2.

ANALIZA BUDETSKE POLITIKE I BUDETA

GRADA BANJALUKA

- s aspekta graanskog uea -

Naruilac:

Re:akcija Graanska inicijativa za Banju Luku

Autor:

GEA Centar za istraivanja i studije

Recenzent:

Aleksandar Dragani

Banja Luka

juli 2013. godine

Ovaj projekat je omoguila velikoduna podrka

amerikog naroda putem Amerike ambasade u

Sarajevu i svi stavovi, miljenja i zakljuci izneseni

ovdje ne odraavaju nuno stav Amerike ambasade

ili Vlade SAD, ve iskljuivo autora.

3.

Re:akcija i budet Grada Banje Luke Re:akcija, graanska inicijativa za Banju Luku, je u duhu svoje misije, podsticanja javnog

dijaloga o bitnim drutvenim procesima, ovaj put odluila da svoju panju usmjeri na

temu budetiranja, te je u skladu s tim inicirala sprovoenje strune analize budetske

politike i samog budeta Grada Banje Luke za 2012. godinu.

Razloge fokusiranja na ovaj proces, pronali smo u vidnoj nemogunosti graana da

razumiju mehanizme odreivanja budetskih prioriteta i tokova, neefikasnim javnim

raspravama, kao i optem nedostatku komunikacije izmeu Gradske uprave i graana

odn. mjesnih zajednica. Posljedica svega navedenog jeste znaajno odsustvo interesa

graana da aktivnije uestvuju u budetiranju, ime je ovo postao proces koji se odvija

daleko od javnosti. Iz tog razloga, nastojali smo da pronaemo glavne uzroke ovakvog

stanja, kako bismo doprinijeli efektivnosti i transparentosti itavog procesa.

Analiza koja je pred Vama, predstavlja jedno analitiko, ali i edukativno tivo o pitanjima

javnog novca u Banjoj Luci. Vjerujemo da e ovaj tekst podstai mnogobrojne diskusije na

temu budetiranja i da e doprinijeti ne samo stvaranju prijedloga, ve i usvajanju novih

politika od strane Grada, kako bi pojedinci i grupe graana u Banjoj Luci mogli razumjeti

proces upravljanja javnim novcem i dati sopstveni doprinos njegovom efikasnijem

troenju.

Re:akcija je neformalna koalicija deset organizacija civilnog drutva koje djeluju na podruju Banje Luke.

Oformljena 2011. godine, nastala je s ciljem stvaranja kritike misli i podsticanja drutvene akcije pojedinaca i

grupa graana u Banjoj Luci.

4.

SADRAJ Saetak ................................................................................................................................................... 5

1. Uvod ................................................................................................................................................ 6

2. Metodologija ................................................................................................................................ 7

3. Analiza pravnog okvira ............................................................................................................ 9

3.1. Propisi kojima se definie proces planiranja i usvajanja budeta na nivou lok. zajednice ... 10

3.2. Propisi kojima se definie sadraj budetskog dokumenta ............................................................... 13

3.3. Pravni okvir za postupak izvrenja i izvjetavanja ............................................................................... 14

3.4. Ocjena - da li je postojei pravni okvir smetnja veoj transparentnosti budetskog procesa

u lok. zajednicama? ..................................................................................................................................................... 18

4. Budetska praksa Grada Banjaluka ................................................................................. 21

4.1. Prihodi i rashodi Grada ........................................................................................................................... 21

4.1.1. Struktura prihoda i rashoda ............................................................................................................ 23

4.1.2. Trendovi i planiranje prihoda i rashoda .................................................................................... 26

4.2. Realizacija procesa planiranja i usvajanja Budeta Grada za 2012. godinu ............. 30

4.2.1. Realizacija budetskog kalendara ................................................................................................ 30

4.2.2. Komunikacija s graanima javne rasprave ........................................................................... 31

4.3. Razumljivost sadraja budetskog dokumenta ........................................................................ 33

4.4. Izvrenje budeta i izvjetavanje ............................................................................................ 38

4.5. Ocjene budetske prakse Grada Banjaluka ......................................................................... 41

4.5.1. Ocjena dostupnosti informacija ..................................................................................................... 41

4.5.2. Ocjena razumljivosti i relevantnosti sadraja budetskih dokumenata ....................... 42

4.5.3. Ocjena otvorenosti budetskog procesa i ukljuenosti javnosti ...................................... 43

4.6. Budetska praksa prikazana kroz brojeve .................................................................................. 45

5. Preporuke .................................................................................................................................. 47

6. Koriteni izvori i literatura ................................................................................................. 51

5.

Saetak

Rezultati analize budetske politike i budeta Grada Banjaluka za 2012. godinu ukazuju

na odsustvo istinske elje gradskih vlasti da se u znaajnijoj mjeri podstakne ukljuenost

graana tokom planiranja i pripreme budeta. Iako postoji deklarativno opredjeljenje

organa uprave da se kroz komunikaciju s javnou doe do to kvalitetnijeg budetskog

dokumenta, brojni su nedostaci u trenutnoj praksi koji govore suprotno.

Kanali dvosmjerne komunikacije s

graanima ne koriste se u dovoljnoj mjeri a

javne rasprave u mjesnim zajednicama, kao

osnovni vid direktne komunikacije sa

stanovnitvom tokom budetskog procesa,

ne daju eljene rezultate s aspekta

graanske ukljuenosti. Naime, ovi dogaaji

su slabo posjeeni, traju kratko i organizuju

se samo u manjem broju mjesnih zajednica.

to je jo vanije, prezentacija sadraja

budetskog dokumenta nije prilagoena

specifinim zahtjevima graana mjesne

zajednice u kojoj se javna rasprava odrava,

ve naprotiv, budet se prezentuje u optoj

formi to dodatno destimulie graansku

participativnost.

Kada se govori o informisanosti, ak ni

osnovni dokumenti kao to su Izvjetaj o

izvrenju budeta Grada ili Izvjetaj o

provedenom Programu javnih rasprava nisu dostupni za iru javnost i ne objavljuju se na

zvaninom web portalu Grada. Informacije dostupne graanima tokom planiranja i

realizacije budeta su na niskom nivou i ne obezbjeuju potreban nivo njihove

informisanosti kako bi mogli kvalitetno uestvovati u budetskom procesu.

S druge strane, dio odgovornosti za neaktivnost u procesu kreiranja budeta Grada snose

i sami graani. Rijetke su inicijative i prijedlozi upueni s njihove strane kada je priprema

budeta u pitanju pa se stie utisak da su nedovoljno zainteresovani za rjeavanje

problema u okviru svojih mjesnih zajednica. Generalna je ocjena da kod graana jo

uvijek nije izgraena svijest o ulozi i znaaju njihovog uea u donoenju odluka o

bitnim pitanjima za razvoj Grada, ukljuujui tu i planiranje gradskog budeta.

Shodno tome, uvaavajui rezultate provedenog istraivanja i analize, ovaj dokument

daje niz optih i pojedinanih preporuka koje imaju za cilj unaprijediti budetsku politiku

grada Banjaluke i dati konkretne odgovore na uoeni problem nedovoljne participacije

graana u budetskom procesu.

Manje od 0,2% registrovanih biraa Grada uestvovalo u javnoj raspravi o Nacrtu budeta za 2012. godinu.

2 dana su imali graani na raspolaganju da se upoznaju sa sadrajem Nacrta budeta prije odravanja prve javne rasprave.

Za 4 dana su zavrene sve javne rasprave po mjesnim zajednicama o Nacrtu budeta za 2012. godinu.

Od ukupno 57 mjesnih zajednica, javne rasprave su odrane u njih 5.

Samo dvoje graana dostavilo je svoje pisane zahtjeve/inicijative Gradu tokom trajanja javne rasprave.

0 izvjetaja o izvrenju budeta Grada je objavljeno na internet stranici Grada.

0 izvjetaja o provedenim javnim raspravama na kojima su uestvovali graani je dostupno javnosti.

6.

1. Uvod

Jedna od definicija budeta lokalne zajednice kae da je to sistematizovani pregled

planiranih sredstava i izdataka grada ili optine za narednu fiskalnu godinu. U tom smislu

budet predstavlja okvir za troenje javnih sredstava koja se prikupe tokom godine

putem razliitih poreza, doprinosa, naknada, taksi i drugih oblika javnih prihoda koje

opet, direktno ili indirektno, plaaju graani. Istovremeno, budet predstavlja ogledalo

ciljeva i politika jedne lokalne zajednice u buduem periodu jer gotovo sve planirane

aktivnosti u funkciji ostvarenja tih ciljeva, treba da nau svoje mjesto i u budetu. Drugim

rijeima, budet je mjesto gdje planovi prerastaju u konkretne aktivnosti i gdje se

obeanja (ukljuujui i ona obeanja iznesena tokom predizbornih kampanja) sprovode u

djelo.

Imajui u vidu da je, na neki nain, budet ogledalo politike, jasno je zbog ega u

zemljama s razvijenom demokratskom kulturom postoji znaajan interes javnosti za

mnoga pitanja koja se tiu budeta. Graani ele da znaju i odluuju o tome kako e se

troiti njihov novac. Pri tome je osnovni preduslov za uee graana u procesu

odluivanja o budetu njihova informisanost pa je, u skladu s tim, zadatak organa lokalne

samouprave (optine ili grada) da obezbijedi javnost rada i prui informacije o svim

bitnim pitanjima u procesu kreiranja, usvajanja i izvrenja budeta. To je, uostalom,

jedan od osnovnih principa evropske politike podsticanja graana da uestvuju u

procesu politikog odluivanja. Kao to je istaknuto u Preporuci broj 19 Komiteta

ministara Savjeta Evrope1 iz 2001. godine pod nazivom Uee graana u javnom ivotu

na lokalnom nivou, informisanje predstavlja prvi stub neposrednog uea graana u

procesu kreiranja i donoenja odluka u lokalnoj sredini. U Preporuci se dalje navodi

potreba uvoenja vee transparentnosti u nainu funkcionisanja lokalnih institucija i

samouprava, posebno u domenu javnosti procesa odluivanja, dostupnosti informacija te

voenju politike veoma irokih komunikacija kako bi graanima bila pruena prilika za

bolje razumijevanje glavnih pitanja od vanosti za zajednicu, kao i posljedica vanih

politikih odluka koje donose odgovarajua tijela lokalne samouprave.

U tom kontekstu treba posmatrati i ovo istraivanje koje ima za cilj da analizira

budetsku politiku i ponudi preporuke na bazi kojih bi se realizovala kampanja javnog

zagovaranja za poboljanje postojeeg pravnog okvira, kao i procesa kreiranja, usvajanja

i realizacije budeta Grada Banjaluka. Preporuke iz ovog dokumenta treba da doprinesu

odgovornijem, efektivnijem i transparentnijem troenju javnih budetskih sredstava uz

vee uee i uticaj graana na proces definisanja budetske politike Grada Banjaluka,

kako kroz individualan angaman, tako i kroz djelovanje putem savjeta mjesnih zajednica

ili u okviru organizacija civilnog drutva.

1 Recommendation Rec(2001)19 on the Participation of Citizens in Local Public Life

7.

2. Metodologija

Metodoloki pristup za izradu analize budetske politike i budeta Grada Banjaluka

osmiljen je na bazi projektnog zadatka koji je prethodno definisala Re:akcija2, kao

naruilac analize. Autorski tim Centra za istraivanja i studije - GEA3 odluio se za

metodoloki pristup koji je zasnovan na provoenju dvije kljune faze, istraivake faze u

okviru koje su prikupljene neophodne informacije i materijali kao podloga za narednu,

analitiku fazu, u kojoj je izvrena analiza prikupljenih podataka s ciljem identifikovanja

slabosti aktuelnog procesa budetiranja Grada Banjaluka i davanja preporuka za izmjenu

istog u pravcu vee transparentnosti i otvorenosti za uee graana u tom procesu.

