para los trabajadores del gobierno federal. El total de trabajadores afiliados al ISSSTE es de 2.356.000 personas y el de pensionistas es 338.000, de los que 190.000 son jubilados. El instituto se financia con el 25,75% del sueldo básico de cotización de los trabajadores (8 % aporta el trabajador de su sueldo, y las dependencias y entidades cubren el 17,75% restante, incluyendo un 5 % para el fondo de vivienda). El acceso a la seguridad social es del 54.2% de los asalariados. En 1994 fue creada la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro como órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con el objeto de establecer mecanismos, criterios y procedimientos para el funcionamiento de los sistemas de ahorro para el retiro, previstos en las leyes del Seguro Social, del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. También es de su competencias la protección a los intereses de los trabajadores cuentahabientes y efectuar la inspección y vigilancia de las instituciones de crédito, de las sociedades de inversión que manejen recursos de las subcuentas de retiro y de sus sociedades operadoras, así como de cualesquier otra entidad financiera que de alguna manera participe en los referidos sistemas. En 1996 se dicta la Ley de Seguros para Retiro, con el objeto de regular el funcionamiento de los sistemas de ahorro para el retiro y sus participantes previstos en la Ley y en las leyes del Seguro Social, del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. 1.4 Mercado de trabajo y tendencias del empleo Los años noventa fueron de cambio estructural, con un proceso de fuerte apertura comercial, especialmente con la entrada al TLC en 1993, y una importante crisis económica en la mitad de la década, que produce impactos en un mercado de trabajo en el que coexisten empresas vinculadas a mercados modernos con un vasto universo de informalidad. Como respuesta a la apertura comercial de los años noventa, se incorporó la productividad en las relaciones laborales, por lo que mientras en 1992 sólo el 4.3% de las remuneraciones en el sector manufacturero reconocía cláusulas al respecto, en 1994 se llega al 50.7%, proporción que descendió significativamente después, ubicándose en el 18.7% de las negociaciones salariales a nivel federal. De 1991 a 1998 la población ocupada se incrementó en 8.1 millones de personas, para una fuerza de trabajo de 39.5 millones según la Encuesta Nacional de Empleo, que se distribuyen en porciones similares entre el mercado formal e informal. El desempleo abierto se caracteriza por tasas bajas en la comparación. En la primera parte de los noventa se da un crecimiento moderado de la economía y el empleo formal, que con la crisis de 1995 presenta una fuerte caída de los puestos de trabajo y el PIB (-6.2%), con una recuperación acelerada del empleo formal a partir de 1996, aunque con altos contrastes, y un mantenimiento de la informalidad en valores por encima del 40% de la población ocupada. (Samaniego, 2000)

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Cuadro N° 1: Tasa de Desempleo Abierto en 45 Áreas Urbanas (Ciudades de 100.000 habitantes o más)

2000 2001 NOV DIC MAY JUN JUL AGO SEP OCT NOV

GENERAL 2.00 1.90 2.47 2.28 2.44 2.32 2.49 2.93 2.41 HOMBRES 1.95 1.86 2.60 2.04 2.19 2.32 2.33 2.75 2.46 MUJERES 2.08 1.98 2.25 2.71 2.87 2.31 2.78 3.24 2.31

Fuente: Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP): http://www.shcp.gob.mx/index01.html

2. El foco de análisis y los actores de las relaciones laborales 2.1 Estructura y universo del empleo en la administración pública En el año 1998 el sector público ocupaba 4,8 millones de personas, lo que representaba el 15,7% del personal ocupado en el país, de poco más de 30,6 millones de personas para ese año. Del total del empleo, 966 mil corresponden al gobierno federal, valor que representa aproximadamente la mitad de los empleos que este sector registraba en 1990. 10 La tasa de crecimiento anual del empleo en el sector público es muy baja entre 1990 y 1998, no obstante los procesos de ajuste macroeconómico y cambio estructural, así como la privatización de numerosas empresas del sector paraestatal. La marcada reducción del número de puestos de trabajo en el gobierno federal, se ve compensada con el crecimiento del empleo en los estados. Esto se explica por la transferencia de puestos de trabajo entre el nivel federal y el estatal por las descentralizaciones. En las empresas públicas se produce una marcada reducción, próxima al 50% por las privatizaciones en empresas manufactureras, servicios financieros, transportes, comunicaciones e industria petrolera. En los años noventa se producen incrementos de plazas en los servicios educativos, de salud y servicios a la comunidad. La participación del empleo del sector público en la ocupación general del país descendió de 22% en 1990 a 18,6% en 1998.

10 Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos, Estadísticas económicas INEGI. 1999. La población económicamente activa estimada para el año 2000 es de 35,4 millones de personas, con base en las proyecciones muestrales del Censo 2000.

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Cuadro N° 2: Personal ocupado total y del sector público según nivel institucional – 1990 / 1998 (Promedio anual de ocupaciones remuneradas)

NIVEL INSTITUCIONAL 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 P/Total 25.957.661 26.723.916 27.160.072 27.467.478 28.165.783 27.347.482 28.270.286 29.346.956 30.623.772

Sector público 4.683.129 4.711.853 4.533.410 4.477.065 4.557.432 4.595.218 4.626.535 4.727.178 4.799.350

Gobierno general 3.733.541 3.861.761 3.907.091 3.937.328 4.030.713 4.076.703 4.109.105 4.216.997 4.301.442

Gobierno central 2.359.223 2.425.051 2.434.901 1.399.977 1.431.289 1.428.964 1.419.434 1.357.000 1.377.985

Gobierno federal 1.991.478 2.054.653 2.065.859 1.028.105 1.055.348 1.046.473 1.033.613 960.567 966.778

Departamento del D.F. 138.907 143.669 146.493 149.318 151.468 153.444 156.741 159.960 175.388

Organismos descentralizados 234.838 226.729 222.549 222.554 224.473 229.047 229.080 236.473 235.819

Gobierno local 977.904 1.016.365 1.049.535 2.110.569 2.168.616 2.210.246 2.256.573 2.419.675 2.480.934

Gobiernos estatales 760.365 791.815 817.718 1.873.278 1.925.291 1.963.958 2.005.605 2.161.170 2.218.794

Gobiernos municipales 217.539 224.550 231.817 237.291 243.325 246.288 250.968 258.505 262.140

Seguridad social 396.414 420.345 422.655 426.782 430.808 437.493 433.098 440.922 442.523

Empresas públicas 949.588 850.092 626.319 539.737 526.719 518.515 517.430 510.181 497.908

De control directo 438.867 401.934 343.429 291.309 279.693 280.195 283.098 270.424 256.983

De control indirecto 510.721 448.158 282.890 248.428 247.026 238.320 234.332 239.757 240.925

No financieras 304.550 266.731 226.087 210.725 211.177 203.607 202.251 210.969 212.457

Financieras 206.171 181.427 56.803 37.703 35.849 34.713 32.081 28.788 28.468

Sector privado 21.274.532 22.012.063 22.626.662 22.990.413 23.608.351 22.752.264 23.643.751 24.619.778 25.824.422

Nota: Los datos de este cuadro no representan, en estricto sentido, el número de personas ocupadas en cada actividad, sino el número promedio de puestos remunerados que se estima fueron requeridos para la producción. En consecuencia, una misma persona puede ocupar dos o más puestos dentro de una o varias actividades económicas, tal es el caso del personal del magisterio. Asimismo, los incrementos en el número promedio de ocupaciones no representan necesariamente un aumento neto en plazas, sino la regularización del personal contratado por honorarios. Fuente: INEGI. Anuario Estadístico de los Estados Unidos Mexicanos – 1999.

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Educación En mayo de 1992, el Gobierno Federal, los Gobiernos de los Estados y el Sindicato Nacional de los Trabajadores de la Educación, suscribieron el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), en donde se establecieron tres líneas centrales de acción: la reorganización del sistema educativo, la reformulación de los contenidos y materiales educativos y la revaloración de la función social del magisterio, en donde el docente es concebido como el protagonista de la transformación educativa. En esta última línea se propuso la creación del Programa Nacional de Carrera Magisterial. En el marco del Acuerdo, el gobierno federal transfirió todos los servicios educativos federales a los estados en un lapso relativamente corto, a partir del año 1992, con lo que se inició un proceso de federalización educativa. Así, los inmuebles escolares y de oficinas, el mobiliario, el personal docente, administrativo y de servicios, y los recursos financieros pasaron al control de los gobiernos estatales, incluyendo las unidades estatales de la Universidad Pedagógica Nacional. Se transfirieron alrededor de 700.000 trabajadores de la educación (513.000 plazas docentes y 116.000 puestos administrativos), casi 100.000 bienes inmuebles y aproximadamente 22 millones de bienes muebles, 3.9 millones de horas-clase y 13.5 millones de alumnos. En 26 estados de la República se crearon organismos descentralizados específicos con el propósito de asumir la responsabilidad de ofrecer los servicios educativos transferidos por el gobierno federal. Otras cinco entidades federativas asumieron directamente los servicios, a través de sus propias secretarías de educación. 11

Cuadro N° 3: Resumen de Personal Docente por tipo, sostenimiento y servicio de 1990 a 2000 Sostenimiento y servicio

1990-1991 1991-1992 1992-1993 1993-1994 1994-1995 1995-1996 1996-1997 1997-1998 1998-1999 1999-2000 2000-2001

Resumen 1.113.495 1.132.826 1.152.595 1.186.479 1.238.282 1.281.784 1.328.453 1.351.201 1.401.372 1.434.407 1.467.463

Federal 645.941 653.324 152.934 157.436 171.141 177.356 186.508 189.119 193.183 178.458 180.224

Estatal 221.933 227.335 735.893 757.004 783.110 805.715 833.195 847.525 857.784 878.195 894.333

Particular 159.734 166.839 175.688 181.785 191.423 201.036 214.495 220.199 240.126 258.951 270.226

Autónomo 85.887 85.328 88.080 90.254 92.608 97.677 94.255 94.358 110.279 118.803 122.680

BÁSICA 810.890 826.216 838.750 863.042 894.076 914.833 946.505 959.013 982.925 995.486 1.013.647

MEDIA-SUPERIOR 145.382 147.667 151.073 157.433 166.921 177.009 182.185 186.859 197.892 203.891 210.033

SUPERIOR 134.424 135.444 138.785 142.261 152.630 163.843 170.350 177.988 192.406 201.534 208.692

CAPACITACIÓN 22.799 23.499 23.987 23.743 24.655 26.099 29.413 27.341 28.149 33.496 35.091

INDÍGENA 31.482 33.438 35.052 36.693 37.286 40.157 41.998 42.759 44.049 44.944 45.758

Preescolar 9.481 10.039 10.497 11.158 11.387 12.302 12.835 13.038 13.311 13.512 13.752

Primaria 22.001 23.399 24.555 25.535 25.899 27.855 29.163 29.721 30.738 31.432 32.006

CONAFE 11.117 13.126 12.061 13.246 18.406 20.412 23.123 26.802 30.636 29.115 31.372

Preescolar 4.338 5.331 5.067 5.642 6.887 7.400 8.683 11.294 13.361 13.570 14.803

Primaria 6.779 7.795 6.994 7.604 11.519 13.012 14.440 15.508 17.275 15.545 16.569

Fuente: Estadísticas Educativas. Secretaría de Educación Pública. http//www.sep.gob.mx

El gobierno federal conservó la dirección y operación de los planteles de educación básica y de formación de maestros en el Distrito Federal, así como también la autoridad normativa, técnica y pedagógica. Los programas de estudio, los libros de texto gratuitos, la autorización

11 Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI). “Sistemas educativos nacionales–México”. En: www.campus-oei.org/quipu/mexico/

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de textos complementarios, la evaluación del aprendizaje y el calendario escolar, son de responsabilidad exclusiva de la autoridad educativa federal. El gobierno federal se comprometió a transferir recursos suficientes para que cada gobierno estatal tenga la posibilidad de elevar la calidad y cobertura de los servicios de educación a su encargo. Los gobiernos estatales, a su vez, se comprometieron, junto con el gobierno federal, a otorgar recursos a la educación superiores a las del crecimiento del producto interno bruto. Se ha observado que la participación casi excluyente del gobierno nacional en el financiamiento educativo no ha garantizado sin embargo la equidad. El esquema de asignación de los fondos a los estados, que no sigue un criterio de eficiencia ni de equidad, ha implicado que con un financiamiento centralizado el grado de inequidad es incluso mayor al de Argentina, en donde la participación de los recursos nacionales es mucho menor. Salud 12 El sistema de salud en México puede apreciarse a través de las instituciones que proveen servicios de salud a los diferentes segmentos de población: el ISSSTE, que es la institución de seguridad social para los trabajadores al servicio del gobierno federal; el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS), que provee servicios de salud a población con empleo formal; el IMSS SOLIDARIDAD, que es la institución que da atención a población rural marginal sin relación laboral formal. La Secretaría de Salud (SSA) atiende a la población restante que no entra en los segmentos nombrados, y los Institutos Estaduales incluyen a la mayoría de trabajadores de la salud. El mayor número de trabajadores está concentrado en el IMSS, luego en la Secretaría de Salud, y después en el ISSSTE. Una de las fortalezas del sistema de salud en la seguridad social es la consistencia y la permanencia de una estructura directiva que no está sujeta a decisiones políticas. Dentro de la parte médica hay un fuerte sentido gremial, lo que explica los intentos de formar un sindicato exclusivamente de médicos. En la Secretaría de Salud (SSA) desde el tiempo de transición hacia el gobierno de Fox, se integraron equipos para desarrollar el plan nacional para el próximo sexenio, con los líderes de los grandes proyectos. Cuando se terminó el trabajo técnico de aportaciones para el plan nacional de salud, y particularmente una estrategia de calidad para el sistema de salud, se llamó al equipo para incorporarse como funcionarios. La Secretaría de Salud, cabeza de sector y que aglutina a las instituciones de servicio de la Seguridad Social, se constituyó en una de las pocas dependencias del nuevo gobierno que asignó a un subsecretario la responsabilidad sobre la innovación y la calidad en servicios de la salud y una moderna administración de recursos humanos. En materia educativa, promueve que la formación que se desarrolla en unidades hospitalarias y centros de atención primaria con alumnos de universidades y escuelas, se realice junto a los responsables de innovación, de modo que los procesos educativos tengan una orientación en línea con la estrategia de mejora de la calidad. Se hacen negociaciones con las asociaciones de instituciones formadoras, para que en tres años se revisen los planes de estudio certificando la calidad de los procesos educativos, pudiendo condicionar las instituciones de formación el envío de estudiantes a que el gobierno también tenga 12 La descripción que sigue corresponde a la entrevista mantenida con Jorge Delgado García, citada.

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certificados los hospitales como instituciones que tienen sistemas de calidad. Los recursos humanos del sector han crecido sostenidamente en las últimas décadas y no se pronostican cambios relevantes en el número y proporción de egresados de pre y postgrado de salud en los próximos años. Otra iniciativa adoptada consiste en la realización de concursos de proyectos de investigación operativa, que pueden ser presentados por los trabajadores del sector, quienes reciben directamente el financiamiento para la ejecución, sin considerar las jerarquías del sistema. Tienen que tener el aval del director para postularse, pero los recursos son administrados por el responsable del proyecto, que es quien rinde las facturas que están a nombre de la Dirección de Calidad Educación de la Secretaría de Salud, que luego los dona a cada establecimiento. Los recursos humanos del sector han crecido sostenidamente en las últimas décadas y no se pronostican cambios relevantes en el número y proporción de egresados de pre y postgrado de salud en los próximos años.

Cuadro N° 4: Recursos Humanos en Salud (sector público) 1990-1997

Tipo de Personal 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Total de médicos 89,842 97,971 103,356 107,495 114,329 119,433 123,114 129,031Total de enfermeras * 130,620 141,404 148,957 154,852 166,644 168,170 171,144 172,294

Diagnóstico y tratamiento ** 22,135 22,921 24,780 25,244 26,612 27,836 31,360 33,602

Postgraduados en salud 3,807 4,211 4,036 3,110 3,024 4,109 4,451 ND

Médicos por 10.000 habitantes ND 8.9 9.3 10.1 10.7 11.1 11.2 13.6

Enfermeras c/ 10.000 habitantes ND 15.8 16.8 17.5 18.4 18.3 18.3 18.1

* Incluye enfermeras auxiliares, generales, especializadas y otras categorías. ** Se refiere a profesionales, técnicos y auxiliares que trabajan en los servicios de diagnóstico y tratamiento. Fuentes: INEGI, Anuario estadístico de 1996, México, 1997; ANUIES, Anuario estadístico. Posgrado, (1989 a 1997), México; SSA, Boletín de información estadística, vol. I; de 1991 a 1996 y 1997 (en preparación).

Cuadro N° 5: Distribución de Recursos Humanos entre Instituciones Públicas 1996

Institución Médicos Enfermeras generales y

especializadas Enfermeras auxiliares*

Personal administrativo

Otros trabajadores Total

SSA 37.620 21.898 29.158 27.955 35.398 152.029IMSS-Sol 5.434 855 8.183 2.187 2.617 19.276IMSS 47.813 43.355 27.964 22.126 65.579 206.837ISSSTE 15.945 10.703 7.500 10.858 17.571 62.577PEMEX 2.393 1.521 1.128 1.549 4.244 10.835Otras 13.909 9.981 8.898 7.708 15.294 55.790T o t a l 123.114 88.313 82.831 72.383 140.703 507.344

* Incluye las pasantes de enfermería de pregrado y en servicio social. Fuente: SSA, Boletín de información estadística No. 16, 1996; vol. I. México. Septiembre de 1997.

El papel de los trabajadores y sus representantes en el proceso de reforma ha sido importante, debido a su poder de presión y negociación. Para concretar la descentralización,

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la Secretaría de Salud (SSA) acordó con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Secretaría de Salud (SNTSSA) la permanencia de su agrupación nacional y las condiciones generales de trabajo de sus agremiados. 2.2 Representación de los empleados públicos En la fracción X del Apartado "B" del artículo 123 de la Constitución, se dispone que "Los trabajadores tendrán derecho de asociarse para la defensa de sus intereses comunes”. Por otra parte, el artículo 68 de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE) determina que "En cada dependencia sólo habrá un sindicato. En caso de que concurran varios grupos de trabajadores que pretendan ese derecho, el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje (TFCA) otorgará el reconocimiento al mayoritario". Con ello, el Convenio 87 de la OIT, ratificado por México el 16 de octubre de 1950, y su pluralidad sindical de esencia, queda al margen de la legalidad mexicana en materia de libertad sindical burocrática. 13 Los trabajadores tienen derecho a formar parte de un sindicato, salvo los de confianza. Pero si ingresan a un sindicato, no podrán renunciar a él y sólo lo abandonarán por expulsión. Para constituir un sindicato hace falta que lo formen veinte trabajadores o más y que no exista dentro de la dependencia(secretaría) otra organización sindical que cuente con mayor número de miembros. 14 Entre otras disposiciones la Ley prohibe a los sindicatos la reelección, hacer propaganda religiosa, ejercer la función de comerciantes con fines de lucro y adherirse a organizaciones o centrales obreras o campesinas. Existen, sin embargo, precedentes de jurisprudencia que han declarado la inconstitucionalidad de la disposición que declara la disolución del sindicato por ser minoritario y exigen, de acuerdo al Convenio 87 de la OIT, que se admita la pluralidad sindical. El problema no resuelto es que no se determinan los derechos de los sindicatos minoritarios, con lo que la resolución de la Suprema Corte de Justicia, que es justa, resulta inaplicable. Todos los sindicatos de las dependencias están agrupados en la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, FETSE. Dentro de los sindicatos ha habido ya brotes de sindicatos alternos que reivindican las directivas de libertad sindical de la OIT, aunque éstas requieren reformar la ley federal de trabajo. Se dice que los sindicatos pueden adherirse a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, la que no fue constituida por los sindicatos sino por el legislador que le otorga, por ley, el monopolio absoluto, porque no se puede constituir otra federación diferente.

13 Es usual en México utilizar el concepto “burocrático” para referirse a lo administrativo o a la administración pública, y así se ha procedido en este texto, manteniendo la expresión habitual de las fuentes utilizadas. 14 Ver artículo 71 de la LFTSE. Los sindicatos deben registrarse ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje (TFCA) acompañando acta de asamblea constitutiva o copia autorizada por su directiva; estatutos y lista de miembros con los datos personales indispensables. El Tribunal comprobará que no existe otro sindicato dentro de la dependencia y que el peticionario es mayoritario, y de ser así, procederá al registro. El registro se perderá cuando se disuelva el sindicato o cuando otra organización mayoritaria quede registrada. En caso necesario se procederá a celebrar un recuento, es decir, una diligencia en la que se recabará de cada trabajador por la autoridad, su decisión respecto de qué sindicato elige. Del resultado del recuento derivará el registro del nuevo sindicato mayoritario y a la disolución del sindicato perdedor.

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En el sector salud, cada segmento y organización tiene su propio sindicato. Hay un Sindicato Nacional de Trabajadores del Seguro Social (400 mil trabajadores aproximadamente), un Sindicato de Trabajadores de la Secretaría de Salud, un Sindicato de Trabajadores del ISSSTE, etc. Son sindicatos independientes, a diferencia de los de educación. 15 La negociación con los sindicatos médicos se realiza con la FETSE para revisar las condiciones de trabajo, aunque cada sindicato tiene sus propias condiciones. En el sindicalismo de trabajadores de la salud en México están unidos los profesionales y los no profesionales. Mientras que, en el seguro social rige un solo contrato colectivo de trabajo para todos los trabajadores que cada dos años se revisa. En el caso de los trabajadores de la salud, sólo los trabajadores del seguro social están en el apartado A del artículo 123 constitucional, con un contrato colectivo de trabajo. En el apartado B del artículo 123 constitucional, con menos garantías, se encuentran los trabajadores al servicio del Estado, como es el caso de los dependientes de la Secretaría de Salud y del ISSSTE, por lo que les corresponden condiciones generales de trabajo. 16 En el seguro social es frecuente que haya designaciones de confianza de personal encuadrado en el apartado B. Las B son plazas ocupadas por trabajadores de base o permanentes, de modo que la situación descrita funge como una promoción. Esto representa una fortaleza en la estructura médica del seguro social porque casi la totalidad de las plazas de confianza de los puestos directivos médicos, son plazas de confianza B. Esas plazas se obtienen por concurso y el sindicato tiene voz en una “comisión mixta de plazas de confianza B” en el marco de la cual se lanza una convocatoria y se revisan las inscripciones de los candidatos. Allí el sindicato cuida que sean trabajadores que estén al día con sus cuotas y que no tengan comportamientos inconvenientes para la cohesión de los trabajadores. Tiene derecho a veto en esa comisión, porque quien ocupa la plaza de confianza tiene línea de mando sobre los propios trabajadores. En el caso de la estructura directiva médica del seguro social, las plazas de confianza A sólo existen en el nivel central, es decir que no existen en el territorio. Estas plazas obtienen mejores ingresos, pero no tienen estabilidad y en ocasiones hay cierta precarización. Lo más frecuenta en el ISSSTE es que las plazas de confianza estén cubiertas por trabajadores provenientes del apartado B. Todos los sindicatos son únicos ya que incluyen a todas las categorías. La situación en el seguro social es de cierta conveniencia para la parte patronal, desde el punto de vista de la regulación del trabajo, por tener un solo sindicato, un solo ámbito de discusión y negociación. Entre los argumentos que se esgrimen desde las organizaciones sindicales, el sindicato único se ve conveniente porque tiene mayor membresía y, por lo tanto, más fuerza económica y política, y mayor peso a la hora de la negociación. El peso del trabajador médico protege al trabajador no médico, y eso es una premisa de la estructura sindical. 17

15 Parte importante de la descripción relativa al sector salud, fue proporcionada en la entrevista mantenida con el Dr. Miguel B. Romero Trellez, Director General de Calidad y Educación en Salud de la Secretaría de Salud, diciembre de 2001. 16 La descripción sobre el alcance de los apartados A y B del artículo 123 de la Constitución, así como de las categorías de la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, de Base y de Confianza, se hace en el apartado 3.1. 17 Como se ha manifestado, estas reglas contravienen acuerdos de la OIT (convenio 87).

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Hay intentos de los médicos de generar organizaciones sindicales sólo de su rama pero éstas no han prosperado, ya que la propia estructura sindical, al ver puesta en peligro su fortaleza, procura neutralizar estos movimientos. Tanto en el seguro social como en la Secretaría de Salud, los altos puestos de dirección sindical (como representantes sindicales) generalmente recaen en médicos o en abogados. Pero los delegados sindicales dentro de la estructura de las unidades de trabajo, son profesionistas y en una alta proporción han sido médicos. Sin embargo, no hay predominio médico; hay enfermeras, de intendencia, de mantenimiento, químicos, que van desarrollando un liderazgo en la gente que más utiliza el sindicato, es decir, las categorías no médicas, ya que los que menos utilizan el sindicato son los médicos. El mercado de un médico para crecer en la representación sindical está en los no médicos. En las dos estructuras, en los dos sindicatos, existen trabajadores de base por tiempo indeterminado (también tienen modalidades de obra determinada pero son los menos) y existen plazas de confianza (de conducción o de responsabilidad sobre objetos de valor). Por ejemplo, en el caso de la seguridad social, los trabajadores administrativos cuya función está en la cobranza, en los procesos de ingreso, son de confianza. En general, (incluso es regla estipulada en el contrato colectivo) las plazas de confianza no pueden ser más del 10% del total de plazas. Todas las plazas de confianza B se encuentran sindicalizadas, el sindicato conserva la plaza de base a los que ocupan las plazas de confianza. Esto hace de la estructura directiva médica del seguro social, un servicio civil de carrera. En la educación, la representación laboral de los maestros a nivel nacional la tiene el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), que agrupa a más de un millón de trabajadores de la educación. En las entidades federativas que prestan servicios de educación básica (no federales), existen sindicatos estatales, y en algunos estados existe más de un sindicato. En la actualidad, esos sindicatos conviven con las delegaciones del SNTE. Los sindicatos locales poseen la titularidad de las relaciones laborales de los trabajadores del que fuera sistema educativo estatal, mientras que el SNTE posee la titularidad de las relaciones laborales de los trabajadores de lo que era, hasta antes de mayo de 1992, el sistema educativo federal. El sustento legal de las organizaciones colectivas de los trabajadores de la educación pública se encuentra en el apartado B del artículo 123 constitucional, en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE) y en el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la Secretaría de Educación Pública (SEP). 18 En las dependencias los sindicatos forman parte de las comisiones mixtas de escalafón y participan en la formulación del reglamento de escalafón. También opinan sobre las condiciones generales de trabajo y pueden solicitar su revisión cada tres años. 2.3 Representación del Estado empleador Los responsables de la gestión gubernamental iniciada en diciembre de 2000, perciben un proceso de salida gradual del corporativismo político donde el antiguo gobierno federal y el

18 Como ya se ha dicho, el artículo 68 de la Ley Federal establece que en cada dependencia (Secretaría de Estado) sólo habrá un sindicato y que todos los trabajadores tienen derecho a formar parte de él pero nunca a dejar de serlo, salvo en caso de expulsión.

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partido que estuvo en el poder mantuvo una aglutinación férrea de todos los sindicatos, y estos obedecían a las directrices políticas del gobierno. El nuevo gobierno visualiza la pervivencia de redes políticas del antiguo régimen y resistencias, pero prevé un proceso de transición que no puede descartar la colaboración ni el desvelamiento de sistemas que emergen de a poco. La apuesta está en generar un nuevo liderazgo, avanzando en la profesionalización, lo que puede requerir todo el período gubernamental. 19 El proceso es descrito de la siguiente manera: existen condiciones de trabajo pactadas con cada sindicato, con diferencias mínimas, pero en la práctica los funcionarios concedían a los líderes sindicales apoyos, prestaciones y convenios laborales, fuera de lo normalizado y acordado, con lo que generaban compromisos, lealtades y acuerdos políticos. El nuevo gobierno se encuentra con que los sindicatos reclaman ciertas obligaciones para con ellos, las que están legalmente consignadas en las condiciones generales de trabajo y las otras, que tienen fuerza legal porque se han hecho costumbre. 20 Existen ochenta contrapartes sindicales a las ochenta contrapartes de recursos humanos. Los directores de recursos humanos están con una negociación que les viene impuesta, con poco margen de maniobra, pero la resuelven haciendo negociaciones con prestaciones o con convenios que en Hacienda no están reconocidos, y así se mantiene el corporativismo. Conforme los testimonios de quienes tienen liderazgos en el actual proceso de cambio, la perspectiva es trabajar con un convenio político de gran envergadura con los dirigentes del sindicato, planteado como un reto para que los dirigentes, en especial de la FETSE, cambien su actitud y quieran hacer la política sindical de otra manera, transparentando los acuerdos y reforzando el ejercicio de la autoridad. 21 El programa estratégico de innovación y calidad, plantea las relaciones con el sector gremial en cuatro etapas:

- 1er año (2001): “calentando motores”. Una de las tareas era establecer las bases de una nueva relación con los sindicatos.

- 2ª etapa: “encendiendo el fuego de la innovación”. Una de las tareas es establecer un convenio político de colaboración entre el gobierno federal y la central sindical de los trabajadores del Estado, algo fundacional, establecer un compromiso.

- 3ª etapa: “avivando la llama de la innovación”. La meta, hablando de lo sindical, es ayudar a transformar el estilo sindical.

- 4ª etapa: “720 días para cambiar el gobierno para siempre” (últimos 2 años). Se busca llegar a una relación distinta con los sindicatos.

En lo que hace al gobierno, las políticas actuales consisten en capacitar a los directores de recursos humanos en negociación , asegurando desarrollar masa crítica, y cambiar su perfil de manera legal entrando al sistema de competencias laborales, donde el director de recursos humanos llega por concurso cubriendo requisitos a definir. Se aprecia que existen demasiadas regulaciones, donde por ejemplo la unidad de servicio civil autorizaba los cambios de estructuras orgánicas y ocupacionales, convirtiéndose en un cuello de botella, porque las ochenta dependencias tenían que mandar sus autorizaciones y 19 Las apreciaciones sobre la coyuntura actual fueron recogidas en la entrevista con Jorge Delgado García, citada. 20 En un conflicto laboral el sindicato lleva las de ganar por el tribunal de conciliación y arbitraje, porque la ley federal de trabajo y la ley de los empleados públicos así lo consignan, porque los acuerdos pactados tienen fuerza legal aunque sean informales. Entrevista con Jorge Delgado García, citada. 21 Entrevista con Jorge Delgado García, citada.

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después de meses les autorizaban el cambio, cuando la necesidad o la emergencia podían estar superadas. Esas autorizaciones pasaron a los oficiales mayores. También se progresa en eliminar la asignación del salario al puesto por el nivel jerárquico, reemplazándolo por un puntaje que mide las responsabilidades de los puestos. El sistema de puntos los otorga a cierto nivel jerárquico, pero cabe la posibilidad que un puesto de nivel jerárquico bajo pueda ser pagado con el mismo monto de un puesto superior, siempre y cuando sus funciones y responsabilidades así lo determinen; esa es la asignación de salarios al puesto. También existen experiencias de compensación por resultados y metas, como la ensayada en Guanajuato. El acceso al cargo de Servicio Civil, conforme a los proyectos en curso, va a ser por oposición, creando un sistema para la certificación laboral. En cuanto al sector educación, el gobierno federal es órgano rector del mismo en el país, y si bien hay un grado de autonomía parcial en educación en los estados (en la parte de contenidos), y su presupuesto está descentralizado en parte; las negociaciones sindicales, salariales, se hacen centralmente. Se aprecia la inconveniencia porque hay una negociación nacional y cada sección sindical en los estados va por más conquistas con los estados, además de la general. Pero la sustitución de la Secretaría de Educación Pública por los gobiernos estatales, originada en la federalización de los servicios de educación básica en 1992, trajo consigo que las relaciones jurídico laborales que aquélla mantenía con los trabajadores de la educación fueran transferidas a los sistemas educativos estatales. Los gobiernos de los estados se habían comprometido a reconocer íntegramente los derechos laborales, incluidas las prestaciones derivadas del régimen de seguridad social. Los gobiernos de los estados y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) firmaron convenios en los se reconoció a esta organización sindical como la titular de las relaciones laborales, única facultada para solicitar a la autoridad correspondiente la revisión de las condiciones generales de trabajo vigentes. 3. Reglas, procedimientos y dinámica de las relaciones laborales y condiciones de

empleo 3.1 Antecedentes En México, conforme al artículo 108 de la Constitución, se consideran como “servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.” A los trabajadores públicos, en lo individual, se les reconocen derechos singulares, al menos a los llamados trabajadores de base. Por otra parte, en los derechos colectivos existen restricciones a los principios de libertad sindical y derecho de huelga, siendo la negociación colectiva formalmente inexistente.

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La Constitución de México data de 1917, y algunos autores sostienen que desde entonces los prestadores de servicios personales al Estado Mexicano, son sujetos del artículo 123 constitucional y su relación es de naturaleza laboral y no administrativa, fundándose en lo dispuesto en el propio artículo 89 constitucional, y en las discusiones, dictámenes y textos del original artículo 123. 22 En la Ley Federal del Trabajo de 1931, el art. 2° inclinó las cosas en contra de la inclusión de los funcionarios públicos en el art. 123 al indicar que "Las relaciones entre el Estado y sus servidores se regirán por las leyes del servicio civil que se expidan". Para confirmar la separación, se dictó en 1934, un “Acuerdo sobre Organización del Servicio Civil”, pero la fórmula no fue aceptada y se integraron organizaciones bajo el amparo del art. 123 constitucional, creando la Alianza de Trabajadores de Salubridad (1935) y la Alianza de Trabajadores del Estado (1935), que un año después se transforma en Federación Nacional de Trabajadores del Estado. 23 Con el Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio del Estado de 1938, los trabajadores públicos recuperaron una parte de los derechos perdidos en 1931, como el de ser considerados trabajadores y no sujetos de relaciones administrativas. No obstante que se reconocen los derechos de sindicalización y huelga, su alcance era menor a los que derivaban del art. 123. Del sindicalismo plural se pasaba al sindicalismo único y de un derecho de huelga estrechamente vinculado a la consecución de mejores condiciones de trabajo, se pasaba a una huelga condicionada a declaraciones del Tribunal Federal competente con respecto a la violación por la autoridad de los derechos de los trabajadores y sólo dirigida a obtener el cumplimiento de los derechos violados (De Buen, 1998:131 ss.). En 1960 se promovió la Iniciativa que agregó al art. 123 constitucional un Apartado "B" relativo a los trabajadores de los Poderes de la Unión y al Gobierno del Distrito Federal, consagrando la privación a los trabajadores de confianza del derecho al empleo, con libertad de despido sin costo alguno para el Titular; y a los de base de verdaderos titulares de derechos colectivos.24 En 1963 se dicta la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE) que no se limitó a fijar su ámbito de validez entre los trabajadores al servicio de los Poderes de la Unión y el Gobierno del Distrito Federal, sino que incluyó a instituciones paraestatales y organismos descentralizados que tengan a su cargo función de servicios públicos. Hasta la federalización, las relaciones laborales con el personal de los servicios prestados por la Federación se regulaban a través de ciertos instrumentos que, en la actualidad, sólo tienen vigencia para los servicios de educación básica operados en el Distrito Federal o de servicios que no fueron transferidos a los gobiernos estatales. Estos instrumentos son el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la Secretaría de Educación Pública; el Reglamento de Escalafón de los Trabajadores al Servicio de la SEP y la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Los gobiernos de las entidades federativas, por su parte, regulan las relaciones de trabajo y las condiciones laborales del personal docente de los servicios estatales, mediante instrumentos propios que, en términos

22 Cervantes Campos, Pedro, "La relación de trabajo y las garantías sociales de los servidores públicos". En Memorias, p. 114. Citado por De Buen (1998:137) 23 Cervantes Campos, Ob. cit., p. 118. 24 Las diferencias que estipula la Constitución respecto de las clases laborales de los servidores públicos, inciden en el tipo de relación con la estructura sindical: en la constitución los trabajadores y sus organizaciones sindicales pueden quedar comprendidas en dos apartados del artículo constitucional que rige el derecho laboral (123 A y B).

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generales, eran o son semejantes a los que se aplican a nivel federal. En algunos casos, las autoridades estatales han promovido reformas o nuevos instrumentos para regular las relaciones laborales.25 3.2 Características y tendencias: consulta y negociación Los trabajadores cuyas relaciones de trabajo se rigen por el Apartado “B” del artículo 123 de la Constitución, encuadran en el artículo 1º de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE), estando sus derechos mencionados en la fracción X del apartado. Allí se establece que los trabajadores tendrán el derecho de asociarse para la defensa de sus intereses comunes, hacer uso del derecho de huelga previo el cumplimiento de los requisitos que determine la ley, respecto de una o varias dependencias de los poderes públicos, cuando se violen de manera general y sistemática los derechos que el artículo consagra. En su artículo 4° la Ley establece que los trabajadores del Estado (Apartado B del artículo 123 constitucional), se dividen en dos grupos: de confianza y de base. Los primeros son descriptos por medio de un extenso listado de funciones, cuyo denominador común es tener algún tipo de responsabilidad de gestión o directiva, de supervisión, control o manejo de recursos, así como asistentes de confianza de los funcionarios. Los trabajadores de base son definidos por exclusión: son aquéllos cuyas funciones no están enumeradas entre las de confianza, correspondiendo que con la creación de un cargo no previsto, se determine su categoría. Los trabajadores de base son inamovibles, y los que ingresan obtienen la estabilidad después de seis meses de cumplimiento de su trabajo a satisfacción del superior. Entre los trabajadores de confianza se hace una distinción en dos grupos: plazas de Confianza A, que no tienen estabilidad y corresponden en sentido estricto al artículo 5° de la LFTSE, mientras que los de Confianza B son trabajadores de base promocionados, que no pierden su condición. En 1996, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la inconstitucionalidad del art. 1° de la LFTSE porque discrepa en el caso de las instituciones descentralizadas con el Apartado "B", quedando desde entonces limitado éste a los trabajadores de los Poderes de la Unión y del Gobierno del Distrito Federal, y afectando más de la mitad de los sindicatos que formaran parte de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE). Así, aquellos trabajadores pasan al ámbito de la Ley Federal del Trabajo, quedando fuera de la competencia del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje en materia de conflictos laborales, para depender en esta materia de las juntas de conciliación y arbitraje. Queda así consagrada la falta de estabilidad de los trabajadores de confianza y el menoscabo de los derechos colectivos del Apartado “B” se hace evidente en relación con el Apartado "A" del artículo 123 constitucional, además del diferente tratamiento procesal para los conflictos respectivos, al estar sometidos los del Apartado "A" a las Juntas de Conciliación y Arbitraje y los del “B” al Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. Los estados que han dictado las respectivas leyes siguen el modelo del Apartado “B” y de su ley reglamentaria y no del Apartado “A” . Se sostiene que el Título Cuarto (incisos 69 al 109) de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, al reglamentar estos derechos, los anula impidiendo su ejercicio. 26 Por

25 OEI, citado.

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una parte, los trabajadores sólo pueden pertenecer a un sindicato único de la dependencia, que a su vez sólo puede pertenecer a la única Central de Sindicatos Burocráticos reconocida por el Estado, la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado. Las instancias responsables en el sector de la educación son la Comisión Nacional SEP-SNTE (Secretaría de Educación Pública y Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, respectivamente, máximo órgano de gobierno y el único facultado para emitir normas, lineamientos, disposiciones y acuerdos), la Comisión Paritaria Estatal (responsable en las Entidades de respetar, hacer cumplir y difundir los lineamientos, disposiciones y acuerdos emitidos por la Comisión Nacional) y el Órgano de Evaluación (encargado de operar y difundir el Programa en los Centros de Trabajo). Educación El personal docente de la educación pública forma parte de los trabajadores al servicio del Estado. En el caso de los servicios educativos federales, los maestros son funcionarios del gobierno federal y en los estatales, de los gobiernos de las entidades federativas. La legislación laboral para los trabajadores del Estado queda comprendida en el Apartado B del artículo 123 constitucional y en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Los trabajadores de la Secretaría de Educación Pública (SEP), incluidos los maestros, se rigen además por el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la SEP y por el Reglamento de Escalafón de los Trabajadores al Servicio de la SEP. Existen dos vías no excluyentes de ascenso en la carrera de los maestros de educación básica: por escalafón (vía vertical) y por Carrera Magisterial (vía horizontal). La primera se consigue mediante concurso escalafonario para acceder a la categoría inmediatamente superior. El Reglamento de Escalafón de los Trabajadores al Servicio de la Secretaría de Educación Pública establece los procedimientos para ocupar las plazas y efectuar los movimientos escalafonarios. Transcurridos seis meses a partir de que la SEP asignó una plaza inicial, el trabajador es sujeto de derecho escalafonario, es decir, si existe vacante puede presentar concurso escalafonario para tener ascenso, el cual se determina mediante la calificación de los factores escalafonarios que son: conocimientos, aptitud, disciplina, puntualidad y antigüedad. El escalafón contiene las categorías y la puntuación requerida para cada una de ellas, incluida la categoría inicial, la cual es determinada de común acuerdo por la SEP y el Sindicado Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). Las categorías más altas son las de directivos y supervisores. 27 En esta modalidad escalafonaria las posibilidades de promoción son escasas, pues el número de categorías directivas y de supervisión es muy reducido. La segunda vía, la Carrera Magisterial, es un sistema escalafonario de promoción horizontal, con sus propias reglas y modalidades, cuyos objetivos son: a) estimular la preparación, la experiencia, la eficiencia y la profesionalización del magisterio; b) mejorar las condiciones de vida y laborales de los trabajadores de la educación;

26 Arturo Fernández Arras, “Derechos Colectivos de los trabajadores al servicio del Estado”. Publicado en Laboral. Año VIII, N° 90, México, 2000. 27 OEI, citado.

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c) promover el arraigo de los docentes en el nivel educativo y en el lugar en el que trabajan, reconociendo a aquellos que prestan sus servicios en comunidades de bajo nivel de desarrollo y escaso nivel educativo; d) promover mayor participación del maestro en la escuela y la comunidad. Esta modalidad de promoción horizontal, fue propuesta por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación en 1990 y retomada por los gobiernos federal y estatales en el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica firmado en 1992. En la Carrera Magisterial hay tres modalidades de participación, que responden al tipo de trabajo que se desempeña: docentes frente a grupo; docentes en funciones directivas y docentes en actividades técnico pedagógicas. La Carrera Magisterial, con sus cinco niveles salariales básicos, permite incrementos desde un 25% de la plaza inicial en el nivel «A» (corto plazo) hasta un 200% tomando como parámetro la plaza inicial (largo plazo) en el nivel “E”. Cada año la SEP, las autoridades educativas de los estados y el SNTE determinan en número de plazas de nueva incorporación o a ser promovidas en cada nivel, modalidad y entidad federativa, de acuerdo con los techos financieros y con los lineamientos de la propia carrera, definidos por la Comisión Mixta SEP-SNTE. Para incorporarse a la Carrera Magisterial o ascender en sus niveles existe un sistema de evaluación que, entre otros aspectos, considera el desempeño profesional, la acreditación de cursos de actualización académica, los conocimientos, la preparación académica y la antigüedad en la actividad docente. Cada nivel de la Carrera Magisterial tiene sus propios requisitos, de manera que se promueve la incorporación o ascenso de los maestros más capaces, mejor preparados y con mejor desempeño. La antigüedad tiene una puntuación mínima de 5 (dos años de servicio) máxima de 10 (27 o más años); el grado académico tiene una puntuación mínima de 9 (estudios de normal básica, no licenciatura) y máxima de 15 (estudios de doctorado con titulo); la preparación profesional tiene una puntuación que se basa en los resultados de un examen y que otorga como máximo 25 puntos; la acreditación de cursos, talleres y otras modalidades de actualización, capacitación y superación otorga un máximo de 15 puntos, 12 de los cuales se obtienen acreditando los cursos programados por la autoridad educativa y tres acreditando cursos extras; y, por último, el desempeño profesional otorga un máximo de 35 puntos, distribuidos en cuatro aspectos: a) planeación del proceso de enseñanza-aprendizaje, b) desarrollo del proceso de enseñanza-aprendizaje, c) participación en el funcionamiento de la escuela y d) participación en la interacción de la escuela con la comunidad. El estímulo económico que proporciona cada nivel de carrera magisterial representa un ingreso significativo para el docente, en relación con el valor de la plaza inicial. Entre los diferentes niveles existe un auténtico despegue, el cual varía en función de la categoría y sus características escalafonarias. Los niveles de carrera magisterial no modifican las categorías y plazas propias de los diferentes niveles y modalidades de educación básica ni del sistema escalafonario vertical. Conforme a la apreciación de actores, la carrera magisterial para lograr los resultados esperados requiere definir los nuevos contenidos curriculares, así como diseñar los cursos que dan puntaje y las evaluaciones en consecuencia. Lo que sucede con la carrera es que la fortaleza del mecanismo se lo da el hecho de que se autofinancia, porque el número de docentes en básica es descendente debido a los cambios en la pirámide poblacional, por lo que, cuando se produce una baja vegetativa en un cargo "E” se pueden financiar los estímulos de 6 “A”. Hasta ahora se encuentran dentro de ella 60% de los maestros. En

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general, ingresan un 80% de los que se postulan. Más allá de la carrera magisterial todos los trabajadores de educación están incluidos en uno de los tres pliegos de condiciones generales de trabajo: de primaria, de media y de apoyo. 3.3 Condicionamientos a la negociación y los acuerdos Los trabajadores al servicio del Estado no pueden, en teoría, pactar contratos colectivos de trabajo o pactos normativos de condiciones de trabajo. La razón es obvia: si el Estado funciona en términos de presupuesto, y el presupuesto es una decisión unilateral que debe ser aprobada por la Cámara de Diputados federal (art. 745-IV de la Constitución), no es posible considerar la posibilidad de que los trabajadores, a través de sus sindicatos, puedan pactar los salarios cada vez que es necesario hacerlo. Sin embargo, la LFTSE admite la posibilidad de que los sindicatos participen en la discusión de las condiciones generales de trabajo en virtud de que el titular de la dependencia respectiva deberá tomar en cuenta su opinión (art. 87), y éstas deben revisarse cada tres años (De Buen 1998:175 ss.). De acuerdo con el artículo 88 de la LFTSE, las condiciones generales de trabajo establecerán: a) La intensidad y calidad del trabajo; b) las medidas que deben adoptarse para prevenir la realización de riesgos profesionales; c) las disposiciones disciplinarias y la forma de aplicarlas; d) las fechas y condiciones en que los trabajadores deben someterse a exámenes médicos previos y periódicos; e) las labores insalubres y peligrosas que no deben desempeñar los menores de edad y la protección que se dará a las trabajadoras embarazadas, y f) las demás reglas que fueren convenientes para obtener mayor seguridad y eficacia en el trabajo. Pero, las condiciones generales de trabajo no tienen un contenido económico, es decir, no constituyen en realidad un contrato colectivo de trabajo burocrático. El artículo 91 dispone que las condiciones generales de trabajo de cada dependencia serán autorizadas previamente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en los términos de la Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos de la Federación, cuando contengan prestaciones económicas que signifiquen erogaciones con cargo al Gobierno Federal y que deban cubrirse a través del Presupuesto de Egresos de la Federación, sin cuyo requisito no podrá exigirse al Estado su cumplimiento. No obstante, el art. 88 admite, como situación de excepción pero posible, que las condiciones generales de trabajo contengan un capítulo económico. Si el titular de la dependencia otorgara condiciones generales de trabajo más allá de lo instruido, el Estado se reserva la posibilidad de rechazarlas por vía de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con lo que las mismas no pueden hacerse exigibles (Fernández Arras, 2000: 70,71) . De Buen (1998) sostiene que la solución ha sido inventar unos convenios internos en los cuales las dependencias listan los beneficios laborales que deben reconocerse a los sindicatos y a sus agremiados, que por no formar parte de las condiciones generales de trabajo, deben considerarse lícitos si la SHCP los aprueba, lo que suele suceder, porque antes de someterse el convenio a su consideración formal, ya se hizo la consulta. El efecto es que sobre la letra domina la realidad, pero la ley no se adapta a ella. Lo que se traduce en una importante y constante violación de la ley a cambio de la paz pública. De hecho, los representantes sindicales ejercen una función evidente de discusión de las condiciones económicas aunque, en la letra de la ley, ello no sea posible.

