análisis presupuesto general de la nación 2013: ¿sirve como instrumento de monitoreo y rendición...

Análisis Presupuesto General de la Nación 2013:¿sirve como instrumento de monitoreo y rendición de cuentas?

Carolina Alas de Franco

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Departamento de Estudios Económicos DEC


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FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL - FUSADES -

Una publicación del Departamento de Estudios Económicos

Primera edición 200 ejemplares

Septiembre 2013

ISSN 2306-3661

Antiguo Cuscatlán, El Salvador, Centroamérica.

Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Artículo 15 de la Ley del Libro

La autorización para reproducir total o parcialmente esta publicación deberá solicitarse al Director del Departamento de Estudios Económicos de FUSADES.

Análisis Presupuesto General de la Nación 2013:¿sirve como instrumento de monitoreo yrendición de cuentas?

Carolina Alas de Franco

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Índice general

Introducción ................................................................................................................... 1

I. Metas fiscales y proyecciones .......................................................................................... 2

I.1 Metas fiscales ..................................................................................................... 2

I.2 Proyecciones de crecimiento e inflación ............................................................ 4

I.3 Proyecciones de ingresos tributarios ................................................................. 5

II. Gastos .................................................................................................................... 8

II.1 Gastos presupuestados y gastos ejecutados ....................................................... 8

II.2 Gastos por clasificación económica .................................................................... 13

II.3 Gastos por institución ........................................................................................ 15

II.4 Gastos por áreas de gestión ............................................................................... 18

III. Modificaciones al presupuesto y techo para emisión de deuda de corto plazo ................ 20

IV. Reflexiones .................................................................................................................... 22

Índice de cuadros

1 Presupuesto General del Estado ........................................................................................................2

2 IndicadoresfiscalesdelMPP .............................................................................................................3

3 DéficitSPNFenpresupuesto2013yenMPP2013 ............................................................................4

4 Principalesindicadoresmacroeconómicos,2011-2017 ....................................................................5

5 Ingresostributariosbrutos:observadosypresupuestados ................................................................6

6 Comparaciónmontospresupuestadosyejecutadosdeprincipalessubsidios ....................................12

7 GobiernoCentral.Gastosporclasificacióneconómica:comparaciónentrepresupuesto

votadoyejecuciónfiscal ...................................................................................................................14

8 Gastoporinstitución:comparaciónentrepresupuestovotadoyejecuciónfiscal ...............................16

9 DestinodelosUS$800millonesprovenientesdelacolocacióndeeurobonos,

al31dejuliode2013 .......................................................................................................................17

10 Gastoporáreasdegestión:comparaciónentrepresupuestovotadoyejecuciónfiscal ......................19

11 Modificacionesalpresupuestovotadodeacuerdoconorigendefondos ..........................................21

Índice de gráficas

1 Déficit(-)/superávit(+)delGobiernoCentral ..................................................................................3

2 CrecimientorealPIBeinflación,proyeccionesyvariablesobservadas ..............................................5

3 Ingresostributariosbrutos:ejecutadosversuspresupuestados .........................................................6

4 Cargatributarianeta:observadayproyeccionesdelAcuerdoStand-By(ASB) ...................................7

5 Presupuestosvotadosyejecuciónfiscal ............................................................................................8

6 Gastocorrienteydecapital:ejecutadoversuspresupuestado ...........................................................9

7 Componentesdelgastocorriente:ejecutadoversuspresupuestado ...................................................10

8 Transferenciascorrientes:ejecutadasversuspresupuestadas ............................................................11

9 Principalessubsidios:ejecutadosversuspresupuestados ..................................................................12

10 Composicióndelgastoejecutadoeneducación ................................................................................18

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Análisis Presupuesto General de la Nación 2013: ¿sirve como instrumento de monitoreo y rendición de cuentas?

El presupuesto debe reflejar lo que el gobierno proyecta hacer para realizar su plan de desarrollo económico y social durante un año, a través de la gestión de ingresos, gastos, financiamiento y amortizaciones. En él están identificadas las distintas fuentes de las que se obtendrán los recursos, para lo cual deben hacerse proyecciones de crecimiento, inflación, ingresos tributarios, escenarios fiscales, entre otros. Al mismo tiempo, debe mostrar la manera cómo el gobierno planea utilizar estos ingresos.

Por lo anterior, el presupuesto del Estado es un instrumento importante de monitoreo y control, siempre y cuando su proceso de elaboración haya sido responsable, se sustente en supuestos y proyecciones que se apegan a la realidad, y se hayan incorporado en él todos los gastos que se conoce de antemano habrá que efectuar para cumplir con los programas y metas gubernamentales, explicando, al mismo tiempo, la forma cómo serán financiados.

Al no cumplir con condiciones como la integralidad, transparencia, proyecciones realistas y ser de fácil comprensión, el presupuesto pierde su capacidad de ser un instrumento de seguimiento y control; no permite conocer la causa de las desviaciones de la gestión fiscal con respecto a las metas presupuestadas; ni ayuda a corregir errores de la gestión pública. Más peligroso aún, las deficiencias en la elaboración del presupuesto permiten transitar más fácilmente hacia un nivel de endeudamiento insostenible en el largo plazo.

Los legisladores, al cumplir con su labor de aprobación del presupuesto, t ienen una trascendental responsabilidad, por las consecuencias negativas en cadena que tendría ratificar un instrumento que no cumple con los requisitos anteriores.

El 27 de septiembre de 2012, el Ministro de Hacienda presentó a la Asamblea Legislativa el proyecto de presupuesto 2013; después de esto se debería haber iniciado un proceso para analizarlo, evaluarlo y realizar consultas por

parte de los legisladores. Este análisis sirve, si se hace adecuadamente, para poder incorporar modificaciones que mejoren este instrumento, de manera que se apruebe un presupuesto transparente con información realista. No obstante, el presupuesto 2013 fue aprobado el 8 de noviembre de 2012 sin que se estudiara apropiadamente, por lo que presenta serios vacíos: es un presupuesto incompleto, que sobrestima ingresos y deja por fuera gastos importantes.

Por otra parte, el 18 de octubre de 2013, se firmó el Acuerdo para la Sostenibilidad Fiscal de El Salvador por parte de todos los partidos políticos con representación legislativa y el gobierno. La importancia de este acuerdo no se limitaba a lograr un consenso para autorizar la emisión de eurobonos por US$800 millones que necesitaba en ese momento el gobierno, sino que su transcendencia radica en los compromisos adquiridos; entre ellos: a) impulsar un marco jurídico que incluya reglas numéricas para el déficit y el nivel de endeudamiento, y mejoras en el proceso presupuestario; b) reducir el déficit fiscal a 2.7% del PIB en 2013; reducir la emisión de Letras del Tesoro (LETES) de 40% a 20% de los ingresos corrientes del presupuesto, y posteriormente bajarlo a 15%; y c) una política de austeridad, que incluye la reducción del 10% en la adquisición de bienes y servicios, y congelar plazas.

Para poder cumplir con lo anterior, el gobierno tenía la obligación de presentar un nuevo plan de gastos e ingresos para 2013, para modificar el presupuesto votado, en concordancia con el compromiso de reducir el déficit fiscal a 2.7% en este año; además, también se tenía que reducir el techo permitido de emisión de deuda de corto plazo, entre otros; sin embargo, nada de esto se ha hecho hasta la fecha.

En este documento se analizará el Presupuesto General de la Nación 2013, señalando las deficiencias que presenta, las cuales, a pesar de conocerse de antemano, no fueron subsanadas en el proceso de análisis al que supuestamente debió haber sido sometido por los legisladores.

Introducción

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Metas fiscales y proyeccionesI.

El Presupuesto General de la Nación 2013 aprobado por la Asamblea Legislativa asciende a US$4,505.3 millones, un aumento de US$163.8 millones con respecto a lo gastado en 2012. Sin embargo, mostraba un aumento de US$301.9 millones con respecto al presupuesto votado de 2012 (cuadro 1).

La deuda que incorpora el presupuesto 2013 ya había sido ratificada anteriormente por la Asamblea Legislativa, por lo que su aprobación únicamente requería de mayoría simple, 43 votos de los 84 diputados del Órgano Legislativo. Si, por el contrario, el financiamiento requerido hubiera implicado deuda nueva, es decir, todavía no aprobada por la Asamblea Legislativa, se hubiera necesitado de mayoría calificada para su aprobación (al menos 56 votos).

