informe de coyuntura legal e institucional i semestre 2016
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Informe de coyuntura legal
e institucional
EstudiosLegales
Semestre 20161er
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La preparación de este informe concluyó el22 de julio de 2016
ISSN 2218-6859
Key title: Informe de Coyuntura Legal e InstitucionalAbbreviated key title: Inf. coyunt. legal inst.
Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSADES
Una publicación del Departamento de Estudios Legales • DEL
Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador.
Prohibida la reproducción total o parcial de este informe, sin previa autorización de FUSADES.
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EstudiosLegales
Informe de coyuntura legal
e institucional
Semestre 20161er
págÍndice general
RESUMEN EJECUTIVOSIGLAS UTILIZADAS
ESTADO DE DERECHO1. INDICADORES: Índice de Transformación Bertelsmann Stiftung 2016 2. RELACIONES INTERORGÁNICAS2.1. Cumplimiento de sentencias de inconstitucionalidad2.2. Declaraciones contra la Sala de lo Constitucional2.3. Vetos y observaciones 3. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN3.1. Falta de regulación del procedimiento de extradición 4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY4.1. Respeto a la ley y a los derechos fundamentales en el combate a la delincuencia4.2. Atrasos injustificados en la elección del CNJ4.3. Atrasos injustificados en la elección de la PGR4.4. Propuestas de reformas sobre la elección de jueces y magistrados 5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA5.1. Rendición de cuentas de la CSJ5.2. Actividad jurisprudencial de las salas5.3. Sentencias de inconstitucionalidad5. 4. Sentencias destacadas en temas constitucionales
5.4.1 Estado de cosas inconstitucional: el hacinamiento carcelario5.4.2. Inconstitucionalidad de la elección de los magistrados de la Corte
de Cuentas de la República5.5. Sanciones a funcionarios judiciales 6. SISTEMA ELECTORAL6.1. Reformas incompletas en temas electorales6.2. Transfuguismo municipal 7. CONCLUSIONES
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CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA 1. INDICADORES Y ENCUESTAS1.1 Indicadores internacionales
1.1.1 Índice de Libertad Económica 2016, The Heritage Foundation1.2 Indicadores nacionales
1.2.1 Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES 2. APUESTAS DE PAÍS2.1 Fomilenio II2.2 Asocio para el Crecimiento2.3 Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte 3. ESTADO ACTUAL DEL CLIMA DE NEGOCIOS3.1 Seguridad jurídica en el sistema de pensiones es fundamental para los trabajadores3.2 Cobro de las deudas y multas a favor del Estado deben hacerse de forma constitucional 3.3 Cargo del 13% a la energía eléctrica, un exceso del poder reglamentario 4. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA4.1 Evolución de los homicidios4.2 Evolución de las extorsiones4.3 FGR y el combate a los homicidios y extorsiones4.4 Nueva legislación en el ámbito de seguridad ciudadana
4.4.1 Medidas especiales transitorias en centros penales4.4.2 Población carcelaria y Disposiciones Transitorias para el
Descongestionamiento de Centros Penales4.5 Reformas legales en materia de seguridad ciudadana 5. CONCLUSIONES
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TRANSPARENCIA 1. INTRODUCCIÓN 2. INDICADORES E INFORMES2.1 Encuesta Dinámica Empresarial 3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE TRANSPARENCIA 3.1 Seguimiento a convenciones internacionales contra la corrupción3.2 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) 4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS4.1 Estado del acceso a la información pública
4.1.1 Informes del IAIP4.1.2 Resoluciones sobre acceso a la información pública del IAIP4.1.3 Amparo contra el IAIP por confirmar reserva de información
de la Presidencia de la República4.1.4 Promoción del derecho de acceso a la información pública 4.1.5 Acceso a la información de partidos políticos
4.2 Fiscalización de los recursos públicos 4.2.1 Gestión de la Corte de Cuentas de la República
4.3 Integridad de los servidores públicos 4.3.1 Sección de Probidad
4.3.1.1 Declaraciones patrimoniales4.3.1.2 Juicios civiles por enriquecimiento ilícito4.3.1.3 Ley de Probidad
4.3.2 Ética Gubernamental4.3.2.1 Desempeño del TEG4.3.2.2 Nuevos miembros del TEG4.3.2.3 Amparo en caso del TEG
4.4 Persecución penal de la corrupción 5. LIBERTAD DE EXPRESIÓN5.1 Amenazas a la libertad de expresión5.2 Reformas a la Ley de Telecomunicaciones 6. CONCLUSIONES
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RESUMEN EJECUTIVO
Resumen ejecutivo • Primer semestre 2016
En el primer semestre de 2016, destacan los problemas para elegir a tiempo a los funcionarios que dirigen instituciones
importantes. El caso más emblemático es el atraso en la elección de los consejeros del Consejo Nacional de la Judicatura,
una institución que al cierre de este informe lleva más de nueve meses sin poder cumplir sus funciones constitucionales, lo
cual genera disfuncionalidades, por ejemplo, la falta de nombramiento de los jueces para las vacantes existentes. Junto al
CNJ, la Procuraduría General de la República tuvo su titular el 14 de abril de 2016, con tres meses de retraso, afectando una
institución con funciones trascendentales, como la defensa pública en materia penal. Finalmente, el nombramiento de los
magistrados de la Corte de Cuentas de la República fue declarado inconstitucional porque la Asamblea Legislativa omitió
documentar la no afiliación partidaria de dos de los magistrados y porque no se justificó el cumplimiento de los requisitos
constitucionales de los tres profesionales que fueron elegidos. Las instituciones son los mecanismos que el Estado emplea
para cumplir sus funciones, de modo que cuando no se designa conforme con el ordenamiento jurídico a los titulares de
estas, el Estado falla a sus ciudadanos.
Igualmente, son relevantes los acontecimientos jurídicos que ponen en la discusión pública que en un Estado de derecho
la persecución y castigo por los delitos no pueden ser en contra del debido proceso o los derechos fundamentales. Por un
lado, se han iniciado investigaciones penales por supuestas ejecuciones extrajudiciales cometidas por miembros de los
cuerpos de seguridad. Por otra parte, la Sala de lo Constitucional declaró un estado de cosas inconstitucional con relación
al hacinamiento carcelario, lo que obliga al Estado a otorgar condiciones mínimas de espacio y salubridad en los centros
penitenciarios y en las bartolinas policiales. Aunque esto tiene costos para el Estado y la implementación de las medidas
solo puede ser progresiva, la resolución pone en la agenda de las políticas públicas que los condenados por delitos pierden
ciertos derechos, pero conservan el resto.
Por último, este semestre se ha observado cierta actividad legislativa en materia electoral en relación con algunos progresos
en la legislación sobre el voto cruzado y en el cumplimiento de la sentencia que obliga a la transparencia del financiamiento
de los partidos políticos. Sin embargo, también se ha puesto en perspectiva la compleja tarea de regular cuanto
antes lo necesario para que en las elecciones de 2018, los ciudadanos puedan ejercer su derecho al sufragio con los
alcances que actualmente se les atribuye en el derecho constitucional salvadoreño. Aspectos trascendentales como
la democracia interna de los partidos, la regulación de la participación de candidatos no partidarios mediante planillas
y la ciudadanización de los organismos electorales temporales, son algunos de los desafíos que deberán atenderse en
los próximos meses para evitar las complicaciones en el calendario electoral producto de las reformas a destiempo.
Aunque la Asamblea Legislativa ha prohibido cambiar la legislación electoral en el año previo a las elecciones, esto
dependerá de que se regule en el momento oportuno.
Resumen ejecutivo • Primer semestre 2016
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En cuanto al clima de negocios, el país continúa enfrentando retos importantes debido a los altos niveles de inseguridad,
tensiones entre el Órgano Ejecutivo y el sector privado, carencia de un acuerdo de país para salir del círculo vicioso de falta
de crecimiento, inversión y empleo, y de excesiva burocracia.
De acuerdo a la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, en el segundo trimestre de 2016, el 38.2% de los empresarios
encuestados señaló que la delincuencia es el factor que más afecta el clima de inversión, por encima de la falta de inversión
(22.8%) y del ciclo económico (22.8%). Si bien la delincuencia continúa siendo el factor más desfavorable, esta tuvo una
reducción en comparación con el primer trimestre de 2016 y con el cierre de 2015, lo cual puede estar relacionado con la
reducción de homicidios que se percibió en el segundo trimestre de 2016. Según muestra un estudio publicado durante este
semestre por el Banco Central de Reserva, BCR, los costos por la violencia representaron alrededor del 16% del PIB del país,
es decir, US$4,026.3 millones.
En materia de seguridad ciudadana cabe destacar que ha habido una disminución importante de los homicidios en el
semestre, pero que no es suficiente, pues continuamos con altos índices de criminalidad. El promedio de homicidios diarios
de los primeros 6 meses de 2016 fue de 16.8. En los meses de abril a junio, que han sido los menos violentos, el promedio
diario de homicidios fue de 11.4, lo cual es notablemente inferior que el promedio de 22.1 en los primeros tres meses del
año. En cuanto a las extorsiones, el número de denuncias por extorsión en el primer semestre de 2016 fueron 1,123,
superior a las 1,005 del primer semestre de 2015. En informes previos se ha consignado que según la Encuesta Dinámica
Empresarial de FUSADES, aproximadamente un 40% de las víctimas de un delito en El Salvador no denuncian, por temor a
represalias o por la falta de confianza en las autoridades.
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, segundo trimestre de 2016
Principales factores que afectan el clima de inversión
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En cuanto a la seguridad jurídica, en este primer semestre hubo ciertos hallazgos que tuvieron un efecto negativo en el clima
de negocios y que han distanciado al sector público del privado. Entre estos cabe mencionar: i) Las reformas al sistema de
pensiones que está impulsando el Órgano Ejecutivo que busca migrar de un sistema en el que cada trabajador que cotiza
es dueño de sus ahorros, a un sistema mixto, en el cual hay un pilar de reparto, donde se crea un fondo común, vulnerando
derechos fundamentales como el de propiedad y de seguridad social, y ii) el proyecto de Ley de Cobro de las Deudas y
Multas a favor del Estado, el cual dista mucho de resguardar los derechos constitucionales de los administrados y se enmarca
dentro de una serie de medidas atribuibles al Ministerio de Hacienda, que en los últimos años busca la obtención de recursos
por medios que constituyen presiones indebidas sobre los contribuyentes.
El Salvador continúa enfrentando retos importantes en cuanto a los niveles de inversión. Al cierre del primer trimestre
de 2016, El Salvador cuenta con saldos netos de inversión extranjera directa que ascienden apenas a US$142 millones
de dólares, en comparación con Nicaragua, cuya inversión extranjera directa asciende a US$391 millones de dólares y
Costa Rica, el que tiene mayores niveles de inversión en la región, que asciende a US$932 millones de dólares.
Como país se requiere de una estrategia para reactivar la inversión, el empleo y la competitividad, para lo que es necesario
un acuerdo de país para salir del círculo vicioso de estancamiento en materia de competitividad. Este acuerdo debe
ser construido a partir de un involucramiento activo de actores claves como el de la sociedad civil, academia y el sector
privado, cuyo enfoque sea uno de país, y no de gobierno.
Fuente: Secretaria del Consejo Monetario Centroamericano http://www.cepal.org/sites/default/files/pr/files/ied_2016_cuadros_0.pdfhttp://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40213/1/S1600415_es.pdf
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Costa Rica Guatemala Honduras Nicaragua El Salvador
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Centroamérica: Saldos Netos de Inversión Extranjera Directa (millones de US$), al primer trimestre de cada año
Resumen ejecutivo • Primer semestre 2016
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En mayo de 2016, se cumplieron 5 años de la aprobación de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP). Si bien
hay avances evidentes en la garantía de este derecho humano, aún existen obstáculos para su pleno ejercicio, entre los
cuales se puede señalar: abusos en la reserva de información, como se evidencia en los índices de información reservada,
publicación de información en portales que es difícil de ubicar y en formatos que no permiten su reutilización y, sobre todo,
las resistencias a la transparencia que demuestran altos funcionarios. Lo positivo es que la LAIP ofrece un mecanismo para
coaccionar una mayor transparencia, por ejemplo, como se ha hecho con los partidos políticos a través de solicitudes de
información que también buscan hacer cumplir la sentencia de inconstitucionalidad 43-2013, que determinó la violación
a la Constitución por parte de la Ley de Partidos Políticos, al omitir garantizar el acceso a información de estos institutos,
incluyendo la que se refiere a su financiamiento.
El Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP), si bien por lo general ha defendido este derecho humano, también
ha resuelto contra ley expresa confirmando la denegatoria de la Presidencia de la República de información sobre viajes y
otros gastos. Este caso ahora se ventila ante la Sala de lo Constitucional como el primer amparo presentado contra el IAIP.
Un punto importante a resaltar es que este amparo fue impuesto por un tercero y no por los solicitantes originales de la
información, pues la Sala interpretó que la decisión del IAIP que confirma la reserva de información afecta a la colectividad,
por lo que cualquier ciudadano está legitimado para reclamar dicha decisión. Como medida cautelar, se comisionó a un juez
para que reconstruyera la información que si bien en un inicio se había declarado reservada, posteriormente la Presidencia
de la República sostuvo que era inexistente.
Las instituciones de control que velan por la transparencia y la lucha contra la corrupción deben a la ciudadanía mejores
resultados. En particular, se señala como deficitario el trabajo del Tribunal de Ética Gubernamental (TEG), que tiene nueve
años de operar en los que ha sancionado apenas a 133 personas, cerca de la mitad con una sanción de amonestación.
Luego de duras críticas, en julio de 2016 el TEG dio a conocer una de las resoluciones que más impacto ha tenido, al
haber sancionado con la multa máxima de US$8,964 al ex Fiscal General de la República, Luis Martínez, por aceptar
beneficios indebidos de un empresario que estaba siendo investigado por la Fiscalía General de la República (FGR). La
misma FGR tiene un importante rol en investigar delitos relacionados con la corrupción, y tendrá ahora el reto de investigar
a quien la lideró. La Corte de Cuentas de la República también continúa siendo señalada por tener un desempeño pobre
e influenciado por la política partidaria y a través de reportajes periodísticos se ha conocido de gastos superfluos y
nepotismo en la institución.
La Sección de Probidad ha estado activa en este semestre con respecto a las investigaciones que posibilitaron que
la Corte Suprema de Justicia enviara a juicio civil por enriquecimiento ilícito a dos expresidentes y algunos de
sus familiares, sumando así cuatro procesos de este tipo, a pesar de existir una ley vigente desde 1959. La tramitación de
estos dos últimos casos fueron posibles debido a la resolución de la Sala de lo Constitucional que admitió una demanda
de inconstitucionalidad contra la Ley de Probidad, aprobada en diciembre de 2015, dejando en vigencia la Ley sobre el
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Enriquecimiento Ilícito de Funcionarios y Empleados Públicos. La demanda de inconstitucionalidad se presentó bajo
el argumento de que la ley elimina la función de Corte Plena de ordenar el inicio de un juicio civil, lo que se estima
violenta el art. 240 Cn., otros dos motivos también se han alegado. La ley aprobada tiene déficits al compararla con la
propuesta de ley que presentó en 2014 el Equipo Gestor de la Ley de Probidad Pública, puesto que omite la regulación
sobre los conflictos de intereses y no incluye a los ex servidores públicos como sujetos obligados, entre otras. El
reciente funcionamiento de la Sección de Probidad pone en evidencia la importancia de la voluntad política, la cual
puede hacer funcionar hasta los marcos legales más obsoletos.
En materia de libertad de expresión, se observa que continúan las expresiones confrontativas del Presidente contra
los medios de comunicación y periodistas. Por otra parte, fue importante la aprobación de reformas a la Ley de
Telecomunicaciones en mayo de 2016, las cuales se dan como cumplimiento de la sentencia del 29 de julio de 2015
de la Sala de lo Constitucional, luego de una ampliación del plazo dado originalmente. Por tanto, se incorpora una
modalidad de adjudicación de frecuencias por concurso, pero este no solo se habilita para los medios comunitarios,
sino para todo tipo de concesión del espectro radioeléctrico. Otro aspecto que se modifica es el procedimiento para
renovación de las concesiones de todo tipo y no solo para radio y TV como consignaba la sentencia de la Sala de lo
Constitucional. Asimismo, de conformidad con la sentencia, se regula la transición a la televisión digital, que incluye
el deber de la SIGET de trasladar a los afectados a nuevas frecuencias respetando el ancho de banda originalmente
otorgado. Las reformas adicionales a lo ordenado por la Sala son múltiples y son aspectos fundamentales. Como se ha
advertido anteriormente, habrá que monitorear los procesos de asignación de frecuencias para medios, sobre todo los
comunitarios, de manera que no se haga una manipulación de los mismos.
SIGLAS UTILIZADAS
! AGA: Alianza para el Gobierno Abierto
! APC: Asocio para el Crecimiento
! ANEP: Asociación Nacional de la Empresa Privada
! ANSP: Academia Nacional de Seguridad Pública
! ARENA: Alianza Republicana Nacionalista, partido político
! ASAFONDOS: Asociación Salvadoreña de Administradoras de Fondos de
Pensiones
! ASGOJU: Alianza Social por la Gobernabilidad y la Justicia
! ASI: Asociación Salvadoreña de Industriales
! ASOTRAJUPDES: Asociación de Trabajadores Jubilados y Pensionados de El
Salvador
! ATN: Alianza para el Triángulo Norte
! CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio de Centroamérica, República Dominicana y
Estados Unidos de América
! CAMARASAL: Cámara de Comercio e Industria de El Salvador
! CASALCO: Cámara Salvadoreña de la Construcción
! CCR: Corte de Cuentas de la República
! CE: Código Electoral
! CIFACIL: Comisión Intergremial para la Facilitación del Comercio
! Cn.: Constitución de la República
! COEXPORT: Corporación de Exportadores de El Salvador
! COMTRADEFOP: Comité de Trabajadores en Defensa de los Fondos de Pensiones
de El Salvador
! CSJ: Corte Suprema de Justicia
! DEL: Departamento de Estudios Legales de FUSADES
! D.L.: Decreto Legislativo
! D.O.: Diario Oficial
! FGR: Fiscalía General de la República
! FMLN: Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional, partido político
! FOMILENIO: Fondos del Milenio de El Salvador
! FUNDAUNGO: Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo
! FUNDE: Fundación Nacional para el Desarrollo
! FUSADES: Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
! GOES: Gobierno de El Salvador
! IAIP: Instituto de Acceso a la Información Pública
! INTERPOL: Organización Internacional de Policía Criminal*
! LAIP: Ley de Acceso a la Información Pública
Siglas utilizadas • Primer semestre 2016
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! LGE: Ley General de Electricidad
! LT: Ley de Telecomunicaciones
! MJSP: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública
! MS: Ministerio de Salud
! OEA: Organización de Estados Americanos
! PGR: Procuraduría General de la República
! PNC: Policía Nacional Civil
! SIGET: Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
! SPCTA: Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción
! TEG: Tribunal de Ética Gubernamental
! TSE: Tribunal Supremo Electoral
! UAIP: Unidades de Acceso a la Información Pública
! USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional*
*Por sus siglas en inglés
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1. INDICADORES: Índice de Transformación Bertelsmann Stiftung 2016
El Índice de Transformación es elaborado cada dos años
por la fundación Bertelsmann de Alemania y evalúa si
los países en desarrollo y en transición están dirigiendo
el cambio social hacia la democracia y la economía
de mercado. Como es usual en informes globales que
necesitan un periodo de procesamiento de información,
la edición 2016 incluye datos entre el 1 de febrero de
2013 y el 31 de enero de 2015, los cuales son relevantes
para ilustrar cómo se encontraba El Salvador en un
momento determinado en relación con otros países.
La metodología es compleja, pero simplificando, se
trata de una evaluación de expertos provenientes de
prestigiosas universidades y centros de pensamiento,
quienes asignan una nota basados en un reporte de lo
acontecido en cada país, tomando en cuenta 17 criterios
que son estándar para los 129 países analizados. Luego,
las evaluaciones pasan por una serie de controles y
revisiones para evitar, en todo lo posible, la subjetividad.
Como el índice se refiere a países en desarrollo o en
transición, excluye a aquellos que eran miembros de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) en el año 1989. También deja fuera
a pequeños Estados con menos de dos millones de
habitantes, salvo algunas excepciones por ser casos
especialmente ilustrativos1.
ESTADO DE DERECHO
El informe es amplio y se divide en Índice de Situación
e Índice de Gestión. El primero tiene dos dimensiones
analíticas: transformación política y transformación
económica, a fin de estudiar el camino hacia la democracia
en el marco del Estado de derecho y la ruta hacia una
economía social de mercado. Por otra parte, centrándose
en la calidad del gobierno, el Índice de Gestión evalúa
la perspicacia con la que los tomadores de decisiones
dirigen los procesos políticos.
En este Informe de Coyuntura Legal e Institucional,
debido al tema que nos ocupa, se retoma únicamente
el ranking en el componente de transformación política,
que forma parte del Índice de Situación y se detalla la
calificación en la escala de cero a 10 de los indicadores
que lo integran, donde cero es lo peor y 10 es lo
mejor. El indicador “Fortaleza del Estado” se refiere al
monopolio del uso de la fuerza, identidad y legitimidad,
separación del Estado de la religión y administración
pública básica. El indicador “Participación política” se
refiere a elecciones libres y justas, poder efectivo para
gobernar, derechos de asociación y reunión y libertad
de expresión. El indicador “Estado de derecho” se refiere
a la separación de poderes, independencia judicial,
persecución del abuso de poder y derechos civiles. El
indicador “Estabilidad de las instituciones democráticas” se
refiere al desempeño de las instituciones democráticas y
al compromiso de la ciudadanía y los gobernantes con
estas. El indicador “Integración social y política” se refiere
al sistema de partidos, grupos de interés, aprobación de la
democracia y al capital social.
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2016
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EstudiosLegales
El cuadro 1 muestra la situación de El Salvador en
cuanto al elemento transformación política, en el cual
ocupa la posición 30 de los 129 países evaluados. Se
compara en dicho cuadro con los países mejor y peor
evaluados, así como con Costa Rica porque suele ser un
referente de estabilidad democrática en Centroamérica.
Debe recordarse que aquí se excluyen las naciones
desarrolladas, por lo que la posición obtenida es solo
entre países en desarrollo o en transición. Esta evaluación
hace recordar que hay cierto nivel de libertades que se
deben defender, pues aunque ciertamente El Salvador
está muy lejos de Uruguay o Estonia que ocupan los
primeros lugares, incluso de Costa Rica que es un punto
de referencia en Centroamérica, también es cierto que
hay países que se encuentran en una peor situación.
2. RELACIONES INTERORGÁNICAS
2.1. Cumplimiento de sentencias de inconstitucionalidad
La Sala de lo Constitucional ejerce controles interorgánicos
a otras instituciones del Estado, incluso a la Asamblea
Legislativa, en cuanto verifica que las leyes y decretos
cumplan con la Constitución Política de la República
de El Salvador (Cn.). Las sentencias, por el bien de la
democracia y la república, deben ser cumplidas.
La sentencia de inconstitucionalidad 65-2012/36-
2014 del 29 de julio de 2015 dio dos mandatos:
regular mecanismos alternativos a la subasta para la
adjudicación de las concesiones para la explotación
del espectro radioeléctrico y aprobar la normativa
sobre las condiciones en que se llevarán a cabo las
prórrogas de la concesión de las frecuencias. A finales
de 2015, la Asamblea Legislativa pidió una prórroga
para cumplir las órdenes y la Sala le otorgó tres meses.
Sin embargo, el plazo finalizó el 31 de marzo de 2016,
sin que se hubieran realizado las reformas a la Ley de
Telecomunicaciones. La sentencia se cumplió finalmente
el 5 de mayo de 2016 y en el eje de trasparencia de este
informe se analiza el contenido de la reforma.
En materia electoral, el 25 de febrero de 2016, la
Asamblea Legislativa reformó el Código Electoral
para normar el ejercicio del voto bajo el sistema de
listas abiertas, o voto cruzado. A pesar de ello, no
reguló que los candidatos independientes deberán
competir formando una planilla (inc. 59-2014 del 17
de noviembre de 2014).
Cuadro 1. Evaluación de la transformación política de El Salvador en el Índice de Situación de la Fundación Bertelsmann
Fuente: Elaboración propia con base en Bertelsmann Transformation Index2
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Igualmente, permanece parcialmente pendiente de
cumplirse por los partidos políticos la sentencia 43- 20133,
que ordena que la información sobre el financiamiento de
estos debe ser pública. Los partidos políticos no cumplieron
en tiempo, por lo que fueron sancionados por el TSE;
sin embargo, la mayoría ya han hecho públicos algunos
listados, los cuales el TSE no ha examinado en cuanto a
su veracidad y exactitud4. La sentencia 43-2013 también
ordenaba regular los mecanismos de democracia interna,
una obligación que aún permanece sin cumplirse, puesto
que, aunque se hace alusión a esta en un decreto de 20155
que modifica el art. 37 de la Ley de Partidos Políticos,
nada se reguló sobre el fondo del asunto, sino que solo se
señaló que la ley lo regularía. FUSADES ha elaborado una
propuesta de reforma sobre ambos aspectos6.
Finalmente, la Asamblea Legislativa debe cumplir dos
sentencias más recientes: la inconstitucionalidad de la
elección de magistrados de la Corte de Cuentas de la
República que ordena a la Asamblea Legislativa una
nueva elección (Inc. 3-2015/9-2015/22-2015, del 24 de
junio de 2016), y el estado de cosas inconstitucional del
hacinamiento carcelario, que le ordena emitir legislación
orientada a superar esa situación (habeas corpus 119-
2014 y acumulados del 27 de mayo de 2016).
2.2. Declaraciones contra la Sala de lo Constitucional
Durante el semestre se han documentado declaraciones
que pueden interpretarse como presiones a la Sala de lo
Constitucional. El Presidente de la República atendió el
XXII Foro de Sao Paulo, una reunión de representantes de
partidos de izquierda de diferentes países. Según medios
de comunicación, en dicha reunión arengó contra la Sala
de lo Constitucional: “El día de ayer aquí en El Salvador
como ya sabemos, la Sala de lo Constitucional que se ha
arrogado el derecho de quitar y poner funcionarios anuló
la elección de funcionarios de la Corte de Cuentas y todo
con un propósito: tratar de enfilar sus ataques contra
nuestro gobierno y contra el FMLN” 7.
El Presidente no tendría por qué considerar que la
inconstitucionalidad de la elección de estos funcionarios
es un acto contra su Gobierno y su partido, puesto que
lo que la ley y la Constitución exigen es que estos sean
imparciales y es lo mismo que la Sala de lo Constitucional
protege. La Sala de lo Constitucional lo que ha reivindicado
es la independencia de las instituciones estatales que
ejercen control sobre otras, pues como es lógico,
nadie que tenga un conflicto de intereses controlará
adecuadamente.
Antes, el 31 de mayo, con ocasión de los dos años de
Gobierno de Salvador Sánchez Cerén, la Comisión Política
del FMLN presentó lo que ellos consideran avances del
país, los cuales, dijeron, se han desarrollado a pesar de
que sectores conservadores han utilizado a la Sala de lo
Constitucional para entorpecer y bloquear la aprobación
de fondos necesarios para diversas actividades8.
FUSADES ha señalado que, al menos hasta junio del
presente año, el tono de las declaraciones en contra de la
Sala de lo Constitucional no han llamado a desobedecer
sentencias ni se han realizado acciones concretas en
contra de la estabilidad de los magistrados en su cargo,
pero ha considerado que el lenguaje de descalificaciones
y reiterados reclamos debe evitarse en aras de mantener
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2016
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EstudiosLegales
Conteo Fecha de presentación del veto Asunto
1 7 de enero de 2016 Veto por razones de inconveniencia al D.L. 224, del 10-12-2015, que contiene reformas a la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización.
Conteo Fecha de presentación de la observación
Asunto
1 7 de enero de 2016
Observación al D.L. 222, del 10-12-2015, sobre la disposición transitoria para prorrogar por seis meses la obligación de los entes obligados de nombrar un o cial de cumplimiento de la Ley contra el Lavado de Dinero y de Activos.
2 1 de marzo de 2016
Observación al D.L. 278, del 11-2-2016 sobre reformas a la Ley General de Educación, en cuanto a la fecha a partir de la cual se debe implementar la asignatura de Moral, Urbanidad y Cívica.
3 9 de marzo de 2016 Observación al D.L 282, del 17-2-2016 sobre varios aspectos de la Ley Especial de Adopciones.
4 12 de mayo de 2016 Observación al D.L. 350, del 21-4-2016, sobre varias reformas a la Ley contra la Usura.
el respeto en los órganos del Estado9. La situación cambió,
cuando en julio, la Sala declaró la inconstitucionalidad
de la elección de los diputados suplentes y de la Ley
de Amnistía General para la Consolidación de la Paz,
pues se anunció que se buscarían acciones contra la
Sala y sus sentencias 10. Es pertinente reiterar que las
inconformidades por resoluciones jurídicas de la Sala de
lo Constitucional no pueden desencadenar presiones
indebidas sobre el Órgano Judicial.