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4. Los contenidos de la negociación 4.1 Aspectos generales Las relaciones laborales reguladas por la Ley Federal del Trabajo (LFT) se proyectan al ámbito de la administración, porque esta norma es supletoria de la burocrática según lo precisa el artículo 11 de la LFTSE, y así se aplica en distintas circunstancias. Los casos más importantes son la prima por antigüedad que reciben los trabajadores que terminan la relación laboral, y que no considera la burocrática, y las indemnizaciones por despido, reconocidas por la ley burocrática como derecho del trabajador en el Apartado "B" del artículo 123, fracción IX cuando el despido o suspensión son injustificados. Como es frecuente en este tipo de cuerpos normativos, la ley establece los derechos y obligaciones de los trabajadores y de los titulares, incluyendo aspectos tales como el origen de la relación laboral (basada en un nombramiento y no en un contrato), la edad mínima para trabajar; reglas de traslado de los trabajadores; jornadas de trabajo; tiempo extraordinario de trabajo; días de descanso semanales; descansos por maternidad; estabilidad en el empleo para los trabajadores de base después de seis meses de prestar servicios; salario y sus reglas específicas; días de descanso obligatorio y derecho al aguinaldo anual. Los capítulos VI y VII regulan las suspensiones de los trabajadores y la terminación de los efectos del nombramiento, clasificando las razones del despido. El Título Tercero se dedica a los escalafones, reglas de ascenso y ocupación de vacantes y formación de la comisión mixta de escalafón. 4.2 Prácticas salariales Para la LFTSE el salario es la contraprestación por los servicios prestados (arts. 32 al 42 bis), es uniforme para cada una de las categorías de trabajadores y se establece en el Presupuesto. A pesar de que no hay convenios colectivos de trabajo, los temas salariales prácticamente no se discuten, no obstante que existen reclamos que son procesados y decididos por los jerarcas, dentro de las pautas que fija la SHCP. Existen sobresueldos autorizados por la ley para zonas de vida cara, y su fijación también depende de la SHCP. Para enfrentar la pérdida del poder adquisitivo de los salarios del magisterio, a partir de 1988 el gobierno federal puso en marcha una política de recuperación salarial. En diciembre de 1988, sumando todos los emolumentos, las percepciones mensuales de un maestro de la categoría más baja equivalían a 1.57 salarios mínimos (alrededor de 140 dólares). En 1992 se estableció el salario profesional del magisterio, lo cual permitió que en mayo de 1994 la percepción en la categoría más baja alcanzara 3.33 salarios mínimos (cerca de 385 dólares) y que el promedio salarial nacional del magisterio superara poco más de cuatro veces el salario mínimo (más de 450 dólares). Con ello, entre 1988 y 1994 se acumuló un incremento salarial real del 100%, lo cual situó a los maestros como la categoría laboral con mayor crecimiento salarial en todo el país. Como parte del proceso de federalización educativa iniciado en mayo de 1992 con la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, los gobiernos federal y estatales adquirieron el compromiso de realizar una homologación salarial para reducir las diferencias en las percepciones genéricas anuales que existían entre el personal transferido

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y el que ya formaba parte del sistema educativo estatal. La homologación se puso en práctica en 26 estados, pues en el resto no había diferencias a cubrir o no existía sistema educativo estatal. Gracias a los recursos presupuestarios otorgados por el gobierno federal, en 1994 concluyó en todo el país el compromiso para reducir gradualmente las diferencias, beneficiándose a 542.000 trabajadores de la educación (docentes y administrativos). 28 4.3 Empleo y políticas de ingreso El origen de la relación laboral en general, se encuentra en el acto administrativo del nombramiento que realiza el Titular de la Dependencia. La ley prevé que se contraten servicios personales mediante contrato civil o a través del pago de honorarios, desconociéndose para este personal y para los trabajadores de confianza, la relación laboral y su sumisión a la ley civil, aunque muchos de estos servidores son trabajadores de base documentados de manera diferente. Este es un procedimiento al que se recurre cuando se presentan necesidades no previstas de personal, y ante la estricta fijación por el presupuesto de las plazas ocupables, cuyo incremento debe ser autorizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). En tales circunstancias, los titulares de organismos, amparados en una interpretación literal del art. 8°, celebran contratos civiles o de honorarios a pesar de la naturaleza realmente laboral de la relación subyacente. El Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje (TFCA) ha declarado laborales esas relaciones, si se dan las condiciones de horario, lugar de trabajo y subordinación que les son características. A partir de allí, el problema es la justificación de las indemnizaciones o de las reinstalaciones, que entran en conflicto con el sistema presupuestal, debiendo la SHCP reconocer los hechos y proveer lo necesario para resolver (De Buen, 1998:159s). Los trabajadores de base ingresan, teóricamente, mediante concursos convocados por las respectivas comisiones mixtas de escalafón. En las convocatorias se señalan los requisitos para presentar solicitudes de participación en los concursos y demás datos que determinen los reglamentos de las Comisiones Mixtas de Escalafón (art. 59), debiéndose otorgar la plaza al trabajador que habiendo sido aprobado, obtenga la mejor calificación. Las plazas disponibles en cada grupo, una vez corridos los escalafones respectivos, son cubiertas libremente por el titular. Sin embargo, no es infrecuente que en las condiciones generales de trabajo se pacten formas diferentes siempre considerando que en este campo están prohibidas las cláusulas de exclusión sindical. Cuando se cubren vacantes temporales con duración mayor a seis meses, se aplica rigurosamente el escalafón (art. 64), pero siendo menores de ese plazo, el titular puede libremente nombrar y remover al empleado interino que deba cubrirla. Se ha observado que entre la letra de la ley y la realidad puede haber enormes distancias, y que difícilmente los titulares prescinden del acto de poder que es nombrar a cada nuevo trabajador. Eso provoca todo tipo de violaciones al sistema legal y dependerá de la afinidad de la directiva sindical con el titular para que las cosas no pasen a mayores (De Buen, 1998:160). En cuanto a los servidores de confianza, la misma Constitución en la fracción XIV, última del Apartado “B” del art. 123 dice que “La Ley determinará los cargos que serán considerados de confianza. Las personas que los desempeñen disfrutarán de las medidas de protección al

28 OEI, citado.

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salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social”. No tienen derecho a la estabilidad en el empleo y pueden ser despedidos, sin indemnización alguna, por el titular de la Dependencia. El acceso a la profesión docente está regulado por instrumentos de naturaleza administrativa y laboral que acatan las disposiciones de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Los profesores de educación básica son empleados del Estado y, por lo tanto, están bajo normas semejantes para todos los empleados del servicio público. El acceso al servicio educativo depende de las necesidades de la Secretaría y la contratación es facultad exclusiva de dicha dependencia. El Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo del Personal de la Secretaría de Educación Pública señala que existen dos tipos de trabajadores: de base y de confianza. Se considera personal de base a los trabajadores que tengan nombramiento definitivo y más de seis meses a partir de la fecha de su ingreso en una plaza que no sea de confianza. 29 Los nombramientos que expide la Secretaría son definitivos, interinos, por tiempo fijo o por obra determinada. Los nombramientos para cubrir vacantes temporales que no excedan de los seis meses los hace libremente la Secretaría. Las vacantes definitivas serán cubiertas mediante movimientos escalafonarios, los cuales son hechos invariablemente por la Comisión Mixta de Escalafón, integrada por representantes de la Secretaría y del SNTE. Las plazas de la SEP pueden ser de reciente creación o por vacantes definitivas. En resumen, la SEP, de acuerdo con sus necesidades, puede crear plazas iniciales o suplir vacantes con carácter temporal y proceder a la contratación de personal. Los egresados de las normales tienen asegurado un puesto de trabajo, razón por la cual muchos estudiantes optan por seguir la carrera de maestro. En el Distrito Federal, la SEP tiene un convenio con la Escuela Nacional de Maestros para asignar a los egresados una plaza en forma automática. En algunos estados existen convenios semejantes y en los que no existe, esa relación opera en forma práctica. Los requisitos para ingresar al cuerpo docente dependen de la plaza y de la categoría. En general, uno de los requisitos es la posesión del título de maestro normalista o de conocimientos equivalentes comprobados. 4.4 Tiempo de trabajo La jornada laboral de los trabajadores al servicio del Estado es cinco días semanales por un Acuerdo vigente desde 1973, y disponen de un mínimo de veinte días al año de vacaciones por un mínimo de seis meses consecutivos de servicios. Las mujeres tienen derecho a una licencia de un mes antes de la fecha prevista para el parto y de dos meses posteriores a éste. Los titulares de las dependencias pueden conceder licencias sin goce de sueldo a sus trabajadores para el desempeño de las comisiones sindicales que se les confieran o cuando sean promovidos temporalmente al ejercicio de otras comisiones en dependencia diferente a la de su plaza o como funcionario de elección popular. El tiempo de esas licencias se considera, para efectos escalafonarios, como tiempo efectivo de servicios. Los maestros tienen además derecho a licencias sin goce de sueldo para el arreglo de asuntos particulares una vez dentro de cada año, con una duración hasta de 30 días para los que tengan un año de servicios, de 90 días para los que tengan de uno a cinco años y hasta 29 OEI, citado.

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180 días a los que tengan más de cinco. Las licencias con goce de sueldo se conceden por enfermedades no profesionales a juicio de los médicos de la SEP. Cuando los trabajadores dejan puestos de escalafón para ocupar empleos o comisiones en la propia Secretaría de Educación Pública, conservan el derecho a dicho puesto. El tiempo de servicio en el nuevo puesto se les computa para efectos legales. Este tipo de licencia dura todo el tiempo que desempeñen el nuevo cargo. 30 A lo largo de muchas décadas, la Secretaría de Educación Pública otorgó licencias sin goce de sueldo por periodo ilimitado a miles de maestros. Estas licencias no causaban pérdida de la plaza, razón por la cual se abrían vacantes provisionales que la SEP cubría mediante contratos interinos. El problema llegó a tener grandes dimensiones. Gracias a la revisión administrativa derivada de la federalización educativa se detectó la existencia de 530.000 plazas provisionales o interinas. Se daba el caso de maestros interinos que se jubilaban en esa condición. Ante ello, la SEP propuso al SNTE un programa para conocer la situación de los trabajadores titulares con licencia, con el objeto de integrar un banco de plazas y «basificar» a mayor número de trabajadores interinos. 31 4.5 Estabilidad y cese Las reglas de estabilidad se refieren solamente a los denominados "trabajadores de base”, los que después de seis meses de servicios sin nota desfavorable en su expediente logran la inamovilidad. Este plazo mejora el de un año que la LFT fija a los trabajadores allí llamados "de planta" para lograr la estabilidad en el empleo (art. 49-I LFT). La inamovilidad no impide la terminación de los efectos de los nombramientos o despido, cuando el trabajador incurre en una conducta que así lo amerite. Los trabajadores de confianza no quedan protegidos por la ley. Precisamente esa exigencia de la ley impide que un trabajador de planta, calificado como de confianza, pierda en ello, entre otras cosas, el derecho a la estabilidad en el empleo. La fórmula burocrática, intenta hacer más cómodo para el Estado prescindir de un número considerable de trabajadores. La terminación de la relación de trabajo acontece en la situación sobreviniente no imputable al trabajador o a la empresa ni derivada de causas económicas. Por el contrario, para las situaciones de conflicto fundadas en conductas indebidas del trabajador se reserva, en la LFT, la expresión" despido", y en la ley burocrática se menciona el "cese" o terminación de los efectos del nombramiento. Los motivos de cese, parten del supuesto de que el mismo sea autorizado por el TFCA, por lo que no se puede separar al trabajador presuntamente culpable salvo una autorización sindical o si el sindicato se niega a aceptarlo, con una autorización expresa del Tribunal previa al fin del juicio. Se permite, sin embargo, el cambio de puesto de trabajo en tanto se resuelve en definitiva el juicio ante el Tribunal. En la práctica, las separaciones se producen de hecho y la sanción por no requerir la autorización del Tribunal se establece de manera indirecta en el último párrafo del art. 46, que establece que "Cuando el Tribunal resuelva que procede dar por terminados los efectos del nombramiento sin responsabilidad para el Estado, el trabajador no tendrá derecho al pago de los salarios caídos". Con ello debe entenderse a contrario sensu que si no se pide la intervención del Tribunal para dar por terminados los 30 OEI, citado. 31 OEI, citado.

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efectos del nombramiento y se separa al trabajador, cualquiera que sea el resultado a partir de la demanda del propio trabajador, la consecuencia será que el trabajador tendrá derecho al pago de los salarios caídos (De Buen, 1998:168 s.) . 4.6 Seguridad y salud laboral El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) asegura a tres grupos de beneficiarios (febrero de 1997):

- Trabajadores por dependencias, que comprenden a los del Poder Legislativo Federal, Presidencia de la República, Poder Judicial de la Federación, Secretarías de Estado y Departamento del Distrito Federal, por un total de 678.038.

- Trabajadores por organismos, que comprenden una multitud de ellos y que pueden tener características diferentes como son tribunales agrarios o de lo contencioso o fiscales; centros de enseñanza, entre ellos la UNAM y el Instituto Politécnico Nacional; Procuraduría del Consumidor, Instituto de Bellas Artes y el de Antropología e Historia; centros de investigación; servicio postal mexicano; centros hospitalarios; Tribunal Federal Electoral, etc., por un total de 487.646.

- Trabajadores por entidades que, en general, corresponden a dependencias de los gobiernos estatales, por un total de 1.062.766.

Las cifras anteriores dan un total de 2.228.450 afiliados. Es de advertir que en el ISSSTE se agrupa un buen número de trabajadores estatales y municipales (no es su totalidad), ya que su ley así lo permite. La pensión por jubilación la obtienen los trabajadores con 30 años o más de servicios y las trabajadoras con 28 años o más e igual tiempo de cotización al Instituto, con independencia de la edad. La pensión por jubilación da derecho al pago de una cantidad equivalente al 100% del sueldo que en promedio se recibió en el año anterior a la fecha de la baja del trabajador. La pensión de retiro por edad y tiempo de servicios se les otorga a los trabajadores que cumplieron 55 años de edad y que tienen por lo menos 15 años de servicios e igual tiempo de cotización al Instituto. El monto de la pensión de retiro por edad y tiempo de servicios se determina de acuerdo con porcentajes de una tabla que va del 50% del salario para los que cumplieron 15 años de servicio hasta el 95% para quienes cumplieron 29. 32 La pensión por invalidez se otorga a los trabajadores que se inhabilitan física o mentalmente por causas ajenas al desempeño de su encargo, siempre que hayan cotizado al Instituto por lo menos durante 15 años. La pensión por causa de muerte exige los mismos requisitos, pero incluye también a personas de sesenta años o más y con mínimo de diez años de cotización. La pensión por cesantía en edad avanzada se otorga al trabajador que se separe voluntariamente del servicio, que quede privado de trabajo remunerado después de los sesenta años de edad y que haya cotizado por un mínimo de diez años. Esta pensión se calcula con una tabla que va del 40% del sueldo para las personas con 60 años de edad, hasta el 50% para personas de 65 o más años. El trabajador que es separado definitivamente del servicio y que no tiene derecho a pensión por jubilación, retiro de edad y tiempo de servicios, cesantía por edad avanzada o invalidez

32 OEI, citado.

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se le otorga una indemnización global equivalente al monto total de las cuotas con que hubiere contribuido más una cantidad de días de acuerdo al tiempo de servicios prestados. Con la finalidad de mejorar las condiciones de vida tras el retiro y garantizar un patrimonio digno de los trabajadores de la educación básica, en mayo de 1990 el gobierno federal y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación constituyeron el Fondo de Retiro de los Trabajadores de la Secretaría de Educación Pública (FORTE) que se integra con recursos aportados por el gobierno federal, los trabajadores y el SNTE; esos recursos se depositan en una cuenta individual. La participación en el FORTE se pierde de manera definitiva por terminación de la relación laboral, por fallecimiento o por promoción o cambio de nombramiento en un puesto o categoría de los subsistemas de educación media superior y superior. Se pierde de manera temporal por disfrute de licencias sin goce de sueldo, por enfermedad no profesional prolongada en cuyo caso el salario del trabajador deja de estar a cargo del presupuesto de la SEP. 5. Conflictos 5.1 Procedimientos para resolver conflictos La Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE) faculta al TFCA para "Conocer de los conflictos colectivos que surjan entre el Estado y las organizaciones de trabajadores a su servicio". El TFCA es un Tribunal colegiado que funciona en Pleno y en Salas, con un mínimo de tres Salas, las que se integran con un Magistrado designado por el Gobierno federal, un Magistrado representante de los trabajadores, designado por la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio de Estado (FSTSE), y un Magistrado que nombrarán los dos primeros y que funge como presidente de Sala. El Pleno del Tribunal es la autoridad superior y tiene facultades para dictar el reglamento interior y los manuales de organización; uniformar los criterios de carácter procesal y tramitar los conflictos colectivos; conceder el registro de los sindicatos y, en su caso, su cancelación; conocer de los conflictos sindicales e intersindicales y efectuar el registro de las CGT, reglamentos de escalafón, reglamentos de las comisiones mixtas de seguridad e higiene y de los estatutos de los sindicatos. Las Salas toman conocimiento de los conflictos individuales que se susciten entre los titulares de las dependencias y sus trabajadores. El procedimiento ante el Tribunal se reduce a la presentación de la demanda, a la contestación y a una sola audiencia de pruebas y alegatos. Si se requiere la presentación de pruebas, se verifican cuantas audiencias serán necesarias y luego se dicta el laudo. Las resoluciones del Tribunal son revisables en juicio de amparo directo ante un Tribunal Colegiado de Circuito que conozca de asuntos laborales, que no funciona como segunda instancia, sino de un juicio de garantías que tiene por objeto determinar si se interpretó debidamente la ley y si el Tribunal consideró de manera adecuada las pruebas, garantizando la legalidad de los laudos dictados. También puede plantearse un conflicto de constitucionalidad si las leyes aplicadas pueden ser impugnadas por ese motivo. El Tribunal tiene una función inicial de conciliación, y si se llega a un arreglo, elevará el convenio a la categoría de laudo. Los conflictos colectivos no tienen un procedimiento especial, por lo que se aplican las mismas reglas que para los individuales. La falta de

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contestación a la demanda dentro del término concedido provoca que se tenga por contestada en sentido afirmativo salvo prueba en contrario. No se aceptan recusaciones de los miembros del Tribunal y sus resoluciones son inapelables, si bien en contra de ellas cabe el juicio de garantías o amparo. 5.2 El derecho de huelga La Constitución permite a los sindicatos ejercer el derecho de huelga cuando se violen de manera general y sistemática los derechos que este artículo les consagra en el mismo Apartado "B" del artículo 123 de la Constitución, y siempre que las dos terceras partes de los trabajadores así lo decidan. Estas violaciones son improbables, porque se refieren a vacaciones; salarios presupuestales; igualdad de salario entre hombres y mujeres; prohibición de retenciones ilegales a los salarios; nombramientos por concurso; derechos escalafonarios; suspensiones o ceses sólo en términos de ley; prestaciones de seguridad social (que automáticamente quedan a cargo del ISSSTE y no del titular), y conocimiento de los conflictos individuales, colectivos e intersindicales por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje (TFCA). La violación general y sistemática de esos derechos tiene que ser declarada previamente por el Tribunal, el que interviene en fase conciliatoria previa y en fase calificatoria previa de la legalidad o ilegalidad de la huelga, con plazos de cumplimiento para el titular. De ser legal y sólo después de diez días de la última declaración de legalidad, los trabajadores podrán ir a la huelga. El Tribunal, a petición de los trabajadores, deberá certificar la violación, previo un procedimiento conciliatorio en que se llama al titular de la dependencia. A partir de la declaración, de ser imputable el movimiento de huelga al titular, deberán transcurrir diez días antes de que los trabajadores puedan suspender las labores. Nunca el TFCA ha hecho la declaración de que algún titular de una dependencia del Estado ha violado en esa forma los derechos de los trabajadores fijados en la Constitución. Se suele observar que el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje no ha declarado la legalidad de una huelga en el sector público, pero los trabajadores han declarado huelgas de hecho, sin avisos previos al TFCA, en las que se reclaman mejorías económicas. Queda de manifiesto que el derecho de huelga en el caso de los trabajadores al servicio del Estado tiene enormes limitaciones. Los trabajadores del apartado B no tienen el recurso de huelga. De 1995 a mayo de 2000, se atendieron 38.680 conflictos laborales colectivos e individuales, de los cuales 35.863 fueron resueltos por el Pleno y las Salas del Tribunal. En 2001, se emitieron 2.018 resoluciones favorables a los trabajadores, lo que representa el 62 por ciento del total de conflictos resueltos; en el periodo 1995-2000, este tipo de resoluciones constituyeron el 80.2 por ciento, con 28.753 resoluciones a favor del trabajador.

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Cuadro N° 6: Conflictos Laborales resueltos por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje (sector público) 1995 – 2000

15.669

0

1.000

2.000

3.000

4.000

5.000

1995 1996 1997 1998 1999 2000

A Favor del Trabajador En Contra del Trabajador Otros

Fuente: Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. Secretaría de Gobernación 6. Conclusiones En el caso de México destaca el contexto de un cambio importante en el sistema político, con la primera alternancia de partidos en el poder de la federación en más de ochenta años. Esta circunstancia encuentra al gobierno actual en situación de desplegar una estrategia para modificar la cultura tradicional de las relaciones laborales, mediante la profesionalización de la función pública no normada (trabajadores de confianza), comenzando específicamente por las áreas de recursos humanos, a las que prevé hacer jugar una papel protagónico sobre el conjunto del sistema administrativo. Definitivamente esta en la gran cuestión pendiente en las relaciones laborales en la Administración Pública, no obstante haber sido parte de las previsiones de políticas nacionales en el pasado. Cabe, eso sí, hacer una distinción sobre cómo impacta esta separación de la esfera laboral del sector público en los sectores de la salud y la educación, donde los trabajadores de base conforman una dotación significativamente mayor en términos relativos, que las correspondientes al resto de la administración central. Ello es una consecuencia directa de la necesidad de mayor continuidad en la prestación de los servicios característicos de esas áreas, los que no podrían verse sometidos a la volatilidad de su prestación por trabajadores no estables. Consecuentemente con ello, en estos sectores se da una mayor sindicalización, comparada con otros sectores administrativos. Hay dos cuestiones importantes para destacar por su importancia en la dinámica de las relaciones laborales, y por la especificidad con que se presentan en el caso mexicano: se trata de los derechos a la sindicalización y a la huelga, ambos reconocidos por la Constitución, pero que afrontan condicionamientos para ser ejercidos, parte de los cuales están expresamente enunciados en el mismo texto constitucional. En el caso del derecho a la sindicalización, la restricción existente radica en la imposibilidad de constituir más de un sindicato representativo en un mismo sector laboral, lo que no

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permite a los trabajadores escoger a sus representantes por fuera de la estructura regulada de este modo por el Estado, y además se les impide renunciar a la afiliación. Por otra parte, deja a los trabajadores definidos como de confianza, fuera de toda representación y posibilidad de acción colectiva en favor de derechos laborales. Los argumentos que aluden a la funcionalidad de estas reglas para el fortalecimiento de las organizaciones sindicales evitando el fraccionamiento de la representación, confrontan con la libertad de agremiación preponderante en el sindicalismo moderno. En cuanto al derecho de huelga, los requisitos que se establecen para realizar una huelga legal dificultan en gran medida que se pueda apelar a ese recurso en caso que las negociaciones no prosperen, por lo que a pesar del reconocimiento constitucional del derecho, en la práctica su ejercicio se halla condicionado. Es más, la ley fija las materias cuyo incumplimiento por la parte patronal legitiman ir a la huelga. Pero, por otra parte, es importante destacar que en algunos sectores laborales se han desarrollado instrumentos relevantes para la mejora de la gestión, como lo es el caso de la evaluación externa que se plantea en el sistema de la carrera magisterial para poner en consideración su validez y efectividad, o bien los cambios iniciados en el sector salud con un enfoque hacia los resultados y el compromiso de los actores a partir de comprometerse con proyectos de innovación. Importa destacar, además, cuál es el comportamiento de las variables identificadas para medir el grado de desarrollo de las relaciones laborales, en el caso de México. Los tres sectores analizados, el servicio civil en la administración central, la educación y la salud, presentan el predominio del empleo permanente. Hasta donde ha sido posible apreciarlo, los contratos laborales no son significativos; pero sí es relevante la presencia de personal de confianza, que no tiene estabilidad, en mayor medida en la administración centralizada que en los sectores de educación y salud, donde su presencia en menor. No hay diferencias en los tres sectores en lo relativo a la existencia de espacios para el diálogo, que están ampliamente institucionalizados en distintos consejos en los que las organizaciones gremiales participan. Las negociaciones entre el gobierno y las instituciones representativas de los servidores públicos en el sector de la educación, pueden juzgarse como transparentes en los acuerdos que se realizan frente a la sociedad, sin alcanzar esta característica en el servicio civil y en la salud. La presencia de un sistema integrado de personal no se ha podido plasmar hasta ahora, y sólo cabe destacar el énfasis de las actuales políticas sobre este particular, para desarrollar un sistema de recursos humanos en toda la administración federal. En todo caso, los resultados recién se proyectan para el mediano plazo. No obstante las limitaciones que se acaba de señalar, y el amplio grado de discrecionalidad que supone el sistema de confianza, la correspondencia entre las normas vigentes y la gestión cotidiana del personal llevan a reconocer la existencia de un nivel de trasparencia interna en la gestión de personal en el ámbito de la Carrera Magisterial. En cuanto a la libre afiliación y libre representación del personal de los servicios públicos, los señalamientos anteriores han sido elocuentes para sostener que, en este plano, no hay avances reconocibles para sostener mejores prácticas en materia de relaciones laborales.

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Las políticas descritas en el sector de la salud, relacionadas con los objetivos de calidad y participación de los trabajadores en el desarrollo de proyectos descentralizados de mejora, son un indicio importante de avances en compromisos y corresponsabilidad en la gestión pública, pero al presente sólo expresan un principio que no puede darse por consolidado. En cuanto a la promoción de la profesionalidad, es en el sector educación donde se reconoce el avance más importante a partir de la instalación, por un acuerdo entre el gobierno educativo y los docentes, de la Carrera Magisterial, que lleva casi diez años de funcionamiento, logrando una amplia inclusión de los trabajadores. En menor medida, comparativamente, en el sector de la salud se desarrollan progresos que deben ser consignados como propicios para las relaciones laborales. En materia de procedimientos orientados a la negociación colectiva es donde las prácticas revelan condiciones francamente propicias para la mejora de las relaciones laborales, a través de la práctica aceptada de la presentación periódica de los “pliegos” laborales, constituyendo la base firme de las reivindicaciones que son negociadas con los representantes estatales, para beneficio del sector laboral. La discusión de los pliegos en los distintos sectores expresa resultados en los que pueden reconocerse mejoras que redundan positivamente en la gestión sectorial.

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F. RELACIONES LABORALES EN EL SECTOR PUBLICO PERUANO

1. El contexto 1.1 Marco institucional La República del Perú, de acuerdo a su Constitución Política de 1993 (artículo 43) tiene un gobierno unitario, representativo y descentralizado, organizado conforme al principio de separación de poderes. El Poder Legislativo tiene una sola cámara. El país está dividido en 24 departamentos, 188 provincias y 1.793 distritos. 33 Aunque según la Constitución el Perú tiene un gobierno descentralizado, los municipios (provinciales y distritales) apenas cuentan con autonomía política, económica y administrativa para la ejecución de los asuntos de su competencia. Graves dificultades políticas tanto previas como posteriores al cambio de gobierno de julio del año 2000, dieron lugar a que el Congreso removiera en noviembre del mismo año al presidente anterior e instaurara un Gobierno Constitucional de Transición hasta el 28 de julio de 2001. Se pueden reconocer distintos enfoques en la gestión del Estado. El período 1968-1975, está caracterizado por los gobiernos militares que inician una estrategia económica de control directo de los motores de la economía. Es un intenso proceso de estatización y nacionalización de empresas que hizo del Estado el principal agente para la promoción y conducción del desarrollo y un fuerte empleador. En el período 1975-1985, las empresas públicas siguieron creciendo sin lograr romper la inercia del periodo anterior. En lo que se refiere a las relaciones laborales, es en esta etapa en la cual se pone en vigencia el Decreto Legislativo 276/84, “Ley de Bases de la Carrera Administrativa” que rige el empleo público y que constituye uno de los regímenes por el cual la administración regula a sus servidores. En julio de 1985 el Partido Aprista Peruano ganó las elecciones. Alan García asumió la Presidencia de la República. El nuevo gobierno que había obtenido casi el 50% de los votos, tenía mayoría en ambas Cámaras34. Un complejo proceso de cambios se produce por la combinación entre el intenso crecimiento demográfico, la explosión de las expectativas, el mayor acceso de las masas a la información, la urbanización sin industrialización y una crisis económica sin precedentes. El desborde en marcha altera la sociedad, la cultura y la política del país, creando incesantemente nuevas pautas de conducta, valores, actitudes, normas, creencias y estilos de vida, que se traducen en múltiples y variadas formas de organización. La presión de las mayorías sobre la estructura del Estado, para obtener una mayor participación en los asuntos nacionales y en los beneficios de la modernidad, se opone a la rigidez excluyente del aparato institucional y su ordenamiento jurídico. 35 El aumento de la intervención del Estado vía la expansión del crédito interno y del gasto público, el establecimiento de un sistema generalizado de controles de los principales precios de la economía y subsidios cambiarios, financieros y de precios y tarifas públicas, devino en un

33 Organización Panamericana de Salud (OPS). “Perfil del sistema de servicios de Salud en Perú”. Programa de organización y gestión de sistemas y servicios de salud, 2001. Pág. 1 34 Hasta la reforma de la Constitución Política del Perú, el Congreso de la República era bicameral 35 Guerra García, Francisco. “La reforma del Estado”. En, Sala de lectura CLACSO: http://www. clacso.edu.ar/~libros/peru/cedep/guerra1.rtf.

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creciente déficit fiscal que generó un proceso hiperinflacionario y mayores desequilibrios macroeconómicos. En el Perú, entre 1985 y 1990 los trabajadores perdieron el 50% de su salario, la inflación sobrepasó el 7.000%, la presión tributaria decreció al 4.1% y la violencia terrorista generó más de 9.500 víctimas. Esta es la situación en la cual, a fines de la década de los ochenta, Mario Vargas Llosa y el Movimiento Libertad presentaron al país, por primera vez en forma orgánica, un proyecto político inspirado en los principios de la economía de mercado. 36 En las elecciones generales de 1990, el partido liderado por el escritor Vargas Llosa, si bien ganó en la primera vuelta con un tercio de los votos, perdió en la segunda ante un contendor recién llegado a la política, Alberto Fujimori. “En tal sentido, Fujimori accedió a la primera magistratura del país sin programa de gobierno, sin equipos de asesoría y gestión, sin una estrategia de desarrollo para el país y para el enfrentamiento de la crisis, sin mayoría parlamentaria, sin respaldo político organizado. El pequeño equipo de asesores que Fujimori articuló en las últimas semanas de la campaña electoral fue desplazado en el período que transcurrió entre su elección (mayo del 90) y el inicio de su gestión (julio del 90)” 37. Durante los dos primeros años del nuevo gobierno se puso en marcha un drástico programa de estabilización. Al propio tiempo se impulsó un conjunto de reformas orientadas a incrementar la competencia y la eficacia económica y se inició la renegociación de las obligaciones de la deuda externa. De este modo, antes de la crisis institucional que culminó con el cierre del Congreso nacional el 5 de abril de 1992 (hecho considerado como “nefasto” por el actual Presidente de la Corte Suprema38), el gobierno puso en marcha las reformas que iniciaron la modificación profunda del entorno normativo e institucional en el marco del cual se desarrollará la actividad económica del país en los siguientes diez años. El vasto y complejo cuerpo legal que impulsó las reformas se orientó a liberalizar y desregular la economía. En este período, se instrumentó la Ley de Fomento del Empleo, Dec. Leg. N° 728/91 que se analizará posteriormente. Dicha ley marco, que fue sistemáticamente modificada y flexibilizada luego de abril de 1992, regula el régimen privado que se aplica actualmente a parte del empleo público que es de naturaleza contractual y se rige por el derecho laboral. La reforma de la Constitución en 1993 es una consecuencia directa del golpe de Estado y, por ello, tanto desde el punto de vista del proceso interno de consolidación del régimen democrático, como desde el de los avances en la constitución de una democracia sustantiva -en términos de igualdad, libertad, solidaridad y participación-, significó un profundo retroceso. 39

36 Guerra García, Francisco. Op. Cit. 37 Guerra García, Francisco Op. Cit 38 Discurso del Dr. Oscar Alfaro Álvarez, Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la República, en la ceremonia del día del Juez. En, www.pj.gob.pe/paginas/prensa.htm. En dicho discurso también decía: “El 5 de abril de 1992, se inició una triste y lastimosa etapa en nuestra nación, cuando el Ingº Fujimori anunció con palabras estridentes que “disolvía el Congreso de la República y declaraba en reorganización el Poder Judicial y otras instituciones básicas del país”. Nació así un triste proceso de desintegración institucional que se convirtió en un flagelo de corrupción, corrupción que hizo escarnio en todos los poderes del Estado y de cuya infesta obviamente no podía librarse el Poder Judicial.” 39 Guerra García, Francisco. Op. Cit.

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Con respecto al empleo, si bien la nueva Constitución a grandes rasgos reconoce y sustenta la existencia de dos regímenes laborales claramente diferenciados: el del servicio público y el de la actividad privada, asimismo plantea su unificación. La cláusula transitoria Tercera establece que “En tanto subsistan regímenes diferenciados de trabajo entre la actividad privada y la pública, en ningún concepto pueden acumularse servicios prestados bajo ambos regímenes. Es nulo todo acto o resolución en contrario”. Es en el título III, que trata del régimen económico, y en el título IV, referido a la estructura del Estado, donde se encuentran las modificaciones más importantes que expresan la concepción Fujimorista del nuevo ordenamiento constitucional. Luego de la elección del Congreso Constituyente, el 22 de noviembre de 1992, que le diera el cargo nuevamente de presidente constitucional de Perú, y del referéndum de aceptación de la nueva Constitución, Fujimori se presentó a las elecciones presidenciales de 1995 como candidato de la coalición Cambio 90 / Nueva Mayoría. En los comicios fue reelegido con el 64,4% de los votos, frente al 21,8% de su rival, el ex secretario general de Naciones Unidas, Javier Pérez de Cuellar, candidato de Unión por el Perú. Tomó posesión del cargo el 28 de julio del mismo año. El 20 de octubre de 1996, la mayoría oficialista en el Congreso aprobó una Ley llamada "de Interpretación Auténtica de la Constitución", que daba lugar a la posibilidad de que Fujimori fuera reelegido para un tercer mandato presidencial consecutivo (pese a que el artículo 112 de la Constitución vigente desde 1993 fija el límite en dos), al considerar que el período de gobierno que ejerció entre 1990 y 1995 estaba sujeto a otro régimen constitucional (la Constitución de 1979). Fujimori concurrió a los comicios presidenciales de abril de 2000 como líder de la alianza política Perú 2000 que aglutinaba a su propio partido, Cambio 90, y a los progubernamentales Vamos Vecino, Nueva Mayoría y Perú con Futuro. En esta cita electoral logró superar a última hora al opositor Alejandro Toledo, líder de la formación Perú Posible. En todo caso, ninguno de los dos candidatos obtuvo más del 50% del escrutinio por lo que se fijó una segunda vuelta. Tanto el opositor Toledo como la comunidad internacional abogaron por un retraso de la misma ante la escasa garantía de limpieza. Fujimori se presentó como único candidato y fue reelegido para un tercer mandato consecutivo con más del 75% de los votos. En noviembre de 2000, una serie de denuncias provoca la renuncia a la presidencia del país. El Congreso peruano no acepta la misma y, a cambio, decreta su destitución por "incapacidad moral permanente". Las fuerzas contrarias al régimen reclamaron rápidamente una convocatoria electoral para el mes de abril de 2001, a la vez que denunciaban el fraude de los comicios de mayo de 2000 que propiciaron el tercer mandato de Fujimori. La oposición abogó entonces para que el presidente del Congreso, Valentín Paniagua, ocupara la presidencia hasta las elecciones. El 22 de noviembre de 2000 Paniagua juró en el cargo de presidente interino del Perú. Esta transición abrió el camino para que en abril de 2001 Alejandro Toledo fuera electo como presidente constitucional. En el período actual se están reconstruyendo las relaciones laborales del sector público en el país. Numerosas comisiones están reviendo temas que durante el último decenio fueron resueltos de manera poco transparente. Un ejemplo es la comisión sobre los ceses colectivos que dejaran a más de 120 mil peruanos sin empleo en el Estado sin su correspondiente indemnización.

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La secuencia institucional antes descripta, produjo ‘tres tipos de problemas con una clara relación sistémica: a) la desinstitucionalización crónica que no permite gozar de seguridad jurídica; b) la exclusión social que minimiza el acceso a la justicia y, c) la carencia de un sistema efectivamente protector de derechos fundamentales y de reparación cuando éstos han sido vulnerados. El resultado de este proceso de desinstitucionalización consolida la tendencia al personalismo de la política peruana fuera de estructuras partidarias. A ello contribuye la disposición electoral del voto preferente que supuestamente sirve para evitar “las tiranías” de los partidos, pero que lo que en realidad supone es una oferta individualizada sin otro referente que no sea la mercadotecnia. En los años 90 se desarrolló en el Perú un proceso de reforma judicial que propició la toma del Poder Judicial por parte del sistema político, y un severo cuestionamiento moral al sistema de administración de justicia. La injerencia y ocupación de posiciones de liderazgo por personas ajenas al Poder Judicial, que demostraron falta de sensibilidad y de cultura jurídica así como la falta de consulta y consenso con los operadores de la justicia impidieron la implantación duradera de cualquier tipo de cambio positivo”. 40 1.2 Empleo público y relaciones laborales en el proceso de reforma y modernización

estatal El debate sobre la reforma del Estado en el Perú de los 90, giró entre otras cosas alrededor de, por una parte, el papel y el tamaño del mismo a instancias de los problemas producto de los desequilibrios y dificultades financieras, que produjeron medidas de ajuste y estabilización; y por otra, alrededor del replanteo de la función del Estado que derivó en las privatizaciones. Los procesos de ajuste provocaron en gran medida la “laboralización” del empleo público, que se enmarca en el fenómeno más amplio de la flexibilización laboral, que concede al empleador facultades y mecanismos de adaptación del factor trabajo a las fluctuaciones del mercado. La laboralización fue una de las estrategias de la primera etapa de la reforma del Estado en el Perú, signada por la construcción de islas de modernidad y eficiencia. Desde el punto de vista de las relaciones laborales, se produce un cambio debido a que los nuevos diseños organizacionales definen que las relaciones de empleo, quedan sometidas al Derecho del Trabajo. Por ejemplo, en el artículo 7º de la Ley Marco de la Modernización de la Administración Pública (Decreto Legislativo 834 del año 1996), se establece que “El personal de la Secretaria Técnica cuya remuneración será financiada con recursos del Tesoro Público estará sujeto al régimen laboral de la actividad privada.” “Este cambio ha estado marcado, esencialmente, por la variación del régimen laboral de los servidores de la institución o entidad comprendida en la modificación“41. Es decir que, en los procesos de reforma, algunas de las entidades de la Administración Pública que fueron objeto de reorganización y reestructuración por mandato legal, migraron su régimen de personal hacia el del empleo privado. Este pasaje del régimen público, regulado por el

40 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). “De la exclusión a la confianza mediante el acceso a la justicia”. Informe Revisado. Misión “Fortalecimiento Institucional de la Justicia en el Perú”. PNUD - Ministerio de Justicia. Perú, julio de 2001. 41 García Granara Fernando, González Hunt, César, “La Flexibilidad en el Régimen Laboral Público Estudios sobre la Flexibilidad en el Perú”, N° 24, Oficina de Área y Equipo Técnico Multidisciplinario para los Países Andinos, OIT, Lima, 2000. Pág. 254

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Decreto Legislativo 276, al régimen laboral de la actividad privada (regulado por el Dec. Leg 728), se ha aplicado en los siguientes organismos y entidades: el Congreso de la República, la Contraloría General de la República, el Personal del Poder Judicial, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, SUNAT (Decreto Legislativo 673), la Superintendencia de Aduanas (Decreto Ley 26020). Otras instituciones fueron creadas directamente con su personal bajo el régimen laboral de la actividad privada. Como ejemplos de estos casos se presentan el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual, INDECOPI (Decreto Ley 25868, Decreto Legislativo 807); la Superintendencia Nacional de Registros Públicos, SUNARP (Ley 26366, Decreto Supremo 04-95-JUS); y la Defensoría del Pueblo (Ley 26602), entre otros. De lo anterior se desprende que el cambio de régimen laboral, no modifica ni la naturaleza jurídica de la condición de servidor público, ni la naturaleza pública de la institución, pues las actividades y funciones de la institución son netamente públicas. La segunda etapa de la reforma del Estado, está enmarcada por el DL 834, Ley Marco de la Modernización de la Administración Pública, de 1996. La ley de presupuesto de aquel año delegaba en el Poder Ejecutivo la facultad de plantear un proceso de modernización para la Administración. Por tal motivo se crea un Programa de Modernización dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros encargado de diseñarlo. Entre sus funciones estaban las de dar los lineamientos básicos y generales para los organismos involucrados, analizar, evaluar y aprobar los planes estratégicos y las propuestas de adecuación institucionales de los organismos, etc. Sin embargo, fue fallido este intento de organizar las experiencias modernizadoras previas que estaban teniendo lugar en diversos organismos públicos con cierto éxito, y expandirlo al resto de la administración. Las causas, que expresaron los propios funcionarios de gobierno en un seminario sobre la modernización del Estado en América Latina, fueron entre otras “la desvalorización de la función pública (los bajos niveles remuneracionales de los funcionarios públicos dificultan contar con profesionales que participen en los procesos de cambio); la falta de Instancias de discusión y análisis permanente que permitan evaluar los procesos, discutir resultados y comunicarlos; la dificultad de movilizar a la sociedad civil por temas genéricos de la reforma, y la necesidad de dar a estos temas expresión concreta de acuerdo a los intereses prioritarios de la ciudadanía”. 42 Por otra parte, como se ha señalado anteriormente, el personal que era responsable de este programa, se encuadró explícitamente en el régimen laboral privado, con las dificultades que pueden implicar las discontinuidades ya que estos cargos laborales son implícitamente, como se señala en una entrevista, cargos políticos. 43 Esta dificultad fue diagnosticada en el año 2001 por la Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, que recomendó la

42 Banco Interamericano de Desarrollo; Centro de Análisis de Políticas Públicas; Taller con Responsables de Modernización del Estado en América Latina; Chile, junio de 1999. 43 “Este sistema es más sincero. En realidad no son parte del sistema de empleo público aunque cumplan funciones en él. Son nombrados por una resolución suprema en régimen laboral privado. Están aprobadas por la Superintendencia de Administración Tributaria y tienen acuerdo político. Un tercio son en general cargos superiores con renuncia sin indemnización, aunque legalmente podrían interponer reclamos. El consenso implica que la ‘renuncia está a disposición’ por lo cual se entiende que es un cargo político” . Verónica Zabala, entrevista citada.

