przejrzysty samorząd. podręcznik dobrych praktyk

Redakcja: Bogdan Baran

Opracowanie graficzne: Katarzyna Juras

Projekt okładki: MI Polska, Agencja Reklamowa

Copyright © 2006 by Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji

Copyright © 2006 by Authors

ISBN 83-7383-203-3

Wydanie pierwsze

Publikacja powstała w ramach projektu „Wzmacnianie wdrażania strategii anty-korupcyjnej”, finansowanego ze środków Unii Europejskiej (Phare 2003) orazśrodków budżetu państwa, a koordynowanego przez Departament Administracji Publicznej MSWiA.

Projekt realizowany przez konsorcjum: LRDP Kantor Ltd. Londyn i KANTOR Polska.

Wydawnictwo Naukowe „Scholar” Spółka z o.o.ul. Krakowskie Przedmieście 62, 00-322 Warszawatel./fax 0 22 828 95 63, 0 22 826 59 21, 0 22 828 93 91dział handlowy 0 22 635 74 04 wew. 219 lub jw. wew. 105, 108e-mail: info@scholar.com.pl http://www.scholar.com.pl

Wprowadzenie Cezary Trutkowski 7

Rozdział 1Międzynarodowe doświadczenia w przeciwdziałaniu korupcji w administracji publicznej Tomasz Grzegorz Grosse 21

Rozdział 2Przeciwdziałanie korupcji w Polsce – doświadczenia działań Piotr Koryś 39

Rozdział 3Prawne aspekty zjawisk korupcyjnych Anna Wojciechowska-Nowak 55

Rozdział 4Konflikt interesów Tomasz Potkański 73

Rozdział 5Etyka w działaniu urzędnika publicznego Przemysław Fenrych 97

Rozdział 6Przepływ informacji w urzędzie. Zarządzanie wiedzą Beata Kozłowska 113

Rozdział 7Obsługa klienta urzędu (przejrzysty proces decyzyjny) Piotr Paweł Szczęsny 133

Rozdział 8Polityka rekrutacyjna Natasza de Szentimray, Bartłomiej Kustoń 151

Rozdział 9Polityka informacyjna urzędu gminy Anna Hejda 175

Rozdział 10Kontrola wewnętrzna i zewnętrzna Wiesława Borczyk, Marek Wójcik 191

Rozdział 11Lokalne strategie antykorupcyjne Wiesława Borczyk, Marek Wójcik 215

Noty o autorach 238

SPIS TREŚCI

1 Autorzy raportu opublikowanego przez Open Society Institute (Monitoring the EU ac-cession process: corruption and anti-corruption policy, 2002) stwierdzają, że: „Systemy komunistyczne wykorzystywały korupcję jako sposób na konsolidację władzy oraz budowę systemów ekonomicznych, których przetrwanie zależało od korupcji. [W efekcie, systemy te] – przynajmniej na późniejszym etapie swego rozwoju – skończyły jako kleptokracje, gdzie rozpowszechniona korupcja i defraudacja majątku stanowiły normę. To z kolei pozostawiło spadek w postaci wzorów zachowań niesprzyjających ustanowieniu dobrze funkcjonujących demokracji czy kultur potępiających korupcję” (s. 43).

2 Cytat za przytaczanym tu raportem Open Society Institute, s. 19.3 Anticorruption in Transition. A Contribution to the Policy Debate (2000).

Cezary Trutkowski

Wprowadzenie

Doświadczenia systemu komunistycznego, w którym kraje Europy Środ-kowo-Wschodniej trwały przez wiele lat, niestety nie sprzyjają budowaniu ani utrwalaniu przejrzystości w życiu publicznym1. Brakuje w tym zakresie wiedzy, nawyków, praktyk, procedur, a niejednokrotnie też tzw. woli poli-tycznej. Dlatego właśnie w wielu krajach postkomunistycznych korupcja pozostaje poważnym problemem społecznym (gdyż wiąże się z destrukcją społecznego zaufania), politycznym (ponieważ niszczy wiarę w sens de-mokratycznego uczestnictwa) i ekonomicznym (przyczyniając się do po-ważnych strat w gospodarce). Problemy te wskazała Komisja Europejska, która w raporcie opublikowanym w 2001 roku (przed poszerzeniem UE o dziesięć nowych państw) stwierdzała: „(...) korupcja, przekupstwo i prze-stępstwa ekonomiczne wciąż są bardzo rozpowszechnione w krajach kan-dydackich, gdzie przyczyniają się do zaniku zaufania ze strony obywateli i dyskredytują wprowadzane reformy”2.

Także Bank Światowy podkreśla3, że właściwie we wszystkich krajach by-łego bloku sowieckiego korupcja (w różnej postaci) pozostaje problemem bardzo istotnym. W Polsce jej poziom nie spada poniżej „średniego” na obydwu wyróżnianych przez Bank wymiarach: wymiarze „zawłaszczenia państwa” i wymiarze „korupcji administracyjnej”. Pierwszy z nich ozna-cza działania jednostek, grup czy instytucji zmierzające do nieformalnego wpływania na stanowienie prawa w celu zabezpieczenia prywatnych in-teresów (na ogół ze znaczną szkodą dla dobra publicznego). Działania te są na ogół związane z nielegalnym i niejawnym przekazywaniem korzyści

zawłasz-czeniepaństwa

osobom sprawującym funkcje publiczne. Drugi, czyli korupcja administracyj-na, związany jest z kolei ze świadomym omijaniem bądź łamaniem obowiązu-jącego już prawa w celu osiągnięcia prywatnych korzyści i również wiąże się z uzyskiwaniem nielegalnych korzyści przez funkcjonariuszy publicznych.

Zgodnie z opinią wyrażoną w cytowanym tu raporcie Banku Światowego „kraje przechodzące transformację ustrojową zaangażowały się w intensyw-ny proces definiowania podstawowych zasad i określania reguł działania głównych instytucji rządzących sferą ekonomiczną i społeczną przy jedno-cześnie dokonywanej redystrybucji większości posiadanych zasobów [np. reprywatyzacji majątku państwowego – C. T.]. W wielu krajach znaczący wpływ na ten proces wywarły działania o charakterze korupcyjnym, zmie-rzające do zaspokojenia wpływów wąskich grup interesów i tym samym za-kłócające prawidłowy rozwój ekonomiczny i polityczny”4. Nic zatem dziw-nego, że w przekonaniu wielu obserwatorów życia publicznego „korupcja w Polsce porzuciła już dawno szarawe formy socjalistycznego kamuflażu i zaczęła – podobnie jak dzieje się na całym świecie – wieść żywot jawny, wielobarwny, urozmaicony: w urzędach, gabinetach lekarskich, na ulicach, w kuluarach politycznych salonów, w świetle dziennikarskich reflektorów”5. Opinie tego typu pozostają w zgodzie z przekonaniami zdecydowanej więk-szości społeczeństwa o wszechobecności korupcji w naszej rzeczywistości.

Warto jednak podkreślić, że mamy tu na ogół do czynienia nie tyle z fak-tami, co z generalną opinią o korupcji, odnoszącą się do całości krajowej administracji – obydwa przytaczane wyżej indeksy Banku Światowego doty-

4 Tamże, s. xiii.5 M. Środa, Wstęp do wydania polskiego, w: Susan Rose-Ackerman, Korupcja i rządy. War-

szawa: Fundacja im. Stefana Batorego i Wydawnictwo Sic! 2001.

8 Wprowadzenie

Wskaźnik korupcji administracyjnej

korupcja admini-

stracyjna

czą postrzegania korupcji przez właścicieli firm i zwykłych obywateli, a nie liczby przypadków, w których korupcja została faktycznie udowodniona. A ponieważ ludzie na ogół wykazują skłonność do generalizacji, to w prze-konaniach obywateli obydwa te wymiary pozostają ze sobą połączone – jako że dość często słyszymy o korupcji z ogólnokrajowych mediów, skłonni je-steśmy do wyrażania przekonania o powszechnym jej występowaniu.

Tymczasem w Polsce, gdzie większość kompetencji administracyjnych została przesunięta na poziom samorządu lokalnego, tj. samorządu gmin-nego i powiatowego, a także w pewnym stopniu – zwiększonym od 1 stycz-nia 2006 – na poziom samorządu regionalnego, tj. wojewódzkiego, oby-watele w niewielu jedynie przypadkach mają do czynienia z administracją rządową, podczas gdy działalność władz lokalnych obserwują niemal na co dzień. Tym samym, w systemach przynajmniej w części zdecentralizowa-nych powinniśmy odróżnić występowanie korupcji na szczeblu krajowym (w znacznej części odnoszącej się do obszaru „zawłaszczania państwa”) od korupcji występującej w administracji samorządowej (przeważnie mającej charakter „administracyjny”).

Dane zgromadzone przez Program „Przeciw Korupcji” Fundacji im. Ste-fana Batorego6 wskazują, że pomimo powszechnego przekonania o obec-ności korupcji w życiu publicznym (wspieranego często opisem kolejnych afer, przynoszonym przez krajowe media) indywidualne doświadczenia dotyczące korupcji na szczeblu lokalnym są dość ograniczone – w 2004 tylko około 30% respondentów w krajowych badaniach wskazywała na występowanie korupcji w samorządzie. Moje własne badania, zrealizowa-ne w 2000 roku w małych polskich miastach7 przyniosły dość zaskakujące w tym zakresie rezultaty – jedynie 10% respondentów zgadzało się wtedy z opinią, że bez łapówki nic się nie da w samorządzie załatwić.

Nie oznacza to oczywiście, że korupcja na szczeblu lokalnym jest pro-blemem drugorzędnym – wszędzie tam bowiem, gdzie mamy do czynie-nia z wykorzystaniem publicznych pieniędzy przy jednoczesnym braku przejrzystych procedur, korupcja będzie kwitła niejako w naturalny spo-sób. W wielu miejscach władze lokalne wolą podejmować decyzje w sposób nie nazbyt przejrzysty w zaciszu swych gabinetów, bez konsultacji i infor-mowania o tym obywateli. Postawa taka nie zawsze musi się oczywiście wiązać z obecnością korupcji czy innych nieetycznych działań. Możliwe, że niektórzy urzędnicy lokalni po prostu nie widzą potrzeby społecznych konsultacji, nie doceniają konieczności informowania o podejmowanych

6 Więcej informacji można znaleźć na stronie Programu: www.batory.org.pl/korupcja/ index.htm.

7 Więcej o tych badaniach znajdzie Czytelnik w książce: C. Trutkowski, S. Mandes, Kapitał społeczny w małych miastach. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe „Scholar” 2005.

Wprowadzenie 9

działaniach lub w nawale problemów, z którymi muszą sobie radzić, nie znajdują czasu na opracowanie i wdrażanie przejrzystych procedur ad-ministracyjnych. Tym samym zapominają jednak, że brak przejrzystości działań samorządu to niejako zaniechanie przeciwdziałania nielegalnemu wykorzystywaniu tego stanu przez nieuczciwych urzędników.

Jak zawsze istnieje też druga strona medalu. Niektórzy obywatele o działania samorządu w ogóle nie pytają i nie interesują się sprawami lokalnymi. Ponownie, przyczyną takich postaw mogą być doświadczenia historyczne (dawniej pytanie o działania władzy mogło napytać biedy) lub brak wiary w możliwość wywierania jakiegokolwiek wpływu na postępowa-nie administracji. Niezależnie jednak od przyczyn z pewnością brak otwar-tości ze strony samorządu tylko pogłębia takie postawy. W efekcie możemy obserwować powstawanie błędnego koła izolacji władzy – brak przejrzysto-ści działań pogłębia niechęć obywateli do interesowania się sprawami lo-kalnymi, a to z kolei nie skłania władz do podejmowania wysiłków na rzecz zwiększenia przejrzystości. Koło się zamyka, a możliwości korupcji rosną.

ZNACZENIE WSPÓLNOT LOKALNYCH

Myślenie o lokalnej wspólnocie można organizować w dwóch podstawo-wych wymiarach. Pierwszy z nich wyznacza lokalność w sensie geograficz-nym – określa ją w kategoriach wsi, miasteczka, gminy czy powiatu. Drugi wymiar odwołuje się do istniejących więzi społecznych i zawiera w sobie elementy społecznej tożsamości wyznaczanej poczuciem przynależności do określonej grupy i wzajemnym zaufaniem, jakim obdarzają się jej członko-

wie. To właśnie wzajemne zaufanie, zarówno w wymiarze stosun-ków międzyludzkich, jak i relacji pomiędzy obywatelami a władzą lokalną, jest istotnym spoiwem lokalnej społeczności. Co więcej, jak wykazują autorzy licznych badań społecznych realizowanych w różnych krajach8, wzajemne zaufanie i rozbudowane więzi spo-

łeczne związane są na ogół z wysokim poziomem kapitału społecznego, który z kolei decyduje o rozwoju gospodarczym i cywilizacyjnym ludzkich grup i wspólnot lokalnych. W tych miejscach, gdzie kapitał społeczny jest większy, możemy na ogół obserwować szybszy rozwój ekonomiczny, więk-szy dobrobyt, mniejsze wykluczenie społeczne i większe ogólne zadowole-nie z warunków życia. 8 Por. R. Putnam, Demokracja w działaniu. Tradycje obywatelskie we współczesnych Włoszech.

Kraków: Znak 1995; tenże, Bowling Alone: the collapse and revival of American community. New York: Simon and Schuster 2000; J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej: Koncepcje i realizacja. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN 2000; C. Trigilia, Social capital and local development, European Journal of Social Theory 2001, nr 4; C. Trutkowski, S. Man-des, Kapitał spoleczny…, dz. cyt.

10 Wprowadzenie

Zaufanie społeczne wzmacnia

wspólnotę.

Rozwój samorządności stwarza członkom społeczności lokalnych możliwość udziału w sprawowaniu władzy i samodzielnego decydowania o własnych sprawach. Oczywiście nie chcę przez to powiedzieć, że takie społeczności dawniej nie istniały – przecież w bardzo wielu lokalnych śro-dowiskach ludzie znali się od lat, kontaktowali się między sobą i pomagali sobie, gdy zaszła potrzeba, a w wielu wypadkach ich los był uzależniony od szeroko rozbudowanych kontaktów, znajomości i związków z innymi. Jednak te powiązania miały na ogół wymiar wyłącznie prywatny – proble-my miasta czy wsi były najczęściej poza zasięgiem i, w związku z tym, poza obszarem zainteresowania obywateli. Tymczasem, jak zauważa Wiktor Osiatyński, „społeczeństwo to łącząca ludzi ze sobą w sposób trwały więź instytucji, organizacji, ideałów i postaw, które powodują, że ludzie mają poczucie codziennej, a nie odświętnej wspólnoty: wspólnych interesów, wspólnych potrzeb, wspólnych środków działania”9. Społeczność lokalna opiera się na współpracy obywateli działających razem w imię wspólnego dobra, realizujących zadania przekraczające możliwości jednostek i współ-pracujących przy tym ze swoimi przedstawicielami we władzach lokalnych, wybranymi do okresowego zarządzania lokalnymi zasobami.

W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera kwestia sposobu rozumienia samorządności. Odgórnie zarządzona decentralizacja wła-dzy, a następnie lepsze lub gorsze zmienianie prawa nie zbuduje prze-cież społeczeństwa świadomych obywateli. Jak przyznaje Jerzy Regulski, twórca reformy samorządowej w Polsce, „najłatwiej jest zmienić prawo, trudniej przekształcić instytucje, a najtrudniej zmienić ludzką mental-ność i nawyki”10. Tymczasem decentralizacja państwa to nie tylko zmiana w sferze prawnej. Decentralizacja to także przemiana świadomości oby-wateli – zmiana rozumienia tego, czym jest lokalna wspólnota, jakie za-dania przed nią stoją oraz jaka jest rola mieszkańców i samorządu w tej wspólnocie. Doświadczenia wielu krajów pokazują, że dokonanie się ta-kiej przemiany światopoglądowej zajmuje na ogół znacznie więcej czasu niż wprowadzenie najbardziej nawet skomplikowanych zmian prawnych. Jedną z głównych przyczyn tego stanu rzeczy jest zapewne, wspomina-ne już, dziedzictwo czasów komunistycznych. Przez wiele lat samorząd-ność w krajach bloku wschodniego praktycznie nie istniała – o sprawach lokalnych decydowano centralnie, a obywatele nie mieli żadnego wpływu na podejmowane decyzje.

Warto podkreślić, że problemem nie jest tu jedynie zmiana stosunku obywateli do władzy, lecz wyrobienie i przyjęcie całkowicie nowych po-staw w relacjach pomiędzy obywatelami a ich przedstawicielami w samo- 9 Rzeczpospolita obywateli. Warszawa: Rosner i Wspólnicy 2004, s. 119.10 J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej, dz. cyt., s. 388.

Wprowadzenie 11

samorząd-ności trzeba się nauczyć

rządzie. Zmianie w ludzkiej świadomości musi ulec cała koncepcja życia lokalnego i współodpowiedzialności za wszelkie lokalne decyzje – z ludzi zamieszkujących dany obszar i rządzonych przez przedstawicieli różnych władz muszą powstać lokalne wspólnoty obywatelskie – lokalne społecz-ności same o sobie decydujące. Obywatele w Polsce po doświadczeniach lat komunizmu, po czynach społecznych i „dobrowolnym” jednoczeniu się muszą na nowo odkryć dla siebie idee wspólnoty, współodpowiedzialności i współdecydowania oraz wcielić w życie wnioski zrodzone z takiej zmiany. Tylko wtedy, gdy się to dokona, będziemy mogli mówić o prawdziwej de-centralizacji władzy państwowej.

Elementem kluczowym świadomości demokratycznej w odniesieniu do wspólnot lokalnych jest sposób definiowania roli obywatela i roli władz lo-kalnych. W konsekwencji rozumienie tych ról sprowadza się do niezwykle istotnego rozróżnienia pomiędzy samorządnością a lokalnym rządzeniem. Rozwój samorządności związany jest z przemianą postaw obywatelskich. Działanie lokalnej władzy nieodwołujące się do woli i zaangażowania oby-wateli może zaś być przejawem utrwalania się modelu odgórnego, lepsze-go lub gorszego rządzenia biernym społeczeństwem. Co więcej, wyniki ba-dań przeprowadzonych przeze mnie w małych polskich miastach wskazują wyraźnie, że model samorządności (postawa obywatelsko-partycypacyjna) sprzyja rozwojowi kapitału społecznego, podczas gdy rządzenie lokalne (postawa etatystyczno-biurokratyczna) w najlepszym razie do jego rozwoju się nie przyczynia. Różnice pomiędzy tymi dwoma modelami zaprezento-wałem w tabeli11:

Rządzenie lokalne(postawa etatystyczno-biurokratyczna)

niski kapitał społeczny

Samorządność(postawa obywatelsko-partycypacyjna)

wysoki kapitał społeczny

Wspólnota nie jest spójna. Często obowią-zuje podział my obywatele – oni władza. Widoczna jest instytucjonalna (biurokra-tyczna) izolacja władz lokalnych przy jed-noczesnej koncentracji obywateli na spra-wach prywatnych.

Widoczne jest wysokie poczucie spójności wspólnoty lokalnej. Brak biegunowego opisu rzeczywistości w kategoriach obywa-tele-władza. Władze pełnią rolę przedsta-wicieli społeczności i zajmują się koordy-nacją spraw publicznych.

Współodpowiedzialność obywateli za sprawy lokalne jest ograniczona – panuje przekona-nie, że za wszystkie sprawy publiczne odpo-wiadają władze. Po stronie władz leży całko-wite sprawstwo w zakresie opracowywania i realizacji planów lokalnego rozwoju.

Panuje wysokie poczucie współodpowie-dzialności obywateli za sprawy lokalne. Władze konsultują strategiczne kierunki rozwoju wspólnoty z mieszkańcami.

11 Szersze omówienie tych kwestii można znaleźć w cytowanej już książce: C. Trutkowski, S. Mandes, Kapitał społeczny…

12 Wprowadzenie

Rządzenie lokalne(postawa etatystyczno-biurokratyczna)

niski kapitał społeczny

Samorządność(postawa obywatelsko-partycypacyjna)

wysoki kapitał społeczny

Panuje przekonanie o ograniczonej moż-liwości kontroli władz i wpływu na bieg spraw lokalnych.

Obowiązuje pełna przejrzystość działalności władz lokalnych. Częścią zadań i powinno-ści obywatelskich jest bieżący monitoring działalności urzędników. Wśród obywateli widoczna jest potrzeba uczestnictwa i współ-decydowania o sprawach lokalnych.

Zaufanie społeczne jest ograniczone za-równo pomiędzy grupami obywateli, jak i w relacjach obywateli z władzą.

Zaufanie (przynajmniej w ramach wspól-noty) jest rozbudowane.

Komunikacja i przepływ informacji są ogra-niczone. Widoczny jest brak konsultacji spo-łecznych.

Komunikacja lokalna i przepływ informa-cji są rozbudowane i intensywne (co sprzy-ja np. działalności prasy lokalnej).

Działalność społeczna jest ograniczona – aktywność obywateli w zasadzie ograni-cza się do głosowania w wyborach.

Widać zaangażowanie obywateli w działal-ność lokalnych organizacji społecznych, któ-re przejmują na siebie część zadań samorzą-du. Aktywność obywatelska jest pożądana.

Widać hierarchizację stosunków władzy z obywatelami. Obowiązują stosunki klien-telistyczne.

Hierarchię w stosunkach z obywatelami za-stępuje reprezentacja. Obowiązują stosun-ki partnerskie.

Droga do rozwoju samorządności wiedzie poprzez działania mające na celu zwiększenie obywatelskiego zaangażowania w sprawy lokalne. To z kolei wpływa na ogół na wzmocnienie wspólnoty i rozwój kapitału spo-łecznego. Konieczne jest takie przełamywanie stereotypów związanych z lokalnym zarządzaniem, aby władze widziały potrzebę współdziałania z obywatelami i konieczność inwestowania w rozwój społeczny. Działania w tym obszarze będą sprzyjały przechodzeniu od administracyjnie wpro-wadzonej decentralizacji państwa i prawnie zdefiniowanego modelu sa-morządu do społecznie satysfakcjonującego modelu samorządności, który obejmie wszystkich obywateli danej społeczności. W jaki sposób to uczynić? Wydaje się, że najważniejszym elementem jest otwarcie władz na obywate-li – podejmowanie nieustannych wysiłków zmierzających do zmniejszania społecznej izolacji administracji lokalnej. Aby to osiągnąć, konieczne jest zapewnienie pełnej przejrzystości działań samorządu i włączenie obywate-li w proces decydowania o sposobach i kierunkach rozwoju wspólnoty.

PRZEJRZYSTY SAMORZĄD

Zgodnie z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (ang. Eu-ropean Charter of Local Self-Government) samorząd oznacza prawo oraz

Wprowadzenie 13

zmniej-szenie izolacji władz lokalnych

zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na odpowiedzialność tych społeczności i w inte-resie ich członków. Rozwój wspólnoty zależy zatem od decyzji podejmowa-nych na szczeblu lokalnym, a odpowiedzialność za ich rezultaty ponoszą wszyscy obywatele. Dlatego właśnie członkowie danej społeczności powin-ni mieć pełne prawo do wiedzy o sprawach istotnych dla wspólnoty i oczy-wiste jest, że we własnym interesie powinni z tego prawa korzystać.

Znajomość spraw o znaczeniu lokalnym jest warunkiem wstępnym ja-kiejkolwiek zdolności do sensownego decydowania o wyborach związanych z rozwojem społeczności. Aby wyrobić sobie pogląd o tym, jak powinna roz-wijać się moja miejscowość, aby wiedzieć, czy decyzje podejmowane w tym zakresie przez wybrane przeze mnie władze są dobre i wreszcie, aby mieć możność samodzielnego decydowania o wielu rzeczach ważnych w moim życiu (na przykład gdzie wybudować dom lub jaką działalność gospodar-czą uruchomić), muszę znać plany i sposoby działania lokalnych instytucji. Mieszkańcy lokalnych społeczności tylko wtedy będą mogli ocenić, czy wła-dze działają w interesie ich wspólnoty, gdy będą mieli możliwość bieżącego weryfikowania decyzji, które te władze podejmują. Z kolei tylko wtedy, gdy obywatele będą mogli poznać każdą decyzję podjętą przez wójta, burmi-strza, urzędników czy radę lokalną oraz gdy w każdej chwili będą mogli za-żądać uzasadnienia tych decyzji, władze będą skutecznie ograniczone w po-dejmowaniu działań niezgodnych z potrzebami rozwojowymi wspólnoty.

Prawo pełnego dostępu do informacji, oczywiście w przypadku gdy jest wykorzystywane, umożliwia zatem z jednej strony aktywny udział obywateli w decydowaniu o sprawach wspólnoty, z drugiej zaś pozwala na rzeczową oce-nę działań podejmowanych przez wybranych reprezentantów. Przejrzystość umożliwia wiedzę i zrozumienie lokalnych problemów, a to z kolei sprzyja budowaniu zaufania pomiędzy przedstawicielami władzy a obywatelami.

Komunikat, który w przejrzystym samorządzie władze przekazują miesz-kańcom, jest następujący: nasze działania są jawne, nie mamy nic do ukrycia i w pełni odpowiadamy za podejmowane decyzje.

Obywatel wiedząc, że wszelkie decyzje podlegają społecznej kontroli i mając świadomość realnej możliwości udziału mieszkańców w procesie podejmowania tych decyzji, nie ma powodów podejrzewać urzędników o podejmowanie niezgodnych z prawem działań w interesie prywatnym.

Jak już wspomniałem wcześniej, zaufanie obywateli do władz lokalnych sprzyja społecznemu i ekonomicznemu rozwojowi wspólnoty. Społecz-ności mają się lepiej, a obywatele są bardziej usatysfakcjonowani z faktu zamieszkiwania w danym miejscu, gdy pomiędzy władzą a mieszkańcami

14 Wprowadzenie

rozwija się dialog sprzyjający budowaniu współodpowiedzialności za spra-wy lokalne. Świadomość istnienia jasnych, czytelnych i przewidywalnych reguł rządzących działaniami wspólnoty sprzyja indy-widualnemu planowaniu i podejmowaniu działań przez jej obywateli.

Tam gdzie przejrzystości brakuje, powstają dobre warunki do rozwoju praktyk korupcyjnych. W takich warunkach decyzje podejmuje się w sposób uznaniowy i niejasny, nikt nie może przewidzieć działań władz lo-kalnych, trudno jest cokolwiek planować, aktywność obywateli zarówno w życiu publicznym, jak i prywatnym zostaje ograniczona, a wspólnota przestaje się rozwijać. Słowem, interes wspólnoty jako całości ulega po-ważnemu ograniczeniu na rzecz prywatnego interesu grupy lokalnych urzędników. STRATEGICZNE PODEJŚCIE DO PRZECIWDZIAŁANIA KORUPCJI

Dane Banku Światowego12 wyraźnie wskazują, że lepsze, bardziej efek-tywne i przewidywalne zarządzanie wiąże się wprost proporcjonalnie ze wzrostem konkurencyjności i rozwojem gospodarczym państw. Analogicz-nie, lepsze zarządzanie na poziomie lokalnym sprzyja rozwojowi wspólnoty, a korupcja szanse takiego rozwoju skutecznie ogranicza. Lepsze zarządzanie musi oznaczać przyjęcie podejścia strategicznego – tylko w takim wypadku możliwa jest bowiem skuteczna i trwała zmiana zarówno procedur admini-stracyjnych, jak i indywidualnych postaw i nawyków. Strategiczne podejście do zapewnienia przejrzystości i zwalczania korupcji na poziomie lokalnym uniezależni tę walkę od chwilowych priorytetów i politycznych interesów.

Skuteczne i trwałe przeciwdziałanie korupcji na każdym szczeblu władzy wymaga zatem działań kompleksowych i długofalowych. Kluczem do ich powodzenia jest systemowe ograniczenie możliwości zachowań nieetycz-nych i powstawania sytuacji korupcjogennych. Powinno się przy tym kłaść nacisk na zapobieganie powstawaniu realnego konfliktu interesów, czyli sy-tuacji, w której dobro własne zostaje przeciwstawione dobru publicznemu.

Oczywiście, to osobista uczciwość każdego człowieka ostatecznie decyduje o tym, czy złamie on prawo, naruszy obowiązujące reguły i przedłoży interes prywatny nad dobro wspólne. W związku z tym często słyszy się głosy po-wątpiewające w sensowność wszelkich zapobiegawczych działań antykorup-cyjnych – zgodnie z tymi opiniami uczciwemu urzędnikowi ograniczenia

12 D. Kaufmann (2005), Myths and realities of governance and corruption; publikacja dostępna w Internecie pod adresem: www.worldbank.org/wbi/governance/wp-governance.html.

Wprowadzenie 15

Zaufanie społeczne wiąże się z pozy-tywną oceną jakości działań podejmowanych przez władze.

i procedury nie są potrzebne, bo zasady prawego postępowania wyniósł prze-cież z domu, a nieuczciwy i tak znajdzie sposób na obejście reguł. Z pewnością tkwi w tych opiniach nieco prawdy. Nie sposób jednak zaprzeczyć, że zdecydo-wana postawa etyczna prezentowana w środowisku społecznym, jasne reguły podejmowania decyzji i przejrzyste procedury działania urzędów skutecznie ograniczają możliwości wielu niezgodnych z prawem zachowań (wynikają-cych z konfliktu interesu publicznego i prywatnego) i wpływają pozytywniena efektywność i etyczność działania administracji. Owszem, doświadczenia innych krajów pokazują wyraźnie, że korupcji nie da się całkowicie zlikwido-wać. Pokazują jednak także, że można ją w znaczący sposób ograniczyć.

Istotnym elementem wszelkich działań zapobiegawczych jest przeciw-działanie konfliktowi interesów. Warto w tym miejscu uświadomić sobie,że funkcjonariusze publiczni w sposób naturalny narażeni są na działa-nie w sytuacji potencjalnego konfliktu interesów. Zagrożenie to powstajew momencie objęcia przez nich jakiegokolwiek stanowiska w administracji i przeważnie nie zależy od ich woli czy nawet świadomości. Sam fakt wystę-powania potencjalnego konfliktu interesów jest bowiem zjawiskiem natu-ralnym, obiektywnie przypisanym do funkcji publicznej i wynika z tego, że każdy urzędnik pozostaje członkiem różnych grup społecznych, mających własne cele i interesy. Kwestią o kluczowym znaczeniu jest natomiast to, czy potencjalny konflikt interesów przerodzi się w konflikt realny i jak sytuacjarealnego konfliktu interesów zostanie rozwiązana. Szczegółowe omówieniekwestii związanych z zapobieganiem konfliktowi interesów Czytelnik znaj-dzie w rozdziale 4. Tu pragnę jedynie podkreślić, że dla ostatecznego efektu – czyli wyboru przez urzędnika zachowania etycznego bądź wejścia w sytu-ację korupcyjną decydujące znaczenie ma jakość elementów, które składają się na całościowy system przeciwdziałania korupcji:

• jakość i skuteczna egzekucja krajowego prawa antykorupcyjnego, • etyka zawodowa oraz • skuteczność lokalnych strategii przeciwdziałania korupcji – czyli

zestawu procedur, które uszczelniają system określony prawem po-wszechnym oraz sugerują społecznie pożądane i legalne sposoby rozwiązywania sytuacji realnego konfliktu interesów.

O wszystkich trzech wymienionych tu elementach piszemy w naszym podręczniku.

Zadaniem stojącym przed politykami i ustawodawcami jest oczywiście opracowanie rozwiązań prawnych, które odgórnie ograniczą możliwość działań nieformalnych i nieetycznych w zakresie wykorzystania urzędów pu-blicznych do celów prywatnych. Tego typu reformom powinny towarzyszyć działania zmierzające do opracowania kompleksowych strategii antykorup-cyjnych. W świetle powyższych rozważań nie muszę dodawać, że przejrzystość

16 Wprowadzenie

działania administracji na szczeblu lokalnym – czyli w urzędach najbliższych obywatelowi – jest szczególnie istotna. Ograniczenie korupcji w samorządzie oraz zmiana postaw obywatelskich na bardziej zaangażowane publicznie to dwie pieczenie, które w tym wypadku można upiec na jednym ogniu.

W Polsce brakuje strategii przeciwdziałania korupcji w samorządach terytorialnych. W obliczu braku strategicznego podejścia do ograniczania korupcji w samorządach wiele instytucji pozarządowych i przedstawicieli mediów krajowych13 wystąpiło w 2004 roku z propozycją przeprowadzenia ogólnopolskiej, oddolnej akcji promującej przejrzystość życia publicznego w samorządach terytorialnych. Wkrótce potem została uruchomiona akcja pod nazwą „Przejrzysta Polska”.

Program adresowany był do wszystkich samorządów w Polsce – każdy z nich mógł dobrowolnie przystąpić do udziału i zobowiązać sie do realizacji wielu zadań związanych z wdrażaniem modelu przejrzystego samorządu14. Warto podkreślić, że pomimo braku jakiegokolwiek zewnętrznego przy-musu, do udziału w programie zgłosiła się 1/3 wszystkich polskich urzędów samorządowych. Każdy z nich przyjął na siebie realizację dodatkowych, nie-przewidzianych prawem zadań, aby stać się samorządem przejrzystym, wol-nym od korupcji i otwartym na obywateli.

Zadania przewidziane do realizacji w programie zgrupowano w sześ-ciu podstawowych zasadach dobrego zarządzania – obszarach, w których miały zostać wprowadzone przejrzyste procedury: zasadzie przejrzystości, zasadzie braku tolerancji dla korupcji, zasadzie partycypacji społecznej, zasadzie przewidywalności, zasadzie fachowości, zasadzie rozliczalności15.

Realizując program, samorząd musiał zrealizować jedno zadanie obliga-toryjne wedle każdej z zasad. Ponadto, do każdej zasady przypisano wiele zadań fakultatywnych, które urząd mógł (i chcąc być przejrzystym – powi-nien), ale nie musiał realizować, aby zakończyć program i otrzymać certyfi-kat uczestnictwa.

Zgodnie z zasadą przejrzystości – mającej zresztą wyraźne umocowanie ustawowe w przepisach ustrojowych samorządu terytorialnego i w przepi-sach o finansach publicznych, przede wszystkim zaś w przepisach o dostę-pie do informacji publicznej16 – wszelka działalność finansowana ze środków

Wprowadzenie 17

13 Instytucje współtworzące i prowadzące akcję to: Gazeta Wyborcza, Polsko-Amerykańska Fun-dacja Wolności, Program „Przeciw Korupcji” Fundacji im. S. Batorego, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Centrum Edukacji Obywatelskiej i polski oddział Banku Światowego.

14 Model ten przygotowano na podstawie „Modelu Przejrzystej Gminy”, opracowanego dla Fundacji im. Stefana Batorego przez Andrzeja Szeniawskiego przy współpracy Grażyny Prawelskiej-Skrzypek.

15 Więcej informacji o Akcji i sposobie jej realizacji można znaleźć na stronach: www.przej-rzystapolska.pl i www.frdl.org.pl.

16 Więcej informacji Czytelnik znajdzie w: H. Izdebski, Samorząd tertytorialny. Podstawy ustro-ju i działalności, wyd. 4. Warszawa: Lexis Nexis 2006, s. 230 nn.

Akcja Społeczna „Przej-rzysta Polska”

publicznych powinna być jawna, a informacje o tej działalności powinny być łatwo dostępne dla obywateli. Tym samym standard realizacji tej zasady głosi, ze mieszkańcy społeczności lokalnej powinni być skutecznie informo-wani o podstawowych zasadach funkcjonowania administracji samorządo-wej. Podstawowe dokumenty regulujące sposób funkcjonowania samorządu (ustawy, statut, regulaminy, budżet) powinny być łatwo dostępne, a miesz-kańcy powinni wiedzieć, jak można z nich skorzystać. Zadaniem obligato-ryjnym tej zasady jest opracowanie dokładnego opisu usług realizowanych przez urząd samorządowy i podanie tego opisu do publicznej wiadomości, tak aby obywatel z góry wiedział, jak załatwić konkretną sprawę, kto za jej załatwienie odpowiada i jakie dokumenty do jej załatwienia są potrzebne. Zgodnie z założeniami, wiedza o tym, jak realizowane są wszelkie procedury administracyjne dotyczące obywateli, wyeliminuje (lub przynajmniej ogra-niczy) arbitralność decyzji, zwlekanie z wydawaniem postanowień, domaga-nie się niesłusznych opłat czy mnożenie problemów w przypadku złej woli urzędnika. Zadania fakultatywne w tej zasadzie obejmują uruchomienie samorządowego serwisu informacyjnego, opracowanie systemu oznakowa-nia wewnętrznego w urzędzie, utworzenie punktu informacyjnego, utwo-rzenie sieci punktów dostępu do Internetu / stron samorządowych, utwo-rzenie i rozwój sieci tablic informacji lokalnej, zapewniających skuteczny i powszechny dostęp do informacji, korzystanie z języka zrozumiałego dla mieszkańców zamiast wykorzystywania żargonu urzędniczego i opracowa-nie gminnego/powiatowego katalogu firm.

Zgodnie z zasadą braku tolerancji dla korupcji samorząd działa etycz-nie i jest odporny na działania korupcyjne – władze jasno deklarują i wciela-ją w życie postawę nietolerowania korupcji. Zadanie obligatoryjne tej zasady dotyczy wypracowania i wdrożenia kodeksu etycznego pracowników urzędu samorządowego, a zadania fakultatywne obejmują przygotowanie i wdroże-nie kodeksu etycznego radnego, opracowanie kodeksu postępowania, prze-prowadzenie szerokiej akcji informacyjnej o braku tolerancji dla korupcji w urzędzie, opracowanie planu i przeprowadzenie szkoleń dla pracowników z zakresu etyki w życiu publicznym i opracowanie procedur postępowania w przypadku naruszenia tego kodeksu.

Kolejna zasada odnosi się do przekonania o kluczowym znaczeniu party-cypacji społecznej. W samorządach podzielających to przekonanie toczy się dialog społeczny, a urząd wspiera organizowanie się mieszkańców, by uczest-niczyli w rozwiązywaniu problemów społeczności lokalnej. Wymagane tu zadanie obligatoryjne dotyczy opracowania i wdrożenia wieloletniego pro-gramu współpracy z organizacjami pozarządowymi – niezależnie od ustawo-wego obowiązku uchwalenia rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, wynikającego z Ustawy o działalności pożytku publicznego

18 Wprowadzenie

i o wolontariacie17. Plan taki powinien stanowić podstawę planowania dzia-łań wszelkich organizacji społecznych i umożliwiać kształtowanie współpracy pomiędzy samorządem a tymi organizacjami na podstawie uzgodnionych i publicznie znanych celów. Zadania fakultatywne w tej zasadzie to stworze-nie „mapy aktywności”18 organizacji pozarządowych i inicjatyw na terenie sa-morządu, prowadzenie społecznej edukacji w zakresie etyki, wprowadzenie do edukacji szkolnej zajęć dla dzieci z zakresu etyki społecznej, stworzenie płaszczyzny dialogu i współpracy z organizacjami biznesowymi oraz stworze-nie możliwości inicjatywy uchwałodawczej dla mieszkańców.

Zasada przewidywalności bierze źródło z przekonania, że w samorzą-dach prowadzących działalność bez planu strategicznego ocena podejmo-wanych przez władze decyzji jest bardzo trudna. Bez przyjętego wcześniej strategicznego planu rozwoju władze zawsze mogą przedstawić jakieś dzia-łania jako swoje niepodważalne osiągnięcia. Dlatego też zasada ta głosi, że realizacja zadań publicznych powinna odbywać się w sposób przewidywalny i planowany, a mieszkańcy powinni mieć możliwość uczestniczenia w for-mułowaniu planów strategicznych. Realizacja tych planów powinna zaś sta-nowić podstawę oceny prac samorządu lokalnego. Niezwykle ważne w tej zasadzie jest współdziałanie z mieszkańcami i stąd właśnie wynika zadanie obligatoryjne, którym jest opracowanie krótkiego materiału przybliżającego mieszkańcom istniejący w gminie/powiecie aktualny strategiczny dokument rozwojowy (oczywiście wymaga to wcześniejszego opracowania i uchwalenia takiego dokumentu19). Zadania fakultatywne tej zasady obejmują opraco-wanie wieloletniego planu finansowego, wieloletniego planu inwestycyjne-go oraz krótkiego materiału przybliżającego plany mieszkańcom, a także wprowadzenie stałych terminów obrad rady, tak aby mieszkańcy mogli pla-nować sobie ewentualne uczestnictwo w tych obradach.

Zgodnie z zasadą fachowości, w instytucjach samorządowych zadania powinny być realizowane przez osoby kompetentne, potrafiące w efektyw-ny sposób wykorzystać istniejące zasoby do realizacji celów publicznych. Zadaniem obligatoryjnym jest tu opracowanie i wprowadzenie czytelnych i obiektywnych procedur naboru na stanowiska w urzędzie samorządo-wym, a zadania fakultatywne obejmują wprowadzenie systemu oceny pra-cy urzędników oraz realizację szkoleń dotyczących kompetencji i zadań samorządu dla urzędników i radnych.

Ostatnią, ale z pewnością nie najmniej ważną zasadą jest zasada rozli-czalności. Działalność samorządu wiąże się z wydatkowaniem publicznych

Wprowadzenie 19

17 Dz. U. 2003 nr 96 poz. 873 z późn. zm., art. 5 ust. 3.18 Jest to wykaz organizacji wraz z podaniem rodzaju działalności.19 Standardy realizacji tego zadania głoszą, że wszelkie dokumenty o charakterze strate-

gicznym powinno się opracowywać przy aktywnym udziale mieszkańców.

pieniędzy i dlatego powinno się ją mierzyć i rejestrować, a odpowiedzialność poszczególnych osób powinna być jasno określona. Ponadto zasada ta głosi, że samorząd powinien zawsze być w stanie skutecznie poinformować społecz-ność lokalną o finansowych i organizacyjnych aspektach swojego funkcjono-wania. Zadaniem obligatoryjnym jest tu przygotowanie i rozpropagowanie biuletynu pt. Skąd mamy pieniądze i na co je wydajemy, tak aby każdy obywa-tel mógł poznać stan lokalnych finansów i zrozumieć decyzje podejmowanew tym zakresie przez urząd. Pozostałe zadania dotyczą mierzenia skuteczno-ści projektów i programów realizowanych przez samorząd oraz wprowadze-nia do praktyki funkcjonowania samorządu głosowania imiennego.

Realizacja programu „Przejrzysta Polska” ma na poziomie lokalnym wymiar strategiczny – dla urzędników oznacza odejście od dawnego, nie-przejrzystego stylu sprawowania władzy, obywatelom zaś daje możliwość kontrolowania i sensownego rozliczania wybieranych co jakiś czas władz.

Oczywiście wdrożenie zasad programu nie jest równoznaczne z opra-cowaniem lokalnej strategii antykorupcyjnej. Praktyczne wskazówki do-tyczące opracowania takiej strategii zaprezentowaliśmy w rozdziale 11 na-szego podręcznika.

PODRĘCZNIK JAKO NARZĘDZIE

Staraliśmy się skonstruować nasz podręcznik w taki sposób, aby do-starczał on praktycznych wskazówek dotyczących sposobów budowania przejrzyście i etycznie funkcjonującego urzędu. Kwestie różnych polityk (rekrutacyjnej, informacyjnej), procedur (decyzyjnych, kontrolnych) czy dylematów (etycznych i związanych z konfliktem interesów) udało namsię zilustrować konkretnymi rozwiązaniami wprowadzonymi w życie w polskich samorządach. Przedstawiliśmy także podstawowe informacje dotyczące uregulowań prawnych w zakresie zapobiegania korupcji, a tak-że międzynarodowych i polskich doświadczeń w jej zwalczaniu.

Ograniczenia związane z objętością podręcznika nie pozwoliły jednak szerzej przyjrzeć się na przykład współpracy ze społecznością lokalną (za-gadnieniom partycypacji obywatelskiej i społecznego monitoringu władz), aspektom polityki budżetowej czy kwestiom związanym z działalnością partii politycznych, obietnicami wyborczymi i finansowanem wyborów. Ze względuna zachodzące zmiany prawne (rok 2006) zdecydowaliśmy się też nie oma-wiać w tej publikacji niezwykle ważnego obszaru zamówień publicznych.

Mamy jednak nadzieję, że w obecnym kształcie podręcznik okaże się przydatnym narzędziem w wysiłkach zmierzających do ograniczenia ko-rupcji w administracji publicznej.

20 Wprowadzenie

1 H. Poirson, Economic Security, Private Investment, and Growth in Developing Countries. IMF Working Paper nr 98/4, Washington D.C.: IMF 1998; V. Tanzi, Corruption around the world: Causes, consequences, scope, and cures, w: G. T. Abed, S. Gupta (red.), Governance, Corruption & Economic Performance, Washington D.C.: IMF 2002; C. Leite, J. Weidmann, Does Mother Nature corrupt? Natural resources, corruption, and economic growth, w: G. T. Abed, S. Gupta (red.), dz. cyt.

2 P. Mauro, Corruption and growth, Quarterly Journal of Economics, August 1995, vol. 110. 3 P. Romer, New goods, old theory, and the welfare costs of trade restrictions, Journal of

Development Economics, February 1994, vol. 43; S. Wei, Why Is Corruption So Much More Taxing than Tax? Arbitrariness Kills. NBER Working Paper no. 6255, 1997; M. Boycko, A. Shleifer, R. Vishny, Privatizing Russia. Cambridge, Mass.: MIT Press 1995; M. Habib, L. Zurawicki, Corruption and foreign direct investment, w: Global Corruption Report 2004. London: Pluto Press, Transparency International 2004.

4 J. G. Lambsdorff, How corruption affects economic development, w: D. Aufderheide, M. Dabrowski, Corporate Governance und Corruption. Berlin: Duncker&Humblot 2005; K. Murphy, A. Shleifer, R. Vishny, Why is rent seeking so costly to growth? American Eco-nomic Review, Papers and Proceedings, May 1993, vol. 83.

5 G. Myrdal, Asian Drama: An Inquiry into the Poverty of Nations. New York: Twentieth Cen-tury Fund 1968.

Tomasz Grzegorz Grosse

Międzynarodowe doświadczenia w przeciwdziałaniu korupcji w administracji publicznej

WPROWADZENIE

W ostatnich latach szeroko rozwinęła się debata akademicka o zjawisku korupcji. Istotną płaszczyzną tego zainteresowania są nauki ekonomiczne. Warto zauważyć, że wyniki badań prowadzonych na tym polu w zdecydo-wanej większości wskazują na negatywny wpływ korupcji na procesy gospo-darcze. Według autorów tych badań korupcja obniża wzrost gospodarczy i efektywność gospodarczą1. Zmniejsza poziom inwestycji gospodarczych2, w tym napływ inwestycji zagranicznych3, i zmniejsza ich produktywność4. Ponadto wskazuje się na to, że łapownictwo może zachęcać urzędników do wydłużania procedur i czasu obsługiwania przedsiębiorców5. Korupcja zwiększa nie tylko koszty transakcji gospodarczych, lecz również poziom

1 ROZDZIAŁ

22 Rozdział 1

6 M. Boycko i inni, Privatizing Russia, dz. cyt. 7 W. J. Baumol, Entrepreneurship: Productive, unproductive, and destructive, Journal of

Political Economy, October 1990, vol. 98; K. M. Murphy, A. Shleifer, R. W. Vishny, The allo-cation of talent: Implication for growth, Quarterly Journal of Economics, May 1991, vol. 106; F. T. Lui, Three aspects of corruption, Contemporary Economic Policy, July 1996, vol. 14.

8 V. Tanzi, Corruption around the world, dz. cyt. 9 V. Tanzi, H. Davoodi, Corruption, Public Investment, and Growth. IMF Working Paper 97/

139, Washington D.C.: IMF 1997. 10 V. Tanzi, Corruption around the world, dz. cyt.; S. Wei, Why Is Corruption…, dz. cyt. 11 S. Sjaifudian, Graft and the small business, Far Eastern Economic Review, October 1997,

vol. 16; V. Tanzi, H. Davoodi, Corruption…, dz. cyt.; E. Buscaglia, W. Ratliff, Law and Economics in Developing Countries. Stanford: Hoover Institution.

12 Ten Years of Transition, London: European Bank for Reconstruction and Development 1999.

13 S. Gupta, H. Davoodi, R. Alonso-Terme, Does Corruption Affect Income Inequality and Po-verty? IMF Working Paper 98/76, Washington D.C.: IMF 1998.

14 P. Mauro, The effects of corruption on growth, investment, and government expendi-ture: A Cross-country analysis, w: K. A. Elliott (red.), Corruption in the Global Economy, Washington D.C.: Institute for International Economics 1997.

ryzyka, gdyż nigdy nie ma pewności, czy mechanizm korupcji rzeczywiście zagwarantuje realizację zaplanowanego kontraktu6. Według wielu eko-nomistów zwycięzca skorumpowanego procesu przetargowego wcale nie jest najbardziej efektywny ekonomicznie, lecz jedynie najbardziej korzysta z renty korupcyjnej7.

Korupcja ogranicza wielkość dochodów publicznych przy jednocze-snym zwiększeniu wysokości wydatków8. Jednocześnie inwestycje publicz-ne związane z korupcją są najczęściej mniej produktywne, gorszej jakości i droższe aniżeli inwestycje dokonywane w wyniku uczciwych przetargów9. Zjawisko korupcji jest także traktowane przez ekonomistów jako rodzaj nieformalnego podatku, a więc dodatkowe obciążenie dla przedsiębior-ców, które wpływa na zmniejszenie ich aktywności gospodarczej10. Szcze-gólnie wrażliwe na te obciążenia są małe i średnie przedsiębiorstwa oraz firmy wchodzące na dany rynek11. Łapówki płacone przez małe przed-siębiorstwa (liczone w stosunku do ich przychodów) są przy tym większe oraz częstsze niż w przypadku średnich i dużych firm12. Zjawisko korupcji ma także inne negatywne konsekwencje dla funkcjonowania administracji publicznej, które wpływają na pogorszenie jakości życia społeczeństw. We-dług badań statystycznych korupcja zwiększa nierówności społeczne oraz przyczynia się do zwiększania biedy w społeczeństwie13. W wyniku łapow-nictwa zmniejszają się wydatki publiczne na edukację i służbę zdrowia14. Wspomniane powyżej zjawiska zachęcają władze publiczne wielu krajów do podejmowania różnorodnych zabiegów przeciwdziałających korupcji, zwłaszcza w środowisku administracji publicznej.

ŚRODKI PRAWNE ZAPOBIEGANIA KORUPCJI ADMINISTRACYJNEJ15

Warunkiem skutecznych działań antykorupcyjnych w administracji wy-daje się klarowne określenie kategorii zachowań niezgodnych z prawem oraz sprzyjających rozwojowi korupcji. Odpowiednie re-gulacje w tej mierze powinny nastąpić na gruncie prawa. W państwach OECD funkcjonuje wiele definicji prawnychprzestępstw korupcyjnych. W większości tych państw wystę-puje określenie łapownictwa, jest ono jednakże rozumiane wieloznacznie, w zależności od kodeksu karnego. W niektórych państwach będzie więc obejmowało jedynie przekupstwo urzędników administracji publicznej, a w innych także przedsiębiorców prywatnych.

W niektórych krajach dla udowodnienia przestępstwa należy zarówno wy-kazać przyjęcie danej korzyści, jak również przedstawić dowody świadczące o wykonaniu „zakupionej” w ten sposób czynności administracyjnej. W in-nych karalne jest już samo nakłanianie do korupcji. Tak jest na przykład w niemieckiej ustawie anty-korupcyjnej z 1997 roku, zgodnie z którą kara do trzech lat więzienia grozi za proponowanie urzędnikowi korzyści. Z ko-lei w austriackim kodeksie karnym do odpowiedzialności karnej pociągane są nie tylko osoby bezpośrednio związane z korupcją, lecz również osoby, które przez swoje działania utrudniają śledztwo, a więc pomagają sprawcy przestępstwa. W Luksemburgu karani są nie tylko urzędnicy, którzy przyjęli korzyść materialną, lecz także ci, którzy dopuścili się czynności niezgodnej z procedurami prawnymi lub odmówili wykonania czynności wymaganej w związku z pełnionym urzędem.

Zwykle surowsze kary spotykają urzędników aniżeli osoby oferujące łapówki. Jednym z wyjątków jest prawo federalne USA, które nie różni-cuje kar za korupcję w postaci „czynnej” i „biernej”16. Szczególnie ostro karani są zazwyczaj urzędnicy piastujący niektóre odpowiedzialne funk-cje (np. sędziowie) oraz decydenci, którzy wymuszają płacenie łapówek przez petentów. Ponadto przepisy prawne niektórych krajów wymieniają również inne formy korupcji, takie jak niegospodarność, nadużywanie władzy lub stanowiska służbowego, bezprawne wykorzystanie informacji służbowych, oszustwa wyborcze, oszustwa przetargowe, kupczenie wpły-wami, oszustwa w sferze subwencji rządowych, oszustwa dotyczące inwe-stycji kapitałowych itp. W niektórych krajach urzędnik za popełnione nadużycia ponosi nie tylko odpowiedzialność dyscyplinarną i karną, lecz również majątkową. 15 Szerzej o tym: T. G. Grosse, Działania antykorupcyjne w państwach członkowskich OECD,

Warszawa – Florencja: Fundacja im. S. Batorego, Program „Przeciw Korupcji” 2000. 16 Por. S. Rose-Ackerman, Korupcja i rządy, dz. cyt.

Rozdział 1 23

W wielu krajach prawo wyróżnia korupcję „czynną” i „bierną”.

ŚRODKI PRZECIWDZIAŁANIA KONFLIKTOWI INTERESÓW

Istotnym problemem w administracji publicznej jest zapobieganie po-jawieniu się konfliktu interesów pomiędzy dobrem publicznym a własny-mi interesami urzędnika. Na przykład w Stanach Zjednoczonych urzęd-nicy nie mogą używać stanowiska służbowego do czerpania prywatnych korzyści oraz winni zawiesić wszelkie prywatne interesy finansowe, które mogą w jakikolwiek sposób stać w sprzeczności z ich służbą. W praktyce administracyjnej większości krajów stosuje się także różnego rodzaju środ-ki prewencyjne, jak deklarowanie przez urzędników stanu majątkowego, ograniczenie przyjmowania przez nich podarunków, zakaz lub ogranicze-nie możliwości dodatkowego zatrudnienia17. W administracji niemieckiej funkcjonuje kategoryczny zakaz przyjmowania podarunków oraz dodatko-wego zatrudnienia w ramach wykonywanych zadań służbowych. W Austrii nie można przyjmować również podarunków, które wprowadzają jedynie tzw. dobrą atmosferę w kontaktach urzędników z petentami. W większo-ści krajów istnieją także ograniczenia odnoszące się do dodatkowego za-trudnienia poza administracją. W Korei Południowej urzędnicy nie mogą angażować się w żadne przedsięwzięcie komercyjne poza administracją, nie mogą wykonywać pracy na rzecz przedsiębiorstwa zaangażowanego w kontrakty rządowe ani nawet inwestować w papiery finansowe takichkorporacji. W Irlandii urzędnik nie powinien podejmować zatrudnienia w przedsiębiorstwach prywatnych, które uczestniczą w przetargach pu-blicznych. Ponadto winien każdorazowo zgłaszać swoim zwierzchnikom sytuację, w której jego zewnętrzne interesy stanęły w orbicie spraw pu-blicznych (np. jeśli firma, w której posiada udziały finansowe, rozpoczniestarania o kontrakt publiczny). Pracownik administracji powinien także zgłosić fakt swojej niewypłacalności finansowej18.

W administracji federalnej USA pracownicy nie mogą podejmować do-datkowej pracy w przedsiębiorstwach prywatnych ani nawet reprezentować interesów firm komercyjnych wobec administracji wkrótce po opuszczeniu pracy urzędniczej (przez okres dwóch lat). Wyżsi urzędnicy administracji proszeni są o powstrzymanie się od tej praktyki nawet przez pięć lat po opuszczeniu urzędu19. Po serii afer korupcyjnych podobne rozwiązanie wprowadzono również w Japonii.

17 Tamże, s. 155–159. 18 Por. Public Sector Corruption. An International Survey of Prevention Measures. OECD 1999;

Raport na temat środków anty-korupcyjnych w sektorze publicznym, stosowanych w krajach OECD. Etyka w sektorze publicznym: wyzwania i szanse dla krajów OECD. Paryż: OECD 1997.

19 S. Rose-Ackerman, Korupcja i rządy, dz. cyt.

24 Rozdział 1

Najczęściej spotykane formy przeciwdziałania korupcji w admini-stracji publicznej:• zakaz wykorzystywania pełnionej funkcji zawodowej do czerpania

prywatnych korzyści oraz obowiązek zawieszenia wszelkich prywat-nych interesów finansowych, które mogą wiązać się z obowiązkamisłużbowymi w administracji publicznej,

• obowiązek deklarowania przez urzędników stanu majątkowego, ograniczenie przyjmowania przez nich podarunków, zakaz lub ogra-niczenie możliwości dodatkowego zatrudnienia itd.,

• zakaz reprezentowania interesów firm komercyjnych wobec admini-stracji wkrótce po opuszczeniu pracy urzędniczej,

• zakaz zatrudniania w administracji osoby skazanej wyrokiem sądo-wym, szczególnie za przestępstwo korupcyjne.

Ponadto w wielu krajach wprowadzono następujące dodatkowe zabez-pieczenia:• prowadzenie specjalnych rejestrów majątkowych dla urzędników,• przejrzyste określenie osobistej odpowiedzialności urzędników za zła-

manie dyscypliny służbowej, nadużycia finansowe oraz przestępstwakorupcyjne,

• podwyższanie jakości pracy administracji publicznej oraz wprowa-dzanie standardów służby cywilnej nie tylko do administracji rządo-wej, lecz również samorządowej,

• wprowadzanie zasad etyki zawodowej do praktyki administracyjnej oraz szkoleń dla urzędników, które propagują te zasady oraz kształ-tują postawy i działania służbowe przeciwdziałające łapownictwu.

• systematyczna kontrola stosowania przepisów antykorupcyjnych w ad-ministracji, w tym kontrola finansów publicznych.

W kilku krajach nie można zatrudnić w administracji osoby skazanej wyrokiem sądowym, szczególnie za przestępstwo korupcyjne (np. w Grecji i na Węgrzech). W Korei osoba podejrzana o korupcję zostaje zawieszona automatycznie w czynnościach służbowych, a ukarana wyrokiem – dyscy-plinarnie zwolniona z pracy. Jednocześnie nie może powrócić do admini-stracji po zakończeniu kary przez okres od trzech do pięciu lat20.

Na ogół administracje prowadzą również specjalne rejestry majątkowe urzędników. W niektórych deklaracje składają jedynie członkowie korpusu politycznego i dyrektorzy generalni agencji oraz urzędów publicznych (Cze-chy, Japonia). We Francji jest to obowiązek wyłącznie księgowych, w Grecji

20 Public Sector Corruption…, dz. cyt.

Rozdział 1 25

– polityków uczestniczących w komisjach przetargowych. W innych krajach objęci tym wymogiem są wszyscy członkowie korpusu służby cywilnej (Wę-gry, Włochy, Korea Południowa, Meksyk, Szwecja). Na przykład w Irlandii urzędnik winien corocznie wypełniać szczegółową deklarację majątkową, w której m.in. określa uzyskane prezenty powyżej wartości 500 funtów, miejsca dodatkowego zatrudnienia oraz otrzymywaną pensję, udziały w przedsiębiorstwach prywatnych i posiadłości ziemskie powyżej wartości 10 000 funtów. Powinien też wypełnić dodatkową deklarację w każdej sytu-acji, kiedy jego majątek lub interesy finansowe popadają choćby tylko po-tencjalnie w konflikt interesów z działaniami administracji publicznej21.

Częstym sposobem przeciwdziałania korupcji jest raportowanie o nie-prawidłowościach w administracji (whistle-blowing). Rozbudowany system tego typu informowania istnieje w USA. W celu ochrony osób raportują-cych przed represjami w miejscu pracy powołano w USA osobę Radcy Spe-cjalnego (Special Counsel) oraz jego Biuro (Office of Special Counsel). Pod-stawowym zadaniem tego Biura jest ochrona pracowników administracji rządowej przed represjami. Biuro ma prawo występowania do sądu o na-kaz zabraniający agencjom federalnym stosowania środków represyjnych, takich jak zwolnienia, degradacja czy ostracyzm w środowisku pracy22.

KODEKSY ETYCZNE, REGULAMINY I PORADNIKI WŁAŚCIWEGO POSTĘPOWANIA

Przedstawione powyżej reguły są w wielu krajach upowszechniane wśród kadry administracyjnej przez działania szkoleniowe. Inną formą ich popularyzowania jest zbieranie reguł w formie kodeksów etycznych albo regulaminów postępowania urzędników służby cywilnej23. Wprowadzenie kodeksów etycznych zaleca swoim członkom Rada Europy24.

Normy etyki zawodowej są zazwyczaj formułowane w sposób szczegó-łowy i konkretny, odnoszący się do realnie występujących w administracji problemów i konfliktów interesów. Uznaje się bowiem, że pozostawienieurzędnika bez jakichkolwiek wskazówek praktycznych w tej mierze pro-wadzi do faktycznej rezygnacji z wprowadzenia zachowań moralnych do

21 Tamże. 22 Por. J. Filek (red.), Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego. Poradnik dla samorządów.

Kraków: Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej 2004, s. 84. 23 R. Klitgaard, Combating corruption and promoting ethics in the public service, strona

internetowa www.oecd.org, 2006, także: R. Engel, P. McCallion, Provision of interna-tional best practice examples for ethical guide. Twinning contract: strengthening of the implementation of the anti-corruption strategy, PL 03/IB/OT/05, April 2006.

24 Programme of Action against Corruption. Adopted by the Committee of Ministers. Strasbourg: Council of Europe 1997.

26 Rozdział 1

służby publicznej oraz do zaniechania w praktyce służbowej przestrzega-nia obowiązującego regulaminu.

Wśród zasad etyki zawodowej znajduje się zwykle profesjonalizm wyko-nywanych czynności urzędniczych, odpowiedzialność za podejmowane decyzje, zachowanie apolitycznego i bezstronnego stosunku do zadań zawodowych, utożsamienie swojej działalności zawodowej z wykonywa-niem służby publicznej i rzetelnym stosowaniem obowiązującego pra-wa, przyjęcie zasady jawności postępowania i otwartego stosunku do opinii publicznej, zachowanie poufności i tajemnicy służbowej, wresz-cie uczciwość stosunków zawodowych i koleżeńskich25.

USPRAWNIENIE DZIAŁANIA ADMINISTRACJI

Usprawnianie działania administracji może być istotnym instrumentem ograniczającym korupcję urzędniczą. Można przedstawić co najmniej kilka najczęściej stosowanych kierunków zmian wprowadzanych na świecie26:• Wprowadzenie systemu menedżerskiego w administracji. Wyłania-

nie dyrektorów w wyniku konkursu i powierzanie im funkcji na zasadzie umowy o dzieło. Rozliczanie ich pracy oraz działań całego zespołu pra-cowników na podstawie osiąganych wyników oraz wypełnienia warunków kontraktu. W przypadku obszarów wrażliwych na korupcję ocena pracy powinna obejmować także zachowanie przejrzystych procedur oraz jaw-ności postępowania.

• Wprowadzenie systemu motywacyjnego do pracy urzędników w po-staci nagród oraz systemu awansowania na podstawie podnoszenia przez nich kwalifikacji zawodowych i na podstawie jakości wykonanejpracy. Np. aparat skarbowy powinien nagradzać skuteczne egzekwowa-nie podatków, co daje równocześnie możliwość przeciwdziałania ewen-tualnym łapówkom dla urzędników skarbowych.

• Wprowadzenie systemu „szybkiej ścieżki decyzyjnej” dla spraw, za któ-rych przyspieszenie petent zgodził się ponieść dodatkową opłatę admini-stracyjną. W ten sposób łapówka zamiast do kieszeni urzędnika może wpły-wać do budżetu danej instytucji. System ten działa na przykład w niektórych urzędach amerykańskich, zajmujących się wydawaniem paszportów.

• Wprowadzenie większej liczby urzędników do obsługi najbardziej go-rących obszarów usług administracyjnych. Zmniejsza to przeciążenie

25 M. Cabalski, T. G. Grosse, Kodeks etyczny brytyjskiej służby cywilnej, Biuletyn Służby Cywil-nej 1997, nr 3.

26 R. La Porta, F. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer, R. W. Vishny, The quality of government, Jour-nal of Law, Economics, and Organization 1999, 15(1); także: T. G. Grosse, Nowe metody zarzą-dzania zadaniami publicznymi w Unii Europejskiej i w Polsce, Studia Polityczne 2005, nr 17.

Rozdział 1 27

urzędników pracą oraz pozwala petentom w razie najmniejszych kłopo-tów natury korupcyjnej skierować się do innego pracownika wykonują-cego równorzędne zadanie.

• Autoryzacja niektórych decyzji przez różnych urzędników lub insty-tucje. Zwłaszcza decyzje strategiczne powinny być wypracowywane ze-społowo, gdyż najczęściej dotykają wielu obszarów działania. Dobrym przykładem mogą być decyzje w zakresie prywatyzacji.

• Wprowadzanie nowoczesnych metod technologicznych i informa-tycznych, zwłaszcza za pomocą Internetu, w celu zwiększenia trans-parentności działań administracji, lepszego informowania obywateli o usługach publicznych, raportowania o podejrzeniach korupcji itp.

• Innym sposobem zmniejszenia ryzyka korupcyjnego jest oddzielenie funkcji przygotowania decyzji od jej wprowadzenia w życie. W ten sposób inni pracownicy specjalizują się w wypracowaniu decyzji, a inni stykają się bezpośrednio z petentem oraz są odpowiedzialni za czyn-ności implementacyjne. Proces decyzyjny rozbity na kilka podmiotów trudniej jest skorumpować, nawet jeżeli nie zawsze poprawia to wydaj-ność pracy w momencie wprowadzenia zmiany.

• Wprowadzanie szkoleń dotyczących zmian organizacyjnych (w celu ich usprawnienia), w tym również zmian inicjujących w praktyce administracyj-nej sposoby unikania sytuacji korupcyjnych oraz zasady etyki zawodowej.

• Wprowadzenie systemu służby cywilnej, opierającego się na bezstron-ności i uczciwości urzędników, stabilności zatrudnienia, zachowaniu neu-tralności politycznej oraz na obowiązku doskonalenia zawodowego27.

OBSZAR SZCZEGÓLNIE WRAŻLIWY – ZAMÓWIENIA PUBLICZNE

Zabezpieczenia antykorupcyjne wprowadza się zwłaszcza w obszarach spraw publicznych szczególnie wrażliwych na korupcję, do których zalicza się m.in. służby celne, prywatyzację, decyzje inwestycyjne itp. Na działania korup-cyjne są także narażone zamówienia publiczne. W odniesieniu do tego obsza-ru specjaliści zalecają zastosowanie następujących działań antykorupcyjnych: (1) zapewnienie jawności zarówno oferty przetargowej, jak również wyników zawartego kontraktu, (2) zachowanie bezstronności procedury przetargowej, (3) zaproszenie szerokiej liczby podmiotów mogących być zainteresowanych przetargiem, (4) zapewnienie należytej oceny jakości oraz zagwarantowanie oszczędnej ceny kontraktu w trosce o zabezpieczenie interesu publicznego28.

27 B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe 1998; tak-że: T. G. Grosse, Służba cywilna w Polsce u progu XXI wieku, Studia Polityczne 2001, nr 12.

28 J. Pope (red.), Rzetelność życia publicznego. Metody zapobiegania korupcji. Warszawa 1999: Instytut Spraw Publicznych, Transparency International 1999.

28 Rozdział 1

Zachęcają do dokładnego rejestrowania kwot, wydatkowanych na drodze zamówień publicznych we wszystkich urzędach w kraju, także drobnych. Takie wiadomości powinien zbierać centralny urząd kontrolujący prawidło-wość procedur przetargowych. Ponadto specjaliści proponują szczegółowe określenie zasad zwalniania podmiotów z wymogu organizowania przetargu oraz każdorazowego upublicznienia tej informacji. Ciekawym rozwiązaniem instytucjonalnym jest irlandzkie Biuro Wyceny (Valuation Office), działające pod egidą Ministerstwa Finansów. Na wniosek ministerstw i innych jedno-stek publicznych wycenia ono nieruchomości – w celu sprzedaży, kupna lub wynajęcia. Dotyczy to też wycen dla samorządu terytorialnego, np. do celów podatkowych. Taka instytucja utrudnia wszelkiego rodzaju zaniżanie lub za-wyżanie wartości przy nabywaniu lub zbywaniu nieruchomości29.

Wśród spotykanych ostatnio środków przeciwdziałających korupcji w tej dziedzinie warto również omówić pomysł wprowadzenia tzw. negatywnego rejestru firm. Jest to lista przedsiębiorstw, którym udowodniono jakiekol-wiek naruszenie przepisów o zamówieniach publicznych w przeszłości, w związku z czym odmawia się im prawa do ubiegania o kolejne przetargi. Jak wykazują doświadczenia niemieckie, blisko połowa robót publicznych jest zlecana za łapówki, co podnosi koszt tych inwestycji o około 30%. Dla-tego politycy chadeccy opracowali już pod koniec 1997 roku plan, który miał prowadzić do zmniejszenia tego zjawiska. Polegał on na rejestrowaniu w skali całych Niemiec przedsiębiorstw skazanych za korupcję, które nie mogły przez pięć lat ubiegać się o zamówienia publiczne. Dodatkowo prze-widziano powołanie specjalnych urzędników śledczych, mających spraw-dzać, czy firmy te nie otrzymują zamówień pod zmienioną nazwą i adre-sem. Wprowadzono odpowiednie przepisy prawne, zobowiązujące władze samorządowe do każdorazowego sprawdzania w rejestrze firm korupcyj-nych, ilekroć władze te będą zlecały kontrakty o wartości powyżej 10 tys. marek30. Podobne środki zapobiegawcze wprowadził też rząd Belgii31.

Innym sposobem zapobiegania oszustwom jest system przetargów pu-blicznych przez Internet. Technologie informatyczne, zwłaszcza za pośred-nictwem Internetu, służą również innym sposobom przeciwdziałania ko-rupcji. Pozwalają zwiększyć transparentność procedur urzędniczych przed opinią publiczną, umożliwiają efektywniejszy system raportowania o ist-niejących nieprawidłowościach (whistle-blowing), ułatwiają obywatelom do-stęp do informacji32.

29 J. Filek (red.), Etyczne aspekty…, dz. cyt., s. 79. 30 K. Grzybowska, Centralny rejestr grzesznych firm, Rzeczpospolita 29.12.1997.31 Public Sector Corruption…, dz. cyt.32 M. Walecki, Technologie informacyjne i komunikacyjne w walce z korupcją, Analizy

i Opinie 2006, nr 61, Warszawa: Instytut Spraw Publicznych 2006.

Rozdział 1 29

PRAKTYKI ANTYKORUPCYJNE W ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ W wielu krajach odnotowuje się poważną skalę nieprawidłowości korupcyj-

nych na poziomie władz lokalnych. Tak jest na przykład w Wielkiej Brytanii. W raportach Komisji Kontroli (Audit Commission), która zgodnie z prawem weryfikuje poprawność działań władz lokalnych, wielokrotnie podkreślano systematyczny wzrost nieprawidłowości finansowych oraz przestępstw korup-cyjnych w samorządach. Ocenia się, że na początku lat 90. notowano rocz-nie ok. 54 000 spraw dotyczących różnego rodzaju oszustw, popełnionych na łączną kwotę blisko 25 mln funtów. Aż 97% władz samorządowych miało kłopoty w związku z korupcją oraz oszustwami finansowymi33.

Brytyjska strategia działań antykorupcyjnych w samorządach lokalnych34

33 Protecting the Public Purse. Probity in the Public Sector: Combating Fraud and Corruption in Local Government. London: Audit Commission, HMSO 1993.

34 Tamże.

30 Rozdział 1

W związku z przeprowadzonymi badaniami Komisja Kontroli zareko-mendowała rządowi oraz jednostkom samorządowym podjęcie nastę-pujących kompleksowych działań w zakresie przeciwdziałania korupcji oraz jej zwalczania:• Nadanie odpowiedniego priorytetu politycznego przez władze

danego samorządu terytorialnego działaniom antykorupcyjnym, zwłaszcza osobistemu przykładowi działalności etycznej i powstrzy-mania się od zachowań natury klientalnej lub przestępczej.

• Opracowanie strategicznego planu antykorupcyjnego w zakresie funkcjonowania urzędu samorządowego. Rozpisanie tej strategii na katalog szczegółowych zadań oraz procedur odpowiadających swo-im zakresem obowiązkom służbowym szeregowych urzędników.

• Wprowadzenie kodu etyki zawodowej pracowników samorządowych.• Cykliczne weryfikowanie przez pracowników własnej pracy zgod-

nie z kodeksem etyki zawodowej oraz katalogiem zadań i procedur antykorupcyjnych przyjętych w danym urzędzie.

• Wprowadzenie we wszystkich jednostkach samorządowych komi-sji kontroli finansowej oraz systemu kontroli wewnętrznej, nasta-wionego na weryfikowanie działań urzędników z punktu widzeniaoszustw finansowych oraz łapownictwa.

• Ocena ryzyka korupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych przez wyspecjalizowane jednostki kontroli wewnętrznej

Rozdział 1 31

albo prywatne instytucje specjalizujące się w audycie i doradztwie fi-nansowym. Opracowanie na podstawie analizy ryzyka adekwatnych środków zaradczych w sferze organizacyjnej i regulaminowej.

• Wprowadzenie systemu umożliwiającego pracownikom bezpieczne informowanie o wszelkiego rodzaju nieprawidłowościach urzędo-wych, a w razie potrzeby – o kierowanie zawiadomienia o podejrze-niu popełnienia przestępstwa na policję i do państwowych instytucji kontrolnych.

• Ustanowienie systemu rekrutacyjnego pozwalającego weryfikować kondycję etyczną i niekaralność kandydatów na stanowisko. Kie-rowanie się w selekcji i rekrutacji pracowników wyłącznie kryteriami merytorycznymi.

• Wprowadzenie efektywnego systemu zażaleń i odwołań dla obywa-teli, w tym umożliwienie zgłoszenia nieprawidłowości finansowychlub prób wyłudzenia łapówki przez urzędnika.

• Nawiązanie współpracy z policją, innymi instytucjami samorzą-dowymi działającymi w kierunku ograniczenia korupcji i z instytu-cjami obywatelskimi oraz rządowymi. Zainicjowanie działań antyko-rupcyjnych na forum ogólnokrajowych stowarzyszeń samorządowych (w tym wymiany doświadczeń, szkoleń, konferencji itp.).

• Wprowadzenie systemu szkoleniowego, który kształtuje postawy oraz techniki unikania przekupstwa.

• Bezwzględne stosowanie sankcji prawnych i dyscyplinarnych oraz zasady odpowiedzialności finansowej wobec urzędników uwikła-nych w działalność korupcyjną lub inne oszustwa w zakresie finansówpublicznych.

• Otwarcie działań administracji samorządowej przed opinią pu-bliczną. Wprowadzanie zwyczaju uzasadniania decyzji urzędowych.

• Wzmocnienie funkcji kontrolnych sprawowanych przez instytucje rządowe powołane do weryfikacji działań samorządu terytorialnego,szczególnie w zakresie przeciwdziałania korupcji oraz nadużyciom finansowym.

• Wprowadzenie zmian do systemu prawnego związanego z finansa-mi samorządowymi, np. ograniczenie poziomu subwencji z budżetu centralnego lub ich czasowe zawieszenie w przypadku stwierdzenia nadużyć finansowych w pracy urzędu samorządowego.

• Wprowadzenie systemu kar i nagród przyznawanych poszczegól-nym pracownikom przez inspektorów kontrolnych.

Wiele krajów europejskich zdecydowało się wprowadzić niektóre roz-wiązania rządowej służby cywilnej na poziom urzędów samorządowych35. Głównym celem tego działania było podwyższenie jakości świadczenia usług publicznych oraz ograniczenie występowania patologii administracyjnych, przede wszystkim korupcji. W niektórych krajach członkowskich Unii Euro-pejskiej, np. we Francji, w Irlandii, Holandii, Hiszpanii, Portugalii i Szwecji służba cywilna obejmuje wszystkich pracowników administracji publicznej, którzy są traktowani równorzędnie, jako przedstawiciele aparatu wykonaw-czego państwa. Natomiast w Niemczech, Austrii, Luksemburgu i Wielkiej Brytanii, a ostatnio także w Danii i we Włoszech zakres służby cywilnej jest zawężony do tzw. zasadniczej administracji publicznej, rozumianej bądź jako szeroko ujęta administracja rządowa (razem z policją i urzędnikami celny-mi), bądź jedynie średnia i wyższa kadra urzędników rządowych36. W przy-padku Niemiec ok. 40% urzędników publicznych należy do korpusu służby cywilnej. Są to głównie urzędnicy rządu federalnego i rządów krajowych, ale co ciekawe, w skład korpusu wchodzą także na specjalnych zasadach profesorowie wyższych uczelni. Ustawodawstwo federalne w dużym stopniu obejmuje całość zasad dotyczących służby publicznej37. W roku 1984 wpro-wadzono we Francji przepisy, które tworzą jednolity dla całego terytorium i wszystkich szczebli samorządowych status urzędników i oddzielają pozycje służbowe urzędników od funkcji radnych samorządowych. Organy samorzą-dowe mają całkowitą swobodę decydowania o naborze i zarządzaniu swoim personelem pod warunkiem dotrzymania zasad zatrudniania urzędników odpowiednich kategorii i stopni na właściwe stanowiska38.

Warto podkreślić, że w wielu krajach, które nie wprowadziły samorządowej służby cywilnej, istnieje wiele przykładów działań przeciwdziałających korup-cji w administracji lokalnej. Ponieważ w niektórych krajach samorządy cie-szą się stosunkowo dużą autonomią zwłaszcza w kwestiach organizacyjnych, nie wszystkie działania antykorupcyjne są precyzyjnie określane przez prawo krajowe. Niekiedy państwo ogranicza się do określania ogólnych standardów prawnych, a ich wdrożenie i uszczegółowienie zaleca władzom lokalnym. Po-nadto odpowiednie agencje rządowe wspierają działania samorządów lokal-nych poprzez np. pomoc doradczą lub szkoleniową. Na przykład we Francji

35 Szerzej: T. G. Grosse, Czy w Polsce powinna powstać samorządowa służba cywilna? Samo-rząd Terytorialny 2000, nr 7-8.

36 European Principles for Public Administration. Paris: Sigma 1999. 37 D. Bossaert, Ch. Demmke, K. Nomden, R. Polet, A. Auer, Civil Services in the Europe of

Fifteen: Trends and New Developments. Maastricht: European Institute of Public Admini-stration 2001.

38 F. Gallouedec-Genuys (red.), About French Administration. Paris: La documentation Fra-nçaise 1998; O samorządach terytorialnych we Francji. Paryż: Dyrekcja Generalna ds. Samo-rządów Terytorialnych 1998.

32 Rozdział 1

Krajowa Rada Kształcenia Służby Cywilnej Terytorialnej (Conseil national de la formation des élus locaux) statutowo zajmuje się szkoleniami dla samorządo-wej służby cywilnej. Rada jest odpowiedzialna za określanie wytycznych dla szkoleń, opracowanie programów nauczania, przygotowanie do egzaminów konkursowych itp. Jednostki samorządu terytorialnego same kształtują swoje plany szkoleniowe, mogą jednak w kwestii szkolenia ustawicznego skorzystać z pomocy instytucji kompetentnych w dziedzinie kształcenia zawodowego39. W niektórych krajach agencje rządowe lub instytucje centralne (ale pozarzą-dowe) prowadzą działania kontrolne lub centralnie organizowane procedury konkursowe dla urzędników samorządowych.

