analiza i preporuke za prevenciju korupcije u
TRANSCRIPT
1
Analiza i preporuke za
prevenciju korupcije u institucijama i oblastima posebno sklonim korupciji u BiH
Autori
Biljana Vokić, Senior short term ekspert
Amila Kurtović, Junior short term ekspert
Ova publikacija pripremljena je u okviru IPA projekta "Podrška provođenju antikorupcijskih strategija u BiH"
(EuropeAid / 139068 / DH / SER / BA), koji finansira Europska unija.
Sadržaj ove publikacije isključiva je odgovornost EKG Summit i ni na koji način ne odražava stavove Evropske unije
Sarajevo, Januar 2021
2
Sadržaj
Skraćenice ............................................................................................................................................................. 3
Uvod ...................................................................................................................................................................... 4
Metodološke napomene ....................................................................................................................................... 7
Korupcija u oblasti pravosuđa .............................................................................................................................. 8
Procesuiranje koruptivnih krivičnih djela ......................................................................................................... 8
Korupcija u pravosudnim institucijama .......................................................................................................... 10
Preporuke: ...................................................................................................................................................... 13
Korupcija u oblasti zdravstva .............................................................................................................................. 15
Uticaj korupcije na zdravstveni sektor ........................................................................................................... 15
Institucionalni okvir u oblasti zdravstva ......................................................................................................... 16
Strateški okvir za borbu protiv korupcije u oblasti zdravstva ........................................................................ 18
Javne nabavke u zdravstvenom sektoru ........................................................................................................ 19
Preporuke ....................................................................................................................................................... 22
Korupcija u oblasti obrazovanja .......................................................................................................................... 23
Institucionalni i strateški okvir za borbu protiv korupcije u obrazovnom sektoru u BiH ............................... 25
Antikorupcijske mjere u obrazovnom sektoru u BiH...................................................................................... 27
Preporuke ....................................................................................................................................................... 30
Korupcija u oblasti carina i indirektnog oporezivanja ....................................................................................... 31
Institucionalni okvir carina i indirektnog oporezivanja u BiH ......................................................................... 31
Koruptivni rizici u oblasti carina i indirektnog oporezivanja .......................................................................... 33
Antikoruptivne mjere koje se provode u institucijama nadležnim za oblast indirektnog oporezivanja i carina ........................................................................................................................................................................ 35
Preporuke ............................................................................................................................................................ 41
Korupcija u javnim nabavkama .......................................................................................................................... 42
Regulatorni okvir i koruptivni rizici u javnim nabavkama .............................................................................. 44
Preporuke ....................................................................................................................................................... 48
Korupcija u dodjeli grantova ............................................................................................................................... 50
Preporuke: ...................................................................................................................................................... 55
Korupcija u jedinicama lokalne samouprave ...................................................................................................... 57
Nadležnosti jedinica lokalne samouprave u BiH ............................................................................................ 57
Koruptivni rizici u jedinicama lokalne samouprave ........................................................................................ 58
Preporuke ....................................................................................................................................................... 62
3
Skraćenice
APIK - Agencija za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije
BiH – Bosna i Hercegovina
FBiH – Federacije Bosne i Hercegovine
RS – Republika Srpska
BD BiH – Brčko distrikt BiH
BDP - bruto društveni proizvod
GRECO - Grupa država za borbu protiv korupcije
OECD - Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj
PISA - Program za međunarodnu procjenu postignuća učenika
PDV – porez na dodatnu vrijednost
TI BiH – Transparency International
UINO – Uprava za indirektno/neizravno oporezivanje
UNCAC – Konvencija Ujedinjenih nacija protiv korupcije
4
Uvod
U izvještaju Evropske unije o napretku Bosne i Hercegovine u procesu evropskih integracija iz
2020. godine se ističe da je korupcija u BiH i dalje široko zastupljena pojava, te da su na svim
nivoima vlasti prisutni znakovi političke zarobljenosti koja direktno utiče na svakodnevnicu
bosanskohercegovačkih građana.1 Rezultati Indeksa percepcije korupcije (CPI) Transparency
International-a, kojim se mjeri percipirani nivo korupcije u javnom sektoru u zemljama širom
svijeta, kontinuirano ukazuju na nezadovoljavajuće rezultate u BiH. Prema podacima za 2020.
godinu, BiH se, od ukupno 180 država obuhvaćenih istraživanjem, nalazi na 111. mjestu, sa
ocjenom 35, što je ujedno i najlošija ocjena od 2012. godine, kada je BiH bila rangirana na 72.
mjestu sa ocjenom 42.2
Relevantan pokazatelj trendova nivoa korupcije u BiH svakako predstavljaju Indikatori upravljanja
Instituta Svjetske banke koji pored ostalih dimenzija prate kontrolu korupcije. Uzimajuci referenti
period od 2014 zakljucno sa 2019, za koju su dostupni podaci, uocljivo je da prema nalazima ovog
istrazivanja ne samo da nije uocljiv napredak vec se biljezi vrlo izrazen pad u ocjeni za skoro 20
procentnih poena (na skali od 0 do 100).
Indikatori upravljanja, Institut Svjetske Banke
Negativne posljedice koruptivnih pojava su brojne – od narušavanja povjerenja javnosti u
institucije, preko štete ekonomskom razvoju, do ugrožavanja vladavine prava, demokratije i
poštivanja ljudskih prava. Najveću štetu koruptivna ponašanja uzrokuju upravo u javnom
sektoru, koji se finansira sredstvima građana, stoga je najveća odgovornost u borbi protiv
korupcije upravo na ovom sektoru.
1 SWD(2020) 350, European Commission, Commission Staff Working Document, Bosnia and Herzegovina 2020 Report accompanying the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committe and the Committee of the Regions, p. 22. 2 Dostupno na: https://www.transparency.org/en/cpi/2019/results/bih (datum pristupa: 1. januar 2021. godine)
5
U borbi protiv korupcije poseban značaj ima njena prevencija, kojom se nastanak koruptivnih
pojava nastoji spriječiti otkrivanjem i otklanjanjem uzroka korupcije. Prevencija podrazumijeva
različite oblike procjene rizika za nastanak korupcije, interne mehanizme kontrole, jasna etička
pravila, transparentnost, jednostavan pristup informacijama od javnog značaja, podizanje svijesti
o štetnim posljedicama i značaju borbe cjelokupnog društva protiv korupcije, kolektivno
djelovanje institucija i građana u otkrivanju i prijavljivanju korupcije, jačanje institucionalnog
integriteta, sprečavanje sukoba interesa, objavljivanje imovinskih kartona nosilaca javnih funkcija
i dr.3
U Bosni i Hercegovini je usvojen niz propisa u cilju sprečavanja korupcije i jačanja institucionalnog
integriteta u javnom sektoru, čija je harmonizacija sa evropskim standardima neophodna za
efikasnu borbu protiv korupcije. Posebno se ističe potreba usvajanja novog zakona o sprečavanju
sukoba interesa, te dorade zakonskog okvira koji uređuje zaštitu zviždača u BiH.4 U
institucionalnom kontekstu, na nivou BiH djeluje Agencija za prevenciju i borbu protiv korupcije
(APIK), čija je nadležnost izrada strategije za borbu protiv korupcije i pratećeg akcionog plana,
nadzor nad njihovim provođenjem, izrada jedinstvene metodologije za prikupljanje podataka o
imovini državnih službenika i izrada planova integriteta; koordinacija rada javnih institucija u
prevenciji i borbi protiv korupcije; nadzor nad provođenjem propisa u oblasti borbe protiv
korupcije i sprečavanja sukoba interesa. U izvještajima Evropske komisije se redovno ističe
potreba za osnaživanjem APIK-a u cilju efikasnijeg provođenja različitih preventivnih
antikorupcijskih mjera.5 Pored APIK-a, i u entitetima, Brčko Distriktu i kantonima u FBiH su
uspostavljena tijela za prevenciju korupcije. U skladu s preporukama Evropske komisije, ova tijela
trebaju biti stalnog karaktera, neovisna, sa adekvatnim ljudskim i materijalnim kapacitetima
neophodnim za međusobnu saradnju, kao i saradnju sa APIK-om.6
Strateškim dokumentima u oblasti borbe protiv korupcije se utvrđuju obaveze za sve javne
institucije u prevenciji i represiji korupcije. Strategije i akcioni planovi za borbu protiv korupcije,
koji su na svim nivoima vlasti u BiH (državnom, entitetskom, nivou Brčko Distrikta BiH i nivou
kantona u Federaciji BiH), usvojeni prethodnih godina su prestali da važe koncem 2019. ili 2020.
godine (sa izuzetkom strategije Republike Srpske, koja vrijedi do 2022. godine), a novi još uvijek
nisu usvojeni uprkos preporukama Evropske komisije.7
3 Corruption Risk Assessment in Public Institutions in South East Europe: Comparative Research and Methodology, Regional Cooperation Council, Sarajevo, 2015, str. 97.; 4 SWD(2020) 350, European Commission, Commission Staff Working Document, Bosnia and Herzegovina 2020 Report accompanying the Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committe and the Committee of the Regions, str. 22. 5 Mišljenje Evropske komisije o članstvu BiH; Report 2020, str. 23. Priebe Report, t. 58. 6 Analitički izvještaj, str. 38.; Priebe Report, t. 58. 7 Izvjestaj o napretku 2020.
6
Također, brojne javne institucije su usvojile i vlastite planove za borbu protiv korupcije (planovi
integriteta). U brojnim institucijama, usvojeni su etički kodeksi, kodeksi ponašanja, uredbe o
nespojivosti funkcija i uredbe o sprečavanju konflikta interesa.
Bez obzira na mjere iz strateških planova koje su preduzimane, izostali su konkretni rezultati u
sprečavanju korupcije, a mnoge od aktivnosti zacrtanih u okviru strateških ciljeva nisu
realizovane, što se može vidjeti iz Trećeg izvještaja APIK-a o monitoringu provođenja strategije.8
Navedeni izvještaj ukazuje da je od ukupnog broja planiranih aktivnosti u okviru različitih
strateških ciljeva, samo 34% u potpunosti realizovana, što se može vidjeti iz grafičkog prikaza 1.
Graficki prikaz procenta realizacije aktivnosti iz Akcionog plana
Prema izvještajima Evropske komisije i Grupe država za borbu protiv korupcije, korupcija je u
Bosni i Hercegovini naročito prisutna u oblastima koje imaju direktan uticaj na svakodnevni život
građana, kao što su pravosuđe, zdravstvo, obrazovanje, oblast budžetske potrošnje (javne
nabavke, dodjela grantova, te carine i indirektni porezi), na osnovu čega je i definisan sadržaj ovaj
analize. 9 Uz navedene oblasti, posebno poglavlje posvećeno je i koruptivnim rizicima u
jedinicama lokalne samouprave, u kojima građani najneposrednije ostvaruju svoja prava.
Ovom analizom se ukazuje na institucionalno uređenje, stanje i koruptivne rizike u navedenim
oblastima, te daju preporuke za njihovo prevazilaženje i poduzimanje daljih antikoruptivnih mjera
kako bi se unaprijedila borba protiv korupcije u ovim, za životne potrebe građana, naročito
važnim oblastima.
8 APIK, Treći izvještaj monitoringa provođenja Strategije za borbu protiv korupcije 2015. – 2019. i Akcionog plana za provođenje Strategije za borbu protiv korupcije 2015. – 2019. 9 Analitički izvještaj, Rule of Law Priebe report; GRECO RC (4) Četvrti krug evaluacije: Sprječavanje korupcije među članovima parlamenta, sudijama i tužiocima, Drugi izvještaj o usklađenosti Bosne i Hercegovine, 2020.
7
Metodološke napomene
Projektnim zadatkom je utvrđen veoma širok obim analize stanja, koruptivnih rizika i provođenja
antikoruptivnih mjera u sedam oblasti koje su naročito podložne korupciji, na svim nivoima vlasti
u Bosni i Hercegovini, uz posebnu analizu koruptivnih rizika u jedinicama lokalne samouprave,
kako bi se dale preporuke za preduzimanje daljih preventivnih mjera za suzbijanje korupcije u
ovim oblastima.
Zbog značajno ograničenih resursa za provođenje projektnog zadatka, analiza i preporuke za
prevenciju korupcije u institucijama/oblastima posebno sklonim korupciji u BiH, sačinjene su
korištenjem više različitih vrsta izvora podataka i metodoloških tehnika za njihovo
prikupljanje. Ova metoda prikupljanja podataka, iako neempirijska, zahtijevala je ozbiljnu
procjenu najadekvatnijih dokumenata i postojećih istraživanja koruptivnih rizika, izvještaja, mjera
za suzbijanje korupcije i brojnih preporuka, strateških i akcionih planova različitih institucionalnih
nivoa u BiH (državnog, entitetskog, BD BiH, kantonalnog i nivoa lokalne samouprave). Ovako
složen institucionalni okvir u BiH, sa svojim specifičnostima i različitim pristupima, te strateškim
opredjeljenjima u borbi protiv korupcije, zahtijevao je dodatno prikupljanje podataka i
dokumenata, te klasifikaciju specifičnosti u svakoj od navedenih oblasti, kako bi se mogle dati
generalne preporuke za provođenje daljih mjera na suzbijanju korupcije.
U početnoj fazi rada na ovoj analizi sačinjena je lista izvora podataka i preporuka po posmatranim
oblastima, te su ovi izvori klasifikovani po njihovoj relevantnosti, sveobuhvatnosti i aktuelnosti.
Analizom su obuhvaćene preporuke relevantnih međunarodnih organizacija kao što su GRECO,
Evropska komisija, Ujedinjene nacije, OECD, o stanju, koruptivnim rizicima i antikoruptivnim
mjerama za unapređenje borbe protiv korupcije. Kao važan izvor podataka ocijenjena su
postojeća istraživanja, analize, izvještaji i dokumenti projekata koje su sprovele međunarodne
organizacije (Misija OSCE u BiH, Transparency International BiH) i organizacije civilnog društva
koji se bave korupcijom u BiH. Pored toga, za potrebe istraživanja korišteni su podaci iz strategija
i akcionih planova i izvještaji Agencije za prevenciju i borbu protiv korupcije BiH, planovi
integriteta i drugi strateški dokumenti, kao i nalazi iz revizorskih izvještaja (finansijski i izvještaji o
reviziji učinka). Određeni podaci iz relevantnih dokumenata, koji nisu objavljeni na internet
stranicama institucija koje su obuhvaćene ovom analizom, su prikupljeni iz različitih izvještaja i
korišteni kao sekundarni izvori informacija u ovom istraživanju.
8
Korupcija u oblasti pravosuđa
Procesuiranje koruptivnih krivičnih djela
Iako postojanje korupcije u bilo kojoj instituciji ima negativne posljedice na, kako njeno
funkcionisanje, tako na ispunjenje zacrtanih aktivnosti, korupcija u institucijama pravosudnog
sistema je posebno štetna jer dobro organizovano, nezavisno i nepristrasno pravosuđe
predstavlja jedan od najbitnijih uslova za razvoj demokratije i nezaobilazan faktor, kako u
kreiranju, tako i implementaciji javih politika. Korupcija u pravosuđu ima negativan uticaj ne samo
na funkcionisanje pravosudnih institucija, nego se njeni efekti negativno odražavaju na suzbijanje
korupcije u svim drugim institucijama i segmentima društva. Korupcija u pravosuđu podriva
represiju, koja pored prevencije predstavlja osnovu, na kojoj počiva borba protiv korupcije i koja
je nezamjenjiv segment u ukupnim antikoruptivnim mjerama, posebno u situaciji kada prevencija
nije dovoljno učinkovita. Uspješno sankcionisanje korupcije uveliko ovisi, kako od stručne
osposobljenosti i profesionalizma, tako i od integriteta institucija koje učestvuju u postupku
otkrivanja i kažnjavanja ovog krivičnog djela, jer se od pravosuđa koje ima narušen integritet ne
može očekivati efikasno otkrivanje i procesuiranje krivičnog djela korupcije.
Na povezanost poljuljanog integriteta i neadekvatnog odgovora pravosuđa Bosne i Hercegovine
na korupciju ukazano je u Trećem godišnjem izvještaju o odgovoru pravosuđa na korupciju10 -
Sindrom nekažnjivosti, koji je objavila Misija OSCE-a u Bosni i Hercegovini u novembru 2020.
Godine, u sklopu projekta Misije pod nazivom “Procjena potreba pravosuđa u procesuiranju
korupcije kroz praćenje rada na krivičnim predmetima”. Nalazi ovog izvještaja pokazuju značajan
pad u broju podignutih optužnica i procesuiranju teških krivičnih djela, koja po svojoj prirodi
spadaju u koruptivna krivična djela u 2019.godini u odnosu na 2017. i 2018. godinu, i to na svim
nivoima, kako na državnom nivu, tako i na nivou entiteta i Brčko Distrikta BiH. Ovo potkrepljuju i
podaci Suda Bosne i Hercegovine, objavljeni u brošuri o procesuiranju slučajeva korupcije11, u
kojoj se navodi da je u toku 2019. godine dvadeset tužilaštava u Bosni i Hercegovini sa svih nivoa
podiglo 225 optužnica za krivična djela korupcije. Isto tako, navodi se da je u vremenskom periodu
od 2004. do 2019. godine pred Sudom Bosne i Hercegovine izrečeno 178 pravosnažnih presuda
za krivična djela korupcije. 103 presude su donesene potpisivanjem sporazuma o priznanju
krivnje, a 204 osobe su osuđene na ukupno 202 godine zatvora u periodu od 15 godina, ili manje
od godinu dana zatvora po osuđenom.
10 https://www.osce.org/bs/mission-to-bosnia-and-herzegovina/471006 11http://www.sudbih.gov.ba/files/docs/brosura/Brosura%202019.pdf
9
U navedenom izvještaju OSCE-a se također ocjenjuje da “praćenje teških predmeta korupcije (tj.
onih predmeta koji su kategorizirani kao predmeti visoke i korupcije srednjeg nivoa) može biti
opisano kao zatajenje krivično-pravnog sistema koje je dovelo do de facto nekažnjivosti za
počinioce brojnih teških djela korupcije”. Misija ukazuje na tri ključna faktora koja ilustruju uočeni
negativni trend učinkovitosti odgovora pravosuđa na korupciju: broj podignutih optužnica, stopu
osuđujućih presuda i dužinu trajanja postupka. Zabrinutost je, mada u manjoj mjeri, izražena i u
odnosu na pravičnost i poštivanje prava optuženih. Misija je u ovom, kao i u prethodna dva
izvještaja, ukazala da bi uzroci ovako slabog odgovora pravosuđa na korupciju mogli biti: a)
neusklađenost materijalnih i procesnih krivičnih zakona, čime se ugrožavaju principi pravne
sigurnosti i jednakosti pred zakonom; b) rascjepkanost pravosudnog sistema koja dovodi do
čestih sukoba nadležnosti i sveukupnog nedostatka koordinacije; c) neadekvatni tužilački
kapaciteti, u smislu izrade optužnica i prikupljanja dokaza za potkrepljivanje optužbi; i d) činjenica
da brojne sudije ne obrazlažu pravilno svoje odluke, te da mnogi od njih zakon primjenjuju na
nedosljedan i nepredvidljiv način. Međutim, kako se ističe u Trećem izvještaju, ovi institucionalni
i zakonski nedostaci, kao i nedovoljna stručnost pojedinih sudija i tužilaca, ne bi mogli biti
ocijenjeni kao jedini uzrok negativnih trendova u odgovoru pravosuđa na korupciju. Misija smatra
da bi u ovom kontekstu kao ključni faktor trebalo razmotriti pojavu nezakonitog i neetičnog
ponašanja pojedinih sudija i tužilaca, jer “izuzetno loše istrage i izrada optužnica, zajedno sa
radikalno nedosljednim tumačenjima zakona, koja obično rezultiraju oslobađajućim ili blagim
presudama, mogli bi u određenoj mjeri biti plod loše namjere ili neprimjerenog uticaja, prije nego
neznanja”.
Na uzroke koji su doveli do opšteg neuspjeha tužilaštava u BiH da pokrenu suđenja u složenim
predmetima korupcije ukazano je i u Izvještaju grupe eksperata o pitanjima vladavine prava u
Bosni i Hercegovini12 (Priebe izvještaj), koji je objavila Evropska komisija u 2019. godini. Izvještaj
pruža uvid u pitanja kao što su kvalitet istraga, nezavisnost tužilaca i nedostatak odgovornosti u
slučajevima povrede profesionalnih dužnosti. U Izvještaju se naglašava da je kvalitet mnogih
krivičnih istraga na vrlo niskom nivou, te da u nekim slučajevima, tužioci ne pokreću gonjenje čak
ni kad postoje dokazi za podizanje optužnica. Uočeno je da se bez odgovarajućeg obrazloženja
propuštaju poduzeti očigledni koraci u istrazi, posebno u predmetima teških oblika krivičnih djela
na visokom nivou, ili u predmetima koji se odnose na “visokorangirane osobe”.
12 Izvještaj grupe eksperata o pitanjima vladavine prava u Bosni i Hercegovini, Brisel, 5. decembar 2019. godine, dostupno na http://www.fcjp.ba/analize/PRIEBE_Izvjestaj.pdf.
10
Korupcija u pravosudnim institucijama
Neprocesuiranje krivičnih djela korupcije, kako je opisano u prethodnom poglavlju, predstavlja
veoma ozbiljan problem, međutim, navodi i optužbe o pojavi korupcije među nosiocima
pravosudne funkcije u BiH, koji u posljednjih nekoliko godina sve češće potresaju bosansko-
hercegovačku javnost i ozbiljno narušavaju povjerenje javnosti u integritet pravosuđa su izuzetno
zabrinjavajući i ukazuju na stepen narušenosti principa vladavine prava.
U četvrtom krugu evaluacije „Sprečavanje korupcije među članovima parlamenta, sudijama i
tužiocima“13, GRECO upozorava da u Zakonu o VSTV-u ne postoje mehanizmi kojima se garantuju
nezavisnost i nepristrasnost pravosuđa, te da postoji opšta percepcija visoke politizacije
pravosuđa, i to iz dva razloga: (1) članovi pravosuđa imaju bliske veze sa političarima, i (2) istrage
i predmeti eksponirani u javnosti ne postoje ili se otvaraju i zatvaraju zavisno od političkih motiva.
U Drugom izvještaju GRECO-a iz septembra 2020. godine o provođenju neriješenih preporuka iz
Četvrtog kruga evaluacije14, ističe se da od osam preporuka koje se odnose na pravosuđe, nijedna
preporuka nije realizovana do kraja, odnosno tri preporuke su ostale potpuno nerealizovane, a
pet preporuka je samo djelimično realizovano. Potpuno je izostala realizacija preporuka koje se
odnose na jačanje uloge VSTV-a BiH u zaštiti nosilaca pravosudnih funkcija od neprimjerenih
uticaja, koje podrazumijevaju formiranje odvojenih sudskih i tužilačkih podvijeća, sprečavanje
prevelike koncentracije moći, odnosno obavljanje različitih funkcija od strane članova VSTV-a i
osiguravanje da odluke VSTV-a po pitanju imenovanja, unapređenja i disciplinske odgovornosti
sudija i tužilaca budu predmetom žalbe na sudu. Iako je ispunjenje ovih preporuka uslovljeno
usvajanjem izmjena i dopuna Zakona o VSTV-u BiH, koje su “na čekanju” od 2013. godine, GRECO
ističe da nisu preduzete nikakve operativne mjere kako bi ove preporuke bile provedene makar i
djelomično. VSTV BiH je sredinom 2018. godine usvojio i dostavio Ministarstvu pravde Bosne i
Hercegovine Inicijativu za usvajanje novog Zakona o VSTV-u BiH, koja je ocijenjena dobrom
osnovom za dalju raspravu o izmjenama i dopunama ovog zakona, te je formirana Radna grupa
pri Ministarstvu pravde BiH u svrhu izrade prijedloga o izmjenama i dopunama Zakona o VSTV-u,
ali nacrt izmjena i dopuna još uvijek nije predan Parlamentarnoj skupštini BiH na usvajanje.