De acuerdo con el Informe de la Gestión Financiera del Estado 2012, el gasto ejecutado en ese año ascendió a US$4,341.5 millones, una desviación de US$138.1 millones del monto original del presupuesto votado 2012. Por lo que es oportuno cuestionarse si el presupuesto 2013 está más apegado a la realidad que el presupuesto votado 2012, o, por el contrario, se anticipa que también será sometido a modificaciones drásticas a lo

largo de 2013. ¿Refleja este nuevo presupuesto la política de austeridad que anuncia el gobierno?

Para responder a estas preguntas se debe analizar lo que ha sucedido en los últimos años, y evaluar si las cifras del presupuesto para 2013 muestran continuidad o no, con respecto a las virtudes o vicios de los presupuestos pasados.

I.1 Metas fiscales

Desde 2007, los presupuestos aprobados por la Asamblea Legislativa muestran un superávit para el gobierno central; sin embargo, de 2009 a 2012, el gobierno central ha terminado con una situación deficitaria en su ejecución fiscal en esos años (gráfica 1), mostrando que el presupuesto votado no toma en cuenta la trayectoria histórica.

El presupuesto de 2012 indicaba que se esperaba un superávit de US$30.3 millones en el gobierno central; no obstante, las cifras de ejecución fiscal muestran un déficit presupuestario1 de US$93.8 millones (sin incluir pensiones) en ese año, que equivale a un déficit fiscal de US$223.2 millones. Este déficit sería más alto si se tomaran en cuenta 1 El financiamiento neto adicional al financiamiento neto presupuestado.

Cuadro 1 Presupuesto General del Estado (Millones de US$ y porcentajes)

Ejecutado 2011

Ejecutado 2012

Monto Monto Part.% % PIB Monto Monto Part.% % PIB Abs. %

Ingresos totales 4,859.9 4,203.4 100.0 17.6 4,247.7 4,505.3 100.0 18.0 301.9 7.2

Corrientes 3,534.4 3,781.0 90.0 15.9 3,694.9 4,073.1 90.4 16.3 292.1 7.7

Capital 38.8 45.1 1.1 0.2 53.9 56.1 1.2 0.2 11.0 24.4

Financiamiento 1,159.4 224.5 5.3 0.9 380.1 217.7 4.8 0.9 -6.8 -3.0

Contribuciones especiales 127.3 152.8 3.6 0.6 118.8 158.3 3.5 0.6 5.5 3.6

Gastos totales 4,863.5 4,203.4 100.0 17.6 4,341.5 4,505.3 100.0 18.0 301.9 7.2

Corrientes 3,169.2 2,976.7 70.8 12.5 3,179.6 3,244.0 72.0 13.0 267.3 9.0

Capital 572.5 756.0 18.0 3.2 681.4 751.5 16.7 3.0 -4.5 -0.6

Aplicaciones financieras 907.1 254.8 6.1 1.1 250.7 248.9 5.5 1.0 -5.9 -2.3

Contribuciones especiales 141.5 152.8 3.6 0.6 149.0 158.3 3.5 0.6 5.5 3.6

Costo previsional 73.2 63.1 1.5 0.3 80.8 102.5 2.3 0.4 39.4 62.4

Fuente: Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2013, presupuestos votados e Informe de la Gestión Financiera del Estado 2012, Ministerio de Hacienda.

Presupuesto votado 2013

Variación con respecto a votado

2012

Presupuesto votado 2012Clasificación

económica

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los atrasos que se registraron en 2012 en los pagos a proveedores, subsidios, asignaciones de algunas dependencias y devoluciones de impuestos; los pagos de 2012 que se hagan efectivos en 2013 pondrán presión al gasto de este año.

El presupuesto 2013 no es congruente con la meta de déficit fiscal

En el presupuesto 2013, de nuevo, se presenta una situación superavitaria (US$31.2 millones) para el gobierno central, la cual no es congruente con la meta de déficit fiscal para el gobierno central de 3.1% (incluyendo pensiones) que se presenta en el Mensaje del Proyecto de Presupuesto (MPP) 2013 (cuadro 2), equivalente a US$774.7 millones2. Al descontar de este último déficit el pago de pensiones –alrededor de US$482 millones3– que ya tiene asegurado su financiamiento, quedaría un déficit de cerca de US$292.7 millones para el gobierno central para el que habría que buscar fondos en el futuro, ya que no fue contemplado en el presupuesto de 2013.

2 Se calculó el 3.1% del PIB de 2013 proyectado en el Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2013.3 Proyección del Ministerio de Hacienda (MH)..

Es notoria la discrepancia que existía entre el Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2013 y el Proyecto del Presupuesto 2013 en sí mismo, y cómo fue aprobado por la Asamblea Legislativa sin cuestionar tales diferencias.

Además, el presupuesto 2013 refleja un déficit fiscal para el sector público no financiero (SPNF) de US$12.1 millones (sin incluir pensiones) (cuadro 3), monto menor que el saldo deficitario

Gráfica 1 Déficit (-)/superávit (+) del Gobierno Central 1/

Cuadro 2 Indicadores fiscales del MPP 1/

(Como porcentaje del PIB)

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (*)En presupuesto Observado

1/ Amortizaciones menos desembolsos, no incluye pensiones(*) El observado 2013 es acorde con el presupuesto modificado al 30 de junio de 2013Fuente: elaborado con datos del Informe de la Gestión Financiera del Estado, presupuestos votados, varios años y datos del Ministerio de Hacienda (MH).

Millo

nes

Variables 2011 2012 (*) 2013 (**)

Ahorro corriente -0.2 0.5 1.6

Balance primario -1.7 -1.5 -0.7

Superávit/déficit -3.9 -3.8 -3.3

Inversión 2.7 3.1 3.0

Ahorro corriente 0.2 1.0 1.9

Balance primario -2.0 -1.6 -0.6

Superávit/déficit -4.2 -3.8 -3.1

(*) Datos estimados para 2012 (**) Proyecciones Fuente: Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2013

1/ Indicadores fiscales en Mensaje del Proyecto de Presupuesto (MPP) 2013

Sector público no financiero

Gobierno Central

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de US$828.4 millones que muestra el MPP 2013 para el SPNF (incluyendo pago de pensiones). Si se considera el financiamiento que se estima que se tendrá en 2013 para el pago de pensiones (US$482.0 millones), el gobierno deberá buscar financiamiento adicional al contemplado en el presupuesto por un monto de aproximadamente US$334.3 millones en el transcurso del año. Esta diferencia se explica, en buena parte, por gastos importantes que no han sido incluidos en el presupuesto, como son las devoluciones de impuestos y una parte de lo que se erogará en subsidios, entre otros.

I.2 Proyecciones de crecimiento e inflación

Si el presupuesto muestra una situación superavitaria para el gobierno central, contrario a su patrón deficitario de los últimos años, esto indica que las proyecciones están basadas en una sobrestimación del crecimiento de la economía, de la eficiencia de la recaudación o del impacto de las reformas tributarias, y/o se pueden estar subestimando los gastos.

Con excepción de 2005, 2006 y 2010, el crecimiento real del PIB observado ha estado por debajo de

las proyecciones en que se han sustentado los presupuestos. En 2008, la crisis internacional comenzó a impactar en el crecimiento de la economía salvadoreña; sin embargo, este shock externo no se incorporó adecuadamente en el presupuesto de 2008 ni en el de 2009, por lo que las proyecciones de crecimiento de la economía estuvieron bastante alejadas de las cifras de crecimiento registradas en esos años (gráfica 2). Por el contrario, en 2010 se subestimó la recuperación que tendría la economía, resultando en un crecimiento observado bastante más alto que el estimado. En 2011 y 2012, las proyecciones de crecimiento del presupuesto tampoco han sido muy precisas.

