amparo en revisiÓn 798/2014. quejoso y …207.249.17.176/segundasala/asuntos lista...

AMPARO EN REVISIÓN 798/2014.

QUEJOSO Y RECURRENTE: **********

RECURRENTES EN LA REVISIÓN

ADHESIVA: PRESIDENTE DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS,

SECRETARIO DE HACIENDA Y CRÉDITO

PÚBLICO Y TITULAR DE LA UNIDAD DE

INTELIGENCIA FINANCIERA DE DICHA

SECRETARÍA, TODAS A TRAVÉS DEL SU

DELEGADO CUAUHTÉMOC RAFAEL

MONTERO CLAVEL.

PONENTE: MINISTRO JUAN N. SILVA MEZA.

SECRETARIO: MARÍA CARLA TRUJILLO UGALDE.

COLABORÓ: JOSÉ ABRAHAM SOLÍS ÁLVAREZ.

Vo. Bo.

MINISTRO

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al ___

de dos mil quince.

COTEJADO:

V I S T O S

y

R E S U L T A N D O

AMPARO EN REVISIÓN 798/2014

2

PRIMERO. Por escrito presentado el diecinueve de noviembre

de dos mil trece, ante la Oficina de Correspondencia Común de los

Juzgados de Distrito de Nezahualcóyotl, Estado de México,

**********., **********., **********., **********., **********.,

********** y **********., por conducto de su representante,

**********, solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal en

contra de las autoridades, por los actos y violaciones constitucionales

siguientes:

AUTORIDADES RESPONSABLES:

1. Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos en

sus dos cámaras:

1.1 La Cámara de Senadores

1.2 La Cámara de Diputados

2. El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

3. El Secretario de Hacienda y Crédito Público.

4. El Titular de la Unidad de Inteligencia Financiera

NORMA GENERAL, ACTO U OMISIÓN QUE DE CADA

AUTORIDAD SE RECLAME:

1. De ambas cámaras, del Congreso de la Unión, se

reclama:

a) La discusión, aprobación y expedición de la Ley Federal

para la Prevención e Identificación de Operaciones con

Recursos de Procedencia Ilícita, por lo que hace a sus

artículos 2º, 12, 18, 19, 20, 21 y 32.


3

2. Del C. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se

reclama:

a) La promulgación y orden de expedición de la Ley Federal

para la Prevención e Identificación de Operaciones con

Recursos de Procedencia Ilícita, publicada en el Diario

Oficial de la Federación el diecisiete de octubre de dos mil

doce, por lo que hace a los mismos artículos.

b) La expedición del Reglamento de la Ley Federal para la

Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos

de Procedencia Ilícita publicado en el Diario Oficial de la

Federación el dieciséis de agosto de dos mil trece,

específicamente en cuanto a sus artículos 1, 3, 7, 8, 13, 14,

15, 16, 20, 24, 42, 43, 45, y 49.

3. Del Secretario de Hacienda y Crédito Público.

a) La expedición de las Reglas de Carácter General a que

se refiere la Ley Federal para la Prevención e Identificación

de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita,

publicadas en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés

de agosto de 2013, específicamente por sus artículos 1º,

11, 12, 17, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 26, 27, 31, 33 y 34, así

como sus anexos identificados con los números 3, 4, 5, 6 y

7.

4. Del Titular de la Unidad de Inteligencia Financiera:

a) La expedición de la “Resolución por la que se expide el

formato oficial para el alta y registro de quienes realicen

actividades vulnerables”, publicada en el Diario Oficial de la

Federación el treinta de agosto de dos mil trece.

PRECEPTOS QUE SE CONSIDERAN VIOLADOS


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El quejoso señaló como artículos constitucionales violados el 1º,

5º, 14, 16, 21 y 25 de la Carta Magna.

SEGUNDO. De la demanda de amparo, correspondió conocer al

Juez Décimo Cuarto de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito

Federal, cuyo titular la admitió a trámite por proveído de veinte de

noviembre de dos mil trece y la registró con el número de expediente

*********.

Previos los trámites de ley, el veintidós de abril de dos mil

catorce, el Juez de Distrito dictó sentencia en la que resolvió por una

parte, sobreseer respecto de:

El acto consistente en la promulgación del Reglamento de la Ley

Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con

Recursos de Procedencia Ilícita, por parte del Presidente de la

República, ya que éste negó su existencia y la quejosa no

desvirtuó tal afirmación.

º El refrendo que hizo el Secretario de Hacienda que hizo del

Reglamento de la Ley Federal, específicamente en sus artículos 7,

14, 15, 16, 24, 25, 42, 43 y 45, así como la expedición de la

Resolución en la que se emite el formato oficial para el alta y

registro de quienes realicen actividades vulnerables, por no

haberse expresado conceptos de violación en su contra.

º Respecto de los artículos 2, 12, 18,19, 20, 21 y 32 de la Ley


Recursos de Procedencia Ilícita, 1, 3, 7, 8, 13, 14, 15, 16, 20, 24,

42, 43, 45, y 49, de su reglamento y 1º, 11, 12, 17, 18, 19, 21, 22,

23, 24, 26, 27, 31, 33 y 34, así como sus anexos identificados con


5

los números 3, 4, 5, 6 y 7 de las Reglas de Carácter General a que

refiere la ley, al no haberse acreditado la existencia del primer acto

de aplicación de tales numerales. A su juicio, el procedimiento de

alta en el padrón de personas que realizan actividades vulnerables

y las obligaciones impuestas en la Ley a dichas personas como es

la presentación de avisos, constituyen actos distintos e

independientes entre sí. (En este caso sólo se habían dado de alta

las quejosas sin acreditar que la presentación de tales avisos).

TERCERO. Inconforme con el fallo anterior, las quejosas

interpusieron recurso de revisión, del cual correspondió conocer al

Segundo Tribunal Colegiado del Segundo Circuito, en donde se

admitió a trámite mediante acuerdo de treinta de junio de dos mil

catorce con el número de expediente *******.

Una vez notificados de la admisión del recurso de revisión

principal, el Presidente de la República, el Secretario de Hacienda y

Crédito Público y el Titular de la Unidad de Inteligencia Financiera, por

conducto de su delegado, Cuauhtémoc Rafael Montero Clavel

interpusieron recurso de revisión adhesiva.

CUARTO. Previos los trámites de ley, el Tribunal Colegiado dictó

sentencia en la que revocó la resolución del Juez de Distrito al

considerar que las quejosas sí habían acreditado el acto de aplicación

para combatir las obligaciones que nacían de la Ley Federal en

comento. Además, declaró infundado el recurso de revisión adhesiva.


6

Cabe aclarar que declaró firme la inexistencia del acto

consistente en la promulgación del Reglamento impugnado decretado

por el Juez de Distrito.

Por otra parte, reservó jurisdicción a la Suprema Corte, para

resolver acerca de la constitucionalidad de diversos artículos de la Ley

Federal, su reglamento y las Reglas de Carácter General impugnadas.

QUINTO. Recibidos los autos en este Alto Tribunal, mediante

proveído de doce de noviembre de dos mil catorce, esta Suprema

Corte asumió su competencia originaria para conocer del recurso de

revisión interpuesto y ordenó su registró con el número de amparo en

revisión 798/2014; asimismo, turnó el expediente para su estudio al

Ministro Luis María Aguilar Morales; ordenó su envío a la Sala de su

adscripción y, en la misma providencia, ordenó notificar al agente del

Ministerio Público de la Federación.

SEXTO. Por acuerdo de tres de diciembre de dos mil catorce, el

entonces Presidente de la Segunda Sala, Luis María Aguilar Morales,

determinó que ésta se avocara al conocimiento del asunto y ordenó

remitir el expediente relativo a su ponencia para la elaboración del

proyecto de resolución respectivo.

SÉPTIMO. El Agente del Ministerio Público de la Federación

adscrito formuló el pedimento ******* en el que sostuvo la

constitucionalidad de los preceptos impugnados.

OCTAVO. Por acuerdo de catorce de enero de dos mil quince, la

Presidenta en funciones de la Segunda Sala, Margarita Beatriz Luna


7

Ramos, determinó tener por hechas las manifestaciones del Ministerio

Público y, en atención a la elección del Ministro Luis María Aguilar

Morales como Presidente de este Alto Tribunal, returnar el expediente

al Ministro Juan N. Silva Meza.

NOVENO. El proyecto de resolución fue publicado conforme a

los artículos 73, párrafo segundo y 184 de la Ley de Amparo

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del

presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto por el

artículo 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e) y 83 de la Ley de

Amparo vigente, así como por los artículos 11, fracción V y 21, fracción

XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y los

puntos Primero, última parte, en relación con el Tercero y Cuarto,

fracción I, inciso c), del Acuerdo General Plenario número 5/2013,

publicado el veintiuno de mayo de dos mil trece, en el Diario Oficial de

la Federación y que entró en vigor al día siguiente; lo anterior, en

atención a que se interpuso contra una resolución dictada en la

audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto, en el que se

planteó la inconstitucionalidad de diversos artículos de la Ley Federal

para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de

Procedencia Ilícita, su reglamento y las reglas de carácter general a

las que se refiere dicha legislación. Asimismo, se estima innecesaria la

intervención del Tribunal Pleno.


8

SEGUNDO. Oportunidad. No es necesario analizar la

oportunidad de la interposición de los recursos de revisión principal y

adhesiva, ya que el Tribunal Colegiado la verificó (fojas 104 a 106 del

expediente del amparo en revisión **********).

TERCERO. Legitimación. De igual manera, la legitimación de

los recurrentes fue analizada por el tribunal del conocimiento, la cual

tuvo por acreditada, (fojas 105-106 del expediente del amparo en

revisión **********).

CUARTO. Fijación de la litis. El Tribunal Colegiado que

inicialmente conoció de este recurso, declaró fundado el único agravio

formulado por el recurrente, en el que impugnó el sobreseimiento

decretado en el juicio de amparo a causa de que el Juez de Distrito

consideró que no se acreditó el primer acto de aplicación de la ley. Sin

embargo, no se combatió el sobreseimiento decretado en torno al

refrendo que hizo el Secretario de Hacienda del Reglamento de la Ley

Federal, específicamente en sus artículos 7, 14, 15, 16, 24, 25, 42, 43

y 45, así la expedición como el formato oficial para el alta y registro de

quienes realicen actividades vulnerables, respecto de los cuales el

Juez de Distrito consideró que no se formularon conceptos de

violación.

En ese sentido, de la lectura de la demanda, tanto en el apartado

de normas que de cada autoridad se reclaman, como de sus

conceptos de violación, se aprecia que subsiste el problema de

inconstitucionalidad alegado, en torno a los artículos 2º, 3, fracción III,

6, 12, 17, 18, 19, 20, 21 y 32 de la Ley Federal para la Prevención e

Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita; 1º,


9

3º, 7, 8º, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 24, 25, 42, 43, 45, 49

de su reglamento y 1º, 3, 11, 12, 17, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 26, 33 y

34, así como los anexos 3, 4, 5, 6 y 7 de las Reglas de Carácter

General a las que se refiere la legislación en cuestión.

QUINTO. Conceptos de violación. En su escrito de demanda,

las quejosas formularon los siguientes conceptos de violación:

Violación al principio de reserva de ley. Consideraron que el

artículo 18 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación

de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, establece

ciertas obligaciones que deben cumplir los sujetos que realizan

actividades vulnerables, sin embargo, que las Reglas de

Carácter General a que se refiere dicha ley, exigen el

cumplimiento de mayores requisitos que la misma. Además, que

la Ley ni siquiera remite a las mismas, por lo cual carecen de

sustento.

Señala que su trascendencia se verifica en que si sus clientes no

les proporcionan los requisitos que señalan tales Reglas de

Carácter General, las personas que realicen actividades

vulnerables, deberán abstenerse de realizar las operaciones

respectivas, conforme al artículo 21 de la ley.

A su vez, que la violación se confirma pues el artículo 10 del

Reglamento de la Ley Federal, es el que remite a las citadas

Reglas de Carácter General.

Por otra parte, el reglamento citado, en su artículo 14, amplia los

parámetros establecidos en la Ley Federal, al equiparar el

término dueño beneficiario (concepto que la ley no contempla),


10

con el de “Beneficiario Controlador” (definido por el artículo 3º,

fracción III de la Ley Federal), pues con ello, lo obliga a solicitar

a su cliente información acerca de si tiene conocimiento de la

existencia del dueño beneficiario y documentación que pueda

identificarlo, como si se tratara del Beneficiario Controlador, ello

en relación con el artículo 18, fracción III, de la ley.

En su segundo concepto de violación argumenta violación al

artículo 16 constitucional, en relación con los artículos 1º, 5º y 25

del mismo ordenamiento por considerar que no son razonables

las disposiciones impugnadas de la Ley Federal para la

Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de

Procedencia Ilícita, impactando en los principios de

proporcionalidad y necesidad de las normas jurídicas,

competitividad de los mercados económicos y libertad de trabajo.

Señala que no es un medio adecuado, idóneo ni apto para

alcanzar el fin de protección al sistema financiero y la economía

nacional ya que al impedir realizar actividades vulnerables

cuando un cliente no proporcione la información que señala la

ley, se anula el derecho al trabajo pues tales actividades son el

sustento económico y con ello, se desalienta la actividad

económica.

Siendo que lo anterior sólo estaría justificado si indudablemente

ello condujera a la disminución de actividades ilícitas, lo cual no

sucede. En el caso lo adecuado sería informar a la autoridad de

la actividad y que no se proporcionó la información requerida.


11

También considera que la carga de obligaciones es demasiado

onerosa al incrementar costos fijos y variables, con lo cual se

vulnera el principio de igualdad pues los diferentes sujetos

obligados pueden encontrarse en diferentes situaciones. La ley

no debería atender a las actividades sino a los distintos sujetos.

Por último, se provocará que agentes de actividades vulnerables

prefieran no realizarlas.

En último lugar, se señala que se pretende convertir a quienes

realicen actividades vulnerables en agentes de investigación,

excediendo sus capacidades económicas y de operación.