2.3. Vetos y observaciones
Durante el primer semestre de 2016, el Presidente
de la República vetó un decreto legislativo, cuyo
detalle se presenta en el cuadro 2. En el mismo
periodo observó 4 decretos legislativos, los cuales
se presentan en el cuadro 3. Desde su toma de
posesión, el Presidente de la República ha realizado
3 vetos y 15 observaciones.
Cuadro 2. Vetos a decretos legislativos durante el primer semestre de 2016
Cuadro 3. Observaciones a decretos legislativos durante el primer semestre de 2016
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
6
3. LEYES CLARAS Y PÚBLICAS, DICTADAS CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN
3.1. Falta de regulación del procedimiento de extradición
En un Estado de derecho, las leyes emitidas deben
ser públicas, claras y respetuosas de las normas
fundamentales; pero también deben evitarse vacíos
legislativos que pongan en riesgo la seguridad jurídica
por falta de normas. Este es el caso de la falta de
regulación de un procedimiento de extradición.
La Constitución de la República establece en el art. 28 que
“La extradición será regulada de acuerdo a los Tratados
Internacionales y cuando se trate de salvadoreños, sólo
procederá si el correspondiente tratado expresamente
lo establece y haya sido aprobado por el Órgano
Legislativo de los países suscriptores […]”. En el art. 182,
número 3, la Constitución otorga a la CSJ la facultad de
conceder la extradición. Si bien es cierto que los tratados
internacionales son los que habilitan la extradición y las
condiciones para que proceda, también es cierto que se
requiere una ley interna que permita implementar los
mandatos de los tratados.
Esta necesidad quedó manifiesta este semestre cuando
se decretó en España una difusión roja de INTERPOL para
que se arrestara a un grupo de militares que han sido
relacionados con el caso del asesinato de los sacerdotes
Jesuitas en 1989, con miras a solicitar su extradición.
El 5 de febrero de 2016 fueron arrestados cuatro de los
militares requeridos11, mientras que el resto no fueron
detenidos. Al cierre de este informe, la CSJ no había
decidido sobre la extradición y los cuatro militares
seguían privados de libertad, sin certeza de un plazo
que obligue a la CSJ a resolver.
En paralelo, la Sala de lo Constitucional no ha resuelto
ninguno de los habeas corpus que fueron presentados
por los defensores de los militares requeridos. Los
primeros procesos de habeas corpus fueron iniciados el
21 de enero de 2016, con carácter preventivo12, y luego
de la detención de 4 militares, se solicitó que esos casos
se recalificaran a habeas corpus correctivos. Al cierre
del informe estos procesos no se habían resuelto. El
próximo semestre se observará la evolución de este tema.
La CSJ deberá pronunciarse sobre la procedencia
o no de la extradición, pero lo que ha quedado en
evidencia es la falta de una normativa que aclare el
procedimiento. Debe tenerse en cuenta que la sola
difusión roja internacional implica la detención de los
indiciados (art. 327 Código Procesal Penal), por lo que
es necesario establecer un límite a esa detención, un
plazo para que la CSJ decida el proceso para poner a
disposición de un juez a los detenidos, garantías como
la de un traductor en caso que sea necesario y aspectos
tan importantes como decidir si en El Salvador la
denegación de la extradición por una vez impide que
en el futuro se pueda detener a una persona por una
nueva difusión roja por un mismo delito sobre el que
ya se ha denegado la extradición.
4. CUMPLIMIENTO DE LA LEY 4.1. Respeto a la ley y a los derechos
fundamentales en el combate a la delincuencia
En un Estado de derecho, el Estado debe garantizar la
seguridad ciudadana, pero lo debe hacer respetando los
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2016
6 7
EstudiosLegales
derechos fundamentales. Durante el presente semestre,
la Fiscalía General de la República inició un proceso de
investigación y detuvo a varias personas miembros de
un presunto grupo de exterminio, entre los cuales había
cuatro policías13. La investigación sigue en curso, sin
que se haya absuelto o condenado a nadie todavía, pero
se estará pendiente de los resultados que arroje. Por su
parte, la Procuraduría para la Defensa de los Derechos
Humanos realizó una investigación en la que concluyó
que existen casos de ejecuciones extrajudiciales14.
Algunos medios de comunicación han reportado la
existencia de operativos completamente militares, sin
presencia de la policía, que es la encargada de la seguridad
ciudadana, de acuerdo con la Constitución15. Por el hecho
que se ha vuelto habitual, no debe olvidarse que,
jurídicamente, la participación de la Fuerza Armada en
materia de seguridad ciudadana es una excepción y que
por lo tanto, deben realizarse al menos dos acciones
coherentes con ello: por un lado, deben rendirse
los informes que ordena el art. 168 ord. 12° Cn.,
los cuales nunca se han rendido, contrariando con
ello una norma constitucional expresa; y por el otro,
deben buscarse los mecanismos para que sea la Policía
Nacional Civil (PNC) la que se encargue de esta tarea a
plenitud.
Ya se ha expuesto en informes anteriores que se reconoce
la necesidad de una operatividad efectiva de las fuerzas
de seguridad, pero esta debe ser enmarcada en la ley.
Las acciones fuera de la ley y los abusos de autoridad
deben ser investigados y sancionados 16, porque el
respeto a los derechos fundamentales es un límite a
cualquier actuación del Estado, aunque esa acción sea
para garantizar la seguridad ciudadana.
4.2. Atrasos injustificados en la elección del CNJ
La Asamblea Legislativa tiene problemas para lograr
consensos de país y deponer intereses partidarios, aun si
con esto contraría mandatos legales o, incluso, si afecta
el funcionamiento de importantes instituciones para el
país. Esto quedó demostrado con el proceso de elección de
los miembros del Consejo Nacional de la Judicatura. El
atraso fue especialmente grave, puesto que cinco de los
siete miembros del CNJ terminaron su periodo el 22 de
septiembre de 2015 y al cierre de este informe no se habían
elegido los nuevos funcionarios, lo cual significa un
retraso de más de nueve meses. Tan grave es la situación
que los únicos dos miembros del CNJ que están en
funciones finalizan su periodo en agosto de este año y la
elección pendiente casi se traslapa con la venidera.
Para esta elección se requieren 56 de 84 votos (art. 187
Cn.). Esto supone que, dada la configuración legislativa
actual, al menos los principales partidos deben llegar a
un consenso sobre las personas que deben dirigir estas
instituciones. Lo que está en juego no es menor. El CNJ
está encargado de proponer ternas para que la CSJ
elija los jueces y magistrados de segunda instancia
del país, debe capacitarlos y evaluarlos, pero sobre
todo, debe proponer 15 de los 30 candidatos a
magistrados de la Corte Suprema de Justicia, lo cual es
especialmente significativo en esta ocasión, porque en
2018 se elegirán cuatro nuevos magistrados de la Sala
de lo Constitucional.
Las afectaciones a la institucionalidad por la falta de
elección de los miembros del CNJ son graves. En entrevista
a una consejera del CNJ se identificaron algunas de
las principales áreas problemáticas y varias de las
8
repercusiones 17. En cuanto a la función de proponer las
ternas para el nombramiento de jueces y magistrados
de cámara, el CNJ no ha propuesto ninguna desde
septiembre de 2015. Esto ha dado lugar, por ejemplo, a
que no se hayan podido crear los tribunales especializados
para una vida libre de violencia y discriminación para las
mujeres, tal como lo retoma el dictamen de la Comisión
de Legislación y Puntos Constitucionales de la Asamblea
Legislativa sobre la solicitud de la CSJ pidiendo que la
entrada en funciones de dicho tribunal, prevista para junio
de 2016, se prorrogara hasta diciembre de ese año, lo cual
fue aprobado por los diputados18. “Si queremos establecer
hasta dónde llega el daño de no integrar el pleno, esto es
una larga cadena”, ha expresado la consejera.
Se conoce que hasta el 28 de junio, no se había podido
avanzar en el nombramiento de 53 jueces o magistrados
propietarios y tampoco 116 suplentes, porque el CNJ
debe proponer las ternas de candidatos para cada
nombramiento19.
En materia de capacitación y evaluación de jueces, la
Escuela de Capacitación Judicial debe tener aprobados
sus planes cada tres meses y la facultad para hacerlo es del
pleno, según la consejera entrevistada. Las capacitaciones
funcionaron el primer trimestre porque quedaron
aprobadas en 2015, pero luego de eso han funcionado
irregularmente. Por si fuera poco, no tienen director ni jefe
de metodología nombrados. Por otra parte, la evaluación
de jueces estaba programada, pero se ha iniciado sin
acuerdo, con la esperanza que el nuevo pleno ratifique lo
actuado cuando finalmente se integre.
Por último, la consejera entrevistada expuso múltiples
problemas en materia administrativa. La Asamblea
Legislativa aprobó en enero de 2016 el Decreto
Legislativo 241, mediante el cual otorgó facultades
extraordinarias al Gerente General del CNJ para que
refrendara los nombramientos del personal y ratificara
los contratos del personal bajo cualquier modalidad
de contrato, cuya vigencia finalizó el 31 de diciembre
de 2015. También se le autorizó para la contratación
y prórroga de contratos de suministro de bienes y
servicios, que en forma continua requiere la institución
y sus dependencias, así como para que ejerza todas
aquellas actividades propias del quehacer administrativo
y financiero del CNJ que garanticen el pago de salarios
y otras prestaciones que sean estrictamente necesarias
para su funcionamiento. El primer problema del decreto
es que es impreciso y no tiene límites claros de cuántas
facultades del pleno del CNJ puede ejercer el gerente, y
luego que hay temas administrativos que definitivamente
no puede llevar a cabo, como el nombramiento del
director de la Escuela de Capacitación Judicial.
El atraso en esta elección es una afectación al
funcionamiento de la institucionalidad democrática.
Como se ha descrito en este apartado, un
incumplimiento de atribuciones de la Asamblea
Legislativa y, en general, una violación al Estado
de derecho y la Constitución, cuyo funcionamiento
pasa por el respeto de la ley, incluso de quienes
están encargados de crearla. Preocupados por la
institucionalidad, organizaciones de la sociedad civil han
presentado notas a la Asamblea Legislativa exigiendo el
nombramiento del CNJ e incluso se ha presentado a la Sala
de lo Constitucional una demanda de inconstitucionalidad
por omisión contra la Asamblea Legislativa 20. A pesar
de la preocupación de la sociedad, algunos diputados
han reaccionado con desdén, despreocupados por el
cumplimiento de sus atribuciones, y uno de ellos expresó
que “ni hincados que pongan a los 84 diputados se
lograrían los nombramientos” 21.
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2016
8 9
EstudiosLegales
4.4. Propuestas de reformas sobre la elección de jueces y magistrados
El 10 de marzo de 2016 ingresó a estudio de la
Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales, una
propuesta para reformar la Ley de la Carrera Judicial,
la Ley del Consejo Nacional de la Judicatura y la Ley
Orgánica Judicial en cuanto a la forma de elegir jueces
y magistrados de cámaras de segunda instancia. La
intención declarada de las reformas es dar cumplimiento
a la jurisprudencia constitucional sobre elecciones de
segundo grado. Específicamente, se pretende retomar
la jurisprudencia sobre motivación, transparencia y
publicidad de los procesos. Sin embargo, también se
regula el papel que tendrá la Comisión de Jueces de la
CSJ en la elección de jueces, limitando su alcance.
El 5 de mayo se aprobaron las reformas a la Ley de la
Carrera Judicial. La modificación al art. 15 obliga al
CNJ a que haga públicos los procesos de selección
de candidatos a jueces y magistrados de Cámaras
de Segunda Instancia que proponga a la CSJ, ya sea
para cubrir vacantes o en el caso que se abran nuevos
juzgados o cámaras. La reforma al art. 23 de la misma
ley exige publicidad para las decisiones de la CSJ sobre
ascensos y promociones de jueces.
Dos comentarios son pertinentes. El primero es que la
transparencia en la elección de jueces y magistrados
de cámara favorece el Estado de derecho, en la medida
que permite saber cómo se designa a los funcionarios
que deciden sobre los derechos de los ciudadanos y
porque puede influir en la calidad de estos funcionarios.
La reforma, incluso, debería considerar la exigencia de
fundamentación en todas las etapas del nombramiento
La elección a tiempo de los funcionarios del CNJ
es una obligación fundamental de la Asamblea
Legislativa. El desfase es un incumplimiento
de deberes y constituyen un menosprecio a la
Constitución.
4.3. Atrasos injustificados en la elección de la PGR
El atraso en el nombramiento de los miembros del
CNJ no es el único incumplimiento de la Constitución
por la Asamblea Legislativa. La Procuradora General
de la República, Sonia Elizabeth Cortez de Madriz, fue
nombrada con un atraso de tres meses, pues su periodo
había vencido el 23 de enero de 2016 y no fue sino hasta
el 14 de abril que se reeligió para el cargo. La PGR tiene
a su cargo velar por la defensa de la familia y de las
personas e intereses de los menores y demás incapaces
y dar asistencia legal a las personas de escasos recursos
económicos, y representarlas judicialmente en la defensa
de su libertad individual y de sus derechos laborales.
Más allá de los problemas concretos que acarrea un solo
retraso en la elección de funcionarios, preocupa más
todavía que la Asamblea Legislativa está normalizando
el incumplimiento de plazos constitucionales para
elegir funcionarios. Se han presentado dos ejemplos
en este informe, pero también se eligió a destiempo al
Fiscal General de la República, cuyo nombramiento se
hizo en enero de 2016, un mes después de lo establecido;
y en similar sentido, en 2015, los magistrados de la CSJ
se eligieron con casi tres meses de desfase. No debe
volverse costumbre el irrespeto de la Ley Fundamental.
10
o ascenso y promoción de estos funcionarios. En ese
sentido, es conveniente que se aprueben también las
reformas a La Ley Orgánica Judicial sobre la transparencia
en la elección de jueces y magistrados por la CSJ a partir
de las ternas que le envía el CNJ.
El segundo comentario es en atención a la regulación
de las facultades de la Comisión de Jueces de la CSJ.
Las comisiones de la CSJ son una forma de organizar
su trabajo interno para cumplir con sus atribuciones.
En ese sentido, se considera necesario, en respeto a la
separación de poderes que establece la Constitución,
que estas tengan las atribuciones que la Corte Plena
les atribuya y no las que la Asamblea Legislativa les
imponga. En cuanto a la propuesta de la publicidad
de las sesiones de Corte Plena, FUSADES lo considera
necesario, pero debe hacerse con la regulación completa,
incluidos los casos de reserva y con plena participación
de la CSJ en el proceso de formación de esa normativa.
5. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
5.1. Rendición de cuentas de la CSJ
El 7 de marzo de 2016, la CSJ presentó su informe de
rendición de cuentas sobre el trabajo realizado durante
2015 22. Es destacable que se trató de una rendición
conjunta de las diferentes salas y de los principales
departamentos de la Corte Suprema de Justicia. Debe
tenerse en cuenta que la práctica de rendir cuentas
en este tipo de eventos fue iniciada por la Sala de lo
Constitucional y luego se fueron uniendo el resto de salas.
La rendición de cuentas todavía no fue uniforme
en cuanto a los periodos reportados y a los
indicadores presentados. Se estima que esta es un
área de mejora, para que en el futuro sea posible,
por ejemplo, comparar a partir de la rendición de
cuentas, el desempeño de un año respecto a otro o
incluso, el de una sala en relación con las demás.
5.2. Actividad jurisprudencial de las salas
En esta sección se presenta el movimiento de casos en
las salas de la CSJ durante el primer semestre de 2016.
Los procesos se entienden del siguiente modo: en la
Sala de lo Constitucional, se trata de los casos de habeas
corpus 23, amparos e inconstitucionalidades; en la Sala de
lo Contencioso Administrativo, del juicio contencioso
administrativo; en la Sala de lo Penal, de las casaciones
en todos los procesos para los que es competente, y en la
Sala de lo Civil, de las apelaciones y casaciones de todas las
materias que le corresponde conocer. No se incluyen otras
actividades o diligencias varias que realizan algunas salas 24.
Los ingresos y egresos de casos se refieren a los
procesos iniciados y a los finalizados por cualquier
forma de terminación; el número de casos “disminuidos”
o “acumulados” se refiere al efecto que el trabajo
del semestre tiene en el cúmulo de procesos activos
pendientes de resolver; y, finalmente, los casos “activos
al final” se refiere al número de casos que cada Sala
tiene en trámite al 30 de junio de 2016. Se presentan
además, el número de colaboradores jurídicos con los
que cuenta cada Sala para realizar su trabajo.
Como se aprecia en la gráfica 1, la Sala de lo Constitucional
resolvió 243 procesos menos que los 838 que le ingresaron
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2016
10 11
EstudiosLegales
en el periodo. Esto le hizo cerrar el semestre con 1,115
procesos activos. Es un semestre en el que la Sala resolvió
bastante menos de lo que le ingresó, obligándola a
aumentar su número de casos activos.
La gráfica 2 muestra que la Sala de lo Contencioso
Administrativo resolvió 8 procesos más que los 328 que le
ingresaron en el periodo. Esto le permitió cerrar el semestre con
2,283 procesos activos. El semestre anterior, esta Sala resolvió
más del doble de los procesos que le ingresaron, pero este
semestre retrocede con relación a esa proporción. Esta es la
Sala de la CSJ que más juicios pendientes acumula y la que
tiene el desafío más grande para ponerse al día.
La Sala de lo Penal resolvió 25 procesos menos
que los que le ingresaron, con lo cual cerró el
semestre con 227 procesos activos, tal como se
observa en la gráfica 3. Es el segundo semestre
consecutivo en el que esta Sala resuelve menos
de lo que le ingresa, pero aun así, mantiene una
cantidad de procesos manejable.
La gráfica 4 muestra que la Sala de lo Civil resolvió 139
procesos más que los 269 que le ingresaron, lo cual
determinó que cerrara el semestre con 528 procesos
activos. Al igual que en el semestre anterior, resolvió
más casos que los que le ingresaron.
Gráfica 1. Casos en la Sala de lo Constitucional entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2016.
Gráfica 2. Casos en la Sala de lo Contencioso Administrativo entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2016.
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
Ingresos
Egresos
Acumulados
Activos al �nal
243
595
838
49colaboradores
1,115
Ingresos
Egresos
Disminuidos
Activos al �nal
8
36colaboradores
2,283
328
336
12
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2016
Gráfica 3. Casos en la Sala de lo Penal entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2016.
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
Gráfica 4. Casos en la Sala de lo civil entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2016.
Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
5.3. Sentencias de inconstitucionalidadA continuación se presenta un listado de los casos de inconstitucionalidad resueltos mediante sentencia
definitiva entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2016.
Ingresos
Egresos
Acumulados
Activos al �nal
25
252 28colaboradores
227
277
Ingresos
Egresos
Disminuidos
Activos al �nal
139
408 23colaboradores
269
528
No. Referencia del proceso Fecha de la sentencia
1 126-2013 18/01/16
2 109-2013 14/01/16
3 95-2013 25/01/16
4 132-2013 acumulada 25/01/16
5 137-2013 acumulada 25/01/16
6 175-2013 03/02/16
7 165-2013 03/02/16
8 164-2013 03/02/16
9 14-2014 22/02/16
10 178-2013 14/03/16
11 98-2013 acumulada 13/04/16
12 101-2013 acumulada 13/04/16
13 102-2013 acumulada 13/04/16
14 103-2013 acumulada 13/04/16
15 35-2014 15/04/16
16 24-2014 15/04/16
17 23-2014 15/04/16
18 117-2012 09/05/16
19 65-2014 13/05/16
20 3-2015 acumulada 24/06/16
21 9-2015 acumulada 24/06/16
22 22-2015 acumulada 24/06/16
23 15-2014 acumulada 22/06/16
12 13
EstudiosLegales
5.4. Sentencias destacadas en temas constitucionales
5.4.1 Estado de cosas inconstitucional: el hacinamiento carcelario
El 27 de mayo de 2016, la Sala de lo Constitucional
emitió la sentencia en el proceso de habeas corpus
119-2014 y acumulados, mediante la cual declaró
que el hacinamiento carcelario es un estado de cosas
inconstitucional, es decir, una violación sistemática de
derechos fundamentales que debe ser solucionado
con la intervención de diversas autoridades. Los
procesos fueron impulsados por tres detenidos quienes
reclamaron vulneraciones a la integridad física por las
condiciones de su detención, por estar cumpliendo
penas en bartolinas policiales en lugar de un centro
penitenciario y por afectaciones al derecho a la salud.
La Sala concedió los habeas corpus, pero además
consideró que las violaciones a derechos fundamentales
que se demostraron para los demandantes también
aplican para todos los demás reclusos que se encuentran
en las mismas condiciones, por lo que decidió ordenar
a los Jueces de Vigilancia Penitenciaria, Jueces de lo
Penal, Dirección General de Centros Penales, Equipos
Técnicos Criminológicos, Fiscalía General de la República,
Asamblea Legislativa, Ministerio de Salud y Policía
Nacional Civil, que establezcan las políticas y ejecuten
las acciones necesarias para superar el estado de
cosas inconstitucional consistente en la violación de
derechos fundamentales a los detenidos en el sistema
penitenciario y en las bartolinas policiales. Además,
se estableció que serán llamados para que expliquen
y acrediten las medidas que se están tomando para
solventar el problema.
Muchas de las órdenes de la Sala, en realidad son
mandatos legales que ya existen. Tales medidas
consisten, por ejemplo, en la construcción de nuevos
penales o la adecuación de otros inmuebles del Estado
para ese fin; controlar la violencia interna, pero también
hacia afuera de las cárceles; actualizar los casos sobre
penas cumplidas o derechos a beneficios; decretar
detenciones administrativas con cuidado de cumplir los
requisitos legales y no solo porque los fiscales tienen
como metas laborales cierto número de detenciones;
regular herramientas jurídicas para la descongestión de
los centros penales, especialmente alternativas a la pena
de prisión y salidas alternas al proceso penal; establecer
la competencia territorial de cada uno de los jueces de
vigilancia penitenciaria para privación de libertad en las
bartolinas policiales y velar por la salud de los internos.
En cuanto al hacinamiento, la meta es que se atiendan
los parámetros indicados por el Comité Internacional
No. Referencia del proceso Fecha de la sentencia
1 126-2013 18/01/16
2 109-2013 14/01/16
3 95-2013 25/01/16
4 132-2013 acumulada 25/01/16
5 137-2013 acumulada 25/01/16
6 175-2013 03/02/16
7 165-2013 03/02/16
8 164-2013 03/02/16
9 14-2014 22/02/16
10 178-2013 14/03/16
11 98-2013 acumulada 13/04/16
12 101-2013 acumulada 13/04/16
13 102-2013 acumulada 13/04/16
14 103-2013 acumulada 13/04/16
15 35-2014 15/04/16
16 24-2014 15/04/16
17 23-2014 15/04/16
18 117-2012 09/05/16
19 65-2014 13/05/16
20 3-2015 acumulada 24/06/16
21 9-2015 acumulada 24/06/16
22 22-2015 acumulada 24/06/16
23 15-2014 acumulada 22/06/16 Fuente: Elaboración propia con base en solicitud de acceso a la información pública
14
de la Cruz Roja, es decir 5.4 m2 por reo en celda
individual y 3.4. m2 por reo en celda compartida.
La sentencia de la Sala tiene características especiales.
Por un lado, a partir de un proceso concreto en donde un
ciudadano demanda a instituciones del Estado, establece
obligaciones para otras instituciones que no formaron parte
del proceso. La Sala fundamenta este alcance de un proceso
concreto más allá de las partes, en el hecho de que ella es
el máximo intérprete de la Constitución, de modo que si el
art. 235 Cn. impone a los funcionarios el deber de respetar
su contenido, también les impone la obligación de atender
la jurisprudencia que lo establece. Esto permite a la Sala
ordenar a instituciones que no son parte en el proceso que,
en el cumplimiento de sus atribuciones, sigan el sentido
de la sentencia. Por otro lado, la sentencia no solo ordena
que se detenga una violación a ciertos derechos, sino que
ordena tomar acciones para hacerlos efectivos, lo cual
deriva de la concepción de que los derechos fundamentales
no son solo derechos subjetivos, sino también elementos
esenciales del orden jurídico político, que imponen al
Estado el deber de protección, de modo que la falta de ella
puede degenerar en la declaratoria de un estado de cosas
inconstitucional.
Las sentencias de este tipo no son nuevas en otros
países, por ejemplo, en Colombia una declaratoria
de estado de cosas inconstitucional por condiciones
penitenciarias data de 1998 25; pero es relativamente
novedosa en El Salvador, y por supuesto, se abre el
debate sobre algunos temas. Primero, si es posible
que un tribunal o sala constitucional ordene a otras
entidades del Estado que realicen ciertas acciones
de política pública, algo reservado típicamente al
Ejecutivo y al Legislativo. Segundo, si este tipo de
sentencias que obligan al Estado a realizar ciertas
acciones son en realidad útiles, porque muchas veces
las carencias atienden a situaciones fácticas, como la
falta de recursos, y no a situaciones jurídicas, como la
ausencia de facultades para realizar esas acciones.
En respuesta a la primera crítica, es posible sostener que
la Sala de lo Constitucional puede ordenar ese tipo de
medidas en razón de su facultad de velar por el respeto
a los derechos fundamentales, muchos de los cuales
dependen de la acción del Estado para ser efectivos;
aunque por supuesto, debe entenderse que esa facultad es
limitada, por ejemplo, al hecho de que cuando intervenga
lo haga como juez, respondiendo a juicios sobre derechos
existentes 26. En cuanto a la segunda crítica, los mandatos
en la sentencia que se analizan deben entenderse en su
justa dimensión: por un lado, los derechos deben realizarse
dentro de las posibilidades fácticas, pero no puede
ignorarse una violación sistemática a estos; y por el otro,
no todo estado de cosas inconstitucional se debe solo a
falta de recursos, sino también a la falta de voluntad
política, deficiencias de implementación de políticas
y paradigmas equivocados; todos, aspectos que una
sentencia como esta puede ayudar a superar.
5.4.2. Inconstitucionalidad de la elección de los magistrados de la Corte de Cuentas
EL 24 de junio de 2016, la Sala de lo Constitucional emitió
una sentencia en los procesos de inconstitucionalidad
3-2015/9-2015/22-2015, los cuales fueron incoados en
contra de los decretos legislativos mediante los cuales se
eligieron a los tres magistrados de la Corte de Cuentas de
la República para el periodo que comprende entre el 31
de julio de 2014 y el 30 de julio de 2017.
La Sala declaró que en los decretos de elección de los
exmagistrados Johel Humberto Valiente y Raúl Antonio
López, la Asamblea había incumplido dos deberes al
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2016
14 15
EstudiosLegales
judicial, 92 menos que el segundo semestre de 2015.
Entre los procesos finalizados en Corte Plena, hubo 63
terminados por exoneraciones, 10 por sanciones de
suspensión y 4 por sanciones de remoción.
6. SISTEMA ELECTORAL
6.1. Reformas incompletas en temas electorales
Regulación legal del voto cruzado
Luego de la sentencia de inconstitucionalidad 48-2014, del
5 de noviembre de 2014 que estableció que la prohibición
del voto cruzado era contraria a la Constitución, la
Asamblea Legislativa adquirió el deber de legislar sobre
su implementación antes de las elecciones legislativas
de marzo de 2015. En lugar de ello, emitió el “Decreto
transitorio que faculta al TSE la implementación del voto
cruzado”, estableciendo que para dar cumplimiento
a la sentencia, el TSE emitiera las disposiciones
necesarias para la nueva forma de votación. El 25 de
febrero de 2016, la Asamblea Legislativa reformó el
Código Electoral para normar el ejercicio del voto
bajo el sistema de listas abiertas, o voto cruzado. La
regulación aprobada se apega a la sentencia en
cuanto a establecer la validez del voto cruzado y a
respetar la unidad del voto y el sistema proporcional,
prácticamente estableciendo en la ley, lo que se hizo
en la práctica en las elecciones de 2015.
A pesar de ello, no se reguló un tema íntimamente
relacionado, en la medida que impacta lo que se
considera un voto válido. Se trata de tener en cuenta
que los candidatos independientes deberán competir
formando una planilla. Esto fue establecido en la
sentencia de inconstitucionalidad 59-2014, del 17 de
elegirlos: por un lado, omitió documentar su no afiliación
partidaria, a lo cual está obligada por los arts. 131 ord. 19°,
172 inc. 3°, 186 ord. 5° y 196 Cn.; y por otro lado, no justificó
o argumentó que los elegidos son profesionales mucho más
competentes o calificados que los otros que no superaron
etapas previas del proceso, lo cual debe hacer de acuerdo
con la interpretación de los arts. 131 ord. 19°, 172 inc. 3°, 186
inc. 5°, 196 y 198 Cn. En cuanto al decreto de elección del
exmagistrado Marco Antonio Grande Rivera, la Asamblea
Legislativa sí documentó la no afiliación partidaria,
de modo que su elección fue declarada inconstitucional
solo por la segunda causa mencionada, es decir, la falta de
motivación de su elección.