En el presupuesto 2013, la proyección de crecimiento real del PIB es 2.3% (cuadro 4). Este estimado es demasiado optimista, considerando que en 2010 y 2011, el crecimiento real de la economía fue 1.4% y 2.2%, respectivamente, y que en 2012 creció 1.9%. Además, de acuerdo con los empresarios, prevalece un clima desfavorable para la inversión: existe un deterioro en las relaciones sector privado y gobierno; mayor incertidumbre política y altos índices de violencia, lo que frena la inversión y el crecimiento. Por otra parte, las proyecciones de organismos internacionales apuntan a que El Salvador será uno de los países que menos crecerá en 2013; las proyecciones del Fondo Monetario Internacional (FMI) a abril

Cuadro 3 Déficit SPNF en Presupuesto 2013 y en MPP 2013

(Millones de US$)

Total

I. Financiamiento (desembolsos) presupuestado para el SPNF 293.9

II. Aplicaciones financieras (amortizaciones) presupuestadas para el SPNF 281.8

III. Déficit implícito en presupuesto 2013 para SPNF (II-I) -12.1

IV. Proyección déficit SPNF (incluyendo pensiones) para 2013 según MPP 2013 -828.4

V. Proyección financiamiento para pensiones durante 2013 (*) 482.0

VI. Proyección déficit SPNF (sin incluir pensiones) para 2013 (IV+V) -346.4

Necesidad estimada de financiamiento adicional a lo presupuestado que se requerirá en 2013 (VI - III) -334.3

(*) Proyección del MH en Balance Fiscal del SPNF, cierre preliminar 2012, 20 de diciembre de 2012, MH.

Fuente: elaborado con datos del Presupuesto 2013, Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2013 y datos del Ministerio de Hacienda.

Concepto

Nota: SPNF incluye gobierno central, instituciones descentralizadas y empresas públicasMPP = Mensaje del Proyecto de Presupuesto

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de 2013 eran de un crecimiento de 1.6% para El Salvador, y en esa misma fecha, el Banco Mundial pronosticaba que el país crecería 1.8%, mientras que Fitch estimaba 1.9% en los años 2013, 2014 y 2015.

En cuanto a la meta de inflación, en 2012, el crecimiento anual de los precios fue 0.8%, quedando así por debajo de la proyección de 1.4%. A junio de 2013, la inflación anual es solo 0.9%, cifra bastante por debajo de la tasa de inflación anual de 2.9% que se proyectó en el MPP 2013 para este año.

I.3 Proyecciones de ingresos tributarios

Si el crecimiento real y la inflación que se esperan en 2013 están sobrestimados, la proyección del PIB nominal será muy optimista, lo que llevará a una sobrevaluación de los ingresos tributarios.

Un cálculo inadecuado en las proyecciones del PIB puede incrementar artificialmente la recaudación tributaria en el presupuesto; también se puede introducir un sesgo positivo en estos ingresos, si se sobredimensiona la efectividad de la

Cuadro 4 Principales indicadores macroeconómicos, 2011-2017

(Millones de US$ y porcentajes)

Gráfica 2 Crecimiento real PIB e inflación:

proyecciones (*) y variables observadas

-3.5

-2.5

-1.5

-0.5

0.5

1.5

2.5

3.5

4.5

5.5

6.5

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013(**)

Proyeccióncrecimientoreal

Crecimientorealobservado

Proyeccióninflación(IPC)

Inflación(IPC)observada

%

(*) Proyecciones del Mensaje del Proyecto de Presupuesto, varios años.(**) En 2013, el crecimiento real del PIB observado es la proyección de Fitch Ratings para 2013 (1.9%), que tenía a abril de 2013.Fuente: elaborado con datos del BCR y del Mensaje del Proyecto de Presupuesto, varios años.

Indicadores 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

PIB nominal (millones US$) 23,139.0 23,864.4 24,989.7 26,079.8 27,448.3 28,871.6 30,408.3

Crecimiento real PIB (%) 2.2 1.9 2.3 2.5 2.7 2.5 2.6

Inflación (IPC) (%) 5.1 0.8 2.9 3.3 3.3 3.3 3.3

Crecimiento export. bienes y serv. nominal (%) 16.6 4.5 6.9 7.7 6.7 7.0 6.5

Crecimiento import. bienes y serv. nominal (%) 17.7 2.8 5.0 7.0 6.5 7.6 6.1

Nota: cifras 2011-2012 son observadas, cifras 2013-2017 son proyecciones del Ministerio de Hacienda a octubre de 2012.Fuente: Elaborado con datos del BCR y del Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2013, Ministerio de Hacienda.

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gestión pública y/o la incidencia de las reformas tributarias sobre la recaudación de impuestos. Por lo anteriormente expresado, es importante tener proyecciones realistas en cuanto al crecimiento del PIB, la gestión fiscal y el impacto de las reformas tributarias.

Al analizar las proyecciones de ingresos tributarios brutos de los presupuestos pasados, se observa que de 2005 a 2008 hubo una subestimación de los

ingresos por impuestos; tendencia que cambió a partir de 2009 cuando se empezaron a sobrestimar los ingresos tributarios4, siendo la excepción el año 2011 (cuadro 5 y gráfica 3).

4 En el capítulo 6 del documento Finanzas Públicas y Transparencia del Presupuesto en El Salvador de Funde, se llega a conclusiones similares en torno a las deficiencias que presentan los presupuestos aprobados: ingresos sobrevaluados y gastos subvaluados, que dan lugar a modificaciones durante el año por causa de gastos que sí son previsibles.

Gráfica 3 Ingresos tributarios brutos: ejecutados versus presupuestados

exceso (+) o faltante (-)

Cuadro 5 Ingresos tributarios brutos: observados y presupuestados

(Millones de US$ y porcentajes)

-600

-500

-400

-300

-200

-100

0

100

200

300

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013(*)

Mill

ones

de

dóla

res

Nota: se incluye contribuciones especiales(*) En 2013 es la diferencia entre lo presupuestado al 31 de julio de 2013 y lo ejecutado a esa fecha.Fuente: elaborado con datos de presupuestos votados, del Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2013 y del Banco Central de Reserva

Año

Ingresos tributarios

brutos observados

Ingresos tributarios brutos en

presu-puestos

Excedente o déficit

Variación anual observada

(monto)

Var. anual (dif. entre montos presup. y

los observados año anterior)

Crecimiento ingresos

tributarios observados

Crecim. ingresos tribut. presup.

respecto a observados año

anterior

Crecimiento ingresos

tributarios en presupuestos

Carga tributaria

bruta observada

Carga tributaria bruta en

presupuestos

2001 1,530.3 1,640.2 -109.9 78.2 188.1 5.4% 13.0% 11.1% 11.9%

2002 1,684.7 1,702.3 -17.6 154.4 172.0 10.1% 11.2% 3.8% 11.8% 11.9%

2003 1,812.4 1,803.2 9.2 127.7 118.5 7.6% 7.0% 5.9% 12.0% 12.0%

2004 1,925.0 1,956.2 -31.2 112.6 143.8 6.2% 7.9% 8.5% 12.2% 12.4%

2005 2,229.4 2,120.8 108.6 304.4 195.8 15.8% 10.2% 8.4% 13.0% 12.4%

2006 2,573.5 2,343.4 230.1 344.1 114.0 15.4% 5.1% 10.5% 13.9% 12.6%

2007 2,876.8 2,647.0 229.8 303.2 73.5 11.8% 2.9% 13.0% 14.3% 13.2%

2008 3,089.6 2,896.0 193.6 212.8 19.2 7.4% 0.7% 9.4% 14.4% 13.5%

2009 2,836.0 3,331.6 -495.6 -253.6 242.0 -8.2% 7.8% 15.0% 13.7% 16.1%

2010 3,071.8 3,180.7 -108.9 235.8 344.7 8.3% 12.2% -4.5% 14.3% 14.9%

2011 3,486.3 3,423.5 62.8 414.5 351.7 13.5% 11.4% 7.6% 15.1% 14.8%

2012 3,685.1 3,768.2 -83.1 198.8 281.9 5.7% 8.1% 10.1% 15.4% 15.8%

2013 4,099.4 414.3 11.2% 8.8% 16.4%

Fuente: Elaboración propia con datos de presupuesto votado e Informe de la Gestión Financiera del Estado, Ministerio de Hacienda y datos del Banco Central de Reserva.

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En 2009, lo captado por ingresos tributarios brutos quedó cerca de US$495.6 millones por debajo de la meta que se había estimado, este año fue atípico ya que es cuando la crisis internacional afectó con más fuerza a la economía salvadoreña. Al siguiente año, tampoco se logró la meta trazada, a pesar de la reforma tributaria de finales de 2009; no obstante, en 2011, los ingresos tributarios brutos fueron iguales a US$3,486.3 millones, superándose la cifra proyectada. Sin embargo, para el siguiente año, de nuevo, los ingresos tributarios brutos alcanzados estuvieron por debajo de lo estimado, aun con la reforma al impuesto sobre la renta de finales de 2011, que se prevé tendrá su efecto más plenamente en 2013. El presupuesto votado 2012 esperaba una recaudación tributaria bruta de US$3,768.2 millones; sin embargo, solo se logró una recaudación de US$3,685.2 millones, registrándose una brecha de US$83.1 millones.