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creación de un régimen de carrera administrativa. Esto ha dado origen a la creación de una comisión a tal efecto (Dec. Sup. 125-2001-PCM). Reforma en el sector salud 44 El proceso de reforma sectorial en salud fue parte de un proceso administrado centralmente por las autoridades del Ministerio de Salud, en lugar de pasar por un proceso de negociación con los diversos actores sectoriales. Si bien los lineamientos generales del proceso tuvieron una amplia difusión (Documento Lineamientos de Política de Salud 1995-2000), su agenda y planes de acción, así como sus posibles criterios y mecanismos de evaluación, se mantuvieron en reserva. El marco jurídico del Sector ha sido modificado por dos leyes: La Ley de Modernización de la Seguridad Social (LMSS, mayo 1997) y la Ley General de Salud (LGSS, junio 1997). La LGS es la ley marco para el sector. La LMSS flexibilizó el monopolio público en la provisión de la atención médica de los asegurados a la seguridad social en salud con el fin de mejorar la calidad y cobertura de servicios, abriendo la posibilidad que el 25% de la cotización pueda ser trasladado a proveedores privados Los principios de la reforma prevén la separación de funciones, pero todavía no ha sido puesta en funcionamiento. No se dispone de una evaluación del ejercicio de la función rectora en materia de salud En julio de 1999, el Presidente Fujimori anunció la descentralización administrativa a nivel municipal de los servicios de educación y de salud y se presentaron varios proyectos de ley al Congreso de la República en ese sentido. La crisis política ha llevado a que este tema quede pospuesto para estudio del nuevo Congreso y del nuevo Gobierno. La reforma impulsó Acuerdos de Gestión con 5 Direcciones Departamentales de Salud, con el objetivo de desarrollar un modelo de atención basado en redes de establecimientos y servicios de salud que permita la movilización de usuarios y recursos a lo largo de diversas capacidades resolutivas según la complejidad de la necesidad a ser atendida. Según la OPS la relación de los prestadores públicos con los privados todavía es mínima. Algunos establecimientos públicos de salud, especialmente los hospitales, han comenzado a organizarse conforme a criterios gerenciales, como consecuencia principalmente de la insuficiencia de recursos de transferencia para su operación. No obstante, la ausencia de una política hospitalaria explícita dificulta la definición de objetivos institucionales. Reforma en el sector educación En 1992, como resultado de la intervención del Gobierno Central sobre los disueltos Gobiernos Regionales, que habían sido creados durante el proceso de descentralización ejecutado por el gobierno aprista, se crearon los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) de quienes dependieron las direcciones regionales de educación. La reforma asignó a los ministerios un rol estrictamente normativo para que los gobiernos regionales asumieran todas las funciones ejecutivas. Por ello, toda la organización del Ministerio de Educación en el interior del país fue transferida y se desvinculó de la sede central del ministerio. Los CTAR se crearon como organismos transitorios para administrar el aparato estatal del interior del país, y fueron adscritos al Ministerio de la Presidencia como medida provisional en tanto se definiera la estrategia de descentralización. En 1998, la Ley 44 Los datos de la presente sección han sido tomados de: Organización Panamericana de Salud (OPS). “Perfil del Sistema de Servicios de Salud en Perú”. Programa de Organización y Gestión de Sistemas y Servicios de Salud, 2001.

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Marco de Descentralización, Ley N 26922, dispuso la incorporación de los órganos desconcentrados sectoriales a los respectivos ministerios, por lo que toda la organización del sector educación del interior del país debía regresar al Ministerio de Educación, para su control directo como órganos desconcentrados. Sin embargo, antes de que se inicie el proceso de transferencia, el Decreto de Urgencia 030-98 ordenó el mantenimiento de las direcciones en el ámbito de los CTAR. Estos eran regulados por el Decreto Supremo 010-98-PRES (1-8-98), norma que señala que las direcciones regionales sectoriales son "órganos desconcentrados del CTAR, responsables de ejecutar, orientar, supervisar y evaluar las acciones que en materia sectorial les corresponde asumir de acuerdo a ley" (artículo 30) y que "tienen relación técnico normativa con los ministerios correspondientes y administrativa con el CTAR departamental de su ámbito. De acuerdo a ello, los directores regionales de educación eran designados por Resolución Suprema del sector Educación, entre una terna propuesta por el presidente del CTAR respectivo (artículo 27 g). En caso de que un presidente de CTAR no envíe una terna, el Ministerio designaba, por resolución ministerial, a un Director Regional interino. Aunque el ministerio estaba facultado para remover a los directores regionales, actuaba con cautela debido a la dependencia administrativa de la dirección regional frente al presidente del CTAR. A partir del primero de enero de 2002, por acuerdo de Gabinete, el Ministerio ha recuperado los recursos económicos y administrativos que tenían a su cargo los Consejos Transitorios de Administración Regional de todo el país y que pasaron a ser parte del presupuesto de la jurisdicción. 1.3 Política laboral, reformas previsionales y convenios internacionales Política y reforma laboral El presente apartado esquematiza una secuencia de las reformas laborales de los diez últimos años en Perú, así como en la aplicación del nuevo régimen de empleo privado para el sector público, que ha impactado por igual tanto al sector público como privado. La Ley de Fomento del Empleo (LFE Decreto Legislativo 278/91) dio comienzo a una política flexibilizadora que caracterizó a este decenio de reformas de las políticas laborales. Las reformas laborales fueron una de las áreas donde más se trabajó dentro del diseño general de reforma del Estado. El objetivo perseguido fue dar nuevas reglas de operación en contratación y determinación del salario, para agilizar la captación de trabajadores, fijar límites salariales en niveles realistas y promover una mayor productividad y competitividad. Con la asunción del gobierno por parte del Ing. Fujimori, se fue estableciendo un nuevo marco jurídico con un sesgo desregulador. En cuanto a las reformas legales se puede intentar una periodización que abarca45: a) Un primer período de estabilización y normas dispersas. Las mismas estaban dadas por

medio de decretos supremos con carácter de urgentes, dentro del marco de la Constitución de 1979. Entre las normas se encuentran el Nuevo Régimen de Compensación por Tiempo de Servicios (DS 15/91), y el Reglamento de la Ley de Estabilidad Laboral (24514), flexibilizando la contratación, y el despido y que deja sin limite la contratación de trabajadores a través de cooperativas.

b) En junio de 1991 el Congreso delegó al Poder Ejecutivo (PE) la facultad de dictar decretos con rango de ley por 150 días (amparado en el Art. 188 de la Constitución

45 Alvarado, Jorge. “Reforma laboral, empleo y salarios en Perú”. En “Flexibilización en el margen: la reforma del contrato de trabajo”. OIT, Lima, 1999.

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Política de 1979). En este período el PE, en uso de sus facultades, modifica el régimen de Compensación por Tiempo de Servicios (D.L. 650/91); Consolidación de Beneficios Sociales (D.L. 688); la Ley sobre Modificación de Horarios de Trabajo (D.L. 692/91); y dicta la Ley de Fomento al Empleo -LFE- (D.L. 728/91). Esta última es de vital importancia ya que flexibiliza las modalidades de contratación y también las causales de despidos.

c) En 1992, posteriormente al quiebre institucional, se dan tres normas trascendentales: la primera es la de Relaciones Colectivas de Trabajo (Decreto Ley 25593); la segunda es la que inaugura el Sistema Privado de Pensiones, y la tercera es el Decreto Ley N° 26093, que autoriza a los titulares de ministerios y de las instituciones descentralizadas a evaluar semestralmente al personal y cesarlo con causal de excedente en caso de no calificar.

d) En el año 1995 se aprueban dos nuevas leyes laborales: la N° 26504, que reforma nuevamente el D.L. N° 728, flexibilizando aún más la contratación y el despido; y la Ley N° 26507, que crea las condiciones para el desarrollo del sistema privado de pensiones, reestructurando las aportaciones en el sistema del ex-Instituto Peruano de la Seguridad Social (IPSS) de forma que se asemejen y nivelen las edades jubilatorias entre ambos sistemas. Se aumenta la edad de jubilación a 65 años (hasta ese momento la edad era de 55 años para las mujeres y 60 para los varones).

e) En el mes de julio de 1996 se dicta el Decreto-Ley 834, Marco de la Modernización de la Administración Pública. En ese año se vuelve a flexibilizar aún más el empleo por medio del D.L. N° 855. En él se amplía la cuota de empleo de formación juvenil (al 40%) y también la de contratación a través de cooperativas (elevándola al 50%). En el ámbito previsional, los D.L. N° 874 y N° 887 alteran las condiciones operativas iniciales del sistema privado de pensiones, dan al PE facultades para alterar aspectos de rentabilidad del encaje legal y plantean la intervención del sector privado en el sistema de seguridad social y en el régimen de salud. Posteriormente, se divide la Ley de Fomento del Empleo (D.L. N° 728) en dos normas: Ley de Formación y Promoción Laboral (D.S. 002-97-TR) y Ley de Productividad y Competitividad Laboral (D.S. 003-97-TR). En el año 1997, se crea el marco legal de la reforma en el sector salud con la Ley General de Salud y a comienzos del año 1999 se crea el Seguro Social de Salud (ESSALUD).

Con el gobierno de transición, luego de la crisis política de 2000, se conforman comisiones encargadas de rever temas centrales para la administración como son los ceses colectivos, los regímenes jubilatorios y el empleo público. También mediante Resolución Ministerial Nº 003-2001-TR de fecha 04 de enero de 2001, se conforma el actual Consejo Nacional del Trabajo y Promoción Social con representantes del mundo del trabajo y empleadores. Se designaron representantes de trabajadores de las Centrales: Confederación General del Trabajo de Perú (CGTP), Central de Trabajadores del Perú (CTP), CATP (Central Autónoma de Trabajadores del Perú), Central Única de Trabajadores (CUT); representantes de empleadores de CONFIEP (Confederación Nacional De Instituciones Empresariales Privadas), representantes del Ministerio y representantes de los organismos vinculados al sector. Luego del cambio de gobierno, el 20 de septiembre de 2001, se amplía la composición incluyendo por Resolución 041-01-TR a la Asociación de Exportadores y Conglomerado de Pequeña Empresa del Perú. Entre las actividades que tienen que ver con la generación de consenso en torno a la reconstrucción de las Relaciones Laborales en Perú, el Consejo Nacional del Trabajo y Promoción Social ha solicitado a la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Congreso que en forma previa a emitir dictámenes respecto a los proyectos de materia laboral, les sean

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remitidos con el objetivo de lograr que las leyes tengan un mayor consenso al momento de ser tratadas en el Congreso. Dentro de la agenda construida entre todos los actores representantes para el período posterior al 20 de septiembre de 2001 se encuentran temas como el registro de organizaciones sindicales del sector público; la opinión respecto al informe de Ceses Colectivos; opinión respecto al informe de Regímenes Previsionales; la elaboración de una propuesta respecto al tema de cooperativas de trabajo y empresas de servicios; etc. De la observación de esta agenda se evidencia que los temas tratados abarcan tanto al sector público como al privado, aunque la representación del primero no se haya formalizado. De esta ajustada síntesis, es pertinente aquí detenerse en la norma central de la reforma laboral: el D.L. 728/91, “Ley de Fomento al Empleo” (que rige el empleo privado de derecho laboral que en Perú abarca también a buena parte del sector público). Durante los primeros dos años de la década se legisló con sesgo flexibilizador por medio de Decretos Supremos para modificar las reglas para ingreso y salida del mercado laboral privado. En tal sentido el D. L. 728/91, tuvo por objeto ordenar en un único cuerpo coherente la normativa referida a los diferentes y, a partir de aquella fecha, proliferantes sistemas de contratación y también de despido de personal tanto individual como colectivo. El objetivo central era abaratar el costo de contratación formal de la mano de obra, “mediante la eliminación del régimen de estabilidad absoluta del empleo vigente entre 1970 y 1990 que establecía la nulidad absoluta del despido injustificado”. 46 La situación de empleo protegido, estaba presente tanto en el sector público como privado. En cuanto a los cambios en los ceses, se agregan algunas causales individuales que tienen que ver con incapacidad productiva del trabajador y conducta. En cambio, en las causales de ceses colectivos se agregó al abanico de causas justificadas, motivos económicos. Las nuevas reglas para el mercado laboral peruano, incluyeron nueve regímenes de contratación. Estos son: Contratos de naturaleza temporal:

Por inicio o lanzamiento de una nueva actividad (hasta tres años) Por necesidades de mercado (hasta cinco años) Por reconversión empresarial (hasta dos años)

Contratos de naturaleza accidental: Contrato ocasional (hasta seis meses del año) Contrato de suplencia (lo que se requiera) Contrato de emergencia ( lo que dure la misma)

Contrato para obra o servicios: Contrato de obra determinada o de servicio específico (lo que se requiera) Contrato intermitente (lo que se requiera) Contrato de temporada (lo que se requiera)

Es destacable que el Dec. Leg 728 no permaneció inmutable en el tiempo, sino que con posterioridad al golpe institucional se fue reformando para dotar aún de mayor flexibilidad al empleo. La aplicación de esta legislación en el sector público, como se verá mas adelante, se dio tanto en la contratación de “services”, como en una masa cada vez más grande de empleados que se rigen con contrato laboral y con empleo estable. 46 “Ministerio de Trabajo y Promoción Social; “Reforma laboral en el Perú en la década de los noventa”, en el Boletín de Economía Laboral” Año 5 N° 19; Lima, abril de 2001.

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Al momento de sancionarse la norma existía un tope del 10% de empleados a prueba; esto se suprimió. Otra modificación introducida es la posibilidad de intermediar por medio de cooperativas de trabajadores y empresas de servicios temporales y complementarios. Este tema desencadena uno de los actuales problemas, analizado y modificado por el Congreso con la sanción de la Ley Nº 27626 (Ley que Regula la Actividad de las Empresas de Servicios y de las Cooperativas) sancionada el día 09 de enero de 2002, ya que la situación conllevaba altísimo costos sociales. La ley aprobada tiene por objeto regular la intermediación laboral del régimen laboral de la actividad privada, así como cautelar adecuadamente los derechos de los trabajadores. Especifica que “la intermediación laboral sólo podrá prestarse por empresas de servicios constituida como personas jurídicas de acuerdo a la Ley General de Sociedades, o como cooperativas conforme a la Ley General de Cooperativas. Tendrá como objeto exclusivo la prestación de servicios de intermediación laboral (Art. 2). Por otra parte fija claramente los supuestos de procedencia de esta figura, determinando que la intermediación laboral sólo procede cuando “medien supuestos de temporalidad, complementariedad y especialización”. Se señala que los trabajadores destacados a una empresa usuaria no pueden prestar servicios que impliquen la ejecución permanente de la actividad principal de dicha empresa (Art. 3). Esta situación fue muy bien expresada por el asesor de la Comisión de Trabajo del Congreso: “...indudablemente los contratos de servicios tienen que ver con la modernización de las empresas. El tema es que el núcleo técnico central de la empresa, el giro de la empresa, no puede ser contratado por “service”. Nadie duda contratar por “services” mantenimientos periféricos pero no está tan claro con respecto, por ejemplo, al mantenimiento del sistema de información”. 47 La misma Ley en su artículo cuarto instituye la protección del ejercicio de los derechos colectivos señalando que la intermediación laboral será nula de pleno derecho cuando haya tenido por efecto vulnerar o limitar el ejercicio de derechos colectivos de los trabajadores que pertenecen a la empresa usuaria o a las entidades a las que se refiere el articulo 10º (las empresas de servicios y las cooperativas de trabajadores). Refuerza esta voluntad protectiva al establecer que la acción judicial podrá ser promovida por cualquiera por legítimo interés. En el artículo 5º señala como supuesto de infracción el hecho que hubiese desde el inicio de la prestación un contrato con la empresa usuaria. También se limitan los porcentajes de trabajadores haciendo diferencia a dos tipos de situaciones: el primero se refiere a los trabajadores temporarios contratados por “services” los cuales no pueden exceder el 10% del total de trabajadores de la empresa usuaria, límite que no será aplicable en la segunda situación que corresponde a los servicios complementarios especializados “siempre y cuando la empresa de servicio o cooperativa asuma plena autonomía técnica y la responsabilidad para el desarrollo de sus actividades” . En el artículo 7º queda claro que tanto los trabajadores como los socios trabajadores (en caso de las cooperativas) gozan de los beneficios del régimen laboral privado. Además aclara que durante el tiempo que fueran destacados a la empresa usuaria tienen derecho a percibir las remuneraciones y condiciones de trabajo que dicha empresa usuaria otorga a sus trabajadores.

47 Adolfo Ciudad, entrevista citada

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Reforma previsional 48 Para los servidores públicos, se instituyó desde el siglo pasado un régimen que les atribuía derecho a cesantía (pensión parcial o incompleta) a partir de los siete años de servicios al Estado y que era equivalente a una parte proporcional del haber en función del tiempo real de servicios; a jubilación (pensión completa al alcanzar los años exigidos legalmente, y que se reajustaba al ritmo y medida de la remuneración del funcionario en actividad del mismo grado o nivel, por lo que fue conocida como “cédula viva”, y montepío (pensión de sobrevivientes para la viuda, los hijos menores de edad, las hijas mayores de edad solteras y sin ocupación e incluso ascendientes). Con la creación de la Caja de Pensiones del Seguro Social del Empleado se introdujo un cambio trascendental al quedar adscritos todos los empleados sin distinción entre públicos y privados. Basada en los principios de la seguridad social, permite el acceso a pensiones de invalidez, vejez, jubilación y sobrevivientes en proporción al número de aportaciones efectuadas a lo largo de la vida laboral, con toda independencia de si ello se produce en una sola o en varias empresas privadas o estatales sucesivamente o en el propio Estado. Así, todo servidor ingresado con posterioridad a esa fecha quedaba afiliado a dicha Caja. El Decreto Ley N° 20530 de febrero de 1974 reunió, organizó, unificó y sintetizó con carácter estructural toda la legislación en materia pensionaria y pasó a ser, por consiguiente, la única norma sobre la materia. Según declara su artículo 1ro., el régimen pensionario que regulaba tuvo carácter cerrado, vale decir que sólo comprendía a aquellos que ya estaban dentro de él, no permitiendo nuevas incorporaciones. En el lapso transcurrido entre el 12 de julio de 1962 y el 26 de febrero de 1974, durante el cual, en teoría, no debería haberse producido ningún nuevo ingreso en el régimen pensionario en proceso de eliminación, se dieron, sin embargo, algunas leyes que quebrantaron tal regla. Entre los grupos más importantes que accedieron al régimen del Decreto Ley N° 20530 se pueden mencionar a miembros del magisterio nacional, jueces y vocales del Poder Judicial, el servicio diplomático, y los congresistas. Hay consenso en que el régimen pensionario del D.L. N° 20530 no es sustentable ya que, al ligar el retiro a la antigüedad en el servicio, propicia que muchas personas puedan pasar a condición pasiva en la plenitud de su vida laboral. Con ello se produce un doble problema: por un lado, el Estado se priva prematuramente del valioso servicio de personal calificado y capacitado, con el alto costo de tener que seguir abonándole su remuneración íntegra por vía de pensión; por otro lado, puede determinar que una persona llegue a acumular como pensionista más años que los que tuvo como trabajador activo, lo cual es un manifiesto con-trasentido. A ello se añade la serie de problemas que el régimen pensionario de la cédula viva acarrea, tanto por las dificultades o impedimentos que genera para el sinceramiento de las remuneraciones del personal activo, por el efecto “espejo” de la cédula viva, cuanto por el inmenso pasivo que representa para el erario público, no sólo porque en anteriores administraciones no se hizo adecuada provisión de fondos, sino porque la reapertura de un régimen que el propio D.L. N° 20530 consagró como “cerrado” se ha hecho sin financiamiento alguno: las pensiones han sido conferidas a través de normas legales específicas, como si se tratara de pensiones de gracia; no solventadas por el aporte

48 Para la elaboración del presente apartado se ha utilizado el Informe de fecha 15 de julio de 2001 elaborado por la Comisión Especial Encargada de Estudiar la Situación de los Regímenes Pensionarios de los Decretos Leyes N°19990 y N°20530 y otros a cargo del Estado. Conformada por el Decreto Supremo Nro. 003-2001

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acumulado de cada servidor, sino que constituyen simplemente cuentas del pasivo del Presupuesto. El respeto a los derechos legalmente obtenidos en materia pensionaria para los empleados públicos está consagrado en la Primera Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú de 1993 que estipula que: “Los nuevos regímenes sociales obligatorios, que sobre materia de pensiones de los trabajadores públicos, se establezcan, no afectan los derechos legalmente obtenidos, en particular el correspondiente a los regímenes de los decretos leyes 19990 y 20530 y sus modificatorias”. En suma, la norma constitucional contiene las siguientes disposiciones relacionadas con la materia previsional: - El Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de salud y a pensiones, a través de

entidades públicas, privadas o mixtas, supervisando su eficaz funcionamiento. 49 - Los fondos y las reservas de la seguridad son intangibles, y se aplican en la forma y bajo

la responsabilidad que señala la ley. 50 - Los nuevos regímenes sociales obligatorios, que sobre materia de pensiones de los

trabajadores públicos, se establezcan 51, no afectan los derechos legalmente obtenidos, en particular el correspondiente a los regímenes de los Decretos Leyes N° 19990 y 20530 y sus modificatorias. 52

- El Estado garantiza el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones que administra, con arreglo a las previsiones presupuestarias que éste destine para tales efectos, y a las posibilidades de la economía nacional. 53

- En tanto subsistan regímenes diferenciados de trabajo entre la actividad privada y la pública, en ningún caso y por ningún concepto pueden acumularse servicios prestados bajo ambos regímenes. Es nulo todo acto o resolución en contrario. 54

Actualmente en el Perú existen tres grandes sistemas de pensiones: un sistema privado, y dos de reparto. El sistema privado fue creado en el año 1992 mediante el Decreto Ley N° 25897. En la actualidad cuenta con más de 2,4 millones de trabajadores afiliados además de atender aproximadamente a 25 mil personas que, como pensionistas, gozan de sus beneficios. Es un sistema de cuentas individuales de ahorro, en el que el afiliado cotiza una contribución determinada que es administrada por las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (APFP). Son beneficiarios de este sistema, los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada y los funcionarios y servidores públicos, que decidan transferirse desde el Sistema Nacional de Pensiones o del Decreto Ley N° 20530, o afiliarse al inicio de su vida laboral. El Sistema de Capitalización Individual consiste en acumular un activo sobre el cual se pagarán las prestaciones al final de la vida laboral del trabajador. Las tasas de contribución

49 Art. 11. 50 Art. 12. 51 A partir de su vigencia. 52 Primera Transitoria. 53 Segunda Transitoria. 54 Tercera Transitoria.

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son calculadas sobre la base que cada trabajador aporte a lo largo de su periodo laboral el monto suficiente para financiar su pensión desde el cese hasta el fallecimiento. El Sistema Nacional de Pensiones fue creado en el año 1973 y regulado por el Decreto Ley N° 19990. Se encuentra a cargo del Estado y atiende a cerca de 800 mil trabajadores aportantes, obligatorios y facultativos, que provienen en su mayoría, del sector privado. Actualmente, 366 mil personas gozan de una pensión en este sistema. Se trata de un sistema de reparto, cuya principal característica es ser un Fondo Común, de carácter solidario, constituido por los aportes. En este caso el aporte no constituye una cuenta individual, sino que forma parte de un fondo colectivo. El Estado fija una pensión tope, mínima y máxima, y una contribución como aporte mínimo. Este Régimen beneficia a los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada (Ley N° 4916 y Decreto Legislativo N° 728), a los trabajadores obreros (Ley N° 8433) y a los funcionarios y servidores públicos sujetos al régimen laboral de la actividad pública (Ley N° 11377 y Decreto Legislativo N° 276) que no se encuentren incorporados al Régimen del Decreto Ley N° 20530. Consiste en otorgar prestaciones fijas y esta es una gran diferencia respecto al otro sistema de reparto a cargo del Estado. El Régimen del Decreto Ley N° 20530, que también es un sistema de reparto a cargo del Estado, se encuentra cerrado a nuevas inscripciones, excepto para los magistrados y fiscales del Poder Judicial y Ministerio Público. Fue creado en el año 1974. Actualmente cuenta con cerca de 60 mil aportantes del Sector Público y atiende a 261 mil pensionistas, provenientes de entidades públicas. Su característica principal es que el cálculo de la pensión permite ajustar las mismas con relación a las remuneraciones del personal activo. Este segundo sistema de reparto actualmente beneficia a los funcionarios y servidores públicos de entidades e instituciones del Estado y de los Gobiernos Locales, que cumplan los requisitos establecidos. En este sistema, el trabajador aporta durante el ciclo laboral y obtiene una pensión, en la mayoría de los casos, nivelable con la remuneración del trabajador activo. Como se comentara, también se le denomina cédula viva. Esta es la diferencia fundamental con el régimen 19990. La existencia de este régimen fue también un factor para reducir a los trabajadores permanentes del Estado y mantener atrasadas sus remuneraciones con respecto a la evolución del salario medio del mercado de trabajo. Existen también otros regímenes especiales de jubilación. Son regímenes especiales chicos para sectores particulares como el de la Caja de Pensiones Militar - Policial y la Caja de Beneficios Sociales del Pescador. Son destacables dos situaciones en los sistemas de reparto peruano: la primera es la injusta diferencia entre ambos sistemas, dado que la aplicación de la cédula viva opera en solo uno de ellos. La otra situación problemática responde a la necesidad de adecuar los sistemas a los cambios demográficos. Los pensionistas del régimen 19990 no tienen dispersión entre sus haberes ya que el sistema cuenta con máximos y mínimos especificados por cantidad de años de aportes. Los ajustes efectuados en el régimen del Decreto Ley N° 19990, entre ellos, la elevación de la tasa de contribución, el incremento de años de aportación, aumento de la edad de jubilación, etc., no han sido suficientes para cubrir los efectos de los cambios demográficos y la alta morosidad en el pago de la aportación. Al igual que en otros temas centrales de la administración, el gobierno de transición creó una Comisión Especial mediante Decreto Supremo 003-2001-TR del 30 de enero de 2001, como reconocimiento de la necesidad de mejorar la previsión social en el país y de la obligación del

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Estado de promover y garantizar una adecuada protección de la persona a través de la seguridad social. Esta Comisión Especial tuvo la misión de efectuar un estudio que sirvió de base para la elaboración del presente apartado. Cabe destacar que el 1° de enero de 2002, el Congreso de la República ha sancionado la Ley N° 27617, ley que dispone la reestructuración del Sistema Nacional de Pensiones del Decreto Ley N° 19990 y modifica el Decreto Ley 20530 y la ley del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones. En su artículo primero especifica que para determinar las remuneraciones de referencia, así como los porcentajes aplicables para la determinación del monto de la pensión de jubilación, deberá tener el visto del Ministerio de Economía y el cálculo de las “previsiones presupuestarias y las posibilidades de la economía nacional”55 Convenios internacionales ratificados Según versa el Art. 55 de la Constitución Política del Perú, “Los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”. En consecuencia, forman parte del derecho peruano los tratados y recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo, ratificados por el país. Entre la lista de los mismos se encuentran los Convenios N° 87, sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicalización; N° 98, que consagró el derecho de negociar colectivamente, protegió la sindicalización y excluyó a los funcionarios públicos de la administración del Estado; y el N° 151 sobre relaciones de trabajo en la Administración Pública. La república del Perú no ha ratificado aún el convenio 154 sobre el fomento de la negociación colectiva en todas las ramas de la actividad económica, que incluye expresamente a la Administración Pública. 1.4 Mercado de trabajo y tendencias del empleo Con la intención de ordenar el universo del empleo y elaborar series pertinentes, el Ministerio de Trabajo ha comenzado a elaborar un diccionario de ocupaciones que abarca el área de Lima Metropolitana. En su presentación declara que pretende contribuir de modo efectivo a proveer de información oportuna y que el producto responde a la carencia de un Clasificador Nacional de Ocupaciones. 56 Sin embargo, llama la atención que habiendo esfuerzos institucionales respecto a la necesidad de cumplir el precepto constitucional de confluencia de regímenes, el Diccionario no incluya al empleo público en su nomenclador. Es posible aseverar que en el período estudiado, la década de los noventa, el mercado de trabajo se ha precarizado. La informalización del trabajo ha aumentado. Como lo muestra el cuadro siguiente, el peso del empleo público descendió desde el 11.6% al 7.2% para los años 1991 y 1998, respectivamente.

55 Numeral 1.2 del Artículo Primero de la citada Ley. 56 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Dirección Nacional de Empleo: “Diccionario de ocupaciones y empresas, Lima Metropolitana”; 2001

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Cuadro N° 1: Estructura del Empleo Urbano

Año 1991 Año 1995 Año 1998 Sector Informal 52.7 55.1 53.7 Sector Formal 47.3 44.9 46.3 Empleo Público 11.6 9.3 7.2 Empleo Privado 35.7 35.6 39.1

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Panorama Laboral para América Latina año 2000, OIT.

Para el año 1998 la estructura del empleo en Perú muestra que la informalidad es creciente y ha avanzado mas allá del 50% y el empleo público alcanza al 7% del total.

Cuadro N° 2: Estructura del empleo en Perú(año 1998)

54%

39%

46%

7%

sector informal sector formalempleo publico empleo privado

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Banco Mundial, “Perú at a glance”; en: www.worldbank.org/data/countrydata/aag/per_aag.pdf

El desempleo se ha mantenido relativamente estable durante toda la década. En el año 2000 llegó a los dos dígitos registrando un guarismo de 10.3%. La década comenzó con el 5.9% en el año 1991 y su mayor variación se registró entre dicho año y 1992 (en coincidencia con puesta en vigencia de la Ley de Fomento del Empleo) cuando llegó a 9.4%.

Cuadro N° 3: Desempleo Abierto Urbano

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Perú 5.9 9.4 9.9 8.8 7.9 7.9 8.4 8.2 8.3 10.3

Fuente: OIT. Oficina Regional para América Latina y el Caribe. “Panorama Laboral para América Latina año 2000”. Lima. Perú.

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Cuadro N° 4: El asalariamiento en el período de la reforma laboral en Lima Metropolitana. 1990-1996 (PEA ocupada asalariada)

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

NO ESTABLE

396.757 405.167 515.933 596.772 670.520 787.047 961.611

Público 188.858 174.616 141.350 147.978 102.847 136.893 136.871Privado 590.695 632.849 543.672 590.274 610.873 550.971 306.828%Público 24,2 21,6 20,6 20 14,4 19,9 30,8% Privado 75,8 78,4 79,4 80 85,6 80,1 69,2ESTABLE 779.553 807.465 685.022 738.252 713.720 687.864 443.699

Público 210.343 208.214 171.342 180.456 148.039 185.831 194.988Privado 965.967 1.004.418 1.029.613 1.154.568 1.236.201 1.289.080 1.210.322%Público 17,9 17,2 14,3 13,5 10,7 12,6 13,9% Privado 82,1 82,8 85,7 86,5 89,3 87,4 86,1TOTAL 1.176.310 1.212.632 1.200.955 1.335.024 1.384.240 1.474.911 1.405.310Fuente: Ministerio de Trabajo y Previsión Social, Instituto Nacional de Estadística e Informática. Encuesta de Hogares. Citado en: Alvarado, Jorge. “Reforma laboral, empleo y salarios en Perú”. En, Organización Internacional del Trabajo (OIT), “Flexibilización en el margen: la reforma del contrato de trabajo”, Lima, 1999.

En el cuadro anterior se puede apreciar que durante el período la PEA aumentó casi el 20%. También se aprecia que la proporción entre la cantidad de empleados estable y no estable se invirtió: a comienzo de la serie, el trabajo estable representaba algo más del 66%, o sea dos tercios y el no estable el tercio restante; mientras que para el año 1996, la proporción es 33% salario estable y los restantes 2/3 no estable. Prácticas salariales

El Decreto Legislativo N° 276 contempla tres bloques salariales.57 El primero es el haber básico, que debía ajustarse anualmente mediante la aplicación de un mecanismo corrector de la inflación denominado Unidad Remunerativa Pública (URP), y que se escalonaba en 14 niveles para los servidores y 8 niveles para los funcionarios, siendo equivalente el mínimo a una URP y el máximo a la retribución del Presidente de la República. El segundo bloque se compone por las Bonificaciones que pueden ser de tres tipos:

la personal, 5% sobre el haber básico por cada cinco años de servicios; la familiar, fijada anualmente y que contempla las cargas de familia; las diferenciales para compensar a un servidor de carrera por el desempeño de un

cargo de responsabilidad directiva o para compensar condiciones de trabajo excepcionales.

El tercer bloque es el de los beneficios: la asignación por cumplir 25 ó 30 años de servicios, que consiste en el otorgamiento

de dos remuneraciones mensuales totales; los aguinaldos cuyo monto es fijado anualmente; y

57 En la Ley de Bases, que es también de remuneraciones del sector público, se encuentran los siguientes principios: universalidad, basada en un sistema único; base técnica, estructurada en Unidades Remunerativas Públicas; relación directa con la carrera administrativa, esto es, cifrada en los 14 niveles de la Carrera; y adecuada compensación económica en relación con el nivel alcanzado, la función y la responsabilidad.

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la compensación por tiempo de servicios. Esta última consiste en el abono, al cese del servidor, de una suma equivalente al 50% del haber básico para los servidores con menos de 20 años de servicios, o un haber básico para aquellos con 20 o más, por cada año completo o fracción mayor de 6 meses y hasta por un máximo de 30 años de servicios.

En el siguiente cuadro se comparan los regímenes laborales y su porcentaje sobre el total.

Cuadro N° 5: Personal y Pagos Mensuales en la Administración Central

Personal Pago Promedio Mensual Regímenes Laborales Miles de personas Estructura Nuevos Soles Estructura Régimen 276 506.8 82.2% 1439.22 78.9%Régimen 728 49.5 8.0% 1799.95 9.6%SNP 59.9 9.7% 1774.62 11.5%Total 616.2 100.0% 1500.48 100.0%

Fuente: Elaboración propia con base en datos del informe de la Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, D.S. N° 004-2001-TR.

Del cuadro anterior están excluidas las FFAA y el personal policial. En una lectura más

profunda del mismo, considerando sólo al personal de la carrera administrativa y descontando los empleados pertenecientes a la carrera magisterial, profesionales de la salud, diplomáticos, jueces y fiscales, se obtiene que menos del 45,3% está bajo el régimen 276, en tanto que el 40,2% ha sido contratado bajo la modalidad de servicios no personales. Asimismo, si se consideran los montos (la participación relativa) de los regímenes en este grupo de trabajadores cambia: el 36,1% de los pagos corresponde al régimen 276 y el 44,6% a Servicios No Personales (SNP).

En promedio, los trabajadores bajo el régimen SNP ganan más que aquellos contratados bajo el régimen de empleo privado DL 728 (Ley de Fomento del Empleo) y estos últimos, más que los que están bajo el régimen 276.

Cuadro N° 6: Dispersión según régimen de contratación

Régimen 276: Nombrados Régimen 276: Contratados Grupo Ocupacional Máximo Promedio Mínimo Máximo Promedio Mínimo

Alta Dirección 43 083 23 360 13 634 Funcionarios 12 438 3 377 700 5 106 4 047 932 Profesionales 5 554 1 943 684 6 770 2 246 764 Técnicos 3 816 1 373 679 3 488 1 499 679 Auxiliares 3 779 1 209 498 2 416 1 106 578

Régimen 728 SNP Grupo Ocupacional Máximo Promedio Mínimo Máximo Promedio Mínimo

Funcionarios 19 000 4 432 1 359 30 388 7 843 877 Profesionales 12 656 1 625 808 35 109 2 516 348 Técnicos 3 161 1 051 779 6 243 1 347 353 Auxiliares 2 000 873 745 1 600 692 333 Fuente: Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, D.S. N° 004-2001-TR.

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Cuadro N° 7: Remuneraciones Públicas

Grupo Ocupacional Categoría Valor Máximo Valor Mínimo F8 44.711 35.600 F7 26.821 16.020 Alta Dirección F6 18.561 13.587 F5 12.438 1.972 F4 11.963 700 F3 8.000 1.093 F2 5.692 895

Funcionarios

F1 4.207 1.684 SP A 4.980 735 SP B 4.953 735 SP C 4.910 735 SP D 4.914 1.202 SP E 2.875 1.190

Profesionales

SP F 2.884 1.203 ST A 3.816 655 ST B 3.789 655 ST C 2.977 1.180 ST D 2.617 2.165

Técnicos

ST E 2.428 2.162 SA A 3.779 998 SA B 3.162 974 SA C 3.755 976 SA D 1.540 498

Auxiliares

SA E 2.722 1.032 Fuente: Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, D.S. N° 004-2001-TR.

En el régimen privado no sólo son más altos los salarios, sino que son mayores los beneficios colaterales; de manera destacada, las dos gratificaciones anuales, la asignación familiar y la compensación por tiempo de servicios. En el público, las remuneraciones son menores (lo que, por otro lado, ha generado mecanismos de incrementos encubiertos), y no hay mayores beneficios complementarios. Se reconoce que un régimen racional debiera fijar las remuneraciones públicas en relación con el mercado de trabajo para cada categoría ocupacional en función del tipo de producto generado.

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Cuadro N° 8: Promedio de remuneraciones brutas nominales de ejecutivos, empleados y obreros del sector privado

Por tamaño de la empresa según ramas de actividad económica y negociación colectivas. Junio 2001. Nacional urbano. Cifras preliminares (en nuevos soles)58

TAMAÑO DE LA EMPRESA Ejecutivos Empleados Obreros RAMA DE ACTIVIDAD ECONÓMICA

10 - 99 100 a más 10 - 99 100 a más 10 - 99 100 a más TOTAL (Promedio) 7625.64 16003.33 1772.61 2190.65 731.69 905.41 Agricultura, pesca 7424.06 9491.59 1906.06 1658.65 664.31 745.57Minería 20567.52 21932.19 4270.58 4965.06 1044.01 1853.59Industria manufacturera 8217.52 18186.55 1721.69 2897.45 784.79 975.79Electricidad, gas y agua 8826.59 10779.71 2518.09 2554.44 993.95 1390.32Construcción 5462.54 15023.15 1685.5 2655.6 1009.14 950.85Comercio por mayor 8589.41 17337.95 1933.38 2838.81 704.44 1159.63comercio por menor 4487.09 16640.57 1378.23 1314.81 663 891.18Establecimientos financieros, seguros 10880.51 19875.07 2209.98 3285.25 1171.1 749Transporte, almacenamiento y comunicaciones 6322.69 12887.13 1923.86 2583.58 807.76 1191.24servicios no gubernamentales 6981.6 10891.16 1627.93 1594.71 627.86 717.26 CON NEGOCIACIÓN COLECTIVA 9713.1 19215.57 2485.48 2887.02 1015.25 1288.32SIN NEGOCIACIÓN COLECTIVA 7594.58 15600.94 1759.03 1989.97 712.03 786.5Fuente: Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Dirección Nacional de Empleo y Formación Profesional. Encuesta nacional de sueldos y salarios a empresas privada de 10 y mas trabajadores Nota: los salarios de los obreros han sido mensualizados multiplicando el salario diario por treinta días

58 : Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Dirección Nacional de Empleo y Formación Profesional. “Informe Estadístico mensual”. Año 6 Nro. 63; Lima, Agosto de 2001

148

Cuadro N° 9: Comparación de salarios promedio para empleados del sector privado y técnicos del sector público.

Por regímenes de contratación

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

Régimen 276 Régimen 728 SNP Actividad privadamáximo promedio mínimo

Cuadro N° 10: Comparación de salarios promedios para Ejecutivos y funcionarios del sector público. Por regímenes

de contratación

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

Régimen 276 Régimen 728 SNP Actividad privada

máximo promedio mínimo

Fuente: Elaboración propia. Para los salarios privados: Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Dirección Nacional de Empleo y Formación Profesional. Encuesta nacional de sueldos y salarios a empresas privadas de 10 y más trabajadores, “Informe Estadístico mensual”. Año 6 N° 63; Lima, agosto de 2001. Para los salarios de la Administración Pública: Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, D.S. N° 004-2001-TR.

Si se comparan los promedios salariales de los empleados técnicos entre los diferentes regímenes de contratación aplicables al sector público y sus equivalentes privados, se observa que los de la actividad privada tienen los mayores guarismos con un promedio salarial de 2190 nuevos soles, contando con una baja dispersión con una relación entre mínimo y máximo de 3.7 veces. No ocurre lo mismo con los servicios no personales que, a

149

pesar de tener menor salario en promedio, su pirámide tiene gran dispersión salarial con una relación entre máximo y mínimo salarial de 17 veces. Si se toma la razón entre niveles mínimo y máximo comparando las tablas de ejecutivos y las de empleados (más allá del régimen de contratación), se comprueba una razón de 89 veces en el sector público, encontrándose ambas cotas en el grupo de contratación servicios no personales (SNP). Esta situación conspira contra cualquier posibilidad de rotación de personal al interior del Estado y además genera un clima de incomodidad laboral no compatible con modelos de calidad de gestión como son los grupos de mejora continua basados en la participación de todos los niveles, sobre todo de los operativos. Además, dado que los máximos salarios se dan en regímenes de contratación no permanentes, se presenta la grave contradicción de la pérdida de la memoria institucional que trae aparejada su discontinuidad. Es paradojal los bajísimos niveles salariales existentes cuando las tareas de servicios están predominantemente a cargo de empresas “services”. Si se compara con el sector privado, aunque se considere el conjunto de todas las ramas de actividad en sus valores extremos, la relación resulta 16 veces, cifra que si bien es elevada, está dentro de rangos aceptables para una misma estructura organizacional. Nótese que al tomar todas las ramas de actividad privada, se están considerando sectores con diferentes niveles de productividad tales como son la minería o el comercio al por menor. Con respecto a los niveles salariales de salud y educación, se han recogido diversas apreciaciones en las entrevistas realizadas. Por ejemplo, refiriéndose a los maestros, Justina Uribe expresó: “El sector educación es el mas golpeado. Es el que menos gana. Una secretaria gana por planilla 700 soles pero tiene otros ingresos por otras planilla y que llega a ser 3,4 ó 5 veces más de lo que cobra en planilla, mientras que el maestro sigue con 700 soles. A los otros no le dan nada, a los maestros les dan 50 soles, pero que son 50 soles???”59 El viceministro expresó que el salario mínimo es el mismo para el sector público como privado que ronda en los 410 soles (alrededor de 115 US$) . Aseguró que muchos maestros están en esos ingresos. 60 En cuanto a los salarios médicos el sectorialista Luis Manrique expresó que “los médicos que están sujetos a la carrera pública asistencial, cuentan con un salario de US$ 600, todo incluido”, y agregó que “si bien no es un sueldo alto, se compensa porque se reconoce menor jornada. Durante las guardias se contrata un exceso de personal, más que el necesario. Por otra parte, hay otro factor que es el incumplimiento del horario (no existe control); en general, los médicos tienen una postura corporativa. Otro factor que relativiza los bajos salarios es que los médicos trabajan en el sector público para drenar clientes a su consultorio privado”. 61 En tanto, el decano del Colegio Médico expresó que “...hay vicios presentes que tienen que ver con un salario médico bajísimo. El salario médico para nombrados es de US$ 600 por jornadas de 6 horas diarias. Entonces cómo cubro el presupuesto? Con multiempleo que es una de las características del servicio médico” 62

59 Justina Uribe, entrevista citada. 60 José Echeandía Sotomayor, entrevista citada. 61 Luis Manrique, entrevista citada. 62 Julio Castro Gómez, entrevista citada.