En su tercer concepto de violación se argumenta violación al

artículo 21 pues la facultad de investigación de delitos

corresponde exclusivamente al Ministerio Público y a las

policías, lo cual se refleja, en el aspecto federal, en el artículo 4º,

fracción I, de la Ley Orgánica de la Procuraduría Federal de la

República.

El artículo 2º de la ley combatida, concede y distribuye

facultades de investigación de delitos a autoridades que

constitucionalmente están excluidas de las mismas. De todo el

ordenamiento se desprende que se expiden a favor de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, así como de la Unidad

de Inteligencia Financiera dichas facultades.

Se hace referencia al artículo 6º de la ley reclamada, en su

fracción III, que establece la facultad de coordinación con


12

autoridades supervisoras y de seguridad pública de dicha

Secretaría para prevenir y detectar actos y operaciones

relacionadas con el objeto de la ley.

Por otra parte, considera que se evidencia lo anterior pues el

artículo 12, fracción I de la ley combatida, señala que las

autoridades tendrán la obligación de observar los principios

rectores del artículo 21 constitucional (bases mínimas del

desarrollo de las tareas de investigación y prosecución de

delitos).

En consonancia con lo anterior, el artículo 1º del reglamento de

la ley combatida, establece que el ejercicio de las facultades de

las autoridades estará dirigido a recabar elementos para

prevenir, investigar y perseguir delitos de operaciones con

recursos de procedencia ilícita. El artículo 3º, fracción I, señala

que la Unidad de Inteligencia Financiera tiene la facultad de

requerir información, documentación, etc., para realizar sus

atribuciones. El octavo, que tanto esa Unidad como el Servicio

de Administración Tributaria podrán requerir a quienes realizan

actividades vulnerables, entidades colegiadas y órganos

concentradores, información, documentación, etc.

En la misma línea, el artículo 49 del reglamento señala que la

Unidad de Inteligencia Financiera proporcionará a la

Procuraduría la información de bases de datos que contengan

avisos de actos u operaciones de actividades vulnerables.

Siendo que la Procuraduría debería ser la encargada de

investigar y llevar a cabo el análisis jurídico.


13

Considera que aun cuando se conserva la atribución de ejercer o

no la acción penal a favor del Ministerio público, se le desprende

de la facultad de investigar delitos, lo cual no es posible pues

ambas atribuciones forman parte de un todo denominado etapa

de preparación de la acción penal.

Cita la tesis aislada del Pleno, bajo el rubro “DELITOS

FISCALES. LA FACULTAD QUE CONCEDE EL ARTÍCULO 42,

FRACCIÓN III, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN A

LA AUTORIDAD HACENDARIA PARA COMPROBAR LA

COMISIÓN DE AQUÉLLOS, NO INVADE LAS FACULTADES

DE INVESTIGACIÓN Y PERSECUCIÓN DE LOS DELITOS QUE

EL ARTÍCULO 21 CONSTITUCIONAL OTORGA AL

MINISTERIO PÚBLICO”, para señalar que este Alto Tribunal ha

establecido que las facultades de comprobación no vulneran el

artículo constitucional cuando se advierta de ellas la posible

comisión de un delito y se dé aviso al Ministerio Público, siempre

y cuando la verificación fiscal no tenga por objeto principal la

comprobación o investigación de un delito sino el cumplimiento

de las disposiciones tributarias. Esto apoya su aseveración pues

en el caso de la ley impugnada, la investigación es un fin en sí

mismo y no algo accesorio.

En su último concepto de violación se aduce violación al artículo

16 constitucional al no respetarse las formalidades esenciales

que debe observar un acto de molestia ya que el requerimiento

que se haga debe estar perfectamente delimitado en su objeto y

los avisos contemplados en la ley combatida no lo hacen, sino

que se conmina a ingresar al portal de la Secretaría de Hacienda

para utilizar los formatos e introducir diversa información


14

respecto de las operaciones que haya celebrado, sin que

previamente medie mandamiento por escrito, fundado y

motivado por autoridad competente.

SEXTO. Estudio.

Primer Concepto de Violación, relativo a la violación al

principio de reserva de ley, por parte de las Reglas de Carácter

General a que hace referencia la ley impugnada, así como del

artículo 14 del Reglamento de dicho ordenamiento.

En cuanto a la alegada violación al principio de reserva de ley,

que se hace derivar de que las Reglas de Carácter General a que

alude la Ley Federal para la Prevención e Identificación de

Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, imponen mayores

obligaciones que las que contiene tal ordenamiento, ya se ha

establecido por esta Segunda Sala, al resolver el amparo en revisión

546/2014, que las mencionadas Reglas, no vulneran el principio de

reserva de ley, conforme a las siguientes consideraciones.

Esta Suprema Corte de Justicia ha determinado que las reglas

generales administrativas, al tener su origen en una habilitación legal o

reglamentaria, por virtud de la cual se faculta a un órgano del Estado

para emitir disposiciones de observancia general que procuren la

debida aplicación de la ley, válidamente pueden vincular a los

gobernados y precisar el alcance de los deberes y obligaciones que

legalmente les corresponden. En la inteligencia de que por

encontrarse sujetas a los principios de reserva de ley y jerarquía

normativa, no pueden regular materias constitucionalmente reservadas


15

al legislador ordinario ni modificar, rebasar o alterar las disposiciones

legales o reglamentarias que detallan o pormenorizan.

Ahora bien, la Ley Federal para la Prevención e Identificación de

Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, tiene como principal

objetivo, contenido en su artículo 2º, “proteger el sistema financiero y

la economía nacional, estableciendo medidas y procedimientos para

prevenir y detectar actos u operaciones que involucren recursos de

procedencia ilícita”.

Al efecto, se precisan las actividades vulnerables para la

comisión de actos u operaciones que involucren recursos de

procedencia ilícita y que por tanto, deberán ser objeto de identificación

y, en su caso, de aviso ante la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público. Asimismo, se establecen las obligaciones que deben observar

quienes realicen las referidas actividades vulnerables.

En lo que interesa, es necesario señalar que el artículo 17,

fracciones II, IV, V, XI, inciso a) y XV, establecen que se consideran

actividades vulnerables y que deberá darse el aviso respectivo, por las

siguientes:

“II. La emisión o comercialización, habitual o profesional,

de tarjetas de servicios, de crédito, de tarjetas prepagadas

y de todas aquellas que constituyan instrumentos de

almacenamiento de valor monetario, que no sean emitidas

o comercializadas por Entidades Financieras. Siempre y

cuando, en función de tales actividades: el emisor o

comerciante de dichos instrumentos mantenga una

relación de negocios con el adquirente; dichos


16

instrumentos permitan la transferencia de fondos, o su

comercialización se haga de manera ocasional. En el caso

de tarjetas de servicios o de crédito, cuando el gasto

mensual acumulado en la cuenta de la tarjeta sea igual o

superior al equivalente a ochocientas cinco veces el salario

mínimo vigente en el Distrito Federal. En el caso de

tarjetas prepagadas, cuando su comercialización se realice

por una cantidad igual o superior al equivalente a

seiscientas cuarenta y cinco veces el salario mínimo

vigente en el Distrito Federal, por operación. Los demás

instrumentos de almacenamiento de valor monetario serán

regulados en el Reglamento de esta Ley.

Serán objeto de Aviso ante la Secretaría, en el caso de

tarjetas de servicios o de crédito, cuando el gasto mensual

acumulado en la cuenta de la tarjeta sea igual o superior al

equivalente a un mil doscientas ochenta y cinco veces el

salario mínimo vigente en el Distrito Federal. En el caso de

tarjetas prepagadas, cuando se comercialicen por una

cantidad igual o superior al equivalente a seiscientas

cuarenta y cinco veces el salario mínimo vigente en el

Distrito Federal;

IV. El ofrecimiento habitual o profesional de operaciones

de mutuo o de garantía o de otorgamiento de préstamos o

créditos, con o sin garantía, por parte de sujetos distintos a

las Entidades Financieras.


17

Serán objeto de Aviso ante la Secretaría cuando el acto u

operación sea por una cantidad igual o superior al

equivalente a un mil seiscientas cinco veces el salario

mínimo vigente en el Distrito Federal;

V. La prestación habitual o profesional de servicios de

construcción o desarrollo de bienes inmuebles o de

intermediación en la transmisión de la propiedad o

constitución de derechos sobre dichos bienes, en los que

se involucren operaciones de compra o venta de los

propios bienes por cuenta o a favor de clientes de quienes

presten dichos servicios.



equivalente a ocho mil veinticinco veces el salario mínimo

vigente en el Distrito Federal;

XI. La prestación de servicios profesionales, de manera

independiente, sin que medie relación laboral con el cliente

respectivo, en aquellos casos en los que se prepare para

un cliente o se lleven a cabo en nombre y representación

del cliente cualquiera de las siguientes operaciones:

a) La compraventa de bienes inmuebles o la cesión de

derechos sobre estos;

XV. La constitución de derechos personales de uso o goce

de bienes inmuebles por un valor mensual superior al



18

mínimo vigente en el Distrito Federal, al día en que se

realice el pago o se cumpla la obligación.

Serán objeto de Aviso ante la Secretaría las actividades

anteriores, cuando el monto del acto u operación mensual

sea igual o superior al equivalente a tres mil doscientas

diez veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal.”

Las obligaciones genéricas de los sujetos distintos de las

entidades financieras que realizan actividades vulnerables, se prevén

en la ley como a continuación se transcribe:

“Artículo 18. Quienes realicen las Actividades Vulnerables

a que se refiere el artículo anterior tendrán las obligaciones

siguientes:

I. Identificar a los clientes y usuarios con quienes realicen

las propias Actividades sujetas a supervisión y verificar su

identidad basándose en credenciales o documentación

oficial, así como recabar copia de la documentación;

II. Para los casos en que se establezca una relación de

negocios, se solicitará al cliente o usuario la información

sobre su actividad u ocupación, basándose entre otros, en

los avisos de inscripción y actualización de actividades

presentados para efectos del Registro Federal de

Contribuyentes;

III. Solicitar al cliente o usuario que participe en

Actividades Vulnerables información acerca de si tiene

conocimiento de la existencia del dueño beneficiario y, en


19

su caso, exhiban documentación oficial que permita

identificarlo, si ésta obrare en su poder; en caso contrario,

declarará que no cuenta con ella;

IV. Custodiar, proteger, resguardar y evitar la destrucción u

ocultamiento de la información y documentación que sirva

de soporte a la Actividad Vulnerable, así como la que

identifique a sus clientes o usuarios.

La información y documentación a que se refiere el párrafo

anterior deberá conservarse de manera física o

electrónica, por un plazo de cinco años contado a partir de

la fecha de la realización de la Actividad Vulnerable, salvo

que las leyes de la materia de las entidades federativas

establezcan un plazo diferente;

V. Brindar las facilidades necesarias para que se lleven a

cabo las visitas de verificación en los términos de esta Ley,

y

VI. Presentar los Avisos en la Secretaría en los tiempos y

bajo la forma prevista en esta Ley.”

Por su parte, el artículo 21 precisa que las personas que realizan

actividades vulnerables deberán abstenerse de realizarlas, sin

responsabilidad, cuando el cliente o usuario se niegue a

proporcionarles la información que requieren para el cumplimiento de

sus obligaciones.

En relación con la obligación de presentar avisos, en el artículo

24 se establece que ello se realizará a través de los medios


20

electrónicos y en el formato oficial que establezca la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, los que deberán contener respecto del

acto u operación relacionada con la actividad vulnerable que se

informe, lo siguiente:

“Artículo 24. La presentación de los Avisos se llevará a

cabo a través de los medios electrónicos y en el formato

oficial que establezca la Secretaría.

Dichos Avisos contendrán respecto del acto u operación

relacionados con la Actividad Vulnerable que se informe, lo

siguiente:

I. Datos generales de quien realice la Actividad Vulnerable;

II. Datos generales del cliente, usuarios o del Beneficiario

Controlador, y la información sobre su actividad u

ocupación de conformidad con el artículo 18 fracción II de

esta Ley, y

III. Descripción general de la Actividad Vulnerable sobre la

cual se dé Aviso.”

Cabe apuntar que en el artículo 32 se precisan los actos u

operaciones que de acuerdo a los montos ahí señalados, no podrán

liquidarse o pagarse mediante el uso de monedas y billetes, en

moneda nacional o divisas y metales preciosos.

También debe señalarse que en términos de lo previsto en la

fracción III del artículo 3, se entiende por “beneficiario controlador”, a

la persona o grupo de personas que:


21

“a) Por medio de otra o de cualquier acto, obtiene el

beneficio derivado de éstos y es quien, en última instancia,

ejerce los derechos de uso, goce, disfrute,

aprovechamiento o disposición de un bien o servicio, o

b) Ejerce el control de aquella persona moral que, en su

carácter de cliente o usuario, lleve a cabo actos u

operaciones con quien realice Actividades Vulnerables, así

como las personas por cuenta de quienes celebra alguno

de ellos.”

Lo hasta aquí expuesto, permite establecer que las obligaciones

esenciales de los sujetos distintos de las entidades financieras que

realizan actividades vulnerables, se traduce en:

Identificar a los clientes o usuarios así como al “beneficiario

controlador”, las actividades que éstos realizan y la forma en que

se pagan o liquidan las obligaciones que derivan de ciertos actos

u operaciones considerados como actividades vulnerables.

Verificar la anterior información con base en documentación

oficial, debiendo recabar copia de la misma.

Informar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público acerca

de las actividades vulnerables relacionadas con los actos u

operaciones que por su monto o su naturaleza son objeto de

aviso.

Abstenerse de realizar las operaciones respectivas cuando su

cliente o usuario se niegue a proporcionar la información o

documentación que señala la ley.


22

Por lo que hace a la autoridad competente para aplicar la Ley


Recursos de Procedencia Ilícita y su Reglamento en el ámbito

administrativo, ésta resulta ser la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público, la que tiene, entre otras facultades, las de requerir la

información, documentación, datos e imágenes necesarios para

el ejercicio de sus facultades y proporcionar a la Unidad la

información que le requiera en términos de la presente Ley, así

como emitir Reglas de Carácter General para efectos de esta Ley,

para mejor proveer en la esfera administrativa, lo anterior de

conformidad con los artículos 5 y 6, fracciones II y VII del

ordenamiento mencionado.

