aula 10 - administraÇÃo pÚblica para esaf
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Aula 10 Pronto, chegamos ao fim do curso. Vimos muita coisa ao longo dessas 10 aulas e
espero que o curso tenha atendido as expectativas de vocês. Como falei na aula
demonstrativa, a ideia era que vocês estudassem com calma. O conteúdo é extenso,
mas como não há nada de concreto acerca dos concursos importantes da ESAF, vocês
podem ir com mais calma. Ainda ficarei respondendo dúvidas por fórum por um bom
período, por isso nãos e preocupem se vocês não conseguiram acompanhar o ritmo das
aulas.
Nessa última aula veremos o seguinte conteúdo:
Aula 10 – 15/06: Políticas públicas: formação da agenda governamental, processos
decisórios e problemas da implementação. Avaliação e
mensuração do desempenho governamental. Conceitos de
Eficiência, Eficácia e Efetividade aplicados à Administração
Pública. As políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo.
Política de combate à pobreza: possibilidades e limitações.
Desigualdades socioeconômicas da população brasileira.
São itens presentes nos concursos da STN, CGU e MPOG. Gostaria de agradecer a
confiança depositada no nosso trabalho e espero que a caminhada de vocês rumo a um
cargo público seja vitoriosa. Estou colocando questões de outras bancas porque a
quantidade de questões da ESAF para o conteúdo é menor.
Boa aula e boas provas!
Rafael
SUMÁRIO
1 POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................................................................ 2
1.1 FORMAÇÃO DA AGENDA GOVERNAMENTAL .......................................................................... 7
1.2 ELABORAÇÃO ......................................................................................................... 11
1.3 PROCESSOS DECISÓRIOS ........................................................................................... 14
1.4 IMPLEMENTAÇÃO ..................................................................................................... 24
1.5 POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL .................................................................................. 28
2 AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO GOVERNAMENTAL................................................. 35
2.1 CONCEITOS DE EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE ......................................................... 36
2.2 TIPOS DE AVALIAÇÃO ................................................................................................ 40
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3 POLÍTICAS DE COMBATE À POBREZA ................................................................... 47
3.1 FOCALIZAÇÃO X UNIVERSALIZAÇÃO ............................................................................... 52
3.2 TIPOS DE POLÍTICAS SOCIAIS ..................................................................................... 57
4 QUESTÕES............................................................................................................ 62
4.1 QUESTÕES DE OUTRAS BANCAS ................................................................................... 95
4.2 GABARITO ........................................................................................................... 124
4.3 LISTA DAS QUESTÕES .............................................................................................. 125
5 LEITURA SUGERIDA ........................................................................................... 148
6 BIBLIOGRAFIA ................................................................................................... 149
1 Políticas Públicas
Enrique Saraiva define política pública como:
Um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio social
ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade.
Decisões condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e
modificações que elas provocam no tecido social, bem como pelos
valores, ideias e visões dos que adotam ou influenciam na decisão.
Com uma perspectiva mais operacional, ele coloca que:
Poderíamos dizer que ela é um sistema de decisões públicas que visa a
ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou
modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio
da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos
recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos.
Vamos ver algumas definições de políticas públicas:
Dye: o que o governo decide fazer ou não.
Lynn: um conjunto específico de ações do governo que irão produzir
efeitos específicos.
Lowi: uma regra formulada por alguma autoridade governamental que
expressa uma intenção de influenciar, alterar, regular, o
comportamento individual ou coletivo através do uso de sanções
positivas ou negativas.
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Maria G. Rua: As políticas públicas (policies) são outputs, resultantes
das atividades política (politics): compreendem o conjunto das
decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores.
Carvalho: Políticas públicas são construções participativas de uma
coletividade, que visam à garantia dos direitos sociais dos cidadãos
que compõem uma sociedade humana.
Percebemos nas quatro primeiras definições uma grande valorização do Estado como
responsável pelas políticas públicas. Quando a Maria das Graças Rua fala em “alocação
imperativa de recursos”, o que ela quer dizer é que uma das suas características
centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas da autoridade soberana do
poder público. Não podemos negar isso. Maria das Graças Rua afirma ainda que “as
políticas públicas são ‘públicas’ – e não privadas ou apenas coletivas”. Contudo, é um
tanto equivocado considerar que o termo “pública” se refere ao Estado. Vamos ver uma
questão do CESPE.
1. (CESPE/PMRB/2007) O termo público, associado à política, não se
refere exclusivamente à ação do Estado, mas, sim, à coisa pública,ou
seja, àquilo que é de todos.
A questão é CERTA. Segundo Potyara Pereira:
Política pública não é sinônimo de política estatal. A palavra ‘pública’,
que acompanha a palavra ‘política’, não tem identificação exclusiva
com o Estado, mas sim com o que em latim se expressa como res
publica, isto é, coisa de todos, e, por isso, algo que compromete
simultaneamente, o Estado e a sociedade. É, em outras palavras, ação
pública, na qual, além do Estado, a sociedade se faz presente,
ganhando representatividade, poder de decisão e condições de exercer
o controle sobre a sua própria reprodução e sobre os atos e decisões
do governo e do mercado. É o que preferimos chamar de controle
democrático exercido pelo cidadão comum, porque é controle coletivo,
que emana da base da sociedade, em prol da ampliação da democracia
e da cidadania
Portanto, política pública não é sinônimo de política estatal. Temos que entender que a
presença do Estado é fundamental, assim como a participação da sociedade. Pereira
conceitua política pública como:
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Políticas públicas são ações coletivas que tem por função concretizar
direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis.
Podemos perceber que Maria das Graças Rua afirma que as políticas públicas não são
apenas “ações coletivas”. Já Pereira afirma que “são ações coletivas”. Esta divergência
parece ser mais no tocante ao significado de “ação coletiva” do que se pode haver
política pública sem o Estado. O Estado é fundamental e sem a sua participação não há
política pública. Vamos ver como pensa o CESPE.
2. (CESPE/TJ-AP/2007) Política pública significa ação coletiva cuja
função é concretizar direitos sociais demandados pela sociedade e
previstos nas leis.
A questão é CERTA. Podemos perceber que ela é cópia da definição de Potyara Pereira.
Assim, temos que entender que as políticas públicas são uma construção coletiva,
formadas por um conjunto de atores, apesar de caber ao governo o papel central.
Segundo Raquel Raichelis:
Na formulação, gestão e financiamento das políticas sociais deve ser
considerada a primazia do Estado, a quem cabe a competência pela
condução das políticas públicas. Esta primazia, contudo, não pode ser
entendida como responsabilidade exclusiva do Estado, mas implica a
participação ativa da sociedade civil nos processos de formulação e
controle social da execução.
Também podemos observar na definição de Pereira que a função das políticas públicas
é concretizar direitos sociais previstos nas leis, o que significa que as políticas públicas
estarão tornando possível o exercício dos direitos sociais como educação, saúde,
assistência social, etc. Vamos ver uma questão do CESPE:
3. (CESPE/CHESF/2002) Política pública é uma ação coletiva que
tem por função concretizar direitos sociais demandados pela
sociedade e previstos nas leis. Os direitos declarados e garantidos
nas leis só têm aplicabilidade por meio de políticas públicas.
Esta questão foi dada como CERTA. Ela foi copiada da definição de Pereira que afirma:
Políticas públicas são ações coletivas que tem por função concretizar
direitos sociais, demandas da sociedade e previstos nas Leis. Em
outros termos, os direitos declarados e garantidos nas leis só têm
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aplicabilidade por meio de políticas públicas correspondentes, as quais,
por sua vez, operacionalizam-se mediante programas, projetos e
serviços.
Quando a autora afirma que “os direitos declarados e garantidos nas leis só têm
aplicabilidade por meio de políticas públicas”, na realidade ela está se referindo aos
direitos sociais. Se pensarmos na classificação dos direitos fundamentais, os direitos de
primeira geração se referem aos direitos de não intervenção do Estado na vida privada,
direitos como o de liberdade, livre associação, livre manifestação do pensamento; os de
segunda geração envolvem os direitos sociais; e os de terceira os direitos coletivos,
como os ligados à proteção do meio-ambiente, do patrimônio histórico, etc. Os direitos
de primeira geração, em que se prega a não-intervenção do Estado, não precisam de
políticas públicas para serem concretizados. As políticas públicas tornam-se necessárias
com os direitos sociais, que exigem uma atuação positiva do Estado
Poderíamos pensar como alguns autores que consideram políticas públicas também a
inação do Estado, a decisão de não fazer nada em relação à algum assunto. Não creio
que a autora tenha pensado nisso, nem o CESPE ao elaborar esta questão. Eles apenas
reproduziram a definição da autora, afirmando, de forma geral, que “os direitos
declarados e garantidos nas leis só têm aplicabilidade por meio de políticas públicas”.
Portanto, as políticas públicas são instrumentos de concretização dos direitos previstos
e garantidos nas leis, ou seja, é somente com a existência de uma política pública que
as pessoas poderão exercer seus direitos sociais. Dessa concretização resulta que é
válida a intervenção do Poder Judiciário exigindo a implementação de políticas públicas.
O Judiciário não pode elaborar políticas públicas, mas pode compelir o poder público a
implementá-las, caso estejam previstas na Constituição e nas leis. Em julgamento de
2005, o STF decidiu que o município de Santo André (SP) deveria garantir a matrícula
de um menino de quatro anos na creche pública administrada pela prefeitura. O
entendimento é o de que é obrigação do município garantir o acesso à creche a
crianças de até seis anos de idade, independentemente da oportunidade e conveniência
do poder público. Segundo Celso de Mello:
Quando a proposta da Constituição Federal impõe o implemento de
políticas públicas, e o poder público se mantém inerte e omisso, é
legitimo sob a perspectiva constitucional garantir o direito à educação
e atendimento em creches. O direito não pode se submeter a mero
juízo de conveniência do Poder Executivo.
Assim, se há um direito previsto na lei e é necessária uma política pública para que ele
seja exercido, é um dever do Estado implementar tal política e cabe ao Judiciário exigir
o cumprimento desta obrigação.
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Também é importante distinguir política pública de decisão política. Na primeira
questão da ESAF, vimos que um dos componentes das definições de política pública é o
decisório, que “a política é um conjunto-sequência de decisões”. Segundo Maria das
Graças Rua, uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e
requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões
tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de
alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos,
expressando certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Assim,
embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega
a constituir uma política pública. Um exemplo está na emenda constitucional para
reeleição presidencial. Trata-se de uma decisão, mas não de uma política pública. Já a
privatização de estatais ou a reforma agrária são políticas públicas.
Podemos identificar alguns pontos comuns que poderiam nos ajudar a formular um
conceito mais genérico de política pública:
� Conjunto de ações governamentais;
� Distribuição de recursos ou bens públicos;
� Atendimento às demandas da sociedade ou sistema político.
� Participação da sociedade em todo o processo.
Cada política pública passa por diversos estágios. A isso damos o nome de “ciclo da
política” (policy cycle). Normalmente, consideram-se três etapas nas políticas públicas:
formulação, implementação e avaliação. No entanto, vários autores acrescentam outras
fases. Enrique Saraiva afirma que é necessária certa especificação na América Latina.
Por isso ele distingue entre elaboração e formulação, em que a primeira é a preparação
da decisão política e a segunda é a própria decisão, formalizada em uma norma
jurídica. Além disso, deve-se separar a implementação propriamente dita, que é a
preparação para a execução, da execução, que é pôr em prática a decisão política.
Ainda antes de todas estas fases, ressaltada a construção da agenda, que se refere ao
processo de inclusão de determinada necessidade sócia, determinada demanda, na lista
de prioridades do poder público.
A seguir vamos dar uma olhada em cada uma dessas fases, exceto a avaliação, que
não é cobrada no edital. Contudo, antes de iniciarmos este estudo, é preciso ficar claro
que esta separação do processo de políticas públicas em fases distintas constitui mero
exercício de abstração, um instrumento para facilitar a compreensão do funcionamento
das políticas públicas. O que ocorre na realidade é que estas fases se confundem, não
há uma ordenação tranquila na qual cada ator social conhece e desempenha o papel
esperado. Segundo Enrique Saraiva, “as modernas teorias do caos são as que mais se
aproximam de uma visualização adequada da dinâmica social”.
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1.1 Formação da Agenda Governamental
Podemos dizer que a construção da agenda é a primeira fase das políticas públicas, já
que é neste momento que são definidos os problemas que serão atacados por meio de
uma política. Segundo Enrique Saraiva:
Na sua acepção mais simples, a noção de “inclusão na agenda”
designa o estudo e explicitação do conjunto de processos que
conduzem os fatos a adquirir status de “problema público”,
transformando-o em objeto de debates e controvérsias políticas na
mídia.
Podemos dizer que a agenda refere-se ao conjunto de temas que são debatidos com
vistas à escolha dos problemas que serão atacados por meio de políticas públicas. O
estudo da agenda busca entender porque alguns temas recebem mais atenção do que
outros.
Segundo Kingdon:
A agenda é a lista de temas ou problemas que são alvo em dado
momento de séria atenção tanto da parte das autoridades
governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente
associadas às autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo
com os diferentes setores do governo.
Esta definição do autor focaliza os temas que são considerados pelos governantes, por
isso que ele chama de agenda de governo. Mas podemos dizer que existem três tipo de
agenda:
1 Não-Governamental (ou sistêmica): contém assuntos e temas que são
reconhecidos pelo público em geral sem, contudo, merecer atenção do
governo.
2 Governamental: inclui os problemas que estão a merecer atenção formal do
governo (temas que, de alguma maneira, estão incorporados na estrutura
administrativa e no discurso das autoridades).
3 De Decisão: contém a lista dos problemas e assuntos que efetivamente serão
decididos, que serão tema de uma política pública.
Nem sempre um tema que chegue a agenda governamental será alvo de alguma
política pública. É preciso ainda que ele chegue à agenda de decisão, ou seja, que as
autoridades realmente decidam fazer alguma coisa. Um exemplo: quando ocorrem
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crimes hediondos, geralmente os políticos surgem com discursos exigindo maior
severidade na legislação, redução na maioridade penal, mais investimentos em
segurança pública; no entanto, dificilmente ocorre alguma mudança substancial. O
assunto esfria e as coisas voltam a ser como antes.
Um ponto importante nesta definição de Enrique saraiva é que na agenda os fatos
adquirem o status de “problema público”. Para que determinado tema entre na agenda,
ele deve ser considerado como um problema. Maria das Graças Rua diferencia entre o
momento pré-agenda, quando determinado tema não recebe atenção, quando este
tema permanece um “estado de coisa”, e o momento da agenda, quando o tema se
torna um problema. Segundo a autora:
Uma dada situação pode perdurar durante muito tempo, incomodando
grupos e gerando insatisfações sem, entretanto, chegar a mobilizar as
autoridades governamentais. Neste caso, trata-se de um "estado de
coisas" – algo que incomoda, prejudica, gera insatisfação para muitos
indivíduos, mas não chega a constituir um item da agenda
governamental, ou seja, não se encontra entre as prioridades dos
tomadores de decisão. Quando este estado de coisas passa a
preocupar as autoridades e se toma uma prioridade na agenda
governamental, então torna-se um "problema político".
Portanto, na formação da agenda, é importantíssima a diferenciação entre o que seja
uma situação e aquilo que é um problema. Para Kingdon:
Existe uma diferença entre uma situação e um problema. Toleramos
vários tipos de situações todos os dias, e essas situações não ocupam
lugares prioritários em agendas políticas. As situações passam a ser
definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem
prioridade na agenda quando acreditamos que devemos fazer algo
para mudá-las.
A diferenciação entre situação e problema ocorre dentro de um dos três dinâmicas de
processos que Kingdon utiliza para explicar como os participantes influenciam agendas
e alternativas. A Teoria dos Fluxos Múltiplos defende que existem três dinâmicas de
processos que fazem com que alguns temas sejam priorizados enquanto outros são
negligenciados: a dos problemas, a da política e a das políticas públicas.
As pessoas reconhecem os problemas, geram propostas de mudanças por meio de
políticas públicas e se envolvem em atividades políticas, tais como campanhas
eleitorais ou lobbies. Cada participante pode, em princípio, estar envolvido em cada um
desses processos (reconhecimento do problema, formulação de alternativas, e política).
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Por exemplo, as políticas públicas não constituem o único modo de atuação dos
analistas, como a política tampouco é o único cenário de atuação dos políticos. No
entanto, na prática, os participantes geralmente tendem a se especializar em um ou
outro processo. Os acadêmicos se envolvem mais com a formulação de políticas do que
com a política propriamente dita, enquanto os partidos se envolvem mais na política do
que na formulação de propostas detalhadas.
Aqui podemos diferenciar duas categorias de atores nas políticas públicas: os visíveis e
os invisíveis. A diferença entre eles é que os visíveis definem a agenda e os invisíveis
formulam as alternativas. Este é o critério de classificação, apenas este. Portanto, são
exemplos de atores visíveis políticos, mídia, partidos, grupos de pressão, etc. Já os
atores invisíveis compreendem acadêmicos, consultores, assessores e funcionários
legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses.
Em relação ao primeiro fluxo, o do reconhecimento dos problemas, Kingdon se faz a
seguinte pergunta: “Porque alguns problemas recebem mais atenção do que outros por
parte das autoridades governamentais?”. E ele mesmo responde:
A resposta está tanto nos meios pelos quais esses autores tomam
conhecimento das situações, quanto nas formas pelas quais estas
situações foram definidas como problemas.
Os meios podem ser:
� Eventos-foco: um desastre, uma crise, uma experiência pessoal ou um
símbolo poderoso. Chama a atenção para algumas situações mais do que
as outras. Contudo, tal evento tem efeitos apenas passageiros se não
forem acompanhados por uma indicação mais precisa de que há um
problema.
� Feedback: as autoridades tomam conhecimento de situações por meio de
feedback a programas existentes, sejam eles formais (ex.: monitoramento
de rotina sobre custos ou estudos de avaliação de programas) sejam
informais (ex.: reclamações que chegam ao Congresso).
� Indicadores: são usados para avaliar a magnitude de uma situação (como
por exemplo a incidência de uma doença ou o custo de um programa) e
discernir mudanças ocorridas nessa situação. Tanto uma alta magnitude
quanto uma grande mudança chamam a atenção das autoridades.