Kao nerealizovanu GRECO ocjenjuje i preporuku o provođenju analize o stanju budžeta i
zaposlenih u sudovima i tužilaštvima, kako bi se osigurala adekvatna dostupnost i efikasno
korištenje ovih sredstava u cijelom pravosudnom sistemu, u skladu sa težinom predmeta. U vezi
sa ovom preporukom navodi se da VSTV kontinuirano analizira finansijske i ljudske resurse
sudova i tužilaštava i na godišnjoj osnovi doprinosi pripremi budžetskih smjernica pravosudnih
13https://rm.coe.int/cetvrti-krug-evaluacije-sprjecavanje-korupcije-me-u-clanovima-parlamen/1680a0bb7d 14 http://msb.gov.ba/PDF/071220201.pdf
11
institucija Bosne i Hercegovine za predstojeću godinu, ali da je neophodno, prije svega zbog
rješavanja problema zaostalih predmeta, izvršiti analizu iz budžetskog i kadrovskog ugla.
Preporuka koja je posebno značajna u sklopu mjera za sprečavanje korupcije u pravosuđu, a koja
je u potpunosti nerelizovana, odnosi se na razvijanje efikasnog sistema za pregled godišnjih
finansijskih izvještaja nosilaca pravosudne funkcije, uključujući odgovarajuće ljudske i materijalne
resurse, kanale za saradnju sa nadležnim tijelima i odgovarajuće sankcije za nepoštivanje propisa
ili netačno izvještavanje i objavljivanje finansijskih podataka, uvažavajući privatnost i sigurnost
sudija, tužilaca i njihovih bliskih srodnika. U vezi sa ovom preporukom, važno je istaći da je VSTV
BiH u septembru 2018. godine usvojio Pravilnik o podnošenju, provjeri i obradi finansijskih
izvještaja sudija i tužilaca, koji predviđa postupke podnošenja izvještaja i sadrži novi obrazac
izvještaja, te predviđa kontrolu blagovremenog podnošenja, praćenja, obrade, provjere i
objavljivanja, u skladu sa zakonskim okvirom o pristupu javnim informacijama i osiguravajući
zaštitu ličnih podataka. Međutim, Agencija za zaštitu ličnih podataka zabranila je VSTV-u obradu
ličnih podataka na način propisan Pravilnikom, zbog čega je Pravilnik stavljen van snage.
Kao djelimično realizovane, GRECO ocjenjuje preporuke koje se odnose na unapređenje
ocjenjivanja rada nosilaca pravosudne funkcije, u cilju obezbjeđenja njihovih visokih etičkih i
radnih standarda i unapređenja na osnovu zasluga. Zatim, djelimično realizovanim ocijenjene su
preporuke koje se odnose na razvijanje povjerljivog savjetovanja i namjenske praktične obuke o
pitanjima etike i integriteta za sudije i tužioce, te izradu propisa o sukobu interesa za nosioce
pravosudne funkcije, zajedno sa adekvatnim nadzornim i provedbenim sistemom. Djelimično je
provedena i preporuka u vezi sa jačanjem nezavisnosti, kapaciteta i transparentnosti rada Ureda
disciplinskog tužioca, kao i ponovnim razmatranjem disciplinskih postupaka i sankcija u slučaju
povrede dužnosti, kako bi se osiguralo blagovremeno odlučivanje u predmetima i efektivno
podvrgavanje proporcionalnim i odvraćajućim sankcijama. Među mjerama koje su preduzete na
realizaciji navedenih preporuka i u kojima je zabilježen izvjestan napredak (ali nisu potpuno
realizovane) GRECO navodi i razvijanje komunikacijske politike, uključujući opšte smjernice i
obuku o načinu komuniciranja s medijima i relevantnim organizacijama civilnog društva, u cilju
unaprijeđenja transparentnosti i odgovornosti u ovoj oblasti.
Mnoge od navedenih preporuka sadržane su i u Preporukama stručnih misija Evropske komisije
o pravosuđu tzv. Peer Review iz 2016. i 2017. godine, kojima je obuhvaćeno sedam oblasti:
Poslovnik o radu VSTV-a (donošenje odluka, transparentnost i odgovornost), disciplinski postupci
u pravosuđu, postupci i kriteriji za imenovanje sudija i tužilaca, lični finansijski izvještaji,
ocjenjivanje rada, početna obuka i stručno usavršavanje, te borba protiv korupcije, organiziranog
kriminala, uključujući pranje novca.
12
U pomenutom Priebeovom izvještaju, takođe se ukazuje na neprimjeren uticaj i nedostatak lične
nezavisnosti, popraćen neadekvatnim nivoom hijerarhije, te odsustvo bilo kakve adekvatne
zaštite nezavisnosti i sistema odgovornosti u pravosuđu BiH. Takođe se ukazuje na uplitanje u
tekuće predmete, pritiske, prijetnje i zastrašivanje tužilaca i sudija. U ovom izvještaju je posebno
naglašena nužnost osiguranja nezavisnosti, integriteta i efikasnosti pravosuđa, a što je
prvenstvena zadaća Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH. Imajući u vidu ulogu i široke
nadležnosti VSTV-a BiH kao samoregulatornog tijela koje bira, imenuje i unapređuje sudije i
tužioce, ocjenjuje njihov rad i odlučuje u disciplinskim stvarima, nužno je da ova institucija bude
primjer efikasnosti, odgovornosti i integriteta. Nasuprot ovoj nužnosti, kako se ističe, proteklih
godina VSTV BiH je sām postao dio problema zbog nedostatka liderske sposobnosti, navodā o
politizaciji i sukobu interesa, neefikasnoj organizaciji, nedovoljnoj transparentnosti i neuspjehu u
provođenju pravosudnih reformi. Iz navedenih razloga, nužna je ozbiljna reforma VSTV-a, od
promjene postupka izbora njegovih članova, disciplinskih postupaka i disciplinskih komisija VSTV-
a, imenovanja i unapređenja sudija i tužilaca kao i sistema ocjenjivanja njihovog rada. Kao ključna
mjera podcrtava se jačanje odgovornosti nosilaca pravosudne funkcije na svim nivoima, strogo
poštivanje zakona i etičkih normi kako bi se povratilo poljuljano povjerenje građana u pravosudni
sistem zbog percipirane korupcije i sukoba interesa, te je neophodno jačati transparentnost rada
i uspostaviti rigorozan sistem provjere imovinskih kartona i kontrolu nezakonitog bogaćenja.
U Izvještaju VSTV-a o provođenju preporuka Evropske komisije za VSTV i pravosuđe BiH iz juna
2020. godine 15 dat je pregled ključnih pravaca djelovanja VSTV-a BiH u proteklom periodu, na
planu realizacije kako zadataka utvrđenih Akcionim planom za provođenje preporuka Misija
stručne procjene (Peer Review), tako i drugim preporukama i zahtjevima Evropske komisije koji
se odnose na pravosuđe BiH (Mišljenje Evropske komisije o zahtjevu BiH za članstvo u Evropskoj
uniji iz maja 2019. godine i prateći Analitički izvještaj Evropske komisije), kao i Izvještaj nezavisnih
viših eksperata o pitanjima vladavine prava u BiH iz decembra 2019. godine (Priebeov izvještaj).
U Izvještaju VSTV-a se navodi da će nerealizirane aktivnosti iz navedenog akcionog plana VSTV-a,
uključujući i aktivnosti koje su započete ali nisu završene, biti integrisane u budući Reformski
program VSTV-a, čija priprema je u toku. Ovaj dokument će uključiti prioritete VSTV-a i pravosuđa
BiH u ključnim oblastima imenovanja sudija i tužilaca, ocjenjivanja njihovog rada, stručnog
usavršavanja, disciplinske odgovornosti, integriteta, borbe protiv korupcije i organizovanog
kriminala, kao i oblastima koje su i dosad bile u fokusu pažnje VSTV-a kao što su efikasnost,
kvalitet i transparentnost rada VSTV-a i pravosuđa BiH.
15 https://www.pravosudje.ba/vstv/faces/vijesti.jsp?id=95368
13
Preporuke:
Što skorije pristupiti izmjenama i dopunama Zakona o VSTV-u BiH, posebno imajući u vidu sljedeće ciljeve:
- u svjetlu preporuka Venecijanske komisije: (i) poboljšanje pravila o izboru članova VSTV-a; (ii) osnivanje dva podvijeća, jednog za sudije i jednog za tužioce; (iii) izbjegavanje određivanja nacionalnih kvota, budući da one mogu ugroziti djelotvorno funkcionisanje sistema; i (iv) izbjegavanje povećanog rizika od politizacije postupka imenovanja
- adresirajući način usvajanja odluka VSTV-a (problem uzdržanosti, odnosno mogućnosti usvajanja odluka praktično sa jednim glasom), predviđanje mogućnosti sudskog preispitivanja konačnih odluka VSTV-a;
- regulisanje odgovornosti članova VSTV-a BiH za povrede dužnosti u obavljanju funkcije u Vijeću (pri ovome je nužno voditi računa o tome da je ovu odgovornost potrebno razdvojiti od disciplinske odgovornosti za povrede dužnosti sudija i tužilaca);
- disciplinski postupci za sudije i tužioce moraju imati jače garancije nezavisnosti i odvojenosti od VSTV-a (osiguranje neovisnosti UDT-a, prevazilaženje uočenog problema što su disciplinske komisije koje donose odluke sastavljene većinom, ili u potpunosti, od članova VSTV-a, propisivanje novih disciplinskih prekršaja i mjera – uključujući i povrede etičkih kodeksa);
- omogućavanje prikupljanja, obrade i objavljivanja finansijskih izvještaja sudija i tužilaca;
- donošenje jasnih i strogih pravila za sprečavanje sukoba interesa sudija i tužilaca (po uzoru na Pravilnik o sukobu interesa članova VSTV-a – s tim što bi i ovaj Pravilnik bilo nužno unaprijediti, posebno u pogledu iznalaženja rješenja za zaštitu prava trećih lica i u pogledu zabrane kandidovanja članova Vijeća na bilo koju drugu poziciju u pravosuđu u roku od jedne ili dvije godine nakon isteka mandata u VSTV-u).
Ne čekajući pomake na usvajanju novog Zakona o VSTV-u, moguća su, između ostalog, sljedeća unapređenja:
- izmjenama i dopunama Poslovnika dalje unaprijediti organizaciju i način rada VSTV-a
(uključujući izbor rukovodstva, njihove mandate, odgovornost, transparentnost rada);
- stavljanje na uvid javnosti relevantnih statističkih podataka, kao i konačnih odluka,
uključujući i one o odbacivanju disciplinskih tužbi, uz sveobuhvatno obrazloženje te da
prilikom odlučivanja o konačnoj žalbi u disciplinskim postupcima, VSTV mora osigurati da
sankcije koje se izriču budu proporcionalne, primjerene i da imaju preventivni efekat za
pravosuđe u cjelini. Posebno je nužno unaprijediti kaznenu politiku kako u pogledu
dosljednosti tako i brzine u izricanju sankcija, uz poštivanje pretpostavke nevinosti, nužno
je odlaganje imenovanja ili napredovanja do okončanja disciplinskog postupka;
- dalje unapređenje etičkih kodeksa za sudije i tužioce (uključujući i nepotizam – posebno
prisutno zapošljavanje srodnika u istoj pravosudnoj instituciji) i unapređenje instrumenta
za praćenje provođenja smjernica o sprečavanju sukoba interesa u pravosuđu;
14
- prikupljanje i objavljivanje ličnih finansijskih izvještaja uz saglasnost nosilaca pravosudne
funkcije (uključujući i djelimično moguću provjeru);
- donošenje komunikacijske strategije VSTV-a (komunikacija sa javnošću, komunikacija
unutar pravosudne zajednice, posebno o pitanjima etike i integriteta);
- propisivanje jedinstvenih etičkih standarda za uposlene u pravosudnim institucijama koji
nisu nosioci pravosudne funkcije;
- unapređenje edukacije nosilaca pravosudne funkcije, kao i vansudskog osoblja u oblasti
etike, integriteta i sprečavanja sukoba interesa uz jačanje proaktivne uloge rukovodilaca
pravosudnih institucija u ovom pravcu.
15
Korupcija u oblasti zdravstva
Uticaj korupcije na zdravstveni sektor
U Bosni i Hercegovini oblast zdravstva se generalno smatra naročito podložnom korupciji. Prema
ispitivanjima javnog mnijenja, građani Bosne i Hercegovine nakon političkih stranaka doživljavaju
zdravstveni sistem kao jednu od oblasti koje su najviše pogođene korupcijom.16
Prisustvo korupcije u zdravstvenom sektoru ima nesagledivo štetan uticaj na građane i društvo u
cjelini, ali i na javni budžet. Koruptivne pojave u oblasti zdravstva negativno utiču na pristup
zdravstvenoj njezi, čineći zdravstvene usluge skupljim, manje kvalitetnim i nejednako dostupnim
svim građanima pod istim uslovima, što naročito pogađa ranjive kategorije stanovništva.
Postojanje rasprostranjene i duboko ukorijenjene korupcije u ovoj oblasti vodi i do generalnog
nepovjerenja građana u zdravstveni sistem. Također, koruptivne pojave u sektoru zdravstva
negativno utiču i na državni budžet, što se posebno dovodi u vezu sa postupcima javnih nabavki
za potrebe zdravstvenih institucija (npr. sa nabavkom lijekova i medicinskih proizvoda i uređaja).
Pored navedenog, oblast zdravstva je posebno podložna korupciji i radi velikoj broja aktera koji
su uključeni u sistem zdravstvene zaštite, što je slučaj i u centralizovanim zdravstvenim
sistemima, a posebno u BiH u kojoj je oblast zdravstva decentralizovana i uređena prema
kompleksnom sistemu koji je ogledalo ustavnog uređenja države. Prisustvo tako velikog broja
aktera otežava prikupljanje i analizu relevantnih podataka, te umanjuje transparentnost u ovoj
oblasti.
Korupcija u zdravstvenom sektoru se manifestuje na čitav niz načina – od izostanaka medicinskog
osoblja s radnog mjesta (duga bolovanja, bavljenje dodatnim aktivnostima kao što su rad u
privatnoj ordinaciji u toku radnog vremena i sl.), podmićivanje medicinskih radnika za usluge koje
bi trebale biti besplatne i povlašten tretman u pogledu zakazivanja termina pregleda i operacija,
nepravilnosti u zapošljavanju medicinskog osoblja (nepotizam i kronizam), do neadekvatnog
kreiranja esencijalne liste lijekova za koje se preferiraju specifični dobavljači.
Još jedan segment u kojem se javljaju povećani rizici od koruptivnih pojava je potencijalni sukob
interesa u slučaju paralelnog rada ljekara u javnim zdravstvenim ustanovama i privatnim
ordinacijama, što može imati negativan uticaj na besplatnu dostupnost zdravstvenih usluga za
pacijente koji su zdravstveno osigurani. U svrhu adresiranja ovog problema, neophodno je
unaprijediti normativni okvir o sprečavanju sukoba interesa kojim bi se rad zdravstvenih radnika
u javnom i privatnom sektoru ograničio. U tom smislu vrijedi pomenuti odredbu Zakona o
16 RCC Balkan Barometar, str. 102.
16
zdravstvenoj zaštiti BD BiH kojom se propisuje obaveza podnošenja finansijskih izvještaja za
radnike na rukovodnim pozicijama u zdravstvenom sektoru u BD BiH.
Sve javne institucije, pa tako i zdravstvene, su obavezne donijeti planove integriteta prema
metodologiji i smjernicama Agencije za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije,
koja je zadužena za pružanje pomoći javnim institucijama u tom pogledu. Zaključak istraživanja
Transparency International-a BiH je da većina zdravstvenih institucija u BiH nije usvojila planove
integriteta.17
Brojne međunarodne organizacije sa ekspertizom u oblasti korupcije u zdravstvu nalažu da bi
prevenciji korupcije u ovom sektoru doprinijelo jačanje institucija zaduženih za nadzor nad radom
zdravstvenog sektora i reviziju ovog sektora, sa fokusom na osnaživanje njihovog kapaciteta u
detektovanju i reagovanju na neregularnosti i sumnju u nastanak koruptivnih pojava. Također
navode da bi razvojne strategije trebale uključivati i sektorski pristup borbi protiv korupcije u
oblasti zdravstva, te da bi antikoruptivne mjere, kao i mjere transparentnosti i integriteta trebale
biti inkorporirane u zdravstvene politike i planove.18 Osim toga, preporučuje se uspostavljanje
sljedećih antikorupcijskih mjera - izgradnja mehanizama transparentnosti i odgovornosti u javnim
nabavkama u sektoru zdravstva, adekvatno plaćanje zdravstvenog osoblja, te osiguranje
dostatnih finansijskih i ljudskih resursa u zdravstvenim ustanovama, kao i adekvatno uređenje
oblasti nabavke lijekova, generalno jačanje integriteta i etike, te zaštite zviždača u oblasti
zdravstva.19
U Izvještaju o napretku BiH ka evropskim integracijama za 2020. godinu navodi se da je jedan od
osnovnih prioriteta u reformskom procesu u BiH osiguravanje kvalitetne i dostupne javne
zdravstvene zaštite za sve građane, a istovremeno da je ključni izazov upravo poboljšanje pristupa
zdravstvenim uslugama svim građanima.20
Institucionalni okvir u oblasti zdravstva
Upravo fragmentiranost i decentralizovanost uređenja sektora zdravstva čini njegov razvoj
izazovnim. Naime, u skladu sa ustavnim uređenjem BiH, nadležnost u oblasti zdravstva odnosno
zaštite javnog zdravlja je povjerena entitetima, FBiH i RS, (odnosno kantonima u FBiH) i BD BiH.
17 Transparency International BiH, Analiza pravno-institucionalnog okvira i politika prevencije korupcije u zdravstvenom sektoru BiH. 18 U4 Report on Corruption in Healthcare 19 Transparency International, The Ignored Pandemic, How corruption in healthcare service delivery threatens Universal Health Coverage, http://ti-health.org/wp-content/uploads/2019/03/IgnoredPandemic-WEB-v2.pdf 20 Izvještaj o Bosni i Hercegovini za 2020. uz dokument Saopštenje Komisije Evropskom parlamentu, Vijecu, Evropskom ekonomskom i socijalnom odboru i Odboru regija, Saopštenje o politici proširenja EU-a za 2020, str. 101.
17
Na državnom nivou, Sektor zdravstva pri Ministarstvu civilnih poslova BiH je zadužen za
utvrđivanje osnovnih principa koordinacije aktivnosti, usklađivanja planova entitetskih tijela
vlasti i definiranje strategije na međunarodnom planu.21 Također, na državnom nivou djeluje i
Agencija za lijekove i medicinska sredstva BiH, koja je odgovorna za oblast lijekova i medicinskih
sredstava koji se proizvode i upotrebljavaju u medicini u BiH.
Institucije na nivou entiteta su nadležne za predlaganje i provođenje zakona i politika, kao i za
nadzor nad radom zdravstvenog sektora. Zdravstveni sektor u institucionalnom smislu čine
ministarstva zdravlja, fondovi zdravstvenog osiguranja, zavodi zdravstvenog osiguranja i zavodi
za javno zdravstvo. U FBiH zdravstveni sistem čini 11 ministarstava zdravlja (federalno i 10
kantonalnih), Federalni zavod zdravstvenog osiguranja i reosiguranja, 10 kantonalnih zavoda
zdravstvenog osiguranja / zavoda za javno zdravstvo.
U FBiH također djeluje i Agencija za kvalitet i akreditaciju u zdravstvu, nadležna za poboljšanje
kvaliteta i sigurnosti zdravstvenih usluga i akreditacije zdravstvenih ustanova na teritoriji FBiH
izdavanjem certifikata zdravstvenim ustanovama o ispunjavanju standarda sigurnosti u okviru
pružanja zdravstvene zaštite.
U RS nadležnost za zdravstvenu zaštitu pripada Ministarstvu zdravlja i socijalne zaštite, Fondu
zdravstvenog osiguranja RS i Institutu za javno zdravstvo RS. I na teritoriji RS djeluje Agencija za
sertifikaciju, akreditaciju i unapređenje kvaliteta zdravstvene zaštite, čija je uloga provođenje
postupka sertifikacije i akreditacije javnih i privatnih zdravstvenih ustanova na svim nivoima
zdravstvene zaštite, kao i praćenje i unapređenje kvaliteta u ovoj oblasti.
U BD BiH je za oblast zdravstva nadležno Odjeljenje za zdravstvo i ostale usluge pri Vladi BD BiH,
te Fond zdravstvenog osiguranja BD BiH.
Nadzor nad radom zdravstvenog sektora vrši Ured za reviziju FBiH u vidu revizije finansijskih
izvještaja i revizije učinka zdravstvenih institucija, dok je za nadzor nad radom zdravstvenog
sektora u RS zadužena Glavna služba za reviziju RS. Prema revizorskim izvještajima za 2019.
godinu22 entitetski zavodi za osiguranje i reosiguranje dobili su mišljenja sa rezervom, te je u
njima ukazano na brojne nepravilnosti u provođenju postupaka javnih nabavki.23
21 Član 15., Zakon o ministarstvima i drugim tijelima uprave Bosne i Hercegovine(„Službeni glasnik BiH“, broj 5/03, 42/03, 26/04, 42/04, 45/06 i 88/07, 35/09, 103/09, 87/12, 6/13 i 19/16) 22 Izvještaji za 2020. godinu u momentu pisanja ovog izvještaja nisu bili objavljeni na web stranicama Ureda za reviziju FBiH i Glavne službe za reviziju RS. 23 http://www.gsr-rs.org/static/uploads/report_attachments/2020/06/11/RI040-20_Lat.pdf https://www.vrifbih.ba/wp-content/uploads/arhiva/javni-izvj/zavod/Izvještaj_o_finansijskoj_reviziji_Zavoda_zdravstvenog_osiguranja_i_reosiguranja_Federacije_Bosne_i_Hercegovine_za_2019.%20god.pdf
18
Strateški okvir za borbu protiv korupcije u oblasti zdravstva
Strateški okvir unutar kojeg se planiraju aktivnosti u zdravstvenom sektoru uključuje strategije
javnog zdravlja (tamo gdje postoje), te strategije za borbu protiv korupcije, i njihove prateće
akcione planove, koji sadrže strateške ciljeve i aktivnosti koje adresiraju sektor zdravstva.
Strategije javnog zdravlja u FBiH i RS su istekle 2018. odnosno 2020. godine, a na državnom nivou
i nivou BD BiH nisu ni postojale. Tri kantona u FBiH su izradila svoje strategije u ovoj oblasti – a
trenutno je još jedino važeća Strategija razvoja zdravstva Zeničko-dobojskog kantona za period
2016. – 2025.
U strategijama za borbu protiv korupcije na relevantnim nivoima vlasti u BiH (entitetskom, nivou
BD BiH i nivou kantona u FBiH) utvrđeni su prioriteti u pogledu prevencije korupcije u
zdravstvenom sektoru. Međutim, sve strategije, izuzev strategije RS, su istekle koncem 2019.
godine. U izvještaju Evropske unije za BiH za 2020. godinu apeluje se na hitno usvajanje novih,
međusobno komplementarnih i usklađenih, strategija i akcionih planova za borbu protiv
korupcije, čija će se implementacija pratiti adekvatnim monitoring mehanizmima.24
U Strategiji za borbu protiv korupcije RS za period 2018. – 2020. se strateškim ciljevima 1. Jačanje
institucionalnog i pravnog okvira za borbu protiv korupcije i 3. Jačanje transparentnosti i
integriteta javnog sektora se adresira borba protiv korupcije u zdravstvenom sektoru. Mjere
neophodne za unapređenje institucionalnog i pravnog okvira iz strategije uključuju izradu novog
Zakona o zdravstvenoj zaštiti, usvajanje etičkih kodeksa, usvajanje zakona o pravima i obavezama
pacijenata, osnivanje komore medicinskih tehničara, povećanje transparentnosti, jačanje
povjerenja na relaciji doktor – pacijent, ujednačavanje kvaliteta zdravstvenih usluga,
racionalizaciju sistema i skraćivanje čekanja na pojedine dijagnostičke i terapijske zahvate, te
veću efikasnost u korištenju zdravstvenih tehnologija. Za jačanje transparentnosti i integriteta
javnog sektora, uključujući i sektor zdravstva, određuju se mjere unapređenja politike
zapošljavanja, transparentno i odgovorno trošenje javnih sredstava i provođenje postupaka
javnih nabavki, te provođenje politika sprečavanja sukoba interesa.