En ejercicio de esa facultad, el Secretario de Hacienda y Crédito

emitió las Reglas de Carácter General a que se refiere la Ley Federal


Procedencia Ilícita, las cuales conforme a su artículo 1º, tienen por

objeto establecer las medidas y procedimientos mínimos que deben

observar quienes realizan las actividades vulnerables previstas en el

artículo 17 del citado ordenamiento legal con el fin de prevenir y

detectar actos u operaciones que involucren operaciones de

procedencia ilícitas, así como los términos y modalidades

conforme a los cuales dichas personas deben presentar los avisos

a que se refiere dicho numeral y el artículo 22 del reglamento.

En los artículos 11, 12, 17, 18, 19, 21, 22 y 23 de las citadas

Reglas de Carácter General, se establecen ciertas medidas y

procedimientos mínimos que se deben observar quienes realizan

actividades vulnerables para identificar a los clientes y usuarios de

quienes realizan actividades vulnerables, cuyo texto es el siguiente:


23

“Artículo 11.- Quienes realicen Actividades Vulnerables

elaborarán y observarán una política de identificación del

Cliente y Usuario, la cual comprenderá, cuando menos, los

lineamientos establecidos para tal efecto en las presentes

Reglas, los criterios, medidas y procedimientos internos

que se requieran para su debido cumplimiento y los

relativos a la verificación y actualización de los datos

proporcionados por los Clientes y Usuarios, los cuales

deberán formar parte integrante del documento a que se

refiere el artículo 37 de estas Reglas.

Artículo 12.- Quienes realicen Actividades Vulnerables

deberán integrar y conservar un expediente único de

identificación de cada uno de sus Clientes o Usuarios.

El expediente se integrará de manera previa o durante la

realización de un acto u operación o, en su caso, con

anterioridad o al momento del establecimiento de una

Relación de Negocios; mismo que deberá cumplir con los

requisitos siguientes:

I. Respecto del Cliente o Usuario que sea persona

física y que declare ser de nacionalidad mexicana o de

nacionalidad extranjera con las condiciones de residente

temporal o residente permanente, en términos de la Ley de

Migración, asentar los datos e incluir copia de los

documentos señalados en el Anexo 3 de las presentes

Reglas.


24

II. Respecto del Cliente o Usuario que sea persona

moral de nacionalidad mexicana, asentar los datos e incluir

copia de los documentos señalados en el Anexo 4 de las

presentes Reglas.

III. Respecto del Cliente o Usuario que sea persona

física extranjera con las condiciones de estancia de

visitante o distinta a las establecidas en la fracción I del

presente artículo, en términos de la Ley de Migración,

asentar los datos e incluir copia de los documentos

señalados en el Anexo 5 de las presentes Reglas.

IV. Respecto del Cliente o Usuario que sea persona

moral de nacionalidad extranjera, asentar los datos e

incluir copia de los documentos señalados en el Anexo 6

de las presentes Reglas:

V. Tratándose de las personas morales, dependencias

y entidades a que hace referencia el Anexo 7-A de las

presentes Reglas, quienes realicen las Actividades

Vulnerables podrán aplicar lo previsto en el artículo 15 del

Reglamento, por lo que en todo caso, integrarán el

expediente de identificación respectivo con los datos

señalados en el Anexo 7 de las presentes Reglas.

Quienes realicen las Actividades Vulnerables podrán

aplicar las medidas simplificadas a que se refiere esta

fracción, siempre que las referidas personas morales,

dependencias y entidades a que hace referencia el Anexo

7-A de las presentes Reglas hubieran sido considerados


25

como Clientes o Usuarios de bajo Riesgo en términos de

los artículos 17 y 34 de las presentes Reglas;

VI. Respecto del Cliente o Usuario que sea un

fideicomiso, asentar los datos e incluir copia de los

documentos señalados en el Anexo 8 de las presentes

Reglas.

VII. Tratándose del Dueño Beneficiario, quienes realicen

las Actividades Vulnerables asentarán y recabarán los

mismos datos y documentos que los establecidos en los

Anexos 3, 4, 5, 6 u 8 de las presentes Reglas, según

corresponda, en caso de que el Cliente o Usuario cuente

con ellos;

Cuando los documentos de identificación proporcionados

presenten tachaduras o enmendaduras, quienes realicen

las Actividades Vulnerables recabarán otro medio de

identificación o, en su defecto, solicitarán dos referencias

bancarias o comerciales y dos referencias personales que

incluyan los datos señalados en el inciso a), numerales i),

vi) y vii) del Anexo 3 de las presentes Reglas, cuya

autenticidad será verificada con las personas que

suscriban tales referencias, antes de que se establezca la

Relación de Negocios o se celebre el acto u operación

respectivo.

Los expedientes de identificación que integren quienes

realicen Actividades Vulnerables, podrán ser utilizados en


26

todos los actos u operaciones que lleven a cabo con el

mismo Cliente o Usuario.

Al recabar las copias de los documentos que deban

integrarse a los expedientes de identificación del Cliente o

Usuario, quien realice la Actividad Vulnerable de que se

trate deberá asegurarse de que éstas sean legibles y

cotejarlas contra los documentos originales o copias

certificadas correspondientes.

Quienes realicen Actividades Vulnerables podrán

conservar en forma física los datos y documentos que

deban formar parte de los expedientes de identificación de

sus Clientes o Usuarios, sin necesidad de conservarlos de

manera electrónica, siempre y cuando cuenten con todos

los datos y documentos del expediente de identificación

respectivo dentro de un mismo archivo físico único.

Los expedientes de identificación deberán mantenerse

disponibles para su consulta por la UIF o el SAT, en

términos de la Ley, el Reglamento, estas Reglas y demás

disposiciones aplicables.

Artículo 17.- Las medidas simplificadas para el

cumplimiento de las obligaciones de identificación de

Clientes o Usuarios considerados como de bajo Riesgo a

que se refieren los artículos 19, primer párrafo de la Ley y

15 del Reglamento, consistirán en integrar los expedientes

de identificación de sus Clientes o Usuarios, únicamente

con los datos señalados en los Anexos 3, 4, 5, 6 u 8 de las


27

presentes Reglas, según corresponda de acuerdo con el

tipo de Cliente o Usuario de que se trate, así como los

relativos a la identificación y, en su caso, la de su

representante, apoderados legales, delegados fiduciarios o

de las personas que realicen el acto u operación a nombre

de dicha persona moral.

Quienes realicen las Actividades Vulnerables, estarán

obligadas a solicitar a los Clientes o Usuarios

considerados como de bajo Riesgo les sean presentados

en original los documentos de los que se desprendan los

datos a que se refiere el párrafo anterior, como requisito

previo o al momento de celebrar el acto u operación.

Lo previsto en este artículo procederá cuando quien realice

la Actividad Vulnerable de que se trate haya establecido en

el documento a que se refiere el artículo 37 de las

presentes Reglas los criterios y elementos de análisis con

base en los cuales considere a tales Clientes o Usuarios

como de bajo Riesgo.

Cuando el Cliente o Usuario se aparte de los criterios y

elementos para ser considerado como de bajo Riesgo,

quienes realicen la Actividad Vulnerable integrarán el

expediente de identificación del Cliente o Usuario con la

totalidad de la información y documentación que

corresponda, en términos de lo previsto en el artículo 12

de las presentes Reglas.


28

Artículo 18.- Para la realización de Actividades

Vulnerables a través de medios electrónicos, ópticos o de

cualquier otra tecnología, quienes las efectúen integrarán

previamente el expediente de identificación del Cliente o

Usuario de conformidad con lo señalado en estas Reglas,

establecerán mecanismos de identificación de los Clientes

o Usuarios y desarrollarán procedimientos para prevenir el

uso indebido de dichos medios o tecnología, los cuales

estarán contenidos en el documento a que se refiere el

artículo 37 de las presentes Reglas.

La información y, en su caso, documentación que se

obtenga como resultado de los mecanismos de

identificación a que se refiere este artículo, deberán estar

integradas en los expedientes de identificación de los

Clientes o Usuarios respectivos.


establecerán mecanismos para dar seguimiento y

acumular los actos u operaciones que, en lo individual,

realicen sus Clientes o Usuarios, por montos iguales o

superiores a los señalados en los supuestos de

identificación previstos en las fracciones I, II salvo en los

casos de tarjetas prepagadas, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX, X,

XII excepto cuando se trate de los supuestos establecidos

en el incisos b) y e) del Apartado A y de todos los incisos

del Apartado B, XIII, y XV, del artículo 17 de la Ley que les

resulten aplicables a cada Actividad Vulnerable que se

realice.


29

Para efectos de lo previsto en el párrafo anterior, quienes

realicen Actividades Vulnerables acumularán los montos

de los actos y operaciones a que se refiere dicho párrafo,

en periodos de, cuando menos, seis meses.

A fin de llevar a cabo la acumulación para la presentación

de los Avisos que, en su caso, correspondan de

conformidad con lo previsto en la Ley, el Reglamento y en

las presentes Reglas, quienes realicen Actividades

Vulnerables, mediante el establecimiento de un registro de

los actos u operaciones objeto de identificación, realizarán

el seguimiento y acumulación de éstos.

Los mecanismos de seguimiento y de acumulación de

actos u operaciones, así como los registros a que se

refiere este artículo, deberán quedar documentados por

quienes realicen Actividades Vulnerables.


verificarán, cuando menos una vez al año, que los

expedientes de identificación de los Clientes o Usuarios

con los que se tenga una Relación de Negocios cuenten

con todos los datos y documentos previstos en los

artículos 12 ó 16 de las presentes Reglas, según

corresponda, y se encuentren actualizados.

Artículo 22.- Cuando quien realiza una Actividad

Vulnerable cuente con información basada en indicios o

hechos acerca de que alguno de sus Clientes o Usuarios

actúa por cuenta de otra persona, sin que lo haya


30

declarado de acuerdo con lo señalado en el artículo 12 de

las presentes Reglas, deberá solicitar al Cliente o Usuario

de que se trate, información que le permita identificar al

Dueño Beneficiario, sin perjuicio de los deberes de

confidencialidad frente a terceras personas que dicho

Cliente o Usuario haya asumido por vía convencional.

Artículo 23.- En términos de los artículos 18, fracción I, y

21 de la Ley, quienes realicen Actividades Vulnerables se

abstendrán de llevar a cabo actos u operaciones con sus

Clientes o Usuarios, en aquellos casos en los que siendo

procedente identificarlos, éstos omitan hacerlo.

Igualmente, deberán abstenerse de llevar los registros de

sus Clientes o Usuarios bajo nombres ficticios o

confidenciales.”

En los artículos 24, 26 y 27 de las Reglas de Carácter General

se prevén los términos y modalidades conforme a las cuales las

personas que realizan actividades vulnerables deben presentar los

avisos correspondientes. Los referidos numerales son del siguiente

tenor:

“Artículo 24.- Quienes realicen Actividades Vulnerables

deberán presentar los Avisos ante la UIF, por conducto del

SAT, a través de medios electrónicos, utilizando la clave

del Registro Federal de Contribuyentes y el certificado

vigente de la FIEL, y en el formato oficial que para tal

efecto determine y expida la UIF mediante publicación en

el Diario Oficial de la Federación, conforme a los términos

y especificaciones señalados en dicho formato.


31

Las personas morales y Entidades Colegiadas deberán

utilizar la FIEL asociada a su Registro Federal de

Contribuyentes, por lo que no podrán utilizar la FIEL de su

representante legal.

Los Avisos a que se refiere el artículo 7 del Reglamento se

presentarán a través de los medios electrónicos y en el

formato oficial a que se refiere el presente artículo.

Artículo 26.- Para la elaboración de los Avisos, quienes

realicen Actividades Vulnerables tomarán en cuenta las

mejores prácticas que dé a conocer la UIF. Asimismo,

quienes realicen Actividades Vulnerables deberán

observar lo previsto en el artículo 34 de las presentes

Reglas.

La UIF elaborará, cuando menos una vez al año, informes

sobre la calidad de los Avisos que le presenten quienes

realicen Actividades Vulnerables.

Asimismo, quienes realicen Actividades Vulnerables para

la presentación de los Avisos a que se refieren las

presentes Reglas, deberán considerar la información, las

guías que para tal efecto elabore y les proporcione la UIF;

así como las elaboradas por organismos internacionales y

agrupaciones intergubernamentales en materia de

prevención y combate de operaciones con recursos de

procedencia ilícita y de financiamiento al terrorismo, de los

que el Estado Mexicano sea miembro.


32

Artículo 27.- En caso de que quien realice Actividades

Vulnerables lleve a cabo un acto u operación que sea

objeto de Aviso en la que cuente con información adicional

basada en hechos o indicios de que los recursos pudieren

provenir o estar destinados a favorecer, prestar ayuda,

auxilio o cooperación de cualquier especie para la

comisión de los Delitos de Operaciones con Recursos de

Procedencia Ilícita o los relacionados con éstos, deberá

presentar a la UIF, por conducto del SAT, el Aviso dentro

de las 24 horas siguientes contadas a partir de que

conozca dicha información.

Asimismo, quien realice las Actividades Vulnerables

deberá presentar el Aviso dentro del plazo señalado en el

párrafo anterior cuando el Cliente o Usuario con quien se

celebre un acto u operación que sea objeto de Aviso, se

trate de una de las personas incluidas en el listado a que

hace referencia el primer párrafo del artículo 38 de las

presentes Reglas.

Lo establecido en el presente artículo no será aplicable

para quienes presenten los Avisos conforme a lo

establecido en los artículos 16 y 17 del Reglamento.”

En cuanto a su artículo 31, las citadas Reglas de Carácter

general, prevé la obligación a cargo de los sujetos que realizan

actividades vulnerables así, como de todos sus integrantes en lo

individual y como órganos, de guardar confidencialidad respecto de la

información y documentación recabadas como puede apreciarse:


33

“Artículo 31.- En términos de lo referido en el artículo 38

de la Ley, quienes realicen Actividades Vulnerables, sus

miembros del consejo de administración u órgano

equivalente, según corresponda, administradores,

representante, así como sus directivos, funcionarios,

empleados, apoderados y factores, deberán mantener

absoluta confidencialidad sobre la información,

documentación, datos e imágenes relativas a los actos u

operaciones relacionados con las Actividades Vulnerables

que realicen con sus Clientes y Usuarios, así como de

aquellos que sean objeto de Aviso, salvo cuando la solicite

la UIF, el SAT y demás autoridades expresamente

facultadas para ello, o en los casos previstos en el artículo

33 de las presentes Reglas.