Istraivaki dio posla podrazumijevao je kombinovani pristup u prikupljanju podataka i

informacija. Tokom istraivanja koje je raeno u periodu juni/juli 2013. godine posebna

panja bila je posveena prikupljanju informacija i materijala od strane aktera koji su bili

direktno ukljueni u proces kreiranja Budeta za 2012. godinu. U pripremi ovog

dokumenta autorski tim je obavio niz razgovora i to sa:

slubenicima Odjeljenja za finansije administrativne slube Grada;

predstavnicima Komisije za finansije iz prethodnog saziva Skuptine grada;

odbornicima Skuptine grada;

predsjednicima savjeta mjesnih zajednica;

korisnicima budeta;

predstavnicima organizacija civilnog drutva koje djeluju na podruju Grada.

Pored toga, predstavnici Centra za istraivanja i studije - GEA uzeli su uee i na javnoj

raspravi koja je upriliena u Banskom dvoru povodom Nacrta rebalansa budeta Grada

za 2013. godinu kako bi na licu mjesta stekli uvid u efikasnost jednog od najee

koritenih kanala komunikacije sa graanima.

Uz navedeno, istraivaki dio posla obuhvatio je i pregled sekundarnih izvora i podataka,

prikupljanje relevantnih zakona i propisa, prikupljanje informacija o pripremi budetske

dokumentacije, pregled sadraja slubenog web-sajta Grada kako bi se ocijenila

dostupnost budetskih dokumenata, prikupljanje informacija o dobrim politikama

budetiranja na lokalnom nivou u zemljama iz okruenja i EU, te drugo.

Analitiki dio podrazumijevao je provoenje funkcionalne i kvalitativne analize (kako

je bilo ve definisano u samom projektnom zadatku) pri emu je funkcionalna analiza

imala za cilj pruiti generalni osvrt na budetsku politiku Administrativne slube grada

Banjaluka (u daljem tekstu ASBL), ukljuujui pravni i institucionalni okvir za postupak

2 Re:akcija je neformalna koalicija deset organizacija civilnog drutva koje djeluju na podruju Banjaluke

3 Centar za istraivanja i studije GEA je think tank organizacija iz Banjaluke koja se bavi analizom javnih

politika od znaaja za odrivi razvoj

8.

izrade, donoenje i praenje izvrenja budeta. Ovdje treba napomenuti da su za potrebe

funkcionalne analize u dijelu koji se odnosi na institucionalni i pravni okvir za postupak

planiranja, usvajanja i izvrenja budeta, koriteni materijali iz nedavno objavljenog

dokumenta Centara civilnih inicijativa koji analizira budetske javne politike na nivou

lokalnih samouprava (izmeu ostalih i za Grad Banjaluku) i gdje se, izmeu ostalog,

tretira i to pitanje.

Kvalitativna analiza koritena tokom izrade ovog dokumenta imala je za cilj da sagleda

injenino stanje u vezi sa postupkom planiranja, usvajanja i realizacije Budeta Grada za

2012. godinu te predloi, kako sistemska tako i pojedinana rjeenja sa aspekta:

dostupnosti budeta i budetskih dokumenata

razumljivosti samog sadraja budetskih dokumenata

otvorenosti budetskog procesa Shodno tome, ocjene, preporuke i prijedloge navedene na kraju ovog dokumenta ne treba

shvatiti kao elju da se po svaku cijenu kritikuje rad ASBL, ve naprotiv, kao izraz

nastojanja da se ponude adekvatni odgovori na otvorena pitanja i uoene manjkavosti u

budetskoj praksi Grada Banjaluka. Konano, time se na praktian nain htjelo podrati

zvanino opredjeljenje gradskih vlasti da se kroz bolju komunikaciju sa graanima doe

do to kvalitetnijeg budetskog dokumenta4.

4 Vidjeti Uputstvo za pripremu Budeta grada Banjaluka za 2014. godinu (Poglavlje III - Opis planirane politike Grada za 2014. godinu)

9.

3. Analiza pravnog okvira

Pravni okvir kojim se regulie planiranje, donoenje i izvrenje budeta Grada Banjaluka,

kao i uee graana u tom procesu, ini set zakonskih i podzakonskih akata od kojih su

najvaniji Zakon o lokalnoj samoupravi, Zakon o budetskom sistemu Republike Srpske,

Statut Grada Banjaluka, Poslovnik Skuptine Grada Banjaluka, Pravilnik o budetskim

klasifikacijama, sadrini rauna i primjeni kontnog plana za korisnike prihoda budeta

Republike, optina, gradova i fondova kao i niz drugih dokumenata. U narednom tekstu

kratko je predstavljena legislativa relevantna za budetski proces na nivou Grada

Banjaluka.

U skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi optina ili grad prikuplja i naplauje

sopstvene prihode i upravlja gradskom imovinom, odnosno ima nadlenosti donoenja

budeta i zavrnog rauna budeta, putem skuptine grada koja je organ odluivanja i

kreiranja politike grada. Istim zakonom propisane su i obaveze koje imaju jedinice

lokalne samouprave u pogledu informisanja javnosti o izvravanju poslova iz svoje

nadlenosti, broju zaposlenih i drugo. U tom smislu precizirano je da organi jedinice

lokalne samouprave podnose javnosti godinje izvjetaje u kojima se porede postignuti

rezultati sa planiranim programskim ciljevima. Takoe, Zakonom o lokalnoj samoupravi

spomenuti su i neki od osnovnih oblika neposrednog uea graana u lokalnoj

samoupravi kao to su referendum, zbor graana, graanska inicijativa, mjesna

zajednica, paneli graana, eme prijedloga, "sati graana" u skuptinama optina i drugi.

Zakonom o budetskom sistemu Republike Srpske ureuje se budetski sistem -

priprema, planiranje, nain izrade, donoenje i izvrenje budeta gradova, zaduivanje i

otplata duga, raunovodstvo, izvjetavanje i kontrola budeta gradova i optina.

Pravilnikom o budetskim klasifikacijama, sadrini rauna i primjeni kontnog plana

za korisnike prihoda budeta Republike, optina, gradova i fondova propisuju se

budetske klasifikacije za budetske korisnike u skladu sa Zakonom o budetskom

sistemu Republike Srpske.

Statutom Grada Banjaluke ureeni su poslovi Grada kao teritorijalne jedinice lokalne

samouprave koji obuhvataju poslove iz samostalne nadlenosti, i poslove prenesene

posebnim zakonom. Poslovi iz samostalne nadlenosti Grada Banjaluke obuhvataju

poslove iz oblasti normativne djelatnosti, poslove upravljanja gradom, i poslove na planu

pruanja usluga. Grad ima pravo da se bavi i svim drugim pitanjima od lokalnog interesa,

koja nisu iskljuena iz njegove nadlenosti, niti su dodijeljena nekom drugom nivou

vlasti. Grad, u okviru normativne djelatnosti i upravljanja gradom, donosi budet i

zavrni raun budeta.

Poslovnikom Skuptine Grada Banjaluka regulie se, izmeu ostalog, postupak

donoenja akata te javnost rada Skuptine Grada.

10.

3.1. Propisi kojima se definie proces planiranja i usvajanja budeta na nivou

lokalne zajednice

Kao to je ve navedeno, najvaniji koraci u procesu planiranja i usvajanja budeta

opisani su Zakonom o budetskom sistemu Republike Srpske. Budetski sistem

Republike Srpske ine budet Republike, budeti optina i gradova i finansijski planovi

fondova (budeti fondova). Jedinstvenost budetskog sistema Republike obezbjeuje se

zajednikim pravnim ureenjem, jedinstvenom budetskom klasifikacijom, upotrebom

jedinstvene budetske dokumentacije za izradu budeta Republike, optina i gradova i

fondova, jedinstvenim sistemom budetskog raunovodstva, jedinstvenim kriterijumima

za budetsku kontrolu i jedinstvenim principima na kojima se zasniva budetski

postupak.

Ishodite za pripremu i izradu nacrta budeta ini Dokument okvirnog budeta (u daljem

tekstu: DOB). DOB je akt koji sadri makroekonomske projekcije i prognoze budetskih

sredstava i izdataka za sljedeu godinu i naredne dvije fiskalne godine. DOB usvaja Vlada

a nakon to optine i gradovi analiziraju DOB dostavljen od strane Vlade, pristupa se

utvrivanju nacrta i pripremi prijedloga budeta optina i gradova. Utvrivanje nacrta i

prijedloga budeta optina i gradova sprovodi se prema sljedeoj proceduri5:

optinski i gradski organ uprave nadlean za finansije dostavlja nacrt budeta

optine, odnosno grada nadlenom izvrnom organu optine i grada,

nadleni izvrni organ optine i grada po potrebi od optinskog i gradskog organa

uprave nadlenog za finansije zahtijeva dodatne informacije ili obrazloenja koja se

odnose na nacrt budeta optine i grada za narednu fiskalnu godinu,

nadleni izvrni organ optine i grada utvruje nacrt budeta optine i grada i

dostavlja ga Ministarstvu,

Ministarstvo daje preporuke na dostavljeni nacrt budeta optine i grada,

nadleni izvrni organ optine i grada dostavlja skuptini optine i grada nacrt

budeta optine i grada na izjanjavanje,

skuptina optine i grada se izjanjava o nacrtu budeta optine i grada,

nadleni izvrni organ optine i grada utvruje prijedlog budeta i dostavlja ga

Ministarstvu sa ugraenim preporukama,

Ministarstvo daje saglasnost na dostavljeni prijedlog budeta optine i grada i

5 Zakon o budetskom sistemu Republike Srpske , Slubeni glasnik RS, broj 121/12, lan 31.

11.

skuptina optine i grada, nakon pribavljene saglasnosti od Ministarstva, donosi

odluku o usvajanju budeta optine i grada za narednu fiskalnu godinu.

Skuptina grada moe da promjeni predloeni budet grada u skladu sa sljedeim

principima:

prijedlozi o poveanju budetskih izdataka moraju da sadre mjere za poveanje

budetskih sredstava ili za smanjenje ostalih budetskih izdataka za isti iznos i

poveanje budetskih sredstava mora da bude usklaeno sa optim

makroekonomskim okvirom.

Ako skuptina grada izvri promjenu predloenog budetskog okvira na koji je

Ministarstvo prethodno dalo saglasnost, grad je duan da posebno obrazloi nastale

promjene predloenog budeta i da ih, zajedno sa obrazloenjem, dostavi Ministarstvu.

Na prijedlog izvrnog organa grada (gradonaelnika), skuptina grada donosi odluku o

izvrenju budeta optine ili grada. Rebalansom budeta grada, koji na prijedlog

nadlenog izvrnog organa grada usvaja skuptina grada, vri se usklaivanje budetskih

sredstava i izdataka na niem, viem ili istom nivou. Rebalans se sprovodi po postupku

identinom za donoenje budeta. Skuptina optine, odnosno grada donosi odluku

kojom usvaja budet za svaku fiskalnu godinu, a budet optina i gradova objavljuje se u

slubenim glasilima optina i gradova.