Iako se na osnovu postojanja velikog broja strateških dokumenata usmjerenih ka razvoju
zdravstva i borbi protiv korupcije može steći dojam da se problematici koruptivnih pojava u
zdravstvu pristupa odlučno i studiozno, čini se da tako obiman i rascjepkan strateški okvir ipak
nije proizveo naročito uspješne rezultate, niti je doprinio efikasnosti monitoringa i izvještavanja
zacrtanih prioriteta.
24 EU Report on BiH 2020, str. 25.
19
Javne nabavke u zdravstvenom sektoru
Oblast javnih nabavki je predmet posebnog poglavlja u ovom izvještaju, te generalne preporuke
u vezi unapređenja provođenja postupaka javnih nabavki u BiH svakako vrijede i za sektor
zdravstva. Sve javne nabavke trebaju biti izložene rigidnoj javnoj i institucionalnoj kontroli u svim
fazama – od planiranja budžeta do ispunjavanja ugovornih obaveza. Ovo naročito važi za javne
nabavke u sektoru zdravstva zbog toga što one, između ostalog, podrazumijevaju izdvajanje
značajnih finansijskih sredstava za nabavku vrijedne opreme i medicinskih aparata, čija je
ispravnost i funkcionalnost imperativna, imajući u vidu njihov uticaj na život i zdravlje građana,
ali i budžete zdravstvenih ustanova koje ih nabavljaju.
Provođenje javnih nabavki u sektoru zdravstva u BiH se generalno vrši na netransparentan način,
što uzrokuje nepovjerenje javnosti i potencijalnih ponuđača, te favoriziranje odnosno
diskriminiranje ponuđača, što u konačnici dovodi do smanjenja konkurencije. Navedeno je
naročito prisutno u oblasti nabavke lijekova sa esencijalne liste za tržište BiH, gdje veliki
proizvođači često favoriziraju tačno određene dobavljače, što direktno umanjuje konkurentnost
i ima negativan uticaj na kvalitet lijekova i medicinske opreme koja se nabavlja.
Jedna od karakteristika zdravstvenog sektora u BiH je njegova prezaduženost uslijed dugovanja
koja vlade na svim nivoima imaju prema zdravstvenim fondovima i činjenice da se doprinosi za
zdravstveno osiguranje ne uplaćuju u dovoljnoj mjeri. Zbog odugovlačenja neophodnih reformi u
ovoj oblasti i nedostataka u relevantnim propisima, ponude za javne nabavke u sektoru zdravstva
imaju duže rokove plaćanja npr. od godinu dana, što implicira kreditiranje ugovornih organa od
strane dobavljača – odnosno znači da uslovi plaćanja imaju veliki uticaj na izbor ponude, zbog
čega su i cijene lijekova, medicinskih sredstava i opreme u BiH više u odnosu na regiju, potcrtava
se u istraživanju Transparency International-a o Analizi javnih nabavki u sektoru zdravstva.25
U navedenoj analizi se posebno ukazuje na problem decentralizovanih javnih nabavki u oblasti
zdravstva, odnosno nedostatke provođenja javnih nabavki od strane javnih institucija.
Centralizacija javnih nabavki u oblasti zdravstva bi donijela brojne prednosti kao što su npr.
značajne uštede radi mogućnosti dobijanja povoljnije nabavne cijene za veću količinu roba i
usluga koje se istovremeno potražuju i napuštanja prakse plaćanja naknada članovima komisija
za javne nabavke u javnim institucijama.
U FBiH Zavod zdravstvenog osiguranja i reosiguranja vrši javne nabavke lijekova, medicinskih
sredstava i zdravstvenih usluga koje se finansiraju sredstvima iz Fonda solidarnosti FBiH, dok
ostale javne nabavke lijekova, medicinskih sredstava i zdravstvenih usluga, koji se ne finansiraju
25 Transparency International, https://ti-bih.org/wp-content/uploads/2016/12/Analiza-javnih-nabavki-u-sektoru-zdravstva-decembar-2016.pdf
20
sredstvima federalnog fonda solidarnosti, vrše kantonalni zavodi zdravstvenog osiguranja kao i
zdravstvene ustanove u FBiH.
S druge strane, u RS je 2006. godine uveden sistem centralizovanih javnih nabavki. Javne nabavke
vrši Fond zdravstvenog osiguranja RS, koji provodi kompletnu proceduru javnih nabavki lijekova,
sa osnovne bolničke liste lijekova i liste osnovnih lijekova za ambulante porodične medicine i
domove zdravlja, bolnice i kliničke centre u RS. Propisana procedura obuhvata sve faze - od izrade
plana javnih nabavki, pripreme tenderske dokumentacije, objave obavijesti o nabavci,
provođenja postupka, zaključivanja ugovora sa dobavljačima, praćenja izvršenja ugovora pa sve
do isplate. Lista nabavki koju Fond zdravstvenog osiguranja RS vrši za potrebe zdravstvenih
ustanova je definisana ugovorima o pružanju i finansiranju zdravstvene zaštite, kao i lista
sredstava i opreme koju zdravstvene ustanove same nabavljaju, uz pridržavanje odredbi Zakona
o javnim nabavkama BiH.
I pored značajnih prednosti koje se ostvaruju centralizovanim javnim nabavkama, što je već
naglašeno, i dalje su prisutne određene slabosti na koje ukazuje Glavna služba za reviziju RS.
Naime, u izvještaju revizije učinka upravljanja centralizovanim javnim nabavkama u RS za 2018.
godinu, Glavna služba za reviziju zaključuje da se javnim nabavkama u zdravstvu u RS nije
upravljalo u skladu s principima ekonomičnosti, efikasnosti i efektivnosti. U navedenom izvještaju
se ističe da za uspješno funkcionisanje centralizovanih javnih nabavki nisu u potpunosti ispunjene
niti osnovne pretpostavke pravne, organizacione, i upravljačke prirode (tj. da nisu utvrđene
pretpostavke organizovanja i uspješnog funkcionisanja centralizovanih javnih nabavki, i to: jasni
ciljevi koji se žele postici centralizacijom, njihov obim i dinamika ostvarivanja, način finansiranja,
uloge, nadležnosti i odgovornosti ugovornih organa, komunikacija i koordinacija između
ugovornih organa, indikatori uspješnosti i način pracenja funkcionisanja centralizovanih javnih
nabavki), zatim da nisu doneseni adekvatni podzakonski propisi iz područja javnih nabavki,
zdravstvene zaštite i osiguranja, te da nije formalno - pravno formiran centralni nabavni organ.
Također je navedeno da se postupci centralizovanih javnih nabavki u zdravstvu nisu pokretali
pravovremeno, trajali su predugo vremena i doveli su do diskontinuiteta u isporukama pojedinih
predmeta javnih nabavki. Uočeno je da nije ostvaren potreban stepen konkurentnosti, što je
negativno uticalo na uspješnost postupaka javnih nabavki, te da centralizovane javne nabavke
nisu omogucile ostvarivanje očekivane koristi od takvih nabavki, što je negativno uticalo na
generalno funkcionisanje javnih zdravstvenih ustanova i pružanje usluga zdravstvene zaštite. Na
koncu je zaključeno da sistem kontrole, izvještavanja i monitoringa u svojoj trenutnoj formi ne
21
omogućava sistematsko praćenje funkcionisanja centralnizovanih javnih nabavki i da ne pruža
dovoljno pouzdanih informacija za uspješno upravljanje javnim nabavkama u zdravstvu u RS.26
U izvještaju o monitoringu postupaka javnih nabavki u BiH za 2019. godinu se navodi da se
pregovarački postupci bez objave obavještenja za nabavke većih vrijednosti u većem broju
slučajeva koriste u zdravstvenom sektoru (zavodi / fondovi zdravstvenog osiguranja, klinički
centri).27 Da se takva praksa nastavila i u 2020. godini pokazuju nalazi polugodišnjeg izvještaja
Agencije za javne nabavke o dodijeljenim ugovorima u postupcima javnih nabavki za period
01.01.2020.- 30.06.2020. godine. U tom izvještaju se navodi da je vrijednost dodijeljenih ugovora
putem pregovaračkog postupka bez objave obavještenja o nabavci u prvoj polovini 2020. godini
iznosila 128,220,089.87 KM tj. 8,82 % od svih dodijeljenih ugovora u tom periodu. U pregledu
deset najvećih postupaka takve vrste nalaze se tri institucije koje pružaju zdravstvenu zaštitu, i to
Zavod zdravstvenog osiguranja i reosiguranja FBiH (vrijednost ugovora prema pregovaračkom
postupku bez objave obavještenja o nabavci: 3.687.810,34 KM), Javna zdravstvena ustanova
Institut za javno zdravstvo RS (ukupno 6.498.500,00 KM) i Fond zdravstvenog osiguranja RS
(2.100.000,00 KM). Ukupna vrijednost ugovora ovih institucija prema pregovaračkom postupku
bez objave obavještenja o javnoj nabavci je 12,286,310.3 KM, što čini čak 9,58 % od ukupne
vrijednosti nabavki provedenih po ovom postupku za sve sektore.
Zavod zdravstvenog osiguranja i reosiguranja FBiH, kao i ostali ugovorni organi u drugim
sektorima u BiH, prilikom javnih nabavki medicinskih sredstava uglavnom primjenjuje kriterij
najniže cijene za dodjelu ugovora, a rjeđe kriterij ekonomski najpovoljnije ponude. Kao što je
navedeno u poglavlju o javnim nabavkama u ovoj analizi, korištenje kriterija najniže cijene
nauštrb stvarnih potreba ugovornog organa – institucije, pa i onda kada je procijenjena vrijednost
javne nabavke precijenjena, može biti pokazatelj različitih zloupotreba, od preferencijalnog
tretmana tačno određenih ponuđača, odnosno dogovora o cijeni, u cilju ostvarivanja privatne
koristi donosioca odluke o izboru ponuđača.
U RS se kod javne nabavke medicinskih sredstava uglavnom primjenjuje kriterij ekonomski
najpovoljnije cijene, a jedan od faktora za donošenje odluke je i rok plaćanja, što dovodi u pitanje
svrsishodnost ovog kriterija čiji je smisao omogućiti javnim organima da dobiju najbolju vrijednost
robe ili usluge za potrošeni iznos javnih sredstava, dajući posebnu težinu unaprijed definiranom
kvalitetu koji roba ili usluga mora ispuniti, pri čemu rok plaćanja nije bitan faktor i ne doprinosi
svrsishodnosti kriterija.
26 Glavna služba za reviziju javnog sektora Republike Srpske, Izvjestaj revizije ucinka „Upravljanje centralizovanim javnim nabavkama u zdravstvu Republike Srpske za period 2016. – 2018.“, RU003-18, str. 52-55 27 Agencija za javne nabavke BiH, Izvještaj o praćenju postupaka javnih nabavki za 2019.godinu, str. 8.
22
Preporuke
- Izraditi strateški okvir za razvoj zdravstva i borbu protiv korupcije, obzirom da je većina
postojećih strategija istekla;
- U svrhu unapređenja efikasnosti monitoringa i izvještavanja, te praćenja djelotvornosti
mjera iz strateškog okvira, razmotriti mogućnost iznalaženja drugačijeg modaliteta za
kreiranje strateškog pristupa ovim oblastima, koji će uključivati manji broj dokumenata i
efikasniji sistem monitoringa njihovog provođenja;
- Pored preporuka iz poglavlja o javnim nabavkama u ovoj analizi, koje svakako vrijede i za
zdravstveni sektor, posebno obratiti pažnju na sljedeće aspekte koji su nužni kako bi se
obezbijedila transparentnost postupaka javnih nabavki za potrebe zdravstva:
Izmjenom zakonodavnog okvira obezbijediti centralizaciju postupka javnih nabavki u
oblasti zdravstva;
U svrhu izbjegavanja zloupotreba i favorizacije određenih ponuđača/proizvođača, uvesti
standardne specifikacije odnosno kvalitet za opremu koja je predmet nabavke, a koje bi
obuhvatile minimum uslova koje oprema mora ispuniti kako bi javna nabavka bila
svrsishodna;
Razmotriti uvođenje roka garancije kao faktora koji će uticati na ocjenu ponude;
Provoditi javne nabavke otvorenim postupkom kojeg karakteriše transparentnost
nasuprot pregovaračkog postupka;
Usmjeriti napore za edukaciji zaposlenih o kriterijima za ocjenu ponuda, a posebno o
kriteriju ekonomski najpovoljnije ponude, koja se manje koristi u javnim nabavkama.
- Unaprijediti transparentnost esencijalne liste lijekova;
- Analizirati i propisima regulisati oblast sprečavanja sukoba interesa u pružanju zdravstvenih
usluga, posebno u dijelu koji se odnosi na uređenje dopunske privatne prakse zdravstvenih
radnika i provoditi kontinuirane interne kontrole u tom pogledu u zdravstvenim
ustanovama;
- Kontinuirano raditi na podizanju svijesti zdravstvenih radnika o štetnosti korupcije
razvojem i održavanjem edukacija na tu temu;
- Unaprijediti procese prijavljivanja koruptivnog ponašanja u zdravstvenim institucijama,
uključujući i zaštitu zviždača;
- Uspostaviti elektronski sistem zakazivanja pregleda (liste čekanja) u zdravstvenim
ustanovama.
23
Korupcija u oblasti obrazovanja
Prema rezultatima Globalnog barometra korupcije Transparency International-a, kojim se
ispituju stavovi stanovništva o zastupljenosti korupcije, 64% građana BiH se tokom 2013. godine
izjasnilo da smatra obrazovni sistem u državi korumpiranim.28 Izvještaj Freedom House-a za 2019.
godinu također zaključuje da je obrazovni sistem BiH iznimno podložan korupciji, sa
ispolitiziranim nastavnim planovima i programima na svim nivoima obrazovanja.29
Korupcija u obrazovnom sektoru je prijetnja dobrobiti društva jer srozava društveno povjerenje i
promovira društvenu nejednakost onemogućujući razvoj obrazovanih, kompetentnih i etičnih
pojedinaca koji bi trebali biti buduća radna snaga i lideri društva. S druge strane, pojava korupcije
u oblasti obrazovanja je posebno štetna upravo iz razloga jer obrazovanje predstavlja jedno od
sredstava jačanja ličnog integriteta koje je neophodno za djelotvornu borbu protiv korupcije od
strane svakog pojedinca.
Obrazovne institucije su mjesta gdje se mladi najčešće prvi put susreću sa korupcijom, a
svjedočenje koruptivnim ponašanjima u tako ranim godinama života na mjestima na kojima bi se
mlade naraštaje trebalo podučavati vrijednostima etike i integriteta može imati posebno štetno
dejstvo na sve društvene sfere. Ovako rano izlaganje koruptivnim pojavama rezultira
prihvatanjem korupcije kao neminovne društvene pojave. Ovakvim navodima idu u prilog i nalazi
Studije o mladima 2018./2019. koju je izradila fondacija Friedrich Ebert Stiftung, a prema kojima
značajan postotak mladih ljudi u BiH odobrava korištenje poznanstava i drugih neformalnih
kontakata za dobijanje poslova (20,6 %) ili pristup uslugama poput zdravstvene zaštite i sl.
(26,8%). Interesantno je da ta ista populacija doživljava neprihvatljivim poreske prevare i
korupciju,30 što ukazuje na njihovo suštinsko nerazumijevanje pojma korupcije. Zatim, prema
nalazima istog istraživanja, 75,6% mladih u BiH smatra da obrazovni sistem nije dovoljno
prilagođen potrebama tržišta rada, a čak 72,1% vjeruje da je obrazovni sistem korumpiran i da se
u praksi ocjene često kupuju.31 U tom kontekstu je važno naglasiti da Konvencija Ujedinjenih
nacija protiv korupcije jasno promovira uvođenje obrazovnih programa o netoleranciji prema
korupciji u nastavne planove i programe kao jednu od mjera borbe protiv korupcije.32
Obrazovni sektor čine institucije predškolskog, osnovnog, srednjeg i visokog obrazovanja, kao i
agencije za akreditaciju i kontrolu kvaliteta, ispitne komisije, te niz organa sa nadležnostima za
certificiranje, inspekciju i reguliranje obrazovnih ustanova i nastavnog procesa. To znači da
28 Global Corruption Barometer, 2013. 29 Freedom House Report, https://freedomhouse.org/country/bosnia-and-herzegovina/freedom-world/2019 30 FES, Studija o mladima 2018/2019, str. 21. 31 FES, Studija o mladima 2018/2019, str. 42. 32 UN Konvencija protiv korupcije, član 13.
24
obrazovni sektor upošljava iznimno širok kadar, troši značajnu količinu roba i usluga i
podrazumijeva robusnu infrastrukturu. Sve navedeno u kombinaciji sa neminovno ogromnim
izdacima ovog sektora ga čine naročito podložnim korupciji.
U EU Izvještaju o BiH za 2020. godinu se navodi da u BiH javna potrošnja čini približno 40% bruto
društvenog proizvoda (BDP-a), a da je kvalitet usluga, posebno u oblasti obrazovanja, loš. U
izvještaju se ističe da ulaganje u obrazovni sistem nije adekvatno za prevazilaženje izazova koji se
u tom sektoru moraju adresirati.33 Prema podacima Agencije za statistiku BiH, javni izdaci za
formalno obrazovanje su u 2018. iznosili 3.9% BDP-a. Od ukupnog iznosa izdataka za obrazovne
ustanove, javni izdaci bili su 95,7%, privatni izdaci 4%, a 0,3% bila su sredstva iz inostranstva.34 U
izvještaju EU o BiH se ističe da značajan iznos finansiranja obrazovnog sektora ipak ne uspijeva
osigurati održivost radne snage koja ima vještine i znanje neophodno za nesmetanu integraciju
na tržište rada. Također se referira i na problem nedostatka zajedničkih standarda za sve nivoe
obrazovanja uslijed fragmentiranosti i slabog nivoa koordinacije obrazovnog sistema u cjelini. 35
BiH je 2018. godine po prvi put učestvovala u PISA istraživanju koje se provodi na trogodišnjoj
osnovi, s ciljem evaluacije obrazovnih sistema zemalja širom svijeta putem procjene znanja i
sposobnosti petnaestogodišnjih učenika iz čitalačke, matematičke i pismenosti iz prirodnih
nauka. BiH se od 79 država koje se učestvovale u testiranju našla na 62. mjestu. Prema nalazima
istraživanja, bosansko-hercegovački učenici su ostvarili slabe rezultate u odnosu na nivo
potrošnje za obrazovni sektor, što pokazuje da nivo finansiranja obrazovnog sektora ne mora
nužno uticati pozitivno na ishode učenja, te da je potrebno unaprijediti i nastavne planove i
programe u cilju unapređenja obrazovnog sistema u cjelini. Kao razloge za lošiji kvalitet nastave
u školama, direktori bosanskohercegovačkih škola su najčešće naglašavali nedostatak
materijalnih resursa (obrazovni materijali i infrastruktura).
Oblici korupcije u obrazovnom sektoru podrazumijevaju pojave kao što su prepisivanje i druga
kršenja akademskih dužnosti, podmićivanje i nepotizam u zapošljavanju obrazovnog kadra,
namještanje konkursa u procesu javnih nabavki udžbenika i obrazovnog materijala, koruptivne
radnje u pogledu davanja licenci i akreditiranja obrazovnih institucija, favorizirajući pristup
prilikom upisivanja u obrazovne institucije, kupovinu diploma itd.
33 EU Report BiH 2020, str 52. 34Agencija za statistiku BiH, Finansijska statistika obrazovanja, 2020.,
http://www.bhas.ba/data/Publikacije/Saopstenja/2020/EDU_06_2018_Y1_0_BS.pdf 35 EU Report BiH 2020
25
Institucionalni i strateški okvir za borbu protiv korupcije u obrazovnom sektoru u BiH
Sektor obrazovanja je u BiH organizovan u četiri stepena (predškolsko, osnovno, srednje i visoko
obrazovanje), a u skladu sa ustavnom podjelom nadležnosti fragmentiran je i normativno uređen
na entitetskom nivou (FBiH i RS) odnosno na kantonalnom nivou u FBiH, te na nivou BD BiH.
Na federalnom nivou, za obrazovni sektor je nadležno 10 kantonalnih ministarstava obrazovanja,
dok Federalno ministarstvo obrazovanja ima koordinirajuću i savjetodavnu ulogu. U RS, gdje je
vlada za razliku od FBiH centralizovana, djeluje Ministarstvo prosvjete i kulture RS. Na području
BD BiH za ovu oblast je nadležno Odjeljenje za obrazovanje pri Vladi BD BiH.
Iako osnovne nadležnosti u oblasti obrazovanja pripadaju entitetima (odnosno kantonima u FBiH)
i BD BiH, državni nivo također ima određene, ograničene, nadležnosti u oblasti obrazovanja.
Ministarstvo civilnih poslova BiH nadležno je za obavljanje poslova i izvršavanje zadataka koji su
u nadležnosti BiH i koji se odnose na utvrđivanje osnovnih principa koordiniranja aktivnosti,
usklađivanja planova entitetskih tijela vlasti i definiranje strategije na međunarodnom planu. U
Sektoru za obrazovanje pri Ministarstvu civilnih poslova BiH obavljaju se poslovi koji se odnose
na ostvarivanje osnovnih principa koordinacije aktivnosti i razmjene podataka sa domaćim i
međunarodnim institucijama nadležnim za oblast obrazovanja, a na temelju EU i međunarodnih
reformskih i strateških dokumenata, zakona i podzakonskih akata za sve nivoe i vrste
obrazovanja; učešće u izradi i koordinacija aktivnosti s ciljem sačinjavanja izvještaja, informacija,
mišljenja i odgovora na upite institucija i pojedinaca iz oblasti obrazovanja; pripreme redovnih
godišnjih informacija o provođenju okvirnih zakona o predškolskom, stručnom i visokom
obrazovanju u BiH i povremenih informacija o provedbi strateških i drugih dokumenata u oblasti
obrazovanja i dr.
Osim toga, na državnom nivou su uspostavljene i tri agencije za obrazovanje: Agencija za
predškolsko, osnovno i srednje obrazovanje, Agencija za razvoj visokog obrazovanja i osiguranje
kvaliteta, te Centar za informiranje i priznavanje dokumenata iz oblasti visokog obrazovanja.
Uz agencije na nivou BiH, i entitetska i kantonalna ministarstva, u oblasti obrazovanja djeluje i
devet prosvjetno-pedagoških zavoda/zavoda za školstvo (jedan u RS, dva u Hercegovačko-
neretvanskom kantonu i po jedan u Kantonu Sarajeva, Tuzlanskom, Zeničko-dobojskom, Unsko-
sanskom, Bosansko-podrinjskom kantonu i BD BiH), koji imaju nadležnost u stručno-pedagoškom
nadzoru obrazovnih institucija, što uključuje razvoj nastavnih planova i programa, afirmaciju
novih pristupa i metoda u obrazovnom procesu, organiziranje obuke nastavnika i direktora škola
i obavljanje drugih aktivnosti iz svoje nadležnosti. U RS uspostavljen je Zavod za obrazovanje
odraslih i Agencija za akreditaciju visokoškolskih ustanova. Na entitetskom nivou je također
uspostavljena i Agencija za standarde i ocjenjivanje u obrazovanju u FBiH i RS.