Las personas sujetas a la obligación de confidencialidad

antes referida tendrán prohibido alertar o dar aviso a:

I. Sus Clientes o Usuarios respecto de cualquier

referencia que sobre éstos se haga en los Avisos, o a

algún tercero;

II. Sus Clientes, Usuarios o a algún tercero respecto de

cualquiera de los requerimientos de información,

documentación, datos o imágenes previstos en la Ley y en

el Reglamento, y

III. Sus Clientes, Usuarios o a algún tercero sobre la

existencia o presentación de órdenes de aseguramiento

que realicen las autoridades competentes antes de que

sean ejecutadas”.


34

Por último, en lo que es materia de impugnación, los artículos 33

y 34 de las Reglas de Carácter General, se prevén otras obligaciones

a cargo de quienes realicen actividades vulnerables, conforme a lo

siguiente:

“Artículo 33.- La información, documentación, datos e

imágenes que requieran la UIF o el SAT en términos del

artículo 8 del Reglamento, deberá ser presentada en

copia, salvo que la UIF o el SAT soliciten que sea

certificada, o en archivos electrónicos susceptibles de

mostrar su contenido mediante la aplicación de cómputo

que señale la UIF o el SAT, siempre y cuando quien

realice la Actividad Vulnerable cuente con la aplicación que

le permita generar el tipo de archivo respectivo.

La información y documentación requerida deberá

presentarse a la UIF o a la unidad administrativa que para

tales efectos designe el SAT, según corresponda y estar

contenida en sobre cerrado o, en su caso, cumpliendo con

las características tecnológicas de seguridad que se

señalen en el requerimiento.


podrán establecer criterios y elementos para la

clasificación de sus Clientes o Usuarios en niveles de bajo

Riesgo, así como para la elaboración y presentación de

Avisos, de acuerdo con las guías y mejores prácticas que

dé a conocer la UIF.”


35

El análisis de las normas generales transcritas permite advertir

que no establecen obligaciones adicionales a las previstas en la Ley


Recursos de Procedencia Ilícita, pues únicamente precisan los

mecanismos y procedimientos que deben implementar las personas

que realizan actividades vulnerables para identificar a los clientes o

usuarios y al “beneficiario controlador” o “dueño beneficiario” y las

actividades que éstos realizan así como los términos conforme a los

cuales deben presentarse los avisos correspondientes.

En efecto, por lo que se refiere a la obligación de identificar a los

clientes o usuarios y en su caso, al “beneficiario controlador” o “dueño

beneficiario”, las disposiciones impugnadas señalan que las personas

que realizan actividades vulnerables deberán:

Presentar avisos por la realización de actividades vulnerables.

Elaborar una política de identificación que comprenderá, cuando

menos, los lineamientos establecidos para tal efecto en las propias

Reglas de Carácter General.

Integrar y conservar un expediente único de identificación para

cada uno de sus clientes o usuarios que deberá contener, cuando

menos, la información y copia de la documentación que se detalla en

los anexos de las Reglas de Carácter General, de acuerdo con el tipo

de cliente o usuario de que se trate [persona física o moral, de

nacionalidad mexicana o extranjera, dependencias y entidades].

La información requerida se refiere a datos generales del cliente

o usuario tales como nombre, domicilio, teléfono, registro federal de


36

contribuyentes, correo electrónico, actividad, ocupación o profesión,

entre otros. La documentación exigida está relacionada con esa

información para poder verificarla, por ejemplo, cédula de

identificación fiscal, pasaporte, comprobante de domicilio y testimonio

del acta constitutiva de la persona moral.

Tratándose de clientes o usuarios que son considerados de bajo

riesgo, se aplicarán las medidas simplificadas a que se refiere la ley y

el reglamento, que consisten en integrar los expedientes respectivos

únicamente con los datos que correspondan al tipo de cliente o

usuario de que se trate, siempre y cuando la persona que realiza la

actividad vulnerable haya establecido los criterios y elementos con

base en los cuales analizará si se trata de un usuario o cliente de bajo

riesgo en el documento a que se refiere el artículo 37 de las Reglas de

Carácter General, esto es, “en el documento en el que desarrollen

sus lineamientos de identificación de clientes y usuarios”.

Se precisa que los expedientes de identificación se podrán

utilizar en todos los actos u operaciones que se lleven a cabo con el

mismo cliente o usuario. Asimismo, se establece que deberán

mantenerse disponibles para su consulta por las autoridades

competentes en los términos de las disposiciones aplicables.

Cuando las actividades vulnerables se realicen a través de

medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología,

previamente deberá integrarse el expediente de identificación y

establecerán procedimientos para prevenir el uso indebido de esos

medios, los cuales deberán estar contenidos “en el documento en el

que desarrollen sus lineamientos de identificación de clientes y

usuarios”.


37

Establecer mecanismos para dar seguimiento y, en su caso

acumular –en periodos de cuando menos seis meses-, los actos u

operaciones que realicen, en lo individual, con sus clientes o usuarios

[para efecto de dar el aviso correspondiente cuando excedan los

montos previstos en la ley].

Conforme a lo previsto en los artículos 18, fracción I y 21 de la

ley, se abstendrán de realizar actos u operaciones con sus clientes o

usuarios cuando éstos omitan identificarse, así como de llevar sus

registros bajo nombres ficticios o confidenciales.

Por cuanto se refiere a la obligación de presentar avisos, se

establece que ello deberá realizarse ante la Unidad de Inteligencia

Financiera, por conducto del Servicio de Administración Tributaria, a

través de medios electrónicos en los formatos autorizados para tal

efecto. Si en el mes de que se trata no se realizaron actividades

vulnerables objeto de aviso, se deberá remitir en el mismo formato un

informe en el que se precise tal situación y los datos de identificación

de la persona que realiza la actividad vulnerable.

Asimismo, se precisa que para la elaboración de los avisos se

tomarán en cuenta las mejores prácticas que dé a conocer la Unidad

de Inteligencia Financiera así como las guías que ésta elabore y les

proporcione para ese efecto, e incluso las elaboradas por organismos

internacionales y agrupaciones intergubernamentales en materia de

prevención y combate de operaciones con recursos de procedencia

ilícita y de financiamiento al terrorismo, de los que el Estado Mexicano

sea miembro.


38

Por último, se prevé que cuando se lleve a cabo un acto u

operación que sea objeto de aviso y de ésta se desprenda información

adicional basada en hechos o indicios de que los recursos pudieran

provenir o estar destinados a la comisión de los delitos de operaciones

con recursos de procedencia ilícita o los relacionados con éstos, el

aviso deberá presentarse dentro de las veinticuatro horas siguientes

contadas a partir de que se conozca dicha información. En los mismos

términos deberá presentarse el aviso cuando el cliente o usuario esté

incluido en el listado previsto en el artículo 38 de las propias Reglas de

Carácter General.

Luego, si conforme a lo previsto en la Ley Federal para la

Prevención e Identificación de Operaciones con Recurso de

Procedencia Ilícita, las obligaciones esenciales de las personas que

realizan actividades vulnerables, se traducen en identificar a los

clientes o usuarios así como al dueño beneficiario o beneficiario

controlador, en su caso, y las actividades que éstos realizan, verificar

la información correspondiente con base en documentación oficial y

recabar copia de la misma e informar a la Secretaría las actividades

vulnerables relacionadas con los actos u operaciones que son objeto

de aviso, es evidente que las disposiciones administrativas

impugnadas, en cuanto establecen que las personas que realizan las

aludidas actividades deben integrar un expediente de identificación e

implementar políticas y mecanismos que permitan realizar, conservar,

resguardar y mantener actualizada esa información, así como los

términos en que deben formularse y presentarse los avisos

respectivos, no imponen mayores obligaciones a las previstas en la

ley, antes bien las regulan y pormenorizan para lograr su debido

cumplimiento.


39

Por tanto, esta Segunda Sala considera que los artículos los

artículos 1, 11, 12, 17, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 26, 27, 31, 33 y 34 de las

Reglas de Carácter General a que se refiere la Ley Federal para la


Procedencia Ilícita así como sus anexos 3, 4, 5, 6 y 7, no son

violatorios de los principios de reserva de ley y jerarquía normativa, ya

que no regulan una materia reservada constitucionalmente al

legislador ordinario ni exceden lo previsto en el citado ordenamiento

legal.

Sin que obste a lo anterior lo alegado por el quejoso en el

sentido de que en la ley no se hace “remisión expresa a las Reglas de

Carácter General a que se refiere la Ley Federal para la Prevención e

Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita”,

pues no debe soslayarse que las reglas de carácter general regulan

aspectos técnicos y operativos en materias específicas que el

legislador ordinario no está en posibilidad de prever debido a los

constantes avances de la tecnología, el dinámico crecimiento de la

administración pública y el constante desarrollo de la economía, de ahí

que no pueda estimarse, como lo pretende el quejoso, que en atención

a los principios de reserva de ley y jerarquía normativa, el legislador

ordinario está obligado a identificar cada una de las situaciones

jurídicas susceptibles de ser reguladas mediante reglas de carácter

general y remitir expresamente a ellas, máxime que nada impide que

sea el órgano del Estado facultado para emitirlas, el que determine

cuáles requieren de una reglamentación especifica o pormenorizada

para la debida aplicación de la ley.


40

Sirve de apoyo a la consideración que antecede, por las razones

que la informan, la tesis P. XXI/2003 del Tribunal Pleno que es del

siguiente tenor:

“CLÁUSULAS HABILITANTES. CONSTITUYEN ACTOS

FORMALMENTE LEGISLATIVOS. En los últimos años, el

Estado ha experimentado un gran desarrollo en sus

actividades administrativas, lo que ha provocado

transformaciones en su estructura y funcionamiento, y ha

sido necesario dotar a funcionarios ajenos al Poder

Legislativo de atribuciones de naturaleza normativa para

que aquél enfrente eficazmente situaciones dinámicas y

altamente especializadas. Esta situación ha generado el

establecimiento de mecanismos reguladores denominados

"cláusulas habilitantes", que constituyen actos formalmente

legislativos a través de los cuales el legislador habilita a un

órgano del Estado, principalmente de la administración

pública, para regular una materia concreta y específica,

precisándole bases y parámetros generales y que

encuentran su justificación en el hecho de que el Estado

no es un fenómeno estático, pues su actividad no depende

exclusivamente de la legislación para enfrentar los

problemas que se presentan, ya que la entidad pública, al

estar cerca de situaciones dinámicas y fluctuantes que

deben ser reguladas, adquiere información y experiencia

que debe aprovechar para afrontar las disyuntivas con

agilidad y rapidez. Además, la adopción de esas cláusulas

tiene por efecto esencial un fenómeno de ampliación de

las atribuciones conferidas a la administración y demás


41

órganos del Estado, las cuales le permiten actuar

expeditamente dentro de un marco definido de acción,

susceptible de control a través del principio de legalidad;

en la inteligencia de que el establecimiento de dicha

habilitación normativa debe realizarse en atención a un

equilibrio en el cual se considere el riesgo de establecer

disposiciones que podrían propiciar la arbitrariedad, como

generar situaciones donde sea imposible ejercer el control

estatal por falta de regulación adecuada, lo que podría

ocurrir de exigirse que ciertos aspectos dinámicos se

normen a través de una ley”.1

Por otra parte, en cuanto al artículo 14 del reglamento de la Ley


Recursos de Procedencia Ilícita, esta Segunda Sala, al resolver el

amparo en revisión 546/2014 determinó su inconstitucionalidad,

conforme a lo siguiente.

Del análisis integral de la Ley Federal para la Prevención e

Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, se

advierte que el legislador ordinario empleó el concepto de “beneficiario

controlador” para referirse únicamente a la persona o grupo de

personas que en realidad se ven beneficiados con los actos u

operaciones que celebren los clientes o usuarios con quienes realizan

actividades vulnerables, imponiendo a éstos la obligación de

proporcionar los datos que permitan identificar a ese “beneficiario

controlador”, así como las actividades que realizan cuando se entable

1 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVIII,

Diciembre de 2003, página 9. Novena Época.


42

una relación de negocios, tal como se desprende de los siguientes

numerales:

“Artículo 3. Para los efectos de esta Ley, se entenderá

por:

[…]

III. Beneficiario Controlador, a la persona o grupo de

personas que:

a) Por medio de otra o de cualquier acto, obtiene el

beneficio derivado de éstos y es quien, en última instancia,

ejerce los derechos de uso, goce, disfrute,

aprovechamiento o disposición de un bien o servicio, o

b) Ejerce el control de aquella persona moral que, en su

carácter de cliente o usuario, lleve a cabo actos u

operaciones con quien realice Actividades Vulnerables, así

como las personas por cuenta de quienes celebra alguno

de ellos.

[…]

Artículo 18. Quienes realicen las Actividades Vulnerables

a que se refiere el artículo anterior tendrán las obligaciones

siguientes:

I. Identificar a los clientes y usuarios con quienes realicen

las propias Actividades sujetas a supervisión y verificar su


43

identidad basándose en credenciales o documentación

oficial, así como recabar copia de la información.

II. Para los casos en que se establezca una relación de

negocios, se solicitará al cliente o usuario la información

sobre su actividad u ocupación, basándose entre otros, en

los avisos de inscripción y actualización de actividades

presentados para efectos del Registro Federal de

Contribuyentes.

III. Solicitar al cliente o usuario que participe en

Actividades Vulnerables información acerca de si tiene

conocimiento de la existencia del dueño beneficiario y, en

su caso, exhiban documentación oficial que permita

identificarlo, si ésta obrare en su poder; en caso contrario,

declarará que no cuenta con ella;

Artículo 24. La presentación de los Avisos se llevará a

cabo a través de los medios electrónicos y en el formato

oficial que establezca la Secretaría.