El presupuesto 2013 estima que los ingresos tributarios brutos en este año serán iguales a US$4,099.4 millones, esperándose, por tanto, un aumento de US$414.3 millones5 (11.2%) en 2013, incremento más elevado que el aumento de US$198.8 millones (5.7%) en la recaudación

5 Similar al aumento de US$414.5 millones registrado en los ingresos tributarios brutos en 2011, cuando se logró un incremento récord.

tributaria registrado en 2012, y similar al registrado en 2011.

Lograr la meta del Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2013, implica, también, hacer que la carga tributaria bruta pase de 15.4% en 2012 a 16.4% en 2013, lo que supone un aumento de un punto porcentual, aumento incluso superior al récord de 20056, asociado, en parte, con la reforma tributaria de 2004.

La trayectoria de la carga tributaria en términos netos también corrobora que las metas de recaudación para 2013 son muy altas. Los incrementos más altos en la carga tributaria neta se registraron en 2005 y 2006, un punto y 0.9 puntos porcentuales, respectivamente (gráfica 4), luego de una reforma tributaria importante en 2004. Sin embargo, el aumento anual promedio durante 2005-2011 fue únicamente 0.36 puntos porcentuales.

Alcanzar las proyecciones de ingresos tributarios en 2013 será difícil, tanto por el patrón histórico, como por la situación de lento crecimiento y de desaceleración de los ingresos por IVA. La 6 En 2005 la carga tributaria bruta aumentó 0.9 puntos porcentuales; en 2006 y 2011, años en que también aumentó significativamente la carga, el aumento fue de 0.8 puntos porcentuales.

Gráfica 4 Carga tributaria neta: observada y proyecciones

del Acuerdo Stand-by (ASB)

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2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Observada

Proyecciones del ASB (tercera revisión)

Fuente: elaborado con datos del BCR y proyecciones del ASB (tercera revisión) con el FMI.

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tendencia en los primeros siete meses de este año corrobora que es improbable que se logren las metas; a julio de 2013, los ingresos tributarios se encontraban US$109.3 millones por debajo de lo presupuestado para ese período.

Una proyección optimista de la recaudación tributaria obliga a que se le asignen más recursos de lo que se debería al Órgano Judicial y a las municipalidades, cuyas asignaciones no serán menores al 6% de los ingresos corrientes contemplados en el presupuesto del Estado, en el primer caso, e igual al 8% de los ingresos corrientes netos, en el segundo caso.

GastosII.

II.1 Gastos presupuestados y gastos ejecutados

A través de los años, lo gastado por el Estado ha sido mayor que el monto presupuestado; sin embargo, esta diferencia se ha ampliado

y desde 2006 ha sido mayor que US$200 millones, superando los US$300 millones en 2010 y 2011 (gráfica 5).

El patrón histórico ha sido que los gastos realizados exceden a lo presupuestado

El presupuesto votado 2012 era US$7.1 millones menor que lo gastado al cierre de 20117, reducción que, cuando se sometió a aprobación el presupuesto 2012, pudo haberse considerado como congruente con una política de control del gasto. Sin embargo, al contrastar el presupuesto votado 2012 con el votado de 20118, se observa que el primero excede en US$352.9 millones al presupuesto originalmente aprobado para 2011, lo que indica que el presupuesto votado de 2011 fue objeto de modificaciones significativas en el transcurso del año. 7 Sin incluir en el gasto ejecutado de 2011, los US$653 millones utilizados para pago de deuda.8 Op.Cit.

Gráfica 5 Presupuestos votados y ejecución fiscal

1/ En 2009 no se consideran US$800 y US$183 millones para pago de deuda en el ejecutado.2/ En 2011 no se consideran US$653 millones para pago de deuda en presupuesto votado y en ejecutado. (*) En 2013 ejecución fiscal se refiere al presupuesto modificado al 31 de julio de ese año.Fuente: elaborado con datos del presupuesto votado e Informe de la Gestión Financiera del Estado, varios años y datos del Ministerio de Hacienda.

2,4872,794

2,992

3,338

2,944

3,3433,628 3,654

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3,132

3,635

3,2583,624

3,8443,996

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2003 2004 2005 2006 2007 2008 20091/

2010 20112/

2012 2013(*)

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En 2012, de nuevo, se terminó gastando mucho más que lo presupuestado originalmente, con un gasto ejecutado que fue US$138.1 millones por encima del monto del presupuesto votado para ese año, y quedando US$131.0 millones por encima de lo gastado en 20119.

Por su parte, el presupuesto de 2013 indica que se prevé gastar US$163.8 millones más que la ejecución fiscal de 2012; no sobrepasar esa meta será más difícil entre mayor sean los pagos atrasados que deberían haberse pagado en 2012, pero que se harán efectivos hasta 2013.

Existe un exceso de gasto corriente sobre lo presupuestado

Históricamente, los gastos corrientes del gobierno central han excedido el monto que se presenta en los presupuestos, diferencia que llegó a ser de US$438.0 millones en 2011 (gráfica 6).

En el presupuesto votado de 2012, los gastos corrientes contemplados ascendían a US$2,976.8 millones, terminándose con una ejecución de 9 Op. Cit.

US$3,179.6 millones para ese año, superando así en US$202.8 millones lo presupuestado. Aunque la brecha de ese año es menor que la de 2011, no deja de ser elevada; además, debe mencionarse que en 2012 se dejaron de pagar varios rubros por el problema de efectivo del gobierno, lo que redujo artificialmente esta diferencia.

En 2013, el monto de gasto corriente en el presupuesto asciende a US$3,244.0 millones, un aumento de US$267.3 millones con respecto al presupuesto votado de 2012, pero que solo significa un incremento de US$64.4 millones (2%) con respecto a lo gastado en 2012. El patrón histórico del gasto corriente indica que en 2013 es bastante probable que se termine gastando por encima de lo proyectado. Además, las modificaciones al presupuesto durante el primer semestre de 2013, y la reorientación de recursos provenientes de la emisión de eurobonos para gasto corriente, como se explicará más adelante, apuntan a que este año este gasto excederá lo presupuestado.

En el caso del gasto de capital (gráfica 6), no siempre lo ejecutado excede a lo presupuestado, tal como se observa en los años 2008, 2011 y 2012; sin embargo, debe mencionarse que en este tipo de gasto, cuando no se logra llegar a la meta, en algunos casos está relacionado con problemas de ejecución.

Gráfica 6 Gasto corriente y de capital: ejecutado versus presupuestado

exceso (+) o faltante (-)

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (*)

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Gasto corriente Gasto de capital

Nota: en el gasto de capital no se ha incluido el Fovial(*) En 2013 lo presupuestado se compara con la modificación presupuestaria al 30 de junio de 2013.Fuente: elaborado con datos del Informe de la Gestión Financiera del Estado y presupuesto votado, varios años.

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En 2012, el gasto de capital ejecutado fue US$75.0 millones menor que lo que se había presupuestado, a pesar de contar con los fondos de Fomilenio I, recursos que ya no se recibirán en 2013 por haber finalizado este proyecto; ese ha sido uno de los años donde se ha estado más por debajo de lo proyectado. A pesar de lo anterior, para 2013 se proyectó que el gasto de capital crecería 10.2% con respecto a lo ejecutado en 2012.

La adquisición de bienes y servicios es uno de los rubros en los que existe mayor diferencia entre lo presupuestado y lo verdaderamente ejecutado cada año

El gasto en bienes y servicios es uno de los rubros donde se observan las mayores desviaciones con respecto a lo presupuestado -por exceso de gasto-, brecha que se mantiene por encima de los US$100 millones anuales (gráfica 7). De 2006 a 2012, el gasto en bienes y servicios excedió en US$861.5 millones a lo presupuestado para ese período; por lo que es importante determinar la causa de estas desviaciones, para poder hacer estimaciones más realistas en el futuro.