Já as formas podem ocorrer das seguintes maneiras:
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� Situações que colocam em cheque valores importantes são transformadas
em problemas;
� Situações se tornam problemas por comparação com outros países ou com
outras unidades relevantes;
� A classificação de uma situação em certa categoria ao invés de outra pode
defini-la como certo tipo de problema. Por exemplo, a falta de transporte
público adequado para as pessoas portadoras de necessidades especiais
pode ser classificada como um problema de transporte ou como um
problema de direitos civis.
Além de definir os problemas, a agendas também podem fazê-los desaparecer. Isso
ocorre porque, primeiro, o governo pode tratar do problema ou não. Tanto na ação
como na omissão, a atenção acaba se voltando para outro tema, ou porque alguma
coisa está sendo feita ou porque se frustram pelo fracasso e decidem investir em outra
coisa. Segundo, as situações que chamaram a atenção para o problema podem mudar.
Terceiro, as pessoas podem se acostumar com a situação ou conferir outro rótulo ao
problema. Quarto, outros itens surgem e colocam de lado antigas prioridades.
Outro fluxo na Teoria dos Fluxos Múltiplos é o da política. Independentemente do
reconhecimento de um problema ou do desenvolvimento de propostas de políticas
públicas, a discussão política tem vida própria. Os acontecimentos no mundo político
terão um papel importantíssimo na formação da agenda. Um novo governo, por
exemplo, pode mudar completamente as agendas ao privilegiar outros temas. É aqui
que atuam principalmente os atores visíveis. Esses atores incluem o Presidente e seus
assessores, importantes membros do Congresso, a mídia, e atores relacionados ao
processo eleitoral, como os partidos políticos; são atores que trabalham para formar a
agenda. Já os atores invisíveis, como acadêmicos, burocratas e funcionários do
Congresso, trabalham com as alternativas. Por isso que os políticos eleitos e seus
assessores são mais importantes do que funcionários públicos de carreira no processo
de estabelecimento da agenda.
O terceiro fluxo é o das soluções, as alternativas de ação da política pública. Além do
conjunto de temas ou problemas que estão na agenda, um conjunto de alternativas de
ação governamental é seriamente considerado pelas autoridades governamentais e
pessoas estritamente associadas a elas. Em grande parte da literatura, a construção da
agenda se refere tanto ao processo de discussão de problemas quanto à de
alternativas. Kingdon prefere diferenciar estes dois processos e afirma que a
formulação de políticas públicas é um processo que envolve:
1. O estabelecimento de uma agenda;
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2. A especificação das alternativas a partir das quais as escolhas são feitas;
3. Uma escolha final entre estas alternativas específicas;
4. A implementação desta decisão.
A ESAF cobrou a seguinte questão no último concurso da CGU:
4. (ESAF/CGU/2008) A formação ou construção da agenda de
políticas públicas consiste em um processo de identificação e
reconhecimento de problemas, o que a distingue da formulação, que
consiste na especificação das alternativas de ação governamental.
A questão é ERRADA. A agenda, segundo alguns autores, envolve a discussão também
das alternativas. Mas como podemos observar, a questão traz o texto usado por
Kingdon para descrever uma etapa posterior à agenda, que Enrique Saraiva define
como a Elaboração. Já a formulação é definida por Saraiva como a “seleção e
especificação da alternativa considerada mais conveniente”.
Tentando agora entender esta questão da ESAF, podemos dizer que o erro está no fato
de que a formulação não consiste na especificação das alternativas (isso é a
elaboração), mas sim na especificação da alternativa (singular), a escolha de uma
delas. Na realidade, em virtude das divergências doutrinárias, esta questão não deveria
ter sido cobrada desta forma. Podemos dizer que um erro seria dizer que a
especificação das alternativas não está na agenda, já que muitos autores consideram
dessa forma. Mas, como eles usaram um texto igual ao de Kingdon, creio que eles
seguiram a linha do autor, diferenciando o processo de discussão dos problemas da
discussão de soluções, colocando esta fora da agenda.
Vamos ver então como é o processo de discussão das alternativas, colocando este
processo como uma fase separada da agenda, a elaboração.
1.2 Elaboração
Segundo Enrique Saraiva:
O segundo momento é a elaboração, que consiste na identificação e
delimitação de um problema atual ou potencial da comunidade, a
determinação das possíveis alternativas para sua solução ou
satisfação, a avaliação dos curtos e efeitos de cada uma delas e o
estabelecimento de prioridades.
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Portanto, após uma situação ser reconhecida como um problema que começaria o
processo de discussão das alternativas de solução. O modelo dos fluxos múltiplos de
Kingdon se baseia no modelo Garbage Can, de Cohen, que pode ser traduzido como
“lata de lixo”. Segundo esse modelo, problemas e soluções não são pensados
conjuntamente. As soluções não são criadas para um problema específico, elas são
pensadas sem ter relação com um problema, e depois de criadas procura-se adaptá-las
aos problemas existentes. Portanto, os diversos problemas e soluções existentes são
jogados numa grande “lata de lixo” e lá dentro tenta-se formar os pares. Segundo
Kingdon, “as agendas não são estabelecidas em primeiro lugar, para depois serem
geradas as alternativas. Em vez disso, as alternativas devem ser defendidas por um
longo tempo antes que uma oportunidade de curto prazo se apresenta na agenda”.
Para estudar o processo de discussão de alternativas, Kingdon se pergunta “como a
lista das alternativas possíveis para a escolha de políticas públicas é filtrada até se
chegar Às que realmente recebem séria atenção?”. E o autor mesmo responde:
Há dois tipos de respostas: 1) as alternativas são geradas e filtradas
na dinâmica própria das políticas públicas; e 2) o envolvimento dos
participantes relativamente invisíveis, que são especialistas na área
específica dessas políticas.
Vimos que os atores visíveis definem a agenda, diferenciam situações de problemas,
enquanto os atores invisíveis formulam as alternativas. As alternativas, propostas e
soluções são geradas por comunidades de especialistas, que podem ser acadêmicos,
pesquisadores, consultores, burocratas de carreira, funcionários do Congresso,
analistas que trabalham para grupos de interesses. Esses participantes relativamente
invisíveis formam comunidades de especialistas que trabalham de forma mais ou
menos coordenada.
O momento de formulação das alternativas é um dos mais importantes no processo
decisório. Segundo Maria das Graças Rua, é quando se colocam as preferências dos
atores, manifestam-se seus interesses, resultando daí o confronto, em que cada ator
vai usar seu poder, sua influência, capacidade de afetar o funcionamento do sistema. A
esses atores que investem para que suas preferências sejam consideradas nos
processos de políticas públicas damos o nome de “empreendedores da política” (policy
entrepreneurs).
Segundo Rua, uma preferência é uma alternativa de solução para um problema que
mais beneficia determinado ator. Assim, dependendo da posição de cada ator, eles
podem ter preferências muito diversas uns dos outros, ou então defender as mesmas
preferências, formando as “coalizões de defesa” (policy coalition). Este modelo,
proposto por Sabatier e Jenkins-Smith, é meio que um contraponto ao modelo garbage
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can. Segundo os autores, os modelos anteriores negligenciavam elementos importantes
para entender os processos de formulação das políticas públicas são as crenças, os
valores e as ideias. Uma determinada questão pode ser defendida por um grupo que
partilha dessas crenças, valores ou ideias. Forma-se aí uma coalizão de defesa.
As preferências se formam em torno de “issues”, que podem ser entendidos como
pontos importantes que afetam os interesses de vários atores e que, por causa disso,
mobiliza suas expectativas quanto ao resultado da política e catalisa o conflito entre
eles. Rua cita como exemplo do conceito de terra improdutiva na reforma agrária, em
que, dependendo da decisão, alguns atores ganham e outros perdem.
Com base nas preferências dos atores, formam-se alianças e dá-se o conflito, daí
surgem as arenas políticas. A maioria dos autores fala em três tipos de arenas:
distributivas, redistributivas e regulatórias. Outros citam ainda as constitutivas. Vamos
dar uma olhada em cada uma:
- Políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos
processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo só parecem
distribuir vantagens e não acarretam custos - pelo menos diretamente
percebíveis - para outros grupos. Em geral, políticas distributivas beneficiam um
grande número de destinatários, todavia em escala relativamente pequena;
potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição de serviços e
benefícios.
- Políticas redistributivas, ao contrário, são orientadas para o conflito. O objetivo é
o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros
valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que
visa a uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos.
- Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias.
Elas estabelecem imperativos seletivos: quem pode ou não pode ter ou fazer
alguma coisa, quem paga o que e em que situações. Os efeitos referentes aos
custos e benefícios não são determináveis de antemão; dependem da
configuração concreta das políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos
de forma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo
modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e
restritos. Assim, as arenas regulatórias poderão envolver um maior ou menor
grau de conflito, já que podem adotar formas variadas.
- Políticas constitutivas ou políticas estruturadoras determinam as regras do jogo e
com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos, isto é, as condições
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gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas,
redistributivas e regulatórias.
Vamos voltar agora para o modelo dos fluxos múltiplos de Kingdon. Os três fluxos, dos
problemas, da política e das soluções têm, cada um, vida própria. Os problemas são
identificados e definidos de acordo com processos que são diferentes daqueles nos
quais as políticas públicas são elaboradas, ou de como se dão os eventos políticos.
Contudo, em determinados momentos estes processos se unem. Um problema urgente
demanda atenção e uma proposta de política pública é associada ao problema e
oferecida como solução. Quando estes três fluxos convergem, ocorre a abertura de
uma “janela política” (policy window), permitindo que determinado tema vá direto para
a agenda de decisão, ou seja, que seja realmente escolhido para ser combatido por
uma política pública.
1.3 Processos Decisórios
Segundo Enrique Saraiva:
A formulação inclui a seleção e especificação da alternativa
considerada mais conveniente, seguida da declaração que explicita a
decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídico,
administrativo e financeiro.
Portanto, a formulação compreende o processo de escolha da alternativa, dentro do
cardápio formado no processo de elaboração, que consiste na especificação das
possíveis alternativas. Além da decisão de escolher uma alternativa, também é
realizada aqui a formalização dessa decisão, o que significa o estabelecimento de
normas que permitirão a sua implementação pelos diversos atores envolvidos.
Em relação ao estudo do processo de tomada de decisão, são utilizadas algumas
teorias. Podemos dividir as mais importantes nos modelos: racional, incremental e
mistas.
1.3.1 Racional
Quando estudamos os modelos teóricos de administração pública, vemos que a
burocrática tem como base uma dominação racional-legal, ou seja, é legítima porque
suas decisões são tomadas com base em leis racionalmente criadas. O caráter racional
do modelo burocrático significa que devem ser usados os atos devem ser coerentes
com os fins visados. Um ato será racional na medida em que representar o meio mais
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adaptado para se atingir determinado objetivo, na medida em que sua coerência em
relação a seus objetivos se traduzir na exigência de um mínimo de esforços para se
chegar a esses objetivos.
Aplicando agora este aspecto do ato racional à formulação de políticas públicas, temos
que o racionalismo defende que as decisões tomadas devem ser aquelas que escolham
os meios mais adequados para se alcançar determinado objetivo, que apresente a
melhor relação custo-benefício, ou seja, a alternativa mais eficiente.
Aqui já podemos observar um dos pressupostos do modelo racional: Os objetivos e
valores estão estabelecidos e são conhecidos. Isso significa que, quando o agente irá
tomar a decisão, ele já tem em mente de forma clara quais são objetivos que deve
alcançar.
De olho nestes objetivos, ele irá escolher as ações que melhor atinjam o resultado
pretendido. Assim, outro pressuposto do modelo é que: existe um leque de possíveis
alternativas de ação e o agente tem um conhecimento perfeito das consequências de
cada alternativa. Ele sabe exatamente o que irá acontecer se escolher o caminho A ou
B. Com base nesse conhecimento, ele poderá determinar as alternativas mais atrativas
por meio de avaliações e comparações; e poderá selecionar a melhor alternativa dentro
do conjunto proposto.
Dentre outras coisas, o modelo racional exige do decisor um controle absoluto do
ambiente de decisão, um sistema de preferências que se caracterize pela estabilidade e
uma habilidade enorme para a realização dos cálculos necessários.
Esse modelo é chamado de racional-compreensivo. Compreensivo, segundo o dicionário
Houaiss, significa “pleno de entendimento ou consciência”, é aquele que compreende,
que entende. É racional porque usa a razão. A escolha da alternativa é feita com base
em critérios impessoais. Parte-se do princípio de que é possível conhecer o problema
de tal forma que se possa tomar decisões de grande impacto. Os decisores
estabelecem quais os valores a serem maximizados e quais as alternativas que melhor
poderão maximizá-los. A seleção da alternativa a ser adotada é feita a partir de uma
análise abrangente e detalhada de cada alternativa e suas consequências. A decisão é
mais lenta, uma vez que precisa de um levantamento de todas as informações
disponíveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades técnicas e políticas
para solucionar o problema.
O ponto de partida de toda a teoria da escolha racional é a proposição de que o
comportamento coletivo pode ser entendido em termos de atores que procuram atingir
seus objetivos. Os atores podem ser pessoas individualmente consideradas, podem ser
grupos sociais de diversos tipos – como empresas, sindicatos, partidos políticos – e
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podem até mesmo ser Estados. O que importa é que tenham objetivos a atingir,
interesses a realizar e que o façam racionalmente, ou seja, mediante a escolha de
meios adequados à consecução dos fins. Isso significa que a teoria da escolha racional
não se detém no exame dos fins. Esses podem variar infinitamente entre os atores, não
cabendo a sua discussão em termos do exercício da racionalidade.
Segundo Maria das Graças Rua:
O modelo racional-compreensivo significa tanto maior alcance da
política e maior proporção dos recursos alocados, como parte-se do
princípio de que é possível conhecer o problema de tal forma que se
possa tomar decisões de grande impacto.
Neste modelo a decisão é mais lenta, pois requer, antes, o levantamento de todas as
informações disponíveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades técnicas e
políticas para solucionar o problema, etc. Geralmente, pretende-se realizar grandes
mudanças a partir de objetivos e cursos de ação previamente definidos a partir dos
valores que orientam a decisão.
Podemos perceber que muitos dos pressupostos desse modelo racional são
questionáveis, sem embasamento na realidade. Trata-se de um modelo de
racionalidade, que não condiz com as limitações existentes tanto em termos de
informações que não estão disponíveis como na própria capacidade do homem em
processar essas informações. Charles Lindblom, uma dos maiores críticos dessa teoria
e que privilegiou o modelo incrementalista, critica a abordagem racional, afirmando
que:
Ela pressupõe capacidades intelectuais e fontes de informação que as
pessoas simplesmente não possuem e revela-se uma abordagem ainda
mais absurda para a decisão política quando se verifica que o tempo e
dinheiro alocáveis para um problema em apreço são limitados.
H. Simon também critica o "racionalismo ilimitado", por isso trabalhou a ideia de
racionalidade limitada, em que não se busca a melhor alternativa, a que maximize o
resultado, mas sim aquela que seja satisfatória.
Simon introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores públicos (policy
makers), argumentando, todavia, que a limitação da racionalidade poderia ser
minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores
públicos é sempre limitada por problemas tais como informação incompleta ou
imperfeita, tempo para a tomada de decisão, auto-interesse dos decisores, etc. Por
isso, o modelo apresenta alguns elementos diferentes da racionalidade ilimitada:
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� um conjunto de alternativas de escolha ou de decisão;
� um subconjunto de alternativas de decisão que a organização percebe, ou seja, a
organização não leva em consideração todas as alternativas possíveis, mas
apenas aquelas que ela identifica.
� os possíveis resultados da escolha com a sua hierarquização com base no "valor"
ou "utilidade", ou seja, o resultado "a" é preferível ao "b".
� informação sobre os resultados que irão de fato ocorrer, se for escolhida uma
determinada alternativa, sendo que esta informação pode ser incompleta, ou
seja, pode haver mais de um resultado possível para determinada alternativa.
� informação sobre a probabilidade de ocorrer determinado resultado, se for
escolhida determinada alternativa.
Segundo Simon, pode ser maximizada até um ponto satisfatório pela criação de
estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre o comportamento dos atores
e modele esse comportamento na direção de resultados desejados, impedindo,
inclusive, a busca de maximização de interesses próprios. Segundo Simon:
Enquanto o homem econômico maximiza seus esforços, selecionando a
melhor alternativa entre as que lhe são apresentadas, seu primo, a
quem chamaremos de homem administrativo, contemporiza, isto é,
busca um curso de ação satisfatório ou razoavelmente bom.
Mas o que será um resultado satisfatório? Isso vai depender do nível de aspiração do
agente. Supondo que uma pessoa deseja vender uma casa. Entre os inúmeros
possíveis valores de venda, ela estabelece que R$ 50.000 é um preço "aceitável".
Todos os preços acima disso serão satisfatórios, os abaixo serão insatisfatórios. No
entanto, entre os preços acima de 50.000, há aqueles que são ainda mais satisfatórios,
ou seja, 70.000 é preferível à 60.000. Como o vendedor não recebe todas as ofertas
simultaneamente, ele deve rejeitar uma antes de receber a próxima. O nível de
aspiração pode se alterar ao longo da sequência de alternativas. Ele pode se elevar na
medida em que o indivíduo acha fácil descobrir alternativas satisfatórias, ou seja,
quando são feitas várias ofertas acima de 50.000. Ou, no sentido oposto, pode se
reduzir quando for difícil encontrar tais alternativas.
Um dos problemas da racionalidade limitada colocada pelo próprio Simon é que o
modelo não tolera incompatibilidade entre "laranjas e maçãs", ou seja, os resultados
das decisões devem ser tratados sobre uma mesma base (monetária, por exemplo), e
isso afasta ainda mais os modelos de escolha racional da realidade das organizações.