Metody przeciwdziałania korupcji stosowane w administracjach samorzą-dowych nawiązują do rozwiązań praktykowanych w administracji rządowej. Na przykład we Francji urzędnicy samorządowi nie mogą prowadzić działalności prywatnej przynoszącej zysk, nie mogą pobierać korzyści (np. prezentów) od przedsiębiorstwa podlegającego kontroli lub zabiegającego o urzędowe zała-twienie sprawy. Szczegółowo określa się przepisy dotyczące przetargów, a za złamanie tych przepisów grozi urzędnikowi kara dyscyplinarna oraz grzyw-na. Obowiązuje również zakaz łączenia stanowisk w administracji ze stano-wiskami obejmowanymi w wyniku wyborów, zwłaszcza w tej samej jednostce samorządowej40. Innym przykładem unikania konfliktu interesów jest wyłą-czanie urzędników z danej sprawy w sytuacji, kiedy zachodzi podejrzenie ich stronniczości lub kolizji interesów. Na przykład w Szwecji takie postępowanie automatycznie dotyczy wszelkich spraw związanych z samym urzędnikiem lub jego najbliższymi, gdy sprawa jest ponownie rozpatrywana po odwołaniu od wcześniejszej decyzji podjętej przez danego urzędnika, albo kiedy istnieją inne uzasadnione przesłanki podważające bezstronność urzędnika.

Ważną zasadą przeciwdziałania nieprawidłowościom w Szwecji jest sze-rokie informowanie opinii publicznej o działaniach administracji lokal-nej, w tym zapewnienie dostępu mieszkańcom do wszystkich dokumentów nieobjętych tajemnicą państwową. Często stosuje się też przepisy doty-czące apolityczności i bezstronności urzędników samorządowych, co ma przeciwdziałać różnym formom korupcji politycznej. Ciekawym mecha-nizmem dyscyplinującym urzędników jest formuła kadencyjności stoso-wana w Szwajcarii. Urzędnicy dopuszczający się nieprawidłowości mogą nie otrzymać przedłużenia kontraktu, który najczęściej jest czteroletni, zgodny z kadencją władz samorządowych. W Szwajcarii obowiązują zasa-dy konkursów na stanowiska urzędnicze, które są ogłaszane do publicznej wiadomości. Istnieją też zasady umożliwiające raportowanie o podejrzeniach 39 J. Filek (red.), Etyczne aspekty…, dz. cyt., s. 94. 40 A. Radwańska, D. Nilsson, Przepisy antykorupcyjne dotyczące pracowników samorządowych w polskim

systemie prawnym oraz w systemach prawnych innych państw europejskich. Warszawa 2002–2003.

Rozdział 1 33

nieprawidłowości dokonywanych przez urzędników (whistle-blowing), choć co ciekawe, nieuzasadnione doniesienie jest karane grzywną41. Szczególnie rozbudowane przepisy umożliwiające raportowanie o nieprawidłowościach w administracji lokalnej można znaleźć w USA.

W Wielkiej Brytanii służba cywilna obejmuje jedynie urzędników rządo-wych. Jednak w brytyjskim ustawodawstwie o samorządzie lokalnym istnieją przepisy ustanawiające standardy urzędnicze podobne do norm dla służby rządowej. Jednym z podstawowych jest zasada powoływania pracowników samorządowych na podstawie kryterium merytorycznego. Postępowanie re-krutacyjne powinno być otwarte i równe dla wszystkich kandydatów, oparte na czytelnych wymaganiach względem kandydatów i na jasno określonych kryteriach eliminowania kandydatur. Brytyjska ustawa o samorządzie tery-torialnym poświęca dużo miejsca budowaniu otoczenia etycznego samorzą-du terytorialnego i obliguje jednostki samorządu lokalnego do stworzenia komisji etycznej oraz powołania urzędników ds. etyki. Ponadto zobowiązu-je rady jednostek samorządu terytorialnego do uchwalenia kodeksu postę-powania opartego na wzorcowym dokumencie ustalonym przez sekretarza stanu zarówno dla radnych, jak i dla urzędników42. Kodeksy etyczne dla urzędników samorządu lokalnego wprowadziło także wiele jednostek teryto-rialnych w Szwecji. W przystępnej formie doradzają urzędnikom, w jaki spo-sób uchronić się m.in. od zachowań prowadzących do konfliktu interesów lub działalności korupcyjnej43. Brak regulacji dotyczących obowiązkowych szkoleń w zakresie etyki dla pracowników samorządów rekompensują ini-cjatywy oddolne. W wielu terytorialnych jednostkach administracji publicz-nej działalność władz samorządowych wspierają komisje etyczne czy też rady ds. etyki, pracujące nad wytycznymi dla pracowników samorządów (nie tylko urzędników, lecz także nauczycieli, pracowników służby zdrowia itd.)44.

SYSTEMY KONTROLNE ORAZ ZWALCZANIE KORUPCJI

Skuteczność działań przeciwko korupcji wymaga powiązania działań prewencyjnych ze wzmocnieniem kontroli i ścigania wykroczeń lub prze-stępstw korupcyjnych45. Zasadnicze znaczenie dla efektywnej kontroli i zwalczania korupcji ma zwłaszcza to, czy odpowiednie instytucje są nie-zależne od decydentów politycznych lub urzędowych, których kontrolują. Dlatego w wielu państwach istnieje praktyka oddzielania urzędów kontro-lujących administrację od zwierzchnictwa rządu. 41 Tamże.42 Por. J. Filek (red.), Etyczne aspekty…, dz. cyt., s. 63. 43 Public Sector Corruption…, dz. cyt.44 J. Filek (red.), Etyczne aspekty…, dz. cyt., s. 96.45 V. Tanzi, Corruption around the world, dz. cyt.

34 Rozdział 1

W większości państw OECD najwyższą funkcję kontrolną nad admini-stracją publiczną pełnią komisje parlamentarne – stałe lub powoływane ad hoc, na przykład w celu zbadania konkretnego oskarżenia korupcyjnego46. Główną instytucją kontrolną w wielu krajach są zwykle urzędy kontroli skarbowej i finansów publicznych. Specjalizują się w wykrywaniu malwer-sacji finansowych, ale nie wszystkie śledzą z równą troskliwością również sprawy korupcyjne. Innego typu organem są naczelne instytucje kontroli administracyjnej, które działają w ramach struktur administracji rządowej albo są od niej niezależne i na przykład podporządkowane parlamento-wi. Są powołane do weryfikowania prawidłowości funkcjonowania admini-stracji rządowej, całej administracji publicznej albo jedynie niektórych jej działów (na przykład urzędów samorządowych, prawidłowości w dziedzi-nie zamówień publicznych itp.). Niektóre spośród wymienionych typów instytucji specjalizują się również w badaniu nieprawidłowości korupcyj-nych. Na przykład we Francji można wymienić przynajmniej pięć instytu-cji zajmujących się w różnym stopniu przestępstwami korupcyjnymi. Są to: Trybunał Audytorów, Regionalne Izby Kontroli, Międzyministerialna Mi-sja do spraw Dochodzeń w Zamówieniach Publicznych, Centralna Komisja Zamówień Publicznych, Centralna Służba Zapobiegania Korupcji47.

Ważnym instrumentem kontroli nad pracami administracji jest insty-tucja rzecznika praw obywatelskich. Na świecie funkcjonuje wiele rozwią-zań w tym względzie. Powołuje się rzeczników poszczególnych sektorów spraw publicznych, jak również rzeczników administracji terytorialnej. Na przykład w USA istnieje rozbudowana sieć lokalnych rzeczników praw obywatelskich, zrzeszonych w Narodowym Związku Rzeczników Praw Oby-watelskich (United States Ombudsman Association). Działanie rzeczników peł-ni funkcje kontrolne i przyczynia się do ograniczenia nieprawidłowości w funkcjonowaniu administracji, w tym również korupcyjnych.

Często stosowanym instrumentem jest powołanie specjalnej agencji an-tykorupcyjnej wyspecjalizowanej w zwalczaniu tego zjawiska48. W roku 1993 powstała we Francji Centralna Służba Zapobiegania Korupcji (Service Central de Prevention de la Corruption – SCPC). Jest to bodaj najważniejsza instytucja publiczna we Francji do spraw antykorupcyjnych, także w samorządach tery-torialnych. Jest usytuowana przy Ministerstwie Sprawiedliwości, ale utrzymu-je względną niezależność organizacyjną od administracji rządowej. Służba składa się z urzędników reprezentujących różne działy administracji i spe-cjalizujących się w przeciwdziałaniu przekupstwu na tych obszarach (m.in.

46 J. Pope (red.), Rzetelność życia publicznego…, dz. cyt. 47 Public Sector Corruption…, dz. cyt.48 Por. The Global Programme against Corruption. UN Anti-corruption Toolkit. Vienna: United

Nations Office on Drugs and Crime 2004.

Rozdział 1 35

w sprawach wewnętrznych, sprawach trybunałów administracyjnych, policji śledczej, podatków, gospodarki finansami publicznymi itp.). Pracownicy są mianowani na okres czterech lat, z możliwością ponownego mianowania. SCPC zajmuje się szerokim spektrum korupcji administracyjnej oraz poli-tycznej. W szczególności zadaniem tej instytucji jest zbieranie wszelkich in-formacji o łapownictwie, wypracowywanie standardów prewencyjnych oraz działań podwyższających wykrywalność przestępstw, wreszcie monitorowa-nie wprowadzanych w życie nowych rozwiązań prawnych i organizacyjnych. Służba zajmuje się także zbieraniem informacji o zaistniałych malwersacjach lub podejrzeniach o występowanie praktyk korupcyjnych. Uzasadnione za-rzuty jest zobowiązana zgłosić do prokuratury w celu wszczęcia postępowania śledczego lub sądowego. Jak twierdzą eksperci, główną wadą SCPC jest brak odpowiednich kompetencji śledczych, prawa do otrzymywania potrzebnych dokumentów z innych urzędów – co utrudnia jej w praktyce prowadzenie skutecznych działań antykorupcyjnych. Ponadto jest w zbyt dużym stopniu uzależniona od politycznych decyzji rządu. Na przykład zgodę na opubliko-wanie jej dorocznego raportu musi wyrazić premier49.

Specjaliści są zgodni, że powołanie specjalnej instytucji kontrolującej prawidłowość działania administracji w kontekście przestępstw korup-cyjnych jest bardzo istotnym elementem zwalczania tej patologii. Swoje poparcie dla tej idei wyraziła również Rada Europy50. Jednocześnie poza funkcjami kontrolnymi oraz informacyjnymi powinna ona mieć kompe-tencje śledcze. Tylko w takim przypadku będzie mogła skutecznie uczest-niczyć w zwalczaniu łapownictwa.

PODSUMOWANIE

Korupcja występuje we wszystkich krajach bez względu na ich poziom rozwoju, politykę państwa i ustrój gospodarczy oraz społeczny51. W litera-turze przedmiotu możemy znaleźć analizy dotyczące korupcji np. w Sta-nach Zjednoczonych52 i w Unii Europejskiej53. Jednocześnie badania wska-

49 Środki zapobiegające korupcji w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Dokument roboczy przygotowany przez Generalną Dyrekcję Studiów Parlamentu Europejskiego. Warszawa: Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. Materiały i Dokumenty nr 261 1999; Public Sector Corruption…, dz. cyt.

50 Programme of Action against Corruption, dz. cyt. 51 Por. V. Tanzi, Corruption around the world, dz. cyt. 52 Np. J. E. Alt, D. D. Lassen, The political economy of institutions and corruption in Ame-

rican states, Journal of Theoretical Politics 2003, vol. 15, nr 3. 53 C. Shore, Culture and corruption in the EU: Reflections on fraud, nepotism and crony-

ism in the European Commission, w: D. Haller, C. Shore (red.), Corruption: Anthropologi-cal Perspectives. London: Pluto Press 2005.

36 Rozdział 1

zują na to, że niektóre kraje i regiony są w szczególny sposób dotknięte tym zjawiskiem. Korupcja wzrasta w ostatnich latach m.in. w Afryce i kra-jach byłego bloku wschodniego, zwłaszcza powstałych w wyniku rozpadu ZSRR54. Z kolei inne kraje, m.in. skandynawskie, mają od lat w badaniach porównawczych niski poziom korupcji55.

Podsumowując rozważania dotyczące międzynarodowych doświadczeń przeciwdziałania korupcji w administracji publicznej, warto odnieść się do dwóch zasadniczych czynników, które mają związek z niskim poziomem ko-rupcji notowanym w krajach skandynawskich. Po pierwsze chodzi o wysoki poziom kapitału społecznego. Badania wskazują, że jest to istotny czynnik zmniejszający skalę korupcji56. Okazuje się, że transakcje korupcyjne są powiązane z niskim zaufaniem społecznym. Jednocześnie transakcja korup-cyjna może być tylko namiastką brakującego kapitału społecznego i wza-jemnego zaufania. Po drugie, prawdopodobieństwo korupcji zwiększają niewłaściwe instytucje gospodarcze i prawne57. Wiąże się to głównie z jako-ścią instytucji, w tym również administracyjnych, które odpowiadają za sty-mulowanie rozwoju gospodarczego. Warto przy tym zauważyć, że nie cho-dzi po prostu o ograniczanie wielkości administracji, liczby regulacji i skali budżetu wydatkowanego przez instytucje publiczne. Badania dowodzą, że rozbudowane funkcje państwa i duża skala redystrybucji nie są powiązane z wysokim poziomem korupcji58. Dowodzi tego przykład krajów skandynaw-skich. Jednocześnie istotne znaczenie ma jakość instytucji, a zwłaszcza to, czy sprzyjają one przedsiębiorczości, zwłaszcza małym i średnim przedsię-biorstwom, czy gwarantują im podstawowe prawa i łatwe egzekwowanie tych praw w praktyce. Z tym bezpośrednio wiąże się jakość administracji publicz-nej, zwłaszcza tej, która stwarza warunki do rozwoju przedsiębiorczości.

DODATKOWE ŹRÓDŁA INFORMACJI

Fundacja Batorego, program „Przeciw korupcji”: http://www.batory.org.pl/korupcja/index.htm, Bank Światowy: http://www.worldbank.org/wbi/governance/index.html,

54 Por. Ch. Bjornskov, M. Paldam, Corruption trends, w: J. G. Lambsdorff, M. Taube, M. Schramm (red.), The New Institutional Economics of Corruption, London – New York: Routledge 2005.

55 Por. TI 2005 Corruption Perception Index. Transparency International 2005. 56 Ch. Bjornskov, M. Paldam, Corruption trends, dz. cyt. 57 J. G. Lambsdorff, M. Taube, M. Schramm (red.), The New Institutional Economics, dz. cyt.;

P. Mauro, Corruption and growth, dz. cyt. 58 J. Gerring, S. C. Thacker, Do neoliberal policies deter political corruption? International

Organization, Winter 2005, nr 59.

Rozdział 1 37

Rzeczpospolita: portal antykorupcyjny: http://www.rzeczpospolita.pl/tematy/korupcja/, USAID: program antykorupcyjny: http://www.usaid.gov/our_work/democracy_and_governance/technical_ areas/anti-corruption/, OECD: http://www.oecd.org/topic/0,2686,en_2649_37447_1_1_1_1_37447,00.html, The Anti-Corruption Gateway for Europe and Eurasia: http://www.nobribes.org/en/default.asp?ed=23, Transparency International: http://www.transparency.org/, Strona Komisji Europejskiej dotycząca walki z korupcją: http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/s30000.htm, Anti Corruption Network for Transition Economies: http://www.anticorruptionnet.org/, The U4 Anti-Corruption Resource Centre: http://www.u4.no/, UNODC: United Nations Office on Drugs and Crime:http://www.unodc.org/unodc/en/corruption.html, Australijska sieć antykorupcyjna: http://www.anti-corruption-network.org/, Brytyjska sieć antykorupcyjna: http://www.publishwhatyoupay.org/english/.

38 Rozdział 1

1 O korupcji nomenklatury patrz: Korupcja polskiej nomenklatury (Z tajnych akt Najwyż-szej Izby Kontroli PRL), Zeszyty Historyczne 1983, nr 64, s. 148–206. O mechanizmach rozpowszechniania się pospolitej korupcji w schyłkowym okresie istnienia PRL, patrz np. E. i J. Tarkowscy, „Amoralny familizm” czyli o dezintegracji społecznej w Polsce lat osierdziesiątych, w: E. Wnuk-Lipiński (red.), Grupy i więzi społeczne w systemie monocentrycz-nym. Warszawa 1990, s. 37-69.

Piotr Koryś

Przeciwdziałanie korupcji w Polsce – doświadczenia działań

Korupcja urzędów publicznych nie była w Polsce nigdy czymś niezwykłym. Układy klientelistyczne, w których patronami posłów na sejm Rzeczypospo-litej byli przedstawiciele ościennych mocarstw, przyczyniły się do upadku I Rzeczypospolitej. W czasach zaborów, zwłaszcza w na terenach zaboru ro-syjskiego, korumpowanie urzędników było powszechne – i równie powszech-nie akceptowane jako sposób walki z nieswoim państwem. W II Rzeczypo-spolitej oprócz pospolitej korupcji urzędniczej zdarzały się też wielkie afery korupcyjne, w tym związane ze sprzedażą majątku publicznego, czyli w dzi-siejszych słowach – z prywatyzacją. W czasach PRL pospolita korupcja roz-powszechniała się coraz bardziej, co było uzasadnione znowu, jak w czasach zaborów, wyraźnym podziałem pomiędzy komunistycznym państwem i nie--komunistycznym społeczeństwem.

Podstawową przyczyną komunistycznej korupcji była, jak się wydaje, sama natura gospodarki niedoborów – w której sieci powiązań i znajomości, układy i możliwości załatwienia sprawy były często walutą wartą dużo więcej niż polski złoty. W długotrwałym procesie doprowadziło to do powszech-nej akceptacji korupcji urzędniczej w społeczeństwie. Nie miało oczywiście formy jawnego przyzwolenia, lecz raczej skrywanej wyrozumiałości dla pre-zentów i upominków wręczanych źle opłacanym urzędnikom publicznym. Tej pospolitej korupcji towarzyszyła – przynajmniej od pewnego momentu – korupcja elit politycznych komunistycznego państwa (nazywana korupcją nomenklatury), wykorzystujących dawane przez władzę możliwości robienia prywatnych interesów1.

Obydwa te typy korupcji – korupcja nomenklatury i korupcja po-spolita – okazały się odporne na proces zmiany systemowej, a w szybko

2 ROZDZIAŁ

tworzących się instytucjach i prawach nowego państwa, kształtującego się po roku 1989, ujawniło się wiele luk i możliwości nadużywania zajmowanych stanowisk publicznych od niskiego do wysokiego szczebla. Transformacja systemowa nie zlikwidowała problemu korupcji, co więcej, okazało się, że różne formy korupcji występują z rosnąca intensywnością.

Podczas gdy – jak się wydaje – poziom korupcji pospolitej utrzymywał się przez całe lata 90. na zbliżonym, dość wysokim poziomie, rosło w spo-łeczeństwie przeświadczenie o zwiększającej się skali korupcji politycznej i konsekwencjach z tego wynikających. Swoje apogeum osiągnęło u schyłku XX wieku, w trakcie rządów AWS-UW i potem, w następnej kadencji par-lamentu, 2001-2005, w czasie rządów SLD. W tym czasie doszło do ujaw-nienia wielu „afer” korupcyjnych, z których najsłynniejsza została nazwana „aferą Rywina”2. Rozpoczęła się ona od tego, że Lew Rywin, znany produ-cent filmowy, zaoferował Adamowi Michnikowi, redaktorowi Gazety Wybor-czej płatną pomoc w uchwaleniu przez Sejm ustawy o mediach publicznych w kształcie odpowiadającym spółce Agora, wydawcy dziennika. Powoływał się na kontakty z „grupą trzymającą władzę” i żądał sowitego wynagrodze-nia za usługi. Michnik ujawnił przebieg rozmowy z Rywinem. Sam Rywin został później skazany za płatną protekcję, chociaż nie udowodniono osta-tecznie, że reprezentował grupę osób związanych z ówczesnym rządem.

Oprócz afery Rywina, do najważniejszych afer korupcyjnych w ostat-nich latach zaliczyć można aferę opolską, dotycząca ubezpieczania elek-trowni w Opolu, aferę starachowicką, aferę lekową czy sprawę PZU3.

Dostrzegając zagrożenie korupcją, instytucje państwa podjęły wiele działań mających ograniczyć jej skalę – od badania przyczyn afer korup-cyjnych poprzez zmiany prawa po ogłoszenie złożonych strategii prze-ciwdziałania korupcji. Jednocześnie w tym okresie zintensyfikowały swoje działania instytucje społeczeństwa obywatelskiego dążące do monitoringu korupcji i walki z nią (np. powstały w 2000 roku program „Przeciw korup-cji” Fundacji Batorego czy działające w Polsce od 1998 roku Transparency International oraz coraz liczniejsze inicjatywy lokalne). Massmedia zaczęły coraz bardziej interesować się tym zjawiskiem, co nie pozostało bez wpły-wu na losy niektórych skorumpowanych polityków.

Wciąż jednak wiele wskazuje na to, że poziom korupcji w Polsce jest wy-soki. Według badań Transparency International poziom korupcji w Polsce jest w ostatnich latach wyższy niż w większości krajów Europy Środkowej. Ponadto pozycja Polski pogarsza się z roku na rok w porównaniu z innymi

40 Rozdział 2

2 Serwis Gazety Wyborczej poświęcony aferze Rywina znajduje się pod adresem: http://serwi-sy.gazeta.pl/kraj/0,34387.html.

3 Informacje i artykuły o tych aferach znaleźć można na stronie dziennika Rzeczpospolita poświęconej korupcji w Polsce: http://www.rzeczpospolita.pl/tematy/korupcja/.

krajami regionu (por. tabela 1). Na zagrożenia wynikające z dużej skali ko-rupcji w Polsce wskazują raporty organizacji międzynarodowych, np. Banku Światowego4. O tym, że skala korupcji w Polsce jest wysoka, świadczą rów-nież wyniki badań opinii publicznej. Według badań CBOS z 2004 roku 94% ankietowanych twierdziło, że korupcja jest poważnym problemem. 77% ba-danych uważało, że urzędnicy państwowi czerpią korzyści ze sprawowanych funkcji. Jednocześnie w porównaniu z poprzednimi badaniami wzrosła licz-ba respondentów przekonanych, że typowe praktyki korupcyjne, tj. łapów-karstwo czy nepotyzm są powszechne w urzędach i wśród polityków5.

Indeks percepcji korupcji w krajach Europy ŚrodkowejWiększa liczba oznacza mniejszy postrzegany poziom korupcji6

Nazwa państwa 2002 2003 2004 2005

Czechy 3,7 3,9 4,2 4,3

Estonia 5,6 5,5 6,9 6,4

Litwa 4,8 4,7 4,6 4,8

Łotwa 3,7 3,8 4,0 4,2

Polska 4,0 3,6 3,5 3,4

Słowacja 3,7 3,7 4,0 4,3

Słowenia 6,0 5,9 6,0 6,1

Węgry 4,9 4,8 4,8 5,0

Warto nadmienić, że całkowite usunięcie korupcji ze sfery publicznej wydaje się niemożliwe, zawsze bowiem będą istniały sytuacje, w których pokusa (związana z potencjalnymi korzyściami dla urzędnika bądź polity-ka i jego petenta) będzie zbyt wielka, by dało się ją zniwelować ryzykiem wykrycia i potencjalnych sankcji. Podobnie trudno liczyć na to, że uda się całkowicie zlikwidować obszar, w którym urzędnik będzie miał pewną swo-bodę w podejmowaniu decyzji – otwierającą pole do korupcji. Trzeba mimo to z jednej strony dążyć do ograniczenia potencjalnych szans i pokus ko-rupcji, a z drugiej – formować za pośrednictwem kodeksów etyki, szkoleń

Rozdział 2 41

4 W badaniu Banku Światowego i EBOiR Business Environment and Enterprise Perfor-mance Survey (BEEPS), przeprowadzanym w latach 1999, 2002 i 2005 wśród przedsię-biorców, korupcja jest wciąż wskazywana jako jedna z głównych przeszkód w prowadze-niu firmy. Opinię taka wyraziło ok. 50% ankietowanych firm w 2002 roku i niemal 40% w 2005. Por. Beeps at glance. Poland. EBRD, World Bank 2005, http://siteresources.world-bank.org/INTECAREGTOPANTCOR/Resources/BAAGREV20060208Poland.pdf.

5 Postrzeganie korupcji w Polsce. Komunikat z badań, BS/97/2004, CBOS, czerwiec 2004, http://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2004/K_097_04.PDF.

6 Źródło: http://www.transparency.pl/www/?a=36&b=39&c=161&d=2&text=169.

i innych działań właściwe postawy etyczne zarówno wśród reprezentantów interesu publicznego, jak i w całym społeczeństwie. Właściwe przeciwdzia-łanie korupcji – poprzez zapobieganie, wykrywanie, karanie i edukację an-tykorupcyjną – wydaje się kluczowe dla dalszego rozwoju Polski, a także dla zmian na poziomie lokalnym. Poniżej omówione zostaną najważniejsze dotychczasowe działania zmierzające do ograniczania korupcji, które po roku 1989 podejmowały instytucje publiczne i agendy społeczeństwa oby-watelskiego oraz massmedia. Rozwiązania prawne nie będą analizowane szczegółowo, gdyż tej kwestii poświęcony jest kolejny rozdział.

PREWENCJA, CZYLI ZAPOBIEGANIE KORUPCJI

Najważniejszą rolę w zapobieganiu korupcji odgrywają agendy pań-stwa. Służą temu przede wszystkim rozwiązania prawne zmniejszające ry-zyko pojawienia się korupcji. Ponadto istotne są wszelkie reformy instytu-cjonalne (z reguły związane ze skutecznym egzekwowaniem istniejących norm prawnych), zwiększające przejrzystość działania instytucji publicz-nych. Działanie instytucji publicznych często wspierają projekty i porady eksperckie organizacji pozarządowych.

W Polsce po 1989 roku dość długo ignorowano problematykę korup-cji. Oczywiście istniał NIK, możliwości walki z korupcją miały też policja i prokuratura. Jednak nie pojawiały się żadne nowe rozwiązania prawne

mające służyć walce z korupcją – opierano się na istnie-jących przepisach o przestępczości gospodarczej. Od drugiej połowy lat 90. zaczął się okres zmian w prawie. Przebiegał on dwutorowo – z jednej strony tworzono wa-runki do budowy odpornych na korupcję struktur po-litycznych i administracyjnych, z drugiej – w kolejnych

ustawach korupcja została precyzyjnie zdefiniowana jako przestępstwo;w szczególności ważną rolę odegrał w tym wypadku nowy kodeks karny. Definicję tę podano w następnym rozdziale.

Od niedawna w Polsce można obserwować nasilenie zaplanowanego i zor-ganizowanego działania agend państwa, wymierzonego bezpośrednio w ko-rupcję w sferze publicznej. Najważniejszym z takich długookresowych zamie-rzeń jest zapoczątkowana w 2002 roku realizacja Strategii Antykorupcyjnej rządu. W ramach całej strategii przyjęto założenie o równoległych działa-niach dotyczących zmiany prawa, reformy administracji i kontroli związków sfery publicznej z gospodarką. Podstawowe cele Strategii to zapobieganie korupcji, stworzenie przejrzystych i przyjaznych obywatelowi struktur ad-ministracji publicznej oraz ograniczenie tolerancji społecznej wobec zjawisk korupcyjnych (głównie za pośrednictwem edukacji). Jej istotne elementy to

42 Rozdział 2

Punktem wyjścia w zwalczaniu

korupcji jest zawsze zapobieganie jej

powstawaniu.

zwiększenie przejrzystości procesu prywatyzacji i gospodarowania mieniem Skarbu Państwa; dopracowanie reguł funkcjonowania Służby Cywilnej, tak by mogła w pełni realizować cele, dla których ją stworzono; ukształtowanie urzędniczego etosu opierającego się na etyce, usprawnienie kontroli oświad-czeń majątkowych osób publicznych, ograniczenie możliwości korupcji w in-stytucjach publicznych, uregulowanie zasad lobbingu oraz ograniczenie rozmiarów funduszy pozabudżetowych pozostających w gestii administracji publicznej. Realizacja strategii przebiega głównie dzięki wprowadzaniu licz-nych nowych lub poprawionych przepisów prawnych i administracyjnych7.

Sposobem na poprawę jakości działania administracji państwowej mia-ło być utworzenie profesjonalnego, wzorowanego na najlepszych przykła-dach, korpusu służby cywilnej. Pierwszą ustawę o służbie cywilnej Sejm uchwalił 5 listopada 1996 roku, a następną – w grudniu 1998 roku. Ustawa określiła zasady dostępu do tej służby, zasady jej organizacji, funkcjono-wania i rozwoju. W celu zapewnienia wysokiej jakości kadr przyszli człon-kowie korpusu służby cywilnej muszą przejść procedurę kwalifikacyjną. Są oni nieusuwalni z korpusu służby cywilnej, do którego zostają mianowani po spełnieniu ustawowych warunków. Muszą jednak wypełniać określone obowiązki wobec państwa, a w pracy kierować się zasadami neutralności politycznej, bezstronności oraz profesjonalizmu. W zamian za bezpieczeń-stwo (gwarancja zatrudnienia i wynagrodzenia) mają przestrzegać suro-wego kodeksu etycznego.

Inne rozwiązania prawne i instytucjonalne zwiększają z kolei przejrzy-stość działania administracji poprzez ograniczenie potencjalnych sfer, w których mogłoby dojść do korupcji. Z reguły chodzi tu o ograniczenie przestrzeni trudnych do skontrolowania i weryfikacji uznaniowych decy-zji urzędników oraz o ograniczenie okazji do bezpośredniego kontaktu petenta i urzędnika wydającego decyzję. Przykładami takich rozwiązań są regulacje dotyczące zamówień publicznych, zmiana formuły oceniania uczniów w trakcie nowych egzaminów maturalnych (stworzenie niezależ-nych komisji oceniających, niezwiązanych z liceami, w których odbywa się matura) czy wprowadzenie drogowych mandatów kredytowych (mających ograniczyć ilość okazji do wręczania łapówek policjantom). Z kolei przej-rzystość decyzji politycznych mają zapewnić m.in. ustawa antykorupcyjna i ustawa o lobbingu.

Działaniom państwa na rzecz zminimalizowania potencjalnych pokus realizacji prywatnego interesu przez polityków, urzędników publicznych

Rozdział 2 43

7 Sprawozdania rządowe z realizacji Strategii dostępne są na stronie: http://www.mswia.gov.pl/download.php?s=1&id=155 oraz http://www.mswia.gov.pl/download.php?s=1&id=156. Niezależne oceny można znaleźć pod adresem: http://www.batory.org.pl/korupcja/ocena.htm.

i szerzej, osoby związane z sektorem publicznym towarzyszą rozwiązania przyjmowane przez samorządy niektórych grup zawodowych (prawników, lekarzy itp.). Istotną rolę grają kodeksy etyki zawodowej, których narusze-nie wiąże się z sankcjami zarówno dyscyplinarnymi, jak i – niekiedy (np. w wypadku sędziów) – prawnymi.

Od pewnego czasu pojawiają się również nowe regulacje dotyczące dzia-łań samorządów lokalnych i regionalnych, także w dużym stopniu narażo-nych na zjawiska korupcyjne8. Z reguły mają one postać nowelizacji Ustawy o samorządzie gminnym z 1990 roku oraz ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie wojewódzkim z 1998 roku. By ograniczyć pokusy korupcji, a w szczególności różne formy poszukiwania nieuprawnionych korzyści zwią-zanych z pełnieniem funkcji radnego lub pracą w urzędzie samorządowym, wprowadzono wiele regulacji prawnych. Rozwiązania zapobiegające korup-cji to w szczególności zakazy łączenia funkcji radnego z niektórymi inny-mi funkcjami (zwłaszcza w urzędzie gminy, gdzie dana osoba jest radnym), przyjmowania darowizn i podejmowania zajęć mogących podważyć zaufanie obywateli, prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mająt-ku komunalnego jednostki, w której radzie radny zasiada oraz zasada wyłą-czenia radnego z głosowania w sprawach mogących dotyczyć jego interesu prawnego. Podobnie jak inne osoby publiczne radni oraz wyżsi urzędnicy samorządowi mają obecnie obowiązek ujawniać swoje majątki.

Wsparciem dla prewencyjnych działań instytucji publicznych są nieza-leżne usługi eksperckie oraz projekty ustaw formułowane przez organi-zacje pozarządowe. Z ciekawą inicjatywą wyszło Stowarzyszenie Fair Play. W 2002 roku złożyło do Rzecznika Praw Obywatelskich wniosek o zmianę przepisów kształtujących system naboru na aplikację radcowską, adwokacką i notarialną z powodu ich niezgodności z Konstytucją RP. Przedstawiciele stowarzyszenia domagali się wolnego dostępu do zawodów prawniczych. Zmiany w prawie, które zaproponowali, miały ograniczyć wpływ korporacji prawniczych na skalę rekrutacji na aplikacje adwokackie, a także na dobór kandydatów. Nowe „prawo o adwokaturze”, realizujące te postulaty, we-szło w życie 30 czerwca 2005, ale zostało zaskarżone przez Naczelną Radę Adwokacką. Trybunał Konstytucyjny w kwietniu 2006 uznał część nowych przepisów, dotyczących właśnie wpływu korporacji na sposób egzaminów, za niezgodną z Konstytucją9.

44 Rozdział 2

8 Przykładem tego są pojawiające się od czasu do czasu afery korupcyjne dotyczące właśnie samorządów lokalnych. Najgłośniej było o układzie pomiędzy samorządem lokalnym a strukturami przestępczości zorganizowanej w Starachowicach. Układ ten sięgnął aż do parlamentu i rządu.

9 Uzasadnienie Trybunału Konstytucyjnego dostępne jest pod adresem: http://www.trybu-nal.gov.pl/OTK/teksty/otk/2006/K_06_06.doc. Więcej informacji o stowarzyszeniu Fair Play znajduje się na jego stronie internetowej: www.fairplay.org.pl.

Ostatnio, dzięki przyjęciu w 2005 roku ustawy o działalności lobbingo-wej pojawiły się możliwości sformalizowanego udziału organizacji pozarzą-dowych w procesie stanowienia prawa. Przedstawiciele realizowanego przez Fundację Batorego Programu „Przeciw Korupcji” chcą wykorzystać te nowe możliwości do monitorowania sposobu uchwalania ustaw o walce z korupcją10.

KONTROLA WŁADZY I INSTYTUCJI PUBLICZNYCH

Oprócz bezpośrednich działań na rzecz zapobiegania korupcji, istot-nym elementem dobrego funkcjonowania państwa jest kontrola tego, co dzieje się na styku administracji i gospodarki.

Ważne jest rozliczanie władzy wszystkich szczebli ze zobowiązań podejmo-wanych przy okazji wyborów oraz z działań na rzecz realizacji dobra wspólne-go. Możliwość kontroli władzy znajduje się w zakresie działań wielu instytucji państwowych, jak NIK i policja skarbowa, jednak kluczową rolę muszą od-grywać w niej instytucje społeczeństwa obywatelskiego oraz wolne media.

Podstawowym elementem kontroli władzy jest kontrola zobowiązań podjętych w programach wyborczych; w szczególny sposób dotyczy ona działalności polityków na rzecz interesu publicznego.

Kluczową rolę w kontroli władzy odgrywają wolne media. W Polsce taką kontrolną funkcję mediów można zaobserwować zarówno w przypadku prasy, jak i radia oraz telewizji. Zarówno dzienniki o zasięgu ogólnokrajo-wym (jak Gazeta Wyborcza i Rzeczpospolita), jak i małe czasopisma o zasięgu lokalnym starają się kontrolować decyzje polityków i urzędników, a także sprawdzać zgodność zobowiązań wyborczych z rzeczywistymi działaniami. Podobną funkcję pełni część programów publicystycznych w radiu i telewi-zji, w stacjach zarówno publicznych, jak i prywatnych. W szczególności in-teresujące wydają się programy interwencyjne, których autorzy szukają te-matów na poziomie lokalnym i regionalnym (jak Pod napięciem w TVN czy Sprawa dla reportera w TVP). Np. w roku 2005 autor programu Pod napię-ciem zajął się problemem korupcji wśród lekarzy11. Pokazano w nim m.in. sprawę zatrzymania dyrektora jednego z warmińskich szpitali przez policję pod zarzutem przyjęcia łapówki. Jedna ze Spraw dla reportera dotyczyła ła-pownictwa w Agencji Nieruchomości Rolnych. Dzierżawca ziemi od Agen-cji Nieruchomości Rolnych spod Wrocławia i inni uczestnicy programu

10 http://www.batory.org.pl/korupcja/prawo.htm. 11 Pojemna kieszeń w białym kitlu, Pod napięciem, TVN, 24 kwietnia 2005. Zob. także:

http://podnapieciem.onet.pl/1225646,archiwum.html.

Rozdział 2 45

oskarżali urzędników o żądanie łapówki za przedłużenie dzierżawy. Pokaza-no również, że istnieją podejrzenia wobec grupy pracowników ANR o han-del ziemią w imieniu Agencji, który przynosił im nieuprawnione korzyści12.

Dziennikarstwo śledcze, rozwijające się w Polsce w ostatnich latach, jest najlepszym przykładem tego, jak media mogą się przyczynić do kontroli poczynań władzy i administracji, a tym samym stać się naturalnym ele-mentem dążeń do zwiększenia przejrzystości życia publicznego.

Jednym z przykładów sukcesu dziennikarstwa śledczego na poziomie lokalnym są publikacje Tygodnika Podhalańskiego. Józef Jerzy Jurecki w ar-tykułach Nietykalni i Nietykalni aresztowani opisał korupcję w zakopiańskim

Urzędzie Skarbowym. Pokazał grupę osób, które przyjmowały i wymuszały łapówki – tytułowych nie-tykalnych. Dzięki dziennikarskiemu śledztwu zako-piańskimi nietykalnymi zainteresowała się prokura-tura i trafili oni do aresztu13. Warto też przypomnieć choćby udział mediów w ujawnieniu lub nagłośnieniu innych spraw, np. opisanej wcześniej sprawy Rywina czy afery lekowej. Dziennikarze Rzeczypospolitej opisali nieprawidłowości w Ministerstwie Zdrowia polegające

m.in. na podejrzeniu, że wysocy urzędnicy Ministerstwa proponowali fir-mom farmaceutycznym wpisanie ich preparatów na listę leków refundowa-nych w zamian za łapówkę. Afera ta miała i inne wątki korupcyjne14.

Kontrola zobowiązań polityków w Polsce jest również przedmiotem za-interesowania organizacji pozarządowych. Na szczególną uwagę zasługują w tym wypadku działania programu „Przeciw Korupcji”, który przepro-wadził m.in. analizę realizacji antykorupcyjnych zobowiązań wyborczych podjętych przez wszystkie ugrupowania w wyborach 2001, a teraz pro-wadzi bieżący monitoring tych zobowiązań. Wiele z obietnic nie zostało zrealizowanych. Kontrolowane są wydatki na kampanie wyborcze, a także proces stanowienia prawa. Elementem kontroli władzy, a także działań grup zawodowych związanych z interesem publicznym (jak lekarze czy prawnicy) jest także „Barometr Korupcji” – prowadzone regularnie ba-dania nad percepcją korupcji w Polsce (m.in. w administracji publicznej,

46 Rozdział 2

12 Łapówka, Sprawa dla reportera, TVP 1, 04.08.2005. Zob. też.: http://ww6.tvp.pl/View?Cat=4551&id=231581 13 J. J. Jurecki, Nietykalni, Tygodnik Podhalański 14.11.2002; idem, Nietykalni aresztowani,

Tygodnik Podhalański 20.02.2003. Treść obu artykułów dostępna jest pod adresem: http://www.batory.org.pl/korupcja/n1.htm#areszt. 14 Więcej o tej aferze można znaleźć pod adresem:

http://www.rzeczpospolita.pl/tematy/korupcja/#9

Massmedia często uzupełniają lub zastę-

pują nieefektywne organy państwa

i nieskuteczne lub zbyt słabe poczy-

nania społeczeństwa obywatelskiego.

w publicznej służbie zdrowia, na wyższych szczeblach władzy). Program „Przeciw Korupcji” wspiera też działania kontrolne na poziomie lokalnym – gminy i powiatu, pomagając tworzyć Lokalne Grupy Obywatelskie.

Od 2000 roku w Polsce zaczęło wzrastać zainteresowanie monitorowa-niem i kontrolowaniem funkcjonowania administracji i władz. Pojawiły się takie ruchy, jak Stop Korupcji, Normalne Państwo czy opisane powyżej Sto-warzyszenie Fair Play, mające na celu kontrolowanie poczynań władz wszel-kiego szczebla, rejestrowanie przypadków korupcji, monitorowanie prawa polskiego. Stowarzyszenie Stop Korupcji podejmuje działania na rzecz zwiększenia przejrzystości życia publicznego i edukacji obywatelskiej15. Ruch Normalne Państwo stawia sobie za cel m.in. zmianę ordynacji wyborczej na większościową z jednomandatowymi okręgami wyborczymi, doprowadzenie do uproszczenia przepisów podatkowych i zwiększenia przejrzystości nomi-nacji w sferze publicznej16.

Interesującym przejawem działań obywatelskich jest program „Przejrzy-sta Polska”. Program adresowany był do samorządów, które mogły dobro-wolnie zobowiązać sie do wdrażania modelu przejrzystego samorządu. Do udziału w programie zgłosiła się 1/3 wszystkich polskich urzędów samorzą-dowych, które przyjęły na siebie realizację dodatkowych, nieprzewidzianych prawem zadań, po to aby mogły stać się bardziej przejrzyste, wolne od ko-rupcji i otwarte na obywateli17. Więcej informacji o tym programie Czytel-nik znajdzie we wprowadzeniu do naszego podręcznika.

Bardzo ważną rolę w przeciwdziałaniu korupcji odgrywają instytucje pu-bliczne niezależne od rządu. W polskich warunkach warto przede wszystkim wskazać na Najwyższą Izbę Kontroli oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Kluczowym ogniwem w kontroli działań instytucji publicz-nych jest właśnie NIK, najważniejsza instytucja kontroli pań-stwowej w państwie. Przeciwdziałanie korupcji na styku sekto-ra prywatnego i publicznego stało się od końca lat 90. jednym z priorytetowych kierunków kontroli NIK. Izba przeprowa-dza kontrolę działalności organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych (pod wzglę-dem legalności, gospodarności, celowości i rzetelności) samorządów i sa-morządowych jednostek organizacyjnych (z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności) oraz wszystkich innych podmiotów, które wy-korzystują majątek lub środki publiczne (pod względem legalności i gospo-darności). Zadaniem NIK jest też wskazywanie luk w przepisach prawa lub

Rozdział 2 47

15 http://www.stopkorupcji.org. 16 http://www.normalne.pl/. 17 http://www.przejrzystapolska.pl.

Kontrola działań polityków i urzędników nie może być pełna bez udziału instytucji państwa.

ich nieprecyzyjności, niedomagań organizacyjnych, słabości nadzoru bądź braku kontroli. NIK może też proponować konieczne zdaniem jego przed-stawicieli rozwiązania prawne i organizacyjne – odgrywa więc również rolę ekspercką w stosunku do parlamentu i rządu. Rzecznik Praw Obywatelskich może inicjować na podstawie skargi obywatela dochodzenie w sprawie prze-stępstwa korupcyjnego lub niezgodności z konstytucją (albo innymi przepi-sami) pewnych rozwiązań prawnych. Tak było w opisanym wyżej przypadku skargi Stowarzyszenia Fair Play.

Oprócz NIK działają inne instytucje kontrolne w państwie. Dzięki swoim uprawnieniom istotną rolę w kontroli działań i decyzji polityków może odgrywać Kontrola Skarbowa. Do tych uprawnień, zgodnie z ustawą o kontroli skarbowej, należy m.in. kontrola źródeł pochodzenia majątku w przypadku niezgłoszenia do opodatkowania działalności gospodarczej, a także kontrola źródeł dochodów nieznajdujących pokrycia w ujawnio-nych źródłach przychodów, badanie wykorzystania mienia otrzymanego od Skarbu Państwa w celu realizacji zadań publicznych oraz prawidłowości prywatyzacji mienia Skarbu Państwa.

Ważnym rozwiązaniem wprowadzającym możliwość kontroli decyzji urzędników stało się wspomniane już prawo o zamówieniach publicznych.

Wprowadzenie dość sztywnych zasad współpracy instytu-cji publicznych i przedsiębiorstw prywatnych – bo tego w dużym stopniu ono dotyczy – nie zawsze (choć często) prowadzi do obniżenia kosztów działania administracji. Zawsze jednak gwarantuje wzrost przejrzystości i zmniej-szenie dyskrecjonalności decyzji urzędniczych. Kontrolą wykonywania prawa zamówień publicznych zajmuje się Urząd Zamówień Publicznych. Przede wszystkim pilnu-

je on efektywnego wydatkowania środków publicznych poprzez nadzoro-wanie realizacji zamówień publicznych, których klientem są instytucje publiczne.

Ostatnio parlament zaczął intensywniej wykorzystywać swoje uprawnie-nia kontrolne w szczególności wobec polityków i urzędników wysokiego szczebla. Narzędziem są tu – działające z mniejszym lub większym powo-dzeniem – nadzwyczajne komisje śledcze (do zbadania ujawnionych w me-diach podejrzeń o korupcję podczas prac nad nowelizacją ustawy o radio-fonii i telewizji, do zbadania prawidłowości prywatyzacji Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Spółka Akcyjna, do zbadania zarzutu nieprawidło-wości w nadzorze Ministerstwa Skarbu Państwa nad przedstawicielami Skarbu Państwa w spółce PKN Orlen S.A.). Nawet jeśli rzadko przynoszą one bezpośrednie skutki prawne, a także nie zawsze wyniki ich działań są zgodne z oczekiwaniami – dzięki nim uchylony został rąbek tajemnicy

48 Rozdział 2

Prawo zamówień publicznych

zwiększa przejrzystość

decyzji podej-mowanych przez

urzędników.

o związkach wielkiej i lokalnej polityki, biznesu oraz – czasem – świata przestępczego.

WYKRYWANIE I ZWALCZANIE KORUPCJI

Oprócz norm prawnych i aparatu kontroli państwo, by zapobiegać ko-rupcji, musi dysponować stosownym aparatem ich egzekucji. W prze-ciwieństwie do innych sfer działalności antykorupcyjnej – przeciw-działania korupcji, kontroli działań władzy czy edukacji – wykrywanie i zwalczanie korupcji jest niemal wyłącznie domeną państwa.

Korupcja leży przede wszystkim w sferze zainteresowania jednostek policji zajmujących się przestępczością gospodarczą, niekiedy przestęp-stwami korupcyjnymi zajmują się też komórki zwalczające przestępczość zorganizowaną. Zwalczanie wielkiej korupcji jest też jednym z celów działania Centralnego Biura Śled-czego. Oprócz tego w komendach wojewódzkich utworzo-no specjalne wydziały do walki z korupcją. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na co pewien czas ponawiane zachę-ty obywateli do współpracy z policją w zwalczaniu korupcji. Przykładem tego są anonimowe telefony informacyjne, za pośrednictwem których można poinformować o korupcji. Takie telefony działają z reguły przy Wydziałach do Walki z Korupcją, np. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Szczecinie przy specjalnie powołanym Wydziale do Walki z Korupcją działa „anonimowy antykorupcyjny telefon zaufania”.

Ostatnio została powołana instytucja państwowa, której celem będzie wyłącznie zwalczanie korupcji – Centralne Biuro Antykorupcyjne (CBA). Będzie ono w sprawach dotyczących korupcji w sferze publicznej łączyło uprawnienia Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, policji, NIK i kontroli skarbowej. Głównymi zadaniami CBA mają być rozpoznawanie przestępstw o charakterze korupcyjnym, zapobieganie im i wykrywanie ich. Aktywność urzędu nie będzie się ograniczała jedynie do funkcji śledczych. CBA ma się zajmować monitorowaniem życia publicznego, m.in. kontrolą rzetelności i prawdziwości deklaracji majątkowych oraz oświadczeń o prowadzeniu dzia-łalności gospodarczej składanych przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Ważną rolę w wykrywaniu przestępstw korupcyjnych mogą spełnić in-stytucje kontroli państwowej, takie jak NIK oraz kontrola skarbowa. W wy-padku podejrzenia bądź wykrycia przestępstw gospodarczych, w tym ko-rupcji, współpracują one z policją i prokuraturą. Prokuratura koordynuje działania mające na celu zwalczanie przestępczości, w tym przestępczo-ści gospodarczej, zbiera, porządkuje oraz analizuje dowody winy, a także

Rozdział 2 49

Kluczową rolę w wykrywaniu i zwalczaniu przestępstw korupcyjnych odgrywają policja i prokuratura.

przygotowuje akty oskarżenia i kieruje je do sądu w sprawach, w których reprezentuje państwo. Prokuratura może również zlecać prowadzenie śledztw. Dzięki temu w rękach prokuratury koncentrują się wiedza i infor-macje zebrane przez różne instytucje państwowe i obywateli, co zwiększa szansę na wykrycie korupcji. Niezawisłe sądy decydują z kolei, na podsta-wie materiału dowodowego przygotowanego przez prokuraturę, o karaniu winnych przestępstw korupcyjnych. Same sankcje opisane są w następnym rozdziale.

EDUKACJA ANTYKORUPCYJNA I INFORMACJA

Edukację antykorupcyjną trzeba prowadzić w zróżnicowany sposób i kierować do różnych grup społecznych. Oczywiście jest ona potrzebna w szkole i na uniwersytecie, ale ważną rolę w tego typu edukacji grają szko-lenia etyczne urzędników publicznych i przedstawicieli wszystkich grup zawodowych podatnych na korupcję. Wreszcie bardzo ważne są kampanie edukacyjno-informacyjne skierowane do ogółu obywateli, a w szczególno-ści do osób skłonnych płacić łapówki. Stosowne postawy społeczne mogą też kształtować działania nakierowane na informowanie obywateli o przy-padkach korupcji. Dlatego ważną rolę w edukacji mają do odegrania pań-stwo i samorządy, instytucje społeczeństwa obywatelskiego oraz media. Priorytetem powinno być promowanie odpowiednich wzorców postępo-wania, uwrażliwianie na problematykę korupcji i ograniczanie społecznej tolerancji dla korupcji.

W 2003 roku Ministerstwo Edukacji i Nauki w ramach realizacji Stra-tegii Antykorupcyjnej wprowadziło do podstawy programowej kształcenia ogólnego problematykę korupcji i jej zwalczania. Na przykład w realizo-wanym przez Centrum Edukacji Obywatelskiej programie „Młodzi Prze-ciw Korupcji” nauczyciele prowadzą w szkołach ponadpodstawowych za-jęcia o korupcji, głównie na lekcjach z wiedzy o społeczeństwie. Ich celem jest przede wszystkim zmiana postaw uczniów (a za ich pośrednictwem również rodziców) oraz nauczycieli wobec korupcji głównie przez poka-zywanie i analizowanie jej niekorzystnych skutków w trakcie warsztatów i dyskusji, a także gier, projektów realizowanych przez grupy uczniów i wy-cieczek obywatelskich18. Kolejnym przykładem strategii edukacji obejmu-jącej zarówno uczniów, jak i nauczycieli jest również model „Przejrzystej Szkoły” stworzony na podłożu modelu przejrzystej gminy, a zaproponowa-ny przez Centralny Ośrodek Doskonalenia Nauczycieli. Program ten ma promować standardy etycznego postępowania w życiu publicznym, dbać

50 Rozdział 2

18 http://www.ceo.org.pl/index.php?wysw=7&sgl=1&dzial=1011.

o przejrzystość instytucji publicznych, w tym także szkoły, budować lokal-ną politykę na rzecz przejrzystości życia publicznego, pogłębiać wiedzę ucznia o zagrożeniach wiążących się z korupcją, zmieniać postawy ucznia wobec korupcji, a także przełamywać poczucie bezsilności i braku nadziei na skuteczną walkę z korupcją. W myśl projektu w szkole powinny obowią-zywać zasady: jawności, troski o etykę zawodową, współpracy z otoczeniem społecznym, przewidywalności, wiarygodności oraz fachowości 19.

Bardzo ważnym elementem edukacji antykorupcyjnej są różnego ro-dzaju szkolenia w miejscu pracy, a więc działania adresowane do osób, któ-re zakończyły już formalną edukację. W szcze-gólności takie szkolenia są ważnym narzędziem zmiany postaw urzędników oraz innych osób, które w trakcie wykonywania pracy powinny dbać o interes publiczny (nauczycieli, prawników, le-karzy). Tego typu szkolenia są organizowane za-równo wewnątrz instytucji publicznych, jak i we współpracy z instytucjami społeczeństwa obywa-telskiego. W pewnej części są finansowane ze środków Unii Europejskiej.Liczne szkolenia urzędników prowadzi program Strategia Antykorupcyjna, częściowo we współpracy z organizacjami pozarządowymi.

Organizacje pozarządowe kierują swoją ofertę edukacyjną do ogółu obywateli, a w szczególności do osób najaktywniejszych i zdolnych do zmobilizowania lokalnych społeczności.

Znakomitym przykładem tego typu edukacji obywatelskiej jest two-rzenie przy udziale programu „Przeciw Korupcji” Fundacji Batorego Lo-kalnych Grup Obywatelskich. W ramach programu były szkolone osoby, które potem organizowały Lokalne Grupy Obywatelskie, a za ich pomocą społeczny monitoring władzy; osoby te prowadzą nadal działania informa-cyjno-edukacyjne.

Ważnym medium w edukowaniu obywateli staje się Internet. Fundacja Batorego oferuje na swojej stronie www podręczną biblioteczkę informa-cyjną, zasoby o charakterze edukacyjno-informacyjnym można też znaleźć na stronach innych organizacji zajmujących się problematyką korupcji, jak np. polski oddział Transparency International lub ruch Normalne Państwo (por. dodatkowe źródła informacji poniżej).

Ważną rolę w edukacji społecznej odgrywają masowe kampanie edu-kacyjne, wykorzystujące narzędzia marketingu społecznego. W Polsce

Rozdział 2 51

19 Więcej o tym zob. http://www.koweziu.edu.pl/edukator/modules.php?op=modload&name =News&file=article&sid=149.

Kluczową rolę w edukacji antykorupcyjnej odgrywają szkolenia etyczne urzędników publicznych i przedstawicieli wszystkich grup zawodowych podatnych na korupcję.

w ostatnich latach przeprowadzono kilka takich kampanii. W 2000 roku program „Przeciw Korupcji” zainicjował kampanię społeczną pod hasłem „KorupcJa? Nie musisz dawać, nie musisz brać w tym udziału”, mającą zwrócić uwagę obywateli na problem korupcji oraz na to, że dzięki indy-widualnym decyzjom o nieuczestniczeniu w korupcji można zmniejszyć jej skalę. W trakcie tej kampanii wykorzystano spoty reklamowe w radiu i te-lewizji, plakaty, ulotki i karty pocztowe. Kampania objęła swym zasięgiem przede wszystkim trzynaście największych miast Polski20. Ruch Normal-ne Państwo przeprowadził dwie kampanie społeczne. Pierwsza, „Choro-ba brudnych rąk”, odbyła się w Warszawie, druga – „Nie daję / nie biorę łapówek” miała charakter ogólnopolski.

W edukacji antykorupcyjnej istotną funkcję pełnią masowe media, za-równo ze względu na zasięg, jak i na siłę oddziaływania. To głównie dzięki nim są upowszechniane informacje o korupcji. Po części także na świado-mość społeczną miały zapewne wpływ codzienne relacje (telewizyjne i ra-diowe) z przesłuchań przed komisjami śledczymi Sejmu, które ujawniły przed szeroką publicznością przynajmniej część wiedzy o nieformalnych, a często korupcyjnych związkach między biznesem a polityką. Ważną rolę edukacyjno-informacyjną odgrywają opisane już powyżej artykuły śledcze. W tym miejscu warto zwrócić uwagę na konkurs programu „Przeciw Ko-rupcji” na najlepszy dziennikarski materiał śledczy.

PODSUMOWANIE

W latach 90. korupcję w Polsce dość rzadko postrzegano jako poważny problem. Sytuacja ta zaczęła się niedawno zmieniać Ostatnie lata przynio-sły wiele widocznych działań antykorupcyjnych, realizowanych zarówno przez instytucje państwowe i samorządowe, jak i przez organizacje po-zarządowe. Problematyka korupcji w Polsce zajęła też media oraz insty-tucje międzynarodowe (czego szczególnym wyrazem był opublikowany w 1999 roku raport Banku Światowego o korupcji w Polsce)21.

Działania antykorupcyjne muszą przebiegać w czterech wymiarach. Pierwszy z nich to przeciwdziałanie korupcji przez tworzenie stosownych norm prawnych i rozwiązań instytucjonalnych, drugi – kontrola osób

52 Rozdział 2

20 http://www.batory.org.pl/korupcja/kam2000.htm. 21 Korupcja w Polsce: przegląd obszarów priorytetowych i propozycji przeciwdziałania zjawisku. Ra-

port Banku Światowego, Warszawa 1999. Angielska wersja raportu jest dostępna pod adre-sem: http://wdsbeta.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/IW3P/IB/2005/ 08/17/000090341_20050817144825/Rendered/PDF/333100P0671240Poland1Corrup-tion01public1.pdf.

publicznych, trzeci – wykrywanie korupcji i karanie, a czwarty – edu-kowanie społeczeństwa. W każdym z tych wymiarów można dostrzec sukcesy zarówno agend państwowych, jak i instytucji społeczeństwa obywatelskiego.

Pełna ocena skuteczności przeciwdziałania korupcji jest trudna. Na ra-zie horyzont czasowy podejmowanych działań jest zbyt mały, by jedno-znacznie rozstrzygnąć ten problem. Trudno też wskazać strategie gwa-rantujące przyszły sukces. Pewne nadzieje budzi rosnąca aktywność agend państwa, czego świadectwem są Strategia Antykorupcyjna rządu oraz nie-dawne powołanie CBA. Jest również oczywiste, że zaangażowanie się insty-tucji pozarządowych oraz dobrowolne działania obywateli są dobrą drogą do ograniczenia poziomu korupcji. To dzięki takim działaniom korupcja stała się w Polsce ważnym problemem publicznym, a ludziom coraz łatwiej jest rezygnować z płacenia łapówek i wykorzystywania nieformalnych po-wiązań. Również działania edukacyjne, eksperckie i kontrolne zdają się przynosić coraz lepsze rezultaty. Jednak ich rzeczywistą skuteczność bę-dzie można ocenić, podobnie jak w przypadku agend państwa, dopiero w dłuższym okresie. Wreszcie warto podkreślić, że wzrost zainteresowania mediów problematyką korupcji przyczynił się do dostrzeżenia zagrożeń z nią związanych.

Proces modernizacji Polski i racjonalizacji życia gospodarczego, a także konieczność konkurowania na rynkach globalnych w najbliższych latach będą sprzyjać spadkowi poziomu korupcji. Może się do tego przyczynić również postępujący proces integracji europejskiej. Nie można jednak za-kładać, że bez działań indywidualnych, społecznych i państwowych, pro-blem sam zniknie.

DODATKOWE ŹRÓDŁA INFORMACJI

Serwis Gazety Wyborczej dotyczący „afery Rywina”:http://serwisy.gazeta.pl/kraj/0,34387.html. Serwis Rzeczpospolitej zawierający zbiór artykułów z tej gazety o różnych afe-rach korupcyjnych:http://www.rzeczpospolita.pl/tematy/korupcja/. Zbiór publikacji udostępnianych przez program „Przeciw Korupcji” Fundacji Batorego. Dostępne są m.in. poradniki dla radnych, model przejrzystej gminy oraz informator prawny o korupcji w Polsce:http://www.batory.org.pl/korupcja/pub.htm Strona www polskiego oddziału Transparency International. Bogaty zbiór ra-portów i analiz:http://www.transparency.pl.

Rozdział 2 53

Strona www Centrum Edukacji Obywatelskiej, prowadzącego m.in. program „Młodzi przeciw korupcji”. Bogaty zbiór materiałów dydaktycznych:http://www.ceo.org.pl. Strona www Instytutu Spraw Publicznych:http://www.isp.org.pl. Strona www Najwyższej Izby Kontroli:http://www.nik.gov.pl. Strona polskiego oddziału Banku Światowego:http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/ECAEXT/PO-LANDEXTN/0,,menuPK:304800~pagePK:141159~piPK: 141110~theSitePK:304795,00.html.

54 Rozdział 2

Anna Wojciechowska-Nowak

Prawne aspekty zjawisk korupcyjnych

Przepisy o charakterze antykorupcyjnym obejmują bardzo szeroką pro-blematykę. Mieszczą się w niej przestępczość korupcyjna, zagadnienia zwią-zane z konfliktem interesów, nepotyzmem, kontrolą pochodzenia majątkówosób pełniących funkcje publiczne, handel wpływami, w tym finansowaniedziałalności politycznej oraz zasady prowadzenia tzw. działalności lobbingo-wej, gospodarowanie środkami publicznymi i w końcu zapewnienie przej-rzystości życia publicznego. Wyczerpujące przedstawienie wskazanych ob-szarów, z uwzględnieniem zróżnicowania zasad dotyczących różnych grup zawodowych, nie było możliwe w niniejszej publikacji. Dlatego koncentru-jemy się na zagadnieniach zasadniczych z punktu widzenia urzędników ad-ministracji publicznej.

KORUPCJA URZĘDNICZA

Ewolucja przepisów określających szeroko rozumianą przestępczość ko-rupcyjną zmierzała do objęcia zakresem regulacji karnej możliwie pełne-go spektrum zjawisk o charakterze korupcyjnym oraz grona podmiotów w nich uczestniczących. Istotne znaczenie miała tu nowela kodeksu karnego (dalej k.k.) z 13.06.2003, która po pierwsze rozstrzygnęła spory dotyczące sprawców korupcji urzędniczej przez wprowadzenie definicji osoby pełnią-cej funkcję publiczną (wcześniej – zgodnie z literą kodeksu karnego – zakres podmiotowy przestępstw korupcyjnych opierał się na węższym pojęciu funk-cjonariusza publicznego, które na przykład nie obejmowało osób zatrudnio-nych w spółkach komunalnych), po drugie zaś poddała odpowiedzialności karnej zachowania dotąd niepenalizowane, tj. łapownictwo w wyborach (art. 250a k.k.), w obrocie gospodarczym (296a k.k.) i w sporcie (296b k.k.).

W niniejszej publikacji zajmujemy się korupcją urzędniczą w sensie ści-słym, a więc łapownictwem oraz płatną protekcją. Zjawiska o charakterze korupcyjnym obejmują jednak dużo szerszy katalog czynów zabronionych (np. przestępstwo nadużycia władzy – 231 k.k., przestępstwo niegospodar-ności – 296 k.k., wyłudzenia dotacji, subwencji lub zamówienia publiczne-go – 297 k.k., udaremnienie przetargu – 305 §1 k.k., rozpowszechnianie

3 ROZDZIAŁ

56 Rozdział 3

1 Do osób pełniących czynności usługowe zalicza się stanowiska pozamerytoryczne, na przy-kład sprzątaczki czy magazyniera.

2 Nieco odmiennie została uregulowana kwestia czynnego żalu w wypadku korupcji wy-borczej. Tu na łagodniejsze traktowanie może liczyć wyborca, który zawiadomił organ powołany do ścigania o przestępstwie i okolicznościach jego popełnienia, zanim organ ten o nich się dowiedział. W przeciwieństwie jednak do wypadków, o których mowa była wcześniej, odpowiedzialność karna nie zostaje wyłączona. Sąd natomiast stosuje nadzwy-czajne złagodzenie kary lub może odstąpić od jej wymierzenia.

fałszywych informacji, zatajenie informacji związanych z przetargiem pu-blicznym – 305 §2 k.k.).

Przestępstwa sprzedajności (łapownictwa biernego, 228 k.k.) dopuszcza się ten, kto w związku z pełnieniem funkcji publicznej przyjmuje korzyść lub jej obietnicę. Sprawcą czynu może być wyłącznie osoba pełniąca funkcję pu-bliczną, m.in. pracownicy administracji państwowej oraz samorządu teryto-rialnego z wyłączeniem jednak pełniących czynności usługowe1. Karze pod-lega również druga strona „transakcji” korupcyjnej, tj. osoba, która udziela albo obiecuje udzielić korzyści osobie pełniącej funkcję publiczną w związku z pełnieniem tej funkcji (przekupstwo – łapownictwo czynne, 229 k.k.).

Przestępstwo płatnej protekcji (230 k.k.) polega na podjęciu się pośred-nictwa w załatwieniu sprawy w zamian za korzyść lub jej obietnicę. Popeł-nia je osoba, która powołuje się na wpływy w instytucji państwowej, samo-rządowej, organizacji międzynarodowej albo krajowej lub w zagranicznej jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi. Sprawca nie musi mieć faktycznych wpływów w danej instytucji – wystarczy, że przekona-nie takie wywoła. Odpowiedzialności karnej podlega również korzystający z płatnej protekcji (230a k.k.), tj. osoba, która udziela albo obiecuje udzielić korzyści w zamian za pośrednictwo w wymienionych instytucjach, gdy po-średnictwo to polega na bezprawnym wywarciu wpływu na decyzję, działanie lub zaniechanie osoby pełniącej funkcję publiczną, w związku z pełnieniem tej funkcji.

Korzyść w przestępstwach korupcyjnych może mieć charakter zarówno majątkowy (w tym pieniężny, rzeczowy), jak i osobisty (np. awans lub przyjęcie do pracy). Może to być korzyść własna lub cudza.

Ustawodawca, aby złamać solidarność uczestników procederu i zwięk-szyć wykrywalność, zwalnia z odpowiedzialności osobę, która okazała tzw. czynny żal. Sprawca nie podlega karze pod warunkiem, że korzyść lub jej obietnica zostały przyjęte, a sprawca zawiadomił organ powołany do ścigania przestępstw i ujawnił wszystkie istotne okoliczności przestępstwa, zanim organ ten o nim się dowiedział. Wyłączenie to dotyczy jednak co do zasady tylko osób wręczających lub oferujących korzyść2.

Kodeks karny przewiduje tzw. uprzywilejowane oraz kwalifikowanetypy przestępstw łapówkarskich. Uprzywilejowanie przejawia się w łagod-niejszym rodzaju kary oraz obniżeniu jej górnej granicy, jeśli czyn mieści się w tzw. wypadku mniejszej wagi3. Zaostrzeniu natomiast ulega odpowie-dzialność karna przy wystąpieniu określonych okoliczności, takich jak:

• przyjęcie, wręczenie korzyści za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa (łapownictwo, płatna protekcja);

• żądanie korzyści przez pełniącego funkcję publiczną lub uzależnienie wykonania czynności służbowej od otrzymania korzyści (łapownictwo);

• przyjęcie, wręczenie korzyści majątkowej znacznej wartości, tj. przekra-czającej dwustukrotną wysokość najniższego miesięcznego wynagrodze-nia (łapownictwo).

ZAPOBIEGANIE KONFLIKTOWI INTERESÓW

Konflikt interesów to sytuacja, w której z interesem publicznym kon-kuruje interes prywatny. To sytuacja rodząca ryzyko, że wąski interes jed-nostkowy (względnie grupowy) zostanie zrealizowany kosztem interesu ogólno-społecznego. Ryzyko to wzmaga się, jeśli rzecznikiem obu rodzajów interesów staje się ta sama osoba, w szczególności wówczas, gdy osoba spra-wująca władztwo publiczne lub dysponująca środkami publicznymi pozo-staje jednocześnie aktywna na polu gospodarczym. Dlatego przepisy nakła-dają restrykcje ograniczające aktywność zawodową osób, których zadaniem jest reprezentowanie interesu publicznego. Właściwe regulacje mają na celu zapewnienie bezstronności, lojalności i dyspozycyjności funkcjonariu-szy, a ponadto budowanie zaufania społecznego do instytucji publicznych. Różne grupy zawodowe obowiązują odmienne zasady, najczęściej zawarte w poszczególnych pragmatykach służbowych. Ponieważ niniejsza publikacja adresowana jest głównie do urzędników samorządowych, omówimy regula-cje dotyczące tej grupy i jedynie zasygnalizujemy odrębności odnoszące się do urzędników państwowych oraz członków korpusu służby cywilnej.

Pracownicy samorządowi

Pracownikom samorządowym nie wolno wykonywać zajęć, które po-zostawałyby w sprzeczności z ich obowiązkami albo mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub interesowność4.

Rozdział 3 57

3 Czy dany stan faktyczny mieści się w wypadku mniejszej wagi, zależy od okoliczności oraz zachowania sprawcy i każdorazowo podlega ocenie sądu.

4 Art. 18 Ustawy z 22.03.1990 o pracownikach samorządowych. Analogiczne zakazy za-wierają art. 19a Ustawy z 16.09.1982 o pracownikach urzędów państwowych oraz art. 72 Ustawy z 18.12.1998 o służbie cywilnej.

Przepis zawiera dwa zakazy. Po pierwsze pracownik samorządowy powi-nien powstrzymać się od zajęć dodatkowych realizowanych kosztem obo-wiązków służbowych, np. w czasie godzin pracy w urzędzie. Po drugie nie-dozwolone są te formy aktywności, które stawiałyby pod znakiem zapytania bezstronność i uczciwość danego urzędnika.

Według oceny Najwyższej Izby Kontroli w ostatniej grupie mieści się prowadzenie działalności usługowej na terenie właściwości urzędu, w któ-rym dana osoba jest zatrudniona, jeśli zakres tej działalności pozostaje w związku z obowiązkami służbowymi tej osoby. Za przykład może służyć prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie architektury i budow-nictwa przez pracowników inspektoratów nadzoru budowlanego, wydzia-łów architektury, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz działalności gospodarczej w dziedzinie geodezji i kartografii przez pra-cowników referatów geodezji. Do kolizji interesów będzie dochodzić w wy-padku świadczenia przez pracowników urzędu usług na rzecz jego inte-resantów, osób występujących o decyzje administracyjne lub ubiegających się o zamówienia publiczne.

Sąd Najwyższy przyjmuje bardziej restrykcyjną wykładnię stwierdza-jąc, że pracownik samorządowy nie powinien podejmować żadnych zajęć podobnych do spraw, które załatwia pracodawca, niezależnie od tego czy przedmiot działalność dodatkowej pokrywa się z obowiązkami służbowymi pracownika, czy też nie5.

Omawiane ograniczenia dotyczą wszelkich form dodatkowego zatrud-nienia, niezależnie od tego, czy jego podstawą będzie stosunek pracy, umowa cywilno-prawna, czy też własna działalność gospodarcza. Obostrze-nia odnoszą się również do działalności niezarobkowej, np. społecznej. Na taką interpretację jednoznacznie wskazuje określenie „zajęcia”, któ-re obejmuje szerszy niż „zatrudnienie” zakres znaczeniowy. Zakaz podej-mowania działalności ubocznej bywa również rozszerzany na działalność polityczną6, pomimo że apolityczność pracowników samorządowych nie została wprost zapisana w ustawie7.

Obowiązek nadzoru nad przestrzeganiem norm zapobiegających ko-lizji interesów ciąży na kierowniku jednostki (w tym na wójcie, burmi-

58 Rozdział 3

5 W orzeczeniu sygn. II PK 134/05, Sąd Najwyższy stwierdził, że do konfliktu interesów do-chodzi także w wypadku, gdy urzędnik zatrudniony w wydziale rolnictwa starostwa rów-nolegle prowadzi firmę geodezyjną. Starostwo bowiem wydaje decyzje administracyjnew tym obszarze.

6 T. Szewc, LEX/el. 2003.7 Apolityczność członka korpusu służby cywilnej przewiduje art. 69 Ustawy o służbie cywilnej.

strzu, prezydencie, staroście oraz marszałku województwa) jako podmiocie wykonującym czynności z zakresu prawa pracy. Kontrola ma charakter następczy. Pracownik nie musi bowiem występować o uprzednią zgodę8. Sam ocenia, czy zajęcia dodatkowe nie będą kolidowały z obowiązkami służbowymi oraz czy nie narażą go na zarzut stronniczości. Jest on jednak zobowiązany do złożenia oświadczenia o prowadzonej działalności gospo-darczej oraz o zmianie jej charakteru. Na tej podstawie pracodawca powi-nien dokonać oceny ryzyka występowania kolizji interesów. Oświadczenie o prowadzonej działalności gospodarczej nie dostarcza jednak informacji co do innych form aktywności zawodowej, a także zajęć niezarobkowych. Do mechanizmów kontrolnych należą też oświadczenia o stanie majątko-wym. Pracownicy samorządowi składają je na żądanie pracodawcy9.

Naruszenie omawianych zakazów stanowi podstawę do rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem. Przy tym w orzecznictwie przyjmu-je się, że pracodawca nie musi wykazywać, iż pracownik działał w sposób stronniczy lub interesowny. Okolicznością uzasadniająca wypowiedzenie jest sama możliwość wywołania podejrzenia o stronniczość i interesow-ność10. Jeśli natomiast naruszenia dopuści się pracownik mianowany, po-winno dojść do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Osoby pełniące funkcje publiczne w jednostkach samorządu teryto-rialnego. Wśród pracowników samorządowych wyodrębnia się grono osób pełniących funkcje publiczne, wobec których stosuje się odmienne ograni-czenia. Do tej kategorii na gruncie Ustawy z dn. 21.08.1997 o ogranicze-niu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tzw. ustawa antykorupcyjna) należą: wójt, burmistrz, prezydent miasta, ich zastępcy, członkowie zarządów powiatów i województw, skarb-nicy, sekretarze oraz osoby wydające decyzje administracyjne, a także oso-by, które wprawdzie nie wykonują władztwa publicznego, jednak z racji zarządzania majątkiem publicznym zostały włączone do grona pełniących funkcje publiczne. W tej kategorii mieszczą się: kierownicy jednostek or-ganizacyjnych gminy, powiatu lub województwa oraz osoby zarządzające i członkowie organów zarządzających samorządowymi osobami prawnymi.

Ustawa antykorupcyjna wprowadza dwa rodzaje zakazów: na czas trwa-nia stosunku pracy oraz po jego wygaśnięciu. Przy tym, w przeciwieństwie do regulacji dotyczącej zwykłych pracowników samorządowych, ograni-czenia zostały tu wymienione wyczerpująco i nie zawierają elementów ocennych.

Rozdział 3 59

8 Inaczej Ustawa o pracownikach urzędów państwowych (patrz art. 19 ust. 1) oraz Ustawa o służbie cywilnej (patrz art. 72).

9 Inaczej w Ustawie o pracownikach urzędów państwowych (patrz art. 17 ust. 4).10 Orzeczenie SN z 18.06.1998, sygn. I PKN 188/98, OSNAP 1999/13.

W czasie pełnienia funkcji publicznej nie wolno:• zasiadać w zarządach, radach nadzorczych lub komisjach rewizyj-

nych spółek prawa handlowego,• podejmować zatrudnienia lub wykonywać innych zajęć w tych spół-

kach, które mogłyby wywołać podejrzenie o stronniczość lub intere-sowność,

• zasiadać w zarządach, radach nadzorczych lub komisjach rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych,

• zasiadać w zarządach fundacji prowadzących działalność gospodarczą, • posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub

udziałów przedstawiających więcej niż 10% kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek,

• prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przed-stawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności (nie dotyczy to prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego).

Zakaz zajmowania stanowisk we władzach spółek prawa handlowego nie obejmuje urzędników samorządowych, którzy zostali skierowani do spółek z udziałem gminy, powiatu lub województwa, do ich związków lub do in-nych osób prawnych jednostek samorządu terytorialnego jako przedstawi-ciele tych podmiotów. Osoba taka nie może być przedstawicielem w więcej niż dwóch spółkach.

Złamanie zakazów przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta skut-kuje wygaśnięciem mandatu. Jeśli natomiast naruszenia dopuszcza się członek zarządu województwa lub powiatu, skarbnik albo sekretarz, rada gminy, powiatu lub sejmik wojewódzki podejmują – najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym przewodniczący uzyskał informację o naru-szeniu – uchwałę o odwołaniu danej osoby. W razie bezczynności rady lub sejmiku wojewoda wzywa te organy do podjęcia stosownego aktu w ciągu 30 dni, a po bezskutecznym upływie tego terminu wydaje tzw. zarządze-nie zastępcze11. W wypadku gdy ograniczenia narusza osoba upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych, przepisy w sposób jednoznaczny nakładają na pracodawcę obowiązek rozwiązania stosunku pracy z winy pracownika. Przypomnijmy, że w stosunku do szeregowych pracowników samorządowych pracodawca zachowuje autonomię wyboru sankcji, gdy pracownik podejmuje zajęcia mogące rodzić podejrzenie o stronniczość lub interesowność.

60 Rozdział 3

11 Art. 98a Ustawy z 8.03.1990 o samorządzie gminnym.

Osoby pełniące funkcje publiczne w jednostkach samorządu teryto-rialnego przed upływem roku od zaprzestania zajmowania stanowiska nie mogą podjąć zatrudnienia ani wykonywać innych zajęć u przedsię-biorcy, jeżeli brały udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indy-widualnych dotyczących tego przedsiębiorcy.

Od zakazu przewiduje się dwa odstępstwa. Nie odnosi się on do osób, które brały udział w wydawaniu decyzji administracyjnych w sprawie usta-lenia wymiaru podatków i opłat lokalnych na podstawie odrębnych prze-pisów, z wyjątkiem decyzji dotyczących ulg i zwolnień w tych podatkach lub opłatach. Ponadto zgody na podjęcie zatrudnienia przed upływem rocznego terminu może udzielić komisja powołana przez Prezesa Rady Ministrów.

Osoby pełniące funkcje publiczne w jednostkach samorządu teryto-rialnego nie mogą przyjmować nieodpłatnie jakichkolwiek świadczeń o charakterze majątkowym od podmiotów lub podmiotów od nich za-leżnych, jeżeli biorąc udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach in-dywidualnych dotyczących tych podmiotów mieli bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia12. Nie wolno również przyjmować świadczeń mająt-kowych za odpłatnością, jeśli jej wysokość byłaby niższa od rzeczywistej wartości przyjętego świadczenia. Zakaz rozciąga się nie tylko na czas peł-nienia funkcji lub trwania zatrudnienia, lecz również na okres 3 lat po zakończeniu.

Zakazy nie obejmują nabywania przedmiotów i usług dostępnych w ofercie publicznej. Nie odnoszą się również do gadżetów reklamowych i promocyjnych ani do nagród przyznawanych w konkursach na działal-ność artystyczną.

NEPOTYZM

Rozwiązania prawne zabezpieczające przed praktykami nepotycznymi w administracji publicznej obejmują prowadzenie naboru do pracy w dro-dze konkursu oraz ograniczenia w zatrudnianiu osób spokrewnionych lub pozostających w stosunkach rodzinnych z zajmującymi stanowiska lub pia-stującymi funkcje publiczne.

Rozdział 3 61

12 Art. 24m Ustawy o samorządzie gminnym, art. 25h ust. 1 Ustawy z 5.06.1998 o samorzą-dzie powiatowym, art. 27h ust. 1 Ustawy z 5.06.1998 o samorządzie województwa.

Tryb konkursowy przewidziano jedynie przy obsadzaniu wyższych stano-wisk w służbie cywilnej13. Nabór do pracy urzędników samorządowych14 i na pozostałe stanowiska w służbie cywilnej15 zawiera elementy konkurencyjności, choć właściwe przepisy nie określają szczegółowego trybu przeprowadzania konkursów. Ustawa o pracownikach urzędów państwowych pomija tę kwestię.

Powyższe po pierwsze dotyczy stanowisk urzędniczych. Konkurencyjny proces rekrutacji nie obejmuje więc na przykład pracowników obsługi ani

technicznych. Po drugie zasada obejmuje tylko stanowi-ska zajmowane na podstawie mianowania i umowy o pra-cę, nie odnosi się zatem do zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, sekretarza powia-tu, skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu gmi-ny), skarbnika powiatu (głównego księgowego budżetu powiatu), skarbnika województwa (głównego księgowego

budżetu województwa). Po trzecie nie wszystkie osoby kojarzone z zada-niami samorządu są pracownikami samorządowymi (np. zatrudnieni w sa-morządowych osobach prawnych).

Ogłoszenie o wolnym wakacie powinno ukazać się w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy informacyjnej danego urzędu lub jednostki. Niestety ustawodawca nie zadbał o większą dostępności informacji o wolnych sta-nowiskach, poszerzając listę miejsc publikacji chociażby o prasę. Przepisy wymagają, aby ogłoszenie zawierało: nazwę i adres jednostki, określenie stanowiska, wymagań (ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe), zakresu zadań związanych z danym stanowiskiem, listy wyma-ganych dokumentów, termin i miejsce ich składania. Termin ten nie może być krótszy niż 14 dni od dnia opublikowania ogłoszenia w Biuletynie.