150

2. El foco de análisis y los actores de las relaciones laborales 2.1 Estructura y universo del empleo en la Administración Pública En el Perú no existen series exhaustivas respecto a mercado de trabajo y menos aún respecto a empleo público. Por tal motivo los comentarios y series que se mencionada en este apartado son parciales y/o poco actualizadas. La reducción del tamaño del Estado sujeto o no a privatizaciones, se instrumentó a través de dos importantes decisiones de políticas que se articularon con el mismo fin. Por un lado, la decisión de eliminar la gestión centralizada de registros -entre otros, el de personal- y por el otro, la descentralización hacia los organismos de la gestión y decisión sobre el personal, sin reporte a ningún órgano rector. Estas dos medidas han dado como resultado una baja de alrededor de 110.000 trabajadores202 y una situación actual donde “...hoy en día no se sabe quiénes son, dónde están y cuánto ganan los que trabajan para el Estado...” 203. Esta dificultad para conocer de manera cierta y expedita el volumen y calidad de los Recursos Humanos en el sector público está también expresada en el Informe de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del Personal en la Administración Pública Central: “No hay en la actualidad una entidad que centralice la información de quiénes son, dónde están y cuánto ganan quienes trabajan para el Gobierno”. 204 Cabe señalar que la Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, creada por D.S. N° 004-2001-TR tuvo que recabar la información por medio de encuestas: “... se inició la búsqueda de información centralizada... ...luego de comprobar que para los propósitos de la Comisión (identificar el número de trabajadores de la administración central, dónde están, bajo qué regímenes laborales están contratados, cuál es su nivel total de ingresos considerando los pagos que por distintos conceptos reciben) la cobertura y consistencia de dichos datos era limitada, se decidió recurrir directamente a las fuentes de información primaria, a través de una encuesta para todos y cada uno de los 26 sectores institucionales que conforman la Administración Pública Central y que integran 142 pliegos presupuestarios y 557 unidades ejecutoras. (...) Dadas las debilidades institucionales existentes en la Administración Pública y el tratamiento poco transparente que durante los últimos años se ha dado al tema de ingresos y remuneraciones y cantidad de funcionarios, servidores y demás trabajadores que laboran para el Estado, se ha solicitado información de todos los sectores institucionales, pero sólo se ha captado información parcial de menos de 200 unidades ejecutoras, las cuales lamentablemente no se distribuyen de manera representativa en todos los pliegos presupuestarios, sino que corresponden únicamente a 45 de ellos...”. 205

202 Delia Muñoz, entrevista citada. 203 La frase ilustra la situación actual. La misma fue enunciada con las mismas palabras tanto por Justina Uribe como por Nelson Shack. Entrevistas citadas. 204 Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, D.S. N° 004-2001-TR. Pág. 70. 205 Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, D.S. N° 004-2001-TR. Pág. 22 y sig.

151

En cuanto al empleo en la Administración Central, según la Comisión creada por el D.S. N° 004-2001-TR., con las limitaciones comentadas al comienzo del apartado, se presentan las siguientes cifras:

Cuadro N° 11: Empleo en la Administración Central

Personal Regímenes Laborales Miles de personas Estructura Régimen 276 (Público) 506.8 82.2% Régimen 728 (Privado) 49.5 8.0% SNP (Servicios no personales) 59.9 9.7%

Total 616.2 100.0% Fuente: Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, D.S. N° 004-2001-TR.

Del cuadro anterior están excluidos las Fuerzas Armadas y el personal policial. En una lectura más profunda del mismo, considerando sólo al personal de la carrera administrativa y descontando los empleados pertenecientes a la carrera magisterial, profesionales de la salud, diplomáticos, jueces y fiscales, se obtiene que menos del 45,3% está bajo el régimen 276, en tanto que el 40,2% ha sido contratado bajo la modalidad de servicios no personales. Empleo público en las áreas de salud y educación Los empleados del sector salud, contando tanto los dependientes del Ministerio de Salud como los del por entonces Instituto Peruano de la Seguridad Social, IPSS ascendían al año 1996 al total de 48.451. Desglosada dicha cifra se encuentra que dependientes del Ministerio hay 9.658 médicos y 17.970 no médicos (un 65% del total). En lo que hace al ex IPSS, los profesionales ascienden a 10.842 mientras que auxiliares y administrativos suman 9.981 (un 45% del ex-IPSS) La distribución geográfica da una alta contracción de profesionales del Ministerio en el departamento de Lima, en tanto que dentro del ex-IPSS es más homogéneo

Cuadro N° 12: Médicos y no médicos del Ministerio de Salud para el año 1996

TOTAL Urbano Urbano Marginal Rural Otros profesionales 17970 13100 2997 1873

Médicos 9658 7441 1484 733 Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática, Perú: Compendio de Estadísticas Sociodemográficas 1997/98. Lima. Julio 1999

Cuadro N° 13: Profesionales, técnicos y administrativos en el ex IPSS. Año 1996.

52%33%

15%

Total de Profesionalestécnicos y Auxiliares asistencialespersonal administrativo

152

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática, Perú: Compendio de Estadísticas Sociodemográficas 1997/98. Lima. Julio 1999

En cuanto a los recursos humanos en educación, se observa que la educación pública a nivel primario atiende al 89% de la población objetivo con un total de 129.335 docentes que significan el 83% del total de docentes peruanos. La carga docente en el sistema público es de 29 alumnos que contrasta con los 18 que atiende cada profesional en la actividad privada lo que muestra que el docente público tiene mayor carga de trabajo.

Cuadro N° 14: Docentes y matrícula en educación primaria por sector

Total Pública Privada MODALIDADES Matrícula Docentes Matrícula Docentes Matrícula Docentes

Educación Primaria 4.232.441 156.912 3.727.668 129.335 504.773 27.577 Menores 4.164.284 154.004 3.665.996 126.814 498.288 27.190 Adultos 68.157 2.908 61.672 2.521 6.485 387Fuente: Elaboración propia con base en datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática, Perú: Compendio de Estadísticas Sociodemográficas 1997/98. Lima. Julio 1999

2.2 Representación de los empleados públicos Sólo a partir de la Constitución de 1980206 pudieron entrar en vigencia normas específicas sobre sindicalización de empleados públicos cuando la Carta Magna ratifica el Convenio OIT Nro. 151 de protección a la sindicalización de los empleados públicos. Las normas que permiten ejercer dicho derecho son los Decretos Supremos 003-82-PCM y 026-82-JUS, del 22 de enero y 13 de abril de 1982, respectivamente. Previamente, las excepciones fueron el Sindicato Único de Trabajadores de la Educación de Perú (SUTEP) y la Federación Médica Peruana y la Confederación Intersectorial de Trabajadores Estatales (CITE). Estas tres agrupaciones (la CITE de incipiente creación en el año 1978 y de muy poco peso hasta la sanción de la Constitución de 1980) funcionaron como sindicatos de facto, no reconocidos legalmente aunque protagonizaron huelgas de envergadura. Es a partir de 1980, y hasta la supresión del registro de sindicatos en el sector público, que estuvieron vigentes y activas las normas en que el Estado reconocía los derechos sindicales. Es decir, el derecho de los empleados públicos a construir organizaciones sindicales, afiliarse a ellas y participar en su organización, administración y actividades. La supresión del registro data del año 1996 cuando la institución encargada de llevarlo adelante, el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), es suprimido. “...Con la desactivación del INAP en el año 1996, también se desactiva el registro de sindicatos del sector público. Queda sólo el de actividad privada...”. 207

206 La Constitución de 1933 no reconocía derechos sindicales a los empleados públicos y, más aun, el Estatuto y Escalafón del Servicio Civil y Pensiones prohibía la formación de sindicatos y el derecho de huelga.: “ las asociaciones están prohibidas de adoptar la denominación u organización propias de los sindicatos, de adoptar las modalidades de acción de estos organismos, de ejercer coacción en sus peticiones y de recurrir a la huelga, sólo se autorizaba la asociación de empleados públicos para fines culturales, deportivos, asistenciales, o cooperativos. 207 Justina Uribe, entrevista citada.

153

Durante los primeros cinco años de vigencia de las nuevas reglas referidas al tema en cuestión, se registraron un total de 114 sindicatos en el sector público con más de 189 mil trabajadores, además de una federación y una confederación. En tanto en el sector privado el auge de creación de sindicatos (que estaban permitidos previo a la Constitución de 1980) se da durante los años 1970 y 1975 donde casi doblan en número, llegando a alcanzar en el último año citado alrededor de 4.400. Las diferencias entre sindicatos públicos y privados se pueden resumir en dos. La primera se refiere al tipo de sindicato permitido: en el sector privado es posible organizarlos por industria, por rama o por actividad, en tanto que en el sector público sólo se permitían por las llamadas “reparticiones”. La segunda diferencia está dada en relación a la posibilidad de pluralidad o no de organizaciones representantes de los trabajadores. En el sector privado se exige para la conformación, que se afilie la mitad más uno de los trabajadores, lo que da como resultado la existencia de un solo sindicato. En el sector público se requerían sólo el 20% de los trabajadores (y con un número mínimo de 20 afiliados) lo que posibilita la pluralidad de representación. En los casos en que las reparticiones tuviesen un número de entre 5 y 20 empleados, se podía elegir un delegado que los representara ante las autoridades respectivas. En cuanto a la conformación de organizaciones de segundo y tercer grado, son necesarios 10 sindicatos para el primer caso y 5 federaciones para el segundo208. Un dato de gran importancia está dado en que no existe la posibilidad de crear este tipo de organizaciones conjugando representantes públicos y privados. O sea que los empleados públicos ven frustradas sus posibilidades de conformar, junto con organizaciones del orden privado, organizaciones de mayor jerarquía para aumentar su capacidad de negociación particular. En cuanto a la actividad privada, dado que los gremios son de hecho casi todos por empresa, se crea -aunque no condiciona- una dispersión general de su fuerza209 lo que se ve plasmado en una diversidad de confederaciones. Actualmente existen 4 confederaciones: La Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), reconocida el 29 de enero de 1971, representa a 57 gremios laborales o Federaciones; la Central Unitaria de Trabajadores del Perú (CUT), reconocida el 07 de octubre de 1998, representa a 10 gremios laborales o Federaciones; la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP), reconocida el año 1991, representa a 14 gremios laborales o Federaciones; y la Confederación de Trabajadores del Perú (CTP), reconocida el 14 de julio de 1964, representa a 18 gremios laborales o Federaciones. 2.2.1 Gremios y asociaciones que representan a los trabajadores públicos en los

distintos sectores laborales La Confederación Intersectorial de Trabajadores Estables (CITE) se conformó a finales del año 1978 a raíz de la adopción de medidas para reducir el empleo público. Según expresa el Dr. Pasco Cosmópolis la misma ”Pretendía actuar como representante único de los empleados públicos a nivel nacional y con base sindical en organizaciones públicas. Hasta 1980, sin embargo, más que con acciones directas y resultado laboral concreto, tuvo

208 Pasco Cosmópolis, Mario,”Perú”, en Muneto Osaki y varios” Relaciones de Trabajo en la Administración Pública. Países en Desarrollo” OIT, Organización Internacional del Trabajo, 1991. 209 Con respecto al número de confederaciones, el Viceministro de Trabajo, el Dr. José Echeandía plantea “... yo creo que es bueno, ya que tienen diferente grado de representación y además siempre hay un balance y uno puede negociar mejor como Ministerio”. Entrevista citada.

154

significación sobre todo en el terreno político como grupo de presión. La situación descripta no permite medir objetivamente su real representación cuantitativa”. 210 Cabe reiterar que sólo desde 1980 se reconoce el derecho a la sindicación. Las referencias anteriores a dicha fecha en el caso de los médicos y maestros, es a partir de su emergencia como actores sociales. Las referencias entre el período 1980-1996 (cuando se suprimió el INAP y por ende también el registro de organizaciones sindicales) aparecen sólo ligadas a la conflictividad. Lo paradójico es que después de varios años de congelamiento de la actividad sindical lo único que se ha logrado es que dicho actor social no evolucione ni mejore en su práctica relacional. Por otra parte, lo que resulta auspicioso (y demuestra la importancia de la continuidad institucional de los actores sociales del trabajo en el sector privado), es que fue posible la integración mixta de los mismos dentro del Consejo Nacional del Trabajo y la Seguridad Social que, como se describiera en el punto 2.2, se encuentra integrado por cuatro confederaciones. Aunque no está representada ninguna confederación sindical del sector público (como podría ser la CITE), los temas sectoriales del empleo público están incluidos en la agenda del Consejo, lo que demuestra la madurez de los actores del mismo en relacionarse y en relacionar los problemas laborales sectoriales como partes de un único mundo del trabajo. Asimismo, la buena relación entre el Consejo y la Comisión de Trabajo del Congreso ha permitido en muy breve plazo la aprobación de diversas normas que hacen al nudo central de la problemática del empleo en general, y del empleo público en particular. Como ejemplo de lo descrito se puede citar la creación del Registro de Organizaciones Sindicales del Sector Público; la regulación de la intermediación laboral del régimen laboral privado (regulación de “services”); la reforma integral a la Seguridad Social, etc. Breve reseña de los gremios del sector público Durante los años 1984 y 1985 la CITE protagonizó las huelgas más importantes. Se estima que alrededor de 200 mil trabajadores participaron de ellas durante 15 días. Aunque las demandas en su gran mayoría fueron marcadamente económicas, es destacable que en la huelga de 1985 figuraba la reivindicación de las normas de negociación colectiva. De dicha década, un tercio del total de reclamaciones estuvieron centralizadas en la CITE. 211 Las horas anuales perdidas en estas huelgas fueron superiores a las horas perdidas en el sector privado y la huelga de marzo de 1985 (que duró 24 días hábiles) permite estimar un récord histórico de más de 38 millones de horas hombre perdidas. En cuanto a los temas conflictivos de la actualidad, sigue vigente la problemática de los ceses colectivos. Dificultad que se agrava porque en el sector público la interlocución estuvo congelada durante un periodo largo de tiempo, período en el cual no han podido renovarse los cuadros sindicales ni legitimar sus conducciones y menos aún profesionalizar sus formas de interacción con el Estado. “El problema es que solicitan imposibles. Ejemplo: solicitan la reposición en cargos que no existen más porque desapareció el organismo (vg. Compañía Peruana de Vapores)”.212

210 Pasco Cosmópolis, Mario,”Perú”, en Muneto Osaki y varios” Relaciones de Trabajo en Administración Pública. Países en Desarrollo” OIT, Organización Internacional del Trabajo, pág 116, 1991. 211 Pasco Cosmópolis, Mario. “Perú”. En, Osaki, Muneto y varios. “Relaciones de trabajo en la Administración Pública. Países en desarrollo”. Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra, 1991. pág. 127. 212 Zavala, Verónica, entrevista citada.

155

En estos momentos es de esperar que se constituyan nuevos gremios y que se renueven aquellos que existían previos a la supresión del INAP. En palabras de un actor gremial (CGTP) “Para que resurja la sindicalización en el sector público se requieren dos factores: el interés del gobierno de alimentarlo y los propios trabajadores en organizarse” 213. La designación del Ministerio de Trabajo como referente institucional y como órgano de regulación y arbitraje en el nuevo registro de asociaciones sindicales públicas es muy auspiciosa ya que ha demostrado ser efectiva hasta el presente en la articulación de los actores del sector. Los gremios médicos Luego que en el Perú se inaugurara la seguridad social por medio de la creación del Seguro Social del Empleado, comenzó la agremiación de los profesionales del arte de curar. La Federación Médica de Perú (FMP) se crea nueve meses después del surgimiento del seguro. Como ya se ha señalado, la sindicalización pública no tuvo carácter legal hasta la vigencia de la Constitución de 1980. A partir de mediados de la década de los cincuenta comienzan a elaborarse proyectos de colegios profesionales relacionados con la salud. Sin embargo, hubo que esperar hasta la asunción del gobierno de facto de Velazco Alvarado para que, por medio del Decreto Ley 17239 del año 1969 se diera fin a un trámite de más de 12 años. El Estatuto y el Reglamento del Colegio Médico del Perú fueron aprobados por D.S. N° 00101-69-SA y D.S 00102-69-SA, respectivamente, firmados el 1° de Julio de 1969. La Federación funcionó de hecho hasta cuando se inscribió en el INAP. Previamente protagonizó fuertes huelgas con repercusión social y política por su delicado ámbito de injerencia y pese a ser ilegal, condujo con las huelgas de 1979 y 1980 a acuerdos con el gobierno. Luego de la legalización, en los años 1983 y 1984 el área de salud presentó la mayor cantidad de huelgas por jurisdicción con siete y tres respectivamente. Como todos los gremios estatales, la Federación durante la década de los noventa sufrió el congelamiento de las relaciones laborales. A diferencia del área de educación donde existe un sindicato, en el sector salud los sindicatos son varios. En el Ministerio de Salud, hay una agrupación que aglutina a los no médicos como son el personal administrativo y el de Servicios y no existe agrupación de profesionales médicos; en el Seguro Social hay varios sindicatos entre los que se encuentran la agrupación de no profesionales, y por otro lado, la de profesionales no médicos. En la salud de Fuerzas Armadas no existen sindicatos. Como se puede apreciar los sindicatos públicos que en Perú se forman por organismo, no tienen en todos el mismo nivel de organización ni representación. El Sindicato Único de Trabajadores de la Educación de Perú (SUTEP) Al igual que la Federación Médica, el SUTEP de hecho agremiaba a los trabajadores del Estado del sector educación previa a la legalización de sindicatos públicos de 1980 y negociaba en nombre de sus afiliados. El sindicato protagonizó junto con los médicos las grandes huelgas de finales de la década del 70. En el año 1984 el sindicato se inscribió en el registro que en aquel entonces estaba bajo la responsabilidad del INAP y pudo hacerse cargo de la conducción de la Derrama Magisterial, organismo encargado de la seguridad social del sector. En estos momentos dicho organismo presta servicios a mas del 90% de la población del sector que, afiliada, goza no sólo de los beneficios (retiro, invalidez y

213 Carlos Giménez García, entrevista citada.

156

fallecimiento), sino también de otros como son servicios colaterales como capacitación, recreación, turismo, promoción cultural y créditos. 2.3. Representación del Estado Empleador Con respecto a la existencia de un órgano rector de los Recursos Humanos del sector público, históricamente en el Perú han existido, desde 1937, entidades encargadas del manejo de la administración de personal. En ese año, se creó en la Intendencia General de Hacienda una dirección encargada del manejo de la administración pública encomendándosele, a su vez, la creación del Sistema de Escalafón y Pensiones. Posteriormente, mediante la Ley Nº 8801, se crea la Dirección General de Escalafón y Listas Pasivas, en un primer momento a cargo del Ministerio de Justicia y Culto y luego, del Ministerio de Trabajo, para finalmente retornar al primero. En julio de 1950, con el Decreto Supremo 522, Reglamento del Estatuto y Escalafón del Servicio, se instaura la Dirección General del Servicio Civil, organismo técnico administrativo encargado de cautelar el cumplimiento de los aspectos relacionados con los derechos y obligaciones de los empleados públicos y pensionistas, así como de atender en primera instancia los problemas que se presenten. Más tarde se crea la Oficina Nacional de Personal (ONAP), dependiente de la Oficina del Primer Ministro, y, en diciembre de 1973, mediante Dec. Leg. 20316, el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), como organismo público descentralizado de la Oficina del Primer Ministro con el propósito de regular y administrar los sistemas de personal, racionalización, capacitación y abastecimiento. Posteriormente, mediante Decreto Legislativo Nº 534, el INAP como órgano autónomo se vincula directamente al Presidente de la República y se otorga a su Jefe la Categoría de Ministro con voz en las sesiones del Consejo de Ministros. A mediados de los noventa, la Ley N° 25536 declara el estado de reorganización de la Oficina Nacional de Registros Públicos que llevaba entre otros, los registros de asociaciones sindicales. El INAP es declarado en disolución mediante Ley Nº 26507 y las funciones que desarrollaba, en los aspectos referidos a los sistemas de racionalización y personal, pasaron a ser responsabilidad exclusiva de cada entidad del sector público. En palabras de los propios actores “existen dos razones para la desaparición del INAP: la primera es que era una entidad que no dejaba actuar libremente a los ministerios en cuanto a su crecimiento desmesurado y la segunda es porque era una “piedra en el zapato” porque llevaba el registro, control y la regulación de las plantillas del Estado”. 214 Como se ha visto (1.2 Reforma del Estado), en la década pasada cambiaron las reglas existentes. La desaparición de los registros centralizados del Estado conjuntamente con la transferencia hacia los organismos de la decisión de la permanencia del agente público dentro de la administración (que fueron las políticas nodales de la reforma del Estado), originaron una multiplicidad de actores sin un órgano rector que defina una única política. El avance de la flexibilización conjugado con las cláusulas de control de las cuentas públicas dio un mapa donde, más allá del ámbito (sea la administración pública central, salud o educación), es difícil saber la cantidad de agentes, remuneración, forma de contratación etc.

214 Justina Uribe, entrevista citada.

157

Por todo esto también la representación del Estado se fragmentó. La Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central (creada por medio del D.S. N° 004-2001-TR) en el año 2001 ha identificado 557 unidades ejecutoras lo que hace suponer que también existiría una similar cantidad de posibles contrapartes del Estado que lo representarían en procesos de negociación. El Cuatro N° 11215 muestra las cantidades de pliegos presupuestarios y unidades ejecutoras identificados por la Comisión en el Estado Nacional:

Cuadro N° 15: Pliegos Presupuestarios y Unidades Ejecutoras en el Estado Nacional

Sector Institucional N° de Pliegos

Presupuestarios N° de Unidades

Ejecutoras Agricultura 5 21 Congreso de la República 1 1 Consejo Nacional de la Magistratura 1 1 Contraloría General 1 1 Defensa 6 10 Defensoría del Pueblo 1 1 Economía y Finanzas 4 9 Educación 38 65 Energía y Minas 4 5 Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Comerciales Internacionales 3 3 Interior 1 19 Jurado Nacional de Elecciones 1 1 Justicia 6 30 Ministerio Público 1 2 Oficina Nacional del Procesos Electorales 1 1 Pesquería 5 5 Poder Judicial 2 3 Presidencia 29 288 Presidencia del Consejo de Ministros 9 16 Promoción de la Mujer y de Desarrollo Humano 7 8 Registro Nacional de Identificación y Estado Civil 1 1 Relaciones Exteriores 1 1 Salud 6 43 Trabajo y Promoción Social 1 2 Transporte, Comunicaciones, Vivienda y Construcción 6 19 Tribunal Constitucional 1 1

Total 142 557

Fuente: Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, D.S. N° 004-2001-TR. Pág. 23.

En cuanto a las áreas de salud y educación, el número de organismos contratantes se multiplicó exponencialmente hasta que se volvió a centralizar la gestión en el año 2001. Una propuesta de solución a nivel de la Administración Central es expuesta por el funcionario encargado del Presupuesto Público216: “La única manera de ordenar el pago y contratación en el sector público es que la contratación, pago y normatividad estén centralizados. Es decir, debe haber un área en el sector público que contrate a los maestros, debe haber un área en el sector público que contrate a los profesionales de la salud, a todos los jueces, a todos los fiscales, a todo el servicio civil. Porque cuando dejamos que todas las áreas contraten, ahí vienen los desordenes, no sabemos quiénes son, dónde están, cuánto ganan

215 La Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central D.S. N° 004-2001-TR pág. 27. 216 Nelson Shack, entrevista citada.

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... ... hay numerosos trabajadores que no existen en las cuentas públicas. Están en bienes y servicios... ... son alrededor del 40% de la administración .... ... no pertenecen a la carrera administrativa, ellos están por servicios no personales. Si a eso le agregamos los “services”, nos da que no hay carrera pública”. En línea con lo planteado por el Dr. Shack, el área de salud ha comenzado a cubrir las vacantes permanentes directivas desde el mismo Ministerio por medio de concurso. En el área de educación, ya han concursado 7.000 cargos directivos y se está en proceso217 de cubrir 35.000 cargos permanentes (también desde el área central) que estaban contratados en forma descentralizada. Un problema central de la representación del Estado empleador es la inexistencia de reglas de la carrera administrativa, ya que como se ha mencionado, la actual no agrupa a vastas franjas de empleados. En tal sentido, y con base en las recomendaciones del informe final de la Comisión citada, y con el objetivo de adecuar el sistema remunerativo y de reformular la carrera administrativa, el 30 de noviembre de 2001, el gobierno peruano dio un paso hacia la reforma de la carrera administrativa. Por medio del Decreto Supremo 125-2001-PCM se conformó una comisión para elaborar y proponer una reforma a la carrera administrativa para toda la administración central, instancias descentralizadas y empresas comprendidas en el presupuesto del año 2001. 218 3. Reglas, procedimientos y dinámica de las relaciones laborales y condiciones de

empleo 3.1 Antecedentes En este apartado se analiza la evolución de los regímenes de empleo219 en la Administración Pública y su influencia en las relaciones laborales. Desde siempre, los servidores y funcionarios públicos estuvieron sujetos a un régimen laboral distinto a los trabajadores de la actividad privada, situación que tiene sustento y clara acogida en la Constitución de 1979. La Constitución Política de 1993 se refiere a los trabajadores del sector privado en los artículos 22° a 29°, ubicados en el Capítulo II de su Título I, mientras que de la función pública se ocupa en los artículos 39° a 42°, ubicados en el Capítulo IV de ese mismo título. A pesar de esto, en su cláusula transitoria tercera 220 plantea que hasta tanto subsista más de un régimen, no podrán acumularse cargos. Lo que deja implícito que debería haber una

217 A comienzos de enero de 2002, se ha dictado la ley que autoriza a llamar a concurso por esas vacantes y se aprobó el reglamento que regirá dicho concurso. No obstante, la cuestión es parte de la agenda conflictiva del sector contemporáneamente al momento de elaborar este documento. Nos referiremos a él al analizar posteriormente la situación actual. 218 Art. 1° del D.S. 125-2001-PCM. 219 Las formas de contratación identificadas son: el régimen público (DS 276); el régimen privado (DL 728); contratación de servicios no personales (SNP) y otras formas de contratación. Es necesario tener en cuenta que la información siguiente complementa la ya comentada en los anteriores puntos: 1.2 “Empleo público y relaciones laborales en el proceso de reforma y modernización estatal” que permite contextualizar los cambios del empleo público en la reforma administrativa; el punto 1.3 “Política y reforma laboral” que analiza las nuevas reglas flexibles del mercado laboral que el sector público comienza a aplicar; y el punto 1.4 “Mercado de trabajo y tendencias del empleo” que permite visualizar las tendencias del mercado global, sobre todo, en lo que hace al peso de las relaciones flexibles.

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confluencia de ambos regímenes. De hecho, dentro del Congreso Nacional, en la Comisión de Trabajo, aunque no entró en la agenda legislativa 2001, se trabajó en un proyecto de Ley Única de Trabajo, donde el empleo público formaría parte de ella con un capítulo específico. Durante la vigencia de la Constitución de 1979, en teoría un sistema único homologaba las remuneraciones de todos los funcionarios y servidores públicos. Tal pretensión fue, en realidad, ilusoria: ”...a través de múltiples mecanismos de evasión las entidades burlaban el sistema y fueron implantando una gran variedad de formas remuneratorias y para-remuneratorias que crearon gran dispersión, en rubros y en montos.” 221 La Constitución de 1993 suprimió la norma homologatoria, lo cual se tradujo en una mayor dispersión, agravada por las normas de austeridad, que, al imponer severas restricciones a los incrementos remuneratorios, generaron una irresistible tendencia a utilizar los resquicios legales para lograr el pago de retribuciones más ajustadas a la realidad del mercado. 222 Como se ha visto, en el ordenamiento legal de Perú subsisten dos regímenes laborales: el del servicio público y el de la actividad privada. El primero se rige por el Decreto Legislativo N° 276 que entró en vigencia en marzo del año 1984. Este régimen público es de naturaleza estatutaria y lo rige el derecho administrativo. Se lo conoce como la “Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público”. El segundo régimen que hemos descripto es el del Decreto Legislativo N° 728 conocido como la “Ley de Fomento del Empleo” (LFE), que ha sido modificado en forma constante para flexibilizar aún más su articulado. A diferencia del Régimen del D.L. N° 276, éste es de carácter contractual y se rige por el derecho laboral. En términos teóricos más que prácticos, los empleados públicos se rigen por el régimen 276 y, por excepción, por el 728, ya que mientras que para la contratación bajo el régimen de actividad privada debe existir una norma legal que lo autorice, para hacerlo por el régimen 276 hace falta una vacante, que es aún más difícil. Una vacante permanente es de hecho imposible por las restricciones financieras establecidas en los presupuestos anuales. Como se ha señalado, en el decenio pasado, una de las estrategias de la reforma del Estado fue la masiva migración de sectores e instituciones públicas desde el régimen laboral público al privado, en un proceso aluvional que podría ser denominado como de privatización o contractualización o laboralización. 223 Frente a la discrecionalidad que hoy tienen las 557224 unidades ejecutoras de la administración que de hecho deciden contrataciones sin que medie el establecimiento de nomencladores, términos de referencia, criterios de convocatoria y de selección comunes, la Ley de Bases contempla dos formas de ingreso a la Administración Pública: por nombramiento o por contrato en los términos contenidos en su artículo 15° y con las limitaciones que el mismo consagra; en ambos casos, previo concurso, que conlleva el

220 Cláusula transitoria Tercera. En tanto subsistan regímenes diferenciados de trabajo entre la actividad privada y la pública, en ningún concepto pueden acumularse servicios prestados bajo ambos regímenes. Es nulo todo acto o resolución en contrario. 221 José Luis Risco Montalbán, entrevista citada. 222 Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, D.S. N° 004-2001-TR. Pág. 10. 223 Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central D.S. N° 004-2001-TR . Pág. 17. 224 Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central D.S. N° 004-2001-TR . En dicho informe, se detectan 142 pliegos correspondientes a 557 unidades ejecutoras.

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acceso a la Carrera Administrativa. Por supuesto que, tanto los concursos como el tema remunerativo, se encuentran sujetos a normas presupuestarias. Los contratos de servicios no personales (SNP) Cabe reiterar que el ingreso de personal al Estado se ha dado por formas contractuales y no por el régimen de carrera vigente formalmente. Al margen de la norma, se ha implementado una modalidad denominada “contrato de servicios no personales”, habiéndose empleado también otras formas contractuales cuyo contenido no se adecua a las exigencias jurídicas y que no contemplan de manera equitativa un régimen de derechos y beneficios, previstos en el régimen 728. En este tipo de contrato hay un vacío legal en cuanto a derechos y obligaciones tanto del empleador como del empleado. A modo de ejemplos podrían citarse deberes tales como horario, asiduidad y eficiencia, imposición de sanciones, etc., y derechos tales como remuneración mínima, jornada máxima legal y descansos remunerados. Sin embargo, en cuanto a la calidad de los servicios del Estado, “aunque parezca paradójico, la dan los SNP, porque en la mayoría de los casos los servicios no personales son de gente calificada. Gente que no puede ingresar a la planilla de pagos porque le pagan muy poco. Es gente que podría ingresar a la carrera si hubiera oposiciones... ... si el dinero que te dan para servicios no personales... lo pudieras pasar a la planilla. Le das estabilidad a la gente, generas responsabilidad. ”225 Otras formas de contratación Lo señalado respecto del contrato de servicios no personales es aplicable por extensión o analogía a otras formas de contratación que han proliferado en la Administración, pretendiendo someter al derecho civil prestaciones que, por su propia naturaleza, corresponden al derecho administrativo, como son los contratos de prestación de servicios que se rinden en el lugar y horario designados por la entidad, la que proporciona los elementos de trabajo y asume los gastos que la prestación del servicio demanda. También existen contratos en los cuales, a pesar de ser solventados por fondos del Estado, la contratación se efectúa mediante organismos internacionales, lo que impide, mediante una intermediación / triangulación, discernir con claridad la naturaleza del contrato. “El núcleo técnico de la Administración no es de carrera y no está pagado por planilla regular porque un Director de Presupuesto, como es mi caso, no podría estar cobrando 2000 Soles; al igual que un viceministro no podría estar ganando 4000 Soles. Es justamente este desorden el que el Estado no ha sido capaz de resolver. Es uno de los problemas básicos de la administración que consiste en captar y retener personal capacitado al servicio de la Administración Pública. El Estado se ha tapado los ojos y ha pensado que con contraer su tamaño, poniendo leyes que dicen “no se contrata a nadie” alcanza. Pero por no “contratar a nadie” es que tienes el problema que tienes ahora” 226 Es por tal motivo que el Director de Presupuesto ha impulsado la firma del Decreto Supremo 125-2001-PCM por medio del cual se conformó una comisión para elaborar y proponer una reforma a la carrera administrativa para toda la administración central, instancias descentralizadas y empresas comprendidas en el presupuesto del año 2001. Otra forma de empleo en el Estado se ha venido produciendo por medio de las empresas intermediarias de servicios especiales y cooperativas de trabajadores. Empleos que bajo la 225 Justina Uribe, entrevista citada. 226 Nelson Shack, entrevista citada.

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modalidad de servicios complementarios, constituyen puestos permanentes en el Estado, con lo cual se efectúan contrataciones “temporarias” en forma permanente pero a mayor costo. En referencia al tema, el Director de Presupuesto señalaba: “...los services tienen un régimen laboral bastante oneroso para el Estado y poco atractivo para el trabajador. Hay services de profesionales. Por ejemplo yo pago dos mil Soles y al service le llegan 1000”227. Un informe oficial expresa que la intermediación laboral, reducida a la simple provisión de trabajadores, sólo es necesaria cuando se trata de los servicios complementarios (seguridad, guardianía, limpieza, mantenimiento, etc.), mas no para cubrir puestos que la propia entidad puede contratar directamente y a menor costo para el Estado, sin desmedro y hasta con ventaja para el trabajador. 228 En tal sentido, la sanción de la Ley 27626 del 09 de enero de 2002 es auspiciosa ya que se hace eco de un problema de alto costo social que es también visto por la sociedad como una de las condiciones injustas que sufre una parte del mercado laboral que fue arrastrado a la supervivencia por medio de “service” luego del proceso de flexibilización de la década del noventa. La norma protege los derechos laborales de los trabajadores incluidos en este tipo de contrataciones. Estas formas precarias de empleo, tal como se venían dando hasta la sanción de la presente ley, eran, según consideraciones de especialistas peruanos, “contrarias a diversos convenios internacionales y estaban centradas sólo en el abaratamiento de la mano de obra y podían originar consecuencias sociales delicadas” 229 El informe citado al referirse a esta cuestión de las empresas de servicios señala que: “…hay una variedad exagerada de formas de contratación, que no sólo combinan régimen público y privado, sino que en cada uno de ellos se bifurcan en múltiples modalidades contractuales, a lo que se agrega la perniciosa -y onerosa- práctica del uso de empresas de servicios (“services”) y cooperativas de trabajadores, no para cumplir tareas complementarias o proveer personal eventual, sino para cubrir, como si fueran temporales, plazas típicamente permanentes…” 230 La carrera magisterial La Constitución peruana entiende como finalidad de la educación, el desarrollo integral de la persona y garantiza y reconoce la libertad de enseñanza. Asimismo, les otorga a los padres el derecho de participar en el proceso educativo (Art. 13). Afirma la plena vigencia de las libertades de conciencia y de credo, de información, opinión y expresión del pensamiento de creación, de acceso a la cultura y difusión de ella en todas sus formas, expresiones y manifestaciones. La Educación Inicial, Primaria y Secundaria en todas sus modalidades tiene carácter de obligatoriedad (Art. 17). En las instituciones del Estado, la educación es gratuita, con una característica especial para las universidades públicas. En ellas, el Estado garantiza el derecho a educarse gratuitamente a los alumnos con rendimiento satisfactorio y que carezcan de los recursos económicos necesarios para cubrir los costos de su educación. En cuanto a la docencia, el Art. 15 establece que: “El profesorado en la enseñanza oficial es carrera pública. La ley establece los requisitos para desempeñarse como director o profesor de un centro educativo, así como sus derechos y obligaciones. El Estado y la sociedad

227 Nelson Shack, entrevista citada. 228 Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, D.S. N° 004-2001-TR, Pág. 90. 229 Ciudad, Adolfo; “Las modificaciones a la ley de fomento del empleo”; en Análisis Laboral; Lima; julio de 1995 230 Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, D.S. N° 004-2001-TR, Pág. 41.

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procuran su evaluación, capacitación profesionalización y promoción permanentes.” El régimen del profesorado como carrera pública y como ejercicio particular, de acuerdo con el citado artículo, se regula por la Ley del Profesorado: D.L. Nº 24029. En el primer caso incluye a los respectivos profesores cesantes y jubilados. Asimismo, regula la situación de los no profesionales de la educación que ejercen funciones docentes. 231 El sistema educativo y su régimen se encuentra descentralizado, tal como lo manifiesta el Art. 16: “El Estado coordina la política educativa. Formula los lineamientos generales de los planes de estudios así como los requisitos mínimos de la organización de los centros educativos. Supervisa su cumplimiento y la calidad de la educación”. La Ley General de Educación Nº 23384, es el documento normativo rector del sistema educativo peruano, aprobado en 1982. 232 Mientras que, el Decreto Ley Nº 25762 -Ley Orgánica del Ministerio de Educación-, determina el ámbito y conformación del Sector Educación, la finalidad, atribuciones y estructura básica del Ministerio de Educación y la finalidad de los organismos públicos descentralizados correspondientes, que como se ha visto, ha sufrido idas y vueltas en los procesos de descentralización. El régimen laboral de los docentes contempla un sistema jerarquizado al que los profesores deben ingresar, cumpliendo determinadas formalidades, por el nivel más bajo de la carrera para ir ascendiendo a lo largo de su vida profesional, durante la cual gozan de estabilidad laboral absoluta en su puesto de trabajo. El ingreso a la carrera docente se realiza por nombramiento luego de un proceso de evaluación a cargo de cada repartición desconcentrada del Ministerio (las direcciones departamentales de educación). Cada instancia encargada del nombramiento debe conformar un Comité de Evaluación, en el que debe participar un representante de las organizaciones sindicales. Estos comités evalúan a los postulantes y resuelven los reclamos por los resultados. Los órganos desconcentrados deben determinar las plazas vacantes para las cuales se efectúan nombramientos. La Ley dispone que las plazas a ser cubiertas con nombramientos son principalmente las ubicadas en las zonas rurales o urbanas de menor desarrollo relativo de la región de origen del profesor (Art. 34-L), entendiéndose que las plazas ubicadas en las zonas urbanas se cubren preferentemente con reasignaciones a solicitud de docentes que ejercen en zonas del interior. De ese modo, la ley responde a lo que ha sido la tradición en el magisterio peruano: los docentes ingresan a la carrera ocupando primero y sólo por unos años las plazas disponibles en las zonas más apartadas, para luego solicitar su reasignación a centros urbanos. La carrera docente reconoce cinco niveles. El inicio se da en el Nivel I del Área de la Docencia y concluye en el Nivel V de la misma o del Área de la Administración de la Educación. 233 La importancia de los niveles para un docente radica en que a cada nivel le corresponde una remuneración diferente y la posibilidad de asumir cargos más importantes (los cargos de director y sub-director requieren de docentes de determinado Nivel). El Nivel

231 Complementaria es la Ley N° 25215 modificatoria de la ley del Profesorado, dictada el 19 de mayo de 1990 y reglamentada por Decreto Supremo Nº 019-90-ED. También el Decreto Supremo Nº 019-90-ED, reglamentario de la Ley N° 24029 y modificatorias. 232 Organización de Estados Iberoamericanos (OEI). “Sistemas educativos nacionales: Perú”. En www.oei.org. 233 Esta área involucra un ascenso adicional de los docentes que le permite llegar a desempeñarse como especialistas en educación, sistemas de estadística, inspectoría, investigación, planificación, racionalización y personal.

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en el que se encuentra un docente depende principalmente de sus años de servicio debido a que existen períodos mínimos de permanencia dentro de cada uno de éstos. El ascenso del Nivel I al Nivel II es automático después de cinco años de permanencia, mientras que los ascensos después del Nivel II se otorgan a solicitud de los docentes y de manera selectiva (Art. 43-L), previa evaluación del cumplimiento de requisitos, tales como haber aprobado cursos de perfeccionamiento y/o de especialización (Art. 44-L), además de un tiempo mínimo de años de servicios. Según las normas, las evaluaciones para ascender se deben efectuar en los meses de septiembre y octubre, asignándose el nuevo nivel el primero de enero del año siguiente (Art. 191-R).

Cuadro N° 16: Niveles de la Carrera Pública del Profesorado

Nivel Tiempo mínimo de permanencia I Cinco años II Cinco años III Cinco años IV Cinco años V Indefinido

Fuente: Reglamento de la Ley del Profesorado (DS 19-90-ED)

Cabe destacar que la carrera es por niveles y no por cargos; por ello, los ascensos no implican un cambio de función. Para la ocupación de cargos directivos (director y sub-director de centros educativos) la Ley establece un procedimiento por el cual, una vez declarados vacantes los cargos, se debe convocar a concurso, bajo la responsabilidad de un comité de evaluación, que debe realizarse en dos fases. En la primera fase, a realizarse en noviembre de cada año, tienen derecho a participar sólo los profesores del mismo centro educativo. En la segunda fase, a efectuarse entre febrero y marzo, participan los profesores en servicio procedentes de cualquier lugar del país (Art. 150-R). La carrera médica La carrera médica está regida por el Decreto Legislativo 559, “Ley de Trabajo Médico” y el Decreto Supremo N° 00360 - 72 - SA "Estatuto del Colegio Médico del Perú"; y rige sus actos profesionales por el Código de Ética y Deontología del Colegio Médico del Perú y otros dispositivos legales acordados por el país. La regulación del área es realizada por la Ley General de Salud (LGS) y por la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud (LMSS), promulgadas en 1997. La Ley de Trabajo Médico estipula un máximo de 6 horas diarias o su equivalente de 150 mensuales como máximo de trabajo en el sector público y guardias que no excedan las doce horas. El ingreso a la carrera se realiza únicamente por concurso en la condición de nombrado y en los establecimientos de salud de menor complejidad. Sin embargo, el acceso al escalafón se da a partir de la segunda especialización. Como toda carrera, cuenta con una estructura jerárquica de cinco niveles y la promoción de nivel es teniendo en cuenta una evaluación, la calificación profesional y el tiempo de servicios. En cuanto a las jefaturas o cargos de dirección deben ser cubiertos por concurso y ratificarse periódicamente. La ley reconoce el derecho de los Profesionales Médicos Cirujanos a la negociación colectiva y respeta los beneficios adquiridos por los Convenios y Pactos Colectivos, garantizados por la Constitución del Estado y disposiciones legales vigentes.

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También la ley en cuestión iguala los salarios entre los empleados del Ministerio y del ex Instituto Peruano de la Seguridad Social (IPSS). Hasta aquí se ha descrito la letra de la norma (Ley de Trabajo Médico DL 559). Cabe aclarar, sin embargo, que en general la normativa no se cumplió durante la década pasada cuando se laboralizó también el empleo público en este sector. Al final de la década del noventa se comenzó con una reforma en el sector que quedó trunca por la crisis institucional. 3.2 Características y tendencias: consulta y negociación En el Perú, desde inicios de los años noventa, la flexibilización enmarcada dentro de una reforma laboral legislativa y constitucional, ha tenido correlato al interior del sector público como una de las estrategias de su reforma. Es así que durante toda la década “las relaciones laborales en el sector público parecen recibir la impronta y los efectos de regulación del Derecho del Trabajo aplicable al régimen privado, como si se tratara de un proceso continuo de avance del Derecho del Trabajo hacia el Derecho Administrativo”234. La Constitución Política de 1993, supone la confluencia hacia un solo régimen laboral. La Ley del Sistema Nacional de Control (Decreto Ley 26162), iguala los conceptos de servidor y funcionario público235. Por su parte, el régimen de la carrera administrativa se modifica a consecuencia de las normas presupuestarias que prohibieron la contratación de personal en el Sector Público impidiendo la creación de nuevas plazas, y dificultaron el reajuste de remuneraciones y de beneficios económicos, deviniendo en un sistema en el que no es posible ninguna promoción. Esto llevó a que en la práctica las contrataciones se realizaran a través de contratos de asesoría o como trabajadores autónomos que, en la mayoría de las veces, asumen actividades propias y centrales en la Administración. 236 Pero con base en las recomendaciones del informe final de la Comisión Multisectorial Encargada de Estudiar la Situación del Personal de la Administración Pública Central, el 30 de noviembre de 2001, el gobierno peruano dio un paso hacia la reforma de la carrera administrativa al crear, por medio del Decreto Supremo 125-2001-PCM otra comisión, esta vez para elaborar y proponer una reforma a la carrera administrativa que incluya toda administración central, instancias descentralizadas y empresas comprendidas en el presupuesto del año 2001. 237 Es de esperar entonces que la Presidencia del Consejo de Ministros tenga en sus manos una propuesta concreta de nueva carrera administrativa antes de mayo de 2002, tiempo en el que 234 García Granara Fernando, González Hunt, César, “La Flexibilidad en el Régimen Laboral Público” Estudios sobre la Flexibilidad en el Perú, N° 24, Oficina de Área y Equipo Técnico Multidisciplinario para los Países Andinos, OIT, Lima, 2000. Pág. 249 235 La Ley N° 26162 del Sistema Nacional de Control en su primera disposición final señala lo siguiente: “Servidor o funcionario público.- son para los efectos de esta Ley, todo aquel que independientemente del régimen laboral en que se encuentra, mantiene vínculo laboral o contractual de cualquier naturaleza con alguna de las entidades comprendidas en el articulo 3º de la presente Ley, y que en virtud de ello ejerce funciones en las entidades comprendidas en el Articulo 3º de la Ley” 236 Un caso extremo lo constituyen quienes ejercen la policía del trabajo. “Recién en octubre de este año, los Inspectores de Trabajo, que son elementos sustanciales de la administración del Ministerio, han sido incluidos en las planillas bajo el régimen de empleo privado, porque durante este período estaban con contratos de servicios no personales o sea que estaban encuadrados bajo el régimen civil y no laboral”. Mario Villalobos Odio, entrevista citada. 237 Art. 1° del D.S. 125-2001-PCM.