Budet grada se donosi za kalendarsku godinu, prije njenog poetka. Budet se donosi za

period od jedne fiskalne godine i vai za godinu za koju je donesen. U sluaju da budet

ne bude usvojen prije poetka naredne fiskalne godine, skuptina grada na prijedlog

gradonaelnika, donosi odluku o privremenom finansiranju, a najdue za period od 1.

januara do 30. juna tekue fiskalne godine. Ukoliko odluka o privremenom finansiranju

ne bude donesena do isteka tekue fiskalne godine, 1. januara naredne fiskalne godine na

snagu stupa privremeno finansiranje prvog kvartala tekue godine, u visini jedne

etvrtine budeta usvojenog za prethodnu fiskalnu godinu.

Privremeno finansiranje (doneena odluka o privremenom finansiranju) vri se najvie

do visine ukupnih budetskih prihoda ostvarenih u istom periodu prethodne fiskalne

godine, umanjenih za primljene grantove u tom periodu. Struktura i vrsta rashoda u

periodu privremenog finansiranja proporcionalno moraju odgovarati strukturi i vrsti

ostvarenih rashoda u istom periodu prethodne godine, osim u mjeri u kojoj promjene

broja ili statusa pojedinanih budetskih korisnika, ije finansiranje se vri iz budeta,

mogu da utiu na strukturu i vrstu rashoda u periodu privremenog finansiranja.

12.

Priprema i donoenje budeta optina i gradova vri se prema sljedeem

budetskom kalendaru6:

Slika 1: Budetski kalendar

6 Ibidem, lan 28.

13.

Ukoliko izvrni organ grada, u skladu sa procedurom utvrenom Zakonom o budetskom

sistemu Republike Srpske, najkasnije do 31. marta tekue fiskalne godine ne pripremi i

ne dostavi prijedlog budeta na usvajanje skuptini grada, ista moe u skladu sa

procedurom utvrenom zakonom samostalno da pripremi i usvoji budet za tekuu

fiskalnu godinu. Ako budet ne bude usvojen do 30. juna tekue fiskalne godine, sredstva

sa transakcionih rauna grada ne mogu se koristiti sve do usvajanja budeta.

Odluku o usvajanju budeta grada, ukoliko za njeno donoenje postoji hitna i

neodlona potreba, skuptina grada moe, izuzetno, donijeti i po hitnom postupku,

bez prethodne rasprave u odgovarajuim organima radnih tijela skuptine. Prijedlog za

donoenje Odluke, moe podnijeti gradonaelnik i drugi ovlateni predlaga. Skuptina

e prethodno glasati o opravdanosti razloga za hitan postupak donoenja prijedloga

Odluke, a zatim raspravljati i odluivati o samoj odluci.

3.2. Propisi kojima se definie sadraj budetskog dokumenta

Kako bi se mogao pravilno itati budet vano je da poznavati na koji nain se

razvrstavaju, odnosno klasifikuju prihodi i rashodi u budetu. Budet kao

sistematizovani plan prihoda i rashoda za odreeni period priprema se i izvrava na

osnovu sistema jedinstvene budetske klasifikacije. Sve pozicije prihoda i rashoda

iskazuju se/klasifikuju u skladu sa odreenom standardnom metodologijom. Primena

standardne metodologije omoguava razumljivost sadraja za politiku, strunu i najiru

javnost. Dakle, za razumijevanje i itanje, tumaenje budeta je potrebno da imati

standardni klasifikacioni okvir i kontni plan koji imaju za cilj da obezbijede osnovu za

organizaciju i evidentiranje svih finansijskih transakcija kod korisnika budetskih

sredstava.

Prema Zakonu o budetskom sistemu Republike Srpske, budet se priprema, donosi i

izvrava na osnovu standardnih budetskih klasifikacija. Standardne budetske

klasifikacije obuhvataju fondovsku, organizacionu, ekonomsku, podekonomsku

(subanalitiku), funkcionalnu i programsku (projektnu) klasifikaciju. Ministar finansija

donosi pravilnik kojim se definiu standardne budetske klasifikacije (Pravilnik o

budetskim klasifikacijama, sadrini rauna i primjeni kontnog plana za korisnike

prihoda budeta Republike, optina, gradova i fondova). Budet Republike, optina,

gradova i fondova obavezno se donosi na nivou opteg raunovodstvenog fonda,

budetskih organizacija ili potroakih jedinica, sintetikih ekonomskih kodova i

odjeljaka funkcionalne klasifikacije.

U budetima gradova i optina u Republici Srpskoj dominiraju tri tipa obaveznih

budetskih klasifikacija, a to su: ekonomska, funkcionalna i organizaciona klasifikacija.

14.

Funkcionalna klasifikacija prema namjeni u prvi plan istie funkciju koju lokalna

zajednica vri troenjem sredstava za odreenu namjenu, a to mogu biti opte javne

usluge, odbrana, ekonomski poslovi, zatita ivotne sredine, zdravstvo, obrazovanje,

socijalna zatita, kultura i tako dalje.

Ekonomska klasifikacija je razvrstavanje prema vrsti prihoda, odnosno rashoda. Pratei

ekonomsku klasifikaciju, odnosno ifre iz Standardnog klasifikacionog okvira i kontnog

plana, mi dobijamo uvid u vrstu prihoda-porezi, odnosno, vrstu rashoda-plate, rashodi

finansiranje i slino. Funkcionalna i ekonomska klasifikacija se ukrtaju. U optem dijelu

budeta rashodi se iskazuju prema vrsti - po ekonomskoj klasifikaciji.

U posebnom delu budeta oni se iskazuju po ekonomskoj i funkcionalnoj klasifikaciji i

rasporeuju se po korisnicima.

Organizaciona klasifikacija omoguava uvid u budetsku potronju pojedinane

organizacione budetske jedinice i krajnje potroake jedinice budeta.

3.3. Pravni okvir za postupak izvrenja i izvjetavanja

Pored budeta, za graane je jako bitan zavrni raun, odnosno izvrenje budeta.

Budet je samo plan kako e se prikupljati i troiti novac, a zavrni raun nam kazuje

kako je budet izvren.

Budet je instrument u kojem je dosta elemenata nesigurnosti i neizvjesnosti, jer se radi,

prije svega, o planu predvianja prihoda i rashoda. Zbog toga se pristupa

sastavljanju zavrnog rauna kao instituta kojim se sagledava kako su se ostvarili

planirani prihodi i rashodi. Po isteku godine, za koju je donijet budet, zapoinje se

sastavljanje zavrnog rauna budeta.

Zavrni raun budeta je posljednja faza jednog budetskog ciklusa, koja nam kazuje

kako je budet izvren. Predstavlja instrument kojim se na kraju godine iskazuju svi

ostvareni prihodi i ukupan raspored sredstava u budetskoj godini koja je upravo

istekla i za koju se donosi zavrni raun.

Zavrni raun budeta predstavlja konanu sliku izvrenja budeta, tj. sliku

budetskog poslovanja u toku jedne budetske godine, koja obino traje od 1.

januara do 31. decembra. Omoguava potpuni drutveno-ekonomski uvid u ostvarenje

predvienih prihoda i rashoda, kako po obimu tako i po strukturi. Na osnovu zavrnog

rauna dobijaju se informacije o nainu izvrenja bilansnog dijela prihoda i bilansnog

dijela rashoda, kao i o namjenskom troenju sredstava. Ovaj izvjetaj prua informacije

o ostvarenju budetskih suficita ili deficita, kao i o nainu upotrebe vika (suficita) i

popunjavanja deficita. Najzad, prua relevantne informacije za planiranje narednog

budeta. Zavrnim raunom budeta se zavrava budetska godina.

15.

Kada je rije o izvrenju budeta, nadleni gradski organ za finansije dostavlja uputstvo

budetskim korisnicima o nainu sainjavanja i okvirnim iznosima kvartalnih

finansijskih planova. Budetski korisnici pripremaju i dostavljaju prijedloge, kvartalne

finansijske planove za budetsku potronju odgovarajuem gradskom organu za

finansije. Nadleni gradski organ obavjetava budetske korisnike o odobrenim

finansijskim planovima i unose ih u Glavnu knjigu trezora. Budetski korisnici mogu

stvarati obaveze najvie do iznosa planiranih u kvartalnim finansijskim planovima.

Izdaci se mogu realizovati iskljuivo ako su u skladu sa usvojenim finansijskim planom.

Odobreni finansijski planovi obavezno sadre uslove, naine i rokove zakljuivanja,

primjene i plaanja obaveza proisteklih iz zakljuenih ugovornih odnosa. Budetski

korisnici su odgovorni za pridravanje visine i uslova zakljuenih obaveza. Zakonom o

trezoru Republike Srpske lokalni trezori su odgovorni za izmirenje obaveza u skladu

sa odobrenim finansijskim planom i u skladu sa Zakonom o godinjem izvrenju budeta.

Izvrenje budeta u jednoj fiskalnoj godini obuhvata budetska sredstva i budetske

izdatke ostvarene do 31. decembra tekue fiskalne godine, kao i sredstva i izdatke

ostvarene nakon tog datuma, ali ne i poslije isteka roka za izradu i dostavljanje godinjih

finansijskih izvjetaja, ako su ispunjeni zakonski uslovi da se iznos tih sredstava, odnosno

izdataka ukljui u budet tekue fiskalne godine.

Budetska likvidnost se planira na osnovu budetskih sredstava i izdataka, u okviru

operativnih finansijskih planova za izvrenje budeta. Operativni finansijski planovi za

izvrenje budeta predstavljaju preglede planiranih budetskih sredstava i izdataka u

odreenom periodu kraem od jedne fiskalne godine.

Izvrenje budeta grada sprovodi se na osnovu Odluke o izvrenju budeta, koju donosi

skuptina grada. Ako se u toku fiskalne godine izdaci poveaju ili sredstva smanje,

nadleni izvrni organ grada, na prijedlog organa nadlenog za finansije, moe donijeti

odluku o privremenom obustavljanju izvrenja budeta u periodu koji nije dui od 45

dana.

Odlukom o privremenom obustavljanju izvrenja moe se:

zaustaviti stvaranje dijela kratkoronih obaveza,

predloiti produenje ugovornog roka za plaanje,

zaustaviti davanje odobrenja za zakljuivanje ugovora i

zaustaviti prenos sredstava prema planiranim iznosima za tromjeseje ili neki drugi

period.

16.

Mjere privremenog obustavljanja izvrenja moraju biti primijenjene na sve budetske

korisnike. O odluci nadleni izvrni organ optine, grada obavjetava skuptinu optine i

grada.

Izvjetaji o izvrenju budeta grada za svako tromjeseje tekue fiskalne godine

dostavljaju se Ministarstvu u roku od 15 dana od dana njihovog donoenja. Pored

izvjetaja o izvrenju budeta grad je duan da dostavlja i druge izvjetaje, u skladu sa

aktima koje donese Ministarstvo. Za izvrenje budeta grada, izvrni organ grada

odgovoran je skuptini grada. Izvjetaj o izvrenju budeta razmatra i usvaja Skuptina

grada, u skladu sa zakonom. Kontrolu namjenskog korienja i utroka budetskih

sredstava, kao i postupanje korisnika budetskih sredstava, vri interni revizor. Za

izvrenje budeta odgovoran je gradonaelnik. Odjeljenje za finansije, tromjeseno,

izvjetava gradonaelnika o izvrenju budeta grada za tekuu fiskalnu godinu.

Gradonaelnik izvjetava skuptinu grada o izvrenju budeta grada polugodinje i

godinje. Izvjetaji o izvrenju budeta grada za svako tromjeseje tekue fiskalne godine,

dostavljaju se Ministarstvu finansija, u roku od 15 dana od dana donoenja.