Dichos Avisos contendrán respecto del acto u operación

relacionados con la Actividad Vulnerable que se informe, lo

siguiente:

I. Datos generales de quien realice la Actividad Vulnerable;

II. Datos generales del cliente, usuarios o del Beneficiario

Controlador, y la información sobre su actividad u

ocupación de conformidad con el artículo 18 fracción II de

esta Ley, y


44

IV. Descripción general de la Actividad Vulnerable sobre

la cual se dé Aviso.

[…]

Como puede apreciarse, en la fracción III del citado artículo 18

se establece que quienes realizan actividades vulnerables, deben

solicitar al cliente o usuario información sobre la existencia del “dueño

beneficiario” y en su caso, documentación que permita identificarlo, en

la inteligencia de que en caso de que el cliente o usuario no cuente

con ella, bastará que así se declare, empero en ningún precepto del

ordenamiento legal en comento se define lo que debe entenderse por

“dueño beneficiario” y menos aún se equipara tal concepto al de

“beneficiario controlador”.

En ese sentido, debe estimarse que el artículo 14 del

Reglamento para la Ley Federal para la Prevención e Identificación de

Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, asimila dos

conceptos que el legislador no necesariamente quiso o pretendió

equiparar, imponiendo así a los sujetos que realizan actividades

vulnerables obligaciones adicionales a las previstas en ley, ya que

para identificar al “dueño beneficiario”, deberán recabar

documentación que, conforme a la ley, sólo es exigible para identificar

al “beneficiario controlador”, esto es, a la persona o grupo de personas

que en realidad se ven beneficiados con los actos u operaciones que

celebren los clientes o usuarios de quienes realizan actividades

vulnerables, sin que se advierta disposición en la Ley Federal para la


Procedencia Ilícita alguna que permita establecer identidad alguna

entre ambos conceptos y por tanto, el precepto reglamentario va más


45

allá de lo que tal ordenamiento establece, vulnerando el principio de

reserva de ley.

Segundo Concepto de Violación, relativo a la violación a los

derechos al trabajo, al comercio y la competitividad económica.

Por lo que hace al concepto de violación en el que se aduce la

vulneración a los artículos 16, 1º, 5º y 25, por considerar que no son

razonables las disposiciones de la ley impugnada, impactando los

principios de proporcionalidad y necesidad de las normas jurídicas, así

como competitividad de los mercados económicos y libertad de

trabajo, igualmente resulta infundado (tal como se determinó en el

amparo en revisión 618/2014), de acuerdo con lo siguiente:

El artículo 17 de la ley impugnada enumera las actividades que,

para efectos de la legislación impugnada, se entenderán como

vulnerables. En sus fracciones II, IV, V, XI, inciso a) y XV, establece

que entre dichas actividades se encuentran las de emisión o

comercialización, habitual o profesional, de tarjetas de tarjetas

prepagadas y de todas aquellas que constituyan instrumentos de

almacenamiento de valor monetario, que no sean emitidas o

comercializadas por Entidades Financieras, el ofrecimiento habitual o

profesional de operaciones de mutuo o de garantía o de otorgamiento

de préstamos o créditos, con o sin garantía, por parte de sujetos

distintos a las Entidades Financieras, la prestación habitual o

profesional de servicios de construcción o desarrollo de bienes

inmuebles o de intermediación en la transmisión de la propiedad o

constitución de derechos sobre dichos bienes, la prestación de

servicios profesionales, de manera independiente, sin que medie

relación laboral con el cliente respectivo, en aquellos casos en los que


46

se prepare para un cliente o se lleve a cabo en nombre y

representación del cliente, la compraventa de bienes inmuebles o la

cesión de derechos sobre estos y la constitución de derechos

personales de uso o goce de bienes inmuebles.

Asimismo, el precepto dispone que en caso de que el monto

mensual de una operación o el acumulado de varios actos u

operaciones supere los límites establecidos, se deberá dar aviso a la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público de las actividades

realizadas. En cambio, si los montos son inferiores al límite, no habrá

obligación alguna de reportar la operación que se haya hecho.

En caso de que la liquidación o pago se haga mediante el uso de

monedas y billetes, en moneda nacional o divisas y metales preciosos,

el artículo 32 prohíbe que se dé cumplimiento a las obligaciones

correspondientes cuando el monto de la operación sobrepase

determinados montos establecidos a razón del salario mínimo vigente

en el Distrito Federal.

El hecho de que una persona actualice cualquiera de los

supuestos normativos previstos en el artículo 17, implica una serie de

obligaciones establecidas en el artículo 18 de la legislación

impugnada. Estas obligaciones incluyen, medularmente, la solicitud de

información que permita la identificación de los clientes o usuarios con

quienes se realicen las actividades vulnerables, así como la custodia,

protección y resguardo (físico o electrónico) de la información obtenida

por un plazo de cinco años (salvo que las leyes de la materia en las

entidades federativas establezcan un plazo diferente). Aunado a lo

anterior, quien realice las actividades en comento deberá brindar las


47

facilidades necesarias para que se lleven a cabo las visitas de

verificación, así como presentar los avisos a los que alude la

legislación.

En correspondencia con lo anterior, el artículo 21 de la

legislación impugnada establece como obligación, para los clientes o

usuarios de esas actividades, el dar la información necesaria. De lo

contrario, quienes realizan las actividades vulnerables están obligados

a abstenerse de llevar a cabo el acto u operación en cuestión.

A partir de lo expuesto, esta Segunda Sala considera que los

artículos impugnados no violan el derecho a la libertad de trabajo y

comercio del quejoso ni tampoco impiden el desarrollo económico y

bienestar generales del Estado.

Ha sido criterio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación

que los derechos humanos no son absolutos y en esa medida pueden

ser restringidos; sin embargo, con fundamento en el artículo 1º de la

Constitución Federal y 30 de la Convención Americana sobre

Derechos Humanos, las suspensiones o restricciones no pueden

hacerse de manera arbitraria sino, en todo momento, en los casos y

bajo las condiciones que establece la propia Constitución y conforme a

las leyes que se emitan por razones de interés general y con el

propósito para el cual han sido establecidas.

Al respecto, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte ha

sostenido que la libertad de trabajo no es absoluta, irrestricta e

ilimitada, sino que su ejercicio está condicionado a que la actividad

realizada sea lícita, que no afecte derechos de terceros ni de la


48

sociedad en general. En cuanto a la libertad de comercio, se ha

establecido que sólo puede limitarse en dos supuestos: primero, por

determinación judicial y cuando se afecten derechos de terceros y,

segundo, por resolución gubernativa en los casos específicos

previstos en ley, y cuando se afecten derechos de la sociedad.

Lo anterior se desprende de la jurisprudencia P./J. 28/99 y de la

tesis aislada P. LXXXVIII/2000, de rubros y textos siguientes:

“LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE

ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES

QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO,

DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS

UNIDOS MEXICANOS). La garantía individual de libertad

de trabajo que consagra el artículo 5o., primer párrafo, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no

es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que, con base en los

principios fundamentales que deben atenderse, su ejercicio

se condiciona a la satisfacción de los siguientes

presupuestos: a) que no se trate de una actividad ilícita; b)

que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no se

afecten derechos de la sociedad en general. En lo referente

al primer presupuesto, la garantía constitucional cobra

vigencia en la medida que se refiera a una actividad lícita,

esto es, que esté permitida por la ley. El segundo

presupuesto normativo implica que la garantía no podrá ser

exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la

persona conlleva a su vez la afectación de un derecho

preferente tutelado por la ley en favor de otro. Finalmente,


49

el tercer presupuesto implica que la garantía será exigible

siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el

derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que

subyace frente al derecho de los gobernados en lo

individual, en tanto que existe un valor que se pondera y

asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar

social, lo que significa que se protege el interés de la

sociedad por encima del particular y, en aras de ese interés

mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste

puede afectarse aquél en una proporción mayor del

beneficio que obtendría el gobernado”.2

“LIBERTAD DE COMERCIO. ALCANCES DE LO

DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 5o. DE LA

CONSTITUCIÓN FEDERAL. De la interpretación que esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido

sobre el artículo 5o. de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, se desprende que, por un lado,

la garantía de libre comercio no es absoluta, irrestricta e

ilimitada, sino que requiere que la actividad que realice el

gobernado sea lícita, es decir, que esté permitida por la ley;

y, por el otro, que el propio precepto establece que su

ejercicio sólo puede limitarse en dos supuestos: por

determinación judicial, cuando se lesionen los derechos de

tercero, o bien, por resolución gubernativa en los casos

específicos que marque la ley, siempre y cuando se

ofendan los derechos de la sociedad. Lo anterior implica

2 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo IX, abril de 1999, página 260. Registro IUS: 194152.


50

que la garantía en cuestión será exigible en aquellos casos

en que la actividad, aunque lícita, no afecte el interés

público, entendido éste como el imperativo que subyace

frente al derecho de los gobernados en lo individual que se

traduce en la convivencia y bienestar social. En ese sentido,

cuando a través de una resolución gubernativa se limite el

ejercicio de la citada garantía, se requiere, necesariamente,

que el ordenamiento que la restringe contenga un principio

de razón legítima que sustente el interés de la sociedad y

que tienda a proteger sus derechos”.3

En congruencia con lo anterior, cualquier limitación deberá

analizarse con el objeto de determinar si la medida legislativa persigue

una finalidad constitucionalmente admisible (primera condición), si

resulta un medio instrumentalmente apto para conseguir tal finalidad

(segunda condición), y si además se trata de un medio necesario y

estrictamente proporcional que no implica una afectación desmedida

de otros derechos fundamentales (tercera condición).

En el caso concreto, resulta indudable que los artículos bajo

análisis establecen una restricción a la actividad desempeñada por el

quejoso, que está englobada en la categoría de actividad vulnerable y,

por ende, disponen limitaciones para llevar a cabo actos y operaciones

a través del establecimiento de ciertos montos a razón de salarios

mínimos, e imponen la obligación de recabar información para la

verificación de identidad de clientes o usuarios, así como dar avisos a

la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de las transacciones que

3 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XI, junio de 2000, página 28, registro IUS: 191691.


51

superen los montos regulados. Por ende, es posible sostener que se

actualiza una restricción a la libertad de trabajo y a la libertad de

comercio.

En cuanto a la primera de las condiciones mencionadas, esta

Segunda Sala considera que la medida legislativa examinada persigue

una finalidad constitucionalmente legítima y admisible, como a

continuación se justificará:

En la exposición de motivos de la iniciativa de la ley presentada

por el Presidente de la República, se señaló lo siguiente:

“En el país existen otros sujetos, de naturaleza jurídica

diversa a las instituciones financieras, dedicados a

actividades legales que pueden llegar a ser utilizados e

incluso obligados por las organizaciones criminales a llevar

a cabo procesos de lavado de dinero o de financiamiento al

terrorismo. Son personas que por sus actividades, sus

conocimientos, la naturaleza de sus servicios o los giros

comerciales a que se dedican, pueden usarse como medios

de acceso para incorporar a la economía formal los

recursos de procedencia ilícita. A estos sujetos se les

conoce internacionalmente bajo el concepto de

“gatekeeper”.

[…]

Estos sujetos corresponden a negocios o profesiones no

financieras que han sido designados por la comunidad


52

internacional como aquellos más susceptibles a ser

empleados en esquemas de lavado de dinero y

financiamiento al terrorismo y, por lo tanto, ameritan quedar

sujetos a un régimen especial de prevención.

En consecuencia, resulta necesario, como una medida

adicional a las ya realizadas, establecer un régimen de

prevención aplicable a tales negocios y profesiones, que

hoy son altamente vulnerables, a fin de que se blinden los

actos u operaciones en que participan y con ello se reduzca

el riesgo de que sean utilizados por las organizaciones

criminales para lavar dinero y financiar al terrorismo.

En este contexto, se inscribe la iniciativa que ahora se

somete a la consideración de esa H. Soberanía, la cual

propone aplicar a dichos sujetos las disposiciones relativas

a los dos principios fundamentales que están reconocidos

en los estándares mínimos promovidos por la comunidad

internacional y expertos en la materia, que son:

1. La implementación de medidas básicas que permitan a

los sujetos obligados conocer la verdadera identidad de las

personas que realicen actos u operaciones con ellos o que

soliciten sus servicios, y

2. El establecimiento de un mecanismo adecuado para que

los sujetos obligados reporten a la autoridad competente

información sobre operaciones que pueden ser susceptibles


53

de formar parte de una mecánica de lavado de dinero o de

financiamiento al terrorismo.

Con lo anterior, México estaría atendiendo las diversas

recomendaciones emitidas por el GAFI, al fijar un régimen

de prevención en el que participen los llamados

“gatekeepers”, en los procesos de identificación de

operaciones en las que pudieran estar involucrados

recursos de procedencia ilícita o bien, recursos destinados

al financiamiento al terrorismo.

[…]

En este contexto, la iniciativa propone que se expida una

Ley Federal para la Prevención e Identificación de

Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de

Financiamiento al Terrorismo, misma que tendría dos

grandes propósitos, el primero de ellos es dotar a México de

instrumentos suficientes para el combate contra la

delincuencia a través de mecanismos que permitan a las

autoridades prevenir y detectar aquellas operaciones

llevadas a cabo con recursos de procedencia ilícita o

tendientes a financiar actos de terrorismo, y el segundo,

colocar a México entre aquellas jurisdicciones que cuentan

con los sistemas de prevención más desarrollados en estos

temas, cumpliendo así los compromisos internacionales de

nuestro país.


54

Por otra parte, la iniciativa busca dotar de un marco jurídico

que atienda al objetivo previsto en el artículo 21

constitucional de establecer un régimen que ayude a

prevenir la comisión de los delitos federales, entre ellos los

de operaciones con recursos de procedencia ilícita y de

financiamiento al terrorismo. Lo anterior resulta procedente

en virtud de que, como es bien conocido, la autoridad no

puede hacer nada que no tenga expresamente conferido en

una ley. Luego entonces, para que la Federación esté en

posibilidad jurídica de cumplir con la función de prevención

del delito que le encarga el artículo 21 constitucional,

requiere ser dotada de una ley que le dé marco y sustento a

su actuación.”