Po upływie terminu przewidzianego na wniesienie dokumentów or-ganizujący nabór ma obowiązek opublikować – niestety tylko w Biuletynie Informacji Publicznej – listę kandydatów spełniających kryteria formalne. Upowszechnieniu podlega również informacja o wyniku naboru i za-trudnieniu konkretnego kandydata. Ogłasza się ją w terminie 14 dni od zatrudnienia kandydata, a w wypadku gdy do zatrudnienia nie doszło, stosowną informację upublicznia się w ciągu 14 dni od zakończenia rekru-tacji. Informacja zostaje zamieszczona w Biuletynie oraz widnieje na tablicy informacyjnej przez co najmniej trzy miesiące. Jej koniecznym elementem jest uzasadnienie wyboru lub podanie przyczyny, dla której do zatrudnie-nia nie doszło.

62 Rozdział 3

13 Art. 41 i następne Ustawy o służbie cywilnej.14 Zasadę konkurencyjności i jawności naboru na stanowiska pracy w administracji samorządo-

wej wprowadza nowelizacja Ustawy o pracownikach samorządowych z 6.05.2005, art. 3a. 15 Art. 22a i następne Ustawy o służbie cywilnej.

Rekrutacja pracowników

samorządowych odbywa się na

zasadach jawności i konkurencyjności.

Z punktu widzenia pełnego urzeczywistnienia zasady konkurencyjności naboru, praktyka pracodawców samorządowych powinna wykraczać poza minimum wskazane w przepisach. W szczególności dotyczy to zapewnie-nia jak najszerszej dostępności informacji o wolnych stanowiskach pracy oraz przebiegu postępowania rekrutacyjnego. Tym samym jako niesatys-fakcjonujące należy oceniać udostępnianie takich informacji wyłącznie w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń danego urzędu.

Warto zwrócić uwagę, że zasady rekrutacji zostały skonstruowane w spo-sób umożliwiający kontrolę społeczną. W pierwszej kolejności kontrolę taką umożliwia jawność naboru i omówione już obowiązki informacyjne. Nie mniej istotne jest i to, że dane o wszystkich kandydatach stanowią in-formację publiczną, co pociąga obowiązek ich udostępnienia już nie tylko osobom, które nie zostały zatrudnione, ale każdemu zainteresowanemu bez względu na interes faktyczny lub prawny. Jawność odnosi się wyłącznie do danych objętych treścią ogłoszenia o wolnych stanowiskach.

Ograniczenia w zatrudnieniu osób spokrewnionych

Małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewień-stwa do drugiego stopnia lub stosunku powinowactwa pierwszego stop-nia i przysposobienia, opieki lub kurateli – nie mogą być zatrudnieni u pracodawców samorządowych, jeżeli powstałby między tymi osoba-mi stosunek bezpośredniej podległości służbowej16.

Zakaz obejmuje wszystkich pracowników samorządowych niezależnie od podstawy zatrudnienia. W równym stopniu odnosi się więc do pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, jak i do osób, których stosu-nek pracy wynika z wyboru, powołania lub mianowania.

Stopień pokrewieństwa wyznacza liczba urodzeń dzielących dane oso-by. I tak pierwszy stopień pokrewieństwa łączy rodziców i dzieci, drugi – dziadków i wnuki, rodzeństwo (również przyrodnie). Powinowactwo pierwszego stopnia zachodzi w relacji teść (teściowa) – zięć (synowa).

Bezpośrednia podległość służbowa wynika ze struktury organizacyjnej danej jednostki. Rozumiana literalnie oznacza brak szczebli pośrednich pomiędzy stanowiskami zajmowanymi przez osoby pozostające w stosun-kach rodzinnych. Przyjmuje się jednak, że bezpośrednia podległość ma miejsce również wtedy, gdy przełożony rozstrzyga o zakresie czynności podwładnego, niezależnie od liczby stopni w strukturze organizacyjnej

Rozdział 3 63

16 Art. 6 Ustawy o pracownikach samorządowych; analogiczne ograniczenia przewiduje Ustawa o służbie cywilnej w art. 71 oraz Ustawa o pracownikach urzędów państwowych w art. 9.

dzielącej te osoby17. Zawężenie zakazu do wykładni literalnej rodziłoby ry-zyko jego prostego obchodzenia poprzez manipulowanie strukturą orga-nizacyjną danego podmiotu. Relacja bezpośredniej podległości służbowej pomiędzy określonymi podmiotami bywa też wprost określona w przepi-sach. Na przykład pełnomocnik do spraw ochrony informacji niejawnych podlega kierownikowi danej jednostki (np. wójtowi, prezydentowi, burmi-strzowi, staroście, marszałkowi województwa)18, a rzecznik konsumentów – bezpośrednio radzie powiatu19, co oznacza, że nie ma prawnych prze-szkód, aby stanowisko to objął na przykład małżonek starosty.

Zakaz trwa przez cały okres zatrudnienia, jeśli więc osoby pozostające w bezpośredniej podległości służbowej zawrą związek małżeński, praco-dawca musi albo przenieść jedną z nich na inne stanowisko, albo rozwią-zać z nią stosunek pracy.

Małżonkowie radnych, wójtów, zastępców wójtów, sekretarzy gminy, skarb-ników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi nie mogą być we władzach zarządzających lub kontrolnych i re-wizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby20.

Wybór lub powołanie tych osób na wymienione funkcje są z mocy pra-wa nieważne.

DOSTĘP DO INFORMACJI PUBLICZNEJ

Przełom w dostępie do informacji publicznej wprowadziła Konstytucja z 1997 roku, ustanawiając expressis verbis w art. 61 prawo każdego obywate-la do uzyskiwania wiedzy o sprawach publicznych. Wcześniej krąg podmio-tów uprawnionych do informacji miał charakter ograniczony (obejmował na przykład strony danego postępowania, dziennikarzy, parlamentarzy-stów, radnych oraz organizacje społeczne). Nadanie prawu do informacji rangi konstytucyjnej wprowadziło też ważny mechanizm budowania spo-łeczeństwa obywatelskiego. Z uwagi na samodzielny charakter tej normy do czasu wejścia w życie Ustawy z 6.09.2001 o dostępie do informacji pu-blicznej mogła ona służyć jako wyłączna podstawa prawna domagania się przed właściwymi organami dostępu do danych publicznych.

64 Rozdział 3

17 Orzeczenie NSA, sygn. II SA 1042/91.18 Art. 18 ust. 2 Ustawy z 22.01.1999 o ochronie informacji niejawnych.19 Art. 35 ust. 3 Ustawy z 15.12.2000 o ochronie konkurencji i konsumentów.20 Art. 24f ust. 2 Ustawy o samorządzie gminnym, art. 25b ust. 3 Ustawy o samorządzie

powiatowym, art. 27b ust. 3 Ustawy o samorządzie województwa.

Informacja publiczna, podmioty zobowiązane i uprawnione

Informację publiczną stanowi każda informacja dotycząca działalno-ści organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, jak również działalności innych podmiotów w zakresie publicznej sfery ich działalności, tj. wykonywania zadań władzy publicznej lub gospodaro-wania mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa.

Ustawa zawiera obszerny katalog przykładów informacji publicznej21. Nie jest to jednak lista zamknięta. Obowiązek udostępnienia będzie więc odno-sił się też do innych danych, o ile tylko spełniają wyżej wskazane kryteria.

Konstytucja zawęża wprawdzie krąg uprawnionych do obywateli, wykluczając tym samym bezpaństwowców i oby-wateli innych państw – lecz ustawa, zgodnie ze standarda-mi międzynarodowymi i na tej zasadzie, że odpowiednie przepisy konstytucyjne określają jedynie standardy mini-malne, rozszerza to prawo na wszystkich (art. 2 ust. 1).

Podmiot zobowiązany nie może uzależniać udzielenia informacji od wy-kazania przez zainteresowanego interesu faktycznego lub prawnego22.

Rozdział 3 65

21 Art. 6 Ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje m.in. informacje o:• polityce wewnętrznej i zagranicznej,• podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o organach

i osobach sprawujących w nich funkcje, strukturze własnościowej oraz majątku, którym dysponują,

• trybie działania władz publicznych,• trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorial-

nego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospo-darki budżetowej i pozabudżetowej,

• sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych,• sposobach przyjmowania i załatwiania spraw,• stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania,• prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o zasadach udostępniania da-

nych w nich zawartych,• naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym

w przepisach odrębnych,• konkursie na wyższe stanowisko w służbie cywilnej, w zakresie określonym w przepi-

sach odrębnych,• treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć,• wynikach kontroli oraz wystąpienia podmiotów ją przeprowadzających,• treści wystąpień organów władzy publicznej,• stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych,• majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego i majątku

osób prawnych samorządu terytorialnego,• długu publicznym,• pomocy publicznej,• ciężarach publicznych.

22 Art. 2 ust. 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prawo do infor-macji publicznej ma charakter powszechny, przy-sługuje każdemu.

Informacji może zatem żądać nie tylko osoba, której sprawa bezpośred-nio dotyczy, lecz również podmioty postronne, w tym organizacje oraz niesformalizowane grupy społeczne.

Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są: • władze publiczne, ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne, • inne podmioty wykonujące zadania publiczne23 lub dysponujące ma-

jątkiem publicznym24, • związki zawodowe, ich organizacje i partie polityczne.

Podmioty te udostępniają informację, jeśli są w jej posiadaniu, co z jed-nej strony oznacza, że obowiązek nie ogranicza się tylko do informacji wytworzonej przez dany podmiot, a z drugiej – że podmioty zobowiązane nie muszą pozyskiwać danych, którymi dysponują inne instytucje.

Wyłączenia stosowania ustawy

Przepisów Ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się w dwóch wypadkach: gdy tryb dostępu do określonych informacji został uregulowany odrębnie oraz gdy prawo do informacji wchodzi w kolizję z in-nymi dobrami prawnie chronionymi, którym ustawodawca przyznaje pierw-szeństwo.

Art. 1 ust. 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej zawiera normę kolizyjną, w myśl której:

Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi25.

Naturalnie dana informacja nie przestaje należeć do kategorii infor-macji publicznej. Jedynie dostęp odbywa się na odmiennych zasadach. Zupełne wyłączenie następuje wtedy, gdy regulacja odrębna ma charakter kompletny, a do spraw nieobjętych przepisami szczególnymi stosuje się Ustawę o dostępie do informacji publicznej26.

66 Rozdział 3

23 Na przykład fundacje wykonujące zadania użyteczności publicznej na podstawie Ustawy z 6.04.1984 o fundacjach, również stowarzyszenia, realizujące cele i zadania o charakte-rze publicznym (patrz wyrok NSA z 12.09.2003, sygn. II SAB 91/2003, II SAB 92/2003, Rzeczpospolita 214 (2003), s. C1).

24 Można wskazać na organy spółek z udziałem gminy, powiatu lub województwa.25 Należą do nich m.in.: Ustawa z 20.07.2000 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektó-

rych innych aktów prawnych, Ustawa z 17.05.1989 – prawo geodezyjne i kartograficzne,Ustawa z 29.01.2004 – prawo zamówień publicznych, Ustawa z 18.12.1998 o Instytucie Pamięci Narodowej, Ustawa z 27.04.2001 – prawo ochrony środowiska.

26 Na przykład Ustawa – prawo zamówień publicznych nie wskazuje terminu udostępnienia kopii protokołu, wobec czego stosować należy termin określony w art. 13 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze wzglę-du na ochronę określonych interesów indywidualnych i zbiorowych.

Pierwszeństwo przed prawem do informacji zyskują następujące dobra:• informacje ustawowo chronione27;• prywatność osoby fizycznej oraz tajemnica przedsiębiorcy28.

Ochrona prywatności osób fizycznych nie może jednak stanowić pod-stawy do odmowy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, in-formacji mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym informacji o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Uposażenie osób pełnią-cych funkcje publiczne stanowi zatem informację publiczną. Ogranicze-nie dostępu do informacji zostaje również uchylone w wypadku rezygnacji osoby lub przedsiębiorcy z prawa do prywatności.

Sposób udostępnienia informacji publicznej

Informację publiczną udostępnia się: • przez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej,• na wniosek,• przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych,• przez zainstalowanie w miejscach ogólnie dostępnych urządzeń

umożliwiających zapoznanie się z informacją,• przez wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej

pochodzących z powszechnych wyborów.

Biuletyn Informacji Publicznej. W Biuletynie obligatoryjnie zamiesz-cza się informacje:

• o polityce wewnętrznej i zagranicznej, • o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicz-

nej oraz o zasadach ich funkcjonowania, a także • dane publiczne w postaci dokumentacji przebiegu i efektów kontroli

oraz treść wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją prze-prowadzających, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

Rozdział 3 67

27 Należą do nich informacje niejawne regulowane Ustawą z 22.01.1999 o ochronie in-formacji niejawnych, tajemnice zawodowe (lekarska, adwokacka, radcowska, notarialna, bankowa, ubezpieczeniowa, skarbowa), tajemnica danych osobowych.

28 Art. 5 Ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tajemnicę przedsiębiorstwa definiujeUstawa z 16.04.1993 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w art. 11 jako „nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przed-siębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przed-siębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności”.

• informacje o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organiza-cyjnych oraz

• dane dotyczące majątku publicznego.

Podmiot prowadzący Biuletyn powinien także wskazać na jego stronach, w jaki sposób zainteresowani mogą uzyskać informacje tam nieudostęp-nione. Ponadto w wypadku wyłączenia jawności należy podać w Biuletynie zakres wyłączenia, podstawę prawną oraz wskazać organ lub osobę, które dokonały wyłączenia. Jeśli wyłączenie jawności nastąpiło ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej lub interes przedsiębiorcy, należy również wskazać tę osobę lub tego przedsiębiorcę. Obowiązek ten stanowi mechanizm umożliwiający kontrolę społeczną nad nieuzasadnionym za-mykaniem dostępu do informacji publicznej.

Podmiot zobowiązany może stosownie do własnego uznania rozszerzyć treść Biuletynu o inne dane, co zwalnia go z obowiązku udostępniania ich na wniosek.

Informacja udostępniana na wniosek. Jak już wspomniano, na wniosek udziela się informacji, które nie znalazły się na stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Ustawodawca dąży przy tym do usuwania zbędnych formalności mogących wprowadzać nieuzasadnione bariery i w odniesieniu do informa-cji, której można udzielić niezwłocznie, nakłada obowiązek udzielenia jej bez pisemnego wniosku (art. 10 ust. 2). Przepisy nie wymagają szczególnej formy wniosku. Spotykane w praktyce formularze wniosku nie mogą żądać danych zbędnych z punktu widzenia udzielenia informacji (np. nr PESEL, REGON). Ich treść powinna ograniczać się do danych koniecznych do wy-wiązania się danej jednostki z obowiązku udostępnienia informacji (imię, nazwisko, dane teleadresowe, zakres żądania, podpis).

Dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej po-chodzących z wyborów powszechnych. Posiedzenia organów kolegial-nych pochodzących z wyborów powszechnych – tj. w odniesieniu do sa-morządów, rad gminnych i powiatowych oraz sejmików województw – są jawne i powszechnie dostępne (art. 18 ust. 1). Zasada ta nie obejmuje jed-nak organów pomocniczych. Ich obrady mogą toczyć się w trybie jawnym, o ile wynika to z przepisów prawa lub gdy taką decyzję podejmie sam or-gan pomocniczy29. I tak – posiedzenia Sejmu są jawne, jednak posiedzenia komisji sejmowych już nie. Regulamin Sejmu nie przewiduje tu bowiem trybu jawnego. Odmiennie natomiast stanowią ustawy samorządowe.

68 Rozdział 3

29 Orzeczenie NSA z 2002.10.30, sygn. II SAB 154/02, LEX nr 137847

Posiedzenia komisji rady gminy, powiatu oraz sejmiku wojewódzkiego są otwarte30.

Na organach, których posiedzenia odbywają się w trybie jawnym, spo-czywa obowiązek zapewnienia odpowiednich środków lokalowych lub technicznych. Norma ta została w istotny sposób osłabiona zastrzeżeniem, że ograniczenie dostępu do posiedzeń organów władzy z przyczyn lokalo-wych lub technicznych nie może prowadzić do dyskryminacji zaintereso-wanych informacją publiczną. Jawność działalności kolegialnych organów władzy publicznej obejmuje, oprócz prawa wstępu na ich posiedzenia, dostęp do dokumentów rejestrujących ich przebieg, tj. protokołów i ste-nogramów. Informację publiczną stanowią też materiały audiowizualne i teleinformatyczne z posiedzeń. Jeśli przebieg posiedzenia utrwalono na audiowizualnych lub teleinformatycznych nośnikach informacji, nośni-ki te podlegają udostępnieniu. Zwalnia to organ z obowiązku sporządzania protokołów lub stenogramów – pod warunkiem jednak, że na nośnikach teleinformatycznych lub audiowizualnych został zarejestrowany pełny przebieg posiedzenia.

Zasady udostępniania informacji publicznej

Osoba żądająca informacji publicznej ma prawo wskazać formę i sposób udostępnienia tej informacji. Swobodę wyboru formy i sposobu udostęp-nienia informacji może ograniczać sytuacja, w której podmiot zobowiąza-ny nie dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi (art. 14 ust. 2). Jeśli środki te nie pozwalają na udziele-nie informacji w formie wskazanej we wniosku, podmiot zobowiązany powiadamia wnioskodawcę o przyczynach niemożności udzielenia informacji we wskazanej prze-zeń formie i o formie lub sposobie możliwego niezwłocz-nego udostępnienia tej informacji. Powiadomienie to powinno zostać dokonane na piśmie i przyjmuje postać niezaskarżalnego postanowienia. Zainteresowany ma 14 dni na złożenie ponownego wnio-sku uwzględniającego realne możliwości podmiotu dysponującego infor-macją publiczną. Po bezskutecznym upływie tego terminu postępowanie zostaje umorzone przez wydanie decyzji administracyjnej.

Prawo do informacji publicznej obejmuje nie tylko uprawnienie do za-poznania się z nią, lecz również możliwość utrwalenia informacji w sposób

Rozdział 3 69

30 Patrz art. 11b ust. 2 Ustawy o samorządzie gminnym, art. 8a Ustawy o samorządzie po-wiatowym oraz art. 15a ust. 2 Ustawy o samorządzie województwa.

Udostępnienie informacji następuje zgodnie z formą i w sposób wskazany we wniosku (art. 14 ust. 1).

umożliwiający wielokrotne korzystanie. Udostępniający ma wobec tego obowiązek zapewnić środki organizacyjno-techniczne dające możliwość kopiowania, wydruku, przesłania lub przeniesienia informacji publicznej na powszechnie stosowany nośnik informacji. Przez nośnik powszechnie stosowany rozumie się standardowe środki przetwarzania danych, wystę-pujące w ogólnym użyciu. Do takich obecnie należy zaliczyć dyskietki, pły-ty CD, pocztę elektroniczną. Katalog ten będzie ulegał rozszerzeniu wraz z upowszechnianiem się środków przechowywania danych.

Ustawodawca słusznie założył, że bariery finansowe mogą poważnieograniczać prawo do informacji, dlatego wprowadził zasadę bezpłatnego dostępu do informacji. Od tej zasady przewidział jednak wyjątek. Je-

śli udzielenie informacji generowałoby dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnie-nia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot zobowiązany może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym

kosztom (art. 15 ust. 1). Dotychczasowa praktyka wskazuje, że przepis ten bywa interpretowany w sposób, który de facto niweczy sens zasady bezpłat-nego dostępu do informacji. Tymczasem, jak każdy wyjątek, musi być in-terpretowany zawężająco. I tak opłaty są dopuszczalne, o ile – w związku ze wskazanym sposobem udostępnienia lub przekształcenia formy infor-macji – spełniają następujące warunki:

1. Opłaty nakłada tylko w wypadku udzielania informacji na wniosek. 2. Mają one rekompensować wyłącznie koszty dodatkowe, nie zaś zwią-

zane ze zwykłym funkcjonowaniem podmiotu. Do takich w świetle dotychczasowego orzecznictwa nie należą koszty pracy urzędnika przygotowującego informację31.

3. Opłaty muszą odpowiadać kosztom rzeczywiście poniesionym, a nie kosztom potencjalnym lub spodziewanym w przyszłości. Opłaty nie mogą również stanowić dodatkowego źródła pozyskiwania środków finansowych. Dlatego też nie mieszczą się w omawianym wyjątku opłaty za kserokopię, dyskietkę, CD przewyższające realny koszt za-kupu tych materiałów, a tym bardziej jakiekolwiek opłaty pobierane za samo wysłanie wiadomości pocztą elektroniczną. Podmiot zobo-wiązany nie może też wliczać do kosztów ponoszonych w związku z udzielaniem informacji publicznej cen zakupu oraz kwot amorty-zacji urządzeń.

Kolejną barierą, która może naruszać istotę prawa do informacji, jest przewlekłość postępowania. Istota prawa polega m.in. na tym, że informa-cja zostaje udzielona w rozsądnym terminie. Dlatego ustawodawca wpro-wadza zasadę szybkości udzielenia informacji publicznej.

70 Rozdział 3

Dostęp do infor-macji publicznej

jest bezpłatny (art. 7 ust. 2).

31 Orzeczenie WSA z 2004.10.20, sygn. IV SA/Wr 505/04, OSS 2005/1/12.

Informacji publicznej udziela się bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku (art. 13 ust. 1). Warto przy-pomnieć, że wówczas gdy jest to możliwe, informacji udziela się bez-zwłocznie (art. 10 ust. 2).

Wyjątki od zasady szybkości obejmują trzy przypadki. Po pierwsze, jeżeli informacji publicznej nie można udostępnić w terminie podstawowym, pod-miot zobowiązany powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o nowym terminie, który nie może przekroczyć 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Po drugie opóźnienie może wynikać z konieczności zawiadomie-nia wnioskodawcy o nałożeniu opłaty. Udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia takiego zawiadomienia. Po trzecie termin udo-stępnienia informacji może ulec przesunięciu w związku ze wskazaniem in-nych niż określone we wniosku form i sposobów udostępnienia informacji.

Formy rozstrzygnięć i kontrola wypełniania obowiązku udostępnia-nia informacji publicznej. Odmowa udzielenia informacji przez organ władzy publicznej przybiera formę decyzji administracyjnej. Podobnie, w drodze decyzji, organ umarza postępowanie, jeśli wnioskodawca, któ-rego organ powiadomił o innych niż określone we wniosku dostępnych formach lub sposobach udzielenia informacji, nie złożył nowego wniosku. Rozstrzygnięcie w formie decyzji umożliwia stronie – w zależności od organu – wniesienie odwołania albo wniosku o ponowne rozstrzygnię-cie zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego32.Oba środki zaskarżenia powinny zostać rozpoznane w terminie 14 dni. Rozstrzygnięcie wydane w wyniku ich rozpatrzenia podlega kontroli są-dowo-administracyjnej.

Udzielenie informacji publicznej jest natomiast czynnością materialno--techniczną33, nie zaś decyzją w rozumieniu k.p.a., wobec czego braki w in-formacji nie podlegają zaskarżeniu w drodze odwołania. W grę wchodzić może jednak zastosowanie środków przewidzianych dla milczenia admini-stracji, w tym skarga do sądu administracyjnego.

Decyzji nie wydaje się również w wypadku, gdy dany organ nie dyspo-nuje żądaną informacją, gdy nie stanowi ona informacji publicznej ani gdy informacja podlega udostępnieniu w innym trybie. Organ, do które-go wniosek wpłynął, jedynie zawiadamia wnioskodawcę o powodzie nie-udostępnienia informacji.

Rozdział 3 71

32 Art. 16 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej.33 Wyrok NSA z 20.06.2002, sygn. IISA/Lu 507/02.

Odmowa udzielenia informacji z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności oraz tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub statystyczna podlega zaskarżeniu w drodze po-wództwa do sądu powszechnego34. Sprawy dotyczące odmowy udostęp-nienia informacji w związku z ochroną tajemnicy państwowej, służbowej, skarbowej lub statystycznej rozpoznaje sąd administracyjny. To samo do-tyczy wypadków, gdy wnioskodawcą jest dziennikarz35.

Prawo do informacji publicznej można egzekwować także na drodze postępowania karnego. Nieudostępnienie informacji wbrew ciążącemu obowiązkowi stanowi czyn zabroniony, zagrożony karą grzywny, ograni-czenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Niezależnie od od-powiedzialności karnej może również stanowić podstawę do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub rozwiązania umowy o pracę bez wypo-wiedzenia z winy pracownika.

Podsumowując, można stwierdzić, że polskie ustawodawstwo obok prze-pisów sankcjonujących zachowania o charakterze korupcyjnym zawiera regulacje, których celem jest przede wszystkim ograniczanie samej możli-wości wystąpienia tego rodzaju zachowań. Mimo to w odniesieniu do omó-wionych powyżej regulacji należy wskazać na konieczność uszczelnienia przepisów Ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, ujednolicenia zasad podejmowa-nia dodatkowych zajęć przez pracowników samorządowych, pracowników urzędów państwowych oraz członków korpusu służby cywilnej. Postuluje się również potrzebę rozszerzenia zasady jawności składanych oświadczeń o stanie majątkowym. Najwyższa Izba Kontroli dodatkowo zwraca uwagę na problem braku faktycznej weryfikacji oświadczeń oraz na powstające stąd wątpliwości, czy oświadczenia w praktyce pełnią zakładaną funkcję antykorupcyjną. Rozszerzenia na całą administrację publiczną wymaga także zasada konkurencyjności naboru do pracy. Tam zaś, gdzie zasada ta już obowiązuje, wskazane byłoby jej wzmocnienie przez wprowadzenie szczegółowych procedur przeprowadzania konkursów. Niezależnie od luk oraz niedoskonałości w istniejącym ustawodawstwie, poważnym proble-mem wciąż pozostaje kwestia egzekwowanie prawa, w szczególności przez organy powołane do pełnienia nadzoru.

72 Rozdział 3

34 Art. 22 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej.33 Art. 4 ust. 4 Ustawy z 26.01.1984 – prawo prasowe.

4 ROZDZIAŁ

Tomasz Potkański

Konflikt interesów

WPROWADZENIE

Nauki społeczne jak socjologia, antropologia czy psychologia jednoznacz-nie kojarzą przyczyny zjawiska konfliktu interesów z funkcjonowaniem za-sady wzajemności w relacjach społecznych. W myśl tej reguły, która jest doskonale udokumentowana we wszystkich kulturach świata, ludzie nawiązu-jąc i utrzymując relacje społeczne, podświadomie dążą do utrzymania rów-nowagi we wzajemnych świadczeniach i transakcjach (społecznych lub eko-nomicznych). Zjawisko to, doskonale znane nam obecnie z działania firmmarketingowych i technik marketingu bezpośredniego, jest powodem, dla którego często świadomie sięga się po zabiegi tworzące zobowiązanie drugiej strony (w naszym wypadku – urzędnika publicznego) do odwzajemnienia się. Brak wiedzy o funkcjonowaniu tej fundamentalnej zasady i jej konsekwen-cji wpływa na to, że do dzisiaj wiele osób wypełniając „obligacje społeczne” czy „zobowiązania wobec swojego środowiska”, nieświadomie daje się „wma-newrować” w sytuację konfliktu interesów. Osoby, których to dotyczy, są naj-częściej całkowicie przekonane, że będą potrafiły zachować obiektywność w każdych warunkach, niezależnie od takich zobowiązań. Jest to typowa ra-cjonalizacja w obliczu rozejścia się pożądanego wzorca zachowań, który każe się wystrzegać takich sytuacji, oraz ich realnego postępowania. Często sytu-acja taka w następnym kroku przeradza się w działanie o charakterze czysto korupcyjnym, zgodnie z powiedzeniem „miłe złego początki”.

POJĘCIE KONFLIKTU INTERESÓW I JEGO RELACJA DO PROBLEMU KORUPCJI: ANALIZA ZJAWISKA

Ponieważ sama nazwa zjawiska w sposób obrazowy odwołuje się do jego głównej cechy, to wydaje się, że wszyscy doskonale rozumiemy jej znacze-nie. Ta powszechnie deklarowana wiedza nie pokrywa się z faktami. Wy-daje się, że jako społeczeństwo, w tym urzędnicy publiczni, mamy w istocie bardzo ograniczoną świadomość natury zjawiska konfliktu interesów oraz

74 Rozdział 4

1 W przygotowaniu rozdziału wykorzystano m.in. artykuł A. Lewickiej-Strzałeckiej, Teore-tyczne i praktyczne aspekty identyfikacji i ograniczania konfliktu interesów, w: A. Węgrzec-ki (red.), Konflikt interesów – konflikt wartości, w druku. Mimo że niektórych szczegółowych pojęć używa się tu odmiennie, to w opinii autora jest to bardzo systematyczna i godna polecenia analiza sytuacji konfliktu interesów (adres www.cebi.pl/public.php?id=22).

2 Aspekty prawne występowania konfliktu interesów omówiono w rozdziale III.3 Prezentowany tu model powstawania i przeciwdziałania zjawiskom korupcyjnym wypra-

cowano w trakcie spotkania trenerów programu szkoleniowego „Wzmacnianie wdrażania Strategii Antykorupcyjnej” w firmie Kantor Polska, zrealizowanego na zlecenie MSWiA.

jego destrukcyjnych konsekwencji dla ładu politycznego, społecznego i gospodarczego.

Najkrótsza definicja zjawiska konfliktu interesów1 odnosi się do sytu-acji, kiedy dana osoba, w tym wypadku funkcjonariusz publiczny (np. samorządowy), podejmując decyzję w sprawach publicznych znajduje się w sytuacji podwójnej lojalności wobec interesu publicznego oraz prywatnego (swojego, rodziny, grupy itd.). W efekcie podejmuje on decyzję (lub uczestniczy w jej podjęciu) w sprawie, której rozstrzygnię-ciem jest osobiście zainteresowany, a więc nie jest bezstronny2.

Konflikt interesów jest zjawiskiem ściśle związanym z zachowaniami ko-rupcyjnymi. Jednakże natura tego zjawiska nie pozwala na włączenie go do prostej typologii tych zachowań. Rozpatrując zjawiska korupcyjne na osi cza-su, możemy bowiem powiedzieć, że większość sytuacji konfliktu interesów poprzedza któreś z zachowań korupcyjnych i może (choć nie musi) się w takie zachowanie przerodzić. Dla rozróżnienia i uporządkowania tych pojęć posłużmy się modelem powstawania zjawisk korupcyjnych i przeciw-działania im3.

Model powstawania i przeciwdziałania zjawiskom korupcyjnym zakła-da, że konflikt interesów to zjawisko o narastającym natężeniu. Istnieje często jako konflikt potencjalny i jeśli się go nie utrzyma pod kontrolą, to przeradza się w konflikt realny, który już bezpośrednio poprzedza występowanie sytuacji korupcyjnej. Jednak nie zawsze tak się musi stać. Funkcjonariusz publiczny ma bowiem wybór i może zawsze przerwać narastającą sytuację konfliktu interesów – rozwiązując go zgodnie z in-teresem publicznym. Wynika z tego, że jeśli potrafimy znacząco ograni-czyć liczbę sytuacji realnego konfliktu interesów to zmniejszymy również liczbę zjawisk korupcyjnych.

Podział na potencjalny i realny konflikt interesów jest najbardziej cha-rakterystyczną cechą omawianego zjawiska. Powinniśmy sobie uzmysło-wić, że zatrudniając się w tym sektorze, wszyscy funkcjonariusze publiczni

w sposób naturalny narażają się na występowanie sytuacji potencjalnego konfliktu interesów. Dzieje się to często niezależnie od ich woli czy nawetświadomości, funkcjonują bowiem w społeczeństwie, w którym mają krew-nych i znajomych lub posiadają jakąś prywatną własność, której rynkowa wartość lub użyteczność zależy w ten lub inny sposób od decyzji jakiegoś or-ganu władzy publicznej. Są na przykład rodzicami dziecka uczęszczającego do szkoły, którą być może należałoby zamknąć z przyczyn ekonomiczno-de-mograficznych, mają dom przy ulicy, wzdłuż której będzie budowana siećwodno-kanalizacyjna, lub są sąsiadami nowo planowanej inwestycji. W ten sposób rzeczywiste relacje społeczne czy własnościowe tworzą tło potencjal-nych konfliktów interesów między ich interesem prywatnym (szeroko defi-niowanym) a interesem publicznym, czyli instytucji ich zatrudniającej.

Fakt występowania potencjalnego konfliktu interesów jest zjawiskiemnaturalnym, obiektywnie przypisanym do funkcji publicznej. Sam w so-bie nie jest jeszcze zjawiskiem nagannym. Naprawdę ważne jest to, jak zapobiegamy jego pogłębianiu się i przerodzeniu w konflikt realny lub,gdy do tego dojdzie – jak jest rozwiązywany w następnych krokach.

Potencjalny konflikt interesów może się czasami przerodzić w realny kon-flikt, gdy w konkretnej sytuacji interes prywatny faktycznie staje naprzeciw interesu publicznego (np. wydawanie decyzji administracyjnej w sprawie, która dotyczy rodziny) lub gdy w odczuciu społecznym zachodzi możliwość, że decyzje funkcjonariusza publicznego będą nieobiektywne (np. radny jest członkiem zarządu klubu sportowego, który wnioskuje o dotacje z miasta). Zaistnienie takiej sytuacji jest już rzeczywistym zagrożeniem dla porządku społecznego i gospodarczego. Jest to sytuacja jednoznacznie negatywna

Rozdział 4 75

poten-cjalny konfliktinteresów

realny konfliktinteresów

społecznie, choć nie zawsze możemy winić za jej występowanie funkcjona-riusza publicznego. Czasami oczywiście świadomie dopuszcza on do takiej sytuacji, ale równie często jest bez swojej woli ani inicjatywy stawiany w ta-kim położeniu. Ważne jest, jaką decyzję w obliczu występowania realnego konfliktu interesów podejmie funkcjonariusz publiczny.

Moment jego decyzji o dalszym sposobie rozstrzygnięcia konfliktu jestkolejnym ważnym stadium w naszym modelu. Te decyzje nie odbywają się w próżni. Z jednej strony wpływa na nie system prawny, w jakim działa dany segment sfery publicznej, np. samorządy. Z drugiej strony na decyzję urzędnika publicznego wpływają jego osobista etyka zawodowa (jako zbiór uznawanych wartości i wynikających z nich zasad działania) oraz funkcjo-nujące w jego instytucji procedury, wynikające z przyjętej lokalnej strate-gii przeciwdziałania korupcji. Wszystkie te czynniki tworzą lokalny system przeciwdziałania korupcji – funkcjonujący w danej instytucji.

W następnym kroku indywidualna decyzja funkcjonariusza publicznego może się przerodzić albo w sytuację etycznie poprawną (zachowanie etycz-ne), albo w konkretne zachowanie korupcyjne. W tym uproszczonym mo-delu moment podejmowania decyzji w istocie zawiera w sobie wiele różnych sytuacji. Realny konflikt interesu może przybrać postać konkretnej sytuacjikolizji interesu prywatnego i publicznego (podejmowanie decyzji w sprawie dotyczącej decydenta, lub w skrajnej wersji propozycja łapówkarska). Takie sytuacje analizujemy zwykle jako odrębne zjawisko korupcyjne, np. prze-kupstwo, faworyzowanie, nepotyzm czy kradzież i dysponujemy odrębnymi instrumentami do jego oceny i możliwościami penalizacji. Z drugiej strony możemy mieć do czynienia z sytuacją bardziej miękką: często zanim jeszcze decyzja zostanie wydana, w odczuciu społecznym zachodzi podejrzenie, że decyzje funkcjonariusza publicznego w danej sprawie mogą być nieobiek-tywne (np. istniejące koneksje rodzinne czy polityczne). W takich przypad-kach to funkcjonariusz publiczny musi udowodnić, że jest inaczej. Rozstrzy-gającym argumentem jest tutaj opinia publiczna i lokalny odbiór sytuacji, a nie cechy samej decyzji ostatecznie podjętej w danej sprawie. Dowiedze-nie, że taka sytuacja nie występuje, należy, w odróżnieniu od pozostałych zjawisk korupcyjnych, do urzędnika publicznego.

Czasami funkcjonariusz publiczny świadomie i z premedytacją dopusz-cza do sytuacji realnego konfliktu interesów. Jest to w sposób oczywistydziałanie etycznie naganne. Może się jednak zdarzyć, że, przypadek lub pozycja społeczna czy rodzinna postawią go niespodziewanie w ta-kiej sytuacji. Zatem nie potępiajmy od razu takiej osoby, bo naprawdę ważne i budujące publiczną świadomość etyczną jest to, jak funkcjona-riusz publiczny rozstrzyga taką sytuację.

76 Rozdział 4

Międzynarodowe standardy postępowania w sytuacji wystąpienia kon-fliktu interesów nakazują bezwzględne publiczne ujawnienie jej przez zain-teresowaną osobę, a w większości przypadków całkowi-te odsunięcie się od udziału w podejmowaniu decyzji w takiej sprawie. W innych krajach otwarte wycofanie się osoby publicznej z danej sprawy jest dowodem na to, że osoba ta postępuje etycznie, że szanuje prawo i współobywateli, a nie że „ma coś na sumieniu”.

Fakt przeistoczenia się realnego konfliktu intere-sów w sytuację korupcyjną – czyli faktyczna realizacja interesu prywatnego kosztem publicznego – oznacza wystąpienie odrębnego zjawiska ściśle korupcyjnego: np. przekupstwa, faworyzowania, nepotyzmu czy kradzieży. Do oceny tych zjawisk posiadamy odrębne instrumenty i możliwości penalizacji.

Wydaje się, że to właśnie brak świadomości przyczyn i form zjawiska konfliktu interesów (wynikających m.in. z funkcjonowania wspomnianejna wstępie „zasady wzajemności”), a także jego skutków dla prawidłowe-go wykonywania obowiązków funkcjonariusza publicznego jest w sensie ilościowym główną przyczyną powszechności zjawiska konfliktu intere-sów w polskiej administracji publicznej.

Choć „twardych” danych ilościowych brakuje, to jednak z praktyki funk-cjonowania sektora administracji publicznej wiemy, że wśród zjawisk, które społeczeństwo ocenia jako naganne etycznie, liczba przypadków realnego konfliktu interesów jest kilkakrotnie wyższa niż liczba sytuacji rzeczywistychzjawisk korupcyjnych, mimo że lawina doniesień prasowych koncentruje się głównie na tych drugich. Oprócz sporadycznych przypadków, zjawiska realnego konfliktu interesów rzadko podnosi się w rozmowach z dzienni-karzami i nieczęsto przedostają się one do prasy, ponieważ po prostu nie zwracają niczyjej uwagi – są nadal akceptowane jako „stały element gry”.

Ta sytuacja zmienia się szybko, szczególnie w dużych i średnich miastach, gdzie świadomość etycznej naganności takich sytuacji rośnie. Jednak w mia-stach małych i w gminach wiejskich, mimo że „wszyscy wszystko wiedzą”, otwarte i publiczne wskazywanie na te zjawiska może być powodem niechęci środowiska lokalnego, a często przyczynia się do dyskomfortu osoby zgłasza-jącej problem („nie wypada donosić”, „zawsze tak było i czy coś się stało?”)4.

Rozdział 4 77

4 Np. w Stanach Zjednoczonych pracownik zgłaszający publicznie lub drogą służbową nie-prawidłowości w zakresie etyki w działaniu swej instytucji podlega ochronie prawnej przed jakimikolwiek próbami odwetu czy zastraszenia w w miejscu pracy – podjęcie takich dzia-łań przez przełożonych jest wykroczeniem ściganym przez prawo (Whistleblowers Policy). Zgłoszona sprawa jest obligatoryjnie badana przez upoważnione osoby lub instytucje.

Realny konflikt inte-resów występuje wtedy, gdy zachodzi możliwość, że oso-bisty interes prze-waży nad interesem publicznym przy przyszłym podej-mowaniu decyzji.

Bezczynność instytucji publicznych sprzyja upowszechnianiu się postawy braku zaangażowania w sprawy publiczne po stronie zwykłych obywateli („urzędnicy nie reagują, to dlaczego ja mam się narażać?”, „i tak nic ode mnie nie zależy”).

Równolegle do takiego biernego i przyzwalającego podejścia wskutek nieznajomości właściwych standardów pracy i postępowania etycznego zja-wiska związane z konfliktem interesów są przedmiotem wielu nieformal-nych komentarzy w społecznościach lokalnych. Choć mieszkańcy nie wie-dzą dokładnie, „jak powinno być”, to podświadomie czują, że „coś jest nie tak”. Można zaryzykować tezę, że to nie rzeczywiste przypadki zjawisk ko-rupcyjnych, lecz właśnie rozpowszechnienie zjawisk o charakterze konfliktuinteresów jest głównym powodem pokutującej opinii o rozpowszechnieniu korupcji i słabości zasad etycznych w administracji publicznej, w tym samo-rządowej. Podważa to w sposób bezpośredni zaufanie do funkcjonowania władz samorządowych, a przez to do skuteczności działania państwa i sys-temu demokratycznego. Jest to bardzo negatywna konsekwencja istnienia zjawiska i powód do pesymizmu.

Jednocześnie na podobnej zasadzie możemy znaleźć powody do optymi-zmu. Choć nie wszystkie sytuacje (realnego) konfliktu interesów przerodzą się w zjawiska korupcyjne, to jednak będzie to znaczący procent. Jeżeli za-tem ograniczymy liczbę przypadków realnego konfliktu interesów, co przy właściwym i zintegrowanym podejściu nie będzie trudnym zadaniem, to tym samym znacząco zmniejszymy liczbę przypadków korupcji.

SZCZEGÓŁOWE DEFINICJE I SPOSÓB UREGULOWANIA PROBLEMATYKI ZAPOBIEGANIA KONFLIKTOWI INTERESÓW W POLSKIM I ZAGRANICZNYCH SYSTEMACH PRAWNYCH

Funkcjonujące w obiegu prawnym w Polsce, Unii Europejskiej i USA definicje „konfliktu interesów” są dość szerokie i płynnie przeplatają oba wymiary: potencjalny i faktyczny tego zjawiska.

Modelowy kodeks etycznego postępowania urzędników publicznych, przy-jęty w 2000 roku przez Komitet Ministrów Rady Europy, stwierdza w art. 13:

1. Konflikt interesów pojawia się w sytuacji, kiedy interes prywatny oso-by pełniącej funkcję publiczną wpływa, bądź wydaje się wpływać, na bezstronne i obiektywne wykonywanie jej oficjalnych funkcji.

2. Interes prywatny osoby pełniącej funkcję publiczną dotyczy jakiejkol-wiek korzyści dla niej, jej rodziny, osób spokrewnionych, przyjaciół i osób albo organizacji, z którymi ma albo miała ona kontakty gospo-darcze bądź polityczne. Dotyczy to także zobowiązań finansowych bądź cywilnych z tym związanych.

78 Rozdział 4

Prof. A. Z. Kamiński, członek Transparency International Polska, de-finiuje konflikt interesów jako „pełnienie przez osobę publiczną, albo członków jej najbliżej rodziny, funkcji lub utrzymywanie kontaktów o cha-rakterze prywatnym, które wpływać mogą na treść urzędowych zachowań w sposób rodzący wątpliwości co do ich bezstronności”5.

W polskim ustawodawstwie konflikt interesów definiuje się głównie przez wymienienie sytuacji, które go egzemplifikują i ustanowienie wy-mogu niedopuszczania do ich powstania. Podobnie jest w ustawodawstwie krajowym i lokalnym innych państw, m.in. USA i państw UE.

Ponieważ znacząca część zapisów aktualnego ustawodawstwa antykorup-cyjnego, opisanego w szczegółach w rozdziale 3, odnosi się właśnie do pro-blematyki zapobiegania konfliktowi interesów, dlatego niniejszy rozdział jedynie skrótowo zarysuje relacje do poszczególnych aktów prawnych.

Na podkreślenie zasługują dwa trendy w tym zakresie. Po pierwsze roz-wiązania te są rozrzucone po wielu ustawach, wielokrotnie nowelizowanych, dlatego brak im niezbędnej spójności, co obniża ich wartość jako podstawy procesu edukacyjnego. Jednocześnie po dekadzie lat 90., kiedy to ustawo-dawstwo nie dostrzegało prawie w ogóle problemu, obecnie można zaobser-wować konsekwentny trend do zaostrzania przepisów. Ostatnia duża noweli-zacja kilku ustaw w tym zakresie nastąpiła w listopadzie 2002 i obowiązuje od 1 stycznia 2003. Zarówno w świetle praktyki stosowania tych przepisów, jak i w świetle wystąpienia RPO do Trybunału Konstytucyjnego można postawić tezę, że przepisy te zostały w pewnym zakresie przeregulowane, naruszając m.in. prawa obywatelskie zagwarantowane w Konstytucji RP. W konsekwen-cji mogą one zniechęcić sporą część wartościowych radnych i pracowników samorządowych do pozostania w sektorze publicznym ze względu na prak-tyczną dolegliwość (kwestia bezpieczeństwa osobistego i rodzin – publiczna dostępność deklaracji majątkowych) ich stosowania. Mimo tych rzeczywi-stych dolegliwości, praktyka ujawniania stanu majątkowego jest dzisiaj stan-dardem międzynarodowym, choć zakres osób, jaki jej podlega, sposób ujaw-niania i analizy oświadczeń są już wynikiem decyzji danego kraju.

Gdy mówimy o groźbie przeregulowania, odnosi się to szczególnie do małych społeczności lokalnych, gdzie osoby aktywne o dużym potencjale pełnią często kilka ról społecznych i zawodowych, a nie mają wielu alterna-tyw (np. radny lekarz wynajmuje gabinet w budynku gminnej przychodni zdrowia). Ustawa praktycznie eliminuje te osoby z działalności publicznej. Tymczasem w wielu wypadkach korzystniejsze byłoby odbycie publicznej dyskusji o faktycznym stopniu zagrożenia konfliktem interesów, ujawnienie

Rozdział 4 79

5 Cytat za M. Waleckim, Konflikt interesów – regulacje prawne i kwestie etyczne; materiały programu „Podnoszenie świadomości członków korpusu służby cywilnej w zakresie dyle-matów etycznych”, PHARE 2003.

konfliktinteresów w polskim prawo-dawstwie

ewentualnych zagrożeń i, po uzyskaniu konsensu, umożliwienie danej oso-bie dalszego pełnienia funkcji publicznej z korzyścią dla społeczności bez pozbawiania tej osoby praw, lecz z silnym zabezpieczeniem przed powsta-niem realnego konfliktu (np. zakaz stosowania stawek preferencyjnychprzy wynajmie lokali, obligatoryjny nakaz przetargu przy wynajmie itp.).

Znowelizowane w roku 2002 przepisy ustawy o ograniczeniu prowadze-nia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, tzw. ustawa antykorupcyjna z 1997 roku oraz nowelizacja ustaw o pracowni-kach samorządowych, o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódz-kim tworzą już bardzo gęstą i na pozór dość represyjną sieć zakazów6.

Polski system prawny dopiero od niedawna, i to w sposób nadal wybiór-czy, stara się uregulować problematykę zapobiegania powstawaniu sytuacji konfliktu interesów. Obowiązki towarzyszące wykonywaniu zadań w admi-nistracji publicznej są określone w przepisach bardzo ogólnie, podobnie jak lista ograniczeń i zakazów, co nie ułatwia interpretacji w przypadkach szczegółowych. W krajach wysoko rozwiniętych pomocą służą tutaj kodeksy etyki (zbiór wartości i zasad, jakimi kierują się funkcjonariusze publiczni) lub kodeksy etycznego postępowania (szczegółowe procedury postępowa-nia w celu wdrożenia tych zasad – szczególnie w sytuacjach konfliktowych).Często oba dokumenty łączy się w jeden.

Dla urzędników służby cywilnej (rządowej) istnieje od roku 2002 jeden, przyjęty zarządzeniem Prezesa Rady Ministrów, kodeks etyczny, ale kodeksy etyczne w samorządach są przyjmowane oddolnie przez pracowników i ich zakres jest dość dowolny. Co prawda polepsza to identyfikację pracowni-ków i lokalnych liderów z zapisami kodeksu, ale w szczegółowych kwestiach pozwala na ominięcie lub niedoprecyzowanie problematyki zapobiegania konfliktowi interesów w kwestiach, które lokalnie są drażliwe. Obok kodek-sów etyki, przyjmowanych jako osobiste zobowiązanie przez pracowników, w jednostkach samorządu uchwałą organów wykonawczych przyjmuje się często kodeksy postępowania etycznego, które uzupełniają i uszczegółowiają dokumenty określające obligatoryjne zasady postępowania zatrudnionych pracowników.

Doświadczenia tego procesu w ramach Akcji Społecznej „Przejrzysta Polska”, zainicjowanej przez Gazetę Wyborczą i instytucje partnerskie, wskazują, w ocenie autora, na niską szczegółowość i użyteczność samo-dzielnie opracowywanych kodeksów postępowania etycznego. W znako-mitej większości brak im określenia zarówno zasad i metod egzekucji zapisów, jak i mechanizmów stałego monitoringu wdrażania.

80 Rozdział 4

6 Więcej informacji w rozdziale 3.

kodeksy etyki

i kodeksy etycznego

postępo-waniaa

W ocenie autora do lepszych przykładów kodeksu postępowania etyczne-go należą m.in. dokumenty przyjęte przez gminy Biała i Zdzieszowice z woj. opolskiego oraz gminę Tuchola z woj. kujawsko-pomorskiego. Wszystkie istniejące przykłady są łatwo dostępne poprzez stronę www.przejrzystapol-ska.pl (zakładka: interaktywna mapa). W kilku przypadkach samorządy zdecydowały się na utworzenie komisji ds. etyki jako instytucji zaangażo-wanej w monitoring postanowień oraz wyznaczonej do doradzania i roz-strzygania spraw w tej dziedzinie. Takie uregulowanie pojawia się m.in. w kodeksie etyki starostwa pabianickiego, gdzie utworzono wspomnianą komisję. Ta ciekawa i rozbudowana propozycja wymaga jednak komenta-rza, z tekstu wynika bowiem, że komisja rozpatruje skargi na naruszenie kodeksu etyki i podejmuje decyzje o zastosowaniu sankcji dyscyplinarnych wobec pracowników. Niewątpliwie decyzje komisji ds. etyki mają jedynie charakter rekomendacji dla kierownika jednostki, a nabierają mocy i mogą być w jakiś sposób egzekwowane dopiero po przyjęciu tej rekomendacji przez kierownika jednostki – starostę. Komisja taka jest, w obecnym stanie prawnym, najwyżej społecznym ciałem doradczym kierownika jednostki. Niemniej jednak fakt jej istnienia jest dużym krokiem naprzód w dziedzi-nie budowania systemu przeciwdziałania zjawiskom korupcji.

Niezależnie od tych osiągnięć, często eksperymentalnej natury (jak wspomniana komisja), można stwierdzić, że w większości polskich samorzą-dów budowa infrastruktury antykorupcyjnej (strategia, dokumenty wdroże-niowe, konkretne sprawdzone procedury działania) dopiero się rozpoczyna i problematyka ta dopiero wchodzi do praktyki codziennego zarządzania, choć dobry początek został niewątpliwie już zrobiony.

Obok wspomnianych ustaw ustrojowych, ustawy o pracownikach samo-rządowych i ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne bardzo silnym narzędziem są zapi-sy antykorupcyjne zawarte w kodeksie karnym. I tak art. 228 mówi o odpo-wiedzialności karnej osoby, która przyjmuje korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę, żąda takiej korzyści lub też uzależnia wykonanie czynno-ści służbowej od otrzymania korzyści majątkowej. Art. 229 penalizuje osobę wręczającą lub obiecującą korzyść majątkową funkcjonariuszowi publiczne-mu. Art. 231 mówi o odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego, któ-ry przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego7. Są to jednak zapisy, które dotyczą tylko rzeczywistych dokonanych lub dokonujących się sytuacji ko-rupcyjnych, pomijając całą gamę sytuacji potencjalnego i realnego konflik-tu interesów, o którym mówiliśmy, że występuje najczęściej. Ponadto trzeba

Rozdział 4 81

7 Więcej informacji w rozdziale 3.

zauważyć, że przepisy k.k. definiują tylko ograniczoną liczbę przypadków. Możne je przenosić na konkretne badane zjawiska tylko w drodze postę-powania prokuratorskiego, a następnie procesu sądowego; ich charakter edukacyjny i prewencyjny jest, ze względu na ogólnikowość norm i her-

metyczność języka prawniczego, niezmiernie ograni-czony. Należy też zaznaczyć, że system ten zakłada zapisane w prawie domniemanie niewinności urzęd-nika, co właśnie w odniesieniu do sytuacji konfliktuinteresów nie ma zastosowania.

Tymczasem w krajach UE, szczególnie w Wielkiej Brytanii, a także w USA i Kanadzie problematyka konfliktu interesów jest bardzo ściśle uregulowana za-równo przez zapisy w ustawach, jak i przez szczegóło-we zapisy kodeksów postępowania etycznego, a także przez działalność odpowiednich instytucji kontrol-nych na poziomie państwowym lub lokalnym.

Np. w Wielkiej Brytanii postępowanie urzędników kontrolują na pod-stawie zapisów prawa i treści kodeksów etycznych bezpośredni przełożeni oraz sądy, a zachowanie wybieralnych przedstawicieli władz samorządowych (radnych) nadzoruje powoływana przez rząd Rada ds. Standardów Etycz-nych (The Standards Board of England). Do kompetencji Rady m.in. nale-ży badanie zarzutów stawianych przez władze samorządowe i orzekanie, czy zachowanie radnego było zgodne, czy niezgodne z wymaganymi prawem standardami. W szczególności Rada może: a) doradzać w sprawach związa-nych z postępowaniem przedstawicieli wybieralnych władz lokalnych; b) ba-dać pisemne zarzuty dotyczące potencjalnego przekroczenia przez przed-stawiciela władz lokalnych przepisów kodeksu postępowania. Brak takiej instytucji w Polsce lub brak prawnego upoważnienia rad jednostek samo-rządu do oceny postępowania etycznego swoich członków, a tym bardziej do nakładania na nich kar z tym związanych powoduje, że gorszące przykłady postępowania wybieralnych przedstawicieli społeczności lokalnych zniechę-cają mieszkańców do idei demokracji lokalnej i ponoszenia za nią współ-odpowiedzialności. Coraz częściej powoływane doraźne komisje ds. etyki w radach samorządowych, działające jednak bez jakichkolwiek uprawnień i możliwości egzekucji nie są, ani nie będą w stanie poprawić sytuacji.

System amerykański, w stopniu większym niż systemy wszystkich innych krajów, skupia się na zapobieganiu dochodzenia do sytuacji konfliktu inte-resów. Jest to system zdecentralizowany, na który składają się m.in. 1) dzia-łania Rządowego Biura Etyki na poziomie federalnym, które monitoruje stan zjawiska w kraju i koordynuje programy edukacyjne i prewencyjne do-tyczące etycznego postępowania pracowników zatrudnionych w organach

82 Rozdział 4

Prawo karne i jego stosowanie są waż-nym, ale niewystar-

czającym narzędziem walki ze zjawiskami

korupcyjnymi, w tym z konfliktem

interesów w służ-bie publicznej.

Potrzebna jest edu-kacja i prewencja.

władzy wykonawczej, 2) szczegółowe ustawodawstwo antykorupcyjne na poziomie stanowym, które w zakresie zapobiegania konfliktowi interesów wymienia konieczność składania deklaracji majątkowych, wyprzedzającego „ujawniania własnych interesów” i ich „konfliktu z interesem publicznym”, zakazuje przyjmowania prezentów, wprowadza ograniczenie dodatkowego zatrudnienia i zatrudnienia po zaprzestaniu pracy w sektorze publicznym itp., a także zakłada 3) szeroką rolę wszystkich władz wykonawczych w tym zakresie promocji, szkoleń i egzekucji. Każdy z organów wykonawczych na poziomie federalnym, stanowym i lokalnym ma własny program działań z zakresu etyki, który jest zarządzany przez instytucję Doradcy ds. Etyki lub Komisji ds. Etyki. Rolą takiego urzędnika lub takiej komisji jest:

• interpretacja przepisów dotyczących sposobu postępowania w odnie-sieniu do konkretnych sytuacji w danej instytucji,

• analizowanie sprawozdań finansowych (jako narzędzia identyfikacjiwykroczeń przeciw normom etycznego postępowania) oraz

• zapewnianie ciągłych szkoleń i doradztwa w kwestiach związanych z kodeksem postępowania etycznego.

Każde z miast USA ma prawo przyjmować dodatkowe wewnętrzne prze-pisy, jeśli nie stoją one w sprzeczności przepisami stanowymi i federalnymi w tym zakresie. Miasta często z tego korzystają przyjmując bardziej restrykcyj-ne przepisy wewnętrzne dotyczące problematyki etycznych zachowań pracow-ników samorządowych i radnych. Kodeksy lokalne, powtarzając uregulowania stanowe lub zaostrzając je, regulują m.in. następujące zachowania wchodzące w zakres problematyki konfliktu interesów i szerzej etyki zawodowej:

• korzyści majątkowe (łapówki) i finansowe,• uczestnictwo w imprezach rozrywkowych i przyjmowanie podarunków, • otrzymywanie zniżek na towary lub usługi w związku z pracą w samo-

rządzie,• wykorzystanie informacji poufnych,• wykorzystanie środków (finansów) publicznych do celów prywatnych,• wykorzystanie publicznego majątku do celów prywatnych,• użytkowanie służbowych komputerów, telefonów, • ograniczenia w zatrudnieniu w czasie pracy w samorządzie, • ograniczenia w zatrudnieniu po ustaniu pracy w samorządzie, • aktywność polityczna pracowników samorządowych, • spożywanie napojów alkoholowych przez pracowników samorządo-

wych w miejscu pracy,• zbieranie dotacji na jakieś cele w miejscu pracy,• równe traktowanie obywateli (interesantów), • dyskryminacja i molestowanie pracowników,• ochrona prawna i faktyczna osób zgłaszających wykroczenia urzędni-

ków i radnych,• zasady działania miejskiej komisji ds. etyki.

Rozdział 4 83

Częścią profesjonalnej infrastruktury zapobiegania zjawiskom korupcji są stowarzyszenia profesjonalne. Pracownicy samorządów wyższego szczebla są często członkami ICMA (Międzynarodowego Stowarzyszenia Zarządców Miast/Państw). Organizacja ta od roku 1924 ma swój kodeks etyki urzędni-ka samorządowego, który obowiązuje jej członków. Jest on co pewien czas aktualizowany, aby nadążyć za nowymi zagrożeniami (ostatnia aktualizacja nastąpiła w roku 2004), i uzupełniany o komentarze oraz wskazówki. Or-ganizacja przygotowuje też stały cykl szkoleń dla członków, którzy podczas tych szkoleń uczą się na konkretnych przykładach m.in. rozpoznawać sytu-acje konfliktu interesów i przeciwdziałać im.

Na naszą uwagę zasługują zarówno techniki i materiały szkoleniowe stosowane w jednostkach administracji publicznej, jak i lokalne przepisy, które w sposób dostosowany do warunków danego samorządu uszczegó-łowiają bardziej ogólne zapisy polityk stanowych czy federalnych. Uzupeł-nieniem ich są szczegółowe instrukcje do samokształcenia (typowe pytania i odpowiedzi – co jest, a co nie jest sytuacją naganną etycznie). Na przykła-dzie kodeksu etycznego miasta Hillsboro ze stanu Oregon w USA (Załącz-nik – Dobra Praktyka nr 1) prześledzimy poziom szczegółowości zapisów kodeksów postępowania etycznego, jakie uchwaliła tamtejsza rada. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby takie szczegółowe kodeksy postępowania funk-cjonowały w Polsce, aczkolwiek nie wszystkie podobne zapisy będą miały w naszym kraju podstawę prawną i dlatego część będzie raczej bardziej deklaracją intencji i opisem pożądanego wzorca zachowań pracowników. Jednakże wobec niedostatków wiedzy i zrozumienia dla wagi tej proble-matyki promocja opisów pożądanych zachowań i specyfikacja zachowańnagannych też jest potrzebna jako istotna część systemu zapobiegania zja-wiskom korupcyjnym w polskich samorządach.

ROZWIĄZANIA O CHARAKTERZE MODELOWYM – NAJWAŻNIEJSZE ELEMENTY ZDROWEGO SYSTEMU W JEDNOSTCE SAMORZĄDU

Modelowy system przeciwdziałania powstawaniu sytuacji konfliktu in-teresów musi być częścią całej infrastruktury etycznej w polskich samorzą-dach. Składają się na niego zarówno system prawny, w którym działają samorządy, jak i ugruntowane zasady etyki zawodowej pracowników oraz funkcjonujące w ich instytucji procedury wynikające z przyjętej lokal-nej strategii przeciwdziałania korupcji. Szerszy opis tego systemu, jego składników i etapów wdrożenia zawiera rozdział 5. Tutaj jedynie zarysu-jemy na praktycznych przykładach jego najbardziej istotne elementy, i to w dwu wersjach rozwojowych – jako zestaw minimalny i zestaw optymalny, tak aby każda jednostka samorządu, bez względu na stopień zaawansowania

84 Rozdział 4

lokalny system

przeciw-działania korupcji

pracy nad systemem mogła znaleźć rozwiązania dla siebie, a w przyszłości poprawiać je i uzupełniać.

Minimalny zestaw elementów systemu zapobiegania sytuacjom kon-fliktu interesów będzie się składał z następujących bazowych elementów. Ich konsekwentne wdrożenie samo w sobie skokowo może poprawić sytu-ację w dziedzinie przestrzegania norm etycznych:

• Widoczne, stałe i realne zaangażowanie lidera samorządowego w za-pobieganie zjawiskom korupcyjnym, a nie tylko jednorazowa dekla-racja, np. przy przyjmowaniu kodeksu etycznego.

• Odwaga polityczna lidera samorządowego (na niższym poziomie kierowników jednostek podległych), aby kulturalnie, lecz stanowczo ukrócić sytuacje trwającego od lat konfliktu interesów w swojej jed-nostce w myśl zasady, że „lepiej późno niż wcale”. W każdej społecz-ności lokalnej jest ich kilka i wszyscy o nich wiedzą, ale są do nich przyzwyczajeni. Najczęściej dotyczy to spraw zatrudnienia lub spo-sobu/zakresu wykorzystywania majątku publicznego (np. samochód służbowy do celów prywatnych). Potrzebny jest tu „nowy początek” – jako forma uwiarygodnienia podejścia do problemu przez lidera samorządowego.

• Przyjęcie samego kodeksu etycznego, w miarę możliwości uzupełnio-nego o bardziej szczegółowe wytyczne, jak interpretować ogólne zasa-dy postępowania w warunkach danego samorządu (tzw. kodeks postę-powania etycznego).

• Regularne prowadzenie okresowej oceny pracowników z uwzględ-nieniem informacji o ewentualnych zachowaniach nieetycznych (w tym na pograniczu konfliktu interesów). Stwarza to możliwość oficjalnego notowania w dokumentach pracowniczych ewentualnychzastrzeżeń dotyczących tych kwestii, które nie dają jeszcze podstawy do wszczynania postępowań dyscyplinarnych, ale je ułatwią w przy-szłości, gdyby takie zachowania się powtórzyły. Może się to stać bar-dzo ważnym czynnikiem motywującym dla przyszłych zachowań pracowniczych, tym bardziej że w większości samorządów nadal nie przeprowadza się okresowych ocen pracowników.

• Prowadzenie przynajmniej wyrywkowej kontroli wewnętrznej w wy-branych jednostkach organizacyjnych i podległych pod kątem reali-zacji zapisów ustawodawstwa antykorupcyjnego. Wybór jednostek/ /wydziałów i tematów powinien opierać się na choćby uproszczonej analizie ryzyka wystąpienia zjawisk etycznie wątpliwych, co pozwoli na skupienie w tym miejscu posiadanego potencjału do kontroli. Jest to ważne, bo w małych gminach działania kontrolne mogą wyłączyć sporą grupę najcenniejszych pracowników merytorycznych z innych prac, co jest częstym powodem bezustannego odwlekania tych dzia-łań mimo ustawowego obowiązku.

Rozdział 4 85

minimalny system zapobie-gania konfliktowiinteresów

• Prowadzenie corocznych szkoleń warsztatowych dla pracowników z zakresu etyki pracowniczej na podstawie wniosków zgromadzonych przez kierownictwo jednostki w ciągu poprzedniego roku lub na pod-stawie propozycji zgłoszonych przez pracowników. Szkolenia mogą prowadzić w różnych formach osoby z zewnątrz lub pracownicy, ale zawsze w obecności i przy osobistym zaangażowaniu lidera samo-rządowego oraz grupy kierowników wysokiego i średniego szczebla. Szkolenia powinny objąć różne grupy pracowników samorządowych, w tym nauczycieli, pracowników komunalnych, pracowników jedno-stek upowszechniania kultury, a przynajmniej ich szefów, gdyż z tymi grupami mieszkańcy mają kontakt częściej niż z pracownikami urzę-du miasta/gminy/starostwa. Od ich zachowań i reakcji w konkretnych sytuacjach zależy znacząca część opinii o etycznym obrazie władz sa-morządowych (rady, burmistrza, wójta, starosty itd.).

Z doświadczenia wielu samorządowców wynika, że wiele zależy od po-stawy lidera, który albo potrafi stworzyć atmosferę sprzyjającą rozwiązy-waniu problemu („chciałbym, aby takie sytuacje u nas nie wystąpiły”), albo – np. z czystej niewiedzy i ignorancji, niekoniecznie wskutek „skorumpo-wania” – może dezawuować wysiłki podwładnych promujących tę tematy-kę w urzędzie, kwitując ją komentarzami czy uśmieszkami. W takiej sytu-acji pozostali pracownicy będą traktowali wysiłki koleżanki lub kolegi (np. sekretarza urzędu) promujących te kwestie z przymrużeniem oka. Może się zdarzyć, że nasz szef czy szefowa nie od razu potrafią wejść w pożą-daną rolę. Często, tak jak i innym pracownikom, brak im wyobraźni czy doświadczenia w rozwiązywaniu problemów etycznych. Nikt nas przecież tego w szkole ani we wcześniejszej pracy nie nauczył. W większości przy-padków, po rozmowie z dobrze przygotowanym podwładnym, szef insty-tucji zacznie świadomie pełnić rolę lidera w tym zakresie. On (lub ona) też czasami może potrzebować edukacji.

Zestaw środków w wariancie optymalnym:

• Powołanie komisji ds. etyki w urzędzie, tak aby wykształcić grupę wewnętrznych liderów średniego szczebla, promujących tematykę wśród pracowników, potrafiących oceniać sytuacje, jakie mogą za-istnieć lub zaistniały i doradzać liderowi danego samorządu, jakie kroki należy podjąć w konkretnych przypadkach. W polskich warun-kach komisje ds. etyki w urzędach miast/gmin mogą pełnić w sensie prawnym wyłącznie rolę doradczą wobec kierownika jednostki (wój-ta/burmistrza). Mogą doradzać także przy analizie ryzyka wystąpie-nia zjawisk korupcyjnych w różnych działach funkcjonowania urzędu i samorządu. Wydaje się, że im mniejsza jest jednostka samorządu, tym bardziej rolę tę musi pełnić sam burmistrz/wójt, i odwrotnie,

86 Rozdział 4

optymalny system

zapobie-gania

konfliktowiinteresów

ewentualna rola komisji wzrasta w większych jednostkach, w których lider nie jest w stanie sam spełniać tej roli.

• Włączenie rady miasta do procesu promocji podejścia, m.in. przez zasugerowanie radnym, aby przygotowali dla samych siebie kodeks etyki radnego przy pełnej świadomości wątłego umocowania takiego kodeksu w prawie. Kodeksy radnego mają charakter deklaratywno--edukacyjny i na razie musimy przy tym pozostać.

• Wprowadzenie ścieżki dydaktycznej w szkołach o zjawisku korupcji (w sektorze publicznym i prywatnym) i o zapobieganiu mu. Powinna ona dotyczyć także roli mieszkańców i przedsiębiorców w inicjowa-niu takich sytuacji oraz we współodpowiedzialności obu stron.

• Prowadzenie formalnej i profesjonalnej kontroli wewnętrznej w wy-branych/wszystkich jednostkach organizacyjnych i podległych. Ele-mentem oceny powinna być zawsze analiza ryzyka wystąpienia zja-wisk etycznie wątpliwych, co będzie powodowało skupienie kontroli na tych miejscach i podniesienie jej efektywności – w tym skupienie kontroli na przestrzeganiu formalnych przepisów ustawodawstwa an-tykorupcyjnego (zakaz zatrudniania radnych, zakaz podejmowania dodatkowego zatrudnienia rodzącego konflikt interesów, weryfikacjaskładanych oświadczeń majątkowych, deklarowanie ewentualnego konfliktu interesów przy podejmowaniu decyzji itp.).

• W przypadku rekrutacji nowych pracowników informowanie ich o oczekiwaniach w zakresie przestrzegania zasad etyki zawodowej. Będzie im trudniej w przyszłości powiedzieć, że nie wiedzieli; być może po raz pierwszy w życiu zwrócimy im uwagę na te aspekty, lecz przecież ich praca i zachowanie będą świadczyły o całym samorządzie.

• Powołanie doradcy ds. etyki w jednostce samorządu – doświadczo-nego pracownika cieszącego się powszechnym szacunkiem – jako osoby, która ma za zadanie upowszechniać wiedzę o zagrożeniach etycznych i sposobach zapobiegania im, oraz prowadzić indywidu-alne doradztwo oraz docelowo grupowe szkolenia. Jest to nowa rola i jej użyteczność będzie tym większa, im większa jest skala jednostki samorządu. Doradca do spraw etyki nie może być pierwszym ele-mentem tej infrastruktury, lecz musi być jednym z ostatnich – nieja-ko jej zwieńczeniem.

• Włączenie różnymi metodami mieszkańców do monitorowania zjawiska na terenie samorządu (np. przyjęcia przez burmistrza/wój-ta/starostę interesantów ze skargami, otwarte spotkania burmistrza/ /wójta/starosty z mieszkańcami, pytania do burmistrza/wójta/starosty na stronie internetowej i udzielanie odpowiedzi przez stronę www, okresowe ankiety skierowane do mieszkańców, współpraca z media-mi lokalnymi i otwartość wobec nich – w tym również wobec mediów opozycyjnych, które bywają dalekie od obiektywizmu w relacjonowa-niu sytuacji. W ostatecznym rachunku taka otwarta polityka powinna się bezpośrednio lub pośrednio opłacić.

Rozdział 4 87

DOBRE PRAKTYKI

Dobra praktyka nr 1: „Hillsboro, USA. Wytyczne nt. etyki w działalności samorządowej”.

Ustawodawstwo nt. etyki stanu Oregon reguluje i definiuje wiele aspek-tów etycznego postępowania w sektorze publicznym. Samorządy lokalne mają prawo w istotnych dla siebie fragmentach zaostrzyć wymagania wo-bec własnych pracowników. Zobrazujemy to na przykładzie wytycznych nt. etyki przyjętych przez władze miasta Hillsboro (70 tys. mieszkańców) w stanie Oregon w północno-zachodniej części USA. Z powodu ograni-czeń przestrzeni wydawniczej niektóre rozdziały tej wewnętrznej regulacji pominięto lub pozostawiono nierozwinięte.

Poradnik dla personelu Miasta Hillsboro: Ogólne zasady, wytyczne, standardy i praktyka ich stosowania

Rozdział nr 7.2. Wytyczne nt. etyki (ostatnia aktualizacja: marzec 2002; fragmenty)

Deklaracja Polityki Miasta HillsboroJako urzędnicy publiczni jesteśmy wszyscy zobowiązani do zachowania

wysokich standardów etycznych (…). Dochowanie tych standardów wyma-ga stałej nauki rozpoznawania problemów etycznych, przyczyn ich powsta-wania i sposobów rozwiązywania. (…) Oczekuje się, że wszyscy pracowni-cy miasta Hillsboro będą przestrzegali wytycznych zawartych w niniejszej Polityce Miasta.

Naczelne zasady profesjonalnego postępowaniaStarając się samodzielnie ocenić wymiar etyczny różnych działań, nale-

ży pamiętać, że: • Chociaż przepisy prawa opisują sposób postępowania urzędnika pu-

blicznego, to jednak często nie dotykają aspektów etycznych.• Fakt, że jakieś zachowanie jest legalne, nie oznacza automatycznie, że

jest ono również etyczne. Dlatego też polityka miasta może być w pew-nych obszarach bardziej wymagająca niż przepisy prawa stanowego, a sposób postępowania pracowników miasta musi być z nią zgodny.

• Jak wszyscy pracownicy publiczni pracujemy w środowisku, w którym odczucie społeczne, że czyjeś działanie jest nieetyczne, jest równie szkodliwe i destrukcyjne, jak samo takie działanie.

• Kiedy sami mamy wątpliwości co do etycznych aspektów naszych działań, zastanówmy się najpierw, co pomyślą o tym mieszkańcy, kie-

88 Rozdział 4

dy nazajutrz miejscowa gazeta opisze tę sytuację. Udzielenie sobie odpowiedzi na to pytanie pomoże od razu rozstrzygnąć wiele kwestii etycznych.

• Jeśli masz wątpliwości – nie obawiaj się porozmawiać z kolegą z Ko-misji ds. Etyki lub z przełożonym, którzy pomogą je wyjaśnić. (…)

• Chociaż prawo chroni wolność słowa i wyznania pracowników pu-blicznych, muszą się oni jednak podporządkować prawu federalne-mu oraz stanowemu.

• Jeśli pracownik uważa, że inny pracownik lub radny działa z pogwał-ceniem przepisów nt. etyki w życiu publicznym, to powinien postą-pić w sposób określony prawem stanowym (…) oraz Polityką Miasta, rozdział (…) – Postępowanie w razie skarg. Pracownicy na wszystkich szczeblach administracji mają obowiązek zgłaszać dostrzeżone naru-szenia przepisów etycznych.

• Sankcje i sposób postępowania administracji publicznej w przypad-kach naruszenia prawa federalnego, stanowego lub Polityki Miasta opisuje niniejsza Polityka w rozdziale dotyczącym wykroczeń i sankcji.

Korzyści majątkowe („łapówki”)Polityka miasta jest spójna z ustawodawstwem stanowym (…), które

zabrania pracownikom publicznym uzyskiwania jakichkolwiek korzyści finansowych (z wyłączeniem wynagrodzenia, zwrotu wydatków i nagród)i unikania wynikających z mocy prawa obciążeń finansowych przez zasła-nianie się zatrudnieniem i pozycją w administracji miejskiej.

Uczestnictwo w imprezach rozrywkowych i przyjmowanie podarunków

• Przepisy stanowe (…) ograniczają wartość legalnie przyjmowanych prezentów do:

1. łącznie 100 USD rocznie z jednego źródła, o którym wiadomo, że może mieć interes prawny lub administracyjny (faktyczny) na terenie miasta;

2. łącznie 100 USD od osoby przy okazji uczestnictwa w pojedyn-czej imprezie rozrywkowej w obecności fundatora, ale do łącznej wysokości 250 USD na osobę w roku kalendarzowym z pojedyn-czego źródła.

• Przepisy stanowe (…) nie określają górnej wartości podarunków, ja-kie urzędnicy i przedstawiciele władz miasta mogą przyjmować od osób, które są ich przyjaciółmi lub rodziną. Z definicji „podarunku” wyłącza się podarunki otrzymane od członków rodziny, dotacje na kampanie wyborcze (reguluje to inna część legislacji), przyjmowanie wyżywienia, kosztów podróży i zakwaterowania w związku z podróżą służbową oraz konsumpcję jedzenia i napojów w obecności osoby, która pokrywa rachunek [w innych stanach i w przypadku pracowników

Rozdział 4 89

administracji federalnej fundowanie posiłków i napojów uznaje się za podarunki i ich wartość jest limitowana do 40–60 USD jednora-zowo; powyżej tej wartości są one zabronione – T. P.] (…) [Jednakże Wytyczne nt. etyki Miasta Hillsboro, przyjęte w roku 2002, pkt. 2 stwierdzają, że:] Zgodnie z Polityką Miasta pracownicy nie powinni przyjmować żadnych podarunków, jeśli może powstać przy tej okazji publiczne przekonanie, że naruszy to normy etyczne. Generalnie, jeśli wręczenie podarunku następuje w kontekście pełnienia obo-wiązków pracowniczych, to osoba, dla której podarunek jest prze-znaczony, musi się zastosować do Polityki Miasta, nawet jeśli pod-miot wręczający podarunek nie ma faktycznego (administracyjnego ani prawnego) interesu na terenie Miasta. Jeśli jednak podarunek taki zostanie faktycznie dostarczony (pocztą lub do biura – np. po-żywienie), to muszą go wykorzystać wspólnie wszyscy pracownicy lub należy go przekazać instytucji charytatywnej.

Przykład: Kosz z owocami [w Polsce odpowiednikiem byłyby „czekoladki”]Firma „wysokich technologii”, która ostatnio wybudowała w mieście

nową fabrykę, przesyła kosz owoców o wartości oszacowanej ex post na 45 USD Justinowi, pracownikowi miejskiemu, który w ramach swych obo-wiązków załatwia sprawy związane z funkcjonowaniem tej fabryki. Czy Ju-stin może zabrać taki kosz do domu?

Zabranie kosza z owocami do domu nie będzie pogwałceniem zasad opi-sanych w przepisach stanowych (…), wartość prezentu jest bowiem niższa niż 100 USD i jest to pierwszy podarunek od tej firmy. Jednakże Polity-ka Miasta głosi, że taki podarunek dla osoby zaangażowanej w wydawanie decyzji w sprawie tej firmy może być odebrany jako niewłaściwy, i dlatego należy odmawiać przyjmowania takich podarunków albo, jeśli nie ma ta-kiej praktycznej możliwości, należy je przekazać do wspólnej konsumpcji wszystkich pracowników i gości urzędu (np. postawić na kontuarze w punk-cie przyjęć interesantów) lub przesłać jakiejś organizacji charytatywnej.

Przykład: Gadżety promocyjne Nell, pracownica miejski zajmująca się zamówieniami publicznymi na

materiały biurowe otrzymuje długopis od lokalnego dostawcy (sklepu). Dostawca ten używa długopisu z logo firmy jako podarunku dla wszystkichswoich klientów; jest to pierwszy taki podarunek dla Urzędu Miasta w tym roku kalendarzowym od tego sklepu. Czy Nell może przyjąć ten podaru-nek, czy też musi go przekazać do swojego Wydziału – do wspólnego wyko-rzystania przez pracowników?

Zasady określone w przepisach stanowych (…) nt. etyki zostałyby zła-mane tylko wtedy, gdyby sumaryczna wartość podarunku dla Nell w da-nym roku od tego dostawcy przekroczyła 100 USD. Jednak byłoby na-ruszeniem Polityki Miasta, gdyby przyjęcie takiego podarunku stworzyło publicznie wrażenie nierównego traktowania i zostało odczytanie przez

90 Rozdział 4

innych jako niewłaściwe. Nell musi sama ocenić, czy przyjęcie takiego po-darunku może w przyszłości wpłynąć na jej stosunek do firmy i czy może przez to promować przy przyszłych zakupach tę konkretną firmę kosz-tem innych. Ponieważ długopis ma wartość minimalną, a miasto otrzy-muje wiele przedmiotów o znaczeniu promocyjnym od wielu dostawców, dlatego jego przyjęcie najprawdopodobniej nie wpłynie na przyszłe decy-zje Nell. Można więc założyć, że może ona przyjąć długopis i nie przekazy-wać go do wspólnego wykorzystania.

Przykład: Posiłki i imprezy rozrywkowe

Sue zarządza w imieniu miasta dużymi kontraktami z firmami konsul-tingowymi. John pracuje dla dużej ogólnokrajowej firmy konsultingowej,która właśnie otworzyła swoje biuro w Portland i ma nadzieję otrzymać od miasta kontrakt na wykonanie usługi X. Aby jego firma została w ogóle dostrzeżona, John zaprasza Sue na kolację do drogiej restauracji, a Sue przyjmuje zaproszenie. Rachunek za kolację Sue wynosi 60 USD. Miesiąc później John zaprasza Sue na koncert, a potem na kolację. Rachunek za Sue wyniósł 150 USD, z czego 100 USD za bilet i 50 USD za kolację. Czy Sue wykorzystała swoją pozycję do osiągnięcia korzyści finansowej?