26
Kada je riječ o zakonskom okviru koji uređuje oblast visokog obrazovanje, u BiH je na snazi Okvirni
zakon o visokom obrazovanju BiH, koji propisuje opšte principe visokog obrazovanja, te definira
nadležnosti institucija i različitih tijela. Oblast visokog obrazovanja je detaljnije uređena
entitetskim zakonima, tj. kantonalnim zakonima u FBiH i zakonom BD BiH, kao i statutima i
kodeksima univerziteta.
Ovako decentralizirana struktura obrazovnog sektora u BiH, a u slučaju visokog obrazovanja
posebno univerzitetska autonomija u odlučivanju o brojnim pitanjima u vezi organizacije, rada,
nastave i pravila ponašanja, ga čini posebno složenim i sklonim nastanku korupcije. Dodatno,
fragmentiranost obrazovnog sistema čini koordinaciju na državnom nivou iznimno teškom i ne
proizvodi željene rezultate na što su ukazale i Evropska unija u svom redovnom praćenju napretka
BiH ka EU integracijama, ali i specijalizirano međunarodno PISA istraživanje iz 2018. godine. Osim
toga, rascjepkanost uređenja obrazovnog sistema rezultira i nedostatkom adekvatnih bazi
podataka i redovnih zvaničnih statistika u ovoj oblasti.
Prema podacima dostupnim na internet stranici Agencije za razvoj visokog obrazovanja i
osiguranje kvaliteta, u BiH je trenutno akreditovano osam javnih univerziteta36. Posljednjih
godina je prisutan trend osnivanja privatnih visokoškolskih ustanova, pa su tako prema podacima
Agencije u BiH u ovom momentu akreditovana 23 privatna univerziteta i visoke škole.37
Privatiziranje visokog obrazovanja u BiH je dovelo do hiperprodukcije diploma, pa je tako npr. na
univerzitetima u BiH 2003. godine diplomiralo 6 039 studenata, a 2019. godine čak 14 181
student.38
U Strategiji za borbu protiv korupcije 2015. – 2019. na državnom nivou je bio predviđen niz
programa, koji su se odnosili na podizanje svijesti kod građana i drugih aktera društva o korupciji,
njenim oblicima, uzrocima, posljedicama i načinu suprotstavljanja, te jačanju povjerenja između
javnih institucija i drugih aktera društva. Strateški programi su posebno razradili ulogu pojedinih
aktera, i to: akademske zajednice, medija, privrede, nevladinih organizacija i obrazovnog sistema.
U tom smislu, Strategija je predvidjela sljedeće programe: Izrađivanje, uvođenje i harmoniziranje
programa etike i integriteta u obrazovnom procesu i u tematskim programima javnih emitera u
36 Sveučilište u Mostaru, Univerzitet u Banjoj Luci, Univerzitet u Bihaću, Univerzitet „Džemal Bijedić“ u Mostaru, Univerzitet u Istočnom Sarajevu, Univerzitet u Sarajevu, Univerzitet u Tuzli, Univerzitet u Zenici
37 Uz napomenu da je na stranici Agencije za razvoj visokog obrazovanja i osiguranja kvaliteta među akreditovanim privatnim visokoškolskim institucijama u BiH naveden i Američki univerzitet u BiH, iako je poznato da je navedeni univerzitet izgubio akreditaciju Vijeća za akreditaciju nezavisnih ustanova u oblasti obrazovanja SAD u oktobru 2020. godine. 38 http://www.bhas.ba/data/Publikacije/Saopstenja/2020/EDU_05_2019_Y2_1_BS.pdf
27
BiH i Podsticanje etickog ponasanja kod djece i mladih ljudi kroz podrsku vanskolskih projekata
civilnog sektora, a prateći Akcioni plan za implementaciju Strategije za borbu protiv korupcije
2015. – 2019. je predvidio specifične aktivnosti u okviru tih programa – a koje se odnose na
provođenje istraživanja o percepciji korupcije od strane mladih, kako bi se utvrdio osnov za izradu
harmoniziranih programa etike i integriteta, izradu pomenutih programa i njihovo inkorporiranje
u obrazovne institucije u BiH. U trećem izvještaju monitoringa provođenja Strategije za borbu
protiv korupcije i Akcionog plana, APIK zaključuje da su ministarstva obrazovanja i APIK kao
nadležne institucije realizovali aktivnosti provođenja istraživanja o percepciji korupcije kod
mladih i prijedloga osnova za izradu harmoniziranih programa etike i integriteta. APIK je ocijenio
realizovanom i aktivnost usmjerenu ka izradi harmoniziranih programa etike i integriteta u svim
obrazovnim institucijama.39
Antikorupcijske mjere u obrazovnom sektoru u BiH
Zakoni koji uređuju oblast visokog obrazovanja u BiH ne sadrže odredbe koje za cilj imaju
prevenciju korupcije. Ovim zakonima se uređuju pitanja osnivanja, organiziranja, finansiranja i
upravljanja visokoškolskim ustanovama, uslovi za obavljanje djelatnosti visokog obrazovanja,
prava i obaveze nadležnih organa, način osiguranja kvaliteta, organizacija studija, prava i obaveze
studenata, uslovi za sticanje diploma, napredovanja nastavnika i naučno-istraživački rad i dr.
Osim zakona koji uređuju rad visokoškolskih institucija u BiH, za ovu oblast su značajni statuti
univerziteta kao osnovni podzakonski akti kojim se uređuju pitanja od značaja za obavljanje
djelatnosti visokoškolske ustanove. Statutom se uređuju procedure poslovanja, način izvođenja
nastave, upisne politike, interno osiguranje kvaliteta, naučno-istraživački rad, napredovanje,
ispitne politike, te pitanja koja su vezana za sprečavanje korupcije u tim segmentima.
Pored statuta, antikorupcijski okvir u djelovanju visokoškolskih ustanova čine i pravilnici o
studiranju i etički kodeksi. Tako se npr. u podzakonskom aktu „Pravila studiranja za I, II ciklus
studija, integrirani, stručni i specijalistički studij na Univerzitetu u Sarajevu“ propisuje zabrana
članu akademskog osoblja da od studenata zahtijeva kupovinu literature koja se odnosi na
predmet provjere znanja,40 dok se odredba istog sadržaja nalazi u Kodeksu profesionalne etike
Univerziteta u Banjoj Luci. 41
Etički kodeksi bi u svojim odredbama trebali na najdetaljniji način urediti pitanja ponašanja
osoblja i studenata, a posebno precizirati nepoželjne oblike ponašanja u akademskoj zajednici,
profesionalna prava i obaveze, disciplinske mjere, princip ostvarivanja akademske slobode,
39 http://www.apik.ba/izvjestaji/izvjestaji-agencije/default.aspx?id=1932&langTag=bs-BA 40 Član 30 (6) Pravila studiranja za I, II ciklus studija, integrirani, stručni i specijalistički studij na Univerzitetu u Sarajevu 41 Član 17 Kodeks profesionalne etike Univerziteta u Banjoj Luci
28
etičnost u naučnom istraživanju, autorstvo naučno-istraživačkih radova, primanje poklona itd. Svi
javni univerziteti u BiH su usvojili etičke kodekse. U etičkim kodeksima univerziteta u BiH se mogu
naći odredbe koje propisuju obavezu članova akademske zajednice da otklone svaki pokušaj
korupcije, te da ne smiju tražiti poklone, poticati poklanjanje niti primiti poklon za sebe ili drugu
osobu ako postoji opasnost da bi to moglo uticati na njihovu objektivnost, ispunjavanje
profesionalnih obaveza te poštivanje prava i dužnosti. U svrhu implementacije etičkih kodeksa,
svi javni univerziteti u BiH su uspostavili i etičke komitete. Međutim, nadležnost etičkih komiteta
nije jasno definisana kodeksima, niti su precizirani odnosi između postupaka pred Etičkim
komitetom i potencijalnih disciplinskih postupaka. Osim toga, nema zvanično dostupnih
podataka o radu etičkih komiteta i njihovim odlukama.
Antikorupcijski mehanizmi u obrazovnom sektoru bi mogli podrazumijevati inkorporiranje u rad
obrazovnih institucija sredstava koja promoviraju transparentnost kao npr. korištenje
informatičko-komunikacijske tehnologije za prijavljivanje za upis u škole i na univerzitete, te
sredstava koja promoviraju odgovornost – kao što su uvođenje planova integriteta, kodeksa
ponašanja, mjerenje učinka profesora, te mehanizma žalbi.
Planovi integriteta su strateški dokumenti koji analiziraju postojeće antikorupcijske mehanizme
na univerzitetima i predviđaju aktivnosti koje bi trebale biti usmjerene ka jačanju kapaciteta
univerziteta da spriječe nastanak korupcije. Cilj uvođenja planova integriteta je uspostavljanje
mehanizama transparentnosti i odgovornosti koji sprečavaju koruptivne pojave u, konkretno,
ispitnim procesima i procesima upisa u obrazovne ustanove, kadrovskoj politici, nabavkama i
finansijskim procedurama, te koji regulišu i zaštitu zviždača odnosno prijavitelja korupcije na
univerzitetima. Usvojeni planovi integriteta bi trebali biti obavezujući za sva ministarstva i
institucije na svim nivoima vlasti u BiH, zbog čega bi trebalo razmotriti uvođenje planova
integriteta kao zakonsku obavezu svih javnih institucija, uključujući i obrazovne.
Projektom Prevencija korupcije u visokom obrazovanju kroz unapređenje transparentnosti na
univerzitetima u Bosni i Hercegovini, Transparency International BiH je u periodu od 2011. do
2013. godine uspostavio saradnju sa šest javnih univerziteta, koji su se memorandumima
obavezali da ce u saradnji sa TI BiH usvojiti planove integriteta koji ce sadržati aktivnosti koje ce
za cilj imati smanjenje prilika za pojavu korupcije, uz stručnu podršku i pomoć TI BiH. TI BiH je
izradio nacrte planova integriteta za svih 6 partnerskih univerziteta, koji predviđaju specifične
mjere u oblasti inoviranja normativnih akata, transparentnosti prijemnih i ispitnih procedura,
transparentnosti rada univerziteta putem redovnih objava na internet stranicama, anketiranja
studenata o kvaliteti nastave, te unapređenja procesa zapošljavanja i napredovanja. Na internet
stranicama univerziteta (izuzev Univerziteta u Tuzli) nema javno dostupnih planova integriteta
odn. planova borbe protiv korupcije, te se ne može verifikovati njihovo usvajanje niti njihova
provedba.
29
Sektor obrazovanja se finansira iz trinaest odvojenih budžeta, i to dva entitetska, budžet BD BiH,
te deset kantonalnih budžeta. Obrazovne institucije podliježu vanjskoj reviziji prema važećim
zakonima o reviziji institucija u BiH, FBiH i RS.
Reviziju rada obrazovnih institucija na području FBiH vrši Ured za reviziju institucija FBiH. Ured je
za 2019. godinu donio mišljenje sa rezervom na izvještaj o finansijskoj reviziji Federalnog
ministarstva obrazovanja i nauke. Kao razlog za mišljenje s rezervom navedeno je trošenje
interventnih sredstva u iznosu od 189.936 KM za slučajeve koji nisu bili planirali i raspodijeljeni u
skladu sa zakonom, niti su opravdali kriterije hitnosti i nemogućnosti predviđanja. U mišljenju se
kao nedostatak navodi i neusvajanje Strategije naučnoistraživačkog i istraživačko-razvojnog rada
FBiH za narednih 10 godina i urgira se da se poduzmu aktivnosti u tom pravcu u saradnji sa
Federalnim ministarstvom finansija. Također se izdaje preporuka Ministarstvu obrazovanja i
nauke FBiH da donese plan integriteta i plan djelovanja protiv korupcije, obzirom da ni ta
preporuka od prošle revizije nije usvojena.
Ured za reviziju institucija FBiH je za 2017. godinu objavio negativno mišljenje na izvještaj o
finansijskoj reviziji Univerziteta u Sarajevu. Razlozi koji su navedeni su neizvršenje integracije
Univerziteta, iako je to bila obaveza s rokom do 31.12.2017. godine, u skladu sa Zakonom o
visokom obrazovanju u Kantonu Sarajevu. U izvještajima o finansijskoj reviziji Univerziteta u
Sarajevu, te Univerziteta Džemal Bijedić u Mostaru za 2017. godinu se također problematizira
zapošljavanje putem ugovora o djelu nastavnog kadra koji obavlja redovne i sistematizovane
poslove tokom cijele godine, a posebno izvođenje nastave, što nije u skladu sa odredbama
Zakona o radu FBiH.
Izvještaj revizije učinka na temu planiranja visokog obrazovanja u FBiH iz 2016. godine je ukazao
na nedostatke u efikasnosti i efektivnosti planiranja visokog obrazovanja u odnosu na potrebe
tržišta rada. Revizijom je utvrđeno da Vlada FBiH nije na adekvatan način iskoristila mogućnost
uticaja na planiranje visokog obrazovanja u odnosu na potrebe tržišta rada – da ne postoje
jedinstvene online baze podataka, što onemogućava pristup podacima i njihovu razmjenu između
različitih institucija. Revizijom se također utvrđuje da strategije razvoja visokog obrazovanja nisu
donesene, te da nadzor nad planiranjem visokog obrazovanja manjka. U tom izvještaju je
nadležnim institucijama dato sedam preporuka od koje nijedna nije potpuno realizovana. U
izvještaju se navodi da su od ukupno 28 institucija kojima je naložena realizacija preporuka samo
četiri u potpunosti poduzele aktivnosti ka realizaciji preporuka.42
U Analizi antikorupcijskog okruženja u javnom sektoru Kantona Sarajevo, koju je Ured za borbu
protiv korupcije i upravljanje kvalitetom Kantona Sarajevo objavio 2020. godine se navodi da se
42 https://www.vrifbih.ba/wp-content/uploads/2017/01/Izvj_RU_Pracenje-poduzetih-aktivnosti-institucija-na-osnovu-izvjestaja_Bos.pdf
30
od ukupno 350 primljenih osnovanih prijava za korupciju u toj godini 23.5% njih, odnosno 82
prijave, odnosilo na obrazovni sektor koji je u nadležnosti Ministarstva za obrazovanje, nauku i
mlade Kantona Sarajevo. Prema vrsti nepravilnosti, najviše prijava odnosi se na neregularnosti u
procesu zapošljavanja (33% prijava), što ukazuje da je korupcija u zapošljavanju jedan od najvećih
problema. Kao primjeri neregularnosti u zapošljavanju nastavnog kadra u Kantonu Sarajevo
navode se slučajevi zaključenja ugovora o radu s kandidatima koji nisu bili najbolje rangirani na
testovima, onemogućavanje drugim kandidatima uvida u konačnu rang listu, te onemogućavanje
prava na prigovor na ishod konkursa, kao i imenovanje u školski odbor lica koje je u prijavi na
konkurs priložilo nevjerodostojnu diplomu o završenom fakultetu.43
Preporuke
- Izraditi planove integriteta u svim obrazovnim institucijama i obezbijediti monitoring
njihovog provođenja (što podrazumijeva njihovo objavljivanje na službenim internet
stranicama);
- U strategiji za borbu protiv korupcije poseban dio posvetiti sprečavanju korupcije u
obrazovnom sektoru;
- Uvesti antikorupcijsko obrazovanje na više godine osnovnog i srednjeg obrazovanja, te na
sve visokoškolske institucije i nastaviti s provođenjem javnih kampanja s ciljem povećavanja
svijesti učenika i studenata o pojmu i oblicima korupcije i značaju borbe protiv korupcije u
svim sferama društva;
- Unaprijediti sistem zapošljavanja u obrazovnim institucijama zasnovan na provođenju
javnog konkursa i poštovanju utvrđenih kriterija za izbor kandidata;
- Neophodno je pooštriti mehanizme kontrole i nadzora nad finansijskim tokovima
obrazovnih institucija;
- Jasnije utvrditi odgovornosti i obaveze obrazovnih institucija, menadžmenta i ostalih
subjekata uključenih u proces sprečavanja korupcije;
- Uspostaviti jasna etička pravila i mehanizme za sprečavanje korupcije (koji se posebno
odnose na primanje mita, kupovinu diploma, akreditaciju obrazovnih institucija,
plagijarizam itd.), te unaprijediti disciplinsku odgovornost i pooštriti sankcije za kršenje tih
pravila.
43 Ured za borbu protiv korupcije i upravljanje kvalitetom Kantona Sarajevo, „Analiza antikorupcijskog okruženja u javnom sektoru Kantona Sarajevo“, 2020, https://vlada.ks.gov.ba/sites/vlada.ks.gov.ba/files/analiza_antikorupcijskog_okruzenja_u_javnom_sektoru_ks_v1.pdf
31
Korupcija u oblasti carina i indirektnog oporezivanja
Institucionalni okvir carina i indirektnog oporezivanja u BiH
U skladu sa postojećim ustavnim uređenjem i zakonskim okvirom u BiH, oblast carina i indirektnih
poreza u isključivoj je nadležnosti državnog nivoa vlasti. Institucije koje provode zakone i propise
u oblasti carina i indirektnih poreza su Uprava za indirektno/neizravno oporezivanje BiH (UINO
BiH) i Granična policija BiH.
Oblast carina u BiH regulisana je Zakonom o carinskoj politici iz 2003. godine, Zakonom o carinskoj
tarifi i Zakonom o carinskim prekršajima. 2015. godine je usvojen novi Zakon o carinskoj politici,
koji je djelimično usklađen sa EU acquisem, ali se još uvijek ne implementira – njegova primjena
je predviđena od 1. jula 2021. godine. Ovaj zakon predviđa pojednostavljene carinske postupke
koji zahtijevaju upotrebu elektronskog potpisa, što Uprava za indirektno oporezivanje BiH još
uvijek nije provela, a to rezultira u poteškoćama u praktičnoj primjeni poreskog i carinskog
zakonodavstva.
Zakonski okvir u oblasti indirektnog oporezivanja uključuje Zakon o porezu na dodatnu vrijednost,
Zakon o akcizama, Zakon o sistemu indirektnog oporezivanja u Bosni i Hercegovini, Zakon o
Upravi za indirektno oporezivanje, Zakon o postupku indirektnog oporezivanja, Zakon o postupku
prinudne naplate indirektnih poreza i Zakon o uplatama na jedinstveni račun i raspodjeli prihoda.
Prema ocjeni Evropske komisije, ovaj zakonski okvir je tek djelimično usklađen s EU acquis-em,
te je potrebno raditi na njegovom daljem usklađivanju. Konkretno, problematični aspekti Zakona
o PDV-u u usporedbi sa EU standardima su shema PDV-a u građevinarstvu, prijenos poslovne
imovine i izuzeci za međunarodne sporazume. Kada je riječ o Zakonu o akcizama, ističe se da
postoje značajna neslaganja s acquis-em po pitanju akcizne robe u pogledu obima, klasifikacije
roba, izuzetaka, struktura i minimalnih stopa, čemu se treba posvetiti pažnja prilikom procesa
izmjene zakona.44 Upravni odbor UINO BiH je izradio Nacrt Zakona o PDV-u i Nacrt Zakona o
akcizama koji su upućeni na konsultacije nadležnim institucijama.45
UINO BiH je institucija zadužena za provođenje zakona iz oblasti carina i indirektnog oporezivanja
i raspodjelu prihoda od indirektnih poreza. U nadležnosti UINO BiH je prikupljanje svih indirektnih
poreza u BiH: poreza na dodatu vrijednost (PDV), carina, akciza i putarina. Prioritet djelovanja
UINO BiH je ubrzanje protoka roba i ljudi, uz istovremeno pojačanje kontrole, podizanje nivoa
sigurnosti građana, te razvoj saradnje s drugim domaćim i međunarodnim institucijama, u cilju
harmonizacije procedura i usklađivanja zakonodavstva prema zahtjevima EU, razmjena
44 EU Izvještaj o napretku BiH, 2020. 45 https://www.parlament.ba/Publication/Read/16434?title=clanovi-komisije-za-vanjsku-trgovinu-i-carine-posjetili-glavni-ured-uprave-za-indirektno-oporezivanje-bih&pageId=238
32
informacija s drugim institucijama i efikasna borba protiv ilegalne trgovine, i svih oblika carinskih
ili poreskih prevara. Nadležnost UINO BiH je regulisana Zakonom o Upravi za indirektno-
neizravno oporezivanje, a obuhvata, između ostalog, suzbijanje, otkrivanje i istraživanje
carinskih, poreskih i drugih prekršaja kao i koruptivnih krivičnih djela.
Carinska služba UINO u regionalnim centrima je organizovana preko Odsjeka za carine, koji ima
određeni broj organizacionih jedinica, među kojima su unutrašnja mjesta carinjenja (carinske
ispostave) i granični prelazi (carinski referati na graničnim prelazima). U UINO postoji operativna
carinska podjela za ubiranje carina, ali je potrebno ojačati njene administrativne kapacitete i
procedure, posebno u vezi sa naknadnom kontrolom robe nakon puštanja po osnovu rizika,
pojednostavljenim procedurama i povezanošću između sistema u zemlji i u EU.
Glavni zadaci UINO u vezi sa prekograničnim aktivnostima su:
- Kontrola roba koje ulaze ili napuštaju carinsko područje BiH;
- Naplata carinskih dažbina i drugih indirektnih poreza pri uvozu;
- Jedinstvena primjena i provođenje carinskih i poreskih propisa, te jednoobrazno
postupanje;
- Sprječavanje kršenja carinskih propisa, uključujući sprječavanje krijumčarenja, obavještajni
rad i istrage;
- Nadzor unosa i iznosa gotovog novca i stranih sredstava plaćanja preko državne granice;
- Kontrola zabrana i ograničenja prometa robe koja ugrožava javnu politiku, javni moral,
javnu sigurnost, zdravlje ljudi, životinja i biljaka, zatim nacionalna bogatstva od umjetničke,
istorijske ili arheološke vrijednosti, te industrijsko – komercijalne svojine, otrova, droga,
terorističkih materijala, oružja, municije, otpadnih materija itd., i
- Drugi poslovi koji su UINO stavljeni u nadležnost posebnim propisima.
Svi indirektni porezi se uplacuju na jedinstven račun UINO i ne postoje posebni računi za
razlikovanje izmirenih i neizmirenih dugova. UINO vodi posebne registre za placene i neplacene
poreze, ali oni nisu prilagođeni tradicionalnom racunovodstvu u oblasti vlastitih sredstava EU.
Raspodjela prihoda od indirektnih poreza vrši se u skladu sa Zakonom o uplatama na jedinstveni
račun i raspodjeli prihoda i koeficijentima koje utvrđuje Upravni odbor Uprave za indirektno
oporezivanje. Odjeljenje za PDV u UINO je nadležno za ubiranje prihoda od PDV-a generisanih
kroz jedinstvenu stopu PDV-a od 17%.
Druga institucija sa nadležnostima u oblasti carinske djelatnosti u BiH je Granična policija BiH,
upravna organizacija u sastavu Ministarstva sigurnosti BiH sa operativnom samostalnošću, koja
je organizovana na centralnom, regionalnom i lokalnom nivou kako bi odgovorila zadacima iz
svoje nadležnosti.
33
Unutar UINO je uspostavljena jedinica za internu revizija koja svoje aktivnosti još uvijek nije
prilagodila vazecim propisima. Njene aktivnosti su najvecim dijelom usmjerene na klasične
kontrolne aktivnosti, a svoju funkciju i način rada nisu prilagodili na način da pružaju savjetodavne
usluge menadžmentu. Izvještaji i nalazi koje interna revizija kao rezultat svog rada dostavlja, nisu
od velike pomoci menadžmentu u cilju donošenja sistemskih odluka vezanih za učinkovito
funkcioniranje UINO. Shodno tome, poslovi i djelokrug rada interne revizije u UINO nisu u skladu
sa suvremenim praksama te je njena uloga u suzbijanju i prevenciji korupcije minimalna.
Pravilnik o kontrolama nije propisao koje sve aktivnosti inspektor treba poduzeti tokom
obavljanja kontrole i koje sve dokumente treba prikupiti, tako da ovo umanjuje jednoobraznost
ponašanja inspektora i daje im mogucnosti za više slobode u postupanju prema poreskim
obveznicima.