Utvrivanje realnih planova budetskih prihoda i rashoda za kvartale je dunost lokalnih

trezora. Ukoliko je izvjesno da se plan budetskih sredstava nee izvriti, trezori su duni

izvijestiti nadleni gradski organ za finansije. Utvrena je obaveza trezora da saine

planove za izvrenje budeta, te da preporue provoenje neophodnih mjera ukoliko se

oekuju vei izdaci od budetskih sredstava. Ukoliko se ipak desi takva situacija, pravo je

nadlenih gradskih organa nadlenim za finansije da utvruju prioritete u izvrenju

planova.

Korisnici sredstava budeta grada, iji je osniva grad, duni su, skuptini grada,

podnijeti godinji izvjetaj o svom radu, ostvarivanju Programa rada i koritenju

sredstava budeta. Zakonski korisnici sredstava budeta grada duni su, na zahtjev

organa grada, podnijeti izvjetaj o svom radu, i o koritenju sredstava budeta.

Kada je rije o Gradu Banjaluci, Uputstvom za izradu Programa rada i Izvjetaja o radu

ASBL ureuje se sadraj i nain sastavljanja i podnoenja godinjeg Programa rada,

godinjeg i polugodinjeg Izvjetaja o radu organizacionih jedinica ASBL. Izvjetaj o radu

organizacionih jedinica, osim uvodnih napomena i podataka o unutranjoj organizaciji,

sadri pregled izvrenih poslova i zadataka u kome se daje pregled izvrenih poslova i

zadataka prema sistematici koja odgovara djelokrugu i specifinim uslovima svake

organizacione jedinice Administrativne slube. Uz pregledan prikaz izvrenih poslova i

zadataka po unutranjim organizacionim jedinicama (odsjecima, referatima i dr.), daju se

istovremeno i komparativni podaci o izvrenju identinih poslova za isti izvjetajni

period prethodne godine, ili ranijih godina. Posebno se navode poslovi i zadaci koji su

Programom rada planirani, a nisu izvreni, odnosno, poslovi koji nisu planirani a

realizovani su u toku izvjetajnog perioda.

17.

Izradu godinjeg Izvjetaja o radu ASBL i Gradonaelnika razmatra Skuptina Grada.

Organizacione jedinice Administrativne slube dostavljaju Gradonaelniku godinji

Izvjetaj o radu, najdalje do 15. januara tekue godine - za prethodnu godinu, a

estomjeseni Izvjetaji o radu organizacionih jedinica dostavljaju se Gradonaelniku,

najkasnije u roku od 15 dana po isteku perioda za koji se Izvjetaj podnosi. Na zahtjev

Gradonaelnika, organizacione jedinice su dune dostaviti Izvjetaj o radu i za krai

period (mjeseni, tromjeseni), ukoliko se za tim iskae potreba. Na osnovu pojedinanih

izvjetaja organizacionih jedinica, Sluba za poslove Skuptine Grada i Gradonaelnika

duna je, najdalje do 15. februara tekue godine, izraditi jedinstveni, odnosno integralni

tekst Izvjetaja o radu ASBL i Gradonaelnika za prethodnu godinu, radi razmatranja i

usvajanja na sjednici Skuptine Grada.

Kada se govori o potovanju pravnog okvira kojim je regulisan budetski proces na

nivou gradova i optina u Republici Srpskoj onda se treba kratko osvrnuti i na sistem

kaznenih odredbi u procesu budetiranja. Pri analizi sistema kaznenih odredbi posebnu

panju privlai uticaj kaznenih odredbi na potovanje pravila u procesu donoenja

budeta. Postavlja se pitanje da li su kaznene odredbe adekvatne za stvaranje atmosfere

potovanja pravila u procesu planiranja, donoenja i izvrenja budeta. Kada je rije o

odgovornosti pojedinih institucija i pojedinaca u gore pomenutim procesima

budetiranja u gradu Banja Luka treba istai da je ona definisana odredbama Zakona o

budetskom sistemu.

Pregledom kaznenih odredbi sadranih u Zakonu o budetskom sistemu RS prva stvar

koja se zapaa jeste prisustvo iskljuivo novanih sankcija i prekrajne odgovornosti.

Treba istai da nije definisano po kom se zakonu utvruje prekrajna odgovornost.

Raspon kazni se kree od 300 do 1500 KM, dok je za iste prekraje u Srbiji propisan

raspon od 100 do 20 000 eura. Ovdje treba napomenuti da u sluaju da npr. budetski

korisnik stvori obaveze iznad budetom propisanog nivoa, kazna koju e platiti bie u

rasponu od 300 do 1500 KM. O (ne)adekvatnosti ove kazne najbolje govori podatak da je

ona ista bez obzira na nivo stvorene obaveze po osnovu prekoraenja potronje. U

sluaju da je budetski korisnik Grada Banjaluke primalac i budetskih sredstava

Republike Srpske nad njim se ne bi mogao sprovesti steajni postupak, te bi za

njegove obaveze solidarno odgovarao grad kao osniva. U takvoj situaciji moglo bi doi

do blokada rauna Grada Banjaluke sa svim svojim negativnim posledicama. Na ovom

primjeru vidljivi su sutinski nedostaci ovakvog kaznenog sistema. Sve ostale kaznene

odredbe Zakona o budetskom sistemu se respektivno primjenjuju i na institucije Grada

Banjaluke.7

7 Ibidem

18.

3.4. Ocjena - da li je postojei pravni okvir smetnja veoj transparentnosti

budetskog procesa u lokalnim zajednicama?

Iz naprijed navedenog moe se izvesti zakljuak da je jedan od osnovnih preduslova za

budetsku transparentnost, javna dostupnost budeta i budetskih dokumenata.

Dokumenti se smatraju javno dostupnim ako su uopte napisani i besplatno dostupni

javnosti, uz minimalnu naknadu, po zahtjevu relevantnoj slubi, ili ako im se moe

pristupiti direktno (npr. preko interneta). Sa druge strane, ne smatraju se dostupnim ako

je neophodna pretplata na specijalnu publikaciju (npr. slubeni glasnik) organa vlasti,

osim ako je ona besplatna, dostupna u javnoj biblioteci ili uz plaanje minimalne

naknade. Dostupnost budetskih dokumenta na lokalnom nivou ureena je razliitim

zakonima i lokalnim aktima, s tim da Zakon o slobodi pristupa informacijama regulie

procedure pristupa javnim informacijama. Pojedinani akti organa jedinice lokalne

samouprave objavljuju se u slubenom glasilu jedinice lokalne samouprave u skladu sa

statutom8.

Zakon o budetskom sistemu RS se osvre na pitanja pripreme, usvajanja i objavljivanja

budetskih dokumenata. Zakon o budetskom sistemu nalae objavljivanje budeta

optina i gradova u slubenim glasnicima optina i gradova, s tim da se odredba odnosi

samo na usvojeni budet, te nije preciziran vremenski okvir za objavljivanje istoga (lan

37). Zakonom nije precizirana obaveza objavljivanja razliitih budetskih dokumenata u

glasnicima ili na web adresama izuzev ve pomenutog usvojenog budeta.

Obaveze izvjetavanja, kakve su propisane trenutnim zakonima, ne ine se dovoljnim za

adekvatan nadzor izvrenja budeta kako od strane graana tako i od zakonodavne

vlasti, iako ovim dokumentima mogu prema Zakonu o slobodi pristupa informacijama

pristupiti na zahtjev. Objavljivane narativnih obrazloenja takoe nije navedeno kao

obaveza. Objavljivanje periodinih, polugodinjih i godinjih izvjetaja nije precizirano

Zakonom o budetskom sistemu RS-a.

Takoe, neki od dokumenata koji su u meunarodnim okvirima navedeni kao dobra

praksa, poput dokumenata koji sadre informacije prilagoene graanima (saeci ili

graanski budeti) nisu zakonom propisana obaveza za optine i gradove. ASBL takoe

nije usvojila ovu praksu. Kao to je ve reeno, dostupnost informacijama drave (grada),

obino se ureuje zakonom o dostupnosti informacija koje su u posjedu organa javnih

vlasti.

Zakon o slobodi pristupa informacijama Republike Srpske definie pravo pristupa

informacijama koju je sainio javni organ. Prema pomenutom Zakonu svako fiziko i

pravno lice ima pravo pristupa informacijama koje su pod kontrolom javnog organa

(gradskog), a svaki javni organ ima odgovarajuu obavezu da objavi takve informacije.

8 Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske, lan 75., Slubeni glasnik RS, broj:101/2004

19.

Ovo pravo pristupa podlijee samo formalnim radnjama i ogranienjima kako je

utvreno u ovom zakonu. Izuzeci od objavljivanja traene informacije definisani su

lanovima Zakona, s tim da e nadleni organ objaviti traenu informaciju, bez obzira na

utvrene izuzetke, ako je to opravdano javnim interesom i uzeti u obzir svaku korist i

svaku tetu koje mogu proistei iz toga.

Uslovi nedefinisanog zakonodavnog okvira uea graana, organizacija i interesnih

grupa u donoenju odluka na nivou vlasti Republike Srpske, prije svega budetiranju,

ograniili su mogunosti ali ne i u potpunosti sprijeili neposredno djelovanje.

Budetska sredstva bi trebalo da slue javnom interesu, meutim, kroz Zakon o

budetskom sistemu Republike Srpske, moemo dobiti realnu sliku odnosa vlasti prema

inicijativama i prijedlozima civilnog drutva.

Osim za budetske korisnike i predstavnike zakonodavne i izvrne vlasti, ni u jednom

lanu tog zakona nije predviena mogunost uea graana u kreiranju budeta.

Transparentan (otvoren) proces planiranja budeta prua graanima mogunost da

istaknu i zatite sopstvene interese i da imaju vie uticaja i kontrole nad odlukama

koje se donose, jer ukljuenost graana u zakonodavnu proceduru definie ulogu

graanina i vlasti (pluralistika / graanska perspektiva).

Danas se u svijetu koriste razliiti modeli ukljuivanja graana u proces donoenja

odluka, predvienih i kroz standarde (sistem upravljanja kvalitetom po meunarodnoj

normi ISO 9001:2000), meutim, u Bosni i Hercegovini dosljedno se ne sprovode ni neki

od oblika koji su zastupljeni u pravnim aktima.

Razlozi neprovoenja postojeih modela kod graana su nepoznavanje budetskih

procesa i naina ukljuenja, dok vlast uglavnom nije uinila nita da kvalitetno

informie i motivie stanovnitvo.

Sa druge strane, rad organa grada je javan. Organi gradske uprave duni su upoznati

javnost o obavljanju poslova iz svog djelokruga, i izvjetavati o svom radu putem

sredstava javnog informisanja, ili na drugi prikladan nain.

Uostalom, lan 76. Zakona o lokalnoj samoupravi kae: Organi jedinice lokalne

samouprave obezbjeuju javnost rada redovnim davanjem informacija sredstvima

javnog informisanja, redovnim odravanjem konferencija za tampu, redovnim

objavljivanjem podataka o broju zaposlenih u administrativnoj slubi po kategoriji

osoblja, obezbjeivanjem uslova za neometano informisanje javnosti o izvravanju

poslova iz svoje nadlenosti, i o svim promjenama organizacije, djelokruga poslova,

rasporeda radnog vremena i drugim promjenama u organizaciji i radu administrativne

slube.

20.

Objavljivanje odreenih izvjetaja moe se uskratiti samo kada je to propisano zakonom.