Podarunki w postaci jedzenia i napojów można przyjmować bez limitów wartości pod warunkiem, że są konsumowane w obecności osoby pokrywającej koszty (zapraszającej). Koszty udziału w imprezach (np. koncert), też w towa-rzystwie osób sponsorujących, nie mogą być wyższe niż 100 USD jednorazowo, a 250 USD rocznie (wytyczne z przepisów stanowych).

Mimo że legalne, czy przyjęcie zaproszenia na koncert i kolację jest w tej sytuacji etyczne? W celu udzielenia sobie odpowiedzi najlepiej za-stosować „test lokalnej gazety”. W pewnych warunkach opinia publiczna może takie kontakty, szczególnie następujące przed podjęciem jakiejś de-cyzji, osądzać jako nieetyczne. Nie ma znaczenia, jak uważna będzie Sue, aby nie traktować preferencyjnie Johna w stosunku do innych oferentów. Jeśli opinia publiczna uzna lub może uznać taką sytuację za niewłaściwą, to Sue powinna uwzględnić ten punkt widzenia.

Otrzymywanie zniżek na towary lub usługiPrzykład: Prezent w postaci kuponów uprawniających do zniżki

Wyobraźmy sobie, że nowo otwarty park rozrywki przysyła do Urzę-du Miasta (nie do indywidualnych pracowników) pakiet kuponów upraw-niających do wstępu ze zniżką o wartości 10 USD. Takie same kupony otrzymują prywatni pracodawcy. Czy rozdystrybuowanie ich wśród pracow-ników Urzędu metodą „kto pierwszy, ten lepszy” (po jednym na osobę) nie narusza ustawodawstwa etycznego, jeśli jednocześnie Urząd nie rozprowa-dza tych kuponów wśród klientów Urzędu?

Zgodnie z ustawodawstwem stanowym (…) taka sytuacja nie jest wykro-czeniem, bo ta sama oferta była dostępna dla innych osób przez dystrybucję wśród prywatnych pracodawców. Byłoby inaczej, gdyby 1) wystawca kuponów

Rozdział 4 91

miał jakiś interes w decyzjach Miasta w najbliższym czasie; 2) pracownik miasta otrzymujący kupon był władny podejmować decyzje wpływające na funkcjonowanie tego parku; 3) dany pracownik otrzymał już w roku kalendarzowym upominki o takiej wartości, że przekroczyłoby to łącznie 100 USD od tego samego dostawcy (parku rozrywki).

Otrzymywanie korzyści finansowychZgodnie z przepisami stanowymi (…), żaden pracownik publiczny nie

może wykorzystywać swojej pozycji służbowej do otrzymywania osobistych korzyści finansowych innych niż jego regularne wynagrodzenie. Obejmuje to także zwracanie się podwładnych do przełożonych z prośbą o zgodę na wykonanie w czasie godzin pracy czynności przysparzających korzyści pro-szącemu, nabywanie przedmiotów i usług poprzez system zakupów publicz-nych realizowanych przez miasto oraz wykorzystywanie publicznego wypo-sażenia do celów prywatnych.

Polityka miasta jest tu bardziej restrykcyjna niż przepisy stanowe (…): 1. Jeśli pracownik wygłasza wykład lub publiczną prezentację, działając

w imieniu swojego miasta (powołując się na nie), to niezależnie od tego, czy robi to w swoim czasie wolnym, czy też w czasie służbowym – może zaakceptować pokrycie przez organizatora wykładu/konfe-rencji kosztów przejazdu, ale musi odmówić przyjęcia wynagrodze-nia. Jeśli to się nie udało (organizator konferencji nalegał), to przy-jęte honorarium należy przekazać do kasy miejskiej.

2. Ponadto pracownik musi uzyskać zezwolenie swojego przełożonego na przygotowanie i wygłoszenie wykładu/prezentacji, jeśli to wystą-pienie będzie się odbywać w godzinach urzędowania (…).

Przykład Duane chce dodać swoje zamówienie na komputer osobisty do zamó-

wienia, jakie Miasto składa dostawcy. Czy jest w porządku, że Duane otrzy-ma taki sam rabat jak Miasto, chociaż zapłaci za ten komputer z własnej kieszeni?

Jak wynika z przepisów stanowych (…) pracownicy publiczni nie mogą korzystać z rabatów wynegocjowanych przez instytucje publiczne, chyba że taki rabat jest publicznie dostępny dużemu segmentowi odbiorców na rynku poza własną instytucją. Niemniej jednak Duane nie może dodać do zamówienia miejskiego jednej sztuki sprzętu, a potem zwrócić miastu od-powiedniej kwoty. Duane musi sama w czasie pozasłużbowym skontakto-wać się ze sprzedawcą i bezpośrednio uiścić opłatę za swój towar.

Konflikt interesów – obowiązek zgłoszeniaPrzepisy stanowe (…) definiują pojęcie rzeczywistego konfliktu interesów

jako sytuacji, w której pracownik publiczny podejmuje oficjalne działanie,

92 Rozdział 4

a ono w efekcie będzie miało wpływ finansowy na niego samego, jego bliskichi krewnych lub podmiot, z którym pracownik lub jego krewni są związani (tj. są pracownikami, właścicielami lub współwłaścicielami – w tym posiadają, lub w ubiegłym roku kalendarzowym posiadali, akcje tego podmiotu o wartości co najmniej 1000 USD). Potencjalny konflikt interesów występuje wtedy, gdypracownik publiczny jest w sytuacji, w której jego działanie może finansowowpływać na niego samego, rodzinę i krewnych lub związaną z nim instytucję.

Treść stosownego rozdziału (…) w przepisach stanowych wymaga, aby pracownik publiczny, który znajdzie się w sytuacji rzeczywistego lub poten-cjalnego konfliktu interesów, powiadomił o tym przełożonego w formie pi-semnej. Zawiadomienie musi opisywać naturę tego konfliktu, a przełożonymusi rozstrzygnąć, czy pracownik może kontynuować swoje zadanie, lub jeśli potwierdzi rozumienie pracownika, to musi przekazać wykonanie zadania komu innemu lub sam je wykonać. Zgłoszenie musi pozostać w aktach.

Polityka Miasta generalnie zabrania pracownikom i radnym udziału w jakimkolwiek działaniu, które tworzy sytuację konfliktu interesów lubmoże być odczytane jako tworzące taką sytuację (…). Pracownik musi ujawnić każdą sytuację potencjalnego lub rzeczywistego konfliktu intere-sów i musi powstrzymać się od jakiegokolwiek udziału w takim działaniu. Polityka Miasta jest tu zatem ostrzejsza niż ta, którą przewidują przepisy stanowe (…), tj. [wymaga] ujawnienia każdej sytuacji potencjalnego i rze-czywistego konfliktu interesów, a powstrzymania się od uczestnictwa – tyl-ko w przypadku działań, które stanowią rzeczywisty konflikt interesów.

PrzykładTom pracuje dla miasta, a jego żona posiada pakiet akcji o wartości 5000

USD w dużej firmie, która zaopatruje miasto w materiały biurowe.Stanowe ustawodawstwo etyczne zabrania utrzymywania takich relacji

biznesowych jak powyższa. Jednak Tom nie znajduje się w sytuacji konfliktuinteresów, mimo że jego żona posiada pakiet akcji wart więcej niż 1000 USD w firmie, która jest dostawcą dla Miasta. Byłoby tak, gdyby obowiązki Toma wymagały od niego udziału w podejmowaniu decyzji w sprawie fir-my, z którą popada w konflikt interesów. Tom musiałby wówczas oficjalniezgłosić taki konflikt na piśmie swojemu przełożonemu i powstrzymać się od uczestnictwa w decyzji. Przełożony Toma musiałby to zgłoszenie dołączyć z własnym opisem do dokumentacji sprawy.

Należy pamiętać, że udziału kapitałowego poprzez fundusze inwestycyj-ne nie uznaje się za podlegający konfliktowi interesów.

Przykład Bob odpowiada za zamawianie usług sprzątania w budynkach miejskich.

Firma X, której właścicielem jest szwagier Boba, złożyła w postępowaniu przetargowym najniższą ofertę. Czy Bob jest w sytuacji konfliktu interesów?

Rozdział 4 93

Tak. Ustawodawstwo etyczne szeroko traktuje sytuacje konfliktu intere-sów. Chociaż Bob nie odniesie żadnej korzyści osobistej, a miasto nie po-niesie żadnej straty w tym wypadku, to Bob pozostaje w sytuacji rzeczywi-stego konfliktu interesów, ponieważ krewny (powinowaty) Boba ma interes finansowy w otrzymaniu tego zlecenia.

Ograniczenia w podejmowaniu dodatkowego zatrudnienia w trakcie pracy w samorządzie

Polityka Miasta w tym względzie jest bardziej rygorystyczna niż prze-pisy stanowe w rozdziale (…), ponieważ bierze pod uwagę również jakość wykonywania dotychczasowej pracy publicznej, podczas gdy prawo stano-we rozpatruje tylko problem uniknięcia finansowego wpływu dodatkowejpracy na rozstrzygnięcia podejmowane w trakcie pełnienia funkcji pu-blicznej. Prawo przewiduje także zakaz promowania tej dodatkowej dzia-łalności w trakcie pełnienia funkcji publicznej. Zatrudnienie w sektorze prywatnym musi być zawsze oddzielone od pełnienia funkcji publicznej. Wytyczne stanowe (…) dodatkowo określają zasady, jakie musi spełnić oso-ba, która zdecyduje się na podjęcie pracy równoległej do jej obowiązków w sektorze publicznym:

1. Pracy dodatkowej nie można wykonywać w czasie pełnienia funkcji w sektorze publicznym.

2. Budynki publiczne, wyposażenie, personel, posiadane dane ani inne zasoby publiczne nie mogą być wykorzystane do prowadzenia dodat-kowej działalności prywatnej.

3. Pracownikowi nie wolno uzależniać podjęcia czynności służbowej w se-ktorze publicznym wobec osoby trzeciej od swoich relacji biznesowych z tą osobą.

4. Pracownikowi nie wolno wykorzystywać informacji poufnych, uzys-kanych dzięki pracy w instytucji publicznej, do celów działalności dodatkowej.

5. Pracownik publiczny zawiadomi swoje władze zwierzchnie w formie pisemnej o istnieniu potencjalnego lub rzeczywistego konfliktu inte-resów, gdyby miał on powstać w wyniku jednoczesnego wykonywania obu zajęć. (…)

Napoje alkoholowe

PrzykładKlara bierze udział w konferencji na tematy profesjonalne, która obej-

muje wieczorną imprezę integracyjną. Czy może w trakcie tej imprezy wy-pić napój alkoholowy?

Klara może wypić napój alkoholowy tylko wtedy, gdy dzieje się to po za-kończeniu godzin pracy, i gdy koszty zakupu tego alkoholu nie obciążają fi-nansowo miasta, a także jeśli nie będzie prowadziła potem samochodu. (…)

94 Rozdział 4

Równe traktowanie obywateli (interesantów, przedsiębiorców) (…)Polityka Miasta zabrania urzędnikom miejskim i radnym preferencyj-

nego traktowania jakichkolwiek osób w stosunku do sposobu traktowania innych osób.

Przykład: Pytania od interesantów o polecenie dobrej firmy wykonującej usługi X.

Karla, pracownica miejska, często otrzymuje pytania, która z firm jest naj-lepsza w swojej dziedzinie. Jak należy potraktować taką sprawę?

Przepisy stanowe (…) nie omawiają bezpośrednio takiego przypadku, jed-nak Polityka Miasta głosi, że wskazywanie jednego wykonawcy może zrodzić wrażenie nierównego traktowania i dlatego jest niewłaściwe. Można natomiast przekazać pytającemu interesantowi listę co najmniej 3–4 firm, z którymi Mia-sto ma dobre doświadczenia współpracy.

Dodatkowa pomoc Nie wszystkie podniesione problemy etyczne są łatwe do rozstrzygnię-

cia. Niektóre mogą dotyczyć aspektów, które nie są jeszcze uregulowa-ne w ustawodawstwie stanowym ani w Polityce Miasta nt. Etyki. W takich przypadkach można się zwrócić do Stanowej Komisji ds. Standardów i ich Stosowania8, która odpowie na indywidualne pytania oraz może opubliko-wać wytyczne w sprawach o szerszym znaczeniu.

Pracownicy mogą także zwrócić się do Miejskiej Komisji ds. Etyki z py-taniami dotyczącymi tej tematyki.

Załącznik: Miejska Komisja ds. EtykiZasada członkostwa w Komisji:

Członkostwo w komisji jest przechodnie. W dłuższym okresie wszystkie Wydziały Urzędu Miasta będą reprezentowane w Komisji.

Obecny skład członków Komisji: [8 nazwisk]Uzasadnienie i metoda pracy Komisji:

Wydane przez Miasto Wytyczne nt. Etyki nie będą w stanie opisać wszystkich sytuacji, które mogą rodzić problemy natury etycznej. Będą się pojawiały nowe pytania, na które aktualne wytyczne nie dadzą jed-noznacznej odpowiedzi. Rolą Komisji ds. Etyki jest stałe uzupełnianie Wytycznych przez interpretowanie i doradzanie pracownikom przy po-jawiających się problemach. • Problemy i pytania z zakresu zachowań etycznych, które wymagają na-

tychmiastowej odpowiedzi, należy kierować do członków Komisji z Wy-działu Finansów i Wydziału ds. Kadr [nazwiska], odpowiedzialnych za

Rozdział 4 95

8 Oregon Government Standards and Practices Commission.

bezzwłoczne przedyskutowanie ich z dwoma lub trzema pozostałymi członkami Komisji i za udzielenie odpowiedzi/rekomendacji. Jeśli oso-ba pytająca nie jest usatysfakcjonowana odpowiedzią/rekomendacją, sprawa będzie przedmiotem dyskusji całej Komisji. Osoba pytająca nieusatysfakcjonowana rekomendacją może się odwołać do Zarządcy Miasta (City Manager) po ostateczne rozstrzygnięcie.

• Problematyczne rozliczenia finansowe przedłożone Wydziałowi Fi-nansów kierownik tego Wydziału może przedyskutować z kierowni-kiem właściwego Wydziału, który dokonał wydatków. Jeśli ten kie-rownik nie zgadza się z kierownikiem Wydziału Finansów, sprawa przechodzi do Zarządcy Miasta w celu wydania decyzji.

• Każdy członek Komisji prowadzi katalog spraw, którymi się zajmo-wał i w których wydawał rekomendację.

• Komisja spotyka się regularnie, aby przedyskutować sprawy wniesione do Komisji w normalnym trybie, a także inne sprawy wymagające jej uwagi.

• Problemy rozpatrywane przez Komisję i wydane rekomendacje przedstawia się na stałych spotkaniach kierownictwa Urzędu.

• Decyzje dotyczące Polityki Miasta w sprawach etyki upowszechnia się wśród pracowników poprzez pisma okólne oraz e-mailem, a Wytycz-ne ds. Etyki wydawane przez Miasto corocznie poddaje się przeglą-dowi. Nowe wytyczne będą zastępować poprzednie.

• Członkowie Miejskiej Komisji ds. Etyki będą zapraszani do różnych wydziałów Urzędu Miasta w celu informowania i edukacji pracowni-ków na tematy zawarte w Wytycznych.

DODATKOWE ŹRÓDŁA INFORMACJI: UŻYTECZNA BIBLIOGRAFIA 1. A. Lewicka-Strzałecka, Teoretyczne i praktyczne aspekty identyfikacji i ogra-

niczania konfliktu interesów, w: A. Węgrzecki (red.) Konflikt interesów – konfliktwartości, w druku. Publikacja dostępna pod adresem:

www.cebi.pl/public.php?id=22.2. Kodeks etyki członków Międzynarodowego Stowarzyszenia Zarządców Miast/

/Powiatów (USA) – International Association of Country/City Managers Asso-ciations – wraz z wytycznymi stosowania, dostępny na stronie internetowej

www.icma.org, www.icma.org/main/bc.asp?bcid=40&hsid=1&ssid1=17&ssid2=24.3. T. G. Grosse, Działania anty-korupcyjne w państwach członkowskich OECD. Warsza-

wa – Florencja 2000.4. J. Filek (red.), Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego. Poradnik dla

samorządów. Kraków: MSAP AE i MSWiA 2004. 5. W. Borczyk, J. Filek, S. Kmak, M. Wójcik, Etyczne aspekty działalności samorządu tery-

torialnego. Zeszyty ćwiczeniowe. Kraków: MSAP AE i MSWiA 2004.

96 Rozdział 4

Przemysław Fenrych

Etyka w działaniu urzędnika publicznego

ETYKA URZĘDNIKA W SŁUŻBIE PUBLICZNEJ – PODSTAWOWE ZAGADNIENIA

Sformułowanie „etyka urzędnika w służbie publicznej” może budzić opór u samych zainteresowanych, zwłaszcza jeśli jest elementem akcji an-tykorupcyjnej lub walki z biurokracją. Brzmi bowiem w takim sformuło-waniu jak ostry apel: „Urzędniku! Zachowuj się wreszcie przyzwoicie!” Co więcej: mówiąc o etyce urzędnika, zatem konkretnego człowieka, łatwo zo-stawić na boku etyczność samej instytucji, łatwo zapomnieć o etosie admi-nistracji publicznej. Tymczasem, choć odpowiedzialność etyczna ma zawsze charakter indywidualny, to jednak świadomość etyczna powstaje w grupie społecznej, jest wynikiem społecznej dyskusji o etyce (lub braku takiej dyskusji!) i ma charakter konsensu. To ostatnie zdanie nie ma prowadzić do usprawiedliwienia skorumpowanego urzędnika („bierze, bo wszyscy bio-rą”), ale przygotowuje konstatację, że jeśli chcemy, by działania urzędników publicznych były etyczne, nie mo-żemy skoncentrować się jedynie na przekonywaniu ich do moralnego zachowania, lecz musimy zatroszczyć się o naprawę całego układu. Koncentrowanie się jedynie na analizie działań poszczególnych osób byłoby wszakże pustym moralizowaniem – kształtowa-niu postaw musi towarzyszyć budowanie etycznego systemu administracji.

Etyka to nauka o moralności, poszukująca odpowiedzi na pytania, co jest dobre, co jest złe, co to jest powinność moralna, co to jest sumienie, jaki jest wpływ zachowań dobrych i złych na człowieka i szerszą społeczność, na relacje między ludźmi. Docierając do zagadnień najważniejszych, etyka pyta, jaki jest sens życia człowieka, jego ostateczny cel. W centrum tych wszystkich pytań jest zawsze człowiek, twórca i odbiorca działań. Kiedy więc pytamy o etyczność konkretnych działań, pytamy w zasadzie o jakość wpływu, jaki te działania wy-warły zarówno na podejmującego je, jak i na ich adresatów i obserwatorów.

5 ROZDZIAŁ

Zawód urzędnika w służbie publicznej należy do sfery zawodów zaufania publicznego, dlatego etyka tego zawodu jest tak ważna.

98 Rozdział 5

Etyka urzędnicza znajduje się gdzieś na styku etyki pracy (także etyki za-wodowej) i etyki obywatelskiej, skoro działalność urzędników na postawy oby-watelskie może mieć (i ma!) przemożny wpływ. O pracy urzędnika powiemy, że jest etyczna, jeśli:

• Jest nastawiona na dzieło, na efekt, nie jest jedynie bezpłodnym zabijaniem czasu. Dodać należy, że dzieło to (w sensie efektu pracy całego urzędu, niekoniecznie pojedynczego pracownika) w ostatecz-nym rozrachunku musi być poza administracją. Biurokratycznym niebezpieczeństwem jest bowiem nakręcanie pracy w urzędzie nie dla realizacji celów społecznych, lecz dla samej administracji. Prze-ciążeni urzędnicy tworzą wówczas tony okólników, kwestionariuszy i formularzy, które w żadnym stopniu nie przybliżają rozwiązania społecznych problemów.

• Jest drogą samorozwoju pracującego, nie degraduje go, lecz rozwi-ja, a sposób jej wykonania i końcowy efekt pomaga w rozwoju innym ludziom (współpracownikom, interesantom itp.). Ten rozwój urzęd-nika może się dokonywać także w pracy męczącej i mechanicznej – jeśli tylko jej owoce są potrzebne, służą innym ludziom.

• Jest uczestnictwem w rozwoju otaczającego świata, sprzyja temu rozwojowi, rozwiązuje problemy w zakresie, w jakim została ustano-wiona – innym na poziomie gminy, innym na poziomie państwa, in-nym na poziomie Unii Europejskiej.

• Jest służbą na rzecz porządku społecznego, sprzyja budowie właści-wych relacji społecznych, budowaniu więzi, przeciwdziała społecznej destrukcji i degradacji.

Odpowiedzialność za etyczne funkcjonowanie urzędu rozkłada się różnie, stosownie do funkcji i zakresu odpowiedzialności. Na kierowniku urzędu spoczywa oczywiście największa odpowiedzialność, odpowiada on także za etyczność pracy podwładnych. Realizacja tej odpowiedzialności to jednak nie tylko nadzór, to także tworzenie warunków pracy umożliwiają-cych etyczną pracę i skłaniających do niej.

W literaturze pojawiło się określenie infrastruktura etyczna; odpowiedzial-ność za jej tworzenie spoczywa w pierwszym rzędzie na kierownictwie urzędu.

W Polsce i w Europie od lat toczy się dyskusja, jakie zasady powinny rządzić pracą urzędnika służby publicznej, aby można ją było uznać za etyczną. Skład tych zasad jest jeszcze płynny, w różnych środowiskach i krajach różnie się je akcentuje, niemniej jednak niektóre pojawiają się we wszystkich dyskusjach. I tak etyczny urzędnik w swoim działaniu powi-nien być:

• Bezstronny – wszelkie decyzje powinien podejmować w imię dobra publicznego, pomijając jakiekolwiek własne korzyści, bądź korzyści osób lub organizacji sobie bliskich.

• Obiektywny – wszelkie decyzje powinien podejmować kierując się wyłącznie kryteriami merytorycznymi. Obiektywizm jako zasada wyklucza motywy polityczne (np. decyzja przyniesie korzyść mojej partii) i wyznaniowe (np. odmówienie komuś stanowiska z powodów religijnych), nie mówiąc już o motywach finansowych.

• Niezawisły – podejmując decyzję, nie powinien być w jakikolwiek sposób i w jakimkolwiek wymiarze zależny od osób lub środowisk, których ta decyzja może dotyczyć.

• Przejrzysty – wszystkie decyzje powinien podejmować tak jawnie, jak tylko jest to możliwe. Każda decyzja powinna mieć jawne uzasadnienie, a ograniczenie tej zasady musi stanowić wyjątek motywowany dobrem publicznym.

• Rzetelny – realizujący wszystkie zadania, także bardziej odległe od jego poglądów, z największą starannością i troską, wykorzystując w pełni swoją wiedzę i umiejętności.

• Odpowiedzialny – świadomy, że działa w interesie społecznym i od-powiada przed społeczeństwem za swoje decyzje. W konsekwencji oznacza to stałą gotowość do poddania się społecznej kontroli.

Dyskusja trwa. Niektórzy dodają do powyższych zasad także przywódz-two, podkreślając znaczenie promocji i poparcia etycznego działania urzę-du, inni podkreślają ważność zasady uprzejmości.

URZĘDNIK SŁUŻBY PUBLICZNEJ W RELACJACH ETYCZNYCH

Etyka poszukuje odpowiedzi na pytanie, które działania człowieka – w tym przypadku pełniącego funkcję urzędnika służby publicznej – są do-bre, a które złe. Każde działanie (a także zaniechanie działania!) odnosi się do kogoś, choćby tym kimś był sam działający człowiek. Nie ma działań, które nie byłyby w relacji do kogoś, najczęściej zaś można je oceniać w wielu relacjach równocześnie.

Najogólniejszym punktem odniesienia dla urzędnika jest dobro wspólne, zwane także czasem interesem publicznym. W nim zawiera się sens służby publicznej. Brzmi to prosto, ale proste nie jest. Cóż to bowiem jest „dobro wspólne”, czyj interes jest in-teresem publicznym, skoro różne grupy społeczne reprezen-tują różne, czasem przeciwstawne interesy? Urzędnik zajmu-jący się w urzędzie gminy problemami niepełnosprawnych za punkt wyjścia przyjmie dobro tej grupy społecznej. Ale przecież niepełnosprawni są częścią całej społeczności gmin-nej, gmina częścią społeczności powiatowej, powiat częścią regionu – ten z kolei częścią kraju, przecież kraju europejskiego, cała zaś Europa należy do

Rozdział 5 99

Dla dobra wspól-nego powstaje urząd, tworzy się administrację i wydaje na nią publiczne pieniądze.

społeczności ludzkiej. Rzecz w tym, by służba dobru mniejszej społeczności przyczyniała się do rozwoju dobra społeczności większej, aż do samej góry – do państwa i społeczności ludzkiej. Ten kierunek „w górę” powinien rodzić solidarność społeczności mniejszych, nie jest jednak ostateczny, na każdym bowiem poziomie społeczność jest dobra tylko wówczas, jeśli służy rozwo-jowi i osiąganiu najważniejszych ludzkich celów każdej z osób, które ją tworzą.

Codziennym punktem odniesienia dla urzędnika jest urząd. Urząd jako instytucja publiczna mająca spełniać określone cele w społeczności, lecz także jako zorganizowana społeczność pracujących ludzi. Każdym swo-im działaniem pracownik tworzy jakość urzędu, zatem każde działanie ma wymiar etyczny. W urzędzie jako całości tworzy się większość kolejnych re-lacji etycznych. Najbardziej typowe i oczywiste są relacje z przełożonymi, współpracownikami i podwładnymi. W tej hierarchicznie zorganizowanej przestrzeni tworzy się klimat etyczny instytucji, tu właśnie powstaje prze-konanie, czasem przyjmowane bezdyskusyjnie, a nawet bezrefleksyjnie,o tym, co jest dobre, a co jest niedopuszczalne ze względów moralnych.

Także w urzędzie, ale nie tylko w nim, dokonuje się spotkanie urzędni-ka z interesantem. Jakość tego spotkania, począwszy od zaaranżowania jego atmosfery, poprzez kompetencje zawodowe i komunikacyjne, aż do bez-stronności i uczciwości w załatwianiu konkretnej sprawy – wszystko to jest przedmiotem najczęściej prowadzonej dyskusji o etycznej jakości działania urzędnika.

W ostatecznym wymiarze etyczna jakość wymienionych powyżej rela-cji zależy od tworzących je osób. Wiele jednak zależy także od warunków zewnętrznych, w jakich zachodzą. Przykład najprostszy: jeśli przy biurku, przy którym toczy się rozmowa urzędnika z interesantem, stoi krzesło dla tego ostatniego, rozmowa może mieć charakter partnerski, zatem jest spo-tkaniem szanujących się osób. Jeśli jednak tego krzesła nie ma, wówczas na samym wstępie tworzy się relacja niekorzystna, mogąca powodować irytację. Kolejka przy okienku czasem jest nieunikniona – późniejsza rozmowa przy nim będzie miała jednak lepszy charakter, jeśli oczekujący będą wcześniej znali orientacyjny czas oczekiwania, a czekając będą mogli usiąść. To sprawy drobne, choć ważne – do bardziej zasadniczych zaliczyć można takie two-rzenie przestrzeni urzędu i obowiązujących w nim procedur, by spotkanie korupcyjne było bardzo utrudnione.

URZĘDNIK WŚRÓD DYLEMATÓW MORALNYCH

Każde ludzkie działanie wymaga etycznej refleksji – działanie urzędni-ka nie jest w tym względzie wyjątkiem. Refleksja ta obejmuje:

100 Rozdział 5

• Cel działania (czyli powód, dla którego angażuje się siły i środki) – py-tanie przy tej okazji może brzmieć np. tak: czy decyzję o przeznaczeniu w budżecie miasta dużych kwot na budowę dróg podejmujemy istot-nie dla poprawienia komunikacji w mieście, czy raczej dominującym (choć ukrytym) celem jest zapewnienie kontraktu konkretnej firmie?Etyczny wymiar ma także pytanie, komu i w jaki sposób ma pomóc Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w sytuacji, gdy brakuje środków, by pomóc wszystkim zgodnie z przysługującym im prawem.

• Rezultat (przy czym trzeba brać pod uwagę zarówno efekty zamie-rzone, jak i nieplanowane konsekwencje) – np. nieplanowanym zapewne efektem omijania zasad wynikających z prawa o zamówie-niach publicznych jest ograniczenie inwestycji i wzrostu gospodar-czego w gminie.

• Treść (co konkretnie ma być wykonywane, jaka jest droga do re-zultatu) – np. nieetyczne może okazać się sprowadzenie kryteriów przetargu wyłącznie do ceny – musi się to bowiem odbić na jakości inwestycji. Padają tu zatem pytania o rzetelność i gospodarność…

• Metodę (w jaki sposób działanie będzie realizowane) – jest to także pytanie o czystość procedur, ważnych szczególnie (ale nie wyłącznie) w sprawach personalnych, mają one bowiem przeciwdziałać takim zjawiskom, jak faworyzowanie, protekcja, nepotyzm, kumoterstwo.

• Czas (jak długo działanie musi być i będzie wykonywane) – długie terminy może bowiem powodować zarówno troska o staranność za-łatwienia sprawy, jak i opieszałość, mogą one także być próbą wymu-szenia korupcyjnych propozycji interesanta.

• Warunki (w jakiej atmosferze, w jakim kontekście sytuacyjnym dzia-łanie będzie realizowane).

Celem etycznej refleksji jest doprowadzenie do tego, by każde działa-nie urzędnika było zgodne z prawem i zgodne z moralnością, zatem legal-ne i etyczne. Problem w tym, a pokazują to także powyższe przykłady, że wiele czynników złożyło się na to, iż w licznych sytuacjach etyczne rozstrzy-gnięcie nie jest ani jasne, ani łatwe – mamy do czynienia z dylematami etycznymi. Dwa rodzaje dylematów są szczególnie częste:

• Dylemat moralny pojawia się wówczas, gdy urzędnik stojący przed podjęciem decyzji nie jest w stanie uzgodnić go z kilkoma zasadami moralnymi naraz. Na przykład zasada dobra wspólnego nakazuje mu podjąć decyzję o budowie drogi, bez której miasto się nie roz-winie, natomiast zasada solidarności nie pozwala mu poprowadzić jej przez użytkowane przez emerytów i bezrobotnych działki. Dyle-mat moralny pojawia się także wówczas, gdy prawo nie nadąża za życiem, a skomplikowane przepisy uniemożliwiają etyczne rozwią-zywanie problemów. Konieczność wyboru między działaniem zgod-nym z prawem i procedurami (legalnym) a działaniem korzystnym dla społeczności lub konkretnego człowieka (etycznym) nie jest dla urzędników sytuacją rzadką.

Rozdział 5 101

• Dylemat lojalności miewa dwa wymiary: jeden może wynikać ze sprzeczności pomiędzy własnymi przekonaniami urzędnika a obo-wiązkiem realizowania polityki władz, którym podlega (powstaje wówczas pytanie, komu ma służyć: państwu czy społeczeństwu, wła-dzom czy ludziom), drugi będą tworzyć niewłaściwe relacje perso-nalne, w których znajdzie się z własnej winy lub bez niej. Ta druga sytuacja nazywana bywa konfliktem interesów między dobrem pu-blicznym, o które urzędnik powinien się troszczyć, a dobrem prywat-nym tegoż urzędnika lub osób czy organizacji mu bliskich. Konfliktinteresów może być sytuacją trwałą i najczęściej świadomie przyję-tą oraz zaakceptowaną (w literaturze nazywa się to „pozostawaniem w konflikcie interesów”) lub przejściową, spowodowaną nierzadko przez zbieg okoliczności (publikacje mówią wówczas o „znalezieniu się w konflikcie interesów”). Pierwsza sytuacja jest niemal zawsze nie-etyczna, druga znacznie rzadziej – godziwym wyjściem, gdy zajdzie, jest przede wszystkim ujawnienie sytuacji zwierzchnikom i (jeśli to możliwe) wycofanie się z podejmowania decyzji w danej sprawie1.

ROZWIĄZANIA O CHARAKTERZE MODELOWYM – NAJWAŻNIEJSZE ELEMENTY ZDROWEGO SYSTEMU W JEDNOSTCE SAMORZĄDU

Wspomniano już wyżej, że podmiotem etycznego postępowania jest za-wsze osoba, pojedynczy człowiek. Nie działa on jednak w próżni, nie jest sam, podlega wpływom. Dobrze pod względem etycznym zorganizowa-na instytucja sprzyja etycznym decyzjom i wyborom każdego pracownika, z kolei instytucja zła pod tym względem ułatwia samousprawiedliwianie nieetycznych zachowań. W tej pierwszej nawet osoba o złych przyzwycza-jeniach raczej zachowa się przyzwoicie, w tej drugiej nawet osoba uczciwa będzie miała trudności z zachowaniem się wiernie wobec swoich, etycznie właściwych, zasad. Ułatwiać etyczne zachowanie każdego urzędnika ma tworzenie infrastruktury etycznej w urzędzie. Na infrastrukturę etyczną składa się wiele bardzo rozmaitych czynników, które z uwagi na funkcje najczęściej grupuje się w trzech obszarach określanych jako zarządzanie, wspieranie oraz kontrola.

Zarządzanie to koordynacja wszelkich działań zmierzających do pod-niesienia i utrzymania wysokich standardów etycznych w instytucji. Skła-da się na nie analiza sytuacji etycznej w urzędzie, opracowywanie planu i programu podnoszenia kwalifikacji etycznych pracowników, a następ-nie koordynacja szkoleń i dyskusji, opracowywanie stosownych materia-łów, promocja dobrych praktyk, organizowanie doradztwa, wreszcie spo-rządzanie okresowych raportów i analiz. W krajach zachodnich zajmują się tym specjalnie powołanie instytucje koordynujące, działające tak na

102 Rozdział 5

1 Problematykę konfliktu interesów rozwija rozdział 4.

poziomie całego kraju, jak i w poszczególnych urzędach. Obszar zarzą-dzania dotyczy także tworzenia warunków pracy w służbie publicznej. Na czele tej sfery stoi polityka kadrowa w urzędzie, począwszy od czytelnych zasad i kryteriów rekrutacji pracowników, poprzez zasady awansowania z uwzględnieniem kryteriów etycznych, do podejmowania kroków dyscy-plinarnych w przypadku wykroczeń etycznych. Niezwykle ważne wydaje się tutaj wyróżnienie stanowisk pracy szczególnie narażonych na pokusę korupcji i innych zachowań nieetycznych. Tworzenie etycznych warunków pracy to także wprowadzanie przejrzystych procedur utrudniających po-kusę korupcji, to wreszcie taka organizacja przestrzeni pracy w urzędzie, która możliwość ulegania tej pokusie mocno ograniczy.

Na wspieranie składać się będzie przygotowywanie odpowiednich do-kumentów określających etyczne zachowania urzędników w różnych sytu-acjach. Należą do nich kodeksy etyczne, kodeksy postępowania itp. Ważne jest, by dokumenty takie powstawały z udziałem samych zainteresowanych, by mogli oni uznać się za ich współautorów. Kodeksy etyczne są swoistym punktem odniesienia dla urzędników i ich zwierzchników, nie są doku-mentami prawnymi, lecz rodzajem składu zasad. Są niezbędne w etycznej edukacji, nie ma w nich jednak zapisów egzekucyjnych. Kodeksy postę-powania, odwołujące się do kodeksów etycznych, są bardziej szczegółowe, wskazują, jak w konkretnych przypadkach powinien zachować się uczci-wy urzędnik. Jest to zatem zestaw procedur postępowania w określonych sytuacjach, a także procedur określających sposób postępowania i konse-kwencje w sytuacjach, gdy doszło do naruszenia zasad zawartych w kodek-sie etycznym. Wśród materiałów wspomagających mogą się znaleźć także przydatne w dyskusjach i szkoleniach poradniki i przewodniki etyczne. Bardzo istotnym elementem wspierającym są szkolenia i doradztwo etycz-ne, muszą się jednak odbywać z uznaniem podmiotowości i dojrzałości uczestników. Żadna działalność wspierająca nie będzie praktycznie moż-liwa bez woli politycznej władz urzędu. Wola ta wyraża się z jednej stro-ny w konkretnych decyzjach budujących infrastrukturę etyczną, z drugiej w przywództwie etycznym opartym na przekonaniu, że nie będzie etyczna instytucja, której szef zachowuje się nieetycznie.

Kontrola wymaga wcześniej ram prawnych jako podstawy do rozlicza-nia – bez nich nie są możliwe analiza i ściganie wykroczeń. Ramy te mogą powstawać poza urzędem (ustawy, rozporządzenia ministerialne) i w sa-mym urzędzie (kodeksy postępowania, regulaminy, zarządzenia). Istotne w budowie infrastruktury etycznej jest takie sformułowanie owych ram, by były jasne i przejrzyste, by umożliwiały podjęcie odpowiedzialności i wprowadzenie efektywnych mechanizmów najpierw samokontroli, a po-tem kontroli wewnętrznej i zewnętrznej. Zasady, przepisy i instytucje tej

Rozdział 5 103

kodeks etyczny to dekla-racja zasad i wartości

kontroli opisano w innym rozdziale tego podręcznika. Aktywność obywa-telska, istotny element infrastruktury etycznej, zwłaszcza w sferze kontroli, wymaga uprzedniej aktywności ze strony urzędu. Po pierwsze dlatego, że urząd musi być przejrzysty, by obywatele mogli wyrobić sobie opinię o je-go działaniu, po drugie dlatego, że obyczaju i umiejętności partycypacji obywatelskiej trzeba obywateli stopniowo uczyć – zwłaszcza po dziesięcio-leciach państwa totalitarnego.

ETYKA W URZĘDZIE – PODEJŚCIE STRATEGICZNE

Budowanie etycznie funkcjonującego urzędu wymaga działań różnorod-nych i uporządkowanych, najlepiej układających się w jednolitą strategię obliczoną na lata pracy. Rzeczą pożądaną byłoby opracowanie i przyjęcie stosownego dokumentu w tej kwestii. Dokument taki – strategia działań w zakresie etyki – z jednej strony pomoże w uporządkowaniu działań, z dru-giej będzie przydatny w uzgodnieniu ich ze wszystkimi podmiotami, które o etyczny urząd powinny się zatroszczyć. Strategia powinna być dokumen-tem publicznym, za jej wdrażanie odpowiedzialne będzie oczywiście kierow-nictwo urzędu, ale zawarte w nim zapisy i sugerowane działania pozwolą na aktywne uczestnictwo w jej realizacji także szeregowych pracowników. Do-kument powinien uporządkować wszystkie działania, jakie na rzecz etyczne-go urzędu będą podejmowane, a przede wszystkim:

• przywództwo etyczne, polegające najpierw na wyrażeniu w sposób wy-razisty woli władz w kwestii etyki w urzędzie, a następnie na podkreśle-niu szczególnej odpowiedzialności kierownictwa urzędu za jego etyczny kształt;

• etyczne zarządzanie zasobami ludzkimi, począwszy od czytelnych zasad rekrutacji pracowników, poprzez zasady podnoszenia kwalifi-kacji i awansowania;

• tworzenie jasnych zasad funkcjonowania urzędu i przejrzystych pro-cedur utrudniających zachowania nieetyczne, a zwłaszcza korupcyjne;

• budowanie kultury etycznej urzędu, w szczególności poprzez or-ganizację systematycznej edukacji i dyskusji pracowników na tematy etyczne;

• tworzenie dokumentów i struktur wprost zajmujących się sprawami etyki w urzędzie, takich jak kodeksy etyczne i kodeksy postępowania, instytucja doradcy ds. etyki w urzędzie, komisje lub komitety etycz-ne itp.

• organizację społecznej partycypacji i monitoringu, by z jednej strony wzmocnić proetyczne tendencje w urzędzie, z drugiej pod-nieść autorytet urzędu budującego swą etyczną tożsamość;

• usankcjonowanie działań indywidualnych, podejmowanych przez pracowników wtedy, gdy widzą oni nieetyczne sytuacje w urzędzie,

104 Rozdział 5

na które kierownictwo nie reaguje lub które – co gorsza – samo powoduje.

Dokument, o którym mowa, powinien być dokumentem wysokiej rangi, dobrze znanym w urzędzie i społeczności obsługiwanej przez urząd. Powi-nien także być dokumentem żywym, uaktualnianym, dostosowywanym do potrzeb urzędu, wdrażającym działania sprawdzone gdzie indziej.

DOBRE PRAKTYKI

Procedury tworzenia kodeksów etycznych

Kodeksy etyczne do niedawna praktycznie nie istniały w polskich urzę-dach. Zmieniło się to po działaniu o ogromnym zasięgu – akcji „Przejrzy-sta Polska”2. Wśród zadań, które musiały zrealizować wszystkie samorzą-dy, chcące na koniec otrzymać certyfikat, było także zadanie polegające na opracowaniu kodeksu etycznego pracownika urzędu. Efektem tego zadania był dokument – kodeks etyczny, ale istotę stanowiła dyskusja o etycznej pracy urzędnika, dyskusja, w której zgodnie z założeniem akcji uczestniczyć mieli wszyscy pracownicy. Oto zapis zadania – co najmniej czterysta polskich samorządów zrealizowało je w stopniu wystarczającym do zaliczenia3.

Zasada braku tolerancji dla korupcji

Zadanie obligatoryjne: Wypracowanie i wdrożenie kodeksu etycznego pracowników urzędu gminnego/powiatowego.

Opis/standard wykonania: Kodeks etyczny jest zbiorem wartości i zasad, jakimi kierują się pracow-

nicy danego urzędu. Zadanie jest wykonane, gdy:• kodeks etyczny jest tekstem stworzonym przez pracowników danego

urzędu (nie jest to powielenie kodeksów z innych urzędów),• kodeks zawiera wartości i zasady, jakimi kierują się urzędnicy, tekst

kodeksu nie zawiera zapisów dotyczących kwestii prawnych (regulo-wanych ustawowo),

• kodeks nie jest przyjęty zarządzeniem kierownika jednostki organi-zacyjnej, jest własnością grupy, która go stworzyła, a nie instytucji,

• tekst kodeksu jest znany wszystkim pracownikom i mieszkańcom,• tekst kodeksu nie podlega okresowej ocenie i aktualizacji.

Rozdział 5 105

2 Więcej informacji o programie „Przejrzysta Polska” znajdzie Czytelnik we Wprowadzeniu do niniejszego podręcznika.

3 Zadanie to zostało opracowane w ramach akcji „Przejrzysta Polska”. Jego autorem jest Bohdan Kamiński.

Szacowany czas realizacji:15 tygodni

Sposoby raportowania realizacji:• tekst kodeksu etycznego pracowników urzędu umieszczony na stro-

nie internetowej urzędu – link do strony.• krótki raport o sposobach informacji dla społeczności lokalnej o wdro-

żeniu kodeksu etycznego urzędnika (ewentualne zdjęcia materiałów wizualizacyjnych – plakaty, tekst kodeksu wywieszony w biurze obsługi klienta).

Sugerowana przez autorów akcji sekwencja działań: 1. Stworzenie ram organizacyjnych dla przedsięwzięcia (utworzenie

zespołu zadaniowego lub powierzenie tego zadania do wykonania wybranej osobie).

2. Poinformowanie wszystkich pracowników o przystąpieniu do tworze-nia kodeksu etycznego (informacja, co to jest kodeks etyczny, me-tody pracy przy jego tworzeniu, sposoby wprowadzenia kodeksu do praktyki funkcjonowania urzędu).

3. Zorganizowanie dyskusji w urzędzie (w formie warsztatów lub ankie-ty) na temat wartości i zasad, jakimi powinni kierować się urzędnicy.

4. Opracowanie projektu tekstu kodeksu etycznego na podstawie wnio-sków z dyskusji (punkt 3).

5. Powielenie tekstu projektu kodeksu i dostarczenie go każdemu urzędnikowi.

6. Dyskusja nad projektem kodeksu etycznego (podczas spotkań – warsz-taty lub indywidualnie – e-mail, uwagi zgłaszane osobiście).

7. Analiza zgłoszonych uwag i opracowanie ostatecznej wersji kodeksu etycznego.

8. Powielenie kodeksu etycznego i dostarczenie kopii kodeksu każde-mu pracownikowi urzędu.

9. Informacja dla społeczności lokalnej o tym, że powstał kodeks etycz-ny urzędnika, jakie wartości i zasady deklarują urzędnicy.

Kodeksy etyczne

Pińczowscy urzędnicy samorządowi o swoim kodeksie etycznym tak pi-szą na swojej stronie internetowej:

„Zespół zadaniowy uczestniczył w szkoleniach nt. Etyczne aspekty pracy pracownika administracji publicznej. Sprawozdanie wraz z materiałami ze szkolenia zostało przedstawione na naradzie kierowników, jak również na spotkaniu z pracownikami. Zebrano propozycje zasad i wartości, ja-kie pracownicy chcieliby zawrzeć w kodeksie. Wszystkie zasady i wartości

106 Rozdział 5

etyczne zostały spisane i ujęte we wstępnym projekcie. Projekt był wielo-krotnie modyfikowany. Kodeks Etyczny Pracowników został zamieszczonyna stronie www.pinczow.com.pl/przejrzystapolska, umieszczony na tablicy ogłoszeń w holu głównym oraz wysłany na skrzynkę e-mailową każdego pracownika Urzędu i dostarczony na biurko.

Rezultat: Przestrzeganie zasad Kodeksu Etycznego wśród urzędników powoduje świadomość odpowiedzialności każdego pracownika za jakość obsługi klienta i zapobiega przyczynom nieprawidłowości w działaniu Urzędu. Przestrzeganie zasad określonych w Kodeksie jest dla pracowni-ków nieodłączną częścią codziennej pracy i życia”.

Na tej samej stronie zamieszczony jest tekst Kodeksu:

KODEKS ETYCZNY pracownika urzędu miejskiego w Pińczowie

Chcąc zmusić ludzi, aby dobrze o nas mówili, jedyny sposób to czynić dobrze.

Wolter

My, pracownicy Urzędu Miejskiego, przyjmujemy niniejszy Kodeks jako zbiór wartości i zasad, którymi kierujemy się w codziennej pracy na rzecz społeczności miasta i gminy Pińczów.

Celem Kodeksu Etycznego jest sprecyzowanie wartości, zasad i standardów zachowań pracowników Urzędu Miejskiego, związanych z pełnieniem przez nich obowiązków służbowych oraz poinformowanie obywateli o przyjętych standar-dach zachowań, jakich mają prawo oczekiwać od pracowników Urzędu Miejskie-go w Pińczowie.

Kodeks Etyczny, jako zbiór wytycznych codziennego postępowania zawodo-wego, ma służyć wszystkim tym, którzy zdecydowali się związać swą przyszłość z zawodem pracownika samorządowego.

Cały czas będziemy mieli na uwadze, że pracownicy Urzędu Miejskiego w Pińczowie są wizytówką naszej Małej Ojczyzny, jaką jest gmina Pińczów.

Mając powyższe na względzie:1. Pracujemy tak, by nasze działania mogły być wzorem praworządności i prowadziły

do pogłębiania zaufania mieszkańców, inwestorów i turystów do administracji miasta.2. Zobowiązujemy się kierować w swojej pracy zasadą dobra klientów.3. Realizujemy swoje obowiązki w sposób niebudzący wątpliwości etycznych i dą-

żymy do budowania zaufania mieszkańców do Urzędu.4. Przedkładamy dobro publiczne nad interes własny i swojego środowiska.5. Nie będziemy wykorzystywać kontaktów służbowych dla własnych korzyści.

Obowiązki i kompetencje: 1. Pozostawiamy przed wejściem do Urzędu sprawy osobiste, a w miejscu pracy kon-

centrujmy się wyłącznie na zagadnieniach zawodowych.2. Pracujemy sumiennie, dążymy do osiągnięcia najlepszych rezultatów swojej pra-

cy i mamy na względzie wnikliwe oraz rozważne wykonywanie powierzonych nam zadań.

Rozdział 5 107

3. Jesteśmy zdecydowani w podejmowaniu zadań i odpowiedzialni za swoje po-stępowanie.

4. Dotrzymujemy zobowiązań, kierujemy się prawem i przewidzianym trybem działania.

5. Zawsze jesteśmy gotowi do przyjęcia krytyki, uznania swoich błędów i do na-prawienia ich konsekwencji.

6. Racjonalnie, oszczędnie i efektywnie gospodarujemy publicznymi środkami finansowymi.

7. W bezpośrednim kontakcie z interesantami jesteśmy taktowni, uprzejmi, pre-zentujemy wysoką kulturę osobistą.

8. Dbamy o rzetelną obsługę klienta. 9. Wykazujemy powściągliwość i rozwagę w publicznym wypowiadaniu poglądów

na temat pracy organów Urzędu.10. Rozwijamy swoją wiedzę zawodową, potrzebną do jak najlepszego wykonywa-

nia pracy w Urzędzie.11. Jesteśmy gotowi do korzystania z wiedzy zwierzchników, podwładnych i kolegów.

Bezstronność i neutralność polityczna: 1. Jesteśmy bezstronni i sprawiedliwi w wykonywaniu zadań i obowiązków. 2. Nie dopuszczamy (osoby decyzyjne) do podejrzeń o związek między interesem

publicznym i prywatnym. 3. Od osób zaangażowanych w sprawę nie przyjmujemy żadnych korzyści mate-

rialnych ani osobistych. 4. Szanujemy prawo do informacji, mając na względzie jawność działania admi-

nistracji publicznej oraz dochowujemy tajemnicy służbowej. 5. Podczas wykonywania obowiązków jesteśmy neutralni politycznie. 6. Lojalnie i rzetelnie realizujemy zadania służbowe bez względu na własne prze-

konania i poglądy polityczne. 7. Nie manifestujemy w miejscu pracy swoich poglądów i sympatii politycznych. 8. Eliminujemy wpływy polityczne na rekrutację i awanse w Urzędzie.

Zakończenie: 1. My Pracownicy Urzędu Miejskiego w Pińczowie zobowiązujemy się przestrzegać

przepisów Kodeksu Etycznego i kierować się jego zasadami. 2. Swoją deklarację przestrzegania zasad i wartości zapisanych w niniejszym Ko-

deksie potwierdzamy podpisem, który wraz z treścią dokumentu zostanie za-łączony do akt osobowych.

3. Postanowienia Kodeksu obowiązują wszystkich pracowników bez względu na rodzaj wykonywanej pracy, wymiar czasu pracy oraz zajmowane stanowisko.

4. Pracownicy nowo zatrudnieni mają obowiązek zapoznania się z Kodeksem. 5. Treść Kodeksu w formie elektronicznej zostanie umieszczona na stronie Serwi-

su internetowego Urzędu, a także upowszechni się wśród wspólnoty samorzą-dowej oraz mediów w celu propagowania zawartych w nim wartości i zasad.

Pińczów, sierpień 2005

Kodeksy postępowania Kodeks postępowania etycznego drogą zarządzenia wprowadził w po-

wiecie tomaszowskim starosta.

108 Rozdział 5

KODEKS POSTĘPOWANIA ETYCZNEGO pracowników Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim

Rozdział I. Zasady ogólne§ 1. Kodeks postępowania etycznego normuje postępowanie w przypadku narusze-

nia postanowień Kodeksu Etyki pracowników samorządowych Starostwa Po-wiatowego w Tomaszowie Mazowieckim.

§ 2. Postanowienia Kodeksu postępowania etycznego stanowią uzupełnienie innych przepisów normujących sytuację prawną pracowników Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim i nie mogą pozostawać z nimi w sprzeczności.

Rozdział II. Źródła informacji§ 3. Źródłem wiadomości o przypadkach naruszenia przez pracownika Kodeksu

Etyki są pisemne informacje kierowane do Starosty.§ 4. Informacje o naruszeniu Kodeksu Etyki Starosta przekazuje do Komisji Etyki

w celu ich rozpatrzenia.

Rozdział III. Komisja Etyki Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim

§ 5. 1. Stałą Komisję Etyki Starostwa Powiatowego w Tomaszowie Mazowieckim powołuje Starosta na okres dwóch lat.

2. W skład Komisji, o której mowa w ust. 1, wchodzą pracownicy, którzy mają co najmniej dwuletni staż pracy w Starostwie i nie byli karani w ciągu ostatniego roku karą upomnienia bądź pieniężną lub w ciągu dwóch lat karą nagany.

3. Komisja Etyki składa się z pięciu pracowników Starostwa, w tym trzy osoby wybrano spośród Naczelników/Kierowników, a dwie spośród pozostałych pracowników.

4. Pracą Komisji Etyki kieruje Przewodniczący wybrany ze składu Komisji przez jej członków zwykłą większością głosów.

5. W przypadku gdy postępowanie dotyczy członka Komisji Etyki, podlega on wyłączeniu z udziału w rozpoznawaniu sprawy.

6. Starosta niezwłocznie odwołuje członka Komisji Etyki w przypadku ukara-nia go karą, o której mowa w ust. 2.

7. W przypadku odwołania bądź wyłączenia członka Komisji Etyki Starosta powołuje w jego miejsce innego pracownika.

§ 6. Komisja Etyki obraduje na posiedzeniach zwoływanych w miarę potrzeby.§ 7. Do zadań Komisji Etyki należy:

1) analiza przestrzegania Kodeksu Etyki przez pracowników,2) prowadzenie postępowania wyjaśniającego w przypadku powzięcia wiado-

mości o naruszeniu przez pracownika Kodeksu Etyki,3) podjęcie decyzji o zastosowaniu kary, 4) informowanie Starostę o zastosowaniu kary wobec pracownika, przeciwko

któremu toczyło się postępowanie.

Rozdział IV. Postępowanie przed Komisją Etyki§ 8. 1. Komisja Etyki wszczyna postępowanie niezwłocznie po powzięciu wiado-

mości o naruszeniu przez pracownika Kodeksu Etyki.

Rozdział 5 109

2. Komisja Etyki rozstrzyga sprawę po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego oraz wysłuchaniu pracownika, przeciwko któremu toczy się postępowanie.

3. Komisja wymierza karę, biorąc pod uwagę stopień naruszenia Kodeksu Etyki, szkodliwość społeczną i skutki czynu, a także zachowanie się obwi-nionego przed naruszeniem Kodeksu.

Rozdział V. Kary dyscyplinujące§ 9. Karami za naruszenie Kodeksu Etyki są:

1) udzielenie reprymendy przez bezpośredniego przełożonego w obecno-ści pracowników Wydziału/ Referatu, a w przypadku kierownika komórki organizacyjnej przez Starostę,

2) udzielenie pisemnego napomnienia, 3) zobowiązanie do naprawienia moralnych szkód wyrządzonych pokrzyw-

dzonemu.§ 10. Kary, o których mowa w § 9, mogą być udzielone łącznie.

Rozdział VI. Postanowienia końcowe§ 11. Oświadczenie o zapoznaniu się pracownika z niniejszym Kodeksem winno

być dołączone do akt osobowych.

Szkolenie z etyki w urzędzie publicznym4

Urząd Miasta Koszalina zatrudnia 328 osób. Prezydent Miasta uznał, że ważnym elementem kształtującym etyczny poziom pracy urzędu będzie wprowadzenie zasady corocznych szkoleń o tematyce etycznej. Motywacja została umieszczona w zarządzeniu wdrażającym zasadę:

ZARZĄDZENIE WEWNĘTRZNE NR 195/05Prezydenta Miasta Koszalina z dnia 22 listopada 2005 r.

w sprawie wprowadzenia procedury przeprowadzania szkoleń z zakresu etyki w ży-ciu publicznym dla pracowników Urzędu Miejskiego w Koszalinie.

Na podstawie art. 12 ust. 5 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Koszalinie, stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr 26/163/03 Prezydenta Miasta Koszalina z dnia 4 marca 2003 r. z późniejszymi zmianami, zarządzam co następuje:

§ 1. Wprowadzam obowiązek corocznego przeprowadzania szkoleń dla wszyst-kich pracowników Urzędu Miejskiego w Koszalinie z zakresu etyki w życiu publicznym.

§ 2. Celem przeprowadzania szkoleń określonych w § 1 jest propagowanie wartości, zasad etycznych oraz określenie standardów postępowania pracowników samo-rządowych Urzędu Miejskiego w Koszalinie.

§ 3. 1. Szkolenie z zakresu etyki w życiu publicznym stanowi wewnętrzną formę szkoleń i prowadzone jest przez specjalistów w tym zakresie. Podmiot szko-lący, składając ofertę przeprowadzenia szkolenia, musi wykazać się odpo-wiednim przygotowaniem dydaktycznym oraz doświadczeniem.

110 Rozdział 5

4 Więcej informacji o szkoleniach i zarządzaniu wiedzą w urzędzie zawiera rozdział 6.

2. Szkolenie obejmujące minimum 5 godzin wykładowych powinno odbywać się poza siedzibą Urzędu. Ma to zapewnić efektywność prowadzonych za-jęć i umożliwić pracownikom czynny w nich udział poprzez dyskusję, ćwi-czenia oraz bieżące wyjaśnianie wątpliwości.

§ 4. Wykonanie Zarządzenia powierzam Dyrektorowi Wydziału Organizacyjno--Administracyjnego.

§ 3. Nadzór nad wykonaniem Zarządzenia powierzam Sekretarzowi Miasta.§ 4. Zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania.

W roku 2005 realizację szkoleń powierzono szczecińskiemu Centrum Szkole-niowemu Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej. Wszystkich pracowników po-dzielono na 10 zespołów szkoleniowych, aby z jednej strony szkoleniami objąć rzeczywiście wszystkich, z drugiej utworzyć grupy, które będą mogły podjąć dys-kusję w ramach zajęć prowadzonych interaktywnie. Wszystkie szkolenia prowa-dzono według tego samego schematu, wszystkie odbyły się na przełomie czerwca i lipca 2005 roku. W programie pięciogodzinnych warsztatów podjęto następują-ce kwestie:

Etyka w urzędzie gminy – o czym i dlaczego o tym mówimySesja wprowadzająca w temat i metodę pracy, integrująca prowadzących

i uczestników, motywująca do wspólnej pracy. Ważne było, by uczestnicy przeko-nali się, że celem spotkania nie jest reedukacja skorumpowanych biurokratów, lecz realizacja wspólnego dzieła – zbudowanie przejrzystego, życzliwego miesz-kańcom i interesantom urzędu obsługiwanego przez kompetentnych i uczciwych urzędników. Wykorzystano metodę „skojarzenia” (Co ci się kojarzy ze sformuło-waniem „Etyka w urzędzie gminy”?), by rozkręcić dyskusję i wskazać na wielowąt-kowość zagadnień.

Etyczne aspekty działalności administracji publicznej – rozwiązania polskie i europejskie

Krótki wykład ilustrowany slajdami umożliwił wyjaśnienie podstawowych pojęć i zagadnień związanych z problematyką warsztatów.

Dylematy etyczne pracownika samorządowego – problemy i drogi rozwiązywaniaPraca w małych zespołach w oparciu o rozdane na kartkach opisy wydarzeń,

z jakimi spotkać się mogą urzędnicy w trakcie swej pracy (case study). Po zapozna-niu się ze scenką każdy zespół zapisywał sobie wyobrażony przez siebie scenariusz dalszych wydarzeń – część zespołów tworzyła scenariusze negatywne (nieetyczny wybór i jego konsekwencje dla gminy, urzędu, zainteresowanego), część pozytyw-ne. Dyskusja bardzo szybko przechodziła na sytuacje niesymulowane…

Budowanie infrastruktury etycznej urzęduUczestnicy podzieleni zostali na niewielkie zespoły, każdy zespół przygotował

po trzy działania, które – zdaniem uczestników – były niezbędne, by warunki pra-cy i obsługa interesanta były bardziej etyczne. Propozycje zapisywane na plaka-tach i na ekranie (wykorzystywano rzutnik multimedialny) pozwoliły na ożywioną dyskusję.

Etyczny urząd miejski – co to oznacza dla pracownika i obywatela?Podsumowanie, połączone z wypełnianiem przez uczestników karty ewaluacyj-

nej, zawierającej także pytania o postulowane tematy kolejnych szkoleń.

Rozdział 5 111

DODATKOWE ŹRÓDŁA INFORMACJI Janina Filek (red. nauk.), Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego.

Kraków: MSAP AE 2004. Część I: Poradnik dla samorządów. S. 252. Część II: Zeszyty ćwiczeniowe. S. 69.

Publikacja ma formę poradnika adresowanego do urzędników, a także ekspertów szkolących kadry administracji w dziedzinie etyki. Część pierwsza po znakomitym wprowadzeniu Janiny Filek (Rola etyki w działalności samo-rządowej) zawiera przegląd zagranicznych i krajowych rozwiązań w zakresie budowy etycznej administracji publicznej. Świetnym pomysłem redakcyjnym jest opracowana przez Wiesławę Borczyk „Mapa ryzyka. Możliwość występo-wania nieprawidłowości w wybranych obszarach działalności samorządów”. Uzupełnieniem tej części są załączniki – przykłady konkretnych dokumentów i procedur budujących etyczny urząd. Część II – Zeszyty ćwiczeniowe – umożliwia realizację szkoleń z etyki dla urzędników samorządowych. Zawiera 10 studiów przypadku pozwalających na samodzielną lub grupową analizę konkretnych sytuacji i dylematów etycznych. Do książki dołączona jest płyta CD.

Książka została opracowana w ramach projektu „Program Rozwoju Insty-tucjonalnego” (PRI) realizowanego przez konsorcjum Canadian Urban Insti-tute i Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie.

János Bertók, Promowanie postawy etycznej w służbie publicznej – doświadczenia państw OECD, Służba Cywilna, wiosna – lato 2001, nr 2, s. 51–78.

Interesująco napisany artykuł prezentuje zachodnioeuropejskie metody zarządzania sferą etyki w administracji. Ciekawe uwagi dotyczące tworzenia infrastruktury etycznej w urzędzie.

112 Rozdział 5

6 ROZDZIAŁ

Beata Kozłowska

Przepływ informacji w urzędzie Zarządzanie wiedzą

Przepływ informacji i zarządzanie wiedzą to dwa, zazwyczaj niedoce-niane, aspekty funkcjonowania urzędu, których prawidłowe działanie jest niezbędne, aby administracja publiczna mogła skutecz-nie i efektywnie wykonywać swoje zadania. Do tej pory, poruszając ten temat, najczęściej ograniczano się do mówienia jedynie o problemach z przepływem informa-cji. Obecnie na to zjawisko patrzy się szerzej i analizuje całokształt zagadnień związanych z zarządzaniem wiedzą, a nie tylko ich mały fragment związany z rozpowszechnia-niem informacji.

Wynikiem dobrego zarządzania wiedzą w jednym z wielu aspektów działania urzędu, jakim jest rozwiązywanie problemów i podejmowanie decyzji, jest zagwarantowanie osobie podejmującej decy-zję dostępu do niezbędnych informacji we właściwym miejscu i czasie.

Na proces zarządzania wiedzą składa się kilka elementów: • identyfikacja i lokalizowanie zasobów wiedzy zarówno wewnątrz wła-

snej organizacji, jak i w jej otoczeniu zewnętrznym, • pozyskiwanie wiedzy, której organizacja nie posiada, a która jest jej

potrzebna do realizacji zadań,• rozwijanie wiedzy w procesie doskonalenia wykonywanych procesów

oraz poprzez innowacje,• dzielenie się wiedzą (aspekt kontaktów międzyludzkich) i jej rozpo-

wszechnianie (aspekt organizacyjno-techniczny),• wykorzystywanie wiedzy poprzez budowę odpowiedniej kultury orga-

nizacyjnej oraz eliminację barier utrudniających dostęp do wiedzy,• zachowywanie wiedzy po to, aby nie utracić zasobów, które już zostały

zgromadzone.Elementy te tworzą system, którego spoiwem są cele i ocena ich osiąga-

nia, powiązane sprzężeniem zwrotnym. Zarządzanie wiedzą ma zastosowanie do tworzenia lub rozwijania za-

równo kompetencji w zakresie zadań publicznych, jak też kompetencji

Zarządzanie wiedzą to proces, którego celem jest umożliwienie jak najlepszego wykorzystywania wiedzy do realizacji celów organizacji.

114 Rozdział 6

1 Osobom zainteresowanym bardziej szczegółowym poznaniem zagadnień związanych z za-rządzaniem wiedzą w organizacjach polecam książki: G. Probst, S. Raub, K. Romhardt, Zarządzanie wiedzą w organizacji. Oficyna Ekonomiczna:Kraków 2004.P. M. Senge, Piąta dyscyplina. Oficyna Ekonomiczna: Kraków 2003.

o charakterze organizacyjnym. Ze względu na zakres tej publikacji oraz jej objętość ukazanie roli zarządzania wiedzą w zapewnieniu prawidłowości działania urzędu zostanie ograniczone do wybranych zagadnień związa-nych z etyką i korupcją1.

W jaki sposób zarządzanie wiedzą wiąże się z zapobieganiem korupcji?Jak już wcześniej wspomniano, głównym celem zarządzania wiedzą

jest maksymalne wykorzystanie jej do realizacji celów danej organizacji. W przypadku urzędu jednym z takich celów jest optymalne świadczenie usług dla klientów. Są dwa sposoby przekładania się jakości tej obsługi na działania antykorupcyjne:

Z jednej strony urząd, w którym sprawy prowadzi się w sposób pra-widłowy i sprawny, a rozstrzygnięcia wydaje szybko i na podstawie jasno określonych kryteriów, nie tworzy popytu na korupcję. Klient takiego

urzędu nie ma potrzeby szukania dojścia do urzędnika pro-wadzącego sprawę i stosowania różnych sposobów na zyska-nie jego przychylności czy też przyspieszenie załatwienia sprawy, ponieważ spełniając określone kryteria formalne, bez problemu otrzymuje potrzebne mu rozstrzygnięcie.

Z drugiej strony korupcja niszczy efektywność pracy urzędu, a więc urząd, któremu zależy na świadczeniu wysokiej jakości usług, powinien dążyć do eliminowania korupcji.

Doskonalenie wymaga prowadzenia monitoringu podejmowanych dzia-łań. Dzięki temu organizacja uzyskuje informacje o tym, jakie wyniki osią-ga (np. ile decyzji wydanych przez urząd II instancja uchyla z winy urzędu,

ile trwa wydanie danego rodzaju decyzji), wyciąga z nich wnio-ski (np. o braku kompetencji pracownika wydającego decy-zję, nieprawidłowości w prowadzonych postępowaniach, zbyt długiego lub zbyt pospiesznego wydawania decyzji) i wdraża działania naprawcze. Jednym z efektów takiego monitoringu

jest m.in. identyfikacja przypadków korupcji oraz eliminacja obszarów po-tencjalnych zachowań korupcyjnych.

Zapewnienie odpowiedniej jakości realizowanych procesów osiąga się dzięki wprowadzeniu pisemnych procedur, opisujących prawidłowy i opty-malny przebieg postępowań, oraz instrukcji wspierających działanie pra-cownika tam, gdzie prawo pozostawia duże pole dla uznaniowości. Takie dokumenty, dzięki uregulowaniu przebiegu procesu oraz udostępnieniu

Dobrze działa-jący urząd nie

tworzy popytu na korupcję.

Korupcja niszczy

efektywność pracy urzędu.

wiedzy o nim, ograniczają zakres władzy urzędnika i pozwalają kontrolo-wać jego działania.

Instytucja, która we wszystkich swoich działaniach kieruje się poprawą efektywności swojego funkcjonowania, także zatrudnia, ocenia i awansuje pracowników na podstawie kryterium fachowości. W takim urzędzie pod-noszenie kwalifikacji jest wynikiem analizy uzyskiwanych przez pracow-nika wyników i potrzeb samej instytucji, ponieważ tylko wtedy inwestycja w pracownika bezpośrednio przekłada się na konkretne efekty.

Warto zauważyć, że system zarządzenia wiedzą można także wykorzy-stywać wprost do realizacji celów związanych z wprowadzeniem rozwiązań antykorupcyjnych. W takiej sytuacji opisany wcześniej model może posłu-żyć do uporządkowania prowadzonych działań i zintegrowania ich w spój-ną całość, a narzędzia zarządzania wiedzą będą dobierane na podstawie kryterium przydatności do realizacji lokalnej strategii antykorupcyjnej.

OBECNY STAN PRAKTYK W TYM ZAKRESIE W ADMINISTRACJI POLSKIEJ

W wielu polskich urzędach pytanie o cele działania urzędu pozostaje bez odpowiedzi. Nieznane są także pojęcia wizji i misji urzędu, a kultu-ra organizacyjna jest tylko pustym pojęciem. Trudno w tej sytuacji wymagać, aby pracownicy tych instytucji kierowali się w swojej działalności czymś, co nie zostało nigdy określone, i by czuli się współodpowiedzialni za pracę całego urzędu. Tym samym nie wykorzystuje się możliwości dawania pracownikom poczucia tożsamości, wzbudzania ich zaangażowania w coś więcej niż własny interes, utrzymywa-nia organizacji w całości przez dostarczanie właściwych norm i zachowań, wzmacniania postaw etycznych i ograniczania zachowań korupcyjnych.

Do wyjątków należą urzędy, które zbierają i analizują wyniki swojej działalności. Praktyka ta jest częściej spotykana w jednostkach, które mają certyfikowane systemy jakości. Jednak nawet w tej grupie liczne sąurzędy, w których certyfikat jest jedynie elementem promocji, a źle wdro-żone systemy i brak zrozumienia idei ciągłego doskonalenia się sprawiają, że organizacje te, zamiast poprawiać swoje działanie, stają się odporne na zmianę.

Monitoring pracy urzędu niejednokrotnie ogranicza się do badania efektu końcowego danego procesu (na przykład czy rozstrzygnięcie było prawidłowe) bez analizy samego jego przebiegu (na przykład terminu podjęcia określonych czynności, czasu trwania, jednolitości postępowania

Rozdział 6 115

Kompleksowe po-dejście do zarzą-dzania wiedzą jest nowością w polskiej administracji.

w podobnych sprawach). Prowadzenie takiego monitoringu wymaga, oczy-wiście, wdrożenia narzędzi, dzięki którym łatwo będzie można dotrzeć do informacji o tym, kto, kiedy, jaką decyzję podejmuje i jaka jest treść tego rozstrzygnięcia. Tylko w ten sposób możliwe jest uzyskanie informacji nie-zbędnych do faktycznej optymalizacji pracy urzędu i ograniczenia obsza-rów potencjalnych zachowań korupcyjnych. Sytuacje, w których urzędnik jest nakłaniany do ewidentnego naruszenia prawa, nie są tak powszechne jak te, w których od pozyskania przychylności urzędnika zależy sposób, a co za tym idzie także czas prowadzenia postępowania, a działanie to jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Zazwyczaj urzędy ograniczają monitoring swojej działalności do analizy wyników kontroli, skarg, rozstrzygnięć sądowych czy organów wyższej in-stancji, zapominając, że jest to jedynie cząstkowy obraz tego, co dzieje się w urzędzie. Tymczasem zakres monitoringu nie powinien zawężać się do badania jedynie spraw związanych z merytoryczną działalnością urzędu, lecz objąć także kwestie organizacyjne, w tym funkcjonowanie infrastruk-tury antykorupcyjnej, zagadnienia kultury organizacyjnej, zachowań i po-staw etycznych, obsługę klienta.

Niewiele urzędów ma wdrożone systemy oceny pracowników, której wy-niki byłyby powiązane z działaniami szkoleniowymi. Równie mała liczba

urzędów dokonuje, czy to samodzielnie, czy też poprzez usługę zewnętrzną, identyfikacji potrzebszkoleniowych swoich pracowników. Najczęściej urzędy ograniczają podnoszenie kwalifikacji pra-cowników do aktualizacji wiedzy o przepisach prawnych (nowo wprowadzonych regulacji lub zmian w obowiązujących przepisach), pozosta-wiając inne aspekty kwalifikacji pracowników bez

żadnego wsparcia; decyzja o skierowaniu pracownika na szkolenie bywa wynikiem odpowiedzi na otrzymaną ofertę szkoleniową, a nie rezultatem świadomego, planowego działania.

Problematyka etyki zawodowej w działaniach na rzecz podnoszenia kwalifikacji pracowników urzędów administracji publicznej jest niemal całkowicie pomijana. Z rozmów z przedstawicielami urzędów na ten te-mat najczęściej można dowiedzieć się, że nie ma takiej potrzeby, ponie-waż wartości i normy, jakimi urzędnicy powinni się kierować w swojej pra-cy, zostały zapisane w przepisach prawa, a ich znajomość i stosowanie jest obowiązkowe. Pojawiają się także opinie, że uczenie dorosłego człowieka, co jest dobrem, a co złem, jest wręcz niestosowne, ponieważ są to pod-stawowe normy społeczne i każdy powinien je znać. Według niektórych już samo założenie, że urzędnik potrzebuje szkolenia z etyki, „godzi”

116 Rozdział 6

Podejście urzędów administracji publicznej

do podnoszenia kwa-lifikacji pracowników

przez szkolenia rzadko ma charakter rozwią-

zania systemowego.

w jego dobre imię. Tylko nieliczne urzędy dostrzegają potrzebę szersze-go spojrzenia na kompetencje pracowników i włączenia do zakresu ich kształcenia także zagadnień etyki zawodowej, tworząc trwałe, systemowe rozwiązania, które powodują, że szkolenie z etyki nie jest jednorazowym wydarzeniem, lecz stałym elementem procesu podnoszenia kwalifikacjiurzędników2.

ROZWIĄZANIA O CHARAKTERZE MODELOWYM: NAJWAŻNIEJSZE ELEMENTY ZDROWEGO SYSTEMU W JEDNOSTCE SAMORZĄDU

Urząd określa cele zarządzania wiedzą i dokonuje pomiaru ich osiągania

Każdy system zarządzania, aby mógł być skuteczny, wymaga określenia celów i dokonywania pomiaru ich osiągania. Utworzenie takiego sprzęże-nia zwrotnego służy zwiększeniu efektywności systemu. Zarządzanie wie-dzą, tak jak każde inne działanie wiąże się z realizacją określonych zadań, wykorzystywaniem zasobów ludzkich, czasowych i finansowych. Podejmu-jąc ten wysiłek, warto wiedzieć, jakie przynosi skutki.

Jednym z przykładowych celów, bezpośrednio związanych z cią-głym doskonaleniem jakości świadczonych usług, może być eliminacja obszarów sprzyjających korupcji. Opracowanie planu zarządzania wie-dzą dla osiągnięcia tego celu to krok w stronę działań operacyjnych. To zadanie będzie wymagało określenia kluczowych zasobów wiedzy i dokonania oceny, które z tych zasobów urząd posiada, a które musi dopiero po-zyskać. W trakcie takiej analizy może się także okazać, że potrzebne rozwiązania jeszcze nie istnieją i koniecz-ne będzie ich opracowanie. W stosunku do istniejących zasobów niezbędne będzie stworzenie mechanizmów ich zbierania, po-rządkowania, udostępniania i zachowywania. Stopień wykorzystywania uzyskanej wiedzy będzie w sposób bezpośredni przekładał się na osiąga-nie wyznaczonego celu.

Posiadanie takiego planu daje podstawy do umieszczania zadań zwią-zanych z zarządzaniem wiedzą w budżecie organizacji i rocznym planie działań.

Rozdział 6 117

2 Więcej o tym w rozdziale 5.

Cele zarządzania powinny wynikać z wizji i misji or-ganizacji i wejść w skład jej planów strategicznych.

Urząd wie, jakie zasoby wiedzy są mu potrzebne i potrafi je zlokalizować

Wytworzenie każdej kompetencji, także dotyczącej kultury organizacyj-nej i przestrzegania zasad etycznych, wymaga w pierwszym rzędzie, o czym była wcześniej mowa, określenia, jaka wiedza jest kluczowa dla powstania tej kompetencji. Następny krok to ujawnianie źródeł wiedzy, najpierw we-wnątrz własnej organizacji, a następnie w jej otoczeniu.

Wewnątrz organizacji źródłem wiedzy są jej pracownicy, bazy danych, zbiory informacji, różnego rodzaju dokumenty. Na zewnątrz znajdują się: wiedza ekspercka, wiedza klientów, wiedza i doświadczenie innych urzę-dów. Analizując te wszystkie źródła wiedzy, należy przede wszystkim mieć na względzie ich przydatność z punktu widzenia danej kompetencji, np. na ile dane zawarte w określonym rejestrze mogą pomóc w ocenie jakości, a tym samym również prawidłowości pracy urzędnika.

Jednym z cennych źródeł wiedzy jest benchmarking, czyli znajdowanie organizacji lepszych w jakiejś dziedzinie od własnej i wykorzystywanie wie-dzy tych organizacji do poprawy swojego działania. Ta metoda pozwala ocenić efektywność instytucji w porównaniu z innymi, podobnymi do niej, a wyniki tej oceny skłaniają do poszukiwania i eliminacji przyczyn złego stanu rzeczy, za które może być odpowiedzialna na przykład korupcja. Więcej informacji o tej metodzie znajduje się w dalszej części rozdziału.

Urząd stale pozyskuje i rozwija potrzebne zasoby wiedzy

Dobrym punktem wyjścia do rozpoczęcia procesu uczenia się jest iden-tyfikacja luk w wiedzy. Po rozpoznaniu braków należy podjąć decyzję o sposobie ich uzupełniania – czy samodzielnie tworzyć wiedzę wewnątrz urzędu, czy też pozyskiwać ją ze źródeł zewnętrznych. W niektórych sytu-acjach takie analizy są bezprzedmiotowe, potrzebne rozwiązanie jeszcze nie istnieje i trzeba je samodzielnie opracować, np. metodę oceny potrzeb szkoleniowych w zakresie etyki. Należy zauważyć, że powstawanie innowa-cji wymaga kultury organizacyjnej, która wspiera ten proces. Podstawowy-mi elementami takiej kultury powinny być: promowanie pracy zespołowej, która sprzyja tworzeniu synergii grupowej, docenianie wartości myślenia oraz tolerancja dla popełnianych błędów.

Z kolei w innych sytuacjach taka decyzja wymaga analizy zalet i wad każdego z rozwiązań, np. czy zatrudnić eksperta z zewnątrz, czy też prze-szkolić własnego pracownika (w kierunku doradcy etycznego, audytora wewnętrznego, specjalisty z danej dziedziny). Warto mieć na względzie,

118 Rozdział 6

oprócz korzyści czysto ekonomicznych, skuteczność danego rozwiązania (na przykład możliwość uzyskania obiektywnej opinii, autorytet źródła wiedzy) oraz brać pod uwagę właściwość charakteryzującą każdą organi-zację: odrzucanie wiedzy, która nie pochodzi od niej samej (na przykład uznawanie informacji uzyskanych od klientów za nieprawdziwe, wynika-jące z chęci zemsty na urzędnikach, załatwienia własnych interesów, bra-ku kompetencji).

Dla wielu urzędów głównym źródłem pozyskiwania wiedzy są szkolenia. Podnoszenie kwalifikacji powinno być powiązane z oceną pracowników (pod kątem tego, jakich kompetencji pracownikowi brakuje, aby mógł lepiej wy-konywać swoje zadania) i potrzebami samego urzędu, ponieważ tylko wte-dy możliwe jest celowe i planowe pozyskiwanie wiedzy. Taką ocenę należy jakiś czas po szkoleniu powtórzyć, aby można było zobaczyć, czy inwestycja w kwalifikacje pracownika przekłada się na poprawę jakości jego pracy.

Cennym źródłem wiedzy dla każdej organizacji, która dąży do popra-wy swojego funkcjonowania, są klienci. Z tego źródła można uzyskać za-równo informacje o jakości pracy urzędu, jak i o potencjalnych obszarach korupcji. Szczególnie ci klienci, których praca zawodowa wymaga częstych kontaktów z danym urzędem, mogą dostarczyć wielu wartościowych infor-macji w tej mierze.

Urząd dąży do rozpowszechniania wiedzy oraz buduje kulturę dzielenia się wiedzą

Posiadanie wiedzy przez organizację ma znaczenie wtedy, kiedy pra-cownicy mogą z niej skorzystać. Dostęp do niektórych zasobów wiedzy wy-maga jedynie sprawnych systemów dystrybucji, inne, na przykład wiedza i doświadczenie pracowników, mogą być przekazywane jedynie przez bez-pośredni kontakt i tylko wtedy, gdy osoba dysponująca wiedzą chce się nią podzielić, a druga osoba zechce tę wiedzę przyjąć.