Koruptivni rizici u oblasti carina i indirektnog oporezivanja
Carinski sektor je, kao i ostali sektori vezani za upravljanje granicom, posebno sklon nastanku
korupcije radi slabijeg vanjskog nadzora nad njegovim radom, visokog nivoa autonomije
institucija u tom sektoru, širokih diskrecionih ovlasti carinskih i graničnih službenika, visokih tarifa
i kompleksnih zakonskih okvira koji motiviraju trgovce da se opredijele za koruptivna ponašanja,
te neadekvatnih plata i radnih uslova carinika i graničara.46 Carinski i granični službenici, naime,
često nemaju odgovarajuće resurse, niti su pod adekvatnim nadzorom, jer rade na udaljenim i
geografski raspršenim područjima, a imaju široke diskrecione ovlasti što ovo područje čini visoko
koruptivno rizičnim.47 Pojava korupcije u carinskim upravama ozbiljno podriva ekonomsku i
političku sigurnost države i smanjuje mogućnosti za ekonomski i društveni razvoj. Zato je posebno
značajno mapirati rizike pojave korupcije u ovoj oblasti kako bi se na vrijeme uklonio svaki
podsticaj za koruptivno ponašanje.
U Bosni i Hercegovini, kao i u mnogim drugim državama u razvoju, mogućnost nastanka korupcije
u carinskom sektoru je više izgledna radi loše infrastrukture, nedostatka ljudskih i institucionalnih
kapaciteta, nedovoljno razvijene digitalizacije i kompjuterizacije, nedostatka treninga i edukacija,
niskih plata u javnoj službi i slabog mehanizma kontrole. Granični i carinski službenici uživaju
posebne diskrecione ovlasti kao npr. isključivu nadležnost i odgovornost za donošenje različitih
važnih odluka za prihvatljivost uvoza ili izvoza robe, u sredini u kojoj su nadzor i odgovornost sami
po sebi težak zadatak. U mnogim slučajevima, motiv za podmićivanje je vrijednost same robe –
carinski službenici donose odluke u vezi vrlo vrijednih pošiljki, zbog čega se smatra isplativim
podmititi ih velikim sumama novca.
46 U4 Report Corruption at Borders. 47 Centre for the Study of Democracy, 2012
34
Istraživanja pokazuju da su gotovo svi postupci carinjenja naročito podložni nastanku korupcije
jer trgovci imaju snažnu motivaciju da izbjegnu visoke tarife i opterećujuća pravila kako bi ubrzali
odobravanje uvoza robe. U tom smislu, korupcija se može pojaviti u procesu procjene porijekla,
vrijednosti i klasifikacije robe, kod cargo pregleda, tranzitnih poslova, procesiranja putnika,
izdavanja različitih dozvola itd. U carinskom sektoru koruptivna ponašanja mogu uključivati
aktivnosti korumpiranih službenika, ali i sistemske oblike korupcije, uključujući razvijene
koruptivne mreže unutar carinskih uprava. Zapaženo je da je korupcija u carinskom sektoru često
organizovana upravo u mreže unutar kojih članovi sa kolegama i nadređenima dijele profit stečen
koruptivnim ponašanjem.
U oblasti indirektnog oporezivanja, koruptivne pojave se manifestuju kroz različite metode
zaobilaženja obaveze naplate poreza na dodatnu vrijednost (PDV-a), carina, akciza i putarina.
Primjeri su brojni, od praksi fiktivnog prijavljivanja poslovanja privatnih kompanija (naročito u
građevinskom sektoru) u cilju izbjegavanja obaveze plaćanja poreza na dodatnu vrijednost (PDV-
a) na način da se godišnji promet prijavljuje u iznosima koji su značajno manji od stvarnih,48 preko
krijumčarenja robe na koju se plaćaju akcize (nafta i naftni derivati, cigarete, alkohol) koja se
transportuje preko granice najčešće posredstvom korumpiranih carinskih službenika uslijed čega
se osim akciza izbjegava plaćanje i carinskih taksi. Osim navedenog, postoje prakse uvoza naftnih
derivata koji su oslobođeni placanja akciza i putarina koji se uz krivotvorenu dokumentaciju
prodaju na vise benzinskih pumpi, cime se nanose značajne stete drzavnom budžetu.
Određene antikorupcijske mjere u oblasti indirektnog oporezivanja postoje, ali ne postoji
sistematičan način pracenja ponašanja uposlenih u pogledu koruptivnih aktivnosti. Neke od
mjera kao što su izmjena timova za kontrolu, isključivanje mogucnosti da isti inspektori više puta
idu u kontrolu kod istog obveznika, isključivanje mogucnosti da u kontrolu ide samo jedan
inspektor, postoje kao nepisana pravila ali ne postoji zvanicni akti kojim se određuje da je ovo
ponašanje obvezujuce.
Strategijom za borbu protiv korupcije 2015. – 2019. je kao jedan od strateških programa
predviđen 2.18. Osiguravanje jednakog tretmana građana i privrednih subjekata u pogledu
prikupljanja poreza, carina i drugih dažbina. U pratećem Akcijskom planu za provođenje
Strategije su u okviru ovog strateškog programa za ministarstva finansija, revizijske službe,
inspekcijske organe, porezne uprave u BiH, Upravu za indirektno oporezivanje BiH, APIK, i tijela
za sprečavanje korupcije, predložene aktivnosti analize zakonskih propisa i procedura iz oblasti
prikupljanja poreza, carina i drugih dažbina u pogledu mogućih zloupotreba i nejednakog
tretmana građana i privrednih subjekata i prijedloga unapređenja tog normativnog okvira i
procedura. U Trećem izvještaju o monitoringu provođenja državne Strategije za borbu protiv
48 http://www.msb.gov.ba/PDF/OCTA_BiH_2016_Final_usvojena_08032017.pdf
35
korupcije i pratećeg Akcionog plana se navodi da je djelimično provedena aktivnost analize
propisa i procedura. U tom pogledu, Uprava za indirektno oporezivanje BiH je APIK-u dostavila
informaciju da se vrše kontinuirane analize propisa i procedura, kao i mogućnosti za zloupotrebe
i nejednak tretman građana i privrednih subjekata u pogledu prikupljanja poreza, carina i drugih
dažbina. UINO je također navela da je u toku izrada nacrta Odluke o prodaji carinske robe, Zakona
o izmjenama i dopunama Zakona o Upravi za indirektno oporezivanje, Zakona o izmjenama i
dopunama Zakona o akcizama, Pravilnika o primjeni Zakona o PDV-u, Pravilnika o registraciji i
upisu u javni registar. Do dana objave ovog izvještaja nijedan od navedenih akata nije izrađen niti
usvojen. Prema izvještaju o monitoringu, doneseni su sljedeći akti: Interne procedure za stvaranje
i evidentiranje obaveza UINO, Uputstvo o blagajničkom poslovanju, Procedure izvršavanja
povrata dostavljenih na postupanje Odsjeku za finansijsko upravljanje.
U izvještaju Evropske unije o BiH za 2020. godinu navodi se da BiH treba prioritetno provesti
Zakon o carinskoj politici BiH iz 2015. godine i ukloniti sve administrativne prepreke u cilju
osiguranja interoperabilnosti sistema elektronskog potpisa na nivou cijele države. Još se ističe i
potreba jačanja administrativnih i operativnih kapaciteta Uprave za indirektno oporezivanje BiH
(UINO BiH). Posebno se potcrtava potreba daljeg usklađivanja carinskih postupaka i
pojednostavljenih postupaka sa Carinskim zakonikom Evropske unije. U EU izvještaju se također
ističe potreba jačanja administrativnih i operativnih kapaciteta UIO BiH u kvalitativnom i
kvantitativnom smislu.
Antikoruptivne mjere koje se provode u institucijama nadležnim za oblast indirektnog
oporezivanja i carina
Uprava za indirektno oporezivanje BiH
Od 2014. godine, u UINO funkcionišu Interna revizija i Odjeljenje za analizu i upravljanje rizicima
čiji je cilj pružanje podrške kvalitetnijoj carinskoj kontroli i većoj efikasnosti u otkrivanju
nezakonitih postupanja. UINO je donijela i Kodeks ponašanja uposlenih, koji određuje pravila
ponašanja svih uposlenih i ima za cilj da ukaže osoblju i rukovodiocima na ponašanje koje se od
njih očekuje, kao i na koji način da pristupe zahtjevima koji se pred njih stavljaju. Jedan od ciljeva
je i da se kroz Kodeks ponašanja pokaže javnosti da može očekivati od uposlenih u UINO poštenje,
profesionalnost i nepristranost. Međutim nije uspostavljen efikasan sistem pracenja ponasanja
uposlenih prema navedenom kodeksu. Postivanje kodeksa se provjerava selektivno i uglavnom
na ad hoc osnovi.
Isto tako, Uprava je donijela Pravilnik o disciplinskoj i materijalnoj odgovornosti uposlenih u
Upravi za indirektno-neizravno oporezivanje, kojim je propisano da svaki uposleni može dati
inicijativu za pokretanje disciplinskog postupka protiv bilo kojeg uposlenog za kojeg ima saznanje
36
da je počinio povredu službene dužnosti, a direktor UINO donosi odluku o pokretanju
disciplinskog postupka.
UINO je donijela i Plan integriteta u decembru 2014. godine, koji sadrži skup mjera čiji je cilj
suzbijanje mogućnosti nastanka korupcije u Upravi, kao što su normativno uređenje i razvoj
sistema internih kontrola u svim organizacionim jedinicama UINO, pojačan i neposredan nadzor
nad radom zaposlenih, dosljedna primjena Kodeksa ponašanja, unapređenje mjera u vezi zaštite
podataka i informacija od mogućih nepredvidivih događaja sa neželjenim posljedicama,
unapređenje sistema za praćenje i nadgledanje svih korisnika informacionog sistema unutar
UINO kao i vanjskih korisnika, donošenje internog propisa o zaštiti povjerljivih podataka,
definisanje i dosljedna primjena propisanih procedura rada u oblasti planiranja i upravljanja
finansijama, uspostava procesa identifikacije i kategorizacije rizika u svim organizacionim
jedinicama. Predviđeni rokovi za realizaciju ovih aktivnosti su označeni kao 6 mjeseci ili godinu
dana po usvajanju Plana integriteta, ili im rok nije određen radi neophodnosti kontinuiranog rada
u tom pravcu.49 Iako su navedenim dokumentom predviđene značajne aktivnosti na planu
suzbijanja korupcije i jačanja integriteta UINO-a, na internet stranici Uprave nije bilo moguće
pronaći niti jedan izvještaj o provođenju navedenih mjera.
UINO je usvojila Plan borbe protiv korupcije za 2018. - 2019. godinu, o čijoj realizaciji izvještava
Agenciju za prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije. Plan borbe protiv korupcije
sadrži pet strateških ciljeva:
- Uspostava i jačanje institucionalnih kapaciteta i unaprjeđenje normativnog okvira za borbu
protiv korupcije;
- Razvijanje, promoviranje i provedba preventivne antikorupcijske aktivnosti u UINO;
- Unaprjeđenje djelotvornosti i efikasnosti UINO u oblasti borbe protiv korupcije;
- Podizanje javne svijesti i promoviranje potrebe za učestvovanjem cjelokupnog društva u
borbi protiv korupcije;
- Uspostava učinkovitih mehanizama za koordinaciju borbe protiv korupcije, te praćenje i
evaluacija provođenja Plana.
Također, UINO ima uspostavljene kanale za prijavu korupcije – Pravilnik o unutrašnjem
prijavljivanju korupcije, te besplatnu anonimnu otvorenu liniju s ciljem ohrabrivanja građana da
prijave sve informacije o carinskim, poreskim prevarama i nelegalnoj trgovini, ali ne postoji
sistemski uređeno pracenje indikatora koji ukazuju na mogucnost pojave korupcije.
49 http://www.uino.gov.ba/download/2015/Plan%20integriteta%20UINO%20-%202015w.pdf
37
Granična policija BiH
U okviru Granične policije BiH djeluje Ured za profesionalne standarde i unutrašnju kontrolu, koji
je zadužen za uspostavljanje profesionalnih standarda, te praćenje primjene Etičkog kodeksa
policijskih službenika Granične policije BiH. Ovaj Ured obavlja i poslove unutrašnjih istraga,
revizije i inspekcije rada u organizacijskim jedinicama Granične policije BiH, podnosi i zastupa
disciplinske zahtjeve u postupcima pred Disciplinskom komisijom Granične policije BiH, te prati i
provodi aktivnosti iz oblasti zaštite tajnih podataka i zaštite ličnih podataka.
Osim navedenog, ovaj Ured je zadužen i za razvoj metoda i instrumenata u borbi protiv korupcije
unutar Granične policije BiH. U poslove i zadatke Ureda ubrajaju se i primanje predstavki i žalbi
na rad i postupke uposlenih.
Ured za profesionalne standarde i unutrašnju kontrolu radi internu reviziju Granične policije BiH,
strateško i godišnje planiranje revizije, testiranje, ispitivanje i ocjenu podataka i informacija,
izvještavanje o rezultatima provedenih postupaka interne revizije, sastavljanje preporuka u cilju
poboljšanja rada i aktivnosti, praćenje implementacije preporuka interne revizije od rukovodstva
Granične policije BiH i druge poslove i zadatke koji prema Zakonu o internoj reviziji institucija BiH
i drugim zakonima i propisima spadaju u nadležnost ovog Ureda.
U skladu sa Strategijom za borbu protiv korupcije BiH 2015. – 2019. i pratećim Akcionim planom,
Granična policija BiH je usvojila Plan za borbu protiv korupcije 2018. – 2019. Izvještaj o
provođenju Plana nije dostupan na službenoj internet stranici Granične policije BiH. Na internet
stranici Granične policije BiH, od podataka vezanih za implementaciju aktivnosti iz navedenog
Plana, koncem 2019. godine je objavljena vijest u kojoj se navodi pojedinačni primjer postupanja
Granične policije po prijavi građana o postojanju korupcije.50
Ured za reviziju institucija BiH je u izvještajima o reviziji Granične policije BiH za 2018. i 2019.
godinu konstatovao da se izvještaji o aktivnostima za provođenje Plana za borbu protiv korupcije
Granične policije BiH (2018 – 2019. godina) sačinjavaju kvartalno i dostavljaju Agenciji za
prevenciju korupcije i koordinaciju borbe protiv korupcije i rukovodstvu Granične policije (koji
nisu mogli biti pronađeni na zvaničnim internet stranicama APIK-a i Granične policije).
U izvještaju o obavljenoj finansijskoj reviziji Granične policije za 2018. godinu se navodi da je te
godine bilo prijava u vezi potencijalno koruptivnih postupanja policijskih službenika (anonimne
prijave, žalbe građana ili informacije dobijene na druge načine). U navedenom izvještaju Ured za
reviziju je preporučio da Granična policija, kao institucija koja je pod visokim rizikom u pogledu
koruptivnih aktivnosti, treba razmotriti ažuriranje postojećeg ili izradu novog plana integriteta.51
50 Dostupno na: http://www.granpol.gov.ba/ 51 Ured za reviziju institucija BiH, Izvještaj o obavljenoj finansijskoj reviziji Granične policije BiH za 2018. godinu,
38
U izvještaju o reviziji za 2019. godinu se navodi da je Granična policija sačinila analizu aktivnosti
koje su se provodile na prevenciji korupcije u prethodnom periodu, te da je na osnovu toga
dopunjen Plan za borbu protiv korupcije 2018. – 2019. godine. Konkretno, navodi se da je direktor
Granične policije uputio dopis svim organizacionim jedinicama o potrebi jačanja aktivnosti po
Planu za borbu protiv korupcije navodeći tačke Plana u kojima je neophodna pojačana aktivnost
i u čemu bi se ona sastojala. U navedenom izvještaju, navodi se da je u posljednjem kvartalu 2019.
godine održano više obuka policijskih službenika o temama vezanim za prevenciju i borbu protiv
korupcije. Preporučuje se da Granična policija nastavi provoditi aktivnosti vezane za prevenciju i
represiju korupcije, uz periodične analize učinjenog radi određenih unapređenja, i po potrebi,
korekcija planova koji se realizuju.52
Na ovom mjestu značajno je pomenuti i mogućnost ulaganja žalbe Odboru za žalbe građana na
rad policijskih službenika BiH, nezavisnom tijelu Parlamentarne skupštine BiH. Ovaj Odbor čini
sedam članova koji ne mogu biti zaposlenici niti jednog policijskog tijela na nivou BiH. Ovaj Odbor
nema nadležnost da direktno istražuje pritužbe građana, već samo da prati razvoj slučaja istrage.
Prema javno dostupnim podacima na internet stranici Parlamentarne skupštine BiH, u 2021.
godini na drugoj sjednici novo-konstituisanog Odbora je razmatrano deset žalbi na rad policijskih
službenika u vremenskom rasponu između augusta i decembra 2020. godine, od čega su svi
uposlenici Granične policije BiH.53 Pregledom saopštenja za javnost sa sjednica održanih u 2020.
godini također je primjetna prevalentnost razmatranja žalbi građana protiv postupanja policijskih
službenika upravo Granične policije BiH. Jedna od preporuka Odbora za žalbe građana na rad
policijskih službenika u policijskim tijelima u BiH bila je da se videonadzor uvede na sve granične
prijelaze jer u pojedinim slučajevima žalbi nije bilo moguće utvrditi (ne)opravdanost žalbi zbog
odsustva ili kvara videonadzora na prijavljenim graničnim prijelazima.
U 15. godišnjoj publikaciji Granične policije BiH koja prezentuje aktivnosti i postignuća ove
agencije u 2019. godini se navodi da je upravo u toku implementacija projekta videonadzora koji
ce biti uspostavljen na 46 međunarodnih graničnih prelaza, koji se finansira iz IPA fondova.
Očekuje se da će sistem videonadzora poboljšati razmjenu informacija i integrirano upravljanje
granicom na prijelazima, te omoguciti nadzor i administriranje nadzora graničnih prijelaza sa
lokalnog, regionalnog i centralnog nivoa, s posebnim naglaskom na važnost osiguranja integriteta
tajnih i ličnih podataka prikupljenih sistemom videonadzora. Videonadzor graničnih prijelaza,
između ostalog, omogucava obezbjeđivanje dokaza za potrebe pravosudnih institucija,
sprečavanje koruptivnih radnji, rekonstrukciju spornih događaja u zonama pod nadzorom,
52 Ured za reviziju institucija BiH, Izvještaj o obavljenoj finansijskoj reviziji Granične policije BiH za 2019. godinu, dostupno na: http://www.revizija.gov.ba/Content/OpenAttachment?Id=04093a50-a227-429b-8ac4-d4c2399418ee&langTag=bs 53 Dostupno ba: https://www.parlament.ba/session/SessionDetails?id=4199
39
kontrolu i pracenje odvijanja poslovnih procesa i postivanja zakonitosti u postupanju
sluzbenika.54
Javne nabavke Granične policije svakako predstavljaju jednu od oblasti u kojima su, kao i u
ostalim institucijama, prisutni koruptivni rizici. Prema izvještaju o finansijskoj reviziji ističe se da
je, prema podacima koji su dostavljeni Uredu za reviziju institucija BiH, Granična policija u 2019.
godini provela 24 postupka javnih nabavki iz tekucih izdataka (otvoreni, konkurentski,
pregovarački i postupci u skladu sa Aneksom II, dio B). Nakon prethodno provedenih postupaka,
ukupna vrijednost zakljucenih ugovora iznosila je 2.370.793 KM. Dodatno su provedene 334
nabavke putem direktnog sporazuma u ukupnom iznosu od 107.046 KM. U okviru navedenog
iznosa nabavljena je oprema (kapitalni izdaci) u iznosu od 47.767 KM. U navedenom izvještaju,
između ostalog, ukazuje se na propuste u vezi sa tenderskom dokumentacijom i definisanjem
uslova za dostavljanje ponuda na fer i nediskriminirajući način.
Kao posebno koruptivno rizičnu oblast, revizija učinka iz 2018. godine, identifikuje „utvrđivanje
carinske vrijednosti korištenih motornih vozila“. Nalazi revizorskog izvještaja ukazuju na to da
UINO BiH nije uspostavila jednoobrazan i transparentan sistem carinjenja korištenih motornih
vozila, koji otklanja sumnju u mogućnost zloupotreba. Također se navodi da UINO BiH nije
osigurala nadzor, kontrolu i ujednacavanje prakse utvrđivanja carinske vrijednosti koristenih
vozila u različitim carinskim ispostavama, što ostavlja prostor za sumnju u moguce zloupotrebe
diskrecionog prava odlučivanja carinskih službenika o carinskoj vrijednosti polovne robe.55
Još jedna koruptivno rizična oblast na koju je ukazano u revizorskom izvještaju iz 2015. godine je
korištenje carinskih terminala, na kojima se obavljaju poslovi carine, a gdje se naplaćuje naknada
za korištenje parking prostora u terminalu dok traju propisane carinske procedure. U izvještaju
se navodi da je do 2015. godine UINO poslovala na 41 carinskom terminalu, od kojih je 11 u
vlasništvu UINO, a 30 u privatnom vlasništvu. Nalazi koje su izvještajem utvrdili revizori ukazuju
da upravljanje carinskim terminalima nije dovoljno efikasno jer nisu u potpunosti osigurane
potrebne pretpostavke za njihovo funkcionisanje, te da postoje uska grla i da je nedovoljno
aktivnosti preduzimano na sistemskom unaprjeđenju postupaka i praksi upravljanja carinskim
terminalima. U izvještaju se upozorava na nedovoljnu jasnoću, preciznost i sveobuhvatnost
propisa i provedbenih akata kojima se uređuje upravljanje carinskim terminalima, što otvara
prostor za slobodna tumačenja i različita postupanja u pogledu uspostave carinskog terminala,
ostvarivanja prihoda, naplate duga i raskidanja ugovora kako kod terminala koji su u vlasništvu
UINO, tako i kod onih koji su u privatnom vlasništvu. Jedna od posljedica ovakvog uspostavljenog
54 Dostupno na: http://www.granpol.gov.ba/data/documents/pdf/BH_granicna_policija_2018_-_WEB_11618.pdf 55 Dostupno na: http://www.revizija.gov.ba/Content/OpenAttachment?Id=2c267114-cd85-4e2c-bde1-830d880c8837&langTag=bs
40
načina upravljanja carinskim terminalima je iznos nenaplacenih potraživanja po osnovu prihoda
od naknade za korištenje carinskih terminala (UINO je po ovom osnovu do 2015. godine
potraživala oko 2,6 miliona KM, a najveci dio duga odnosio se na terminale koji nisu u vlasništvu
UINO i za period 2012. – 2014. godina je iznosio oko 1,3 miliona KM). Izvještajem su utvrđena
neblagovremena postupanja i razlicit pristup prema duznicima u pogledu aktivnosti prinudne
naplate, raskida ugovora, odobrenja placanja u ratama i sl. S tim u vezi, Ured za reviziju institucija
BiH je UINO preporučio da propiše procedure pribavljanja carinskih terminala uvažavajući
principe transparentnosti, a da način pribavljanja carinskih terminala bazira na analizi svih
mogucih rješenja s aspekta efikasnosti i ekonomičnosti. UINO je preporučeno i da u cilju
konzistentne i jednoobrazne primjene propisa značajnije unaprijedi kontrolne mehanizme u svim
aktivnostima upravljanja, unaprijedi način izvještavanja i mjere na unapređenju provede
blagovremeno. Kao poseban problem ističe se jednak omjer rasporeda prihoda između vlasnika
carinskog terminala i UINO (70% u korist vlasnika) bez obzira na to da li carinski terminali
ispunjavaju sve uslove, a i naplata naknade za korištenje terminala (sa ili bez PDV) kako u pogledu
visine tako i u pogledu načina plaćanja.56
U borbi protiv korupcije u carinskom sektoru važnu ulogu igra provođenje dobrih politika i
upravljanja ljudskim resursima, kako se navodi u Revidiranoj Aruša deklaraciji Svjetske carinske
organizacije. Neke od praksi upravljanja ljudskim resursima koje su se, prema toj deklaraciji,
pokazale korisnim u suzbijanju koruptivnih pojava u carinskom sektoru, su adekvatno plaćanje i
obezbjeđenje dobrih uslova za rad carinskim službenicima, zapošljavanje i retencija osoblja koje
ima, i koje će vjerovatno održati, visoke standarde integriteta, uspostava sistema odabira i
unapređenja osoblja na nepristrasan način zasnovan na zaslugama, a ne favorizaciji, uspostava
sistema rasporeda i rotacije osoblja na način koji će isključiti zadržavanje carinskih službenika na
osjetljivim pozicijama duži vremenski period, kontinuirana edukacija carinskog osoblja o značaju
održavanja visokih etičkih i profesionalnih standarda u struci, te primjena adekvatnih sistema
ocjenjivanja rada osoblja koji se, između ostalog, oslanjanju i na visok nivo ličnog i profesionalnog
integriteta.