La Sala moduló su sentencia estableciendo que los tres
magistrados de la CCR continuarán fungiendo como
tales hasta que la Asamblea Legislativa haga una nueva
elección acorde a la Constitución, a más tardar el 29 de
julio de 2016, para evitar la acefalía de esta institución; sin
embargo, deberá quedarse sin titulares si para esa fecha
la Asamblea no ha realizado la nueva elección.
Esta sentencia es solo una resolución más en la
línea jurisprudencial establecida por la Sala de lo
Constitucional sobre la elección de funcionarios de las
instituciones que ejercen control de las actividades
del Estado, la cual exige independencia partidaria y
motivación de por qué se elige a unos candidatos con
respecto a otros.
5. 5. Sanciones a funcionarios judiciales
De acuerdo con el Departamento de Investigación
Judicial de la Corte Suprema de Justicia, entre el 1 de
enero y el 30 de junio de 2016, se finalizaron 201
procesos disciplinarios contra miembros de la carrera
16
noviembre de 2014, en la que se realizó una interpretación
conforme con la Constitución del art. 217 letra b) del
Código Electoral, sosteniendo que debe entenderse que los
candidatos independientes competirán en listas o planillas.
Ciudadanización de los organismos electorales temporales
El 22 de julio de 2015, la Sala de lo Constitucional emitió
la sentencia en el proceso 139-2013, mediante la cual
estableció que deben ciudadanizarse los organismos
electorales temporales. Esto significa que la personas
que integren las Juntas Receptoras de Votos, las
Juntas Electorales Municipales y las Juntas Electorales
Departamentales no deben tener vínculos materiales o
formales con los partidos políticos.
La Asamblea Legislativa no ha regulado el tema, aunque
ya se presentaron iniciativas de reforma por el FMLN,
ARENA y GANA. En aras de contribuir a una buena
regulación, FUSADES presentó a la Asamblea Legislativa
una propuesta completa de reformas, en la cual se
interpreta el contenido de la sentencia y se bosqueja
un articulado 27.
Prohibición de reformar la ley electoral un año antes de las elecciones
La Asamblea Legislativa aprobó una reforma al Código
Electoral, armonizando algunos artículos de ese cuerpo
legal para viabilizar la implementación del voto cruzado
y facilitar el ejercicio del sufragio y el correspondiente
escrutinio. Se reformó lo relativo a las características de
las papeletas de votación, los formularios de las actas y la
forma de “desempatar” a dos candidatos a diputados de
un mismo partido o coalición cuando hayan tenido las
mismas preferencias.
El decreto de reforma también establece que en el
año previo a las elecciones no se admitirá ninguna
reforma electoral, salvo las que sean estrictamente
necesarias para ejecutar algún aspecto de la elección.
Si bien la práctica internacional recomienda estabilidad
en la legislación electoral durante un tiempo prudencial
con anticipación a las elecciones, la norma en comento
no parece sentar una situación jurídica estable, dado
que puede ser reformada en cualquier momento por
ser de rango secundario; además, el contenido de la
expresión “estrictamente necesario” queda a criterio
de los diputados. En todo caso, esta norma no debe
aplicarse cuando una reforma sea motivada por
inconstitucionalidades de las leyes electorales, porque
eso sería uno de los casos de necesidad que exceptúa.
Por otro lado, podría alegarse que la reforma contraría la
Constitución al limitar la facultad inherente a la Asamblea
legislativa, consistente en legislar; sin embargo, a esto
podría responderse que se trata de una limitación
legítima, en la medida que es deseable que las reglas del
sistema electoral sean estables en un periodo razonable
antes de los eventos electorales, a fin de brindar
seguridad jurídica y viabilidad operativa a la elección.
Desde luego, tal estabilidad no debe significar la
inmutabilidad de la ley cuando su modificación sea
necesaria para garantizar derechos fundamentales o
cumplir sentencias de constitucionalidad.
Vigilantes y miembros de mesas deben ser del mismo municipio
La Asamblea Legislativa también aprobó un decreto
modificando el art. 37 del Código Electoral sobre el
aumento de la cantidad de electores en cada Junta
Receptora de Votos (JRV); y con reformas al art. 123
inciso 2º del mismo cuerpo legal, sobre la exigencia
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2016
16 17
EstudiosLegales
otro instituto político. Sucedió, por ejemplo, con varios
concejales de municipios de Chalatenango hacia el
partido GANA 28, y con cuatro alcaldes: el de Osicala,
Morazán, que fue elegido por el PCN y se pasó a ARENA; el
de San Francisco Menéndez, Ahuachapán, que fue elegido
por ARENA y se pasó a GANA; la de Santo Domingo, San
Vicente, que fue elegida por el PCN y se pasó a GANA; el
de Tejutla, Chalatenago, que fue elegido por el PCN y se
pasó a GANA 29; y el alcalde de San Lorenzo elegido por
el FMLN que pasó a GANA 30.
Sobre este tema, se presentó una demanda de
inconstitucionalidad que la Sala deberá resolver. En ella
se alega la omisión de las leyes electorales de prohibir el
transfuguismo municipal 31. En cuanto al transfuguismo
de diputados, existe un precedente constitucional
que lo prohíbe. El 10 de octubre de 2014, la Sala de
lo Constitucional dictó sentencia en el proceso de
inconstitucionalidad 66-2013, y expulsó del ordenamiento
jurídico salvadoreño el art. 34 inc. 2º del Reglamento
Interior de la Asamblea Legislativa. Dicho artículo reconocía
a los diputados que abandonen sus partidos, la posibilidad
de gozar de beneficios administrativos cuando se reúnan
en un grupo de cinco o más diputados. La Sala consideró
que dicha disposición transgrede los artículos 72 ordinal
1°, 78, 79 inciso 2° y 85 incisos 1° y 2° de la Constitución,
puesto que desconoce la voluntad inicial del electorado
sobre la configuración de los grupos parlamentarios dentro
de la Asamblea Legislativa. En la misma resolución fue
declarado inconstitucional el Acuerdo de Junta Directiva
de la Asamblea Legislativa, del 24 de abril de 2013, el cual
reconoció a un grupo de cinco diputados que habían
abandonado a sus partidos como grupo parlamentario
“Unidos por El Salvador”. A partir de esta sentencia, los
diputados no están habilitados para abandonar la posición
política representativa en el grupo parlamentario que les
de residencia en el municipio en el que ejercen sus
funciones los vigilantes de los partidos políticos.
El primer aspecto se justificó señalando que, aunque
teóricamente cada JRV puede atender 500 personas,
la verdad es que nunca el 100% de los electores
acude a votar, por lo que puede ampliarse el número
de votantes y de ese modo el número de JRV podría
disminuir. Esto sería útil porque entre menos JRV se
necesiten, menos personas deberán nombrarse, lo cual
resultará especialmente difícil luego de que la Sala de lo
Constitucional estableció limitantes para que quienes
tengan vínculos con partidos políticos integren los
Organismos Electorales Temporales de los cuales forman
parte las JRV. Habrá que considerar, eso sí, que las JRV
tendrán más trabajo, y que por lo tanto, eso puede
repercutir en la agilidad con la que se procesen los
votos y se generen las actas, especialmente en el caso
de elecciones múltiples, como cuando coinciden las
de diputados, alcaldes y diputados del PARLACEN.
La segunda modificación es el seguimiento a un decreto
previo en el que se estableció que los miembros de la JRV
debían ser del municipio en el que presten sus servicios.
Estas personas votan en el lugar en el que desempeñan
sus funciones, así que hace sentido que no incidan en la
elección donde se eligen a funcionarios que no son de
su jurisdicción.
6.2. Transfuguismo municipal
Un tema jurídico electoral pendiente de esclarecer
es el transfuguismo de los miembros de los concejos
municipales. El tema se ha puesto en la agenda este
semestre debido a que se han dado casos de migración
de alcaldes y concejales elegidos por un partido hacia
18
corresponde, y los que sean expulsados de su partido
o renuncien, no podrán unirse a otro partido o grupo
parlamentario, ni crear uno, y desde luego no tendrán los
beneficios que eso llevaba aparejado. También, la Asamblea
Legislativa y su junta directiva deben abstenerse de
reconocer a grupos parlamentarios surgidos al margen de
la voluntad popular 32.
El transfuguismo de miembros de los concejos
municipales es un tema que debe regularse cuanto
antes. Es especialmente relevante desde que se
implementaron los concejos municipales plurales,
debido a que la normativa sobre estos se estableció de
tal modo que propiciara la gobernabilidad del partido
ganador, pero el transfuguismo podría generar
que las decisiones sean tomadas por un partido
perdedor.
Eje Estado de derecho • Primer semestre 2016
7. CONCLUSIONESEn el primer semestre de 2016, destacan los problemas para elegir a tiempo los funcionarios que
dirigen instituciones públicas importantes. Se ha documentado un atraso de tres meses en la
elección del Procurador General de la República y un desfase irrazonable de más de nueve meses
en la elección de los consejeros del Consejo Nacional de la Judicatura. En el mismo tema, la elección
de los tres magistrados de la Corte de Cuentas de la República fue declarada inconstitucional. Estos
atrasos son auténticas violaciones a la ley y a la Constitución, y significan incumplimientos de las
atribuciones del Estado que deben corregirse con prontitud.
En el semestre se observan también acontecimientos jurídicos que se están investigando en relación
con el deber del Estado de respetar el Estado de derecho en la persecución y castigo por los delitos.
El inicio de investigaciones penales por supuestas ejecuciones extrajudiciales y la declaratoria de
inconstitucionalidad del hacinamiento carcelario, son un recordatorio de la difícil tarea del Estado de
garantizar seguridad ciudadana actuando dentro del marco de la ley.
En materia electoral se ha observado cierta actividad legislativa sobre el voto cruzado y en el
cumplimiento de la sentencia que obliga la transparencia del financiamiento de los partidos
políticos. Sin embargo, también se ha puesto en perspectiva la compleja tarea de regular cuanto
antes todos los aspectos necesarios para que las elecciones de 2018 sean conforme con el estado
actual del derecho constitucional que les es aplicable. Aspectos como la democracia interna de
los partidos, la regulación de la participación de candidatos no partidarios mediante planillas y la
ciudadanización de los organismos electorales temporales deben regularse a la brevedad.
18 19
EstudiosLegales
EJE CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
20
Empleos e inversión son dos necesidades grandes
que tiene el país, y para poder alcanzarlas se requiere
un ambiente de confianza y oportunidades para los
salvadoreños y para las empresas nacionales y extranjeras.
En la actualidad, en El Salvador, la inseguridad ciudadana
afecta la calidad de vida de los salvadoreños, por una
parte, así como el buen desempeño de las empresas,
por otra, elevando sus costos de operación y reduciendo
sus oportunidades de crecimiento y generación de más
fuentes de empleo. Según muestra un estudio publicado
durante este semestre por el Banco Central de Reserva,
BCR, en 2014 los costos por la violencia representaron
alrededor del 16% del PIB del país, es decir US$4,026.3
millones33.
El ambiente en el que realizan sus operaciones las empresas
es fundamental para obtener resultados óptimos y un
desarrollo sostenible en la economía del país. En el día a
día el número de permisos y licencias que las empresas
usualmente necesitan obtener, y el tiempo que les toma
obtenerlos, representan altos costos y requieren de una
gran cantidad de tiempo. Por ejemplo, en 2015, el promedio
de días que pasó un producto en la aduana fue de 7.7
días34. Recientemente, la Embajadora de los Estados Unidos
señaló que mejorar la economía pasaría por una apuesta
a las exportaciones, para lo cual es necesario reducir la
tramitología, es decir, el retardo en los procesos de negocios
por papeleo y burocracia35.
Asimismo, especialistas del Fondo Monetario
Internacional, FMI, recientemente han manifestado
que el ritmo de crecimiento de El Salvador es el más
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer Semestre 2016
CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
lento de Centroamérica, debido al nivel de inversión
que se encuentra entre los más bajos de América Latina,
señalando que existe una compleja red de factores que
explican el escaso nivel de inversión, relacionados con
la historia, las instituciones y las políticas económicas.
Además, las presiones fiscales, junto a una profunda
división política, han provocado altos déficits fiscales,
aumentando la deuda pública y creando elevadas
necesidades de financiamiento. Estas vulnerabilidades
socavan la confianza de los inversionistas, elevan el
riesgo de que se produzca un ajuste desordenado en
el futuro, y en definitiva debilitan las perspectivas de
crecimiento del país36.
Al cierre del primer trimestre de 2016, El Salvador cuenta
con saldos netos de inversión extranjera directa que
ascienden apenas a US$142 millones de dólares, en
comparación con Nicaragua, cuya inversión extranjera
directa asciende a US$391 millones de dólares y Costa Rica,
el que tiene mayores niveles de inversión en la región, que
asciende a US$932 millones de dólares (gráfica 1). Como
país se requiere de una estrategia para reactivar la inversión,
el empleo y la competitividad.
En este eje se analizará, precisamente, el estado del clima
de negocios y cómo la seguridad ciudadana, que es el
problema que más afecta a la población, ha evolucionado
durante el último semestre. Asimismo, se abordarán los
factores que están afectando la inversión en el país y
minando la confianza entre los sectores público y privado,
y finalmente se analizan las oportunidades que tiene El
Salvador para mejorar el clima de negocios.
20 21
EstudiosLegales
1. INDICADORES Y ENCUESTAS
1.1 Indicadores internacionales
1.1.1 Índice de Libertad Económica 2016, The Heritage Foundation
Este índice, elaborado por la Heritage Foundation desde
1995, mide el impacto de las libertades y el libre mercado
en el progreso alrededor del mundo, bajo la premisa de que
hay una relación positiva entre la libertad económica y el
desarrollo de los países. En su edición de 2016, El Salvador
bajó una posición con respecto a 2015, ubicándose en
la posición 63 de 178 países (siendo 1 la mejor y 178 la
peor). El índice señala que “el giro del Gobierno en
rechazo a la reforma económica y a la liberalización ha
causado que la economía de El Salvador registre una
disminución gradual en dinamismo”. Además, destaca
que algunas “deficiencias institucionales” han frenado
el crecimiento y que “la ineficiencia regulatoria y la
precaria situación de inseguridad han reducido
la competitividad”37.
El Salvador se encuentra en el segundo lugar de
Centroamérica, varias posiciones por debajo de Costa
Rica, cuadro 1.
Gráfica 1. Centroamérica: Saldos Netos de Inversión Extranjera Directa (millones de US$), al primer trimestre de cada añoFuente: Secretaria del Consejo Monetario Centroamericano http://www.cepal.org/sites/default/files/pr/files/ied_2016_cuadros_0.pdfhttp://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40213/1/S1600415_es.pdf
57.4
PAÍS PUNTAJE POSICIÓN
El Salvador 65.1 63
Panamá 64.8 66
Guatemala 61.8 82
Nicaragua 58.6 109
Honduras 57.7
57.4
113
Belice 118
Costa Rica 67.4 50
Cuadro 1. Ranking de Centroamérica en el Índice de Libertad Económica 2016
Fuente: elaboración propia con base en el Índice de Libertad Económica 2016
697
320 317
376
18
932
312 322 391
142
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1,000
Costa Rica Guatemala Honduras Nicaragua El Salvador
2014 2015 2016
22
Hace una década, este índice únicamente medía a
157 países (21 países menos que en la actualidad),
El Salvador se encontraba en la posición número 34
en el ámbito mundial, y se encontraba a la cabeza en
Centroamérica, por encima de Costa Rica (posición
46), Panamá (posición 49), Belice (posición 55),
Guatemala (posición 74), Nicaragua (posición 80), y
Honduras (posición 102)38. Si bien El Salvador ha bajado
en su posición, es importante destacar que a pesar de
algunas señales negativas para el clima de inversión, se
respetan las libertades económicas.
1.2 Encuestas nacionales1.2.1 Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADESLos resultados de la más reciente Encuesta Dinámica
Empresarial de FUSADES, al segundo trimestre de 2016,
continúan señalando que las empresas que requieren de
permisos o licencias de instituciones públicas, consideran
que los procedimientos administrativos para su obtención
son engorrosos. Estas empresas calificaron en una escala
de 0 a 10, donde 0 es sumamente engorroso y 10 es
sumamente ágil, el tiempo que tardó su procedimiento
para la obtención de permisos o licencias que su
empresa necesita, ante diversas instituciones públicas,
cuadro 2. Cabe señalar que ANDA, el Ministerio de Medio
Ambiente y Recursos Naturales y el Viceministerio de
Vivienda y Desarrollo Urbano, continúan siendo las
peores instituciones calificadas por los empresarios que
realizan trámites. Es por ello la importancia de reformar
la Ley de Agilización de Trámites para la Construcción,
que permita responder a las trabas burocráticas que
enfrentan día a día los empresarios de dicho sector. De
acuerdo con los datos de la Encuesta Dinámica Empresarial,
los que más han detenido la inversión que pensaban hacer,
pertecencen al sector de la construcción, que representan
el 23% de dicho sector.
Cuadro 2. Calificación del tiempo que tardan procedimientos administrativos en diversas instituciones públicas
Fuente: elaboración propia con base en resultados de la Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, segundo trimestre de 2016.
PUNTAJE INSTITUCIÓN
PUNTAJE INSTITUCIÓNINSTITUCIONES MEJOR EVALUADAS
DIGESTYC
Ministerio de Economía (MINEC)
Ministerio de Hacienda (MH)
INSTITUCIONES PEOR EVALUADAS
Asociación Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA)
Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN)
Dirección General de Aduanas
5.5
5.7
Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano 5.7
Ministerio de Salud (MS) 6.3
Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) 6.3
6.4
Centro Nacional de Registros (CNR) 6.8
Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET) 6.8
6.8
6.8
7.4
6.1O cina de Plani cación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS)
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer Semestre 2016
22 23
EstudiosLegales
Además, de los empresarios encuestados, el 38.2%
señaló que la delincuencia es el factor que más
afecta el clima de inversión, por encima de la falta
de inversión (22.8%) y del ciclo económico (22.4%).
Si bien la delincuencia continúa siendo el factor
más desfavorable, esta tuvo una reducción en
comparación con el primer trimestre de 2016 y con
el cierre de 2015, lo cual puede estar relacionado
con la reducción de homicidios que se percibió en el
segundo trimestre de 2016. Por otra parte, el factor
del ciclo económico tuvo un incremento del 7.8% al
cierre de 2015 a 22.4% al cierre del primer semestre
de 2016, debido a que los empresarios perciben
que la economía en el país no está desarrollándose
bien y se encuentra en mal estado. De igual forma,
los factores de falta de inversión e incertidumbre,
también tuvieron un incremento importante en la
percepción desfavorable del clima de inversión al
compararlos con el cierre de 2015 (gráfica 2).
Por otra parte, la encuesta señala que la
delinciencia y algunos factores políticos han
generado incertidumbre en el segundo trimestre
del año; esto queda reflejado cuando a los
empresarios se les hace la pregunta que califiquen
el grado de incertidumbre que provocan los
aspectos señalados en la gráfica 3, en una
escala de 10 puntos, en la cual diez (10) es total
incertidumbre y cero (0) es ninguna incertidumbre.
El 84.4% de los encuestados le otorgaron un
grado de incertidumbre entre 6 y 10 al factor
delincuencia y un 73.4% a la corrupción de las
instituciones públicas. Por otra parte, el 72% de
los encuestados, de los que calificaron entre 6
y 10 señaló a la reforma de pensiones que esta
impulsando el Órgano Ejecutivo, como otro factor
de incertidumbre39. Este punto se analizará con
mayor detalle en el apartado 3 del presente eje.
Las diferencias entre el Ejecutivo y empresarios, es
otro de los aspectos que generaron incertidumbre
en este primer semestre del año. Dos ejemplos de
las diferencias que se generaron entre el Órgano
Ejecutivo y los empresarios en este semestre fueron,
por una parte, la propuesta de incremento del 13%
Gráfica 2. Principales factores que afectan el clima de inversión
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, segundo trimestre de 2016
24
en el costo de la energía eléctrica sin contar con
una ley que respaldara dicho incremento, y por otra, la
promoción de un proyecto de ley que permite recuperar
la deuda tributaria sin resguardar los derechos
constitucionales del contribuyente (gráfica 3). En el
apartado 3 de este eje se desarrollarán ambos temas
con mayor detalle.
Al preguntarles si la empresa está pensando en
invertir, el 58.6% indicó “no tener interés en invertir”,
el 21.7 % manifestó que “está evaluando realizar
alguna inversión”, y el 11.9% reiteró “haber detenido
inversiones que pensaba hacer en el país” (cuadro 3). Es
decir que en el segundo trimestre de 2016 hay mayor
porcentaje de empresas que han detenido la inversión
que pensaban desarrollar.
Gráfica 3. Aspectos que provocan incertidumbre a los empresarios
Cuadro 3. Interés de invertir en El Salvador
Fuente: FUSADES, Encuesta Dinámica Empresarial (II trimestre de cada año).
Fuente: FUSADES, Encuesta Dinámica Empresarial. En estos momentos su empresa: ¿Está ejecutando alguna inversión? ¿Está evaluando realizar alguna inversión? ¿Ha detenido inversiones que pensaba hacer? ¿No tiene interés en invertir?
Al segundo trimestre de cada año
Todas las empresas
2013 2014 2015 2016 Var.
Ejecuta inversión 17.2 18.3 16.3 18.9 2.6
Evalúa ejecutar inversión 22.0 23.4 22.6 21.7 -0.9
Ha detenido inversión que planeaba 8.1 9.6 7.2 11.9 4.7
No tiene interés en invertir 57.2 55.0 58.4 58.6 0.2
Fuente: FUSADES, Encuesta Dinámica Empresarial.
64.8
65.41
66.32
67.3
68.5
68.2
70.4
72.0
73.4
84.4
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Propuesta de cambiar Sist. Eco.
Con�icto entre Asamblea, Corte Suprea y Ejecutivo
Actuaciones del Sistema Judicial
Actuación del Ministerio de Hacienda
Política económica del Ejecutivo
Crecimiento de la economía nacional
Diferencias entre Ejecutivo y empresarios (modelo económico)
Cambios en sistema de pensiones
Corrupción de instituciones públicas
Inseguridad ciudadana/delincuencia
2016
2015
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer Semestre 2016
24 25
EstudiosLegales
2. APUESTAS DE PAÍS2.1 Fomilenio II
El componente de clima de inversiones de Fomilenio II
tiene asignado un monto de US$92.4 millones. Con este
componente se busca incrementar la inversión privada al
mejorar el clima para hacer negocios en el país, a través
de la mejora continua en las regulaciones y trámites
relacionados, fortalecimiento de la capacidad institucional,
y asegurando que los servicios públicos claves sean
eficientes y acerquen al sector privado y a los ciudadanos
con la administración pública. Tal como se ha mencionado
en informes anteriores, este proyecto cuenta con dos
actividades principales: a) mejora regulatoria; y b) desarrollo
de asocios con el sector privado.
En este semestre, en materia de mejora regulatoria, el
Organismo de Mejora Regulatoria (OMR), ha iniciado
labores para el cumplimiento de los objetivos y
mandatos del Decreto Ejecutivo N° 90, que creó el
Sistema de Mejora Regulatoria y estableció la obligación
al Órgano Ejecutivo de aplicar la mejora regulatoria
a sus actividades. El Consejo de Mejora Regulatoria, la
máxima autoridad de la materia en el país, ha sostenido
cinco sesiones de trabajo, y sus principales productos son
la aprobación de la Estrategia de Mejora Regulatoria y el
Programa de Mejora Regulatoria.
La Estrategia de Mejora Regulatoria es una herramienta de
política pública de cuatro años para mejorar el clima
de negocios, con el objetivo de promover la calidad
y eficiencia de las regulaciones y sus procesos de
instrumentación, reduciendo el costo de la aplicación de
trámites para las instituciones públicas y los ciudadanos,
sin incrementar con ello los costos sociales, así como
simplificar de manera contundente todos los trámites
gubernamentales. El reto del OMR es lograr permear
la cultura en el sector público y privado con una nueva
forma de elaborar las normas en el país, tanto las
iniciativas de ley como los reglamentos, circulares,
disposiciones administrativas, entre otras.
Diagrama 1. Temas prioritarios del OMR en los próximos seis meses
Fuente: Organismo de Mejora Regulatoria
1. Gestión Pública: Diálogo público-privado liderado por el MINEC, en el que se están evaluando los procesos de inicio y operación de empresas.
3. Infraestructura: Se está revisando la Ley de Agilización de Trámites para la Construcción, en la que se hará un estudio de impacto regulatorio que sirva de guía para identi�car los medios apropiados para solventar los
problemas medulares.
2. Comercio Exterior: Liderado por la Dirección General de Aduanas (DGA), enfocado en la facilitación del comerio, usando de punto de partida acciones propuestas por CIFACIL. En 2016 trabajarán en el régimen
de multas y sanciones aduaneras y en el tema de la importación de muestras comerciales.
26
De acuerdo con lo establecido en el proyecto de Fomilenio,
el OMR tendrá listo para el 9 de septiembre de 2016 el
primer paquete de leyes que requieren modificación acorde
a esta nueva metodología. Se espera que en el segundo
semestre de 2016, se pueda iniciar a ver resultados
concretos que permitan ir avanzando en la agenda de
desburocratización y facilitación del comercio40.
En materia de diálogo, el Consejo de Mejora Regulatoria
es el espacio de diálogo al más alto nivel, conformado
por representantes de los sectores públicos y privados
para solucionar los problemas regulatorios mediante
una política pública estratégica y participativa. Además,
se han establecido comités técnicos con representantes
del sector público y privado para identificar los trámites
prioritarios que requieren ser atendidos. En estos comités
participan CASALCO, COEXPORT, CAMARASAL, ANEP, ASI,
CIFACIL, entre otros.
No obstante, para que esto pueda tener un mayor impacto
y en un tiempo más corto, es importante aprobar una
Ley de Procedimientos Administrativos que ayude a
uniformar las relaciones entre el Gobierno y la ciudadanía,
y que incorpore la creación del Organismo de Mejora
Regulatoria vía ley, junto con un procedimiento que
permita a la ciudadanía la presentación de denuncias
ante trámites ilegales o irracionales y, las atribuciones
al Organismo para resolver dichas situaciones. En la
actualidad, este proyecto de ley se encuentra en revisión
de la Secretaría de Asuntos Legislativos y Jurídicos de la
Presidencia de la República, por lo que el Órgano Ejecutivo
debería remitirlo a la Asamblea Legislativa a la brevedad
del caso, ya que esto daría señales de un interés genuino
en favor de la competitividad y agilización de trámites.
En cuanto al desarrollo de los asocios público privados
(APP), que es otra de las apuestas de Fomilenio II, el reto
sigue estando en contar con una efectiva aplicación de
la Ley Especial de Asocios Público Privados (Ley de APP)
y que se logre aprobar una política pública de APP que
sea el resultado de un consenso público-privado de
la estrategia que se requiere en el país; la generación
de una cultura de aprovechamiento de APP para la
inversión pública, un liderazgo institucional decidido
en la promoción de APP y la contratación de un servicio
civil caracterizado por el profesionalismo y la capacidad
técnica que permita que sean los mejores promotores
de este tipo de esquemas41. Actualmente, el
Organismo Promotor de Exportaciones e Inversiones
de El Salvador (PROESA) tiene identificados y bajo
evaluación cuatro proyectos específicos, infografía 1.
Al cierre del informe, estos proyectos se encontraban
en proceso de evaluación de PROESA42. La ampliación y
modernización del aeropuerto, no obstantes los avances
que se han tenido en la expansión del mismo, continúa
siendo un reto y una necesidad para el país, por lo que sería
importante, no solo valorar vía APP la modernización de la
terminal de carga, sino la ampliación y remodelación de la
infraestructura aeroportuaria en su totalidad.
Además del importante rol que tiene PROESA para
determinar la viabilidad de los proyectos que podrán
hacerse bajo la figura de la APP, es importante revisar la
Ley de APP y reformar aspectos medulares tales como:
la excesiva intervención de la Asamblea Legislativa en el
proceso de aprobación de un proyecto y la prohibición de
llevar a cabo APP para el tratamiento de agua, en materia
de educación y de seguridad.
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer Semestre 2016
26 27
EstudiosLegales
2.2 Asocio para el Crecimiento
En noviembre de 2016, finalizará el Asocio para el
Crecimiento (APC), y por ende, finaliza el período
para el cual fue creado el Consejo Nacional para el
Crecimiento (CNC), espacio de diálogo y cooperación
público-privado que buscó fomentar un clima de
confianza, comunicación franca y colaboración entre
el Gobierno y el sector empresarial. Asimismo, ha
servido como un espacio de diálogo sobre los desafíos
para propiciar el crecimiento económico y para darle
seguimiento a los progresos del APC, a fin de mejorar el
clima de negocios e inversiones en actividades o sectores
considerados como estratégicos.
A pocos meses de finalizar esta alianza con Estados
Unidos, El Salvador enfrenta el reto sobre qué sigue y qué
rumbo tomará el Consejo Nacional para el Crecimiento.