W niektórych sytuacjach wiedza decyduje o władzy i może być wyko-rzystywana także do wymuszania nienależnych korzyści majątkowych.

Rozpowszechnianie wiedzy powinno odbywać się dwutorowo. Z jed-nej strony można to czynić przez wdrażanie rozwiązań technicznych, któ-re ułatwią dostęp do niektórych zasobów wiedzy, np. Intranet – rodzaj wewnętrznego Internetu, w którym zgromadzone są różne zbiory infor-macji potrzebne pracownikom do wykonywania przydzielonych im za-dań, czy wewnętrzny elektroniczny obieg dokumentów, dzięki któremu

Rozdział 6 119

można monitorować przebieg załatwiania spraw przez poszczególnych urzędników. Z drugiej strony może się to odbywać przez działania na rzecz likwidacji barier w dzieleniu się wiedzą, co jest dużo trudniejsze. Struktura organizacyjna urzędu, w której podziały funkcjonalne nakła-dają się na podziały hierarchiczne, nie sprzyja dzieleniu się wiedzą. Klu-czowe znaczenie w eliminowaniu tworzonych przez nią barier ma kultura organizacji, w której promuje się komunikację poziomą oraz komunika-cję z dołu do góry.

Jeżeli pracownik wie, że może zgłaszać swoje uwagi, wnioski dotyczą-ce usprawnienia organizacji pracy i że są one traktowane poważnie (jako cenny zasób), chętniej będzie dzielił się swoją wiedzą niż w sytuacji, kiedy jest jedynie biernym odbiorcą poleceń otrzymywanych od kierownictwa i nikt nawet nie próbuje spożytkować wiedzy, jaką ten pracownik posia-da dzięki bezpośredniemu wykonywaniu zadań, kontaktom z klientami, szkoleniom.

Elementem kultury organizacji są także relacje pomiędzy pracownika-mi oraz między pracownikiem a organizacją. W organizacjach nastawio-nych na rywalizację oraz w tych, w których pracownik widzi siebie bardziej jako narzędzie niż współtwórcę w osiąganiu celów, dochodzi do zakłóce-nia postrzegania organizacji jako pewnej całości. Pracownicy skupiają się

na wykonywaniu swoich zadań, ale wąsko rozumianych, nie utożsamiają się z organizacją, nie dbają o jej dobro. Jest to sytuacja, która stwarza środowisko sprzyjające zachowaniom korupcyjnym oraz praktycznie uniemożliwia efektywne wdrożenie systemu zarządzania jakością.

Jednym z praktycznych przejawów istnienia kultury or-ganizacji uczącej się jest przekazywanie podwładnym infor-macji zwrotnej o wykonywanych przez nich zadaniach. Taka

informacja służy wzmocnieniu pożądanych zachowań i eliminacji zacho-wań niewłaściwych. Warto pamiętać, że przekazując informację zwrotną, należy zacząć od tego, co w ocenianym zachowaniu było dobre, a następ-nie wskazać konkretne, niepożądane elementy i ich skutki oraz zapropo-nować działania, które pozwolą zapobiec ich wystąpieniu w przyszłości.

Urząd wykorzystuje wiedzę do poprawy swojego działania

Prawidłowy przebieg procesów lokalizowania, pozyskiwania, rozwijania czy też rozpowszechniania wiedzy to tylko połowa drogi. Aby można było mówić o sukcesach w zarządzaniu wiedzą, trzeba ją wykorzystywać. Opra-cowanie strategii działania, przygotowanie planów operacyjnych, budowa

120 Rozdział 6

Jeżeli rozwój jest dla danej

instytucji war-tością, to two-

rzy ona kulturę nastawioną na

uczenie się.

odpowiedniej infrastruktury zbierania danych i informacji nie gwarantuje osiągnięcia założonych celów.

Wiedza, która nie jest wykorzystywana, nie istnieje. Systemowe podej-ście do zarządzania wiedzą powoduje, że tworzone są rozwiązania, któ-re zapobiegają tej sytuacji i urząd korzysta ze swoich zasobów w celu ciągłego podnoszenia jakości świadczonych przez siebie usług.

Przeszkodą w wykorzystywaniu wiedzy mogą być bariery psychologicz-ne, wynikające z obawy o swoją pozycję („nie mogę pokazać, że czegoś nie wiem”) czy z przeceniania własnej wartości („wiem już wszystko i nie potrzebuję się szkolić”). Wykorzystywanie wiedzy utrudnia rutyna, która powoduje, że wydaje się ono niepotrzebne („tak robimy od zawsze”) lub nawet niemożliwe (przekonanie, że i tak nic się nie zmieni).

Poważną przeszkodą w wykorzystywaniu wiedzy mogą być także zwy-czaje i atmosfera w miejscu pracy, np. wprowadzenie systemu oceny pra-cowników bywa odbierane jako narzędzie zwolnień. Zachęcanie do wyko-rzystywania wiedzy i tworzenie kultury organizacyjnej, która faktycznie będzie wspierała ten proces, pozwala zmniejszyć te bariery.

Stopień wykorzystywania wiedzy zależy również od jej jakości, czyli ko-rzyści, które można dzięki niej uzyskać. Jeżeli dostęp do wiedzy będzie utrudniony, to nie będzie ona wykorzystywana. Program komputerowy obsługujący elektroniczny obieg dokumentów w taki sposób, że uzyskanie danych o przebiegu postępowań administracyjnych wymaga pomocy in-formatyka, nie zachęca do korzystania z zasobów wiedzy, jakie zawiera.

Dobrym przykładem rozwiązania, które ułatwia wykorzystywanie wie-dzy, jest stworzenie procesu przeglądów funkcjonowania urzędu. W takim procesie ujmuje się różne – przydatne z punktu widzenia celów organizacji – źródła danych oraz informacji i na ich podstawie tworzy się system, któ-ry informacje te przetwarza na konkretne działania. Opisywany przegląd może mieć charakter kompleksowy lub wycinkowy, dotyczący konkretnego obszaru działalności urzędu, np. zagrożenia korupcją. Przykład takiego rozwiązania w odniesieniu do całego urzędu został przedstawiony w części dotyczącej dobrych praktyk.

Urząd zachowuje swoją wiedzę

Z punktu widzenia poprawy efektywności i działań antykorupcyjnych zachowywanie wiedzy ma istotne znaczenie, gdyż doświadczenia z przeszło-ści są punktem wyjścia do wprowadzania usprawnień, umożliwiają proces

Rozdział 6 121

uczenia się. Informacja o tym, jakie błędy zostały popełnione w zrealizo-wanych przedsięwzięciach, pozwala przewidzieć zastosowanie odpowied-nich środków zaradczych przy planowaniu realizacji nowych projektów. Kompletna i uporządkowana dokumentacja z postępowania przetargowe-go umożliwia jego kontrolę, może być także dobrym przykładem dla osób, które dopiero uczą się zasad jej przygotowywania.

Rozwijanie wiedzy jest możliwe tylko wtedy, gdy zadba się o zachowa-nie dotychczasowych zasobów wiedzy organizacji.

Proces zachowywania wiedzy można podzielić na trzy etapy: selekcję (określenie, którzy pracownicy i które zasoby wiedzy są kluczowe dla orga-nizacji), zachowywanie (pracowników – np. przez odpowiednie motywowa-nie, danych i informacji – przez ich zorganizowanie i zebranie w określo-nym miejscu) i aktualizację (wymiana nieaktualnych danych na nowe).

W przypadku urzędów niektóre aspekty zachowywania wiedzy uregulo-wała instrukcja kancelaryjna. Inne pozostają bez takich regulacji.

Jednym z rozwiązań, które warto wprowadzić, jest obowiązek przygo-towywania raportów o realizowanych projektach po to, aby w przyszłości można było korzystać z zebranych tam doświadczeń. Dobrym sposobem na zachowywanie wiedzy jest także przygotowanie pisemnych procedur, w których wiedza pracowników wykonujących poszczególne czynności przynajmniej w części staje się wiedzą całej organizacji.

ROZWIĄZANIA O CHARAKTERZE MODELOWYM

Szkolenia z etyki3

Jednym z zadań do wyboru dla samorządów podczas akcji „Przejrzysta Polska” było wprowadzenie szkoleń z etyki do praktyki działania urzędu. Zadanie to realizowano przez organizację szkolenia wewnętrznego (dla wła-snych pracowników). Szkolenia z etyki prowadzili trenerzy specjalizujący się w tej tematyce, wykładowcy szkół wyższych, jak również osoby stanu du-chownego (np. w Urzędzie Miasta Nowy Targ szkolenia z etyki w 2005 roku prowadził ojciec Leon Knabit – przeor tynieckich benedyktynów).

Właściwie przygotowane i umiejętnie przeprowadzone szkolenia z ety-ki były dobrze odbierane przez pracowników. Niektóre z osób uczestni-

122 Rozdział 6

3 Opisane praktyki powstały w ramach Akcji Społecznej „Przejrzysta Polska”. Więcej in-formacji o tej akcji znajdzie Czytelnik we wprowadzeniu do podręcznika oraz na stro-nie www.przejrzystapolska.pl.

czących w szkoleniach podkreślały szczególną potrzebę poruszenia tego tematu, ponieważ często nie zdawały sobie sprawy z konsekwencji swoich działań i ich znaczenia dla życia innego człowieka. Inne osoby zwracały uwagę na to, że po raz pierwszy kierownictwo urzędu dostrzegło złożoność sytuacji, w jakiej muszą pracować urzędnicy, i udzieliło im wsparcia po-przez możliwość przedyskutowania z etykiem nurtujących ich zagadnień.

Poniżej przedstawiono program szkoleń zrealizowanych w ramach ak-cji w Urzędzie Miasta w Jeleniej Górze4.

Rozdział 6 123

4 Źródło: www.jeleniagora.pl.

Program szkolenia z etyki w UM w Jeleniej Górze

Etyka Podstawy etyki. Definicja etyki i jej filozoficzne podstawy

• Zmysł etyczny. Ukazanie osoby ludzkiej w odniesieniu do świata wartości.

• Jaki mam system wartości? Wartości osobiste i społeczne – korelacja między nimi.

• Zdefiniowanie wartości, podział i ich rola w życiu człowieka. Defini-cja wartości i znaczenie ich w życiu człowieka.

• Praca jako środek do realizacji wartości. Ukazanie wartości pracy i realizowania wartości ludzkich.

• Zwiększenie umiejętności wyborów w sytuacjach trudnych. Kształto-wanie umiejętności podejmowania decyzji w sytuacjach konieczno-ści wyboru.

• Etyka w życiu publicznym. Etyka w postępowaniu administracyjnym.• Kreowanie wizerunku Urzędu Miasta (zewnętrznego i wewnętrznego).• Przedstawienie etycznych standardów we właściwym funkcjonowaniu

urzędu – jawność i przejrzystość oraz doprecyzowanie ich w kontek-ście funkcjonowania Urzędu Miasta w Jeleniej Górze.

• Zjawiska patologiczne w cywilizacji współczesnej. Refleksja nad ist-nieniem zjawisk patologicznych i ich wpływem na społeczeństwo.

• Korupcja – co to takiego? Szczegółowe informacje na temat korup-cji oraz skutków wynikających z tego zjawiska.

• Zjawiska korupcjogenne w polskim życiu publicznym i ich skutki dla państwa. Ukazanie uczestnikom możliwych sytuacji w służbie pu-blicznej umożliwiających powstanie korupcji. Przepisy antykorup-cyjne w polskim systemie prawnym.

• Ustawodawstwo korupcyjne w Polsce. Zwiększenie świadomości ucze-stników na temat wagi przestępstwa, jakim jest korupcja.

W szkoleniu w Jeleniej Górze uczestniczyli wszyscy pracownicy Urzę-du Miasta: od prezydenta przez naczelników i inspektorów po dozor-ców i konserwatorów. Uczestnicy szkolenia zostali podzieleni na dziewięć grup według kryteriów realizowanych zadań. Ramowy program szkole-nia uwzględniał charakter pracy, zakres zadań i odpowiedzialności osób tworzących grupy. Szkolenie przeprowadzono w formie ośmiogodzinnych warsztatów, z wyjątkiem grupy pracowników obsługi technicznej, dla któ-rej realizowany był program pięciogodzinny.

Po zakończeniu szkolenia firma szkoleniowa sporządziła raport przed-stawiający analizę stopnia znajomości norm etycznych oraz wpływ szkole-nia na wzrost morale pracowników. Szkolenia w następnych latach prze-prowadzane będą według rocznych planów szkoleń.

Niektóre urzędy wprowadziły specjalne procedury, które nie tylko gwarantują cykliczność szkoleń z etyki, lecz także dopasowanie tematyki tych szkoleń do aktualnych potrzeb pracowników. Tego typu rozwiąza-nie zastosowało Starostwo Powiatowe w Strzelinie. Zgodnie z przyjętą tu-taj procedurą, program szkolenia tworzony jest na podstawie propozycji zgłaszanych przez pracowników Starostwa oraz wyników oceny szkolenia przeprowadzonego w poprzednim roku. W procedurze podano także ter-miny wykonywania poszczególnych czynności oraz dołączono krótką an-kietę oceniającą szkolenie5.

W rozdziale 5 sprawy tworzenia infrastruktury etycznej w urzędzie oraz organizacji szkoleń z zakresu etyki omówiono w sposób bardziej obszerny.

124 Rozdział 6

5 Pełny tekst procedury można pobrać ze strony www.powiatstrzelinski.pl. Przedstawiono tam także efekty pracy uczestników szkolenia oraz fragmenty materiałów szkoleniowych.

• Jak przeciwdziałać korupcji w urzędzie? Wyszczególnienie możliwych sposobów i mechanizmów przeciwdziałania korupcji w urzędzie. Ustawa o pracownikach samorządowych i bariery antykorupcyjne. Odpowiedzialność pracownika samorządowego. Odpowiedzialność z ustawy o samorządzie gminnym i o pracownikach samorządowych. Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.Odpowiedzialność służbowa i zawodowa.

• Upowszechnienie kodeksu etyki pracownika Urzędu Miasta Jeleniej Góry.

Szkolenie przeprowadziła firma CIS NEPHAX Maria Jolanta Podsiadły.

Benchmarking jako źródło pozyskiwania wiedzy i dzielenia się wiedzą

Początki tej metody wywodzą się z powszechnej w pierwszej połowie XX wieku praktyki rozbierania na części produktów konkurencji po to, aby po-znać sposób ich wytworzenia i tę metodę powielić6. Istota benchmarkingu nie polega jednakże na znajdowaniu i przenoszeu-plniu gotowych rozwiązań (co byłoby najprostsze, ale niekoniecznie najskuteczniejsze), lecz na znajdo-waniu czynników, które decydują, że analizowany proces/praktyka funkcjo-nuje efektywnie, i na własnym dochodzeniu do najlepszych wyników.

Benchmarking, dzięki postawieniu na doskonalenie działania instytucji na podstawie najlepszych praktyk, może być pozytywnym motywatorem do podnoszenia skuteczności działań pracowników urzędu, a tym samym skutecznym narzędziem polityki antykorupcyjnej.

Odpowiedź na te pytania zależy od wykonania następujących działań:

• określenia, co będzie porównywane (wybór przedmiotu benchmar-kingu powinien wynikać z misji danej organizacji lub z jej celów stra-tegicznych; w benchmarkingu chodzi o planowe poszukiwanie roz-wiązań w dziedzinach kluczowych z punktu widzenia celów działania organizacji i środowiska, w którym ona funkcjonuje),

• dokładnego poznania, jak przebiegają wybrane do porównywania procesy oraz jakie wartości osiągają opisujące je wskaźniki,

• wyboru porównywanej organizacji (ze względu na kryterium wyboru organizacji wyróżnia się co najmniej kilka rodzajów benchmarkingu),

• zebrania danych z zewnątrz, ich analizy i zaplanowania usprawnień (dane zebrane w ramach benchmarkingu zawsze powinny obejmować wyniki, tj. wskaźniki liczbowe, i praktykę, tj. opisy procesów; dzięki sa-memu porównywaniu liczb niczego się nie osiągnie, konieczne jest ana-lizowanie praktyk, które spowodowały osiągnięcie takich wyników).

Na podstawie powyższych ustaleń następuje wdrożenie przyjętego planu zmian. Na tym benchmarking się jednak nie kończy, ponieważ proces ten

Rozdział 6 125

6 T. Bendell, L. Boulter, Benchmarking. Kraków: Wydawnictwo PSB 2000.

Benchmarking to proces porównywania sposobów i efektów działania własnej organizacji z innymi, uważanymi za najlepsze w analizowa-nym obszarze. Celem benchmarkingu jest poprawa funkcjonowania organizacji.

Wdrożenie benchmarkingu wymaga odpowiedzi na trzy pytania: 1) co chcemy osiągnąć, 2) na jakim etapie znajdujemy się obecnie w dążeniu do obranego celu oraz 3) co musimy zrobić, aby ten cel osiągnąć.

ma charakter ciągły. Zmianie ulega przedmiot benchmarkingu, organizacja porównawcza, ale cel jest ten sam – nieustająca poprawa jakości swojego dzia-łania. Biorąc pod uwagę perspektywę etyczną, pomiar efektywności i moni-torowanie procesów przy dużym zaangażowaniu pracowników pozytywnie motywuje ich do dostarczania usług najlepszych, a nie tylko „opłacanych”.

Poniżej przedstawiono próbę wykorzystania benchmarkingu do mo-nitorowania procesów zachodzących w urzędach administracji samorzą-dowej, podjętą wspólnie przez sześć miast: Bielsko-Białą, Częstochowę, Gliwice, Kraków, Opole i Tychy7.

Inicjatorem tego przedsięwzięcia był Urząd Miejski w Gliwicach. Prace przygotowawcze rozpoczęły się od powołania zespołu zadaniowego sied-miu pracowników Urzędu, reprezentujących cztery różne wydziały. Na-stępnie przeprowadzono badanie ankietowe wśród pracowników szczebla kierowniczego. Na podstawie uzyskanych wyników zostały zidentyfikowanekluczowe obszary, które powinny być poddane porównaniom i doskonale-niu. Kolejnym krokiem było utworzenie grupy porównawczej. Do projektu zaproszono 12 miast na prawach powiatu, 7 z nich odpowiedziało na to zaproszenie, a ostatecznie 5 zdecydowało się przystąpić do projektu.

Zainteresowane samorządy podpisały porozumienie o wspólnym zbie-raniu określonych danych na identycznych kwestionariuszach. Najpierw przeprowadzono badania pilotażowe. Zadaniem pilotażu było sprawdze-nie, czy istnieje możliwość oceny i doskonalenia wyników urzędu na pod-stawie wymiany informacji między zainteresowanymi stronami, i weryfi-kacja opracowanej procedury. Pilotaż objął następujące aspekty działania urzędu:

• wybrane koszty administracyjne na 1 pracownika (np. materiały biu-rowe, usługi telekomunikacyjne),

• podnoszenie kwalifikacji przez pracowników (np. środki wydatkowa-ne na szkolenia, liczba szkoleń wewnętrznych i zewnętrznych),

• skargi na pracę urzędu (na przykład liczba skarg, średni czas ich załatwiania).

126 Rozdział 6

7 Opis tej praktyki przygotowano na podstawie informacji uzyskanych z Urzędu Miasta w Tychach oraz artykułu P. Rogali: Doświadczenia Urzędu Miejskiego w Gliwicach. Zasto-sowanie benchmarkingu w administracji publicznej, www.umbrella.org.pl.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że benchmarking można również stosować w ocenie działań podejmowanych w ramach lokalnej strategii antykorupcyjnej. Strategia taka zakłada przecież wdrożenie procedur i działań, których efektywność można porównywać z wynikami innych, przechodzących podobny proces, samorządów.

Źródło: Piotr Rogala, Doświadczenia Urzędu Miejskiego w Gliwicach. Zastosowanie benchmarkingu w administracji publicznej, www.umbrella.org.pl.

Rysunek 1. Średni koszt szkolenia zewnętrznego

Na podstawie analizy uzyskanych wyników wszystkie urzędy uczestni-czące w badaniu mogły określić swoje słabe strony, a odnosząc się do naj-lepszego urzędu w danej dziedzinie, zaplanować działania doskonalące. Poniżej przestawiono wartości jednego z obliczonych wskaźników.

W efekcie analiz benchmarkingowych w Urzędzie Miejskim w Gliwicach podjęto decyzję m.in. o zmianie polityki w stosunku do dostawcy usług te-lekomunikacyjnych, a także o zmianach w zakresie procesu rozpatrywania skarg przez Radę Miejską pod kątem terminowości. Pilotaż pozwolił zwe-ryfikować przyjęte zasady współpracy i dopracować metodologię badania.

Obecnie w projekcie uczestniczy już 13 miast: Bielsko-Biała, Bydgoszcz, Częstochowa, Gdańsk, Gliwice, Kalisz, Katowice, Kraków, Opole, Rybnik, Szczecin, Tarnów, Tychy. Miasta te tworzą partnerstwo benchmarkingowe. Uczestnikami projektu mogą być wyłącznie urzędy miast na prawach powia-tu (w celu zachowania porównywalności danych). Obowiązki i uprawnienia uczestników tego badania oraz zasady dostępu do wyników badania oraz ich prezentacji na zewnątrz zostały zapisane w specjalnym porozumieniu8.

Przykładowe wyniki dla całej grupy porównawczej w I półr. 2005Pozwolenia na budowę, przebudowę i rozbudowę

obiektów budowlanych oraz zmiany sposobu użytkowania

Analizowany zakres Średni wynik w grupie porównawczej

Liczba spraw w przeliczeniu na 10 000 mieszkańców 25,07

Średni czas załatwiania spraw 34 dni

Odsetek odwołań w stosunku do liczby wydanych decyzji 1,38%

„Badania porównawcze realizowane były przy współpracy urzędów miast: Bielska-Białej, Częstocho-wy, Gdańska, Gliwic, Kalisza, Katowic, Krakowa, Opola, Szczecina, Tarnowa i Tychów”.

Rozdział 6 127

8 Więcej informacji o tym rozwiązaniu można uzyskać u sekretarza tego projektu, naczelnik Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Gliwicach, pani Katarzyny Topolskiej-Ciu-ruś, tel. 032 231 14 32, fax 032 238 21 90, e-mail: or@um.gliwice.pl.

Koszt (z�)

266,21

415,62

105,66

160,18

0

100

200

300

400

500

600

Gliwice Grupa porównawczaKoszty szkolenia Koszty delegacji

Skargi na działalność urzędów

Analizowany zakres Średni wynik w grupie porównawczej

Liczba skarg w przeliczeniu na 10 000 mieszkańców 1,70

Średni czas załatwiania skarg rozpatrywanych przez Radę Miejską 56 dni

Średni czas załatwiania skarg rozpatrywanych przez Pre-zydenta Miasta lub osobę upoważnioną 24 dni

Odsetek skarg uznanych za zasadne (lub w części zasadne) 30.13%

„Badania porównawcze realizowane były przy współpracy urzędów miast: Bielska-Białej, Częstocho-wy, Gdańska, Gliwic, Kalisza, Katowic, Krakowa, Opola, Szczecina, Tarnowa i Tychów”.

Liczba pracowników i koszty administracyjne

Analizowany zakres Średni wynik w grupie porównawczej

Liczba pracowników na stanowiskach umysłowych w prze-liczeniu na 10 000 mieszkańców 27

Miesięczne koszty administracyjne urzędów w przelicze-niu na 1 mieszkańca 11,86 zł

„Badania porównawcze realizowane były przy współpracy urzędów miast: Bielska-Białej, Częstocho-wy, Gdańska, Gliwic, Kalisza, Katowic, Krakowa, Opola, Szczecina, Tarnowa i Tychów”.

Podnoszenie kwalifikacji zawodowych pracowników

Analizowany zakres Średni wynik w grupie porównawczej

Odsetek pracowników urzędów posiadających wykształce-nie wyższe 60,27%

Odsetek pracowników, którym urząd udzielał pomocy w studiach 3,40%

Liczba pracowników przeszkolonych przez urząd na szko-leniach zewnętrznych 291

Liczba pracowników przeszkolonych przez urząd na szko-leniach wewnętrznych 275

„Badania porównawcze realizowane były przy współpracy urzędów miast: Bielska-Białej, Częstocho-wy, Gdańska, Gliwic, Kalisza, Katowic, Krakowa, Opola, Szczecina, Tarnowa i Tychów”.

128 Rozdział 6

System zarządzania jakością

Administracja publiczna jest dobrym miejscem dla wprowadzania sys-temów zarządzania jakością (SZJ), ponieważ zdecydowanie bardziej od sektora komercyjnego potrzebuje rozwiązań, które stymulowałyby ją do lepszego działania. Niewielu urzędników zdaje sobie sprawę z celu istnie-nia urzędu, co przekłada się na traktowanie obywatela raczej nie jak klien-ta, lecz bardziej jak petenta, zwłaszcza że administracja publiczna ma mo-nopol na świadczenie określonych usług, a obywatel jest obowiązany z jej usług korzystać. Urząd jako organizacja działająca w sektorze publicznym nie ma żadnego naturalnego systemu ochrony przed nadmiernym rozro-stem biurokracji, coraz wyższym kosztem oraz niskim poziomem świad-czonych usług. Optymalizacja procesów zachodzących w urzędzie przy po-mocy SZJ może wpłynąć w sposób bezpośredni na poprawę zadowolenia klienta z usług urzędu, standaryzacja zaś i nadzór nad działaniami pra-cowników może znacząco ograniczyć pole do zachowań korupcyjnych.

Urząd Miasta w Dzierżoniowie jako pierwsza jednostka administra-cji publicznej w kraju uzyskał Certyfikat Systemu Zarządzania Jakościąwedług normy ISO-9002-1994. Wprowadzanie systemu zainicjował w 1997 roku ówczesny burmistrz pan Leszek Tymcio. Po roku wytężonej pracy nad wdrażaniem systemu Urząd otrzymał certyfikat jakości. Odtego momentu samorząd otrzymał wiele wyróżnień, m.in. Lider Zarzą-dzania 2004 w kategorii „Przyjazny Urząd”, Gmina Fair Play 2003.

W 2000 roku, kiedy zaczęła obowiązywać nowa norma z serii ISO 9000, Urząd ponownie przebudował swój system według nowych zasad i uzyskał nowy certyfikat. Kolejnym etapem w pracy nad jakościąbyło wdrożenie samooceny według metody CAF (Common Assessment Framework).

Obecnie Urząd prowadzi badania porównawcze urzędów gmin o podobnej wielkości (benchmarking), badania satysfakcji klienta zewnętrznego i wewnętrznego, badania socjometryczne, poddaje się jako organizacja badaniom CAF. Wdraża także zintegrowany program zarządzania środowiskowego.

Szczególnie interesujący w kontekście systemów zarządzania jakością jest aspekt zarządzania wiedzą w urzędzie. Wprowadzenie systemu jakości wiąże się z utworzeniem całego zbioru wskaźników do pomiaru różnych aspektów działania urzędu. System wymaga, aby takiego pomiaru doko-nywać cyklicznie, a jego wyniki analizować i przekładać na działania kory-gujące. Dodatkowym elementem działań oceniających jest audyt, w czasie

Rozdział 6 129

którego dość szczegółowo bada się prawidłowość przebiegu poszczegól-nych procesów.

W pewnym uproszczeniu system zarządzania jakością według norm ISO wymaga:• ustalenia Pełnomocnika ds. jakości,• określania polityki jakości – dokumentu, w którym zostaną wskaza-

ne cele dotyczące jakości usług,• identyfikacji procesów, które przebiegają w urzędzie – przykłado-

wym procesem może być wydawanie określonej decyzji lub dokony-wanie zakupów,

• wyboru kluczowych procesów z punktu widzenia polityki jakości,• dokonania racjonalizacji tych procesów i opisania ich przebiegu

w formie procedur oraz uzupełnienia o instrukcje,• przygotowania nadprocedur, które będą regulowały działanie całe-

go systemu, m.in. procedury nadzoru nad dokumentami, procedu-ry działań korygujących i zapobiegawczych,

• wyboru i przeszkolenia audytorów wewnętrznych,• wdrożenia przygotowanych procedur i instrukcji oraz oceny tego

wdrożenia przez audyt,• zewnętrznej certyfikacji, czyli niezależnej oceny wdrożenia systemu

wraz z pisemnym potwierdzeniem jego wyniku,• ciągłej oceny systemu i jego doskonalenia.

Przykładem tego typu rozwiązania jest procedura przeglądu funkcjo-nowania Urzędu Miasta w Dzierżoniowie. Dokonuje się jej co roku do 15 lutego. Cykliczność przeglądu zapewnia stałą informację o stopniu realizacji wyznaczonych zadań i o funkcjonowaniu urzędu. Przegląd uwzględnia następujące elementy:

• wyniki z audytów wewnętrznych,• wnioski z kontroli wewnętrznych i zewnętrznych oraz stopień ich

realizacji,• analizę uchylonych decyzji administracyjnych i zaskarżonych

uchwał,• analizę skarg i wniosków wnoszonych do burmistrza,• analizę wniosków radnych,• analizę budżetu Urzędu Miasta pod względem zapewnienia zasobów,• wdrożone działania korygujące i zapobiegawcze,• stopień realizacji wniosków dotyczących poprawy systemu zarządza-

nia jakością,• analizę celów zawartych w polityce jakości Urzędu.

130 Rozdział 6

Wnioski z przeglądu funkcjonowania urzędu są podstawą do:

• zmian w polityce jakości,• oceny procesów pod kątem ich poprawności, skuteczności i efektyw-

ności, zapotrzebowania na zasoby; dodatkowym źródłem informacji o przebiegu procesów są wyniki badań klientów,

• oceny realizacji planu działań korygujących i zapobiegawczych,• ustalenia zadań w rocznych planach poprawy jakości.

Cennym uzupełnieniem tej procedury byłoby rozbudowanie jej zakresu o działania antykorupcyjne.

Warto zwrócić uwagę na jeszcze inne stosowane w UM Dzierżoniów rozwiązanie dotyczące zarządzania wiedzą – badanie opinii klienta we-wnętrznego (pracownika Urzędu). Zazwyczaj tego typu badania adresowa-ne są jedynie do klientów zewnętrznych. Przedmiotem oceny dokonywa-nej przez pracowników jest poziom zadowolenia z pracy i funkcjonowanie systemu zarządzania jakością. Jest to dobry sposób na monitorowanie tego, co dzieje się w organizacji. Warte rozważenia wydaje się także w tym rozwiązaniu rozszerzenie zakresu ankiety o badanie atmosfery etycznej i postaw związanych z etyką oraz o ocenę przejrzystości działań innych pracowników Urzędu. Wyniki takich badań mogą być podstawą wprowa-dzenia wielu nowych usprawnień działalności Urzędu, przyczyniających się do podnoszenia przejrzystości i sprawności jego działania.

Rozdział 6 131

Badanie satysfakcji pracownika Urzędu Miasta w Dzierżoniowie

2005 – wynikiOceny: 1 – powoduje bardzo duże niezadowolenie 2 – powoduje niezadowolenie 3 – jest obojętne 4 – daje zadowolenie 5 – daje bardzo dużo zadowoleniaZwrot kwestionariuszy – 87% Ocena

Klimat organizacji 1 2 3 4 5

1. Styl kierowania bezpośrednich przełożonych2. Poziom stosunków i współpracy z współ-

pracownikami: a) w całej organizacji b) we własnej komórce organizacyjnej

3. Sposób rozwiązywania konfliktów4. Komunikowanie się i sposób obiegu infor-

macji5. Warunki na stanowisku pracy i w urzędzie

0

001

00

7

514

85

3

118

19

152

39

443435

3624

9

320

4

432

DODATKOWE ŹRÓDŁA INFORMACJI

T. Bendell, L. Boulter, Benchmarking. Kraków: Wydawnictwo Profesjonalnej Szko-ły Biznesu 2000. G. Probst, S. Raub, K. Romhardt, Zarządzanie wiedzą w organizacji. Kraków: Oficy-na Ekonomiczna 2004.P. M. Senge, Piąta dyscyplina. Kraków: Oficyna Ekonomiczna 2003. www.przejrzystapolska.pl.www.umbrella.org.pl.www.um.dzierzoniow.pl.

132 Rozdział 6

Charakter pracy

1. Twoja aktualna praca2. Ilość pracy, jaką masz wykonać3. Atmosfera panująca w organizacji

040

210

6

494

363344

2179

Rozwój kariery

1. Aktualna możliwość awansu2. Możliwość realizacji aspiracji i celów zawo-

dowych3. Zakres, w jakim uczestniczysz w podejmo-

waniu decyzji4. Zakres elastyczności i swobody przekazany

przez przełożonych

9

4

1

2

9

5

5

4

24

14

14

9

19

34

37

41

1

5

5

6

Wynagrodzenie i uznanie

1. Uzyskana w 2005 r. ocena Twojej pracy2. Motywowanie stosowane przez organizację3. Stopień wykorzystania umiejętności, jakie

posiadasz4. Poziom Twoich zarobków

01

16

113

815

925

813

3419

3624

184

93

System jakości

1. Usprawnienie pracy przez wdrożenie SZJ2. Stopień poprawy jakości świadczonych

przez Ciebie usług3. Stopień, w jakim (Twoim zdaniem) reali-

zowane są cele organizacji:– załatwianie spraw w terminach i trybach

określonych w przepisach prawa i w obo-wiązujących procedurach

– warunki organizacyjne i techniczne ob-sługi klienta

– uwzględnianie w pracy organizacji ocze-kiwań klienta

– identyfikowanie obszarów do poprawy i ko-rekta zidentyfikowanych nieprawidłowości

2

0

0

0

0

0

4

0

2

1

2

4

16

6

6

0

2

9

35

46

40

28

38

47

5

10

13

34

20

3

Źródło: www.um.dzierzoniow.pl

7 ROZDZIAŁ

Piotr Paweł Szczęsny

Obsługa klienta urzędu (przejrzysty proces decyzyjny)

Zagrożenie korupcją jest szczególnie duże tam, gdzie dochodzi do wydawania różnego rodzaju decyzji, zezwoleń czy koncesji. Jako przy-czyny tego stanu rzeczy wielu badaczy zjawiska korupcji wskazuje na brak przejrzystości proce-su decyzyjnego, ograniczony dostęp do informa-cji zarówno o przebiegu samego procesu (co się dzieje pomiędzy złożeniem wniosku a uzyskaniem rozstrzygnięcia), jak również o obowiązujących w danym obszarze regulacjach prawnych (władza urzędnika znającego przepisy), a w wielu wypadkach także na uznanio-wość decyzji.

OBECNY STAN PRAKTYK W TYM ZAKRESIE W POLSKIEJ ADMINISTRACJI

Przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie na pod-stawie obowiązujących przepisów prawa materialnego zakresu praw lub obowiązków konkretnych osób. Prawo, które to reguluje, nieustannie podlega jednak rozmaitym modyfikacjom. Niepewność stanu prawnego,wynikająca z ciągłych nowelizacji przepisów, stanowi jedną z podstawo-wych bolączek polskich urzędów i z całą pewnością przyczynia się do bra-ku przejrzystości procesów decyzyjnych.

Ciągłe nowelizowanie przepisów prawa nakłada na urzędnika dodat-kowy, często odczuwany jako uciążliwy, obowiązek śledzenia tych zmian i ich wpływu na podejmowane przez niego czynności czy rozstrzygnięcia. Niepewność stanu prawnego prowadzi do niemal nieustannego procesu konsultowania z przełożonymi lub prawnikami prawie każdej czynności podejmowanej w sprawie. Brak wiedzy jest także przyczyną niechętnego udzielania informacji o przysługujących klientowi uprawnieniach lub konsekwencjach jego postępowania. Niechętnie też udziela się informacji

Wyniki badań wyko-nanych przez różne instytucje wskazują, że jednym z głównych pól korupcji w administracji jest proces decyzyjny.

134 Rozdział 7

w formie pisemnej, umożliwiającej wykorzystanie tej informacji przez klienta jako stanowiska urzędu zajętego w określonej kwestii.

Zdarza się, że w polskich urzędach kontakty między urzędnikiem a klientem ograniczają się do minimum, co jest tłumaczone natłokiem spraw, ilością innych spotkań itd., a udzielanie informacji utożsamia się z pouczeniem o możliwości złożenia pisma do sprawy lub odwołania od wydanego rozstrzygnięcia. Najczęściej dopiero pod naporem żądań klientów następuje pełniejsze poinformowanie o przebiegu postępowa-nia czy wpływie wyniku określonej czynności przeprowadzonej w trakcie postępowania na jego wynik; urzędnik niechętnie wskazuje także prze-słanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu określonych czynności czy rozstrzygnięć.

Postępowanie administracyjne najczęściej wszczyna złożenie wniosku przez klienta – stronę zainteresowaną uzyskaniem decyzji administracyj-nej. Organ administracyjny ma obowiązek sprawdzenia, czy wniosek speł-nia wymagania określone przepisami prawa. W przypadku stwierdzenia braków podania wzywa stronę do ich uzupełnienia. Wezwania te są bardzo często schematyczne, ogólnikowe, pisane „skrótem myślowym”, z użyciem pojęć czy wyrażeń branżowych (specjalistycznych), najczęściej nieznanych stronom postępowania. Ich zrozumienie wymaga niejednokrotnie kontak-tu z urzędnikiem w celu wyjaśnienia, co właściwie jest przedmiotem żądań skierowanych do strony. Ogólnikowość takich pism często nie jest przy-padkowa i stanowi także swego rodzaju wentyl bezpieczeństwa dla braku staranności w pracy urzędnika. Nieuważne, pobieżne przeglądanie doku-mentów przedkładanych przez wnioskodawców prowadzi do pomijania braków, które uniemożliwiają, zgodne z przepisami prawa, rozpoznanie sprawy. Ponadto ogólnikowość zapisów wezwań pozwala zawsze na stwier-dzenie, że były one przedmiotem rozważań. W ten oto prosty sposób od-powiedzialność za prawidłowe prowadzenie postępowania zostaje przenie-siona na stronę postępowania – klienta urzędu.

Wezwanie o uzupełnienie braków podania jest także traktowane jako „broń” przeciwko niewygodnym, kontrowersyjnym sprawom, których rozstrzygnięcie może wywołać społeczne niezadowolenie. Nieuzupełnie-nie braków podania w terminie przewidzianym kodeksem postępowania administracyjnego (k.p.a.) powoduje bowiem pozostawienie podania bez rozpoznania.

Można spotkać się także z sytuacją, w której przed tym samym orga-nem administracyjnym postępowania w tym samym przedmiocie toczą się w podobny, ale nie jednakowy sposób. Jest to przypadłość szczególnie czę-sta w dużych jednostkach administracji publicznej o rozbudowanej struk-turze organizacyjnej. Niekiedy komórki organizacyjne tych organów za-

słabości postę-

powania admini-stracyj-

nego

chowują się w sposób niemal autonomiczny, stosując własne i odbiegające od stosowanych przez pozostałe komórki organizacyjne procedury czy in-terpretacje przepisów prawa. Ta sytuacja może także dotyczyć poszczegól-nych urzędników. Okazuje się wtedy, że w zależności od tego, kto prowadzi sprawę, wymagania stawiane wnioskodawcom lub liczba czynności podej-mowanych w postępowaniu mogą być zupełnie inne, co w oczywisty spo-sób sprzyja działaniom korupcyjnym. Tego rodza-ju sytuacja może także prowadzić do przewlekłości postępowań. Brak ustalonej procedury jednakowo stosowanej przez wszystkich pracowników organu jest często przyczyną kwestionowania prawidłowości działania przez ich przełożonych, inne jednostki or-ganizacyjne urzędu, czy też organy odwoławcze.

Niemal powszechnie zapomina się, że postępo-wanie administracyjne ma rozstrzygać w sprawie in-dywidualnej, w konkretnym stanie faktycznym i prawnym. Częstokroć nie wiadomo, jakiego rodzaju dowody zebrane w sprawie stały się podstawą wydania orzeczenia albo dlaczego zastosowano taką a nie inną wykładnię przepisu. Indywidualizm rozstrzygania zastępuje się masową produkcją decyzji o niemal identycznych uzasadnieniach.

ROZWIĄZANIA O CHARAKTERZE MODELOWYM – NAJWAŻNIEJSZE ELEMENTY ZDROWEGO SYSTEMU

Postanowienia rozdziału 2 kodeksu postępowania administracyjnego regulują zasady, jakimi winien kierować się organ administracji publicz-nej. Zasady te określają nie tylko sposób interpretacji przepisów prawa czy stosowania instytucji proceduralnych, lecz także zachowania urzędnika w stosunku do klienta urzędu.

Prawidłowo ukształtowany proces decyzyjny w urzędzie z jednej stro-ny powinien umożliwiać dostęp klienta do informacji, a z drugiej wymaga zrozumienia przez urzędnika roli informowania w tym procesie. Prawo do informacji daje klientowi możliwość skutecznej kontroli prawidłowości po-stępowania organów administracji publicznej. Klient świadomy swoich praw i obowiązków jest bowiem bardziej skłonny respektować decyzje organów.

Skuteczność działań informacyjnych ściśle wiąże się z dostępnością, aktualnością, kompletnością, zrozumiałością i wiarygodnością infor-macji. Ma to wpływ na osłabienie podejrzliwości i braku zaufania do podejmowanych przez urzędnika czynności, a w konsekwencji na ogra-niczenie przesłanek do zachowań korupcyjnych.

Rozdział 7 135

Rozpowszechnioną przypadłością polskich urzędów jest nadmierny schematyzm działania, usprawiedliwiany po-stępowaniem zgodnym z przyjętymi w jedno-stce procedurami.

Niezależnie od przebiegu postępowania, muszą zostać stworzone wa-runki swobodnego dostępu do akt sprawy1. Klient ma bowiem prawo do kontroli poczynań organu oraz zasadności jego działań i powinien mieć możliwość zapoznania się z opiniami i uwagami innych stron postępowa-nia lub organów administracyjnych. Ponadto musi mieć możliwość wyra-żenia swojej opinii czy zwrócenia uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości, i to w taki sposób, który zapewni otrzymanie informacji zwrotnej od orga-nu, dotyczącej rozpatrzenia jego uwagi czy opinii.

Rozstrzygając sprawę, organ powinien kierować się obiektywizmem i bezstronnością. Oznacza to, że powinien wziąć pod uwagę wszystkie ele-

menty istotne dla rozstrzygnięcia, rozważyć je stosownie do ich wagi i unikać rozpatrywania tych z nich, które nie mają znaczenia dla podejmowanej decyzji.

Rozstrzygnięcia w sprawach winny zatem zapadać w miarę szybko, przy zastosowaniu najprostszych prze-widzianych prawem środków. Urzędnik powinien zda-wać sobie sprawę z tego, że zasada osiągania końcowe-go celu postępowania administracyjnego należy do kardynalnych zasad postępowania administracyjnego.

Przewlekłość postępowania jest zawsze zaprzeczeniem stabilności i pew-ności w stosunkach społecznych i podważa autorytet władzy.

Urzędnik powinien zdawać sobie sprawę nie tylko z odpowiedzialno-ści za rezultat swojego rozstrzygnięcia, lecz także z odpowiedzialności za brak decyzji. Konieczne jest zrozumienie, że stanowisko w organach ad-ministracji publicznej wiąże się najczęściej z dokonywaniem wyborów, wa-żeniem interesu prywatnego i publicznego, a czasem z podejmowaniem rozstrzygnięć nie przynoszących powszechnego aplauzu czy nie zadowa-lających wszystkich zainteresowanych. Ogromnie ważna jest zatem odpo-wiedzialność za sam fakt podjęcia (czy niepodjęcia) decyzji, a nie tylko za jej treść.

Niezmiernie ważny jest także w kontaktach urzędnika i klienta sposób zachowania pracowników organów administracji publicznej. Otwartość, dostępność, życzliwość, cierpliwość w udzieleniu informacji, uprzejmość – to cechy, które powinny charakteryzować urzędnika. Nie bez znaczenia jest także stworzenie odpowiednich warunków lokalowych, umożliwiają-cych swobodny i nieskrępowany kontakt urzędnika z klientem.

136 Rozdział 7

1 Ustawę o dostępie do informacji publicznej szerzej opisano w rozdziale 3. Należy jednak podkreślić, że ustawa ta dotyczy tylko jawności zewnętrznej w postępowaniu administra-cyjnym oraz ogólnej informacji o trybie załatwiania spraw – natomiast jawność wewnętrz-ną, wobec „klienta” w toku postępowania administracyjnego, w tym dostęp do akt postę-powania, normuje k.p.a. (a w sprawach podatkowych Ordynacja podatkowa).

Organ powinien przestrzegać zasady

rozstrzygania wszelkiego rodzaju wątpliwości na ko-rzyść strony, jeżeli

tylko nie stoi na przeszkodzie ważny

interes społeczny.

Zaufanie do urzędników i poszanowanie ich decyzji są wprost propor-cjonalne do ich kompetencji. Urzędnicy muszą więc nieustannie podnosić swoje kwalifikacje przez systematyczne zapoznawanie się z nowelizowa-nymi przepisami prawa i literaturą prawniczą oraz udział w szkoleniach i spotkaniach umożliwiających wymianę doświadczeń.

WYKAZ NAJWAŻNIEJSZYCH ELEMENTÓW (ZASAD ZDROWEGO SYSTEMU W DANYM OBSZARZE)

Elementy zdrowego systemu można zorganizować w trzy zasadnicze obszary zagadnień:

1. Dostęp do informacji:• Klient ma dostęp do informacji przed rozpoczęciem załatwienia

sprawy i w trakcie postępowania administracyjnego.• Urzędnik szanuje prawo klienta do informacji i jest świadomy

obowiązku udzielania tej informacji.• Informacja, której udziela urząd, jest wyczerpująca, wiarygodna,

aktualna i przyjazna dla klienta (zrozumiała).• Klient ma przez cały czas trwania postępowania dostęp do doku-

mentacji swojej sprawy.• Informacja jest dostępna przez różne kanały informacyjne: bez-

pośrednio w urzędzie, telefonicznie, przez Internet.2. Przejrzystość postępowania:

• Przebieg postępowania jest przejrzysty i na ile to możliwe wystan-daryzowany.

• Klient wie, jak będzie przebiegało postępowanie: kiedy się roz-pocznie i kiedy się zakończy, jakie zapadną uzgodnienia, w jaki sposób uzyska rozstrzygnięcie i jakie środki odwoławcze mu przysługują.

• Klient wie, jakie warunki musi spełnić, by otrzymać rozstrzygnięcie.• Przebieg postępowania w podobnych sprawach jest taki sam.• Przebieg postępowania jest dokumentowany.• Urząd wyczerpująco i w sposób zrozumiały uzasadnia decyzje.

3. Odpowiedzialność za decyzje:• Osoby prowadzące postępowanie i dokonujące rozstrzygnięć po-

noszą odpowiedzialność za swoje decyzje.• Urzędnik ciągle podnosi swoje kwalifikacje, ma dostęp do litera-

tury i specjalistycznego doradztwa.• Urzędnik jest gotów podjąć decyzję oraz ponieść za nią odpowie-

dzialność.

Rozdział 7 137

PREZENTACJA DOBRYCH PRAKTYK

Karty usług

Zadaniem kart usług jest pomoc klientom urzędu w załatwieniu ich sprawy. Zakres informacji podawany na karcie jest różny w poszczegól-

nych urzędach. Najczęściej jednak karty te wskazują, jakie dokumenty są potrzebne dla wszczęcia postępo-wania i gdzie należy je złożyć, określają wysokość wy-maganej opłaty, miejsce, gdzie można uzyskać bardziej szczegółowe informacje o danej usłudze, czas załatwie-nia sprawy oraz przewidywany tryb odwoławczy. Karty są dostępne na stronie internetowej urzędu oraz w biu-rze obsługi klienta (jeśli istnieje) lub w poszczególnych

wydziałach/referatach urzędu. Przeciętny człowiek ma trudności ze zidentyfikowaniem właściwego miej-

sca załatwienia sprawy. Nie bez znaczenia jest tutaj także aspekt przestrzenny urzędu (liczne pokoje, piętra, skrzydła, różne budynki), który dla wielu osób jest znaczną barierą współpracy z in-stytucją. W skrajnych przypadkach dodatkowym utrud-nieniem może być nieprzychylność urzędników, którzy często traktują osoby przychodzące do urzędu jak intru-zów przeszkadzających w pracy. Usługi administracyjne operują swoistym językiem prawniczym i niejednokrot-nie korzystają z wysoce specjalistycznego słownictwa,

a złożoność systemu prawnego i nieustające zmiany w przepisach sprawiają, że rozeznanie się w tej skomplikowanej materii prawnej sprawia kłopot nie tylko klientom, lecz także samym urzędnikom. Nieznajomość przez klien-tów przebiegu postępowania administracyjnego i swoich w nim praw oraz bariery w kontakcie z urzędem sprzyjają zachowaniom korupcyjnym.

Karty usług mogą poprawić tę sytuację i dać obywatelowi pakiet infor-macji, który pozwoli mu bezproblemowo uzyskać interesującą go usługę. To rozwiązanie jest też korzystne dla pracowników urzędu, którzy po wprowa-dzeniu kart nie będą musieli poświęcać części swojego czasu na udzielanie informacji zawartej w kartach, co pozwoli im skoncentrować się na pracy merytorycznej. Właściwie przygotowane karty powinny także zwiększyć licz-bę kompletnych wniosków składanych w postępowaniach administracyj-nych, a więc de facto ułatwić i przyspieszyć prowadzenie tych postępowań.

Na podstawie wyżej opisanych potrzeb klientów urzędu jasne jest, że karty powinny zawierać informacje dotyczące zarówno merytorycznych aspektów sprawy (na przykład przybliżenie uregulowań prawnych świad-czenia danej usługi), jak i praktycznych, dotyczących prowadzenia samego

138 Rozdział 7

Karty usług, przez niektóre urzędy

nazwane także procedurami, to

krótkie materiały informacyjne

o świadczonych przez urząd usługach.

Karty usług powstały w celu

pomocy klientom urzędu w konta-

kcie ze złożoną strukturą

biurokratyczną.

postępowania (wymagane dokumenty, opłaty, termin itp.) oraz dotyczą-cych kontaktów z urzędem (gdzie można uzyskać informację, dokonać opłaty itd.).

Karty usług są rozwiązaniem dość powszechnie stosowanym w urzędach jednostek samorządowych, natomiast stosunkowo słabiej rozpowszechnio-ne są w urzędach administracji rządowej. To rozwiązanie można z powo-dzeniem przenieść na całą administrację.

Rozdział 7 139

URZĄD MIEJSKI W ŁĘCZNEJpl. Kościuszki 5, 21-010 Łęczna, tel. (081) 752-11-50, www.leczna.pl, e-mail: info@um.leczna.plBIURO OBSŁUGI INTERESANTA (081) 752-40-01

WPIS DO EWIDENCJI DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ

KARTA US�UGI NR

PD-02REFERAT

PODATKOWYSTRONA 1/1

URZ�D MIEJSKI W ��CZNEJ21-010 ��CZNA, pl. KO�CIUSZKI 5

tel. (081) 752-02-13, fax 752-02-42

www.leczna.pl, e-mail: info@um.leczna.pl, Gadu-Gadu: 959597 Biuro Obs�ugi Interesanta (081) 752-40-01

GODZINY PRACY: poniedzia�ek, �roda, czwartek, pi�tek 7.00-15.00, wtorek 8.00-16.00

DATA ZATWIERDZENIA: 31.05.2006 r.

ROZ�O�ENIE PODATKU NA RATYRoz�o�enie na raty zaleg�o�ci podatkowych stosuje si� w wyj�tkowych i szczególnie uzasadnionych wypadkach, zw�aszcza w razie chwilowego ograniczenia mo�liwo�ci p�atniczych podatnika wskutek zaistnienia zdarze�losowych.

WYMAGANE DOKUMENTY I MIEJSCE ICH SK�ADANIA: � Podanie wraz z za��cznikami uzasadniaj�cymi sytuacj� materialn� podatnika, podpisane osobi�cie lub przez pe�nomocnika. Dokumenty, które uzasadniaj� sytuacj� materialn� podatnika to m. in.: za�wiadczenie o wynagrodzeniu lub pobieraniu emerytury, renty. W indywidualnych przypadkach uzasadnienie sytuacji materialnej podatnika mo�e by� ró�ne. � Dokumenty nale�y sk�ada� w Biurze Obs�ugi Interesanta Urz�du Miejskiego w ��cznej (pok. nr 11) lub przes�a� poczt� na adres Urz�du Miejskiego, Pl. Ko�ciuszki 5. � Godziny pracy Urz�du Miejskiego w ��cznej: poniedzia�ek, �roda, czwartek, pi�tek: 7.00 - 15.00, wtorek: 8.00 - 16.00.

OP�ATY: � skarbowa - p�atna w znaczkach skarbowych, które mo�na naby� w punkcie kasowym w Urz�dzie:- za podanie - 5,00 z�;- za ka�dy za��cznik - 0,50 z�Znaczki nale�y naklei� na podaniu przed jego z�o�eniem.� op�ata za przed�u�enie terminu p�atno�ci (tzw. prolongacyjna) - liczona od kwoty podatku w wysoko�ci 20% stawki odsetek za zw�ok� od zaleg�o�ci podatkowych; wp�acana na konto wskazane przez pracownika Referatu Podatkowego, po naliczeniu op�atyOp�aty dokonywane w agencjach banku PKO BP SA (w tym tak�e w punkcie kasowym w Urz�dzie) s� zwolnione z prowizji.

TERMIN ZA�ATWIENIA SPRAWY PRZEZ URZ�D: Rozpatrzenie podania i wydanie decyzji: 30 dni od daty z�o�enia dokumentów, a w sprawach wymagaj�cych przeprowadzenia dodatkowego post�powania wyja�niaj�cego - 2 miesi�ce.Decyzja jest dostarczana poczt�, za potwierdzeniem odbioru.

SPOSÓB ODWO�ANIA: W przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji wnioskodawcy przys�uguje prawo z�o�enia odwo�ania na pi�mie do Samorz�dowego Kolegium Odwo�awczego w Lublinie w terminie 14 dni od daty dor�czenia decyzji, za po�rednictwem Burmistrza ��cznej.Odwo�anie nale�y z�o�y� w Biurze Obs�ugi Interesanta Urz�du Miejskiego w ��cznej (pok. nr 11). Podlega ono op�acie skarbowej w znaczkach skarbowych za 5 z�. Znaczki skarbowe mo�na naby� w punkcie kasowym w Urz�dzie.

PODSTAWA PRAWNA: � Art. 67a Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60 z pó�n. zm.)

SPRAW� ZA�ATWIA: REFERAT PODATKOWY, POK. NR 1, TEL. (081) 752-10-11, 752-10-13

NINIEJSZA KARTA WRAZ Z NIEZB�DNYMI WNIOSKAMI JEST RÓWNIE� DOST�PNA NA STRONIE INTERNETOWEJ URZ�DU MIEJSKIEGO W ��CZNEJ

WWW.LECZNA.PL

Warto zwrócić uwagę na kilka elementów prezentowanej karty, które decydują o jej wysokiej jakości:

• przejrzysty i przyjazny dla klienta układ graficzny, wykorzystujący przekaz symboliczny w postaci piktogramów, jednolity dla wszyst-kich kart stosowanych w urzędzie;

• przyjazny język, jakim karta została napisana – nie ma w nim termi-nów specjalistycznych, zwrotów pochodzących z kodeksu postępowa-nia administracyjnego, skrótów oznaczających komórki organizacyj-ne czy akty prawne (np. k.p.a.);

• umieszczenie podstawy prawnej na końcu karty; zazwyczaj podsta-wa prawna stanowi pierwszy element karty, co może sprawiać mylne wrażenie, że jest to najistotniejsza dla klienta informacja; niekiedy podstawy prawne są dość rozbudowane, tzn. podaje się ustawę mery-toryczną, kodeks postępowania administracyjnego, ustawę o opłacie skarbowej, a czasem również akty wykonawcze do niektórych ustaw i ta obszerna informacja umieszczona na początku karty powoduje, że karta staje się mniej przyjazna dla użytkownika – zamieszczenie pod-stawy prawnej na końcu karty jest rozwiązaniem godnym polecenia;

• dołączenie do karty formularza wniosku lub opisanie, jakie ele-menty ów wniosek powinien zawierać;

• podanie praktycznych informacji związanych z załatwianiem spra-wy w urzędzie, np. gdzie i w jakich godzinach należy złożyć wniosek, jaka jest wysokość i forma opłaty skarbowej, gdzie można dokonać opłaty, w jaki sposób decyzja będzie dostarczana wnioskodawcy oraz w jakim terminie, gdzie można uzyskać szczegółową informację o za-łatwianej sprawie;

• podanie informacji o trybie odwoławczym i o kosztach związanych z korzystaniem z tego trybu.

O czym warto pamiętać, przygotowując karty usług?

• Karty usług powinny mieć własną rozpoznawalną i konsekwentnie stosowaną formę graficzną (tabelka, symbole graficzne) oraz czcion-kę jednolitą pod względem wielkości i kroju. Ewentualne elementy graficzne w wersji elektronicznej należy zachować w takiej postaci, aby końcowy plik nie był zbyt duży i nie utrudniał pobrania kart przez Internet (odpowiedni typ pliku, rozdzielczość). Zapisów w poszcze-gólnych polach karty powinno się dokonywać w sposób jednolity na wszystkich kartach.

• Do kart usług należy dołączać formularze wniosków i druki. For-mularze wniosków mogą mieć postać odrębnych kart lub – jeżeli jest taka możliwość – znaleźć się na odwrocie kart usług. Jeżeli dołączone do kart druki będą publikowane w BIP i/lub na stronie internetowej urzędu w formie plików w formacie PDF, to na stronie internetowej przy kartach usług powinna być informacja o tym, że dla zapoznania się z zawartością niektórych druków konieczny jest program Adobe Reader i o tym, w jaki sposób (skąd) można go ściągnąć.

140 Rozdział 7

• Wymagane dokumenty – karty powinny wskazywać wszystkie doku-menty konieczne do wszczęcia postępowania/wykonania usługi, któ-re ma dostarczyć wnioskodawca. Dokumenty należy wymienić z na-zwy, każdy w nowej linijce. Sformułowanie „Dokumenty określone rozporządzeniem do ustawy”, które niestety pojawia się w wielu kar-tach usług, nie niesie treści użytecznej z punktu widzenia klienta. Prezentowana informacja powinna być precyzyjna. Konieczne jest podanie: czy mają być załączane oryginały, czy kserokopie dokumen-tów (i jakie kserokopie – potwierdzone za zgodność z oryginałem czy zwykłe, a jeżeli potwierdzone, to przez kogo). Jeżeli dokument ma być przedstawiony do wglądu, należy to zaznaczyć, ale jednocześnie nie proponować rozwiązania, które to uniemożliwia, np. składanie wniosku na dzienniku podawczym, jeśli nie pracuje tam pracownik merytorycznie załatwiający daną sprawę. Pojęcie „aktualności” po-winno być zawsze doprecyzowane, szczególnie wobec wymaganych zaświadczeń, map, wypisów i odpisów przez podanie konkretnego terminu ważności odpowiednich dokumentów.

• Miejsce załatwienia sprawy – należy wskazać miejsce złożenia wnio-sku i miejsce, w którym usługa jest faktycznie wykonywana.

• Sposób załatwienia sprawy – należy określić rodzaj rozstrzygnięcia/dokument, który potwierdza wykonanie usługi (zaświadczenie, po-stanowienie, decyzja, pismo). Karty powinny zawierać informacje o sposobie odebrania dokumentu kończącego sprawę i sposobie po-wiadamiania stron o możliwości odbioru dokumentu. Jeżeli odbiór wymaga spełnienia określonych warunków, należy je precyzyjnie wymienić.

• Termin załatwienia sprawy – oprócz terminów ustawowych warto poda-wać średnie terminy załatwienia sprawy w danym urzędzie. Oczywiście, należy podać informację, że termin może ulec przedłużeniu, o czym wnioskodawca zostanie zawiadomiony pisemnie. W usługach wykony-wanych od razu zamiast wyrazu „niezwłocznie” lepiej użyć określenia „od ręki przy zgłoszeniu”, „na miejscu, przy zgłoszeniu” czy innego o podobnej wymowie.

• Opłata skarbowa – przy opłatach skarbowych należy podać informa-cję o jej formie: „opłatę można uiścić w kasie Urzędu bez dodatko-wych opłat lub bezpośrednio na konto nr ... w banku … Przy odbio-rze zaświadczenia należy okazać dowód wpłaty lub kopię przelewu” lub „w formie znaczków skarbowych / znaków opłaty skarbowej na-klejonych na wniosku / dołączonych do wniosku”. W tym drugim wy-padku informację należy rozszerzyć o informacje dotyczące miejsc zakupu znaczków.

• Forma zapisów powinna wyrażać uprzejmość i szacunek dla klienta. Nie należy stosować skrótów ani akronimów, na przykład zastępu-jących nazwy komórek organizacyjnych – karty mają być czytelne z punktu widzenia klienta. Wszystkie pojęcia specjalistyczne powin-ny zostać wyjaśnione, czy to w formie definicji, czy przez podanieprzykładów.

Rozdział 7 141

Zazwyczaj karty tworzą cały zbiór informacji o różnych usługach umiesz-czanych na stronie internetowej urzędu pod hasłem „Przewodnik po urzę-dzie” lub „Jak załatwić sprawę w urzędzie?” Przygotowywanie tego zbioru warto rozpocząć od opracowania informacji o najczęściej wykonywanych usługach. Z czasem zestaw ten można rozszerzyć także o usługi mniej popularne.

O użyteczności tego zbioru w głównej mierze będzie decydowała po-prawność merytoryczna oraz aktualność zamieszczonych informacji. W celu zapewnienia poprawności i aktualności kart warto wprowadzić odpowiednie procedury postępowania. Przykładem takiej procedury może być zarządzenie wewnętrzne burmistrza miasta i gminy Łęczna, któ-re określa:

• obowiązujący standard karty – wykaz wszystkich informacji, jakie karta powinna zawierać,

• procedurę akceptacji karty – określenie podmiotu, który odpowiada za jej poprawność merytoryczną,

• procedurę aktualizacji karty – określenie trybu aktualizacji okreso-wej, wynikającej z procesu oceny kart oraz aktualizacji wynikającej ze zmian w przepisach prawa,

• procedurę oceny kart przez klientów urzędu w formie badania ankie-towego.

O czym jeszcze należy pamiętać, wprowadzając karty usług?

• Aktualizacji karty powinno się dokonywać przed wejściem w życie zmienionych przepisów. Urząd nie może udostępniać kart, które opisują stan niezgodny z aktualnym porządkiem prawnym.

• Regulując działanie kart warto także uwzględnić kwestie kontroli i oceny. Kontrola powinna obejmować przynajmniej dwa aspekty: czy karty są dostępne i aktualne (czy procedura aktualizacyjna prze-biega prawidłowo) oraz czy pracownicy wiedzą, jakie są ich zadania w związku z wprowadzeniem kart usług. Ocena powinna dotyczyć tego, jak wprowadzenie kart usług oceniają klienci, na ile informacje umieszczone na kartach są dla nich zrozumiałe, czy są wyczerpują-ce i przydatne przy realizacji usługi. Ocena powinna także uwzględ-niać wpływ wprowadzenia kart na poprawę komunikacji z klientami z punktu widzenia urzędu (mniej czasu poświęcanego na informowa-nie, kompletne wnioski itd.).

• Podczas wprowadzania kart usług należy pamiętać o przeprowadze-niu akcji informacyjnej. Klienci urzędu muszą wiedzieć o wprowa-dzeniu kart oraz znać miejsca i zasady ich udostępniania. Akcję tę powinno się prowadzić przez kilka miesięcy od wprowadzenia kart i cyklicznie ją powtarzać.

142 Rozdział 7

Procedury postępowania

Celem wprowadzenia tego typu regulacji jest wystandaryzowanie po-stępowania tak, aby każdy pracownik prowadził je w taki sam sposób oraz uzyskiwał ten sam poziom jakościowy. Dzięki temu możliwa jest eliminacja (lub co najmniej zmniejszenie) dowolności w prowadzeniu postępowania, a przebieg procesu oraz odpowiedzialność poszczególnych uczestników procesu są wyraźnie określone. Wiele urzędów wprowadza procedury przy okazji wdrożenia systemu zarządzania jakością, dlatego przeważnie są one od razu wyposażone we wskaźniki pomiaru skuteczności osiągania celu danej procedury. Dodatkową korzyścią – tam gdzie wprowadzanie proce-dur wspiera praca nad optymalizacją przebiegu procesu – jest zazwyczaj skrócenie czasu oczekiwania na usługę.

Jako przykład tego typu rozwiązań można przedstawić „Instrukcję do procesu wydania decyzji uznaniowej w Urzędzie Skarbowym w Dębi-cy”, przygotowaną w ramach wprowadzania systemu zarządzania jakością. Instrukcja ta zawiera następujące elementy:

• Cel wydania – został on sformułowany jako „uszczegółowienie proce-su wydania decyzji uznaniowej”. Niestety takie określenie celu nie jest prawidłowe. Funkcją instrukcji jest, co prawda, uszczegółowienie pro-cesu, ale działanie to czemuś służy – jest wykonywane w konkretnym celu. W tym przypadku mogłoby nim być np. „zapewnienie prawidło-wości wydawania decyzji uznaniowych”. Generalnie – cel powinien wskazywać to, co spodziewamy się osiągnąć po wprowadzeniu proce-dury/instrukcji (a zwykle spodziewamy się poprawy jakiegoś aspek-tu przebiegu procesu). Cel powinien być tak określony, aby można było dokonywać pomiaru stopnia jego osiągania. Im bardziej ogólne określenie celu, tym trudniejszy jest jego pomiar.

• Zakres obowiązywania – w opisywanym materiale wskazano osoby, które mają obowiązek korzystania z instrukcji. W innych tego typu opracowaniach niekiedy ten element bywa określany jako zakres i przedmiot procedury. Przedmiotem procedury jest proces, który ona opisuje, a zakres określa, jaka część procesu została ujęta w pro-cedurze.

• Terminologia – wykaz definicji pojęć używanych w procedurze; w tym przypadku zdefiniowano następujące pojęcia: naczelnik, urząd,komórka podatkowa, pracownik, decyzja uznaniowa, karta obiegu

Rozdział 7 143

Procedura postępowania to dokument wewnętrzny, formalnie wpro-wadzony do stosowania, który określa (ustala) przebieg wybranego procesu.

wniosku, karta analizy informacji, spis akt sprawy, pomoc de minimis. Definicje te opracowano po to, aby ujednolicić rozumienie niektó-rych pojęć oraz uprościć następujący później opis przebiegu postę-powania. W tym miejscu warto też wyjaśnić używane skróty.

• Kompetencje i odpowiedzialność – wykaz osób/stanowisk, które uczestniczą w realizacji procesu wraz ze wskazaniem działań, za które te osoby są odpowiedzialne oraz upoważnień, jakimi dysponują. Naj-częściej wykaz ten obejmuje trzy kategorie pracowników: dyrektora (naczelnika) urzędu, kierownika referatu/wydziału, w którym proces jest realizowany oraz pracowników wykonujących poszczególne czyn-ności. W praktyce urzędowej można spotkać dwa podejścia do opisu tego elementu procedury: ogólne, które w zasadzie sprowadza się do sformułowania „X odpowiada za czynności przewidziane w procedu-rze” oraz szczegółowe, polegające na wyliczeniu czynności, za które dany pracownik jest odpowiedzialny. Co ciekawe, urząd, który ma prawdopodobnie największe w Polsce doświadczenie i największe osią-gnięcia w dziedzinie zarządzania jakością – Urząd Miasta w Dzierżo-niowie – preferuje ten drugi sposób opisywania odpowiedzialności2.

• Przebieg postępowania – opis wykonywanych działań i czynności z po-daniem, kto odpowiada za wykonanie działania, na czym to działanie polega i w jakim terminie jest wykonywane. W instrukcji wyróżniono następujące etapy postępowania, które wynikają z przepisów prawa:– wszczęcie postępowania podatkowego,– analiza zebranego materiału dowodowego,– zawiadomienie podatnika o przysługującym mu prawie do wypo-

wiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego,– przekazanie projektu decyzji do kierownika komórki podatkowej,– przekazanie zaakceptowanego przez kierownika projektu decyzji

do akceptacji naczelnikowi,– wydanie decyzji,– odnotowanie faktu wydania decyzji w systemie POLTAX,– przekazanie rejestru do Działu Rachunkowości Podatkowej,– przekazanie akt do biblioteki akt bieżących.

Jeżeli wykonywanie czynności wymaga formularzy, należy to odno-tować przy opisie czynności z przywołaniem nazwy i numeru formu-larza. Niekiedy wynik danego działania może być różny, np. analiza kompletności wniosku może wykazać, że jest on kompletny lub nie. W takich sytuacjach opis danego etapu rozdziela się i przebiega dwu-torowo aż do uzyskania przez obie ścieżki stanu, który pozwoli przejść

144 Rozdział 7

2 Zob. przykład szczegółowego opisu odpowiedzialności i uprawnień na końcu rozdziału.

do następnego etapu lub zakończyć postępowanie. Poniżej przedsta-wiono fragment takiego opisu:

• Dokumenty związane – wykaz aktów prawnych, których znajomość jest konieczna do wykonania czynności opisanych w procedurze/ /instrukcji. W niektórych procedurach podaje się bazy danych używane w trakcie opisywanego procesu, np. różnego rodzaju elektroniczne rejestry.

• Formularze i załączniki – do procedury powinno się dołączyć sza-blony, wzory dokumentów, formularze, które będą wykorzystywane przy wykonywaniu działań opisanych w procedurze. Można także dołączyć dokumenty merytoryczne, uszczegółowiające opisywane działania np. instrukcje, listy teleadresowe, wykazy itd. Przedstawianą

Rozdział 7 145

Pracownik przyjmujący wniosek (w sekretariacie lub w Sali Ob-sługi Podatnika) dołącza do wniosku „Kartę obiegu wniosku w sprawie udzielenia ulgi” (załącznik nr 1-F-009/I/001). Dalszy tryb postępowania zależy od tego, czy dany wniosek podlega dekretacji przez Naczelnika Urzędu (zgodnie z zasadami opisa-nymi w „Instrukcji postępowania z korespondencją wpływa-jącą do Urzędu Skarbowego w Dębicy” – I-SZJ/015):• wniosek podlegający dekretacji – pracownik przyjmują-

cy wniosek przekazuje do Działu KP. Pracownik tego działu niezwłocznie wykonuje raporty o zaległościach dla wszystkich kart kontowych podatnika i dokonuje odpowiednich wpisów w karcie obiegu. Najpóźniej następnego dnia po wpływie do urzędu wniosek podatnika wraz z załączonymi wydrukami przekazywany jest z Działu KP Naczelnikowi do dekretacji. Jeżeli z dekretacji wynika, że wniosek dotyczy różnych rodza-jów podatków, pracownik sekretariatu wykonuje kserokopie wniosku, karty obiegu i raportów o zaległościach w niezbęd-nych ilościach i wraz z kartą (kartami) obiegu przekazuje kie-rownikom komórek podatkowych,

• wniosek niepodlegający dekretacji (przyjęty w sekretaria-cie lub w Sali Obsługi Podatnika) – pracownik przyjmujący przekazuje wniosek wraz z kartą obiegu kierownikowi odpo-wiedniej komórki podatkowej. Pracownik komórki podatko-wej (dysponujący oryginałem) w ciągu 2 dni roboczych od otrzymania wykonuje i przekazuje kserokopie wniosku do Działu RE. Na każdym etapie rozpatrywania wniosku osoby odpowiedzialne potwierdzają na karcie obiegu wniosku fakt jego realizacji, zamieszczając datę i czytelny podpis.

instrukcję wzbogacono o siedem formularzy wykorzystywanych w tra-kcie jej realizacji:– „Karta obiegu wniosku podatnika w sprawie udzielenia ulgi po-

datkowej”,– „Informacja dotycząca przedsiębiorcy, który otrzymał pomoc pu-

bliczną”,– „Karta analizy informacji”,– „Protokół przesłuchania strony/kontrolowanego”,– „Protokół z zapoznania strony ze zgromadzonym materiałem do-

wodowym”,– „Rejestr decyzji”,– „Informacje o postępowaniu egzekucyjnym, administracyjnym

i sądowym do wydania decyzji uznaniowej”.Formularze, szablony elektroniczne, wzory dokumentów są cen-

nym uzupełnieniem procedury. Zwiększają efektywność pracy i ujed-nolicają dokumenty wykorzystywane przez urząd.

Procedury, oprócz wspomnianego już algorytmu procesu, mogą zawie-rać jeszcze dwa elementy opisowe: określenie właściciela procedury, czyli osoby odpowiedzialnej za jej prawidłowość i aktualność oraz zapisy, czyli wskazanie, gdzie przechowywane są dokumenty z przebiegu procesu, jaka jest ich kategoria archiwizacyjna.

Przykładowe rozwiązanie w zakresie zapisów:

Lp. Nazwa teczki Oznaczenie z JRWA

Okres przechowy-

wania

Stopień poufności

Osoba odpowiedzialna za prowadzenie

1 Ewidencja dokumentów 01520 A Jawne XXX

Prezentowane materiały pochodzą z certyfikowanego systemu zarzą-dzania jakością, ale należy je traktować jako przykładowe rozwiązania, z których można czerpać inspirację do tworzenia własnych procedur. Ro-biąc to, warto przemyśleć strukturę procedury i znaczenie poszczególnych elementów dla zapewnienia efektywności stosowanych rozwiązań.

Elementy e-urządu – dostęp do informacji o postępowaniu przez Internet

E-urząd to możliwość świadczenia usług administracyjnych on-line przy wykorzystaniu elektronicznego obiegu dokumentów oraz Internetu. Klient urzędu ma możliwość złożenia wniosku przez stronę internetową oraz wglą-du w to, na jakim etapie znajduje się jego sprawa. W wielu wypadach może otrzymać rozstrzygnięcie bez wizyty w siedzibie urzędu, przez sam kontakt

146 Rozdział 7

internetowy. Dzięki e-urzędowi zwiększa się także możliwość nadzorowania i monitorowania przebiegu spraw przez pracowników i kierowników urzę-du oraz częściowe zarządzanie wiedzą urzędu. Do niedawna główną prze-szkodą w realizacji idei e-urzędu był brak prawnych uwarunkowań związa-nych z identyfikacją osoby składającej wniosek. Od 2001roku dzięki ustawieo podpisie elektronicznym bariery prawne przestały już mieć znaczenie i urzędy stopniowo wprowadzają obsługę on-line.

Zgodnie z dokumentem „e-Europa 2002. Społeczeństwo informacyjne dla wszystkich” jednym z priorytetowych kierunków działań jest umożliwia-nie klientom załatwiania spraw urzędowych on-line. Obywatele krajów człon-kowskich Unii powinni przy wykorzystaniu drogi elektronicznej m.in.3: rozliczać podatki, załatwiać dokumenty osobiste, szukać pracy w urzędach, zarejestrować samochód, złożyć wniosek o pozwolenie na budowę, zapisać się na wyższą uczelnię, zmienić meldunek, zarejestrować się w przychodni bądź szpitalu.

Elementy e-urzędu wprowadziło wiele urzędów administracji publicznej, m.in. Urząd Miasta w Szczecinie, który oferuje następujące rodzaje usług:

• bieżąca rezerwacja wizyt w Biurze Obsługi Interesantów UM Szczecin,• umawianie wizyt oraz bezpłatna Infolinia UM,• monitoring przyjmowania spraw w Biurze Obsługi Interesantów UM

Szczecin,• kancelaria elektroniczna UM Szczecin,• elektroniczne formularze interaktywne z możliwością składania pod-

pisu elektronicznego,• Centralny Rejestr Spraw UM Szczecin,• zbiór aktualnych wpisów do ewidencji działalności gospodarczej do-

konanych przez osoby fizyczne,• bieżące informacje o dowodach rejestracyjnych i prawach jazdy wy-

produkowanych przez PWPW w Warszawie,• bieżące informacje o dowodach osobistych wyprodukowanych przez

Drukarnię Skarbową,• zamiany międzylokatorskie na terenie miasta Szczecin,• bieżące informacje o zajmowanej pozycji w kolejce mieszkaniowej,• Centralny Rejestr Skarg UM Szczecin,• Biuro Obsługi Interesantów UM Szczecin,• numery kont UM Szczecin.

Poniżej opisano dwa przykładowe rodzaje usług e-urzędu UM Szczecin.

• Bieżąca rezerwacja wizyt w Biurze Obsługi Interesantów Urzędu Miasta w Szczecinie: Usługa umożliwia dokonywanie rezerwacji wi-zyty w Biurze Obsługi Interesantów na konkretny dzień i godzinę. Jest

Rozdział 7 147

3 P. Kamecki, Analiza i opis procesów e-urzędu, Służba Cywilna, jesień – zima 2002/2003, nr 5, s. 71–101.

bezpłatna i można korzystać z niej przez całą dobę. Aby zarezerwować wizytę, należy kliknąć w nazwę wybranej usługi lub nazwę wydziału, a następnie wybrać miesiąc, dzień i godzinę. Po wypełnieniu wyma-ganych pól i wybraniu przycisku „umów wizytę”, wyświetli się potwier-dzenie rezerwacji. W dniu zaplanowanej wizyty, przed określoną wcześniej godziną, na-leży pobrać bilet przed wejściem do Sali Obsługi ze specjalnego termi-nalu znajdującego się w holu. W tym celu za pośrednictwem klawiatu-ry numerycznej należy wpisać swój numer PESEL. Z wydrukowanym biletem należy przejść do Sali Obsługi i tam oczekiwać na pojawienie się numeru z biletu oraz numeru stanowiska na głównym wyświetla-czu. Numer ten pojawi się również na wyświetlaczu umieszczonym nad wskazanym stanowiskiem delegatury wydziału. Nieodebranie biletu przed zaplanowaną godziną powoduje anulowanie rezerwacji wizyty. Oczywiście rezerwacji takiej wizyty można także dokonać telefonicznie lub w punktach informacyjnych urzędu.

• Centralny Rejestr Spraw Urzędu Miasta w Szczecinie: System „Re-jestr” obejmuje wnioski składane przez interesantów w sprawach ma-jących ustawowy termin realizacji, z wyłączeniem: – wniosków o udzielanie informacji adresowych, – wniosków o wydanie dowodów osobistych, – wniosków o rejestrację pojazdów, – wniosków o wydanie praw jazdy, – wniosków do Urzędu Stanu Cywilnego. Informacje o złożonych wnioskach na prawo jazdy lub dowód oso-bisty można uzyskać po wybraniu „Prawa jazdy” i „Dowody osobiste” w menu e-Urząd szczecińskiego BIP.

Warte podkreślenia jest dokładne wytłumaczenie, poparte zróżni-cowaniem kolorystycznym, jaką część numeru sprawy z dokumentu należy wpisać do formularza.

DODATKOWE ŹRÓDŁA INFORMACJI

Literatura

• J. Stefanowicz, M. Wnuk, Poradnik dostępu do informacji publicznej. Warszawa: Transparency International Polska 2005.

148 Rozdział 7

Przykład: Na dokumencie znajdujemy numer sprawy: 65432/WUiAB/-II/03 Część numeru zaznaczoną boldem, czyli 65432, wpisujemy do poniższe-go pola edycyjnego. Część zaznaczona na niebiesko, czyli 03, oznacza rok 2003, który wybieramy z listy.

Podaj numer sprawy:

/

• J. Filek (red.), Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego. Kraków: MSAP AE 2004.

Strony www

• www.przejrzystapolska.pl – strona zawiera przykłady różnych dobrych prak-tyk stosowanych przez urzędy administracji samorządowej w celu zapewnia przejrzystości, opisy standardów jakościowych proponowanych rozwiązań wraz ze szczegółowymi planami wdrożenia; zalecenia realizacji niektórych rozwią-zań opisano także w formie prezentacji i są one dostępne w dziale „Materiały szkoleniowe”,

• www.egov.pl – Paweł Kamecki, Analiza i opis procesów e-urzędu,• www.leczna.pl – serwis Urzędu Miejskiego w Łęcznej, zawiera opisywane i wiele

innych dobrze opracowanych kart usług,• www.szczecin.pl – serwis Urzędu Miejskiego w Szczecinie (elementy e-urzędu),• www.um.dzierzoniow.pl – strona internetowa Urzędu Miasta w Dzierżoniowie

– jednego z niewielu urzędów, który opublikował w Biuletynie Informacji Publicz-nych dokumenty systemu zarządzania jakością, w tym procedury.