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vence el plazo de la Comisión Multisectorial. El consenso con que cuenta esta medida, se aprecia en las siguientes opiniones:238 Manuel Cortez F. (CGTP): Es una saludable decisión adoptada por el Gobierno el crear una comisión que evaluará la carrera pública. Durante la administración del doctor Paniagua se realizó un estudio al respecto, de donde se sabe que el 40% de empleados públicos se encuentra en el régimen de servicio no personal, es decir sin un contrato laboral sino civil. No obstante, es necesario incorporar la voz de los propios trabajadores, para observar que se cumpla lo estipulado por la OIT. Pedro Morales C. (Abogado laboralista): La carrera administrativa es la columna vertebral del Estado y no puede estar sujeta a posiciones políticas coyunturales, ni mucho menos a cambios de gobierno. Lamentablemente el Estado es un pésimo ejemplo de empleador y carece de calidad moral para exigir a los empleadores cumplir con lo establecido, cuando él mismo no lo hace. Es allí donde toma relevancia establecer una política clara donde figuren los derechos y obligaciones tanto del empleado como del empleador. Rafael Rey (Congresista): Es un primer paso en el camino de la reorganización de la carrera administrativa, con el que contribuimos al presentar un proyecto de ley que toca sólo la parte remunerativa del tema, basado en el artículo 39 de la Constitución peruana. En países como Chile, México y España, los funcionarios públicos permanecen en sus cargos a pesar de los cambios de mando gubernamentales, pues son conscientes de que su carrera está al servicio del Estado, mas no a la de posturas políticas. Joaquín Leguía (Ex ministro de Trabajo): En el Perú sólo se han dado dos normas relacionadas a la carrera administrativa, la norma 11377 y el Decreto Legislativo 276. La actual posición del Estado como ente promotor y controlador del desarrollo de la economía debe ser también considerada en este nuevo enfoque de la carrera pública. El régimen laboral vigente no es tan conocido como debería ser y ello dificulta tomar decisiones coherentes con la realidad. La función del servidor público tiene que definirse bajo el amparo de la Constitución de 1993. Víctor Ferro (Consejo Nacional de Trabajo): Es un tema complejo y requiere de un análisis objetivo, que cuente con la participación de entidades civiles, de reconocida e intachable trayectoria. Necesitamos funcionarios calificados, que dispongan de una remuneración atractiva, la cual no debe ser objeto de escándalo. Los sueldos y promociones que se realicen deben efectuarse por concurso y evaluación pública, para alejar cualquier clase de suspicacias, privilegiando la capacidad del postulante. Necesitamos un sistema de remuneración racional. Samuel Abad (Defensor del Pueblo Adjunto): Hoy en día, coexisten diversos regímenes laborales en el sector público. Este tratamiento desordenado e inorgánico no ha permitido un desarrollo adecuado de la carrera administrativa. Por ello, la propuesta de evaluar la carrera administrativa nos parece acertada. Ello ya fue solicitado por la Defensoría del Pueblo en 1997. Se recomendó al Congreso y al Poder Ejecutivo regular la carrera administrativa respetando los principios del mérito, capacidad, transparencia, responsabilidad, honestidad y eficacia. Por último, cabe destacar que en esta institucionalización de las relaciones laborales que está en proceso, se incluye la reciente creación del Registro de Organizaciones Sindicales del Sector Público que dará personería jurídica a las organizaciones tanto de primer, como 238 Diario “El Comercio”, 16 de noviembre de 2001, Lima Perú.

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segundo y tercer grado, formalizada el día 23 de noviembre de 2001 en el Congreso, por medio de la Ley N° 27556. El registro se realiza en el ámbito del Ministerio de Trabajo. Por otra parte, la negociación colectiva es un tema controvertido dentro de la normativa Constitucional, ya que le otorga dicho derecho a los trabajadores privados, pero no lo menciona para los servidores públicos. De hecho, se sostiene que: “en cuanto a si las normas laborales de la Constitución fueran transparentables a los servidores públicos (…), el reconocimiento de derechos colectivos en artículos distintos pero similares para unos y otros resultaría un ejercicio ocioso, una reiteración vacía, una redundancia, porque habría bastado consignarlos una sola vez para entender que, por ósmosis, se aplicaban a ambos sectores. Al duplicarlos, cabe interpretar que tal transplante es improcedente, más aun si se observa que la Constitución no otorga a los servidores públicos derecho a la negociación colectiva, como sí lo hace expresamente para los trabajadores privados”.239 Sin embargo, “existe de hecho la negociación colectiva en el sector público. Negocia cada entidad. El SUTEP (Sindicato Único de Trabajadores de la Educación de Perú) es el sindicato más grande que hay y no está reconocido. El tema es que no hay registro. Hay un proyecto para registrar las organizaciones” 240. Sólo a fines del 2001 fue aprobada, como se verá más adelante, la ley que crea el registro de organizaciones sindicales de servidores públicos. Dado que este hecho es tan reciente, y que aún falta establecer los procedimientos reglamentarios, es de interés conocer cómo operaba el anterior registro. Previo a la “década de congelamiento” de las relaciones laborales en el país, el procedimiento (que autorizaba para los empleados públicos sólo condiciones no remunerativas) comenzaba con la presentación del “pliego de peticiones”. El pliego daba lugar a la conformación de una comisión paritaria que tenía representación del sindicato mayoritario y debía llegar a una propuesta por consenso, que posteriormente era sometida a una comisión técnica (que era organizada y tenía representación del extinto INAP). En caso que dicha comisión técnica diera la aprobación, el jefe de la repartición debía dictar la resolución ejecutoria. En caso contrario, la nueva propuesta de la comisión técnica era girada a la comisión paritaria que, de aceptar, culminaba la situación nuevamente con una resolución ejecutoria del jefe de la repartición. En caso de no existir acuerdo, se sometía el pliego a un tribunal arbitral conformado en la repartición con representación sólo del gremio mayoritario. Sin embargo, para 1991, “no se ha dictado un solo laudo arbitral en cuatro años, desde que se ha implantado el sistema”. 241 3.3 Condicionamientos a la negociación y los acuerdos Un factor interviniente en las relaciones laborales es el traslado hacia cada organismo de la gestión y decisión en materia de personal. Por el Decreto-Ley 26093 de fecha diciembre de 1992, se establece que: “Los titulares de los distintos Ministerios y de las Instituciones Públicas Descentralizadas, deberán cumplir con efectuar semestralmente programas de evaluación de personal de acuerdo a las normas que para tal efecto se establezcan (Art. 1º). El personal que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo anterior no califique, podrá ser cesado por causal de excedencia 239 Cosmópolis, Mario Pasco. “Perú”. En, Ackerman, Mario (Coord.). “Trabajadores del estado en Iberoamérica”. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, 1998. 240 José Echeandía, entrevista citada. 241 Pasco Cosmópolis, Mario, ”Perú”, en Muneto Osaki y varios ”Relaciones de Trabajo en Administración Pública. Países en Desarrollo”. OIT, Organización Internacional del Trabajo. 1991 Pág. 123.

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(Art. 2º); Deróganse o déjense en suspenso, según sea el caso, las disposiciones que se opongan al presente Decreto Ley (Art. 3º). Su viabilidad administrativa fue posible porque a nivel central no existían órganos rectores de la gestión de personal. La forma en que se materializó fue que “...cada sector ejecutó su propio programa de evaluación. Hubo gente que contrató consultoras, o universidades o su propio equipo. La norma decía que cada sector hacía su reglamento...”242. Los programas de evaluación dieron pie para los ceses colectivos. Es relevante para el tema hacer una distinción entre despido y cese. La jurisprudencia de las salas laborales de la Corte Superior de Lima enuncia: “En principio, se hace necesario distinguir los conceptos de despido con cese colectivo, dado que, si bien ambos son causales de extinción del contrato de trabajo, sin embargo tienen connotaciones diferentes, dado que, para efectuarse el despido tiene que mediar causa justa contemplada en la Ley la que debe ser debidamente comprobada, mientras que el cese colectivo obedece a causas objetivas, tal como lo señalan los artículos 55 y 80 del Decreto Supremo 05-95-TR.” 243 La percepción general es que el Decreto-Ley 26093 atentó contra los derechos reconocidos a los trabajadores en la Ley de Bases de la Carrera Administrativa, Decreto Legislativo 276, así como que era inconstitucional por ir contra lo estipulado en el Art. 57 244 de la Constitución vigente a ese momento. De hecho, muchos problemas se desprenden de la inconstitucionalidad de esta norma, entre otros que “...estas evaluaciones en muchos casos fueron recusadas ante el Poder Judicial, que ha fallado a favor del retorno de cesanteados a la administración. El problema es que no pueden reingresar a la institución porque no existen vacantes, y Economía no autoriza la apertura de vacantes” 245. También se dan situaciones en las cuales no se podría reincorporar a los servidores públicos a su puesto de trabajo, ya que el mismo ha desaparecido junto con la empresa. Paralelamente a este proceso de reducción de personal en la Administración pública que resulta en una disminución en el peso del empleo público sobre el total de empleo, el mismo se fue flexibilizando dándose un proceso de “laboralización” consistente en la migración de los empleados públicos desde un régimen público-estatutario (Régimen del DL 276/84) a otro privado-laboral (DL 728/91). Un segundo factor condicionante de las relaciones laborales, se relaciona con el reconocimiento de los actores. Como se ha visto, durante el período 1980 -1996 existió un registro de organizaciones sindicales del sector público en el área del disuelto INAP. La registración de las organizaciones no es un tema menor, ya que si se entiende a las relaciones laborales en el sector público como el “...conjunto de interacciones que se establecen entre organizaciones públicas y sus empleados en torno a políticas y prácticas de personal cuando, por razones diversas, éstas adquieren, en un contexto determinado, una dimensión colectiva”246 y si esta dimensión colectiva ha de institucionalizarse como actor,

242 Delia Muñoz, entrevista citada. 243 Actualidad Laboral, Septiembre 2001, Pág. 63. 244 Artículo 57: Los derechos reconocidos de los trabajadores son irrenunciables. Su ejercicio esta garantizado por la Constitución. Todo pacto en contrario es nulo. En la interpretación o duda sobre el alcance y contenido de cualquier disposición en materia de trabajo, se esta a lo que es mas favorable al trabajador. 245 Justina Uribe, entrevista citada. 246 Longo, Francisco; “Elementos para el Análisis de Sistemas de Relaciones Laborales en la Administración Pública”; Instituto de Dirección y Gestión Pública de ESADE; Barcelona, septiembre 2001.

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corresponde al Estado (una de las partes) bregar por formalizar un escenario donde su interlocutor (el/los representantes de sus empleados) esté constituido legalmente con una inscripción en registros públicos que, a cambio de respetar la normativa vigente, lo instituya como persona jurídica con quien interactuar. La creación del registro de organizaciones sindicales dentro del sector público fue un tema de agenda de los sectores involucrados desde el comienzo del gobierno de transición en el año 2000. El 22 de noviembre de 2001 el Congreso de la República sanciona la Ley 27.556 que crea el registro de organizaciones sindicales de servidores públicos. Esta ley revierte la desinstitucionalización reinante en el tema. En palabras del Dr. Adolfo Ciudad: “La instauración del registro trae como consecuencia la instauración de los procesos de negociación. Y los procesos de negociación llevan a discutir con los usuarios porque estamos discutiendo la calidad de los servicios. El tema de los servidores públicos pasa por su interrelación con la comunidad de la cual tu dependes y a la cual tu tienes que facilitar quejas, trámites y reclamos”. 247 La Ley 27.556 autoriza por su Art. 1º al Ministerio de Trabajo y Promoción Social, la creación del Registro de organizaciones sindicales de servidores públicos, encargado de registrar la constitución de las organizaciones sindicales de primer, segundo y tercer nivel. Considera que el registro de un sindicato es un acto formal, no constitutivo, y le confiere personería jurídica. En su Art. 2º se refiere a las Juntas Directivas, a las que obliga a inscribirse en el registro correspondiente con la periodicidad establecida por sus estatutos. Por el Art. 4º se da continuidad jurídica a las organizaciones sindicales de servidores públicos que, a la fecha de vigencia de esta norma contaran con la resolución del registro sindical correspondiente, expedido por el INAP, quedando automáticamente inscriptas. La ley aun está pendiente de reglamentación dentro del plazo previsto para ello. Del análisis efectuado se desprende que las relaciones laborales se han lesionado en cuanto a la interlocución social durante el período considerado. Por un lado, el interlocutor público se ha fragmentado a nivel de organismo, con una capacidad de total discrecionalidad en su manejo; por otra parte, el interlocutor sindical ha sido anulado de derechos con la supresión del registro y, de hecho, con la disminución de la cantidad de empleo público permanente. Este fenómeno probablemente es una característica de la actual problemática del empleo, más aun si se tiene en cuenta que un estudio realizado por expertos de la OIT en el año 1990 planteaba: “Incluso dentro de una nueva economía nacional, las grandes compañías reestructuran su producción para centrarse en sus actividades principales de gran valor añadido subcontratando sus operaciones subsidiarias a pequeñas empresas... El progreso de la subcontratación es uno de los factores que explican la proliferación de empresas pequeñas y medianas, y la experiencia nos dice que es mucho menos frecuente que haya sindicatos en ellas que en las grandes compañías. Así pues, la subcontratación dentro de las fronteras nacionales puede ser una de las causas del declive del sindicalismo en ciertos países” 248

247 Ciudad, Adolfo. Entrevista citada. 248 W. Sengenberger, G. Loveman y M. Piore (directores de la publicación): The re-emergence of small enterprises: Industrial restructuring in industrialized countries (Ginebra, Inst. Int. de Estudios Laborales, 1990). Pág. 93.

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4. Los contenidos de la negociación Hay una permanente presión de reconsideración del saldo producido por los ceses colectivos. La gran cantidad de peruanos que perdieron su empleo debido a ellos249 mantiene un estado de conflictividad latente. Durante el gobierno actual, en junio de 2001 se sancionó la Ley 27487. En ella se deroga el Decreto Ley 26093 citado anteriormente y también la Ley 25536 que declaraba en estado de reorganización la Oficina Nacional de Registros Públicos. Asimismo, en los organismos que hubieran tenido ceses colectivos crea Comisiones Especiales, que con participación de los empleados, deberán “cumplir con entregar un informe que contenga la relación de trabajadores que hubieran sido cesados irregularmente, si los hubiera, así como las recomendaciones y sugerencias a ser implementadas por el Titular del Sector o gobierno local”. 250 El plazo de entrega de dicho informe, que se normó inicialmente en 60 días, no se ha cumplido y se mantiene vigente el conflicto. Por tal motivo, en la comisión de trabajo del Congreso de la República existen cuatro proyectos (uno del Poder Ejecutivo) que intentan subsanar dicha situación. Como resultado, la comisión de trabajo ha elaborado un dictamen por unanimidad donde prorroga hasta el 10 de diciembre de 2001 la tarea de las Comisiones Especiales. Asimismo, especifica que los informes deberán contener recomendaciones, sugerencias y la forma en que éstas serán implementadas en cada sector, incluyendo: - La determinación de la relación de trabajadores cuya reincorporación se estime

procedente - El establecimiento de los medios y procedimientos requeridos para asegurar la jubilación

anticipada de quienes pueden acogerse a este beneficio - El acceso preferente de los afectados y/o hijos a programas de empleo y/o reconversión

laboral a cargo del Ministerio de Trabajo - Determinar los casos en que se adeude el pago de remuneraciones o beneficios sociales

devengados e insolutos, y el tratamiento que deberá aplicarse a ellos. - Implementación de programas de capacitación para actividades independientes de

formación y empleo para los afectados y/o hijos - Registro de personal con condición preferente en las contrataciones que realice o

fomente el Estado. También el mismo dictamen propone crear una Comisión Multisectorial encargada de procesar el cumplimiento de las recomendaciones y sugerencias de los Informes Finales. La composición propuesta incluye al Presidente del Consejo de Ministros; los Ministros de Trabajo y Educación; dos representantes por la Confederación General de Trabajadores de Perú (CGTP) y la Confederación de Trabajadores del Perú; dos representantes de la Confederación Intersectorial de Trabajadores Estatales (CITE); un representante de la Defensoría del Pueblo y uno de la Comisión episcopal. En el proyecto original enviado por el Poder Ejecutivo se planteaba la conformación de una Comisión Multisectorial, presidida por el Ministerio de Economía y no se contemplaba la inclusión de representantes de las centrales de los trabajadores ni tampoco de la CITE.

249 En palabras del actual Ministro de Trabajo, el Dr. Villarán: “…en los ceses colectivos por privatización existen unos 65.000 casos y por evaluaciones en el sector público unos 110.000 casos aproximadamente…” . Gestión, diario de Economía y Negocios On Line, Lima, 11 de Octubre del 2001. 250 Artículo 3 de la Ley 27487

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Salud El 20 de marzo de 2001, el gobierno de transición, por medio de la Ley N° 27438 del 21 de marzo de 2001 autoriza al Ministerio de Salud y demás instituciones del sector público efectuar el nombramiento del personal que realice trabajo asistencial, que a la fecha de la vigencia de la presente Ley se encuentren laborando en la condición de contratados, en plazas orgánicas presupuestadas. Incluye a todo el personal profesional, técnico y auxiliar que realice el trabajo asistencial y que acredite título profesional (universitario, educación superior tecnológica, técnica y/o auxiliar) y experiencia laboral no menor de dos años continuos o cuatro años acumulativos o un año de servicios en zona de frontera, al servicio del Estado que acredite calificación personal y profesional, no registre antecedentes judiciales o policiales y no haya sido sancionado o esté inmerso en procesos administrativos. También se han aprobado las normas para la aplicación de procesos de concursos para cubrir Jefaturas de Departamentos y de Servicios de Hospitales e Institutos Especializados y Jefaturas de Centros de Salud por medio de la Resolución Ministerial N° 199 - 2001- SA/DM. Con respecto a esta última norma, el Colegio Médico ha manifestado su preocupación por escrito con una carta 251 dirigida al Ministro de Salud, Petrell Zárate. En ella, además de hacer presente sus comentarios respecto al llamado a concurso, manifiestan que de conformidad con lo establecido en el numeral 7 del artículo 7° del Decreto Supremo N° 00360 - 72 - SA "Estatuto del Colegio Médico del Perú", modificado conforme al procedimiento previsto en la Ley N° 26776; se establece como una de las atribuciones del Colegio Médico, velar porque en la organización y desarrollo de los concursos médicos así como en los nombramientos y designaciones de los profesionales médicos, se cumplan estrictamente las normas legales y éticas. Dicha disposición, que es de orden público y de obligatorio cumplimiento, otorga al Colegio Médico del Perú una función fiscalizadora de los concursos médicos, la misma que no puede ser obviada en la implementación de procedimientos contenidos en dispositivos de inferior jerarquía, como lo es la Resolución Ministerial aludida. 252 Educación Al igual que en otros aspectos sensibles para la administración, en el sector educación se ha venido llevando a cabo acciones desde el gobierno de transición. En tal sentido, el 16 de enero de 2001, se lanzó el Acuerdo Nacional por la Educación. El objetivo del mismo fue realizar una consulta a todos los sectores involucrados de la educación del país para elaborar en forma conjunta un documento base sobre el cual diseñar los proyectos legislativos: Ley General de Educación, Ley de Universidades y la Ley del Profesorado. 253 La prensa nacional también reflejaba el acontecimiento: “Se informó que como resultado de los estudios de la comisión se elaborará una propuesta de Acuerdo Nacional por la Educación, que será presentada al país y al próximo gobierno. También se solicitará al Congreso que la plasme en una nueva Ley Nacional de Educación. El documento servirá además para elaborar una estrategia de desarrollo educativo para los próximos 15 años". 254

251 Carta N° 204, SI-2001-CMP. 17 de abril del 2001. 252 Carta enviada al Ministro de Salud por el Dr. Julio Castro Gómez, Decano del Colegio Médico del Perú. 253 Comentario vertido al Diario por la congresista de Perú Posible, Gloria Helfer, Presidenta de la Comisión de Educación, Ciencia y Tecnología del Congreso de la República. 254 Diario "El Correo". Lima, 17 de enero 2001.

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Participaron de la actividad alrededor de cien organizaciones sociales entre las que se cuentan estudiantes, escuelas, sindicatos del sector y la iglesia. La Propuesta de un Acuerdo Nacional por la Educación fue entregada por el Gobierno de Transición al actual Gobierno en ceremonia pública el 20 de julio del 2001. La misma fue elaborada por los miembros de la Comisión a partir de las miles sugerencias emanadas de la Consulta Nacional. En la "Propuesta" se trazan ocho objetivos: "Una educación que prepare para ser ciudadanos incorporados plenamente a la sociedad"; "dar a la profesión docente su justo valor", "la educación es tarea de todos", "descentralizar para mejorar la calidad y democratizar la educación", "brindar a todos el acceso a una educación de calidad", "todos los peruanos tenemos derecho a conocer y evaluar los avances de la educación", "invertir más y mejor en educación" y "llevar la educación superior a estándares de calidad internacional". Los gremios y asociaciones profesionales de educadores podrán promover y fomentar mecanismos que aseguren el dominio de estándares de calidad profesional por los aspirantes al título profesional pedagógico. También sistemas de evaluación que motiven un desarrollo profesional creciente. 255 Los criterios para la selección, evaluación y promoción dentro de la carrera de los maestros y autoridades deben ser transparentes y abiertos al conocimiento y vigilancia por parte de la comunidad. Deben ser una responsabilidad principal del Ministerio. 256 También con el espíritu de participación de la comunidad educativa, se crearon los Consejos Consultivos Escolares por el Decreto Supremo DS N° 007 -2001-ED, del 12 de febrero del 2001. Atienden la creciente demanda de la población por una mayor descentralización y autonomía de los centros educativos a fin de mejorar la calidad de la educación peruana. Estos consejos consultivos al estar conformados por los propios actores educativos, es decir el director, personal docente, alumnos de 3° ó 4° de secundaria, padres y madres de familia e instituciones de la localidad, promueven su participación buscando que los problemas y soluciones educativas sean abordados por el conjunto de actores educativos y no sólo sean una competencia del centro educativo y/o de los órganos intermedios. Un asunto central tanto en educación como en el área salud ha sido dar pasos en dirección al nombramiento de plazas. En el área de educación, por medio de la Ley 27491 se dio el marco legal para el nombramiento de 35.000 plazas. Para llevar a cabo los nombramientos, era necesario elaborar un reglamento. Lo distintivo de dicho proceso de elaboración fue que se hizo un proyecto de reglamento y se puso a consideración de la comunidad educativa para su análisis. El SUTEP tuvo oportunidad de intervenir en el debate del reglamento de concurso de plazas docentes, pues el documento fue prepublicado y estuvo a disposición de todo el público cerca de tres meses, en que recibió 600 comentarios los cuales fueron en algunos casos tomados en cuenta. La primera etapa se cumplirá en el aula, con la participación de maestros, directores y padres de familia quienes evaluarán al docente y los que pasen esta prueba, llegarán a una segunda en la que enfrentarán un examen, de tal manera que habrá mayor seguridad que quien se quede con una plaza docente sea una persona calificada para el cargo. Según el Ministro de Educación, este es el primer paso para enfrentar la baja calidad. “No queremos volver a tiempos anteriores en que sólo se consideraba la antigüedad

255 Hacia un Acuerdo Nacional por la Educación. Pág. 18. 256 Hacia un Acuerdo Nacional por la Educación. Pág. 43.

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para el nombramiento de maestros, sino que haya dos elementos: calidad y antigüedad. Así habrá seguridad que estamos en camino de elevar el nivel educativo peruano”. 257 Como consecuencia del proceso, la cláusula décima segunda incluye en la evaluación al gremio nacional. 258 Por último, ya finalizando el año 2001, se convocó (por medio Resolución Ministerial 576-2001-ED) a concurso público para nombramiento en cargos vacantes y se dispuso la evaluación para ratificación de personal directivo y jerárquico titular de centros y programas educativos estatales. Este tema fue el que desembocó en huelgas en los primeros días de diciembre del 2001 aunque del mismo no se encuentra información objetiva. La posición adoptada por el gremio fue una oposición irreductible a la evaluación docente y la puesta en vigencia de la norma de contratación automática con la cual el sistema evadió las reglas de juego de la carrera durante la gestión de Fujimori. A la evaluación se la considera una medida por la cual los trabajadores que hasta entonces trabajaban por contrato no se promoverían. En tanto, el ministro ha expresado que la calidad es el objetivo buscado como un producto que el sistema tiene que proveer como política pública. La opinión pública también está demandando al sistema este resultado sin hacer referencia a como obtenerlo. En tal sentido, la posición del Estado es una de las respuestas posibles. También la Comisión de Educación, Ciencia y Tecnología del Congreso formó el jueves 6 de diciembre de 2001, un grupo de trabajo para analizar el proceso de nombramiento de docentes que se realizará el año 2002. Según declaración del Vicepresidente del Parlamento, Javier Diez Canseco, este grupo de trabajo estará conformado por legisladores de la Comisión y también por representantes del SUTEP. Esta intervención del Congreso está originada en peticiones que el mismo realizara sobre el próximo nombramiento de docentes contratados. La presidenta de la Comisión se comprometió a sostener un diálogo entre el Poder Ejecutivo y el gremio. Con posterioridad se realizaron modificaciones259 del reglamento del concurso que, según expresión del Ministro “están referidos a aspectos operativos, presentación de documentos, etc.”. Esta situación de regularización de 35.000 plazas moviliza a la comunidad educativa que se muestra a favor de resolver el tema y de no dejar de lado la cuestión de calidad, ya que Perú se encuentra en penúltimo lugar en Latinoamérica en dicha materia. Se visualizan los intereses contradictorios entre Ministerio y sindicato. La postura ministerial se basa en tener una alianza con la comunidad, orientada a la calidad y transparencia, y desprestigia al

257 Ministro de Educación, Nicolás Lynch Gamero. Oficina de Prensa y Comunicaciones. 15 de noviembre de 2001. 258 Décimo Segunda.- El monitoreo y supervisión del Concurso Público estará a cargo de una Comisión Nacional designada por Resolución Ministerial del Sector Educación. Dicha Comisión incluirá un representante de la organización gremial nacional y resolverá los casos no previstos en el presente Reglamento. Ningún órgano intermedio ni Comité de Evaluación podrá dictar normas adicionales a las emitidas por el Organismo Central o por la Comisión Nacional de Concurso Público. 259 Las modificaciones al reglamento de concurso público se dieron a través del Decreto Supremo 071-2001-ED. En la norma se reconoce la participación de la Defensoría del Pueblo y de la Asociación Civil Transparencia como observadores durante la evaluación docente. Se dispone que los comités especiales de evaluación de cada colegio publiquen la relación detallada de todas las plazas vacantes a más tardar el 21 de enero, junto con el respectivo cronograma del concurso. Para la calificación de expedientes se considera la formación académica y profesional, experiencia docente profesional, servicio docente excepcional, antigüedad del título pedagógico y entrevista personal, criterios para los que se señalan nuevos puntajes. También se establecen para la primera etapa del concurso bonificaciones por haber ocupado el primero y segundo lugar en el orden general de méritos de la institución donde estudió. Asimismo, por los trabajos de investigación, ponencias, por felicitaciones recibidas por el municipio local o un organismo intermedio del Ministerio de Educación.

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sindicato en cuanto a su pedido de hacer más laxos los requerimientos o pretender la continuidad de los nombramientos automáticos. El Ministerio refuerza su postura también por el éxito alcanzado en los concursos ya concluidos al 17 de enero de 2002 para cubrir 7.000 plazas directivas. 5. Conflictos En general, las huelgas durante el período estudiado, la década de los noventa, han disminuido ostensiblemente siendo para el año 1999 sólo algo más del 11% de las registradas a comienzo de la década. Si los números actuales se los compara con los de fines de la década pasada, simplemente son irrisorios. La conflictividad durante el período ha estado latente aunque sin manifestarse seguramente por el cambio de reglas de las relaciones laborales que trajo acarreada el proceso de reforma del Estado peruano.

Cuadro N°17: Perú: Cantidad de Huelgas 1988-2000*

814

667613

315219

151 168102 77 66 58 71

190

100200300400500600700800900

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Año

N

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas e Informática (INEI)

En la actualidad se han comenzado tímidamente a presentar pliegos de peticiones desde representantes de trabajadores del Estado, como es el caso de educación que ha presentado dos en el pasado septiembre.260 5.1 Procedimientos para resolver conflictos El D. Leg. 276 dispone el establecimiento de comisiones permanentes de procesos administrativos disciplinarios, en los que se da derecho al trabajador a interponer recurso de reconsideración frente a una posible sanción. Asimismo dispuso la creación de un Tribunal Nacional del Servicio Civil que operó por alrededor de ocho años, hasta su desactivación en 1992. Más recientemente se creó un Tribunal de la Administración Pública como instancia administrativa para los reclamos de los servidores públicos, cuyas resoluciones son impugnables por acción contencioso-administrativa frente a tribunales habilitados al efecto.

260 Ministerio de Trabajo y Promoción Social, Oficina de Estadística; “Leyendo números...”; Septiembre de 2001.

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Por otra parte, el Convenio 151 de la OIT incorporado en la Constitución peruana, prevé que en los conflictos que se planteen en la determinación de las condiciones de empleo, se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, la solución de los mismos por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren confianza entre los interesados (artículo 8). 5.2 El derecho de huelga El mismo avenimiento a los convenios de la OIT (N° 151), lleva a que se reconozca a nivel constitucional los derechos a sindicación y huelga. El artículo 42° de la Constitución reconoce explícitamente a los servidores públicos los derechos de sindicación y huelga, y en el artículo 28° hace lo propio con los trabajadores privados. Pero en la ley de Relaciones Colectivas de Trabajo D.L. 25593 sólo se la reconoce para los trabajadores privados, consignando que el derecho a huelga no alcanza a funcionarios del Estado con poder de decisión o los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, miembros de las fuerzas armadas y la policía, magistrados del Poder Judicial, lo cual se hace extensivo a los miembros del Ministerio Público en virtud del artículo 158° constitucional y a los miembros del Tribunal Constitucional (Art. 201°). La declaración de la huelga requiere la verificación de su procedencia como requisito para determinar su legalidad. Las causas de la ilegalidad, además, pueden resultar del ejercicio de la violencia, por el no aseguramiento de actividades catalogadas de indispensables o por la persistencia aún después del laudo o resolución. El ejercicio de la huelga supone suspensión de todos los efectos contractuales de los contratos individuales de trabajo, incluso la obligación de abonar la remuneración, aunque no afecta la subsistencia del vínculo laboral. La huelga en los servicios públicos esenciales está reglamentada, para asegurar la continuidad de la prestación, con base a la información por parte de las empresas, del número de trabajadores, horarios y turnos a cumplir para ello. La ley incluye entre los servicios esenciales los sanitarios y de salubridad, de limpieza y saneamiento, de electricidad, agua, desagüe, gas y combustible, establecimientos penales, comunicaciones y telecomunicaciones, transporte, defensa y seguridad nacional, administración de justicia, etc. Los empleados públicos no estaban obligados a afiliarse a un sindicato ni impedidos de formar parte de él, no pudiendo sujetarse su empleo a la condición de que se afilien a una organización o a que deje de ser miembro de ella. En cuanto a la autonomía sindical, las autoridades públicas deben abstenerse de todo acto que entorpeciera el derecho de sindicalización. Este mismo principio abarca también a la disolución de las organizaciones, ya que los sindicatos, federaciones y confederaciones no están sujetos a disolución o suspensión por vía administrativa, sino sólo por acuerdo de sus miembros, mandato de sus estatutos o por resolución de la Corte Suprema de Justicia. Por otra parte, “hay una sindicalización de hecho. Las aportaciones son directas. En el sector privado son por planillas, en el público no. Nunca hubo descuento de cuota sindical por planilla”.261

6. Conclusiones

261 José Echeandía, entrevista citada.

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El caso peruano permite observar una máxima interrelación e indiferenciación práctica entre los regímenes laborales público y privado, cuestión que en estos momentos se encuentra en revisión. Hasta ahora esta actitud fue justificada en los aspectos comunes que se presentan en toda relación de trabajo. De hecho, en la misma Constitución se expresa que debería haber una confluencia de regímenes sustentada en las semejanzas esenciales a la relación de empleo como lo son el trabajo personal, remuneración y subordinación. Esta visión minó la tradicional separación entre lo "estatutario" y lo "contractual", que se basa en el reconocimiento de sustanciales diferencias sustentadas en la naturaleza especial del empleador y la ausencia del “animus lucrandi“. Estas diferencias justifican un tratamiento legal distinto en el sector público, sobre todo en la transparencia que garantice el acceso equitativo a los cargos, basado en la búsqueda de los mayores niveles de idoneidad. Este debate ha encontrado su máxima expresión en los concursos para la regularización de las plazas docentes, que ha finalizado exitosamente en el caso de los cargos directivos . Por otra parte, los fines públicos reafirman la importancia del respeto de las normas del derecho laboral para construir y preservar tanto la gobernabilidad como la consolidación y resguardo de las instituciones democráticas. En el caso peruano, las irregularidades cometidas con los ceses colectivos, han generado heridas en la sociedad de difícil curación. El actual proceso de institucionalización de las relaciones laborales reconoce dos actores fundamentales: la Comisión de Trabajo del Congreso de la República y el Consejo Nacional del Trabajo y la Seguridad Social. Para el período legislativo 2001-2002, la Agenda Legislativa Básica Priorizada, incluye el tratamiento de las leyes fundacionales de las relaciones laborales como son la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, la Ley de Despidos Arbitrarios, y la Ley de Base de la Carrera Administrativa. Como se ha visto, ya se han aprobado entre otras, la Ley de Intermediación Laboral, la Ley de Creación del Registro de las Organizaciones Sindicales del Sector Público y la Ley de Reestructuración del los Regímenes de Pensiones. Se prevé también la revisión de la Ley General de Educación y de la Reestructuración del Sistema de Seguridad Social en Salud. La agenda del Consejo del Trabajo ha incluido, entre otros temas, los ceses colectivos en el sector público y el registro de organizaciones sindicales del sector. La fructífera articulación entre el Consejo del Trabajo y la Seguridad Social y la Comisión de Trabajo del Congreso, permiten suponer que el proceso de reinstitucionalización, aunque complejo, será llevado a cabo en breve plazo. Los espacios de diálogo que se han abierto así como la firmeza del Estado en los procesos negociadores en defensa de los fines públicos, como son por ejemplo la calidad del servicio educativo, hacen suponer que se producirán avances. En cuanto a los desafíos de los movimientos sindicales del sector público, se reconoce que si quieren alcanzar sus fines y lograr el respeto de la sociedad, deberán tener en cuenta posturas que incluyan las preocupaciones de los usuarios y el interés general, ya que de no hacerlo seguirán perdiendo el apoyo de la opinión pública. El proceso de diálogo que se ha establecido en el Consejo Nacional del Trabajo es auspicioso y demuestra el inconveniente que produce la falta de participación de los actores en los programas de ajuste. La estrategia que suprimió el registro de organizaciones sindicales y que anuló las posibilidades de diálogo social ha demostrado ser negativa. En

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este momento el sector público se encuentra sin representación sindical legitimada lo que hace pensar que la reconstrucción de este actor social demandará un largo proceso de aprendizaje colectivo, pues deberá incorporar nuevos miembros y nuevas prácticas. El rol de la OIT sobre el particular puede llegar a ser de gran ayuda, ya que cuenta a nivel regional con numerosos instrumentos de capacitación. Sería interesante el trabajo mancomunado de la OIT con el Ministerio de Trabajo y Promoción Social en este esfuerzo por capacitar a los actores gremiales. Aquí nos hacemos eco de Muneto Osaki cuando expresa que está comprobado que: “la flexibilización sólo puede efectuarse sin sobresaltos asociando a los trabajadores en este proceso y teniendo debidamente en cuenta sus opiniones” y agrega que “el elemento crítico para el éxito de esa asociación es la calidad de la relación entre empleador y empleado. La relación viene definida por la confianza y la lealtad mutua, así como por la intensidad de las consultas entre ambas partes: la negociación colectiva, en el sentido más amplio de la expresión, puede ser un medio adecuado de mejorar la calidad de la relación entre empleador y empleados, legitimando las decisiones adoptadas y el proceso seguido para su adopción. Si no existe una voz representativa, hay peligro de que las opiniones de los trabajadores, o bien no se expresen, por temor a enfrentarse con la dirección de la empresa, o bien no se tengan en cuenta”. 262 La observación de las variables consideradas para verificar el desarrollo de las relaciones laborales constructivas, ya descritas en los lineamientos conceptuales, confronta un proceso cuya dinámica actual no ha madurado suficientemente como para aprecias los efectos de los cambios iniciados. Sería interesante repetir la observación un tiempo más adelante para medir su evolución. Los tres sectores analizados, administración central, educación y salud, todos ellos nacionales, no presentan el predominio comprobable del empleo permanente bajo reglas de servicio civil. Pero mientras que en la Administración Central continúa la tendencia a generar contratos laborales, dado que aún no se han establecido nuevas reglas de juego para la carrera administrativa, no ocurre lo mismo en Salud y Educación, que se encuentran en un proceso de titularización de cargos . En la administración central el espacio de diálogo presenta como dificultad que el registro de organizaciones sindicales es de reciente apertura, aunque sin embargo su problemática se contempla en el Consejo Nacional del Trabajo y la Seguridad dado la madurez que tienen los representantes sindicales del sector privado que entienden que el mundo del trabajo es uno solo. En la educación, no obstante la fuerte conflictividad en el sector, la práctica de la consulta permite señalar la existencia de espacios de diálogo significativos. En el caso de Salud no se ha podido comprobar la existencia de los mismos; sólo se ha conocido del reclamo del Colegio de Médicos para participar en los concursos conforme lo establecen las normas. La existencia de transparencia externa hacia la sociedad en lo relativo a las tratativas y los resultados de las negociaciones, sólo en el sector de la educación, donde incide como en otros países la valoración social del bien público involucrado, la explicitación de los términos de las relaciones alcanza una amplia difusión. Un claro ejemplo es la discusión pública de las normas para los concursos de cubrimiento de cargos, tanto directivos escolares como de maestros, donde el Ministerio defiende el objetivo de la calidad como irrenunciable.

262 Osaki, Muneto, “Negociar la flexibilidad: función de los interlocutores sociales y del Estado” (Negotiating Flexibility: The role of the social partners and the State), OIT, Ginebra, 2000, Pág. 170, 171

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En la actualidad, sobre todo en la Administración central, no existe un sistema integrado de personal que permita tener información actualizada sobre la política y las prácticas de la gestión del empleo público, incluyendo la calidad y cantidad de recursos humanos, y las condiciones de trabajo y los salarios. Además, no existen responsables de la gestión de los recursos humanos que sean profesionales a cargo de oficinas competentes, lo que provoca la falta de integralidad en la escasa información disponible. En la administración central y en la esfera de la salud no existen reglas precisas para el reclutamiento y la promoción del personal, cuyo cumplimiento garantice la transparencia, contemple la publicidad y la concurrencia de los candidatos. En el caso de la educación, se están construyendo nuevas reglas en un proceso participativo, las cuales están siendo respetadas y perfeccionadas, pero el proceso es muy reciente. La libertad de afiliación y representación de los intereses de los trabajadores ha reinstaurado su vigencia recientemente, aunque aún no se puede precisar su evolución. Los actores de salud y educación han mantenido vigencia porque han desempeñado otros roles institucionales, como es el de la participación en la gestión de la Seguridad Social en el caso de educación (Derrama Magisterial) o en el control legal de la matrícula en salud. No se ha podido verificar la existencia de planes participativos y consensuados con los sindicatos en función de mejorar la gestión pública, orientada hacia la calidad de servicios y la obtención de resultados. No obstante, el Colegio Médico manifiesta una vocación de corresponsabilidad en el sector de salud. Respecto de la promoción de la profesionalidad, tanto en la administración central como en el sector educación puede considerarse que aún no existen reglas y prácticas inequívocas en este sentido. En el caso de salud, la recertificación médica sí es un claro ejemplo. En Perú no existen en el Sector Público procedimientos aceptados para la negociación bajo la forma de convenios colectivos, tanto en la administración central como en educación. En lo que hace al sector de la salud, aunque la Ley de Trabajo Médico lo contempla, en la práctica no se realiza. Es de esperar que la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo que se encuentra en la agenda legislativa, incluya también al Sector público. Dado que no se aplica la negociación colectiva, no existen niveles articulados de negociación y por lo tanto no se pueden generar condiciones relativas a la productividad o la calidad. Puede decirse, en general, que el nivel de desarrollo de las relaciones laborales constructivas en Perú es bajo, y que dependerá del grado de consenso que se logre respecto de los nuevos institutos que puedan consolidarse y superarse anteriores prácticas y construir nuevas con una mayor orientación hacia los resultados de la gestión como consecuencia de los acuerdos. Hasta ahora sólo puede verificarse que los espacios de negociación permiten acercar a las partes involucradas, como lo ha sido la Ley que regula la Intermediación laboral, o los concurso por plazas directivas en el sistema educativo.

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G. CONCLUSIONES a) Las cuestiones centrales La descripción de las experiencias nacionales sobre el estado de las relaciones laborales en el sector público, constituye el punto de partida para la comparación, al tiempo que permite formular algunas reflexiones e interrogantes sobre su desenvolvimiento en relación con la gobernabilidad y el desempeño gubernamental. Los procesos institucionales El primer aspecto de importancia a destacar, se relaciona con la índole del proceso político-institucional reciente en cada uno de los países, dado que presenta rasgos que atañen al tema de las relaciones del Estado con sus propios trabajadores. Los procesos de México y Perú experimentan facetas de cambio de régimen, más que en el plano de la institucionalidad formal, en la renovación de actores y prácticas del sistema político: en México, se produce la primera alternancia de partidos en el poder después de ocho décadas; mientras que en Perú, la alternancia resulta de una crisis del sistema de poder que había estructurado la institucionalidad de la última década restringiendo a la oposición. En ambos procesos, se aprecian consecuencias tales como la incorporación de nuevos actores sociales y cambios en las reglas de juego en distintos planos, incluyendo las relaciones entre el Estado y los sindicatos y representantes de trabajadores en el sector público. Con un sesgo diferente, y contemporáneo con la realización del estudio, la profunda crisis en Argentina produjo medidas de gobierno que afectaron y condicionarán el desenvolvimiento futuro del ámbito laboral público. Finalmente, Costa Rica es el único país estudiado con mayor continuidad en esta dimensión, de modo que la dinámica de las relaciones laborales en el sector público no resulta de cambios destacados del contexto político- institucional. Puede concluirse entonces que en México y Perú las transformaciones en las relaciones laborales son desencadenadas por las transiciones acontecidas en el escenario político-institucional, por lo que el cambio viene impulsado “desde afuera” del sistema de relaciones laborales. Mientras que en Argentina hasta la crisis, y en Costa Rica, la incorporación de nuevas reglas de juego se gesta “desde adentro” del sistema, sin que pueda asignarse al proceso político-institucional un valor explicativo en los últimos años. Una segunda dimensión relevante de contexto lo son las políticas de reforma económica y del Estado llevadas a cabo, que agregan condicionamientos específicos a los términos en que el Estado ha manejado las relaciones con el sector laboral de su aparato administrativo. Las reformas y el empleo público En los cuatro países las políticas de reforma económica y administrativa han tenido consecuencias obvias en el plano de las relaciones entre el Estado empleador y los trabajadores de la Administración Pública. Las dificultades fiscales han convertido sin excepción a los costos de operación del sector público en variable de ajuste, y en todas las experiencias nacionales se reconoce el uso de instrumentos de política tales como la reducción de empleos y salarios, la descentralización y transferencia de servicios hacia otros niveles de gobierno, la fusión o supresión de organismos públicos, y las privatizaciones, entre los de mayor impacto.