Ured za reviziju institucija BiH je 2013. godine izradio izvještaj o reviziji učinka na temu „Uvjeti za
efikasnu i efektivnu kontrolu PDV-a i prisilnu naplatu duga“ gdje su uočeni brojni propusti u radu
UINO u ovom segmentu. Revizori u izvještaju naglašavaju da interna revizija u UINO funkcionira
prema Uputstvu o radu iz 2005. godine, koje u određenoj mjeri nije usklađeno sa principima i
nacelima interne revizije. Naime, prema Zakonu o internoj reviziji institucija BiH, internu reviziju
mogu vršiti samo ovlašteni interni revizori, dok u UINO internu reviziju vrše stručni saradnici koji
56 Dostupno na http://www.revizija.gov.ba/Content/OpenAttachment?Id=abf5c5f3-b5d1-494a-b01f-639ad7551862&langTag=bs
41
ne posjeduju certifikate ovlaštenih internih revizora. Planiranje interne revizije prema Zakonu o
internoj reviziji institucija BiH se vrši na osnovu procjene rizika, dok se u UINO planiranje interne
revizije vrši na osnovu zahtjeva rukovoditelja. Pored toga, prema Zakonu praćenje preporuka
interne revizije je redovna i obavezna aktivnost, dok u praksi, u UINO nedostaju povratne
informacije o provedbi predloženih mjera.57 U izvještaju se posebno naglašava da su aktivnosti
interne revizije UINO najmanje pokrivale područje PDV-a i prisilne naplate. Posebno se
problematizira činjenica da pravilnik o kontrolama nije propisao koje sve aktivnosti inspektor
treba poduzeti tokom obavljanja kontrole i koje sve dokumente treba prikupiti, što stvara prostor
za nejednako i diskreciono postupanje inspektora prema poreskim obveznicima.
Preporuke
U cilju unapređenja transparentnosti i integriteta u carinskom sektoru preporučuje se:
- Što skorija implementacija Zakona o carinskoj politici iz 2015. godine i procjena uticaja ovog
zakona na prevenciju korupcije u ovoj oblasti;
- Unapređenje ostalih propisa iz oblasti carina u cilju izbjegavanja nejasnih i dvosmislenih
odredaba kao i koruptivnih rizika u ovim propisima, te adekvatno regulisanje procedura,
odgovornosti, sukoba interesa i sankcionisanja za prekršaje u ovoj oblasti;
- Standardizacija procedura i izrada priručnika i elektronskih formulara, u cilju povećanja
transparentnosti i uklanjanja koruptivnih rizika (digitalizovati obradu carinskih
dokumenata, u cilju efikasne primjene standardiziranih procedura i izbjegavanja
diskrecionog odlučivanja službenika);
- Unapređenje rješenja u oblasti regulisanja radnih odnosa u institucijama nadležnim za
oblast carina i indirektnih poreza, što uključuje zapošljavanje, ocjenjivanje i napredovanje
službenika, te propisivanje obavezne rotacije službenika koji rade na posebno rizičnim
pozicijama;
- Vršiti kontinuiranu edukaciju osoblja u institucijama koje su nadležne za područje carina i
indirektnog oporezivanja iz oblasti etike i integriteta, sprečavanja sukoba interesa i
štetnosti korupcije;
- Unaprijediti kodekse ponašanja i disciplinsku odgovornost za zloupotrebu službene
dužnosti i neetično ponašanje uz primjenu rigoroznih i odvraćajućih sankcija;
- Ojačati sistem interne kontrole i revizije institucija iz ove oblasti kroz redovno informisanje
i izvještavanje o uočenim slabostima (uključujući i jačanje uloge Odbora za žalbe građana
na rad policijskih službenika u BiH);
57http://www.revizija.gov.ba/Content/OpenAttachment?Id=cd6d007c-92fe-49c1-9b3e-15e446426974&langTag=bs
42
Korupcija u javnim nabavkama
Oblast nabavke roba i usluga koje se finansiraju javnim sredstvima, odnosno tzv. javne nabavke
su oblast gdje su uveliko prisutni rizici zloupotrebe službenog položaja i predstavlja izuzetno
plodno tlo za razvoj korupcije. Veliki dio javnih sredstava koristi se za javne nabavke (prema
raspoloživim podacima u 2019. godini, tržište javnih nabavki u BiH predstavljalo je 8.7% njenog
BDP-a) kojim se finansiraju infrastrukturni projekti, poput gradnje puteva, projekata u oblasti
obrazovanja, javnog zdravstva, socijalne zaštite i mnogim drugim oblastima koje su od primarnog
značaja za građane.
Korupcija u oblasti javnih nabavki direktno utiče na gubitak javnih sredstava jer, ne samo da
uzrokuje nekontrolisani porast troškova robe i usluga koji se plaćaju javnim sredstvima uz
smanjen kvalitet, nego može dovesti i do potpuno nepotrebnog ulaganja javnih sredstava. Iz
navedenih razloga, provedba antikorupcijskih politika u oblasti javnih nabavki je od primarnog
značaja za sve nivoe vlasti, kako državne i entitetske, tako i vlasti na lokalnom nivou. Sprječavanje
korupcije i zloupotrebe službenog položaja u oblasti javnih nabavki zahtijeva sistemske mjere na
planu uspostave i provođenja principa transparentnosti, odgovornosti i integriteta u trošenju
javnih sredstava za nabavku roba i usluga.
Mnoge međunarodne organizacije koje se bave sprečavanjem korupcije u javnim nabavkama
ističu da su transparentni zakoni i drugi propisi kojima se uređuje ova oblast, efikasni i
konkurentni postupci nabavke uz primjenu objektivnih i pravičnih kriterija u odlučivanju, nužni
ne samo za sprečavanje korupcije u ovoj oblasti nego i za postizanje boljih uslova za isporuku
roba i usluga, te boljih ugovornih rezultata, a samim tim i pozitivno utiču na razvijanje tržišta
proizvoda i usluga i jačanje poslovnog sektora. Na ove ključne pretpostavke za sprečavanje
korupcije u javnim nabavkama ukazuje i Konvencija UN protiv korupcije (UNCAC)58 koja u članu
9. promoviše i nalaže da svaka zemlja potpisnica uspostavi sistem javnih nabavki koji će biti
zasnovan na transparentnosti, konkurentnosti i objektivnim kriterijima u odlučivanju, te u tom
smislu propisuje uspostavljanje takvog sistema nabavke koji osigurava objavljivanje informacija
u pogledu postupka nabavke, utvrđivanje uslova za sudjelovanje u konkursima, primjenu jasnih i
objektivnih mjerila za donošenje odluka, efikasan sistem provjere i žalbe, te uređivanje
sprečavanja sukoba interesa lica koja učestvuju u procesu javne nabavke.
Nesumnjivo je da je adekvatan pravni okvir kojim se regulišu javne nabavke osnovni preduslov za
provedbu odredaba Konvencije i sprečavanje korupcije, te da se nedovoljno jasni propisi, sukob
odredaba, uz diskreciona ovlaštenja i primjenu neopravdanih izuzetaka, uveliko mogu iskoristiti
za zloupotrebe i korupciju u ovoj oblasti. Nerijetka je pojava da se zbog nedostataka u regulativi,
58 https://www.unafei.or.jp/publications/pdf/RS_No101/No101_22_VE_Vlassis_2.pdf, str.179
43
posebno zbog nedovoljno precizno regulisanih procedura i pravila za donošenje odluka,
diskreciona ovlaštenja zloupotrebljavaju definisanjem nepotrebnih tehničkih specifikacija,
utvrđivanjem neopravdano visokih cijena i kvaliteta roba i usluga, te korištenjem navodne
hitnosti pojedinačnih nabavki, kako bi se izbjegla transparentnost i konkurentnost. Iz ovih razloga,
osim adekvatnog regulatornog okvira, sprečavanje korupcije u javnim nabavkama zahtijeva
odgovarajuće procedure, monitoring i nadzor, te pravilnu interakciju između sistema za
upravljanje javnim finansijama i nabavkama, što zahtijevaju i pravila uspostavljena UNCAC-om.
Kao ključne karakteristike sistema javnih nabavki otpornog na korupciju u Priručniku OECD-a o
borbi protiv korupcije59 navode se: snažni mehanizmi transparentnosti, uključujući javno
dostupne važeće zakone i sva pravila; prethodna najava i potpuna objava uslova svakog procesa
nabavke; zahtjevi za objektivan opis potreba ugovornog organa i javnost tog opisa, toga ko može
učestvovati i kako će biti određen pobjednik, zajedno sa glavnim uslovima ugovora. Moraju
postojati pravila i praksa kojom se osigurava djelotvorna konkurentnost i obavezne procedure za
svaki metod nabavke. Osim toga, sistem mora zahtijevati javnu dodjelu ili javno otkazivanje na
kraju svakog procesa. Otvoren tender je često metod nabavke, koji će najvjerovatnije postići te
karakteristike u praksi. Konačno, pravni okvir i sistem javnih nabavki moraju osigurati svrsishodno
pravo žalbe protiv kršenja procedura i odluka zvaničnika nadležnih za nabavku tokom cijelog
procesa (naprimjer, o tome koji dobavljači su kvalificirani i čije ponude su odgovarajuće). Kao
neke od pokazatelja korupcije u javnim nabavkama OECD navodi:
- neusklađenost procedura nabavke sa zakonom o javnim nabavkama;
- nepoštivanje unutrašnjih smjernica za procedure nabavke;
- kupovina roba, usluga i radova bez istinskog i odgovarajućeg opravdanja njihove
neophodnosti, kao i njihov obim i cijena;
- ponovna ili lažna kupovina roba, radova i usluga koje su već urađene ili isporučene;
- neutemeljene tvrdnje da su određene nabavke hitne, kompleksne ili jedinstvene, da bi ih
se izuzelo od općih pravila;
- nabavka roba, radova i usluga pretjerano visokog kvaliteta;
- preuveličavanje cijene nabavke, jer je mito obično već uračunato kao dogovoreni procenat
ugovorene cijene;
- slanje poziva za tender samo unaprijed odabranim dobavljačima i korištenje drugih
sredstava suzbijanja konkurentnosti;
- korištenje lažne predkvalifikacije, tako da se samo oni koji su platili mito pojave na konačnoj
tenderskoj listi;
59 https://www.osce.org/bs/secretariat/361076
44
- pružanje pomoći ugovornih organa u vezi sa tenderskim ponudama jednom učesniku u
procesu nabavke;
- razmjena informacija koje nisu javne sa konkretnim dobavljačem o drugim učesnicima;
- razmjena povjerljivih informacija sa „trgovcima“ informacijama;
- nerazumni i isključivi zahtjevi koje samo jedan mogući dobavljač može ispuniti;
- izrada veoma uopćenih okvirnih specifikacija i uvjeta ugovora koji mogu biti prilagođeni, ili
čak promijenjeni u fazi izrade, kako bi se ostvarila korist od takvih promjena;
- sklapanje značajnog broja ugovora sa jednim dobavljačem, u nedostatku bilo kakve
konkurencije; – traženje nabavke, a zapravo potpisivanje ugovora pod veoma drugačijim
uvjetima;
- neovlašteno potpisivanje ugovora, ili djelovanje uz punomoć, čije odredbe ne omogućavaju
takvo djelovanje ili preuzimanje takvih obaveza;
- sklapanje dodatnih ugovora, revidiranje izvornog rasporeda aktivnosti i procjena,
dozvoljavajući prilagođavanja, ili čak mijenjajući obim ugovora kako bi se ostvarila korist;
- prihvatanje isporučene robe, izvršenog rada i usluga bez dokumenata, kojima se verificira
kvalitet i stvarni obim;
- ignoriranje kašnjenja i druge neefikasnosti u izvršenju ugovora, kao i neprimjenjivanje kazni
za kršenje ugovornih obaveza.
Regulatorni okvir i koruptivni rizici u javnim nabavkama
Oblast javnih nabavki u Bosni i Hercegovini regulisana je Zakonom o javnim nabavkama60 i nizom
podzakonskih akata koji detaljnije regulišu pojedina pitanja iz ove oblasti. Zakon je usvojen 2014.
godine kao rezultat sistemske reforme u oblasti javnih nabavki u pravcu otklanjanja niza
problema koji su se javljali u praksi i usklađivanja sa EU acqui-em. Zakonom o javnim nabavkama
obuhvaćen je cjelokupan ciklus javnih nabavki i postignuta su određena unapređenja, kao što je
podjela ugovornih strana na klasične i sektorske, adekvatnije regulisanje izuzeća od primjene, te
uspostava Portala javnih nabavki. Proces javnih nabavki u BiH je decentralizovan, odnosno
ugovorni organi (institucije) sami za svoje potrebe provode postupke i vrše nabavku roba i usluga.
U skladu sa Zakonom o javnim nabavkama ugovorni organi za dodjelu ugovora o javnoj nabavci
primjenjuju otvoreni ili ograničeni postupak kao osnovne i redovne postupke. Pregovarački
postupak s objavom ili bez objave obavještenja, kao i takmičarski dijalog, mogu se primijeniti kao
izuzetak samo ako su za to ispunjeni uslovi utvrđeni navedenim zakonom. Ostali postupci javne
nabavke su postupci za dodjelu ugovora male vrijednosti, konkurentski zahtjev za dostavu
ponuda i direktni sporazum.
60 https://www.javnenabavke.gov.ba/bs-Latn-BA/legislation
45
Iako je usvajanjem nove zakonske i podzakonske regulative ostvaren odgovarajući napredak i
dalje su prisutne brojne zloupotrebe u ovoj oblasti, od neprovođenja ili nepotpunog provođenja
propisanih procedura, te posebno narušavanja principa transparentnosti javnih nabavki kroz
zloupotrebe izuzeća u vezi sa tajnošću, učestale primjene pregovaračkog postupka bez
objavljivanja, neplanske realizacije ugovora, dijeljenje vrijednosti javnih nabavki, učestalo
sklapanje anexa ugovora kojima se vrijednost nabavki značajno povećava, kao i favorizovanje
određenih ponuđača putem utvrđivanja “posebnih” tehničkih specifikacija, između ostalog.
Prema podacima iz Godišnjeg izvještaja61 Agencije za javne nabavke, ukupna vrijednost
dodijeljenih ugovora na svim nivoima vlasti u BiH u 2018.godini iznosi 3.080.202.646,22 KM što
predstavlja povećanje od 880.907.120,50 KM ili 40,05 % u odnosu na 2017. godinu kada je
ukupna vrijednosti ugovora iznosila 2.199.295.525,72 KM. Udio јаvnih nаbаvki u ukupnоm
nominalnom BDP-u zа 2018. gоdinu iznоsi 9,39 %, što predstavlja povećanje u odnosu na
2017.godinu kada je ovaj udio iznosio 6,92 %. Kroz direktne sporazume ili kroz konkurentske
zahtjeve za dostavu ponude, dodijeljene su nabavke u vrijednosti od 322,5 miliona KM, što je za
36,7 miliona KM više u odnosu na 2017. godinu. Vrijednost dodijeljenih ugovora u pregovaračkom
postupku bez objave obavještenja o nabavci u 2018. godini je iznosio 353.251.217,74 KM ili 11,47
% od svih dodijeljenih ugovora u 2018. godini.
Podatak koji najviše zabrinjava je značajan pad prosječnog broja ponuda na javnim nabavkama
koji u 2018. godini iznosi 1,75 za razliku od prethodnih perioda kada su se za jednu javnu nabavku
u prosjeku dostavljale tri ili četiri ponude. Ovaj podatak o padu zainteresovanosti za učešće u
postupku javnih nabavki, ukazuje na narušavanje principa konkurentnosti, kao jednog od
osnovnih zahtjeva za uspješno provođenje javnih nabavki i može da ukaže na sumnju ponuđača
u uspjeh njihove ponude, odnosno percepciju o favorizovanju određenih ponuđača putem
tenderske dokumentacije.
U Izvještaju o praćenju postupaka javnih nabavki u 2018.62 godini Agencija za javne nabavke ističe
da je planiranje jedan od osnovnih problema u funkcionisanju sistema javnih nabavki u Bosni i
Hercegovini, odnosno jedna od najkritičnijih faza koja se nalazi na samom početku cjelokupnog
procesa nabavki i od koje zavisi uspješno realizovanje svih ostalih faza postupka. Prema nalazima
Agencije za javne nabavke, i pored zakonom utvrđene obaveze, ugovorni organi ne objavljuju ili
kasne u objavljivanju planova nabavke na svojim internet stranicama i vrše nabavke u skladu sa
61 Godišnji izvještaj o dodijeljenim ugovorima u postupcima javnih nabavki za 2018. godinu ne predstavlja ukupna javna sredstva koja su organi uprave, javna preduzeća i javni subjekti na svim nivoima vlasti u Bosni i Hercegovini koristili za nabavku roba, pružanje usluga i izvođenje radova. Godišnji izvještaj je urađen na osnovu dostavljenih izvještaja o provedenim postupcima javnih nabavki od 2.581 registrovanih ugovornih organa u sistem „E-nabavke“. 62 Izvješće o monitoringu postupaka javnih nabava u 2018. godini
46
privremenim planovima ili donošenjem posebnih odluka o pokretanju postupaka nabavke.
Planovi nabavki se često mijenjaju, ne sadrže nabavke male vrijednosti (koje zbirno predstavljaju
značajne vrijednosti), a prisutno je i dijeljenje nabavki u cilju izbjegavanja propisane vrste
postupka, kao i provođenje većeg broja pregovaračkih postupaka bez objave obavještenja u
odnosu na planirani broj. Neplanska realizacija, neblagovremeno donošenje planova i njihova
česta izmjena, uz nedostatak transparentnosti ove faze postupka javnih nabavki, svakako
predstavljaju jedan od značajnih koruptivnih rizika.
Osim uočenih slabosti u planiranju za provođenje postupaka javnih nabavki, Ured za reviziju
institucija BiH u svom izvještaju o reviziji učinka: „Blagovremenost postupaka javnih nabavki u
institucijama BiH“63, ukazuje da se ni u fazi provođenja postupaka javnih nabavki ne preduzimaju
uvijek adekvatne aktivnosti u cilju njihovog blagovremenog provođenja. Ovo je posebno
primjetno kod kontinuiranih nabavki gdje se nakon isteka prethodnog ugovora, nabavke vrše od
postojećih dobavljača bez sklopljenog ugovora ili sa produženjem važenja postojećeg ugovora uz
ugovornu klauzulu koja nije predviđena propisima.
Osim u fazi planiranja, u samom provođenju postupka javnih nabavki, prisutne su određene
slabosti koje pogoduju zloupotrebama i razvoju korupcije. Zakonom o javnim nabavkama
uspostavljen je Portal javnih nabavki, na kome se objavljuju obavještenja o nabavkama,
tenderska dokumentacija, obavještenja o dodjeli i razna druga obavještenja u zavisnosti od
postupaka nabavke, čime je postignut značajan napredak u pogledu transparentnosti javnih
nabavki. Međutim, tenderske dokumentacije ugovornih organa za postupke nabavki koji su u
toku, dostupne su samo zainteresovanim kandidatima/ponuđačima. Ostale zainteresovane
strane imaju uvid u tendersku dokumentaciju tek po okončanju postupka, što onemogućava uvid
u postupak i eventualno sprečavanje nepravilnosti i zloupotreba prije zaključenja ugovora. Ovo
se posebno odnosi i na tehničke specifikacije koje se često prilagođavaju određenim proizvodima
i uslugama ili dobavljačima, što može dovesti do ograničavanja konkurencije i diskriminacije u
postupcima javne nabavke, a predstavlja i otvorena vrata za koruptivne namjere.
Zakonom o javnim nabavkama su predviđena dva kriterija za odabir predmeta nabavke –
ekonomski najpovoljnija ponuda i najniža cijena. Ugovorni organi u BiH uglavnom se u odabiru
nabavke opredjeljuju za kriterij najniže cijene. Prema podacima iz Godišnjeg izvještaja o
dodijeljenim ugovorima u postupcima javnih nabavki u 2018. godini, učešće kriterija ekonomski
najpovoljnije ponude u ukupnom broju dodijeljenih ugovora je svega 24,00 %, iako su često
nabavke izabrane po ovom kriteriju isplativije i svrsishodnije u smislu obezbjeđenja stvarnih
potreba za određenim robama i uslugama. Prema nalazima monitoringa javnih nabavki od strane
63 https://media.rec.ba/2018/01/Revizija-ucinka-Sl-BiH-Blagovrmenost-postupaka-JN.pdf
47
koalicije okupljene oko projekta “Da javne nabavke budu javne”64, kriterij najniže cijene se koristi
čak i u slučajevima kada je procijenjena vrijednost javne nabavke precijenjena, što uz posebne
tehničke specifikacije i/ili prenormirane uslove za kvalifikaciju ponuđača, često rezultira
neispunjavanjem stvarnih potreba ugovornog organa za nabavkom. Ovakva praksa, takođe, može
biti indikator zloupotreba u smislu favorizovanja određenih ponuđača, odnosno dogovora o cijeni
u cilju ostvarivanja privatne koristi donosioca odluke o izboru ponuđača. Rašireni su i drugi oblici
favorizovanja ponuđača, kao što su tolerisanje nedostavljanja dokaza o ispunjenosti uslova za
kvalifikaciju, kao i nedostavljanja bankarskih i drugih garancija koji su definisani kao uslovi za
zaključenje ugovora.
Realizacija ugovora o javnim nabavkama u sebi nosi posebne koruptivne rizike, naročito zbog
mogućnosti promjena onih uslova koji su bili odlučujući pri dodjeli nabavke određenom
ponuđaču čime se čitav sistem potrošnje javnih sredstava putem javnih nabavki dovodi u pitanje.
Ovaj rizik je naročito prisutan kod ugovora sklopljenih po pregovaračkom postupku bez objave,
najčešće zbog hitnosti određene nabavke. Ozbiljnu prepreku za eliminisanje koruptivnih rizika u
navedenoj fazi realizacije ugovora prestavlja nepostojanja adekvatnog sistema praćenja izvršenja
ugovora o javnim nabavkama. Zakonom o javnim nabavkama nije predviđen sistem nadzora nad
realizacijom ugovora, jer ugovorni organi su obavezni samo da na internet stranicama objavljuju
osnovne podatke o sklopljenim ugovorima i eventualno njihovim izmjenama. U navedenom
izvještaju o praćenju postupaka javnih nabavki u 2018. godini, Agencija za javne nabavke je na
osnovu analize izmjene ugovora i podataka o planiranim nabavkama odabranog uzorka
ugovornih organa uočila značajne razlike između planiranih i realizovanih nabavki. Nedostatak
transparentnosti i nadzora nad realizacijom ugovora uzrokuje niz nepravilnosti, od isporuke roba
i usluga slabijeg kvaliteta, potpune zamjene predmeta nabavke, promjene ugovorene količine
robe ili obima usluga do promjene samog isporučioca roba ili usluga sa kojim je sklopljen ugovor.
Izmjene u realizaciji ugovora dovode u pitanje i samu svrsishodnost javnih nabavki odnosno do
nepotrebne potrošnje javnih sredstava iza koje nerijetko stoji koruptivni motiv.