ZAŁĄCZNIK

PRZYKŁAD PRZYPISANIA ODPOWIEDZIALNOŚCI I UPRAWNIEŃ

Procedura procesu realizacji inwestycji Urzędu Miasta w Dzierżoniowie

(fragment)Odpowiedzialność i uprawnienia

Operacja Odpowiedzialni, uprawnieni

1. Uchwalenie planu budżetowego. Rada Miejska

2. Wybór pracownika prowadzącego inwestycję. 3. Ustalenie harmonogramu rzeczowo-finansowego reali-

zacji inwestycji. 4. Wybór trybu zamówienia. 5. Złożenie wniosku o powołanie komisji przetargowej. 6. Ogłoszenie o wyborze oferenta. 7. Zwrot wadium. 8. Nadzór nad realizowanymi zadaniami inwestycyjnymi. 9. Odbiór częściowy robót budowlanych.10. Odbiór prac projektowych.11. Złożenie wniosków o powołanie komisji odbiorowej

i komisji ds. przeglądów gwarancyjnych.12. Zwolnienie bądź rozliczenie należytego wykonania

przedmiotu umowy.13. Sprawozdawczość.

Kierownik Wydziału Inwestycji

Rozdział 7 149

Operacja Odpowiedzialni, uprawnieni

14. Przygotowanie specyfikacji istotnych warunków zamó-wienia.

15. Przygotowanie i ogłoszenie zamówienia publicznego lub zaproszenia do składania ofert.

16. Kontrola wniesienia zabezpieczenia należytego wyko-nania przedmiotu umowy.

17. Przygotowanie wniosku o zwolnienie wadium.18. Zawiadomienie właściwych instytucji o rozpoczęciu ro-

bót budowlanych.19. Koordynacja realizacji zadania inwestycyjnego.20. Odbiór i rozliczenie finansowe zadania.21. Zawiadomienie właściwych instytucji o zakończeniu

robót budowlanych.

Pracownik prowadzący inwestycję

22. Przygotowanie wniosku w sprawie naliczania kar umow-nych.

23. Przekazanie obiektu budowlanego do użytkowania (do-kument OT, PT).

24. Przygotowanie wniosku w sprawie zwolnienia bądź rozliczenia należytego wykonania przedmiotu umowy.

25. Archiwizacja dokumentów.

26. Otwarcie ofert. Komisja Przetargowa

27. Ocena ofert.28. Propozycja oferty najkorzystniejszej.29. Uczestnictwo w procedurze protestów i odwołań.

30. Zatwierdzenie projektu ogłoszenia o zamówieniu pu-blicznym.

31. Zgoda na wprowadzenie aneksu do umowy.32. Powołanie komisji przetargowej.33. Powołanie komisji odbiorowej dla robót budowlanych.34. Powołanie komisji do przeglądów gwarancyjnych.35. Zatwierdzenie wysokości kar umownych.36. Zatwierdzenie propozycji wyboru oferty.

Burmistrz

37. Przyjmowanie ofert. Sekretariat

38. Podpisanie umowy.39. Podpisanie aneksu do umowy.

Burmistrz lub osoba przez niego upoważniona

40. Odbiór końcowy.41. Przegląd gwarancyjny

Komisja odbiorowa

150 Rozdział 7

8 ROZDZIAŁ

Natasza de Szentimray, Bartłomiej Kustoń

Polityka rekrutacyjna

Aby mniej było łokci i pleców, a więcej serca i rozumu.Gadające głowy, film dok. K. Kieślowskiego (1980)

WPROWADZENIE Zarządzanie urzędem polega na wykorzystaniu wszystkich zasobów,

którymi się dysponuje, do osiągnięcia przyjętych celów. Tym co wyróżnia właściwie zarządzaną jednostkę administracji, są kompetentni pracownicy z ich zdolnościami, wiedzą, umiejętnościami praktycznymi oraz motywa-cją do pracy. Pozyskiwanie odpowiednich ludzi oraz tworzenie warunków skłaniających ich do aktywnego uczestnictwa w życiu urzędu jest obecnie jednym z nadrzędnych zadań w dziedzinie zarządzania, którą współcześ-nie określa się jako zarządzanie zasobami ludzkimi (ZZL) i wdraża się co-raz powszechniej w administracji publicznej.

Efektywny system zarządzania zespołami ludzkimi obejmuje szeroką gamę zagadnień dzielonych najczęściej na cztery dziedziny:

• proces rekrutacji i selekcji kadr,• system ocen okresowych,• system motywacyjny,• system doskonalenia kompetencji i rozwoju.

Oczywiście stopień skomplikowania poszczególnych elementów w du-żej mierze zależy od wielkości urzędu. Prezentując zagadnienia w tym rozdziale, staraliśmy się dokonać przeglądu całości zagadnienia re-krutacji z punktu widzenia zapewnienia przejrzystości i dobrej jakości procesu. Pokazujemy, jak stosować elementy rekrutacyjne w urzędach administracji publicznej w celu uniknięcia konfliktu interesów, elimi-nowania nepotyzmu i zapewnienia optymalnych rezultatów procesu rekrutacji.

152 Rozdział 8

Znając już kontekst i cel, do którego zmierzamy, warto postawić kilka zasadniczych pytań:

• Czy zatrudnianie bądź premiowanie krewnych i znajomych na stano-wiskach urzędniczych jest właściwą ścieżką postępowania w dobrze zarządzanym urzędzie?

• Co to jest nepotyzm i czy jest zjawiskiem pomocnym w dobrym za-rządzaniu?

• Jaki istnieje związek między konfliktem interesów, opisywanym w od-rębnym rozdziale tego podręcznika a nepotyzmem?

• Czy można efektywnie realizować działania urzędu, uwzględniając pojawiające się relacje z rodziną i bliskimi?

Część z nich wydaje się retoryczna w teorii, jednak praktyka urzędów pokazuje inaczej.

Niewiele osób zaprzeczy tezie, że dobrze jest mieć znajomości, jeszcze lepiej – członka rodziny osadzonego na wyso-kim stanowisku w miejscu dla nas ważnym: na uczelni, w urzędzie, jakiejś instytucji – bo ten na pewno nie odmówi „pomocy”. Wtedy oczy-wiście jest ona czymś naturalnym, nieszkodli-wym i w ogóle się o niej nie mówi, bo i po co?

I tak przemilcza się to drobne wstawiennictwo i idzie się dalej swoją drogą, drogą postępującej już bez przeszkód „kariery”. Tak toczy się walka o suk-ces personalny.

Tymczasem podstawowym celem zarządzania zasobami ludzkimi jest zapewnienie w urzędzie wymaganej liczby pracowników o odpowiednich kwalifikacjach, w odpowiednim miejscu i czasie. W procesie doboru pra-cowników wykorzystuje się wiele metod rekrutacji i doboru; każda z nich

Urząd, który stosuje wszystkie techniki ZZL, można najkrócej opisać następująco:

Istnieje całościowa, w pełni sformalizowana oraz znana wszystkim pracownikom polityka kadrowa. Obowiązują i są stosowane procedury rekrutacji personelu na każdym etapie tego procesu. Stosuje się sys-tem ocen pracowniczych, którego rezultaty są podstawą do awansowa-nia i przeszeregowania oraz do sporządzania planów szkoleniowych. Przygotowuje się roczne plany zatrudnienia. Wszystkie stanowiska pra-cy zostały dokładnie opisane. Awansowanie, przeszeregowanie oraz nagradzanie pracowników odbywa się zgodnie z obowiązującymi za-sadami. Wszystkie elementy polityki kadrowej są oceniane okresowo, a wyniki oceny służą doskonaleniu tych elementów.

Nepotyzm (łac. nepos – wnuk, bratanek) – faworyzowanie

członków rodziny przy obsadzaniu stanowisk

i przydzielaniu godności.

obciążona jest ryzykiem popełnienia błędów oraz poniesienia związanych z tym kosztów. Dlatego też pozyskiwanie pracowników nie powinno od-bywać się metodą prób i błędów, a już na pewno nie powinno być oparte na nepotycznym systemie zatrudniania rodziny i znajomych, lecz stanowić spójny system działań, ukierunkowanych na osiągnięcie głównego celu.

Urząd, chcący zapewnić jasny, przejrzysty i skuteczny proces dobo-ru kadr, powinien stosować pewne, konkretne, szczegółowo określone i wdrożone procedury naboru (jedną z takich procedur opiszemy do-kładnie w dalszej części rozdziału). Każda taka procedura, przewidująca możliwe sytuacje, będzie funkcjonować w kulturze organizacji danego urzędu. Co to jest kultura organizacji i jaki może mieć wpływ na procesy naboru?

„Kultura organizacji gospodarczej tworzy system typowych dla niej wartości, norm i symboli, rozwijający się przez długi czas, a jego wy-nikiem jest uformowanie się wzorców postępowania dla danej grupy społecznej oraz określonej hierarchii wartości. Składa się on z elemen-tów koncepcyjnych tworzących intelektualne podstawy norm i wzorców postępowania i percepcyjnych, tj. symboli i wzorów antropologiczno--socjologicznych, takich jak: wytwory sztuki, język, anegdoty, legendy, zwyczaje, rytuały, ceremonie”1.

Jak widać przedstawiona definicja mocno wiąże kulturę organizacjiz pojęciami etyki, które są kluczowe dla całości niniejszego podręcznika.

Czym więc jest kultura organizacji?

1. czynnikiem odróżniającym daną organizację od innych z uwagi na to, że kultura stanowi system norm, przekonań i wartości, zbudowa-ny na tradycji i podzielany przez uczestników organizacji,

2. ważnym punktem odniesienia w procesie formułowania celów oraz strategii,

3. wzorcem oceny, selekcji i interpretacji programów działania, czynni-kiem kształtującym zachowanie i działania ludzi w organizacji,

4. elementem integrującym, prowadzącym do ujednolicenia działań poszczególnych uczestników organizacji,

5. odzwierciedleniem związków organizacji z otoczeniem: jej uczestnicy wnoszą własne wzorce i normy działania, a zastane wzorce kulturowe modyfikują ich dotychczasowe systemy wartości, oddziałując na kul-turę otoczenia,

6. mechanizmem, uzmysławiającym nowym członkom organizacji, jak należy działać w danej kulturze organizacji.

Rozdział 8 153

1 B. Nogalski, Kultura organizacyjna – duch organizacji. Bydgoszcz 1998.

Zdecydowana większość czynników wpływających na kulturę organizacji wiąże się z istniejącymi zasobami ludzkimi. Elementem łączącym te dwie

sfery zarządzania jest sposób zarządzania, który mogliby-śmy nazwać zarządzaniem przez cele. Ważna jest tu od-powiedź na pytanie, kto jest klientem urzędu – decydenci odpowiedzialni za zatrudnianie rodziny i znajomych ra-zem z powiązanymi z nimi osobami czy ogół społeczeń-stwa? Tym razem jest to na pewno pytanie retoryczne.

DOTYCHCZASOWE DOŚWIADCZENIA

To, że jakość aparatu administracyjnego naszego państwa jest zła, sta-nowi wiedzę tyleż powszechną, co opartą głównie na przekonaniu, które kształtuje się w codziennych kontaktach obywatela z urzędnikiem. Alarmu-jące są wyniki sondaży opinii publicznej, wielość ujawnianych afer, publika-cje krytykujące zmurszałe struktury. Coraz wyraźniej świadczy to o tym, że zbliżamy się niebezpiecznie do granicy, poza którą nie widać już dróg dla prawidłowego funkcjonowania i rozwoju demokratycznego państwa oraz dla praworządności systemu, nie mówiąc już o tak nieodzownym elemencie systemu demokratycznego, jakim jest społeczeństwo obywatelskie.

Jak wykazują badania statystyczne2, administrację w Polsce śmiało można by nazwać familijną, bo niemal na każdym jej szczeblu zatrud-niani są członkowie rodzin. Aż 91% badanych uważa, że wysocy urzęd-nicy i politycy obsadzają stanowiska w urzędach oraz w spółkach skarbu państwa i spółkach komunalnych krewnymi i znajomymi. Według tych samych badań tylko 7% ankietowanych deklarowało wiarę w uczciwość wyższych urzędników państwowych. Aż 50% badanych jest przekonanych, że nepotyzm to zjawisko (nomen omen) nagminne. Ponad 30% polskich urzędników nie uważa nepotyzmu za zło. Badani powołują się przy tym na prywatne firmy, gdzie często pracują krewni właściciela.

154 Rozdział 8

2 Korupcja, nepotyzm, nieuczciwy lobbing. Warszawa: CBOS, styczeń 2004. 3 Fragment artykułu: V. Krasnowska, T. Krzyżak, Rzeczpospolita familijna, Wprost, 22

sierpnia 2004.

Podstawowymi zało-żeniami zarządzania przez cele są: orien-

tacja na oczekiwania klienta i orienta-

cja na procesy.

Porównanie takie nie jest jednak właściwe, ponieważ: 1. urzędy nie są prywatną własnością, 2. administracja publiczna służy do obsługi społeczeństwa, a nie do

dbania o interesy krewnych, 3. pokrewieństwo nie sprzyja obiektywnej ocenie pracownika i 4. nepotyzm często łamie obowiązującą w urzędach zasadę zatrud-

niania najlepszego kandydata3.

Równość dostępu do służby publicznej przejawia się w możności ubie-gania się o miejsce pracy według jednakowych dla wszystkich reguł, to jest bez wyróżniania jakichkolwiek grup osób. Nie polega natomiast na gwarantowaniu obywate-lom zatrudnienia w służbie publicznej.

Aktualny stan prawny w zakresie rekrutacji regulują następujące akty:4

• Ustawa z 6 maja 2005 o zmianie ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 122 poz. 1020),

• Ustawa z 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001 nr 142 poz. 1591 z późniejszymi zmianami),

• Ustawa z 26 czerwca 1974 – kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. 1998 nr 21 poz. 94 z późn. zmianami), która weszła w życie 7 sierp-nia 2005.

• rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 28 maja 1996 w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadze-nia akt osobowych pracownika (Dz. U. 1996 nr 62 poz. 286 z później-szymi zmianami).

Pierwsza ustawa najszerzej definiuje zasady naboru kandydatów na wol-ne stanowiska urzędnicze, w tym kierownicze. Nabór obejmuje kandydatów spełniających wymagania formalne, którzy na podstawie umowy o pracę lub mianowania mają być zatrudnieni na stanowiskach pracowników sa-morządowych, na wolnych stanowiskach urzędniczych i stanowiskach kie-rowniczych. Otwartemu i konkurencyjnemu naborowi muszą towarzyszyć określone dokumenty, które najlepiej ująć w kompleksowej procedurze i re-gulaminach naboru, tworząc do nich dobrze przygotowane załączniki. Tego jednak ustawodawca nie wymaga ani nie definiuje.

Ustawa nowelizacyjna szczegółowo określa przebieg procesu naboru, nie pozostawiając wielu możliwości odstępstw w zakresie samego procesu. Moż-na sądzić, że nadrzędnym celem ustawodawcy było stworzenie takich prze-pisów prawa, które eliminowałyby brak przejrzystości i wprowadzały kon-kretne, spójne dla całego środowiska służby publicznej (w tym przypadku samorządów) procedury naboru i oceny. Troska ustawodawcy o zapewnienie przejrzystego trybu doboru pracowników do służby publicznej rozciąga się także na administrację rządową, czego dowodem jest Ustawa z 17 czerwca 2005 o zmianie Ustawy o służbie cywilnej i niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 132 poz. 1110).

Rozdział 8 155

4 Więcej informacji o przepisach Czytelnik znajdzie w rozdziale 3 podręcznika.

Naborem kandydatów na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym powinny rządzić trzy zasady: równego dostępu do służby publicznej, otwartości i konkurencyjności.

Sumując postanowienia powyższych przepisów oraz stan doświadczeń w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi i w zakresie etyki, można określić podstawowe zasady, jakimi powinny kierować się osoby odpowiedzialne za realizację procesów naboru w administracji. Akty te pozostaną jednak tylko martwym prawem, jeżeli nie wdroży się ich skutecznie w poszczególnych urzędach – z przekonaniem o ich przydatności.

Instytucje, które zajmują się tą tematyką, realizując w sektorze admini-stracji programy szkoleniowe i doradcze, rozpoczęły więc działania w celu ograniczenia negatywnego zjawiska nepotyzmu.

Przykładem może być tutaj zakończona na początku 2006 roku I edy-cja programu „Przejrzysta Polska”5. Wśród proponowanych do wdrożenia w samorządach sześciu zasad dobrego zarządzania znalazła się zasada „fa-chowości”, która głosi, że zadania samorządu „realizują osoby kompetent-ne, potrafiące efektywnie wykorzystywać zasoby” oraz że „istnieją metody stałej poprawy świadczenia usług”. W ramach realizacji tej zasady zachęca-no urzędy do realizacji następujących działań:

• wprowadzenie procedury naboru na każdy wakat w urzędzie; proce-dura musi zawierać wymóg konkursów na stanowiska kierownicze (za-danie obligatoryjne),

• wprowadzenie systemu ciągłej poprawy funkcjonowania urzędu opartego na celach jakościowych, zakomunikowanych społeczności lokalnej,

• wprowadzenie systemu oceny pracy urzędników,• wprowadzenie systemu podnoszenia kwalifikacji pracowników obej-

mującego szkolenia i samokształcenie,• obowiązkowe szkolenie proceduralne po wyborach oraz tematyczne

szkolenia dla rady przynajmniej raz w roku.

Jak widać, założenia najszerszego do tej pory programu, związanego z przejrzystością w polskiej administracji samorządowej, były w tym za-kresie bardzo mocno oparte na tematyce dobrego zarządzania zasobami ludzkimi z podkreśleniem elementów przejrzystości naboru i eliminacji nepotyzmu. Zadania zrealizowało ponad 400 jednostek samorządu. Na-leży zwrócić uwagę na fakt, że zadanie obligatoryjne było de facto potwier-dzeniem już istniejących zapisów ustawowych, jednak proces jego realiza-cji został określony w omawianym programie dużo szerzej, niż wymagał ustawodawca. Celem wprowadzenia postulowanych procedur naboru w ramach tego programu było zagwarantowanie równego dostępu do sta-nowisk pracy i weryfikacja kandydatów na pracowników według kryterium fachowości.

156 Rozdział 8

5 Opis programu znajduje się we Wprowadzeniu do podręcznika. Więcej informacji na stronie www.przejrzystapolska.pl.

Podsumowując, warto jeszcze raz podkreślić, że rekrutację pracowników do urzędu często postrzega się jako główne źródło nepotyzmu i korupcji. Przyjęcie i stosowanie przejrzystych procedur rekrutacji jest więc istotnym elementem kształtowania obrazu przejrzystego, przyjaznego urzędu i wią-że się bezpośrednio z kulturą organizacji.

ROZWIĄZANIA O CHARAKTERZE MODELOWYM – NAJWAŻNIEJSZE ELEMENTY ZDROWEGO SYSTEMU W JEDNOSTCE SAMORZĄDU

Celem prowadzonej polityki rekrutacyjnej w administracji publicznej powinno być:

• zapewnienie powołania na każde stanowisko, na którym występuje wakat, możliwie najlepszego kandydata, a w przypadku braku takiego kandydata – identyfikacja tego problemu,

• zapewnienie równych szans wszystkim kandydatom,• zapewnienie zgodności przebiegu całego procesu rekrutacji z pra-

wem i zasadami etycznymi.

Ad. 1. Aby można było realizować politykę rekrutacyjną w sposób komplek-sowy, musi ona być powiązana z szerokimi działaniami zmierzającymi do stworzenia strategii działania w całym urzędzie, najlepiej opartej na wspo-mnianej już koncepcji zarządzania przez cele. Każdy urząd powinien dyspo-nować listą głównych celów, do których realizacji został powołany. Z takiego zestawienia rodzi się koncepcja strategii działania wraz z jej programami i projektami strategicznymi. Wśród nich znajdą się w naturalny sposób rów-nież te dotyczące polityki kadrowej. Posiadanie jasno określonych celów w zakresie polityki kadrowej, wprowadzających do kultury organizacji jasne i przejrzyste zasady, znane i akceptowane przez wszystkich zainteresowa-nych uczestników procesu, jest elementem kluczowym, od którego należy rozpocząć wdrażanie całego procesu.

Cele te mogą określać strategia urzędu, dokument polityki jakości i księ-ga jakości, będące elementami systemu zarządzania jakością na podstawie norm serii ISO 9001:2000. Element ten jest zbyt szerokim tematem, wykra-

Rozdział 8 157

Podstawowe, najważniejsze elementy, które muszą się znajdować w efe-ktywnym systemie rekrutacji to:

1. określona polityka celów i zasad rekrutacji,2. spójny system dokładnych opisów stanowisk pracy wraz z jasnym

schematem organizacyjnym,3. istnienie i stosowanie zatwierdzonych, zgodnych z prawem i zna-

nych procedur rekrutacji personelu.

czającym poza tematykę niniejszego rozdziału. Należy jednak zwrócić uwa-gę, że nawiązujemy tu ponownie do całej polityki kadrowej, czyli wszystkich elementów ZZL, nie tylko do rekrutacji. Dla opracowania takiej strategii lub polityki konieczne jest przeprowadzenie całego procesu planowania strate-gicznego w ramach urzędu6.

Ad. 2. Rekrutacja ludzi na określone stanowiska w urzędzie to proces długotrwały i często bardzo kosztowny. Dlatego podjęcie błędnej decyzji o zatrudnieniu naraża nas na wymierne straty, nie tylko finansowe. Można

mówić tu także o stratach bezpośrednio niewymiernych finansowo, takich jak czas poświęcony na przygotowa-nie i przeprowadzenie procesu naboru.

Do realizacji celów polityki kadrowej, opartych na za-sadach równego dostępu do służby publicznej, otwarto-ści i konkurencyjności konieczne jest wdrożenie w urzę-dzie podstawowych narzędzi. Należy do nich przede wszystkim karta opisu stanowiska pracy.

Decyzja o przyjęciu ludzi na nowe lub nieobsadzone stanowiska powoduje konieczność określenia cech tych stanowisk, a także sformułowania wymagań, jakie stawiają one kandydatowi.

Czynniki i zasady, o których należy pamiętać przy konstruowaniu karty opisu stanowiska pracy, są następujące:

• odpowiednia szczegółowość – określenie zadań, uniemożliwiające du-blowanie działań i przemieszczanie się celów, a umożliwiające kon-trolę obciążenia stanowiska i określenie kryteriów wykonania pracy,– pamiętamy o przydzielaniu takich zadań, które na danym stanowi-

sku (szczeblu struktury organizacyjnej) najłatwiej wykonać,– wszelkie zadania przypisane do danego stanowiska należy wypro-

wadzać z zadań nadrzędnych, obciążających jednostkę wyższego szczebla, np. wydział (w małych urzędach gmin pracownicy, ze względu na małą ich liczbę, wykonują wiele zadań z różnych dzie-dzin, dlatego struktura organizacyjna musi tu być szczególnie do-brze przemyślana, by nie powstawały luki kompetencyjne czy kon-flikty między pracownikami),

– zadania przydzielone stanowisku pod nazwą „inne zlecone przez kierownika” powinny spełniać warunek określony powyżej, np. pra-cownik zatrudniony w księgowości nie powinien nagle otrzymać po-lecenia z kategorii „innych” w zakresie przygotowania studium wy-konalności inwestycji,

– na danym stanowisku pracy powinno się grupować jednorodną problematykę,

158 Rozdział 8

6 Przykład przeprowadzenia takiego procesu można znaleźć w rozdziale 11 podręcznika.

Przeprowadzenie analizy stanowiska

pracy służy rejestracji zadań, obowiązków,

odpowiedzialności oraz wymagań

kwalifikacyjno- -osobowościowych.

– opisy stanowisk nie powinny się dublować w zakresie przydzielonych zadań i odwrotnie – należy unikać luk w organizacji zadań, nieprze-pustowości stanowisk (np. oczekiwanie pracownika na wcześniejsze wykonanie zadania przez innego urzędnika, dla którego to zadanie nie zostało precyzyjnie określone),

– należy zapewnić znajomość problematyki każdego stanowiska pra-cy; co najmniej 2 pracowników musi być zdolnych do czasowego zastępstwa,

• określenie mierników, tj. zapewnienie w każdym wypadku kryteriów oceny stopnia wykonania zadań na danym stanowisku. Ta i poprzednia zasada są kluczowe dla prowadzenia zarówno naboru, jak i oceny pra-cowników,

• określenie wagi powierzanych na danym stanowisku zadań,• określenie celów i zadań na danym stanowisku – powinny one być

równomiernie (klarownie) opisane,• określenie rzeczywiście wymaganych na tym stanowisku kwalifikacji

i wykształcenia (obecnie często zdarzają się pracownicy z wyższym wy-kształceniem i znajomością języków, którzy, ze względu na sytuację na rynku pracy, roznoszą korespondencję w urzędzie; wiadomo, że przy nadarzającej się okazji odejdą z pracy),

• określenie systemu obowiązkowego, permanentnego doszkalania w opisywanym zakresie zadań.

W trakcie przygotowywania procesu naboru skonstruowana poprawnie i zgodnie z rzeczywistą sytuacją karta opisu stanowiska pracy pozwala na bardzo precyzyjne określenie wymogów i oczekiwań dla poszczególnych stanowisk, a tym samym umożliwia precyzyjne sformułowanie oczekiwań wobec kandydatów na ogłoszony wakat. Można wtedy skonstruować takie narzędzia dla danego naboru, które w jasny i przejrzysty sposób pozwolą na wyłonienie najlepszego spośród kandydatów.

Rozdział 8 159

Każdy z opisów powinien w efekcie zawierać następujące informacje:• nazwę stanowiska pracy,• umiejscowienie w strukturze organizacji (najlepiej w formie dia-

gramu organizacyjnego),• kluczowe cele stanowiska, • nazwę komórki organizacyjnej,• kategorię zaszeregowania,• podległość bezpośrednią (nadrzędną i podrzędną), • wymagane wykształcenie, ukończone kursy oraz szkolenia specjali-

styczne,• wymaganą wiedzę specjalistyczną,

Opisy stanowisk pracy przygotowuje najczęściej kadra kierownicza urzędu – dla podległych im stanowisk, bądź też robią to działy kadr i po-tem konsultują opis bezpośrednio z kierownikami.

Proces ten może (i jak się wydaje – powinien, ze względu na bardzo istotną rolę kart w całości omawianego tematu) prowadzić specjalnie po-wołany zespół roboczy, składający się z kierownictwa urzędu i przedstawi-cieli niższego szczebla z poszczególnych komórek organizacyjnych.

Jak już wspomniano, karta jest podstawowym elementem systemu rekru-tacji. Im lepiej będzie opracowana, tym sprawniejsze i skuteczniejsze będą nabory, mniej będzie niespodzianek i błędnych decyzji rekrutacyjnych.

Ad. 3. Procedurę naboru należy skonstruować tak, aby miała ona zastoso-wanie we wszystkich możliwych sytuacjach, wynikających z procesu naboru. Jednym słowem, tworząc ją, trzeba nadać jej cechy elastyczności, a jedno-cześnie zapewnić w całym procesie wszystkie konieczne elementy przej-rzystości. Przykładową procedurę prezentujemy w dalszej części rozdziału. Tymczasem zajmiemy się przygotowaniem samej procedury.

Istnienie i stosowanie zatwierdzonych i znanych procedur jest kluczowym elementem powodzenia realizacji zadań rekrutacji. W ramach programu „Przejrzysta Polska” opracowano procedurę wdrożenia systemu naboru7, w której w sposób klarowny ukazano etapy przygotowania i wdrożenia pro-cedur rekrutacyjnych.

1. Pierwszą czynnością jest powołanie zespołu roboczego ds. opraco-wania/optymalizacji procedur rekrutacji na stanowiska kierownicze i merytoryczne oraz na pozostałe stanowiska w urzędzie. Należy podać do publicznej wiadomości fakt powstania zespołu, przygotowującego procedurę rekrutacji.

160 Rozdział 8

7 Procedurę przygotował zespół ekspertów programu. Więcej informacji na stronie: www.przejrzystapolska.pl.

• wymagane umiejętności i zdolności,• dotychczasowe doświadczenia,• pożądane cechy osobowości i charakteru (np. w przypadku straż-

ników miejskich i gminnych, pracowników działu promocji itd.),• zastępstwa (kogo pracownik zastępuje i przez kogo jest zastępowa-ny), • zadania i odpowiedzialności, związane z tym stanowiskiem (finan-

sowe, prawne, administracyjne biurowe, bhp i inne), uszeregowane według ich ważności (podanie wag),

• granice uprawnień,• wskaźniki efektywności pracy,

2. Zespół ten dokonuje najpierw przeglądu procedur rekrutacji na stanowiska kierownicze lub/i stosowanych praktyk (nieopisanych), funkcjonujących w urzędzie, pod kątem ich przydatności i przejrzy-stości, wydając jednocześnie rekomendacje, dotyczące dalszych prac. Rekomendacje powinny zawierać zalecenia optymalizacji posiada-nych procedur lub przystąpienia do tworzenia ich od podstaw.

3. Kolejnym etapem jest opracowanie oddzielnych procedur naboru na stanowiska kierownicze i pozostałe stanowiska urzędnicze. Pow-inny one zawierać następujące elementy: • cel i zakres procedury, • właściciela procedury odpowiedzialnego za jej aktualizację, • wykaz skrótów wraz z niezbędnymi wyjaśnieniami, • tryb zgłaszania wakatu, • obowiązek rozpatrzenia możliwości przeprowadzenia rekrutacji

wewnętrznej przed przystąpieniem do rekrutacji zewnętrznej, • obowiązek przygotowania przez wnioskującego opisu stanowiska

(na które jest wakat); opis powinien zawierać: – cel istnienia stanowiska, podstawowy zakres obowiązków, wyma-

gania względem kandydata (dotyczące wykształcenia, kwalifika-cji, cech osobowych, predyspozycji),

– koszty zatrudnienia pracownika, wykaz informacji (na podstawie opisu stanowiska), które należy zamieścić w ogłoszeniu, sposób ogłoszenia (termin, rodzaje mediów).

Najczęściej to bezpośredni przełożony sporządza wykaz wymo-gów stawianych kandydatom na stanowisko w zakresie kwalifikacji,wykształcenia, doświadczenia, umiejętności i cech charakteru. Taki wykaz zawiera zarówno wymogi podstawowe, jak i dodatkowe. Na-stępnie, korzystając z tego wykazu, opracowuje się kryteria wybo-ru kandydatów na dane stanowisko. Na podstawie tych kryteriów opracowuje się ogłoszenie o wakacie, podejmuje decyzje dotyczące ewentualnego umieszczenia danego kandydata na krótkiej liście wy-branych do rozmowy kandydatów i określa zakres testów/badań do przeprowadzenia w trakcie procesu rekrutacji.• skład komisji konkursowej (stanowiska), • metody rekrutacji (mogą być alternatywne), • liczbę osób wybieranych przez komisję konkursową wraz z kryte-

riami wyboru (sugeruje się, aby były to osoby, które otrzymały naj-więcej punktów; dla stanowisk niekierowniczych formuły naboru mogą być uproszczone),

• jeżeli ostateczny wybór należy np. do kierownika jednostki – obo-wiązek podania do publicznej wiadomości wyniku rekrutacji

Rozdział 8 161

elementy procedury naboru

(termin, rodzaje mediów), obowiązek wysłania podziękowań i in-formacji do osób, które nie zostały przyjęte.Procedura powinna również uwzględniać specyfikę naboru pracow-

ników do robót publicznych i wolontariuszy. W procedurze powinny znaleźć się informacje o metodach rekrutacji stosowanych względem poszczególnych stanowisk lub grup stanowisk. Należy zwrócić uwagę na to, że w niektórych przypadkach konieczne będzie przeprowadze-nie rozmowy kwalifikacyjnej, w innych zaś wystarczy analiza CV.

4. Informacja o wdrożeniu procedury rekrutacji na stanowiska w urzę-dzie również powinna być upubliczniona. W trakcie wdrażania pro-cedury należy śledzić na bieżąco, czy informacja o wakatach faktycz-nie dociera do każdego zainteresowanego mieszkańca.

Powyższy przykład z akcji „Przejrzysta Polska” nie wyczerpuje jeszcze za-gadnienia. Dla zapewnienia jednolitości postępowania urzędy tworzą zestawy regulaminów i formularzy określających szczegółowo takie elementy, jak:

• regulamin prowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej (komisja prowadzirozmowę z każdym kandydatem według tego samego schematu po-stępowania, każdy kandydat przechodzi wszystkie zaplanowane fazy rozmowy w odpowiednich porównywalnych odstępach czasu),

• arkusz oceny kandydata (w czasie rozmowy kwalifikacyjnej wszyscykandydaci mają mieć zapewnione takie same warunki),

• protokół z przeprowadzonego naboru kandydatów na stanowisko urzęd-nicze (jest to wymóg prawa sprzyjający zachowaniu zasad przejrzystości),

• oświadczenia członków komisji (członkowie komisji muszą pozosta-wać bezstronni, dlatego przed rozpoczęciem rozmów kwalifikacyj-nych, po zapoznaniu się z nazwiskami kandydatów, podpisują sto-sowne oświadczenia),

• testy dla kandydatów i zasady ich przeprowadzania (w regulaminie prowadzenia rozmowy kwalifikacyjnej),

• zestawy pytań rekrutacyjnych.

Poniżej prezentujemy przykładowe zasady opracowania i wskazówki do poszczególnych elementów systemu rekrutacji, zapewniające przejrzystość procesu naboru.

1. Bezstronność komisji. Przed ogłoszeniem wakatu członkowie komi-sji rekrutacyjnej biorą udział w zebraniu w celu zapoznania się z wy-mogami wobec kandydatów na odnośne stanowisko, a także w celu uzgodnienia kryteriów selekcji, zasad oceny i harmonogramu reali-zacji procesu rekrutacji.

Jeżeli po wpłynięciu wszystkich podań o pracę członek komisji re-krutacyjnej stwierdzi, że jest spokrewniony z jednym z kandydatów, że

162 Rozdział 8

jest z nim w innym związku lub że w jego przypadku występuje inny konflikt interesów, ma obowiązek wstrzymania się od dalszego udziałuw pracach komisji. W takim przypadku na jego miejsce zostaje powo-łana inna osoba. Za osoby spokrewnione z członkiem komisji rekruta-cyjnej uważa się jego wstępnych i zstępnych krewnych i powinowatych w linii prostej i bocznej do drugiego stopnia pokrewieństwa.

Członkowie komisji rekrutacyjnej powinni również wiedzieć, że mogą wystąpić sytuacje nieprzewidziane przepisami i procedurami, stanowiące jednak przypadki konfliktu interesów. W takich sytuacjachnależy również wstrzymać się od udziału w pracach komisji. Zasada ta ma zastosowanie zwłaszcza wtedy, gdy jeden z kandydatów na stanowi-sko jest bliskim przyjacielem lub dalszym krewnym członka komisji, ale nie mają zastosowania określone powyżej kategorie. Ponadto członek komisji rekrutacyjnej wstrzymuje się od dalszego udziału w pracach komisji, jeżeli uzna, że jego wcześniejsza wiedza / wcześniejsze stosun-ki z danym kandydatem na stanowisko mogłyby wywołać wrażenie, że faworyzuje / defaworyzuje tego kandydata.

2. Prowadzenie naboru według zasad równego dostępu do służby pu-blicznej, otwartości i konkurencyjności. Wszystkie osoby, które od-powiedziały na ogłoszenie o wakacie i zwróciły się o udostępnienie dodatkowych informacji dotyczących danego stanowiska, otrzymują takie same informacje od wyznaczonej do tego celu osoby. W szcze-gólności do takich informacji należą:

• formularz podania o pracę,• opis stanowiska,• wykaz wymogów stawianych kandydatom na to stanowisko,• zasady i warunki zatrudnienia,• kryteria umieszczenia na krótkiej liście kandydatów na to stanowisko,• informacje wskazujące miejsca, w których dostępny jest egzem-

plarz polityki rekrutacyjnej urzędu,• kwestionariusz do celów monitoringu,• informacje o sposobie powiadomienia odrzuconych kandydatów,• wszelkie inne informacje, które komisja rekrutacyjna uznała za istotne.

Informacje dla ubiegających się o pracę zawierają ostateczny ter-min złożenia podania o pracę oraz pouczenie, że rozpatrywane będą tylko podania złożone w terminie zgodnie z instrukcjami. Dlatego bardzo ważne jest rejestrowanie daty wpłynięcia każdego podania.

Rozdział 8 163

Bezstronność komisji rekrutacyjnej jest istotnym elementem związa-nym z głównymi ustalonymi w Polsce zasadami naboru na stanowiska urzędnicze – równością dostępu i konkurencyjnością kandydatów.

3. Harmonogram prac.

Ogłoszenie dotyczące wakatu powinno zawierać termin (datę i go-dzinę) złożenia podania o pracę. Informacja udostępniana osobom, które zwróciły się o formularz podania o pracę, powinna określać ter-miny sporządzenia krótkiej listy, rozmów kwalifikacyjnych i wszelkichewentualnych testów lub badań.

W miarę możliwości wszystkie rozmowy kwalifikacyjne powinno sięprzeprowadzać tego samego dnia. Jeśli nie jest to możliwe np. ze wzglę-du na dużą liczbę kandydatów, cały proces należy zakończyć w możli-wie najkrótszym terminie. Jednakże urząd stara się uwzględniać proś-by kandydatów, którzy nie mogą stawić się na rozmowę kwalifikacyjną,test lub badanie – jest to zachowanie zasady równego dostępu.

4. Sporządzanie krótkiej listy. Po upływie ostatecznego terminu skła-dania podań o pracę komisja rekrutacyjna powinna się zebrać w celu sporządzenia krótkiej listy kandydatów na stanowisko.

Komisja bada wszystkie podania o pracę pod kątem zgodności z podstawowymi kryteriami umieszczenia na krótkiej liście kandyda-tów. Kandydat spełniający podstawowe kryteria umieszczenia na tej liście jest zapraszany do udziału w następnym etapie rekrutacji. Na tym etapie nie wprowadza się żadnych nowych kryteriów. Jeśli jednak liczba kandydatów spełniających podstawowe kryteria jest zbyt duża, aby z każdym z nich przeprowadzić rozmowę kwalifikacyjną w rozsąd-nym terminie, komisja może zastosować kryteria dodatkowe.

Jeśli komisja rekrutacyjna uzna, że reakcja na pierwsze ogłoszenie jest niedostateczna lub że kryteria określone w ogłoszeniu nie umożli-wiają jej rozróżnienia kandydatów na tyle, aby dokonać wyboru odpo-wiedniego kandydata na dane stanowisko, może podjąć decyzję o po-nownym ogłoszeniu wakatu.

5. Rozmowy kwalifikacyjne. Komisja rekrutacyjna określa przebieg każdej rozmowy kwalifikacyjnej na podstawie wymogów stawianych

164 Rozdział 8

Decyzje podejmowane przez komisję rekrutacyjną w sprawie ewentualnego umieszczenia poszczególnych kandydatów na krót-kiej liście powinny być szczegółowo dokumentowane, a kandy-datów umieszczonych na krótkiej liście należy zawiadomić na pi-śmie o terminie rozmowy kwalifikacyjnej.

Wszystkie czynności i zadania związane z procesem rekrutacji po-winno się realizować możliwie szybko i sprawnie; kreuje to pozytyw-ny wizerunek urzędu, jednocześnie ogranicza możliwości zachowań nieetycznych – prób nacisku na komisję rekrutacyjną.

kandydatom i kryteriów wyboru odpowiedniego kandydata na dane stanowisko.

Komisja uzgadnia zestaw podstawowych pytań, mających na celu sprawdzenie wiedzy i umiejętności poszczególnych kandydatów w od-niesieniu do kryteriów wyboru odpowiedniego kandydata. W razie potrzeby bezpośredni przełożony opracowuje przykładowe lub pro-ponowane odpowiedzi (aby jeżeli pytania są np. bardzo specjalistycz-ne, inni członkowie komisji sami mogli ocenić trafność odpowiedzi).

Rozmowa kwalifikacyjna powinna trwać z każdym kandydatemtyle samo. Każdemu kandydatowi zadaje się te same podstawowe py-tania i w tej samej kolejności. Komisja rekrutacyjna może również zadać kandydatowi pytania dodatkowe w celu uzyskania wyjaśnień lub szerszego omówienia udzielonej odpowiedzi.

Przed końcem rozmowy kwalifikacyjnej każdy kandydat powinienmieć możliwość podniesienia wszelkich dodatkowych, istotnych kwe-stii, które nie zostały poruszone w trakcie udzielania odpowiedzi, a także zwrócenia się o udzielenie mu dodatkowych informacji.

Jak konstruować pytania rekrutacyjne? Przede wszystkim należy zadawać pytania otwarte, czyli takie, które zaczynają się od słów: kiedy, gdzie, jak, ile lub są tak skonstruowane, że dają kandydatowi możliwość udzielenia pełnej wypowiedzi. Najprościej rzecz ujmu-jąc, pytania otwarte to takie, na które nie można odpowiedzieć tak lub nie, lecz należy chociaż w małym stopniu zająć konkretne stano-wisko lub przynajmniej w jakimś stopniu rozwinąć wypowiedź.

Czasami znajdziemy się w sytuacji, w której niezbędne będzie zadanie pytań pogłębionych czy sondujących. Tę technikę stosuje się często w odniesieniu do ujawnionych przez kandydata ważnych z punktu widzenia rekrutacji obszarów lub w sytuacjach niejasnych, gdy odnosimy wrażenie, że nie poznaliśmy całej prawdy lub mamy pewne wątpliwości co do wcześniejszych wypowiedzi osoby rekru-towanej. Przy technikach pytań pogłębionych i sondujących nale-ży zwrócić szczególną uwagę na to, czy pytania te nie są agresywne w stosunku do kandydata.

Przykładowe rodzaje pytań rekrutacyjnych:• Pytania hipotetyczne, np.:

Co by pan/i zrobił/a, gdyby…..? Jeśli miał(a)by pan/i do wyboru którąś z opcji…, to którą by pan/i wybrał/a i dlaczego?

• Pytania dotyczące motywacji, np.: Co panią/pana motywuje do pracy oprócz środków finansowych?(uznanie przełożonych, pochwały, wysoki stopień odpowiedzialności,

Rozdział 8 165

miła atmosfera w miejscu pracy, autonomia w miejscu pracy, bezpie-czeństwo zatrudnienia, taktowne dyscyplinowanie – konstruktywna informacja zwrotna, sprawna komunikacja wewnętrzna – szczegól-nie na poziomie szef–podwładny itd.);

• Pytania dotyczące zachowań, np.:Jak zachował(a)by się pan/i w …… sytuacji……..?

• Pytania dotyczące wiedzy.• Pytania dotyczące umiejscowienia kontroli.

Jest to bardzo ważny typ pytań. Głównym celem tych pytań jest zbadanie, czy kandydat w przyszłości będzie czuł się bezpośrednio odpowiedzialny za powierzone mu zadania, i w dalszej perspektywie, czy jeżeli zdarzy mu się popełnić błąd, to weźmie za to odpowiedzial-ność, czy też czynników winnych zaistniałej sytuacji będzie poszukiwać poza swoją osobą. Najprostszym przykładem jest pytanie dotyczące np. kilku porażek doświadczonych w życiu – niekoniecznie zawodo-wym. Kiedy uzyskamy odpowiedź, należy zapytać tę osobę o przyczy-ny. W rezultacie kandydat sam określi umiejscowienie swojej kontroli. Jeśli będzie mówić o czynnikach zewnętrznych jako głównych przy-czynach poniesionych porażek, sytuacja stanie się jasna – będziemy mieli do czynienia z kandydatem o „zewnętrznym” umiejscowieniu kontroli.

6. Testy dla kandydatów. Ich przemyślane i umiejętne zastosowanie w procesie selekcji kandydatów do pracy ma wiele zalet dla obu za-interesowanych stron. Główne z nich to ekonomiczność i – bardzo ważny aspekt przejrzystości całego procesu – obiektywizm oceny, w odróżnieniu od możliwych subiektywnych ocen, dokonywanych przez członków komisji rekrutacyjnej w trakcie rozmowy kwalifika-cyjnej. W procesie naboru, w zależności od specyfiki stanowiska, naktóre odbywa się selekcja kandydatów, używa się wielu rodzajów testów. Część z nich bada obszary kwalifikacyjne, takie jak wiedzaogólna i specjalistyczna z danego zakresu, umiejętności obsługi programów (w tym specjalistycznych, wykorzystywanych na danym stanowisku), obsługi urządzeń występujących na danym stanowi-sku, stopień znajomości języków obcych itp.

Jeśli chodzi o testy psychometryczne (potocznie zwane psycho-logicznymi), pozwalają one na zbadanie takich obszarów, jak inte-ligencja, specyficzne zdolności, osobowość i temperament. Najbar-dziej znanym przykładem testu jest badanie poziomu inteligencji ogólnej (potocznie określanej IQ), jednak w rekrutacji znacznie bardziej przydatne są testy badające specyficzne zdolności. W tegotypu testach badany wykonuje zlecone zadania, dzięki którym ba-

166 Rozdział 8

damy zdolności werbalne, zdolności matematyczne, rozwiązywanie problemów, myślenie indukcyjne (zdolność dostrzegania związków między pojęciami i koncepcjami), myślenie dedukcyjne, zdolności przestrzenne, zdolność uczenia się.

Istnieją również testy badające wymiary osobowości lub tempera-mentu (np. aktywność, sumienność, zorganizowanie, towarzyskość, od-porność na stres); najczęściej mają one formę kwestionariusza i składają się z pytań lub twierdzeń, na które badany odpowiada na zadanej skali w taki sposób, by jak najtrafniej określić swoje zachowanie w danej sytu-acji. Testy te zazwyczaj interpretuje się za pomocą danych, dzięki któ-rym możemy porównywać wyniki badanej osoby z tabelami norm.

Komisja rekrutacyjna może również poprosić kandydatów w trak-cie procesu o wykonanie praktycznych zadań, które są istotne z punk-tu widzenia zadań i obowiązków na odnośnym stanowisku. Mówimy wtedy o testach sprawdzających konkretne umiejętności kandydata, wymagane na danym stanowisku, np.: bezwzrokowe komputeropisa-nie o określonej liczbie znaków na minutę, sporządzanie zleconych zadań w poszczególnych wymaganych programach komputerowych (pakiet MS Office lub inne specjalistyczne), testy językowe lub inne.

7. Monitorowanie przestrzegania zasady równości szans. Urząd powi-nien monitorować proces rekrutacji pod kątem przestrzegania zasady równości odnośnie do takich kryteriów, jak np. płeć, stan cywilny, nie-pełnosprawność, rasa i pochodzenie etniczne. W tym celu urząd zwra-ca się do każdego kandydata o wypełnienie kwestionariusza do celów monitoringu i dołączenie go do swojego formularza podania o pracę.

W celu zapewnienia równego traktowania w procesie rekrutacji kandydatów niepełnosprawnych, urząd powinien odpowiednio do-stosować zasady ubiegania się o pracę, przeprowadzania testów lub badań, a także prowadzenia rozmów kwalifikacyjnych, a w szczegól-ności zapewnić dostęp do informacji w odpowiednim formacie.

Urząd powinien również podjąć wszelkie kroki w celu udzielenia pomocy każdej osobie, która może mieć trudności z wypełnieniem formularza podania o pracę, pod warunkiem że zakres takiej po-mocy nie wskazywałby na niemożność spełnienia przez taką osobę

Rozdział 8 167

Z reguły wyżej wymienione testy przeprowadzają i analizują psy-chologowie lub osoby upoważnione do tego przez twórców testów. Ten sposób postępowania jest konieczny, ponieważ narzędzia te stosuje się wobec kandydatów będących w stresie, i w rękach osób niedoświadczonych lub nieostrożnych mogą wyrządzić poważne szkody psychiczne, a przy tym dać niepewne rezultaty.

wymogów stawianych kandydatom na odnośne stanowisko. Najczęś-ciej już w ogłoszeniu o naborze urząd zwraca się do wszystkich kan-dydatów będących osobami niepełnosprawnymi o określenie na jak najwcześniejszym etapie ubiegania się o pracę wszelkich potrzeb / / niezbędnych dostosowań, by można było podjąć odpowiednie kroki.

8. Decyzje dotyczące wyboru odpowiedniego kandydata. W trakcie każdej rozmowy kwalifikacyjnej każdy członek komisji sporządza no-tatki z odpowiedzi udzielanych przez kandydata na zadawane mu pytania oraz z innych udzielanych przez niego informacji.

Komisja może podjąć decyzję o sprawdzeniu (na przykład telefo-nicznym) referencji określonych przez wybranych kandydatów na eta-pie podejmowania ostatecznej decyzji. Notatki z tego procesu również powinny być archiwizowane.

Niezwłocznie po zakończeniu każdej rozmowy poszczególni człon-kowie komisji dokonują oceny kandydata pod kątem zgodności z kry-teriami wyboru. Do takiej oceny członkowie komisji rekrutacyjnej wy-korzystują informacje udzielane przez kandydatów, w tym odpowiedzi na zadawane pytania, oraz stosują wszelkie inne, dodatkowe metody przyjęte wcześniej w procesie. Mogą np. wykorzystać uzgodniony wcze-śniej system oceny i formularze oceny. W takim przypadku musi go za-stosować każdy członek komisji rekrutacyjnej do każdego kandydata.

Wybór odpowiedniego kandydata wynika z kolejności ocen przy-znanych poszczególnym kandydatom. Jesli poszczególni członkowie komisji przyznali danemu kandydatowi czy kilku kandydatom różne oceny, omawiają kandydatury i ostatecznie podejmują wspólną decy-zję. Każda ocena przyznana przez członka komisji jest ujmowana w ze-stawieniu zbiorczym i podpisywana przezeń. Ponadto przewodniczący komisji rekrutacyjnej rejestruje wszystkie decyzje dotyczące rekrutacji, w tym decyzje o umieszczaniu kandydatów na liście rezerwowej.

Przewodniczący komisji rekrutacyjnej sporządza dokument zawierający uzasadnienia poszczególnych decyzji, a następnie zwraca się do członków komisji o złożenie podpisów na protokole z jej obrad.

Komisja rekrutacyjna może podjąć decyzję o utworzeniu listy rezer-wowej kandydatów, na której kandydaci będą umieszczani w kolejności zgodnej z otrzymaną oceną. Jeśli wybrany pierwotnie kandydat nie przyjął złożonej mu oferty pracy, ofertę składa się pierwszemu kandydatowi z li-sty rezerwowej. Listę rezerwową można także wykorzystać do wypełnienia podobnych wakatów, które wystąpiły do sześciu miesięcy od zakończenia rekrutacji. W wyjątkowych okolicznościach ten termin może ulec prze-dłużeniu o kolejnych sześć miesięcy. Każdy kandydat jest informowany

168 Rozdział 8

o umieszczeniu na liście rezerwowej, o terminie ważności tej listy i o moż-liwości ubiegania się w trakcie tego okresu o pracę w urzędzie na innym stanowisku, na którym wystąpi wakat.

Wszystkie dokumenty związane z danym procesem rekrutacyjnym, w tym odręczne notatki członków komisji rekrutacyjnej, dział kadr prze-chowuje w bezpiecznym miejscu przez trzy lata. Stosuje się do nich przepi-sy o ochronie danych osobowych i dostępie do informacji publicznej.

Wyniki procesu rekrutacji są podawane na piśmie do wiadomości wszystkich kandydatów możliwie najwcześniej. Wybrany kandydat otrzy-muje ofertę zatrudnienia pod warunkiem przedstawienia odpowiednich referencji i wykazania się kwalifikacjami, branymi pod uwagę w trakcierekrutacji. Dowody takie powinny mieć formę świadectwa wystawionego przez odpowiednią instytucję, jeśli zaś nie są dostępne w takiej formie, urząd rozważy możliwość przyjęcia dokumentów innego rodzaju.

DOBRE PRAKTYKI Procedura naboru na wolne stanowiska urzędnicze w urzędzie gminy Limanowa

Procedura zapewnia obsadzenie określonych stanowisk urzędniczych w Urzędzie Gminy Limanowa przez zatrudnienie na nich pracowników o odpowiednich kwalifikacjach i predyspozycjach, zapewniających spraw-ność i efektywność realizacji zadań związanych z odnośnym stanowiskiem, tak aby z jednej strony zadania te odpowiadały możliwościom, aspiracjom i oczekiwaniom pracowników, z drugiej zaś, by cele Urzędu Gminy Limano-wa były realizowane prawidłowo.

Rozdział 1. Postanowienia ogólne§ 1. 1. Procedura określa szczegółowe zasady związane z naborem kandydatów na

pracowników w Urzędzie Gminy Limanowa na podstawie przejrzystego kry-terium fachowości gwarantującego równy, otwarty i konkurencyjny dostęp na wolne stanowiska urzędnicze z wyłączeniem stanowisk pomocniczych i obsługi.

2. Nabór na stanowiska pomocnicze i stanowiska obsługi odbywa się w trybie analizy złożonych ofert pracy.

3. Niniejsze procedury nie mają zastosowania do osób zatrudnianych w ra-mach prac interwencyjnych oraz stażystów.

4. Właścicielem procedury jest Urząd Gminy Limanowa.§ 2. Ilekroć w regulaminie jest mowa o:

1) urzędzie – należy przez to rozumieć Urząd Gminy Limanowa,2) wójcie – należy przez to rozumieć Wójta Gminy Limanowa, dokonującego

czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za Urząd jako pracodawcę,3) kierowniku wydziału – należy przez to rozumieć również pracownika za-

trudnionego na samodzielnym stanowisku pracy, 4) Biuletynie Informacji Publicznej – należy przez to rozumieć biuletyn, o któ-

rym mowa w Ustawie z 6 września 2001 o dostępie do informacji publicz-nej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.),

Rozdział 8 169

5) stanowiskach urzędniczych – należy przez to rozumieć stanowiska okre-ślone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2 sierpnia 2005 w sprawie za-sad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzę-dach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. nr 146 poz. 1223 ze zm.),

6) planowaniu zatrudnienia – należy przez to rozumieć przewidywanie od-powiedniej liczby i rodzaju pracowników o określonych zawodowo kwali-fikacyjnych cechach we właściwym czasie i miejscu, niezbędnych do reali-zacji założonych celów i zadań urzędu,

7) rekrutacji – należy przez to rozumieć wieloetapowy proces polegający na wyszukaniu, rozpoznaniu i przyciągnięciu kandydatów o właściwych kom-petencjach dla celów selekcji wystarczającej liczby kandydatów,

8) selekcji – należy przez to rozumieć proces zbierania informacji o kan-dydatach i wyboru spośród nich najbardziej odpowiedniego na wolne stanowisko,

9) zatrudnieniu – należy przez to rozumieć nawiązanie stosunku pracy z kandydatem na podstawie umowy o pracę,

10) stanowisku pracy – należy przez to rozumieć najmniejszy, niepodzielny system działania zawodowego w strukturze organizacyjnej wydziału lub urzędu,

11) opisie stanowiska – należy przez to rozumieć zbiór informacji o celu sta-nowiska i treści pracy wykonywanej na danym stanowisku oraz wymaga-niach stawianych osobom wykonującym tę pracę.

Rozdział 2. Planowanie zatrudnienia§ 3. 1. Nabór nowych pracowników powinien być zawsze określeniem przyszłych

potrzeb urzędu wynikających z prognozy jego funkcjonowania.2. Podstawowymi wyznacznikami planowania zatrudnienia w urzędzie są w szczególności:

1) planowane zmiany w strukturze organizacyjnej urzędu i związane z tym tworzenie nowych stanowisk pracy,

2) zmiana przepisów prawnych nakładająca na urząd nowe kompetencje i zadania,

3) oceny pracy zatrudnionych pracowników, stanowiące podstawowe źródło informacji o istniejących rezerwach w potencjale kadrowym urzędu,

4) planowane fluktuacje kadr.3. Kierownicy wydziałów zobowiązani są do stałego monitorowania po-

trzeb kadrowych w kierowanych przez siebie wydziałach i przewidywania wakatów.

§ 4. 1. W przypadku powstania konieczności zatrudnienia nowego pracownika na wolne stanowisko urzędnicze, kierownik wydziału składa co najmniej z dwumiesięcznym wyprzedzeniem wniosek do wójta, którego wzór stano-wi załącznik nr 1 do niniejszej procedury.

2. Wniosek kierownika wydziału, o którym mowa w ust. 1, powinien zawierać:1) krótkie uzasadnienie o przyczynie powstania wakatu,2) opis stanowiska pracy według wzoru będącego załącznikiem nr 2 do niniejszej procedury,3) zakres czynności na wolne stanowisko pracy według wzoru będącego

załącznikiem nr 3 do niniejszej procedury. § 5. Akceptacja projektu opisu stanowiska pracy przez sekretarza oraz pisemna

zgoda wójta na zatrudnienie pracownika powodują rozpoczęcie procedury naboru kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze.

170 Rozdział 8

Rozdział 3. Rekrutacja kandydatów § 6. 1. Otwarta i jawna rekrutacja ma na celu pozyskanie najlepszych kandyda-

tów na wolne stanowisko urzędnicze. 2. W celu zapewnienia kompetentnej kadry urzędniczej, w pierwszej kolejno-

ści stosuje się rekrutację wewnętrzną, a następnie zewnętrzną. § 7. 1. Procedurę naboru na wolne stanowiska urzędnicze przeprowadza Komisja

Kwalifikacyjna o stałym składzie, z zastrzeżeniem § 8 i § 9 ust. 1, powoły-wana przez wójta.

2. W skład Komisji Kwalifikacyjnej na stanowiska urzędnicze wchodzą:1) sekretarz gminy,2) kierownik wydziału wnioskujący o zatrudnienie,3) pracownik kadr, będący jednocześnie sekretarzem komisji.

§ 8. W skład Komisji Kwalifikacyjnej wójt może powołać dodatkowo inne osoby z odpowiednim przygotowaniem merytorycznym, mającym znaczenie dla właściwej oceny kandydatów.

§ 9. 1. Ze składu Komisji Kwalifikacyjnej wyklucza się osobę, która pozostaje w związ-ku małżeńskim, w stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa lub powinowactwa w linii bocznej do drugiego stopnia lub jest związana z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli z kandydatem.

2. Jeśli zajdą okoliczności, o których mowa w ust. 1, wójt dokonuje zmian w składzie Komisji Kwalifikacyjnej.

§ 10. Postępowanie kwalifikacyjne, zwane dalej postępowaniem, jest dwustopnio-we i obejmuje następujące etapy:1) Etap pierwszy składa się z:

a) ogłoszenia o naborze,b) składania dokumentów,c) wstępnej selekcji,d) ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej listy kandydatów spełniają-

cych wymagania formalne, określone w ogłoszeniu o naborze.2) Etap drugi składa się z:

a) testu kwalifikacyjnego,b) rozmowy kwalifikacyjnej,c) sporządzenia protokołu z przeprowadzonego naboru,d) podjęcia decyzji o zatrudnieniu i podpisaniu umowy,e) ogłoszenia wyników naboru w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na

tablicy informacyjnej w siedzibie urzędu,f) pisemnym powiadomieniu wszystkich uczestników o zakończeniu po-

stępowania kwalifikacyjnego.§ 11. 1. Ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym umieszcza się obligatoryj-

nie w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy informacyjnej w sie-dzibie urzędu.

2. Możliwe jest umieszczenie ogłoszenia, o którym mowa w ust. 1, dodatko-wo w innych miejscach, jak np. w prasie, czy Powiatowym Urzędzie Pracy w Limanowej.

3. Ogłoszenie o naborze na wolne stanowisko urzędnicze zawiera m.in.:1) nazwę i adres jednostki,2) określenie stanowiska urzędniczego,3) określenie wymagań związanych ze stanowiskiem urzędniczym zgodnie

z opisem danego stanowiska, ze wskazaniem, które z nich są niezbędne, a które dodatkowe,

4) wskazanie zakresu zadań wykonywanych na stanowisku urzędniczym,5) wskazanie wymaganych dokumentów,6) określenie terminu i miejsca składania dokumentów.

Rozdział 8 171

4. Ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym oraz o naborze kandyda-tów na to stanowisko umieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy informacyjnej w urzędzie. Wzór ogłoszenia stanowi załącznik nr 4 do niniejszej procedury.

5. Termin składania dokumentów, określony w ogłoszeniu o naborze, nie może być krótszy niż 14 dni od dnia opublikowania tego ogłoszenia w Biu-letynie Informacji Publicznej.

§ 12. 1. Na dokumenty, o których mowa w § 11 ust. 5, składają się:1) list motywacyjny,2) życiorys – curriculum vitae,3) kserokopie świadectw pracy,4) kserokopie dyplomów potwierdzających wykształcenie,5) kserokopie zaświadczeń o ukończonych kursach, szkoleniach,6) oryginał kwestionariusza osobowego.

2. Dokumenty, o których mowa w § 11 ust. 5, przyjmowane są tylko po umiesz-czeniu ogłoszenia o naborze na wolne stanowisko urzędnicze w terminie określonym w ogłoszeniu w zamkniętych kopertach, z dopiskiem „Nabór na stanowisko urzędnicze ………….. w Urzędzie Gminy Limanowa”. Do-kumenty te można składać w sekretariacie urzędu lub przesłać pocztą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres urzędu, w taki sposób aby do urzędu dotarły najpóźniej w ostatnim dniu terminu składania dokumen-tów, określonego w ogłoszeniu o naborze.

Rozdział 4. Selekcja kandydatów§ 13. 1. W pierwszym etapie postępowania Komisja Kwalifikacyjna zapoznaje się

z dokumentami złożonymi przez kandydatów, dokonując ich analizy i wy-kluczając te, które nie spełniają formalnych kryteriów określonych w ogło-szeniu.

2. Wynikiem analizy dokumentów jest wstępna selekcja, polegająca na określe-niu listy kandydatów spełniających wymagania formalne określone w ogło-szeniu o naborze. Kandydaci spełniający wymagania formalne zostają do-puszczeni do drugiego etapu postępowania.

§ 14. 1. Po upływie terminu złożenia dokumentów, określonego w ogłoszeniu o naborze i wstępnej selekcji, umieszcza się w Biuletynie Informacji Pu-blicznej listę kandydatów, spełniających wymagania formalne określone w ogłoszeniu o naborze, której wzór stanowi załącznik nr 5 do niniejszej procedury.

2. Lista, o której mowa w ust. 1, zawiera imiona i nazwiska kandydatów oraz ich miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego.

3. Lista kandydatów spełniających wymagania formalne będzie umieszczo-na w Biuletynie Informacji Publicznej do momentu ogłoszenia ostatecznych wyników naboru.

4. Informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią infor-macje publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi z wolnym stanowiskiem urzędniczym, określonymi w ogłoszeniu o naborze.

§ 15. 1. W drugim etapie postępowania kandydaci, o których mowa w § 14 ust. 2, poddani zostają testowi kwalifikacyjnemu i rozmowie kwalifikacyjnej.

2. Celem testu kwalifikacyjnego jest sprawdzenie wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania pracy na określonym stanowisku urzęd-niczym.

3. Celem rozmowy kwalifikacyjnej jest nawiązanie bezpośredniego kon-taktu z kandydatem i weryfikacja informacji zawartych w dokumentach,o których mowa w § 11 ust. 5.

172 Rozdział 8

4. Rozmowa kwalifikacyjna pozwoli również zbadać:1) predyspozycje i umiejętności kandydata, gwarantujące prawidłowe

wykonanie powierzonych obowiązków,2) posiadaną wiedzę na temat samorządu gminnego, w którym kandy-

dat ubiega się o stanowisko,3) obowiązki i zakres odpowiedzialności na stanowiskach zajmowanych

poprzednio przez kandydata,4) cele zawodowe kandydata.

5. Każdy członek Komisji Kwalifikacyjnej ocenia kandydata, przyznając mu punkty w skali od 1 do 10. Przy ocenie kandydata uwzględnia się stopień spełnienia wymagań formalnych, wyniki testu kwalifikacyjnego oraz roz-mowę kwalifikacyjną.

§ 16. Po przeprowadzeniu selekcji końcowej, Komisja Kwalifikacyjna wybiera kan-dydata, który uzyskał najwyższą liczbę punktów.

§ 17. 1. Z przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego sekretarz komisjisporządza protokół, który podpisują wszyscy członkowie Komisji Kwali-fikacyjnej.

2. Protokół zawiera w szczególności:1) określenie stanowiska urzędniczego, na które był prowadzony nabór,2) liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i adresy nie więcej niż 5 najlep-

szych kandydatów, uszeregowanych według spełnienia przez nich pozio-mu wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze,

3) informacje o zastosowanych metodach i technikach naboru,4) uzasadnienie danego wyboru.

3. Wzór protokołu stanowi załącznik nr 6 do niniejszej procedury.§ 18. 1. Kandydat wyłoniony w drodze naboru zobowiązany jest przed zawarciem

umowy o pracę przedłożyć zaświadczenie o niekaralności i zaświadczenie lekarskie potwierdzające brak przeciwwskazań do wykonywania pracy na danym stanowisku pracy.

2. Zaświadczenia, o których mowa w ust. 1, są dołączane do jego akt osobowych.

3. Informacje o kandydatach, którzy zgłosili się do naboru, stanowią informa-cję publiczną w zakresie objętym wymaganiami związanymi ze stanowiskiem urzędniczym, określonymi w ogłoszeniu o naborze.

§ 19. Decyzja o zatrudnieniu kandydata, który uzyskał najwyższą liczbę punktów, należy do wójta.

§ 20. Jeżeli żaden z kandydatów nie spełnił warunków zawartych w ogłoszeniu, wówczas procedura naboru zostaje zakończona, a wójt podejmuje decyzję o ogłoszeniu nowego naboru na wolne stanowisko urzędnicze w urzędzie.

§ 21. 1. Informację o wynikach naboru upowszechnia się w terminie 14 dni od dnia zatrudnienia wybranego kandydata lub zakończenia procedury na-boru, w przypadku gdy w jego wyniku nie doszło do zatrudnienia żadne-go kandydata.

2. Informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera:1) nazwę i adres jednostki,2) określenie stanowiska urzędniczego,3) imię i nazwisko wybranego kandydata oraz miejsce zamieszkania

w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego,4) uzasadnienie dokonanego wyboru kandydata lub uzasadnienie nieza-

trudnienia żadnego kandydata.3. Informację o wyniku naboru, której wzór stanowi załącznik nr 7 i 7a, upo-

wszechnia się w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy informacyjnej w urzędzie przez okres co najmniej 3 miesięcy.

Rozdział 8 173

Rozdział 5. Postanowienia końcowe§ 22. 1. Jeżeli stosunek pracy osoby wyłonionej w drodze postępowania kwalifika-

cyjnego ustał w ciągu trzech miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy, możliwe jest zatrudnienie kolejnej osoby spośród najlepszych kandyda-tów wymienionych w protokole naboru.

2. Przepisy § 21 stosuje się odpowiednio.§ 23. 1. Dokumenty złożone przez kandydata, który został zatrudniony w wyniku

naboru, dołącza się do jego akt osobowych.2. Dokumenty złożone przez kandydatów, którzy w procesie naboru zakwa-

lifikowali się do dalszego etapu i zostali umieszczeni w protokole, będą przechowywane, zgodnie z instrukcją kancelaryjną przez okres 2 lat, a następnie zostaną przekazane do archiwum zakładowego.

3. Pozostali kandydaci informowani są o miejscu i terminie, w którym mogą odebrać złożone dokumenty. W przypadku nieodebrania dokumentów w wyznaczonym terminie są one przechowywane w siedzibie urzędu do końca roku kalendarzowego, w którym odbyło się postępowanie kwalifi-kacyjne, a następnie niszczone.

Załączniki do cytowanej tu procedury można znaleźć na stronie: www.limanowa.pl.

DODATKOWE ŹRÓDŁO INFORMACJI

1. „Program szkolenia kadry kierowniczej i doradców w dziedzinie etyki” w ramach Projektu wzmacniania wdrażania strategii antykorupcyjnej PHARE 2003. Pro-jekt pilotażowy.

2. G. Fox, D. Taylor, Narzędzia do przeprowadzania rekrutacji i selekcji. Kraków: Oficy-na Ekonomiczna 2005.

3. „Rynek Pracy”. Administracja publiczna.4. Szturmują i porzucają urzędy, Gazeta Prawna 2006, nr 36.5. E. Mazurczyk-Jankowska, Dobra komunikacja – dobra rekrutacja, Human Qa-

pitals: www.kadry.nf.pl.6. Zarządzanie w służbie cywilnej, poradnik praktyczny, 2002.7. M. Zawicki, S. Mazur, J. Bober (red.), Zarządzanie w samorządzie terytorialnym.

Najlepsze praktyki. Kraków: MISTIA 2004.8. J. Kowalski, Zarządzanie zasobami ludzkimi. Warszawa: PAOW, FRDL 2003.9. M. Dale, Skuteczna rekrutacja i selekcja. Kraków: Oficyna Ekonomiczna 2006.

STRONY WWW

1. www.przejrzystapolska.pl.2. www.batory.org.pl.3. Powszechny Model Samooceny dla administracji publicznej

– www.eipa-nl.com.4. www.ug.limanowa.pl.

174 Rozdział 8

Anna Hejda

Polityka informacyjna urzędu gminy

Wiele opracowań dotyczących problemu korupcji wskazuje na działal-ność informacyjną jako kluczową dla realizacji idei przejrzystego działania każdego urzędu. Informowanie jest przecież aktem poddania się przez administrację publiczną społecznej ocenie. Dlate-go też Ustawa o samorządzie gminnym ustala, że „działalność organów gminy jest jawna. Ograni-czenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw”.

Dobrze poinformowany i świadomy swoich praw obywatel wie, czego może oczekiwać i czego domagać się w kontaktach z urzędnikiem. Najważniejszą kwestią pozosta-je oczywiście pytanie, jak jawność działania jest realizowana w praktyce.

Urząd działający w sposób przejrzysty to taki, w którym klienci są sku-tecznie poinformowani o:

• pełni praw, jakie im przysługują (jawność informacji, możliwość par-tycypacji przy tworzeniu kluczowych dokumentów, takich jak budżet i strategie, możliwość udziału w posiedzeniach rady),

• lokalnym prawie (wydawane zarządzenia, projekty uchwał i podej-mowane uchwały),

• sposobach obsługi (pełna informacja, jak załatwić sprawę w urzędzie, gdzie otrzymać informację lub pomoc).

OBECNY STAN PRAKTYK W ZAKRESIE POLITYKI INFORMACYJNEJ W ADMINISTRACJI POLSKIEJ

Analizując stan działań informacyjnych w samorządach, można zauwa-żyć dwa typy podejścia do polityki informacyjnej:

• Realizacja minimum zadań określanych przez ustawodawcę. Obo-wiązki dotyczące jawności działania zostały zapisane w Konstytucji RP, Ustawie o dostępie do informacji publicznej, Ustawie o samorzą-dzie gminnym1. Choć zapisy ustawowe określają, co i gdzie powin-no być publikowane, to nie mogą jednak proponować skutecznych

9 ROZDZIAŁ

Dostęp do informacji o działaniach urzędu jest podstawowym warunkiem prowadzenia skutecznej kontroli społecznej.

1 Szczegółowe omówienie tych aktów normatywnych zawiera rozdział 3 podręcznika.

176 Rozdział 9

i dopasowanych do lokalnych warunków sposobów informowania. Wiele jednostek ogranicza się zatem do informowania w zakresie mi-nimum określonego w ustawach, bez takich elementów, jak analiza grup odbiorców (do kogo przekaz jest adresowany), dostosowanie środków przekazu do odbiorców (analiza różnych sposobów i środ-ków przekazania informacji), rejestrowanie i analiza sygnału zwrot-nego (jakie są efekty przekazywanej informacji). Takie działania nie przyczyniają się do budowy otwartego, przejrzystego, przyjaznego urzędu. Można powiedzieć, że utrwalają schemat petent–urzędnik i zmniejszają szansę na faktyczną i ciągłą kontrolę działań urzędu przez mieszkańców. Należy jednak zauważyć, że tego typu podejście zdarza się coraz rzadziej.

• Podejmowanie działań informacyjnych i szukanie takich rozwiązań, które pozwalają w sposób skuteczny informować w zakresie znacznie szerszym niż ustawowe minimum. Coraz więcej samorządów podejmu-je działania oparte na poszukiwaniu własnych rozwiązań, dostosowa-nych do oczekiwań i możliwości percepcyjnych odbiorców. Ich celem jest sprawienie, by mieszkaniec czuł się klientem urzędu, a na gminę czy miasto patrzył jak na wspólnotę mieszkańców. Otwartość władz na ocenę ze strony mieszkańców jest ważnym narzędziem przeciwdziała-jącym korupcji.

W dotychczasowej praktyce najbardziej oczywistym sposobem bezpo-średniego komunikowania się urzędu z mieszkańcami było organizowa-nie spotkań z mieszkańcami. Celem takich spotkań jest zazwyczaj poin-formowanie społeczności lokalnej o bieżących i ważnych sprawach gminy bądź odpowiedź na istniejące w społeczności niepokoje. Spotkania infor-macyjne służą również pozyskiwaniu opinii mieszkańców w określonych kwestiach.

Zaletą organizowania spotkań z mieszkańcami jest możliwość bezpośred-niego konfrontowania opinii społeczności lokalnej z zamierzeniami władz oraz wywoływanie i utrwalanie w mieszkańcach zaangażowania w sprawy lo-kalne. Zjawiskiem niebezpiecznym, związanym z tym narzędziem polityki informacyjnej, jest możliwość pozorowania wykorzystania tego instrumen-tu przez stosowanie nieskutecznych kanałów informowania o organizacji spotkania oraz dobór nieodpowiedniego czasu i miejsca spotkań.

Ponadto powszechnie wykorzystywane w polityce informacyjnej są lokal-ne media. Zaletą wykorzystywania mediów jest stosunkowo szeroki zasięg informacji przy względnie niskich kosztach. Istnieje jednak również niebez-pieczeństwo uczynienia z niektórych mediów swego rodzaju „tub propagan-dowych” działalności urzędu gminy, bez uwzględnienia obiektywnego stanu rzeczy. Wiąże się to również czasami z patologicznymi sytuacjami w postaci uzależnienia zamieszczania ogłoszeń, wykupywania tekstów promocyjnych

czy przydzielania dotacji przez urząd (a nawet opłacania dziennikarzy) od przychylnego i bezkrytycznego nastawienia do działań władz.

Obecnie zakres możliwych do wykorzystania skutecznych kanałów ko-munikacji z mieszkańcami uległ znacznemu rozszerzeniu. Tradycyjne kanały informacyjne zostały poszerzone o możliwości związane z pojawie-niem się i rozpowszechnieniem Internetu.

Jednym z podstawowych narzędzi informowania przewidzianych przez ustawodawcę jest zamieszczany w Internecie Biuletyn Informacji Publicz-nej. Oczywiście pierwsze pytanie, które w tym miejscu należy postawić, to, czy mieszkańcy w ogóle wiedzą, czym jest Biuletyn Informacji Publicznej i co pod biało-czerwoną ikonką BIP, znajdującą się na stronie internetowej urzędu, mogą znaleźć. Niestety, doświadczenia wskazują, że mieszkańcy na ogół tego nie wiedzą. Wejścia na strony Biuletynu są zazwyczaj przy-padkowe, a pracownicy urzędu często obserwują wzrost liczby wejść tylko z chwilą publikacji oświadczeń majątkowych.

Następną kwestią jest aktualność informacji w BIP i łatwość znalezienia ich w Biuletynie. Przeglądając strony internetowe urzędów, można stwierdzić, że zarządzenia są publikowane nawet z kilkumiesięcznym opóźnieniem. Zdarza się, że zamieszczane są uchwały lub zarządzenia bez załączników. Często wyszukiwanie potrzebnych dokumentów jest utrudnio-ne – np. po wejściu do zakładki „Zarządzenia Kierownika Jed-nostki” czy „Uchwały Rady”, aby znaleźć potrzebny dokument, trzeba znać numer i datę jego przyjęcia. Kolejna niedogodność to brak podziału na miesiące czy choćby lata w zbiorach zarchi-wizowanych dokumentów. Powoduje to konieczność przewija-nia ekranu, aby znaleźć właściwy dokument. Taki sposób publikacji stwarza duże bariery dla szukającego. Jak zatem zapewnić łatwość poszukiwania in-formacji w Biuletynie?

Po wejściu w zakładkę „Zarządzenia i uchwały” powinna pojawić się możliwość wyszukiwania tych dokumentów według:

• numeru dokumentu,• dokładnej daty przyjęcia,• okresu przyjęcia od–do (jeśli znane są tylko przybliżone daty),• słowa-klucza (słowo występujące w nazwie, np. nazwa ulicy, numer

szkoły, przedszkola).Dobrą praktyką jest przygotowanie dla każdego z tych dokumentów krót-

kich materiałów przybliżających, zawierających skrót najważniejszych zapi-sów i konkluzji, pisanych prostym zrozumiałym językiem. Krótkie materiały przybliżające powinny pojawiać się po wejściu do linku. Dopiero z takiego poziomu powinna być możliwość zapoznania się z pełnym dokumentem, opatrzona komentarzem „Jeżeli chcesz poznać cały dokument, znajduje się

Rozdział 9 177

Przejrzyście skonstruowany BIP to ważne narzędzie informacji.

on w załączniku – link”. W materiale przybliżającym należy zawrzeć również informację, gdzie dany dokument znajduje się w urzędzie i gdzie mieszkań-cy mogą otrzymać dodatkowe informacje lub zgłosić uwagi.

Często ogłoszenia o konkursach i rekrutacji oraz o przetargach znajdu-ją się w zakładce „Ogłoszenia”. Zdecydowanie lepszą praktyką jest utwo-rzenie specjalnych zakładek „Przetargi”, „Praca w urzędzie”. Pod takimi zakładkami powinny znaleźć się zarówno treść ogłoszeń, jak i wyniki po-stępowań. Dobrą praktyką jest zbiorcze zestawianie wyników przetargów w postaci jednej tabeli (w danym roku). Takie zestawienie pozwala w łatwy sposób zorientować się, kim są zwycięzcy przetargów.

Biuletyn Informacji Publicznej powinien także zawierać informacje dla klientów zgrupowane w zbiór: „Jak załatwić sprawę w urzędzie?” Dobrą praktyką jest wprowadzanie kart usług, które zawierają informacje o nie-zbędnych dokumentach potrzebnych do załatwienia sprawy, miejscu i go-dzinach składania dokumentów, terminach załatwienia spraw, godzinach przyjmowania dokumentów, formie załatwienia sprawy, przysługujących trybach odwoławczych, stosowanych podstawach prawnych2.

Wszystkie zaproponowane sposoby zwiększają szanse na to, że Biuletyn Informacji Publicznej będzie elementem skutecznej informacji i budowania wizerunku urzędu przejrzystego i przyjaznego dla mieszkańców. Osłabi również przekonanie o uznaniowości wydawanych decyzji, a tym samym podejrzenia o korupcję.

Oczywiście czynnikiem o szczególnym znaczeniu jest przypisanie (w ra-mach struktury organizacyjnej urzędu) formalnej i faktycznej odpowie-dzialności za zarządzanie informacją publiczną w ogóle, a informacją zamieszczaną w BIP w szczególności. Rekomendowaną praktyką jest wy-raźne określenie odpowiedzialności zarówno za zapewnienie odpowied-niej intensywności i czytelności gminnej strony BIP, jak i jej aktualności.

WYKAZ NAJWAŻNIEJSZYCH ELEMENTÓW – ZASAD ZDROWEGO SYSTEMU INFORMOWANIA

• Urząd powinien sformułować strategię informowania społeczności, wyznaczyć cele działalności informacyjnej oraz wskaźniki pomiaru osiągania zaplanowanych celów. Przyjęcie strategii powinna poprzedzać analiza potrzeb mieszkańców w zakresie informacji.

• Przekaz informacyjny musi być atrakcyjny, wiarygodny, zrozumiały i przyjazny dla odbiorcy.

2 Więcej informacji o kartach usług Czytelnik znajdzie w rozdziale 7.

178 Rozdział 9

Informowanie powinno być wy-nikiem aktywno-

ści urzędu, a nie jedynie reakcją

na aktywność obywatela.

• Każde działanie informacyjne należy poprzedzić analizą odbiorców, do których informacja ma trafić (wykształcenie, zainteresowania, prefero-wane sposoby zdobywania informacji).