Será importante no retroceder en aquellas metas que
se han avanzado, y tomar lecciones de este espacio de
diálogo que sirvan de insumo para otros espacios de
diálogo vigentes. Cabe destacar que ninguna de las metas
ha sido completada en un cien por ciento aún.
La sostenibilidad de este tipo de cooperación es un
pilar fundamental para el país, por lo que es importante
que al finalizar el CNC, el país logre construir una agenda
nacional que busque la generación de mayores y mejores
empleos, así como elevar los niveles de competitividad
del país; una agenda que sea una ruta a seguir para
reactivar la economía del país y lograr generar más
oportunidades para los salvadoreños. Esta debe
contener aspectos medulares que permitan responder a
exigencias internacionales como a la reciente suscripción
del Acuerdo de Bali, que busca la facilitación del
comercio entre los países miembros de la Organización
Mundial del Comercio (OMC).
Infografía 1. Proyectos de asocio público privados bajo evaluación de PROESA
Fuente: elaboración propia con base en datos de PROESA
Parque tecnológico en Zacatecoluca • Propuesta del Viceministerio de Ciencia y Tecnología del Ministerio de Educación
Iluminación y videovigilancia de carreteras • Propuesta del Ministerio de Obras Públicas
Nuevo centro de Gobierno en Antiguo Cuscatlán • Propuesta del Ministerio de Hacienda
Terminal de carga del aeropuerto internacional • Propuesta de la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA)
28
2.3 Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte
Otro de los apoyos que el país está recibiendo del gobierno
de los Estados Unidos, es bajo la Alianza para la Prosperidad
del Triángulo Norte (APTN), el cual busca ayudar a los países
del Triángulo Norte, El Salvador, Honduras y Guatemala, a
resolver los principales retos de estos países, como son el
bienestar y arraigo de la población, aumentar la confianza
en las instituciones y la generación de oportunidades, con
énfasis en la juventud.
A El Salvador, en concepto de cooperación bilateral, Estados
Unidos le ha asignado US$65 millones; a Guatemala,
US$112 millones; y a Honduras, US$98 millones. No
obstante, existe la posibilidad de aplicar a fondos
destinados a cooperación regional, por un monto superior
a los US$400 millones. De acuerdo a lo señalado por
Estados Unidos, los Gobiernos no van a recibir ese dinero,
sino que la ejecución ha sido asignada a la Agencia de
Cooperación de los Estados Unidos –USAID–, tomando
como base los planes que acuerden los países.
En febrero de 2016, los presidentes del Triángulo Norte
y el Vicepresidente de los Estados Unidos de América se
reunieron en Washington, para revisar los compromisos de
los países, bajo el Plan de la Alianza para la Prosperidad del
Triángulo Norte. En esta reunión, Estados Unidos reiteró
que esta cooperación se otorga con el fin de apoyar a los
gobiernos para una mayor transparencia, rendición de
cuentas y con capacidad de proporcionar los servicios
básicos y la defensa del Estado de derecho.
En mayo de 2016, se sostuvo la segunda reunión del
año entre los mandatarios del Triángulo Norte y el
Vicepresidente Biden, en la cual se ultimaron detalles
para definir cómo se va a dar inicio a la ejecución de los
recursos aprobados por el Congreso de los Estados Unidos
de América. En la actualidad, los países deben trabajar en
el diseño de los potenciales proyectos y posteriormente en
la implementación de los mismos.
El Salvador tiene el reto de diseñar proyectos que tengan
un impacto directo en la seguridad del país y que, a su vez,
ayuden a que haya más y mejores oportunidades para
jóvenes y adultos, y así poder desacelerar la migración
hacia los Estados Unidos de América por la falta de
oportunidades en el país. Asimismo, otro gran reto es lograr
que el Consejo Consultivo, espacio público- privado de la
Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte, tenga un
involucramiento estratégico, logre una participación activa
y sirva de garante para los proyectos que se ejecuten bajo
esta iniciativa respondan a las necesidades reales del país.
El rol de la sociedad civil, academia y sector privado, es
fundamental para la implementación de esta iniciativa.
El Salvador debe aprovechar las oportunidades bajo
estos espacios de cooperación bilateral, Asocio para el
Crecimiento, Fomilenio II, y el Plan para la Prosperidad del
Triángulo Norte, ya que las tres iniciativas buscan apoyar
a El Salvador para mejorar el clima de inversión, a fin de
generar más oportunidades para los salvadoreños.
3. ESTADO ACTUAL DEL CLIMA DE NEGOCIOSEn el primer semestre de 2016 hubo ciertos hallazgos que
tuvieron un efecto negativo en el clima de negocios y que
han distanciado al sector público y al privado de ese gran
acuerdo de país que se requiere para salir del círculo vicioso
que se está viviendo en El Salvador.
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer Semestre 2016
28 29
EstudiosLegales
3.1 Seguridad jurídica en el sistema de pensiones es fundamental para los trabajadores
El 24 de febrero de 2016, el Ejecutivo presentó una
propuesta de reforma al sistema de pensiones a la
Asamblea Legislativa, que busca migrar de un sistema en
el que cada trabajador que cotiza es dueño de sus ahorros,
a un sistema mixto, en el cual hay un pilar de reparto, donde
se crea un fondo común. La propuesta permitiría al Estado
tomar parte del ahorro de los cotizantes y transferirlo a
un sistema de reparto, lo cual se considera que viola el
derecho de propiedad privada en función de una pensión
digna por jubilación, lo cual está protegido por los arts.
50 y 103 de la Constitución. Además de ser una propuesta,
a juicio de FUSADES inconstitucional, vale señalar que
tampoco fue una propuesta consultada con la sociedad
civil, esto ha generado incertidumbre entre diferentes
sectores del país.
En marzo del presente año, la Asamblea Legislativa
llevó a cabo consultas con expertos en el tema, para
escuchar sus opiniones, entre las instituciones invitadas
estuvieron ASGOJU, FUNDAUNGO, FUNDE, COMTRADEFOP,
ASOTRAJUPDES, ASAFONDOS y FUSADES. En esta ocasión,
FUSADES señaló que preocupa “pasar de un sistema del
que uno es propietario de su ahorro y tiene garantizada
su pensión con base en sus ahorros, a uno en el que ya
no sería dueño de sus cotizaciones, las cuales serían
parte de un fondo común, a cambio de la promesa de
una pensión vitalicia que es incierta”43. Asimismo, se
reiteró que la reforma presentada no era una reforma
al sistema de pensiones, sino que su fin era meramente
fiscal, ya que no contemplaba reformas que buscaran
el beneficio de los trabajadores y garantizarles una
pensión digna para su retiro. En este sentido, se reiteró
que esta es una propuesta inconsulta e inconstitucional.
Si bien, la mayoría de los expertos consultados advirtieron
la inconstitucionalidad del proyecto presentado por el
Gobierno, no fue un aspecto técnico que se tomó en
cuenta, ya que el proyecto de ley, al cierre de este informe,
continúa con los mismos vicios de inconstitucionalidad.
En el mes de junio del presente año, el FMLN presentó una
nueva propuesta a la presentada por el Órgano Ejecutivo,
la cual también es cuestionable desde un punto de vista
constitucional, ya que mantiene la confiscación de los
ahorros de los trabajadores.
También en el mes de junio, ante la falta de un espacio
técnico que propusiera soluciones de mejoramiento del
sistema previsional, se creó la Iniciativa Ciudadana para
las Pensiones, ICP. Este es un esfuerzo de organizaciones
e instituciones de la sociedad civil que han sido
relevantes protagonistas en el debate para proponer
soluciones de mejoramiento del sistema previsional, que
garanticen los derechos de los trabajadores, en un marco
de legalidad y sostenibilidad. La ICP está conformada por
el Comité de Trabajadores en Defensa de los Fondos de
Pensiones en El Salvador (COMTRADEFOP), la Asociación
Nacional de la Empresa Privada (ANEP), la Asociación
Salvadoreña de Administradoras de Fondos de Pensiones
(ASAFONDOS), y la Fundación Salvadoreña para el
Desarrollo Económico y Social (FUSADES).
El objetivo de esta iniciativa es llevar a cabo una consulta
ciudadana y formular una propuesta que garantice los
derechos de los trabajadores (afiliados y no afiliados
al Sistema de Ahorro para Pensiones) y fortalecer
30
el sistema de ahorro para pensiones (capitalización
individual). El sistema de pensiones afronta varios desafíos
en la actualidad, entre los cuales está la baja cobertura,
baja rentabilidad del ahorro de pensiones, poca cultura
previsional, entre otros aspectos.
La ICP ha pedido al Gobierno que retire la propuesta de
reforma de la Asamblea Legislativa, por ser inconstitucional
e inconsulta, que no goza de la legitimidad que requiere un
tema que atañe directamente a la clase trabajadora.
3.2 Cobro de las deudas y multas a favor del Estado deben hacerse de forma constitucional
El 6 de abril de 2016, el Ministro de Hacienda remitió a la
Asamblea Legislativa el proyecto de “Ley para el cobro de
las deudas tributarias y multas a favor del Estado”, bajo la
justificación que la administración tributaria cuenta con
un modelo de recaudación y cobro de tributo y multas a
favor del Estado, que carece de los elementos necesarios
para la consecución de dicho objetivo.
El 14 de julio, el Ministerio de Hacienda realizó un foro
para discutir la constitucionalidad del proyecto de ley
y escuchar diversas opiniones. En su intervención,
FUSADES reconoció que todos los salvadoreños deben
contribuir al desarrollo del país pagando los impuestos
que se hayan establecido en las leyes y que la evasión
es una práctica nociva que debe ser combatida; no
obstante, reiteró que esto debe hacerse respetando la ley
y la Constitución. Si bien se reconoce el problema que
tiene el Estado cobrando las deudas tributarias, se reiteró
que el proyecto de ley que ha presentado el Ejecutivo
para resolver este problema, contiene varios vicios de
inconstitucionalidad: i) se crea un procedimiento ad hoc
en el cual se limitan las posibilidades de los ciudadanos
de defenderse contra errores, arbitrariedades o abusos de
la administración tributaria; y ii) se limita el control judicial
al cobrarse una deuda tributaria que no está firme en sede
administrativa, ni en sede judicial44.
El proyecto presentado dista mucho de resguardar los
derechos constitucionales de los administrados y se
enmarca dentro de una serie de medidas atribuibles al
Ministerio de Hacienda, que en los últimos años busca
la obtención de recursos por medios que constituyen
presiones indebidas sobre los contribuyentes.
Es importante revisar con detenimiento este proyecto de
ley, a fin de garantizar su constitucionalidad. Asimismo,
se requiere de acciones complementarias que ayudarían
a lograr el objetivo que se busca; entre otros aspectos se
encuentran: i) una Ley de Procedimientos Administrativos
que contemple un marco general para el ejercicio de las
facultades de la Administración, incluyendo procedimientos
para la exigibilidad de las obligaciones a favor del Estado;
y ii) la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
debe reformarse a fin de garantizar un proceso ágil y
eficiente, de lo contrario, el ciudadano sigue estando
en una clara desventaja frente a los actos del Estado. Es
importante reiterar que en una democracia, las instituciones
y los marcos jurídicos deben velar por la protección del
ciudadano, y garantizar sus derechos fundamentales.
Se espera que haya una profunda revisión del proyecto
para que exista una normativa adecuada que le permita
al Estado cobrar de forma eficiente, pero respetando la
Constitución.
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer Semestre 2016
30 31
EstudiosLegales
3.3 Cargo del 13% a la energía eléctrica, un exceso del poder reglamentario
El 16 de junio pasado, el Presidente de la República aprobó
el Decreto Ejecutivo N° 39, que contiene reformas al Art. 67-I
del Reglamento de la Ley General de Electricidad45, en el
cual se adiciona un “cargo de inversión social”, consistente
en un 13% del valor del precio promedio de la energía en el
trimestre anterior; siendo realmente un impuesto, aunque
trata de presentarse como un cargo del sistema eléctrico.
La reforma es un claro exceso a la potestad reglamentaria
del Órgano Ejecutivo, ya que el reglamento excede a lo
establecido en la Ley General de Electricidad, pues el
incremento del 13 % no se adecúa a ninguno de los cargos
allí establecidos. Es una violación al principio de juridicidad
establecido en el Art. 86 de la Constitución, que dispone
que no se pueden establecer en el reglamento normas que
no tengan cobertura en la ley.
Asimismo, la reforma vulnera el principio de reserva de ley
en materia tributaria, establecido en el art. 131, ord. 6° de la
Constitución, que dispone que solo el Órgano Legislativo
tiene la facultad constitucional de crear impuestos.
El establecimiento de esta carga tributaria ha provocado
protestas de la sociedad civil46, y la interposición de
un recurso impugnando el decreto ante la Sala de lo
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. El 13 de
julio, la Sala de lo Constitucional admitió la demanda de
inconstitucionalidad y como medida cautelar ordenó
suspender provisionalmente el cobro del incremento del
13% del valor del precio promedio de la energía eléctrica.
Por otra parte, si bien la medida en cuestión es juicio de
FUSADES inconstitucional, por las razones señaladas,
también es inconveniente por ser un golpe directo al
empleo, a la inversión, y a la competitividad. Es una medida
contraria a la política que se requiere para revertir los bajos
niveles de crecimiento que se tienen en el país y para
retomar la agenda de competitividad que ha quedado
rezagada.
El incremento adicional en la tarifa de la energía eléctrica,
que iba a entrar en vigor a partir del 15 de julio, implicaría
un incremento en los costos reales de operación de
las empresas. De acuerdo con la Encuesta Dinámica
Empresarial de Fusades, entre los problemas del entorno
nacional que redujeron la competitividad en 2015 para
exportar se encuentran: la delincuencia (57%), trámites
complicados y costosos (32%), alto costo del transporte
junto con el mal estado de las carreteras del país (27%),
seguido por los altos costos de energía (21%), y la falta
de incentivos a la exportación (20%) (gráfica 4). Es decir,
que aun sin el aumento del 13% de la reforma, ya los
altos costos de la energía eléctrica constituyen uno de los
principales aspectos que afectan la competitividad para las
empresas al producir y exportar.
Uno de los sectores que se vería directamente afectado por
la nueva medida, es el sector textil y confección, ya que la
energía eléctrica representa un porcentaje importante de
sus costos de producción. Por ejemplo, para las empresas
hilanderas y para las textileras, los costos de energía
representan entre un 60% y un 70% de los costos totales de
su producción47. De entrar en vigor esta medida, sería un
golpe directo al empleo, a la inversión y a la competitividad.
Se está a la espera del fallo de la Sala de lo Constitucional, lo
que constituye una pieza fundamental para brindar certeza
jurídica a los inversionistas, nacionales y extranjeros.
32
4. ESTADO ACTUAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
4.1 Evolución de los homicidios
En abril de 2016 se reportó una drástica reducción en la
cifra de homicidios. Esto coincidió con la implementación
de las medidas extraordinarias en el sistema penitenciario,
de las cuales se comentará más adelante, pero como
lo ha dicho FUSADES: “Aún es prematuro determinar
la causa de esa sustancial reducción en los homicidios y su
sostenibilidad. Las explicaciones oscilan entre los resultados
de la implementación de las medidas extraordinarias o
el cese unilateral de la violencia que anunciaron al final
de las vacaciones de Semana Santa tres organizaciones
pandilleriles”117. En total, de enero a junio de 2016,
hubo 3,055 homicidios, más que los 2,852 del primer
semestre de 2015 y que los 1,839 del primer semestre de
2014, pero la mayor cantidad de ellos ocurrió entre enero y
abril.
La disminución de homicidios en el segundo trimestre
del año en relación con el primero es significativo; sin
embargo, seguimos en un año sumamente violento. El
promedio de homicidios diarios de los primeros 6 meses
es de 16.8. De abril a junio, que han sido los más pacíficos,
el promedio diario de homicidios es de 11.4, lo cual si bien
es menos que el promedio de 22.1 en los primeros tres
meses del año, sigue afectando mucho a la ciudadanía
y demandando esfuerzos extraordinarios que permitan
llevar al país a un ambiente de seguridad y tranquilidad
(gráfica 5).
Gráfica 4. Los costos de la energía afectan la competitividadFactores del entorno local que afectan la competitividad al exportar
(porcentaje de empresas que exportan)
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial, Módulo: exportaciones y comercio internacional
39
19 21 22
35
57
32 27
21 20
0
10
20
30
40
50
60
Delincuencia Trámites complicados y costosos
Mal estado de calles y carreteras
Falta de incentivos a la exportación
2011 2012 2013 2014 2015
25 28
23
38 36
Costos deenergía
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer Semestre 2016
32 33
EstudiosLegales
4.2 Evolución de las extorsiones
El número de denuncias por extorsión en el primer
semestre de 2016 fueron 1,123, superior a las 1,005 del
primer semestre de 2015, pero todavía inferior a las 1,381
del primer semestre de 2014. En informes previos se ha
consignado que según la Encuesta Dinámica Empresarial de
FUSADES, aproximadamente un 40% de las víctimas de un
delito en El Salvador no denuncian, por temor a represalias
o por la falta de confianza en las autoridades118. Con ese
porcentaje tan bajo de denuncias, las cifras oficiales con
las que cuenta la PNC y la FGR sobre hechos delictivos, no
refleja la verdadera dimensión del problema (gráfica 6).
4.3 FGR y el combate a los homicidios y extorsiones
La Fiscalía General de la República informó, en respuesta a
una solicitud de acceso a la información pública119, sobre
el trabajo realizado en combate al delito de homicidio
entre el 1 de enero y el 30 de junio de 2016. En ese periodo
le imputó ese delito, en su modalidad simple y agravada,
a 1,442 personas. En el mismo periodo, logró que los
tribunales de sentencia condenaran a 444 imputados,
mientras que 182 fueron absueltos.
Por su parte, en el combate a los delitos de extorsión, entre
el 1 de enero y el 30 de junio de 2016 se imputó por ese
delito, en su versión simple y agravada a 1,246 personas, y
se logró que los tribunales de sentencia condenaran a 703
imputados, mientras que 157 fueron absueltos.
Una herramienta legal instituida para el combate de este
delito fue la Ley Especial para el Combate del Delito de
Extorsión, LECDE, emitida el 18 de marzo de 2015120, por
considerar que dicho delito, ya previsto y sancionado
en el Art. 214 del Código Penal, tenía una configuración
legal insuficiente, que no correspondía con la realidad,
por haber evolucionado a formas más complejas y
sistémicas121. Al haberse cumplido, en abril de 2016, un
Gráfica 5. Comparativo de homicidios, primer semestre 2014, 2015 y 2016
Fuente: elaboración propia con base en cifras oficiales de la PNC, al cierre de junio de 2016.
234 247 308 284
394 372 336 307
484 418
635 672
740 664
611
353 356 331
0
100
200
300
400
500
600
700
800
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio
2014 2015 2016
34
año desde que entró en vigencia la LECDE, es propicio
analizar su nivel de implementación y los primeros
resultados obtenidos, así como los retos pendientes en
su ejecución.
A partir de los cambios en la tipificación incorporados por
la LECDE, el delito de extorsión se tiene por lesivo -además
de los bienes jurídicos individuales del patrimonio o de la
autonomía personal- de los bienes jurídicos colectivos o
difusos relativos al orden económico y a la paz pública. Lo
que se pretendía era que cualquier persona o asociación de
personas pudieran presentar una denuncia o una querella
por el delito de extorsión, con solo acreditar la afectación
de un bien jurídico colectivo. En su momento, FUSADES
señaló que este aspecto era positivo, “ya que podría ser una
solución ante el temor a denunciar por parte de las víctimas
directas del delito”122.
Se solicitó a la PNC que informara cuántas denuncias
han sido presentadas por asociaciones de ciudadanos
legalmente constituidas, en defensa de intereses colectivos,
en virtud de lo dispuesto por la LECDE. El 5 de abril de
2016, la PNC informó que entre marzo de 2015 y marzo de
2016, se habían presentado un total de 72 denuncias de
extorsión por parte de asociaciones123, pero no aclaró si fue
en defensa de intereses colectivos, o como víctimas directas
del delito.
En cuanto a las querellas, que son de acción privada,
se solicitó a la FGR que informara cuántas de estas se
recibieron durante el primer año de vigencia de la LECDE,
en defensa de intereses colectivos; sin embargo, la FGR
señaló que únicamente podía proporcionar datos “de
manera general y no según el detalle solicitado de si
han sido presentadas por asociaciones de ciudadanos
legalmente constituidas, en defensa de intereses colectivos”.
Con esa aclaración, informó que desde la entrada en
vigencia de la LECDE, solo ha recibido tres querellas
por el delito de extorsión, todas en agosto de 2015124.
Por lo anterior, no se puede determinar si la facultad de
denunciar o querellar en defensa de intereses colectivos,
establecida por la LECDE, ha sido utilizada o no por
asociaciones de personas legalmente constituidas.
La principal medida que contempla la LECDE para
prevenir el cometimiento de nuevas extorsiones
se regula en el art. 12, al establecer la obligación
Gráfica 6. Cuadro comparativo de extorsiones, primer semestre 2014, 2015 y 2016
Fuente: elaboración propia con base en cifras oficiales obtenidas de la PNC, al 30 de junio de 2016
232191
238 222
263
235
185 178 182 175207
74
177
214
169
205194
164
0
50
100
150
200
250
300
Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio
2014 2015 2016
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer Semestre 2016
34 35
EstudiosLegales
de los operadores de redes de telecomunicaciones
de abstenerse de prestar servicios en los espacios
destinados a centros penales; y a la Superintendencia
General de Electricidad y Telecomunicaciones (SIGET),
el deber de emitir la normativa técnica para el
cumplimiento de tal obligación.
En virtud de esta disposición, era indispensable contar
con una normativa técnica, emitida por la SIGET, para que
los operadores hicieran efectiva la prohibición del tráfico
de telecomunicaciones en los espacios destinados a los
distintos centros penitenciarios del país. Según el art. 16
LECDE, la SIGET debía emitir dicha normativa en un plazo
no mayor de noventa días a partir de la entrada en vigencia
de la ley; si bien la SIGET emitió un reglamento técnico en
el último día del plazo legal, el 29 de junio de 2015, este fue
revocado y dejado sin efecto el 2 de octubre del mismo año
por su Junta de Directores, en resolución a un recurso de
apelación que fue interpuesto en contra de este, por cinco
operadores de redes de telecomunicaciones125.
Ante la falta de un reglamento técnico, no pudo
existir incumplimiento por parte de los operadores de
telecomunicaciones al respecto, y por ello, la SIGET no
inició proceso sancionador alguno, según lo faculta la
LECDE, contra operadores que prestaran servicios en
los espacios donde se ubican los centros penales126. Por
lo tanto, durante todo el primer año de vigencia de la
LECDE, no se implementó el respectivo reglamento, por
lo que no se pudo materializar el bloqueo de señales
de telecomunicaciones. Finalmente, el 5 de abril de
2016 se subsanó este vacío normativo, con la emisión y
posterior publicación en el Diario Oficial de un nuevo
“Reglamento Técnico de la Ley Especial Contra el Delito
de Extorsión”127.
Desde hace algunos años, las autoridades han señalado
que la mayoría de las extorsiones provienen desde los
centros penales128. Según información proporcionada
por la PNC, sin embargo, son muy pocas las denuncias
en las que la víctima relata haber recibido una llamada
en la que los delincuentes manifestaron llamar desde un
centro penitenciario, y estas no superan el 2.1% del total
de las denuncias recibidas por este delito129.
La FGR tampoco brindó información estadística sobre casos
iniciados por extorsiones en las que se hayan utilizado
medios para el tráfico de telecomunicaciones, que es
una nueva agravante que incorporó la LECDE, “en virtud
de que no se cuenta con ese nivel de detalle en nuestros
registros”130.
Cabe destacar que el 1 de abril de 2016, La Asamblea
Legislativa aprobó un decreto especial transitorio con
medidas de emergencia en siete centros penales del
país. En este decreto, que estará vigente únicamente
durante un año, se retomó la prohibición del tráfico de
telecomunicaciones en los centros penales, estableciendo
medidas como la desconexión total de las antenas cercanas
a los centros penales, con lo que también se ha afectado a
la población cercana131.
Es necesario que las autoridades implementen esta nueva
herramienta que brinda la LECDE para combatir cualquier
delito que sea cometido valiéndose del beneficio del
anonimato que brindan los medios de telecomunicación.
Se ha señalado en reiteradas ocasiones que no basta
con tener las leyes, sino que es necesaria su eficaz
implementación.
36
4.4 Nueva legislación en el ámbito de seguridad ciudadana
4.4.1 Medidas especiales transitorias en centros penales
El problema carcelario en El Salvador es muy serio,
especialmente por el alto hacinamiento que abona a
la falta de control de los internos. La respuesta del Estado
durante este semestre fue la emisión de las Disposiciones
especiales transitorias y extraordinarias en los centros
penitenciarios, granjas penitenciarias, centros intermedios y
centros temporales de reclusión, cuya finalidad es asegurar
la eficacia del régimen penitenciario y proteger a
la población de las acciones delictivas que se originan
desde dichos lugares132. Las medidas surgieron luego
de la masacre ocurrida en San Juan Opico, donde 11
trabajadores fueron asesinados133. El apoyo que brindaron
por unanimidad todos los partidos políticos representados
en la Asamblea Legislativa al aprobar el decreto brinda
legitimidad a estas acciones134.
FUSADES analizó las medidas en detalle135. Las acciones de
inmediata aplicación incorporadas en el decreto fueron
la suspensión de los traslados de internos a audiencias
judiciales; el corte del tráfico de telecomunicaciones
desde y hacia los centros penales; contratación directa
de obras, bienes y servicios; y, suspensión de empleados
penitenciarios sin goce de sueldo. Las medidas facultativas
o eventuales fueron la habilitación de centros temporales
de reclusión; traslado de privados de libertad entre distintos
centros penitenciarios; restricciones o limitaciones al
desplazamiento de los privados de libertad, incluyendo el
encierro; restricciones o suspensión de las visitas familiares
e íntimas; participación obligatoria en actividades de índole
reeducativa; y, otras medidas que sean necesarias para el
cumplimiento de la finalidad, incluida la declaratoria de
estado de emergencia.
Si bien en el decreto se restringen algunos derechos
que las leyes otorgan a los privados de libertad, la Sala
de lo Constitucional ha señalado que la limitación a
derechos puede hacerse válidamente a través de una
ley en sentido formal, si existe proporcionalidad entre
la afectación a un derecho fundamental y el beneficio
obtenido para otro derecho o principio constitucional.
Sin embargo, preocupa el literal f ) del artículo 2, al regular
“otras medidas que sean necesarias”, ya que esta es una
norma abierta que permitiría restringir otros derechos
fundamentales sin que dicha limitación esté expresamente
señalada en la ley. Por otra parte, debe reiterarse que
la nueva justificación que crea el decreto para hacer
contrataciones directas, no suprime la obligación legal de
hacer una resolución razonada, firmada por el Ministro de
Justicia y Seguridad Pública, que se publique en el Sistema
Electrónico de Compras Públicas.
Las medidas extraordinarias son positivas en la medida que
permiten al Estado enfrentar una situación extraordinaria;
no obstante, debe dimensionarse que su naturaleza no
es permanente y que incluye muchas potestades a la
administración que deben ser controladas en sede judicial,
especialmente por los Juzgados de Vigilancia Penitenciaria
de Ejecución de la Pena.
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer Semestre 2016
36 37
EstudiosLegales
4.4.2 Población carcelaria y Disposiciones Transitorias para el Descongestionamiento de Centros Penitenciarios
La situación de hacinamiento carcelario es cada vez
más crítica. Al 30 de junio de 2016, había una población
penitenciaria en centros penales de 34,969 en una
capacidad instalada total para 10,109 internos136. Esto
da como resultado que las cárceles operan al 346% de
su capacidad. Si se toma en cuenta que en los 10,109
cupos están incluidos 260 del penal de Cojutepeque,
pero que en él hay cero reos, las cárceles estarían
operando realmente al 355% de su capacidad instalada.
El hacinamiento carcelario fue declarado como un Estado
de cosas inconstitucional por la Sala de lo Constitucional,
un tema que se desarrolla en el Eje Estado de Derecho.
Las gráficas 7 y 8 muestran un detalle de la población
penitenciaria.
Gráfica 7. Población penitenciaria al 30 de junio de 2016, según género
Fuente: Elaboración propia con información de la Dirección General de Centros Penales
Fuente: Elaboración propia con información de la Dirección General de Centros Penales
Gráfica 8. Población penitenciaria al 30 de junio de 2016, según situación procesal
Condenados 24,688
71%
Procesados 10,281
29%
Hombres 31,636
90%
Mujeres 3,333 10%
Condenados 24,688
71%
Procesados 10,281
29%
Hombres 31,636
90%
Mujeres 3,333 10%
El 16 de marzo de 2016, la Asamblea Legislativa aprobó
disposiciones transitorias137 que permiten que los
privados de libertad con una condena de prisión menor
a los ocho años y que no presenten un alto grado de
peligrosidad, puedan gozar del beneficio de la libertad
condicional. En virtud de esta disposición, los Juzgados de
Vigilancia Penitenciaria y de Ejecución de la Pena pueden
otorgar la libertad condicional a las personas condenadas
que, cumpliendo los requisitos anteriores, hayan cumplido,
además, con al menos la mitad de la pena, acrediten
haber tenido una buena conducta y hayan satisfecho las
obligaciones civiles provenientes del hecho por el cual
fueron condenadas. También pueden beneficiarse los
mayores de 60 años que hayan cumplido en un tercio la
pena y las personas que demuestren tener una enfermedad
incurable en período terminal.