Poseban problem u oblasti javnih nabavki predstavlja neadekvatan sistem pravne zaštite. Brojni
izvještaji iz oblasti javnih nabavki ukazali su da je sistem pravne zaštite najslabija karika u ovoj
oblasti. Ured za razmatranje Žalbi sa sjedištem u Sarajevu (uz dvije podružnice u Mostaru i Banja
Luci) nadležan je za rješavanje žalbi uloženih u postupcima javnih nabavki, odnosno za
utvrđivanje zakonitosti provedenih postupaka, i donošenje konačnih i izvršnih odluka po
žalbama. Pored uočenog manjka kapaciteta za rješavanje brojnih žalbi koje uzrokuje probijanje
rokova za donošenje odluka i njihov upitan kvalitet i neujednačenost u primjeni pravila postupka,
poseban problem predstavlja i netransparentnost u odlučivanju po žalbama. Naime, odluke o
64 https://osfbih.org.ba/index.php/2-naslovna/255-fod-bih-da-javne-nabavke-budu-javne
48
žalbama se sporadično objavljuju na Portalu javnih nabavki, što uveliko povećava rizik korupcije
u ovom segmentu.
Strategijom razvoja javnih nabavki BiH za period od 2016. do 2020.godine65 utvrđene se mjere za
unapređenje stanja u sljedećim segmentima javnih nabavki: unapređenje pravnog okvira,
monitoring, edukacije, pravne zaštite i sistema e-nabavki. Međutim, došlo je do zastoja u
sprovođenju mjera koje su predviđene ovom strategijom, što se ističe i u Izvještaju Evropske
komisije za 2020.godinu.66 U Izvještaju se naglašava da javne nabavke moraju biti transparentne
i bez diskriminacije, da se u tom smislu mora unaprijediti pravni okvir, ojačati administrativni
kapacitet Agencije za javne nabavke, kao tijela nadležnog za nadzor i pokretanje i provođenje
reforme javnih nabavki u svim sektorima. U Izvještaju se, takođe, ukazuje na nedovoljne
kapacitete Ureda za razmatranje žalbi, kao i nedostatke u koordinaciji rada tri filijale ovog ureda,
a posebno na potrebu za jačanjem transparentnosti žalbenog postupka.
Preporuke
- Unapređenje pravnog okvira (usvajanjem novog zakona o javnim nabavkama i
podzakonskih akata) posebno u pogledu:
transparentnosti postupaka javnih nabavki;
sprečavanja sukoba interesa u postupcima;
obavezno blagovremeno donošenje i objavljivanje planova nabavki, kao i izvještaja o
realizaciji planova;
obavezno objavljivanje svih postupaka javne nabavke (uključujući i one male
vrijednosti);
regulisanja nadzorne uloge Agencije za javne nabavke;
unapređenja sistema pravne zaštite;
- Unaprijediti praćenje i nadzor nad provođenjem postupaka javnih nabavki, što
podrazumijeva jačanje kapaciteta Agencije za javne nabavke u cilju nadzora nad
zakonitošću provođenja postupaka javnih nabavki i preduzimanje mjera za sprečavanje
nepravilnosti po službenoj dužnosti. Posebno je potrebno poduzeti mjere u pravcu jačanja
uloge ureda za reviziju u oblasti javnih nabavki.
- Unaprijediti sistem pravne zaštite jačanjem kapaciteta Ureda za žalbe, što podrazumijeva
povećanje broja uposlenih, edukaciju, unapređenje koordinacije rada podružnica ovog
65 http://balkantenderwatch.eu/local/uploaded/BIH%20local/Strategija_2016_2020.pdf 66 https://europa.ba/wp-content/uploads/2020/10/Izvjestaj_za_BiH_za_2020_godinu.pdf
49
ureda (Sarajevo, Banja Luka, Mostar), u cilju obezbjeđenja adekvatnog i blagovremenog
postupanja po žalbama. Posebno je potrebno preduzeti odgovarajuće mjere u pogledu
ujednačavanja prakse u odlučivanju i preciziranja svih faza postupaka, te jačanja
transparentnosti (obaveznog objavljivanja svih odluka odmah nakon njihovog donošenja)
kao i mjera u pravcu kontrole naplate prihoda od naknada i taksi i povrata naknada za
pokretanje žalbenog postupka.
- jačanje mjera na unapređenju integriteta i sprečavanju sukoba interesa u ugovornim
organima, što uključuje edukaciju i donošenje modela smjernica za postupanje u slučaju
sukoba interesa;
- dalje unapređenje sistema e-nabavki, posebno u smislu jačanja transparentnosti što
podrazumijeva obezbjeđenje pristupa informacijama tijelima koja su nadležna za praćenje
i nadzor, te identifikaciju zloupotreba, kao i pristup informacijama o potpisanim ugovorima
(na javnom dijelu portala) svim zainteresiranim subjektima u smislu praćenja realizacije
ugovora.
50
Korupcija u dodjeli grantova
Pod grantovima se podrazumijevaju nepovratna sredstva koja se izdvajaju iz budžeta za aktivnosti
neprofitnog karaktera određenim korisnicima u cilju provođenja mjera i ispunjavanja prioriteta
određene strategije i politika. Grantovi predstavljaju poseban oblik finansiranja od strane
međunarodnih organizacija, državnih vlasti, raznih fondova i sl. Korisnici grantova su najčešće
nevladine organizacije, lokalna samouprava, obrazovne i zdravstvene institucije, udruženja
građana i druga pravna i fizička lica. Namjenu i ciljeve dodjele granta određuje davalac granta, a
korisnici grantova pomoću dodijeljenih sredstava provode aktivnosti u pravcu ostvarenja ciljeva
koje je zacrtao davalac granta. U vodiču za korisnike evropskih strukturnih i investicijskih fondova
i srodnih instrumenata67 ističe se da projekti koji se finansiraju javnim sredstvima moraju biti u
funkciji ostvarenja državnih prioriteta i politika.
U BiH grantove dodjeljuju svi nivoi vlasti, od državnog, entitetskih, BD BiH, kantonalnih do organa
lokalne samouprave, tako da planiranje, postupak i kriteriji za dodjelu, kao i kontrola
svrsishodnog korištenja javnih sredstava koja se dodjeljuju putem grantova nisu na jedinstven
način regulisani. Postojeći regulatorni okviri su neadekvatni, postupci za dodjelu grantova su
generalno nedovoljno transparentni, što, uz izostanak mehanizama za nadzor kako planiranja,
tako i dodjele i svrsishodnog korištenja grantova, ukazuje na mogućnost ozbiljnih koruptivnih
rizika u ovoj oblasti.
Na nivou BiH ne postoje posebni propisi kojima se generalno reguliše pitanje dodjele grantova.
Ova oblast je regulisana Zakonom o financiranju institucija BiH, zakonima o budžetu BiH i
međunarodnim obavezama BiH, Pravilnikom o računovodstvu s računovodstvenim politikama i
procedurama za korisnike budžeta institucija BiH i drugim propisima i pojedinačnim odlukama
BiH institucija68. Navedeni propisi posebno ne definišu grantove, već ih svrstavaju u okvir drugih
transfera, subvencija i sličnih budžetskih nepovratnih davanja za tekuće svrhe ili u kapitalne
grantove i transfere koji služe za nabavku kapitalne imovine. Sam postupak dodjele grantova se
razlikuje u ovisnosti od pravila institucije koja ih dodjeljuje i u ovisnosti od vrste granta. U pogledu
transparentnosti dodjele grantova takođe postoje značajne razlike jer se neki grantovi dodjeljuju
putem javnog poziva, a neki se dodjeljuju samo na osnovu podnesenog zahtjeva za dodjelu
sredstava. U 2019. godini Vijeće ministara BiH je usvojilo je Pravilnik o kriterijima i uslovima za
67 https://ec.europa.eu/info/funding-tenders/funding-opportunities/funding-programmes/overview-funding-programmes/european-structural-and-investment-funds_en 68 Primjer: VM BIH je u novembru 2020.godine donijelo Odluku o kriterijima za dodjelu grant sredstava Ministarstva za ljudska prava i izbjeglice Bosne i Hercegovine za 2020. godinu, Grant podrške jedinicama lokalne samouprave za implementaciju Politike o suradnji s iseljeništvom i Grant udruge obitelji nestalih osoba u BiH; Izvor:http://vijeceministara.gov.ba/saopstenja/sjednice/saopstenja_sa_sjednica/default.aspx?id=34331&langTag=hr-HR
51
finansiranje i sufinansiranje programa i projekata u oblastima od javnog interesa koje provode
udruženja i fondacije69. Pomenuti pravilnik propisuje da institucije osiguravaju učešće javnosti i
dostupnost relevantnih dokumenata na internet stranicama u svim fazama planiranja i
provođenja javnog poziva za dodjelu ovih sredstava, a predviđeno je da institucije BiH na internet
stranici objavljuju godišnji plan raspisivanja javnih poziva za finansiranje i sufinansiranje
programa i projekata udruženja i fondacija, u roku od 30 dana od dana usvajanja budžeta BiH za
tekuću godinu, ali nasumičnom pretragom internet stranica BiH institucija nisu pronađene
informacije o implementaciji ovog pravilnika.
Ured za reviziju institucija BiH u svom Izvještaju o upravljanju grantovima u institucijama BiH70
ukazuje na različitost procedura za dodjelu grantova. Mada je jedan broj institucija propisao
određene procedure, kod mnogih postupak nije uređen na jedinstven način, čime se otvara
mogućnost za različita postupanja u dodjeli grantova, a samim tim i mogućnost zloupotreba i
pojavu korupcije. U pomenutom izvještaju Ureda za reviziju ukazano je da kriteriji za dodjelu
pojedinih vrsta grantova nisu transparentni, da u određenim slučajevima nisu uopšte propisani,
da često nisu mjerljivi, a da se u nekim slučajevima i ne primjenjuju, što ukazuje na otvorenu
mogućnost za diskriminaciju u izboru aplikanata i ograničavanje konkurencije. Za grantove kod
kojih je poznata ciljna grupa korisnika, uslovi za dodjelu granta se ne preispituju, namjena je
definisana, ali nisu jasno definisani kriteriji za raspodjelu sredstava. U određenim slučajevima
kada su utvrđeni kriteriji, ustanovljeno je da izbor nije izvršen u skladu sa tim kriterijima. Posebno
se ukazuje i na problem da često nije utvrđen način na koji se vrši raspored sredstava granta po
korisnicima nakon izvršenog vrednovanja kriterija.
Iako su u najvećem broju slučajeva korisnici grantova dužni podnositi izvještaje o utrošku
dodijeljenih sredstava, Ured za reviziju konstatuje da je i način praćenja i kontrole upotrebe
sredstava dodijeljenih putem granta različito regulisan po institucijama i vrstama grantova. U
određenom broju slučajeva namjenski utrošak se ne ispituje, a uočeni su i propusti u analizi
namjenskog utroška. Kod određenih grantova dodijeljenih iz interventne rezerve je konstatovano
da za korisnike grantova nije ni propisana obaveza izvještavanja. U postupku revizije nije
utvrđeno da su institucije vršile kontrolu utroška grant sredstava kod korisnika u toku
implementacije. Ured za reviziju institucija BiH posebno podcrtava da institucije ne vrše analize i
evaluacije dodijeljenih grantova s ciljem dobijanja povratnih informacija o postignutim
rezultatima i postizanju strateških ciljeva za koja se grantovi dodjeljuju.
69 http://www.sluzbenilist.ba/page/akt/bNGOer2aQw4= 70 http://www.revizija.gov.ba/Content/OpenAttachment?Id=28f4c327-94de-4c3e-aa39-9b6da4aba60f&langTag=bs
52
Podaci o korisnicima grant sredstava se ne razmjenjuju između institucija niti postoje
objedinjeni podaci o dodijeljenim grantovima po korisnicima, čime se otvara mogućnost
finansiranja istih korisnika za iste ili slične projekte.
Način dodjele sredstava za grantove iz budžetskih sredstava u FBiH regulisani su, takođe,
zakonima o budžetima FBiH, te zakonima kojima se propisuje obaveza finansiranja određenih
oblasti putem grant sredstava71, ali ne postoje propisi kojim se postupak dodjele grantova
reguliše na sveobuhvatan i jedinstven način. Oblik i sadržaj izvještaja o utrošku grant sredstava,
uputstvo za izradu periodičnih i godišnjih izvještaja i rokovi njihovog podnošenja uređeni su
Pravilnikom o finansijskom izvještavanju i godišnjem obračunu budžeta u FBiH72. Nadležne
institucije koje dodjeljuju grantove obavezne su, u skladu sa navedenim pravilnikom, dostaviti
podatke o korisniku grantova, namjeni sredstava, iznosu doznačenih sredstava, te iznosu
utrošenih i neutrošenih sredstava. Osim navedenih propisa, oblast grantova regulisana je i
drugim podzakonskim aktima, pravilnicima, kao i pojedinačnim aktima kojima institucije u FBiH
kao davaoci grantova pojedinačno regulišu ovu oblast.
O neregularnostima, neefikasnom i neučinkovitom upravljanju grantovima u FBiH govori Izvještaj
revizije učinka „Upravljanje grantovima iz Budžeta Federacije BiH prema rezultatima“. U ovom
izvještaju se ukazuje na neadekvatno planiranje, analiziranje postignutih rezultata kao i
ostvarivanje ciljeva zacrtanih sa relevantnim strateškim dokumentima. Ocjenjuje se da dodjela
grantova nije u potpunosti transparentna jer nadležne institucije nisu osigurale da svi potencijalni
korisnici pod jednakim uslovima imaju na raspolaganju sve bitne informacije vezane za korištenje
grantova, čemu doprinosi i to što se određeni broj grantova ne dodjeljuje putem javnog poziva
nego na osnovu individualnih zahtjeva ili zakona. Primjena postojećih kriterija za izbor korisnika
ne osigurava izbor kvalitetnih projekata i ostavlja prostor za subjektivnu i proizvoljnu ocjenu
aplikanata, što predstavlja i poseban koruptivni rizik. Posebno se ističe da nadležne institucije
nisu stvorile osnovne pretpostavke kako bi se postojeći sistem nadzora iskoristio za izvještavanje
ne samo o namjenskom utrošku grantova nego i o njihovim krajnjim rezultatima.
Ministarstvo finansija FBiH je krajem 2018. godine objavilo Smjernice o minimalnim standardima
dodjele budžetskih sredstava putem transfera i subvencija u FBiH, kojima se utvrđuju minimalni
standardi dodjele budžetskih sredstava koje budžetski korisnici dodjeljuju za finansiranje
zakonski utvrđenih prava, projekata drugih nivoa vlasti, neprofitnih organizacija i pojedinaca, a
koji se odnose na planiranje sredstava, odabir, ugovaranje, praćenje provođenja i evaluaciju
rezultata utroška sredstava dodijeljenih putem grantova, te javnom objavljivanju i izvještavanju.
72 Pravilnik o finansijskom izvještavanju i godišnjem obračunu budžeta u Federaciji BiH („Službene novine FBiH“, br. 69/14, 14/15, 4/16 i 19/18)
53
Iako navedene smjernice predstavljaju značajan doprinos u cilju prevazilaženja uočenih problema
u postupcima dodjele grantova, njihov neobavezujući karakter i samim tim i nemogućnost
regulisanja nadzora i sankcionisanja postupanja koji nisu u skladu sa propisanim pravilima,
ostavljaju prostora za nepravilnosti postupaka, uključujući i korupciju. Smjernicama je data uputa
da uslove i postupke mogu primjenjivati u skladu sa svojim specifičnostima i sve federalne
institucije, kantoni i jedinice lokalne samouprave i druga pravna lica kada iz javnih sredstava
dodjeljuju sredstva putem transfera i subvencija za finansiranje projekata drugih nivoa vlasti,
neprofitnih organizacija i pojedinaca. Iako su Smjernicama predviđena dosta striktna i
sveobuhvatna pravila, primjećuje se nedostatak parametara na osnovu kojih se utvrđuje visina
sredstava koja se dodjeljuju pojedinim aplikantima, što ostavlja mogućnost za proizvoljno
postupanje i ukazuje na moguće koruptivne rizike.
Postupci dodjeljivanja grantova iz kantonalnih budžeta u FBiH su različiti i takođe nedovoljno
regulisani. U pogledu transparentnosti postupaka, takođe postoje značajne razlike. U pojedinim
kantonima (npr. Kanton Sarajevo) redovno se objavljuju odluke i javni pozivi za dodjelu grantova,
ali i dalje sami postupci načina odabira aplikanata, realizacija i ocjena svrsishodnosti utrošenih
sredstava nije potpuno transparentna.
U RS je krajem 2014. godine Ministarstvo finansija donijelo Metodologiju upravljanja grantovima
za programe i projekte koji se finansiraju ili sufinansiraju sredstvima budžeta RS73. Ovom
metodologijom su definisani opšti kriteriji za izbor programa i projekata koji se finansiraju
sredstvima granta iz budžeta RS, a predviđeno je da bliže kriterije koji su specifični za određenu
oblast utvrđuju nadležna ministarstva svojim internim aktima. Kao sastavni dio Metodologije,
utvrđeni su obrasci za prijavu, projektni prijedlog, ocjenjivanje komisije, dostavu finansijskog
izvještaja i izvještaja o realizaciji projekta koji se finansira sredstvima granta, čime su stvorene
pretpostavke za prikupljanje podataka o primaocima sredstava i projektima na jednoobrazan i
jedinstven način. U skladu sa Metodologijom, nadležna ministarstva treba da dostavljaju
izvještaje o dodijeljenim sredstvima granta u roku predviđenom za podnošenje godišnjih
finansijskih izvještaja. Međutim, kako se navodi u Naknadnom izvještaju Glavne službe za reviziju
javnog sektora RS o provođenju preporuka74 iz Izvještaja o upravljanju grantovima iz 2013.
godine, nadležna ministarstva u Vladi RS koja su dodjeljivala sredstva granta nisu dostavljala
izvještaje niti je sačinjen poseban jedinstveni izvještaj o dodijeljenim sredstvima granta, kako je
predviđeno Metodologijom. Isto tako, pojedina ministarstva nisu još uvijek uskladila svoje
interne akte sa Metodologijom. U navedenom izvještaju o realizaciji preporuka, navodi se da nije
realizovana ni preporuka o uspostavljanju registra korisnika sredstava grantova dodijeljenih iz
73 http://www.vladars.net/sr-SP-Cyrl/Vlada/Ministarstva/mf/Documents/ 74https://www.gsrrs.org/front/reportsearch/?query=grant&cat=0&entity_type=0&report_period=0&report_year=0
54
budžeta RS, koji bi trebao obuhvatiti sve korisnike sredstava grantova bez obzira koji budžetski
korisnik (uključujući i jedinice lokalnih samouprava) i iz koje oblasti vrši dodjelu sredstava granta,
a što bi onemogućilo finansiranje istih aktivnosti iz različitih izvora finansiranja. Revizorski
izvještaj ukazuje i na pojavu dodjeljivanja grantova bez objavljivanja javnog oglasa, po osnovu
pojedinačnih zahtjeva, odluka Vlade RS, na osnovu posebnih zakona ili po osnovu unaprijed
utvrđenih pozicija u budžetu RS, što je potrebno prevazići i afirmisati institut javnog konkursa,
kao jedini način dodjele grantova, kako bi se obezbijedila ravnopravnost svih učesnika i
transparentnost postupka dodjele sredstava. U pogledu dostupnosti kriterija za dodjelu grantova,
ukazuje se da pojedini davaoci granta u javnim konkursima ne obavljuju ove kriterije, a kod
grantova koji se dodjeljuju po osnovu zahtjeva ne primjenjuju se kriteriji za dodjelu sredstava niti
se takvi zahtjevi boduju. Revizorskim izvještajem ukazuje se i na odsustvo transparentnog
izvještavanja o korištenju dodijeljenih sredstava i realizaciji ciljeva zacrtanih projektima za koje
su dodijeljeni grantovi.
U BD BiH planiranje, dodjela i izvještavanje o grantovima regulisani su Zakonom o Budžetu BD
BiH i zakonima o izvršenju budžeta te drugim relevantnim zakonima i podzakonskim aktima, ali
ne postoji propis kojim se na sveobuhvatan i jedinstven način reguliše ova oblast. Vlada BD BiH i
budžetski korisnici, u skladu sa zakonima, svojim aktima i operativnim planovima raspoređuju
sredstva na rashode za tekuće grantove sportskim društvima, kulturnim društvima i turističkoj
zajednici, vjerskim zajednicama, humanitarnim, omladinskim i nevladinim organizacijama,
boračkim organizacijama, mjesnim zajednicama i grantove po drugom osnovu. Raspored
sredstava navedenih grantova vrši se na osnovu kriterija koje utvrđuje Vlada. U BD BiH ne postoji
metodologija za upravljanje grantovima, odnosno njihovo planiranje, dodjeljivanje i izvještavanje
o realizaciji projekata koji se njima finansiraju. U Izvještaju revizije učinka Ureda za reviziju javne
uprave i institucija BD BiH o grantovima udruženjima građana, nevladinim organizacijama i
drugim neprofitnim organizacijama iz 2016. godine75 ukazuje se da planovi većine institucija ne
sadrže ciljeve koji se žele ostvariti dodjeljivanjem grantova, te da nedostatak jedinstvenog
metodološkog pristupa planiranju grantova i nedefinisani prioriteti finansiranja rezultiraju
različitim praksama planiranja grantova. Nisu jasna pravila i kriteriji na osnovu kojih se korisnici
grantova definišu na posebnim pozicijama u Budžetu BD, sa kojim ciljem i očekivanim rezultatima.
U većini slučajeva, korisnici su planirani i pozicionirani u Budžetu po svom nazivu bez određenja
djelatnosti i/ili kategorije kojoj pripadaju, a uočena je i dodjela sredstava različitim korisnicima za
iste ili slične namjene. U vezi sa postupcima dodjele grantova, u Izvještaju se podcrtava da se
primjenjuju različiti postupci u ovisnosti od institucije koja grant dodjeljuje i u ovisnosti od vrste
granta. Većina grantova dodjeljuje se putem javnog poziva i formiranjem komisija koje
provjeravaju ispunjenost kriterija za dodjelu sredstava. Međutim komisije imaju različite načine
75 http://www.revizija-bd.ba/index.php/izvjestaji-bs/category/28-revizija-ucinka
55
rada i različitu formu ocjenjivanja ispunjenosti kriterija. Jedan dio grantova se dodjeljuje samo na
osnovu programa utroška sredstava ili posebnih odluka po zahtjevu, što ukazuje na diskriminaciju
i odsustvo konkurencije, a samim tim u sebi sadrže i koruptivne rizike. Ocjenjuje se također da
kriteriji nisu dovoljno precizni i jasni, najčešće su opisnog karaktera i usmjereni na ispunjenost
traženih formalnih uslova u pogledu dokazivanja statusa korisnika sredstava, obezbjeđenja
dokumentacije neophodne za realizaciju konkretnog plana i utvrđivanja bliže namjene sredstava.
U BD BiH je početkom ove godine predstavljen izvještaj neformalne grupe građana okupljenih
oko inicijative „Za transparentno finansiranje neprofitnih organizacija BD”76 u kojem je ocijenjeno
da je dodjela tekućih grantova neprofitnim organizacijama u 2020. godini bila nedovoljno
transparentna, zakašnjela, nepotpuna i diskriminatorna, odnosno da u ovoj oblasti nije zabilježen
nikakav napredak u odnosu na raniji period. U Izvještaju se izražava zabrinutost jer je “nastavljena
praksa po kojoj su kao neprofitne organizacije vođene i političke partije, koje koriste tekuće
grantove preko svojih poslaničkih klubova u Skupštini BD. Među favorizovanim neprofitnim
organizacijama koje su redovno dobijale budžetske tekuće grantove su političke partije, ratna
udruženja, crveni krst, udruženja oboljelih, udruženja kulture i poslovna, strukovna i sindikalna
udruženja. Samo deset odsto ili manje tekućih grantova ostaje za većinu nefavorizovanih
neprofitnih organizacija, od kojih većina ne koristi ili rijetko koristi ova sredstva.”