En 2012, problemas de efectivo hicieron que el gobierno se atrasara en el pago de varios de sus proveedores, lo que frenó, en parte, el crecimiento del gasto en bienes y servicios. Estos rezagos serán una presión hacia arriba en el gasto en 2013, por lo que el hecho que se haya estimado que en 2013 el monto de las adquisiciones de bienes y servicios se reducirá en 0.8% con respecto a lo gastado en 2012, solo se comprende si se interpreta que ha habido una subestimación de gastos. Al 30 de junio de 2013, el presupuesto modificado mostraba un aumento de US$56.0 millones para bienes y servicios.

En el caso de las remuneraciones, este rubro no presenta variaciones importantes con respecto a lo presupuestado (gráfica 7), lo que refleja que, en general, hay menor margen para modificar los montos asignados a este rubro durante el año, una vez han sido presupuestados.

Sin embargo, lo anterior no ha impedido que lo que se destina para remuneraciones en los presupuestos votados haya crecido rápidamente y mantenga una tendencia al alza aún en períodos de crisis económica; como, por ejemplo, en 2009 cuando las remuneraciones aumentaron significativamente, a pesar de que en ese año los ingresos fiscales cayeron por el impacto de la crisis internacional en la economía salvadoreña.

Gráfica 7 Componentes del gasto corriente: ejecutado versus presupuestado

(Millones de US$)

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2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Nota: en 2013 se ha tomado como ejecutado el presupuesto modificado al 30 de junio de 2013Fuente: elaborado con datos del Informe de la Gestión Financiera del Estado y presupuesto votado, varios años.

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2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

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Las remuneraciones ejecutadas han pasado de representar el 4.5% del PIB en 2006 al 6.1% en 2012. Por su tendencia creciente y por ser un gasto rígido hacia la baja, que absorbe una buena parte de los fondos del presupuesto –las remuneraciones tienen una participación en el gasto corriente significativamente más alta que la que tiene el gasto de bienes y servicios–, es recomendable un análisis de la estructura salarial del sector público y de la fuerza laboral.

Otro componente del gasto corriente con desviaciones significativas con respecto a lo proyectado son las transferencias corrientes

Las transferencias corrientes -que incluyen subsidios y devoluciones de impuestos-, deberían ser proyectadas con más precisión, ya que consistentemente a través de los años se han subestimado en un monto significativo (gráfica 8). En los últimos años, las transferencias han estado más de US$100.0 millones anuales por encima de lo presupuestado, y en 2011, este rubro excedió en US$239.9 millones la cifra del presupuesto votado. En 2012, esta diferencia se redujo a US$92.2 millones, cifra que aún es alta; además, en ese año hubo demoras en el pago de algunos subsidios, lo que puede haber incidido en una diferencia menor, trasladando el problema de

efectuar estos gastos para 2013. De 2006 a 2012, el monto de lo gastado en transferencias corrientes excedió en US$1,108.4 millones lo presupuestado para ese período, exceso equivalente a 4.6% del PIB de 2012.

El proyecto del presupuesto 2013 asigna a las transferencias corrientes US$733.3 millones, cifra similar a lo gastado en 2008, y menor que lo gastado en 2012; lo que hace esperar una ampliación de la brecha entre lo gastado y lo presupuestado para este año. La desviación con respecto a lo presupuestado ya se está observando, al 30 de junio de 2013, el presupuesto modificado de las transferencias corrientes presentaba un aumento de US$182.0 millones.

Lo gastado en subsidios excede a lo proyectado

En el presente, una parte importante de las transferencias corrientes la conforman los subsidios, los cuales han sido consistentemente subestimados en un monto significativo.

Durante varios años, el gasto en subsidio al gas ha excedido lo presupuestado, incluso en más de US$100 millones en algunos años (cuadro 6 y gráfica 9). En el presupuesto de 2013 se ha subestimado de nuevo este gasto; se estimaron

Gráfica 8 Transferencias corrientes: ejecutadas versus presupuestadas

exceso (+) o faltante (-) (Millones de US$)

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2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 (*)

(*) En 2013 como ejecutado se ha tomado el presupuesto modificado al 30 de junio de 2013.Fuente: elaborado con datos del Informe de la Gestión Financiera del Estado y presupuesto votado, varios años.

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US$77.9 millones para este subsidio, cuando en 2012 se pagaron US$135.6 millones (cuadro 6). Además, las proyecciones de cierre de 2013 del Ministerio de Hacienda indican que se invertirán US$138.9 millones en este rubro10.10 Informe Rendición de Cuentas junio 2012-mayo 2013, 20 de agosto de 2013, MH.

El gobierno había considerado que en 2013, con la utilización de la tarjeta de beneficiario del subsidio al gas, se lograría reducir lo gastado en este rubro. No obstante, luego de la actualización de los datos de las personas que lo reciben, las autoridades anunciaron que resultaron 140 mil nuevos beneficiarios, por lo que ya solicitaron, y

Cuadro 6 Comparación montos presupuestados y ejecutados de principales subsidios

(Millones de US$)

Gráfica 9 Principales subsidios: ejecutados versus presupuestados

exceso (+) o faltante (-) (Millones de US$)

Presu-puesto Ejecutado Gasto en

excesoPresu-puesto Ejecutado Gasto en

excesoPresu-puesto Ejecutado Gasto en

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2003 16.6 31.0 14.4 0.0 6.0 6.0 0.0 0.0 0.0

2004 16.6 46.2 29.6 0.0 40.6 40.6 0.0 0.0 0.0

2005 16.6 55.6 39.0 5.0 32.2 27.2 0.0 8.9 8.9

2006 16.6 94.5 77.9 5.0 77.2 72.2 0.0 22.1 22.1

2007 16.6 104.3 87.7 5.0 62.1 57.1 0.0 4.1 4.1

2008 16.6 136.8 120.2 15.0 210.9 195.9 0.0 44.8 44.8

2009 16.6 83.4 66.8 15.0 118.2 103.2 23.8 78.8 55.0

2010 34.4 135.6 101.2 15.0 111.1 96.1 19.0 48.0 29.0

2011 37.6 163.5 125.9 22.5 115.2 92.7 51.2 56.5 5.3

2012 61.4 135.6 74.2 0.0 200.6 200.6 42.9 64.4 21.5

2013 1/ 77.9 138.9 61.0 95.8 176.5 80.7 35.3 54.3 19.0

1/ Para ejecutado 2013 se tomaron proyecciones del MH en Informe de Rendición de Cuentas. Agosto de 2013.Fuente: Presupuesto votado, Informe de la Gestión Financiera del Estado y presentaciones del Ministerio de Hacienda, varios años, e Informe de Rendición de Cuentas 2012-2013, 20 de agosto de 2013, Ministerio de Hacienda.

Subsidio gas Subsidio electricidad Subsidio transporte público

Año

Gas

Electricidad

Transportepúblico

(*) Como ejecutado para 2013 se tomaron las proyecciones 2013 del MH Fuente: presupuesto votado, Informe de la Gestión Financiera del Estado y presentaciones MH, varios años.

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fueron aprobados, refuerzos presupuestarios por US$52 millones para este subsidio en este año11.

Una situación similar sucede con el subsidio a la electricidad. En el presupuesto de 2012 se estimó un monto de 100 dólares del Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía (FINET) para este subsidio; al final se gastaron US$200.6 millones (cuadro 6). En el presupuesto 2013 se incluyeron US$95.8 millones para pagar este subsidio por parte de CEL, a diferencia del presupuesto 2012 que no contemplaba este gasto para CEL. No obstante, las estimaciones del Ministerio de Hacienda señalan que este gasto será igual a US$176.5 millones en 2013, con lo que se espera que este gasto exceda en US$80.7 millones lo proyectado.

En cuanto al subsidio al transporte público, en el presupuesto de 2012 se había contemplado un monto de US$42.9 millones, y se terminó con un gasto de US$64.4 millones (cuadro 6 y gráfica 9); sin embargo, de ese monto, a principios de 2013 todavía se les adeudaba US$19.0 millones a los transportistas, por lo que en 2013 se pidió, y fue aprobado12, un refuerzo presupuestario por ese monto.

Por otro lado, el presupuesto 2013 había considerado una reducción en el monto del subsidio al transporte público de US$29.1 millones con respecto a lo gastado en 2012. Esta cifra está por debajo de las proyecciones del Ministerio de Hacienda, por lo que la subvaluación de estos gastos implicará modificaciones adicionales que elevarán aún más el presupuesto de 2013, que se traducirá en un déficit más alto.