38
El decreto establece un catálogo de delitos para los
cuales se excluye la aplicación de las medidas transitorias.
Sobre este punto, es importante señalar que la Sala de lo
Constitucional ha determinado en su jurisprudencia que
no deben denegarse beneficios en general con base en
el tipo de delitos138. Sin embargo, esta objeción concreta
no disminuye los aspectos positivos que puede acarrear
esta medida, tanto en cuanto a la rehabilitación de ciertos
reos, como en cuanto a la posibilidad de aliviar la carga del
sistema penitenciario.
Según el art. 8 del decreto, la DGCP debía elaborar, en los
30 días siguientes a su entrada en vigencia, un censo de
la población interna que puede ser beneficiada con estas
nuevas disposiciones; es decir, 30 días a partir del 31 de
marzo de 2016139. La DGCP, en una solicitud de acceso a
la información reveló que, inicialmente, 291 reos podrían
ser beneficiarios de estas medidas y aclaró que todavía
no se ha otorgado el beneficio a ninguna persona y
que declararlo corresponde a los Juzgados de Vigilancia
Penitenciaria y de Ejecución de la Pena.
Otra medida que podría resultar útil para reducir el
hacinamiento carcelario es la implementación de la Ley
Reguladora del Uso de Medios de Vigilancia Electrónica,
que entró en vigencia en abril de 2015, pero aún no ha
sido aplicada, ya que “la ley no ha sido operativizada
o puesta en práctica, en razón de que aún no se han
adquirido dichos equipos”, según informó en abril de
2016 la DGCP140. De conformidad con lo expresado por
el Secretario de Comunicaciones de la Presidencia, el uso
de los brazaletes para reos en fase de confianza, se hará
efectivo hasta el próximo año48.
4.5 Reformas legales en materia de seguridad ciudadanaDurante el semestre se han aprobado varias reformas
legales orientadas a combatir la inseguridad.
En primer lugar, se reformó la Ley Penitenciaria141
para establecer tres distintos rangos en los que puede
clasificarse a un privado de libertad, dependiendo de
su peligrosidad: a) nivel uno o de alta peligrosidad; b)
nivel dos o de mediana peligrosidad; y c) nivel tres o
de mínima peligrosidad. El objetivo es que los Centros
de Detención de Menores, que anteriormente eran
contemplados por la ley para internos que tuvieran
penas menores a un año, ahora sean utilizados
para albergar a los privados de libertad de mínima
peligrosidad, a quienes se les dan ciertos beneficios.
En segundo lugar, se reformaron las Disposiciones
Especiales Transitorias y Extraordinarias en los Centros
Penitenciarios, Granjas Penitenciarias, Centros Intermedios
y Centros Temporales de Reclusión142. Estas disposiciones
establecían que todas las audiencias y actos procesales
debían realizarse en modalidad virtual o de forma
presencial, en el centro penitenciario. Con la nueva reforma,
ahora se permite que las audiencias se hagan nuevamente
en los juzgados, sin requerirse la comparecencia del
procesado, “siempre que esté el defensor”. La obligación de
realizar videoconferencias se mantiene únicamente para el
caso de la vista pública.
Por último, es necesario hacer mención al paquete
de reformas al Código Penal143, Código Procesal Penal144,
Ley Penal Juvenil145, Ley Especial Contra Actos de
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer Semestre 2016
38 39
EstudiosLegales
Terrorismo146 y Ley Especial de Extinción de Dominio y de
la Administración de los Bienes de Origen o Destinación
Ilícita147. En abril de 2016, el Fiscal General de la República
presentó un pliego de reformas a diversos cuerpos
normativos para regular nuevas tipologías delictivas,
modificar algunas de las existentes, modificar disposiciones
procesales, y facilitar la captura de menores infractores,
entre otros.
La mayoría de estas propuestas fueron aprobadas por la
Asamblea Legislativa el 21 de abril de 2016. En cuanto
a los nuevos delitos, se considera que muchos de estos
ya estaban incorporados y subsumidos en algún delito
de los contemplados en el Código Penal. Se destaca la
penalización de los denominados pactos con pandillas, al
sancionarse con prisión de cinco a quince años a quienes
negocien o “pacten acuerdos de no persecución criminal o
el establecimiento de alguna prerrogativa” con
las pandillas.
En cuanto al aumento de algunas penas, como del
homicidio simple, se considera que solo el aumento de
las penas no es suficiente para disuadir el cometimiento
de más delitos; es necesario que exista en el delincuente
una certeza de que será capturado por el acto delictivo
y que hay una alta probabilidad de que será condenado.
Las reformas a la Ley Penal Juvenil ahora permiten que
un menor infractor pueda ser capturado por orden fiscal,
y ya no únicamente por orden judicial. Asimismo, las
reformas a la Ley Especial Contra Actos de Terrorismo
ahora incluyen, de forma expresa, a quienes se
arroguen “el ejercicio de potestades pertenecientes a
la soberanía de los Estados o afectar sistemáticamente
los derechos fundamentales de la población”, en relación
con las pandillas. Finalmente, las reformas a la Ley Especial
de Extinción de Dominio ahora dan un período de tiempo
más amplio –de 90 a 180 días- para presentar la solicitud
de inicio de la acción de extinción de dominio cuando se
han decretado medidas cautelares.
40
5. CONCLUSIONES
El clima de negocios del país continúa enfrentando retos importantes debido a los altos niveles de
inseguridad, tensiones entre el Órgano Ejecutivo y el sector privado, carencia de un acuerdo de país para
salir del círculo vicioso de falta de crecimiento, inversión y empleo, y de excesiva burocracia.
Si bien el sistema de pensiones requiere fortalecerse en aspectos tales como: ampliar la cobertura,
mejorar la rentabilidad del ahorro de pensiones, y promover una cultura previsional, entre otros
aspectos; esto debe ser producto de un diálogo ciudadano, transparente y con base técnica, el cual
debe realizarse en total respeto a la Constitución y en beneficio de la clase trabajadora, por lo que
debe retirarse la propuesta de reforma legal presentada a la Asamblea legislativa.
En materia de seguridad ciudadana, es positiva la importante reducción de homicidios observada en
el semestre; sin embargo, los esfuerzos deben continuar, pues las cifras de homicidios aún son muy
altas y las extorsiones continúan afectando mucho a la ciudadanía.
Si bien se han aprobado nuevos marcos normativos que buscan atender este problema, esto no basta,
ya que se requiere de una visión integral de todas las instituciones que trabajan de forma coordinada
y que haya una implementación efectiva de dichos marcos normativos. Para que haya una adecuada
implementación de los mismos, se requiere que las instituciones tengan un presupuesto asignado, por
un lado, y que cuenten con la capacidad técnica necesaria. Debe reiterarse que cualquier medida de
seguridad que se ejecute por las autoridades debe estar enmarcada dentro del respeto a los derechos
fundamentales.
Tal y como se ha señalado en los pasados informes, El Salvador cuenta con oportunidades importantes,
tales como Fomilenio II y la Alianza para la Prosperidad del Triángulo Norte; pero estas solo podrán
ser aprovechadas en la medida que sean parte de una estrategia de país y si se permite una mayor
participación de actores como la sociedad civil, academia y sector privado. Estos proyectos deben tener
un enfoque de país, y no de gobierno.
Eje Clima de Negocios y Seguridad Ciudadana • Primer Semestre 2016
40 41
EstudiosLegales
EJE TRANSPARENCIA
42
1. INTRODUCCIÓNEn mayo de 2016, el Fondo Monetario Internacional dio a
conocer una estimación del costo de los sobornos a escala
mundial: entre US$1,500 y US$2,000 millones, lo cual
representa aproximadamente 2% del PIB global. El estudio
aclara que ello solo puede considerarse una fracción, pues,
además del soborno, hay muchas otras manifestaciones de
la corrupción. Sobre todo, el estudio se refiere a los efectos
de la corrupción en el desarrollo económico y social de los
países, impacto que difícilmente puede ser medido49.
Según el informe “Freedom in the World 2016” de la
oenegé internacional Freedom House, Centroamérica,
particularmente el Triángulo Norte, sufre de importantes
amenazas a la libertad y a la democracia con las pandillas
criminales, la violencia política y la corrupción sistémica50.
Guatemala y Honduras han optado por solicitar y obtener
apoyos internacionales para la lucha contra la impunidad y
la corrupción. En 2015, fue noticia mundial el trabajo de la
Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala
(CICIG), que logró vincular al presidente y vice presidenta
del país en una red de corrupción en las aduanas. En febrero
de 2016, se instaló con la colaboración de la Organización
de Estados Americanos (OEA), la Misión de Apoyo contra
la Corrupción y la Impunidad en Honduras (MACCIH),
cuya creación responde, en alguna medida, a lo pedido en
protestas masivas tras conocerse un caso de corrupción
en el sistema de previsión social de ese país. En El Salvador
también ha habido llamados para la instauración de
un mecanismo de asistencia internacional inspirado en
estas iniciativas, pero la respuesta del Gobierno ha
sido una rotunda negativa, incluso asegurando que ello
implicaría un golpe de Estado y que quienes apoyan
una iniciativa como esta son golpistas51. La corrupción
y la impunidad son fenómenos preocupantes en El
Salvador, como lo venimos repitiendo en 12 ediciones
del presente informe. Preocupa que se quiera igualar la
lucha contra la corrupción e impunidad con acciones de
desestabilización del sistema democrático, cuando es
todo lo contrario: la corrupción debilita la democracia,
el Estado de derecho y perjudica el desarrollo
económico y social de un país.
2. INDICADORES E INFORMES2.1 Encuesta Dinámica Empresarial
La Encuesta Dinámica Empresarial de FUSADES, en una de
sus preguntas pide a los empresarios valorar 16 obstáculos
para la operación y crecimiento de las empresas en
una escala de 0 – 10, según su importancia. Dentro
de dichos obstáculos se incluye la “corrupción de
instituciones públicas”. En el primer trimestre de 2016,
la percepción de que la corrupción es un obstáculo
para la operación y crecimiento de las empresas
alcanzó una valoración de 5.8, siendo considerado
el segundo obstáculo más grave, superado solo por
la delincuencia, tal como se puede ver en la gráfica 1.
Esta es la valoración más alta desde que se hace esta
pregunta en 2006, la cual se realiza en los trimestres
impares, por lo que no tiene actualización en los resultados
más recientes de la encuesta, los cuales cubren hasta junio
de 2016.
Eje Transparencia • Primer Semestre 2016
TRANSPARENCIA
42 43
EstudiosLegales
La encuesta también pide a los empresarios que valoren,
en una escala similar, la actuación de diversas instituciones
públicas. En la gráfica 2 se muestran los resultados para
las instituciones encargadas de velar por la transparencia
en el país hasta el segundo trimestre de 2016, entre las
que incluimos a la Fiscalía General de la República (FGR),
Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP), Tribunal
de Ética Gubernamental (TEG), Secretaría de Participación
Ciudadana, Transparencia y Anticorrupción (SPCTA), Corte
de Cuentas de la República (CCR) y la Asamblea Legislativa.
La mejor evaluada es la FGR con 5.4, mientras que la peor
es la Asamblea Legislativa con 4.1; por lo que se puede
apreciar una opinión desfavorable de las instituciones que
velan por la transparencia en El Salvador por parte de
los empresarios.
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
Valoración de la corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de las empresas en una escala de 0-10, donde 0 signi ca que no es un problema y 10 que es un problema muy grave.
Gráfica 1. Corrupción como obstáculo para la operación y crecimiento de la empresa
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial, segundo trimestre de 2016, FUSADES
Gráfica 2. Valoración de las instituciones que velan por la transparencia
Fuente: Encuesta Dinámica Empresarial, segundo trimestre de 2016, FUSADES
44
Los procesos de compras del Gobierno también fueron
valorados en el segundo trimestre de 2016 por los
empresarios en una escala de 0 a 10, donde 0 es falta
total de transparencia y 10 completa transparencia
en la tramitación de los mismos. En el segundo
trimestre de 2016 se evaluó en un 6.1, sin que se varíe
significativamente respecto a periodos anteriores, siendo
6.2 el promedio histórico.
3. ESTADO DE LAS OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN MATERIA DE TRANSPARENCIA
3.1 Seguimiento a convenciones internacionales contra la corrupción
El Salvador debe aprovechar espacios internacionales
como los instaurados para el seguimiento y evaluación del
cumplimiento de la Convención de las Naciones Unidas
contra la Corrupción, la Convención Interamericana
contra la Corrupción y la Alianza para el Gobierno Abierto,
para avanzar en políticas efectivas. Hasta la fecha, la
coordinación interinstitucional para que El Salvador prepare
informes para estas instancias ha sido improvisada. En ese
sentido, la conformación de la Mesa Intergubernamental
Contra la Corrupción, en enero de 2016, es un primer paso
para abordar estos temas de manera integral. Según se
ha informado, la Mesa está integrada por representantes
del Ministerio de Relaciones Exteriores, Corte Suprema de
Justicia (CSJ), FGR, TEG, CCR y la SPCTA52.
Las instituciones involucradas en la promoción de
la transparencia y la lucha contra la corrupción deben
actuar de manera más articulada, no solo desde la
dirección, sino también a nivel operativo, para prevenir
la impunidad en esta materia y en su actuar deben
procurar la participación de la ciudadanía. Esperamos
que ese sea el camino de esta instancia. La mesa
intergubernamental pretende ser un vínculo y respaldo a
las iniciativas institucionales en el combate a la corrupción,
partiendo de 60 observaciones que hiciera el Mecanismo
del Examen de Implementación de la Convención de
Naciones Unidas contra
la Corrupción53.
Este año, la adopción de medidas para la lucha contra
la corrupción por El Salvador será valorada en la quinta
ronda de análisis del Mecanismo de Seguimiento de la
Implementación de la Convención Interamericana contra
la Corrupción (MESICIC). El MESICIC es un mecanismo de
cooperación entre estados, que cuenta con la participación
de organizaciones de la sociedad civil, en el que se analiza
si los marcos jurídico-institucionales se adecúan a los
compromisos adoptados en la Convención Interamericana
contra la Corrupción y se evalúan los resultados, así
como también la adecuación que el Estado ha hecho con
respecto a recomendaciones que se han dado en informes
de rondas previas. En cada ronda, dos países miembros del
MESICIC evalúan a un tercero, en esta ocasión serán Bolivia
y Guyana los que evaluarán a El Salvador. Más adelante, El
Salvador evaluará, junto con Saint Kitts y Nevis, a Canadá, y
junto con Venezuela, a Brasil.
Los temas a ser analizados en esta ronda son los
contenidos en el artículo III, párrafos 3 y 12 de la
Convención: 1) “instrucciones al personal de las entidades
públicas, que aseguren la adecuada comprensión de
Eje Transparencia • Primer Semestre 2016
44 45
EstudiosLegales
sus responsabilidades y las normas éticas que rigen
sus actividades”; y 2) “el estudio de otras medidas de
prevención que tomen en cuenta la relación entre una
remuneración equitativa y la probidad en el servicio
público”. Para evaluar estos aspectos, se ha elaborado un
cuestionario común para todos los estados y una parte
adecuada para cada uno que abarca preguntas sobre los
temas de rondas anteriores. El cuestionario para El Salvador
tiene una extensión de 50 páginas.
A más tardar en junio de 2016, el Estado de El Salvador
y las organizaciones de la sociedad civil que lo deseen,
deberán presentar información o respuesta al cuestionario.
De septiembre a octubre de este mismo año, se realizará
una visita in situ para que los expertos de los estados
evaluadores puedan completar la información recibida. El
informe final será adoptado a más tardar en marzo de 2017.
3.2 Alianza para el Gobierno Abierto
Como miembro de la Alianza para el Gobierno Abierto,
AGA, El Salvador se ha comprometido a ejecutar planes
de acción, con una duración de dos años cada uno, fruto
de una consulta pública y que debe atender problemas
importantes de la ciudadanía. En este semestre se vence
el Plan 2014-2016 y se iniciaron las consultas para el Plan
de Acción 2016-2018.
En esta ocasión, se ha tenido una consulta nacional
que, a finales de mayo de 2016, había consistido en la
realización de nueve ejercicios de consulta en diversos
departamentos, en los cuales se han abordado cinco ejes
temáticos: transparencia, rendición de cuentas, innovación
y tecnología, participación ciudadana, presupuesto y
servicios públicos54.
Asimismo, está por publicarse la evaluación del
Mecanismo de Revisión Independiente, el cual se ha
podido revisar como parte de las organizaciones de la
sociedad civil que le dan seguimiento a esta iniciativa;
sin embargo, por no estar completo el informe aún no es
posible citarlo.
En octubre de 2015, la SPCTA lanzó la plataforma alianza.
gobiernoabierto.gob.sv la cual lleva un seguimiento de los
avances de los compromisos AGA, administrado por la
SPCTA. Por cada uno de los compromisos se han subido
documentos que dan cuenta de su calendarización y grado
de cumplimiento. El mismo sistema arroja un porcentaje
de cumplimiento de acuerdo con el plan en concreto.
Debe mencionarse que estos criterios de calificación
fueron elaborados por las mismas entidades responsables.
El valor de avance general que se publicó al 30 de junio de
2016 es del 31.22%. En el cuadro 1 se resume el nivel de
avances de acuerdo con esta plataforma, marcándose
los que presentan un avance desde diciembre de 2015 (ver
siguiente página).
4. DESEMPEÑO DEL SISTEMA DE TRANSPARENCIA, PROBIDAD Y RENDICIÓN DE CUENTAS
4.1 Estado del acceso a la información pública
El estado del derecho de acceso a la información
pública indudablemente está mejor en la actualidad,
tras 5 años de la Ley de Acceso a la Información
46
Pública (LAIP), que antes de contar con dicha
ley. La LAIP ha exigido a las entidades obligadas
que publiquen información de interés, a nombrar
funcionarios cuyo rol es proveer el acceso a la
información pública, se ha creado un ente garante, el
Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP), que
puede ordenar la entrega de información y sancionar
la infracción a la ley. Sin embargo, continúan habiendo
retos al acceso a la información; cuando se presentan
solicitudes que ponen incómodos a algunos funcionarios,
la información no se encuentra, como sucedió con
el sonado caso de un motociclista, quien murió como
resultado de un accidente de tránsito con un vehículo
propiedad de la Presidencia de la República. Cuando una
abogada solicitó la bitácora de uso y las misiones del
vehículo para conocer quién utilizaba dicho vehículo
al momento del accidente, rápidamente se reservó
dicha información bloqueando el acceso ciudadano,
DES
AFÍ
O 1.
ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS PÚBLICOS
2. COMUNIDADES MÁS SEGURAS
3. INTEGRIDAD Y PROBIDAD PÚBLICA
4. MEJORA DE SERVICIOS PÚBLICOS
5. RESPONS. SOCIAL EMPRESARIAL
COM
PRO
MIS
OS
1.Participación ciudadana en los procesos de plani�cación
0%
7.Programa de educación técnica integral
63%
10.Fortalecer los temas de ética y transparencia en los programas de estudio para básica y bachillerato
25%
14.Simpli�cación de trámites
25%
18.Incentivo a la responsabilidad social
0%
2.Mecanismo independiente de seguimiento al Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019
0% 15.Estrategia para promover la inversión privada en el sistema de educación
20%
3.Despachos abiertos
0% 8.Transparentar la implementación del plan policía comunitaria
60%
11.Fortalecer la probidad pública
0%
4.Reglamentar el ejercicio de rendición de cuentas
33% 12.Transparencia en la contratación de recursos humanos
100%
16.Promoción del software libre de utilidad pública y social
0%
19.Adhesión al pacto global de la Organización de las Naciones Unidas
0%
5.Observatorio de compras públicas
35%
9.Programa de rehabilitación y reinserción
68%
6.Publicación del abastecimiento de medicamentos
70% 13.Transparencia en la obra pública
0%
17.Política datos abiertos
25%
COMPROMISO TRANSVERSAL:
20. Observatorio de Gobierno Abierto 100%
Cuadro 1. Avances en compromisos AGA según Observatorio AGA.
Fuente: elaboración propia a partir de información del Observatorio de Gobierno Abierto, consultado el 30 de junio de 2016.
Eje Transparencia • Primer Semestre 2016
46 47
EstudiosLegales
incumpliendo los requisitos establecidos en la LAIP para
reservar información55.
La información que se encuentra en los índices
de información reservada demuestra la falta
de coherencia entre el discurso oficial de
“transparencia” y la realidad permeada por el
secretismo, donde se reserva información sobre
la calidad del agua, gastos en publicidad, plazas
vacantes y mucha otra que no tiene justificación legal.
Ante una publicación de un periódico que resalta el exceso
de reservas, el cual se enfoca sobre el Órgano Ejecutivo,
la Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia y
Anticorrupción (SPCTA) informó a través de su medio
digital que se iniciaría un proceso para revisar, actualizar y
desclasificar información de las instituciones del Ejecutivo.
Sin embargo, una reducción del número de entradas de
un índice de información reservada no necesariamente
indica una mayor apertura. Para empezar, un reducido
número de reservas activas muchas veces implica reservas
genéricas que no están permitidas según la jurisprudencia
del IAIP. Esto quiere decir que se ingresa como información
reservada “las auditorías en curso” en lugar de “la auditoría
que se está practicando en la escuela X”, pero en el primer
caso, se da menos información al ciudadano quien no sabe
cuáles están en curso, mientras que si se enlistaran las
auditorías que se reservan se podría dar mayor seguimiento
a los documentos. En segundo lugar, contar con índices de
reserva mínimos fomenta la práctica común de reservar la
información hasta que esta es solicitada.
4.1.1 Informes del IAIP
En mayo de 2016, el IAIP divulgó el informe “Primer
Diagnóstico sobre Información Oficiosa 2016”. Esta
es la segunda evaluación que realiza esta entidad
garante sobre el cumplimiento de lo que dispone la
LAIP en los artículos 10 al 18, sobre la divulgación
de información oficiosa, habiéndose publicado
el informe previo en noviembre de 201556. En esta
ocasión se ha ampliado la cobertura de 21 instituciones
evaluadas a 45, entre las que se incluyen entidades
municipales, los tres poderes del Estado, ministerios y
autónomas.
Entre los mejores evaluados se encuentra el Ministerio
de Agricultura y Ganadería, el cual resultó con una nota
de 10, por segundo año consecutivo. De igual manera,
la Alcaldía de Santa Ana demostró un sustancial avance,
pasando de 0.71 que obtuvo en 2015 a 6.13 en mayo
de 2016, un incremento superior a 700%. Asimismo, la
Asamblea Legislativa registró una importante mejora.
El informe también revela que algunas instituciones
descendieron en la nota de publicación de información
oficiosa, como fue el caso de la Alcaldía de San Lorenzo,
Ahuachapán, que el año pasado obtuvo una calificación de
7.8 mientras que este año obtuvo 1.53. Según se explicó
durante la presentación del informe, ello se debió a que
ya no labora en la institución el oficial de información que
logró el estándar pasado, lo cual revela la importancia que
tiene este cargo para la garantía efectiva del derecho de
acceso a la información pública.
Además de la información oficiosa de ley, se evaluó
si se cumplía con buenas prácticas como: un botón
visible hacia el portal de transparencia en la página
principal, accesibilidad de la información desde el
organigrama, desagregar el número de empleados
entre hombres y mujeres, publicar pasivos financieros,
48
nombre de los empleados por categoría salarial, montos
pagados por horas extra, inventario total de bienes,
nombres de beneficiarios de los subsidios. En cuanto a
las buenas prácticas, el 78% de la muestra, es decir 32
instituciones incorporaron al menos una en sus portales
de transparencia. Las instituciones con mejores índices de
cumplimiento en este aspecto fueron: Instituto Salvadoreño
del Seguro Social (ISSS), con 62.5%; el Instituto Salvadoreño
de Desarrollo Municipal (ISDEM), con 62.5%; la Procuraduría
General de la República (PGR), con 50%; el Ministerio de
Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), con 50% y
el Instituto Nacional de los Deportes de El Salvador (INDES),
con 50%. Por su parte, las buenas prácticas más cumplidas
por los entes evaluados fueron: la ubicación del botón
de portal de transparencia (26 instituciones); desagregar
el número de empleados entre hombres y mujeres (16
instituciones) y mostrar los datos del organigrama con
accesibilidad desde el diagrama (10 instituciones).
Cuadro 2. Resultados del Primer Diagnóstico sobre Información Oficiosa 2016, IAIP
Fuente: Elaboración propia con base en datos del IAIP.
No. Institución Nota No. Institución Nota
1 MAG 10.00 24 CEL 7.52
IAIP 10.00 25 Asamblea Legislativa 7.51
3 ISDEM 9.87 26 Santa Tecla 7.39
4 CEPA 9.73 27 TSE 6.88
5 ISSS 9.67 28 UES 6.73
6 PGR 9.40 29 San Salvador 6.70
7 MTPS 9.27 30 Antiguo Cuscatlán 6.61
8 MARN 9.25 31 MINEC 6.45
9 INDES 9.20 32 PNC 6.30
10 MOP 9.03 33 Santa Ana 6.13
11 S. Competencia 8.90 34 MJSP 6.07
12 DNM 8.83 35 VMT 5.73
13 MRREE 8.75 36 Nuevo Cuscatlán 5.66
14 CONAMYPE 8.48 37 San Miguel 5.41
15 MDN 8.45 38 CONAIPD 5.32
16 MITUR 8.37 39 MIGOB 5.30
CCR 8.37 40 MINED 5.27
18 MH 8.31 41 SSF 5.05
19 ANDA 8.00 42 PDDH 4.23
20 MINSAL 7.95 43 Ahuachapán 3.83
21 Presidencia de la República 7.81 44 Soyapango 2.46
22 Órgano Judicial 7.71 45 San Lorenzo (Ahuachapán) 1.53
23 FGR 7.65
Eje Transparencia • Primer Semestre 2016
48 49
EstudiosLegales
Este semestre, el IAIP también publicó el estudio
“Estado de la implementación de la Ley de Acceso a la
Información Pública en una muestra de municipios
de El Salvador”, con el cual busca conocer las
condiciones institucionales actuales que les permitan
diseñar lineamientos sobre el funcionamiento de las
unidades de acceso a la información pública (UAIP)
en las municipalidades, identificar necesidades de
capacitación e identificar insumos que sirvan para el
monitoreo por el IAIP a estas entidades. Para ello, se
tomó una muestra de 75 municipalidades, intentando
asegurar un grado de representatividad escogiendo
entidades de distintas zonas y de diverso tamaño. El
98.67% de las municipalidades estudiadas tienen oficial
de información, es decir, solo una de las 75 incluidas no
tenía oficial. Sin embargo, solo un 65.33% cuentan con
una UAIP, pero la gran mayoría de ellas son unipersonales
(únicamente el oficial labora para ella) y, además, su
existencia no implicaba que tenía recursos como espacio
físico (solo el 62.26% lo tiene), rótulo que la identifique
a los ciudadanos (solo 50.94% los tiene), computadora
(77.36%) o teléfono (62.26%).
Un 45.95% de los oficiales fueron nombrados en 2015,
año cuando también se dieron elecciones municipales.
Un 94.59% de los oficiales ha sido nombrado por acuerdo
del concejo municipal. En promedio, los oficiales de
información tienen 35.47 años de edad y un 52.70% son
hombres. En cuanto a nivel educativo, un 48.65% han
completado estudios universitarios, un 27.03% tienen
estudios universitarios incompletos o formación técnica,
un 21.62% reporta estudios hasta bachillerato y un 2.70%
hasta primaria. El 66.22% de los oficiales dependen
jerárquicamente del concejo municipal y un 18.92% del
alcalde, mientras que un18.92% dependen de una gerencia
u otra unidad administrativa.
Una cifra que llama la atención es que únicamente el
10.81% de los oficiales se dedican exclusivamente a esta
función. En un 36.49% de casos, los oficiales son además
secretarios municipales o en un 5.41% son concejales, lo
cual es permitido por el Art. 50 de la LAIP cuando la
municipalidad administra un presupuesto menor a US$2
millones. Un 37.84% de oficiales además fungen como
empleados técnicos o administrativos, un 35.14% como
asistentes técnicos o administrativos y el 25.68% como jefes
de unidad administrativa. Solo el 11.32% de las alcaldías
que tenían UAIP cuentan con un índice de información
reservada, una obligación de acuerdo con la LAIP.