Al respecto, las Comisiones Unidas de Justicia, Gobernación y

Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores manifestaron lo

siguiente en el dictamen que recayó a la iniciativa referida:

“…I… coincidimos con los motivos sobre los que se basa

dicha iniciativa, ante lo cual resaltamos la necesidad de su

aprobación. No obstante ello, también se reconoce la

necesidad de modificarla, a fin de atenuar las implicaciones

negativas que la misma hubiera tenido, y que fueron

identificadas al escuchar a los principales actores

económicos que se relacionan con la aplicación de la

misma. De esta manera la intención del Senado es la de

proveer al Estado con las mejores herramientas jurídicas

para prevenir en México la comisión del delito de

operaciones con recursos de procedencia ilícita,


55

comúnmente conocido como lavado de dinero. No obstante

la responsabilidad de las autoridades para combatir la

delincuencia en el país, cuyos resultados aún distan de

alcanzar niveles deseados, se debe también canalizar, en

forma segura y confiable, la participación activa de la

sociedad en la consecución de este fin.

Para ello, el Estado debe contar con mecanismos eficaces

que permitan integrar la contribución de los ciudadanos en

la detección de posibles actividades ilícitas, así como en su

comunicación oportuna y reservada a las autoridades, para

que estas puedan reaccionar a tiempo. Entre los

mecanismos de mayor utilidad para las autoridades, están

los reportes que deben presentar quienes realicen las

actividades de mayor vulnerabilidad para ser utilizadas por

organizaciones criminales en sus procesos de lavado de

dinero…”

De lo anterior se advierte que entre los principales objetivos que

subyacen a la emisión de la legislación en comento, se encuentra la

necesidad de establecer medidas preventivas para el combate a los

delitos federales que estuvieran relacionados con operaciones con

recursos de procedencia ilícita. Una de esas medidas atiende a las

recomendaciones emitidas por el Grupo de Acción Financiera

Internacional (por sus siglas GAFI), del cual México es miembro desde

el año dos mil, que tiene entre sus objetivos la implementación efectiva

de medidas legales, regulatorias y operativas para combatir el lavado

de activos, el financiamiento al terrorismo y otras amenazas a la

integridad del sistema financiero internacional.


56

De esta manera, los objetivos o finalidades del legislador

resultan constitucionalmente relevantes, toda vez que obedecen a la

necesidad de prevenir la comisión de los delitos relacionados con

recursos de procedencia ilícita, lo cual constituye una parte de la

función de seguridad pública a cargo de la Federación, el Distrito

Federal, los Estados y los Municipios, en términos del artículo 21

constitucional; asimismo, buscan atender a las recomendaciones del

GAFI en materia de prevención y combate al lavado de dinero, sobre

todo en cuanto a la participación de agentes financieros a través de

avisos de actividades vulnerables a las autoridades correspondientes.

De igual forma, esta Segunda Sala considera que las medidas

legislativas examinadas son instrumentalmente aptas y susceptibles

de alcanzar los objetivos anteriormente identificados.

Uno de los objetivos del GAFI consiste en fijar estándares

internacionales que los países deberían implementar por medio de

medidas adaptadas a sus circunstancias específicas. Una de esas

medidas consiste en la aplicación de medidas preventivas para el

sector financiero y otros sectores designados, concretamente:

“D. MEDIDAS PREVENTIVAS

9. Leyes sobre el secreto de las instituciones financieras

Los países deben asegurar que las leyes sobre el secreto

de la institución financiera no impidan la implementación de

las Recomendaciones del GAFI.


57

DEBIDA DILIGENCIA Y MANTENIMIENTO DE

REGISTROS

10. Debida diligencia del cliente *

Debe prohibirse a las instituciones financieras que

mantengan cuentas anónimas o cuentas con nombres

obviamente ficticios.

Debe exigirse a las instituciones financieras que emprendan

medidas de Debida Diligencia del Cliente (DDC) cuando:

(i) establecen relaciones comerciales;

(ii) realizan transacciones ocasionales: (i) por encima del

umbral aplicable designado (USD/EUR 15,000); o (ii) están

ante transferencias electrónicas en las circunstancias que

aborda la Nota Interpretativa de la Recomendación 16;

(iii) existe una sospecha de lavado de activos o

financiamiento del terrorismo; o

(iv) la institución financiera tiene dudas sobre la veracidad o

idoneidad de los datos de identificación sobre el cliente

obtenidos previamente.

El principio de que las instituciones financieras deben llevar

a cabo la DDC debe plasmarse en ley. Cada país puede

determinar cómo impone obligaciones específicas de DDC,

ya sea mediante ley o medios coercitivos.


58

Las medidas de DDC a tomar son las siguientes:

(a) Identificar al cliente y verificar la identidad del cliente

utilizando documentos, datos o información confiable, de

fuentes independientes.

(b) Identificar al beneficiario final y tomar medidas

razonables para verificar la identidad del beneficiario final,

de manera tal que la institución financiera esté convencida

de que conoce quién es el beneficiario final. Para las

personas jurídicas y otras estructuras jurídicas, esto debe

incluir que las instituciones financieras entiendan la

estructura de titularidad y de control del cliente.

(c) Entender, y cuando corresponda, obtener información

sobre el propósito y el carácter que se pretende dar a la

relación comercial.

(d) Realizar una debida diligencia continua de la relación

comercial y examinar las transacciones llevadas a cabo a lo

largo de esa relación para asegurar que las transacciones

que se realicen sean consistentes con el conocimiento que

tiene la institución sobre el cliente, su actividad comercial y

el perfil de riesgo, incluyendo, cuando sea necesario, la

fuente de los fondos.

Debe exigirse a las instituciones financieras que apliquen

cada una de las medidas de DDC bajo los párrafos (a) al (d)

anteriores, pero deben determinar el alcance de tales


59

medidas utilizando un enfoque basado en riesgo (RBA) de

conformidad con las Notas Interpretativas de esta

Recomendación y la Recomendación 1.

Debe exigirse a las instituciones financieras que verifiquen

la identidad del cliente y del beneficiario final antes o

durante el curso del establecimiento de una relación

comercial o al realizar transacciones para clientes

ocasionales. Los países pueden permitir a las instituciones

financieras que completen la verificación tan pronto como

sea razonablemente práctico luego del establecimiento de

la relación, cuando los riesgos de lavado de activos y

financiamiento del terrorismo se manejen con eficacia y

cuando resulte esencial para no interrumpir el curso normal

de la actividad.

Si la institución financiera no pudiera cumplir con los

requisitos aplicables en los párrafos (a) al (d) anteriores

(sujeto a la modificación acorde al alcance de las medidas

partiendo de un enfoque basado en riesgo), se le debe

exigir a ésta que no abra la cuenta, comience relaciones

comerciales o realice la transacción; o se le debe exigir que

termine la relación comercial; y debe considerar hacer un

reporte de operaciones sospechosas sobre el cliente.

Estos requisitos se deben aplicar a todos los clientes

nuevos, aunque las instituciones financieras deben aplicar

también esta Recomendación a los clientes existentes

atendiendo a la importancia relativa y al riesgo, y deben


60

llevar a cabo una debida diligencia sobre dichas relaciones

existentes en los momentos apropiados.

[…]

11. Mantenimiento de registros

Debe exigirse a las instituciones financieras que

mantengan, por un período de al menos cinco años, todos

los registros necesarios sobre las transacciones, tanto

locales como internacionales, para que éstas puedan

cumplir con rapidez con las peticiones de información

solicitadas por las autoridades competentes. Estos registros

tienen que ser suficientes para permitir la reconstrucción de

transacciones individuales (incluyendo los montos y tipos de

moneda involucrada, de haber alguna) de manera tal que se

ofrezca evidencia, de ser necesario, para el procesamiento

de una actividad criminal.

Debe exigirse a las instituciones financieras que conserven

todos los registros obtenidos a través de medidas de DDC

(ej.: copias o registros de documentos oficiales de

identificación como pasaportes, tarjetas de identidad,

licencias de conducción o documentos similares),

expedientes de cuentas y correspondencia comercial,

incluyendo los resultados de los análisis que se hayan

realizado (ej.: investigaciones preliminares para establecer

los antecedentes y el propósito de transacciones complejas,

inusualmente grandes), por un período de al menos cinco


61

años luego de terminada la relación comercial o después de

la fecha de efectuada la transacción ocasional.

Debe exigirse a las instituciones financieras, por ley, que

mantengan los registros sobre las transacciones y la

información obtenida mediante las medidas de DDC.

La información de DDC y los registros de transacciones

deben estar a disposición de las autoridades competentes

locales con la debida autorización.”4

De esta manera, si entre los objetivos principales de la

legislación impugnada fue la de incorporar en el orden jurídico

mexicano las recomendaciones del GAFI en materia de prevención de

delitos relacionados con recursos de procedencia ilícita, válidamente

puede concluirse que entre los preceptos impugnados y las finalidades

mencionadas existe un nexo causal, toda vez que las obligaciones

impuestas a quienes realizan actividades vulnerables consisten en

general en: 1) identificación y verificación del cliente o usuario de ese

tipo de actividades; 2) solicitud de información a clientes sobre la

existencia de la persona que en última instancia se beneficia de los

bienes adquiridos o los servicios prestados; 3) obligación de mantener

información o registros por un periodo de al menos cinco años, y 4)

obligación de no establecer relaciones comerciales con quienes se

nieguen a otorgar la información o documentación solicitada.

4 Documento consultable en: http://www.hacienda.gob.mx/inteligencia_financiera/ambito_internacional/grupo%20egmont/nuevas_recomendaciones_español.pdf


62

Por lo tanto, si las medidas en cuestión se ajustan en lo medular

a las recomendaciones del referido organismo, sobre todo al incluir la

participación de quienes realizan actividades con mayor

susceptibilidad de recibir recursos de procedencia ilícita, es posible

sostener que son idóneas en relación con las finalidades mencionadas

anteriormente.

Finalmente, las medidas legislativas bajo análisis cumplen con la

tercera condición, consistente en el requisito de proporcionalidad en

sentido estricto. Es decir, los medios adoptados son proporcionales al

fin y no producen efectos desmesurados o desproporcionados para

otros bienes y derechos constitucionalmente tutelados, como lo son la

libertad de trabajo y la libertad de comercio.

En principio, las quejosas conservan su derecho para realizar las

actividades vulnerables que se enmarcan dentro de su objeto social

(artículo 17). Sin embargo, en caso de que el monto de la operación

sea igual o sobrepase el monto establecido, se tendrá que dar aviso a

la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Ahora, en caso de que

los clientes o usuarios se abstengan de dar la información que les sea

solicitada, el quejoso tendría que abstenerse de llevar a cabo la

operación. Asimismo, en términos del artículo 32, no podría aceptar el

cumplimiento de obligaciones de actos mediante el uso de monedas y

billetes, en moneda nacional o divisas y metales preciosos, en los

casos enumerados en el citado precepto.

Es en dichos puntos en donde resulta patente la restricción que

el quejoso combate; sin embargo, esta Segunda Sala considera que lo

anterior no constituye una afectación desproporcionada, tomando en


63

cuenta los fines que busca la legislación en cuestión, ya que en este

caso debe prevalecer el interés de la sociedad en la prevención de los

delitos relacionados con recursos de procedencia ilícita, lo cual

constituye una función de Estado, en términos del artículo 21 de la

Constitución Federal, función que además, como lo ha recomendado

el GAFI y como lo sostuvo el Senado de la República en el dictamen

que elaboró sobre el ordenamiento en cuestión, requiere de la

participación de agentes que participan en las actividades financieras

en las que resultan más probables las transacciones con recursos de

origen ilícito.

En efecto, si uno de los fines de la legislación en comento

consiste en fortalecer la prevención de los delitos relacionados con

recursos de procedencia ilícita, es claro que esto no se podría llevar a

cabo sin establecer medidas restrictivas, particularmente, a la libertad

de comercio, porque entonces se permitiría la introducción de ese tipo

de recursos en el sistema financiero, y una vez hecho esto las labores

de prevención serían inútiles.

De esta manera, las obligaciones impuestas a quienes realizan

actividades vulnerables, si bien son restrictivas de la libertad de

comercio y de trabajo, lo cierto es que obedecen a finalidades

constitucionalmente legítimas, son idóneas y no son

desproporcionales, teniendo presente los beneficios que se obtienen al

evitar que los recursos de procedencia ilícita fortalezcan las

estructuras financieras de las organizaciones delictivas.

Es importante mencionar que las limitaciones analizadas

tampoco podrían considerarse restrictivas del desarrollo económico,


64

en general, toda vez que no se está prohibiendo de manera absoluta

el desempeño de una determinada actividad comercial, sino que se

busca prevenir que en el sistema financiero ingresen recursos de

origen ilícito, lo cual afectaría en mayor medida los derechos de la

sociedad, ya que quienes obtienen ingresos a partir de actividades

ilegales incrementarían su poder económico, en contraposición con

quienes desempeñan actividades profesionales y comerciales dentro

del marco legal, lo cual contribuiría al fortalecimiento de las

organizaciones delictivas y sería un incentivo que podría generar

inestabilidad a nivel de Estado.

Además, el quejoso parte de una situación hipotética al sostener

que las medidas a las que están sujetos quienes realizan actividades

vulnerables implican una afectación al crecimiento económico, a la

inversión y a la generación de empleo; sin embargo, entre la condición

y la consecuencia que plantea no existe una relación de necesidad, ya

que en la economía nacional y su correspondiente nivel de desarrollo

están en juego múltiples factores, incluyendo el jurídico. No obstante,

no puede tenerse por un hecho probado el que este último factor lleve

forzosamente a la situación que plantea el quejoso; de ahí que su

planteamiento deba desestimarse.

Por otra parte, en relación con lo argumentado en torno a que se

vulnera el principio de igualdad por no tomar en cuenta las distintas

situaciones económicas en que se encuentran los sujetos obligados,

esta Segunda Sala ha señalado, al resolver el amparo en revisión

524/2014, que los planteamientos en ese sentido son infundados

puesto que la inconstitucionalidad de una norma general debe

depender de sus características propias y de circunstancias generales,


65

y no de las situaciones económicas particulares de determinados

sujetos.