Skuptina jedinice lokalne samouprave usvaja odluke o uskraivanju informacija u

skladu sa zakonom.

Organi jedinice lokalne samouprave podnose javnosti godinje izvjetaje u kojima se

porede postignuti rezultati sa planiranim programskim ciljevima.

Rezime ocjena pravnog okvira

Nedefinisan zakonodavni okvir u pogledu uea graana, organizacija i interesnih grupa u donoenju odluka na nivou vlasti Republike Srpske ograniio je ali ne i u potpunosti sprijeio neposredno djelovanje graana u pocesu donoenja budeta grada.

Osim za budetske korisnike i predstavnike zakonodavne i izvrne vlasti, ni u jednom lanu Zakona o budetskom sistemu Republike Srpske nije predviena mogunost uea graana u kreiranju budeta.

Zakonom o budetskom sistemu Republike Srpske nalae se objavljivanje budeta

optina i gradova u slubenim glasnicima optina i gradova, s tim da se zakonska

odredba odnosi samo na usvojeni budet. Nije preciziran vremenski okvir za

objavljivanje usvojenog budeta.

Zakonski nije dovoljno precizirana obaveza objavljivanja razliitih budetskih

dokumenata u slubenim glasnicima ili na web-adresama, izuzev usvojenog

budeta.

Obaveze izvjetavanja, kakve su propisane trenutnim zakonima, ne ine se dovoljnim

za adekvatan nadzor izvrenja budeta kako od strane graana tako i od strane

zakonodavne vlasti, iako se ovim dokumentima moe pristupiti na zahtjev, shodno

odredbama Zakonu o slobodi pristupa informacijama.

Objavljivane narativnih obrazloenja uz usvojeni dokument budeta nije propisano u Zakonu o budetskom sistemu.

Neki od dokumenata koji su u meunarodnim okvirima navedeni kao dobra praksa, poput dokumenata koji sadre informacije prilagoene graanima (saeci ili graanski budeti) nisu zakonom propisana obaveza za optine i gradove

Objavljivanje periodinih, polugodinjih i godinjih izvjetaja o izvrenju budeta nije precizirano Zakonom o budetskom sistemu Republike Srpske.

21.

4. Budetska praksa Grada Banjaluka

4.1. Prihodi i rashodi Grada

Budet grada ili optine je procjena budetskih sredstava i budetskih izdataka za jednu

fiskalnu godinu, koja obuhvata period od 12 mjeseci (poinje 1. januara, a zavrava 31.

decembra kalendarske godine). Budetska sredstva grada dijele se na sredstva koja u

cijelosti pripadaju budetu grada i koja predstavljaju njihove izvorne prihode, i sredstva

koja pripadaju budetu Republike i koja se dijele izmeu budeta Republike i budeta

optina i gradova. Sva sredstva iz vlastitih izvora prihoda jedinice lokalne samouprave

pripadaju budetu jedinice lokalne samouprave. Za obavljanje poslova utvrenih

Ustavom, zakonom i Statutom, Gradu pripadaju prihodi, odreeni zakonom.

Prihodi budeta optina i gradova su9:

porez na imovinu, odnosno nepokretnosti,

novane kazne izreene u prekrajnim postupcima za prekraje utvrene aktima

gradova, odnosno optina,

optinske administrativne takse,

komunalne takse,

posebne vodne naknade naknade za zatitu od voda,

optinske naknade za koritenje prirodnih i drugih dobara od opteg interesa,

porez na dobitke od igara na sreu,

boravine takse,

ostali prihodi, kao to su prihodi od grantova, transfera i prihodi koje budetski

korisnici ostvare obavljanjem redovne i dopunske djelatnosti u skladu sa

zakonom, u procentu koji je utvren odlukom o izvrenju budeta, i ostali

optinski prihodi.

Prihodi koji se dijele izmeu budeta Republike, budeta optina i gradova i drugih

korisnika su10:

prihodi od indirektnih poreza, dijele na sljedei nain:

- budet Republike 72%,

9 Zakon o budetskom sistemu Republike Srpske , Slubeni glasnik RS, broj 121/12, lan 11. 10 Ibidem, lan 9.

22.

- budeti optina i gradova 24%,

- JP Putevi Republike Srpske 4%,

prihodi od poreza na dohodak

prihodi od naknada za promjenu namjene poljoprivrednog zemljita

prihodi od zakupnine zemljita u svojini Republike

prihodi od koncesionih naknada za koritenje mineralnih sirovina

prihodi od posebnih vodnih naknada

oduzeta imovinska korist i sredstva dobijena od prodaje oduzetih predmeta iz

nadlenosti Inspektorata Republike Srpske.

Odlukom o ueu optina i gradova u prihodima od indirektnih poreza i nainu

rasporeivanja tih prihoda11, utvreni su koeficijenti doznaavanja prihoda od

indirektnih poreza.

Tabela 1: Koeficijenti raspodjele prihoda od indirektnih poreza za Grad Banjaluku

(2009-2016)

Optina/Grad

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Banjaluka

0,234868

0,221078

0,207288

0,193499

0,179712

0,165921

0,152135

0,138350

Kada se radi o rashodima, budetskim korisnicima dozvoljeno je da stvaraju obaveze i da

koriste sredstva samo za namjene i do visine raspoloivih sredstava utvrenih budetom.

Budetski korisnici sa planiranim budetskim sredstvima raspolau prema prioritetima

utvrenim operativnim finansijskim planom. Korisnici budetskih sredstava duni su da

sredstva utvrena u budetu koriste rukovodei se naelima racionalnosti i tednje.

Budetski izdaci (budetska potronja) su:

tekui rashodi i transferi izmeu budetskih jedinica,

izdaci za nefinansijsku imovinu,

izdaci za finansijsku imovinu i otplatu dugova.

11

Slubeni glasnik Republike Srpske, broj: 104/09, str. 23

23.

U budetu se planiraju i sredstva budetske rezerve. Budetska rezerva predstavlja dio

planiranih sredstava koja se ne rasporeuju unaprijed, ve na osnovu posebnih odluka

Gradonaelnika i Skuptine Grada, u skladu sa Zakonom o budetskom sistemu

Republike Srpske i sa Odlukom o izvrenju budeta Grada. U budetsku rezervu moe se

izdvojiti najvie do 2,5% ukupnih prihoda za fiskalnu godinu.

Sredstva budetske rezerve mogu se koristiti za12:

pokrivanje nepredvienih rashoda-za koje nisu planirana sredstva u budetu,

budetske izdatke za koje se, u toku godine, pokae da planirana budetska

sredstva nisu bila dovoljna,

privremeno izvravanje obaveza budeta-usljed smanjenog obima budetskih

sredstava,

izuzetno za ostale namjene u skladu sa odlukama Skuptine Grada.

Sredstva budetske rezerve se troe na osnovu akta Skuptine Grada.

Pored navedenog, u budetu se planiraju i sredstva po osnovu novog zaduivanja i

sredstva za servisiranje glavnice duga, kamate i servisnih trokova, za svaku fiskalnu

godinu na koju se odnose, ukljuujui i procijenjeni iznos aktiviranih datih garancija.

4.1.1. Struktura prihoda i rashoda

U strukturi prihoda Grada u 2012. godini 127 miliona KM se odnosi na vlastita budetska

sredstva Grada, dok se dodatnih 37,6 miliona KM ( ili 30%) odnosi na primitke od

zaduivanja. Time su ukupna budetska sredstva Grada iznosila 164,6 miliona KM.13

U strukturi vlastitih budetskih sredstava najvei udio su imali prihodi od indirektnih

poreza (45%), koji predstavljaju najznaajniji izvor pihoda za sve lokalne zajednice u RS.

Ostali poreski prihodi uestvovali su sa 17%, a neporeski pihodi i ostalo sa 38%

budetskih sredstava (vidi donji Grafikon 1).

12 Ibidem, lan 43. 13 Podaci se odnose na izvrenje budeta Grada za 2012. godinu.

24.

Grafikon 1: Struktura vlastitih budetskih sredstava Grada Banjaluka u 2012.

godini

Na rashodovnoj strani budeta 140,9 miliona KM se odnosi na budetsku potronju u

koju nije uraunata otplata dugova, dok se dodatnih 32,4 miliona KM ( ili 23%) odnosi na

izdatke za otplatu dugova. Sljedee tri stavke su imale najvee uee u budetskoj

potronji (bez otplate dugova)14: rashodi za lina primanja 37,4 miliona KM (27%),

rashodi korienja roba i usluga 36,7 miliona KM (26%) i izdaci za nefinansijsku imovinu

36,5 miliona KM (26%).

Grafikon 2: Struktura budetske potronje Grada Banjaluka u 2012. godini (bez

izdataka za otplatu dugova)

14 Izdvajanje izdataka za otplatu dugova iz ukupnih rashoda na odvojenu stavku je u skladu sa metodologijama koje koriste EU i MMF. Isti princip se koristi i na prihodovnoj strani gdje se izdvajaju primici od zaduivanja.

25.

Operativni trokovi (rashodi za lina primanja i rashodi za korienje roba i usluga) ine

53% budetske potronje to je na nivou prosjeka optina i gradova u RS u 2012.

godini15. Uee rashoda za lina primanja je neto ispod prosjeka (29,2% u RS

optinama i gradovima) a uee rashoda za korienje roba i usluga je iznad prosjeka

(23,5% u RS optinama i gradovima). Meutim, s obzirom da je Grad Banjaluka najvea

lokalna zajednica u RS, postavlja se pitanje: da li bi na bazi principa ekonomije

obima16 uee operativnih trokova Grada trebalo biti nie? Npr. u budetu Grada

Beograda samo 10% budetskih sredstava odlazi na lina primanja, dok se 37% izdvaja

za osnovna sredstva, tj. investicije i odravanje.17 Treba napomenuti da lini rashodi

Odjeljenje za finansije Grada Banjaluka sainjavaju ak 60,6 % ukupnih linih rashoda

svih budetskih korisnika Grada, to signalizira visok broj zaposlenih u ovom

budetskom korisniku.

Analizom strukture rashoda pojedinanih budetskih korisnika Grada, dolazi se do

uvida u njihovu pretjeranu optereenost operativnim trokovima. Npr. operativni

trokovi Turistike organizacije Grada ine cijelih 92,9% budetskih trokova ove

organizacije (priblino 1 milion KM), a samo na lina primanja otpada 62,8%. Kod

Gradske razvojne agencije na rashode za lina primanja takoe otpada visokih 41,9%.

U tom kontekstu postavlja se pitanje previsokog broja zaposlenih u

Administrativnoj slubi i budetskim korisnicima Grada. Treba napomenuti da broj

zaposlenih u Administrativnoj slubi Grada nije javno dostupan podatak18. Meutim,

poznato je da je Grad u 2012. godini potroio 30.9 miliona KM na bruto plate zaposlenih,

od ega je 19,3 miliona KM otilo za zaposlene u Administrativnoj slubi a 11,6 miliona

KM na zaposlene u ostalim budetskim korinisicima. Uz pretpostavku da je prosjena

bruto plata zaposlenih u navedenim institucijama bila na nivou prosjene bruto plate u

RS u sektoru L (dravna uprava, odbrana i obavezno socijalno osiguranje), koja je

iznosila 1.816 KM19, onda se moe doi do podatka da je u 2012. godini Grad finansirao

plate 885 zaposlenih u Administrativnoj slubi i 531 zaposlena u ostalim budetskim

korisnicima. Na bazi navedenih pretpostavki mogu se izvesti kalkulacije da jedan

administrativni radnik (zaposleni u Administrativnoj slubi Grada) dolazi na manje od

300 stanovnika Banja Luke. U svrhu poreenja, treba navesti da tenje razvijenih zemalja

15 Podaci za optine i gradove u RS uzeti su iz Dokumenta okvirnog budeta RS 2014-2016. 16 Ekonomija obima podrazumijeva mogunost ostvarenja niih prosjenih trokova za veu poslovnu jedinicu u odnosu na manju poslovnu jedinicu. 17 Graanski budet vodi za graane kroz budet Grada Beograda za 2012. godinu. 18 Kada su autori Izvjetaja o kvalitetu ivota u 2012./2013. godini za Grad Banjaluku traili ovaj podatak, dobili su usmeno/telefonsko obrazloenje da je to povjerljiva informacija koja se daje samo dravnim institucijama na uvid (Grad Banjaluka Izvjetaj o kvalitetu ivota u 2012./2013. godini, Centri civilnih inicijativa, maj 2013. godine). 19 Podatak za I-XII 2012. godine. Izvor: Republiki zavod za statistiku Republike Srpske.