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Além disso, as decisões empresariais se apoiam em mais de um critério de avaliação, e
muitas vezes pressupõem a existência de interesses conflitantes. Como exemplo, pode-
se citar a compra de aeronaves militares. Pode-se enumerar seis critérios a serem
avaliados: capacidade de destruição, velocidade, autonomia, facilidade de treinamento,
confiabilidade e custo de aquisição. Frente a um número de alternativas de compra,
qual a melhor opção? Percebe-se que a decisão torna-se complexa. Os objetivos não
são redutíveis a uma mesma base (laranjas e maçãs) e os níveis de aspiração variam
conforme o agente e o ambiente de decisão. Por exemplo, num momento de guerra, a
escolha levaria muito mais em consideração a capacidade de destruição, mesmo que
isso representasse um custo maior.
1.3.2 Incrementalismo
A visão da política pública como um processo incremental foi desenvolvida por
Lindblom, no artigo de 1959 denominado "Muddling Through: a ciência do
incrementalismo". O autor questiona o racionalismo, afirmando que se trata de um
modelo idealista, mas que é impossível de ser aplicado na prática.
Baseado em pesquisas empíricas, o autor argumenta que os recursos governamentais
para um programa, órgão ou uma dada política pública não partem do zero e sim, de
decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças
substantivas nos programas públicos. Assim, as decisões dos governos seriam apenas
incrementais e pouco substantivas.
Lindblom questionou a ênfase no racionalismo argumentando que os diversos
interesses presentes na sociedade não podem ser deixados de lado, inclusive sob pena
de a política pública receber objeções intransponíveis. Ele propôs a incorporação de
outras variáveis à formulação e à análise de políticas públicas, tais como as relações de
poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório o que não teria
necessariamente um fim ou um princípio. Daí por que as políticas públicas precisariam
incorporar outros elementos à sua formulação e à sua análise além das questões de
racionalidade, tais como o papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos
grupos de interesse.
Lindblom diferencia dois modelos de tomada de decisão: o modelo da raiz e o da
ramescência. A palavra "radical" tem origem no termo "raiz". Assim, os radicalistas
tentar alterar as coisas pelas suas bases, cortando pela raiz. Ao pensar nos "ramos", o
autor defende o modelo que altera pouco as políticas existentes, podando a árvore aos
poucos, ao invés de derrubá-la por inteiro. O modelo da raiz é o modelo racional,
enquanto o da ramescência é o do incrementalismo. O primeiro pressupõe que a
decisão deve ser iniciada cada vez de novo, dos seus fundamentos; o segundo, admite
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que a decisão deve ser construída continuamente a partir da situação presente, passo a
passo, e em pequenas etapas.
Lindblom também denomina o modelo incrementalista de método das sucessivas
comparações limitadas. Segundo o autor, no método da ramescência, as comparações,
juntamente com a escolha da política, procedem em sequência cronológica. Não se
decide uma política de uma vez por todas. Ela é formulada e reformulada
indefinidamente. Formular políticas é um processo de sucessiva aproximação a alguns
objetivos desejados, em que o próprio objeto desejado continua a mudar sempre que é
reconsiderado.
Segundo Maria das Graças Rua:
O modelo incremental significa tentar solucionar problemas de forma
gradual, sem provocar rupturas nem grandes modificações. Este
modelo parte do pressuposto de que: a) a decisão envolve relações de
poder; não é apenas uma questão técnica; b) os governos
democráticos não possuem liberdade total para a alocação dos
recursos públicos.
Os formuladores de políticas e os cientistas sociais não possuem um conhecimento
suficiente do mundo social para evitar que ocorram erros nas previsões das
consequências das medidas tomadas. Será mais sábio o formulador que admitir que
suas decisões alcançam apenas parte daquilo que ele deseja. Além disso, as decisões
podem resultar em consequências imprevistas e indesejáveis. Se proceder mediante
uma sucessão de mudanças incrementais, ele consegue evitar, de várias maneiras,
erros sérios de consequências duradouras.
Ao invés de tentar saltos enormes em direção às metas, avanços que exigem do
formulador previsões que ele não é capaz de fazer, deve-se procurar soluções que não
se distanciem tanto do que já vem sendo feito. Tendo que escolher entre alternativas
que diferem apenas incrementalmente umas das outras ou em relação à política
vigente, o formulador não precisa fazer uma análise detalhada e abrangente, ele
poderá olhar apenas as consequências dos aspectos em que as políticas diferem umas
das outras, ou seja, na margem.
Lindblom enumera algumas diferenças entre os dois modelos:
Racional-compreensivo Incrementalismo
A elucidação dos valores ou objetivos é feita de forma distinta e em geral como um pré-requisito para análise empírica das propostas alternativas de decisão.
A seleção das metas valorativas e a análise empírica da respectiva ação necessária não são coisas distintas uma da outra e sim intimamente interligadas.
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A formulação de políticas é abordada via análise de meios e fins: em primeiro lugar, isolam-se os fins e, depois se buscam os meios para escolher os fins.
Como os meios e fins não são dissociáveis uns dos outros, a análise dos meios e dos fins é, muitas vezes, inadequada ou limitada.
O teste de uma "boa" política consiste em ela revelar-se o meio mais apropriado para atingir os fins desejados.
O teste de uma "boa" política consiste tipicamente em que vários analistas concordem diretamente com uma decisão política (mesmo que eles não concordem que essa política seja o meio mais apropriado para atingir os objetivos).
A análise é compreensiva, todo fator de relevância maior é tomado em conta.
A análise é drasticamente reduzida: - importantes resultados possíveis são deixados de lado; - importantes propostas potenciais de solução são ignoradas; - importantes valores afetados não são levados em conta.
Com frequência, é forte a dependência de teorias.
Uma sucessão de comparações reduz ou elimina em grande parte a dependência de teorias.
Para o modelo racional, os fins da ação governamental estão claramente colocados.
Devem-se escolher os meios para alcançar objetivos estabelecidos. No entanto, para a
visão incremental, não há clareza na definição dos fins. Primeiro porque é difícil de se
chegar a um consenso na sociedade a respeito dos objetivos. Além disso, as
preferências em relação a maior parte das questões não são conhecidas ou registradas.
Na realidade, em muitos casos as preferências não existem pela falta de suficiente
debate público que desperte a atenção do eleitorado. Por não conseguirem agir de
outra forma, os administradores muitas vezes têm de tomar as decisões antes de
tornar claros seus objetivos.
Diante da incapacidade de, primeiramente, formular os valores relevantes e de, em
seguida, escolher uma entre as decisões propostas para sua consecução, os
administradores têm de fazer sua escolha, diretamente, a partir das opções alternativas
que oferecem diferentes combinações marginais de valores. As pessoas escolhem os
valores e as políticas ao mesmo tempo, ou seja, simultaneamente é escolhida a política
para alcançar certos objetivos e são escolhidos os objetivos.
Para o modelo racional, política boa é aquela que apresenta os melhores meios para se
alcançar os fins. Já para o modelo incremental, o que importa é a concordância
alcançada em torno da política em si, mesmo que não haja concordância em relação
aos valores. Muitas vezes, os grupos possuem objetivos diferentes, mas concordam
com as políticas vigentes porque vêem nelas possibilidades diferentes.
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Para o modelo racional, deve ser realizada uma análise detalhada e abrangente das
alternativas. Já para o modelo incremental, devido às limitações de capacidade
intelectual e de informações disponíveis colocam restrições à capacidade de análise. Por
isso, ninguém conseguiria aplicar o método racional-compreensivo a problemas
realmente complexos, e todo administrador que se defronta com um problema
minimamente complexo deve encontrar modos de simplificá-lo. Uma forma de
simplificar é limitar as comparações entre as decisões políticas àquelas que diferem
proporcionalmente pouco em relação às políticas vigentes.
Segundo Lindblom, as democracias mudam as suas políticas quase exclusivamente
mediante ajustes incrementais, as políticas não mudam a todo instante. O
incrementalismo consiste em se ignorar, na prática, possíveis consequências
importantes de diferentes opções políticas, bem como em se ignorar os valores
associados a essas consequências. Etzioni enumerou os seis requisitos primários do
modelo:
1. Em vez de levantar e avaliar todas as alternativas, o tomador de decisão
concentra-se somente em torno daquelas propostas que diferem
incrementalmente das políticas vigentes.
2. O deliberador considera apenas um número relativamente pequeno de propostas
para uma política.
3. Em cada proposta ele examina apenas algumas consequências consideradas
“importantes”.
4. O problema que o deliberador tem diante de si se redefine continuamente: o
incrementalismo permite incontáveis ajustamentos de fins-meios e meios-fins, o
que, efetivamente, torna o problema mais administrável;
5. Assim, não há uma decisão ou solução “certa”, mas uma série infindável de
abordagens tentativas para as questões do momento, por meio de constantes
análises e avaliações.
6. Como tal, a decisão incremental é descrita como corretiva, voltada para o alívio
de imperfeições concretas e atuais, mais do que para a promoção de objetivos
sociais futuros.
Abordagens distintas de literatura descrevem a ideia incrementalista, a despeito de
todas convergirem para o mesmo tema. São elas: o incrementalismo desarticulado, o
incrementalismo lógico, o empreendimento estratégico e a compreensão retrospectiva.
1. Incrementalismo Desarticulado: Lindbloom descreve a geração de políticas como
um processo serial, terapêutico e fragmentado, no qual as decisões são tomadas
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mais para resolver problemas do que para explorar oportunidades, considerando
pouco as metas definitivas ou mesmo diferentes conexões.
2. Incrementalismo Lógico: Quinn concorda com Lindbloom sobre a natureza
incremental do processo, mas não sobre sua desarticulação. Nesse sentido
ocorre um direcionamento por parte dos gerentes na busca de estratégias
conscientes.
3. Empreendedorismo Estratégico: Para Mintzberg, iniciativas estratégicas têm
origem na base hierárquica das organizações, que então se difundem e ganham
apoio. Uma vez que tenham conseguido difundir sua ideia à alta gerência, essas
ações isoladas tendem a ganhar corpo de estratégias organizacionais.
4. Compreensão Retrospectiva: Weick descreve que toda compreensão origina-se
no comportamento passado. Assim, os gerentes necessitam de uma ampla gama
de experiências e de competências para criarem estratégias novas e vigorosas.
Aprender não é possível sem agir.
1.3.3 Mixed-Scanning
O incrementalismo foi criticado por alguns autores, afirmando que se trata de um
método extremamente conservador. Yehezkel Dror questionou o método no artigo
“Muddling through: sciense or inertia?”. Lindblom rebateu as críticas de
conservadorismo afirmando que no longo prazo seriam possíveis mudanças
significativas. Apesar de pequenos, os passos seriam frequentes e possíveis. No
entanto, para Etzioni:
Se bem que o acúmulo de pequenos passos possa levar a uma
mudança significativa, nada há nessa abordagem que oriente a
acumulação; os passos podem ser circulares – levando de volta ao
ponto de partida ou à dispersão –, transportando simultaneamente a
muitas direções, mas conduzindo a lugar nenhum. Boulding comenta
que, de acordo com esta abordagem, “cambaleamos pela história
como bêbados que andam com um pé incremental desarticulado atrás
do outro”.
Dentro do método dialético, da filosofia grega, temos a Tese, a Antítese e a Síntese. A
tese é uma afirmação ou situação inicialmente dada. A antítese é uma oposição à tese.
Do conflito entre tese e antítese surge a síntese. O mesmo ocorre em quase tudo. Aqui
no nosso estudo, o racionalismo é a tese, o incrementalismo a antítese e o modelo
mixed-scanning a síntese.
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Ambos os modelos de tomada de decisão acima apresentam problemas. Entre outros, o
modelo incremental mostra-se pouco compatível com as necessidades de mudança e
pode apresentar um viés conservador. Já o modelo racional-compreensivo parte de um
pressuposto ingênuo de que a informação é perfeita e não considera adequadamente o
peso das relações de poder na tomada de decisões.
Assim, buscando solucionar essas dificuldades e outras, elaboraram-se propostas de
composição das duas abordagens. Entre elas destaca-se a concepção defendida por
Etzioni, do mixed-scanning, chamado também de rastreio combinado ou sondagem
mista. Segundo o autor, esta terceira abordagem não é tão utópica em suas suposições
quanto o modelo racional nem é tão conservadora quanto o incremental.
A ideia é, através da combinação das duas perspectivas, reduzir o conservadorismo e
os horizontes estreitos dos processos marginais, bem como trazer a visão racional para
bases mais realistas e exequíveis.
Etzioni distingue entre decisões ordinárias ou incrementais; e decisões fundamentais ou
estruturantes. As decisões estruturantes são aquelas que estabelecem os rumos
básicos das políticas públicas em geral e proporcionam o contexto para as decisões
incrementais. Para as decisões estruturantes seria usado o modelo racional; para as
ordinárias o incremental.
O próprio método incremental admite que não se aplica a um conjunto de situações –
decisões grandes ou fundamentais, como, por exemplo, uma declaração de guerra. O
problema é que, se não são tomadas essas decisões, decidir incrementalmente significa
“flutuar à deriva”, significa ação sem decisão.
Etzioni considera o mixed-scanning o método adequado para lidar com as decisões
estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas. Basicamente, o
mixed-scanning requer que, nas decisões estruturantes, os tomadores de decisão se
engajem em uma ampla revisão do campo de decisão, sem se dedicar à análise
detalhada de cada alternativa (conforme faz o modelo racional-compreensivo). Esta
revisão permite que alternativas de longo prazo sejam examinadas e levem a decisões
estruturantes.
As decisões incrementais, por sua vez, decorrem das decisões estruturantes e
envolvem análise mais detalhadas de alternativas específicas. Enquanto as decisões
estruturantes permitiriam ter uma visão ampla do contexto, as incrementais
permitiriam um maior detalhismo em alguns aspectos importantes.
Etzioni cita como exemplo a criação de um sistema mundial de observação
meteorológica, utilizando satélites. Enquanto a abordagem racional faria um
levantamento exaustivo das condições atmosféricas, usando câmeras capazes de
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observações detalhadas e programando revisões de todo o céu tão frequentemente
quanto possível, proporcionando uma avalanche de informações, o incrementalismo se
concentraria naquelas áreas em que se desenvolveram padrões similares e, talvez,
umas poucas regiões vizinhas, ignorando todas as formações que poderiam merecer
atenção, caso surgissem em áreas inesperadas. O mixed-scanning incluiria elementos
de ambas as abordagens, empregando duas câmeras: uma grande-angular, de alcance
panorâmico, que cobriria todas as partes do céu, sem grandes detalhes, e uma
segunda, que focalizaria aquelas áreas (reveladas pela primeira câmera) que exigissem
um exame em maior profundidade.
Segundo Maria das Graças Rua:
O mixed-scanning é uma composição de elementos dos dois modelos
anteriores. Faz a distinção entre decisões fundamentais ou
estruturantes e decisões ordinárias ou incrementais. Neste, segundo
seus defensores, permiti-se que decisões de longo prazo sejam
analisadas e levem a decisões estruturantes, decorrendo destas as
decisões incrementais que exigem uma análise mais detalhada de
alternativas específicas.
1.4 Implementação
Segundo Enrique Saraiva:
A implementação é constituída pelo planejamento e organização do
aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais
e tecnológicos necessários para executar uma política. Trata-se da
preparação para pôr em prática a política pública, a elaboração de
todos os planos, programas e projetos que permitirão executá-la.
A implementação constitui assim a tradução, na prática, das políticas que emergem do
complexo processo decisório. O autor diferencia a implementação da execução,
afirmando que esta:
É o conjunto de ações destinado a atingir os objetivos estabelecidos
pela política. É pôr em prática efetiva a política, é a sua realização.
Essa etapa inclui o estudo dos obstáculos, que normalmente se opõem
à transformação de enunciados em resultados, e especialmente, a
análise da burocracia.
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O fato de determinada política pública ter chegado até uma decisão, até a formulação,
não significa que ela será implementada. Segundo Maria das Graças Rua, o que garante
a transformação de uma decisão em ação é a resolução de todos os pontos de conflito
envolvidos em determinada política pública. Uma “boa decisão” seria aquela em que
todos os atores relevantes acreditam que saíram ganhando algo e nenhum deles
acredite que saiu completamente prejudicado. Como isso é muito difícil de ser
conseguido, considera-se uma “boa decisão” aquela que foi a melhor possível naquele
momento específico.
Considera-se que, desde os anos 1970, o estudo das políticas públicas indica haver um
“elo perdido” situado entre a decisão e a avaliação dos resultados: a implementação.
As fases do ciclo da política não são períodos estanques, muito bem separados. É ainda
mais importante a relação entre formulação e implementação.
Na visão clássica de ação governamental, a implementação era vista como uma das
fases do ciclo político e corresponde à execução de atividades que permitem que ações
sejam implementadas com vistas a executar o que já foi pensado e planejado. Na
implementação, não ocorreriam decisões que definiriam os rumos da política pública,
apenas seria executado o que foi planejado na fase de formulação.
Esta visão clássica não considera os aspectos relativos à implementação e seus efeitos
retroalimentadores sobre a formulação de política. A implementação é entendida,
fundamentalmente, como um jogo de uma só rodada, onde a ação governamental,
expressa em programas ou projetos de intervenção, é implementada de cima para
baixo (top down).
O modelo ‘bottom-up’ assume que implementação é algo que envolve o
reconhecimento de que as organizações têm limitações humanas e organizacionais, e
que isso deve ser reconhecido e interpretado como um recurso. Implementação efetiva
se constroi com a experiência e o conhecimento daqueles que executam as políticas.
Política é feita enquanto está sendo administrada, e administrada enquanto esta sendo
feita. Diz-se que a implementação é a formulação em processo, formulação de política
levada a efeito por outros instrumentos. Os próprios objetivos da política, e os
problemas envolvidos, não são conhecidos antecipadamente em sua totalidade, ao
contrário, vão aparecendo na medida em que o processo avança. Justifica-se que
algumas decisões devem ser deixadas para o processo de implementação porque:
- Não há como resolver conflitos durante a fase de formulação;
- Se considera necessário permitir que as decisões-chave sejam tomadas só
quando todos os fatos estiverem disponíveis para os implementadores;
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- Acredita-se que os implementadores estão mais bem preparados que outros
para tomar decisões-chave;
- Pouco se sabe previamente sobre o verdadeiro impacto das novas medidas;
- As decisões diárias terão que envolver negociações e compromissos com
grupos poderosos.