• Należy badać skuteczność przekazu, a uzyskane wyniki uwzględniać w działaniach korygujących. Oprócz opinii mieszkańców, ważnym źró-dłem informacji o skuteczności przekazu są pracownicy urzędu.

• Informacji zewnętrznej powinna towarzyszyć informacja wewnętrzna. Każdy urzędnik musi mieć świadomość, że działalność administra-cji jest finansowana ze środków publicznych i dlatego jedną z pod-stawowych zasad jego działalności jest jawność postępowania. Nale-ży kształtować i utrwalać zachowania typu urzędnik–klient w miejsce urzędnik–petent oraz świadomość, że to obowiązkiem urzędnika jest uzasadnienie, dlaczego jakiejś informacji nie może udzielić, a nie obowiązkiem klienta urzędu tłumaczyć się, w jakim celu chce tę infor-mację pozyskać.

PREZENTACJA DOBRYCH PRAKTYK

Informatory budżetowe

Budżet jest jednym z najważniejszych dokumentów jednostki samorządu terytorialnego. Każdy mieszkaniec ma prawo znać ten dokument, zgłaszać propozycje dotyczące jego treści. Zgodnie z literą prawa po uchwaleniu budżet musi zostać opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także powinno się go ogłaszać w Biuletynie Informacji Publicznej, gdzie każdy mieszkaniec będzie mógł się z nim zapoznać. Tutaj pojawiają się dwa zasadnicze pytania:

• Czy mieszkańcy wiedzą o tym, że mogą zapoznać się z treścią bu-dżetu, a jeżeli tak, to gdzie mogą znaleźć jego treść?

• Czy nawet jeżeli wiedzą o swoim prawie i uda im się znaleźć doku-ment, to czy cokolwiek zrozumieją z jego zapisów?

Budżet to dokument finansowy, w którym znajduje się wiele pojęć nie-zrozumiałych dla przeciętnego mieszkańca, wymagający umiejętności in-terpretacji danych liczbowych.

Z punktu widzenia zasad poprawnego informowania mieszkańców sama publikacja dokumentu, jakim jest budżet, nie jest wystarczająca. Spełnia wy-magania ustawodawcy, natomiast nie spełnia warunków skutecznego przekazu. Aby przekaz był skuteczny, nale-ży przygotować materiał, który będzie zrozumiały, cieka-wy i przejrzysty dla mieszkańców. Taką rolę odgrywają Informatory budżetowe, które wiele jednostek samorządu opracowuje na podstawie budżetu.

Rozdział 9 179

Z punktu widzenia zasad poprawnego informowania mieszkańców sama publikacja budżetu nie wystarcza.

Można wskazać dwie grupy warunków, które powinien spełniać informator:

• Warunki dotyczące sposobu przygotowania dokumentu: materiału nie powinien przygotowywać Wydział Finansowy. Pracownicy tego wydziału mogą wyjaśniać, konsultować, dostarczać niezbędnych przeliczeń, nie powinni natomiast pisać tego materiału. Dlaczego? Pracownikowi pracującemu w Wydziale Finansowym będzie bardzo trudno pisać językiem zrozumiałym dla ogółu mieszkańców. Dlatego warto pisanie powierzyć osobie, która ma zakres wiedzy i zasób słow-nictwa finansowego na poziomie zwykłego mieszkańca.

• Warunki dotyczące zawartości: należy pamiętać również o tym, że bu-dżet państwa, miasta, gminy jest dla wielu mieszkańców zbiorem niezro-zumiałych zapisów. Dlatego warto materiał o budżecie rozpocząć od po-równania go z budżetem domowym. Pozwoli to czytelnikowi zrozumieć pojęcie dochodu, przychodu, wydatku, rozchodu, konsekwencji zwięk-szania wydatków bez znalezienia dodatkowych źródeł finansowania.

Planując strukturę broszury, należy pamiętać, że mieszkańców najbar-dziej interesuje to, co ich bezpośrednio dotyczy, a zatem ile jednostka wydaje na szkoły (w przypadku mniejszych gmin), na utrzymanie bezpie-czeństwa (duże miasta), na remonty dróg (powiaty), ile kosztuje utrzyma-nie urzędu czy obsługa rady.

Broszura powinna nie tylko dostarczać informację, lecz także pełnić funkcję edukacyjną. Powinna przystępnie informować, jak powstaje bu-dżet, na jakim etapie i w jaki sposób mieszkańcy mogą zgłaszać wnioski do budżetu, gdzie można zapoznać się z pełnym tekstem.

3 Źródło: www.nowytarg.pl.

180 Rozdział 9

Przykład proponowanego rozwiązaniaPrzykładem informatora budżetowego może być przygotowana

przez Urząd Miasta w Nowym Targu3 dwunastostronicowa broszura Skąd mamy pieniądze i na co je wydajemy?, która została umieszczona na stronie internetowej urzędu. Zawiera ona:

• wyjaśnienie, co to jest budżet gminy (przez analogię do budżetu rodzinnego),

• zasady tworzenia budżetu (wraz z informacją, w jaki sposób mieszkańcy mogą wpływać na kształt budżetu przez zgłaszanie wniosków),

• wyjaśnienie pojęć – dotacja, subwencja, deficyt budżetowy (wraz z informacją, którymi z nich miasto może dysponować dowolnie, a które musi wydać na określony cel),

• opis źródeł dochodu miasta (wraz z przykładami, co składa się na podatki i opłaty, skąd pochodzą subwencje, dotacje, udziały w podatkach dochodowych),

Należy pamiętać!

• Ważne jest, aby podając informację o wysokości całkowitych docho-dów i wydatków jednostki oraz przykłady wysokości wybranych po-zycji z dochodów i wydatków, wybierać te, które faktycznie są istotne lub/i mogą być szczególnie interesujące. Złą praktyką jest podawanie wszystkich kwot z budżetu. Powoduje to, że materiał staje się długi i nieprzejrzysty. Dobrą i zalecaną praktyką jest podanie kilku przy-kładów uszeregowanych od największego wydatku lub dochodu do najmniejszego. Całość dochodów i wydatków można przedstawić w postaci udziału procentowego na wykresie.

• Kwoty wydatków i dochodów należy podać w przeliczeniu na jedne-go mieszkańca. Mieszkańcy znacznie łatwiej przyswoją kwoty rzędu setek lub tysięcy złotych niż kwoty milionowe. Należy również wy-brać kilka pozycji, np. wydatki na inwestycje czy edukację, i pokazać, jak kształtowały się w ciągu ostatnich trzech lat. Powinno dotyczyć to spraw szczególnie wrażliwych (na przykład edukacja w małych gmi-nach) lub takich, gdzie nastąpiły znaczące zmiany (należy wówczas skomentować przyczynę zjawiska).

Rozdział 9 181

• kwoty dochodów z poszczególnych źródeł (przedstawione rów-nież w ujęciu graficznym i procentowym),

• dochody na przestrzeni ostatnich trzech lat wraz z komentarzem pozwalającym zrozumieć powody zmian w dochodach (w formie zestawienia graficznego),

• prezentację zadań, które realizuje miasto (wraz z przykładami),• kwoty wydatków (przedstawione również w ujęciu graficznym

i procentowym),• zestawienie wydatków w podziale na wydatki bieżące i wydatki in-

westycyjne (przedstawienie procentowe i graficzne) w ujęciu trzy-letnim z wyjaśnieniem, co się na obie grupy wydatków składa,

• zestawienie rzeczowe i kwotowe najważniejszych planowanych inwestycji,

• przeliczenie całości dochodów oraz wydatków na poszczególne cele (oświata i wychowanie, gospodarka komunalna, pomoc spo-łeczna, kultura i sport, drogi) na jednego mieszkańca,

• informację, gdzie można otrzymać dodatkowe informacje i pełny tekst budżetu (adres internetowy, numer pokoju i telefonu).

Broszurę ilustrują wykresy i elementy graficzne (kliparty). Nie matabel, a dane opatrzono niezbędnym komentarzem. W informacji o tym, jak mieszkańcy mogą wpływać na kształt budżetu, brakuje dat: do kiedy jest tworzony, do kiedy można zgłaszać wnioski.

• Informator nie powinien być zbyt długi ani zawierać zbyt wielu szcze-gółów. Zalecamy przygotowanie materiału kilkustronnicowego, atrak-cyjnego wizualnie. Atrakcyjność wizualna to jak najwięcej wykresów, porównań, tekstu typu pytanie–odpowiedź („Czy wiesz, że…?”).

• Materiał powinien być publikowany nie tylko w Internecie. Jeżeli ze względów finansowych nie można przygotować kopii dla każdego go-spodarstwa domowego, warto rozważyć publikację (na przykład w od-cinkach) w lokalnej prasie. Informatory powinny również trafić do szkół jako temat godzin wychowawczych lub zajęć z wiedzy o społeczeństwie. Przygotowując formę graficzną książeczki, należy wziąć pod uwagę sposób jej rozpowszechniania. Inna bowiem powinna być forma, gdy tekst będzie drukowany w odcinkach w gazecie, a inna, gdy będzie to kilkustronicowa broszura.

Ponadto należy zapytać mieszkańców-czytelników, co im się w informa-torze podoba, co dodać, co jeszcze wyjaśnić, jakie dane byłyby interesujące. Uwagi po przeanalizowaniu należy uwzględniać w kolejnej edycji materiału.

Materiał powinien ukazywać się co roku, a jego zawartość i procedurę tworzenia powinien przyjąć zarządzeniem kierownik jednostki.

Broszura Przejrzysty urządInformator budżetowy w formie opisanej powyżej to krok do budowa-

nia faktycznej jawności w urzędzie i przekazywania informacji w formie umożliwiającej mieszkańcowi zrozumienie podstaw gospodarki finanso-wej. Jednak bieżąca działalność to także prowadzenie przetargów, szkole-nia urzędników, wydawanie decyzji administracyjnych.

4 Źródło: www.krasnik.pl.

182 Rozdział 9

Przykład proponowanego rozwiązaniaUrząd Miasta w Kraśniku postanowił przedstawiać na bieżąco infor-

mację o urzędzie w publikowanej co trzy miesiące w Internecie i dostęp-nej do wglądu w urzędzie broszurze Przejrzyste Miasto Kraśnik4.Co zawiera ta broszura?

• Wstęp napisany prostym językiem, informujący o prawach miesz-kańców w zakresie dostępu do informacji.

• Zestawienie rozstrzygnięć przetargów zawierających informację o zadaniu, wykonawcy, który wygrał oraz ceny wybranej oferty. Można by zapytać, gdzie tutaj nowa jakość, skoro informacja o przetargach jest jawna, a ogłoszenia ukazują się na tablicach. Jest to jednak informacja rozproszona. W broszurze Przejrzyste Miasto Kraśnik zestawia się w jednym miejscu i przejrzystej formie (tabelka) wszystkie rozstrzygnięcia przetargowe w danym okresie.

• Wykaz wynagrodzeń wójta, z-cy wójta, skarbnika, sekretarza, kie-rowników jednostki organizacyjnej, osób zarządzających i człon-

Należy pamiętać!• Wydając książeczkę Przejrzysty urząd, do podanych zestawień warto

załączyć komentarze (np. wyjaśnienia kryteriów przydziału mieszkań czy zezwoleń na sprzedaż alkoholu – jest to okazja do uświadomienia mieszkańcom, że przy podejmowaniu szczególnie trudnych decyzji nie ma uznaniowości, lecz stosowane są precyzyjne kryteria).

• Ponadto jeżeli poza stanowiskami wymienionymi w przykładzie urzęd-nicy wyrażą zgodę na piśmie, można opublikować wynagrodzenia wszystkich pracowników. Taka informacja jest doskonałym uzupełnie-niem zawartych w informatorze budżetowym danych o kosztach dzia-łania urzędu.

• Jeżeli pracownicy urzędu wyrażą zgodę na piśmie, można opublikować wykaz pracowników urzędu prowadzących działalność gospodarczą.

• Informację o liczbie wydanych decyzji można podać w kilku zesta-wieniach (np. ile decyzji średnio przypada na urzędnika; można rów-nież dodać informację, ile czasu trwa wydawanie decyzji).

Rozdział 9 183

ków organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osób wy-dających decyzje administracyjne w imieniu wójta.

• Składy rad nadzorczych spółek skarbu gminy.• Nazwiska osób będących w zarządach stowarzyszeń i klubów

sportowych.• Liczba wydanych decyzji administracyjnych w poszczególnych

komórkach z podaniem liczby decyzji uchylonych.• Wydatki na ogłoszenia w prasie, radiu i telewizji.• Dane dotyczące wykorzystania samochodu służbowego (liczba

przejechanych kilometrów).• Wykaz podatników będących przedsiębiorcami, którym umorzono

zaległości podatkowe z tytułu podatków i opłat lokalnych oraz po-datku rolnego lub leśnego w kwocie powyżej 100 zł oraz wykaz osób fizycznych, którym umorzono zaległości podatkowe z tytułu podat-ku rolnego i leśnego.

• Wykaz podatników, którzy otrzymali zezwolenia na sprzedaż na-pojów alkoholowych.

• Wykaz osób, którym przyznano lokale mieszkalne i socjalne. (Przy-znawanie lokali jest kwestią szczególnie drażliwą ze względu na to, że w wielu jednostkach popyt przewyższa wielokrotnie podaż. W takich sytuacjach pojawiają się często podejrzenia o protekcję lub kumoterstwo. Dobrze zatem przy tej informacji zawrzeć rów-nież czytelny opis kryteriów lub uzasadnienia wyboru.)

Książeczka Przejrzyste Miasto Kraśnik ma przejrzystą formę tabel i zestawień, nie zawiera natomiast komentarzy ani porównań z innymi jednostkami podobnej wielkości.

• Do informacji o wykorzystaniu samochodu służbowego można dodać inne wydatki urzędu (np. na zakup materiałów biurowych w przelicze-niu na pracownika itp.).

• Warto również na zakończenie broszury podać, kto może udzielić dodatkowych informacji (numer telefonu, adres mailowy).

• Procedura wydawania broszury i jej rozpowszechniania powinna zo-stać przyjęta zarządzeniem. Należy określić, kto jest odpowiedzialny za jej przygotowanie, co zawiera, jak często się ukazuje, jak uwzględ-niane są opinie dotyczące zmiany jej zawartości.

Newslettery i serwisy prasowe

W rozmowach z przedstawicielami samorządu można spotkać się z opi-niami, że dziennikarze zainteresowani są tylko sensacją, a o samorządzie pi-szą wtedy, gdy mamy do czynienia z korupcją. Brakuje rzeczowej informacji o działaniach jednostek samorządu terytorialnego. Można też usłyszeć, że czasami zdarzają się sytuacje, w których dziennikarz domaga się informacji, ale termin na jej dostarczenie jest bardzo krótki. Co zatem powinien zrobić samorząd, który chciałby przy pomocy mediów budować swój wizerunek urzędu otwartego, przejrzystego i przyjaznego mieszkańcom? Co zrobić, aby informacja o dobrej działalności urzędu była obecna w mediach?

Urząd musi inicjować kontakty z mediami i z własnej inicjatywy dostar-czać tzw. serwisy prasowe. Serwis prasowy to nic innego jak systematycznie wysyłana do mediów informacja o tym, co zrobiono, co jest planowane.

5 Źródło: www.myslenice.pl.

184 Rozdział 9

Przykład proponowanego rozwiązaniaW Urzędzie Miasta w Myślenicach powołano zarządzeniem burmi-

strza Gminny Serwis Informacyjny5. W zarządzeniu zostały określone następujące kwestie:

• sprawowanie nadzoru nad funkcjonowaniem serwisu przez wy-znaczonego Koordynatora,

• zasady zbierania przez Koordynatora informacji (zakres tema-tów, terminy),

• zasady wyboru przez Koordynatora informacji, które znajdą się w serwisie (np. zaplanowane działania poszczególnych wydziałów),

• prawo Koordynatora do zwrócenia się do pracowników z prośbą o przygotowanie materiałów dodatkowych lub materiałów na wy-brany temat,

• określenie częstotliwości (raz w tygodniu) wraz z podaniem dnia tygodnia i godziny, w których Koordynator przesyła komunikaty prasowe w wersji elektronicznej do mediów,

Rozdział 9 185

• uprawnienia Koordynatora do zwracania się z prośbą o autory-zację materiałów,

• nałożenie na Koordynatora obowiązku dbania o to, aby komuni-katy prasowe były pisane prostym i przyjaznym językiem.

Ponadto przyjęto wiele szczegółowych zasad:

• Kontakt urzędu z mediami odbywa się za pośrednictwem Koordy-natora. Jeżeli pracownik urzędu ma zamiar bezpośrednio skon-taktować się z mediami, powinien o tym poinformować Koordy-natora. Jeżeli zachodzi potrzeba udzielenia wyjaśnień mediom, wyjaśnienia te Koordynator przygotowuje w formie pisemnej.

• W przypadku konieczności przekazania niezaplanowanego komu-nikatu mediom Koordynator kontaktuje się bezpośrednio z oso-bą odpowiedzialną w urzędzie za daną kwestię i w porozumieniu z nią przygotowuje komunikat, po czym niezwłocznie go przesyła.

• W sprawach istotnych dla wizerunku miasta Koordynator konsul-tuje przygotowany materiał z Burmistrzem Miasta.

• W przypadku bezpośredniego kontaktu mediów z Burmistrzem obecność Koordynatora jest obowiązkowa w celu późniejszej autoryzacji.

• Koordynator jest odpowiedzialny za redagowanie w Gazecie My-ślenickiej stałej rubryki zawierającej: zapowiedzi sesji Rady Miej-skiej wraz z porządkiem obrad, zapowiedzi posiedzeń komisji, zapowiedzi spotkań z mieszkańcami miasta, czatów interneto-wych, informacje o pracach urzędu.

• W przypadku chęci pozyskania patronatów medialnych wyzna-czeni pracownicy z poszczególnych Wydziałów, Referatów i Biur zgłaszają się do Koordynatora w celu podjęcia kroków na rzecz pozyskania patronatu medialnego.

• Na wniosek Burmistrza Koordynator organizuje konferencje prasowe; materiały na konferencje przygotowuje we współpracy z pracownikami urzędu i przekazuje mediom co najmniej dwa dni przed konferencją; sprawozdanie z konferencji ukazuje się na stro-nie internetowej.

• Koordynator na bieżąco, każdego dnia do godz. 9.00 publikuje w Internecie kalendarium prac Burmistrza na dany dzień.

• Koordynator dwa razy w tygodniu wprowadza na stronę interneto-wą aktualności z życia urzędu. Ponadto jest odpowiedzialny za za-mieszczanie ogłoszeń o przetargach, ogłoszeniach, zapowiedziach posiedzeń Rady i komisji.

• Materiały informacyjne dotyczące posiedzeń Rady i komisji, spra-wozdań z posiedzeń komisji, wydarzeń i innych ważnych informa-cji z życia urzędu, zamieszczane są na tablicach za pośrednictwem

Należy pamiętać!Procedura przygotowania Gminnego Serwisu powinna zawierać li-

stę mediów, do których serwis jest przesyłany. Ponadto należy zapewnić otwartość listy mediów poprzez informację, w jaki sposób można zgłosić zapotrzebowanie na dostarczenie serwisu.

Oznakowanie urzędu

Podstawową funkcją oznakowania urzędu jest pomoc mieszkańcowi/klientowi w sprawnym poruszaniu się po urzędzie. Klient powinien dzięki dobrej informacji wizualnej od razu trafiać tam, gdzie chce.

6 Źródło: www.halinow.pl.

186 Rozdział 9

Koordynatora, który raz na dwa tygodnie wysyła do wszystkich soł-tysów niezbędne komunikaty. Informacje na tablicach zamieszcza-ją sołtysi. Na terenie miasta ogłoszenia wywiesza Straż Miejska.

• Koordynator zadania prowadzi archiwum materiałów przekazy-wanych do prasy oraz opublikowanych w prasie.

Przykład proponowanego rozwiązaniaW Urzędzie Miasta w Halinowie system oznakowania wewnętrzne-

go wraz z procedurą aktualizacji został przyjęty zarządzeniem6. Na sys-tem oznakowania składają się:

• tablica informacyjna z nazwami komórek organizacyjnych i nu-merami pokojów, w których się mieszczą,

• tabliczki informacyjne przy pokojach, zawierające informacje o nazwie komórki, osobach, które w tym pokoju pracują, oraz o zakresie załatwianych spraw,

• tablice ogłoszeniowe z rejestrami dokumentującymi zamieszczo-ne na nich komunikaty,

• identyfikatory dla pracowników z imieniem i nazwiskiem, stano-wiskiem, nazwą komórki organizacyjnej i zdjęciem pracownika.

Wzory tablic i identyfikatorów zostały dołączone do procedury.W procedurze wprowadzono zakresy odpowiedzialności:• sekretarza – za zatwierdzanie wzorów tablic i identyfikatorów, kon-

trolę i nadzór nad procesem aktualizacji, ocenę działania systemu,• inspektora ds. osobowych – za opracowana tablic i identyfikato-

rów, weryfikację informacji po każdej zmianie, archiwizacji,• pracownika gospodarczego – za konserwację oznakowania i utrzy-

manie go w czystości.W procedurze określono zasady aktualizacji systemu oznakowania.

Inspektor ds. osobowych w terminie 7 dni od zaistnienia zmiany (re-

Należy pamiętać!• Tablice (tak informacyjne, jak ogłoszeniowe) muszą znajdować się

w dobrze widocznych i oświetlonych miejscach. Tablice informacyj-ne powinny wisieć naprzeciw wejścia do urzędu w takim miejscu, aby klient od razu je zauważał. Informacje na tablicach powinny być czy-telne (odpowiednio duża czcionka, neutralne tło) i aktualne. W przy-padku większych urzędów warto zastosować na przykład różne kolory do oznakowania poszczególnych pięter. Tę kolorystykę należy konse-kwentnie zastosować we wszystkich elementach oznakowania. Dobrą praktyką jest powtórzenie na każdym piętrze jeszcze raz tablicy już tyl-ko z informacją, które wydziały i w których pokojach znajdują się na danym piętrze. Na każdym piętrze niezbędna jest również tabliczka z informacją, w której części korytarza znajdują się pokoje oznakowa-ne danymi numerami. Jest to często pomijany element oznakowania, a niezwykle istotny z punktu widzenia klienta.

• Tablice ogłoszeniowe pełnią funkcję informacyjną; zamieszcza się tu m.in. ogłoszenia przetargowe, ogłoszenia o rekrutacji, informacje o wydarzeniach. Tablice takie powinny znajdować się w widocznych i najczęściej odwiedzanych miejscach urzędu – tam gdzie klienci często przechodzą lub zatrzymują się. Tablice te często są oszklone, co zmniej-sza czytelność zamieszczonych w nich materiałów. Wydaje się, że tablice wewnętrzne nie są narażone na zniszczenie, warto zatem rozważyć za-stosowanie tablic otwartych. Do tablic powinien być całkowicie swobod-ny, niczym nieograniczony dostęp (np. tablice nie powinny wisieć nad ławkami dla klientów). Powinny również mieć dodatkowe oświetlenie. Ponadto dokumentów prezentowanych na tablicach nie należy pisać

Rozdział 9 187

gulamin, dane osobowe, zakresy obowiązków, uszkodzenia) ma obowią-zek wprowadzenia weryfikacji. Za aktualizację informacji na tablicachogłoszeniowych w urzędzie odpowiedzialni są pracownicy merytoryczni, wymienieni w procedurze w układzie: nazwa tablicy – odpowiedzialny. Wymieniono następujące działy informacji wraz z przyporządkowanymi im osobami: Przetargi, Ochrona Środowiska i Gospodarka Komunalna, Informacje Podatkowe, Geodezja i Gospodarka Gruntami, Działalność Gospodarcza i Sprawy Wojskowe, USC, Ewidencja Ludności i Dowody Osobiste, Informacje Urzędu, Informacje Burmistrza, Informacje Rady Miejskiej. Wymienieni pracownicy w przypisanych zakresach raz w ty-godniu mają obowiązek przeglądu i usunięcia nieaktualnych ogłoszeń i naniesienia zmiany na prowadzonych metryczkach tablic.

Klienci mają możliwość oceny systemu oznakowania przez wypeł-nienie ankiety dostępnej w Biurze Podawczym (punkt informacyjny) oraz na stronie internetowej. Na podstawie wniosków z ankiety sekre-tarz miasta wprowadza działania korygujące.

czcionką mniejszą niż 12 pkt. Należy prowadzić rejestr ogłoszeń i dokumentów zawieszanych na tablicy i zdejmowanych z niej. Osoba odpowiedzialna za prowadzenie rejestru powinna być odpowiedzial-na za sprawdzanie, czy zawieszone materiały nie zostały uszkodzone oraz kiedy należy zdjąć ogłoszenia nieaktualne.

• Jeżeli zastosowana została kolorystyka w oznakowaniu pięter, kon-sekwentnie tabliczki przy drzwiach powinny być również kolorowe. Tak jak w przypadku tablic ważne jest, aby były czytelne.

• Kwestia identyfikatorów często wzbudza kontrowersje i dyskusje. Należy zastanowić się przede wszystkim nad tym, jakie funkcje ma spełniać identyfikator. Po pierwsze – ma informować klienta, z kim rozmawia. Równie ważną funkcją identyfikatora jest zniesienie ano-nimowości. Klient w urzędzie potrafi wówczas określić, kto jest urzęd-nikiem, a kto klientem. Jeżeli chce o coś zapytać, nie tylko wie, do kogo się zgłosić, lecz także wie, od kogo informację otrzymał. Można powiedzieć, że identyfikator mobilizuje do zachowań uprzejmych i profesjonalnych. Jest jednak kilka warunków, aby faktycznie iden-tyfikatory odgrywały wymienione wyżej role. Muszą je nosić wszyscy pracownicy. Imię i nazwisko pracownika powinno być napisane czy-telną, dużą i pogrubioną czcionką. Informacje o stanowisku mogą być znacznie mniejsze. Tak jak w przypadku tablic przy drzwiach, jeżeli zastosowano kolory poszczególnych pięter, konsekwentnie po-winno się stosować te kolory na identyfikatorach.

• Bardzo praktycznym rozwiązaniem, niezależnym od identyfikatorów, są wizytówki na biurkach. Ma to uzasadnienie szczególnie w sytuacji, gdy w pokoju pracuje kilka osób. W przypadku wizytówek opór przed ich stosowaniem jest mniejszy niż w przypadku identyfikatorów. Aby spełniły swoją funkcję, powinny być duże, co najmniej połowa for-matu A4, z odpowiednio dużą czcionką. Na wizytówce warto oprócz imienia i nazwiska zawrzeć informacje o stanowisku lub sprawie, któ-rą dany urzędnik się zajmuje.

System tablic informacyjnychSystem tablic informacyjnych jest dobrą praktyką informacji zewnętrz-

nej w przypadku małych miast i wsi. W większych miastach taka forma in-formowania społeczności nie jest skuteczna. W tych przypadkach lepiej informacje podawać w lokalnej prasie.

7 Źródło: www.jednorozec.pl.

188 Rozdział 9

Przykład proponowanego rozwiązaniaW gminie Jednorożec opracowano i przyjęto zarządzeniem procedurę

funkcjonowania systemu tablic informacyjnych7. Zarządzenie określa:• spis lokalizacji wszystkich 20 tablic (jedna tablica znajduje się

w Urzędzie Gminy, pozostałe na terenie sołectw),

Rozdział 9 189

• zakres umieszczanych na tablicach informacji,• zasady funkcjonowania i aktualizacji tablic.Na tablicach umieszcza się następujące informacje:• akty prawne organów gminy podlegające podaniu do publicznej

wiadomości,• ogłoszenia, obwieszczenia i informacje organów gminy,• informacje o spotkaniach, zebraniach i konsultacjach społecz-

nych kierowane do mieszkańców gminy,• ogłoszenia, obwieszczenia i informacje innych urzędów admini-

stracji powiatowej, wojewódzkiej i centralnej, dotyczące funkcjo-nowania gminy i jej mieszkańców,

• komunikaty i ogłoszenia komisji wyborczych różnego szczebla,• informacje, komunikaty i ogłoszenia innych jednostek samorzą-

du terytorialnego, dotyczące mieszkańców gminy,• inne informacje dla mieszkańców gminy.

Tablice zwane sołeckimi są oznakowane herbem gminy Jednorożec. Procedura nakazuje wywieszanie na nich wyżej wymienionych materia-łów z takim wyprzedzeniem, aby mieszkańcy mogli się z nimi zapoznać oraz zdejmowanie, kiedy termin wywieszenia minął.

Za koordynowanie umieszczania informacji na tablicach informa-cyjnych odpowiedzialny jest pracownik Sekretariatu Urzędu Gminy. Kierownicy referatów, samodzielne stanowiska pracy w Urzędzie Gmi-ny oraz kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych mają obowią-zek dostarczenia koordynatorowi wydrukowanej informacji wraz z ad-notacją o dacie wywieszenia oraz dacie usunięcia z tablicy.

Pracownik koordynujący jest odpowiedzialny za:• terminowe wywieszanie i zdejmowanie informacji na tablicy na

terenie budynku Urzędu Gminy oraz archiwizację materiałów,• terminowe przekazywanie sołtysom materiałów do wywieszania

na tablicy wraz z informacją o dacie ich usunięcia.Sołtysi są odpowiedzialni za bieżące umieszczanie i usuwanie infor-

macji z tablic sołeckich oraz za utrzymanie tablic w czystości.Kierownik Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy jest

odpowiedzialny za:• utrzymywanie tablic sołeckich w dobrym stanie technicznym,• dokonywanie okresowych sprawdzeń – przynajmniej raz na kwar-

tał – czystości, aktualności i stanu tablic sołeckich,• niezwłoczne reagowanie na stwierdzone niedociągnięcia,• przedkładanie Sekretarzowi Gminy w terminie do końca lutego,

maja, sierpnia i listopada każdego roku informacji o stanie tech-nicznym i estetycznym tablic sołeckich.

Należy pamiętać!• Dodatkowo można wprowadzić tzw. tablicę wirtualną. Jest to tablica

funkcjonująca w Internecie, na której znajdują się wszystkie informa-cje z tablic na terenie gminy.

• Procedura powinna opisywać, w jaki sposób mieszkańcy mogą po-stulować wywieszenie nowych tablic – do kogo zgłaszać takie wnioski, na podstawie jakich kryteriów podejmuje się decyzje o lokalizacji no-wych tablic.

• Dobrą praktyką jest określenie kryterium dostępności tablic (na ilu mieszkańców przypada tablica, określenie czasu dojścia lub odległo-ści w kilometrach).

DODATKOWE ŹRÓDŁA INFORMACJI

Opisane w tym rozdziale przykłady omawiają rozwiązania funkcjonujące w rze-czywistości. Podane niżej numery zarządzeń, które znajdują się na stronach jed-nostek, pozwalają zajrzeć do odpowiednich dokumentów:

• Zarządzenie w sprawie zasad określających funkcjonowanie Gminnego Ser-wisu Informacyjnego – Zarządzenie nr 27/05 Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice z dnia 04.03.2005 – www.myslenice.pl,

• Procedura aktualizacji informacji w systemie oznakowania wewnętrznego Urzędu Miejskiego w Halinowie – Zarządzenie nr 117/05 z dnia 05.10.2005 – www.halinow.pl,

• Zarządzenie w sprawie określenia sieci tablic informacyjnych w Gminie Jed-norożec – Zarządzenie nr 17/05 Wójta Gminy Jednorożec z dnia 30.05.2005 – www.jednorozec.pl,

• Zacytowane materiały Skąd mamy pieniądze i na co je wydajemy? – broszura infor-macyjna dla mieszkańców Nowego Targu Edycja 2005 oraz Przejrzyste Miasto Kraśnik znajdują się na stronach urzędów – www.nowytarg.pl i www.krasnik.pl.

Ponadto dobre praktyki w zakresie przygotowania broszury Skąd mamy pieniądze i na co je wydajemy? znajdują się na stronach:

www.ciechanow.powiat.pl, www.jablonna.pl, www.sulejowek.pl, www.krakow.pl, www.siedlce.um.gov.pl, www.ciechanow.powiat.pl.Dobra praktyka w zakresie systemu oznakowania urzędu znajduje się na stro-

nie: www.dabrowa.okay.pl.Dobra praktyka w zakresie procedury Gminnego Serwisu Informacyjnego

znajduje się na stronie: www.leczna.pl.Dobra praktyka w zakresie sieci tablic informacyjnych znajduje się na stronie:

www.radlin.pl.Wszystkie wymienione rozwiązania zostały opracowane w ramach Akcji Maso-

wej „Przejrzysta Polska”. Więcej rozwiązań znajduje się na stronie Akcji:www.przejrzystapolska.pl.

190 Rozdział 9

1 Ustawa z 30 czerwca 2005 o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) – www.mf.gov.pl.

ROZDZIAŁ10Wiesława Borczyk, Marek Wójcik

Kontrola wewnętrzna i zewnętrzna

Kontrolowanie należy do podstawowych składników procesu zarządza-nia w każdej organizacji, m.in. w urzędach administracji publicznej. Kontrola wewnętrzna, kontrola finansowa i audyt wewnętrzny stanowiąelementy systemu, którego celem jest zapobieganie występowaniu niepra-widłowości i zjawisk niekorzystnych w działalności urzędu oraz wskazywa-nie sposobów zapobiegania nieprawidłowości w jego pracy.

W administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej, czynności kontrolne wykonują zarówno zewnętrzne, wyspecjalizowane or-gany kontroli, jak również czyni to kontrola wewnętrzna, zorganizowana w ramach struktury organizacyjnej urzędu. Zasady prowadzenia kontroli finansowej i audytu wewnętrznego reguluje ustawa o finansach publicz-nych1. Opracowanie i wdrożenie konkretnych procedur, instrukcji i me-chanizmów składających się na system kontroli finansowej należy do kie-rownika jednostki.

ORGANY KONTROLI ZEWNĘTRZNEJ

Równolegle z działaniami kontroli wewnętrznej w urzędzie czynności kontrolne wykonują instytucjonalne, specjalistyczne organy kontroli ze-wnętrznej. Działają one na korzyść rozliczeń publicznych, dodają wiary-godności zapewnieniom osoby lub podmiotu przedkładającego sprawoz-danie, są środkiem promowania przejrzystości i jawności w działalności administracji publicznej i innych instytucji życia publicznego. Dostarcza-ją społeczeństwu informacji o powszechnie przyjętych standardach oraz o odchyleniach od zasady legalności, rozliczeniowości, oszczędności, wy-dajności i skuteczności. Realizowane procesy kontroli wspomagają walkę z korupcją przez umacnianie ram prawnych i instytucjonalnych admini-stracji publicznej.

192 Rozdział 10

2 Więcej informacji o niektórych prezentowanych tu instytucjach Czytelnik znajdzie w roz-dziale 2 podręcznika.

Poniżej przedstawiono krótką charakterystykę najważniejszych instytu-cji kontroli zewnętrznej, prowadzonej w stosunku do działalności jedno-stek samorządu terytorialnego2.

Prezes Rady Ministrów w razie powtarzającego się naruszania przez radę gminy, powiatu lub sejmik województwa Konstytucji lub ustaw może wnioskować o rozwiązanie przez Sejm rady lub sejmiku.

Najwyższa Izba Kontroli (NIK) jest naczelnym organem kontroli pań-stwowej, podlega Sejmowi i działa na zasadzie kolegialności. Działalność NIK ma na celu ocenę funkcjonowania państwa i gospodarowania środ-kami publicznymi. Obejmuje także ocenę funkcjonowania administracji państwowej oraz wszystkich podmiotów wykonujących zadania publiczne lub korzystających ze środków publicznych przez wskazywanie zagrożeń, nieprawidłowości, nierzetelności i braku uczciwości w wykonywaniu zadań publicznych, jak również przez propagowanie dbałości o porządek prawny. NIK przeprowadza kontrole planowe oraz doraźne. Kontrole NIK w odnie-sieniu do organów samorządu terytorialnego, komunalnych osób prawnych i innych komunalnych jednostek organizacyjnych przeprowadzane są pod względem: legalności, gospodarności, rzetelności.

Należy podkreślić szczególną rolę NIK w tworzeniu standardów kon-troli we współpracy z międzynarodowymi instytucjami kontroli. W części rozdziału dotyczącej dobrych praktyk zaprezentowano rozwiązania stoso-wane przez NIK w zakresie budowania elementów systemu kontroli, oce-ny ryzyka norm etycznych w działalności urzędu oraz standardów polityki kadrowej wobec pracowników kontroli wewnętrznej.

Minister Finansów, Główny Inspektor Kontroli Skarbowej oraz dy-rektorzy urzędów skarbowych wraz z inspektorami kontroli skarbowej tworzą w Polsce system kontroli skarbowej. Do zakresu organów kontroli skarbowej należy:

• kontrola rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania oraz pra-widłowości obliczania i wpłacania podatków stanowiących dochód bu-dżetu państwa,

• kontrola celowości i legalności wydatkowania środków budżetowych oraz prawidłowości obliczania i wykorzystania dotacji budżetowych,

• kontrola badania zgodności z prawem wykorzystania i rozporządzania mieniem państwowym, a w szczególności ujawnianie niedoborów.

Regionalne Izby Obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli finansowej jednostek samorządu terytorialnego, związków mię-dzygminnych, związków i stowarzyszeń gmin i powiatów, samorządowych

najważ-niejsze

instytucje kontroli

zewnętrznej

jednostek organizacyjnych mających osobowość prawną i innych podmio-tów w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji z budżetu jednostek sa-morządu terytorialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewódzkie Sądy Administracyjne kontrolują działalność organów administracji publicznej, orzekając w spra-wach skarg na decyzje administracyjne, uchwały organów stanowiących jed-nostki samorządu terytorialnego, rozstrzygnięcia nadzorcze organów spra-wujących nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie naruszono uchwałą lub zarzą-dzeniem podjętymi przez organy samorządu w sprawach z zakresu admini-stracji publicznej, może zaskarżyć te decyzje do sądu administracyjnego.

Samorządowe Kolegia Odwoławcze wykonują kontrolę instancyjną decyzji organów samorządowych, orzekając w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, które należą do właściwości jednostek samorządu terytorialnego.

Wojewodowie sprawują nadzór nad działalnością jednostek samorzą-du terytorialnego na podstawie kryterium zgodności z prawem. W razie powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw przez organy zarzą-dzające samorządu wojewodowie mogą występować z wnioskiem o ich od-wołanie do Prezesa Rady Ministrów.

Kontrola prokuratorska obejmuje sprawy rozstrzygane przez organy administracyjne w indywidualnych sprawach oraz inne z zakresu admini-stracji publicznej.

Sądy powszechne. Kontrola sądowa nad administracją jest sprawowana wyłącznie na podstawie kryterium legalności. Sądy powszechne w trakcie po-stępowania w sprawach cywilnych, a także gdy są do tego umocowane usta-wowo, w sprawach administracyjnych, w których jedną ze stron jest organ administracji, dokonują oceny jego działań pod względem zgodności z pra-wem (np. w obrocie cywilnoprawnym – umowy), w tym odpowiedzialności za działanie lub zaniechanie funkcjonariusza publicznego.

Rzecznik Praw Obywatelskich wykonuje kontrolę administracji publicz-nej przez rozpatrywanie i załatwianie skarg i wniosków obywateli. Bada, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji, zobowią-zanych do przestrzegania wolności oraz praw człowieka i obywatela nie na-stąpiło naruszenie prawa lub zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wykonuje kon-trolę zgodności przetwarzania danych z przepisami o ochronie danych osobowych.

Państwowa Inspekcja Pracy jest organem nadzoru i kontroli prze-strzegania przepisów prawa pracy, w szczególności przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy.

Rozdział 10 193

KONTROLA WEWNĘTRZNA JAKO KONTROLA ZARZĄDCZA

Zadania kontroli wewnętrznej i jej zakres wynikają z istoty i funkcji or-ganizacji, jaką jest każdy urząd administracji publicznej. Kontrola ta win-na być ukierunkowana nie tylko na gospodarowanie finansami i mieniem, lecz także na sprawdzanie prawidłowości kompleksowego wykonywania zadań publicznych zgodnie z właściwością i kompetencją danego urzędu.

Według Międzynarodowej Organizacji Najwyższych Organów Kontro-li/Audytu (International Organisation of Supreme Audit Institutions – INTOSAI) kontrola wewnętrzna jest narzędziem zarządzania wyko-rzystywanym do uzyskania racjonalnej pewności, że cele zarządza-nia ostały osiągnięte.

Warto w tym miejscu przypomnieć, że zarządzanie jest to proces de-cyzyjny, realizowany na wielu poziomach organizacji, który ma zapewnić eliminację wykrytych zagrożeń, wykorzystywanie zarysowujących się szans oraz efektywne spełnianie przez organizację wszystkich funkcji niezbęd-nych do osiągania postawionego celu3. Ze względu na złożoność procesu zarządzania, w którym funkcja kontrolna odgrywa zasadniczą rolę, moż-na przyjąć, że „bez kontroli nie ma zarządzania”. Odnosi się to właśnie przede wszystkim do systemu kontroli wewnętrznej jako kontroli zarząd-czej, stanowiącej instrument sprawnego zarządzania organizacją.

Zarządzanie w urzędzie administracji publicznej

Planowanie

Realizacja

Kontrola i ocena

Kontrola wewnętrzna jako kontrola zarządcza stanowi proces zinte-growany z bieżącą, całościową działalnością urzędu administracji publicz-nej. Powinna obejmować wiele czynności i działań wykonywanych przez zarządzającego urzędem, kierowników wydziałów, pracowników kontroli

194 Rozdział 10

3 B. R. Kuc, Kontrola menedżerska. Przełamywanie barier. Warszawa: Wydawnictwo Menedżer-skie PTM 2001, s. 22.

Zarządzanie w urzędzie administracji publicznej

Planowanie

Realizacja

Kontrola i ocena

bez kontroli

nie ma zarzą-

dzania

wewnętrznej, a także pozostałych pracowników na ich stanowiskach pracy. Na system kontroli wewnętrznej składają się bowiem mechanizmy, zasa-dy i procedury, które wiążą się bezpośrednio z rutynowymi, codziennymi procesami pracy oraz procesami zarządzania w jednostce. Elementy syste-mu kontroli wewnętrznej winny być wbudowane w strukturę organizacyj-ną, procedury i praktykę przyjętą w danym urzędzie.

Warto podkreślić, że w polskim systemie prawnym nie został dotychczas uregulowany system kontroli wewnętrznej, rozumianej jako system kontroli zarządczej, czyli kontroli obejmującej ogół procesów związanych z działalno-ścią jednostki, służących do realizacji jej celów oraz osiągania określonych re-zultatów. W wyniku realizacji zobowiązań negocjacyjnych Polski wobec Unii Europejskiej system kontroli wewnętrznej uregulowano jedynie w zakresie procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków pu-blicznych oraz gospodarowaniem mieniem (system kontroli finansowej). Sła-bość kontroli wewnętrznej w polskiej administracji publicznej wynika przede wszystkim z braku regulacji prawnych dotyczących organizacji, zasad i trybu jej przeprowadzania. Zaplanowane w przyjętej przez rząd polski 17 września 2002 Strategii Antykorupcyjnej prace nad projektem ustawy o kontroli w ad-ministracji publicznej niestety nie zostały dotychczas sfinalizowane.

Obowiązek opracowania i wdrożenia systemu kontroli wewnętrznej przez kierownika urzędu administracji publicznej wynika bezpośrednio z ko-nieczności zapewnienia odpowiedniego funkcjonowania, organizacji i cią-głości pracy tego urzędu. Kierownicy urzędów administracji samorządowej, zgodnie z ustawami o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa ponoszą odpowiedzialność za ich organiza-cję i funkcjonowanie4. Odpowiednio odnosi się to również do kierowników urzędów administracji rządowej.

SYSTEM KONTROLI WEWNĘTRZNEJ

Rozdział 10 195

4 Ustawa z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 nr 142, poz. 1591ze zm.), Ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2001 nr 142, poz. 1592 ze zm.), Ustawa z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (Dz. U. 2001 nr 142, poz. 1590 ze zm.), Internetowy System Aktów Prawnych Kancelarii Sejmu.

System kontroli wewnętrznej należy rozumieć jako ogół środków i pro-cedur, za pośrednictwem których kierownictwo jednostki uzyskuje ze źródeł wewnętrznych pewność, że procesy, za które odpowiada, prze-biegają w sposób minimalizujący prawdopodobieństwo wystąpienia nie-prawidłowości, oszustwa, błędu czy też nieekonomicznych lub niesku-tecznych praktyk.

Zaprojektowanie i wdrożenie systemu kontroli wewnętrznej winno odby-wać się w taki sposób, aby koszty wprowadzania i działania systemu nie prze-wyższały uzyskiwanych dzięki nim korzyści, przy czym należy uwzględniać ko-rzyści i koszty nie tylko natury finansowej. Zbyt rozbudowany system kontroliwewnętrznej może spowolnić lub wręcz sparaliżować działalność jednostki, dając w zamian relatywnie małe korzyści. Warto przy tym pamiętać, że na-wet dobrze zorganizowany i funkcjonujący system kontroli wewnętrznej nie może dać całkowitej pewności, że cele jednostki zostaną osiągnięte. Czynniki zewnętrzne lub wewnętrzne, takie jak pomyłki, błędy w ocenie sytuacji, pre-sja terminów, naciski kierownictwa, zmowa pracowników, mogą niekorzyst-nie oddziaływać na skuteczność funkcjonowania systemu kontroli.

Oceniając sprawność systemu kontroli wewnętrznej w danej jednostce, należy uwzględnić następujące elementy:

• identyfikację procedur oraz zasad istniejącego systemu kontroli wewnętrznej,

• analizę skuteczności istniejącego systemu kontroli, • analizę działań korygujących podejmowanych przez kierownictwo

jednostki kontrolowanej w przypadku stwierdzenia niewłaściwego funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej.

Istotne jest także ustalenie, czy system ten funkcjonuje w sposób ciągły oraz czy jest spójny i skuteczny w osiąganiu zamierzonych rezultatów.

Badania kontrolne w każdym ze wskazanych obszarów tematycznych zmierzają do ustalenia, czy sprawowana w danej jednostce bieżąca kon-trola zarządcza – na poszczególnych etapach realizacji zadań – skutecznie i wystarczająco zabezpieczała prawidłowość ich wykonywania. Oceny tej należy dokonywać z punktu widzenia:

• legalności podejmowanych działań,• ich celowości,• rzetelności ich wykonywania, • gospodarności.

Audyt wewnętrzny

Audyt wewnętrzny jest niezależną działalnością doradczą i weryfikują-cą, której celem jest usprawnienie operacyjne urzędu i wniesienie do nie-go wartości dodanej. Obejmuje on czynności o charakterze oceniającym, zapewniającym oraz doradczym. To ogół działań, dzięki którym kierow-nictwo jednostki uzyskuje ocenę jej funkcjonowania w zakresie gospo-darki finansowej. Działalność audytu skupia się na obszarach, w których występuje najbardziej istotne ryzyko, i ma za zadanie ocenę efektywności procesów zarządzania ryzykiem. Podstawowe zasady funkcjonowania au-dytu wewnętrznego w polskiej administracji publicznej określają: Ustawa

196 Rozdział 10

elementy oceny

systemu kontroli

wewnętrz-nej

o finansach publicznych5 i Rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania audytu wewnętrznego6.

W tej grupie znajduje się około 500 jednostek samorządowych7. Z ogól-nej liczby jednostek samorządu terytorialnego w Polsce (16 województw, 314 powiatów i 65 miast na prawach powiatu oraz 2 478 gmin) formalnie zobowiązanych do utworzenia audytu wewnętrznego jest zatem niewiele ponad 20%.

Za całokształt prac związanych z koordynacją kontroli finansoweji audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych od-powiada Główny Inspektor Audytu Wewnętrznego, który podlega bez-pośrednio Ministrowi Finansów. Audyt wewnętrzny może prowadzić wyłącznie osoba uprawniona, która zdała egzamin państwowy na audy-tora wewnętrznego.

W części rozdziału poświęconej prezentacji dobrych praktyk zamieszczono informację o standardach dotyczących prowadzenia audytu wewnętrznego.

OCENA RYZYKA NARUSZENIA NORM ETYCZNYCH W DZIAŁALNOŚCI URZĘDU

W interesie zarządzających w urzędach samorządu terytorialnego jest uświadomienie sobie typowych zagrożeń, jakie mogą występować w związku z prowadzoną działalnością. Identyfikacja obszarów ryzyka oraz występują-cych nieprawidłowości ułatwi wczesne zabezpieczenie się przed nimi i ich eliminację. Niektóre z występujących nieprawidłowości mogą być związane z działaniami korupcyjnymi lub występowaniem konfliktu interesów.

Osoby zarządzające oraz pracownicy urzędu mają możliwość zidentyfi-kowania potencjalnego ryzyka naruszenia norm etycznych w działalności urzędu. Wiedzą one najlepiej, gdzie mogą pojawić się ewentualne zagro-żenia. Odpowiedzialność za określenie obszarów ryzyka spoczywa na wie-lu osobach. Dlatego najlepszym rozwiązaniem jest, gdy procedurę oceny ryzyka realizują niezależnie:

Rozdział 10 197

5 Ustawa z 30 czerwca 2005 o finansach publicznych (Dz. U. nr 249 poz. 2104 z późn. zm.) – www.mf.gov.pl.

6 Rozporządzenie Ministra Finansów z 5 lipca 2002 w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania audytu wewnętrznego (Dz. U. 2002 nr 111 poz. 973), które jed-nak może obowiązywać tylko do 30 czerwca 2006.

7 Dane: Polska Akademia Rachunkowości S.A.

Audyt wewnętrzny obejmuje jednostki sektora finansów publicznych, których przychody lub wydatki środków publicznych dokonane w roku poprzednim przekroczyły kwotę 35 mln zł.

• członkowie kierownictwa wyższego szczebla,• doradca / trener ds. etyki,• członkowie kierownictwa danej komórki organizacyjnej / grupy pra-

cowników,• pracownicy odpowiedzialni za wypełnianie określonego zadania,• członkowie odpowiedniego organu pochodzącego z wyboru.

Wśród przykładowych obszarów ryzyka należy wskazać przede wszyst-kim następujące8:

• obrót gotówkowy,• podejmowanie decyzji o wydatkach przez poszczególne osoby lub

grupy pracowników,• udzielanie zamówień dostawcom lub wykonawcom zewnętrznym,• zapewnianie osobom lub grupom osób możliwości korzystania ze

świadczeń, usług lub ograniczonych zasobów,• zapewnianie pracownikom swobody w podejmowaniu decyzji doty-

czących przyznawania dotacji lub świadczeń,• podejmowanie decyzji dotyczących wyboru miejsca realizacji danej

usługi,• podejmowanie decyzji o zatrudnieniu lub awansie pracowników,• podejmowanie decyzji mogących mieć wpływ na karierę zawodową

poszczególnych osób w dłuższej perspektywie.

W większości urzędów administracji publicznej istnienie niektórych lub większości potencjalnych obszarów ryzyka ma związek z zakresem upraw-nień oraz z obowiązującymi procedurami. Kolejnym krokiem w ocenie ryzyka jest określenie, czy istniejące procedury przyczyniają się do wyeli-minowania lub ograniczenia ryzyka.

Poniżej przedstawiono niektóre, przykładowe czynniki ryzyka:• podejmowanie decyzji i sprawowanie kontroli nad procesem podej-

mowania decyzji przez jedną i tę samą osobę lub grupę osób,• praca samodzielna,• istnienie niejasnych kryteriów podejmowania decyzji bądź ich brak,• gospodarowanie dużymi sumami pieniędzy bądź udzielanie zamó-

wień o znacznej wartości,• wysokie koszty określonych usług lub ograniczony dostęp do nich (do

takich sytuacji może należeć na przykład przyjęcie do szkoły, do której trudno się dostać ze względu na zbyt dużą liczbę kandydatów, czy przy-jęcie do szpitala, który boryka się z niedostateczną liczbą łóżek),

• ocena wniosków i podejmowanie decyzji w sprawie ich uwzględnie-nia lub odrzucenia przez tę samą osobę lub grupę osób,

• ocena ofert przetargowych i podejmowanie decyzji w sprawie udzie-lania zamówień przez tę samą osobę lub grupę osób,

• składanie skarg na naruszenie zasady uczciwości, które następnie nie są rozpatrywane,

198 Rozdział 10

8 Źródło: opracowano na podstawie materiałów Najwyższej Izby Kontroli, zamieszczonych na stronie internetowej www.bip.nik.pl.

obszary ryzyka

czynniki ryzyka

• brak jasno określonych procedur,• brak środków umożliwiających sprawowanie zarządu i sprawowanie

nadzoru nad procesem podejmowania decyzji,• bezpośrednie kontakty pomiędzy beneficjentami a osobami podej-

mującymi dotyczące ich decyzje,• sytuacje, w których w interesie kogoś z organizacji lub osób z ze-

wnątrz leży, aby poprosić jej pracowników o zignorowanie obowiązu-jących procedur.

ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA NIEPRAWIDŁOWOŚCI UJAWNIONE W WYNIKU KONTROLI

W wyniku ujawnienia przez jednostki kontroli niezgodnego z pra-wem działania organów władzy publicznej, wskutek którego została wy-rządzona szkoda, każdy poszkodowany ma prawo do wynagrodzenia tej szkody. Powyższą zasadę statuuje art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospo-litej Polskiej9, wyznaczając niewątpliwie kształt i model odpowiedzialności państwa – władzy publicznej za wyrządzone szkody.

Na gruncie kodeksu cywilnego10 odpowiedzialność za szkodę wyrzą-dzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wyko-nywaniu władzy publicznej ponosi Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy pra-wa. Jeżeli zaś wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa11.

Kodeks cywilny reguluje także odpowiedzialność za wyrządzenie szko-dy, której źródłem są czynności konwencjonalne organów władzy publicz-nej, tj. akty normatywne, orzeczenia sądowe i decyzje administracyjne, jak również zaniechanie w podjęciu tych czynności. Odrębność tej regulacji, w porównaniu z art. 417 k.c. jako ogólną formułą odpowiedzialności, po-lega na wyraźnym określeniu, na czym polega niezgodność z prawem tych czynności konwencjonalnych oraz w jaki sposób ma nastąpić stwierdzenie tej niezgodności (także w odniesieniu do zaniechania podjęcia przez orga-ny władzy publicznej wymaganych działań).

Obowiązujące do 31 sierpnia 2004 przepisy kodeksu cywilnego opie-rały się na nieco innej koncepcji odpowiedzialności, nie obejmując też

Rozdział 10 199

9 Dz. U. 1997 nr 78 poz. 483 – art. 77: „Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”.

10 Dz. U. 1964 nr 16 poz. 93 z późn. zm. – stan prawny na 30 czerwca 2006.11 Art. 417 k.c.

odpowie-dzialność za wyrzą-dzenie szkody

odpowiedzialności za szkodę spowodowaną w wyniku wydania decyzji, o której stwierdzono następnie, że jest nieważna lub wydana z narusze-niem prawa. Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez funkcjona-riusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności ponosił Skarb Państwa. Jeżeli szkodę wyrządził funkcjonariusz państwowej osoby prawnej, odpowiedzialność za szkodę ponosiła zamiast Skarbu Państwa ta osoba prawna, a jeżeli szkodę wyrządził funkcjonariusz jednostki samo-rządu terytorialnego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, odpo-wiedzialność za szkodę ponosiła ta jednostka samorządu terytorialnego, w której imieniu czynność była wykonywana.

Odpowiedzialność karną funkcjonariuszy publicznych, w tym pracow-ników administracji rządowej oraz samorządowej, a także innych osób w zakresie, w którym są one uprawnione do wydawania decyzji administra-cyjnych, regulują przepisy kodeksu karnego12. Z dniem 1 lipca 2003 roku wprowadzono do polskiego prawa karnego zmiany umożliwiające sku-teczniejsze, bardziej efektywne zwalczanie przestępczości korupcyjnej. Zmiany te podyktowane zostały potrzebą dostosowania polskiego systemu prawnego do zobowiązań międzynarodowych, wynikających z ratyfikowa-nia 5 listopada 2002 roku przez Polskę Prawnokarnej Konwencji Rady Europy w sprawie zwalczania przestępczości korupcyjnej13. Celem nowe-lizacji polskiego kodeksu karnego było rozszerzenie penalizacji korupcji na działania, które dotychczas nie były nią objęte (m.in. korupcja w sekto-rze gospodarczym), wprowadzenie mechanizmów łamiących solidarność przestępczą biorących i dających korzyści majątkowe lub osobiste, a także dokonanie korekty mechanizmów pozwalających na pozbawienie spraw-ców przestępstw korupcyjnych osiągniętych przychodów. Do przestępstw korupcyjnych zaliczono łapownictwo bierne i czynne, płatną protekcję, powoływanie się na wpływy, bezprawne wywarcie wpływu na decyzję, dzia-łanie lub zaniechanie osoby pełniącej funkcję publiczną, korupcję wybor-czą ( art. 228–230 k.k.)14.

Za nieprawidłowe działania, które nie wyczerpują znamion przestęp-stwa, pracownicy administracji publicznej ponoszą odpowiedzialność po-rządkową i dyscyplinarną. Jest ona zróżnicowana dla poszczególnych ka-tegorii pracowników rządowych i samorządowych oraz zależy od stopnia zawinienia przez pracownika. Przykładowe rodzaje kar są następujące: upomnienie, nagana, nagana z ostrzeżeniem, uniemożliwienie awansu

200 Rozdział 10

12 Dz. U. 1997 nr 88 poz. 553 ze zm.13 Dz. U. 2005 nr 29 poz. 249, Internetowy System Aktów Prawnych Kancelarii Sejmu

(http://isip.sejm.gov.pl/prawo/index.html).14 Więcej informacji o przepisach prawa związanych z zapobieganiem korupcji Czytelnik

znajdzie w rozdziale 3 podręcznika.

odpowie-dzialność

karna funkcjo-nariuszy publicz-

nych

odpowie-dzialność

porząd-kowa

i dyscy-plinarna

przez okres dwóch lat, przesunięcie na niższe stanowisko, zakaz ubiegania się o stanowisko kierownicze, zakaz pełnienia funkcji kierowniczych przez określony czas, usunięcie z administracji publicznej (wypowiedzenie umo-wy o pracę, zwolnienie dyscyplinarne).

NAJWAŻNIEJSZE ELEMENTY SYSTEMU KONTROLI WEWNĘTRZNEJ W JEDNOSTKACH SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO – ROZWIĄZANIE MODELOWE

Przedstawiony projekt modelowego systemu kontroli wewnętrznej w urzędach jednostek samorządu terytorialnego w sposób komplekso-wy ujmuje poszczególne etapy organizacji oraz funkcjonowania tego sy-stemu. Można go stosować na wszystkich szczeblach samorządu teryto-rialnego.

Obszar Podstawa

1. Przypisanie zadań, uprawnień i odpowiedzial-ności za zarządzanie procesami kontroliGmina

• wójt, burmistrz, prezydent miasta• rada gminy – komisja rewizyjna

Powiat• zarząd powiatu, starosta • rada powiatu – komisja rewizyjna

Województwo• zarząd województwa, marszałek • sejmik województwa

• Powszechnie obowiązujące prze-pisy prawa

• Akty wewnętrzne• Standardy kontroli i audytu

ustanowione przez Ministra Finansów

2. Organizacja kontroli wewnętrznej i audytu w urzędach samorządowych:

• stanowisko, zespół, wydział, departament ds. kontroli wewnętrznej

• stanowisko, zespół ds. audytu wewnętrz-nego

• w radzie gminy, powiatu, sejmiku wojewódz-twa – komisja rewizyjna, doraźne zespoły kontroli

• Statut gminy, powiatu, woje-wództwa

• Regulamin organizacyjny• Struktura organizacyjna• Opis stanowisk. Zakres zadań,

uprawnień i odpowiedzialności

3. Kadry realizujące procesy kontroli wewnętrznej i audytu

a) urzędnicy – kontrolerzy audytorzyb) radni – członkowie komisji rewizyjnych

• Procedury rekrutacji, ocen i awansu• Standardy zachowań i postaw

etycznych• System szkoleń

4. Procedury kontroli wewnętrznej i audytu, opra-cowanie i wdrożenie

• Regulaminy kontroli• Plany, harmonogramy kontroli• Wzory dokumentów kontroli• Standardy kontroli i audytu

Rozdział 10 201

Obszar Podstawa

5. Obszary ryzyka • Procedury identyfikacji ryzykai eliminowania go

6. Monitoring procesów kontroli • Aktualizowanie procedur, działa-nia korygujące

7. Ocena (ewaluacja) organizacji i funkcjonowa-nia systemu kontroli; zespół ds. ewaluacji (np. w składzie: członek kierownictwa urzędu, au-dytor wewnętrzny, kierownik zespołu kontroli wewnętrznej)

• Raporty, analizy, sprawozdania, informacje krótkoterminowe i długoterminowe

• Procedury zarządzania zmianami

8. Efekty funkcjonowania systemu kontroli za-rządczej – zarządzanie przez kontrolę

• Skuteczna i obiektywna kon-trola, poprawa skuteczności funkcjonowania urzędu, wyższa jakość obsługi mieszkańców, wyższy prestiż administracji

Na drodze do zbudowania dobrze zorganizowanego i skutecznego systemu kontroli konieczne jest precyzyjne określenie najważniejszych elementów funkcjonowania tego systemu. Następnym krokiem będzie określenie powiązań pomiędzy elementami systemu oraz wskazanie osób odpowiedzialnych za ich realizację. Duży wkład w konstruowanie mode-lowych rozwiązań w tym zakresie ma Najwyższa Izba Kontroli. Dlatego na podstawie standardów tej właśnie instytucji opracowano zestawienie naj-ważniejszych elementów funkcjonowania systemu kontroli w jednostce15.

202 Rozdział 10

15 Źródło: opracowano na podstawie Standardów Najwyższej Izby Kontroli (www.nik.gov.pl).

• System kontroli finansowej jednostki, w szczególności procedury, in-strukcje, wytyczne kierownictwa, zakresy obowiązków, jest rzetelnie dokumentowany, a dokumentacja ta jest łatwo dostępna dla wszyst-kich pracowników, którym te informacje są niezbędne.

• Kierownik jednostki na bieżąco ocenia funkcjonowanie systemu kon-troli wewnętrznej i jego poszczególnych elementów.

• Kluczowe obowiązki dotyczące prowadzenia, zatwierdzania, rejestro-wania i sprawdzania operacji finansowych, gospodarczych i innychzdarzeń są rozdzielone pomiędzy różne osoby, z uwzględnieniem obowiązków i odpowiedzialności głównego księgowego jednostki, określonych w przepisach prawa.

• Czynności związane z realizacją operacji finansowych lub gospodarczychsą wykonywane wyłącznie przez osoby do tego upoważnione.

• Zostały wyznaczone osoby odpowiedzialne za ochronę i właściwe wy-korzystanie zasobów jednostki.

• Sporządzono zestawienie obowiązków, które w danej jednostce mu-szą być rozdzielone pomiędzy różnych pracowników.

DOBRE PRAKTYKI

Standardy z zakresu kontroli finansowej16

W celu usprawnienia funkcjonowania systemu kontroli finansowej i au-dytu Minister Finansów w komunikacie z 30 stycznia 2003 roku opubli-kował dokument „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektorafinansów publicznych”. W dokumencie tym znajdujemy standardy dla ob-szaru kontroli finansowej oraz w zakresie oceny i audytu wewnętrznego, z których najistotniejsze prezentujemy poniżej.

Wszyscy pracownicy na stanowiskach kierowniczych, pracownicy upo-ważnieni do wykonywania określonych czynności kontrolnych, a tak-że ogniwa kontroli instytucjonalnej obowiązani są wykonywać bieżące

Rozdział 10 203

16 „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych” zał. nr 1 i 2 do Komunikatu Ministra Finansów z 30 stycznia 2003 (Dz. Urz. Min. Fin. nr 3 poz. 14).

• Prowadzi się właściwy nadzór w ramach hierarchii służbowej, któ-rego celem jest upewnienie się, że zadania wynikające z przyjętego systemu kontroli finansowej są realizowane.

• Zidentyfikowane problemy są na bieżąco rozwiązywane.• W przypadkach określonych w ustawie prowadzona jest również

obiektywna i niezależna ocena systemu kontroli finansowej przezaudytora wewnętrznego.

• Wszystkie operacje finansowe i gospodarcze, a także inne znaczącezdarzenia są rzetelnie dokumentowane, a dokumentacja ta jest ła-two dostępna dla upoważnionych osób.

• Dokumentacja jest pełna oraz umożliwia prześledzenie każdej ope-racji finansowej, gospodarczej lub zdarzenia od samego początku,w trakcie ich trwania i po ich zakończeniu.

• Operacje finansowe i gospodarcze oraz inne znaczące zdarzeniabezzwłocznie rejestruje się i prawidłowo klasyfikuje.

• Kierownik jednostki lub upoważnieni przez niego pracownicy zatwier-dzają wszelkie operacje finansowe i gospodarcze przed ich realizacją.

• Wszystkie przypadki, w których ze względu na nadzwyczajne okolicz-ności odstąpiono od procedur, instrukcji lub wytycznych, są uzasad-niane, dokumentowane i zatwierdzane przez kierownika jednostki lub upoważnionego pracownika.

• Zapewnia się odpowiednie mechanizmy w celu utrzymania ciągłości działalności jednostki, w szczególności operacji finansowych i gospo-darczych, w każdym czasie i okolicznościach.

• Dostęp do zasobów finansowych, materialnych i informacyjnych jed-nostki mają wyłącznie osoby upoważnione.

czynności kontrolne. Kontrola przeprowadzana jest na każdym etapie da-nego procesu operacyjnego. Działanie kontrolne ma na celu wyelimino-wanie przed zakończeniem każdego etapu danego procesu tych zjawisk, które mogą negatywnie wpłynąć na jego wynik końcowy. Ocenia również sprawność organizacji, tj. prawidłowość i efektywność przyjętych kierun-ków działania oraz dobór środków w celu wykonania założonych zadań. Poniżej zamieszczono standardy opracowane przez Ministra Finansów dla obszaru kontroli finansowej. Odpowiednio przyjęte w nich rozwiązaniamożna zastosować do określenia standardów funkcjonowania kontroli we-wnętrznej w odniesieniu do kompleksowej działalności jednostki.

Standardy obejmują następujące elementy:

Środowisko systemu kontroli finansowej

Środowisko systemu kontroli finansowej jest fundamentem dla pozo-stałych standardów kontroli finansowej. Standardy w tym zakresie dotycząsystemu zarządzania jednostką i jej zorganizowania jako całości. Środowi-sko systemu kontroli finansowej w sposób zasadniczy determinuje jakośćkontroli finansowej w jednostce.

W skład środowiska systemu kontroli wchodzą (czynniki środowiska kontroli): • Uczciwość i inne wartości etyczne.

Kierownik jednostki oraz pracownicy prezentują taki poziom osobi-stej i zawodowej uczciwości, który zapewnia osiągnięcie celów kontro-li finansowej. Kierownik jednostki przez przykład i codzienne decyzjepowinien wspierać i promować wartości etyczne oraz uczciwość osobi-stą i zawodową wszystkich pracowników. Pracownicy rozumieją, jakie zachowanie i postępowanie jest uważane w jednostce za etyczne. Kie-rownik jednostki oraz pracownicy powinni być pozytywnie nastawieni do kontroli finansowej i wspierać jej funkcjonowanie. Dysponują wie-dzą, umiejętnościami i doświadczeniem, które pozwalają im skutecznie i efektywnie wypełniać powierzone zadania i obowiązki, a także rozu-mieć znaczenie rozwoju systemu kontroli finansowej.

• Kompetencje zawodowe pracowników. Proces zatrudnienia należy prowadzić w taki sposób, aby zapewnić

wybór najlepszego kandydata na dane stanowisko pracy.• Struktura organizacyjna – styl operacyjnego zarządzania.

Zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności poszczególnych ko-mórek organizacyjnych jednostki oraz zakres sprawozdawczości jest przejrzysty i spójny oraz został określony w formie pisemnej. Każde-mu pracownikowi przedstawiono na piśmie zakres jego obowiązków,

204 Rozdział 10

uprawnień i odpowiedzialności. Kierownik jednostki powinien ziden-tyfikować zadania, przy wykonywaniu których pracownicy mogą byćszczególnie podatni na wpływy szkodliwe dla gospodarki finansowejjednostki, oraz ustanowić odpowiednie środki zaradcze.

• Identyfikacja zadań wrażliwych.Zestawienie zadań wrażliwych oraz procedury służące realizacji środ-

ków zaradczych określono w formie pisemnej oraz zapoznano z nimi pracowników.

• Sposób przydzielania uprawnień i odpowiedzialności.Zakres uprawnień dotyczących gospodarki finansowej lub majątkowej

jednostki, powierzonych poszczególnym pracownikom jest precyzyjnie określony oraz odpowiedni do wagi podejmowanych decyzji i ryzyka z nimi związanego. Przyjęcie uprawnień jest potwierdzone podpisem pracownika.

• Dbałość o rozwój pracowników.System szkoleń, motywacyjny system wynagradzania, system ocen

i awansowania opierają się na czytelnych kryteriach.

Zarządzanie ryzykiem

Osiąganie celów każdej jednostki wiąże się z ryzykiem. Zarządzanie ryzykiem ma na celu zwiększenie prawdopodobieństwa osiągnięcia celów jednostki. Standardy w tym obszarze wskazują na niezbędne elementy tego procesu, lecz nie określają jedynej metody zarządzania ryzykiem. Zarzą-dzanie ryzykiem obejmuje: monitorowanie realizacji zadań, identyfikacjęryzyka, analizę ryzyka i podejmowanie działań zaradczych.

Informacja i komunikacja

Standardy w obszarze informacji i komunikacji dotyczą zapewnienia wszystkim pracownikom jednostki informacji niezbędnych do wykonywa-nia przez nich obowiązków, w szczególności związanych z kontrolą finan-sową, a także zapewnienia efektywnego systemu komunikacji zarówno wewnętrznej, jak i zewnętrznej. System komunikacji powinien umożli-wiać przepływ potrzebnych informacji wewnątrz jednostki w kierunku zarówno pionowym (w dół i w górę struktury organizacyjnej), jak i pozio-mym. System efektywny to taki, który nie tylko zapewnia przepływ in-formacji, lecz także gwarantuje, że informacje te zostaną właściwie zro-zumiane przez odbiorców. Informacja i komunikacja obejmuje: bieżącą informację, efektywny system komunikacji wewnętrznej, komunikację zewnętrzną.

Rozdział 10 205

Mechanizmy systemu kontroli finansowej

Standardy w tym zakresie stanowią zestawienie podstawowych mecha-nizmów, które powinny funkcjonować w ramach systemu kontroli finan-sowej, nie tworząc jednak wyczerpującego zbioru. System kontroli finan-sowej powinien być elastyczny, dostosowany do specyficznych potrzebjednostki.

Mechanizmy (narzędzia) systemu kontroli obejmują m.in.: dokumento-wanie systemu kontroli finansowej, dokumentowanie i rejestrowanie ope-racji finansowych i gospodarczych, zatwierdzanie operacji finansowych,podział obowiązków, nadzór, rejestrowanie odstępstw, ciągłość działalno-ści, a także ograniczenie dostępu do zasobów.

STANDARDY W ZAKRESIE OCENY I AUDYTU WEWNĘTRZNEGO

Audyt wewnętrzny realizowany jest w jednostce sektora finansów pu-blicznych na podstawie Ustawy z 30 czerwca 2005 roku o finansach pu-blicznych, rozporządzeń wykonawczych, standardów audytu wewnętrz-nego w jednostkach sektora finansów publicznych i na podstawie innychwskazówek Ministra Finansów.

Audyt wewnętrzny w sektorze publicznym to ogół działań, dzięki któ-rym kierownik jednostki uzyskuje obiektywną i niezależną ocenę funk-cjonowania jednostki w zakresie gospodarki finansowej pod względemlegalności, gospodarności, celowości, rzetelności, a także przejrzysto-ści i jawności.

Cele, zasady i zakres audytu wewnętrznego

1. Audyt wewnętrzny jest niezależną, obiektywną działalnością o charak-terze oceniającym, zapewniającym i doradczym, prowadzoną w celu wniesienia do jednostki audytowanej wartości dodanej i usprawnienia jej funkcjonowania.

2. Audyt wewnętrzny obejmuje ocenę i badanie adekwatności i skutecz-ności systemu kontroli wewnętrznej, zarządzania ryzykiem oraz jakości realizowanych zadań, a w szczególności:• badanie wiarygodności sprawozdania finansowego oraz sprawozda-

nia z wykonania budżetu,• ocenę systemu gromadzenia środków publicznych i dysponowania

nimi oraz gospodarowania mieniem,

206 Rozdział 10

• ocenę przestrzegania zasady celowości i oszczędności w dokonywa-niu wydatków, uzyskania możliwie najlepszych efektów w ramach posiadanych środków oraz przestrzegania terminów realizacji zadań i zaciągniętych zobowiązań,

• dokonywanie oceny adekwatności, efektywności i skuteczności syste-mów kontroli, zarządzania ryzykiem i kierowania jednostką.

3. Audyt wewnętrzny przyczynia się do usprawnienia procesu zarządzania jednostką.

4. Celami audytu wewnętrznego są:1) identyfikacja i analiza ryzyka związanego z działalnością jednostki,

a w szczególności ocena efektywności zarządzania ryzykiem oraz oce-na systemów kontroli wewnętrznej,

2) wyrażanie opinii o skuteczności mechanizmów kontrolnych w bada-nym systemie,

3) dostarczenie kierownikowi jednostki na podstawie oceny systemu kontroli wewnętrznej racjonalnego zapewnienia, że jednostka działa prawidłowo,

4) składanie sprawozdań z poczynionych ustaleń oraz tam, gdzie jest to właściwe, przedstawianie uwag i wniosków dotyczących poprawy skuteczności działania jednostki w danym obszarze.

Ramy funkcjonowania audytu wewnętrznego w jednostkach sektora fi-nansów publicznych zobligowanych do prowadzenia audytu określają po-niższe dokumenty:

• Karta audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych17. Celem Karty jest określenie ramowych zasad funkcjonowania audytu wewnętrznego.

• Kodeks etyki audytora wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicz-nych. Kodeks promuje postępowanie etyczne w zawodzie audytora wewnętrznego.

• Wytyczne (kryteria) do samooceny audytu wewnętrznego w jednostce sekto-ra finansów publicznych. Celem tego dokumentu jest ułatwienie oceny wdrożenia przepisów prawa i standardów audytu oraz oceny pracy audytora wewnętrznego.

• Wytyczne (wskazówki) do stosowania standardów audytu wewnętrznego w jed-nostkach sektora finansów publicznych. Wskazówki mają stanowić pomoc dla audytorów w podejmowaniu rozstrzygnięć i rozwiązywaniu pro-blemów przy przeprowadzaniu audytu.

Rozdział 10 207

17 Komunikat Ministra Finansów z 28 kwietnia 2004 ( Dz. Urz. Min. Fin. nr 5 poz. 28).

cele audytu wewnętrz-nego

ramy funkcjo-nowania audytu wewnętrz-nego

Zadania kierownika jednostki w zakresie audytu wewnętrznego

• Zapewnia przygotowanie rocznego planu pracy jednostki, zawierającego poszczególne cele i zadania, komórki organizacyjne odpowiedzialne za ich realizację oraz zasoby (np. osobowe, finansowe, rzeczowe) przezna-czone do ich realizacji.

• Prowadzi bieżącą ocenę (monitoring) realizacji zadań za pomocą mie-rzalnych wskaźników lub precyzyjnie zdefiniowanych kryteriów.

• Systematycznie, nie rzadziej niż raz w roku, dokonuje identyfikacjizewnętrznego i wewnętrznego ryzyka związanego z osiąganiem celów jednostki, dotyczącego zarówno działania całej jednostki, jak i prowa-dzonych przez jednostkę konkretnych programów, projektów czy za-dań. W przypadku zmiany warunków, w których jednostka funkcjonuje, identyfikację ryzyka powinno się ponawiać.

• Zapewnia systematyczne poddawanie zidentyfikowanego ryzyka anali-zie mającej na celu określenie możliwych skutków i prawdopodobień-stwa wystąpienia danego ryzyka.

• Określa akceptowany poziom ryzyka, a także działania, które należy pod-jąć w celu zmniejszenia danego ryzyka do poziomu akceptowanego.

• Kierownicy komórek organizacyjnych oraz pracownicy otrzymują w od-powiedniej formie i czasie właściwe i rzetelne informacje potrzebne im do wypełniania obowiązków, w szczególności wynikających z przyjętego systemu kontroli finansowej. System komunikacji wewnętrznej gwa-rantuje, że każdy pracownik rozumie cele systemu kontroli finansoweji sposób jego funkcjonowania, a także swoją rolę i odpowiedzialność w tym systemie. System ten zapewnia skuteczne mechanizmy przekazy-wania ważnych informacji w obrębie struktury organizacyjnej.

• Zapewnia funkcjonowanie efektywnego systemu komunikacji z podmio-tami, które mogą mieć znaczący wpływ na osiąganie celów jednostki i na inną działalność jednostki, dotyczącą w szczególności wydatkowania lub gromadzenia środków publicznych systemu przez audytora wewnętrzne-go. Obejmuje ocenę systemu kontroli finansowej i audytu wewnętrznego.

PRZYKŁADOWA MAPA RYZYKA – REALIZACJA ZADAŃ SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO PRZEZ ORGANIZACJE POZARZĄDOWE 18

Poniżej przedstawiono przykładową mapę ryzyka w obszarze realizacji zadań samorządu terytorialnego przez organizacje pozarządowe. Na po-szczególnych etapach realizacji zadania opisano typy ryzyka oraz zidenty-

208 Rozdział 10

18 Źródło: poradnik dla samorządów Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego, pra-ca zbior. pod red. Janiny Filek, Kraków 2004, w ramach Programu Aktywizacji Obszarów Wiejskich i Programu Rozwoju Instytucjonalnego.

fikowano przykłady nieprawidłowości w działaniach jednostek samorządu terytorialnego.

Identyfikacji zagadnień stanowiących przedmiot analizy dokonano na podstawie następujących kryteriów:

• zakres występowania zjawiska (fragment działalności jednostki samo-rządu terytorialnego czy też szerokie spektrum działania),

• częstotliwość występowania,• wielkość strat finansowych.Przykładowa mapa ryzyka i dobór kryteriów, ma charakter do pewne-

go stopnia arbitralny, co wynika z braku pogłębionych analiz, zwłaszcza o charakterze finansowym i statystycznym. Przy jej pracowaniu wykorzy-stano materiały kontroli Regionalnych Izb Obrachunkowych oraz Naj-wyższej Izby Kontroli. Prezentowana mapa ryzyka ma charakter otwarty, może podlegać modyfikacjom, aktualizacji (np. ze względu na zmiany sta-nu prawnego) i uzupełnieniom.

Poddany analizie wybrany obszar działalności samorządu terytorialnego wiąże się z realizacją zadań publicznych przez jednostki – organizacje poza-rządowe – nienależące do sektora finansów publicznych. Dlatego ze szcze-gólną uwagą oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zarządzający winni analizować realizację zadań i udzielanie dotacji dla organizacji poza-rządowych, mając na względzie odpowiedzialność samorządu terytorialnego za zlecane zadania. Stosunkowo liczne przypadki nieprawidłowości w opisy-wanym obszarze działania, w tym również o charakterze korupcyjnym, nie-etycznym wymagają jak najszybszej identyfikacji i eliminacji.