26.

EU jesu 1 administrativni radnik na 1.000-1.500 stanovnika.20 Ovo sugerie da je Grad

suoen sa ozbiljnim problemom prezaposlenosti.

4.1.2. Trendovi i planiranje prihoda i rashoda

U ovom dijelu izvreno je poreenje Budeta za 2012. i 2009. godinu. Osnovni cilj ovog

preenja jeste da se vidi na koji nain se budet Grada mijenjao u periodu od 2009.

godine, kada je dolo do pune manifestacije ekonomske krize u zemlji, to se negativno

odrazilo na izvorne prihode Grada u ovom periodu. U skladu s tim bilo je neophodno

prilagoavati i rashodovnu stranu budeta. Posebno interesantno je vidjeti na kojim

budetskim stavkama su vrene najvee utede to ukazuje na redoslijed prioriteta i

budetsku politiku koja je voena od strane rukovodstva Grada.

Ako se uporedi Budet za 2012. godinu sa Budetom za 2009. godinu, moe se vidjeti da

je u ovom periodu dolo do pada ukupnih budetskih sredstava za 10,9%. Pored toga, u

2012. godini je znatno vei iznos sredstava obezbijeen kroz zaduivanje. Ako se na

prihodovnoj strani budeta ne uzmu u obzir sredstva od zaduivanja, moe se vidjeti da

je dolo do pada vlastitih budetskih sredstava za itavih 28,1% (vidi Tabelu 2).

Osnovni uzroci ovakvog visokog pada izvornih prihoda budeta jesu pad prihoda od

indirektnih poreza21, poreza na imovinu, kao i nekih neporeskih prihoda, npr. naknade za

ureenje graevinskog zemljita. Uticaj Grada na visinu ovih prihoda je prilino

ogranien iz poznatih razloga: Grad nije nadlean za naplatu poreskih prihoda (u sluaju

poreza na nepokretnosti Grad odreuje visinu poreske stope), dok se snaan pad naplate

nakanade za ureenje graevinskog zemljita donekle moe opravdati smanjenjem

investicionih aktivnosti na teritoriji Grada.

Poredei rashodovnu stranu Budeta za 2012. godinu sa 2009. godinom, moe se vidjeti

da je dolo do pada ukupne budetske potronje za 6,1%. Pored toga, iznos za otplatu

dugova je znaajno porastao u 2012. godini, tako da je preostala budetska

potronja smanjena za cijelih 20,2% u odnosu na 2009. godinu (vidi Tabelu 2).

Najvee utede su napravljenje u oblasti izdataka za nefinansijsku imovinu, koji su

smanjeni za 26,3 miliona KM, ili 41,9% ime su znaajno smanjena ulaganja u fiziku

infrastrukturu. Ulaganja u infrastrukturu su smanjena u takvoj mjeri i pored toga to

graani Banjaluke iskazuju nizak stepen zadovoljstva trenutnim stanjem infrastrukture.

Prema istraivanju Centara civilnih inicijativa, samo graani Mostara su manje zadovoljni

20

Izvor: Grad Banjaluka Izvjetaj o kvalitetu ivota u 2012./2013. godini, Centri civilnih inicijativa, maj 2013. godine. 21 U 2012. godini je Republici Srpskoj rasporeeno vie prihoda od indirektnih poreza nego u 2009. godini

pa se, shodno tome, pad prihoda za Grad Banjaluku po ovom osnovu odnosi na drugaiju raspodjelu unutar

Republike Srpske.

27.

infrastrukturom od graana Banjaluke izmeu 14 ispitanih optina u BiH.22 Ovaj

podatak ukazuje na problem neusklaenosti ostvarenih izmjena u strukturi

budeta Grada sa percepcijom graana o postojeim potrebama.

Poredei budete po funkcionalnoj klasifikaciji, sredstva za rekreaciju, kulturu i religiju

su u istom periodu (2009-2012) smanjena za 44,8%.

Sa druge strane, operativni trokovi Grada su smanjeni manje od prosjeka: rashodi

za lina primanja su smanjeni za 9,1% a rashodi korienja roba i usluga za 8,3% u

odnosu na 2009. godinu, ime ove dvije grupe trokova u 2012. godini uestvuju sa preko

50% u budetskoj potronji.23 Visok porast subvencija od 5,6 miliona KM su u najveem

dijelu posljedica porasta subvenicija Toplani a.d. (5,8 miliona KM u 2012. godini u

odnosu na 1 milion KM u 2009. godini).24

Zbog svega navedenog, moe se rei da je budet Grada u navedenom periodu

poprimio vie administrativni i operativni a manje drutveno-razvojni karakter.

Uvidom u Upustvo za pripremu budeta Grada Banjaluka za 2014. godinu, ne vidi se da

e se budetska politika promijeniti u narednom periodu. U navedenom dokumentu se

sugerie budetskim korisnicima da planiraju rashode u procentu za 7% manjem u

odnosu na plan budeta za 2013. godinu te da kao prioritet treba da planiraju zakonski

ugovorene obaveze (plate, naknade, zakljuene ugovore, preuzete obaveze i sl.). U

navedenom dokumentu se budetskim korisnicima ne sugerie da planiraju smanjene

broja zaposlenih, pa se moe zakljuiti (ukoliko ne doe do znaajnijeg sniavanja plata)

da e se dodatno poveati udio budeta Grada koji odlazi na lina primanja. Sa druge

strane, na poetku istog dokumenta se navodi da e se raditi na redukovanju

adminstrativne potronje te da je opredeljenje da se u 2014. godini raspoloiva

sredstva iskoriste prvenstveno za finansiranje socijalne zatite, borakih i drugih

kategorija, ulaganje u zapoljavanje i unapreenje privrede i obrazovanja, ali ostaje

nejasno kako se ovo misli postii.

U 2012. godini je dolo do stvaranja znaajnog budetskog deficita (13,9 miliona

KM) jer su raspoloiva budetska sredstva opala u veem procentu u odnosu na

budetsku potronju. Budetski deficit je tako inio 9,9% budetske potronje u 2012.

godini, to znai da e se taj iznos morati finansirati kroz zaduivanje ili platiti iz

budetskih sredstava ostvarnih u narednim godinama.

22

Grad Banjaluka Izvjetaj o kvalitetu ivota u 2012./2013. godini, Centri civilnih inicijativa, maj 2013. godine. 23

U ovoj kalkulaciji, radi potpune uporedivosti, u budetsku potronju ne raunamo izdatke za otplatu dugova za obje godine. Izdaci za otplatu dugova predstavljaju trokove ispod crte. 24 Najveio dio znaajnog porasta otplate dugova se takoe odnosi na Toplanu a.d. za koju je u 2012. godini otplaeno 22 miliona KM kreditnih sredstava.

Tabela 2: Poreenje budeta Grada Banjaluka za 2009. i 2012. godinu

Iznosi u KM Struktura u % Promjene(2012/2009)

2009 2012 2009 2012 u KM u %

Indirektni porezi 87.300.000 56.937.817 49,5% 44,8% -30.362.183 -34,8%

Ostali poreski prihodi 24.889.000 22.310.157 14,1% 17,6% -2.578.843 -10,4%

Neporeski prihodi i ostalo 64.283.870 47.720.804 36,4% 37,6% -16.563.066 -25,8%

Budetska sredstva (bez zaduivanja) 176.472.870 126.968.778 100,0% 100,0% -49.504.092 -28,1%

Zaduivanje 8.140.000 37.590.796 4,6% 29,6% 29.450.796 361,8%

Ukupna budetska sredstva 184.612.870 164.559.573 104,6% 129,6% -20.053.297 -10,9%

Rashodi za lina primanja 41.114.775 37.376.281 23,3% 26,5% -3.738.494 -9,1%

Rashodi korienja roba i usluga 40.006.451 36.685.470 22,7% 26,0% -3.320.981 -8,3%

Rashodi finansiranja i drugi trokovi 5.874.480 5.779.005 3,3% 4,1% -95.475 -1,6%

Subvencije 1.303.000 6.950.218 0,7% 4,9% 5.647.218 433,4%

Grantovi 16.058.099 8.122.168 9,1% 5,8% -7.935.931 -49,4%

Doznake pojedincima 9.476.260 9.579.496 5,4% 6,8% 103.236 1,1%

Izdaci za nefinansijsku imovinu 62.704.805 36.448.164 35,5% 25,9% -26.256.641 -41,9%

Budet. potronja (bez otplate dugova) 176.537.870 140.940.801 100,0% 100,0% -35.597.069 -20,2%

Otplata dugova 8.075.000 32.360.519 4,6% 23,0% 24.285.519 300,7%

Ukupna budetska potronja 184.612.870 173.301.320 104,6% 123,0% -11.311.550 -6,1%

Budetski deficit -65.000 -13.972.024 0,0% -9,9% -13.907.024 21395,4%

Napomena: Podaci o budetu za 2012. godinu odnose na izvrenje budeta. Podaci o budetu za 2009. godinu se odnose na plan budeta za tu godinu jer podaci o izvrenju budeta za 2009. godinu nisu bili dostupni autorima u periodu izrade ove studije

Ono to takoe zabrinjava jeste neadekvatno planiranje prihoda budeta Grada,

pogotovo u rebalansima budeta koji se usvajaju u toku godine. Naime, oigledno je da

raspoloivi podaci o punjenju budeta i druge relevantne informacije nisu u dovoljnoj mjeri

koritene pri izradi drugog rebalansa Budeta Grada za 2012. godinu, koji je razmatran i

usvojen u decembru iste godine. Iako su tada bili raspoloivi podaci na osnovu kojih se

mogla donijeti gotovo potpuno tana procjena prihoda koji e se prikupiti do kraja godine,

plan prihoda za sve poreske i neporeske prihode je jednostavno preuzet (prepisan) iz

prethodnog rebalansa. Ovo je uraeno uprkos visokim manjkovima u punjenju budeta za

najbitnije stavke prihoda u toku 2012. godine i iako su ti podaci bili na raspolaganju

izraivau i podnosiocu prijedloga drugog rebalansa u momentu njegove izrade. Prema

tome, odbornici Skuptine Grada nisu raspolagali objektivnim informacijama prilikom

usvajanja drugog rebalansa pa se ovaj proces moe okarakterisati kao netransparentan.