Sirve de apoyo a lo anterior, en lo conducente, la jurisprudencia

2a./J. 182/2007, de rubro: “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD

DEPENDE DE CIRCUNSTANCIAS GENERALES Y NO DE LA

SITUACIÓN PARTICULAR DEL SUJETO AL QUE SE LE

APLICAN.”5, aplicable en términos del artículo sexto transitorio del

decreto mediante el cual entró en vigor la Ley de Amparo publicada el

dos de abril de dos mil trece en el Diario Oficial de la Federación.

Tercer concepto de violación, relativo a la violación al

artículo 21 constitucional, al otorgar facultades de investigación

de delitos a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que

constitucionalmente corresponden al Ministerio Público.

De igual forma esta Segunda Sala en el amparo en revisión

524/2014, determinó que los preceptos bajo análisis no resultan

violatorios del artículo 21 constitucional. Si bien es cierto que conforme

a este precepto la facultad de investigación de los delitos corresponde

al Ministerio Público y a las policías, lo cierto es que dicha facultad no

se transgrede con la serie de atribuciones que tiene la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público conforme a los artículos 2º y 6º, fracción

III de la ley impugnada, ya que entre sus funciones principales, se

5 El texto de dicha tesis es el siguiente: “Los argumentos planteados por quien estima inconstitucional una ley, en el sentido de que él no tiene las características que tomó en consideración el legislador para establecer que una conducta debía ser sancionada, no pueden conducir a considerar a la ley como inconstitucional, en virtud de que tal determinación depende de las características propias de la norma y de circunstancias generales, en razón de todos sus destinatarios, y no así de la situación particular de un solo sujeto, ni de que pueda tener o no determinados atributos.” Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, octubre de 2007, página 246, registro IUS: 171136.


66

encuentran la prevención y detección de actos u operaciones que

pudieran estar relacionados con recursos de origen ilícito, a partir de

los avisos que presenten quienes realicen actividades vulnerables, así

como coordinarse con autoridades supervisoras y de seguridad

pública. No obstante, esto no constituye propiamente una

investigación, ya que en caso de advertir hechos que pudieran

constituir delitos, deberá presentar la denuncia ante la autoridad

correspondiente, es decir, ante el Ministerio Público.

Sin que sea obstáculo a lo anterior lo dispuesto en el artículo 12,

fracción I6, de la legislación impugnada, ya que dicha disposición debe

entenderse no como una extensión de las competencias previstas en

el artículo 21 constitucional, sino como un mandato para la Secretaría

de Hacienda y Crédito Público para observar los términos de ese

precepto constitucional en el ejercicio de sus atribuciones, las cuales

consisten en recabar, requerir y analizar información para prevenir y

detectar actos que pudieran involucrar recursos de procedencia ilícita.

No obstante, en caso de que la información recabada pueda implicar

la realización de esos actos y, por ende, un delito, su investigación y

persecución sigue siendo facultad del Ministerio Público Federal, en

términos del artículo 21 constitucional.

Aunado a lo dicho, el recurrente sostiene que los artículos 1º, 3 y

49 del Reglamento de la ley bajo análisis son ejemplo de la

habilitación de autoridades distintas al Ministerio Público de la

Federación y a la policía en la investigación de delitos.

6 Artículo 12. Para el cumplimiento del objeto de esta Ley, las autoridades tendrán las siguientes obligaciones: I. Observar, en el ejercicio de esta Ley, los principios rectores de las instituciones de seguridad pública señalados en el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


67

Dichos preceptos establecen lo siguiente:

“Artículo 1.- El presente ordenamiento tiene por objeto

establecer las bases y disposiciones para la debida

observancia de la Ley Federal para la Prevención e

Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia

Ilícita. Sus disposiciones son de orden público y de

observancia general en los Estados Unidos Mexicanos.

El ejercicio de las facultades de las autoridades señaladas

en la Ley que intervengan en la aplicación de esta y del

presente Reglamento, en el ámbito de sus respectivas

competencias, así como las medidas, procedimientos y

Reglas de Carácter General que se establezcan, estarán

dirigidos a recabar elementos útiles para prevenir, investigar

y perseguir los Delitos de Operaciones con Recursos de

Procedencia Ilícita, los relacionados con estos, las

estructuras financieras de las organizaciones delictivas y

evitar el uso de esos recursos para su financiamiento.

Artículo 3.- La UIF, además de las atribuciones que le

confiere este Reglamento, el Reglamento Interior de la

Secretaría y demás disposiciones jurídicas aplicables,

tendrá las siguientes:

I. Interpretar para efectos administrativos la Ley, el presente

Reglamento, las Reglas de Carácter General y demás

disposiciones que de estos emanen, excepto por lo que

refiere a las atribuciones que correspondan a la Unidad;


68

II. Requerir a quienes realicen las Actividades Vulnerables a

que se refiere el artículo 17 de la Ley, la información,

documentación, datos o imágenes necesarios para el

ejercicio de sus atribuciones;

III. Determinar y expedir los formatos oficiales para la

presentación de los Avisos;

IV. Determinar y dar a conocer los medios de cumplimiento

alternativos a que se refiere el artículo 16 del presente

Reglamento, y V. Participar en la suscripción, en conjunto

con el SAT, de los convenios a que se refiere el artículo 32

del presente Reglamento.

Artículo 49.- En términos del artículo 43 y para efectos del

artículo 44 de la Ley, la UIF proporcionará a la

Procuraduría, a través de la Unidad, la información de las

bases de datos que contienen los Avisos de actos u

operaciones relacionados con las Actividades Vulnerables

en los términos que estas establezcan mediante el convenio

de coordinación que celebren para tales efectos.

En el convenio de coordinación a que se refiere el párrafo

anterior, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el

artículo 46 de la Ley, se deberán establecer los

mecanismos de colaboración a través de los cuales la

Unidad podrá solicitar a la UIF la verificación de información

y documentación, en relación con la identidad de personas,

domicilios, números telefónicos, direcciones de correos

electrónicos, operaciones, negocios o actos jurídicos de

quienes realicen Actividades Vulnerables, así como de otras

referencias específicas, contenidas en los Avisos y demás


69

información que reciba conforme a lo establecido en la Ley,

este Reglamento y las Reglas de Carácter General.

Al respecto, debe decirse que la Unidad de Inteligencia

Financiera a que se refieren dichos preceptos tiene como atribuciones

las de requerir a quienes realicen actividades vulnerables la

información, documentación, datos o imágenes, así como la

verificación de la información correspondiente. No obstante lo anterior,

se trata de facultades que encuadran dentro de las atribuciones que la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, (de la cual depende esa

unidad), tiene conferidas conforme al artículo 6 de la ley. Además, de

que no tienen como finalidad primordial la de investigar la comisión de

un posible delito, por lo cual tampoco vulneran el artículo 21

constitucional. Similares consideraciones sostuvo esta Segunda Sala

en el amparo en revisión 524/2014.

Cuarto concepto de violación, relativo a la violación al

artículo 16 constitucional.

Previo a abordar el estudio en torno a la supuesta violación al

artículo 16 constitucional (formalidades que deben seguir los actos de

molestia), se recuerda que el artículo 14 del reglamento impugnado

fue declarado inconstitucionalidad con anterioridad por lo cual no será

materia de estudio en este apartado.

En tales circunstancias, los argumentos deben declararse

infundados conforme a las siguientes consideraciones que son

coincidentes con lo resuelto en el amparo en revisión 524/2014:


70

El artículo de la Ley impugnada establece lo siguiente:

Artículo 17. Para efectos de esta Ley se entenderán

Actividades Vulnerables y, por tanto, objeto de identificación

en términos del artículo siguiente, las que a continuación se

enlistan:

[…]

II. La emisión o comercialización, habitual o profesional, de

tarjetas de servicios, de crédito, de tarjetas prepagadas y de

todas aquellas que constituyan instrumentos de

almacenamiento de valor monetario, que no sean emitidas o

comercializadas por Entidades Financieras. Siempre y

cuando, en función de tales actividades: el emisor o

comerciante de dichos instrumentos mantenga una relación

de negocios con el adquirente; dichos instrumentos

permitan la transferencia de fondos, o su comercialización

se haga de manera ocasional. En el caso de tarjetas de

servicios o de crédito, cuando el gasto mensual acumulado

en la cuenta de la tarjeta sea igual o superior al equivalente

a ochocientas cinco veces el salario mínimo vigente en el

Distrito Federal. En el caso de tarjetas prepagadas, cuando

su comercialización se realice por una cantidad igual o

superior al equivalente a seiscientas cuarenta y cinco veces

el salario mínimo vigente en el Distrito Federal, por

operación. Los demás instrumentos de almacenamiento de

valor monetario serán regulados en el Reglamento de esta

Ley.


71

Serán objeto de Aviso ante la Secretaría, en el caso de

tarjetas de servicios o de crédito, cuando el gasto mensual

acumulado en la cuenta de la tarjeta sea igual o superior al

equivalente a un mil doscientas ochenta y cinco veces el

salario mínimo vigente en el Distrito Federal. En el caso de

tarjetas prepagadas, cuando se comercialicen por una

cantidad igual o superior al equivalente a seiscientas

cuarenta y cinco veces el salario mínimo vigente en el

Distrito Federal;

[…]

IV. El ofrecimiento habitual o profesional de operaciones de

mutuo o de garantía o de otorgamiento de préstamos o

créditos, con o sin garantía, por parte de sujetos distintos a

las Entidades Financieras.




mínimo vigente en el Distrito Federal;

V. La prestación habitual o profesional de servicios de

construcción o desarrollo de bienes inmuebles o de

intermediación en la transmisión de la propiedad o

constitución de derechos sobre dichos bienes, en los que se

involucren operaciones de compra o venta de los propios


72

bienes por cuenta o a favor de clientes de quienes presten

dichos servicios.



equivalente a ocho mil veinticinco veces el salario mínimo

vigente en el Distrito Federal;

[…]

XI. La prestación de servicios profesionales, de manera

independiente, sin que medie relación laboral con el cliente

respectivo, en aquellos casos en los que se prepare para un

cliente o se lleven a cabo en nombre y representación del

cliente cualquiera de las siguientes operaciones:

a) La compraventa de bienes inmuebles o la cesión de

derechos sobre estos;

[…]

XV. La constitución de derechos personales de uso o goce

de bienes inmuebles por un valor mensual superior al


mínimo vigente en el Distrito Federal, al día en que se

realice el pago o se cumpla la obligación.

Serán objeto de Aviso ante la Secretaría las actividades

anteriores, cuando el monto del acto u operación mensual


73

sea igual o superior al equivalente a tres mil doscientas diez

veces el salario mínimo vigente en el Distrito Federal.

Los actos u operaciones que se realicen por montos

inferiores a los señalados en las fracciones anteriores no

darán lugar a obligación alguna. No obstante, si una

persona realiza actos u operaciones por una suma

acumulada en un periodo de seis meses que supere los

montos establecidos en cada supuesto para la formulación

de Avisos, podrá ser considerada como operación sujeta a

la obligación de presentar los mismos para los efectos de

esta Ley.

La Secretaría podrá determinar mediante disposiciones de

carácter general, los casos y condiciones en que las

Actividades sujetas a supervisión no deban ser objeto de

Aviso, siempre que hayan sido realizadas por conducto del

sistema financiero.

Por su parte, los artículos reglamentarios señalan que:

Artículo 12.- Quienes realicen las Actividades Vulnerables

establecidas en el artículo 17 de la Ley, deberán estar

inscritos en el Registro Federal de Contribuyentes y contar

con el certificado vigente de la Firma Electrónica Avanzada

correspondiente, a fin de realizar las acciones relativas al

alta ante el SAT para la presentación de los Avisos.

Para efectos del párrafo anterior, las personas morales y

Entidades Colegiadas deberán utilizar la Firma Electrónica


74

Avanzada asociada a su Registro Federal de

Contribuyentes.

Para efectos de que el SAT lleve a cabo las acciones

relativas al alta de quienes realicen las Actividades

Vulnerables establecidas en el artículo 17 de la Ley, estos

deberán enviar a dicho órgano administrativo

desconcentrado de la Secretaría la información de

identificación que establezca la Secretaría mediante Reglas

de Carácter General, y a través de los medios y en el

formato oficial que para tales efectos determine y expida la

UIF, mediante publicación en el Diario Oficial de la

Federación.

Las personas que se hayan dado de alta, en términos de lo

establecido en el presente artículo y que ya no realicen

Actividades Vulnerables, deberán solicitar su baja del

padrón a que se refiere el artículo 4, fracción I de este

Reglamento conforme a lo dispuesto en las Reglas de

Carácter General. Dicha solicitud surtirá sus efectos a partir

de la fecha en que sea presentada, en caso contrario, las

personas registradas deberán continuar presentando los

Avisos correspondientes.

Artículo 13.- Las personas físicas o morales que por su

ocupación, profesión, actividad, giro u objeto social sean

susceptibles de realizar una Actividad Vulnerable de las

establecidas en el artículo 17 de la Ley, podrán enviar al

SAT la información a que se refiere el artículo anterior, de

manera anticipada a la realización de dichas actividades a

través de los medios y formatos que para tal efecto


75

determine y expida la UIF, mediante publicación en el Diario

Oficial de la Federación.


establecidas en el artículo 17 de la Ley, podrán dar

cumplimiento a la obligación de identificación de Clientes o

Usuarios establecida en la fracción I del artículo 18 de la

Ley, a través de medidas simplificadas cuando quienes las

realicen sean consideradas de bajo riesgo.

La Secretaría, mediante las Reglas de Carácter General,

establecerá los términos y condiciones para la aplicación de

lo referido en el párrafo anterior, consistentes en que

quienes realicen dichas Actividades Vulnerables cumplan

con la obligación de recabar la copia del documento de

identificación oficial, a través del resguardo de los datos

señalados en el referido documento.

Para efectos de este Reglamento, de las Reglas de

Carácter General y demás disposiciones que de estos

emanen, se entenderá por riesgo a la posibilidad de que las

Actividades Vulnerables o las personas que las realicen

puedan ser utilizadas para llevar a cabo actos u

operaciones a través de los cuales se pudiesen actualizar

los Delitos de Operaciones con Recursos de Procedencia

Ilícita, los delitos relacionados con estos o el financiamiento

de organizaciones delictivas.