De 2006 a 2012 lo gastado en exceso en estos tres subsidios ascendió a US$1,653.6 millones. Estos subsidios representan una porción significativa del total pagado por el Estado por este concepto. Distintos estudios13 han señalado que una parte importante de los mismos llega a los hogares de mayores ingresos, por lo que es imprescindible la focalización del mismo, más aún con los problemas de efectivo del gobierno y el rápido crecimiento del nivel de endeudamiento.11 Decretos Legislativos 365 del 25 de abril y 380 del 23 de mayo de 2013.12 Decreto Legislativo 365, 25 de abril de 2013.13 Artana, Daniel y Fernando Navajas, Análisis y rediseño de los subsidios en El Salvador, Fusades, 2008; Tornarolli, Leopoldo y Emmanuel Vásquez, Incidencia distributiva de los subsidios en El Salvador, BID, 2012.

Otro gasto que está subestimado o no se incluye en el presupuesto son las devoluciones de IVA y renta. En 2011 lo gastado por este concepto ascendió a US$293.4 millones, y en 2012 fue de US$251.5 millones, monto que no fue mayor debido a los atrasos en las devoluciones en ese año.

No obstante, a pesar de que en los últimos años las devoluciones sobrepasan los US$200 millones, esta información no es recogida en la elaboración del presupuesto. En el presupuesto votado de 2012 se estimó que las devoluciones por IVA a los exportadores llegarían a US$15 millones, y las devoluciones por ingresos de años anteriores se presupuestaron en US$5.1 millones. En 2013, de nuevo, se hace una proyección no realista sobre el monto que deberá gastar el gobierno por la devolución del IVA a los exportadores: solo cien dólares, mientras que la provisión para las devoluciones de ingresos de años anteriores asciende a US$6.8 millones.

Las reformas tributarias de diciembre de 2011 implicaron cambios en la administración tributaria con el propósito de lograr que las retenciones de renta fueran más exactas y así reducir las devoluciones; pero aún con estas reformas, la cifra presupuestada para 2013 en devoluciones por ingresos de años anteriores está, de nuevo, subestimada.

II.2 Gastos por clasificación económica

En el presupuesto para 2013, el gasto corriente asciende a US$3,244.0 millones, un aumento de US$267.2 millones comparado con el presupuesto votado 2012 y de US$64.4 millones con respecto a lo ejecutado en 2012 (cuadro 7). Lograr que los gastos corrientes solo aumenten esa cantidad con respecto a lo gastado en 2012, significaría poder cumplir con una política de austeridad que no se ha observado recientemente; luego de varios años en los que el gasto corriente ejecutado ha excedido en varios millones lo que se ha presupuestado.

Por otra parte, hay que tomar en consideración que en 2013 puede tenerse la presión adicional de pagos demorados a proveedores, devoluciones de impuestos no efectuadas y otros subsidios que

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15

FUSADES-DEC


no fueron pagados en 2012, y que se tendrán que honrar en 2013; lo que hará más difícil cumplir con la meta presupuestada.

Por ejemplo, el decreto No. 156, del 4 de octubre de 2012, facultó al Ministerio de Hacienda para que pagara con notas de crédito la deuda que la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA) tenía a agosto de 2012 con la Unidad de Transacciones y las distribuidoras eléctricas, por un monto total de US$33.6 millones. Además, también las devoluciones de impuestos se están pagando con notas de crédito. Esta forma de pago implica que el gobierno recibirá menos ingresos por impuestos en 2013, cuando estas notas se ocupen para pagar tributos. Por otro lado, de acuerdo con funcionarios del MH14, a enero de 2013 había cuentas pendientes de pagar de 2012 que ascendían a US$140.0 millones, lo que presionará el gasto de este año.

En el presupuesto 2013, el mayor incremento en gasto corriente, con respecto a lo gastado en 2012, corresponde a remuneraciones que se aceleran, aumentando US$90.0 millones (6.2%). De acuerdo con el Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2013 se destinarán US$59.4 millones para pagar escalafones y ajustes salariales.

El gasto en remuneraciones ha sido uno de los que más ha aumentado en los últimos años, sobresaliendo el incremento realizado en 2009, año de transición del gobierno, y el de 2011, año cuando los maestros del programa Educo pasaron a Ley de salarios, pero aun excluyendo este movimiento, el aumento en remuneraciones en ese año fue alto. Las remuneraciones han pasado de representar un 40.6% del gasto corriente en 2007, a 45.8% en 2012, y, de acuerdo con el presupuesto 2013, se espera que llegue a tener una participación del 47.7%.

En cuanto a la adquisición de bienes y servicios, llama la atención que, de acuerdo con lo presupuestado en 2013, se espera una reducción de US$3.0 millones, lo que es contrario con la tendencia histórica. Únicamente en 2012 se ha observado una contracción en este gasto (US$10 millones); sin embargo, debe tomarse en cuenta que en ese año se acumularon pagos demorados a los proveedores, lo que contribuyó a este resultado.14 Declaraciones del Viceministro del Ministerio de Hacienda en La Prensa Gráfica, viernes 8 de febrero de 2013.

En el presupuesto 2013, también se ha estimado una reducción en las transferencias corrientes15 (US$34.0 millones) con respecto a lo ejecutado en 2012; lo que es contrario con la tendencia histórica que muestra que este gasto se subestima, terminando lo ejecutado bastante por encima de lo presupuestado.

Con respecto al gasto de capital, en 2013 se ha previsto que se ejecutarán US$70 millones más que el año pasado. Debe tenerse presente que en 2013 no se dispondrá de los fondos de Fomilenio I, además, se terminó la construcción del bulevar Diego de Holguín (ahora bulevar Monseñor Romero), por lo que lograr este incremento en la inversión de 2013 dependería, en buena parte, de la realización de nuevos proyectos en infraestructura.

Por ejemplo, el traslado del pago de lo recaudado por pago de placas y multas al Fondo de Conservación Vial (Fovial) permitirá una mayor inversión en obras de infraestructura en 2013 por parte de esta entidad. Además, este Fondo ha sido autorizado para llevar a cabo una titularización por US$100.0 millones en 2013, habiéndose realizado en mayo de ese año la primera titularización por US$50.00 millones.

II.3 Gastos por institución

En el cuadro 8 se presentan las asignaciones presupuestarias por institución. En 2013, al igual que en años anteriores, la mayor parte de los recursos se ha destinado a Educación, Salud, Justicia, Obras Públicas, Defensa Nacional, Presidencia y Economía. Sobresale el incremento del presupuesto para Salud, Educación y el Órgano Judicial en este año.

De 2009 a 2012, las erogaciones que más han aumentado su participación, dentro del gasto total ejecutado del Gobierno Central, son las de: Educación, Salud, Justicia, Economía, Presidencia y Obras Públicas, en ese orden. Debe recordarse que el subsidio al gas licuado y al transporte público han registrado aumentos significativos en los últimos años, así como también ha 15 Los principales subsidios están incluidos en las transferencias corrientes.

16

FUSADES-DEC


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17

FUSADES-DEC


sucedido con el llamado “paquete escolar”16, lo que explica parte del aumento en los ramos de Economía, Obras Públicas y Educación, que son las instituciones donde se incluyen estas ayudas, respectivamente.

Sin embargo, contrario a esta tendencia, en el presupuesto 2013 se proyectó una disminución en el presupuesto de Economía (US$52.7 millones), Presidencia de la República (US$28.4 millones) y Defensa Nacional (US$7.3 millones), con respecto a lo gastado en 2012. No obstante, estas reducciones ya quedaron anuladas, al haberse autorizado, en los primeros cinco meses de 2013, una reorientación de los recursos obtenidos por la colocación de eurobonos por US$800 millones del año pasado así: US$52 millones para Economía, US$31 millones para la Presidencia de la República y US$10.5 millones para Defensa17 (cuadro 9).