Zato prihodi u drugom rebalansu budeta nisu realno planirani? Jedan od razloga moe

biti taj da bi to upuivalo na potrebu za istovremenim rezovima glavnih rashodovnih stavki

budeta, to u ovom sluaju nije uraeno25. Naredna tabela poredi drugi rebalans budeta

sa izvrenjem Budeta za 2012. godinu, to najbolje pokazuje u kojoj mjeri su planovi

prihoda za 2012. godinu raeni u decembru te godine bili nerealni. Na primjer, prihodi od

poreza na nepokretnosti su izvreni na nivou koji je za 65% manji od onog planiranog

drugim rebalansom a sveukupni poreski prihodi su bili manji za gotovo 10%.

Tabela 3: poreenje prihodovnih stavki drugog rebalansa Budeta za 2012. godinu

sa izvrenjem Budeta za 2012. godinu

Iznosi u KM Promjene

(izvrenje/2.rebalans) 2. rebalans (dec. 2012)

Izvrenje za 2012 u KM u %

Poreski prihodi 87.981.500 79.247.974 -8.733.526 -9,9%

Indirektni porezi 62.600.000 56.937.817 -5.662.183 -9,0%

Porez na nepokretnosti 8.000.000 2.798.161 -5.201.839 -65,0%

Ostali poreski prihodi 17.381.500 19.511.996 2.130.496 12,3%

Neporeski prihodi 43.101.500 39.871.135 -3.230.365 -7,5%

Ostalo 8.747.490 7.849.669 -897.821 -10,3%

Budetska sredstva (bez zaduivanja) 139.830.490 126.968.778 -12.861.712 -9,2%

Zaduivanje 37.645.510 37.590.796 -54.714 -0,1%

Ukupna budetska sredstva 177.476.000 164.559.573 -12.916.427 -7,3% Izvor: Izvjetaj o izvrenju Budeta Grada Banjaluka za 2012. godinu.

25

tavie, administrativni trokovi Grada su poveeni u drugom rebalansu za 2%. Glavni uinjeni rezovi u drugom rebalansu su se u odnosili na subvencije Toplani a.d. (-22 miliona KM) i ulaganja u osnovna sredstva (-18,5 miliona KM). Istovremeno je u drugom rebalansu predvieno novih 22 miliona KM za otplatu kreditinh zaduenja Toplane a.d.

30.

4.2. Realizacija procesa planiranja i usvajanja Budeta Grada za 2012. godinu

4.2.1. Realizacija budetskog kalendara

Predvieni poces planiranja i usvajanja budeta je detaljno predstavljen u poglavlju 3.2.

Proces planiranja i usvajanja budeta. Kao to je tamo reeno, proces planiranja i usvajanja

budeta Grada potrebno je vriti u skladu sa budetskim kalendarom kojim su precizirani

datumi od nulte faze do faze objave budeta ( slika 1 u poglavlju 3.1.).

Prema tvrdnjama iz nadlenog gradskog organa za finansije, prvi korak u ovom procesu

(analiza Dokumenta okvirnog budeta) se obavlja u predvienom vremenu iz budetskog

kalendara. Meutim, budetski korisnici esto ne potuju smjernice iz Uputstva za

pripremu nacrta budeta pri izradi svojih zahtjeva ili ne dostavljaju zahtjeve u propisanom

roku, pa esto dolazi do pomjeranja narednih rokova iz budetskog kalendara.

U slijedeoj tabeli je data usporedba zakonski utvrenih rokova i datuma usvajanja

Prijedloga budeta Grada Banjaluka za etverogodinji period od 2009. do 2012. godine.

Tabela 4: Usvajanje Budeta Grada Banjaluka

Pregled potovanja rokova za usvajanje Prijedloga budeta

Godina Zakonski rok za usvajanje budeta Datum usvajanja budeta

2009 15. decembar 29. decembar

2010 15. decembar 29. decembar

2011 15. decembar 28. decembar

2012 15. decembar 27. decembar

Budet za 2012. godinu usvojen je 27.12.2011. godine, te je kao i prethodnih godina dolo

do prekoraenja rokova iz budetskog kalendara. Objanjenje iz Odjeljenja za finansije

ASBL je da budetski korisnici svoje budetske zahtjeve dostavljaju sa kanjenjem do 15

dana26, ili je njihove prijedloge potrebno dodatno korigovati, pojasniti i slino, to za

posljedicu ima pomjeranje svih narednih rokova iz budetskog kalendara. Takoe je

konstatovano da su prekoraenja rokova bila minimalna i da nisu imala za posljedicu

potrebu usvajanja odluke o privremenom finansiranju.

26 Rok za dostavljanje zahtjeva budetskih korisnika je 15.9. tekue za narednu kalendarsku godinu

31.

4.2.2. Komunikacija s graanima javne rasprave

Jedan od rijetkih modela neposrednog uea graana u donoenju odluka na lokalnom

nivou, koji nalazimo u pravnim aktima i u primjeni, su javne rasprave. Javna rasprava

obavezno se sprovodi o Nacrtu Odluke o budetu.

Javne rasprave se odravaju prema Programu javnih rasprava koji donosi Gradonaelnik.

Program javnih rasprava treba da transparentno i efikasno obezbijediti razmjenu

informacija izmeu predstavnika Grada i graana, mjesnih zajednica, udruenja graana i

drugih organizacija koje aktivno djeluju na podruju Banjaluke.

O javnim raspravama graani se obavjetavaju putem javnog glasila Glas Srpske,

konferencije za tampu i objave na internet prezentaciji ASBL.

U okviru pripreme i planiranja budetskog dokumenta za 2012. godinu, odrano je pet

javnih rasprava o nacrtu budeta u izabranim mjesnim zajednicama. Odluka o broju i

mjestu odravanja javnih rasprava donosi se od strane Gradonaelnika, dok je u sam proces

planiranja i provoenja javnih rasprava ukljueno i Odjeljenje za finansije.

U zvaninim dokumentima koji se odnose na proces planiranja i provoenja javnih

rasprava (Program provoenja javne rasprave i Izvjetaj sa javne rasprave) ne postoji

obrazloenje o kriterijima koritenim prilikom odreivanja broja i lokacija (mjesnih

zajednica) gdje e se rasprave odrati. Iz Odjeljenja za finansije tvrde da su glavni kriteriji

za broj rasprava i izbor lokacije gdje e se javne rasprave odrati ravnomjerna

zastupljenost urbanog i ruralnog dijela stanovnitva, to je iz priloenih zvaninih

dokumenata vrlo teko argumentovati27.

Dalje, prema Odjeljenju za finansije, neke od javnih rasprava su bile vrlo dobro posjeene

kao to je javna rasprava odrana u Kulturnom centru Banski dvor, dok su druge javne

rasprave imale neto slabiju posjeenost. Na odranim javnim raspravama bile su

zastupljene sve starosne grupe graana (sa manjim odstupanjima u odnosu na razliite

dijelove grada). Ipak, ne postoji sistem putem kojeg se mjeri i prati uee graana u ovim

procesima. Ilustracije radi, ak se ne raspolae podatkom o broju uesnika na javnim

raspravama. Odjeljenje za finansije nije razvilo instrumente putem kojih vre ocjenu

uea graana u procesu budetiranja.

S druge strane, prema rijeima odbornika Skuptine Grada, stajalite utemeljeno na

procjenama opozicije je da broj uspjenih inicijativa prikupljenih na javnim raspravama ne

prelazi 2%.

27 Primjera radi, u 2011. godini mjesta odravanja javnih rasprava su bila: Banski dvor-Kulturni centar; Krupa

na Vrbasu-objekat O "Vojislav Ili"; Piskavica-objekat Drutvenog doma; Lazarevo-objekat O "Borislav

Stankovi" i Sportska dvorana "Obilievo"-kino sala.

32.

Iako je po Programu provoenja javna rasprava o Nacrtu budeta grada Banjaluka za

2012. godinu, trebala biti provedena u periodu od 11.11.2011. godine do 21.11.2011.

godine, rokovi od usvajanja Programa javne rasprave do provoenja javne rasprave

su u praksi vrlo kratki (4-5 dana) to dodatno utie na slabu informisanost graana o

mogunosti uea na javnim raspravama. Nosilac ovih aktivnosti, pored Odjeljenja za

finansije, je i Odsjek za odnose s javnou.

Pored toga, ne posveuje se dovoljno panje pripremi javnih rasprava niti su definisani

eljeni rezultati organizovanja istih. Iako je Nacrt Budeta objavljen u Glasu Srpske, te su

graani bili u mogunosti da dobiju isti nacrt pred sam poetak odravanja javne rasprave,

materijali za javne rasprave nisu na adekvatan nain kreirani i prilagoeni graanima. Ne

postoje popratni dokumenti koji bi na razumljiviji i prikladniji nain opisali budetske

procese i pomogli graanima da se lake ukljue u proces donoenja Budeta.

Javne rasprave vode se na nain da predstavnici Odjeljenja za finansije u kratkoj

prezentaciji (do 15 minuta) obrazloe predloeni Nacrt budeta, nakon ega se otvara

rasprava, ali bez definisanih smjernica o pitanjima zbog kojih se pokree diskusija. Naime,

prisutni posjetioci su u mogunosti davati sugestije, primjedbe i inicijative bez

sistematinosti i dnevnog reda, tako da se postavlja pitanje da li i sami slubenici ASBL-a

koji vode raspravu mogu pratiti i evidentirati tok diskusije. Izvjetaj sa javne rasprave

napisan je bez jasne metodologije, prvenstveno sa aspekta ocjene uspjenosti i analize

rezultata (broj usvojenih inicijativa).

Postavlja se pitanje efektivnosti dosadanjih javnih rasprava po mjesnim zajednicma

ukoliko ne postoje jasni kriteriji putem kojih se planiraju i provode javne rasprave,

niti su razvijeni parametri koji definiu javnu raspravu uspjenom ili neuspjenom.

U kontekstu organizovanja javnih rasprava treba pomenuti i to da savjeti mjesnih zajednica

svake godine ASBL-u dostavljaju listu prioritetnih ulaganja za svoje podruje. Tu se

najee radi o prijedlozima investicija u komunalnu infrastrukturu koji dalje slue kao

osnova i za definisanje godinjih programa komunalne potronje i ureenja graevinskog

zemljita. ini se loginim da tokom javne rasprave o nacrtu budetu svaka mjesna

zajednica dobije povratnu informaciju o tome koji se od kandidovanih prioriteta planira

realizovati u toku godine na njenoj teritoriji, ali to, naalost, nije bio sluaj.

Kada se govori o prioritetima mjesnih zajednica treba napomenuti da se ne postoji ni

praksa izrade tzv. graanskog budeta kao jednog od najvanijih instrumenata za

podsticanje graanske participativnosti. Ova forma budeta razumljivo i jasno opisuje

graanima na koji nain i u koje svrhe e se utroiti javna sredstva da bi se zadovoljile

njihove potrebe. Izmeu ostalog, graanski budet daje uvid u planiranu potronju po

konkretnim investicionim projektima i izdvajanjima za, primjera radi, komunalnu

potronju, socijalnu zatitu, obrazovanje, mlade, kulturu, sport i sl. Uvidom u ovaj

dokument graani tano znaju ta je od projekata, investicionih ulaganja i budetskih

33.

izdvajanja planirano za podruje njihovih mjesnih zajednica to istovremeno poveava

njihovu zainteresovanost za uee u budetskom procesu. U tom smislu graanski budet

treba da bude osnova za pripremu i organizovanje javnih rasprava po mjesnim

zajednicama to, kada se analiziraju odrane javne rasprave u prethodnom periodu, nije bio

sluaj.

Pored javnih rasprava, u Odjeljenju za finansije istiu da se graani obraaju i inicijativama

u pisanom obliku ili putem Interneta, ali na bazi prikupljenih informacija ocjena je da se

radi o zanemarivom broju.