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La principal consecuencia de este conjunto de medidas es la disminución del empleo público total, aunque en los niveles subnacionales de gobierno se aprecia mayor estabilidad que la demostrada en la esfera del gobierno nacional a nivel central, que es la que se muestra más proclive a descender. Este hecho encuentra su explicación, en general, en los procesos de descentralización, como es el caso de la educación en Argentina y México. Hacia el fin de la década pasada, el tamaño del sector público considerado a partir del peso del empleo público sobre el total del empleo, presentaba valores similares en tres de los cuatro países: Argentina con el 12,7%, Costa Rica con el 15,1% y México con el 14,5%. Perú se diferencia del resto, correspondiendo al sector público el 7,2% del total del empleo. La estabilidad del empleo y las tendencias La instrumentación de las medidas señaladas requirió diversos soportes normativos, y alianzas políticas para llevarlas adelante, así como el recurso de apelar al uso de facultades extraordinarias ante las “emergencias”, debido a los sistemas jurídicos que sostenían, regulaban o protegían el estatus de las relaciones laborales en cada caso. La estabilidad del empleo a nivel constitucional sólo se encuentra resguardada en la Argentina, pero la cláusula de estabilidad no es absoluta y la legislación que derivó de los procesos de reforma habilitó al Poder Ejecutivo, dentro de la emergencia, a aplicar la “prescindibilidad” de empleados públicos. En los otros tres países, las cláusulas constitucionales prevén la posibilidad de reducir empleos en razón de necesidades económicas o conveniencias de reestructuración, otorgando al trabajador una indemnización. Sin embargo, a pesar de estas facultades que permiten a los gobiernos hacer uso de cierta discrecionalidad, ha habido una tendencia a incentivar el retiro mediante el ofrecimiento de indemnizaciones más favorables que las correspondientes por ley, bajo la modalidad de “retiro voluntario”, con la excepción ya descrita en Perú a principios de la década. El efecto combinado de estas políticas en los noventa fue una demanda decreciente de recursos humanos en el mercado de trabajo por parte del Estado en los cuatro países, como lo revela la menor proporción del empleo público dentro del total del empleo y respecto de la población total. Pero el rol del Estado como empleador se manifiesta diferente si la atención es dirigida a los sectores de la educación y la salud en los cuatro países, donde la tendencia general del empleo se mantiene en su nivel o tiende a incrementarse, siempre considerando los valores agregados a fin de neutralizar el impacto de la descentralización de estos servicios. Además, los empleos en estos sectores se caracterizan por una mayor estabilidad y mayor índice de profesionalismo. Esta expansión de los servicios es indicativa de una mayor demanda sobre los sistemas públicos, la que más allá de la presión demográfica de la matrícula o la reforma curricular que extiende la escolaridad obligatoria, en algunos casos se explica por la pérdida de ingresos de los sectores medios de la población, que enfrentan dificultades crecientes para seguir solventando los costos de la provisión privada de educación y salud. Conflictos La reducción de empleos y los ajustes salariales han sido acompañados por conflictos localizados o generales, que incluyen movilizaciones, disminución de colaboración y huelgas para ejercer presión y lograr la revocación de las medidas que adoptan los gobiernos. A su vez, la capacidad de resistencia se relaciona con la organización que han desarrollado los servidores públicos, la que se manifiesta en buena medida mediante la sindicalización.

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El comportamiento de los actores durante los conflictos remite al sistema jurídico en el que pueden ser encuadrados. La legislación más antigua ponía en el ámbito de los servicios públicos, fuertes restricciones a la huelga como medida de protesta. Las Constituciones de los cuatro países reconocen a los trabajadores el derecho a la huelga, pero cuando del sector público se trata, los condicionamientos a esta medida extrema de protesta aumentan. Por una parte, hay sectores del servicio público a los que directamente no les está permitido realizar huelgas (el caso de la policía es el más claro). Esta limitación en Costa Rica se extendía a todo el servicio público, hasta que en fecha más reciente la legislación converge con la de los otros países, para aplicar el concepto de “servicios esenciales”, los que son identificados por diversos procedimientos, y cuya prestación se garantiza no obstante el paro. De todas formas, este tema es materia de controversias. Por otra parte, destaca el hecho de que las causales de los conflictos han venido desplazándose desde medidas reivindicativas relativas a condiciones de trabajo (principalmente relacionadas con salarios, o de defensa de la fuente de trabajo), hasta el reclamo por la percepción efectiva de los salarios pactados, frente a demoras a veces prolongadas. Argentina es el país donde en la etapa reciente ha tenido mayor virulencia la protesta de trabajadores públicos, con reiterados episodios de violencia, por demoras incurridas en el pago de los salarios o por los medios de pago utilizados (bonos de distinto tipo), particularmente en las provincias; a su vez, el sector de la educación es el que ha realizado más días de paro. Sindicalización En el sector público, el índice de sindicalización es habitualmente más elevado que en el sector privado. Esto se da por las especificidades del sector, entre las que se pueden citar su tamaño, la homogeneidad de la situación en el empleo y la existencia de un único empleador, el Estado, todo lo cual facilita la sindicalización. Las condiciones en la organización del sector laboral y la sindicalización así como las restricciones que operan para condicionar sus manifestaciones, presentan diferencias importantes en los cuatro países. Considerando el total del empleo de cada país, en Argentina, con un 42% (1995), es donde se da la tasa más alta de sindicalización de los cuatro países, triplicando la media de la región, que alcanzaba al 14,8% en 1996. México, con el 22,3% (1991) de afiliados, se ubica en segundo término; Costa Rica en tercer lugar, con el 14,5% (1994); y, en último término Perú, con el 7,8%.263 Estos valores pueden presentar diferencias significativas en el universo del empleo público, como lo demuestra el caso de Costa Rica, donde la sindicalización en el Estado es muy superior a la del sector privado, con una tasa del 50% contra el 6,2% de este último (1997), debiéndose tener en cuenta que los empleos públicos representan poco más del 10% del total. En Argentina y Costa Rica existen amplias libertades para la sindicalización, con el agregado que en este segundo país se reconoce en las negociaciones a asociaciones gremiales que no son sindicatos, siendo su presencia muy activa y vasta su representatividad; en Argentina, la legislación también admite a las denominadas “asociaciones de simple inscripción”, a las que no se otorga personería gremial, y cuya representatividad es decididamente menor,

263 Según datos de OIT (1996) y CEPAL (1996)

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aunque toman parte de las negociaciones. 264 Como consecuencia de esta situación, es frecuente la coexistencia de distintas entidades representativas de los trabajadores en un mismo ámbito institucional. La superposición de actuaciones deviene en disparidad de criterios frente a algunos conflictos, así como en coincidencia en otros, mediante frentes gremiales. En cambio, en México, las condiciones para constituir sindicatos en el sector público están restringidas a un solo sindicato por secretaría o institución, y está establecido que los afiliados no pueden renunciar a su pertenencia al sindicato, del que sólo pueden retirarse si son expulsados. En Perú, el Estado reconoce también los derechos de sindicalización, pero durante los noventa se produce una desarticulación del gremialismo estatal, cuya presencia se redujo al mínimo. Tanto en Argentina como en Costa Rica, la activa intervención de los gremios en la discusión de las condiciones de trabajo, en un contexto de pluralismo gremial, requiere distinguir los grados de representatividad de las entidades en los ámbitos colectivos. En Argentina, se resuelve mediante la representación proporcional con base en el número de afiliados que erogan una cuota de membresía. En Costa Rica, al no haber ámbitos formalizados de negociación, no se produce la proporcionalidad de las representaciones, pero en ambos países el resultado de la pluralidad de gremios es que unos llegan a acuerdos con el gobierno y otros no, con consecuencias diversas en cuanto a dirimir el conflicto del que se trate. El poder de decisión del Estado respecto del otorgamiento de personería gremial, en la medida que supone una serie de prerrogativas para la organización beneficiaria, puede constituir una herramienta de intervención política para presionar a los gremios. De hecho, la posibilidad de habilitar o no a competidores para la representación en determinados ámbitos, puede neutralizar la influencia de determinada organización gremial para favorecer a otra. En el caso de México, recientemente la declaración de inconstitucionalidad del encasillamiento de las instituciones descentralizadas en el apartado B, afectó a más de la mitad de los sindicatos que formaban parte de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado. Cabe destacar también la actitud del Estado respecto del reconocimiento del “fuero gremial”, que protege a los representantes de los trabajadores del despido o de otras formas de presión que condicionarían su actuación. En Costa Rica sólo en fecha reciente se ha dado protección a los representantes gremiales. Por otra parte, la tendencia a la descentralización del gobierno, ha hecho más heterogénea la organización del trabajo en los sectores sociales, tales como la salud y la educación, particularmente en los países federales, dando lugar a la multiplicación de actores, tanto en el sector laboral como en el gubernamental. Este proceso es acompañado por la diversificación de condiciones de trabajo y de salarios, así como de participación del sector laboral en la gestión pública. Unilateralismo y negociación Costa Rica podría considerarse como el país más estable en esta comparación, aunque la agenda de las relaciones laborales no está exenta de debate, en particular por la presencia

264 En Argentina los conceptos “gremial” y “sindical” se usan indistintamente, mientras que en Costa Rica por “gremios” se reconoce a las asociaciones, que no son sindicatos. La Federación de Educadores Bonaerenses (FEB) de Argentina, es una asociación de “simple inscripción”.

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significativa de actores del sector laboral que reclaman un cambio en las reglas, y donde la justicia está teniendo que dirimir, en sucesivas intervenciones, cuáles son las reglas de juego que aplican. Con referencia a las reglas, en Argentina es donde se observa la mayor flexibilidad, y no hay posiciones de principios como las observadas en los otros países durante los noventa. En Perú, la representación del sector laboral como actor fue prácticamente suprimida, y la etapa que se abre, en el mejor de los casos, puede dar lugar a la reconstrucción de la identidad del sector laboral; en Costa Rica, las instituciones del Estado, el ejecutivo, el parlamento y la justicia, no parecen dispuestas a admitir, en la administración central del Estado, la posibilidad de “laboralizar” formalmente las relaciones de empleo, en una especie de consenso implícito. En México, el sindicato y la federación única constituyen el principal elemento de rigidez, quedando la discrecionalidad del lado del poder. Podría sugerirse que, en estos casos, la disposición a la negociación, al diálogo, al acuerdo, o las disputas y confrontaciones, se dan en el terreno de los hechos, pero no se prevé concederles estatus legal a unas reglas de juego en las que el Estado resigne tener la última palabra. En este sentido, tampoco en Argentina el Estado cede a la negociación cuando se comprometen recursos económicos; pero incluso considerando que la negociación expresamente deja temas fuera de la discusión (asignándole a los mismos, de hecho, el valor de un interés público que no puede afectarse), al menos está abierta una amplia agenda temática sobre la cual el Estado resigna el poder de decisión unilateral que tenía en el pasado. En definitiva, predomina en los gobiernos el concepto del unilateralismo, donde las reglas que rigen las relaciones de trabajo en el Estado son materia de decisión unilateral de la administración, que no las cede a la negociación, reservándose para sí la interpretación y decisión de cuestiones en las que pueda estar en juego el interés público que asume tutelar. Por eso hay mayor apertura para admitir los acuerdos o la negociación colectiva de facto, para la cual se abren espacios de diálogo en los que se admiten petitorios, propuestas, reivindicaciones o pliegos, que luego son adoptados, pero por decisión de la administración supeditada al veto de una instancia superior a la que acoge el diálogo, como ocurre en México y Costa Rica. Es importante destacar la contradicción entre la tendencia a la “laboralización” de las relaciones de trabajo en el sector público descentralizado y la resistencia a abandonar el unilateralismo en la administración centralizada por parte del poder ejecutivo, no obstante el desarrollo alcanzado por las negociaciones de hecho sobre las condiciones de trabajo. El fallo de la Corte Suprema de Justicia de México declarando inconstitucional la determinación de la ley que incluía al sector descentralizado dentro del apartado B del artículo 123 de la Constitución, reduce drásticamente el universo regido por el derecho administrativo, pero la negociación periódica de los pliegos sigue careciendo de un marco legal de negociación colectiva en la administración central del Estado. En Costa Rica, donde se desconoce la constitucionalidad de la negociación para los sectores regulados por el Estatuto del Servicio Civil, se ha ampliado progresivamente el universo que puede ser regido por el derecho del trabajo. Un cambio en las presentes reglas de juego supone decisiones políticas de importancia, incluso reformas constitucionales, y la no adhesión al Convenio 154 de la OIT es un indicador expresivo de la situación (con la excepción ya mencionada de Argentina).

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Probablemente existe en este campo una contención frente a antecedentes de abusos y privilegios en favor el empleo público, en el contexto de un mercado de trabajo en el que los empleos son más vulnerables, inestables y flexibles. Pero frente a ello debe destacarse que no existe una relación necesaria entre negociación y sobreprotección rígida de empleos en condiciones ajenas a las vigentes en el mercado de trabajo, como parece demostrarlo el convenio realizado en Argentina, que es criticado porque supuestamente acepta condiciones de flexibilidad superiores a la protección que otorgan la Constitución y las leyes. Otras experiencias estarían señalando, además, la necesaria convergencia entre las condiciones generales del empleo en el mercado de trabajo y las que se dan en el sector público, en particular por su pertinencia para el logro del cometido del Estado en favor del bien común. En el sentido de la convergencia, es interesante destacar la negociación salarial en Costa Rica, donde los acuerdos salariales entre las empresas y los sindicatos en el sector privado, que contemplan su ajuste por la inflación, son la referencia de la política salarial para el sector público.

b) Indice de Desarrollo de las Relaciones Laborales Constructivas en el Sector Público Habiendo analizado el comportamiento de las variables que pueden coadyuvar a obtener un ambiente favorable para unas relaciones laborales “constructivas” por su incidencia en los resultados de la gestión pública, es posible realizar una síntesis comparada bajo la forma de un “Índice de desarrollo de las relaciones laborales constructivas” en los cuatro países. 265 En los países estudiados, con la excepción de Perú y el caso de la administración central de México, el empleo permanente o estable bajo reglas de servicio civil, presenta valores positivos en los distintos sectores de empleo público considerados. En primer lugar, cabe destacar el caso de Argentina, donde tanto en el nivel nacional como en el provincial, y con diferentes regímenes laborales –convenios colectivos, estatutos y escalafones-, se mantiene el modelo de predominio de empleo estable que ampara la Constitución, no obstante el crecimiento considerable de regímenes de contratación en la administración central, recientemente retraídos a consecuencia de la crisis. Costa Rica, con menor heterogeneidad de regímenes (la administración central y el magisterio están en el mismo estatuto), y a pesar del crecimiento de contratos de trabajo, presenta un franco predominio de empleo estable en todos los sectores. Ambos países tienen, además, un fuerte desarrollo gremial y pluralista, lo que puede atribuirse al predominio del empleo permanente y además a la vigencia de una libertad sindical sin restricciones, contribuyendo estos factores a explicar la institucionalización de espacios de diálogo. En México, en cambio, donde la dicotomía entre trabajadores de base sindicalizados y trabajadores de confianza no sindicalizados atraviesa los tres sectores, el predominio del empleo estable es más fuerte en educación y salud por la índole de los servicios, que requieren una mayor presencia de trabajadores públicos de base, a diferencia de la administración central, donde la proporción es menor. Finalmente, con la excepción de la administración central, en Perú se está siguiendo también la tendencia

265 Siguiendo a Renate Mayntz, se entiende por índice “...una variable unidimensional con “r” valores sobre las que se representan las “v” clases de posibles combinaciones de atributos extraídos del espacio pluridimensional...” (p.61) El resto de los indicadores son nominales, por cuanto su medición “...se basa en reglas clasificatorias de la lógica uniposicional de predicados y no suponen sino la clasificación del objeto de investigación con respecto a la posesión o no posesión de una determinada (cualitativa) característica...” (p. 51) Mayntz, Renate “Introducción a los métodos de la sociología empírica”; Edit. Alianza – Universidad; 1993.

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actual, con la realización de concursos masivos para cubrir cargos permanentes en la educación, y algo más selectivamente en la salud. La existencia de espacios institucionalizados de diálogo está bastante generalizada en los cuatro países, aunque sus características difieren, ya sea por el objeto del diálogo como por la modalidad organizativa que adquieren. En la administración central y el sector salud de Argentina el ámbito lo da la negociación colectiva y las comisiones mixtas, y la agenda se extiende a las condiciones de trabajo, lo que es indicativo de la amplitud del objeto del diálogo. En Costa Rica, la mayor institucionalización se expresa en la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, de conformación bipartita y que abarca a los tres sectores, aunque también existen espacios sectoriales complementarios. En México, la ley permite a los sindicatos discutir las condiciones generales de trabajo cada tres años, además de convenios a nivel de las dependencias, relativos a beneficios laborales. En Perú, destaca el espacio habilitado por el Consejo Nacional del Trabajo y la Seguridad, pero es en el sector educación donde existen espacios de diálogo más significativos. En cambio, la transparencia hacia la sociedad, por la cual los resultados de las negociaciones son ampliamente difundidos, sólo reconoce dos casos francamente positivos: en el ámbito de la educación en Argentina y de la salud en Costa Rica; la fortaleza en el primer caso se debe a la actitud de los actores, que sistemáticamente buscan dar la discusión “de cara” a la sociedad, mientras que en el segundo caso incide la práctica de los contratos de gestión. En menor medida, en la administración central de Costa Rica también se manifiesta la transparencia en los concursos, y en la educación de ese país por los acuerdos entre el Estado y los gremios docentes. En los casos de México y Perú, es el sector de la educación el que muestra mayor transparencia relativa, a través de la carrera magisterial y las reglas de los concursos docentes, respectivamente. Interesa destacar que, en general, es en el sector de la educación, probablemente por su ponderación en el interés público, donde se expresa una más marcada tendencia a la transparencia de los acuerdos. Tampoco es frecuente la existencia de sistemas integrados de personal que permitan manejar de manera eficiente los distintos aspectos de la información relacionada con el empleo público: se los puede reconocer en todos los sectores de empleo en Costa Rica, y en la administración central en Argentina. Este es un campo donde no debieran presentarse obstáculos serios para lograr un progreso mayor. La transparencia interna de la gestión de personal se manifiesta destacadamente también en Costa Rica, alcanzando a todos los sectores. En Argentina y México hay una mayor transparencia relativa en el sector de la educación. No obstante el reconocimiento constitucional de los derechos a la libertad de afiliación y representación sindical en todos los países, sólo puede reconocerse plenamente su vigencia en la administración central, y los sectores de salud y educación de Argentina y Costa Rica, con la característica adicional de la superposición de esferas de actuación gremial. En el caso de México la libertad sindical está restringida por el reconocimiento de un solo sindicato por sector, lo que cercena también la libertad de afiliación, así como la libertad de renunciar a la misma, que está impedida legalmente. En Perú, la libertad de afiliación y representación de los intereses de los trabajadores ha reinstaurado su vigencia recientemente, pero aún no se pueden visualizar prácticas consecuentes. La corresponsabilidad en la gestión mediante el involucramiento del sector laboral, sólo es reconocible en el sector salud de Costa Rica. No obstante los indicios en favor de la corresponsabilidad en los sectores de educación del mismo país, de Perú y de Argentina,

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además del sector salud de México, los mismos no son suficientes para confirmar la existencia de esta variable. La presencia de valores positivos en los tres sectores de la administración costarricense, se explica por la incidencia del Sistema Nacional de Evaluación y de los contratos de gestión. La promoción de una mayor profesionalización del empleo público es una variable positivamente presente en los sectores de la administración central, la salud y la educación de Argentina y Costa Rica, y en educación de México. Tanto en México como en Perú están abiertas las expectativas por el desarrollo de sendos proyectos orientados a organizar la carrera administrativa, en la cual se valora la profesionalización, pero en ambos casos su materialización es un desafío cuyo final está abierto.

Cuadro N° 1: Indice de Desarrollo de las Relaciones Laborales

0123456789

Argentina C. Rica México Perú

Adm.Central Salud Educación

Fuente: Elaboración propia.

Los procedimientos para la negociación colectiva sólo están regulados jurídicamente en la administración central y el sector de la salud de Argentina, mientras que en México existe negociación de hecho en los tres sectores (administración central, salud y educación), mediante acuerdos periódicos sobre pliegos reivindicativos. En los casos de la administración central de Argentina, así como en los de salud y educación en México, se verifica la existencia de algún grado de articulación a nivel sectorial de los acuerdos generales, con la posibilidad de incidir positivamente en el desempeño organizacional. El Cuadro N° 1 resume los valores que alcanza el “índice de desarrollo de las relaciones laborales constructivas” en cada sector y país, y el Cuadro N° 3 muestra los detalles de la asignación de valores a cada variable.266

266 El índice de desarrollo de las relaciones laborales construido con las diez variables cualitativas seleccionadas se ha aplicado del siguiente modo: si el estado de la variable es positivo, es decir si la misma existe institucionalizada y forma parte de la cultura administrativa, es igual a 1. Si, por el contrario, es negativo, es igual a 0, lo que significa la inexistencia del valor. La sumatoria de los valores conforma el Indice de Desarrollo de las Relaciones Laborales Constructivas, que puede variar entre 0 y 10.

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Cuadro N° 2: Suma de valores alcanzados por cada variable (12 casos)

Corresponsabilidad en la gestión

Sistema integrado de personal

Niveles articulados de negociación

Libre afiliación y representación

Transparencia interna

Transparencia hacia la sociedad

Promoción de la profesionalidad

Predominio de empleo permanente

Institucionalización del diálogo

Negociación colectiva

0 2 4 6 8 10 12

Fuente: Elaboración propia.

Se puede apreciar que el sector de salud en Costa Rica arroja los valores más altos del índice propuesto, lo que significa que se dan en él las mejores condiciones para el desarrollo de las relaciones laborales constructivas entre los doce casos analizados: ocho de las diez variables propuestas se presentan con valoración positiva, siendo las excepciones aquellas que verifican la existencia de procedimientos formalizados de negociación colectiva general y su articulación y ajuste a nivel organizacional, que no están habilitadas en el país. De acuerdo con la escala propuesta 267, este es el único caso en que el “índice de desarrollo de relaciones laborales constructivas” presenta un valor “alto”. El índice citado alcanza el valor “medio” en su límite superior (siete variables tienen presencia en cada caso), en el sector educación de México y Costa Rica y en la administración central de Costa Rica y Argentina. El “índice de desarrollo de relaciones laborales constructivas” alcanza también el valor “medio” en los sectores de salud y educación de Argentina. En el caso de Perú, todos los sectores de empleo público estudiados presentan un valor “bajo” en el índice de desarrollo; también ese es el resultado de la valoración en la administración central y el sector salud en México. Considerando el comportamiento de las variables para el conjunto del estudio, la institucionalización de espacios de diálogo, el predominio del empleo permanente y la promoción de la profesionalidad, en ese orden, están presentes para favorecer el desarrollo de relaciones laborales constructivas en el mayor número de casos estudiados. En segundo

267 Ver “modelo de relaciones laborales constructivas en el sector público”, p. 25.

187

lugar, la mitad de los casos estudiados revelan la presencia de transparencia interna en la gestión de personal, transparencia externa hacia la sociedad y libertad sindical. La formalización de procedimientos de negociación colectiva, la existencia de niveles articulados de negociación, de sistemas integrados de administración de personal y la corresponsabilidad en la gestión, son las variables cuya contribución al desarrollo de relaciones laborales constructivas es menor, de modo que pueden ser presentadas como áreas de fortalecimiento para mejorar las relaciones laborales en el sector público. c) Fenómenos emergentes y buenas prácticas Mas allá de la aplicación del índice de relaciones laborales y las conclusiones que de él se desprenden con respecto a la tendencia al diálogo y la productividad en las relaciones laborales, se han podido identificar buenas prácticas (fortalezas) en cada uno de los países. En Costa Rica deben ser destacados tres resultados: a) la existencia de un sistema de recursos humanos integrado y fuertemente institucionalizado, que facilita el desarrollo de las relaciones laborales y la gestión en general; b) un procedimiento para la negociación salarial a nivel nacional, que compatibiliza la política del sector público con la que se acuerda en el sector privado, por medio de comisiones participativas, y c) la experiencia de la gestión en salud, donde la gerencia centra su desempeño en los compromisos de gestión por resultados. En Argentina destaca la emergencia de nuevas reglas de juego para las relaciones laborales, con la negociación colectiva en la Administración Pública Nacional y en el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, manteniendo así la negociación en un ámbito específicamente público y no de contrato de trabajo común, e incorporando los conceptos de flexibilidad, polivalencia y profesionalismo. En México también cabe destacar un fenómeno emergente, como es la estrategia de cambio centrada en la red de recursos humanos como impulsora del proceso de profesionalización para, con base en su fortalecimiento, acometer la reducción de la discrecionalidad política reformulando el servicio civil “de confianza”. En la experiencia de Perú destaca la institucionalización de un espacio de diálogo en el Consejo Nacional del Trabajo y Seguridad, donde participan el sector público y el privado para acordar las reformas evitando el riesgo de que se produzcan fracturas en el establecimiento de nuevas reglas de juego. También destaca la participación social en la elaboración de las reglas para los concursos docentes. Puede apreciarse que la combinación de estas experiencias, algunas consolidadas y otras incipientes, presenta como conjunto un contexto institucional propicio a relaciones laborales constructivas en el sentido aquí utilizado. Como observación, se aprecia que las dos partes de la relación laboral en el sector público están condicionadas, en la adopción de sus posiciones relativas en la negociación y el conflicto, a atender las preocupaciones de los usuarios y el interés general para obtener el apoyo de la opinión pública y fortalecer así su respectiva legitimidad. Ello supone que las estrategias que adopten deben necesariamente prever la formación de alianzas y considerar la transparencia de los aspectos reivindicativos en conjunción con el compromiso en la gestión pública. Todos estos factores parecen estar reforzados por los niveles que alcanza la institucionalización del diálogo, pero se encontrarían en mejor posición si se asegurara la

188

libertad sindical y se ampliara la corresponsabilidad en la gestión en un marco de acuerdos más transparentes. La ausencia de un marco jurídico único para el empleo en el sector público se conjuga con el hecho de que con frecuencia el Estado no es un empleador único, sino que distintas entidades actúan con autonomía en cuestiones de personal, impidiendo un sistema coherente de administración de recursos humanos. En este terreno, no debieran haber restricciones al desarrollo de sistemas de administración y de políticas de personal más integradas que las disponibles en la actualidad. Estos aspectos, que son parte de las relaciones laborales, tienen potencial para mejorar la eficacia del aparato del Estado, y pueden a su vez propiciar o desalentar el diálogo colectivo de acuerdo a la forma contractual que se establezca. Unas relaciones laborales más transparentes, sin duda pueden dar lugar a una administración pública más profesionalizada, por la vía de poner al mérito en su dimensión apropiada: ser requisito para el acceso y la promoción laboral en el servicio público, lo que no es una contribución menor al fortalecimiento de las instituciones democráticas, porque les facilita el atributo de la credibilidad de parte de los ciudadanos, reforzando así su legitimidad.

189

Cuadro N° 3: Tabla para la construcción del Indice de Desarrollo de Relaciones Laborales Constructivas en el Sector Público

ARGENTINA COSTA RICA MEXICO PERU

Nombre de la variable Admin. Central

(1) Salud Educ. Admin.

Central Salud Educ.Admin. Central

(2) Salud Educ.

(3) Admin. Central

Salud (4)

Educ. (5)

∑

1) Predominio del empleo permanente 1 1 1 1 1 1 0 1 1 0 0 0 8

2) Institucionalización del diálogo 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 0 1 10

3) Transparencia externa hacia la sociedad 0 0 1 1 1 1 0 0 1 0 0 1 6

4) Sistema integrado de personal 1 0 0 1 1 1 0 0 0 0 0 0 3

5) Transparencia interna de la gestión de personal 0 0 1 1 1 1 0 0 1 0 0 0 6

6) Libre afiliación y libre representación 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 6

7) Corresponsabilidad en la gestión 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1

8) Promoción de la profesionalidad 1 1 1 1 1 1 0 0 1 0 0 0 7

9) Procedimientos de la negociación colectiva 1 1 0 0 0 0 1 1 1 0 0 0 5

10) Niveles articulados de negociación colectiva 1 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 3

Sumatoria de variables positivas 7 5 5 7 8 7 2 4 7 1 0 2 55

(1) En el caso de la administración central de Argentina, se considera el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA) (2) En el caso de la administración central de México, existe un porcentaje muy alto de personal de confianza en cargos de conducción cuyas funciones son permanentes. (3) En Educación en México se considera el personal comprendido por la Carrera Magisterial (4) Se están concursando en estos momentos los cargos de jefatura del sistema de salud peruano. Todavía restan otros puestos de carácter permanente que están con contratos precarios. (5) En este momento se están realizando concursos masivos (alrededor de 35.000 plazas) para cubrir cargos permanentes del sistema educativo peruano. Fuente: Elaboración propia.

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Congreso de la República................................................................................... http://www.congreso.gob.pe/index.asp

Diario Oficial El Peruano.................................................................................... http://www.editoraperu.com.pe/elperuano

Banco Central de la Reserva del Perú................................................................ http://www.bcrp.gob.pe

Seguro Social de Salud (ESSALUD) ................................................................. http://www.essalud.sld.pe

Base de Información Legislativa – Congreso de Perú........................................ http://www.leyes.congreso.gob.pe

Diario La República............................................................................................. http://www.larepublica.com.pe

Diario Primera Página......................................................................................... http://peru.primerapagina.com

Caretas................................................................................................................ http://caretas.com.pe

• Documentos de Información Relevante BM – Argentina: indicadores relevantes.............................................................. http://www.worldbank.org/data/countrydata/aag/arg_aag.pdf

BM – Información relativa a Argentina................................................................ http://wbln0018.worldbank.org/external/lac/lac.nsf/33340524da5477d5852567d6006ab9ba/ce7038ba5210af16852567dd005e597d?OpenDocument

BM – Perú: indicadores relevantes...................................................................... http://www.worldbank.org/data/countrydata/aag/per_aag.pdf

BM – Información relativa a Perú........................................................................ http://www.worldbank.org/html/extdr/offrep/lac/pe.htm

BM – Costa Rica: indicadores relevantes............................................................ http://www.worldbank.org/data/countrydata/aag/cri_aag.pdf

BM – Información relativa a Costa Rica.............................................................. http://www.worldbank.org/html/extdr/offrep/lac/cr.htm

BM – México: indicadores relevantes.................................................................. http://www.worldbank.org/data/countrydata/aag/mex_aag.pdf

BM – Información relativa a México.................................................................... http://wbln0018.worldbank.org/External/lac/lac.nsf/d5c7ea5f4536e705852567d6006b50ff/45f0f54a7e98f5aa852567ed00478f47?OpenDocument

OEI – Sistemas Educativos Nacionales: Perú..................................................... http://www.campus-oei.org/quipu/peru

OEI – Sistemas Educativos Nacionales: Argentina............................................. http://www.campus-oei.org/quipu/argentina

OEI – Sistemas Educativos Nacionales: Costa Rica........................................... http://www.campus-oei.org/quipu/costarica

OEI – Sistemas Educativos Nacionales: México................................................. http://www.campus-oei.org/quipu/mexico

OEI – Puertas Abiertas: Consulta Nacional de Educación, Perú........................ http://www.minedu.gob.pe/acuerdo_por_educacion/conclusiones/presentacion.htm

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Iniciativa Regional de Reforma del Servicio de Salud en América Latina y el Caribe: Perfil del Sistema de Servicios de Salud: Argentina............................... http://www.americas.health-sector-reform.org/spanish/argpres.pdf Iniciativa Regional de Reforma del Servicio de Salud en América Latina y el Caribe: Perfil del Sistema de Servicios de Salud: México................................... http://www.americas.health-sector-reform.org/spanish/mexpres.pdf Iniciativa Regional de Reforma del Servicio de Salud en América Latina y el Caribe: Perfil del Sistema de Servicios de Salud: Perú....................................... http://www.americas.health-sector-reform.org/spanish/perpres.pdf Iniciativa Regional de Reforma del Servicio de Salud en América Latina y el Caribe: Perfil del Sistema de Servicios de Salud: Costa Rica............................. http://www.americas.health-sector-reform.org/spanish/corpres.pdf Iniciativa Regional de Reforma del Servicio de Salud en América Latina y el Caribe: Centro de Información y Análisis............................................................ http://www.americas.health-sector-reform.org/spanish/index1.htm

OIT – Panorama Laboral 2000 para América Latina........................................... http://www.oit.org.pe/spanish/260ameri/publ/panorama/2001

OIT – Ratificación de convenios: Argentina........................................................ http://ilolex.ilo.ch:1567/cgi-lex/ratifcs.pl?Argentina

OIT – Ratificación de convenios: Costa Rica...................................................... http://ilolex.ilo.ch:1567/cgi-lex/ratifcs.pl?Costa+Rica

OIT – Ratificación de convenios: Perú................................................................ http://ilolex.ilo.ch:1567/cgi-lex/ratifcs.pl?Perú

OIT – Ratificación de convenios: México............................................................ http://ilolex.ilo.ch:1567/cgi-lex/ratifcs.pl?México

OIT – Biblioteca Regional (Perú) ........................................................................ http://www.oit.org.pe/spanish/260ameri/info/biblio/indexsi.html

Base Ilolex (OIT) – Convenio 151...................................................................... http://ilolex.ilo.ch:1567/cgi-lex/convds.pl?C151

Base Ilolex (OIT) – Convenio 154...................................................................... http://ilolex.ilo.ch:1567/cgi-lex/convds.pl?C154

Base Ilolex (OIT) – Convenio 87........................................................................ http://ilolex.ilo.ch:1567/cgi-lex/convds.pl?C087

Base Ilolex (OIT) – Convenio 98........................................................................ http://ilolex.ilo.ch:1567/cgi-lex/convds.pl?C098

CIES – Perú: Propuestas para una Política de Salud 2001-2006....................... http://www.consorcio.org/saludfid.pdf OPS – 53° Sesión del Consejo Regional: Desarrollo y Fortalecimiento de la Gestión de los Recursos Humanos en el Sector Salud...................................... http://www.paho.org/spanish/gov/ce/spp/spp35_4-s.pdf OPS – Impacto de las reformas del sector de la salud sobre los recursos humanos y la gestión laboral............................................................................... http://www.paho.org/spanish/dbi/es/ART-Brito.pdf

OPS – Ministerio de Salud (Costa Rica) – Observatorio de Recursos Humanos en Salud en Costa Rica: Avances y Perspectivas..............................

http://www.americas.health-sector-reform.org/sidorh/documentos/ portada.pdf

Naciones Unidas – Bresser Pereira y Cunill Grau: Entre el Estado y el Mercado: lo público no-Estatal............................................................................

http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/clad/unpan000164.pdf

Ministerio de Educación (Perú) – Plan Institucional 2001................................... http://www.minedu.gob.pe/el_ministerio/plan_institucional_2001.pdf Secretaría de Educación Pública (México) – Programa Nacional de Educación 2001-2006........................................................................................................... http://www.sep.gob.mx/wb/distribuidor.jsp?seccion=1433

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ANEXO I: BASES CONSTITUCIONALES El siguiente anexo rescata los artículos constitucionales de Argentina, Costa Rica, México y Perú en referencia a temas como derecho a huelga, empleo público y seguridad social.

• ARGENTINA Artículo 14° bis El trabajo en sus diversas formas goza de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa; salario mínimo vital y móvil; igual remuneración por igual tarea; participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado público; organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial. Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliación y al arbitraje; el derecho de huelga. Los representantes gremiales gozarán las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo. El Estado otorgará los beneficios de la seguridad que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes, jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna. • COSTA RICA Artículo 60° Tanto los patronos como los trabajadores podrán sindicalizarse libremente, con el fin exclusivo de obtener y conservar beneficios económicos, sociales o profesionales. Queda prohibido a los extranjeros ejercer dirección o autoridad en los sindicatos. Artículo 61° Se reconoce el derecho de los patronos al paro y el de los trabajadores a la huelga, salvo en los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo acto de coacción o de violencia. Artículo 62° Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados. Artículo 73° Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

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La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social. No podrán ser transferidos ni empleados en finalidades distintas a las que motivaron su creación, los fondos y las reservas de los seguros sociales. Los seguros contra riesgos profesionales serán de exclusiva cuenta de los patronos y se regirán por disposiciones especiales. Artículo 177° (selección) Para lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar cumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense del Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Si se produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo asumirá, para lo cual el Poder Ejecutivo deberá incluir en su próximo proyecto de presupuesto la partida respectiva que le determine como necesaria la citada institución para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado.

• MÉXICO Artículo 123° (selección) XVI. Tanto los obreros como los empresarios tendrán derecho para coaligarse en defensa de sus respectivos intereses, formando sindicatos, asociaciones profesionales, etcétera; XVII. Las leyes reconocerán como un derecho de los obreros y de los patronos las huelgas y los paros; XVIII. Las huelgas serán licitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio entre los diversos factores de la producción, armonizando los derechos del trabajo con los del capital. En los servicios públicos será obligatorio para los trabajadores dar aviso con diez días de anticipación, a la Junta de Conciliación y Arbitraje, de la fecha señalada para la suspensión del trabajo. Las huelgas serán consideradas como ilícitas únicamente cuando la mayoría de los huelguistas ejerciere actos violentos contra las personas o las propiedades, o en caso de guerra, cuando aquellos pertenezcan a los establecimientos y servicios que dependan del gobierno; XIX. Los paros serán lícitos únicamente cuando el exceso de producción haga necesario suspender el trabajo para mantener los precios en un límite costeable, previa aprobación de la Junta de Conciliación y Arbitraje; XX. Las diferencias o los conflictos entre el capital y el trabajo se sujetarán a la decisión de una Junta de Conciliación y Arbitraje, formada por igual número de representantes de los obreros y de los patrones, y uno del gobierno; XXI. Si el patrono se negare a someter sus diferencias al arbitraje o a aceptar el laudo pronunciado por la Junta, se dará por terminado el contrato de trabajo y quedará obligado a indemnizar al obrero con el importe de tres meses de salario, además de la responsabilidad que le resulte del conflicto. Esta disposición no será aplicable en los casos de las acciones consignadas en la fracción siguiente. Si la negativa fuere de los trabajadores, se dará por terminado el contrato de trabajo; XXII El patrono que despida a un obrero sin causa justificada o por haber ingresado a una asociación o sindicato, o por haber tomado parte en una huelga lícita, estará obligado, a

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elección del trabajador, a cumplir el contrato o indemnizarlo con el importe de tres meses de salario. La ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato mediante el pago de una indemnización. Igualmente tendrá la obligación de indemnizar al trabajador con el importe de tres meses de salario cuando se retire del servicio por falta de probidad del patrono o por recibir de él malos tratamientos, ya sea en su persona o en la de su cónyuge, padres, hijos o hermanos. El patrono no podrá eximirse de esta responsabilidad cuando los malos tratamientos provengan de dependientes o familiares que obren con el consentimiento o tolerancia de él; (...) B. Entre los poderes de la Unión, el gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores: IV. Los salarios serán fijados en los presupuestos respectivos, sin que su cuantía pueda ser disminuida durante la vigencia de éstos. En ningún caso los salarios podrán ser inferiores al mínimo para los trabajadores en general en el Distrito Federal y en las entidades de la República; V. A trabajo igual corresponderá salario igual, sin tener en cuenta el sexo; VI. Sólo podrán hacerse retenciones, descuentos, deducciones o embargos al salario en los casos previstos en las leyes; VII. La designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes. El Estado organizará escuelas de administración pública; VIII. Los trabajadores gozarán de derechos de escalafón a fin de que los ascensos se otorguen en función de los conocimientos, aptitudes y antigüedad. En igualdad de condiciones, tendrá prioridad quien represente la única fuente de ingreso en su familia; IX. Los trabajadores sólo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley. En caso de separación injustificada tendrán derecho a optar por la reinstalación de su trabajo o por la indemnización correspondiente, previo el procedimiento legal. En los casos de supresión de plazas, los trabajadores afectados tendrán derecho a que se les otorgue otra equivalente a la suprimida o a la indemnización de ley; X. Los trabajadores tendrán el derecho de asociarse para la defensa de sus intereses comunes. Podrán, asimismo, hacer uso del derecho de huelga previo el cumplimiento de los requisitos que determine la ley, respecto de una o varias dependencias de los poderes públicos, cuando se violen de manera general y sistemática los derechos que este artículo les consagra; XI. La seguridad social se organizará conforme a las siguientes bases mínimas: a) Cubrirá los accidentes y enfermedades profesionales; las enfermedades no profesionales y maternidad; y la jubilación, la invalidez, vejez y muerte. b) En caso de accidente o enfermedad, se conservará el derecho al trabajo por el tiempo que determine la ley. c) Las mujeres durante el embarazo no realizarán trabajos que exijan un esfuerzo considerable y signifiquen un peligro para su salud en relación con la gestación; gozarán forzosamente de un mes de descanso antes de la fecha fijada aproximadamente para el parto y de otros dos después del mismo, debiendo percibir su salario íntegro y conservar su

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empleo y los derechos que hubieran adquirido por la relación de trabajo. En el período de lactancia tendrán dos descansos extraordinarios por día, de media hora cada uno, para alimentar a sus hijos. Además, disfrutarán de asistencia médica y obstétrica, de medicinas, de ayudas para la lactancia y del servicio de guarderías infantiles. d) Los familiares de los trabajadores tendrán derecho a asistencia médica y medicinas, en los casos y en la proporción que determine la ley. e) Se establecerán centros para vacaciones y para recuperación, así como tiendas económicas para beneficio de los trabajadores y sus familiares. f) Se proporcionarán a los trabajadores habitaciones baratas en arrendamiento o venta, conforme a los programas previamente aprobados. Además, el Estado mediante las aportaciones que haga establecerá un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de dichos trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad habitaciones cómodas e higiénicas, o bien para construirlas, repararlas, mejorarlas o pagar pasivos adquiridos por estos conceptos. Las aportaciones que se hagan a dicho fondo serán enteradas al organismo encargado de la seguridad social, regulándose en su ley y en las que correspondan, la forma y el procedimiento conforme a los cuales se administrará el citado fondo y se otorgarán y adjudicarán los créditos respectivos; XII. Los conflictos individuales, colectivos o intersindicales serán sometidos a un Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, integrado según lo prevenido en la ley reglamentaria. Los conflictos entre el Poder Judicial de la Federación y sus servidores serán resueltos por el Consejo de la Judicatura Federal; los que se susciten entre la Suprema Corte de Justicia y sus empleados serán resueltos por esta última. XIII-bis. El Banco Central y las entidades de la administración pública federal que formen parte del sistema bancario mexicano regirán sus relaciones laborales con sus trabajadores por lo dispuesto en el presente apartado, y XIV. La ley determinará los cargos que serán considerados de confianza. Las personas que los desempeñen disfrutarán de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social.

• PERÚ Artículo 10° El Estado reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social, para su protección frente a las contingencias que precise la ley y para la elevación de su calidad de vida. Artículo 12° Los fondos y las reservas de la seguridad social son intangibles. Los recursos se aplican en la forma y bajo la responsabilidad que señala la ley. Artículo 28° El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático:

1. Garantiza la libertad sindical.

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2. Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los conflictos laborales. La convención colectiva tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado.

3. Regula el derecho de huelga para que se ejerza en armonía con el interés social. Señala sus excepciones y limitaciones.

Artículo 40° La ley regula el ingreso a la carrera administrativa, y los derechos, deberes y responsabilidades de los servidores públicos. No están comprendidos en dicha carrera los funcionarios que desempeñan cargos políticos o de confianza. Ningún funcionario o servidor público puede desempeñar más de un empleo o cargo público remunerado, con excepción de uno más por función docente. No están comprendidos en la función pública los trabajadores de las empresas del Estado o de sociedades de economía mixta. Es obligatoria la publicación periódica en el diario oficial de los ingresos que, por todo concepto, perciben los altos funcionarios, y otros servidores públicos que señala la ley, en razón de sus cargos. Artículo 41° Los funcionarios y servidores públicos que señala la ley o que administran o manejan fondos del Estado o de organismos sostenidos por éste deben hacer declaración jurada de bienes y rentas al tomar posesión de sus cargos, durante su ejercicio y al cesar los mismos. La respectiva publicación se realiza en el diario oficial en la forma y condiciones que señala la ley. Cuando se presume enriquecimiento ilícito, el Fiscal de la Nación, por denuncia de terceros o de oficio, formula cargos ante el Poder Judicial. La ley establece la responsabilidad de los funcionarios y servidores públicos, así como el plazo de su inhabilitación para la función pública. El plazo de prescripción se duplica en caso de delitos cometidos contra el patrimonio del Estado. Artículo 42° Se reconocen los derechos de sindicación y huelga de los servidores públicos. No están comprendidos los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.

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ANEXO II: HISTORIA NORMATIVA Cuadro de Historia Normativa del Sector Público para Argentina FECHA NORMA COMENTARIOS 29-09-1953 Ley N° 14.250 Las convenciones colectivas deberán ser homologadas por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social. 1958 Ley N° 10.579 Estatuto Docente de la Provincia de Buenos Aires. 21-04-1972 Ley N° 19.587 Ley de Condiciones de Higiene y Seguridad en el Trabajo.

25-01-1980 Decreto Ley N° 22.140 Creación del Régimen Jurídico Básico de la Función Pública. En el artículo 16 se determina la estabilidad del empleo y escalafón. El articulo 47 incorpora la disponibilidad, por medio de la cual será posible resolver la situación de los funcionarios cuando supriman cargos, funciones u organismos.

08-09-1980 Decreto N° 1797 Reglamentación del Decreto Ley N° 22.140, sobre la estabilidad no extensiva a la función pública. 09-10-1980 Decreto N° 2043 Reglamento del Artículo 47 de la Ley N° 22.140, sobre el régimen de disponibilidad.

1984 Decreto N° 3687 Creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales. Su función es la selección, formación y carrera de funcionarios del más alto nivel. El destino de los integrantes es la conducción, asesoramiento y coordinación profesional de organismos de la Administración Pública.

03-07-1986 Ley N° 23.328 Ratificó el convenio N° 151 de la OIT, sobre “Protección de Derechos de Sindicación y Procedimientos para determinar las Condiciones de Empleo en la Administración Pública”.

1986 Decreto N° 1598 Comisión Participativa de Política Salarial y Condiciones de Empleo del Sector Público. 22-12-1987 Ley N° 23.544 Ratificó el convenio N° 154 de la OIT, sobre “Fomento de la Negociación Colectiva”. 30-12-1987 Decreto N° 2098 Aprobación del Estatuto y Escalafón de los Administradores Gubernamentales.