Devemos entender que a implementação pode sim mudar os rumos da política publica,
uma vez que os administradores que estão em contato direto com a população, os
“burocratas de nível de rua”, têm um grande grau de discricionariedade. Assim, as
decisões que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os procedimentos
que inventam para lidar com a incerteza e as pressões do trabalho vão dar as
características reais das políticas públicas.
O conceito de burocracia de nível de rua surgiu da percepção da importância dos
servidores que interagem direta e continuamente com o público. O autor que formulou
o conceito chegou a sustentar que “a implementação de uma política, no final, resume-
se às pessoas que a implementam”. Para implementar uma política pública formulada
nos altos escalões, é necessária uma contínua negociação a fim de que a burocracia de
nível de rua se comprometa com suas metas.
Além dos enfoques top-down e bottom-up, há ainda um terceiro modelo, que é o de
ação de política, ou interativo-iterativo, que considera a implementação como um
processo evolucionário. Foram desenvolvidos modelos comportamentais que vêem a
implementação como resultado das ações de indivíduos que são constrangidos pelo
mundo de fora de suas instituições e pelo contexto institucional no qual eles atuam. A
implementação pode ser mais bem entendida em termos de uma ação política
contínua, na qual um processo interativo e de negociação que acontece no tempo,
entre aqueles responsáveis pela formulação da política e aqueles responsáveis por sua
implementação.
Poder é central para a dinâmica dessa relação. Para esse modelo, a implementação é
um processo de barganha interativa entre os responsáveis por aprovar uma política e
aqueles que possuem o controle dos recursos. Nesse modelo maior ênfase é posta em
questões de poder e dependência, interesses, motivações e comportamentos, do que
nos modelos ‘top-down’ e ‘bottom-up’.
O modelo de ação enfatiza que implementação envolve mais do que uma cadeia de
comando. É um processo que requer o entendimento sobre a maneira com que os
indivíduos e as instituições ‘percebem’ a realidade, e como essas instituições interagem
com outras instituições para a obtenção de seus objetivos.
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“Iteração” significa repetição, tentar novamente, ou seja, um processo que se
retroalimenta e trabalha na base da tentativa e erro. Segundo o Dicionário Houaiss,
iteração significa:
Processo de resolução de uma equação mediante operações em que
sucessivamente o objeto de cada uma é o resultado da que a precede.
A política pública não pode ser vista como um processo linear, mas sim repetitiva,
circular. A formulação da política depende de diferentes interesses e valores, os
cidadãos e grupos de interesse fazem demandas, que são respondidas pelos políticos
com a mobilização de apoio e construção de coalizões. A base da ação política é o
debate, o conflito e a construção do consenso.
Segundo Maria das Graças Rua:
A implementação diz respeito às ações necessárias para que uma
política saia do papel e funcione efetivamente. Pode ser compreendida
como o conjunto de ações realizadas por grupos ou indivíduos, de
natureza pública ou privada, com vistas à obtenção de objetivos
estabelecidos antes ou durante a execução das políticas.
A autora diferencia dois tipos de implementação:
� Implementação administrada: quando uma política requer a constituição de uma
estrutura complexa para sua execução. É o caso no Brasil de políticas como a
saúde, educação, etc.
� Implementação não-administrada: quando uma política estabelece apenas regras
e condições e deixa aos interessados as iniciativas destinadas à sua realização. A
autora cita como exemplo o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade.
Segundo Maria das Graças Rua, há estudos que indicam 10 pré-condições ideais
necessárias para que haja uma implementação bem sucedida:
1. As circunstâncias externas não devem impor restrições que a desvirtuem;
2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;
3. Em cada estágio da implementação, a combinação necessária de recursos
deve estar efetivamente disponível;
4. Teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o
efeito (de uma solução que está sendo proposta);
5. Esta relação entre causa e efeito deve ser direta;
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6. Deve haver uma só agência implementadora, que não depende de outras
agências para ter sucesso;
7. Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos;
8. Deve ser possível especificar, com detalhes completos e em sequência
perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante;
9. É necessário que haja perfeita comunicação e coordenação entre os vários
elementos envolvidos no programa;
10.Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter
efetiva obediência dos seus comandados.
No entanto, ainda existem agentes públicos que não compreendem a complexidade da
implementação e tomam atitudes que podem prejudicá-la, como:
� Os que decidem supõem que o fato de uma política ter sido definida, garante,
automaticamente, que seja implementada;
� Todas as atenções concentram-se na decisão e no grupo decisório, enquanto a
implementação fica ignorada ou é tratada como se fosse de responsabilidade de
outro grupo;
� Supõe-se que a implementação resume-se em executar o que foi decidido, logo,
é apenas uma questão de os executores fazerem o que deve ser feito para
implementar a política;
� A implementação é vista como uma atividade de menor importância e desprovida
de conteúdo político propriamente dito.
1.5 Políticas Públicas no Brasil
Segundo o IPEA, a trajetória recente das políticas sociais no Brasil tem sido marcada
por mudanças que vêm introduzindo transformações importantes no perfil do Estado
Social brasileiro herdado do regime autoritário, e vêm permitindo avanços no
cumprimento dos princípios de responsabilidade, de transparência e de parceria
Estado/sociedade. Essas mudanças podem ser agrupadas em dimensões
representativas: universalização, descentralização, participação da sociedade,
focalização ou seletividade das ações, regulamentação e regulação, promoção de
inovações sociais, adoção de medidas que visam a elevar a eficiência e a eficácia do
aparelho governamental, e progressiva elevação do gasto social federal. Essas
dimensões são, na maior parte dos casos, movimentos ainda embrionários que não se
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constituem em um conjunto coeso de diretrizes claras sobre os rumos das políticas
sociais brasileiras.
A universalização das ações encontra seu fundamento na Constituição de 1988. Em que
pese o fato de o sistema de proteção social brasileiro ainda estar distante de um
padrão redistributivo e equitativo, a universalidade das políticas de saúde, de
assistência, de previdência e de educação tem sido objeto de inúmeros avanços nos
últimos anos. Assim, em relação à saúde consolida-se, progressivamente, o Sistema
Único de Saúde – SUS, que busca garantir o acesso igualitário de toda a população aos
serviços de saúde por intermédio da organização de uma rede descentralizada. Além da
descentralização, enfatiza-se também o atendimento integral cujas prioridades são as
atividades preventivas e a participação da comunidade.
A descentralização das ações, da União, para os estados, municípios e instituições da
sociedade civil é, por seu turno, um movimento que vem ganhando força desde a
década de 1980, e é bem emblemático em algumas áreas. O setor saúde é pioneiro
nesse processo a ponto de, atualmente, 97% dos municípios já estarem adscritos a
uma ou a outra forma de gestão local do Sistema Único de Saúde - SUS. A área de
educação também tem se destacado no processo de descentralização. A promulgação,
em 1996, da Lei de Diretrizes e Bases - LDB da educação nacional explicitou com maior
clareza as atribuições dos três níveis de governo, tendo por fundamento o regime de
colaboração entre as instâncias da Federação.
Outra linha de mudanças, a participação da sociedade na formulação, na
implementação e no controle das políticas sociais ocorre essencialmente por intermédio
dos conselhos. Atualmente, a maioria absoluta das políticas sociais está atrelada a
conselhos que, em geral, desdobram-se nas três esferas de governo – federal, estadual
e municipal – e contam com integrantes governamentais e não governamentais. As
composições e as competências variam de conselho para conselho; alguns, por
exemplo, são paritários, e outros não o são; alguns são deliberativos, e outros, apenas
consultivos. Ademais, em alguns setores, como o da saúde e o da assistência, são as
conferências nacionais – integradas por representantes do governo e da sociedade –
que legalmente definem os rumos das respectivas políticas. Porém, há o
reconhecimento de que esses instrumentos, que visam à partilha das decisões e da
gestão das políticas sociais entre Estado e sociedade, ainda necessitem de ser
aprimorados.
No que se refere à focalização ou seletividade das ações, observa-se um esforço em
dar prioridade a grupos social e biologicamente vulneráveis no âmbito das políticas
sociais. Trata-se de um caminho para a universalização do atendimento, que, assim,
configura-se em uma prática cujo objetivo é beneficiar a todos e mais a quem tem
menos. Isto é, esse movimento busca contemplar tanto a garantia dos direitos sociais
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quanto a execução de programas expressivos de combate à pobreza. Esse é o caso, por
exemplo, do Projeto Alvorada.
As mudanças no padrão de regulação e a regulamentação de bens e serviços públicos
vêm gradativamente definindo novos parâmetros para a gestão e para o controle da
produção de bens e de serviços de natureza social. Um exemplo expressivo desse
movimento pode ser encontrado na área se saúde, na qual foram recentemente criadas
duas agências regulatórias: a Agência Nacional de Saúde Suplementar - ANS e Agência
Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA. A primeira visa a controlar a oferta dos
planos de saúde, e a segunda, como já foi comentado em capítulo anterior, busca
resguardar a saúde da população por meio do controle sanitário. Outro exemplo de
intervenção regulatória, que pode ser bastante eficaz na garantia da qualidade, e na
acessibilidade, de um importante insumo de saúde, é o estímulo à difusão de
medicamentos denominados genéricos, há pouco regulamentados pela ANVISA.
Outro movimento de transformação das políticas sociais pode ser observado no
conjunto de medidas e de instrumentos que o governo federal vem implementando
para melhorar seu gerenciamento, buscando maximizar sua eficiência e eficácia. Nesse
sentido, tem-se procurado aperfeiçoar a qualidade dos serviços prestados, por medidas
dentre as quais se destacam:
� A contratação de gestores via concurso público e o treinamento regular dos
servidores;
� O aperfeiçoamento dos sistemas de informação e uma maior divulgação deles,
com o uso dos meios propiciados pela informática e pela internet, entre outros;
� A mensuração dos resultados para que se conheça melhor o alcance das
políticas.
� A implementação de mecanismos de aproximação dos usuários ao acesso a bens
e a serviços públicos, tais como a instalação, em praticamente todos os
ministérios sociais, de centrais de atendimento gratuito (linhas 0800).
Nesses últimos anos, tem-se assistido à emergência de uma série de inovações sociais,
ainda muito restritas, e que têm em comum uma forte vertente de localismo (o local
como ponto privilegiado para impulsionar um desenvolvimento mais sustentável) e a
busca de processos de participação democrática. Essas experiências mais pontuais têm
procurado rearticular o espaço social no qual se processam as políticas, promovendo
uma mudança nos modos de produzir e distribuir os bens e serviços sociais. Exemplos
nessa linha – ainda que com magnitudes e naturezas diferenciadas – podem ser
encontrados em propostas como a Agenda 21 Local, a Comunidade Ativa, os programas
de desenvolvimento local impulsionados pelo Banco do Nordeste ou pelo Ministério do
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Desenvolvimento Agrário, os programas de renda mínima e as experiências municipais
de orçamento participativo.
Pode-se concluir que esse movimento de reformas está em andamento. Sua
consolidação dependerá do reforço da capacidade de coordenação e de controle
estatais, bem como de maior “permeabilidade” em relação à sociedade civil organizada.
Coordenação, planejamento e mobilização de recursos condizentes com o tamanho da
dívida social, de um lado, e, de outro, sólidas instituições legais guardiãs dos direitos
constituem condições necessárias à conquista de maior equidade e justiça social e,
consequentemente, à realização do direito humano à alimentação adequada.
Vimos acima que o IPEA coloca como características das políticas sociais brasileiras
tanto a universalização como a focalização. A princípio, elas seriam contraditórias: ou o
Estado atende a todos, ou foca sua atuação nos mais necessitados, prejudicando a
universalização. No entanto, como a focalização é um conceito que nasce no Consenso
de Washington, ou seja, no neoliberalismo, e a universalização é um tema caro à
esquerda, eles colocam a questão de uma forma diferente: o objetivo é atender a
todos, e mais a quem tem menos.
Segundo o IPEA, em que pese a focalização tratar-se de um conceito muito em voga na
conjuntura das políticas sociais, é preciso considerar algumas de suas ambiguidades.
Para alguns formuladores de políticas sociais, a focalização ou a seletividade das ações
é entendida como meio para racionalizar e otimizar os insuficientes recursos
orçamentários, direcionando-os para o atendimento social dos mais necessitados.
Defende-se, portanto, a concentração de esforços na população mais carente, de forma
a aliviar, de algum modo, os altos custos sociais das políticas de ajuste.
Essa vertente da focalização vem ganhando força em um contexto de crise do
financiamento do Estado Social, e tem pautado o desenho e a implementação de vários
programas e projetos em áreas como Habitação e Saneamento, Geração de Emprego e
Renda, Educação e Assistência Social.
Por outro lado, observa-se uma versão mais ampla da focalização da política social, na
qual se entende que a seletividade das ações é um caminho para a universalização do
atendimento, configurando-se em uma prática do tipo beneficiar todos e mais a quem
tem menos. Essa concepção parte da tese de que é preciso aumentar o gasto social
(estatal e não estatal) para contemplar tanto a garantia dos direitos sociais quanto a
execução de programas expressivos de combate à pobreza.
Se observarmos as características apontadas acima pelo IPEA, veremos que são todas
tendências positivas observadas nas políticas sociais brasileiras. Já Maria das Graças
Rua também aponta algumas características que ela chama de regularidades. Regular
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pode significar algo que está em conformidade com as regras, as leis, mas pode
significar também algo que demonstra constância, continuidade. A autora usa o termo
aqui no segundo sentido, ou seja, fala de características que estão presentes na grande
maioria de nossas políticas públicas.
E uma dessas regularidades é justamente a falta de focalização. Segundo a autora, a
maioria dos programas existentes peca pela falta de focalização. Para ela, este é um
tema bastante controvertido. Na forma defendida pelo Consenso de Washington, a
focalização e seletividade das políticas sociais ameaça a ideia da universalização, tão
cara a certos setores políticos brasileiros, já que corresponde ao estreitamente do
grupo beneficiado pelas políticas, restringindo-as progressivamente aos estratos sociais
mais excluídos, cabendo aos demais recorrer à oferta de serviços pelo mercado. Na
realidade, embora tal estratégia seja potencialmente viável nas economias
desenvolvidas do pós-welfare state – onde o bem-estar é mais ou menos generalizado
e identificam-se apenas minorias excluídas – no caso dos países em desenvolvimento,
suas imensas assimetrias sociais e uma maciça maioria de excluídos, a focalização
parece perder totalmente o sentido.
Entretanto, é possível pensar que, exatamente porque os recursos são escassos e os
contingentes a serem atendidos são tão numerosos, a focalização é uma estratégia a
ser considerada. Qual seria, então, o seu significado? Em primeiro lugar, focalização e
seletividade implicariam a eliminação de privilégios e vantagens cumulativas. Em
segundo lugar, focalização e seletividade significariam, em sociedades como a nossa,
que os direitos são universais, mas os recursos são redistribuídos segundo as
necessidades sociais, setoriais, locais e regionais, que são, sempre, extremamente
diferenciadas. Por fim, focalização e seletividade implicam clara definição de clientelas
prioritárias, e a decorrente disposição de arcar com o custo político dessa decisão.
Vamos dar uma olhada agora nas outras regularidades. Segundo a autora, um dos
aspectos que primeiro chamam a atenção nas políticas públicas brasileiras é a
fragmentação. Embora as demandas da sociedade geralmente necessitem ser
resolvidas de forma articulada, em que diferentes agências setoriais atuem de forma
coordenada, na prática o que ocorre é a existência de linhas rígidas – mas nem sempre
consensuais e respeitadas – de demarcação das áreas de atuação de cada uma delas.
Como consequência da fragmentação, as políticas muito frequentemente emperram
devido à competição interburocrática. As políticas ou são fragmentadas em áreas de
controle de cada agência, na busca de uma convivência pacífica; ou estabelecem-se
superposições que levam à baixa racionalidade e ao desperdício de recursos.
Uma terceira característica recorrente é a descontinuidade administrativa. Segundo a
autora, em regra, “inexistem concepções consolidadas de missão institucional”, uma
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vez que as preferências, convicções e compromissos políticos e pessoais dos escalões
mais elevados possuem muita influência sobre a definição dos rumos das políticas.
Como esses cargos são na maioria das vezes preenchidos conforme critérios políticos,
há muita alternância entre seus ocupantes. Cada mudança dos titulares dos cargos,
como regra, provoca alterações nas políticas em andamento. Essas podem ser
alterações de rumo, de prioridade, etc.
Em consequência, com a mudança de dirigentes, frequentemente programas e políticas
são redimensionados, reorientados, suspensos, ou deixam de concentrar as atenções e
energias dos quadros daquelas agências. Além disso, nas raras situações em que se
logra superar a fragmentação e a disputa interburocrática e são estabelecidas formas
cooperativas de ação entre as agências, nem sempre os novos dirigentes mantêm os
vínculos de solidariedade dos seus antecessores, porque também as relações de
cooperação tendem a ser personalizadas.
Outro aspecto recorrente nas políticas públicas, principalmente nas políticas sociais, é o
de que as decisões e ações tendem a ser pensadas a partir da oferta e muito
raramente são efetivamente consideradas as demandas. Os instrumentos de avaliação
(indicadores e procedimentos) na maior parte das vezes são inadequados ou precários
e os mecanismos de controle social são absolutamente incipientes ou inexistentes.
Disso resultam descompassos entre oferta e demanda de políticas, acarretando
desperdícios, lacunas no exercício da cidadania, frustração social, perda de
credibilidade governamental, desconfiança e óbices à plena utilização do potencial de
participação dos atores sociais, etc.
Uma quinta regularidade é a presença de uma clara clivagem entre formulação/decisão
e implementação. Clivagem, segundo o Dicionário, significa “separação, diferenciação
ou oposição entre duas ou mais coisas quaisquer”. Portanto, no Brasil ainda se adota a
visão clássica da implementação, top-down, uma cultura que enfatiza a
formulação/decisão, tomando a implementação como dada. A percepção da
complexidade das políticas públicas se restringe a fase da formulação, enquanto a
implementação é vista como um conjunto de tarefas de baixa complexidade, acerca das
quais as decisões já foram tomadas.