Artículo 16.- Para efectos de lo establecido en el segundo

párrafo del artículo 19 de la Ley, quienes realicen la

Actividad Vulnerable referida en la fracción XIV del artículo


76

17 de la Ley, darán cumplimiento a la obligación de

presentación de Avisos mediante el sistema electrónico por

el cual se transmita la información del pedimento al SAT o a

cualquiera de sus unidades administrativas de acuerdo con

la normativa aduanera.

Las personas que realicen Actividades Vulnerables

establecidas en el artículo 17 de la Ley distintas a las

señaladas en el párrafo anterior, podrán dar cumplimiento a

la obligación prevista en la fracción VI del artículo 18 de la

Ley a través de medios de cumplimiento alternativos,

siempre y cuando cumplan lo señalado en el segundo

párrafo del artículo 19 de la Ley y con las condiciones

siguientes:

I. La información que se presente en términos de la ley

especial federal cumpla con las mismas características de

integridad, disponibilidad, auditabilidad y confidencialidad

que la requerida para la presentación de los Avisos, y esta

información se remita a través de medios electrónicos;

II. La información que se presente en términos de la ley

especial federal se realice en los mismos plazos que para la

presentación de los Avisos en términos de la Ley, este

Reglamento y las Reglas de Carácter General y comprenda

los mismos periodos de información, y

III. La UIF tenga acceso, vía remota y directa, a la

información completa que se presente en términos de la ley

especial federal, para el ejercicio de sus atribuciones.

Para efectos de lo señalado en el párrafo anterior, la UIF

determinará y dará a conocer los medios de cumplimiento

alternativos que cumplan con las condiciones señaladas en


77

las fracciones anteriores y, hasta en tanto la UIF no dé a

conocer estos, quienes realicen dichas Actividades

Vulnerables deberán dar cumplimiento a la obligación

prevista en la fracción VI del artículo 18 de la Ley en los

términos establecidos en el referido ordenamiento legal,

este Reglamento, las Reglas de Carácter General y demás

disposiciones que de estos emanen.

Quienes realicen las Actividades Vulnerables señaladas en

el párrafo segundo de este artículo, podrán proponer por

escrito a la UIF la determinación de medios de cumplimiento

alternativos, siempre y cuando estos cumplan con lo

establecido en las fracciones de este artículo. La UIF, a más

tardar a los veinte días hábiles de recibida la solicitud,

resolverá si el medio propuesto se considera medio de

cumplimiento alternativo.

La UIF deberá notificar al SAT respecto de los medios de

cumplimiento alternativos que determine dentro del plazo de

cinco días hábiles a partir de su resolución.

Quien realice una Actividad Vulnerable de las establecidas

en el artículo 17 de la Ley y presente los Avisos que le

correspondan a través de una Entidad Colegiada, al

momento de tener conocimiento de la determinación que

emitió la UIF de utilizar un medio de cumplimiento

alternativo en términos del presente artículo, deberá

notificarlo a la Entidad Colegiada dentro del plazo de cinco

días hábiles. La Entidad Colegiada a su vez deberá de darlo

de baja de su padrón de integrantes e informar de tal

situación al SAT dentro de los cinco días posteriores a que


78

reciba la notificación respectiva por parte de quien realice la

Actividad Vulnerable de que se trate.

Los medios de cumplimiento alternativos que determine la

UIF conforme a lo establecido en este artículo, no exime a

quienes realicen las Actividades Vulnerables a que se

refiere el artículo 17 de la Ley del cumplimiento de las

demás obligaciones a que se refiere la Ley, este

Reglamento, las Reglas de Carácter General y demás

disposiciones que de estos emanen.

Quienes presenten sus Avisos a través de medios de

cumplimiento alternativos tendrán por cumplidas las

respectivas obligaciones en tiempo y forma para efectos de

lo dispuesto por la Ley, este Reglamento, las Reglas de

Carácter General y demás disposiciones que de estos

emanen.

Artículo 18.- La UIF, en el ámbito de competencia que la

Ley le confiere a la Secretaría, establecerá mecanismos de

prevención, en términos del artículo 12, fracción V, inciso c),

de la Ley, respecto de actos y operaciones relacionados

con el objeto de la misma.

Artículo 19.- Para los efectos a que se refieren los artículos

2 y 39 de la Ley, y 1 de este Reglamento, se consideran

relacionados con los Delitos de Operaciones con Recursos

de Procedencia Ilícita, entre otros, los previstos en el

Capítulo I del Título Vigésimo Tercero del Código Penal

Federal, los previstos en las leyes especiales, así como

aquellos de carácter patrimonial donde los recursos


79

involucrados pudieran ser objeto de acciones tendientes a

ocultar su origen ilícito, o bien, para financiar alguna

actividad ilícita.


establecidas en el artículo 17 de la Ley deberán conservar

copia de los Avisos presentados, así como los acuses

correspondientes que el SAT les haya proporcionado por un

plazo no menor a cinco años, contado a partir de la fecha

de presentación de los Avisos correspondientes y de la

emisión del acuse respectivo.

Quienes realicen las Actividades Vulnerables a que se

refiere este artículo deberán cumplir con criterios de

integridad, disponibilidad, auditabilidad y confidencialidad en

materia de conservación y resguardo de información y

documentación, en términos de las disposiciones jurídicas

aplicables.”

Dichos artículos establecen, en lo que interesa, las actividades

que deben entenderse como vulnerables, los montos a partir de los

cuáles se estará obligado a presentar aviso ante la Secretaría de

Hacienda y Crédito Público, acerca de las operaciones realizadas, la

ausencia de obligación de presentar tales avisos cuando el monto no

supere al señalado, así como la posibilidad de que la Secretaría emita

disposiciones de carácter general en las cuales se establezcan casos

y condiciones en que aun siendo objeto de supervisión, las

actividades no requieran la presentación del aviso respectivo (artículo

17 de la ley).


80

De igual manera, se establece la obligación de estar inscrito en

el Registro Federal de Contribuyentes y contar con certificado de

Firma Electrónica Avanzada, mismos que deberán utilizarse en la

presentación de los avisos (artículo 12 del reglamento), el envío de la

información de identificación al Servicio de Administración Tributaria a

través de los medios y formatos establecidos para ello (artículo 13); el

cumplimiento de la obligación de identificación a través de medidas

simplificadas, términos y condiciones para cumplir con la obligación de

recabar la copia del documento de identificación oficial y lo que se

entenderá por “riesgo”, en relación con actos u operaciones que

pudieran dar lugar a la comisión de un delito de operaciones con

recursos de procedencia ilícita (artículo 15); asimismo, se regula el

medio a través del cual se deberá dar cumplimiento a la obligación de

presentar avisos, incluyendo el uso de medios alternativos con las

condicionantes establecidas para ello (artículo 16), la facultad de la

Unidad de Inteligencia Financiera para establecer mecanismos de

prevención (artículo 18), los delitos que se consideran relacionados

con los de operaciones con recursos de procedencia ilícita (artículo

19) y la obligación de conservar copia de los avisos por un plazo no

menor a cinco años, así como los criterios que deben cumplir las

autoridades que intervengan en la implementación de las

disposiciones jurídicas aplicables (artículo 20).

Cabe señalar que lo anterior se establece en correspondencia

con las obligaciones previstas en el artículo 18 de la legislación

combatida, entre las que destaca la de presentación de avisos

relacionados con actos u operaciones de actividades vulnerables.


81

Ahora bien, las autoridades administrativas están obligadas a

desempeñar sus actividades de acuerdo al marco legal aplicable al

caso concreto y tomando en cuenta el principio de legalidad, según el

cual ningún órgano estatal puede tomar una decisión individual que no

sea conforme a una disposición general que haya sido dictada con

anterioridad, la cual a su vez debe ser conforme a las disposiciones

constitucionales.

Ese principio encuentra una de sus expresiones en el artículo 16

de la Constitución Federal, cuyo primer párrafo establece que “Nadie

puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o

posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad

competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.”

Dicho lo anterior, es necesario tener en cuenta que la Ley


Recursos de Procedencia Ilícita es el eje a partir del cual se

establecen los derechos y obligaciones de sus destinatarios, así como

las obligaciones de los órganos administrativos del Estado. Una de

esas obligaciones consiste en la presentación de avisos por parte de

quienes llevan a cabo las actividades consideradas vulnerables, esto

es, las que tienen mayor susceptibilidad de recibir recursos de

procedencia ilícita. Esa obligación deriva directamente del

ordenamiento legal en cuestión, y se desarrolla y complementa en su

reglamento. En este sentido, se trata de un mandato cuya

obligatoriedad deriva de la legislación combatida.

Es la propia ley en su artículo 5º, la que establece que la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la autoridad competente


82

para aplicarla, junto con su reglamento, en el ámbito administrativo.

Entre las atribuciones que tiene esa entidad se encuentra la de recibir

los avisos de quienes realicen actividades vulnerables, así como la de

requerir la información, documentación, datos e imágenes necesarios

para el ejercicio de sus atribuciones, conforme al artículo 6, fracciones

I y II, por lo que el artículo 16 del Reglamento únicamente señala el

medio a través del cual deberá realizarse; ello incluso es la fuente de

que el artículo 12 del reglamento prevea que para ello deberán estar

inscritos en el Registro Federal de Contribuyentes y contar con el

Certificado aludido, lo cual sólo establece la manera en que habrá de

cumplirse con las obligaciones que la ley impone. Asimismo, el artículo

25 de la legislación la faculta para llevar a cabo visitas de verificación

en las cuales podrá requerir los documentos o información que

soporten los avisos.

Por lo que hace al artículo 18 del Reglamento que establece que

la Unidad de Inteligencia Financiera, establecerá mecanismos de

prevención, debe entenderse que al depender de la Secretaría de

Hacienda, debe someterse a todas las disposiciones que establece la

Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con

Recursos de Procedencia Ilícita, además de que uno de los objetivos

de la ley es prevenir la comisión de delitos relacionados con

operaciones con recursos de procedencia ilícita.

Por lo que respecta al artículo 19, especifica los delitos

relacionados en atención al artículo 2º de la Ley Federal que le da

origen, por lo cual al relacionarlo con artículos del Código Penal

Federal, las quejosas pueden conocer perfectamente los delitos que


83

se consideran relacionados para efectos del cumplimiento de las

disposiciones de la ley.

De la misma manera, en cuanto al artículo 20 impugnado, éste

es acorde con lo dispuesto por el diverso artículo 18, fracción IV,

segundo párrafo, el cual si bien refiere a la documentación e

información que derive de la realización de actividades vulnerables, la

disposición reglamentaria se enmarca bajo la misma tónica, por lo cual

le establece de manera clara el alcance de la obligación de conservar

tales avisos. De manera similar se resolvió este aspecto en el amparo

en revisión 814/2014.

Conforme a todo lo dicho, contrariamente a como lo sostiene el

recurrente, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no puede

actuar fuera de los parámetros establecidos en el artículo 16

constitucional, ya que está constreñida a desarrollar sus facultades de

verificación exclusivamente en relación con la información o

documentación relacionada con las actividades vulnerables, y durante

su desarrollo se debe sujetar a lo dispuesto por la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo (en atención a los artículos 34, 35 y 36

de la ley impugnada, relativo a las visitas de verificación), cuyo artículo

3 incluye todos los elementos y requisitos a los que se debe sujetar

todo acto administrativo.

En este sentido, si bien la ley en cuestión establece que quienes

lleven a cabo actividades vulnerables deben acreditar el cumplimiento

de diversas obligaciones; la comprobación y verificación de este

extremo corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la


84

cual, en el ejercicio de tales atribuciones, tiene el deber de emitir actos

administrativos que cumplan con los parámetros constitucionales.

Por ende, los artículos legales y reglamentarios impugnados no

violan el derecho a la legalidad previsto en el artículo 16 de la

Constitución Federal.

Finalmente, por lo que respecta al artículo 17 del reglamento, se

advierte que se impugna en foja 54 del expediente (correspondiente a

la página 105 de su demanda de amparo), sin embargo, al estar

dirigido a los Fedatarios Públicos y a cómo deben cumplir sus

obligaciones para el envío de los avisos en los actos que presten sus

servicios de fe pública, no reviste afectación a la esfera jurídica de las

ahora quejosas, por lo cual, debe sobreseerse respecto de tal artículo.

SÉPTIMO. Dada la conclusión alcanzada, deben desestimarse

los argumentos hechos valer por la autoridad recurrente en la revisión

adhesiva, ya que a nada práctico conduciría su análisis, en tanto están

enderezados a demostrar la regularidad constitucional de las

precitadas normas generales, además de que esgrimen causas de

improcedencia que ya fueron desestimadas por el Tribunal Colegiado.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión, se modifica la sentencia

recurrida.


85

SEGUNDO. Se sobresee respecto del artículo 17 del

Reglamento de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de

Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita.

TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a

**********, **********, **********, **********, **********,

********** y **********, en contra de los artículos 2º, 12, 18, 19, 20,

21 y 32 de la Ley Federal para la Prevención e Identificación de

Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita; 1º, 3º, 7, 8º, 10, 12,

13, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 24, 25, 42, 43, 45, 49 de su reglamento y

1º, 11, 12, 17, 18, 19, 21, 22, 23, 24, 26, 27, 31, 33 y 34, así como de

los anexos identificados con los números 3, 4, 5, 6 y 7 de las reglas de

carácter general a las que se refiere la legislación en cuestión, en

términos del considerando sexto de esta sentencia.

CUARTO. La Justicia de la Unión ampara y protege a **********,

**********, **********, **********, **********, ********** y

**********, en contra del artículo 14 del Reglamento de la Ley Federal


Procedencia Ilícita.

QUINTO. Es infundado el recurso de revisión adhesiva.

Notifíquese; con testimonio de la presente resolución,

devuélvanse los autos al lugar de su origen y, en su oportunidad,

archívese el toca como asunto concluido.

amparo en revisiÓn 798/2014. quejoso y …207.249.17.176/segundasala/asuntos lista...

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