4.1.2 Resoluciones del IAIP sobre Acceso a la Información Pública
Al IAIP se someten casos cada vez más diversos de acceso
a la información pública, con lo cual se va aclarando vía
jurisprudencia de este ente, el alcance de este derecho. A
continuación se comentan algunos casos que han llamado
la atención en el primer semestre de 2016:
Un diputado solicitó a la Asamblea Legislativa, mediante
el proceso de la LAIP, un listado del personal contratado
por grupo parlamentario y por cada miembro de la Junta
Directiva para el año 2016, detallando únicamente su
nombre, cargo y fecha inicial de contratación, el gasto
total en esos dos rubros de personal, incluyendo salarios y
prestaciones, más el gasto en personal institucional, entre
otras. El oficial de información de la Asamblea Legislativa
denegó la solicitud, alegando la confidencialidad de la
información. El IAIP señaló que la clasificación hecha
50
por la Asamblea Legislativa al declararla “reservada”
por contener información “confidencial” es inválida,
puesto que no sigue el procedimiento de la LAIP, por
ejemplo establecer un plazo, basarse en un supuesto
del art. 19 LAIP, justificar la reserva según el principio
de proporcionalidad luego de hacer el “test del daño”
del art. 20 LAIP. El IAIP reiteró que el derecho a la intimidad
no es absoluto, como tampoco lo es el derecho de acceso
a la información y que se debe buscar un balance entre
los mismos, por lo que acudió al criterio del caso NUE:
25-A-2013, de fecha 18 de septiembre de 2013, en el
que se resolvió que los nombres y la remuneración
de los asesores legislativos es información pública.
Es preocupante que la Asamblea Legislativa ignore la
jurisprudencia previa del IAIP, la cual fue confirmada por la
Sala de lo Contencioso Administrativo.
Este caso también llamó la atención puesto que la
Presidenta de la Asamblea Legislativa, a través de un
comunicado, exhortó al diputado a “hacer uso de la
información dentro del marco legal y de respeto del
derecho de la intimidad de los servidores legislativos,
so pena de las responsabilidades legales que genere su
actuación” y advierte a los servidores públicos legislativos
a estar vigilantes “de la motivación o interés que [él]
[…] pueda darle a sus datos personales”57. Asimismo,
insistió en denominar la información solicitada como
confidencial y justificó así la entrega incompleta. Este fue
un caso público de una situación que se ha reportado
que sucede en todas instancias, y es que se trata de
disuadir a las personas de solicitar información o,
como en este caso, intimidar para que no se divulgue
la información obtenida mediante una solicitud.
Sin embargo, es claro en la LAIP, y en la jurisprudencia
de la Sala de lo Constitucional en materia de acceso a
la información, que toda información en poder de las
entidades públicas es un bien público, y solo está bajo la
custodia de los servidores públicos. Quien la recibe puede
divulgarla o no, y otras personas que la requieran tienen
expedito el derecho de solicitarla.
En el caso NUE 20-D-2015, el responsable del archivo
general del MINEC denunció ante el IAIP al funcionario
que lo cubrió durante una incapacidad, período en el
cual ordenó la destrucción de información histórica de la
Gerencia de Asuntos Jurídicos (GAJ), incluyendo decretos
y acuerdos originales. El IAIP utilizó como prueba el
reconocimiento de los archivos donde determinó que había
faltantes en los números correlativos de dichos archivos.
Además de condenar al denunciado, el IAIP informó a la
FGR sobre la posible comisión de delitos por funcionarios
del MINEC, incluyendo al ministro. Este caso demostró
lo vulnerables que son los documentos en poder de las
entidades públicas, lo cual pone en riesgo el derecho de
acceso a la información pública de los ciudadanos.
El IAIP resolvió permitir el acceso al audio de las reuniones
de Corte Plena ante la solicitud planteada por un
ciudadano en la que se requería el audio de la sesión
del 25 de septiembre de 2015, en la cual se decidió la
integración de las salas con la incorporación de nuevos
magistrados58. La solicitud original fue respondida por
la CSJ con la entrega de una transcripción del audio de
la sesión, en la que se señalaban espacios de silencio,
por lo que el solicitante apeló, considerando que no se
había entregado la totalidad de la información. El IAIP fue
enfático en señalar que las sesiones del pleno de la CSJ son
públicas, y establece un precedente para la publicidad de
las sesiones de otros entes colegiados.
Eje Transparencia • Primer Semestre 2016
50 51
EstudiosLegales
En el semestre anterior se señaló la dificultad que
tiene el IAIP en hacer cumplir sus resoluciones. Por
ejemplo, en 2015 resolvió que la FGR debía entregar
información sobre los viajes del exfiscal Luis Martínez,
con un criterio que respeta la LAIP pero que contradice el
antecedente del IAIP con respecto a viajes presidenciales;
sin embargo, este se resistió a cumplir la resolución,
incluso adujo que recurriría a la Sala de lo Contencioso
Administrativo. Como una muestra positiva del nuevo
fiscal, Douglas Meléndez, en febrero dio a conocer a
través de un comunicado que levantaba la reserva
impuesta por su antecesor, y que a pesar de una orden
del IAIP, se había resistido a cumplir con su difusión59.
También es importante observar los casos del IAIP
que se someten a consideración de la Sala de lo
Contencioso Administrativo, ya que esta puede
ser utilizada como vía para evitar, o por lo menos
postergar, la entrega de información que ha sido
ordenada por el IAIP. Dicha Sala ha admitido 14
demandas contra el IAIP, dos más no fueron admitidas
y solo ha resuelto una, la referida al caso sobre
asesores de los diputados de la legislatura 2012-
2015. Es importante que esta Sala pueda resolver
con mayor celeridad, ya que algunos de los casos
pendientes tienen más de dos años de antigüedad.
Los casos más recientes admitidos por la mencionada Sala,
y que van aparejados de medidas cautelares que suspenden
los efectos de las resoluciones del IAIP, tienen relación con
la emisión de Certificados de Inversión Previsional (CIP). A
través del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP),
el Gobierno emite los CIP, los cuales las AFP deben comprar
de acuerdo a la ley. Con los fondos obtenidos con la venta
de los CIP se financia el pago de las pensiones otorgadas
por el ISSS y el Instituto Nacional de Pensiones de los
Empleados Públicos (INPEP). El Comité de Trabajadores en
Defensa de los Fondos de Pensiones (COMTRADEFOP), el
cual aglutina numerosos sindicatos de trabajadores, realizó
ocho solicitudes de información a diversas instituciones
sobre el funcionamiento del FOP, las cuales, tras ser
denegadas, fueron conocidas en apelación por el IAIP quien
ordenó dar acceso a lo solicitado en todos los casos60. En
uno de los casos, el IAIP resolvió que el INPEP debe entregar
el documento en el cual se ordenó la emisión de CIP por
US$111 millones, a un interés del 3%. El IAIP también
ordenó a la Superintendencia del Sistema Financiero (SSF)
entregar información sobre la emisión de dichos CIP por el
Banco de Desarrollo de El Salvador (BANDESAL)61. Según
informó un comisionado del IAIP, también se solicitó
información referida a los certificados a otras instituciones
como al Ministerio de Hacienda y al ISSS, en todos los casos,
la solicitud llegó hasta el IAIP y este ordenó su entrega.
El IAIP también se encuentra tramitando la apelación NUE
79-A-2016, admitida el 21 de abril de 2016, en contra de
la Presidencia de la República, que denegó al sindicato
ya mencionado el acceso al estudio que sirvió de base
para la propuesta de reforma de pensiones del Ejecutivo.
Es preocupante que ni la Comisión de Hacienda que
estudia la reforma de pensiones ha podido conocer dicho
estudio y que se deniegue la información62. Por lo tanto, es
urgente una resolución del IAIP que ordene entregar
esta información.
52
4.1.3 Amparo contra el IAIP por confirmar reserva de información de la Presidencia de la República
En diciembre de 2015, la Sala de lo Constitucional admitió
la primera demanda de amparo contra una decisión del
IAIP, en la cual confirmó la reserva de información de la
Presidencia de la República con respecto a gastos de viajes
presidenciales, servicios de publicidad contratados en 2010
y detalles sobre la atención a funcionarios internacionales.
La demanda fue presentada por un tercero, con base en
un interés difuso, y no por los solicitantes originales de la
información, alegando la violación del derecho de acceso
a la información pública (art. 6 Cn.) y a la protección no
jurisdiccional de derechos (art. 2 inciso 1º parte final
Cn.). La Sala de lo Constitucional, en su admisión,
establece el criterio que al confirmar la decisión de la
Presidencia de la República, el IAIP ha realizado un
acto administrativo mediante el cual se clasifica
como reservada cierta información, decisión que
no solo afecta a las partes que intervinieron en el
proceso administrativo, sino a la colectividad. Por
tanto, reconoce la legitimidad activa del ciudadano y
además dicta una medida cautelar para que la Presidencia
de la República resguardara la información que había sido
objeto de la disputa y enviara una copia a la Sala. También
ordenaba al IAIP a remitir la información que tuvo a la mano
durante el proceso de apelación.
En una resolución de enero de 2015, la Sala de lo
Constitucional revocó la medida cautelar ordenada al
IAIP, pues este justificó que nunca tuvo la información,
además, concedió 10 días a la Presidencia para que
cumpliera con la entrega de la información. En febrero, la
Sala dió por recibido el escrito del Presidente mediante el
cual remitió únicamente información sobre contrataciones
de servicios de publicidad, pero informó que desconocia
el paradero de la información que se refiere a los viajes y
atenciones protocolarias. La Sala adviertió que al haber
estado la información inventariada en el Índice de
Información Reservada, esta sí existió. Señaló también
que el IAIP no hizo mayores acciones por comprobar la
veracidad de lo afirmado por el oficial de información
de Presidencia en el informe de diciembre de 2015, en el
cual afirmó que la Presidencia había dado cumplimiento
de la medida cautelar dictada por ese instituto durante
la tramitación del proceso de apelación. La Sala concedió
tres días hábiles adicionales para brindar la información,
pero la Presidencia fue incapaz de hacer entrega de dicha
información.
En la resolución del 9 de marzo, la Sala ordenó a la
secretaría que certifique a la Fiscalía General de la
República sobre los hechos vertidos en el presente
proceso de amparo, a fin de que esta lleve a cabo las
investigaciones pertinentes para determinar la posible
comisión de delitos y las deducciones de responsabilidad
correspondientes. Además, la Sala ordenó que el
Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de
Gobernación, la Dirección General de Migración, la
Secretaría de Asuntos Legislativos y Jurídicos, la
Secretaría de Participación Ciudadana, Transparencia
y Anticorrupción, la Autoridad de Aviación Civil, la
Dirección General del Presupuesto del Ministerio
de Hacienda y la Secretaría de Inclusión Social,
exhiban, certifiquen y entreguen al juez delegado, en
el momento en que sean requeridos por este, los
documentos que estén resguardados en sus archivos,
relativos a los viajes internacionales privados o en
misiones oficiales –incluyendo la logística de seguridad y
transporte– efectuados por el Presidente de la República
y su esposa, durante el período comprendido del 1 de
junio de 2009 al 31 de mayo de 2014, así como toda la
Eje Transparencia • Primer Semestre 2016
52 53
EstudiosLegales
información concerniente a las actividades protocolarias
de alimentación, transporte y estadía de funcionarios
internacionales que visitaron El Salvador en el mismo
período, para lo cual se nombró al Dr. Ramón Iván García,
Magistrado de la Cámara de la Segunda Sección del
Centro, para que exija certificaciones de los documentos
pertinentes, y en su caso, revisará los archivos e incautará
la documentación relacionada, a fin de remitirla
oportunamente a ese Tribunal, junto con el
informe respectivo63.
4.1.4 Promoción del derecho de acceso a la información pública
En el aniversario de la creación del IAIP, este presentó un
informe de rendición de cuentas, en el que informó sobre
su quehacer64. Desde su creación hasta febrero 2016, el IAIP
había tramitado 786 casos y resuelto 642, lo que equivale al
82% de los casos ingresados. El 76.3% de los casos iniciados
han sido apelaciones por una respuesta insatisfactoria por
la entidad obligada, el 13.9% por falta de respuesta, el 8.9%
han sido denuncias por una infracción a la LAIP y un 0.9%,
es decir solo 7 casos habían sido iniciados de oficio.
Mediante una solicitud de información se obtuvo las
estadísticas de las apelaciones y denuncias tramitadas
por el IAIP del 1 de enero al 30 de junio de 2016. En
dicho período, el IAIP tramitó 204 apelaciones, de
las cuales 130 se encuentran en trámite y 74 han sido
finalizadas por distintos motivos, como se puede apreciar
en el cuadro 3. De las 20 resoluciones definitivas dictadas
Cuadro 3. Apelaciones y denuncias tramitadas por el IAIP de enero a junio de 2016
Fuente: Elaboración propia con datos del IAIP
Apelaciones tramitadas por el IAIP
En tramite 130
Finalizado 7
Improcedente 5
Improponible 2
Inadmisible 6
Resuelto 20
Sobreseído 34
Total de apelaciones 204
Denuncias tramitadas por el IAIP
En trámite 8
Desistido 1
Improponible 1
Inadmisible 2
Total de denuncias 12
54
por el IAIP, 16 son revocatorias, 3 modificatorias y solo una
confirma la decisión previa. Esto indica un alto porcentaje
de éxito de los apelantes ante el IAIP. Por otra parte, se han
tramitado 12 denuncias, 8 de las cuales siguen en trámite,
mientras que 4 han finalizado sin llegar a una resolución
final.
Otra función importante llevada a cabo por el IAIP es
la capacitación en materia de acceso a la información
pública, tanto a servidores públicos como a particulares.
Durante el primer semestre se impartieron 80 sesiones de
capacitación en las que se capacitaron a 853 hombres y
986 mujeres. Sobre todo se dio cobertura a los servidores
públicos de los entes obligados y de las municipalidades.
La promoción y garantía del derecho de acceso a la
información requiere de una entidad garante robusta
e independiente. Uno de los mecanismos que la LAIP
estableció para ello fue la renovación parcial del
IAIP, por lo que tres de los primeros comisionados
fueron nombrados por un período de seis años y dos
para cuatro años. Por tanto, los comisionados Jaime
Mauricio Campos Pérez y Mauricio Antonio Vásquez
López culminan su período el 23 de febrero de 2017.
De acuerdo a la LAIP, a finales de este año deberá
de iniciarse el proceso para que las asociaciones
empresariales, convocadas por el Ministerio de
Economía y las universidades, convocadas por el
Ministerio de Educación, procedan a seleccionar las
ternas de las cuales el Presidente procederá a nombrar
a los nuevos integrantes de este ente colegiado. Será
importante que se revisen los lineamientos para la
celebración de las asambleas generales en las que se
realiza la selección y aprender de las lecciones del proceso
anterior. Este mecanismo deberá procurar que los
comisionados seleccionados sean capaces y, dado que
se trata de un órgano de control, también asegurar su
independencia de los partidos políticos.
4.1.5 Acceso a la información de partidos políticos
En la edición del semestre pasado de este informe,
se analizó el cumplimiento de la sentencia de
inconstitucionalidad 43-2013 y las reformas a la Ley de
Partidos Políticos (LPP), resultado de la misma, en materia
de transparencia. Dado que la Sala de lo Constitucional
estableció que existía una violación a la Constitución por
omisión, la obligación principal para cumplir la sentencia
era la de reformar la LPP, para garantizar el acceso a la
información, incluyendo el financiamiento público y
privado de los partidos65. Sin embargo, la reforma aprobada
por la Asamblea Legislativa no cumplió con la sentencia,
puesto que estableció que la información sobre donantes
privados solo se divulgaría previa autorización
de los mismos.
En una resolución de cumplimiento de esta sentencia del 6
de febrero de 2015, la Sala de lo Constitucional señaló que
esta parte de la reforma a la Ley de Partidos Políticos debía
tenerse por no escrita, y si bien ello también se mencionó
en ediciones anteriores de este informe, es necesario
recordarlo, ya que todavía hay partidos que se amparan
en esta parte de la LPP para no dar la información66. Sería
conveniente que la Asamblea Legislativa apruebe las
reformas a la LPP que cumplan con lo dispuesto en la
sentencia de la Sala de lo Constitucional para garantizar
plenamente el acceso a la información por parte de
los partidos.
Eje Transparencia • Primer Semestre 2016
54 55
EstudiosLegales
A inicios de este año, una agrupación de la sociedad civil
denominada “Acción Ciudadana”, intentó hacer valer su
derecho fundamental de acceso a la información sobre
financiamiento privado de los partidos políticos reconocido
expresamente en la mencionada sentencia, haciendo uso
de todas las vías legales establecidas. En primer lugar,
hicieron solicitudes de información directamente a los
partidos políticos, pero esta les fue denegada expresa
o tácitamente. En segundo lugar, acudieron al Tribunal
Supremo Electoral (TSE), quien resolvió que existían 3
segmentos temporales distintos que habilitaban el acceso a
la información de los partidos bajo diversos criterios, a partir
de una interpretación restrictiva del derecho de acceso a
la información, a pesar de ser un derecho fundamental:
1) entre enero y diciembre de 2014, no es posible exigir
nombres de los financistas; 2) Entre el 2 de diciembre
de 2014 y el 6 de febrero de 2015, el TSE reconoció la
vigencia de la disposición de la LPP que establecía que
no se podían divulgar los nombres de los financistas, sin su
consentimiento; 3) a partir del 6 de febrero de 2015, existe la
obligación de dar la información sobre montos y nombres
de donantes. Esto favoreció ámbitos de secretismo
de los partidos políticos, puesto que además, el ente
garante ordenó que se entregara solo la información
relativa al financiamiento, pero no sobre gastos67.
En tercer lugar, en un intento por obtener información
de otra fuente, acudieron al Ministerio de Hacienda para
solicitar información sobre los donantes reportados por
los partidos políticos, entidad que denegó la información
con base en el secreto fiscal68. Sin embargo, en la práctica,
al establecer que la información sobre donantes privados
y montos de financiamiento de los partidos políticos es
pública, la Sala de lo Constitucional establece que los entes
directamente obligados en dar la información son los
propios partidos y que el TSE se constituye como garante
del acceso a la información frente a estos sujetos.
En un informe entregado a los representantes de
Acción Ciudadana por el jefe de la unidad de acceso a la
información del partido ARENA, el 29 de junio de 2016, se
divulgó una lista de alrededor de 470 financistas privados,
entre personas naturales y jurídicas, dando finalmente
cumplimiento a las obligaciones en materia de acceso al a
información impuestas por la mencionada sentencia de la
Sala de lo Constitucional y por resolución del TSE del 27 de
abril de 201669. En audiencia de cumplimiento realizada
el 7 de julio de 2016, el TSE resolvió multar a GANA y al
PDC por dar la información incompleta o darla de forma
extemporánea70. El día siguiente, el TSE sancionó al FMLN
por incumplir lo ordenado en la mencionada sentencia
de la Sala de lo Constitucional y en resolución del TSE del
31 de mayo de 2016 o por cumplirlo de forma tardía, como
en el caso de ARENA71. En audiencia del 11 de julio, el TSE
también sancionó al PCN por incumplimiento del plazo
establecido para entregar la información72.
Al final del semestre, Acción Ciudadana también ha
presentado una apelación ante el Instituto de Acceso a la
Información Pública por la negativa de dar información por
parte del Ministerio de Hacienda, la cual ya fue admitida73.
También ha presentado un amparo constitucional en
contra de los partidos políticos y del TSE por violar el
derecho fundamental de acceso a la información pública74.
Este es un caso que demuestra las resistencias
que aún existen para garantizar efectivamente
el derecho de acceso a la información, así como la
ineficiencia de algunas instituciones en cumplir con
el mandato constitucional que les ha sido confiado.
Al cierre de este informe, la mayoría de partidos políticos
habían cumplido parcialmente las obligaciones impuestas
por la sentencia de la Sala de lo Constitucional, mientras
que el partido FMLN ni siquiera ha querido nombrar a su
oficial de información75.
56
4.2 Fiscalización de los recursos públicos
4.2.1 Gestión de la Corte de Cuentas de la República
La Corte de Cuentas de la República (CCR) presentó su
Memoria de Labores 2015 ante la Asamblea Legislativa en
marzo de 2016. Entre las acciones de fiscalización realizadas
por el área de auditoría se desarrollaron 809 acciones de
control, disminuyendo de las 933 practicadas en 2014.
De estas, 285 corresponden a auditorías de diverso tipo
y 524 consistieron en exámenes especiales; además se
practicaron 66 peritajes solicitados por la FGR. Por tanto, el
65% de las acciones de control fueron exámenes especiales.
Durante 2015, se finalizaron 208 auditorías, mientras que
77 quedaron pendientes en distintas etapas del proceso. La
mayoría de las auditorías fueron financieras (204), seguidas
por las operativas (59) y las de gestión de los sistemas
financieros (22).
En la memoria de este año no se incluye el dato sobre la
cobertura de las acciones de control, pero sí se establece
que el mayor número de ellas se practicaron a gobiernos
locales (279), seguidos por instituciones descentralizadas
no empresariales (194), gobierno central (89), empresas
públicas financieras (28) y empresas públicas (24), no
incluyendo ninguna para el sector monetario.
Con la ejecución de las acciones de control, se
determinaron 1,977 hallazgos, de los cuales el 86%
(1,694) se relacionó con observancias de cumplimiento
legal; 5% (109) a aspectos de carácter financiero y el 9%
(174) con señalamientos al control interno (gráfica 3).
El total de los montos sujetos a una observación durante el
proceso de fiscalización fue de US$62,097,816.14, bastante
más elevado que el de 2014: US$21,929,543.36. El 3% de
este monto se derivó de auditorías y el 97% de exámenes
especiales. El 79% del monto de los hallazgos corresponde
al Gobierno Central y el 19.5% al Gobierno Local. Este no es
un monto definitivo, sino que a través del juicio de cuentas
se puede determinar la responsabilidad de los funcionarios
y dar origen a una recuperación para el Estado. Este proceso
jurisdiccional es desarrollado por siete Cámaras de Primera
Instancia y por la Cámara de Segunda Instancia de la CCR,
iniciando con la admisión del informe de auditoría que
contiene hallazgos en la primera instancia, la cual emite
una sentencia que puede ser absolutoria, condenatoria o
mixta. Esta puede ser recurrida ante la Cámara de Segunda
Instancia, cuyos miembros son electos por la Asamblea
Legislativa.
Gráfica 3. Tipo de hallazgos encontrados en el proceso de fiscalización de la CCR, 2015
Fuente: Elaboración propia con datos de la CCR.
1,694 86%
109 5%
174 9%
Legales
Financieros
Control interno
Eje Transparencia • Primer Semestre 2016
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EstudiosLegales
Durante 2014, las Cámaras de Primera Instancia
tramitaron un total de 951 expedientes y emitieron
449 sentencias definitivas y 4 autos interlocutorios con
fuerza definitiva, en las cuales se condenó por un monto
total de US$21,348,759.26 y se absolvió un total de
US$17,256,046.15. De la totalidad de las 449 sentencias
definitivas (45 menos que en 2014), el 55% (248) estableció
responsabilidad patrimonial y administrativa; el 44% (197)
determinó responsabilidad administrativa y el 2% (11) solo
responsabilidad patrimonial. Por su parte, la Cámara de
Segunda Instancia emitió 223 sentencias definitivas, 190
menos que en 2014, lo cual significó un 54% menos de
sentencias. La Cámara sustanció 1,121 recursos y al final
del período este tribunal tiene 998 expedientes en trámite.
De las sentencias emitidas, en 82 confirmó la decisión del
juicio de cuentas y en 47 casos reformó, revocó o anuló la
decisión: un 21 % de los casos. El monto total de recursos
sentenciados fue de US$13.6 millones, pero no se detalla
el monto de cuánto confirmó o cuánto absolvió, como sí lo
hace para las cámaras de primera instancia.
Durante 2015, la CCR solicitó a la FGR recuperar
US$5.9 millones, por responsabilidades patrimoniales
y administrativas en 44 entidades, de los cuales $5.8
millones son exigibles a la Dirección de Centros Penales
y a los funcionarios a cargo del proceso de licitación y
proyecto de reconstrucción del complejo penitenciario
de Jucuapa (enero 2008-septiembre 2009), por los
hallazgos en un examen especial76.
Una función de la CCR es extender finiquitos a los
exfuncionarios, los cuales son necesarios para acceder
a cargos públicos o de elección popular, según el art.
52 de la Ley de la CCR. El ex Presidente Funes publicó
en redes sociales copia de un finiquito extendido por
el ex Presidente de la CCR, Rosalío Tóchez, 23 días
luego de que aquel hubiera cesado del cargo77. La CCR,
en una reciente solicitud de información, no pudo
encontrar el documento en sus archivos, tildando de
irregular su emisión, motivo por el cual ha llevado el
caso ante la FGR para que esta investigue78. Haciendo
eco de declaraciones de previos presidentes de la CCR,
el magistrado Valiente aseguró que el Presidente de la
República no maneja fondos, para eso hay una gerencia
financiera”79.
A través de reportajes de prensa se revelaron gastos
elevados y superfluos de la CCR, así como la contratación
del hijo del presidente como su asesor, promovido de la
plaza de auditor que ocupaba previo al nombramiento de
su progenitor80. Los informes sugieren un mal manejo de
fondos públicos en la entidad llamada a fiscalizar el uso de
los recursos públicos. Según el artículo 112 de la Ley de la
Corte de Cuentas, la Asamblea Legislativa practicará a la
CCR un examen de su situación patrimonial, financiera y
de sus actividades operacionales o de gestión, debiendo
contratar a una firma de auditoría debidamente acreditada
en el país y seleccionada mediante concurso público por
parte del parlamento. Según solicitud de información a
la Asamblea Legislativa, se han practicado 4 auditorías
externas a la CCR por las siguientes firmas auditoras: en
2010 se contrató a Figueroa Jiménez & Co. S.A.; en 2011 a
Valiente y Asociados; en 2012 a Elías y Asociados y en 2013
a LATINCO Ltda. de C.V., las cuales han tenido poco impacto
real para mejorar la gestión de esta entidad81.
Un suceso importante que señalar, pero desarrollado en el
Eje de Estado de Derecho e Institucionalidad de este mismo
informe, es que la Sala de lo Constitucional resolvió que la
elección de los magistrados de la CCR era inconstitucional
y ordenó a la Asamblea Legislativa a realizar una nueva
elección, a más tardar el 29 de julio de 201682.
58
4.3 Integridad de los servidores públicos
4.3.1 Sección de Probidad
4.3.1.1 Declaraciones patrimoniales
La Sección de Probidad de la CSJ tiene la función
de recibir las declaraciones patrimoniales de los
funcionarios obligados a presentarlas de acuerdo con la
Constitución y la ley, examinar dichas declaraciones
y realizar las investigaciones necesarias para determinar
si existen o no indicios que lleven a una presunción de
enriquecimiento ilícito.
Luego de 56 años de funcionamiento, la Sección de
Probidad finalmente está haciendo más que verificar
la presentación de declaraciones de patrimonio de los
funcionarios y exfuncionarios y ha empezado a realizar
auditorías a las mismas. Esto ocurrió gracias a una
solicitud de acceso a la información en la cual se pidió al
oficial de información de la CSJ entregar los exámenes
que había realizado la Sección de Probidad a partir de
las declaraciones presentadas por tres expresidentes:
Francisco Flores, Elías Antonio Saca y Mauricio Funes. El
IAIP ordenó a la CSJ entregar lo solicitado a más tardar el
22 de diciembre de 2015. Dado que la Sección de Probidad
admitió que no había examinado dichas declaraciones, se le
concedió una prórroga hasta febrero de 2016 para entregar
los documentos83. A partir de estos primeros exámenes,
la Sección de Probidad fue sumando más funcionarios a
la lista de investigados, reportándose 29 investigados en
febrero y 40 en mayo84 85.
Algunas personas empezaron a cuestionar a qué
funcionarios o exfuncionarios se estaba investigando, a
pesar de que, como se mencionó antes, los casos iniciales
fueron investigados a partir de solicitudes de información86.
El 31 de mayo de 2016, representantes de la Asociación de
Abogados de La Libertad denunciaron a dos magistrados
de la Sala de lo Constitucional y al jefe de la Sección de
Probidad por actos arbitrarios en las investigaciones que
realiza contra exfuncionarios y funcionarios, alegaban que
al no haber criterios, la decisión de a quién investigar no
tenía sustento87. Posteriormente, en junio, otros abogados
solicitaron a la FGR que investigue a magistrados de la CSJ y
funcionarios de la Sección de Probidad, por el posible delito
de revelar “documentos secretos”88.
En mayo de 2016, la Corte Plena aprobó los criterios para
investigar los casos en la Sección de Probidad, estos son:
la antigüedad, para evitar la prescripción; la relevancia del
cargo, el acceso a fondos públicos, así como casos que
los ciudadanos hayan denunciado89. Debe enfatizarse
que la existencia de estos criterios no es una
condición de validez para la investigación de los casos,
ya que la CSJ puede investigar a cualquier persona
obligada a declarar, derivando su competencia de la
Constitución y la ley; sin embargo, estos sirven como
guía que orientan a la Sección de Probidad90.
En el cuadro 4 se presentan algunas estadísticas de
la labor de la Sección de Probidad durante el primer
semestre de 2016.