Por outro lado, essa clivagem se manifesta nas diferenças de status e de capacitação
dos quadros funcionais encarregados, respectivamente, da formulação/decisão e da
implementação. Concretamente, esta característica tem como resultado a tendência à
centralização, a reduzida autonomia das agências implementadoras, a baixa
adaptabilidade dos modelos adotados para as políticas públicas e uma acentuada
fragilidade dos níveis e agências implementadores. O produto final, frequentemente, é
o desperdício de recursos pela ineficácia das políticas públicas.
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De fato, à luz dessa clivagem é possível entender a constatação recente de que, “em
lugar da suposta paralisia decisória, o que tem se observado é a incapacidade do
governo no sentido de implementar as decisões que toma. Dessa forma, à
hiperatividade decisória da cúpula governamental contrapõe-se a falência executiva do
Estado, que não se mostra capaz de tornar efetivas as medidas que adota e de
assegurar a continuidade das políticas formuladas”.
Esses problemas são ainda mais aflitivos na área das políticas sociais, onde é
acentuada a ineficácia e dispersão organizacional. De fato, comparadas com outras
áreas, a maior parte das agências e dos seus quadros são pouco modernos, exibem
capacitação insuficiente e reduzida eficácia/eficiência gerencial; as diversas agências
são desarticuladas entre si e frequentemente constituem nichos de interesses políticos
personalizados. Além disso, como se trata de agências (e políticas) que consomem
recursos, ao invés de gerá-los, a clivagem acima mencionada se torna ainda mais
acentuada com a sua exclusão da maioria das decisões relevantes, ou seja, as decisões
quanto a recursos, que são tomadas em outras esferas governamentais.
Isso, por sua vez, tem a ver com outra recorrência observada: a hegemonia do
economicismo e a desarticulação entre política econômica e política social. Como regra,
as políticas econômicas assumem a primazia em todo o planejamento governamental,
cabendo às políticas sociais um papel absolutamente secundário, subordinado e
subsidiário.
São várias as concepções que sustentam o primado da política econômica. Uma delas
supõe que o mercado é perfeito e que, se for permitido o seu livre funcionamento, aos
poucos as distorções serão resolvidas; logo, as políticas sociais devem ficar restritas
aos interstícios nos quais não cabe a ação do mercado e onde, por isso mesmo, não
serão capazes de transtornar a sua dinâmica. Outra perspectiva admite que o mercado
não é perfeito, mas mantém o crescimento econômico como prioridade máxima; assim,
caberia às políticas sociais a função de corrigir os desvios sociais advindos em
consequência. Uma variante desta concepção, em época relativamente recente,
encontrava-se na máxima do regime militar de que “primeiro é preciso deixar o bolo
crescer, para depois dividir”.
Só muito recentemente é que começou a ser abandonada a percepção de que as
políticas sociais se destinam a corrigir deficiências. Isso porque só há muito pouco
tempo desenvolveu-se a concepção de que política social é - mais até que direito de
cidadania - investimento produtivo e de que deve haver coordenação e equalização
entre os objetivos da política econômica e os das políticas sociais, uma vez que os
novos parâmetros do processo produtivo enfatizam o capital humano.
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O exame dos programas sociais do governo federal mostra claramente diversos dos
aspectos acima mencionados. De fato, observa-se nitidamente a ocorrência de ações
dispersas entre as diferentes agências e de programas desarticulados no interior de
cada uma delas. Além disso, a maior parte das ações reflete a concepção típica do
primado da economia: são propostas de correção de desvios e sequelas. Não chegam
sequer a expressar concepções de prevenção de problemas, e muito menos ainda, de
investimento consistente na formação de capital humano, visando o destino futuro do
país.
Neste ponto talvez fosse útil lembrar o conceito de decisões estruturantes, de Etzioni.
Segundo tal conceito, caso o conjunto das políticas sociais fosse efetivamente orientado
por uma concepção de investimento na formação de capital humano visando o destino
futuro do país, caberiam decisões estruturantes. Não é o que ocorre. Nos diversos
programas em andamento, os problemas são tratados numa perspectiva incremental.
2 Avaliação do Desempenho Governamental
O “policy cycle” não pode ser concebido como um processo simples e linear, mas sim
como um processo dinâmico. Não existe um ponto de partida ou de chegada definidos,
e envolve não só formuladores e implementadores, mas também os stakeholders –
pessoas envolvidas numa política ou nela interessadas. A avaliação deve estar presente
em cada uma das diferentes etapas que compõem uma política pública.
Na formulação, a avaliação busca avaliar a adequabilidade das ações/estratégias às
demandas existentes e determinar a aceitabilidade do planejamento, comparando
custos com benefícios. A avaliação de implementação permite compreender e analisar
aspectos diversos da dinâmica institucional e organizacional, no tocante ao
funcionamento do programa, incluindo sua formulação. Já a avaliação dos resultados e
impactos tem como objetivo compreender e analisar o que se obteve com o programa,
inclusive na sua implementação.
No início, a premissa era a de que os resultados da avaliação seriam automática e
necessariamente encampados pelos tomadores de decisões para a melhoria da política
ou do programa em questão. A discussão acerca do uso da avaliação restringia-se,
assim, ao que hoje se denomina uso "instrumental".
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Segundo Carlos Augusto Pimenta de Faria, hoje podemos enxergar quatro dimensões
do uso da avaliação: instrumental (relativa ao apoio às decisões e à busca de resolução
de problemas); conceitual (ou função "educativa"); como instrumento de persuasão; e
para o “esclarecimento”.
A avaliação instrumental caracteriza-se pelo uso de resultados, que são incorporados e
usados de forma racional pelos gestores como forma de melhoria dos processos. Por
isso as decisões e ações são a consequência direta de seu uso.
O segundo tipo de uso é o "conceitual", geralmente circunscrito aos técnicos do
programa, a quem não é com frequência atribuído um maior poder de decisão. Nesse
caso, as descobertas da avaliação (e o seu próprio processo de realização) podem
alterar a maneira como esses técnicos compreendem a natureza, o modo de operação
e o impacto do programa que implementam. O uso conceitual das descobertas
diferencia-se do uso instrumental porque, no primeiro caso, nenhuma decisão ou ação
é esperada (pelo menos não imediatamente).
A avaliação também pode ser usada como instrumento de persuasão, quando ela é
utilizada para mobilizar o apoio para a posição que os tomadores desejam. O objetivo é
legitimar uma posição e ganhar novos adeptos para as mudanças desejadas. Um
exemplo foi a forma como o ditador Augusto Pinochet usou o sistema de avaliação
educacional implantado por ele no Chile (Simce), em 1988, para dar maior visibilidade
e legitimidade ao processo de privatização do ensino no país, posto que os primeiros
resultados mostravam com clareza o desempenho superior das instituições privadas.
Por fim, há o uso para o "esclarecimento", que nem sempre é propositado, mas que
acarreta, pela via do acúmulo de conhecimento oriundo de diversas avaliações, impacto
sobre as redes de profissionais, sobre os formadores de opinião e sobre as advocacy
coalitions, bem como alterações nas crenças e na forma de ação das instituições,
pautando, assim, a agenda governamental. Esse é um tipo de influência que ultrapassa
a esfera mais restrita das políticas e dos programas avaliados.
O desempenho pode ser avaliado sob várias óticas, como a eficiência, a economia, a
qualidade, a equidade, etc. Vamos ver agora três dimensões do desempenho muito
importantes.
2.1 Conceitos de Eficiência, Eficácia e Efetividade
Primeiro vamos passar por sua aplicação na administração privada. Para Maximiano:
� Eficácia é a palavra usada para indicar que a organização realiza seus objetivos.
Quanto mais alto o grau de realização dos objetivos, mais a organização é eficaz.
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� Eficiência é a palavra usada para indicar que a organização utiliza
produtivamente, ou de maneira econômica, seus recursos. Isso significa uma
menor quantidade de recursos para produzir mais
A eficácia sempre está associada com o alcance de metas, com o alcance de objetivos.
Para Richard Daft:
� A eficácia organizacional é o grau no qual a administração alcança uma meta
declarada. Isso significa que a organização tem sucesso em alcançar o que ela
tenta fazer. Eficácia organizacional significa proporcionar um produto que os
clientes valorizem.
� Eficiência organizacional se refere à quantidade de recursos usados para alcançar
a meta organizacional. Pode ser calculada como a quantia de recursos usados
para produzir um produto ou serviço.
Segundo o MPOG:
� Eficiência: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos
empregados na implementação das ações.
� Eficácia: capacidade de alcance das metas previstas;
� Efetividade: correspondência entre os resultados da implantação de um
programa e o alcance dos seus objetivos, tendo como referência os impactos na
sociedade;
Assim, podemos dizer que a EFICIÊNCIA é a racionalização no uso dos insumos. A
eficiência é alcançada quando os insumos são manipulados de forma adequada para
atingir os produtos.
A EFICÁCIA consiste no grau de alcance das METAS programadas em um determinado
período de tempo, independentemente dos custos implicados. Quanto mais alto o grau
de realização dos objetivos e metas, mais a organização é eficaz.
A EFETIVIDADE observa se houve algum IMPACTO resultante da ação governamental.
Não basta chegar ao produto, alcançando as metas, é preciso que ele produza alguma
alteração na sociedade.
Podemos observar melhor estas dimensões no quadro abaixo:
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Além desses três conceitos, outro que também é importante é o de economicidade.
está relacionada com os custos dos insumos. Quando avaliamos o desempenho em
termos de economicidade, queremos saber o preço dos insumos usados na produção. A
economicidade é a minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de
uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade. Refere-se à
capacidade de uma instituição gerir adequadamente os recursos financeiros colocados à
sua disposição.
No entanto, em vários momentos vemos a economicidade dentro da eficiência. Nos
concursos, quando eles falam em custos estão se referindo à eficiência. Esta envolveria
otimizar a produção quanto reduzir o custo dos insumos.
Assim, a eficiência observa a relação entre PRODUTOS (bens e serviços) gerados por
uma atividade e os CUSTOS dos insumos empregados, em um determinado período de
tempo. Uma organização é eficiente quando utiliza seus recursos da forma mais
produtiva e econômica possível, também conhecida como forma racional de utilização.
A eficiência é definida como a relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por
uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-los em um
determinado período de tempo, mantidos os padrões de qualidade. Essa dimensão
refere-se ao esforço do processo de transformação de insumos em produtos. Pode ser
examinada sob duas perspectivas: minimização do custo total ou dos meios necessários
para obter a mesma quantidade e qualidade de produto; ou otimização da combinação
de insumos para maximizar o produto quando o gasto total está previamente fixado.
Nesse caso, a análise do tempo necessário para execução das tarefas é uma variável a
ser considerada . A eficiência pode ser medida calculando-se e comparando-se o custo
unitário da produção de um bem ou serviço. Portanto, podemos considerar que o
conceito de eficiência está relacionado ao de economicidade.
OBJETIVO INSUMO AÇÃO PRODUTO RESULTADO
EEffeettiivviiddaadd
EEffiiccáácciiaa
EEccoonnoommiicciiddaaddee
EEffiicciiêênncciiaa
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A eficácia é definida como o grau de alcance das metas programadas (de bens e
serviços) em um determinado período de tempo, independentemente dos custos
implicados. O conceito de eficácia diz respeito à capacidade da gestão de cumprir
objetivos imediatos traduzidos em metas de produção ou de atendimento, ou seja, a
capacidade de prover bens ou serviços de acordo com o estabelecido no planejamento
das ações.
É importante observar que a análise de eficácia deve considerar os critérios adotados
para fixação da meta a ser alcançada. Uma meta subestimada pode levar a conclusões
equivocadas a respeito da eficácia do programa ou da atividade sob exame. Além disso,
fatores externos como restrições orçamentárias podem comprometer o alcance das
metas planejadas e devem ser levados em conta durante a análise da eficácia.
A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a médio e longo
prazo. Refere-se à relação entre os resultados de uma intervenção ou programa, em
termos de efeitos sobre a população-alvo (impactos observados), e os objetivos
pretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos finalísticos da
intervenção. Trata-se de verificar a ocorrência de mudanças na população-alvo que se
poderia razoavelmente atribuir às ações do programa avaliado.
Portanto, ao examinar a efetividade de uma intervenção governamental, pretende-se ir
além do cumprimento de objetivos imediatos ou específicos, em geral consubstanciados
em metas de produção ou de atendimento (exame da eficácia da gestão). Trata-se de
verificar se os resultados observados foram realmente causados pelas ações
desenvolvidas e não por outros fatores. A avaliação da efetividade pressupõe que bens
e/ou serviços foram ofertados de acordo com o previsto. O exame da efetividade ou
avaliação de impacto requer tratamento metodológico específico que busca estabelecer
a relação de causalidade entre as variáveis do programa e os efeitos observados,
comparando-os com uma estimativa do que aconteceria caso o programa não existisse
Vamos analisar um exemplo. Num programa do governo de distribuição de óculos para
crianças do ensino fundamental, o objetivo é melhorar a educação, já que as crianças
estarão enxergando melhor e poderão se concentrar mais. Entende-se que os pais não
apresentam condições financeiras de levar a criança a um oftalmologista e de comprar
os óculos, por isso seria importante que o Estado desempenhasse esse papel.
A economicidade significa que os óculos foram comprados a um preço baixo. A
eficiência refere-se ao governo entregar um número maior de óculos com os mesmos
recursos, o mesmo número de pessoas, de carros, etc.
A eficácia corresponde ao alcance de metas. Assim, se o objetivo era entregar 20.000
óculos e foi entregue um número maior, o programa é eficaz. Por fim, a efetividade se
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refere ao resultado da ação governamental na sociedade. No exemplo, corresponde a
melhora no índice de educação.
Alguns autores conceituam efetividade como a soma da eficiência e da eficácia ao longo
do tempo. Não concordo com esta visão, mas é importante conhecermos, pois a ESAF
já deu ele como certo.
Vamos ver mais alguns conceitos, agora da Maria das Graças Rua:
� Eficácia: significa realizar aquilo que foi pretendido. Suponha-se, por exemplo,
que uma ação de governo é uma campanha de vacinação para 50000 crianças. A
eficácia será dada pelo numero de crianças vacinadas. As perguntas, então, são:
os insumos foram disponibilizados? Estiveram disponíveis a tempo? Foram
suficientes para gerar os outputs pretendidos?
� Eficiência: significa realizar aquilo que foi pretendido, de acordo com a estratégia
selecionada, com os custos estabelecidos ou menos. A eficiência é um critério
que remete à racionalidade dos processos, não se refere somente aos resultados,
mas às relações entre meios e fins. As perguntas são: Os insumos foram
totalmente utilizados para os fins pretendidos? Houve insumos não utilizados?
Algum dos insumos foi usado de maneira que não contribuiu para os resultados?
A escala de utilização dos recursos foi apropriada, excessiva ou insuficiente?
Houve atrasos?Erros?Haveria algum método de obter o mesmo resultado com
custo e prazo menor? Houve perdas, desperdícios? Houve atrasos na
disponibilização dos insumos? Houve inadequação de quantidade ou qualidade
dos insumos? Houve erros de operação dos processos ou de gestão dos recursos
e atividades?
� Efetividade: significa que o que foi realizado produziu os efeitos pretendidos. A
efetividade é o grande critério de sucesso de um programa ou projeto. Refere-se
aos efeitos, que são resultados diretos da ação realizada. É muito importante
lembrar que é possível ter eficácia sem ter efetividade. Exemplo; é possível ter
todas as 50000 crianças vacinadas e ainda assim ter muitos casos da doença
devido à baixa qualidade das vacinas ou devido à sua aplicação numa ocasião em
que uma epidemia já estivesse em andamento.
2.2 Tipos de avaliação
A avaliação tem sido, usualmente, classificada em função do seu timing (antes, durante
ou depois da implementação da política ou programa), da posição do avaliador em
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relação ao objeto avaliado (interna, externa ou semi-independente) e da natureza do
objeto avaliado (contexto, insumos, processos e resultados).
Em relação ao momento em que é realizada
Vamos ver a primeira classificação, a que se refere ao momento em que ela é
realizada.
a) Avaliações Ex-ante
Refere-se à avaliação que é realizada antes do início do projeto, ou seja, trata-se de
uma avaliação que procura medir a viabilidade do programa a ser implementado.
Geralmente é muito utilizada por órgãos financiadores de projetos e pode ter como
objetivo a identificação de prioridades e metas. Entretanto, Lubambo e Araújo
mencionam que nem sempre essa relação pode ser restringida à viabilidade
econômico-financeira, uma vez que a viabilidade política e institucional, bem como as
expectativas dos beneficiários da ação, devem ser consideradas e incorporadas nessa
“conta”.
A avaliação ex-ante, procura orientar sobre a realização de um dado programa, no que
diz respeito a sua formulação e desenvolvimento, através do estudo de seus objetivos,
dos beneficiários e suas necessidades e do seu campo de atuação. Desta forma,
propõe-se ser um instrumento que permite escolher a melhor opção estratégica. A
avaliação ex-ante permite escolher a melhor opção dos programas e projetos nos quais
se concretizam as políticas.
b) Avaliações Ex-post ou Somativas
São conduzidas, frequentemente, quando o programa já está implementado, para
estudar sua eficácia e o julgamento de seu valor geral. Essas avaliações são
tipicamente utilizadas como meio de assistir a alocação de recursos ou na promoção de
mais responsabilidade. Os clientes geralmente são externos, tais como políticos e
outros agentes de decisão. Essas avaliações muitas vezes são conduzidas por
avaliadores externos. As questões quanto ao resultado ou relevância geral do programa
devem ser abordadas.
Esta categoria de avaliação investiga em que medida o programa atinge os resultados
esperados pelos formuladores. Entretanto, essa análise de resultados pode ser
agrupada em duas modalidades: resultados esperados e resultados não-esperados.
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Referem-se, respectivamente, aos efeitos gerados e aos efeitos não-antecipados pelo
programa no plano de implementação.
Quando a variável “resultados”, independentemente de sua modalidade, ganha
centralidade no processo de avaliação, é prudente reputar algumas indagações, que
são tidas como essenciais:
� que tipos de serviços ou benefícios os beneficiários do programa estão
recebendo?
� em que medida os serviços ou benefícios realmente recebidos pelos
beneficiários do programa estão de acordo com as intenções originais
dos formuladores?