En 2009 se registró un aumento significativo en el gasto ejecutado en salud, pasando de 16 El gasto por el paquete escolar comenzó a registrarse en 2009 cuando se hicieron erogaciones por este concepto, que, sin embargo, eran para financiar el paquete que se entregaría en 2010.17 Decretos Legislativos 365 y 380.

representar 1.7% del PIB en 2008 a 2% en 2009, manteniéndose alrededor de esta cifra a partir de entonces. En 2012, este gasto representó el 2.1% del PIB, siendo el primer año en que, en términos absolutos, se terminó gastando menos que lo que se había presupuestado en el ramo de Salud; para el presupuesto de 2013, se ha considerado un aumento importante (12.7%) en este rubro, comparado con lo gastado en 2012.

En el ramo de Educación, se registró un aumento importante de US$124 millones en 2009, pasando de representar 2.9% el PIB en 2008 a 3.7% en 2009, la mayor participación en los últimos años. Debe recordarse que en 2009 se comenzó a financiar el paquete escolar, cuyo gasto ascendió a US$56.8 millones en ese año18. En 2010, el gasto en educación bajó en términos del PIB, oscilando entre 3.2% y 3.5% del PIB durante 2010-2012.

El gasto en educación y salud ha aumentado en los últimos años; sin embargo, todavía no se alcanzan los montos deseados para lograr un cambio importante en la calidad de ambos servicios y para mejorar su infraestructura; continúan las quejas en torno a la mala calidad de los mismos, con problemas, además, en el abastecimiento de medicinas en el caso de salud.

En el presupuesto en educación está incluido el monto destinado al paquete escolar que comprende, en su mayor parte, lo gastado en uniformes para alumnos de educación básica; esta ayuda supera los US$80 millones anuales.

Con este paquete se quiere contribuir a elevar la matrícula escolar, reducir la deserción y ayudar a la economía familiar. No obstante, ante los recursos escasos, al destinar estos fondos para este propósito se desvían recursos que pudieran destinarse a mejorar la calidad educativa, la infraestructura escolar y equipo. El costo de los paquetes escolares ha llegado a ser mayor que el gasto de capital en el ramo de Educación, y, además, en los años que se han brindado los paquetes escolares, el gasto de capital en educación se ha reducido (gráfica 10).

Por otro lado, es un subsidio que no está focalizado exclusivamente en las familias que realmente lo necesitan. Por lo tanto, es importante que se 18 Este gasto por US$56.8 millones se efectuó en 2009, pero se utilizó para financiar el paquete escolar que se entregó a los estudiantes en 2010.

Cuadro 9 Destino de los US$800 millones provenientes

de la colocación de eurobonos (*) al 31 de julio de 2013

(Millones de US$)

Concepto Monto

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Ministerio de Defensa 10.5

Ministerio de Justicia 6.0

Subtotal gasto corriente 183.5

Pago de Letes 576.6

Pendiente 39.9

Total 800.0

(*) En noviembre de 2012 se emitieron eurobonos por US$800.0 millonesFuente: Observatorio Legislativo, Resumen Ejecutivo de la Ejecución Presupuestaria de Gastos, cifraspreliminares a julio de 2013, Ministerio de Hacienday Decretos Legislativos 340, 365, 380 y 435.

18

FUSADES-DEC


haga una evaluación sobre si se están alcanzando los objetivos que las autoridades aseguran que justifican esta ayuda.

II.4 Gastos por áreas de gestión

El gasto del gobierno central por áreas de gestión se clasifica en: a) Conducción Administrativa, que engloba todas las áreas destinadas a la administración del gobierno, por ejemplo, la Asamblea Legislativa, la Corte de Cuentas, el Tribunal del Servicio Civil, y parte de la Presidencia de la República; b) Administración de Justicia y Seguridad Ciudadana, que incluye a la Fiscalía General de la República, el Órgano Judicial, entre otros; c) Desarrollo social donde se destacan las carteras de Educación y Salud; d) Desarrollo Económico, comprende lo relacionado con el apoyo a la producción, como el Ministerio de Economía y el Ministerio de Agricultura y Ganadería; e) Deuda Pública, que incluye la amortización y el pago de intereses; y f) Obligaciones Generales del Estado, donde se ubican las devoluciones de IVA y Renta, y otros pasivos.

De 2008 a 2009, la conducción administrativa pasó de representar el 1.8% del PIB al 2%, habiendo mantenido esa participación hasta 2012. En los últimos tres años se ha encarecido la administración del Estado, en 2009 por cada dólar que gastó el gobierno central se requirieron US$0.086 para gastos administrativos; en 2012, este costo había subido a US$0.111 (cuadro 10).

El gasto en administración de justicia y seguridad ciudadana se ha mantenido prácticamente igual en los últimos años, como porcentaje del PIB; en 2012, este gasto representó el 2.7% del PIB y el 14.7% del gasto total ejecutado. Mientras que para el gasto para apoyo al desarrollo económico esta participación fue de 2.2% y 12%, respectivamente. En 2013, el presupuesto muestra que se espera que el gasto en administración de justicia aumente su participación; sin embargo, en el caso de desarrollo económico se ha previsto que se reduzca, ya que el monto asignado para este año es menor que lo que se gastó en esta área en 2012 (cuadro 10).

El área de gestión a la que tradicionalmente se asignan más recursos es la de desarrollo social. Este gasto ha aumentado significativamente su participación dentro del presupuesto en los últimos años, pasando de representar el 49.7% del gasto total del gobierno central (excluyendo el pago de la deuda pública) en 2008 a 54.1% en 2012.

Gráfica 10 Composición del gasto ejecutado en educación

(Millones de US$)

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(*) Cifras del presupuesto 2013 modificado a mayo de 2013.Fuente: Informe de la Gestión Financiera del Estado, varios años, y presupuesto 2013.

19

FUSADES-DEC


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FUSADES-DEC


No obstante, debe mencionarse que el aumento del gasto en desarrollo social, como porcentaje del PIB, se registró principalmente en 2009, cuando pasó de representar 6.6% en 2008 a 8%, sobre todo por el aumento del gasto en educación, salud y las transferencias a gobiernos municipales. En 2010 y 2011, el gasto social se mantuvo en 7.6% y 7.7%, respectivamente, para aumentar a 8.1% en 2012, cifra similar a la de 2009.

Comparando 2009 con 2012, como porcentaje del PIB, el gasto en educación cae 0.3 puntos porcentuales, las transferencias a las municipalidades aumentan 0.2 puntos y el gasto en salud 0.1 puntos porcentuales.

De 2011 a 2012, el gasto en desarrollo social aumentó participación dentro del gasto total del gobierno central así como porcentaje del PIB; no obstante, por primera vez en los últimos años, no se logró la meta presupuestada para desarrollo social, quedando lo ejecutado US$13.1 millones por debajo de lo que se había proyectado. No se logró cumplir la meta en salud, educación y comunidades solidarias, entre otros.

En el presupuesto de 2013 se ha programado un aumento de US$164.6 millones en desarrollo social, comparado con lo gastado en este rubro en 2012; siendo mayor que el incremento observado en 2012 de US$150.5 millones. Salud es el gasto que aumentaría más (US$71.9 millones), luego de un incremento de solo US$22.1 millones en 2011; mientras que en educación se ha previsto un aumento menor para 2013, comparado con el observado en 2012; además, se ha presupuestado un incremento mayor en el pago de pensiones en 2013. De lograrse la meta proyectada, el gasto en el área social aumentaría en, al menos, dos puntos su participación dentro del gasto total.

En el área de desarrollo social se incluye el paquete escolar, el programa comunidades solidarias urbanas y rurales, así como el pago de pensiones del sistema público, entre otros; mientras que en apoyo al desarrollo económico están comprendidos el subsidio al gas y al transporte público.

Debe mencionarse que a partir de la información por áreas de gestión a nivel macro, no se puede evaluar si los fondos están siendo usados eficientemente. El no tener una evaluación de los resultados por programa hace difícil realizar un análisis de costo-beneficio.

Modificaciones al presupuesto y III. techo para emisión de deuda de corto plazo

La subestimación u omisión de algunos gastos en el presupuesto resulta en modificaciones importantes al mismo en el transcurso del año19. Estas asignaciones adicionales frecuentemente requieren más deuda, ya que los ingresos contemplados en el presupuesto están sobrestimados.

En 2011 se adicionaron US$526.3 millones al presupuesto, de los cuales US$453.5 millones se obtuvieron a través de deuda (cuadro 11).