4.3. Razumljivost sadraja budetskog dokumenta

Jedan od osnovnih preduslova za razumijevanje sadraja dokumenta budeta je poznavanje

naina na koji je on koncipiran, odnosno, naina na koji se klasifikuju prihodi i rashodi u

budetu. Upravo zbog toga, kako bi se omoguila preglednost i uniformnost sadraja,

definisan je standardni klasifikacioni okvir koji ima za cilj da obezbijedi osnovu za

organizaciju i evidentiranje svih finansijskih transakcija kod korisnika budetskih

sredstava. U skladu s tim, budet, kao sistematizovani plan prihoda i rashoda za odreeni

period, priprema se i izvrava na osnovu sistema jedinstvene budetske klasifikacije a sve

pozicije prihoda i rashoda iskazuju se/klasifikuju u skladu sa odreenom standardnom

metodologijom.

Ve je navedeno da Zakon o budetskom sistemu Republike Srpske ureuje ovu oblast

propisujui standardne budetske klasifikacije koje obuhvataju: fondovsku, organizacionu,

ekonomsku, podekonomsku (subanalitiku), funkcionalnu i programsku (projektnu)

klasifikaciju. Jo detaljnije instrukcije u tom pogledu daje Pravilnik o budetskim

klasifikacijama, sadrini rauna i primjeni kontnog plana za korisnike prihoda budeta

Republike, optina, gradova i fondova, koji temeljno opisuje sam sistem klasifikacija. Ovdje

je vano napomenuti da, iako navedene kao standardne, podekonomska (subanalitika) i

programska (projektna) klasifikacija nisu propisane ovim Pravilnikom, to znai da ih

budetski korisnici mogu otvarati i prilagoavati svojim potrebama ali da na to nisu

obavezni. Imajui to u vidu moe se dati generalna ocjena da dokument budeta Grada za

2012. godinu sadri tri obavezujua tipa budetskih klasifikacija: ekonomsku, funkcionalnu

i organizacionu klasifikaciju te su, shodno tome, ispotovane odredbe relevantnih propisa

o budetskoj klasifikaciji. Meutim, bez obzira na dosljednost u primjeni relevantnih

propisa, ostaje jo uvijek otvoreno pitanje o kvalitetu dobijenih podataka, dostupnosti

informacija i razumljivosti sadraja budeta na bazi primjene ekonomske, funkcionalne i

organizacione klasifikacije. Upravo to je predmet analize u narednom tekstu koji na

poetku daje kratak pregled i objanjenje obaveznih budetskih klasifikacija.

Ekonomska klasifikacija propisana je analitikim kontnim planom za korisnike prihoda

budeta kojim su utvrene brojane oznake i nazivi konta po kojima su korisnici budeta

34.

obavezni da u knjigovodstvu iskazuju imovinu, obaveze, izvore, budetske i ostale prihode i

primitke, budetske i ostale rashode i izdatke, i rezultat. Na osnovu ekonomske klasifikacije

vri se razvrstavanje prema vrsti prihoda, odnosno rashoda. Pratei ekonomsku

klasifikaciju, odnosno ifre iz Standardnog klasifikacionog okvira i kontnog plana, mi

dobijamo informacije o vrsti prihoda (npr. porezi), odnosno, vrsti rashoda (npr. plate).

Skraeni prikaz budeta Grada Banjaluka za 2012. godinu prema ekonomskoj klasifikaciji

prikazan je u narednoj tabeli.

Tabela 5: Skraeni prikaz budeta na osnovu ekonomske klasifikacije

Ek. kod

Opis Iznos

Ek. kod

Opis Iznos

71 Poreski prihodi 87.981.500 41 Tekui rashodi 106.374.882

72 Neporeski prihodi 43.101.500 51 Izdaci za

nefinansijsku

imovinu

38.270.673

73 Grantovi 33.820 61 Izdaci za otplatu

dugova

32.824.445

78 Transferi izmeu

budetskih jedinica

2.220.500 **** Budetska rezerva 6.000

81 Primici za

nefinansijsku imovinu

6.358.170

91 Primici od finansijske

imovine

135.000

92 Primici od

zaduivanja

37.645.510

UKUPNA SREDSTVA 177.476.000 UKUPNA POTRONJA 177.476.000

Informacije o budetu prikazane po osnovu ekonomske klasifikacije ralanjuju se

analitiki do nivoa podgrupe. Tako na primjer, na kontima podgrupe 415 Grantovi

iskazuju se tekui i kapitalni grantovi dati u zemlji ili u inostranstvo. Grantovi u zemlji

(analitiki konto 415200) obuhvata tekue i kapitalne grantove neprofitnim subjektima

kao to su politike, humanitarne, sportske i omladinske, etnike i vjerske organizacije i

udruenja, organizacije i udrenja za afirmaciju porodice i zatitu prava ena, djece,

izbjeglih i raseljenih lica, boraca i osoba sa invaliditetom, organizacije i udruenja u oblasti

zdravstvene i socijalne zatite, obrazovanja, nauke i kulture, ekonomske i privredne

saradnje i slino, te ostale tekue i kapitalne grantove u zemlji, kao to su transferi javnim i

35.

privatnim finansijskim i nefinansijskim (profitnim) subjektima i slino, a koji nemaju

karakter subvencija.

U dokumentu Budeta Grada za 2012. godinu pod stavkom Grantovi u zemlji naveden je

zbirni iznos od 8.226.860 KM pa tako italac budeta nema informaciju o strukturi

potronje u okviru te stavke.

Za razliku od ekonomske klasifikacije, funkcionalna klasifikacija u prvi plan istie

funkciju, tj. namjenu koju Grad troenjem sredstava vri, a to mogu biti, primjera radi, opte

javne usluge, zatita ivotne sredine, zdravstvo, obrazovanje, kultura i tako dalje. Pravilnik

o budetskim klasifikacijama propisuje deset funkcija od kojih je svaka oznaena

posebnom ifrom (funkcionalnim kodom).

Prikaz Budeta Grada Banjaluka za 2012. godinu prema funkcionalnoj klasifikaciji naveden

je u narednoj tabeli.

Tabela 6: Skraeni prikaz budeta na osnovu funkcionalne klasifikacije

Funkcionalni

kod

Namjena Iznos

01 Opte usluge 39.793.510

02 Odbrana 2.603.000

03 Javni red i sigurnost

04 Ekonomski poslovi 32.281.855

05 Zatita ivotne sredine 10.029.350

06 Stambeni zajedniki poslovi 17.926.430

07 Zdravstvo 1.279.510

08 Rekreacija, kultura, religija 7.068.760

09 Obrazovanje 14.446.950

10 Socijalna zatita 13.375.330

Budetska rezerva 6.000

Ostali neklasifikovani rashodi 32.824.445

UKUPNA BUDETSKA POTRONJA 177.476.000

36.

Kombinujui funkcionalnu sa ekonomskom klasifikacijom moe se stei odreeni uvid u

namjenu budetske potronje, ali ono to graane i strunu javnost obino najvie zanima

je informacija o uinku, odnosno, informacija o ostvarenim rezultatima i postignutim

efektima izvrene budetske potronje. Primjera radi, ako su budetom predviena

izdvajanja po osnovu subvencija (vidjeti 414100 Subvencije 6.926.470 KM), koji se

konkretni rezultati oekuju po osnovu tih izdvajanja i ta e se desiti ako se rebalansom

budeta ta stavka umanji za 76,06% kao to je bio sluaj 2012. godine u budetu Grada?

Tu informaciju, naalost, nije mogue iitati ni na osnovu organizacione klasifikacije

koja ima za cilj pruiti podatke o tome kako izgleda budetska potronja sa aspekta svake

organizacione budetske jedinice i krajnje potroake jedinice budeta. Treba rei da

dokument Budeta Grada za 2012. godinu, prezentovan u formi organizacione klasifikacije,

sadri najvie informacija o budetskoj potronji jer istovremeno ukrta podatke iz

ekonomske i funkcionalne klasifikacije i daje odgovore na pitanja o vrsti, namjeni i mjestu

budetske potronje.

Tabela 7: Primjer budetske stavke prema organizacionoj klasifikaciji

Operativna jedinica 1 ADMINISTRATIVNA SLUBA GRADA

Naziv potroake jedinice: Odsjek za odnose s javnou

Broj potroake jedinice: 2002123

Ekonomski

kod

Funkcionalni

kod

Namjena Iznos

412300 0111 Rashodi za strunu literaturu,

asopise i dnevnu tampu

33.000

Na osnovu navedenog moe se zakljuiti da je sadraj posmatranog dokumenta Budeta za

2012. godinu koncipiran u skladu sa Zakonom o budetskom sistemu Republike Srpske i

Pravilnikom o budetskim klasifikacijama, sadrini rauna i primjeni kontnog plana za

korisnike prihoda budeta Republike, optina, gradova i fondova jer obuhvata obavezne

forme budetske klasifikacije koje daju informacije o vrsti, funkciji i mjestu budetske

potronje. Meutim, prezentovanje informacija na takav nain usko je definisano i

usmjereno iskljuivo na potovanje propisa/standarda i uvaavanje postojeih ogranienja

u pogledu korienja inputa/ulaza. Budet ne sadri informacije o oekivanim

rezultatima i pokazateljima uspjeha, bez kojih graani teko da mogu dati svoju ocjenu

o opravdanosti ulaganja ili svrsishodnosti pojedinih stavki budetske potronje.

Generalno, u dokumentu budeta nisu dostupne informacije koje bi graanima olakale

razumijevanje veze izmeu razliitih ciljeva usvojenih politika i postignutih rezultata. Ne

dovodei u pitanje znaaj potovanja zakona i propisa u korienju budetskih sredstava,

37.

programske informacije i indikatori uinka zasigurno bi olakali graansko razumijevanje

budeta. Tim prije to programska klasifikacija, iako jo uvijek neobavezujua, predstavlja

standardnu formu budetske klasifikacije koju je, uostalom, preporuilo i Ministarstvo

finansija RS svojom Instrukcijom za budetske korisnike broj 1 iz 2012. godine.

Odsustvo programskog budetiranja ima za posljedicu i to to u dokumentima budeta ne

postoji veza izmeu predloene budetske potronje i usvojenih politika za posmatrani

vremenski period. S druge strane, Skuptina grada Banjaluka je 2008. godine usvojila

dokument srednjoronog razvojnog plana Banjaluke koji obuhvata period do 2015. godine i

kojim su definisani strateki i operativni ciljevi te programi za posmatrani period

ukljuujui i finansijske projekcije za svaki od njih. Time je jo 2008. godine uspostavljen

strateki okvir to je jedan od osnovnih preduslova za uvoenje programskog budetiranja.

Da stvar bude interesantnija, u 2012. godini je izvrena detaljna analiza ovog stratekog

dokumenta i usvojen je Izvjetaj o realizaciji Strategije razvoja Grada sa auriranim

programsko-projektnim akcionim planom.

U tom smislu treba dodatno ohrabriti kreatore gradskog budeta kako bi ire sagledali

koncept sopstvene odgovornosti u procesu budetiranja i shodno tome informacije o vrsti,

namjeni i mjestu budetske potronje, upotpunili informacijama o eljenim efektima

planiranih budetskih izdvajanja. Ve sada je mogue kombinovati dokumente budeta sa

dokumentima izvjetaja o radu gdje se navode pojedini output indikatori i indikatori

uinka (kao to su npr. kilometri asfaltiranih puteva, procenat domainstava u ruralnom

dijelu Grada koji imaju ured