� os beneficiários estão satisfeitos com os resultados atingidos pelo
programa?
� os resultados atingidos são compatíveis com os resultados esperados?
� como e porque os programas implementados geram resultados não
esperados?
Nesta categoria, em que os resultados de um programa ou política são focalizados, a
avaliação assume um caráter somativo. Essa modalidade de avaliação que se realiza ao
final da fase de implementação ou após a conclusão de um programa, consiste no
exame e análise de objetivos, impactos e resultados. Focaliza a relação entre processo,
resultados e impacto, comparando os diferentes programas, o que possibilita escolher o
mais adequado e viável para atingir as metas no prazo pretendido. O objetivo principal
da avaliação Somativa é o de analisar a efetividade de um programa, compreendendo
em que medida o mesmo atingiu os resultados esperados.
c) Avaliações formativas
Geralmente adotadas durante a implementação de um programa (avaliação
intermediária) como meio de se adquirir mais conhecimento quanto a um processo de
aprendizagem para o qual se deseja contribuir. O propósito é o de apoiar e melhorar a
gestão, a implementação e o desenvolvimento do programa. Os avaliadores, assim
como os clientes, geralmente são internos, e, frequentemente, os gerentes do
programa em questão (auto-avaliação). A objetividade das constatações geralmente
não se coloca como preocupação central: mais ênfase é dada à aplicabilidade direta dos
resultados. Devem lidar com questões operacionais de monitoramento dos eventos e,
em certo grau, também com aspectos relacionados ao impacto.
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Esta categoria de avaliação procura investigar como o programa funciona (observação
das etapas, mecanismos, processos e conexões), quais são as estratégias utilizadas
para o alcance dos resultados, ou seja, procura articular os meios com os fins,
estabelecendo dessa forma sua consonância ou incompatibilidade.
Nesta situação, em que se procura focar o funcionamento e a gestão do programa, a
avaliação assume caráter formativo. Como este tipo de avaliação se centraliza nos
processos e não nos resultados, podemos concluir que é mais utilizada na fase de
implementação de um programa ou política, pois focaliza os aspectos que têm relação
direta com a formação do programa, enquanto está em funcionamento, portanto, é
desenvolvida durante o processo de implementação da ação avaliada.
Trata de realizar o acompanhamento de ações e tarefas, no que fiz respeito ao
conteúdo, método e instrumentos inerentes à execução de um programa ou projeto.
Trata-se, portanto, de um conceito de extrema relevância no processo de avaliação de
políticas públicas, pois possibilita compreender em que medida a otimização dos
recursos públicos acontecem - aqui entendidos como os recursos financeiros, materiais
e humanos - através da comparação entre metas alcançadas, recursos empreendidos e
tempo de execução.
Portanto, este tipo de avaliação não se preocupa com a efetividade do programa, pois
focaliza seus processos e mecanismos de execução. Sua função maior é a de observar
em que medida o programa está sendo implementado como planejado. Preocupa-se em
responder, entre outras, as seguintes indagações:
� A população-alvo está sendo atendida, conforme as metas?
� O cronograma está sendo cumprido?
� Os recursos estão sendo alocados com eficiência?
Assim, a avaliação de processos se constitui, basicamente, em um instrumento que se
preocupa em diagnosticar as possíveis falhas de um programa, no que diz respeito aos
instrumentos, procedimentos, conteúdos e métodos, adequação ao público-alvo,
visando o seu aperfeiçoamento, através da interferência direcionada para seus aspectos
intrínsecos. Esta modalidade de avaliação tem por objetivo “fazer as coisas certas”
Comparando a avaliação formativa com a somativa, temos que estes conceitos são
originários do campo da educação, no contexto da avaliação de currículos. A "avaliação
formativa" ocorreria enquanto a atividade a ser avaliada ainda estivesse em
andamento, com a finalidade de melhorá-la, redirecioná-la. Em contraste, a "avaliação
somativa" seria dirigida a um produto final, buscando verificar a efetividade da
intervenção, bem como o potencial deste "produto" em relação a futuras aplicações.
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A Avaliação Formativa ocorre durante o processo de execução de um programa ou
projeto, com o objetivo de fornecer um feedback aos responsáveis pela intervenção
que está sendo avaliada, podendo realizar-se durante o desenvolvimento da
intervenção, nas fases de diagnóstico, formulação, implementação da execução da
mesma. Já a avaliação somativa refere-se aos "resultados ou efeitos" da intervenção,
sendo realizada ao final da mesma, daí também ser denominada de "avaliação final",
cujos resultados servem para "determinar futuras ações" sobre a intervenção, no
sentido de mantê-la, modificá-la ou suspendê-la.
Em relação à procedência dos avaliadores
A avaliação externa é realizada por pessoas não ligadas à organização executora do
projeto. São pessoas não envolvidas com os processos organizacionais. Esse não
envolvimento permite uma maior objetividade na avaliação e, além disso,
supostamente, esses avaliadores possuem maior experiência e são capazes de realizar
comparações sobre eficiência e eficácia de diferentes soluções aos problemas
enfrentados.
No entanto, afirma-se que as avaliações externas tendem a dar mais importância ao
método da avaliação do que ao conhecimento substantivo da área em que o projeto foi
avaliado. A maior vantagem do avaliador externo estaria em seu conhecimento da
metodologia de avaliação. Já seus pontos fracos estariam na área substantiva e nas
especificidades do projeto.
A avaliação interna é realizada dentro da organização gestora do projeto, mas não por
pessoas diretamente responsáveis por sua execução. Por ser realizada por pessoas
conhecedoras da disciplina, "o fato de participar desse processo permite com
frequência compreender melhor as atividades que são avaliadas e enfocar de modo
mais construtivo sua execução e as necessidades de ação futura".
No entanto, a literatura alerta para o risco de perda de objetividade uma vez que a
organização agente seria "juiz e interessado" e que os avaliadores teriam ideias
preconcebidas (e, portanto, não imparciais) a respeito do projeto.
Na avaliação mista recorre-se a uma combinação das duas anteriores, fazendo com que
avaliadores externos realizem seu trabalho em estreito contato com a equipe interna.
Assim, busca-se eliminar os fatores negativos de ambas as avaliações anteriores
(objetividade e conhecimento necessário à avaliação).
A avaliação participativa surge como alternativa democrática e resposta crítica aos três
tipos anteriormente apresentados, que ausentam os beneficiários do projeto de sua
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avaliação. Cohen e Franco esclarecem que no processo de um projeto social a
estratégia participativa prevê a adesão da comunidade no planejamento, programação,
execução, operação e avaliação do mesmo e que na avaliação (independentemente da
estratégia do projeto), existem instâncias em que a participação comunitária é
imprescindível.
Enfoques da avaliação
Outra classificação importante é a da Maria Ozanira da segundo a qual a
avaliação pode ocorrer através de quatro enfoques diferenciados: o monitoramento, a
avaliação política da política, a avaliação de processo e a avaliação de impacto.
O monitoramento permite o acompanhamento constante, através do gerenciamento do
cumprimento de metas e prazos, buscando o cumprimento do cronograma das
atividades com o objetivo de garantir a eficiência do programa.
A avaliação política da política emite juízo de valor em relação à política ou ao
programa a partir de critérios e princípios fundamentados em concepções teóricas de
bem-estar humano e de qualidade de vida. Essa avaliação possibilita uma análise da
operacionalização do programa, bem como de todo o planejamento do mesmo. Está
centrada nos fundamentos e condicionamentos de formulação da política ou de
elaboração de um plano, discutindo e buscando novas alternativas, até mesmo no
período de implementação de um certo programa ou política. Considera, também, os
mecanismos institucionais disponíveis, seus limites e todos os recursos necessários
para que o programa aconteça.
A avaliação de processo está centrada no desenvolvimento do programa, tendo em
vista aferir sua eficácia e efetuar correções durante a implementação. Assim, pretende
antecipar se o desejo inicial pode ou não ser alcançado, sendo a questão central da
avaliação de processo o funcionamento do programa e os serviços prestados.
A avaliação de impactos tem como foco central as mudanças quantitativas e
qualitativas decorrentes de determinadas ações governamentais (política/programa)
sobre as condições de vida de uma população, tendo, portanto, como critério a
efetividade. Há que se considerar que sempre se parte da suposição de que existe
relação causal entre uma variável independente (o programa) e uma variável
dependente (alteração nas condições sociais).
Para entender o que seja “impacto”, é preciso conceituar primeiro “efeito”, entendido
como todo comportamento ou acontecimento que sofreu influência de algum aspecto
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do programa. O efeito pode ser procurado, previsto, positivo e relevante ou não-
procurado, positivo ou negativo.
Por impacto entende-se o resultado dos efeitos de um programa (efeitos líquidos
decorrentes dos efeitos de um programa). Nesse sentido, a determinação de impactos
exige considerar dois momentos – antes e depois – para se saber qual a diferença
entre eles.
Avaliação X Monitoramento
A avaliação deve ser diferenciada do acompanhamento. Este, segundo a ONU:
É o exame contínuo ou periódico efetuado pela administração, em
todos os seus níveis hierárquicos, do modo como se está executando
uma atividade. Com isso, se procura assegurar que a entrega de
insumos, os calendários de trabalho, os produtos esperados se
consubstanciam nas metas estabelecidas e que outras ações que são
necessárias progridam de acordo com o traçado.
O monitoramento – ou acompanhamento – é uma atividade gerencial interna que se
realiza durante o período de execução e operação. Já a avaliação pode ser realizada
tanto antes quanto durante a implementação, ou ainda depois desta estar concluída.
O monitoramento é um processo sistemático e periódico de análise da gestão,
funcionamento e desempenho de programas e projetos. Tem como objetivo identificar
desvios na execução das ações, entre o programado e o executado, diagnosticando
suas causas e propondo ajustes operacionais, com vistas à adequação entre o plano e
sua implementação.
As atividades de monitoramento são desenvolvidas durante a execução do programa.
Entretanto, para realizá-las é necessário ter conhecimento do projeto nas suas fases
inicial e final, bem como na sua fase de desenvolvimento, pois isto permite verificar o
seu andamento com relação a objetivos e metas, viabilizando, se necessário,
redirecionar, ou mesmo, redesenhar algumas ações que se comportaram de forma não
prevista. Trata-se, portanto, de um processo contínuo que retroalimenta o ciclo de
ajustes de uma política.
De forma resumida, o monitoramento é um processo sistemático e contínuo que,
produzindo informações sintéticas e em tempo eficaz, permite rápida avaliação
situacional e a intervenção oportuna que corrige ou confirma as ações monitoradas.
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Algumas características do monitoramento de projetos de desenvolvimento, que neste
estudo tem especial relevância, são assinaladas:
� visa otimizar a realização dos objetivos do projeto e evitar efeitos negativos.
� facilita obter os conhecimentos que estão sendo aproveitados para redefinição
e a adequação do projeto.
� observa elementos específicos e definidos, isto quer dizer que não trabalha
com todos os aspectos do projeto.
� é realizado sistematicamente, com um objetivo definido.
� usa como instrumento de medição indicadores, que são qualitativos e/ou
quantitativos. Os indicadores quantitativos podem ser
� interpretados de maneira qualitativa.
� basicamente é feito por pessoas internas, ao projeto.
3 Políticas de Combate à Pobreza
A Constituição Federal de 1988 representou uma mudança significativa nas políticas
sociais; no entanto, não representou uma refundação do Sistema Brasileiro de Proteção
Social (SBPS). Por um lado, houve um aumento substancial da participação do Estado
no provimento de serviços sociais; por outro, reafirmou princípios que caracterizam
historicamente certas políticas, como foi o caso do caráter contributivo da Previdência
Social ou da obrigatoriedade da Educação no que se refere ao ensino fundamental. É
importante vocês lerem a parte da seguridade social na CF88 (arts. 194 a 204). Vou
colocar aqui os pontos mais importantes, mas eles gostam de cobrar o texto da CF88.
Entre as mudanças, a CF88 incluiu princípios diferenciados e, em parte, contraditórios
em certas áreas. Ao lado do caráter contributivo da Previdência Social, temos a
necessidade de uma intervenção diferenciada em relação aos trabalhadores rurais. Ao
mesmo tempo em que se defende a universalidade da Assistência Social, a ser
oferecida a quem dela necessitar, reafirma-se seus objetivos de atendimento aos
grupos identificados por vulnerabilidades tradicionais, como é o caso das crianças,
idosos ou portadores de deficiência. A universalidade é integral, no que se refere à
Seguridade Social, apenas no atendimento de saúde.
A CF88 alterou profundamente as formas de intervenção social do Estado, ampliando o
arco dos direitos sociais e o campo da proteção social sob responsabilidade estatal, com
impactos relevantes no que diz respeito ao desenho das políticas, à definição dos
beneficiários e dos benefícios. Segundo Eduardo Fagnani, “desenhou-se, pela primeira
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vez na história do Brasil, o embrião de um efetivo Estado de bem-estar social, universal
e equânime”.
A Constituição de 1988 representou um marco na história da política social brasileira,
Ela ampliou a proteção social para além da vinculação com o emprego formal. Segundo
o IPEA:
� Em primeiro lugar, as novas regras constitucionais romperam com a necessidade
do vínculo empregatício-contributivo na estruturação e concessão de benefícios
previdenciários aos trabalhadores oriundos do mundo rural.
� Em segundo lugar, transformaram o conjunto de ações assistencialistas do
passado em um embrião para a construção de uma política de assistência social
amplamente inclusiva.
� Em terceiro, estabeleceram o marco institucional inicial para a construção de
uma estratégia de universalização no que se refere às políticas de saúde e à
educação básica.
� Além disso, ao propor novas e mais amplas fontes de financiamento – alteração
esta consagrada na criação do Orçamento da Seguridade Social – estabeleceu
condições materiais objetivas para a efetivação e preservação dos novos direitos
de cidadania inscritos na ideia de seguridade e na prática da universalização.
Entre os avanços da Constituição de 1988 na determinação da responsabilidade estatal
em função da necessidade de proteção social dos cidadãos, Cardoso e Jaccoud
destacam:
� a instituição da Seguridade Social como sistema básico de proteção social,
articulando e integrando as políticas de seguro social, assistência social e saúde;
� o reconhecimento da obrigação do Estado em prestar de forma universal, pública
e gratuita, atendimento na área de saúde em todos os níveis de complexidade;
para tanto, o texto constitucional prevê a instituição do Sistema Único de Saúde
(SUS), sob gestão descentralizada e participativa;
� o reconhecimento da assistência social como política pública, garantindo direito
de acesso a serviços por parte de populações necessitadas, e direito a uma renda
de solidariedade por parte de idosos e portadores de deficiência em situação de
extrema pobreza;
� o reconhecimento do direito à aposentadoria não integralmente contributiva (ou
seja, parcialmente ancorada em uma transferência de solidariedade) dos
trabalhadores rurais em regime de economia familiar; e
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� o reconhecimento do seguro-desemprego como direito social do trabalhador a
uma provisão temporária de renda em situação de perda circunstancial de
emprego.
Um dos principais avanços da CF/88 foi a introdução do conceito de Seguridade Social,
que abrange “um arranjo consistente com uma ampla rede de proteção aos riscos
sociais inerentes ao ciclo de vida, à trajetória laboral e à insuficiência de renda,
agravados por um modelo econômico excludente e pela perversa distribuição de renda
do país”. Segundo a CF88:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de
ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência
social.
Este artigo ainda traz os princípios da seguridade social:
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei,
organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às
populações urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e
serviços;
IV - irredutibilidade do valor dos benefícios;
V - equidade na forma de participação no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
VII - caráter democrático e descentralizado da administração,
mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores,
dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos
colegiados.
Universalidade de cobertura e Atendimento
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A universalidade pode ser dividida em dois aspectos: o objetivo e o subjetivo. O o
primeiro se refere a O QUE vai ser feito, quais atendimentos vão ser prestados. O
segundo se refere a QUEM está coberto.
Este princípio estabelece que qualquer pessoa pode participar da proteção social
patrocinada pelo Estado. Com relação à saúde e assistência social, esta é a regra. Já a
previdência social é de caráter contributivo.
Uniformidade e Equivalência de Prestações entre as Populações Urbana e Rural
As prestações securitárias devem ser idênticas para trabalhadores rurais ou urbanos,
não sendo lícito a criação de benefícios diferenciados. Até a CF88 o tratamento dado a
estas populações era diferenciado. Agora, apesar da uniformidade, existem exceções
postas pela própria Constituição.
Irredutibilidade do Valor dos Benefícios
Os benefícios não devem ter seu valor reduzido e devem ter correção de acordo com a
inflação do período. O princípio determina, dentro de uma visão estrita, uma prestação
negativa do Estado de abster-se de reduzir o benéfico concedido. Em uma visão ampla
seria uma previsão de que o Estado deva corrigir os valores dos benefícios.
Equidade na Forma de Participação no Custeio
Equidade é o tratamento igual dos iguais e desigual dos desiguais (veremos melhor o
conceito mais adiante). Este princípio impõe que o legislador crie as contribuições para
a seguridade de acordo com as possibilidades de cada um dos contribuintes, empresa e
trabalhador. Não implica a aplicação pura e simples da capacidade contributiva, como
nos impostos, mas alguma razoabilidade na taxação. Traduz a ideia de cobrar alíquotas
e valores mais elevados daqueles que tem maior fonte de rendimentos.
Diversidade da Base de Financiamento
A base de financiamento da Seguridade Social deve ser o mais variada possível, de
modo que oscilações setoriais não venham a comprometer a arrecadação de
contribuições. Por causa deste princípio, qualquer proposta de unificação de todas as
contribuições sociais em uma única é inconstitucional.
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Caráter Democrático e Descentralizado da Administração
Visa a participação da sociedade da organização e gerenciamento da seguridade Social,
mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, empregadores,
aposentados e do governo. Isto funciona nos órgãos colegiados da seguridade, como o
conselho nacional de previdência social, o conselho de recursos da previdência social
etc.
Outra mudança importante da Cf88 foi a garantia da universalização da cobertura e do
atendimento na política de atenção à saúde: acesso universal e igualitário a toda a
população. Colocou-se a importância de promover a saúde como direito fundamental de
cidadania, cabendo ao Estado a obrigação de garanti-la a todos os cidadãos.