Przykładowa mapa ryzyka

Obszar Opis typów ryzyka oraz zidentyfikowane przykłady nieprawidłowości w działaniu JST

Realizacja zadań samorządu terytorialnego przez organizacje pozarządowe

W zakresie prawno- -organizacyjnym

• brak uregulowania przez organy stanowiące zasad i trybu postępowania o udzielenie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych (niewykonanie ustawy)

• podejmowanie uchwały w powyższym zakresie przez or-gan wykonawczy (uchybienie kompetencji)

• naruszenie kompetencji organu wykonawczego przez upo-ważnienie – w uchwałach organów stanowiących – komisji rady lub sejmiku do kontroli realizacji zleconego zadania

• brak uregulowania zasad przyznawania dotacji (np. brak zasad rozliczania dotacji, nieokreślenie sposobu kontro-li wykonania)

• ograniczenie udziału podmiotów mogących ubiegać się o dotację (naruszenie zasad konkurencji)

Rozdział 10 209

Obszar Opis typów ryzyka oraz zidentyfikowane przykłady nieprawidłowości w działaniu JST

W zakresie jawności postępowania

• brak zapewnienia jawności postępowania o udzielenie do-tacji (niepodanie do publicznej wiadomości lub podanie w ograniczonym zakresie, wyłączenie na tablicy ogłoszeń urzędu zakresu zadań, które można zlecić organizacjom pozarządowym i na które może zostać przyznana dotacja z budżetu)

W zakresie realizacji umów (kontraktów)

• zawieranie umów (kontraktów) z naruszeniem uchwały organu stanowiącego w przedmiotowej sprawie (np. na zadania niebędące zadaniami własnymi jednostki samo-rządu terytorialnego)

• udzielenie dotacji podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych, ale działających w celu osiągnięciazysku (np. rolnikom indywidualnym) lub na cele niepu-bliczne, czy też niezwiązane z realizacją zadań zlecającego samorządu

• przyznawanie dotacji bez zaplanowania jej w budżecie, co stanowi naruszenie ustawy o finansach publicznych

• przyznawanie dotacji na cele sprzeczne z ustawą o finan-sach publicznych (np. na pokrycie kosztów utrzymania biura, działalność administracyjną)

• niekompletna dokumentacja oferentów lub zawierająca nie-rzetelne informacje o działalności organizacji pozarządowej

• udzielenie dotacji bez zachowania procedury określonej w uchwale organu stanowiącego

• podpisywanie umów jednoosobowo przez członka zarzą-du (odpowiednio wójta, burmistrza, prezydenta) bez kontrasygnaty skarbnika, co stanowi naruszenie ustawy w zakresie składania oświadczeń woli

• brak opiniowania umów pod względem formalnoprawnym

W zakresie kontroli rzeczowo-finansowej

• brak procedur kontrolnych (wstępnej kontroli złożonej oferty, jak i kontroli w trakcie realizacji zadania i po jego wykonaniu)

• niewykonanie oceny możliwości realizacji zadań przez składającego ofertę (co ma wpływ na jakość wykonywania zadań publicznych, niecelowe wydawanie środków)

• przyjmowanie niekompletnych dokumentów i dowodów księgowych potwierdzających wykonywanie umów

STANDARDY POLITYKI KADROWEJ DOTYCZĄCE PRACOWNIKÓW KONTROLI WEWNĘTRZNEJ19

1. Kierownik urzędu powinien dokonywać naboru personelu do pracy w kontroli wewnętrznej o odpowiednich kwalifikacjach, zapewnić im

210 Rozdział 10

19 Opracowanie na podst.: Standardy Najwyższej Izby Kontroli. Poradnik kontrolera, www.nik.gov.pl.

doskonalenie i szkolenie, określić zasady oceny i awansu kontrolerów oraz opracować poradniki oraz inne wytyczne i instrukcje dotyczące przeprowadzania kontroli. Polityka kadrowa i procedury rekrutacji pracowników powinny zapewnić urzędowi kompetentną, zdolną i zaan-gażowaną kadrą pracowniczą.

2. Zatrudnienie w urzędzie powinno odbywać się w drodze otwartego i przejrzystego procesu rekrutacyjnego, prowadzonego zgodnie z za-sadami i kryteriami ustawy o pracownikach samorządowych w formie otwartego konkursu na podstawie ogłoszenia.

3. Pracownicy rekrutowani do pracy w kontroli wewnętrznej jako osoby nadzorujące lub wykonujące czynności kontrolne powinni wykazywać się odpowiednią wiedzą i zdolnościami oraz mieć odpowiednie do-świadczenie zawodowe.

4. Podstawą do określenia liczby potrzebnych pracowników oraz wymagań dotyczących ich kwalifikacji i profilu zawodowego powinna być analizazapotrzebowania urzędu w tym zakresie.

5. Właściwe przygotowanie merytoryczne i fachowe niezbędne do wykony-wania obowiązków zapewnia kontrolerom uczestnictwo w szkoleniach specjalistycznych.

6. Gwarancją wysokiego standardu pracy kontrolerskiej jest stałe rozwija-nie technicznej i zawodowej biegłości kontrolerów na drodze edukacji i szkolenia. Program regularnych szkoleń należy opracowywać na pod-stawie analizy potrzeb (w tym organizacyjnych, indywidualnych i zwią-zanych z konkretnymi stanowiskami).

7. Konieczne jest przeprowadzanie oceny i analizy uzyskanych rezultatów szkoleń, a wyciągnięte wnioski powinno się wykorzystywać do stałego doskonalenia programu i sposobu przeprowadzania szkoleń.

8. Ocenę przydatności do pracy w kontroli wewnętrznej osób wykonują-cych i nadzorujących czynności kontrolne formułuje się na podstawie corocznie przeprowadzanych ocen kwalifikacyjnych i wraz z uzasad-nieniem doręcza pracownikowi, który może się od niej odwołać do kierownika urzędu. Przedmiotem oceny kwalifikacyjnej jest jakośći efektywność pracy, sposób wykonywania obowiązków służbowych, a także postawa pracownika w służbie i poza służbą. Oceny kwalifi-

Rozdział 10 211

kacyjne bierze się pod uwagę przy opiniowaniu, wyróżnianiu i awan-sowaniu pracownika oraz podejmowaniu innych decyzji dotyczących stosunku pracy.

Standardy pracy kontrolerów kontroli wewnętrznej

1. Kontroler, tj. pracownik nadzorujący lub wykonujący czynności kon-trolne, powinien mieć odpowiednie kwalifikacje i kompetencje orazwykazywać się należytą starannością i rzetelnością na wszystkich eta-pach postępowania kontrolnego.

2. Kontroler powinien przestrzegać „Kodeksu etyki urzędnika samorzą-dowego” oraz przeprowadzać kontrolę zgodnie ze standardami kon-troli urzędu, chyba że zaistniałyby metodologiczne powody, by ich nie stosować. Odstępstwo takie każdorazowo wymaga jednak zgody nad-zorującego daną jednostkę członka kierownictwa urzędu.

3. Kontroler powinien planować i przeprowadzać kontrole w taki sposób, aby chronić i umacniać niezależność, rzetelność, obiektywizm i profe-sjonalizm urzędu.

4. Kontroler ma obowiązek należytego, bezstronnego i terminowego wy-konywania powierzonych mu zadań oraz obiektywnego i rzetelnego ustalania, dokumentowania i oceny wyników kontroli.

5. Przed przystąpieniem do kontroli kontroler powinien zapoznać się z celem, zakresem i metodyką kontroli oraz uzyskać wiedzę o obszarze objętym kontrolą i zrozumienie kontrolowanej działalności w stopniu wystarczającym do przeprowadzenia kontroli. Fakt ten należy udoku-mentować w aktach sprawy.

6. Podczas planowania i przeprowadzania kontroli kontroler powinien za-chować sceptycyzm zawodowy i brać pod uwagę ryzyko, że informacje uzyskane w związku z kontrolą mogą być mylące lub nieprawdziwe.

7. Kontroler powinien być obiektywny w przeprowadzanych kontrolach, co oznacza bezstronne ustalanie i prezentowanie faktów (ustaleń kon-troli), dokonywanie ocen przy użyciu jednolicie zdefiniowanych kry-teriów, przedstawianie stanowiska władz samorządu i wniosków jedy-nie na podstawie istotnych faktów, zgodnie z najlepszą wiedzą oraz doświadczeniem.

212 Rozdział 10

8. Kontrolerzy powinni odpowiednio i rzetelnie dokumentować wszelkie czynności związane z planowaniem, przeprowadzaniem i oceną wyni-ków kontroli oraz wykorzystywaniem uwag i realizacją wniosków po-kontrolnych.

9. Każdy kontroler winien mieć świadomość, że niepowodzenie przy wykonywaniu powierzonych mu zadań związanych z realizacją planu pracy urzędu, takie jak przekroczenie terminu lub nieuzyskanie za-mierzonych celów na poziomie zadania kontrolnego, ma wpływ nie tylko na to konkretne zadanie lub całą koordynowaną kontrolę, lecz również na inne zadania wykonywane przez urząd.

10. W wypadku, gdyby wyniki kontroli miały wpływ na prawa bądź obo-wiązki kontrolera lub osób mu bliskich albo gdyby powstała wątpliwość co do jego bezstronności, może on zostać wyłączony z postępowania kontrolnego na swój wniosek lub z urzędu.

11. Kontroler nie powinien wykonywać zajęć, które mogłyby wywoływać podejrzenie o stronniczość lub interesowność albo stałyby w sprzecz-ności z jego obowiązkami i zadaniami urzędu.

12. Kontroler jest zobowiązany do przestrzegania tajemnicy ustawowo chronionej, zachowania w tajemnicy, także po ustaniu zatrudnienia w urzędzie, informacji, które uzyskał wykonując obowiązki służbowe. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie tych informacji do celów in-nych niż służbowe.

13. Kontroler powinien przestrzegać zasad dotyczących poufności i bez-piecznego przechowywania dokumentacji dotyczącej kontroli przez okres odpowiadający potrzebom urzędu oraz w sposób zgodny z prze-pisami dotyczącymi przechowywania dokumentów.

14. Kontroler powinien być neutralny politycznie.

DODATKOWE ŹRÓDŁA INFORMACJI

1. B. R. Kuc, Kontrola menedżerska. Warszawa: Wydawnictwo Menedżerskie PTM 2001.

2. B. R. Kuc, Audyt wewnętrzny – teoria i praktyka. Warszawa: PTM 2002.3. R. W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami. Warszawa: Wydawnictwo Na-

ukowe PWN 2001.

Rozdział 10 213

4. J. Filek (red.), Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego. Poradnik dla samorządów wraz z Zeszytami ćwiczeń. Kraków: MSAP AE 2004.

5. S. Mazur (red.), Rozwój instytucjonalny. Poradnik dla samorządów terytorial-nych. Kraków: AE 2004.

6. M. Zawicki, S. Mazur (red.), Analiza instytucjonalna urzędu gminy. Przewodnik dla samorządów. Kraków 2003.

STRONY INTERNETOWE

• www.mf.gov.pl• www.nik.gov.pl• www.mswia.gov.pl• www.bip.krakow.pl• www.przejrzystapolska.progressframework.com• www.etyka.usc.gov.pl • www.msap.ae.krakow.pl • www.oecd.org • www.eipa.nl • www.transparency.org • www.public-standards.gov.uk• www.cebi.pl

ROZDZIAŁ11Wiesława Borczyk, Marek Wójcik

Lokalne strategie antykorupcyjne

Większość sytuacji, w których może dojść do korupcji w urzędzie admi-nistracji publicznej, jest przewidywalnych. Jak już wspominaliśmy w roz-dziale 5, osoba, która znajdzie się w takiej sytuacji, ma wybór i może prze-rwać narastający konflikt interesów – rozwiązując go zgodnie z interesempublicznym. Wynika z tego, że jeśli potrafimy znacząco ograniczyć liczbęsytuacji realnego konfliktu interesów, to zmniejszymy również liczbę zja-wisk korupcyjnych.

Aby skuteczne przeciwdziałać zjawiskom korupcji oraz wprowadzać rozwiązania poprawne etycznie do pragmatyki funkcjonowania urzędów administracji publicznej, konieczne są prawidłowo zaplanowane oraz skutecznie zarządzane i wdrażane działania. Takie działania, systemo-we, a także kompleksowe, powinny zostać ujęte w ramy strategii antyko-rupcyjnej.

Właśnie problematyce strategicznego podejścia do przeciwdziałania ko-rupcji w urzędach administracji na poziomie lokalnym poświęcony będzie ten rozdział („lokalny” będzie oznaczać tyle co: miejscowy, tutejszy, dotyczą-cy konkretnego miejsca, a w ujęciu terytorialnym: odnoszący się do gmin i powiatów).

CZYM JEST LOKALNA STRATEGIA ANTYKORUPCYJNA?

Należy na wstępie wyraźnie podkreślić, że zdaniem autorów konstru-owanie strategii antykorupcyjnych powinno się opierać na ogólnie przyję-tych i stosowanych zasadach konstruowania dokumentów strategicznych, odnoszących się do kwestii istotnych dla rozwoju społecznego i gospodar-czego lokalnych wspólnot mieszkańców.

Tylko takie podejście daje szansę na to, aby w efekcie podejmowanych czynności powstał dokument spójny wewnętrznie i zawierający wszyst-kie elementy niezbędne do skutecznego działania w zakresie budowania infrastruktury etycznej urzędu, przeciwdziałania zjawiskom korupcji, zwiększenia świadomości publicznej oraz promocji etycznych wzorców postępowania.

216 Rozdział 11

1 D. R. Gilbert jr, E. Hartman, J. Mauriel, R. E. Freeman, A Logic for Strategy. Boston: Bal-linger Press 1988.

Rzecz jasna, ze względu na ograniczone ramy podręcznika niektóre kwestie dotyczące tej problematyki będzie można jedynie zasygnalizo-wać, w zamian jednak odsyłamy po dodatkowe informacje do obszernej literatury, z której wybrane pozycje zaprezentowano w końcowej części rozdziału.

Czym więc jest strategia? Określenie to pochodzi od greckiego „stra-tegike”, czyli sztuka dowodzenia i przez wieki odnosiło się wyłącznie do dowodzenia armią. Nie od rzeczy będzie jednak zauważyć, że już u staro-żytnych Greków zawierało dwa podstawowe elementy, które i dziś możemy wyróżnić w ogólnie pojętej strategii: planowanie strategiczne i dowodze-nie (zarządzanie strategiczne)1.

Kwestią zasadniczą jest przyjęcie założenia, że lokalna strategia anty-korupcyjna charakteryzuje się wieloletnim horyzontem czasowym oraz że choć obejmuje swoim zasięgiem przede wszystkim działania administracji, to czyni to w powiązaniu z lokalną wspólnotą i, rzecz jasna, w odniesieniu do realiów regionalnych, narodowych czy też europejskich.

Wydaje się, że odpowiednim horyzontem czasowym dla lokalnej strate-gii antykorupcyjnej będzie okres około 5 lat, co przy niezwykle dynamicz-nie postępujących procesach zmian społecznych i gospodarczych gwaran-tuje z jednej strony przewidywalność tych procesów, a z drugiej pozwala nakreślić z należytym rozmachem wizję przyszłości działania administracji publicznej.

Istotne dla prac nad strategią jest także rozstrzygnięcie, jak szeroki ma być jej zakres oraz jak głęboko ma sięgać w procesy taktycznego i ope-racyjnego planowania. W tym pierwszym aspekcie uważamy, że strategia powinna maksymalnie szeroko obejmować zagadnienia problematyki przeciwdziałania korupcji. Polska jest bowiem dopiero na początku dro-gi do budowy rozwiązań instytucjonalnych powszechnie obowiązujących w krajach demokratycznych. Z pozoru nieistotne dziś elementy budowy infrastruktury etycznej urzędu mogą mieć w przyszłości istotne znaczenie dla osiągnięcia zamierzonych celów.

Planowanie strategiczne można podzielić na etap formułowania ce-lów strategicznych oraz etap planowania środków realizacji tych celów (układania planów, programów, projektów strategicznych). Proces za-rządzania strategicznego składa się z etapu wdrażania strategii oraz etapu kontroli.

zakres lokalnej strategii antyko-

rupcyjnej

WOLA POLITYCZNA LIDERÓW LOKALNYCH

Dla osiągnięcia sukcesu w przygotowaniu prawidłowej strategii antyko-rupcyjnej, a co jeszcze ważniejsze – we wdrażaniu jej w życie, podstawowe znaczenie ma wola polityczna lokalnych liderów wspólnot samorządowych: wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów, członków zarządu po-wiatu, przewodniczących rad gminy lub powiatu. Wola polityczna to klu-czowy warunek budowania i wzmacniania postaw oraz zachowań etycznych w administracji publicznej, a aktywne wsparcie ze strony przedstawicieli organów stanowiących i wykonawczych samorządu to podstawa systemo-wego wdrażania procesów przeciwdziałania zjawiskom korupcji. To wła-śnie od tej grupy liderów lokalnych będzie zależeć, czy zostanie podjęta inicjatywa opracowania lokalnej strategii antykorupcyjnej i czy następnie zrealizuje się działania i projekty w niej zaplanowane.

TREŚĆ LOKALNEJ STRATEGII ANTYKORUPCYJNEJ

Treść lokalnej strategii antykorupcyjnej powinna opierać się na kilku zasadach i założeniach, kształtujących jej ramy programowe, a jednocze-śnie organizujących przyszłą realizację.

Zakłada się, że w całym cyklu życia strategii, a więc na etapie jej plano-wania, realizacji, monitorowania i oceny należy kierować się następujący-mi zasadami:

• zasadą partnerstwa – przy czym partnerstwo rozumiemy jako spo-sób prowadzenia polityki lokalnej otwarcie i przy aktywnej współ-pracy równoprawnie traktowanych podmiotów z różnych sektorów, na podstawie ustalonych form i mechanizmów postępowania,

• zasadą zarządzania strategicznego – co należy rozumieć jako spo-sób skutecznego radzenia sobie ze zmianami, na podstawie efektyw-nego wykorzystania własnego potencjału oraz możliwości w sposób zmierzający do zrealizowania misji i celów strategii w warunkach spo-dziewanych zmian,

• zasadą autonomii programowej przy zachowaniu zgodności z pra-wem oraz europejskimi, narodowymi, regionalnymi strategiami antykorupcyjnymi i innymi dokumentami strategicznymi w zakre-sie rozwoju społeczno-gospodarczego.

Lokalna strategia antykorupcyjna to:• plan, który ma skutecznie doprowadzić do pozytywnych zmian, z czym

najczęściej wiązać się będzie konieczność skoncentrowania posiada-nych zasobów na ograniczonej liczbie wybranych priorytetów,

• dokument całościowy, odnoszący się do działań na rzecz „pożądane-go obrazu urzędu” (wizja), bez ograniczania zakresu rozstrzygnięć

Rozdział 11 217

zasady tworzenia, realizacji i monito-rowania strategii

czym jest lokalna strategia antyko-rupcyjna?

wyłącznie do obecnych kompetencji władz publicznych (kompeten-cje są zmienne, ale wyzwania stałe),

• skuteczne narzędzie koordynacji wysiłków różnych partnerów (strate-gia winna inspirować i mobilizować współpracę różnych podmiotów),

• dokument, który stanowi podstawę (punkt wyjścia) do przygotowania bardziej szczegółowych planów, programów i projektów za pomocą któ-rych strategia będzie realizowana.

Jakie elementy powinna zawierać prawidłowo opracowana lokalna strate-gia antykorupcyjna? Na tak postawione pytanie nie ma jedynej prawidłowej odpowiedzi, tak jak nie ma jedynego właściwego rozwiązania. W każdym przy-padku będzie to wypadkowa indywidualnych decyzji jej autorów, uwzględnia-jąca między innymi: specyfikę urzędu, indywidualne spojrzenie na problema-tykę planowania strategicznego, preferencje kierownictwa urzędu, potrzeby lokalnej wspólnoty. Jednakże są pewne elementy uniwersalne, które winy zna-leźć się w każdej tego typu strategii, stanowiąc podstawę jej treści. Są to:

• Informacja o przyjętej metodologii prac nad opracowaniem strategii.• Diagnoza istniejącej sytuacji w urzędzie oraz lokalnej wspólnocie

mieszkańców w zakresie funkcjonowania infrastruktury etycznej, roz-wiązań prawnych i organizacyjnych mających wpływ na przeciwdzia-łanie korupcji. Diagnoza ta winna także odnosić się do zewnętrznych uwarunkowań wpływających na funkcjonowanie urzędu i pracę urzęd-ników. Do jej przeprowadzenia niezbędne będzie skorzystanie z takich technik, jak między innymi: analiza SWOT, PESTER czy ABC, analiza interesariuszy2, opracowanie drzewa problemów i określenie mapy ry-zyka, czyli obszarów, na których mogą występować nieprawidłowości w funkcjonowaniu urzędu.

• Plan strategicznych działań zmierzających do przeciwdziałania korup-cji. Składać się on powinien z precyzyjnie sformułowanych i realnych wizji oraz misji działania urzędu, określenia obszarów problemowych, których będzie dotyczyć strategia, zestawienia celów priorytetowych (strategicznych), celów bezpośrednich, zadań do realizacji i progra-mów operacyjnych (zawierających wykaz konkretnych planowanych działań i projektów), których osiągniecie przyczyni się do osiągnięcia zaplanowanej wizji urzędu.

• Wykaz powiązań i zgodności założeń strategii z celami, politykami, priorytetami innych dokumentów strategicznych szczebla lokalnego, regionalnego, narodowego czy też europejskiego.

• Harmonogram wdrażania strategii oraz podmiotów, które będą ją re-alizować czy też współpracować przy wprowadzaniu w życie jej założeń. Dla realizacji tych przedsięwzięć niezbędne będzie m.in. sporządzenie

218 Rozdział 11

2 Termin „interesariusz” stanowi odpowiednik angielskiego słowa „stakeholder” i oznacza podmiot (osobę, grupę, instytucję, organizację itp.), która może wywierać wpływ na daną organizację lub na którą ta organizacja wywiera wpływ (por. R. E. Freeman, Strategic Man-agement: A stakeholder approach. Boston: Pitman 1984).

elementy lokalnej strategii antyko-

rupcyjnej

planu partycypacji społecznej w strategii i popularyzacji jej założeń oraz planu kroków niezbędnych do podjęcia w związku z formalnym przyjęciem strategii, a następnie wprowadzaniem do niej zmian.

• Plan finansowy realizacji strategii (źródła finansowania działań).• Zasady monitorowania, ewaluacji i oceny wdrażania strategii, w tym

precyzyjnie określone: schemat instytucjonalny i organizacyjny tych procesów oraz kryteria oceny i wskaźniki monitoringu.

• Prezentacja wybranych, strategicznych projektów realizacyjnych.

ZESPÓŁ OPRACOWUJĄCY LOKALNĄ STRATEGIĘ ANTYKORUPCYJNĄ

Dla właściwego przygotowania lokalnej strategii antykorupcyjnej bar-dzo istotne są skład i organizacja pracy zespołu pracującego nad jej przy-gotowaniem. Zdecydowanie polecamy uruchomienie prac nad opracowa-niem lokalnej strategii antykorupcyjnej przez radę gminy (powiatu), która podejmie stosowną uchwałę określającą ogólne zasady tworzenia strategii, zakres i harmonogram czasowy jej opracowania oraz podstawową struktu-rę zespołu przygotowującego ten dokument.

Zespół ten powinien mieć:• lidera (najlepiej urzędnik samorządowy wysoko osadzony w struk-

turze organizacyjnej urzędu np. zastępca wójta, burmistrza lub pre-zydenta, sekretarz gminy/powiatu lub kierownik komórki zajmują-cej się sprawami organizacyjnymi w strukturze urzędu; szef zespołu musi być osobą cieszącą się zaufaniem zarówno mieszkańców, jak i urzędników oraz mieć wysokie kwalifikacje i doświadczenie zawo-dowe związane z funkcjonowaniem administracji publicznej),

• jasno wytyczone cele i harmonogram prac (najlepiej jako załącznik do uchwały rady gminy o uruchomieniu procedury opracowania strategii),

• ustaloną strukturę i ścisłe zakresy obowiązków członków zespołu, • określone reguły i procedury komunikowania się w zespole oraz za-

sady obiegu i archiwizowania dokumentów i korespondencji.

W skład zespołu powinni wchodzić też radni wytypowani przez radę gminy (powiatu), urzędnicy samorządowi (nie tylko pracownicy urzędu, tacy jak np. radca prawny czy osoba zajmująca się sprawami kadrowymi, lecz także pracownicy jednostek organizacyjnych gminy lub powiatu), przedstawiciele środowisk lokalnych (głównie wytypowani przez organiza-cje pozarządowe lub okołobiznesowe, działające na obszarze danej wspól-noty samorządowej) oraz inne osoby cieszące się dobrą opinią oraz mające wiedzę i doświadczenie przydatne dla pracy zespołu.

Rozdział 11 219

Ostateczny skład zespołu powinien ustalać zarządzeniem wójt (bur-mistrz, prezydent), z uwzględnieniem, rzecz jasna, decyzji rady w sto-sunku do delegowanych przez nią radnych.

skład zespołu ds. opra-cowania strategii

Dla właściwej organizacji pracy i zarządzania zespołem liczba jego człon-ków nie powinna być zbyt duża, najlepiej gdyby mieściła się w przedziale 7 do 11 osób. Do rozważenia pozostaje kwestia udziału w pracach nad opra-cowaniem strategii innych osób spoza składu zespołu. Mogą oni wspierać urzędników pracujących nad przygotowaniem takiego dokumentu dzię-ki temu, że oceniają funkcjonowanie urzędu z perspektywy zewnętrznego i niezależnego obserwatora. Ocena czy też opinia takiej osoby może mieć wpływ na merytoryczną wartość opracowywanego dokumentu. Mogą to być pracownicy innych urzędów, eksperci czy też doradcy mający wiedzę i doświadczenie z zakresu problematyki budowania infrastruktury etycznej i ograniczania zjawisk korupcji.

Zwieńczeniem prac zespołu powinien być projekt strategii, który przeszedł konsultacje społeczne i zostanie przedstawiony radzie gminy lub powiatu – or-ganowi, który stosowną uchwałą przyjmie lokalną strategię antykorupcyjną.

ETAPY PRACY NAD STRATEGIĄ

Harmonogram przygotowywania lokalnej strategii antykorupcyjnej, opracowywanej przez samorząd terytorialny

Proces opracowania strategii powinien trwać kilka miesięcy bez względu na to, czy będziemy go realizować wyłącznie własnymi siłami pracowników urzędu, czy też przez ekspertów zewnętrznych. Trzeba podkreślić, że pro-ces ten sam w sobie będzie mieć walory edukacyjne dla osób i środowisk zaangażowanych w pracę nad przygotowaniem dokumentu strategii.

Poniżej w tabeli prezentujemy wariant naszym zdaniem najlepszy, w którym prace nad opracowaniem strategii koordynuje powołany przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta lub starostę zespół zadaniowy we współpracy z doradcami spoza urzędu, mającymi wiedzę i doświadczenie z zakresu problematyki budowania infrastruktury etycznej i ograniczania korupcji.

Etap analizyNa wstępie niezbędna będzie analiza aktualnego potencjału i opraco-

wanie raportu, który opisze sytuację w urzędzie w zakresie przeciwdziała-nia korupcji i budowy jego infrastruktury etycznej. Raport ten powinien prezentować obraz urzędu w faktach i liczbach. Dane te będą podstawą do oceny pozycji, jaką aktualnie zajmujemy, niejako wstępem do pracy nad planem strategicznym. Raport powinien zawierać między innymi: infor-mację o stanie i rozwoju zasobów instytucjonalnych urzędu, obecnych wa-runkach i prognozie zmian, szansach budowy infrastruktury etycznej i ich dotychczasowym wykorzystaniu, przyczynach aktualnej sytuacji.

220 Rozdział 11

analiza poten-

cjału infra-

struktury etycznej

urzędu

Projekt harmonogramu przygotowania lokalnej strategii antykorupcyjnej

Symbol Działanie Termin (miesiąc)

Realizatorzy działania

Działanie poprzedzające

A Przygotowanie informacji o potrzebie opra-cowania lokalnej strategii antykorupcyjnej i wskazanie dobrych praktyk z tego zakresu oraz przygotowanie projektu uchwały rady gminy/powiatu w sprawie opracowania lo-kalnej strategii antykorupcyjnej

0Sekretarz

gminy / powiatu

—

B Prezentacja projektu uchwały rady gminy/powiatu w sprawie opracowania lokalnej strategii antykorupcyjnej podczas posie-dzeń komisji rady

1

Wójt / burmistrz / prezydent

miasta / starosta

A

C Uchwała rady gminy/powiatu w sprawie opracowania lokalnej strategii antykorup-cyjnej

1 Rada gminy/powiatu B

D Stworzenie ram organizacyjnych dla przed-sięwzięcia: powołanie zespołu zadaniowego do spraw opracowania strategii oraz zatrud-nienie eksperta zewnętrznego – doradcy wspierającego proces opracowania strategii

2

Wójt / burmistrz / prezydent

miasta / starosta

C

E Opracowanie metodologii i harmonogramu przygotowania strategii antykorupcyjnej 2 Zespół

zadaniowy D

F Poinformowanie urzędników o przystąpie-niu do tworzenia lokalnej strategii antyko-rupcyjnej

2 Zespół zadaniowy D

G Zorganizowanie seminarium dla radnych, urzędników, przedstawicieli organizacji obywatelskich i okołobiznesowych i in-nych interesariuszy strategii na temat bu-dowania i wzmacniania postaw i zachowań etycznych w administracji publicznej

3 Zespół zadaniowy E

H Opracowanie analizy potencjału instytucjo-nalnego urzędu, diagnozy sytuacji w urzędzie oraz w lokalnej wspólnocie mieszkańców w zakresie funkcjonowania infrastruktury etycznej, rozwiązań prawnych i organizacyj-nych, mających wpływ na przeciwdziałanie korupcji

4Zespół

zadaniowy, doradca

G

I Przeprowadzenie badań ankietowych po-śród urzędników, mieszkańców oraz or-ganizacji, instytucji i innych podmiotów współpracujących z urzędem

5Zespół

zadaniowy, doradca

G

J Przygotowanie i przeprowadzenie I war-sztatu strategicznego, podczas którego prezentuje się i dyskutuje główne wnioski z opracowanej analizy potencjału instytu-cjonalnego urzędu i wyniki badań ankieto-wych, dyskutuje się o założeniach i prioryte-tach strategii antykorupcyjnej oraz wybiera grupy robocze, które będą pracowały nad przygotowaniem katalogu projektów do ewentualnej realizacji w strategii

5 Zespół zadaniowy H

Rozdział 11 221

Symbol Działanie Termin (miesiąc)

Realizatorzy działania

Działanie poprzedzające

K Uruchomienie internetowych konsultacji dotyczących kwestii ograniczania korupcji i budowania infrastruktury etycznej w ad-ministracji

5 Zespół zadaniowy G

L Konsultacje z pracownikami urzędu5

Zespół zadaniowy,

doradcaG

Ł Posiedzenia grup roboczych opracowują-cych katalogi projektów i działań w po-szczególnych obszarach problemowych

6Zespół

zadaniowy, doradca

J

M Opracowanie wstępnej wersji lokalnej stra-tegii antykorupcyjnej 6

Zespół zadaniowy,

doradcaŁ

N Przygotowanie i przeprowadzenie II warsz-tatu strategicznego, podczas którego pre-zentuje się i dyskutuje treść wstępnej wersji lokalnej strategii antykorupcyjnej

7 Zespół zadaniowy M

O Posiedzenia grup roboczych, podczas któ-rych uszczegóławia się założenia projektów i działań planowanych w poszczególnych obszarach problemowych

7 Zespół zadaniowy N

P Analiza zgłoszonych w trakcie konsultacji i uwag oraz opracowanie dokumentu stra-tegii

8Zespół

zadaniowy, doradca

O

R Przedstawienie dokumentu strategii do zaopiniowania wójtowi (odpowiednio bur-mistrzowi, prezydentowi, staroście), a na-stępnie komisjom rady gminy/powiatu, naniesienie ewentualnych poprawek

8

Zespół zadaniowy

/ wójt, burmistrz, prezydent,

starosta

P

S Przedstawienie ostatecznej wersji strategii do zatwierdzenia radzie gminy i podjęcie przez nią uchwały 9

Wójt, burmistrz, prezydent,

starosta

R

T Opracowanie krótkiego materiału przybli-żającego strategię urzędnikom oraz miesz-kańcom i jego rozpropagowanie

9 Zespół zada-niowy S

U Umieszczenie lokalnej strategii antykorup-cyjnej na stronie internetowej i w BIP 9

Sekretarz gminy

/ powiatuS

W Formalizacja wdrożenia kodeksu etyczne-go, zaplanowanych polityk i procedur (za-rządzenia wójta, burmistrza, starosty) oraz ich upowszechnienie wśród pracowników i radnych samorządu oraz mieszkańców.

9

Wójt, burmistrz, prezydent,

starosta

S

Z Monitoring i ocena realizacji strategii, wprowadzanie zmian w strategii Okres

obowią-zywania strategii

Rada gminy (powiatu),

wójt, burmistrz, prezydent,

starosta

S

222 Rozdział 11

Na tym etapie realizacji strategii przeprowadzone zostaną: • analiza SWOT, ABC lub PESTER,• analiza interesariuszy,• analiza problemów (opracowanie drzewa problemów oraz mapy ry-

zyka i określenie obszarów problemowych).

Ważnym zadaniem na tym etapie prac będzie zebranie danych o funk-cjonowaniu urzędu, niezbędnych do opracowania raportu „otwarcia” oraz informacji o obowiązujących w Polsce rozwiązaniach prawnych, dobrych praktykach, doświadczeniach krajowych i zagranicznych we wdrażaniu infra-struktury etycznej w administracji publicznej. W trakcie tego etapu można będzie zorganizować warsztaty strategiczne, podczas których zaproszeni do wspólnej pracy nad strategią urzędnicy i przedstawiciele wspólnoty samorzą-dowej dokonają analizy istniejącej infrastruktury etycznej urzędu. Przydatne mogą okazać się takie metody analizy, jak np. SWOT, PESTER lub ABC.

Analiza SWOT stanowi kompleksowe narzędzie pozwalające dokonać oceny otoczenia planowanego przedsięwzięcia, a także wewnętrznych as-pektów warunkujących jego powodzenie. To jedna z podstawowych tech-nik analitycznych, stosowana najczęściej do analizy wewnętrznego i ze-wnętrznego środowiska urzędu, której wynik jest podstawą planowania strategicznego. Składa się z analizy czterech obszarów: Strengths – silne strony, Weaknesses – słabe strony, Opportunities – szanse, możliwości, Threats – zagrożenia. Analiza SWOT w procesie opracowywania lokalnej strategii antykorupcyjnej pozwoli na określenie atutów i słabości urzędu, wykorzystując informacje o jego zasobach rzeczowych, finansowych i ludz-kich oraz o jego efektywności w zakresie obsługi obywateli.

PESTER to kolejna z analiz strategicznych, zwykle dotycząca diagnozy stanu otoczenia i podobnie jak SWOT wywodząca się z sektora biznesu, gdzie znana jest jako PEST – analiza otoczenia. Nazwa jej pochodzi od pierwszych liter słów opisujących zewnętrzne trendy, wpływy, oddziaływa-nia: Polityczne, Ekonomiczne, Społeczne, Technologiczne. Analiza PEST została zaadoptowana do środowiska samorządowego przez rozszerzenie jej o dwa obszary: Ekologiczny, Regulacje prawne. W trakcie prac nad opracowaniem lokalnej strategii antykorupcyjnej analiza ta pozwoli na pełne opisanie otoczenia społeczno-gospodarczego, w jakim funkcjonuje urząd administracji publicznej.

Z kolei Analiza ABC (nazwa wywodzi się od pierwszych liter słów: Atuty – Bariery – to co Ciekawe) to warta popularyzacji technika grupowania tego, co wiemy o sytuacji analizowanego podmiotu (w tym przypadku urzędu administracji publicznej)3. W trakcie jej przeprowadzania określa się atuty

Rozdział 11 223

3 W. Kłosowski, J. Warda, Wyspy szans. Jak budować strategie rozwoju lokalnego. Bielsko-Biała:Biblioteka Rozwoju Lokalnego 2001.

raport otwarcia

analiza SWOT

analiza PESTER

analiza ABC

i bariery w działalności urzędu, formułuje ciekawe pytania dotyczące przy-szłości jego funkcjonowania.

Osoby uczestniczące w pracach nad przygotowaniem lokalnej strategii antykorupcyjnej identyfikują możliwie największą liczbę faktów dotyczących infrastruktury etycznej urzędu, określają, czy dzięki tym faktom skutecz-ne, czy nieskuteczne będą działania zmierzające do wdrożenia efektywnych mechanizmów walki z korupcją w administracji oraz do zwiększenia świa-domości publicznej i promocji etycznych wzorców postępowania. Aby ana-liza ABC była dokładniejsza, poszczególnym uwarunkowaniom przypisuje się wagi wyrażające ich ważność dla budowy infrastruktury etycznej urzędu i przeciwdziałania korupcji oraz zmienność w czasie tych uwarunkowań.

ANALIZA INTERESARIUSZY4

W procesie opracowywania lokalnej strategii antykorupcyjnej istotne znaczenie ma znajomość interesariuszy, reprezentowanych przez nich interesów, sposobów ich artykulacji i możliwości oddziaływania. Interesa-riusze mogą bowiem wpływać na działalność urzędu zarówno pozytywnie, tzn. wspierać jego cele, jak i negatywnie, utrudniając lub uniemożliwiając realizację jego celów (im większe są potencjalne możliwości oddziaływa-nia, tym większe jest znaczenie interesariuszy dla realizacji strategii).

Analiza interesariuszy jest jednym z kluczowych elementów oceny śro-dowiska realizacji strategii (urząd, pracownicy) i jego otoczenia (wspólno-ta lokalna oraz szerzej: region, państwo, Unia Europejska). Jej celem jest także określenie rzeczywistego, a nie formalnego układu władzy związa-nego z zarządzaniem urzędem. Wyniki analizy interesariuszy mogą i po-winny stanowić podstawę analizy możliwości realizacyjnych planowanych programów operacyjnych, zadań, działań czy też projektów.

Analiza możliwości realizacyjnych polega na określeniu przewidywa-nych reakcji interesariuszy wobec podejmowanych działań, zarówno pozy-tywnych, jak też przede wszystkim negatywnych. W odniesieniu do reakcji negatywnych należy określić przeciwdziałania osłabiające lub niwelujące te reakcje. Plan przeciwdziałania powinien być elementem planu wdrożenia strategii antykorupcyjnej.

Etapy analizy interesariuszy:• identyfikacja zróżnicowanych interesariuszy,• grupowanie interesariuszy zgodnie z rolami i rodzajem wpływu na

realizację strategii antykorupcyjnej,

224 Rozdział 11

4 Źródło: prezentując informacje o zasadach prowadzenia analizy interesariuszy, opracowy-wania drzewa problemów, drzewa celów oraz analizy strategii, oparto się w głównej mierze na treści poradnika Project Cycle Management Handbook. Komisja Europejska, marzec 2002.

etapy analizy

interesa-riuszy

• charakterystyka interesariuszy ze społecznego i organizacyjnego pun-ktu widzenia,

• analiza interesariuszy pod kątem ich oczekiwań oraz wzajemnych powiązań,

• ocena potencjału, zasobów i umiejętności interesariuszy,• przygotowanie konkluzji i zaleceń dla realizacji strategii.

ANALIZA PROBLEMÓW

Analizę problemów wykonuje się najczęściej za pomocą drzewa proble-mu, które stanowi zwięzły opis istniejącej negatywnej sytuacji. Analiza ta obejmuje następujące etapy:

• analizę istniejącej sytuacji,• identyfikację kluczowych problemów,• wskazanie zależności przyczynowo-skutkowych.Etapy tworzenia drzewa problemów:• identyfikacja głównych problemów charakteryzujących istniejącą sy-

tuację (burza mózgów),• wybór pojedynczego problemu startowego/głównego,• identyfikacja problemów związanych z problemem startowym,• ustanowienie hierarchii przyczynowo-skutkowej (problemy bezpo-

średnio powodujące problem startowy umieszcza się poniżej, a pro-blemy, które są bezpośrednimi efektami problemów startowych – po-wyżej),

• analogiczne działania ze wszystkimi innymi problemami,• stworzenie diagramu drzewa problemów (połączenie problemów ilu-

strujące związki przyczynowo-skutkowe pomiędzy nimi),• ostateczna analiza diagramu i weryfikacja jego poprawności.

Podczas tworzenia drzewa problemów należy zwracać uwagę na to, by problemy formułować jako sytuacje negatywne; muszą one być rzeczywi-ste, a nie przyszłe czy wyimaginowane (problem nie jest wynikiem braku rozwiązania, lecz istniejącą negatywną sytuacją).

Na podstawie drzewa problemów określamy obszary problemowe, sfery funkcjonowania urzędu, w których najczęściej może dochodzić lub dochodzi do zjawisk korupcyjnych, łamania zasad etyki. Doświadczenie pokazuje, że do obszarów działalności urzędu samorządowego, w których najczęściej pojawiają się zjawiska korupcji, należą m.in.:

• gospodarowanie majątkiem publicznym, w tym jego prywatyzacja,• realizacja zamówień publicznych,• wydawanie decyzji administracyjnych i udzielanie koncesji,• polityka kadrowa, głównie rekrutacja i ocena pracowników,• kontrola i nadzór,• zlecanie zadań samorządu terytorialnego organizacjom pozarządowym.

Rozdział 11 225

etapy tworzenia drzewa problemów

obszary proble-mowe

Etap planowania

Drugi etap opracowywania lokalnej strategii antykorupcyjnej to plano-wanie strategiczne, w ramach którego opracowane zostaną:

• wizja i misja działania urzędu,• drzewo celów,• zestawienie celów priorytetowych (strategicznych) oraz celów bezpośred-

nich,• analiza strategii,• zestawienie zadań i programów operacyjnych (zawierające wykaz

konkretnych planowanych działań i projektów).

WIZJA I MISJA LOKALNEJ STRATEGII ANTYKORUPCYJNEJ

Jednym z elementów planowania strategicznego jest zdefiniowanie wi-zji – obrazu idealnego do osiągnięcia w wyniku realizacji strategii. Obraz idealny to swoistego rodzaju marzenie i model, do którego chcemy dążyć. Obraz idealny urzędu administracji publicznej w kontekście etyki winien być wyrazem aspiracji społecznych i odpowiadać twórczym wyobrażeniom przyszłości kierujących nim osób, pracowników tego urzędu, petentów i podmiotów z otoczenia lokalnego, zainteresowanych jego funkcjonowa-niem i poprawą jakości świadczonych usług. Wizja powinna określać efekty wykorzystania atutów urzędu oraz eliminacji lub znaczącego ograniczenia zakresu problemów i siły zagrożeń.

Z kolei sformułowanie misji oznacza wytyczenie kierunkowych działań pro-wadzących do realizacji nakreślonej wizji. Powinna ona wynikać z rzetelnej oceny mocnych i słabych stron urzędu i jego pracowników, być realna i wyko-nalna (oraz na tyle elastyczna, by dopuszczać zmiany wynikające z dynamiki szybko zmieniającego się środowiska wewnętrznego i zewnętrznego). Misja

226 Rozdział 11

Wizja „rządzi” naszym czasem, motywuje do działania, umożliwia dy-stans do spraw, które nie prowadzą do jego urzeczywistnienia.

Wizja powinna być wspólna dla jak największej grupy pracowników urzędu, co stworzy szansę na to, że będą się oni starali przeznaczyć całą swoją energię na urzeczywistnianie swych wyobrażeń.

Przykładowa treść wizji lokalnej strategii antykorupcyjnej:Sprawnie zarządzany urząd i samorząd, przejrzysty i otwarty dla miesz-kańców, świadczący usługi na wysokim poziomie przez profesjonalnych urzędników, kierujących się poczuciem służby dla dobra wspólnego i po-szanowania zasad etyki, działających we współpracy z radnymi oraz inny-mi liderami lokalnymi w środowisku nieakceptującym zjawiska korupcji.

wizja – obraz idealny

misja – kierun-

kowe działanie

na rzecz realizacji strategii

powinna odwoływać się do szans stworzonych przez wizję, wprowadzać poczu-cie kierunku i celu działania, być wyraźnie sprecyzowana, aby mogła wywierać wpływ na zachowanie urzędników i innych członków społeczności lokalnej w trakcie wykonywania zadań (być czynnikiem jednoczącym wysiłki).

ANALIZA CELÓW Kluczem do przejścia od analizy problemów do analizy celów jest prze-

kształcanie negatywnych zjawisk w postulat pozytywnego działania. Analiza bieżącej sytuacji w urzędzie pozwoli na wskazanie istniejących niekorzyst-nych problemów, a poprzez realizację działań zapisanych w strategii anty-korupcyjnej będzie można osiągnąć cele traktowane jako obraz pożądanej sytuacji w przyszłości. Analizę celów wykonuje się najczęściej za pomocą drzewa celów, stanowiącego zwięzły opis pożądanej sytuacji w przyszłości.

Analiza celów obejmuje etapy:

• opis przyszłej, pożądanej sytuacji,• identyfikacja potencjalnych rozwiązań,• zmiana aspektów negatywnych w pozytywne.Etapy tworzenia drzewa celów są następujące:• przeformatowanie wszystkich negatywnych sytuacji, wskazanych w ana-

lizie problemów, w sytuacje pozytywne, które są pożądane i osiągalne,• zmiana relacji przyczynowo-skutkowych w relacje: środki – efekty,• jeśli okaże się to konieczne, przeformatowanie stwierdzeń, dodanie nowych

celów (jeśli wydają się właściwe i konieczne do osiągnięcia celu na wyższym poziomie) i usunięcie celów, które nie są odpowiednie ani konieczne.

Dla prawidłowego sformułowania strategii antykorupcyjnej niezbędna jest priorytetyzacja celów, które planuje się osiągnąć w trakcie jej realizacji. Wią-zać się to będzie zarówno z koniecznością koncentracji na wybranych celach (adekwatnie do posiadanych zasobów), jak i z ich hierarchizacją (cele nad-rzędne i podrzędne). Jak wynika z posiadanych doświadczeń, do wdrożenia zmian niezbędne są cele priorytetowe (strategiczne, ogólne) w następujących obszarach:

• każdego z obszarów problemowych (lub najważniejszych problemów),

Rozdział 11 227

Przykładowa treść misji w lokalnej strategii antykorupcyjnej:Ugruntowane istniejących i wprowadzanie nowych systemowych roz-wiązań zapobiegających korupcji, sprzyjających budowie infrastruktury etycznej urzędu oraz przejrzystości procedur administracyjnych; pod-wyższanie poprzez system szkoleń merytorycznych kompetencji pracow-ników samorządowych i radnych oraz kształtowanie ich właściwych re-lacji z obywatelami; zwiększenie świadomości publicznej oraz promocja etycznych wzorców postępowania – szczególnie wśród dzieci i młodzieży.

etapy analizy celów

prioryte-tyzacja celów

• każdej z wysoko ocenionych szans zmiany lub utrwalenia pozytywnej aktualnie sytuacji.

Cele priorytetowe a cele bezpośrednie:

• cel priorytetowy jest rodzajem drogowskazu – wyznacza kierunek,• cel bezpośredni określa, co konkretnie w ramach danego kierunku

chcemy osiągnąć,• osiągnięcie celu bezpośredniego wpływa na realizację celu prio-

rytetowego.

Dla każdego z celów priorytetowych można zaproponować wiele celów szczegółowych, a następnie wybrać i uszeregować cele szczegółowe według ważności i skoncentrować wysiłki na tych, które uzna się za najważniejsze.

Właściwe określenie celów i powiązań między nimi to podstawa dobrej strategii. Powinna ona co najmniej pokazywać uszeregowaną listę najważ-niejszych celów oraz sposoby, jakimi cele te proponuje się osiągnąć. Nie oznacza to, że nad każdym z celów należy zacząć pracę zaraz w pierwszym roku funkcjonowania strategii. Niektóre będą wymagały dodatkowych in-formacji, zanim przystąpimy do rozwiązania problemu.

Priorytetowymi celami lokalnej strategii antykorupcyjnej mogłyby być na przykład:

• podniesienie jakości pracy administracji publicznej,• zwiększenie przejrzystości i efektywności działania władz samorządo-

wych i urzędu samorządowego, • poprawa jakości zarządzania urzędem i innymi jednostkami organi-

zacyjnymi samorządu terytorialnego,• bezstronność i uczciwość postępowania zawodowego,• harmonizowanie postępowania urzędników i radnych z powszechnie

uznawanymi wartościami i standardami etycznymi,• zmiana klimatu społecznego, panującego wokół zjawiska korupcji,

podnoszenie etyki i kultury prawnej w społeczeństwie,• skuteczne wykrywanie przestępstw korupcyjnych.Druga kategoria celów, które będą realizowane w ramach lokalnej stra-

tegii antykorupcyjnej to cele bezpośrednie (w obszernej literaturze przed-miotu spotkamy także określenia: cele szczegółowe, pośrednie, operacyj-ne). Spośród wielu możliwych celów bezpośrednich wymieniono poniżej kilka przykładowych:

• podwyższenie merytorycznych kompetencji pracowników,• reorganizacja procesu selekcyjnego pracowników samorządowych,

228 Rozdział 11

W procedurze formułowania celów często stosuje się tzw. schemat SMART. Oznacza to, że cele muszą być: specyficzne (Specific), mierzal-ne (Measurable), uzgodnione, czyli zaakceptowane (Agreed), wykonal-ne (Real) oraz określone w czasie (Timed).

przykła-dowe cele

lokalnej strategii antyko-

rupcyjnej

• wprowadzenie systemu szkoleń radnych i urzędników,• wprowadzenie zasady rotacji personelu w obszarach szczególnie na-

rażonych na zjawiska korupcyjne,• wzmocnienie funkcji kierowniczych nad personelem,• poprawa systemu komunikacji wewnętrznej w urzędzie,• wprowadzenie czytelnego systemu procedur administracyjnych,• zwiększenie transparentności pracy administracji,• wzmocnienie standardów realizacji zamówień publicznych, • poprawa skuteczności systemu kontroli,• zwiększenie wymiaru osobistej odpowiedzialności urzędników za po-

dejmowane decyzje,• zmiana struktur organizacyjnych oraz procedur ze względu na ogra-

niczenie ryzyka występowania praktyk korupcyjnych, • promowanie etycznych postaw wśród osób pełniących funkcje publiczne,• wzmacnianie współpracy z organizacjami pozarządowymi,• zwiększenie środków budżetowych przeznaczonych na administrację.

Określając cele, trzeba bezwzględnie podać także miary – wskaźniki, które pozwolą zmierzyć sam cel oraz postęp w jego realizacji. Cel jest do-brze określony, gdy po zakończeniu jego realizacji i pewnym upływie cza-su potrafimy ocenić, czy i w jakim stopniu został osiągnięty.

Określając wskaźniki osiągnięć, należy również sprecyzować, skąd będą czerpane informacje, czyli podać ich źródło lub określić sposób sprawdze-nia (weryfikacji).

ANALIZA STRATEGII

Po przeprowadzeniu analizy celów należy dokonać wyboru sposobu po-prawy sytuacji za pomocą odpowiedniej strategii wynikającej z uwarunkowań zewnętrznych (np. regulacje prawne, akceptacja społeczna) i wewnętrznych (np. możliwości organizacyjne, styl kierowania, doświadczenie i kwalifikacjepracowników). Analiza strategii obejmuje etap identyfikacji możliwych do zastosowania rozwiązań, które mogą doprowadzić do realizacji założonych celów oraz etap wyboru najskuteczniejszych z nich (jednego lub kilku).

Podczas podejmowania decyzji o wyborze strategii warto odpowiedzieć na następujące pytania:

• Jakie działania z dużym prawdopodobieństwem rozwiążą najistot-niejsze (kluczowe) obecnie problemy?

• Jakie działania/inicjatywy są planowane lub aktualnie realizowane?

Rozdział 11 229

Wskaźniki to ilościowe lub jakościowe mierniki, za pomocą których można monitorować prowadzone w ramach strategii działania, a po zakończeniu wdrażania dokonać oceny skuteczności podejmowanych przedsięwzięć według wcześniej określonych kryteriów.

• Co jest możliwe do osiągnięcia?• Co akceptują interesariusze strategii antykorupcyjnej?• Jakie są dostępne zasoby?

ZGODNOŚĆ Z INNYMI STRATEGIAMI, POLITYKAMI, PROGRAMAMI

Przedsięwzięcia realizowane w ramach lokalnych strategii antykorup-cyjnych nie mogą być oderwane od obowiązującego porządku prawnego. Powinny być spójne z założeniami dokumentów narodowych, europej-skich i światowych, przesądzających o zasadach postępowania w dziedzinie zapobiegania korupcji i jej zwalczania oraz wspierania postaw etycznych w sektorze publicznym. Konieczne jest też dostosowanie tych przedsię-wzięć do dokumentów strategicznych różnego szczebla, przesądzających o kierunkach rozwoju społecznego i gospodarczego głównie w kontekście instytucjonalnego rozwoju administracji, edukacji i wychowania oraz bez-pieczeństwa publicznego.

Ważne jest także, aby jej zapisy w różnym stopniu uwzględniały zgod-ność z celami, politykami i strategiami zarówno szczebla międzynarodo-wego, krajowego i regionalnego, jak i lokalnego.

PROJEKTY REALIZOWANE W RAMACH LOKALNEJ STRATEGII ANTYKORUPCYJNEJ

Formułując opis projektów planowanych w ramach strategii antykorup-cyjnej, warto pamiętać o potrzebie odpowiedzi na następujące pytania:

• Dlaczego realizujemy projekt?• Dla kogo (kto będzie jego beneficjentem)?• Kto i z kim będzie go realizował?• Gdzie i kiedy będą podejmowane działania zaplanowane w ramach

projektu?• Źródła finansowania (zasoby finansowe niezbędne do realizacji pro-

jektu i źródło ich pochodzenia)?• Jakie będą efekty projektu?

Przy realizacji podejmowanych działań warto określić ich produk-ty (bezpośredni efekt realizacji przedsięwzięcia mierzony konkretnymi wielkościami), rezultaty (bezpośrednie korzyści – pozytywne zmiany, ja-kie nastąpiły w wyniku wdrożenia przedsięwzięcia) oraz oddziaływanie (długofalowe, szersze konsekwencje przedsięwzięcia, wykraczające poza

230 Rozdział 11

Lokalna strategia antykorupcyjna, zachowując swoją autonomiczność, winna wkomponować się w szeroko pojętą politykę rozwoju wspólnot samorządowych.

natychmiastowe efekty). Poniżej wymieniono kilkanaście propozycji kon-kretnych działań i projektów możliwych do zaplanowania w ramach lokal-nej strategii antykorupcyjnej. Należy pamiętać, że są to jedynie przykłady działań, wybrane spośród o wiele szerszego katalogu możliwych do zasto-sowania rozwiązań:

• opracowanie i wdrożenie polityki rekrutacji pracowników,• opracowanie i wdrożenie polityki oceny i awansu zawodowego pra-

cowników samorządowych,• wprowadzenie precyzyjnego systemu kar i nagród dla pracowników,• zatrudnienie audytora wewnętrznego,• wprowadzenie systemu szkoleń z zakresu etyki,• precyzyjne określenie osobistej odpowiedzialności urzędników za zła-

manie dyscypliny służbowej, nadużycia finansowe oraz przestępstwa korupcyjne,

• wprowadzenie obowiązku szkolenia członków rad nadzorczych spó-łek komunalnych w zakresie zasad funkcjonowania przedsiębiorcy (poprawa jakości nadzoru właścicielskiego),

• wprowadzenie w urzędzie samorządowym komórki kontroli finanso-wej oraz audytu,

• wprowadzenie polityki udzielania zamówień publicznych,• wykorzystanie możliwości realizowania zamówień z wykorzystaniem

platformy elektronicznej,• wprowadzenie wzorcowych dokumentów przetargowych i wzorów

umów,• opracowanie i wdrożenie mechanizmu udzielania i realizacji dota-

cji celowych na wykonywanie zadań własnych samorządu terytorial-nego ze środków budżetowych jednostkom spoza sektora finansów publicznych,

• powołanie – w ramach organu stanowiącego samorządu – komisji zajmującej się problematyką etyki,

• wprowadzenie instytucji doradcy do spraw etyki,• opracowanie i wprowadzenie kodeksu etyki radnych i pracowników

samorządowych,• upowszechnienie kodeksów etyki zawodowej w środowisku urzędniczym,• uruchomienie biura obsługi obywateli,• przyjęcie i upowszechnienie systemu przyjęć interesantów oraz kon-

troli przyjmowania i załatwiania petycji, wniosków i skarg obywateli (polityka rozpatrywania skarg),

• ułatwienie i skrócenie procesu reklamacji niewłaściwie wykonanej usługi

• zamieszczenie w BIP procedur załatwiania spraw w urzędzie,• upowszechnianie informacji o umorzeniu podatków i opłat lokalnych,• wprowadzenie w szkołach programu promocji etycznych wzorców

postępowania.

Rozdział 11 231

przykła-dowe projekty lokalnej strategii antyko-rupcyjnej

MONITORING LOKALNEJ STRATEGII ANTYKORUPCYJNEJ

Istotnym fragmentem lokalnej strategii antykorupcyjnej będą proce-dury monitoringu jej realizacji. Proces ten polegać będzie na systema-tycznym zbieraniu i analizowaniu informacji dotyczących wdrażania stra-tegii, w celu zapewnienia zgodności jej realizacji z przyjętymi założeniami i celami. Informacje uzyskane w ramach monitoringu będą wspomagać proces decyzyjny i umożliwiać efektywne korygowanie zaplanowanych przedsięwzięć.

W strategii należy określić:• co i w jakim celu będzie monitorowane,• kto i kiedy jakich informacji będzie dostarczał,• rodzaj instrumentów monitoringu, • kto i jak często dokona analizy danych.

Błędy, których należy unikać w trakcie prac nad lokalną strategią antykorupcyjną

Korzystanie z doświadczeń innych wiąże się między innymi z analizo-waniem popełnianych przez nich błędów. Poniżej podano kilka przykła-dów sytuacji, których należy unikać w trakcie prac nad lokalną strategią antykorupcyjną:

• formułowanie w trakcie analizy aktualnej sytuacji w urzędzie ocen i założeń wstępnych bez należytego i dokładnego sprawdzenia (bez oparcia się na faktach zamiast na wyobrażeniach),

• przeświadczenie, że „tak jak jest, jest dobrze” lub że „tak zawsze było i było dobrze”,

• niedostateczne włączenie różnych środowisk zainteresowanych po-prawą jakości pracy urzędu w proces tworzenia strategii i poparcia dla jej założeń,

• traktowanie harmonogramu działań zapisanych w strategii jako za-kończenie procesu planowania,

• zbędne ograniczenie w myśleniu o przyszłych realiach funkcjonowa-nia urzędu (ograniczenie się do utartych i stereotypowych poglądów, brak krytycyzmu wobec przyzwyczajeń oraz schematów działania),

• przyjęcie niewłaściwych priorytetów strategii,• zbytnia lakoniczność zapisów strategii,• strategia „patetyczna” – sformułowana na dużym poziomie ogólno-

ści (np. wartości ogólnoludzkich) bez propozycji konkretnych dzia-łań odniesionych do specyfiki administracji lokalnej,

• bezkrytyczne kopiowanie cudzych wzorów.

232 Rozdział 11

DOBRE PRAKTYKI DOTYCZĄCE TWORZENIA LOKALNYCH STRATEGII ANTYKORUPCYJNYCH

1. Siedmiostopniowy model planowania strategicznego

Przedstawiony poniżej siedmiostopniowy model planowania strategicz-nego jest oparty na pracy J. M. Brysona Planowanie strategiczne dla orga-nizacji publicznych i non-profit5. Z obszernego opracowania zawierającego szczegółowe wskazówki na temat planowania strategicznego wybrano kil-ka charakterystycznych elementów uwidaczniających podejście metodolo-giczne do tworzenia dokumentów strategicznych z zakresu etyki.

„(…) Planowanie strategiczne można zdefiniować jako konsekwentne działanie, w ramach którego podejmuje się podstawowe decyzje i działania w celu ukształtowania oraz ukierunkowania organizacji, w tym udzielenia odpowiedzi na pytanie, co i dlaczego ma ona robić. Poprzez planowanie strategiczne organizacje mogą:

• badać środowisko, w którym istnieją i działają,• badać czynniki i trendy, które mają wpływ na sposób, w jaki prowa-

dzą swoją działalność i wypełniają swoją rolę,• zapewnić sobie możliwość wykonywania własnego mandatu i realizo-

wania swojej misji,• określić sprawy o strategicznym znaczeniu, które należy podjąć,• znaleźć sposoby rozwiązywania strategicznych kwestii poprzez po-

nowne badanie i redefiniowanie własnego mandatu, misji, produk-tów lub usług oraz ich katalogu, a także kosztów i źródeł finansowa-nia oraz metod zarządzania i organizacji.

Istnieją trzy podstawowe pytania, które organizacja musi sobie zadawać w trakcie całego procesu planowania strategicznego:

• Kim i czym jesteśmy, czym się obecnie zajmujemy i dlaczego?• Czym chcemy być oraz czym chcemy się zajmować w przyszłości i dla-

czego?• Jak dokonamy tej transformacji? Skuteczni przywódcy mają jasno określony plan tego, co chcą osiągnąć.

Przedstawione poniżej informacje pomogą opracować taki plan w kontek-ście etyki.

Etap pierwszy – proces planowania i opracowywania strategiiNa tym etapie należy:• określić rolę grupy roboczej ds. strategii w zakresie etyki,• ustalić skład takiej grupy roboczej,

Rozdział 11 233

5 J. M. Bryson, Strategic Planning for Public i Non-profit Organisations. San Francisco: Jossey--Bass 1995.

• ustalić harmonogram działań i przydzielić poszczególnym członkom takiej grupy roboczej obowiązki,

• określić i zaspokoić potrzeby członków grupy roboczej w zakresie szkoleń.

Etap drugi – badanie środowiskaNa tym etapie należy:• określić czynniki, które mają wpływ na strategię,• zgromadzić informacje dotyczące środowiska zewnętrznego,• opracować system monitorowania środowiska zewnętrznego,• zgromadzić informacje dotyczące środowiska wewnętrznego,• opracować wyniki badania.

Etap trzeci – konsultacje z zainteresowanymi stronamiNa tym etapie należy:• ustalić tożsamość grup zainteresowanych stron,• zasięgnąć ich opinii co do mocnych stron organizacji i obszarów wy-

magających poprawy.

Etap czwarty – uzgadnianie propozycji wizji i celów nadrzędnychNa tym etapie należy:• opracować propozycję wizji, • opracować propozycję celów nadrzędnych organizacji w zakresie ety-

ki / przeciwdziałania korupcji,• sprawdzić, czy tak opracowaną propozycję wizji i celów nadrzędnych

akceptują wszystkie zainteresowane strony.

Etap piąty – opracowanie projektu strategiiNa tym etapie należy:• opracować projekt strategii,• sprawdzić, czy strategia obejmuje zagadnienia z wszystkich poziomów

i wszystkich komórek organizacyjnych,• zwrócić szczególną uwagę na wyniki działań, tzn. na to, jakie cele/za-

dania zostaną zrealizowane / jakie nastąpią zmiany.

Etap szósty – dalsze konsultacje i przyjęcie strategiiNa tym etapie należy:• zgromadzić informacje dotyczące reakcji zainteresowanych pracowni-

ków organizacji i zainteresowanych stron trzecich na projekty strategii,• określić potrzeby w zakresie rozwoju, osób odpowiedzialnych za re-

alizację poszczególnych elementów strategii w zakresie etyki,• opracować ostateczną wersję strategii i przyjąć ją.

Etap siódmy – wdrażanie i dokonywanie przeglądów strategii Na tym etapie należy:• określić wewnętrzne i zewnętrzne systemy niezbędne do wsparcia

wdrażania strategii,

234 Rozdział 11

• ustalić budżet,• opracować i wdrożyć skuteczne procedury przeglądu,• opracować i wdrożyć procedurę wprowadzania zmian / dostosowywa-

nia strategii do zmieniających się okoliczności,• opracować i wdrożyć procedurę składania sprawozdań z wszelkich

przeglądów strategii”.

2. Założenia brytyjskiej strategii działań antykorupcyjnych w samorządach lokalnych

W 1993 roku brytyjska Komisja Kontroli, zajmująca się funkcjonowa-niem systemu samorządowego w Wielkiej Brytanii, stwierdziła wiele nie-prawidłowości, które sprzyjały rozwijaniu się działań korupcyjnych oraz innego rodzaju oszustw finansowych6. W związku z przeprowadzonymi ba-daniami Komisja ta zarekomendowała rządowi oraz jednostkom samorzą-dowym podjęcie kompleksowych przedsięwzięć w zakresie przeciwdzia-łania oraz zwalczania korupcji, formułując je w formie strategii działań antykorupcyjnych w samorządach lokalnych.

Prezentujemy poniżej tezy tego dokumentu, zawierające spójny i prak-tyczny wykaz działań do podjęcia w samorządach terytorialnych, działań doskonale nadających się do przeniesienia na grunt polskiej praktyki funk-cjonowania urzędów samorządowych. Część z tych działań można uznać za zbyt radykalne i trudne do przyjęcia w realiach polskiej demokracji, kul-tury politycznej i obyczajowości (na przykład wprowadzenie do systemu finansowania samorządów zmian pozwalających na ograniczenie poziomu subwencji z budżetu centralnego lub ich czasowe zawieszenie w przypad-ku stwierdzenia nadużyć finansowych w pracy urzędu samorządowego lub wprowadzenie systemu nagród przyznawanych poszczególnym pracowni-kom przez inspektorów kontrolnych). Przekonujący do rozważenia zasto-sowania tego typu drastycznych pociągnięć może być jednak argument, że Anglicy słynący z podejmowania kategorycznych rozwiązań w zakresie eli-minowania patologii życia publicznego mogą się pochwalić nie tylko bardzo wymiernymi sukcesami w ograniczaniu korupcji w administracji publicznej, lecz także np. modelowym rozwiązaniem problemu chuligaństwa na stadio-nach piłkarskich, co wydaje się w Polsce problemem nie do rozwiązania.

Tezy brytyjskiej strategii działań antykorupcyjnych w samorządach lokalnych7

„Nadanie odpowiedniego priorytetu politycznego przez władze danego sa-morządu terytorialnego działaniom antykorupcyjnym, w tym zwłaszcza osobistemu

Rozdział 11 235

6 T. G. Grosse, Działania antykorupcyjne w państwach członkowskich OECD. Florencja 2000.7 T. G. Grosse, na podstawie: Protecting the Public Purse 1993.

przykładowi działalności etycznej i powstrzymaniu się od zachowań natury klien-talnej lub przestępczej.

Opracowanie strategicznego planu antykorupcyjnego w zakresie funkcjono-wania urzędu samorządowego. Rozpisanie tej strategii na katalog szczegółowych zadań oraz procedur odpowiadających swoim zakresem obowiązkom służbowym szeregowych urzędników.

Wprowadzenie kodu etyki zawodowej pracowników samorządowych.Cykliczne weryfikowanie przez pracowników własnej pracy zgodnie z ko-

deksem etyki zawodowej oraz katalogiem zadań i procedur antykorupcyjnych przyjętych w danym urzędzie.

Wprowadzenie we wszystkich jednostkach samorządowych komisji kontroli finansowej oraz systemu kontroli wewnętrznej, nastawionego na weryfikowaniedziałań urzędników z punktu widzenia oszustw finansowych oraz łapownictwa.

Ocena ryzyka korupcyjnego na poszczególnych stanowiskach służbowych, dokonana przez wyspecjalizowane jednostki kontroli wewnętrznej albo prywatne instytucje specjalizujące się w audycie i doradztwie finansowym. Opracowanie napodstawie analizy ryzyka adekwatnych środków zaradczych w sferze organizacyj-nej i regulaminowej.

Wprowadzenie systemu umożliwiającego pracownikom bezpieczne informowa-nie o wszelkiego rodzaju nieprawidłowościach urzędowych i pozwalającego w razie konieczności kierować zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa na policję i do państwowych instytucji kontrolnych.

Ustanowienie systemu rekrutacyjnego pozwalającego weryfikować kondycję etyczną i niekaralność kandydatów na stanowisko. Kierowanie się w selekcji i re-krutacji pracowników wyłącznie kryteriami merytorycznymi.

Wprowadzenie efektywnego systemu zażaleń i odwołań dla obywateli, w tym umożliwienie zgłoszenia nieprawidłowości finansowych lub prób wyłudzenia ła-pówki przez urzędnika.

Nawiązanie współpracy z policją, innymi instytucjami samorządowymi dzia-łającymi w kierunku ograniczenia korupcji, instytucjami obywatelskimi oraz rządo-wymi. Zainicjowanie działań antykorupcyjnych na forum ogólnokrajowych stowa-rzyszeń samorządowych (w tym wymiany doświadczeń, szkoleń, konferencji itp.).

Wprowadzenie systemu szkoleniowego, który kształtuje postawy oraz techni-ki unikania przekupstwa.

Bezwzględne egzekwowanie sankcji prawnych, dyscyplinarnych oraz odpo-wiedzialności finansowej od urzędników uwikłanych w działalność korupcyjną lub inne oszustwa w zakresie finansów publicznych.

Otwarcie działań administracji samorządowej przed opinią publiczną. Wprowadzanie zwyczaju uzasadniania decyzji urzędowych.

Wzmocnienie funkcji kontrolnych sprawowanych przez instytucje rządowe powołane do weryfikacji działań samorządu terytorialnego, szczególnie w zakre-sie przeciwdziałania korupcji oraz nadużyciom finansowym.

Wprowadzenie zmian do systemu prawnego związanego z finansami samo-rządowymi, np. ograniczenie poziomu subwencji z budżetu centralnego lub ich czasowe zawieszenie w przypadku stwierdzenia nadużyć finansowych w pracyurzędu samorządowego.

Wprowadzenie systemu kar i nagród, przyznawanych poszczególnym pra-cownikom przez inspektorów kontrolnych”.

236 Rozdział 11

DODATKOWE ŹRÓDŁA INFORMACJI

1. W. Kłosowski, J. Warda, Wyspy szans. Jak budować strategie rozwoju lokalnego. Bielsko-Biała: Biblioteka Rozwoju Lokalnego 2001.

2. T. G. Grosse, Kultura organizacyjna administracji, Biuletyn Służby Cywilnej 1998, nr 2(8).

3. Praca zbior., poradnik Project Cycle Management Handbook. Komisja Europej-ska, marzec 2002.

4. Raport Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego: Korupcja w Polsce – próba analizy zjawiska.

5. T. G. Grosse, Działania antykorupcyjne w państwach członkowskich OECD, War-szawa – Florencja 2000.

6. J. Filek (red.), poradnik dla samorządów Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego. Kraków: MSAP AE 2004.

7. L. Kaczyński, Komentarz do wydania polskiego, w: J. Pope (red.), Rzetelność życia publicznego. Metody zapobiegania korupcji. Warszawa: Instytut Spraw Pub-licznych, Transparency International 1999.

8. Korupcja w Polsce: Przegląd obszarów priorytetowych i propozycji przeciwdziałania zjawisku. Bank Światowy Oddział w Warszawie, 1999.

9. Środki zapobiegające korupcji w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Dokument roboczy Generalnej Dyrekcji Studiów Parlamentu Europejskiego. Ma-teriały i Dokumenty 1999, nr 261. Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu.

10. E. Bończak-Kucharczyk, E. Cousins, K. Herbst, M. Steward, Lokalne strategie roz-woju gospodarczego. Warszawa: British Know How Fund 1996.

11. J. Pope (red.), Rzetelność życia publicznego…, dz. cyt.

WYBRANE STRONY INTERNETOWE • www.mswia.gov.pl• www.mf.gov.pl• www.etyka.usc.gov.pl• www.nik.gov.pl• www.msap.ae.krakow.pl• www.dobrepraktyki.pl• www.przejrzystapolska.progressframework.com• www.infoobywatel.gov.pl• www.batory.org.pl• www.ceo.org.pl• www.oecd.org • www.eipa.nl• www.transparency.org • www.public-standards.gov.uk• www.cebi.pl

Rozdział 11 237

NOTY O AUTORACH

WIESŁAWA BORCZYK – prawniczka, radca prawny w urzędach administracji publicz-nej, licencjonowany wykładowca w zakresie reformy ustrojowej państwa, konsultantka i trenerka w zakresie problematyki samorządu terytorialnego, w dziedzinie organizacji i zarządzania urzędami administracji samorządowej oraz w dziedzinie etyki i zapobie-gania zjawiskom korupcji (Program Aktywizacji Obszarów Wiejskich). Współpracuje z MSAP AE w Krakowie przy projektach budowania nowoczesnej administracji publicz-nej i z Instytutem Wschodnim, szkoli przedstawicieli administracji lokalnej Ukrainy. Jest współautorką poradników dla urzędników samorządowych.

PRZEMYSŁAW FENRYCH – historyk, dziennikarz, trener, zastępca dyrektora ds. szko-leń w Centrum Szkoleniowym Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej w Szczecinie. W latach 1998–2002 był radnym Miasta Szczecina – przewodniczącym Komisji Edu-kacji, Sportu i Rekreacji. Jest ekspertem i konsultantem w Akcji Masowej „Przejrzysta Polska” (zasada braku tolerancji dla korupcji), autorem i realizatorem wielu projektów wspomagających budowę etycznego społeczeństwa obywatelskiego na Białorusi, Ukra-inie i w Kazachstanie, specjalistą w dziedzinie komunikacji społecznej, nauczania me-todami interaktywnymi, organizacji procesu edukacyjnego. Jest wiceprezesem Instytu-tu Niemiec i Europy Północnej.

TOMASZ GRZEGORZ GROSSE – dr nauk społecznych, absolwent Uniwersytetu War-szawskiego (Instytut Socjologii oraz Instytut Historii) i studiów podyplomowych z za-kresu integracji europejskiej (Uniwersytet Warszawski i Uniwersytet w Maastricht), sty-pendysta uniwersytetów w Oksfordzie, Florencji, Yale, Georgetown w Waszyngtonie, ekspert Instytutu Spraw Publicznych. Specjalizuje się w problematyce rozwoju regio-nalnego, studiach europejskich, administracji publicznej.

ANNA HEJDA – konsultantka i trenerka zarządzania zasobami ludzkimi, informowania społeczności i etyki, od 12 lat pracuje na rzecz administracji publicznej i instytucji mię-dzynarodowych, ma międzynarodowy certyfikat w zakresie treningu, uczenia się i roz-woju Thames Valley University (Londyn), jest członkiem Stowarzyszenia Konsultantów i Trenerów Zarządzania MATRIK. W Programie Aktywizacji Obszarów Wiejskich szkoli-ła m.in. w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi i etyki. Była konsultantką i trenerką w programie „Przejrzysta Gmina” oraz szefową zespołu ekspertów, konsultantką i trener-ką w Akcji Masowej „Przejrzysta Polska”.

BEATA KOZŁOWSKA – trenerka i doradca w zakresie zarządzania i organizacji w sekto-rze publicznym, autorka licznych opracowań o charakterze planistycznym, prognostycz-nym i studialnym oraz współtwórczyni wdrożeń rozwiązań poprawiających skuteczność i efektywność działania urzędów, w tym dotyczących zarządzania jakością. Ma doświad-czenie w pracy w administracji publicznej na stanowisku kierowniczym. Od 2000 roku jest wiceprezesem krakowskiej firmy konsultingowo-szkoleniowej LEM Projekt. W Ak-cji Masowej „Przejrzysta Polska” pełni funkcję eksperta zasady przejrzystości.

PIOTR KORYŚ – doktor nauk ekonomicznych, od 2004 roku adiunkt na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego. Wykłada również w Collegium Civitas. Jest autorem publikacji naukowych, nauczycielem akademickim. W swoich badaniach zajmuje się m.in. analizą źródeł i mechanizmów patologii życia publicznego i gospo-darczego, w tym korupcji, w Polsce. Współpracował m.in. z programem „Przeciw Ko-rupcji” Fundacji im. Stefana Batorego i z Centrum Edukacji Obywatelskiej.

BARTŁOMIEJ KUSTOŃ – absolwent europeistyki Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu i Uniwersytetu Louvain – La Neuve w Belgii, koordynator projektów i kon-sultant ds. zarządzania strategicznego i finansów w ramach Programu Partnerstwa dla Samorządu Terytorialnego (LGPP). Jako trener i konsultant działa w stowarzyszeniu kon-sultantów „Partnerzy dla Samorządu”. Realizował kilkadziesiąt projektów z zakresu zarzą-dzania, planowania finansowego i inwestycyjnego, studiów wykonalności oraz integracji europejskiej w kraju i za granicą. Jest audytorem systemów zarządzania jakością i trenerem w zakresie zarządzania w administracji.

239

TOMASZ POTKAŃSKI – dr nauk społecznych, konsultant w dziedzinie zarządzania w sa-morządach oraz wieloletni kierownik projektów doradczych i szkoleniowych dla samo-rządów i administracji publicznej w Polsce i w krajach Europy Wschodniej. W latach 2001–2004 kierował programem „Rozwój instytucjonalny jednostek samorządu tery-torialnego” w MSWiA, stanowiącym komponent B-3 Programu Aktywizacji Obszarów Wiejskich. Od roku 2005 jest pracownikiem samorządowym w Podkowie Leśnej, gdzie jako pełnomocnik burmistrza ds. zarządzania strategicznego m.in. nadzorował realiza-cję programu „Przejrzysta Polska”. Jest członkiem Europejskiego i Polskiego Towarzy-stwa Ewaluacyjnego, aktualnie uczestniczy w ocenie bieżącej IW EQUAL.

PIOTR SZCZĘSNY – konsultant i trener w dziedzinie zarządzania projektami, planowa-nia strategicznego i finansowego oraz kreatywności i problemów decyzyjnych, autor wielu programów szkoleniowych. Od 1994 roku pracuje głównie na rzecz administracji publicznej. Jest licencjonowanym trenerem reformy ustrojowej państwa, ma między-narodowy certyfikat w zakresie treningu, uczenia się i rozwoju Thames Valley Univer-sity (Londyn), jest członkiem-założycielem Stowarzyszenia Konsultantów i Trenerów Zarządzania MATRIK. Od 2003 roku jest ewaluatorem w programie Unii Europejskiej Leonardo da Vinci. Pełni funkcję prezesa krakowskiej firmy konsultingowo-szkolenio-wej LEM Projekt.

NATASZA DE SZENTIMRAY – konsultantka i trenerka stowarzyszenia „Partnerzy dla Samorządu” w zakresie zarządzania zasobami ludzkimi. Prowadzi szkolenia i doradz-two w zakresie naboru i oceny pracowników. Ma wieloletnie doświadczenie związane z prowadzeniem rekrutacji i oceny pracowników w dużych firmach korporacyjnychoraz firmach doradztwa personalnego. Jest certyfikowaną audytorką systemów za-rządzania jakością, trenerką programu szkoleń generalnych Urzędu Służby Cywilnej w zakresie komunikacji wewnętrznej, kształtowania cech przywódczych, rozwiązywania problemów, podejmowania decyzji oraz technik radzenia sobie ze stresem.

CEZARY TRUTKOWSKI – dr nauk społecznych, od 1996 roku pracownik Instytutu So-cjologii Uniwersytetu Warszawskiego, konsultant i trener, autor publikacji naukowych, nauczyciel akademicki i badacz społeczny. Przez 8 lat był współwłaścicielem firmy zaj-mującej się badaniem rynku i opinii publicznej. Jako ekspert Rady Europy wspomagał rozwój samorządów w krajach Europy Wschodniej. W Polsce nadzorował komponent szkoleniowy Programu Aktywizacji Obszarów Wiejskich, zajmował się ewaluacją projek-tów i oceną potrzeb szkoleniowych, przez wiele lat współpracował z programem „Prze-ciw Korupcji” Fundacji im. Stefana Batorego oraz był ekspertem programu „Przejrzy-sta Polska”.

ANNA WOJCIECHOWSKA-NOWAK – prawniczka. Od 2000 roku zajmuje się szeroko ro-zumianą problematyką praw człowieka, w tym prawem do dobrej administracji. Specja-lizuje się w zakresie przepisów antykorupcyjnych. Współpracuje z programem „Przeciw Korupcji” Fundacji im. Stefana Batorego w obszarze szkoleń, monitorowania procesu stanowienia prawa i poradnictwa prawnego w zakresie przejrzystości funkcjonowania ad-ministracji publicznej.

MAREK WÓJCIK – zastępca dyrektora Biura Związku Powiatów Polskich, koordynator, trener, doradca, autor podręczników w wielu projektach m.in. z zakresu zarządzania w administracji publicznej, rozwoju lokalnego, przedsiębiorczości, finansów publicz-nych, funduszy strukturalnych, zarządzania projektami. Jest autorem kilkudziesięciu dokumentów strategicznych dla samorządów terytorialnych i przedsiębiorstw, trene-rem i autorem materiałów szkoleniowych z zakresu etyki i ograniczania korupcji (m.in. w Programie Rozwoju Instytucjonalnego, Programie Aktywizacji Obszarów Wiejskich, programie „Wzmacnianie wdrażania strategii antykorupcyjnej”).

240 Żywa pagina