(estabilidad de empleo y carrera administrativa). 23-03-1988 Ley N° 23.551 Garantía de libertad sindical.

17-08-1989 Ley N° 23.696 Se declara en estado de emergencia la prestación de servicios públicos, ejecución de contratos a cargo del sector público y situación económico-financiera. Poderes especiales intervienen el Poder Ejecutivo en los ámbitos señalados.

01-09-1989 Ley N° 23.697 Declaración de emergencia económica.

04-03-1990 Decreto N° 435 Se establecen medidas para la continuación y profundización del programa de estabilización económica y reforma del Estado. Se establece congelamiento de vacantes, jubilación de oficio y se limita en 32 el número de subsecretarías.

02-04-1990 Decreto N° 612 Modifica Decreto N° 435.

05-07-1990 Decreto N° 1757

Creación del Comité de Racionalización del Gasto Público, Ministerio de Economía. Funciones: reorganizar la estructura orgánica y funcional de la administración; determinar la magnitud de las reducciones de personal; promover la racionalización administrativa producto de la desburocratización, privatización, transferencia, desregulación, etc.

02-08-1990 Decreto N° 1482 Aprobación del régimen general para elaboración, tramitación y financiamiento de las estructuras organizativas de la Administración Pública Nacional.

13-09-1990 Ley N° 23.838 Se modifica la ley N° 13047, y se establece que el Estado Nacional reconoce a las provincias la facultad de incorporar a los docentes privados a sus propios sistemas previsionales en igualdad de condiciones con los docentes oficiales de su jurisdicción.

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16-10-1990 Decreto N° 2184 Serán considerados servicios esenciales, aquellos cuya interrupción total o parcial pueda poner en peligro la vida, la salud, la libertad o la seguridad, de parte de la población o de las personas. (Nota: derogado por l. 25250).

14-02-1991 Decreto N° 277 Se aprueba la carrera del personal profesional de los establecimientos hospitalarios y asistenciales e institutos de investigación y producción dependientes de la Subsecretaria de Políticas de Salud y Acción Social.

22-04-1991 Ley N° 23.929 Negociación colectiva para los trabajadores docentes. Abarca las negociaciones que se entablen entre el Estado y las asociaciones sindicales representativas de los trabajadores docentes que se desempeñen en un instituto de enseñanza oficial. Quedó sin efecto por la descentralización de la educación.

27-05-1991 Decreto N° 993 Creación de la Comisión Permanente de la Carrera del SINAPA, Secretaría de la Función Pública. 27-05-1991 Decreto N° 994 Creación del Régimen de Cargos con funciones ejecutivas para el personal comprendido en el SINAPA.

En el artículo 11 se deroga el Decreto N° 2476/90 (régimen de cargos de funciones ejecutivas).

10-10-1991 Decreto N° 2129 Se fijan las remuneraciones totales correspondientes al personal que resulte seleccionado para ejercer cargos con funciones ejecutivas.

13-11-1991 Ley N° 24.013 Ley de empleo. Determina el ámbito de aplicación, regularización del empleo no registrado, promoción y defensa del empleo, protección de trabajadores desempleados, indemnización por despido injustificado. Promulgada por el Decreto N° 2565 del 05-11-1991.

06-12-1991 Ley N° 24.049

Facultase al Poder Ejecutivo Nacional a transferir a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires los servicios educativos administrados en forma directa por el Ministerio de Cultura y Educación y por el Consejo Nacional de Educación Técnica y las facultades y funciones sobre establecimientos privados reconocidos-excepciones. Promulgada por Decreto N° 4 del 07-01-1992.

07-02-1992 Decreto N° 287 Se establecen los criterios básicos a contener de las normas generales y particulares referidas al retiro voluntario en organismos afectados por la reforma del Estado.

17-06-1992 Decreto N° 964

Establece la transferencia a las provincias y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires de los servicios administrativos en forma directa por el Ministerio de Cultura y Educación y por el Consejo Nacional de Educación Técnica, facultades y funciones sobre los establecimientos privados reconocidos, a partir del 01-07-92.

30-09-1992 Ley N° 24.156 Ley de Administración Financiera y Sistemas de Control.

11-11-1992 Ley N° 24.185

Se establecen las disposiciones por las que deben regirse las negociaciones colectivas que se celebren entre la administración pública nacional y sus empleados. Dispone la representación de los empleados públicos por medio de asociaciones sindicales, uniones o federaciones con personería gremial y ámbito de actuación nacional. La representación del Estado es ejercida por el Ministerio de Economía y Servicios Públicos y el Secretario de la Función Pública.

17-03-1993 Decreto N° 447 Reglamento de la Ley 24.185 (convenciones colectivas de trabajo). 26-04-1993 Decreto N° 847 Permite la designación directa de agentes en puestos vacantes con carácter transitorio, con la condición

de su llamado a concurso en un plazo perentorio.

09-08-1993 Decreto N° 1669

Creación del Consejo Asesor para la Modernización del Estado. Su función es la de asesorar al Poder Ejecutivo Nacional en la nueva etapa del proceso de reforma del Estado. Presidido por el Ministro del Interior e integrado por representantes empresariales, gremiales, sociales, académicos, funcionarios nacionales y provinciales.

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13-10-1993 Ley N° 24.241 Constitución del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) que se integra al Sistema Unico de Seguridad Social (SUSS).

10-11-1993 Resolución N° 84 SFP

Se fijan pautas y perfiles para la conformación de las unidades de Recursos Humanos y Organización en cada jurisdicción. Aprueba pautas organizativas previstas en el artículo 16 del Decreto N° 1669/93, para la integración de todas las áreas o unidades organizativas existentes con responsabilidad primaria y acciones en materia de administración de personal, capacitación y organización.

12-05-1994 Decreto N° 769 Créase la Comisión de Tutores de la Formación del Personal Profesional del SINAPA. Créase el Programa de Becas para la especialización profesional de avanzada.

30-05-1994 Resolución N° 846 SFP Incremento del adicional por mayor capacitación como incentivo para la profesionalización de los agentes de nivel medio.

30-08-1994 Resolución N° 392 SFP SINAPA. Se incorporan modificaciones al tema de la calificación final y se establecen nuevas categorías según el desempeño.

30-08-1994 Resolución N° 393 SFP SINAPA. Aprobación de las normas que reglamentan el Sistema de Evaluación de Desempeño para el personal que ejerce funciones ejecutivas.

31-08-1994 Decreto N° 1545

Congelación de vacantes. Derogación del Decreto 1482/99 (Art. 24) y parcialmente del Decreto 1669. La adecuación de las estructuras organizativas de las jurisdicciones y entidades de la Administración Pública Nacional deben diseñarse con arreglo a las disposiciones de la Ley de Ministerios; a las políticas, objetivos y programas previstos en la Ley de Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recursos.

07-10-1994 Resolución N° 481 SFP SINAPA. Se establecen normas complementarias y reglamentaciones sobre los procesos de selección. 30-11-1994 Decreto N° 2116 Modificación del Decreto N° 2098/87 que aprobara el Estatuto para el Cuerpo de Administradores

Gubernamentales. 19-01-1995 Decreto N° 92 Establece la reglamentación que determina las condiciones bajo las cuales se autorizara la contratación de

personal especializado. 26-01-1995 Resolución N° 20 SFP Legajo personal único. Se define la documentación permanente, la de capacitación y a documentos agregados

que constituyen el legajo personal único. 27-02-1995 Decreto N° 290 Reducción de salarios.

13-09-1995 Ley N° 24.557 Riesgos de Trabajo. Se establece el autoseguro del empleador y la prestación de seguros en materia de accidentes de trabajo y enfermedad profesional. Se crea la Superintendencia de Riesgos del Trabajo que tiene a su cargo la supervisión y regulación de la actividad.

22-02-1996 Ley N° 24.629

Se ponen en funcionamiento normas para la ejecución del presupuesto y la reorganización Administrativa. El artículo 8 delega facultades extraordinarias al Poder Ejecutivo Nacional (intervenir, suprimir, fusionar organismos creados por ley, etc.). Creación de un Fondo de Reconversión Laboral del Sector Público Nacional, Ministerio de Trabajo.

24-05-1996 Decreto N° 558 Creación de la Unidad de Reforma y Modernización del Estado (URME), Jefatura de Gabinete de Ministros. Proyecto de decreto para organigrama hasta el nivel de subsecretario. Por el artículo 38 se dispone la disolución del Comité Ejecutivo Contralor de la Reforma Administrativa.

18-04-1997 Decreto N° 84 SFP SINAPA. Concursos de cargos con funciones ejecutivas. Precisa los alcances del art. 11 del Decreto 99.

20-07-1998 Decisión Administrativa N° 370

Modificación del Artículo N° 5 del SINAPA. Establece que la Comisión Permanente de Carrera del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), debe estar conformada por tres representantes de la Unión del Personal Civil de la Nación (UPCN).

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02-09-1998 Ley N° 25.013 Reforma Laboral. Modificación Leyes N° 24.013, 24.465 y 24.467. Establece un régimen de reforma laboral que incluye la modificación de algunos aspectos de la regulación del contrato de trabajo, como así también de la normativa vigente en materia de convenciones colectivas de trabajo.

29-01-1999 Decreto N° 66

Homologación del Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional. (hasta el 31-12-2000). Creación de la Comisión Permanente de Aplicación y Relaciones Laborales (Co.P.A.R.), constituida por tres representantes titulares y tres suplentes del Estado empleador, así como por tres representantes titulares y tres suplentes de la parte gremial.

07-04-1999 Decisión Administrativa N° 98 JGM

Autoriza la cobertura de vacantes aplicando, bajo determinados límites, medidas particulares de excepción.

07-07-1999 Decreto N° 1211 Creación de la comisión de Relaciones Laborales. Designa una comisión extra funcionariado que representará a la parte empleadora en las negociaciones colectivas.

15-09-1999 Ley N° 25.164 (Marco)

Aprobación del marco de regulación de empleo público nacional. Sus disposiciones tienen carácter general y serán adecuadas a los sectores de la administración pública que presenten características particulares por medio de la negociación colectiva sectorial prevista en la Ley 24.185.

12-10-1999 Ley N° 25.165 Créase el Sistema de Pasantías Educativas. 01-11-1999 Ley N° 25.188 Sanción de la Ley de Etica Pública.

13-12-1999 Decreto N° 2321 Modificación del Art. 2 del Decreto N° 1211/99, referido a la creación de la Comisión de Relaciones Laborales.

21-01-2000 Decisión Administrativa N° 5 JGM

Aprueba la reglamentación del Sistema de Retiro Voluntario en la planta permanente de la Administración Pública Nacional.

08-03-2000 Decreto N° 229 Crea el Programa Carta Compromiso con el Ciudadano

08-06-2000 Decreto N° 461 Reducen las retribuciones brutas totales y el sueldo anual complementario del personal de los entes públicos no estatales que se encuentran intervenidos por el Estado Nacional y que reciban para su funcionamiento aportes del tesoro nacional, con el alcance dispuesto en el Decreto N° 430/2000.

29-05-2000 Decreto N° 430 Reducción de las retribuciones del personal del sector publico nacional. Contratos de locación de servicios o de obra intelectual. Alcances. Vigencia.

05-08-2000

Ley N° 471

Ley de Relaciones Laborales en la Administración Publica de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Presenta los lineamientos generales que regirán en las Relaciones Laborales. Entre ellos: ingreso por concurso público abierto; Transparencia en los procedimientos de selección y promoción. e) Ejercicio de las funciones sobre la base de objetivos acordados, eficiencia y eficacia en la prestación del servicio. f) Calidad de atención al ciudadano. g) Participación en el proceso de toma de decisiones.. plantea también el marco dentro del cual se desarrollarán las negociaciones colectivas.

19-10-2000 Ley N° 25.344

Emergencia económica-financiera. Declara en emergencia la situación económico-financiera del Estado Nacional. Contratos del sector público nacional. Relación de empleo publico. Juicios contra el Estado Nacional. Consolidación de deudas. Saneamiento de la relación económica financiera entre el Estado Nacional, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires.

03-11-2000 Decreto N° 1019 Retiro voluntario.

2000 Ley N° 153

Ley Básica de Salud de la Ciudad de Buenos Aires. Entre su articulado da los lineamientos generales del estatuto sanitario. Garantiza igualdad de posibilidades para el ingreso, promoción y acceso a los cargos de conducción, reconoce la antigüedad e idoneidad, y asegura un nivel salarial adecuado. Los ingresos y ascensos son exclusivamente por concurso.

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25-01-2001 Decreto N° 103 Aprueba el Plan Nacional de Modernización de la Administración Pública. 09-02-2001 Decreto N° 138 Aprueba las normas para el trámite de adscripciones de personal.

11-07-2001 Decreto N° 896

Administración Pública Nacional. Reducción de haberes y otros créditos. Establece que cuando los recursos presupuestarios estimados no fueren suficientes para atender la totalidad de los créditos presupuestarios previstos, se reducirán proporcionalmente los créditos correspondientes a la totalidad del sector público nacional, de modo de mantener el equilibrio entre gastos operativos y recursos (déficit 0).

25-07-2001 Decisión Administrativa N° 104 JGM Instauración del Censo de personal.

25-07-2001 Decreto N° 946 Régimen sobre Acumulación de Cargos, Funciones y/o Pasividades 03-08-2001 Decreto N° 992 Creación de un sistema de administración de Unidades Ejecutoras de Programa, de aplicación en las

jurisdicciones o entidades incorporadas al régimen de los Acuerdos Programa 14-08-2001 Decreto N° 1033 Incompatibilidades. Desempeño de horas de clase o de cátedra

20-09-2001 Decreto N° 1184 Régimen para Contratados de la Administración Pública. Establece un nuevo y único régimen para el personal contratado de la Administración Pública Nacional (APN). Entre otras disposiciones, obliga a todos los organismos a difundir por Internet sus nóminas de empleados bajo esa modalidad.

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Cuadro de Historia Normativa del Sector Público para Costa Rica FECHA NORMA COMENTARIOS 1943 Ley N° 254 Creación de la Asociación Nacional de Educadores (ANDE).

30-05-1953 Ley N° 1581 Estatuto del Servicio Civil . Disposiciones generales, organización, clasificación de los empleos, ingreso, selección del personal, promociones y traslados, derechos y deberes, correcciones disciplinarias, régimen del despido, régimen de sueldos, etc.

14-12-1954 Decreto N° 21 Reglamento del Estatuto de Servicio Civil. 1957 Ley General de Salarios de la Administración Pública. 05-09-1958 Ley N° 2248 Ley de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional. Ley N° 3009 Ley de licencia para adiestramiento de servidores públicos. Reglamentada por Decreto Ejecutivo N° 17339-P. 04-05-1970 Ley N° 4565 Ley de Carrera Docente. Título segundo de la Ley de Servicio Civil. 02-05-1978 Ley N° 6227 Ley General de la Administración Pública.

18-10-1982 Ley N° 6281 Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria. Se crea la Autoridad Presupuestaria, que consolida legalmente los lineamientos que en materia presupuestaria deben seguir las instituciones que conforman el Sector Público costarricense.

1984 Decreto Ejecutivo N° 15.302-P Crea el Subsistema de Capacitación de Personal.

Ley N° 6970 Ley de Asociaciones Solidaristas.

27-08-1985 Ley N° 6997 Se reforma el artículo 2 de la Ley N° 2248 de 5 de septiembre de 1958 de pensiones y jubilaciones del magisterio nacional y sus reformas. Determina las personas que tienen derecho en acogerse a la jubilación ordinaria.

04-04-1986 Decreto N° 16.965 Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público. 16-09-1986 Decreto N° 18044-TSS Reglamento de la ley de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional N° 2248 de 5 de septiembre de

1958 y sus reformas. 1988 Ley N° 7097 Faculta a la Autoridad Presupuestaria para autorizar la apertura de nuevas plazas.

10-07-1991 Decreto N° 20.573-P Reforma el reglamento autónomo de servicio y organización de la Dirección General de Servicio Civil. Contiene disposiciones sobre organización, jornada de trabajo, prestación de servicios, salarios, derechos de los funcionarios, vacaciones, descanso semanal, días feriados y asuetos, obligaciones, prohibiciones, etc.

14-11-1991 Ley N° 7268 Se reforma integralmente la ley de pensiones y jubilaciones del magisterio nacional, N° 2248, del 5 de septiembre de 1958 y sus reformas.

17-12-1991 Decreto N° 8

Expide una directriz que fija la posición del Gobierno de la República en cuanto a la negociación colectiva en el sector público. Se reconoce la validez de los contratos colectivos de trabajo de las instituciones y empresas públicas celebrados con anterioridad a la promulgación de la Ley General de la Administración Pública. Se establecen las modalidades para la negociación de nuevos contratos colectivos en la función pública.

07-04-1992 Decreto N° 21.238-H

Crea una comisión coordinadora de recursos humanos en el sector público. Se crea una Comisión de coordinación de los recursos humanos en el sector público, con la finalidad de racionalizar el cuerpo de funcionarios del sector público y adoptar mecanismos que permitan una función pública más eficiente. La Comisión tendrá como función primordial establecer un Banco de disponibilidad del cuerpo de funcionarios.

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08-07-1992 Ley N° 7302

Dispone la creación del régimen general de pensiones con cargo al presupuesto nacional, de otros regímenes especiales y reforma a la ley N° 7092, del 21 de abril de 1988 y sus reformas. Se ajustará a este régimen, en lo sucesivo, el otorgamiento de todas las jubilaciones y pensiones de los regímenes contributivos que tengan como base la prestación de servicios al Estado. No es aplicable a las personas cubiertas por el régimen de invalidez, vejez y muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social ni a los regímenes de pensiones y jubilaciones del magisterio nacional ni del Poder Judicial.

09-10-1992 Acuerdo de Consejo de Gobierno N° 162

Aprueba el reglamento de negociación colectiva de los servidores públicos. Los funcionarios públicos podrán participar en la determinación de sus condiciones de trabajo a través de la negociación colectiva. Se define el ámbito de la negociación colectiva, entendiendo que no deberá perjudicarse la "continuidad de los servicios esenciales de cada institución". Se crea la Comisión Nacional de Homologación y Ratificación de la Negociación Colectiva en el Sector Público, integrada por representantes de los diversos ministerios. Las presentes normas tienen un carácter transitorio en el entendido de que como producto de consultas tripartitas será presentado a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley de solución de conflictos colectivos en el sector público.

02-02-1993 Decreto N° 21.996-MP-MTSS-H-MEP-MIDEPLAN

Reglamenta la ley N° 7302, de creación del régimen general de pensiones con cargo al presupuesto nacional, de otros regímenes especiales y reforma a la ley N° 7092 y sus reformas, ley del impuesto sobre la renta. Tendrán derecho a ingresar a este régimen general de pensiones y jubilaciones aquellos servidores públicos que a la fecha de la promulgación de la ley, reúnan como mínimo diez años de servicio y cotización para cualquiera de los regímenes mencionados en el Reglamento. Quedarán protegidos por el régimen de invalidez, vejez y muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, quienes ingresen a trabajar por primera vez a la administración pública con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley N° 7302.

06-04-1993 Decreto N° 22.146-MP-J-MTSS

Modifica el decreto ejecutivo N° 19824-P de 27 de junio de 1990, modificatorio del artículo 29 del Reglamento del Estatuto Civil [N° 21 de 14 de diciembre de 1954]. El artículo 29 queda redactado así: "...No interrumpirán la continuidad del trabajo las licencias sin goce de salario, los descansos otorgados, las enfermedades justificadas, la prórroga o renovación inmediata del contrato de trabajo ni ninguna causa análoga que no termine con éste".

08-07-1993 Decreto N° 22.343-MP-J-MTSS

Se modifica el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil [Decreto N° 21 de 14 de diciembre de 1954]. A los efectos del cálculo de las vacaciones anuales, se computará como tiempo de prestación efectiva de servicio las licencias que se concedan a las servidoras por maternidad y en el caso de adopción de un menor de tres años.

09-07-1993 Decreto N° 22.341-MP Se modifican los artículos 41, 42, 43 y 44 del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil [Decreto N° 21 de 14 de diciembre de 1954], referido a la evaluación del desempeño de los servidores regulares.

02-09-1993 Decreto N° 22.493-H

Se establecen los lineamientos generales de la política salarial y de empleo 1994. Se refiere a la administración pública, servicio civil y carrera docente. No se podrán conceder aumentos por concepto de revaloraciones, modificaciones de escala u otros, mayores en montos o vigencias diferentes a los concedidos por la Dirección General del Servicio Civil. El número de puestos en el sector público en 1994 no podrá ser mayor que el vigente el 30 de junio de 1993.

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20-09-1993 Ley N° 7359

Se reforman los artículos 2 y 27 de la ley N° 7302, del 8 de julio de 1992, creación del régimen general de pensiones con cargo al presupuesto nacional, de otros regímenes especiales y reforma a la ley N° 7092, del 21 de abril de 1988 y sus reformas, ley del impuesto a la renta. El régimen de la ley N° 7302 no será aplicable a las personas cubiertas por el régimen de invalidez, vejez y muerte que administra la Caja Costarricense de Seguro Social, ni a los regímenes de pensiones y jubilaciones del magisterio nacional ni al del Poder Judicial. El Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo efectuará el estudio de cada expediente de solicitud de pensión o jubilación, etc.

22-10-1993 Decreto N° 22.614-H Establece el reglamento que regirá el pago de la compensación económica instituida en la ley N° 5867 de 15 de diciembre de 1975. Se trata de la compensación a los funcionarios públicos que, en razón de su cargo o función, no pueden ejercer particularmente su profesión.

1993 Ley N° 7360 Reforma del Código de Trabajo estableciendo el fuero sindical.

09-05-1994 Ley N° 7410

Ley General de Policía. El Título III delimita el campo de aplicación personal y, entre otros los requisitos para el nombramiento, el período de prueba, los derechos y deberes, el despido y la capacitación. El artículo 59 establece los derechos, entre ellos, la estabilidad en el puesto, remuneración salarial justa, régimen de vacaciones, licencia para realizar estudios y en el caso de mujeres en estado de gravidez, derecho a licencia con goce de salario durante cuatro meses.

18-10-1994 Decreto N° 23.669-H

Normas para la aplicación de la dedicación exclusiva para las instituciones y empresas públicas cubiertas por el ámbito de la autoridad presupuestaria. Tiene por objeto reunir en un texto las numerosas disposiciones existentes sobre la dedicación exclusiva. Se entenderá por dedicación exclusiva la compensación económica retribuida a los servidores de nivel profesional, porcentualmente sobre sus salarios base, para que obligatoriamente no ejerzan de manera particular la profesión que sirve como sustento para desempeñar el puesto que ostentan. Establece los requisitos para acogerse a este régimen, el procedimiento, vigencia, excepciones, renuncias y sanciones. No podrán acogerse quienes se hallen regidos por la ley de incentivos profesionales en ciencias médicas entre otros.

23-12-1994 Decreto N° 24.105-H

Normas para la aplicación de la carrera profesional para las instituciones y empresas públicas cubiertas por el ámbito de la autoridad presupuestaria. Trata de la definición y objetivos de la carrera profesional, del ingreso, de los factores objeto de incentivo, de los grados académicos, de las calificaciones de servicios, de la remuneración, y de la aplicación de los beneficios de la carrera profesional a los funcionarios de nivel profesional que realizan funciones de docencia.

31-01-1995 Decreto N° 24.094-MP

Disposiciones sobre los concursos internos del servicio civil. Cuando se desee llenar un puesto vacante por aplicación de los artículos 34 del Estatuto de servicio civil y 21 de su reglamento relativos al concurso interno para las promociones, o cuando, en los casos de promoción al grado inmediato superior, los jefes no deseen ejercer su potestad de efectuarlos directamente, la Oficina de recursos humanos del Ministerio o Institución donde se halle dicho puesto debe llevar a cabo un concurso interno por oposición.

07-02-1995 Ley N° 7494 Ley de Contratación Administrativa.

28-03-1995 Decreto N° 24.233-MTSS-H

De la Presidencia de la República y de los Ministros de Trabajo y Seguridad Social y de Hacienda sobre régimen general de pensiones. Los servidores activos y los pensionados cubiertos por la ley N° 7302 estarán obligados a cotizar mensualmente con el 9 por ciento del salario o de la pensión.

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13-07-1995 Ley N° 7531 Pensiones del Magisterio.

09-11-1995 Ley N° 7560 Reforma la ley N° 6955 para el equilibrio financiero del sector público. Se instituye una bonificación para los servidores de la Administración pública que se acogieran al programa de reducción voluntaria del sector público.

29-10-1996 Decreto Ejecutivo N° 25.592-MP

Establece el uso de el Manual General de Clasificación de Clases y los Manuales Institucionales de Clasificación de Puestos.

31-03-1988 Decreto Ejecutivo N° 26.786-MP Reforma el Decreto Ejecutivo N° 15.302-P, que establece el Subsistema de Capacitación de Personal.

27-04-1998 Ley N° 7794

Código Municipal. El capítulo V -el Personal Municipal- trata del ingreso a la carrera administrativa municipal, el manual descriptivo de puestos, de la selección del personal, de la capacitación municipal, de los derechos y deberes de los servidores municipales y de las sanciones.

05-01-1999 Decreto N° 27.064-MP Se deroga el artículo 11 del Decreto Ejecutivo N° 25592-MP y se modifican los artículos 32 y 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil.

21-04-1999 Ley N° 7871 Reforma el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, N° 6227.

01-05-1999 Decreto N° 27.064-MP

Deroga el artículo 11 del Decreto Ejecutivo N° 25592-MP y se modifican los artículos 32 y 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil. Aborda los periodos de vacaciones y los subsidios y licencias por razón de maternidad de los miembros del servicio civil.

11-08-1999 Ley N° 7898 Modificación del Código Municipal para reformar sus artículos 75 y 76 y adicionarle los artículos 76 bis, 76 ter y el transitorio iv.

24-01-2000 Ley N° 7983 Ley de protección al trabajador. 01-07-2001 Decreto N° 29.633-MTSS Decreto de salarios mínimos.

01-07-2001 Decreto N° 29.687-P-MTSS-H

El aumento general al salario base de todos los servidores públicos consistente en un 7% desglosado de la siguiente forma: un 4% a partir del primero de julio y un 3% a partir del primero de octubre del 2001. Se aplicará sobre el salario base de las clases de puestos de los servidores públicos. Aquellos componentes salariales que no estén en función del salario base de las diferentes modalidades de empleo, serán incrementados de acuerdo al porcentaje que a dichos efectos determine la Dirección General de Servicio Civil mediante resolución. La Autoridad hará extensiva a las instituciones que corresponda las resoluciones que respecto de las disposiciones del presente decreto, emita la Dirección General de Servicio Civil. Asimismo autorizará el aumento establecido en el artículo 1° anterior para las instituciones cubiertas por su ámbito. El presente incremento se aplicará a los pensionados, de acuerdo con lo que establezcan las leyes correspondientes para cada régimen. Ninguna institución pública podrá exceder en monto ni vigencia el límite de aumento general definido en el presente decreto. Este incremento general de salarios rige a partir del 1° de julio del 2001 y corresponde al segundo semestre del mismo año, siendo pagado en la primera quincena del mes de septiembre.

18-09-2001 Ley N° 8131 Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

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Cuadro de Historia Normativa en el Sector Público para México FECHA NORMA COMENTARIOS

27-12-1963 MEX-1963-L-5371 Ley federal de los trabajadores al servicio del Estado reglamentaria del apartado B) del art. 123 Constitucional. Ultima reforma: 23-01-1998

1970 Ley Federal del Trabajo. 31-12-1975 MEX-1975-L-5369 Ley de premios, estímulos y recompensas civiles.

Contiene las reformas introducidas al 23 nov. 1983.

31-12-1979 Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federación, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados.

30-12-1982 MEX-1982-L-5368 Ley federal de responsabilidades de los servidores públicos. Ultima reforma: 04-12-1997

16-12-1983 MEX-1983-L-200 Decreto por el que se reforma y adiciona la ley orgánica de la administración pública federal. 26-12-1983 MEX-1983-R-230 Decreto por el que se reforma y adiciona la ley federal de los trabajadores al servicio del Estado,

reglamentario del Apartado B del artículo 123 constitucional [SL 1960 - Méx. 1, 1962 - Méx. 1]. 29-12-1983 MEX-1983-R-231 Decreto por el que se reforma la ley federal de los trabajadores al servicio del Estado, reglamentario del

apartado B del artículo 123 constitucional [SL 1960 - Méx. 1, 1962 - Méx. 1]. 01-01-1984 MEX-1984-L-5370 Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

Ultima reforma: 01-06-2001 16-05-1984 MEX-1984-M-30911 Reglamento de prestaciones económicas de la ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los

Trabajadores del Estado. 29-12-1984 MEX-1984-L-1258 Decreto por el que se reforma la ley federal de los trabajadores al servicio del Estado.

Reforma los arts. 32, 33, 35, 40 y 43 de la citada ley.

25-04-1986 MEX-1986-L-2414 Ley federal de las entidades paraestatales. Regula la organización, funcionamiento y control de las entidades paraestatales de la Administración Pública Federal. Abroga la ley de 1970 sobre el control por parte del Gobierno Federal de los organismos descentralizados y empresas de participación estatal.

11-07-1991 MEX-1991-R-25156 Decreto por el que se reforman y adicionan los artículos 34, 35 y 43 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

26-03-1992 MEX-1992-R-29948

Decreto por el que se establece, en favor de los trabajadores al servicio de la Administración Pública Federal que estén sujetos al régimen obligatorio de la ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, un sistema de ahorro para el retiro. Dentro de los objetivos de política económica y social, el Gobierno se propone fomentar el ahorro interno para la inversión y reforzar las medidas necesarias para que los trabajadores a su servicio puedan mejorar su situación económica, particularmente en el momento de su retiro.

15-07-1992 MEX-1992-R-29956 Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la ley federal de responsabilidades de los servidores públicos. Reformas a la ley que regula la sustanciación de juicio político a los servidores públicos acusados de haber cometido determinadas infracciones en el ejercicio de sus funciones.

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16-07-1992 MEX-1992-R-29955 Decreto que reforma la ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. La cotización del seguro de enfermedades, de maternidad y medicina preventiva, se cubrirá de la siguiente forma: a) 4 por ciento a cargo del Instituto, sobre la pensión que disfrute el pensionista, y b) 4 por ciento de la misma pensión, a cargo de la dependencia o entidad.

14-09-1994 MEX-1994-R-38304

Acuerdo por el que se establecen reglas generales sobre el Sistema de Ahorro para el Retiro de los trabajadores sujetos a la ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Se aplica a los trabajadores del sector público. Integra las disposiciones de carácter general a las que deberán sujetarse las cuentas individuales del sistema de ahorro para el retiro, así como los mecanismos, procedimientos y documentación que deberán observar las entidades obligadas a cubrir las cuotas destinadas a esas cuentas o a créditos para vivienda Regula los procedimientos a seguir por las instituciones de crédito o entidades financieras autorizadas a recibir aportaciones Consta de 6 anexos los que reproducen formularios y un modelo de clausulado mínimo del contrato relativo a la cuenta individual del sistema de ahorro para el retiro.

29-12-1998 Ley Orgánica de la Administración Publica del Distrito Federal. 13-06-2000 Ley del Servicio Público de Carrera de la Administración Pública del Distrito Federal. 30-11-2000 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 28-12-2000 Reglamento Interior de la Administración Publica del Distrito Federal.

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Cuadro de Historia Normativa en el Sector Público para Perú FECHA NORMA COMENTARIOS 26-12-1938 Ley N° 8801 Crea en el Ministerio de Hacienda la Dirección General del Escalafón Civil y Listas Pasivas. 29-05-1950 Decreto Ley N° 11.377 Se dicta el Estatuto y escalafón del Servicio Civil. 1950 Decreto Supremo N° 522 Reglamento del Estatuto y escalafón del Servicio Civil. Instaura la Dirección General de Servicio Civil. 15-11-1968 Decreto Ley N° 17.111 Fijan normas para la prohibición de la Constitución de percibir más de un sueldo o emolumento.

1972 Decreto Supremo N° 00360-72-SA

De conformidad con lo establecido en el numeral 7 del artículo 7° "Estatuto del Colegio Médico del Perú", modificado conforme al procedimiento previsto en ley se establece como una de las atribuciones del Colegio Médico, " velar porque en la organización y desarrollo de los concursos médicos así como en los nombramientos y designaciones de los profesionales médicos, se cumplan estrictamente las normas legales y éticas".

21-03-1973 Decreto Supremo N° 001-73-PM-ONAP

Reglamenta el subsidio familiar de los empleados permanentes del sector público nacional, establecido en el art. 15 de la Ley 19.847.

24-04-1973 Decreto Ley N° 19.990 Creación del Sistema Nacional de Pensiones de la Seguridad Social.

01-12-1973 Decreto Legislativo N° 20.316

Se crea el INAP como organismo público descentralizado de la Oficina del Primer Ministro con el propósito de regular y administrar los sistemas de personal, racionalización, capacitación y abastecimiento. El INAP es posteriormente adscrito, mediante el Decreto Legislativo N° 534, como órgano autónomo vinculado directamente al Presidente de la República y otorgando a su Jefe la Categoría de Ministro con voz en las sesiones del Consejo de Ministros.

26-02-1974 Decreto Ley N° 20.530 Régimen de Pensiones y Compensaciones por Servicios Civiles prestados al Estado no comprendidos en el Decreto Ley 19.990.

22-01-1982 Decreto Supremo N° 003-82-PCM

Dispone que los servidores públicos tendrán derecho a constituir sus organizaciones sindicales. Excluye de su campo de aplicación a los magistrados del poder judicial, a los funcionarios del Estado con poder de decisión o que desempeñan cargos de confianza, etc..

18-05-1982 Ley N° 23.384 Ley General de Educación. 06-03-1984 Decreto Legislativo N° 276 Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneración del Sector Público. 14-12-1984 Ley N° 24.029 Ley del Profesorado.

27-12-1984 Ley N° 24.041 Dispone que los servidores públicos contratados para labores de naturaleza permanente, que tengan más de un año ininterrumpido de servicios, no pueden ser cesados ni destituidos sino por causas previstas en el capítulo V del Decreto Legislativo N° 276 y con sujeción al procedimiento establecido en él.

28-02-1985 Decreto Supremo N° 018-85-PCM

Aprueba el reglamento inicial del Decreto Legislativo N° 276, por el que se dicta la ley de bases de la carrera administrativa y de remuneraciones del sector público. Artículo 3: La carrera administrativa se rige por los siguientes principios: a) igualdad de oportunidades; b) estabilidad; c) garantía del nivel adquirido; d) retribución justa y equitativa regulada por un sistema único homologado.

29-03-1985 Resolución Ministerial N° 0052-85-PCM

Instituye una comisión multisectorial encargada de revisar y hacer las propuestas que correspondan respecto de las normas legales relativas al ejercicio de los derechos sindicales de los servidores del Estado.

03-05-1985 Decreto Supremo N° 31-85-ED

Se aprueba el reglamento de la Ley N° 24029 del Profesorado. Título II, cap. II: De la formación profesional; cap. IV relativo en particular a las vacaciones, la licencia con goce de remuneraciones y la licencia sin goce de remuneraciones; cap. V: De la jornada laboral; cap. VII: De la seguridad y bienestar social; título III, cap. XIV: Del profesorado cesante.

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07-03-1986 Decreto Supremo N° 05-86-ED Se modifica el artículo 134 del reglamento de la Ley del Profesorado.

1986 Decreto Supremo N° 12-86-ED Crea las unidades de Servicios Educativos como órganos desconcentrados del Ministerio de Educación.

15-10-1986 Decreto Supremo N° 057-86-PCM

Establece la etapa inicial del proceso gradual de aplicación del sistema único de remuneraciones, bonificaciones, beneficios y pensiones para los funcionarios y servidores de la Administración Pública. Define la remuneración principal (remuneración básica, remuneración reunificada), las bonificaciones (personal, familiar, diferencial), los beneficios, etc. Tiene ocho anexos en que se establece el proceso de homologación para diversas categorías de personal.

04-06-1986 Ley N° 24.514 Ley que regula el derecho de estabilidad en el trabajo.

23-10-1987 Decreto Supremo N° 107-87-PCM

Aprueba la segunda etapa del sistema único de remuneraciones, bonificaciones y pensiones para los funcionarios y servidores comprendidos en el Decreto Legislativo N° 276. Este texto se dicta en aplicación del decreto supremo N° 057-86-PCM, que en cumplimiento del artículo 60 de la Constitución Política del Perú estableció la etapa inicial del proceso gradual de aplicación del sistema único de remuneraciones, bonificaciones y pensiones para los funcionarios y servidores de la administración pública, disponiendo la homologación de los funcionarios, directivos y grupo ocupacional de profesionales.

09-09-1988 Decreto Supremo N° 021-88-ED

Se aprueba el estatuto de la "derrama magisterial". La derrama magisterial es una institución de servicio ajena a toda actividad partidaria y religiosa que comprende a los docentes del servicio oficial y fiscalizado de todos los niveles educativos, a excepción del nivel universitario; sus objetivos son atender la seguridad y bienestar social de sus asociados y otorgar servicios de previsión social, crédito social, cultura social, inversión social y vivienda social.

15-09-1989 Decreto Legislativo N° 534 El INAP es adscrito, como órgano autónomo vinculado directamente al Presidente de la República y otorgando a su Jefe la Categoría de Ministro con voz en las sesiones del Consejo de Ministros.

15-01-1990 Decreto Supremo N° 005-90-PCM

Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa. Cap. IX: De los derechos de los servidores; Cap. X: De las obligaciones y prohibiciones de los servidores; Cap. XI: Del bienestar e incentivos; Cap. XII: De las faltas y las sanciones; Cap. XIII: Del proceso administrativo disciplinario.

18-05-1990 Ley N° 25.212 Promulga la Ley de Profesorado. 19-05-1990 Ley N° 25.215 Modificatoria de la Ley del Profesorado y reglamentada por Decreto Supremo Nº 019-90-ED. 19-07-1990 Decreto Supremo N° 019-

90-ED Aprueban reglamento de la ley del profesorado.

07-09-1990 Resolución Jefatural N° 298-90-INAP-DITACC

Aprueban el documento: "Orientaciones para la formulación y ejecución del plan de reconversión ocupacional en la administración pública".

08-11-1991 Decreto Legislativo N° 728 Ley de Fomento del Empleo. 23-07-1991 Decreto Legislativo N° 650 Ley de Compensación por Tiempo de Servicios. 04-11-1991 Decreto Legislativo N° 688 Ley de Consolidación de Beneficios Sociales 05-11-1991 Decreto Legislativo N° 692 Modificaciones que puedan introducirse en las jornadas de trabajo vigentes deben efectuarse mediante

acuerdos directos entre empleador y sus trabajadores. 05-06-1992 Decreto Ley N° 25.536 Declaran en estado de reorganización a la Oficina Nacional de los Registros Públicos. 01-10-1992 Decreto Ley N° 25.762 Ley Orgánica del Ministerio de Educación. 01-10-1992 Decreto Ley N° 25.771 Autoriza al Ministerio de Trabajo y Promoción Social para que proceda a aplicar un programa de incentivos

para la renuncia voluntaria de sus trabajadores.

219

28-12-1992 Decreto Ley N° 26.093 Dispone que los titulares de los Ministerios y de las Instituciones Públicas Descentralizadas deberán cumplir con efectuar semestralmente programas de evaluación de personal.

28-11-1992 Decreto Ley N° 25.897 Sistema Privado de Pensiones. Crean el Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones (SPP), conformado por las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP).

25-11-1993 Decreto Supremo Extraordinario N° 204-PCM/93

Dejan en suspenso las afiliaciones de los trabajadores del sector público nacional en las AFP. Las afiliaciones se dejan en suspenso hasta el 31 de mayo de 1994.

17-07-1995 Ley N° 26.504 Modifican el Régimen de Prestaciones de Salud, el Sistema Nacional de Pensiones, el Sistema Privado de Fondos de Pensiones y la estructura de contribuciones al FONAVI.

19-07-1995 Ley N° 26.507 El INAP es declarado en disolución. Las funciones que desarrollaba, en los aspectos referidos a los sistemas de racionalización, y personal, pasaron a ser responsabilidad exclusiva de cada entidad del sector público, así como el cumplimiento de las normas de simplificación administrativa.

29-06-1996 Decreto Supremo N° 073-96-EP Aprueba el reglamento de la Ley del Régimen Previsional a cargo del Estado.

27-03-1997 Decreto Supremo N° 02-97-TR Ley de formación y promoción laboral.

27-03-1997 Decreto Supremo N° 03-97-TR Ley de productividad y competitividad laboral.

01-05-1997 Ley N° 26.776 Disposiciones sobre convocatoria a asambleas o juntas generales de colegios profesionales. 17-05-1997 Ley N° 26.790 Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud.

06-07-1998 Decreto Supremo N° 070-98-EF

Aprueba el Texto Unico Ordenado del Régimen Pensionario del Estado. Se aplica al personal activo y cesante de todos los organismos regulados por la Ley General de Presupuesto, y todas las entidades y empresas del Estado, incluidas las que cuentan con financiamiento propio. Entre otros, aborda los siguientes aspectos: la administración de los derechos; los derechos previsionales de los trabajadores en actividad y de los pensionistas; el régimen financiero; la aplicación de la Ley. Igualmente comporta 18 disposiciones complementarias, transitorias y finales.

20-07-1997 Ley N° 26.842 Ley General de Salud. Deroga los Decretos Leyes N° 17.505, 19.609 y 25.596. Ley 2348 del Ejercicio de la Medicina y la Farmacia del 28-11-1888, y 3° D.C. del Decreto Ley N° 25.988.

09-09-1997 Decreto Supremo N° 009-97-SA Reglamento de la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud.

30-01-1999 Ley N° 27.056

Creación del Seguro Social de Salud (ESSALUD). Mantiene el régimen laboral al que pertenecen los servidores del, hasta entonces, IPSS. Las nuevas incorporaciones de servidores se regularán conforme a lo dispuesto para los trabajadores sujetos al régimen de la actividad privada (Decreto Legislativo 728). Dispone que los servidores que pertenecen al régimen público podrán optar por trasladarse al régimen privado. En cuanto al trabajo médico, esta norma precisa que continuará rigiéndose por el Decreto Legislativo 559, "Ley del Trabajo Médico", esto es en cuanto a los niveles de carrera, jornada laboral y modalidad de trabajo.

18-06-1999 Ley Nº 27.154 Ley que institucionaliza la acreditación de Facultades o Escuelas de Medicina. Instituye la acreditación de las Facultades o Escuelas de Medicina Humana de las universidades del país, para garantizar la calidad e idoneidad de la formación académico-profesional de los médicos cirujanos y de la atención de la salud a la comunidad.

220

27-12-2000 Ley N° 27.382

Autoriza al Ministerio de Educación a nombrar a los profesores del Sector Público que cumplan con los requisitos establecidos en la Ley del Profesorado y su Reglamento, tengan o no contrato vigente, en plazas orgánicas presupuestadas, en los niveles y modalidades de Educación Inicial, Primaria, Secundaria de Menores, de Adultos, Ocupacional y Educación Superior No Universitaria en toda la República.

28-12-2000 Decreto Supremo N° 05-2000-SA

Aprueban el Reglamento de la Ley que Institucionaliza la Acreditación de Facultades o Escuelas de Medicina.

12-02-2001 Decreto Supremo N° 007-2001-ED Crea Consejos Consultivos Escolares.

23-02-2001 Decreto N° 004-2001-TR Constitución de la Comisión Multisectorial encargada de estudiar la situación del personal de la Administración Pública Central.

20-03-2001 Decreto Supremo N° 017-2001-ED

Aprueban Reglamento de la Ley de Nombramiento de Profesores para su Ingreso a la Carrera Pública del Profesorado.

21-03-2001 Ley N° 27.438

Autoriza al Ministerio de Salud y demás instituciones del sector público a efectuar el nombramiento de personal que realice trabajo asistencial y que se encuentre laborando en condición de contratado en plazas orgánicas presupuestadas. Incluye todo personal profesional, técnico y auxiliar que acredite título profesional y experiencia laboral.

29-03-2001 Resolución Ministerial N° 199-2001-SA/DM

Aprueban las "Normas para la Aplicación del Proceso de Concurso para cubrir jefaturas de Departamentos y los Servicios de los Hospitales e Institutos Especializados y Jefaturas de Centros de Salud"

10-04-2001 Resolución Ministerial Nº 215-2001-SA/DM

Se disponen acciones administrativas complementarias para el adecuado cumplimiento de la Resolución Ministerial Nº 199-2001-SA/DM.

20-04-2001

Resolución Ministerial N° 003-2001-TR: N° 041-01-TR (nueva conformación)

Consejo de Trabajo y Promoción Social. Organo de concertación con facultades que le confiere la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Previsión Social. Representantes de Trabajadores de las Centrales CGTP, CTP, CATP y CUT, Representantes de Empleadores de CONFIEP, Representantes del Ministerio y personas representantes de Organismos Vinculados al Sector. El 20/09/01 se agrega por 179-01-TR del 20/09/01 a la Asociación de exportadores y conglomerado de pequeña empresa del Perú.

22-05-2001 Ley N° 27.452 Ley que dispone la creación de la Comisión Especial encargada de la revisión de los ceses colectivos efectuados en las empresas del Estado sometidas a procesos de promoción de la inversión privada.