Segundo a CF88:
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido
mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco
de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às
ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único,
organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II - atendimento integral, com prioridade para as atividades
preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.
Na assistência social, defende-se que ela será prestada a quem dela necessitar, mas ao
mesmo tempo defende-se a atenção a grupos mais vulneráveis, como idosos e
deficientes. Segundo a CF88:
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por
objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à
velhice;
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II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e
a promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa
portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios
de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família,
conforme dispuser a lei.
Na área dos direitos trabalhistas e previdenciários, podemos citar como avanços: o
salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado; o estabelecimento do princípio
da vinculação entre salário mínimo ao piso dos benefícios previdenciários e assistenciais
permanentes; a equiparação dos direitos dos trabalhadores rurais aos urbanos,
suprimindo as diferenças existentes nos planos de benefícios da previdência;
Na educação, a CF88 aumentou a vinculação de recursos federais para esta política e
manteve a contribuição social do salário-educação. Contudo, o aspecto mais importante
foi a descentralização para estados e municípios, mediante o seu fortalecimento fiscal e
financeiro, e a ampliação de sua autonomia na responsabilidade de gastos em
determinadas áreas.
Segundo Jorge Abrahão e José Ribeiro:
O conjunto de normas inscritas na Constituição de 1988, referentes à
política social, redesenha, portanto, de forma radical, o sistema
brasileiro de proteção social, afastando-o do modelo meritocrático-
conservador, no qual foi inicialmente inspirado, e aproximando-o do
modelo redistributivista, voltado para a proteção de toda a sociedade,
dos riscos impostos pela economia de mercado. Neste novo desenho,
afirma-se o projeto de uma sociedade comprometida com a cidadania
substantiva, que pretende a igualdade entre seus membros – inclusive
por meio da solidariedade implícita na própria forma de financiamento
dos direitos assegurados.
3.1 Focalização X Universalização
A universalização é um dos maiores princípios do Estado de Bem-Estar. TODOS os
cidadãos teriam direito a uma série de prestações sociais do Estado,
independentemente da renda. Contudo, a crise fiscal que abateu o mundo a partir do
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final da década de 1970 trouxe uma série de obstáculos para a universalização. A falta
de recursos e a grande quantidade de demandas geraram uma crise de governabilidade
que percorreu o mundo.
Como uma das possíveis saídas a esta crise, o Consenso de Washington propõe a
focalização. Uma vez que o Estado não possui os recursos suficientes para atender a
todos, é melhor atender a quem mais precisa.
Toda essa discussão vai depender de como deve ser estruturada a política social de um
país. Qual é o papel dos gastos sociais do Estado na redução da desigualdade e da
pobreza? A fim de responder a essa pergunta, é preciso definir qual é o objetivo que se
pretende com os programas sociais.
Para Camargo, uma possível alternativa seria considerar como objetivo dos programas
a manutenção do padrão de vida de todos os cidadãos, diante de situações imprevistas
ou previsíveis, mas não devidamente antecipadas, o mais próximo possível daquele
vigente antes que tais situações se manifestassem.
Uma segunda possibilidade seria considerar que o objetivo dos programas sociais é
criar uma rede de proteção social para todos os cidadãos do país, evitando assim que,
diante de imprevistos como desemprego, acidentes de trabalho, doença, etc., ou diante
de situações previsíveis, mas que os cidadãos, por alguma razão, não conseguiram
antecipar adequadamente, como a perda da capacidade de trabalho em virtude de
idade avançada, pouco investimento em educação, etc., estes consigam manter um
padrão de vida mínimo adequado à sua sobrevivência.
A terceira alternativa seria considerar como o objetivo dos programas sociais reduzir as
desigualdades na distribuição da renda e da pobreza decorrentes do funcionamento de
uma economia de mercado. Assim, os programas buscariam igualar as oportunidades
no mercado de trabalho, por isso os eles deveriam ser desenhados para atender
fundamentalmente aos grupos relativamente mais pobres da população.
A ideia de igualar as oportunidades no mercado de trabalho está diretamente associada
ao conceito de equidade. Enquanto a igualdade defende o tratamento igualitário entre
as pessoas, a equidade vem acrescentar que os iguais devem ser tratados de forma
igual e os desiguais de forma desigual. Num ponto, a equidade era usada para justificar
a busca de igualar as condições de competir pelas oportunidades. Assim, buscava-se
com as políticas sociais proporcionar educação, saúde, assistência para que as pessoas
mais pobres, numa corrida em busca das oportunidades, largassem do mesmo ponto
de partida que os mais ricos. Depois, alguns vão dizer que não basta dar as condições
no ponto de partida, é preciso atuar diretamente nas oportunidades, nos resultados.
Assim, surgiu a discriminação positiva, ou ações afirmativas, como as cotas raciais em
universidades públicas.
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A focalização seria uma forma de buscar a equidade. Como os recursos são escassos, a
determinação do grau de universalização ou focalização está diretamente relacionada à
definição de prioridades por parte do Estado. Dado o volume de recursos, quanto mais
universal for o sistema, menor a parcela de recursos destinada aos grupos mais pobres
da população.
Outro argumento a favor da focalização é que, dado o volume de recursos, quanto mais
universalizantes forem os programas, menor o montante que pode ser destinado a
cada programa individualmente. Como resultado, o ajuste acaba ocorrendo na
qualidade do serviço prestado à população. Como os grupos de renda mais elevada, ao
contrário dos grupos de renda mais baixa, têm a opção de pagar pela prestação dos
serviços no setor privado, a queda de qualidade acaba sendo uma forma perversa de
focalizar os programas sociais nos pobres.
No entanto, a focalização recebeu críticas severas dos movimentos de esquerda,
considerando-a como mais uma ferramenta de desmonte do Estado pelo
neoliberalismo. Critica-se principalmente a ideia de que aqueles indivíduos que não
fossem atendidos pelo Estado, poderiam buscar a satisfação de suas necessidades
junto ao mercado. Na visão neoliberal, uma economia de mercado seria dotada de uma
capacidade integradora irresistível, pois seus benefícios materiais se transmitiriam à
(quase) totalidade da sociedade. Nesse campo normativo-conceitual, as políticas sociais
seriam residuais, incidindo sobre os segmentos à margem dos processos econômicos
integradores.
Entre os argumentos a favor da universalização, é apontado o fato de que ela
economiza vários recursos na alocação do gasto social, em particular, os custos
associados ao desenho minucioso, à implementação e ao monitoramento de políticas
focalizadas, e posterior avaliação dos impactos, necessária para a correção incremental
dos “vazamentos” ou “exclusões” indevidos. Políticas universais economizariam outros
custos menos tangíveis como o estigma.
Outro argumento é o de Albert Hirschman, segundo o qual “políticas para pobres
seriam políticas pobres”, uma vez que o grau responsividade e accountability ser mais
baixo do que quando as políticas sociais têm como beneficiários estratos politicamente
mais organizados e ativos da população. Assim, segundo argumentos universalistas
preocupados com a eficiência social dos gastos sociais, para atingir os pobres mais
eficientemente são necessárias políticas universais.
Do ponto de vista ético, argumenta-se que as políticas universais nos reuniriam, a
todos, numa mesma comunidade de iguais em termos de direitos sociais de cidadania,
maciçamente garantidos pelo estado do bem-estar, em consonância com uma
concepção espessa de justiça distributiva, como praticada em países escandinavos.
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Roberto Mangabeira Unger é um dos críticos da focalização (pelo menos era). Segundo
ele:
O governo Lula aderiu à ideia de "focalizar" as políticas sociais. Com
isso, confirmou que está perdido.
Um dos objetivos da opção pela universalidade é formar maioria que
defenda o Estado social por se beneficiar com ele. Outro é formar
cidadania que tenha a segurança social necessária para constituir
nação unida, capaz e inovadora. Política social não é distribuição de
esmola a necessitados enfileirados por ordem de suas necessidades. É
construção nacional. Programas só para os mais pobres -- ao invés de
programas que incluam os mais pobres -- não resistem aos ciclos
econômicos e políticos. Nos Estados Unidos, sede da propaganda em
prol da focalização, as políticas sociais universalizantes do presidente
Roosevelt perduram. A "guerra contra a pobreza" do presidente
Johnson sumiu.
Apesar de todas essas contradições, a discussão universalização X focalização tem
recebido novas interpretações, principalmente no sentido de que elas seriam
complementares, e não excludentes.
O IPEA descreve algumas das características das políticas sociais no Brasil. Segundo o
Boletim, a trajetória recente das políticas sociais no Brasil tem sido marcada por
mudanças que vêm introduzindo transformações importantes no perfil do Estado Social
brasileiro herdado do regime autoritário, e vêm permitindo avanços no cumprimento
dos princípios de responsabilidade, de transparência e de parceria Estado/sociedade.
Essas mudanças podem ser agrupadas em dimensões representativas:
� universalização,
� descentralização,
� participação da sociedade,
� focalização ou seletividade das ações,
� regulamentação e regulação,
� promoção de inovações sociais,
� adoção de medidas que visam a elevar a eficiência e a eficácia do aparelho
governamental,
� progressiva elevação do gasto social federal.
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Podemos observar que eles colocam tanto a universalização quanto a focalização como
mudanças que têm ocorrido nas políticas sociais. Mas aí nos perguntamos: mas elas
não são contrastantes? Não necessariamente. Para o atual governo, o objetivo é que
haja focalização, mas sem prejuízo para a universalização. Segundo o IPEA:
A universalização das ações encontra seu fundamento na Constituição de 1988.
Em que pese o fato de o sistema de proteção social brasileiro ainda estar distante
de um padrão redistributivo e equitativo, a universalidade das políticas de saúde,
de assistência, de previdência e de educação tem sido objeto de inúmeros avanços
nos últimos anos. Assim, em relação à saúde consolida-se, progressivamente, o
Sistema Único de Saúde – SUS, que busca garantir o acesso igualitário de toda a
população aos serviços de saúde por intermédio da organização de uma rede
descentralizada. Além da descentralização, enfatiza-se também o atendimento
integral cujas prioridades são as atividades preventivas e a participação da
comunidade.
No que se refere à focalização ou seletividade das ações, observa-se um esforço
em dar prioridade a grupos social e biologicamente vulneráveis no âmbito das
políticas sociais. Trata-se de um caminho para a universalização do atendimento,
que, assim, configura-se em uma prática cujo objetivo é beneficiar a todos e mais
a quem tem menos. Isto é, esse movimento busca contemplar tanto a garantia
dos direitos sociais quanto a execução de programas expressivos de combate à
pobreza. Esse é o caso, por exemplo, do Projeto Alvorada.
Podemos ver que a focalização é “um caminho para a universalização do atendimento”
e que o “objetivo é beneficiar a todos e mais a quem tem menos”.
Segundo o IPEA, em que pese a focalização tratar-se de um conceito muito em voga na
conjuntura das políticas sociais, é preciso considerar algumas de suas ambiguidades.
Para alguns formuladores de políticas sociais, a focalização ou a seletividade das ações
é entendida como meio para racionalizar e otimizar os insuficientes recursos
orçamentários, direcionando-os para o atendimento social dos mais necessitados.
Defende-se, portanto, a concentração de esforços na população mais carente, de forma
a aliviar, de algum modo, os altos custos sociais das políticas de ajuste.
Essa vertente da focalização vem ganhando força em um contexto de crise do
financiamento do Estado Social, e tem pautado o desenho e a implementação de vários
programas e projetos em áreas como Habitação e Saneamento, Geração de Emprego e
Renda, Educação e Assistência Social.
Por outro lado, observa-se uma versão mais ampla da focalização da política social, na
qual se entende que a seletividade das ações é um caminho para a universalização do
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atendimento, configurando-se em uma prática do tipo beneficiar todos e mais a quem
tem menos. Essa concepção parte da tese de que é preciso aumentar o gasto social
(estatal e não estatal) para contemplar tanto a garantia dos direitos sociais quanto a
execução de programas expressivos de combate à pobreza.
3.2 Tipos de Políticas Sociais
Vamos ver quais os diferentes tipos de políticas, segundo Sergei Soares e Natália
Sátyro:
� Proteção social;
� Geração de oportunidades;
� Incentivo à acumulação do capital humano
No primeiro encontram-se os programas que têm por objetivo primordial o corte da
transmissão intergeracional da pobreza, mediante o incentivo à acumulação de capital
humano. Este objetivo depende fundamentalmente da cobrança das contrapartidas. A
verdadeira função da transferência é constituir-se em meio para viabilizar a formação
da geração seguinte. A porta de saída é a formação da geração vindoura, e a saída de
uma família antes disto colide com o objetivo do próprio programa. O sistema de
informações deve ser integrado, antes de tudo, com os sistemas dos ministérios ou
secretarias responsáveis pela acumulação de capital humano, como educação ou
saúde.
No segundo caso enquadram-se os programas que objetivam assistência temporária a
famílias pobres, acoplada à geração de oportunidades. Equivalem a uma UTI da
pobreza: as transferências de renda são as transfusões de sangue que mantêm o
paciente vivo, enquanto os programas de geração de oportunidades o curam, no médio
prazo, da doença da pobreza. Nestes casos, as portas de saída têm papel primordial, e
é necessário que estes programas estejam intimamente conectados à oferta de
capacitação, treinamento, aconselhamento familiar, microcrédito, desenvolvimento
local e outros programas cujo objetivo seja capacitar a família para que ela escape da
pobreza pelos seus próprios meios. Tempos máximos de permanência fazem todo
sentido, para que não se gerem incentivos adversos.
Finalmente, há os programas de transferência que são, assumidamente, proteção
social. Nestes, o objetivo primordial é dotar os pobres de renda, para que estes
consigam viver com menos agrura e angústia enquanto não encontram caminhos para
melhoria de vida. Nestes casos, considera-se que as crianças são especialmente
vulneráveis, o que explica as fórmulas que lhes outorgam benefícios, bem assim a
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exigência de contrapartidas educacionais e de saúde. Se o programa é proteção social,
deve ser pensado enquanto política permanente; portanto, o prazo de permanência se
prolonga enquanto dura a necessidade da família. Diversamente da abordagem
anterior, aqui a busca por portas de saída mediante geração de oportunidades se faz
em outras políticas, preferencialmente em outros ministérios.
Segundo os autores, o Bolsa Família não é nem um programa de geração de
oportunidades, nem um programa de incentivo à acumulação do capital humano, nem
um programa de proteção social.
No momento, ele é um estranho no ninho, de difícil classificação no
universo da política social. Se o problema fosse apenas de
classificação, a solução seria meramente mudá-la. Mas o problema é
mais profundo: na medida em que a concepção do PBF permanece
sem clareza, aprofundam-se as contradições no próprio programa, e
este acaba frustrando todos os três objetivos citados.
Os programas sociais estão ligados à evolução do conceito de equidade. Este nasceu na
Grécia Antiga e ele surgiu referindo-se à disposição de reconhecer o direito de cada
um, mesmo que isso implique em não obedecer exatamente ao direito objetivo,
pautando-se sempre pela busca de justiça e moderação. A equidade é um dos
instrumentos de integração no direito e consiste na adaptação da regra existente à
situação concreta, observando-se os critérios de justiça e igualdade. Pode-se dizer,
então, que a equidade adapta a regra a um caso específico, a fim de deixá-la mais
justa. Ela é uma forma de se aplicar o Direito, mas sendo o mais próximo possível do
justo para as duas partes.
Podemos perceber que o conceito de equidade está diretamente relacionado à justiça.
Esta é a principal diferença de equidade para igualdade. Com frequência os termos
“igualdade” e “equidade” são traduzidos e incorporados de modos semelhantes. Apesar
de serem muito confundidas, as palavras têm dois significados distintos e são
conceitualmente diferentes. Igualdade é semelhança; equidade é justiça. Dessa forma,
ser igual não significa necessariamente ser equânime, e vice-versa.
Com base nesta diferenciação, a equidade pode ser dividida em duas: horizontal e
vertical. A equidade vertical exige que seja dado “desigual tratamento para desiguais”.
Normalmente isto significa que os cidadãos com maior renda devam pagar mais
impostos que os com menor renda. Uma das aplicações da equidade vertical é o
princípio de capacidade de pagamento sugere que os contribuintes devem arcar com
cargas fiscais que representem igual sacrifício de bem-estar, interpretado pelas perdas
de satisfação no setor privado.
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A equidade horizontal implica tratar a todos iguais igualmente e a equidade vertical
implica um tratamento desigual para os desiguais, ou seja, o estabelecimento de ações
afirmativas para inclusão dos mais desfavorecidos social, cultural ou economicamente.
A chamada discriminação positiva visa dar prioridade aos que têm menos condições ou
capital, favorecendo-os. Nesse sentido, os que não dispõem de alternativas de
atendimento no setor privado, os que têm menos vez e voz, os que têm menos
recursos, deverão contar com um atendimento diferenciado.
Turner (1986) diferencia quatro tipos diferentes de equidade: ontológica, de
oportunidade, de condições e de resultados.
A equidade ontológica se refere à igualdade fundamental entre as pessoas. Varia das
abordagens religiosas de igualdade perante Deus, passando pela abordagem marxista -
para a qual a natureza do ser humano é forjada por sua "praxis" livre e
transformadora, que busca um domínio cada vez maior sobre a natureza e maior
comunicação, autonomia e consciência - até as perspectivas "relativistas" modernas, de
que a natureza humana é específica de certas culturas e sistemas sociais.
O segundo tipo diz respeito à equidade de oportunidades de se alcançar os objetivos
almejados. Esta concepção, herança das revoluções francesa e americana, está na base
da teoria social da meritocracia, sendo uma característica da doutrina política do
liberalismo clássico, que considera ser possível uma mobilidade social perfeita, a partir
da igualdade de oportunidades. Uma vez garantida a universalidade dos direitos
fundamentais à vida, à liberdade e à propriedade, todos têm, independente de sua
origem, as mesmas oportunidades de alcançar as mais altas posições individuais.
Assim, de acordo com esta concepção, as posições na estrutura ocupacional da
sociedade são preenchidas apenas pelo mérito pessoal, a partir da igualdade de
oportunidades para o ingresso nas instituições sociais. Por exemplo, na Índia, a divisão
em castas impede a igualdade de oportunidades.