Eje Transparencia • Primer Semestre 2016
58 59
EstudiosLegales
4.3.1.2 Juicios civiles por enriquecimiento ilícito
Si bien la Ley sobre el Enriquecimiento Ilícito de
Funcionarios y Empleados Públicos (LEIFEP) ha estado en
vigencia desde 1959, el proceso civil para la restitución de
un presunto enriquecimiento ilícito que esta contempla
no se puso en práctica sino hasta en octubre de 2015. A
partir de una nueva conformación de la Corte Plena, se
ordenó el inicio de los dos primeros juicios civiles por
enriquecimiento ilícito, contra un diputado y contra
un exdirector del ISSS; además, se ordenó el secuestro
preventivo en ambos casos. La Cámara Segunda de lo Civil
ha sido el tribunal designado para tramitar estos procesos.
En el caso de los tres expresidentes antes mencionados, se
encontró indicios de enriquecimiento ilícito y las auditorías
de dos de ellos fueron entregadas en una audiencia
especial el 22 de febrero de este año; no se pudo entregar
la del ex Presidente Flores, puesto que estaba pendiente
que su familia, luego de su deceso, explicara algunas
observaciones91. Al cierre de este informe, existen 4
juicios civiles por enriquecimiento ilícito activos, cuyo
estado resumimos a continuación:
Reynaldo Cardoza: En octubre de 2015, la CSJ decidió
iniciar el primer juicio civil por enriquecimiento ilícito
desde que entrara en vigencia la LEIFEP en 1959, por
no poder justificar un aumento patrimonial. Es el único
de los casos de enriquecimiento ilícito que se tramita
contra un funcionario que se encuentra en el ejercicio
del cargo. La Cámara Segunda de lo Civil se encuentra
tramitando el caso, habiendo decretado embargos en
varias propiedades del diputado. En abril se celebró la
audiencia preparatoria en la que se presentó evidencia
por la FGR, imputando un enriquecimiento por US$425
mil92. En junio se suspendió la audiencia porque el perito
estaba pendiente de realizar valúos de las propiedades93.
Leonel Flores: En noviembre de 2015, la CSJ ordenó el
inicio del juicio civil por enriquecimiento ilícito contra el
exdirector del ISSS, por un monto de US$608,387.28. El
5 de enero de 2016, la Cámara Segunda de lo Civil dio a
conocer que seis bancos confirmaron la congelación de 10
Toma De Posesión Cese De Funciones
OBLIGADOS A DECLARAR
DECLARACIONES PRESENTADAS
PENDIENTES DE DECLARAR
OBLIGADOS A DECLARAR
DECLARACIONES PRESENTADAS
PENDIENTES DE DECLARAR
MINISTERIOS 444 365 79 153 109 44
HOSPITALES 16 7 9 14 5 9
ALCALDÍAS 5 5 0 1 1 0
AUTÓNOMAS 423 211 212 327 122 205 OTRAS INSTITUCIONES 43 20 23 42 26 16
Cuadro 4. Declaraciones presentadas durante el primer semestre de 2016 a la Sección de Probidad
Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Sección de Probidad al 6 de julio de 2016.
60
cuentas: 9 a nombre de Flores Sosa y una a nombre de su
esposa. El 12 de enero, la Unidad Anticorrupción de la FGR
lo acusó a él y a su esposa por enriquecimiento ilícito94. El 16
de marzo, la Cámara Segunda de lo Civil de la Sección del
Centro recibió los documentos de la defensa95.
Carlos Mauricio Funes Cartagena: El 9 de febrero de 2016, el
Pleno de la CSJ ordenó un juicio civil por enriquecimiento
ilícito, aplicando la LEIFEP. Esto se dio luego que diera
espacio para que el ex Presidente presentara pruebas de
descargo ante un informe preliminar de la Sección de
Probidad. La Unidad Anticorrupción de la FGR demandó el 2
de marzo del presente año, por enriquecimiento ilícito al ex
Presidente, a su hijo y a la ex Primera Dama, por no justificar
un incremento patrimonial de US$728,329.74. El fiscal
informó, además, que el ex Presidente tiene a su nombre
85 armas, sin precisar el valor de las mismas96. En mayo,
la Cámara Segunda de lo Civil de San Salvador admitió
la demanda, dando hasta el 6 de junio para responder a
la acusación97. En dicha fecha el ex Presidente y su hijo
presentaron sus argumentos de defensa, mientras que la ex
Primera Dama, Vanda Pignato, presentó sus argumentos de
defensa el 3 de junio98.
Elías Antonio Saca: A finales de febrero de 2016, el Pleno
de la CSJ decidió enviar a juicio a Elías Antonio Saca y
Ana Ligia de Saca, por haber determinado un aumento
patrimonial no justificado de US$4.5 millones, luego de
cinco sesiones de trabajo sin llegar a acuerdo y con el voto
de 13 de 15 magistrados99. El 21 de abril de 2016, la FGR
presentó una demanda ante la Cámara Primera de lo Civil
de la Primera Sección del Centro contra el ex Presidente
Saca y su esposa, por el delito de enriquecimiento
ilícito. El jefe de la unidad Anticorrupción de la FGR no
precisó, en ese momento, el monto a que asciende el
enriquecimiento ilícito o no justificado, puesto que todavía
estaba pendiente la recepción de más información, incluso
de parte del sistema bancario100. El 6 de junio de 2016,
se notificó la admisión de la demanda que acusaba al
ex Presidente Elías Antonio Saca de un enriquecimiento
ilícito por US$3, 970,013.23 y a su esposa por $589,608.42,
pero se excluyeron a sus hijos. Además, se admitió una
ampliación en cuanto a una nueva medida cautelar por
un inmueble situado en San Salvador, de la cual también
quedan excluidos los hijos y la esposa del exmandatario101.
Al cierre de este informe, la Sala de lo Civil de la CSJ se
encontraba conociendo la apelación presentada por la
FGR contra la decisión de excluir a los tres hijos del
ex Presidente102.
4.3.1.3 Ley de Probidad
En la última plenaria del año pasado, se aprobó una nueva
Ley de Probidad, para sustituir la LEIFEP. Lastimosamente,
esta elimina la función de Corte Plena de ordenar el inicio
de un juicio civil. El 7 de enero de 2016, representantes de
organizaciones civiles que conforman el Equipo Gestor de
la Ley de Probidad Pública, presentaron una demanda de
inconstitucionalidad contra esta ley. Los motivos alegados
para la inconstitucionalidad son por la afectación al art.
240 Cn. por omitir el juicio civil por enriquecimiento ilícito
y por violación al art. 144 inc 2º Cn. por acción refleja
por contrariar tratados internacionales en materia de
lucha contra la corrupción. Una segunda demanda de
inconstitucionalidad contra la misma ley fue admitida el 25
de enero de 2016; en ella se alegó la inconstitucionalidad
por vicio de forma por infracción a lo establecido en el art.
133 ord. 3° de la Constitución, en cuanto a la iniciativa de
ley que la CSJ tiene en materias relativas al Órgano Judicial,
al ejercicio del notariado y de la abogacía, y a la jurisdicción
y competencia de los tribunales.
Eje Transparencia • Primer Semestre 2016
60 61
EstudiosLegales
La Sala de lo Constitucional, en su admisión de
esta demanda, procedió a suspender la nueva Ley
de Probidad y mantener la vigencia de la LEIFEP
mientras se sigue el proceso. Al cierre de este informe,
el proceso continuaba activo.
La ley aprobada tiene deficiencias al compararla con la
propuesta de ley que presentó en 2014 el Equipo Gestor;
por ejemplo: la creación de una Dirección de Probidad con
mayor autonomía, la regulación tendiente a prevenir los
conflictos de interés en el ejercicio de la función pública,
la presentación de declaraciones con posterioridad al cese
de los funcionarios. Asimismo, la nueva ley supone un
retroceso en algunos puntos con respecto a la LEIFEP de
1959 al eliminar el juicio civil por enriquecimiento ilícito,
la sanción de la destitución e inhabilitación del cargo y la
denuncia ciudadana ante la Sección de Probidad. Tampoco
se explica una razón técnica para pasar funciones de la
Corte Plena a la Sala de lo Civil en esta materia, incluyendo
las sanciones ante la omisión de presentar la declaración.
Por tanto, se recomienda que una vez la Sala de lo
Constitucional culmine el proceso de inconstitucionalidad,
la Asamblea Legislativa proceda a aprobar una nueva ley
o reformas a la ley, si la inconstitucionalidad es parcial,
que suplemente estos vacíos de la legislación aprobada
en diciembre de 2015 y que van más allá de los puntos
relacionados con su constitucionalidad.
4.3.2 Ética gubernamental
4.3.2.1 Desempeño del TEG
El 27 de abril de este año se cumplieron 10 años desde que
se aprobara la primera Ley de Ética Gubernamental en el
país, período en el cual el Tribunal de Ética Gubernamental
(TEG) no ha tenido un tan solo caso ejemplarizante
de sanción a la corrupción. El TEG ha mostrado poca
efectividad en cuanto a la imposición de sanciones
por infracciones a la ley y se ha concentrado en una
función de capacitación en ética pública a los servidores
públicos. Muchas de sus atribuciones se traslapan con
otras instituciones públicas existentes y se traslaparían
con una nueva entidad encargada de supervisar la función
pública.
Los críticos de esta institución son diputados,
representantes de organizaciones de la sociedad civil,
investigadores y personas de diversos sectores de la
sociedad salvadoreña103. En este semestre se acrecentaron
las críticas al TEG cuando dio a conocer que no procesaría al
ex Presidente de la Asamblea Legislativa sino que archivaría
los expedientes104. Las infracciones alegadas eran las de
haber contratado a su socio y haber omitido excusarse en la
toma de decisiones que beneficiaban a su socio o cónyuge.
El voto disidente de la Lic. Jennyfer Giovanna Vega fue en
el sentido de que se debió haber investigado más sobre la
contratación del socio del ex Presidente.
Como respuesta a la crítica, el TEG publicó un “informe de
trabajo” en junio de 2016, a través de redes sociales y como
campo pagado en la prensa, en el que dio a conocer que
ha sancionado con multa y amonestación escrita a 133
personas, resaltando a 20 de ellas. Lo que no resaltaba es
que ese es el número total en 10 años de funcionamiento.
También indicaba que “además de los ya sancionados,
tiene en trámite muchos otros casos contra servidores
públicos”, sin señalar el número de ellos pero destacando 13
personas con diversos cargos105. En la misma semana, se dio
a conocer que el TEG había abierto un expediente de oficio
para investigar los gastos excesivos en comida y bebida en
62
la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA), lo cual se
había reportado en los medios en la misma época.
Posteriormente, en julio de 2016 se dio a conocer una de las
decisiones de mayor impacto que ha tenido el TEG desde su
creación, por medio de la cual se sanciona por unanimidad
con la multa máxima de $8,964 al ex Fiscal General de la
República, Luis Martínez, por “aceptar dádivas a cambio
de favorecer al señor Enrique Raís”106. El caso tiene que ver
con los viajes hechos mientras fungía como Fiscal General,
en aeronaves del empresario, quien al mismo tiempo
estaba siendo investigado por la FGR. El TEG encontró que
el exfuncionario recibió beneficios indebidos a cambio
de la inactividad fiscal en los casos en que era imputado
pero actuando en aquellas que era víctima107. Al cierre de
este informe, el exfiscal había presentado un recurso de
revocatoria de la sanción y recusado al Presidente del TEG
para conocer de la sanción en su contra, por una supuesta
denuncia que la FGR habría recibido en su contra en el
año 2015108.
Una de las principales funciones que el TEG tiene
es la capacitación en materia de ética pública, y en
ocasiones ha sido el énfasis de la institución. El alcance
que ha logrado el TEG en materia de divulgación de
la ética pública se debe sobre todo a las comisiones
de ética creadas en las distintas entidades públicas. Si
se analiza el documento de remuneraciones publicado
como información oficiosa del TEG, se observa que,
aparte de los miembros del pleno, 53 personas laboran
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Total
Casos ingresados
82 186 140 142 173 207 265 229 298 142 1,864
Terminaciones anormales
0 63 231 117 128 26 278 166 163 94 1,266
Resoluciones �nales
3 15 33 18 19 6 22 58 46 25 245
Cuadro 5. Casos ingresados y finalizados por el TEG 2007- junio 2016
Fuente: Datos proporcionados por el TEG, mediante solicitud de acceso a la información.
Improcedencia 32%
Inadmisibilidad 3%
No Apertura 41%
Sobreseimiento 3%
Resolución Final Sanción
8%
Resolución Final Sin Sanción
13%
Gráfica 4. Causas de terminación de casos ante el TEG, enero a
junio de 2016
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del TEG.
Eje Transparencia • Primer Semestre 2016
62 63
EstudiosLegales
en la institución109. De estos, 27 tienen funciones
administrativas, incluyendo 5 motoristas, 22 tienen
funciones jurisdiccionales y solo 4 tienen función de
promoción o capacitación.
La otra función del TEG es la detección y sanción de
conductas contrarias a las normas de ética pública a
través del procedimiento sancionatorio de la Ley de Ética
Gubernamental. Como se puede observar en el cuadro
5, de 2007 a 2016, el TEG ha ingresado un total de 1,864
casos. De esos, el 67.9% ha terminado anormalmente,
y solo el 13.1% ha terminado en resolución final. En
el Registro de Sancionados, el TEG incluye solo a 133
personas a junio de 2016.
En el primer semestre de 2016, ingresaron 142 casos y
han finalizado 119, de los cuales 94 se dieron con una
terminación anormal y 25 con una resolución final. De
los casos iniciados, 55 han sido por denuncias, 79 por
avisos y 8 de oficio. En el período se ha denunciado a 168
personas. Como se puede ver en la gráfica 4, las principales
causas de terminación de los casos son la no apertura y
la improcedencia, es decir, casos que ni siquiera entra a
conocer con detenimiento el TEG. De las 25 resoluciones
finales, 9 culminaron en sanción mientras que 16 fueron sin
sanción. Fueron 14 los servidores públicos sancionados en
el período.
4.3.2.2 Nuevos miembros del TEG
Este año concluye el período para la miembro del TEG
nombrada por la CSJ, la licenciada Vega Hércules. Este es
un momento oportuno para considerar que, siendo una
institución que ejerce control frente a otras entidades
públicas, debe reformarse el proceso de elección del
Pleno para asegurar la independencia de esta entidad.
4.3.2.3 Amparo en caso del TEG
La sentencia definitiva del amparo 147-2015, dictada el
27 de junio de 2016, declaró inválida una sentencia de
la Sala de lo Contencioso Administrativo de la CSJ por
medio de la cual se había declarado la ilegalidad de una
sanción impuesta por el TEG en contra de dos funcionarios,
por violación al derecho constitucional a una resolución
motivada. La Sala de lo Constitucional estimó la pretensión
del TEG, ya que la Sala de lo Contencioso Administrativo
no motivó las razones por las cuales concluyó que recibir
una subvención para asistir físicamente a una misión oficial
fuera del país, sin haberlo hecho, no implicaba haber
incurrido en una de las prohibiciones éticas establecidas
en la Ley de Ética Gubernamental, fundamento de la
sanción impuesta en su momento por el TEG. La Sala de
lo Constitucional invalidó la sentencia de la Sala de lo
Contencioso Administrativo, imponiendo la obligación
de pronunciar una nueva, conforme a los parámetros
constitucionales establecidos en el amparo, en un plazo
de 15 días hábiles.
Respecto de este caso, cabe recordar que si bien la
sanción impuesta por el TEG consistió únicamente en una
amonestación por escrito, también supuso la inclusión de
los funcionarios sancionados en el Registro de Personas
Sancionadas, en el que se documentan las infracciones
a la Ley de Ética Gubernamental, lo cual podría haber
constituido un impedimento para que pudieran optar
a otros cargos públicos, por lo que si llegara a cambiar
el resultado del proceso contencioso administrativo, la
sanción impuesta por el TEG mantendría su vigencia.
4.4 Persecución penal de la corrupción Durante el semestre, la FGR inició varias investigaciones
64
relacionadas con actos de corrupción en algunas
alcaldías del país. En abril de 2016, la FGR detuvo a
17 personas por acusaciones de estar vinculados con
redes de corrupción municipal, entre ellas a los actuales
alcaldes de los municipios de Monte San Juan y de El
Congo. En el caso del alcalde de Monte San Juan, se le
capturó por actos supuestamente cometidos cuando era
secretario de la Alcaldía de San Rafael Cedros. La Alcaldesa
de dicho municipio, también supuestamente vinculada a
la red de corrupción, no ha podido ser detenida porque
salió del país. Los detenidos han sido acusados de haber
participado en negociaciones ilícitas, cohecho activo
y falsedad documental, por llevar a cabo procesos
de adjudicación y contratación de obras públicas
fraudulentas en los municipios de San Rafael Cedros
y El Congo. En audiencia inicial, realizada el 30 de abril
de 2016, los jueces de paz respectivos decretaron la
detención provisional de los funcionarios, mientras que
otras personas involucradas en la red, serían juzgadas con
medidas sustitutivas110. Al cierre de este estudio, estaba
pendiente la audiencia preliminar.
Casi al finalizar el semestre, la FGR informó que estaba
investigando posibles actos de corrupción en las alcaldías
de San Salvador, Apopa y Santa Tecla, relacionados también
con supuestas contrataciones públicas ilícitas, en el sector
del alumbrado público. Según declaraciones de algunos
concejales municipales y de algunos diputados, podría
haber irregularidades en la contratación de los servicios de
una misma empresa de origen colombiano, proveedora
de lámparas LED, por parte de estas 3 alcaldías111. Al
cierre del estudio, ninguna persona había sido detenida
y las investigaciones seguían en trámite, por lo que se
dará seguimiento a los resultados de la investigación en
ediciones siguientes de este informe.
Gráfica 5. Cantidad de casos iniciados por delitos de corrupción
(arts. 325 -336 Código Penal) de enero a junio de 2016
O ciosamente 1% Informe policial
6%
Aviso 15%
Otras 16% Denuncia
62%
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
Concusión
Exacción Enriquecimiento ilícito
Negociaciones ilícitas
Cohecho impropio
Cohecho activo
Malversación
Cohecho propio
Peculado
In�delidad en custodiade documentos públicos
Gráfica 6. Forma de inicio de los casos por delitos de corrupción (arts. 325 -336 Código
Penal) de enero a junio de 2016
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la FGR.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la FGR.
Eje Transparencia • Primer Semestre 2016
64 65
EstudiosLegales
A partir de una solicitud de información a la FGR, se obtuvo
información sobre los casos por corrupción iniciados en el
primer semestre de 2016. Como se puede ver en la gráfica
4, el mayor número de casos iniciados son por peculado,
que está tipificado como la apropiación por parte de
un funcionario o empleado público de dinero, valores
u otra cosa mueble de cuya administración estuviere
encargado en virtud de su cargo, ya sea en beneficio
propio o ajeno, 31 de los 39 casos se iniciaron por una
denuncia. Este es seguido en número por el cohecho
propio, que se da en el caso que un empleado público o
funcionario solicite o reciba una retribución para hacer
alguna acción contraria a sus funciones, son 24 los casos
iniciados por este delito. En total son 100 casos los que se
han iniciado por delitos de corrupción, es decir, aquellos
que se encuentran en los artículos del 325 al 336 del Código
Penal. En la gráfica 5 se puede ver la forma de inicio de los
mismos. Se destaca que solo un caso, por malversación, se
inició de oficio, mientras que 62 fueron por una denuncia.
5. Libertad de expresión5.1 Amenazas a la libertad de expresiónLa organización Periodistas Sin Fronteras publicó en abril de
2016, su Clasificación Mundial para este año. El Salvador se
ubicó en la posición 58 de 180 países evaluados obteniendo
27.2 puntos, en una escala donde 0 es la mejor nota y 100
la peor. En 2015, el país se encontraba mejor evaluado en la
posición 45 (con un puntaje de 23.66), habiendo bajado 13
posiciones para este año112.
Durante este semestre se ha continuado evidenciando
una actitud confrontativa del Presidente Salvador
Sánchez Cerén contra los medios de comunicación
privados, buscando su descrédito. Por ejemplo, el
Presidente reaccionó de manera exaltada y defensiva a
una periodista que preguntó al actual ministro de Defensa,
sobre un video que circuló que revelaba la celebración
de actos festivos en los centros penales, durante 2012,
que atentan contra la legalidad; el funcionario en aquel
entonces ocupaba el cargo de Ministro de Seguridad, por
lo que tenía bajo su cargo los centros penales.
Según el Presidente, la pregunta tenía un propósito
partidista y dijo “pido a los periodistas que tengan más
ética, que no tengan política de querer desestabilizar
al gobierno”. En la celebración del día del trabajo, el
Presidente señaló que la derecha “tiene en su poder a los
medios de comunicación que engañan, mienten y no
tienen ética”, ya que lo que se busca es “el derrocamiento
de los gobiernos113”. Los funcionarios deben estar abiertos
a los cuestionamientos de los periodistas y a la crítica,
incluso a la mofa, según los estándares de libertad de
expresión desarrollados en la Convención Americana de
Derechos Humanos. La intolerancia a la crítica constituye
una amenaza a la libertad de expresión. El hecho que el
Presidente de la República demuestre tal intolerancia puede
tener un efecto de contagio de este tipo de actitudes.
En el Informe Anual de la Relatoría Especial de Libertad
de Expresión (RELE) de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, correspondiente a 2015 y publicado
a inicios de 2016, se reportan amenazas a periodistas. Por
ejemplo, un funcionario de la FGR advirtió por medio de
una carta al periódico digital La Página que podría
procesarse al medio si continuaba publicando información
de “carácter confidencial” relacionada con el caso de
66
presunta corrupción abierto contra el ex Presidente
Francisco Flores Pérez114. Otro medio que ha recibido
amenazas ha sido El Faro, presentando dos denuncias ante
la FGR. Según el medio estas se dieron tras la publicación
de notas que exponían posibles ejecuciones extrajudiciales
cometidas por agentes de la Policía Nacional Civil (PNC).
Otro hecho reportado en el informe fue la clonación del
sitio web de La Prensa Gráfica.
Otra amenaza identificada es que por vía legal se
limite la libertad de expresión, como se advirtió en
2015 con intentos de reformar el Código Penal
para imponer prisión a delitos contra el honor, lo
cual constituye un limitación desproporcionada a la
libertad de expresión. En febrero de 2016, se aprobó
en El Salvador la Ley Especial contra Delitos Informáticos
y Conexos, la cual entró en vigencia a inicios del mes de
marzo del año en curso. Esta ley regula esencialmente
diversas figuras constitutivas de delitos informáticos,
por lo que no es una ley reguladora de la distribución
y/o emisión de opiniones en formato digital. Sin
embargo, se debe precisar que la intención original
de los promotores del proyecto sí era la regulación de
opiniones emitidas por redes sociales y otros medios
digitales, al incluir el delito de “Difusión de información
perjudicial”. Al final, se aprobó la ley sin este artículo, por
lo que se redujo la amenaza de un control estatal de las
redes sociales.
5.2 Reformas a la Ley de Telecomunicaciones
El 29 de julio de 2015, la Sala de lo Constitucional emitió
una sentencia definitiva que puso fin a dos procesos de
inconstitucionalidad contra la Ley de Telecomunicaciones
(LT). La Sala declaró inconstitucional la omisión de la
LT de regular mecanismos alternos a la subasta y las
prórrogas automáticas de las concesiones otorgadas para
la explotación de frecuencias para la prestación de servicios
de radiodifusión sonora y de televisión de libre recepción.
La Sala emitió una aclaración en diciembre de 2015, en la
que especificó, entre otras cosas, que para las concesiones
otorgadas previo al fallo, se deberá mantener el beneficio
de la prórroga automática, en consideración de la seguridad
jurídica y de que dicho beneficio es un derecho adquirido
de los concesionarios.
Por tanto, la Sala estableció a la Asamblea Legislativa
un plazo hasta el 31 de diciembre de 2015 para emitir
legislación que corrija las inconstitucionalidades declaradas.
Este plazo se incumplió a pesar de que hubo un acuerdo en
diciembre, puesto que el FMLN presentó un proyecto
y GANA retiró su apoyo a la propuesta del PCN, apoyada
también por ARENA. En resolución de enero, dicho
plazo fue extendido hasta el 31 de marzo de 2016. Un
día antes del vencimiento del plazo concedido por la Sala
de lo Constitucional, la SIGET presentó a la Asamblea
Legislativa un anteproyecto de reformas a la Ley de
Telecomunicaciones, el cual es más amplio y legisla sobre
aspectos no contemplados en la sentencia. Ello implicó
que nuevamente se extendiera la discusión de las reformas
a la ley. Posteriormente, la superintendenta, Blanca Coto,
presentó a la Comisión Ad Hoc que estudia la reforma, una
versión distinta del proyecto. Si bien el proyecto de ley fue
consultado, un problema ha sido el cambio en versiones
del mismo. Por ejemplo, la Cámara Salvadoreña de
Telecomunicaciones (Casatel) afirma que el proyecto que se
les presentó a las telefonías no fue el mismo
que el que posteriormente se presentara a la
Asamblea Legislativa, y que las reformas sí afectarían a
este sector115.
Eje Transparencia • Primer Semestre 2016
66 67
EstudiosLegales
El 5 de mayo de 2016, con el voto de 81 diputados, se
aprobaron las reformas a la LT en base a la propuesta de
la SIGET116. La aprobación de la reforma se dio en un
ambiente de urgencia, por estar la Asamblea Legislativa
fuera del plazo otorgado por la Sala. Sin embargo,
esta reforma aborda diversos temas, muchos más de
los ordenados por la sentencia, como: aumento de
las sanciones, la necesidad de la autorización de la SIGET
para la transferencia de frecuencias, mecanismos para
la consulta a la Superintendencia de Competencia,
cambio en el cálculo de la tasa anual para las estaciones de
radiodifusión, regularización de las frecuencias oficiales,
entre muchos otros puntos.
El procedimiento de asignación de concesiones se
reforma de manera que satisface lo ordenado por la
Sala, al contemplar una modalidad de adjudicación
por concurso, pero este no solo se habilita para los
medios comunitarios, sino para todo tipo de concesión
del espectro radioeléctrico. La protección para los
medios comunitarios es que estos necesariamente
deben adjudicarse por medio del concurso y están
liberados del pago de la tasa anual en concepto de
gestión del espectro, pagadera a la SIGET. Se habilita a
la SIGET para iniciar el procedimiento de concesión de
oficio. Se considera que se debió haber incorporado
un procedimiento especial para radio y televisión
que incorporara el concurso para el caso de las radios
comunitarias. En cambio, se modifica el procedimiento en
general, que da más discreción a la SIGET. La discreción
proviene de la amplia facultad de diseño de los términos
de referencia que tiene la SIGET. Además, al sustituir
artículos en el proceso general, se deja sin desarrollo legal
el procedimiento de la subasta, el cual es importante
no solo para radio y televisión comercial, sino para el
resto de procesos de concesión para otros servicios de
telecomunicaciones.
Otro aspecto que se modifica es el procedimiento para
renovación de las concesiones de todo tipo y no solo
para radio y televisión como consignaba la sentencia
de la Sala de lo Constitucional, aunque se mantienen
para los concesionarios actuales las reglas de la Ley de
Telecomunicaciones anterior. Otro aspecto regulado, de
conformidad con la sentencia, son las disposiciones para la
transición a la televisión digital, que incluye el deber de
la SIGET de trasladar a los afectados a nuevas frecuencias
respetando el ancho de banda originalmente otorgado.
Además, y aunque no era necesario, se incluyó la
facultad a SIGET para que elabore el Plan Nacional
de Televisión Digital Terrestre, que incluya el estándar a
adoptar y la implementación del Dividendo Digital, con un
plazo de un año desde que entre en vigencia la ley. Para
permitir a los afectados realizar las inversiones necesarias,
es importante que la SIGET cumpla con esto cuanto antes.
Las reformas adicionales a lo ordenado por la Sala son
múltiples y son aspectos fundamentales: su objeto, fines y
principios, aumento significativo de sanciones, modificación
de la contribución especial a una tasa anual, implicando un
aumento amplio de lo que pagarán los concesionarios. Una
reforma importante es que se establecen requisitos para la
transferencia y arrendamiento del derecho de explotación
del espectro y la participación de la Superintendencia
de Competencia (SC) en estos procesos y también en las
concesiones. Los demandantes solicitaron que también
se dictara la inconstitucionalidad de la LT, por omitir el
establecimiento de mecanismos para el control de prácticas
anticompetitivas, este motivo fue desestimado por la
Sala. No obstante, el Consejo Directivo de la SC emitió una
opinión estableciendo que carecía de mecanismos de
prevención, por lo que de alguna manera este aspecto de
la reforma es conforme a esta opinión y puede ser útil como
medida de prevención de acciones que afecten la
libre competencia.
68
En este caso, si bien fue positivo que la Asamblea
Legislativa cumplió con regular los aspectos que
mandaba la Sala de lo Constitucional, preocupa el
retraso que hubo y el uso del mismo para apresurar
Eje Transparencia • Primer Semestre 2016
reformas a la LT que no estaban relacionadas con la
sentencia y que no fueron ampliamente discutidas
con todos los sectores.