23-06-2001 Ley N° 27.487 Ley que deroga el Decreto Ley N° 26.093 y autoriza la conformación de comisiones encargadas de revisar los ceses colectivos en el sector público.

28-06-2001 Ley N° 27.491 Marco para la designación de docentes. Ley que establece como plazas orgánicas del sector educación las generadas como consecuencia del crecimiento vegetativo o por la modificación de planes de estudio.

21-07-2001 Decreto Supremo N° 57-2001-ED

Constituyen la Comisión Nacional de Concertación Educativa Su función es participar en la formulación de las políticas educativas de mediano y largo plazo promoviendo el consenso y la concertación de todos los sectores del país a favor del desarrollo educativo, con autonomía para sus fines propios.

20-08-1992 Decreto Supremo N° 002-92-SA Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Salud.

221

30-08-2001 Decreto Urgente N° 105-2001

Se fija la remuneración básica para profesores, profesionales de la salud, docentes universitarios, personal de los centros de salud, miembros de las fuerzas armadas y policía nacional, servidores públicos sujetos al régimen laboral del Decreto – Legislativo Nº 276, así como los jubilados comprendidos dentro de los regímenes del Decreto Ley Nº 19.990 y del Decreto Ley Nº 20.530.

23-11-2001 Ley N° 27.556 Creación del registro de Organizaciones Sindicales del Sector Público. 01-12-2001 Decreto Supremo N° 125-

01-PCM Constitución Multisectorial de Alto nivel encargada de estudiar, elaborar y proponer un nuevo régimen de Carrera Administrativa al Consejo de Ministros.

222

ANEXO III: LEGISLACIÓN

ARGENTINA

1. Ley N° 25.164 Marco de Regulación de Empleo Público Nacional 2. Ley N° 24.185 de Negociaciones Colectivas de Trabajo para Trabajadores del

Estado. 3. Decreto N° 66/99 de Homologación del Convenio Colectivo de Trabajo General. 4. Decreto N° 993/1991 Aprueba el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa

(SINAPA) 5. Ley N° 471 de Relaciones Laborales en la Administración Pública de la Ciudad

Autónoma De Buenos Aires. 6. Decreto N° 1211. Crea la Comisión de Relaciones Laborales que ejercerá la

representación empleadora del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en la negociación colectiva con todos los sindicatos representativos de los agentes públicos de la ciudad.

7. Ley N° 10.579 Estatuto del Docente de la Provincia de Buenos Aires. 8. Ley N° 153 Básica de Salud de la Ciudad de Buenos Aires.

COSTA RICA

1. Ley N° 1.581: Ley del Estatuto de Servicio Civil. 2. Ley N° 6.227: Ley General de la Administración Pública.

MÉXICO

1. Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado “B” del artículo 123 constitucional.

2. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 3. Ley del Servicio Público de Carrera de la Administración Pública del Distrito Federal.

PERÚ

1. Decreto Legislativo N° 276: Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público.

2. Decreto Legislativo N° 728: Ley de Fomento del Empleo. 3. Decreto Supremo N° 006-2001-TR: Modificación de artículo del Reglamento de la

Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo.

223

ANEXO IV: INDICADORES ECONÓMICOS, SOCIALES Y LABORALES DE LOS PAÍSES. SIMILITUDES Y DIFERENCIAS

Los países seleccionados muestran una heterogeneidad en cuanto a su tamaño, lo que se refleja tanto en sus indicadores económicos, como en los sociales y laborales. En lo que hace a lo económico, México, el más grande de los cuatro países, tiene un PBI superior a los US$ 570 billones, cifra 38 veces mayor a la de Costa Rica. Sin embargo, la capacidad de desarrollo en Latinoamérica, fuertemente atada a la deuda externa, muestra que ambos países (el mayor y el menor de la muestra) presentan una relación deuda / PBI, para el año 2000, menor al 30%, y una relación servicios de deuda / exportaciones del 32% y 7.4% respectivamente. Comprobando lo citado, Argentina, que posee el mayor PBI per capita de la muestra, se encuentra ahogada por los números relativos a la deuda. La misma representa más del 50% del PBI del año 2000 y los servicios son superiores al 85% de sus exportaciones. Esta situación ha provocado la profunda crisis que atraviesa el país, y que llevó a Argentina en los últimos días de 2001, a entrar en la cesación de pagos de su deuda externa.

Indicadores Económicos

Indicador Argentina Costa Rica México Perú

PBI, año 2000 (en millardos de US$) 285 15.9 574.5 53.5

PBI per cápita, año 2000 (en millardos de US$) 7.702.70 4.297.30 5.862.24 2.081.71

Deuda Total / PBI, año 2000 (% del PBI) 51.4 28.2 26.9 53

Servicios de deuda / Exportaciones (2000) (% del PBI) 85.5 7.4 32.7 44.9

Porcentaje de Crecimiento del PBI para el año 2000 (% en relación a 1999)

-0.5 1.7 6.9 3.1

Porcentaje de Crecimiento del PBI per cápita para el año 2000 (% en relación a 1999)

-1.7 0 5.4 1.4

Gasto público del Gobierno, año 2000 (% del PBI) 13.8 13.4 11 11.2

Porcentaje anual de crecimiento del Gasto Público del Estado, año 2000 (% en relación a 1999)

-0.4 2 3.5 5.1

Porcentaje de la inversión bruta doméstica para el año 2000 (% en relación a 1999)

-8.6 -9.3 8.8 -3.7

Fuente: Banco Mundial. Nota: en el caso de datos para el año 2000, éstos son estimaciones preliminares.

En el caso de los indicadores sociales, Costa Rica muestra la mejor posición. Este país posee la mortalidad infantil más baja respecto de los tres restantes (12 por mil, tres veces menor que Perú). Además, casi la totalidad de su población tiene acceso a agua segura

224

(98%), baja desnutrición y analfabetismo y la mejor tasa bruta de escolarización. Una de las causantes de esta buena posición es la prioridad depositada en sus gastos sobre salud y educación que superan a los del resto de los países de la muestra. Perú, en cambio, posee los peores indicadores sociales con una expectativa de vida inferior a los 70 años y una mortalidad infantil del 4%. En cuanto al analfabetismo, el 10% de los habitantes se encuentran comprendidos en el indicador y tiene una tasa de matriculación de 123%*, lo que demuestra la baja efectividad en la retención de los niños en las instituciones escolares.

Indicadores Sociales

Indicador Argentina Costa Rica México Perú

Población estimada a julio de 2000 (en millones) 37 3.7 98 25.7

Promedio anual de crecimiento de la población, 1994-2000 1.3 1.9 1.5 1.7

Promedio anual de crecimiento de la fuerza de trabajo, 1994-2000 2.1 2.4 2.5 2.9

Indice de Desarrollo Humano, 2000 34 41 51 73

Expectativa de vida al nacer 74 77 72 69

Mortalidad infantil (por mil nacidos vivos) 18 12 29 39

Desnutrición infantil (% de niños menores de 5 años) 2 5 8 8

Acceso a agua potable (% de la población) 79 98 86 77

Analfabetismo (% de la población mayor de 15 años) 3 4 9 10

Gasto público en educación, 1995-1997 (% del PBN) 3.5 5.4 4.9 2.9

Gasto público en salud, 1998 (% PBI) 4.9 5.2 S/D 2.4

Tasa bruta de escolarización primaria (% de población en edad escolar) 111 104 114 123 (*)

Fuente: Banco Mundial. Nota: en el caso de datos para el año 2000, éstos son estimaciones preliminares.

En referencia a los indicadores laborales, todos los países con excepción de Argentina, han mostrado una desocupación abierta urbana estable en la última década, dadas las diversas estrategias de supervivencia que han presentado sus poblaciones. Tanto México como Costa

(*) La tasa bruta de matriculación primaria, es la tasa total de matriculación independientemente de la edad, dividida por la población en edad escolar que oficialmente corresponde de acuerdo a las pautas oficiales para el nivel educativo primario. Las estimaciones se basan en la Clasificación Educativa Estándar (ICSED). Los valores mayores a 100 indican una discrepancia entre la edad teórica de ingreso de acuerdo a los estándares y los valores efectivamente relevados. Cuanto más alto es el valor, menor eficacia en el sistema educativo para captar la población en el sistema de la manera prevista de acceso; a su vez se pueden generar hipótesis sobre repetición del primer nivel de enseñanza.

225

Rica han mantenido el índice de desocupación en valores relativamente bajos. Caso contrario es lo que ocurre en Perú, donde los valores para el mismo indicador han sido altos a lo largo de la década referida. La nota discordante es el caso argentino, que en la última década terminó por duplicar la exclusión del mundo del trabajo dejando al 16% de su población fuera del mercado.

Indicadores Laborales Indicador Argentina Costa Rica México Perú

Tercer trimestre de 2000 15.40 5.20 2.30 10.30Año 1990 7.50 5.40 2.80 8.30Desempleo

abierto urbano Diferencia años 1990-2000 7.90 -0.20 -0.50 2.00Año 2000 35.90 50.60 55.10 60.00Año 1990 37.60 50.30 50.30 54,7*

Tasa de ocupación

urbana Diferencia años 1990-2000 -1.70 0.30 -0.20 5.30Sector Informal 49.30 46.80 40.10 53.70Empleo Público 12.70 15.10 14.50 7.20Empleo Privado 38.00 38.10 45.40 39.10Total Sector Formal 50.70 53.20 59.90 46.30

Estructura del Empleo urbano

año 1999** Diferencia empleo público 1990-1999 -6.60 -6.90 -4.90 -4.40

* Año 1998. ** En el caso de Perú y Argentina los datos son de 1998.

Dos datos de las estadísticas laborales del cuadro anterior merecen cierta aclaración. El primero es el que se refiere al desempleo abierto urbano. El cuadro siguiente grafica una serie para la última década. Así puede apreciarse el detalle sobre la situación argentina al cual antes se hiciera referencia. Argentina ha sido el país que ha presentado la mayor variación en aumento y, en tal sentido, es destacable que su pico de desempleo ha sido superior al 17.5% en el año 1995.

Evolución del desempleo abierto urbano

0

5

10

15

20

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Argentina Costa Rica México Perú

El segundo dato que se tiene en cuenta es el que se refiere a la estructura del empleo, ya que de allí se rescata la proporción del empleo público. Dentro de la estructura de empleo, en

226

la última década, el peso del empleo público ha presentado una disminución en los cuatro países. En Perú el empleo público representa tan solo el 7% del total de empleo, el porcentaje más bajo de los cuatro países en cuestión. México y Costa Rica, por otro lado, son los países de la muestra en donde el empleo público alcanza los mayores porcentajes, ascendiendo al 15%, lo que representa poco más del doble del empleo público peruano. Sin embargo, el porcentaje del empleo público en Argentina no se encuentra tan lejano en comparación a estos dos últimos. Cabe aclarar que, igualmente, los datos correspondientes a Perú y a la Argentina pertenecen al año 1998 mientras que los de México y Costa Rica son de 1999. En lo que respecta a la formalización/informalización del empleo, Perú es el país de la muestra con mayor informalidad, llegando ésta al 54% sobre el total. En México, en cambio, se observa el mayor grado de formalidad del empleo en donde sólo cuatro de cada diez empleados tienen empleo informal. Lo dicho se observa en detalle en los siguientes gráficos sobre la estructura del empleo público para cada uno de los países en cuestión.

Estructura del empleo en Perú (año 1998)

39%46%54%

7%

sector informal sector formalempleo publico empleo privado

Estructura del empleo en Argentina (año 1998)

51%49%38%

13%

sector informal sector formalempleo publico empleo privado

Estructura del empleo en México (año 1999)

60%40%45%

15%

sector informal sector formalempleo publico empleo privado

Estructura del empleo en Costa Rica (año 1999)

38%53%47%

15%

sector informal sector formalempleo publico empleo privado

227

Existen muchas dificultades para acceder a información confiable sobre el volumen del empleo en el sector público de los países latinoamericanos, y el grupo de países estudiados no constituye una excepción. Se presentan los datos correspondientes a tres de los países (Argentina, Costa Rica y México), atendiendo a que la consistencia de las fuentes es confiable, y porque es posible apreciar su dinámica; asimismo, su cotejo con la población total, así como con la población económicamente activa (PEA) o el empleo total, muestran su magnitud relativa.

Población y empleo

Población total y peso del Empleo Público en Argentina

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999Población total 32.973.784 33.421.200 33.869.407 34.318.469 34.768.457 35.219.612 35.671.894 36.124.933 36.578.358PEA 13.326.575 13.581.691 13.842.789 14.109.942 14.383.215 14.664.809 14.954.676 15.249.519 15.546.045Administración Pública Provincial 1.097.764 1.109.932 1.154.629 1.164.520 1.213.118 1.201.483 1.240.651 1.270.986 1.324.613

Administración Pública Nacional 776.332 620.007 526.984 509.512 517.979 496.109 482.099 464.677 435.081

Fuente: Elaboración propia. Datos de la República Argentina: Secretaría de Hacienda, Instituto Nacional de Estadísticas y Censos y Secretaría de la Función Pública.

Población total y peso del Empleo Público en México

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998Población total 83.226.000 84.811.000 86.396.000 87.983.000 89.571.000 91.145.000 92.712.000 94.275.000 95.830.000Personal ocupado total 25.957.661 26.723.916 27.160.072 27.467.478 28.165.783 27.347.482 28.270.286 29.346.956 30.623.772

Gobierno Central 2.659.183 2.683.316 2.631.837 1.541.968 1.559.514 1.555.715 1.545.791 1.467.464 1.459.580Gobiernos Estatales 899.272 935.484 964.211 2.022.596 2.076.759 2.117.402 2.162.346 2.321.130 2.394.182

Fuente: INEGI, Anuario estadístico 1999. * El Gobierno Central incluye las empresas públicas de control directo y excluye al distrito de México DF, contabilizado dentro de Gobiernos Estatales. Los datos de población total fueron tomados del “Anuario estadístico de América Latina y el Caribe 2000”; CEPAL; marzo de 2001(los datos para 1991 y 1992 fueron estimados)

Población total y peso del Empleo Público en Costa Rica 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Población Total 3.136.020 3.202.440 3.270.700 3.340.909 3.412.613 3.486.048Fuerza de trabajo total 1.231.572 1.220.914 1.301.625 1.376.540 1.383.452 1.390.560Administración Central y descentralizada 130.835 126.961 129.302 129.967 132.695 S/D

Administración Local o Municipal 7.169 7.169 9872 7.536 7.509 S/D

Fuente: Elaboración propia con base en la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples y Ministerio de Hacienda, Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. Cuadros de información referente a número de plazas en instituciones bajo el ámbito de la Autoridad Presupuestaria. San José, Costa Rica.

Puede observarse que en los casos de Argentina y México, ambos países federales, a lo largo de la década ha disminuido de manera sensible el empleo en la administración

228

nacional, mientras que ha crecido en los gobiernos subnacionales, con el resultado que los valores consolidados muestran una tendencia al crecimiento en México y a la disminución en la Argentina. En cambio, en Costa Rica se observan oscilaciones leves en el período más corto (1995-1999). Cabe destacar el resultado de la comparación de los tres países, si se tiene en cuenta el volumen del empleo público consolidado en relación con la población económicamente activa o a la fuerza de trabajo, según el caso, y a la población total. En el período que va entre 1995 y 1999, el valor máximo del empleo público en la población se da en Argentina en 1995, con un 4,98%, mientras que la mínima relación corresponde a México en 1998, con un 4,02%, de modo que la variación es inferior a 1%. En cuanto a la incidencia del empleo público en la fuerza de trabajo, también se destaca el bajo valor de la variación entre los tres países: México presenta el valor más alto, con 13,43% en 1995, y Costa Rica el más bajo, con 10,03% en 1999.

Empleo público total en relación con la población económicamente activa en Argentina, Costa Rica y México (1995-1999, en porcentajes)

0

2

4

6

8

10

12

14

1995 1996 1997 1998 1999

Argentina Empleo Público/Población Argentina Empleo Público/PEACosta Rica Empleo Público/Población Costa Rica Empleo Público/PEAMéxico Empleo Público/Población México Empleo Público/PEA

Fuente: Elaboración propia, con base en los cuadros de cada país, presentados precedentemente.

229

ANEXO V: ACTORES ENTREVISTADOS • Argentina: Entrevistas realizadas en la Ciudad de Buenos Aires, en los meses de noviembre y diciembre de 2001

Sector Nombre Cargo Contacto

Funcionario del Estado, con responsabilidad en carrera administrativa y negociación colectiva

Eduardo Salas

Director

Oficina Nacional de Empleo Público

Subsecretaría de Gestión Pública

esalas@sme.gov.ar

Funcionario del Estado, con responsabilidad en carrera administrativa y negociación colectiva

Amalia Duarte de Bortman

Directora

Oficina Nacional de Empleo Público

Subsecretaría de Gestión Pública

abortman@sme.gov.ar

Funcionaria del Estado, de carrera, responsable de estadísticas Mirta Verón

Jefa

Departamento de Estadísticas

Subsecretaría de Gestión Pública

mveron@sme.gov.ar

Funcionario Político del Estado: Sector Educación Guillermo Schweinheim

Auditor General

Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires (DGCyE)

auditor-gral@ed.gba.gov.ar

Funcionario del Estado. Sector Educación. Negociación con gremios Jorge Ginzo

Asesor

Secretaría de Educación

Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires

Teléfono: (5411) 15-5025-8567

Dirigente gremial. Sector educación Cristina Jonic

Secretaria Gremial

Sindicato Unificado de Trabajadores de la Educación de la Provincia de Buenos Aires (SUTEBA)

Teléfono: (5411) 4361-3700

info@suteba.org.ar

Dirigente gremial. Sector educación Juan Balduzzi Area Investigaciones

Secretaría de Educación. SUTEBA auditor-gral@ed.gba.gov.ar

230

Dirigente gremial. Administración central Omar Autón

Secretario de Profesionales

Unión del Personal Civil de la Nación

(UPCN)

upcn1pvia@infovia.com.ar

Especialista laboral. Comisión reguladora de relaciones laborales Rubén Cortina

Instituto del Mundo del Trabajo

Miembro de la Comisión de Relaciones Laborales

Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA)

Teléfono: (5411) 15-4472-1211

• Costa Rica: Entrevistas realizadas en la Ciudad de San José, en la semana del 26 al 30 de noviembre de 2001

Sector Nombre Cargo Contacto

Diálogo Guillermo Lee Ching

Director

Dirección General del Servicio Civil (DGSC)

Presidencia de la República

sercivil@sol.racsa.co.cr

Teléfonos: (506) 227-2133

Fax: (506)227-0231

BID Betsy MurrayBetsym@iadb.org

Teléfono: (506)233-3244

Funcionario del Estado, de carrera, que maneja la carrera administrativa Guillermo Lee Ching

Director

Dirección General del Servicio Civil (DGSC)

Presidencia de la República

sercivil@sol.racsa.co.cr

Teléfonos: (506) 227-2133

Fax (506) 227-0231

Funcionario del Estado que entiende sobre Reforma del Estado Patricia Brenes Navarro

Coordinadora

Area Modernización del Estado

pbrenes@ns.mideplan.go.cr

Teléfono: (506) 281-2737

Fax: (506) 224-7746

Actor institucional que entiende sobre Reforma del Estado Mauricio Espinoza Troyo Sistema Nacional de Evaluación (SINE)

mespinoz@gobnet.go.cr

Teléfono: (506)253-5989

231

Político responsable de regular relaciones laborales Fernando Trejos B.

Viceministro

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS)

frejos@ministrabajo.go.cr

Teléfonos: (506)223-7958

Fax: (506)258-4094

Funcionario del Estado que regula las relaciones laborales Mario A. Buzo Cardoza

Asesor de Ministro

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS)

mabu@racsa.co.cr

Teléfono: (506) 388-9919

Funcionario del Estado que regula las relaciones laborales Mario Villalobos Odio

Director Nacional Empleo

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS)

mvillalobos@ministrabajo.go.cr

Teléfono: (506)258-3110

Fax: (506) 223-7689

Funcionario del Estado que regula las relaciones laborales José Pablo Carbajal

Secretario

Comisión Nacional de Salario Teléfono: (506) 223-7628/9

Funcionario del Estado que regula las relaciones laborales José Joaquín Orozco Sánchez

Director

Registro de Organizaciones Sociales

Funcionario del Estado que regula lo presupuestario Damaris Vega

Directora

Autoridad Presupuestaria

Funcionario del Estado: Sector Salud

(Organo Rector del Proyecto de Modernización)

Roberto Guillen Proyecto Rectoría

Ministerio de Salud Teléfono: (506) 373-4777

Funcionario del Estado: Sector Salud

(Organo Rector de Recursos Humanos)

Alonzo Hernández Montero Coordinador Proceso de Planeamiento, Normalización y Asesoría Unidad de Recursos Humanos. Ministerio de Salud

cehernan@racsa.co.cr

alonzph@yupimail.com

Teléfono: (506) 223-0333

Fax: (506) 257-7827

Funcionario del Estado: Sector Salud

(Prestador) José Miguel Murillo Jiménez

Subdirector de Recursos Humanos

Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS)

mmurillj@ccss.sa.cr

Teléfonos: (506)256-9206

Fax: (506) 223-6246

Funcionario del Estado: Sector Educación Eduardo Loria

Viceministro

Ministerio de Educación Pública (MEP)

Teléfonos: (506) 221-9043

Fax: (506) 222-7080

232

Dirigente gremial: Administración Central Albino Vargas Barrantes

Secretario General

Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP)

anepfed@racsa.co.cr

Teléfono: (506) 394-4850

Fax: (506) 257-8859

Dirigente gremial: Sector Salud Favio Cruz Briceño Vicepresidente

Unión Médica Nacional

Teléfono: (506) 290-5490

Fax: (506) 231-7373

Dirigente gremial: Sector Educación Eduardo Rojas Carranza Presidente

Asociación Nacional de Educadores (ANDE)

andesj@sol.racsa.co.cr

Teléfono: (506) 381-5516

• México: Entrevistas realizadas en la Ciudad de México (D.F.), en la semana del 3 al 7 de diciembre de 2001

Sector Nombre Cargo Contacto

Diálogo

Jorge Delgado García (por expresa indicación de Muñoz Muñoz . El Lic. Bernardo León delegó en Delgado García, pues no se encontraba en México en la fecha de entrevistas)

Titular

Unidad de Servicio Civil

Subsecretaría de Egresos. SHCP

Teléfono: 5228-4600

BID Bolivar Santa Cruz Subrepresentante del BID bolivars@iadb.org

Teléfono: 525.580.2122

Contraparte del BID desde el Estado

Subdirector de Proyectos Sociales

Dirección General de Crédito Público

Dirección de Organismos Financieros Internacionales

Teléfono: 5228-1451

Fax: 5228-1490

Funcionario del Estado, de carrera, que conozca las relaciones laborales Juan Carlos Arana Sánchez

Director Relaciones Institucionales en Materia Laboral. Unidad de Servicio Civil. Subsecretaría de Egresos

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)

jcarana@sse.gob.mx

Teléfono: 5228-4600 Int. 5606

Fax: 5228-5039

Miguel Ángel González Reyes

233

Funcionario del Estado en Hacienda que regula las relaciones laborales Jorge Delgado García

Titular

Unidad de Servicio Civil

Subsecretaría de Egresos. SHCP

Teléfono: 5228-4600

Funcionario del Estado en Hacienda que regula las relaciones laborales Ana Celia Reynoso Sánchez

Directora

Productividad

Unidad de Servicio Civil

Subsecretaria de Egresos. SHCP

areynoso@sse.gob.mx

Teléfono: 5228-2102

Funcionario del Estado en Hacienda que regula las relaciones laborales Jorge Cedillo Navarro

Subdirector

Certificación de Calidad

jcedillo@sse.gob.mx

Teléfono: 5228-2124

Funcionario del Estado que entiende sobre Reforma del Estado Ramón Muñoz Gutiérrez Oficina de la Presidencia para la

Innovación Gubernamental cesarh@presidencia.gob.mx

Teléfono: 5515-7115

Funcionario del Estado que entiende sobre Reforma del Estado Abraham Sotelo Nava

Coordinador

Programas e-gobierno

Oficina de la Presidencia para la Innovación Gubernamental

asotelo@presidencia.gob.mx

Teléfono: 5271-2999 Ext. 3411

Fax: 555-7024

Funcionario del Estado que entiende sobre Reforma del Estado Julián Adame Miranda

Subdirector

Comisión Federal de Electricidad (CFE)

jadame@cfe.gob.mx

Teléfono: 5553-0098

Fax: 5553-6747

Funcionario del Estado: Sector Salud Miguel B. Romero Téllez

Director General

Calidad y Educación en Salud

Secretaría de Salud

bmromero@mail.ssa.gob.mx

Teléfono: 5531-0851

Fax: 5531-0852

Funcionario del Estado: Sector Educación Francisco R. Medellín Leal

Oficial Mayor

Secretaría de Educación Pública (SEP)

fmedellin@sep.gob.mx

Teléfono: 5328-1008

Fax: 5512-9676

Funcionario del Estado: Sector Educación María Eugenia Castellón León

Directora General

Dirección General de Personal

Secretaría de Educación Pública (SEP)

mcastel@sep.gob.mx

Teléfono: 5709-3501

Fax: 5709-3470

234

Funcionario del Estado: Sector Educación Jesús Cantú Rodríguez

Coordinador Administrativo

Oficialía Mayor

Secretaría de Educación Pública

jcantu@sep.gob.mx

Teléfono: 5329-6937

Fax: 5329-6937

Funcionario del Estado: Carrera Magisterial Juan de Dios Rodríguez Cantón

Coordinador Nacional

Carrera Magisterial Teléfono: 5524-8040

Funcionario del Estado: Carrera Magisterial Hugo Licoria Anaya

Director de Operación

Carrera Magisterial Teléfono: 5524-8040

Funcionario del Estado: Carrera Magisterial Víctor Sastre Rodríguez

Director de Normatividad

Carrera Magisterial Teléfono: 5524-8040

Funcionario del Estado: Carrera Magisterial Raúl Chao Ornelas

Director de Planificación

Carrera Magisterial Teléfono: 5524-8040

Funcionario del Estado: Carrera Magisterial Enrique Ortega Director. Centro de Acopio y Registro

Documental. Carrera Magisterial Teléfono: 5524-8040

Funcionario del Estado: Carrera Magisterial Juan Pablo Enrique Ruano

Director. Instrumentación y Evaluación de Proyectos

Carrera Magisterial Teléfono: 5524-8040

Funcionario del Estado: Carrera Magisterial Mariano Díaz Gutiérrez

Coordinador Nacional Adjunto

Carrera Magisterial Teléfono: 5524-8040

• Perú: Entrevistas realizadas en la ciudad de Lima en la semana del 12 al 16 de noviembre de 2001

Sector Nombre Cargo Contacto

Diálogo Cecilia Blume Cilloniz Jefa de Asesores de Gabinete

Ministerio de Finanzas

cblume@mef.gob.pe

Teléfono: 428-4502

Fax: 428-7554

BID Gustavo Perochena Meza Especialista sectorial

Gustavoper@iadb.org

Teléfono: 511.215.7800

Fax: 442-3466

235

Analista, actor tecno-político con perspectiva general de las relaciones laborales en el sector público

Adolfo Ciudad Reynaud

Asesor

Comisión de Trabajo

Congreso Nacional

aciudad@amauta.rcp.net.pe

Teléfono: 441-8607

Fax: 441-8607

Regulación de las relaciones laborales del Estado, anterior a la Reforma de los 90.

Justina Uribe Kajat Titular Gerente

Consultores Profesionales EIRL (CONSULPRO)

Consulpro@terra.com.pe

Teléfono: 433-5946

Fax: 433-1163

Funcionario del Estado: Sector Salud

Presidencia del Consejo de Ministros Luis Manrique Morales

Comisión Interministerial de Asuntos Sociales

Presidencia del Consejo de Ministros

lmanrique@pcm.gob.pe

Teléfono: 446-9800

Anexo 131

Funcionario del Estado: Sector Educación Luis Paz Cruz

Comisión Interministerial de Asuntos Sociales

Presidencia del Consejo de Ministros

lpaz@pcm.gob.pe

Teléfono: 446-9800

Anexo 222

Funcionario del Estado: Sector Educación Pierina Pollarolo

Investigadora asociada

Instituto Apoyo

ppollarolo@terra.com.pe

Teléfono: 444 6262

Fax: 445-8811

Dirigente gremial: Administración Central José Luis Risco Montalvan Congresista de la República

jrisco@congreso.gob.pe

Teléfono: 426-0665

Fax: 4260680

Dirigente gremial: Administración Central Carlos Giménez García

Gremialista

CGTP

Ministerio de Energía

cgtp1@terra.com.pe

Teléfono: 964-2140

Fax: 4314738

Dirigente gremial: Sector Salud

(Médicos) Julio Castro Gómez

Decano

Colegio Médico del Perú

Consejo Nacional.

decano@colmedi.org.pe

Teléfono: 447-4930

Fax: 242-3917

Político del área del Ministerio de Trabajo José Echeandia Sotomayor

Viceministro

Ministerio de Trabajo

mvt@mtps.gob.pe

Teléfono: 433-1177

236

Actor institucional que entiende sobre relaciones laborales

Ministerio de Finanzas Rene Cornejo Díaz

Director Ejecutivo

Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado

rcornejo@mef.gob.pe

Teléfono: 427-7623

Fax: 428-9897

Actor que entiende sobre las relaciones laborales del Estado en su aspecto financiero

Nelson Shack Yalta Director General

Dirección Nacional del Presupuesto Público

nshack@mef.gob.pe

Teléfono: 426-8047

Fax: 426-3122

Funcionario del Estado que entiende sobre Reforma del Estado

Presidencia del Consejo de Ministros Verónica Zavala

Directora General

Dirección General de Gestión Pública

Presidencia del Consejo de Ministros

vzavala@pcm.gob.pe

Teléfono: 445-8549

Fax: 446-2264

Descentralización dentro de la Reforma Administrativa

Consejo de Ministros Carlos Casas Tragodara

Consultor en Descentralización

Dirección General de Gestión Pública

ccasas@pcm.gob.pe

Teléfono: 4469800, Anexo 133

Fax: 446-2264

Funcionario del Estado que regule las relaciones laborales del Estado Delia Muñoz

Asesora técnica

Despacho Ministerial

dmuñoz@mtps.gob.pe

Teléfono: 433-2512

Fax: 424-8989

237

ANEXO VI: CUESTIONARIO DE INDAGACIÓN LINEAMIENTOS PARA ENTREVISTAS A ACTORES SELECCIONADOS

1. Introducción: encuadre jurídico 1.1. Constitución - ¿Pueden observarse variaciones producidas en los últimos años por los cambios

constitucionales con respecto a la vigencia del derecho de sindicalización, huelga y negociación colectiva?

1.2. Sectores - ¿Existen diferencias de derechos entre los sectores público y privado? 1.3. Leyes que regulan el empleo público - ¿Qué grado de cumplimiento o estado de excepción se produce en los siguientes

aspectos? - Ingreso a la administración y cese. - Derechos. - Deberes. - Recursos contra resoluciones que lo afecten. - Remuneraciones, pensiones y bonificaciones.

- ¿Hay empleo público regulado por derecho privado? - ¿Cree que existe una correlación entre tipo de organización y tipo de relación

contractual? 1.4. Derechos sindicales y sus límites - ¿Existen limitaciones a la sindicalización o al derecho a huelga? - ¿Cuál es la definición de ámbito de aplicación de “sector público”? (Por ejemplo en Perú

no se considera a los empleados de empresas estatales.) - ¿Cuál es la definición de ámbito de aplicación de la “carrera administrativa”? - ¿Cuál es el grado de institucionalización de las relaciones laborales en el continuo

normado – negociado? 2. Empleo y condiciones de trabajo 2.1. Tendencias del empleo desde 1990 - ¿Cómo se observa su crecimiento o decrecimiento en el contexto histórico?

238

- ¿Se observan períodos reconocibles de "extensión del aparato" y "achique o reducción"? - ¿Poseen estadísticas o estudios que permitan hacer una "serie del volumen cuantitativo

del empleo público? - ¿Realizan comparaciones periódicas de empleo público y empleo privado en relación con

la PEA y a la población asalariada? - ¿Se diferencia el servicio público y los funcionarios en estas tendencias? - ¿Es posible, hoy, hacer una serie del empleo público desglosada por jurisdicción,

organismos descentralizados, gobiernos subnacionales, etc.? 2.2. Condiciones de empleo 2.2.1. Tendencia de los salarios - ¿Es posible reconstruir una serie de sueldo nominal / real tanto para el empleo público

como privado y tener como parámetro año 0 = 100? ¿Cuál fue el impacto de la convertibilidad en relación con los períodos de inflación y devaluaciones?

- ¿Se ha realizado alguna comparación con los precios de los productos exportables que son los que ingresan divisas?

- ¿Cuál es el efecto de los planes estabilizadores (ya sean de control de precios, de beneficios o congelamiento de vacantes)?

- ¿Cuál es el análisis que se realiza de los presupuestos nacionales en cuanto a la relación costos de empleo, insumos e inversión? ¿Qué sucede con el ejecutado de los presupuestos de inversión?

2.2.2. Otras condiciones - ¿Cuál ha sido el impacto de la ley de empleo y del cumplimiento o no del escalafón

mayoritario en la Administración Pública Nacional? ¿Qué efecto tiene el cumplimiento incompleto o transitorio de las normas? En el caso de que haya habido cambios, especificar diferencias entre el antes y el después. En tal caso rastrear: - Ingreso y ascensos. - Estabilidad. - Vacaciones. - Licencias y sus motivos (enfermedad, maternidad, etc). - Bonificación por antigüedad. - Compensación por despidos. - Pensiones.

- ¿Es posible construir la pirámide escalafón (grupos, grados)? ¿Con qué grado de distorsión y por qué causa? ¿Cuáles deberían ser las correcciones?

239

3. Representación de los trabajadores - ¿Cómo ha influido el marco jurídico constitucional y la ratificación de las normas 151 y

154 de la OIT? En caso de haber habido cambios en el contexto histórico elegido, especificar el antes y el después.

- Enumerar actores representativos de 1er, 2do y 3er grado y su grado de representación y sindicalización.

- ¿Hay obligatoriedad o no a sindicalizarse y cuál es el costo de la cuota-parte? - ¿Cuál es la vigencia de las garantías sindicales? - ¿Cuáles son los límites a la sindicalización para los magistrados, las FFAA o

funcionarios? - ¿Cuál es el grado de autonomía sindical (restricciones en cuanto a sus estatutos internos,

administración, organización, constitución, etc.)? - ¿Cuál es la posibilidad de formar más de un sindicato, o no? ¿Hay piso porcentual o de

otro tipo para conformarlos? - ¿Existe registro?

- ¿Cuáles son las condiciones para inscribirse? - ¿Es el Estado el que los habilita? ¿Los deshabilita? - ¿Cuáles son las condiciones para crear una federación y una confederación? - ¿Cuáles son formas de disolución: puede el Estado disolverlas? En caso afirmativo,

¿Cuáles son las causas? - ¿Existe recurso de alzada?

- ¿Es posible realizar una comparación de todo lo anterior con el sector privado (si son por rama, empresa o gremio)?

3.1. Representación de los empleadores 3.1.1. Quejas y reclamaciones - ¿Quién es la autoridad de aplicación? (Ej.: oficina de personal) - ¿Sobre qué asuntos entiende (licencias, vacaciones, etc.)? - ¿Por medio de qué procedimientos (ej. aplicación de normas generales del

procedimiento administrativo)? - En caso de sanciones graves, ¿se constituye un órgano especial (ej. Comisión de

Procedimientos Administrativos)? - Este órgano ¿a que nivel de organización es constituido? ¿En cada repartición? - ¿Existe tribunal de alzada? ¿Existe algo similar a un tribunal de servicio civil?

240

3.1.2. Consultas y negociaciones - ¿Se producen o han producido consultas y negociaciones en cuanto a

remuneraciones? - ¿Es centralizada o descentralizada? (Es de suponer que lo primero.) - ¿Cómo es representado el estado empleador? ¿Por una comisión? - ¿Cómo se conforma? Injerencias. - ¿Cómo se plasma el resultado y dónde? ¿En el presupuesto? - ¿Cuál es el mecanismo de acuerdo?

- En cuánto a comisiones de trabajo: - ¿Son centralizadas o descentralizadas? (Es de suponer que lo segundo) - ¿Cómo es representado el estado empleador? ¿Por una comisión? - ¿Cómo se conforma? Injerencias. - ¿Cómo se plasma el resultado y dónde? - ¿Cuál es el mecanismo de acuerdo?

4. Métodos para determinar las condiciones de empleo - ¿Existe el reconocimiento a huelga y sindicalización tanto en el empleo público como

privado? Tener en cuenta exclusiones. - ¿Está reconocido en ambos sectores el derecho a negociación colectiva? - ¿Existe un sistema único homologado? Esto es, más allá de la repartición (nacional,

subnacional, organismos descentralizados), ¿igual remuneración por igual lugar en el escalafón?

- ¿Cuál es la norma que establece la negociación colectiva en el empleo público? ¿Qué abarca? ¿Sólo condiciones de trabajo o también remuneraciones?

- ¿La determinación de condiciones y remuneraciones es unilateral y por vía legislativa? - Mecanismos existentes:

- ¿Consulta por tema remuneraciones? - ¿Negociación colectiva? - ¿Arbitraje por condiciones de trabajo?

4.1. Determinación unilateral por el empleador - ¿Cuál es el papel del Estado en el sector privado?

- ¿El Estado interviene en la negociación colectiva (en caso de existir)? - ¿Con qué organismo? - ¿Con qué instrumentos? - ¿El arbitraje es obligatorio?

241

- ¿Cuál es el papel del Estado en empresas públicas? - ¿Con qué organismo? - ¿Con qué instrumentos? - ¿El arbitraje es obligatorio?

- ¿Hay algún organismo que oficie de núcleo y que sea “rector” en las relaciones laborales?

- Papel del Estado en el sector de servicios públicos: - ¿Con qué organismo? - ¿Con qué instrumentos? - ¿El arbitraje es obligatorio? - ¿Que papel han tenido aquellas con capacidad de chantaje como salud y educación? - ¿Hay algún ”nomenclador” único que los identifique?

- En cuanto al presupuesto: - Además de la previsión para salarios: ¿se incluyen normas respecto a

nombramientos, aumentos, y movilidad vertical? 4.2. Consulta - En caso de haber consulta:

- ¿Cómo se ha incorporado? ¿Siempre existió? - ¿A quién consulta el Estado? - ¿Las organizaciones están registradas o deben cumplir algún requisito especial? - ¿Cómo consulta? - ¿Hay alguna organización permanente encargada del tema? - ¿Cómo se conforma? - ¿Cuál es el mecanismo?

- Indagar en caso de existir, ¿cuánto y cómo se ha usado? 4.3. Negociación colectiva - ¿Qué abarca la negociación? ¿Condiciones y remuneración? - ¿Cuál es el procedimiento? - ¿Quién presenta las peticiones? ¿Un sindicato o varios? - ¿Quién llama a paritarias? ¿Es por jurisdicción o cómo? - ¿Cómo se conforma la representación de los trabajadores y la del Estado empleador? - ¿Hay comisiones técnicas? ¿Cuáles son los plazos de pronunciamiento? - ¿Qué pasa si la comisión aprueba? ¿Cuál es el camino si no aprueba las peticiones?

242

- ¿Hay recurso de alzada o tribunal arbitral? 4.4. Evaluación crítica y perspectivas - ¿Qué posición debería ocupar o qué posición ocupa el Estado en las:

- comisiones paritarias - comisiones técnicas - tribunales arbitrales?

Se pretende saber si en última instancia, al no haber acuerdo resuelve el Estado y si no hay margen de negociación. - En caso de existir seria restricción,

- ¿Se ha acudido a la OIT? - ¿En cuántas oportunidades, por qué tema, cómo se ha expedido la OIT?

4.4.1. Grado de inclusión de los salarios en la negociación - ¿Cuál debería ser la inclusión de los salarios en comparación con las negociaciones a

nivel privado? ¿Se debería incluir en las mejoras alguna vinculación con la productividad o mejora en la eficacia de la prestación del servicio público? ¿Qué efectos cree que puedan tener en la gobernabilidad?

- ¿Cómo deberían incluirse y jerarquizarse cláusulas de bienestar social o de otra índole? 4.4.2. Nivel de sindicalización - ¿Cuál es el nivel de preparación y experiencia de los dirigentes sindicales del sector

público? - ¿Qué lugar ocupa el sindicalismo del sector público en el sindicalismo del país? - ¿Qué tipo de reivindicaciones levanta en comparación con el resto de las organizaciones

sindicales? 4.4.3. Diferentes papeles del Estado - ¿Cómo debería diferenciarse el papel del Estado cómo regulador de la sociedad, tutor de

los derechos constitucionales a través de los poderes y órganos del Estado, y su rol como empleador, siendo parte interesada en el conflicto y la negociación?

4.4.4. Abordaje artificial del tema salarial como consulta o negociación - ¿Qué diferenciación establecería entre Decretos Administrativos u homologación de

convenios colectivos?

243

4.4.5. Futuro de la negociación colectiva - ¿Qué futuro percibe para la negociación colectiva? 5. Conflictos de trabajo y su solución 5.1. Tipos de conflictos - ¿Cómo han variado las controversias jurídicas de carácter individual o colectivo y las

controversias colectivas de intereses o económicas? - ¿Qué percepción tiene sobre su evolución o recrudecimiento? 5.1.1. Conflictos de carácter individual respecto de derechos preestablecidos (conflictos

jurídicos individuales) - ¿Qué papel juega o debería jugar su organización con respecto a quejas, reclamos,

recursos, etc.? - ¿Cómo es la determinación de antigüedad, reencasillamientos, apelaciones a medidas

disciplinarias? 5.1.2. Conflictos colectivos - ¿Cuáles han sido las causas más frecuentes: jurídicas, de defensa de derechos

legalmente establecidos, o políticas, por conflicto financiero de intereses? ¿Cómo estas exigencias pueden repercutir en las relaciones laborales?

- ¿Cuáles son las reivindicaciones colectivas del Sector Salud? - ¿Cuáles son las reivindicaciones colectivas del Sector Educación? - ¿Qué otros sectores significativos puede reconocer en perspectiva a futuro? - ¿Cuál es el papel de los procedimientos informales en legalidad versus eficacia

práctica de procedimientos ilegales? - ¿Qué estadísticas se lleva de diferentes tipos de conflictos, por ejemplo:

- reclamos para mejorar las condicionares de trabajo, - homologación de un tipo de puestos a otros, - nombramiento de personal contratado, - mayor presupuesto para la repartición, - libertad a detenidos u otras reivindicaciones políticas, - moralización: exigencia de destitución de funcionarios corruptos?

- ¿Cuáles son las diferencias de conflictos con el sector privado (por ejemplo individual despido arbitrario, colectivo, incumplimiento de convenio, o violación de pactos o convenios y controversias económicas o de intereses)?

244

5.2. Procedimientos para la solución de conflictos - ¿Cómo deberían ser, según su opinión, los espacios dónde se resuelvan los conflictos

individuales del ámbito del Derecho Administrativo? - ¿Deben existir comisiones específicas para resolver quejas o reclamos? ¿Ante qué

instancias deberían ser las Apelaciones: ante Tribunales del Servicio Civil u otros? 5.2.1. Conflictos colectivos - ¿Cómo deberían ser las reclamaciones sobre cuestiones jurídicas? ¿Deberían ser

procedimientos ante sedes administrativas, o deberían existir tribunales especiales del servicio civil?

- ¿Cómo se deberían resolver los conflictos de intereses o económicos? ¿A través de procedimiento en comisiones paritarias tribunales arbitrales, etc.?

5.2.2. Evaluación cuanti – cualitativa del sistema de solución de conflictos en la

Administración Pública. - ¿Cuál es su evaluación cuanti – cualitativa del sistema de solución de conflictos en la

Administración Pública? - ¿Cuál es el número y duración de las huelgas? - ¿Existen estadísticas oficiales? - ¿Cuál es la frecuencia relativa de las huelgas legales e ilegales? - ¿Cuál es la causa de las huelgas? - ¿Cuáles son las características de los actos conflictivos?

- huelga - trabajo a reglamento - paros intempestivos

- ¿Con qué frecuencia se producen las declaraciones de ilegalidad? ¿Porqué? - ¿Cómo se aplica el marco jurídico de las huelgas, las restricciones y su aplicación al

servicio público y a sectores especiales? ¿Cree que deben haber sanciones por huelgas ilegales?

- ¿Qué opina de los cierres patronales o “lock out” en el sector público. ¿Se han producido, cuál es la perspectiva?

6. Aspectos político – institucionales del sindicalismo del sector público - ¿Qué es más conveniente según su opinión, los sindicatos por organismo o por sector?

¿Existe alguna diferencia entre sector público y privado? - ¿Cómo influye en el manejo político de los conflictos? - ¿Qué papel juegan las Federaciones y Confederaciones ?

245

- ¿Qué papel juegan los organismos regionales: el Mercosur, los organismos internacionales de sindicatos, la OIT?

- ¿Cuál es la representación de los partidos políticos en los sindicatos y viceversa? - ¿Cuál es la representación de los sindicatos del sector público en las centrales

sindicales? ¿Cómo cree que será su peso relativo en el futuro?

246