Preporuke:
- Unapređenje (kreiranje i harmonizacija) normativnog okvira kojim bi se na sveobuhvatan i
primjenjiv način regulisala oblast planiranja, dodjele i svrsishodne realizacije grantova;
- Propisivanje obaveze dodjele svih grantova putem javnog poziva (u cilju sprečavanja
diskriminacije i zloupotreba);
- Obezbjeđenje transparentnosti kriterija za dodjelu grantova, te jasnoće i predvidivosti
sistema bodovanja (obrazloženja nadležnih komisija moraju biti detaljna i transparentna);
- Regulisanje sukoba interesa i uspostavljanje mehanizama za njegovo sprečavanje u
postupcima dodjele grantova;
- Uspostavljanje registra svih dodijeljenih grantova (posebno u smislu izbjegavanja
finansiranja istih aktivnosti od strane različitih davaoca granta – budžetskih korisnika);
- Uspostavljanje mehanizama nadzora nad postupkom kako planiranja (ostvarenje strateških
ciljeva), dodjele grantova (ispunjenosti kriterija), tako i izvještavanja o svrsishodnoj
76 2020. godine u BD BiH formirana je Grupa sastavljena od predstavnika neprofitnih organizacija sa ciljem da doprinese transparentnoj i pravednoj, na preciznim kriterijima zasnovanoj, raspodjeli i trošenju sredstava za neprofitne organizacije iz budžeta Brčko distrikta, zaustavi praksu zloupotreba i koruptivnog ponašanja u ovom kontekstu i omogući da se raspoloživim sredstvima ostvari stimulisanje rada organizacija od kojih će građani Distrikta imati najviše koristi.
56
realizaciji projekata koji se finansiraju putem granta (uspostavljanje mehanizama kojima će
se spriječiti nenamjenska upotreba sredstava, uključujući i mehanizam kojim će se
korisnicima grantova koji nisu ispunili zacrtane ciljeve, odnosno svrsishodno iskoristili
sredstva, onemogućiti ponovno dodjeljivanje grantova).
57
Korupcija u jedinicama lokalne samouprave
Nadležnosti jedinica lokalne samouprave u BiH
U BiH ima ukupno 144 jedinice lokalne samouprave (gradovi i opštine), od čega u FBiH 80, a u RS
64. BD BiH je jedinstvena administrativna jedinica lokalne samouprave.
Organizacija i nadležnosti jedinica lokalne samouprave u FBiH regulisane su Zakonom o
principima lokalne samouprave77, s tim da ustavi i relevantni zakoni kantona takođe regulišu
oblast lokalne samouprave na istovjetnim principima. U skladu sa navedenim zakonom, organi
jedinica lokalne samouprave su načelnici/gradonačelnici koji imaju izvršnu vlast i
opštinska/gradska vijeća koja su “organ odlučivanja” jedinice lokalne samouprave. Oba ova
organa se biraju neposredno na lokalnim izborima. U skladu sa Zakonom o principima lokalne
samouprave, jedinice lokalne samouprave su, između ostalog, nadležne za pitanja iz oblasti
ljudskih prava, za usvajanje i donošenje budžeta, programa i planova razvoja, stvaranje uvjeta za
razvoj i zapošljavanje, zatim uređenje prostora i zaštitu okoline, donošenje i usvajanje prostorno
planske dokumentacije, stambenu politiku, raspolaganje građevinskim zemljištem (uključujući
izdavanje građevinskih dozvola, te premjer i katastar zemljišta i evidencija o nekretninama), kao
i raspolaganje imovinom jedinice lokalne samouprave, te utvrđivanje politike upravljanja
prirodnim resursima kao i pravo na raspodjelu sredstava koja su ostvarena njihovim korištenjem.
Pored nabrojanih oblasti, pomenutim zakonom su predviđene generalne nadležnosti jedinica
lokalne samouprave u uobičajenim oblastima kao što su, komunalna infrastruktura,
snabdijevanje vodom, otpadne vode i komunalni otpad, javna čistoća, gradska groblja, lokalni
putevi i mostovi, ulična rasvjeta, parkirališta, parkovi, lokalni javni prijevoz, predškolsko
obrazovanje, osnovno obrazovanje, kultura i sport. U nadležnosti jedinica lokalne samouprave je
i vođenje evidencija o ličnom statusu građana, kao i biračkih spiskova. Opštine i gradovi su
nadležni za donošenje propisa kojima se regulišu navedene nadležnosti, zatim regulisanje
naknada, doprinosa i taksi, te vršenje inspekcijkog nadzora nad provođenjem ovih propisa. Kao
posebna nadležnost jedinica lokalne samouprave propisano je i ocjenjivanje kvaliteta
zdravstvenih usluga, socijalne zaštite, obrazovanja, kulture i sporta, a opštine i gradovi mogu
finansijskim sredstvima potpomoći pružanje ovih usluga u cilju podizanja njihovog kvaliteta u
skladu sa potrebama građana. Osim nabrojanih nadležnosti Zakonom o principima lokalne
samouprave je predviđeno da poslovi federalnih i kantonalnih vlasti mogu biti povjereni jedinici
lokalne samouprave.
77 Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji BiH ("Službene novine FBiH", br. 49/06 i 51/09)
58
Nadležnosti i organizacija jedinica lokalne samouprave u RS regulisana je Zakonom o lokalnoj
samoupravi RS78. Ovim zakonom je, pored opšte odredbe kojom je utvrđeno pravo jedinica
lokalne samouprave da regulišu sva pitanja od lokalnog značaja, a koja nisu u nadležnost drugog
nivoa vlasti, detaljno se reguliše: organizacija rada i upravljanja jedinicom lokalne samouprave,
pružanje usluga građanima, zatim nadležnosti iz oblasti prostornog planiranja i građenja,
stambeno-komunalnih djelatnosti, kulture, osnovnog, srednjeg i visokog obrazovanja,
zdravstvene i socijalne zaštite stanovništva, brige o djeci i omladini, sporta i fizičke kulture,
turizma, ugostiteljstva, zanatstva i trgovine, te zaštite prirodnih dobara i životne sredine, zaštite
od elementarnih i drugih većih nepogoda, ljudskih prava i sloboda građana, kao i individualnih i
kolektivnih prava pripadnika nacionalnih manjina. U skladu sa navedenim zakonom, organi
jedinica lokalne samouprave su: skupština grada/opštine kao predstavnički organ i
gradonačelnik/načelnik kao izvršni organ, koji se kao i u FBiH biraju neposredno na lokalnim
izborima. Za razliku od Zakona o principima lokalne samouprave u FBiH, ovim zakonom se vrlo
iscrpno utvrđuju nadležnosti skupštine opštine i vrlo malo prostora je ostavljeno za uređenje
ovog pitanja pojedinačnim statutima jedinica lokalne samouprave.
Organizacija i nadležnosti BD BiH je utvrđena Statutom BD BiH. Među taksativno pobrojanim
nadležnostima institucija vlasti BD BiH su oblasti finansija, pružanja javnih usluga, zatim
nadležnost za infrastrukturu, kulturu i obrazovanje, nadležnost u oblasti zdravstvene i socijalne
zaštite kao i zaštite životne sredine, te nadležnosti u oblasti pravosuđa, policije, urbanizma i
prostornog planiranja. Za razliku od drugih jedinica lokalne samouprave u BiH, BD BiH ima vladu
kao kolegijalni izvršni organ i skupštinu kao zakonodavni organ. Vladu čini gradonačelnik,
dogradonačelnik, glavni koordinator i šefovi odjeljenja. Zastupnici u Skupštini BD BiH biraju se
neposredno na lokalnim izborima, dok gradonačelnika bira Skupština BD. BD BiH, zbog svog
specifičnog položaja, razlikuje se od ostalih jedinica lokalne uprave u BiH jer, između ostalog ima
vlastitu policiju, tužilaštvo, osnovni i apelacioni sud.
Koruptivni rizici u jedinicama lokalne samouprave
Bez obzira na određene razlike u rješenjima koja se odnose na institucionalne okvire jedinica
lokalne samouprave, u BiH generalno je uspostavljena homogena struktura opštinskih/gradskih
službi kojima rukovodi opštinski načelnik, odnosno gradonačelnik. U rukama ovih struktura,
uključujući i opštinsko/gradsko vijeće, odnosno skupštinu opštine/grada nalaze se sve aktivnosti
kojima se izvršavaju nadležnosti jedinica lokalne samouprave, odnosno rješavaju se pitanja koja
se u najvećoj mjeri direktno dotiču svakodnevnih životnih potreba građana. Ostvarivanje prava
građana u ovako široko postavljenim nadležnostima lokalne samouprave, regulisano je i mnogim
drugim sistemskim i sektorskim zakonima i podzakonskim aktima. Način na koji se ovi propisi
78 Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske”, br. 97/16 i 36/19)
59
provode od strane službi lokalne samouprave u velikoj mjeri utiče i na moguću pojavu korupcije,
čije se posljedice direktno i dalekosežno odražavaju na živote građana. Međutim, činjenica da
jedinice lokalne samouprave regulišu oblasti koje se nalaze u njihovoj nadležnosti usvajanjem
opštih pravnih akata, posebno naglašava koruptivne rizike, kako u pogledu njihovih uzroka, tako
i oblika u kojima se korupcija javlja u okviru jedinica lokalne samouprave. Sam proces regulisanja
ostvarivanja prava građana, predstavlja koruptivni rizik, kako u pogledu provođenja procedure
usvajanja tih akata, tako i u pogledu same sadržine, odnosno načina na koji regulišu određenu
oblast. U ovom smislu, nerijetke su pojave da se određeni akti usvajaju zbog ostvarivanja
privatnih interesa i još češće da u sebi sadrže koruptivne rizike koji omogućavaju različite
zloupotrebe u njihovoj primjeni. Nedostatak transparentnosti (često neobjavljivanje ovakvih
akta), široko postavljena diskreciona ovlaštenja, te nedovoljno jasni propisi i neprecizno
regulisane procedure, predstavljaju uzroke koji uveliko utiču na pojavu korupcije u jedinicama
lokalne samouprave.
Osim navedenih rizika, podložnost lokalne samouprave korupciji je posljedica i činjenice da su
lokalne zajednice malobrojne i da su često nosioci funkcija, kao i službenici koji obavljaju poslove
u lokalnim zajednicama, povezani rodbinskim, prijateljskim i poslovnim vezama. U takvim
okolnostima, privatni interesi pojedinaca i grupa nerijetko preovlađuju nad javnim interesom i
dovode do pojave nepotizma, kronizma i sukoba interesa, koji zbog neadekvatnih mehanizama
za njihovo sprečavanje neminovno otvaraju vrata za razvoj korupcije. Ovo je naročito prisutno i
u oblasti radnih odnosa u jedinicama lokalne samuprave, gdje su, zbog nedostataka u propisima
koji regulišu ovu oblast, te neadekvatnog mehanizma za sprečavanje sukoba interesa, prisutne
brojne zloupotrebe, kako u procesu zapošljavanja, tako i napredovanja i statusa službenika, a što
uzrokuje pojavu nepotizma, te trgovine političkim i drugim uticajima.
U okviru lokalne samouprave, korupcija se može pojaviti kako kod izdavanja uvjerenja, prepisa i
raznih potvrda do rješavanja pitanja u stambenoj oblasti, izdavanja građevinskih dozvola, pitanja
iz oblasti ostvarivanja socijalne zaštite, dodjele podsticajnih sredstava, grantova itd. Generalno,
svi postupci koje provode službe u okviru jedinice lokalne samouprave u manjoj ili većoj mjeri su
podložni koruptivnim rizicima. Veliki broj procedura u kojima građani ostvaruju svoja prava pred
službama lokalne samouprave, u kojima postoji direktna komunikacija između podnosilaca
zahtjeva i službenika, zbog koruptivnih rizika prisutnih u samim propisima dovodi do pojave
korupcije, odnosno nuđenja ili traženja novčanih ili drugih koristi u cilju ubrzavanja ili usporavanja
procedura, te donošenja odluka bez da su ispunjeni potrebni uslovi. Prostor za korupciju je
posebno otvoren kod onih procedura u kojima nije predviđen sistem adekvatne kontrole
regularnosti postupanja po zahtjevima i zbog nepostojanja djelotvornih žalbenih mehanizama.
U okviru nadležnosti jedinica lokalne samouprave, kao jedna od oblasti u kojoj su najprisutniji
koruptivni rizici, izdvaja se oblast urbanizma, odnosno izdavanja urbanističkih i građevinskih
60
dozvola. Korupcija u ovoj oblasti ima višestruke pogubeljne efekte, ne samo na ostvarivanje prava
građana na efikasan postupak bez diskriminacije, odnosno rješavanje njihovih zahtjeva, nego
dovodi do tzv. urbicida gdje se pod pritiskom pojedinačnih privatnih interesa (prilikom usvajanja
prostorne i planske dokumentacije), u manjoj ili većoj mjeri, zanemaruje javni interes za
očuvanjem životne okoline. Nejasno i nedovoljno regulisane procedure u ovoj oblasti kao i
nedostatak transparentnosti, omogućavaju zloupotrebu službenog položaja i koruptivno
djelovanje.
Vršenje inspekcijskog nadzora u okvirima jedinica lokalne samouprave je, takođe, koruptivno
visoko rizična oblast i nerijetke su pojave zloupotreba službenih ovlaštenja od strane inspekcijskih
službi, koje se najčešće manifestuju kroz davanje povlaštenog tretmana subjektima nad kojima
se vrši inspekcijski nadzor. Uzroci učestalosti zloupotreba su nedovoljno regulisane nadležnosti i
postupci inspekcijskog nadzora, nedovoljna transparentnost postupaka, a posebno nedostatak
adekvatnih mehanizama za kontrolu provedenih postupaka inspekcijskog nadzora. U pogledu
propisa koji su relevantni za ovu oblast potrebno je naglasiti da u BiH nije na jedinstven način
uređeno pitanje postupka inspekcijskog nadzora ni na jednom nivou vlasti, pa tako ni na nivou
jedinica lokalne samouprave, što je posebno problematično na području FBiH gdje je inspekcijski
nadzor regulisan federalnim i kantonalnim propisima, dok je djelokrug rada inspekcija na nivou
lokalne samouprave uređen statutima jedinica lokalne samouprave. Oblast inspekcijskog nadzora
u RS je regulisana na adekvatniji način i njime je obuhvaćena i oblast inspekcijskog nadzora u
jedinicama lokalne samouprave.79 Neusklađenost materijalnih propisa u različitim oblastima
inspekcijskog nadzora, predstavlja poseban problem, što uz često preklapanje nadležnosti
inspekcijskih službi dovodi do pravne nesigurnosti, a uveliko pogoduje i razvoju korupcije u ovoj
oblasti. Na ove i druge probleme u oblasti inspekcijskog nadzora detaljno je ukazano u
Specijalnom izvještaju Institucije ombudsmena za ljudska prava BiH o ulozi inspekcijskih organa
u zaštiti ljudskih prava u BiH iz 2020. godine80.
Osim navedenih oblasti, upravljanje javnim sredstvima u okviru jedinica lokalne samouprave, kao
i na svim drugim nivoima vlasti (a što je izloženo u posebnim poglavljima ove analize) predstavlja
oblast koja je naročito podložna korupciji. Ovo se prije svega odnosi na budžetsko planiranje,
javne nabavke i dodjelu grantova. Finansijski promatrano jedinice lokalne samouprave imaju
dosta stabilan i značajan potencijal.81 Planiranje i raspodjela finansijskih sredstava u okviru
jedinica lokalne samouprave, odnosno usvajanje budžeta povjereno je opštinskim
79 Republika Srpska je u 2020.godini usvojila novi Zakon o inspekcijama („Službeni glasnik Republike Srpske“, broj 18/20); 80 https://www.ombudsmen.gov.ba/documents/obmudsmen_doc2020123109153761bos.pdf 81 Prema podacima Centra za zastupanje građanskih interesa , za sve jedinice lokalne samouprave u BiH, u 2015. godini budžetski prihodi su iznosili 1,599,218.826 KM (poređenja radi budžetski prihodi BiH 2015. godini iznosili su 967,539.094 KM).
61
vijećima/skupštinama, a načelnici jedinica lokalne samouprave su, pored učešća u pripremi
budžeta, ovlašteni za izvršavanje budžeta, odnosno trošenje javnih sredstava. Učešće javnosti u
samom procesu planiranja i usvajanja budžeta, kao i informisanje javnosti o izvršavanju budžeta
u jedinicama lokalne samouprave u BiH, generalno se ocjenjuje kao neadekvatno. Mada se na
većini službenih internet stranica jedinica lokalne samouprave objavljuju budžeti, podaci o javnim
nabavkama i dodjeli grantova, podaci koji se objavljuju nisu dovoljno jasni, klasifikovani,
blagovremeni i potpuni da bi građanima omogućili potpuni uvid u potrošnju javnih sredstava. Na
ovaj nedostatak ukazano je i u najnovijem istraživanju koje je proveo Transparency International
BiH82, a u kojem se pokazalo da tek nešto više od trećine (34,4%) opština u BiH proaktivno
objavljuje vlastite budžete. U navedenom izvještaju ukazuje se na netransparentnost budžetskog
sadržaja, te na neprilagođenost sadržaja budžetskih dokumenata građanima, odnosno
neprecizan zakonski okvir koji ne osigurava zadovoljavajući obim informacija koje bi budžet
učinile razumljivijim i sveobuhvatnijim kada je u pitanju ono što lokalna vlast planira uraditi ili je
već uradila. Informacije o učinku i informacije usmjerene ka građanima trenutno nisu zakonska
obaveza niti dio lokalne prakse, ističe se u ovom izvještaju.
Na propuste u provođenju javnih nabavki u jedinicama lokalne samouprave ukazuju i revizorski
izvještaji u kojima se uočavaju brojne nepravilnosti/rizici u svim fazama ciklusa javne nabavke, od
pripreme tenderske dokumentacije, preko procedura do realizacije ugovora, u nemalom broju
jedinica lokalne samouprave. Nepravilnosti u provođenju postupka javnih nabavki, a koje su
detaljnije navedene u posebnom poglavlju ove analize, odnose se i na javne nabavke jedinica
lokalne samouprave. Iako većina jedinica lokalne samouprave objavljuje tendere, u velikom broju
slučajeva ne objavljuju se rezultati provedenih javnih nabavki, odnosno potpisani ugovori niti
aneksi ovih ugovora, kao ni podaci o njihovoj realizaciji. Nedovoljna transparentnost provođenja
postupka javnih nabavki, uz vrlo česte izmjene planova nabavki, bez njihovog objavljivanja ili bez
objavljivanja razloga zbog kojih je došlo do izmjene planova javnih nabavki, predstavlja dodatni
koruptivni rizik u ovoj oblasti.
U raspolaganju javnim sredstvima u okviru jedinica lokalne samouprave, kao oblast u kojoj su
posebno prisutni koruptivni rizici identifikovana je oblast dodjeljivanja grantova lokalnim
organizacijama civilnog društva. Na koruptivne rizike u pružanju finansijske podrške
organizacijama civilnog društva ukazuje se u Procjeni mogućnosti za pojavu korupcije u oblasti
finansiranja organizacija civilnog društva na lokalnom nivou koju je sačinila OSCE Misija u BiH.83
U navedenoj procjeni kao zabrinjavajuća se ocjenjuje nedosljednost u izvještavanju o utrošku
82 https://ti-bih.org/transparency-international-u-bih-zapocinje-saradnju-sa-lokalnim-samoupravama-u-bih-s-ciljem-jacanja-ucesca-gradjana-u-odlucivanju/ 83 https://www.osce.org/files/f/documents/3/b/428783.pdf
62
sredstava dodijeljenih organizacijama civilnog društva, a posebno se ističe da su istraživanja
pokazala da vijećnici/odbornici predlažu značajan broj amandmana na nacrt budžeta koji se
odnose na finansiranje organizacija civilnog društva. Procjenom se ukazuje na potrebu korjenitih
promjena u načinu finansiranja ovih ogranizacija od strane lokalne samouprave, što, između
ostalog, uključuje poboljšanja u evidentiranju, transparentniji postupak dodjele sredstava i jasne
smjernice o praćenju i evaluaciji utroška dodijeljenih sredstava.
Preporuke
- Propise kojima je regulisana nadležnost i organizacija rada jedinica lokalne samouprave u
BiH bi bilo nužno unaprijediti i harmonizovati – određene nadležnosti i procedure za njihovo
provođenje bi trebalo obuhvatiti ovim zakonima u cilju sužavanja prostora za različito
normativno-pravno regulisanje i postupanje, posebno u oblastima usvajanja i izvršavanja
budžeta, postupka usvajanja propisa iz nadležnosti jedinica lokalne samouprave, zatim
inspekcijskog nadzora, revizije, provođenja postupka javnih nabavki, principima i
određenim procedurama rješavanja po zahtjevima građana, transparentnosti, sprečavanja
sukoba interesa, odgovornosti za kršenje propisanih pravila i procedura i sl.;
- Unaprijediti transparentnost rada i donošenja odluka u okviru jedinica lokalne samouprave
(potpuno, sistematizovano i jasno objavljivanje prijedloga i usvojenih odluka, što se
posebno odnosi, ali ne ograničava, na predlaganje i usvajanje budžeta, planiranje,
provođenje i realizovanje javnih nabavki, zatim dodjelu grantova, zapošljavanje, prostorne
i urbanističke planove itd.);
- Regulisati postupke predlaganja i usvajanja propisa iz nadležnosti lokalne samouprave
(unaprijediti transparentnost u smislu provođenja javnih konsultacija, uvođenje
metodologije za izradu i procjenu propisa, posebno u segmentu uklanjanja koruptivnih
rizika – nejasnoća, dvosmislenosti, prevelikih diskrecionih ovlaštenja, neadekvatnog i
nepotpunog regulisanja procedura i sl.), te propisati obavezu objavljivanja svih propisa na
internet stranicama jedinica lokalne samouprave;
- Unaprijediti transparentnost procedura rješavanja zahtjeva građana – procedure moraju
biti jasne, nedvosmislene i pojednostavljene, uz precizirane rokove i predvidive uslove. U
ovom segmentu je potrebno unaprijediti žalbeni postupak, kao i rješavanje po pritužbama
građana, te pitanje nadzora nad provedenim postupcima. U smislu smanjenja direktnog
kontakta između podnosioca zahtjeva i službenika jedinica lokalne samouprave, poticati
uvođenje elektronskog podnošenja i rješavanja zahtjeva građana;
- Unaprijediti nadzor nad provođenjem zakona, jačanjem uloge i adekvatnim regulisanjem
nadležnosti inspekcijskih službi u okvirima jedinica lokalne samouprave, kao i jačanjem
uloge revizorskih institucija;
63
- Adekvatnije regulisanje radnih odnosa u jedinicama lokalne samouprave, posebno u
segmentu zapošljavanja je nužno u cilju prevencije sukoba interesa, nepotizma i kronizma,
što podrazumijeva i regulisanje odgovornosti i sankcionisanje za kršenje propisanih
procedura (provođenje javnih oglasa, transparentnost procedura zapošljavanja,
napredovanja u službi i sl.);
- Usvajanje adekvatnih planova integriteta (ili planova za borbu protiv korupcije) u
jedinicama lokalne samouprave bi trebalo biti u fokusu aktivnosti organa lokalne
samouprave. Ovim planovima bi bilo nužno identificirati sve koruptivne rizike i usvojiti
konkretne i obavezujuće mjere u cilju otklanjanja uočenih rizika;
- Unaprijediti etičke kodekse i pravila postupanja u cilju sprečavanja sukoba interesa, zaštite
zviždača i slobodnog pristupa informacijama, uz jačanje disciplinske odgovornosti za
kršenje uspostavljenih pravila u ovoj oblasti;
- Unaprijediti sistem obavezne i redovne edukacije iz oblasti borbe protiv korupcije, etičkih
kodeksa i sprečavanja sukoba interesa;