Una parte importante de las modificaciones se destinaron a gasto corriente, sobre todo subsidios que absorbieron el 23.6% del monto total en que se incrementó el presupuesto de 2011. Estos refuerzos presupuestarios reflejan una subestimación de los gastos al momento de elaborar el presupuesto, o un crecimiento descontrolado de los mismos durante el año, debido a decisiones gubernamentales.

Otros apoyos presupuestarios importantes se hicieron para reparar los daños causados por la Depresión Tropical 12-E y para las devoluciones del IVA a los exportadores, así como para sufragar gastos en educación.

En el caso del presupuesto 2012, se adicionaron US$291.7 mil lones, monto menor a las modificaciones correspondientes al presupuesto 2011. De nuevo, el rubro que demandó los mayores incrementos (US$91.3 millones) fue el de los subsidios al gas, electricidad y transporte, con la diferencia que en 2012 se recurrió más a deuda para pagar estos subsidios, comparado con el origen del financiamiento un año antes.

A partir de 2011, se han llevado a cabo reformas en el subsidio al gas, pero éstas no han mejorado la focalización y lo han hecho más ineficiente; este subsidio es el que requirió del mayor refuerzo presupuestario en 2011 y 2012.19 En el Informe de Desempeño de la Gestión de las Finanzas Públicas de mayo de 2009, del Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA), uno de los señalamientos se refiere precisamente a los refuerzos presupuestarios que se realizan durante el ejercicio fiscal, indicando que afectan la credibilidad del presupuesto, y que constituyen una evasión a la aprobación ex-ante que debe dar el Órgano Legislativo.

21

FUSADES-DEC


En cuanto a las modificaciones que experimentó el presupuesto de 2012, se observaron incrementos menores a los de un año antes en los siguientes rubros: reparación de los daños ocasionados por la Depresión Tropical 12-E y el huracán IDA, pago del subsidio al gas, gasto en educación y en salud. Al mismo tiempo, se redujeron en forma significativa los refuerzos para pagar las devoluciones del IVA a los exportadores y otros, a pesar de que continúan las quejas de parte de los afectados sobre los atrasos que existen en estos pagos.

Por el contrario, en 2012 se necesitó de mayores refuerzos presupuestarios para los programas Ciudad Mujer y Comunidades Solidarias, comparado con un año antes, y se solicitaron US$11.4 millones para el programa de rehabilitación de lisiados.

En noviembre de 2012 se colocaron eurobonos por US$800.0 millones que se suponía servirían para hacer frente a un posible pago anticipado de eurobonos, y en el caso de que ningún titular ejerciera este derecho, los recursos se utilizarían para el pago de deuda.

En efecto, ya que nadie solicitó redimir anticipadamente estos títulos, en enero de 2013 se utilizaron US$400.0 millones para pagar Letras del Tesoro (LETES). Sin embargo, ante las necesidades de efectivo del gobierno, de los US$400.0 millones restantes, al 31 de julio de 2013, ya se había autorizado una reorientación de estos fondos para financiar gasto corriente por US$183.5 millones (cuadro 9). Al 31 de julio de 2013, el presupuesto 2013 había sido modificado hacia arriba en US$168.6 millones.

Cuadro 11 Modificaciones al presupuesto votado de acuerdo con origen de fondos

(Millones de US$)

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Fondos propios

Total modificado

Financia-miento

Fondos propios

Total modificado

Huracán IDA 20.9 0.0 20.9 1.4 0.5 1.9

Depresión Tropical 12 E 50.0 0.0 50.0 15.2 15.2

Plan Anticrisis 3.7 3.7

Subsidios 60.7 63.3 124.0 80.4 10.9 91.3

Gas 40.4 52.6 93.0 61.2 9.8 71.0

Electricidad 20.0 9.2 29.2 0.0 0.0 0.0

Transporte 0.3 1.5 1.8 19.2 1.1 20.3

Comunidades Solidarias 8.5 8.5 2.2 15.2 17.4

Ciudad Mujer 1.5 1.5 11.0 1.5 12.5

Programa de rehabilitación de lisiados 11.4 0.0 11.4Instituciones y programas adscritos a la Presidencia 16.0 16.0

Proyectos, programas y fort. educación 43.0 43.0 1.2 2.8 4.0

Proyectos y programas de salud 8.3 2.2 10.5 0.9 0.9

Programa de transporte del AMSS 0.4 0.4 12.7 0.0 12.7

Devolución IVA exportadores 50.2 50.2 4.3 0.0 4.3

Devolución ingresos años anteriores 9.0 9.0 0.6 0.2 0.8

Intereses y comisiones deuda externa 0.0 38.0 0.0 38.0

FODES 38.0 38.0 0.0

FOP 33.3 33.3 0.0

Resto 126.4 6.9 133.3 49.2 16.1 65.3

Total 453.5 72.8 526.3 243.6 48.1 291.7

Presupuesto 2011 Presupuesto 2012

Rubro

Fuente: elaborado con datos de Informe de la Gestión Financiera del Estado 2011 y 2012

22

FUSADES-DEC


El límite fijado a la emisión de LETES es muy alto

El techo a la emisión de deuda de corto plazo se establece en el Presupuesto General de la Nación, dando cumplimiento al artículo 227 de la Constitución de la República de El Salvador, que señala que será en el presupuesto donde se autorizará la emisión de deuda flotante para cada año, entendiéndose por ésta aquella que sirve para remediar deficiencias temporales de ingresos.

Esta forma de establecer el límite anual de la emisión de LETES, permite que el gobierno pueda recurrir a este tipo de deuda sin pedir autorización a la Asamblea Legislativa, lo que se ha convertido frecuentemente en un medio de sufragar gasto corriente que no tiene financiamiento. Si el techo autorizado para emisión de LETES es demasiado alto, se facilita la utilización de las mismas para efectuar gastos corrientes que no podrán ser financiados con fondos propios.

El techo que está autorizado en el presupuesto para la emisión de deuda flotante es hasta un máximo del 40% de los ingresos corrientes, lo que en 2012 fue igual a US$1,512.4 millones en 2012 y en 2013 ascendió a US$1,629.4 millones.

De acuerdo con estimaciones propias, el gobierno necesita alrededor de US$300 millones para hacer frente a necesidades temporales de fondos, por lo que se considera que el techo fijado es demasiado alto, y facilita que se utilice para financiar otro tipo de gastos. Esto ha permitido que el saldo de LETES aumente y llegue a niveles que requieren, después de un tiempo, una reestructuración de deuda; de manera que la deuda de corto plazo se termina pagando con financiamiento de mediano y largo plazo.

ReflexionesIV.

El presupuesto 2013 adolece de las mismas •fallas que los presupuestos pasados, metas optimistas de crecimiento económico y de eficacia en la gestión fiscal que llevan a presupuestar ingresos sobrevaluados, junto con gastos permanentes que están subvaluados o que se omiten, lo que implicará más deuda que la que contempla el presupuesto, y modificaciones presupuestarias importantes durante el año.

En los últimos años se ha presentado un •presupuesto que refleja una situación superavitaria para el gobierno central, cuando se ha tenido históricamente una situación deficitaria. Se facilita la aprobación por mayoría simple, pero a costa de no considerar la verdadera deuda que implicará desarrollar el plan del gobierno para 2013.

Se requiere mejorar el proceso de elaboración •del presupuesto, para que este refleje lo más verazmente la política del gobierno, los gastos en que se planea incurrir, y la forma de financiamiento. Las proyecciones deben ser realistas, debe haber congruencia entre las metas fiscales y el presupuesto, y también se debe contar con un marco macrofiscal de mediano plazo y presupuestos plurianuales acordes con este marco.

Además, también se debe mejorar el proceso •de aprobación y seguimiento. En este sentido, la aprobación del presupuesto debe estar sometido al análisis técnico por parte de los legisladores para solicitar que sean superadas las debilidades o deficiencias en el mismo. De esta manera, el presupuesto realmente podrá cumplir con su función de ser un instrumento de planeación y monitoreo de la gestión pública.

Es importante que se cumplan los compromisos •adquiridos en el Acuerdo de Sostenibilidad Fiscal, firmado en octubre de 2012 por los principales actores políticos. Este acuerdo, es un primer paso en la dirección correcta, ya que contempla medidas para mejorar la gestión de las finanzas públicas, establecer un marco jurídico para la responsabilidad fiscal y mejorar el proceso presupuestario, entre otras.

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análisis presupuesto general de la nación 2013: ¿sirve como instrumento de monitoreo y rendición...

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