6. CONCLUSIONES
Para el combate de la corrupción es importante contar con un buen marco legal, pero igual de
importante es la voluntad política de aplicar la ley vigente. Esto queda claro con los casos de
enriquecimiento ilícito que se han tramitado con una ley obsoleta. No obstante, es importante
que, mientras resuelve la Sala de lo Constitucional en el caso contra la Ley de Probidad
aprobada en diciembre de 2015, se proceda a trabajar en la nueva legislación en esta materia.
Continúan habiendo obstáculos en la implementación de la LAIP, a pesar de que se cumplieron
5 años de su aprobación. Por ejemplo, se han evidenciado reservas a información que
no obedecen al principio de máxima publicidad. Sobre todo, preocupa que algunos entes
obligados muestran resistencias a la transparencia.
Debe fortalecerse el TEG, que en diez años de funcionamiento ha tenido poca efectividad en la
sanción de conductas contrarias a la ética pública.
El sistema de transparencia debe estar más coordinado para asegurar su efectividad y ser más
coherente con la finalidad de contribuir a un cambio de cultura. A la vez se requiere de una alta
demanda ciudadana que impulse ese cambio.
En materia de libertad de expresión, fue importante la aprobación de reformas a la Ley de
Telecomunicaciones en mayo de 2016, como cumplimiento de la sentencia del 29 de julio de
2015 de la Sala de lo Constitucional. Preocupa la actitud confrontativa del Presidente contra los
medios de comunicación y periodistas.
68 69
EstudiosLegales
NOTAS FINALES ESTADO DE DERECHO
1 La metodología completa puede ser consultada en: Bertelsmann Stiftung. (2016). Transformation Index Methodology. [En línea] Disponible en: http://www.bti-project.org/en/index/methodology/ [Consultado el 14 de junio de 2016].
2 Berstelmann Stiftung. (2016). Bertelsmann Transformation Index. [En línea] Disponible en: http://www.bti-project.org/en/index/status-index/ [Consultado el 16 de junio de 2016].
3 Resolución de cumplimiento en el proceso 43-2013. [En línea]. Disponible en: http://www.asamblea.gob.sv/sesion-plenaria/seguimiento/legislatura-2012-2015/2015/no.-135-del-11-feb-2015/correspondencia/piezas-a/8a/archivo_pdf_utilsAL Consultado el 26 de junio de 2016.
4 Benítez, Beatriz. (2016). TSE multará a cinco partidos por no revelar sus donantes. La Prensa Gráfica. [En línea]. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/07/12/tse-multara-a-cinco-partidos-por-no-revelar-sus-donantes [Consultado el 13 de julio de 2016].
5 D. L 928, Diario Oficial n.º 23, tomo n.º 406, correspondiente al 4-02-2015
6 FUSADES. (2016). Reformas al Código Electoral y a la Ley de Partidos Políticos en materia de voto cruzado, regulación del financiamiento político, democracia interna e integración de los Organismos Electorales Temporales. Serie de Investigación 1-2016. Pp. 154 y ss. [En línea] http://fusades.org/sites/default/files/Serie%20de%20Investigacion%20Reformas_0.pdf [Consultado el 5 de julio de 2016]
7 Zometa, José. (2016). Sánchez Cerén tilda de “golpista” a Sala por separar magistrados de Corte de Cuentas. El Diario de Hoy. [En línea] Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/sanchez-ceren-tilda-golpista-sala-por-separar-magistrados-corte-cuentas-117038 [Consultado el 30 de junio de 2016]
8 Comisión Política del FMLN. (2016). A 2 años de Gobierno: El Salvador Avanza Gobernando con la Gente. Comunicado de prensa publicado en Diario Co Latino 31 de mayo de 2016, pág. 24.
9 FUSADES. (2016). El Salvador. Año Político: Junio 2015 - Mayo 2016. FUSADES. Pp. 136.
10 Redacción El Diario de Hoy (2016). Las 5 frases más polémicas del diputado Medardo González contra la Sala. El Diario de Hoy. . [En línea] Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/las-frases-mas-polemicas-del-diputado-medardo-gonzalez-contra-sala-119688 [Consultado el 22 de julio de 2016]
11 Labrador, Gabriel; Sanz, José Luis y Valencia Caravantes, Daniel. (2016). Capturan a militares acusados en el caso jesuitas. El Faro. [En línea] Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201602/el_salvador/17984/ [Consultado el 30 de junio de 2016]
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14 Martínez, Oscar y Valencia, Daniel. (2016). PDDH concluye que Policía y militares cometieron ejecuciones extralegales. El Faro. [En línea] Disponible en: http://www.elfaro.net/es/201604/el_salvador/18494/PDDH-concluye-que-Polic%C3%ADa-y-militares-cometieron-ejecuciones-extralegales.htm [Consultado el 30 de junio de 2016].
15 Avelar, Bryan. (2016). El Escuadrón caza pandilleros. Revista Factum. [En línea] Disponible en: http://revistafactum.com/el-escuadron-cazapandilleros/. [Consultado el 30 de junio de 2016]
16 FUSADES. (2015). Informe de Coyuntura Legal e Institucional, primer semestre de 2015. Pp. 2-3. [En línea] Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/Documento%20Informe%20de%20Coyuntura%20Legal%20I%202015_0.pdf [Consultado el 25 de junio de
2016]
17 Entrevista presencial realizada el 14 de junio de 2016 a la consejera Marina de Jesús Marenco de Torrento.
18 Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales. (2016). Dictamen Favorable No. 30. [En línea] Disponible en: http://observatoriojudicial.org.sv/images/pdfnoticias/prorroga.pdf [Consultado el 16 de junio de 2016]
19 Magaña, Yolanda. (2016). Sin nombrar 169 jueces por falta de Judicatura. Diario El Mundo. [En línea] Disponible en: http://elmundo.sv/sin-nombrar-169-jueces-por-falta-de-judicatura/ [Consultado el 5 de julio de 2016]
20 Observatorio Judicial. (2016). Atraso en elección de los miembros del CNJ. [En línea] Disponible en: http://observatoriojudicial.org.sv/index.php/noticias/18-slider/374-atraso-cnj-miembros [Consultado el 16 de junio de 2016]
21 Romero, Fernando. (2016). Gallegos: “Ni hincados que pongan a los 84 diputados” lograrían elegir al CNJ. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/06/16/gallegos-ni-hincados-que-pongan-a-los-84-diputados-lograrian-elegir-al-cnj [Consultado el 16 de junio de 2016]
22 Corte Suprema de Justicia. (2016): Rendición de Cunetas 2015. [En línea] http://es.calameo.com/read/000707614b50acea8dc58 [Consultado el 15 de mayo de 2016]
23 A partir de este semestre se ha empezado a incluir en los casos de habeas corpus, las revisiones de casos presentados ante cámaras de segunda instancia que luego se llevan a la Sala de lo Constitucional.
24 Por ejemplo, la Sala de lo Penal tramita indultos, conmutaciones, excusas y recusaciones y la Sala de lo Civil, tramita diligencias de autorización, rehabilitación y sanción de jueces ejecutores de embargo, así como también excusas o recusaciones.
25 Ya para 1998, la Corte Constitucional de Colombia sentenciaba un estado de cosas inconstitucional en lo relativo al hacinamiento del sistema penitenciario colombiano, mediante la sentencia T-153/98. Ver: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1998/t-153-98.htm
Notas Finales • Primer semestre 2016
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Notas Finales • Primer semestre 2016
26 En este sentido, Henao Pérez, J. (2013). El juez constitucional: un actor de las políticas públicas. Revista de Economía Institucional, 15 (29, segundo semestre 2013), pp.67-102.
27 FUSADES. (2016). Reformas al Código Electoral y a la Ley de Partidos Políticos en materia de voto cruzado, regulación del financiamiento político, democracia interna e integración de los Organismos Electorales Temporales. Serie de Investigación 1-2016. Pp. 154 y ss. [En línea] http://fusades.org/sites/default/files/Serie%20de%20Investigacion%20Reformas_0.pdf [Consultado el 5 de julio de 2016]
28 Romero, Fernando. (2016). Se agrava situación de transfuguismo municipal a favor del partido GANA. La Prensa Gráfica. http://www.laprensagrafica.com/2016/04/19/se-agrava-situacion-de-transfuguismo-municipal-a-favor-del-partido-gana [Consultado el 13 de mayo de 2016]
29 Romero, Fernando. (2016). Cuatro alcaldes se han vuelto tránsfugas en el período de 2015-2018. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/03/22/nac2203casos-han-favorec-a-gana [Consultado el 13 de mayo de 2016]
30 GANA. (2016). GANA juramento a Alcalde Narciso Ramírez como líder Departamental de Ahuachapán. GANA. [En línea] Disponible en: http://gana.org.sv/gana-juramento-a-alcalde-narciso-ramirez-como-lider-departamental-de-ahuachapan/ [Consultado el 13 de mayo de 2015]
31 Cáceres, Gabriela. (2016). Piden a CSJ prohibir transfuguismo de alcaldes y concejales. La Prensa Gráfica. [En línea] Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/03/22/piden-a-csj-prohibir-transfuguismo-de-alcaldes-y-concejales [Consultado el 13 de mayo de 2016]
32 FUSADES (2014). Informe de Coyuntura Legal e Institucional segundo semestre de 2014. Pp. 18. Consultado el 13 de mayo de 2016 en: http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/INFORME%20COYUNTURA%20LEGAL%202%C2%BA%20SEMESTRE%202014%20%281%29.pdf
NOTAS FINALES CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
33 BRC. REDIBACEN: Abril 2016. Estimación del Costo Económico de la Violencia en El Salvador, año 2014. Disponible en: http://www.bcr.gob.sv/bcrsite/uploaded/content/category/1745118187.pdf
34 FUSADES. Diciembre 2015. Encuesta Dinámica Empresarial, módulo: transporte y logística.
35 Orellana, Javier. (2016). EAU: El Salvador debe reducir la tramitología. La Prensa Gráfica. 20 de julio de 2016. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/2016/07/20/eua-el-salvador-debe-reducir-la-tramitologia
36 Garza, Mario. Rompiendo el círculo vicioso de bajo crecimiento en El Salvador. Diálogo a fondo. Fondo Monetario Internacional. Julio 1, 2016. Disponible en: http://blog-dialogoafondo.org/?p=6642
37 The Heritage Foundation, Índice de Libertad Económica 2016. Disponible en: http://www.heritage.org/index/country/elsalvador
38 The Heritage Foundation, Índice de Libertad Económica 2006. Disponible en: http://courses.wcupa.edu/rbove/eco343/060compecon/general%20comparative/Index2006.pdf
39 FUSADES. Junio 2016. Encuesta Dinámica Empresarial, módulo: Aspectos que causan incertidumbre. Pregunta: Califique el grado de incertidumbre que provocan los aspectos siguientes, siendo uno de ellos el cambio en el sistema de pensiones de uno individual a uno de reparto. Incluido a partir de la reforma que está impulsando el Órgano Ejecutivo.
40 Entrevista Director del Organismo de Mejora Regulatoria, Henry Campos, y miembros del equipo técnico, René Pineda y Carlos Guzmán. 7 de julio de 2016.
41 FUSADES. Junio 2015. Diagnóstico y propuestas para el fortalecimiento del marco legal e institucional del clima de negocios en El Salvador. Pg. 120.
42 http://app.proesa.gob.sv/proyecto-app-1/
43 FUSADES. (enero de 2016). Los fondos de pensiones no le pertenecen al Estado, le pertenecen a los trabajadores afiliados. Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/Los%20fondos%20de%20pensiones%20no%20le%20pertenecen%20al%20Estado.pdf
44 Análisis Legal e Institucional FUSADES. Mayo 2016. Cuestionamientos constitucionales a la propuesta de cobro de la deuda tributaria.
45 El decreto debe ser publicado en el Diario Oficial de la misma fecha, pero dado el retraso existente en esta publicación, no ha circulado todavía.
46 La Prensa Gráfica. 11 de junio de 2016. Incremento del 13% en energía aumentará costos de producción. http://www.laprensagrafica.com/2016/07/08/incremento-del-13-en-energia-aumentara-costos-de-producción.
47 Elaborado con base en información proporcionada por la Cámara de la Industria Textil, Confección y Zonas Francas de El Salvador (CAMTEX).
48 Brazaletes para reos en fase de confianza tardarán un año más. El Diario de Hoy. 14 de julio de 2016. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/brazaletes-para-reos-fase-confianza-tardaran-ano-mas-115806
70 71
EstudiosLegales
NOTAS FINALES TRANSPARENCIA
49 IMF (2016).Corruption costs and mitigating strategies, Fiscal and Legal Affairs Staff, May 2016, pág. 5, disponible en http://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2016/sdn1605.pdf
50 Freedom House (2016). Freedom in the World 2016: Anxious Dictators, Wavering Democracies: Global Freedom under Pressure. Primera edición. [Libro electrónico] Washington, pág.7. Consultado el 26 de mayo de 2016 en: https://freedomhouse.org/sites/default/files/FH_FITW_Report_2016.pdf
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68 Todos los escritos presentados por Acción Ciudadana a los partidos, al TSE, al Ministerio de Hacienda, al IAIP y las respectivas respuesta están disponibles en http://herramientas.elfaro.net/el-camino-hacia-los-financistas/ consultada el 01.07.2016
69 El Faro, “6 familias acaparan las donaciones al partido Arena”, 4 de julio de 2016 en http://www.elfaro.net/es/201607/el_salvador/18873/Seis-familias-acaparan-las-donaciones-al-partido-Arena.htm consultada el 8 de julio de 2016
70 TSE sanciona con multa a partidos GANA y PDC en http://www.tse.gob.sv/77-categorias-tse/noticias/1108-tse-sanciona-con-multa-a-partidos-gana-y-pdc consultada el 11 de julio de 2016
71 TSE sanción a ARENA y al FMLN por incumplir sentencia en http://www.tse.gob.sv/77-categorias-tse/noticias/1109-tse-impone-sancion-a-arena-y-fmln-por-incumplimiento-de-sentencia consultada el 13 de julio de 2016
72 TSE emite fallo sancionatorio contra PCN en http://www.tse.gob.sv/77-categorias-tse/noticias/1110-tse-emite-fallo-sancionatorio-contra-partido-de-concertacion-nacional consultada el 13 de julio de 2016
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72
Notas Finales • Primer semestre 2016
74 LPG, Acción Ciudadana presenta amparo contra TSE y partidos políticos, 23 de junio de 2016, disponible en http://www.laprensagrafica.com/2016/06/23/accion-ciudadana-presenta-un-amparo-contra-tse-y-partidos-politicos consultada el 6 de julio de 2016
75 Puede consultarse www.fmln.org.sv
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80 Salguero, M. (2016). Pdte. CCR: “Mi hijo es un salvadoreño más que necesita trabajar”. La Prensa Gráfica. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.laprensagrafica.com/2016/06/17/pdte-ccr-mi-hijo-es-un-salvadoreo-mas-que-necesita-trabajar
81 Solicitud de Información a la Asamblea Legislativa referencia: OIP-AL 4691/16, resolución de las catorce horas del 7 de julio de 2016.
82 La Prensa Gráfica. (2016). Sala declara inconstitucional elección de magistrados CCR. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.laprensagrafica.com/2016/06/24/sala-declara-inconstitucional-eleccion-de-magistrados-ccr
83 La Prensa Gráfica, “IAIP-aprueba prorroga a CSJ para auditar a expresidentes”, 23 de diciembre de 2015. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.laprensagrafica.com/2015/12/23/iaip-aprueba-prorroga-a-csj-para-auditar-a-expresidentes
84 Cáceres, M. (2016). Los 29 funcionarios que investiga Probidad. El Diario De Hoy. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/los-funcionarios-que-investiga-probidad-100661
85 Zometa, J. (2016). Probidad suma más casos a lista de funcionarios investigados. El Diario De Hoy. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/probidad-suma-mas-casos-lista-funcionarios-investigados-113324
86 Diario El Mundo (2016). Burgos: “No fue criterio arbitrario investigar a expresidentes”. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://elmundo.sv/burgos-no-fue-criterio-%E2%80%A8arbitrario-investigar-a-expresidentes/
87 Castillo, H. & Ayala, L. (2016). Abogados ponen denuncia en FGR contra Belarmino Jaime, Sidney Blanco y jefe de Probidad por actos arbitrarios en investigaciones. La Página. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/118117/2016/05/31/Abogados-ponen-denuncia-en-FGR-contra-Belarmino-Jaime-Sidney-Blanco-y-jefe-de-Probidad-por-actos-arbitrarios-en-investigaciones
88 Pino, R. (2016). Abogados buscan impedir se divulguen casos de Probidad. Diario El Mundo. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://elmundo.sv/abogados-buscan-impedir-se-divulguen-casos-de-probidad/
89 Luna, S. (2016). Ponen reglas a Probidad para investigaciones. El Diario De Hoy. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/ponen-reglas-probidad-para-investigaciones-112492
90 Centro de Estudios Jurídicos. (2016). Las molestas investigaciones de Probidad. La Prensa Gráfica. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.laprensagrafica.com/2016/06/06/las-molestas-investigaciones-de-probidad
91 Velásquez, W. (2016). Entregan auditorías de patrimonio de los expresidentes Funes y Saca; Flores sigue pendiente por señalamientos. La Página. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.lapagina.com.sv/nacionales/114857/2016/02/23/Entregan-auditorias-de-patrimonio-de-los-expresidentes-Funes-y-Saca-Flores-sigue-pendiente-por-senalamientos
92 López, J. (2016). Cámara admite la prueba a favor y en contra de diputado López Cardoza. El Diario De Hoy. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/contunua-audiencia-contra-del-diputado-lopez-cardoza-109521
93 Morales, N. (2016). Cámara pospone audiencia probatoria en caso diputado Cardoza. La Página. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.lapagina.com.sv/ampliar.php?id=118382
94 Luna, S. (2016). Fiscalía acusa Leonel Flores de enriquecimiento ilícito. El Diario De Hoy. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/fiscalia-acusa-leonel-flores-enriquecimiento-ilicito-98491
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96 Diario El Mundo, (2016). FGR demanda a Funes, a su hijo y exesposa por enriquecimiento ilícito. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://elmundo.sv/fgr-demanda-a-funes-a-su-hijo-y-exesposa-por-enriquecimiento-ilicito/
97 López, J. (2016). Cámara abre juicio a Mauricio Funes por presunto enriquecimiento ilícito. El Diario De Hoy. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/camara-abre-juicio-mauricio-funes-por-presunto-enriquecimiento-ilicito-111915
98 Vásquez, J. (2016). Presenta defensa ante demanda de enriquecimiento. Diario El Mundo. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://elmundo.sv/presenta-defensa-ante-demanda-de-enriquecimiento
99 Arauz, S. (2016). Tony Saca, el segundo expresidente a juicio por enriquecimiento ilícito. El Faro. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.elfaro.net/es/201602/el_salvador/18098/Tony-Saca-el-segundo-expresidente-a-juicio-por-enriquecimiento-il%C3%ADcito.htm
72 73
EstudiosLegales
100 Chávez, G. (2016). FGR demanda a expresidente Saca por enriquecimiento ilícito. Diario El Mundo. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://elmundo.sv/fgr-demanda-a-expresidente-saca-por-enriquecimiento-ilicito/
101 Diario El Mundo. (2016). Admiten demanda por enriquecimiento ilícito contra Antonio Saca y esposa. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://elmundo.sv/admiten-demanda-por-enriquecimiento-ilicito-contra-antonio-saca-y-esposa/
102 Meléndez, C. (2016). Sala de lo Civil decidirá si hijos de Saca van a juicio. La Prensa Gráfica. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.laprensagrafica.com/2016/07/05/sala-de-lo-civil-decidira-si-hijos-de-saca-van-a-juicio
103 Pacheco, M. (2016). Diputados dicen que, aunque revele nombres, el TEG está en deuda. La Prensa Gráfica. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.laprensagrafica.com/2016/06/15/diputados-dicen-que-aunque-revele-nombres-el-teg-esta-en-deuda
104 Zometa, J. (2016). Tribunal de Ética Gubernamental exonera de cargos a Sigfrido Reyes en 4 casos. El Diario De Hoy. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/teg-exonera-cargos-sigfrido-reyes-casos-115418
105 Mendoza, B. (2016). Estos son los funcionarios públicos investigados por el TEG. La Prensa Gráfica. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.laprensagrafica.com/2016/06/14/estos-son-los-funcionarios-publicos-investigados-por-el-teg
106 Meléndez, C. & Cáceres, G. (2016). Exfiscal Luis Martínez vendió justicia: TEG. La Prensa Gráfica. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.laprensagrafica.com/2016/07/15/naj1507exfiscal-general-por-favo
107 Ídem.
108 Salomón Rudamas, Presidente TEG con demanda ante FGR, Diario El Mundo, 20 de julio de 2016 disponible en http://elmundo.sv/presidente-teg-con-demanda-ante-fgr/
109 TEG. Remuneraciones. Consultado el 30 de junio de 2016, en: http://www.teg.gob.sv/remuneraciones
110 “A prisión alcaldes y exalcaldes por actos de corrupción” en http://102nueve.com/noticia/nacional/a-prision-alcaldes-y-ex-alcaldes-por-actos-de-corrupcion/ consultada el 13 de julio de 2016
111 LPG, “Fiscalía ordena investigar tres alcaldías por contratos LED”, 7 de julio de 2016, en http://www.laprensagrafica.com/2016/07/07/fiscalia-ordena-investigar-tres-alcaldias-por-contratos-led consultado el 13 de julio de 2016
112 Reporteros Sin Fronteras (2016). Clasificación Mundial de la Libertad de Prensa. Reporteros sin Fronteras. Consultado el 19 de julio de 2016 en: https://rsf.org/es/metodologia-detallada
113 Redacción Multimedia (2016). Presidente Cerén a la defensiva tras consultar a Payés sobre pornofiesta. La Prensa Gráfica. Consultado el 1 de agosto de 2016 en: http://www.laprensagrafica.com/2016/03/02/presidente-ceren-a-la-defensiva-tras-consultar-a-payes-por-pornofiesta
114 Relatoría Especial de Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. (2016). Informe Anual. Página 172. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.oas.org/es/cidh/expresion/informes/anuales.asp
115 Mancía, P. (2016). Casatel: “no conocemos la propuesta de reforma a las telecomunicaciones del gobierno”. El Diario De Hoy. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.elsalvador.com/articulo/negocios/casatel-conocemos-propuesta-reforma-las-telecomunicaciones-del-gobierno-106212
116 Mendoza, R. (2016). Aprueban reformas a Ley de Telecomunicaciones. El Diario De Hoy. Consultado el 19 de julio de 2016 en: http://www.elsalvador.com/articulo/nacional/aprueban-reformas-ley-telecomunicaciones-111806
NOTAS FINALES CLIMA DE NEGOCIOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
117 FUSADES. (2016) El Salvador. Año Político Junio de 2015 – mayo 2016. FUSADES. PP. 151-152. Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/Documento%20El%20Salvador%20a%C3%B1o%20politico%202015-2016.pdf
118 FUSADES. Informe de Coyuntura Legal e Institucional, Primer Semestre de 2015. Disponible en: http://fusades.org/areas-de-investigacion/informe-de-coyuntura-legal-e-institucional-primer-semestre-de-2015-0
119 Solicitud de acceso a la información No. 145-UAIP-FGR-2016.
120 Diario Oficial No. 56, Tomo No. 406, del 23 de marzo de 2015
121 LECDE. Considerando V.
122 FUSADES. Consideraciones sobre el Proyecto de Ley Especial contra el Delito de Extorsión. Op. cit.
123 Respuesta a solicitud de información con referencia UCATI-SIN no. 0182/2016, realizada el 29 de marzo de 2016, a la UAIP de la PNC; recibida el 5 de abril de 2016.
124 Respuesta a solicitud de información hecha el 29 de febrero de 2016, a la UAIP de la FGR, recibida el 11 de marzo de 2016.
125 Respuesta a solicitud de información con referencia SIPV No. 046-2016, realizada el 26 de febrero de 2016, a la UAIP de la SIGET; recibida el 10 de marzo de 2016.
126 Ibíd.
74
127 Este reglamento fue suscrito por la Superintendenta General de Electricidad y Telecomunicaciones el día 5 de abril de 2016, y publicado en el Diario Oficial no. 62, tomo no. 411 del 6 de abril del mismo año.
128 Romero, Fernando. (2011). Porcentajes de extorsión desde las cárceles no disminuye. La Prensa Gráfica. 16 de abril de 2011. Disponible en: http://www.laprensagrafica.com/el-salvador/judicial/185223-porcentaje-extorsion-desde-las-carceles-no-disminuye.html
129 Respuesta a solicitud de información con referencia PNC/UAIP/243/2016, realizada el 6 de mayo de 2016, a la UAIP de la PNC; recibida el 23 de mayo de 2016.
130 Ibíd.
131 Canal 12. Bloqueo de señal de telefónica afecta a habitantes de sector. 4 de abril de 2016. Transmisión disponible en: http://www.canal12.com.sv/actualidad/bloqueo-senal-telefonica-afecta-habitantes-sector-13180
132 Decreto Legislativo 321, del 1 de abril de 2016, publicado en el Diario Oficial No. 59, Tomo 411 del 1 de abril de 2016
133 Escalante, Diana y Marroquín, Davis. (2016). Asesinan a 11 hombre en San Juan Opico. El Diario de Hoy. Disponible en: http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/asesinan-hombres-san-juan-opico-103660
134 FUSADES. (2016) El Salvador. Año Político Junio de 2015 – mayo 2016. FUSADES. PP. 170 Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/Documento%20El%20Salvador%20a%C3%B1o%20politico%202015-2016.pdf
135 FUSADES (2016). Consideraciones jurídicas sobre las medidas extraordinarias aprobadas para los centros penitenciarios. 68. Análisis Legal e Institucional No. 182. Disponible en: http://fusades.org/sites/default/files/investigaciones/Consideraciones%20jur%C3%ADdicas.pdf
136 Respuesta a solicitud de acceso a la información de la Dirección General de Centro Penales UAIP/OIR/190/2016
137 Decreto Legislativo 314 del 16 de marzo de 2016, publicado en el Diario Oficial No. 58 Tomo No. 410, del 31 de marzo de 2016.
138 Sala de lo Constitucional. Sentencia acumulada No. 63-2010/69-2010/77-2010/93-2010/11-2011/27-2011, del 29 de abril de 2013
139 El decreto fue publicado en el D. O. no. 58, tomo no. 410, del 31 de marzo de 2016.
140 Respuesta a solicitud de información con referencia UAIP/OIR/078/2016, realizada el 17 de marzo de 2016, a la UAIP de al DGCP; recibida el 5 de abril de 2016.
141 Decreto Legislativo No. 380, del 19 de mayo de 2016, publicado en el D.O. No. 100, Tomo 411 del 31 de mayo de 2016.
142 Decreto Legislativo No. 379, del 19 de mayo de 2016, publicado en el D.O. No. 100, Tomo 411 del 31 de mayo de 2016.
143 Decreto Legislativo 347, del 21 de abril de 2016, publicado en el Diario Oficial No. 81, Tomo 411 del 3 de mayo de 2016.
144 Decreto Legislativo 354, del 28 de abril de 2016, publicado en el Diario Oficial No. 87, Tomo 411 del 12 de mayo de 2016.
145 Decreto Legislativo 349, del 21 de abril de 2016, publicado en el Diario Oficial No. 81, Tomo 411 del 3 de mayo de 2016.
146 Decreto Legislativo 348, del 21 de abril de 2016, publicado en el Diario Oficial No. 81, Tomo 411 del 3 de mayo de 2016.
147 Decreto Legislativo 355, del 28 de abril de 2016, publicado en el Diario Oficial No. 87, Tomo 411 del 12 de mayo de 2016
Notas Finales • Primer semestre 2016
74
Coordinador
COMISIÓN
Coordinadora Alterna
Miembros
Director
Investigadores
DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS LEGALES
Pedro Alejandro Mendoza Calderón
Claudia Beatriz Umaña Araujo
Pedro Luis Apóstolo
Guillermo Ávila Qüehl
Ricardo Cevallos
Fidel Chávez Mena
Helga Cuéllar-Marchelli
Giancarlo de la Gasca
Rafael Arnoldo Gómez
Carlos Mauricio Guzmán Segovia
René Hernández González
René Hernández Valiente
José Ángel Quirós
Luis Mario Rodríguez
Mario Enrique Sáenz
Álvaro Trigueros
Mauricio Ungo Bustamante
Javier Castro De León
José Miguel Arévalo Rengifo
Lilliam Arrieta de Carsana
Carmina Castro de Villamariona
Marjorie Chorro de Trigueros
Oscar Alfredo Pineda
Roberto Vidales
Departamento de Estudios Legales • DELFundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social,FUSADES
Edificio FUSADES, Bulevar y Urbanización Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador, Apartado Postal 01-278,Tels.: (503) 2248-5600, (503) 2248-5671Fax: (503) 2248-5603
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