De maneira apropriada, Turner resgata que a igualdade de oportunidade é
praticamente inseparável da noção de equidade de condições. Para haver, de fato,
oportunidades iguais para todos os membros da sociedade, a equidade precisa ser
observada também no "ponto de partida": apenas pessoas submetidas às mesmas
condições de vida podem vir a ser consideradas "em igualdade" para competir com
base em habilidades e méritos individuais.
Finalmente, o quarto tipo é a equidade dos efeitos ou resultados. Nele, a legislação e
outras medidas políticas procuram compensar os efeitos das desigualdades de
condições sociais. Mecanismos de discriminação positiva precisam operar em favor de
grupos menos privilegiados que têm, assim, suas oportunidades aumentadas,
assegurando a equidade nos resultados.
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Vamos ver um exemplo. Uma forma de equidade de oportunidades é permitir que todas
as pessoas possam ingressar nas universidades públicas. Eliminam-se barreiras
relacionadas à raça, à classe social, etc. Contudo, como alguns têm mais condições de
receber uma melhor educação, têm mais chances que outros de conquistar a vaga. Por
isso a equidade de condições prega que sejam colocadas em prática políticas sociais
que busquem melhorar as condições de pessoas mais necessitadas. Já a equidade de
resultados vem dizer que não basta tentar melhor as condições é preciso dar
tratamento diferenciado diretamente no processo de seleção, criando assim as cotas
nas universidades públicas.
Já Sônia Draibe fala em dois tipos:
� A igualdade de resultados supõe um critério igualitário na alocação de recursos,
produtos e serviços uma redistribuição adequada às necessidades e referida a
uma concepção de direitos básicos que devem ser garantidos igualmente a todos
os cidadãos, com clara intenção redistributivista. É por responder a esse ideal de
redistributivismo, igualdade e conformação da cidadania que podemos perceber
o sentido das políticas de Welfare de garantia de renda mínima (sob forma de
assistência aos pobres, salário mínimo, pensão social, instrução obrigatória,
serviços sociais etc.), a par de esforços redistributivos em sentido estrito (o
imposto progressivo sobre a renda, por exemplo).
� Atender ao ideal de igualdade de oportunidade (o exemplo mais claro é o
desenvolvimento da educação secundária compreensiva, mas também os
programas de seguros sociais proporcionais à renda) significou, contrariamente,
a legitimação da desigualdade: enfatizando o mérito (o esforço de cada um, as
habilidades e capacidades diferenciadas, etc.) reforçam-se as bases de sua
definição as diferenças de renda e de condições sociais.
Podemos observar que a noção de igualdade de oportunidades de Draibe é semelhante
à de Turner. O objetivo da "igualdade de oportunidades" expressa um critério
diferenciador, com limitações de acesso aos serviços e produtos oferecidos pelo Estado.
Tal estilo enfatiza o mérito de cada "contribuinte", e define seletivamente os candidatos
aos programas públicos.
Já a de igualdade de resultados está mais próxima da equidade de condições do que da
de resultados. Assim, a ideia de igualdade de resultados envolve uma atuação mais
ativa do Estado no sentido de proporcionar condições para que os mais necessitados
possam se desenvolver, numa clara intenção redistributivista.
As formas institucionais vinculadas ao "objetivo de igualdade de resultados" ex-primem
tendências universalistas e redistributivas, bem como uma ação estatal mais intensa na
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garantia de um padrão mínimo de vida para todo cidadão. Já aquelas vinculadas ao
"objetivo de igualdade de oportunidades" tendem a se manifestar através de políticas
mais assistencialistas e seletivas, que atuam de maneira ex-post e temporária deixando
os cidadãos mais vulneráveis às vicissitudes do mercado.
Atualmente, as tendências preponderantes reconhecem como pilares principais do
conceito de equidade a distribuição de recursos através de uma discriminação positiva
em favor dos mais desfavorecidos e a diminuição das desigualdades que resultam de
fatores que estão fora do controle individual. O princípio da discriminação positiva é a
base das chamadas “ações afirmativas”, que foram conceituadas por um Grupo de
Trabalho Interministerial do Governo FHC como:
Ações afirmativas são medidas especiais e temporárias, tomadas ou
determinadas pelo Estado, espontânea ou compulsoriamente, com o
objetivo de eliminar desigualdades historicamente acumuladas,
garantindo a igualdade de oportunidades e tratamento, bem como de
compensar perdas provocadas pela discriminação e marginalização,
decorrentes de motivos raciais, étnicos, religiosos, de gênero e outros.
Portanto, as ações afirmativas visam combater os efeitos acumulados
em virtude das discriminações ocorridas no passado.
Atualmente, as ações afirmativas podem ser definidas como um conjunto de políticas
públicas e privadas de caráter compulsório, facultativo ou voluntário, concebidas com
vistas ao combate à discriminação racial, de gênero, por deficiência física e de origem
nacional, bem como para corrigir ou mitigar os efeitos presentes da discriminação
praticada no passado, tendo por objetivo a concretização do ideal de efetiva igualdade
de acesso a bens fundamentais como a educação e o emprego.
Diferentemente das políticas governamentais anti-discriminatórias baseadas em leis de
conteúdo meramente proibitivo, que se singularizam por oferecerem às respectivas
vítimas tão somente instrumentos jurídicos de caráter reparatório e de intervenção
depois do fato ocorrido, as ações afirmativas têm natureza visam a evitar que a
discriminação se verifique nas formas usualmente conhecidas. Em síntese, trata-se de
políticas e de mecanismos de inclusão concebidos por entidades públicas, privadas e
por órgãos dotados de competência jurisdicional, com vistas à concretização de um
objetivo constitucional universalmente reconhecido - o da efetiva igualdade de
oportunidades.
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4 Questões
1. (ESAF/APO-MPOG/2010) Ao mencionar as características que se destacam
historicamente nos programas sociais de combate à pobreza no Brasil, dos anos 30
(Vargas) até a Constituição de 1988, Draibe (2006) acaba por distinguir algumas das
peculiaridades estruturais das políticas públicas brasileiras, na área social, muitas das
quais também encontradas historicamente em políticas públicas de outras áreas. Essas
características históricas são:
a) Relativa Densidade Institucional, Centralização (na União), Fragmentação,
Descontinuidade e Ineficácia.
b) Eficiência, Efetividade, Eficácia e Densidade Institucional.
c) Clientelismo, Fragmentação, Ineficiência, Falta de Foco e Inexistência de Densidade
Institucional.
d) Centralização, Fragmentação, Descontinuidade e Densidade Institucional.
e) Ineficácia, Clientelismo, Fragmentação, Foco e Inexistência de Densidade
Institucional.
Segundo Sônia Draibe:
“o sistema de políticas sociais que chega à década dos 80 já se constituía em área
destacada de ação estatal”:
� “Modernidade” em matéria de proteção social: presença, no núcleo do sistema,
de programas de transferências monetárias e de prestação universal de serviços
básicos, combinação típica dos modernos sistemas de proteção social das
sociedades urbano-industriais.
� Significativo esforço financeiro do Estado: 15 a 18% do PIB.
� Grau avançado de “maturidade” institucional: Expressão do elevado grau de
diferenciação institucional, refletido nas suas enormes clientelas; nas acentuadas
dimensões das suas organizações e redes de serviços; nas grandes e
heterogêneas burocracias profissionais e culturas institucionais.
Contudo, segundo Draibe (1998):
Embora sejam tradicionais no país programas públicos dirigidos aos
grupos carentes da população, apenas na última vintena de anos pode-
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se identificar, no sistema brasileiro de políticas sociais, uma política
nacional de assistência social minimamente dotada de objetivos,
recursos e densidade institucional. Expressando tal inflexão, a política
assistencial passou a referir-se a uma gama bastante ampla e
diversificada de programas - universais e contínuos alguns,
emergenciais, focalizados e temporários outros - numa sorte de
combinação que inegavelmente ampliou a complexidade, a densidade
e mesmo a centralidade desse ramo das políticas sociais.
Portanto, somente no final do século XX é que foi observada uma maior densidade
institucional nas políticas sociais brasileiras. Assim, como a questão pede as
características das políticas sociais de 1930 a 1988, a letra “A” estaria também errada,
já que durante esse período a densidade institucional não era uma característica.
Contudo, foi mantida como certa.
Gabarito: A.
2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao avaliar um programa de governo, é necessário lançar
mão de critérios cuja observação confirmará, ou não, a obtenção de resultados. Assim,
quando se deseja verificar se um programa qualquer produziu efeitos (positivos ou
negativos) no ambiente externo em que interveio, em termos econômicos, técnicos,
socioculturais, institucionais ou ambientais, deve-se usar o seguinte critério:
a) eficiência.
b) eficácia.
c) sustentabilidade.
d) efetividade.
e) satisfação do beneficiário.
Questão tirada do texto: “Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e
metodológicos”, de Frederico Lustosa da Costa e José Cezar Castanhar. Disponível em:
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0044552.pdf
“Embora se associe normalmente a avaliação de desempenho à
mensuração de eficiência na gestão de programas públicos, este não é,
evidentemente, o único e, eventualmente, nem o mais importante
critério a ser utilizado na avaliação. A lista dos critérios que podem ser
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utilizados é longa e a escolha de um, ou vários deles, depende dos
aspectos que se deseja privilegiar na avaliação. Segundo o manual da
Unicef, os mais comuns são:
– impacto (ou efetividade) — indica se o projeto tem efeitos (positivos)
no ambiente externo em que interveio, em termos técnicos,
econômicos, socioculturais, institucionais e ambientais.”
Quanto falamos em efeitos no ambiente, estamos nos referindo à efetividade.
Gabarito: D.
3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Apesar das divergências existentes, os diferentes autores
coincidem no conceito geral e nas características essenciais das políticas públicas. De acordo com esse consenso, não é um elemento característico das políticas públicas:
a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, ações realizadas por instituições com
competência para tal.
b) decisões ou formas de alocação de recursos.
c) um ou vários públicos-alvo.
d) apoio dos agentes públicos e dos atores sociais à concepção que orienta as decisões
quanto às prioridades da agenda governamental.
e) definição obrigatória de metas ou objetivos a serem atingidos, selecionados em
função de normas e valores.
Enrique Saravia cita Thoenig, que considera que os elementos que podem caracterizar
uma política são cinco:
Um conjunto de medidas concretas; decisões ou forma de alocação de
recursos, que ela esteja inserida em um quadro geral de ação; tenha
um público-alvo (ou vários públicos; apresente definição obrigatória de
metas ou objetivos a serem atingidos, definidos em função de normas
e valores.
Podemos observar que não faz parte dos elementos o apoio dos agentes públicos e dos
atores sociais à concepção que orienta as decisões quanto às prioridades da agenda
governamental.
Gabarito: D.
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4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O processo das políticas públicas mostra-se como forma
moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rápidas mudanças do contexto
sócio-político nacional e internacional, que favoreceu uma concepção mais ágil da
atividade governamental, na qual a ação baseada no planejamento deslocou-se para a
ideia de política pública. Todos os componentes abaixo são comuns às definições
correntes de política pública, exceto:
a) Ideológico: toda política requer um discurso legitimador, ou seja, destinado a
reforçar a convicção dos diversos atores quanto ao acerto das ações governamentais e
à sua orientação para o bem de todos.
b) Decisório: qualquer política envolve um conjunto sequencial de decisões, relativo à
escolha de fins e/ou meios, de curto ou longo alcance, numa situação específica e como
resposta a problemas e necessidades.
c) Comportamental: toda política pode envolver ação ou inação, mas uma política é,
acima de tudo, um curso de ação e não somente uma decisão singular.
d) Causal: toda política é um produto de ações e, por sua vez, provoca efeitos sobre o
sistema político e social.
e) Institucional: as políticas são elaboradas ou decididas por autoridades formal e
legalmente constituídas no âmbito da sua competência e são coletivamente
vinculantes.
Esta questão foi tira da Enrique Saraiva. Esse autor organizou uma coletânea de textos
consagrados sobre políticas públicas. São dois livros que foram publicados pela ENAP.
Alguns dos textos podem ser encontrados no site da ENAP:
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=856
Acho importante vocês lerem esses textos porque a ESAF usou bastante eles no último
concurso. Saraiva afirma que nas definições dos dicionários de ciência política
encontram-se os seguintes componentes comuns na definição de política pública:
1. Institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal
legalmente constituída no âmbito da sua competência e é coletivamente
vinculante;
2. Decisório: a política é um conjunto-sequência de decisões, relativo à
escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situação
específica e como resposta a problemas e necessidades;
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3. Comportamental: implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas
uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma
decisão singular;
4. Causal: são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e
social.
Podemos perceber que o componente que não está presente é o ideológico. A resposta
da questão é a letra “A”.
Gabarito: A.
5. (ESAF/EPPGG/2008) O conceito de burocracia de nível de rua surgiu da percepção da
importância dos servidores que interagem direta e continuamente com o público. O
autor que formulou o conceito chegou a sustentar que “a implementação de uma
política, no final resume-se às pessoas que a implementam”. Sobre a burocracia de
nível de rua e seu papel nas políticas públicas, de acordo com a literatura, todos os
enunciados abaixo estão corretos, exceto:
a) as decisões que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os
procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as pressões do trabalho vão
dar as características reais das políticas públicas.
b) para implementar uma política pública formulada nos altos escalões, é necessária
uma contínua negociação a fim de que a burocracia de nível de rua se comprometa
com suas metas.
c) o conflito político em torno da política pública não se limita aos grupos de interesse,
mas atinge também as lutas entre diferentes níveis de servidores e entre a burocracia
de nível de rua e os cidadãos.
d) são atores dotados de poder político insignificante, mas formam uma “comunidade
de policy-making” e fazem escolhas políticas, em vez de simplesmente aplicar as
decisões tomadas pelos níveis superiores.
e) os preconceitos da burocracia de nível de rua influenciam o tratamento dado aos
cidadãos, fazendo com que nem sempre a lei seja aplicada segundo os princípios da
imparcialidade e impessoalidade.
A letra “A” é correta, já que os burocratas do nível da rua podem tomar decisões que
irão alterar os rumos da política, ou seja, dar as características reais das políticas
públicas.
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A letra “B” é correta, pois somente o fato de a política ser pensada nos altos escalões
não garante que ela saia do papel da forma como foi planejada. Em função da grande
discricionariedade desses burocratas, é preciso uma constante negociação para que
eles sigam o que foi estabelecido e se comprometam com as metas.
A letra “C” é correta, também existem conflitos de interesse na implementação. Os
burocratas de nível de rua possuem seus próprios interesses e podem entrar em
conflito com os decisores ou com a sociedade.
A letra “D” é a errada, pois a burocracia de nível de rua não é dotada de poder político
insignificante. Ela possui sim uma parcela grande de poder, tanto que pode alterar os
rumos da política.
A letra “E” é correta, mais uma vez coloca que esses burocratas não seguem a risca o
que foi estabelecido na formulação.
Gabarito: D.
6. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) A tomada de decisão representa um dos passos centrais
do processo das políticas públicas. O modelo de exploração mista ou exploração
combinada, ou ainda, mixed-scanning caracteriza-se por:
a) estabelecer objetivos finais amplos e avaliar exaustivamente as alternativas de
maneira a selecionar objetivamente aquela mais capaz de conduzir aos resultados
pretendidos.
b) distinguir decisões estruturantes e ordinárias, baseando as decisões sobre as
primeiras no exame das principais alternativas em função da concepção das metas,
sem descer a detalhes que prejudicam a visão de conjunto.
c) basear-se na convicção de que o conhecimento da realidade é sempre limitado e
nem sempre uma alternativa tecnicamente recomendável conquista o apoio dos atores
políticos.
d) levantar informações exaustivas sobre cada uma das alternativas possivelmente
cabíveis e combiná-las de maneira a atender às preferências hierarquizadas que
expressam os valores em jogo.
e) avaliar as alternativas à luz das relações de poder e dos compromissos institucionais
prévios que condicionam e limitam a alocação de recursos pelos tomadores de decisão.
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A letra “A” é errada porque é o modelo racional que estabelece objetivos finais amplos
e avalia exaustivamente as alternativas.
A letra “B” é correta porque o mixed-scanning diferencia decisões estruturantes e
ordinárias. Para as estruturantes utiliza-se o modelo racional, mas sem fazer uma
análise tão detalhada.
A letra “C” é errada porque traz a descrição do modelo incremental.
A letra “D” é errada. Ela traz a descrição do modelo racional.
A letra “E” é errada porque traz a descrição do modelo incremental.
Gabarito: B.
7. (ESAF/EPPGG/2008) De acordo com a classificação canônica das políticas
públicas, são características das políticas distributivas, exceto:
a) alianças específicas entre lideranças não antagônicas.
b) questões não adversárias, com baixo potencial de conflito.
c) questões passíveis de solução mediante a alocação de recursos públicos sempre
divisíveis.
d) lideranças consolidadas pela contínua expansão do público beneficiado pelos
recursos alocados.
e) lideranças que se constituem à base da sua capacidade de responder a demandas
discretas.
Segundo Luis Villanueva, as políticas distributivas são arenas relativamente pacíficas,
que se caracterizam por questões não rivais, susceptíveis de serem tratadas por
recursos públicos sempre divisíveis. Nela, são feitos acordos particulares de apoio
recíproco entre demandantes não antagônicos. As lideranças se afirmam por sua
capacidade de gestão para responder a demandas soltas, mas são lideranças efêmeras,
que duram apenas enquanto as necessidades são satisfeitas.
A resposta da questão é a letra “D”. As lideranças consolidadas pela contínua expansão
do público beneficiado é uma característica das políticas redistributivas. Nestas, as
lideranças tendem a ser permanentes e contam com associações civis e políticas
poderosas para a defesa de seus interesses vitais.
Gabarito: D.
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8. (ESAF/EPPGG/2008) Os estudos de políticas públicas indicam que a partir dos
interesses dos atores políticos as estruturas de poder, correlações de força ou “arenas”
de políticas públicas se originam, se estabilizam ou se transformam. Assinale a única
característica comum entre as políticas regulatórias e redistributivas.
a) Arena formada por interesses exclusivos, contrapostos e conflituosos em torno de
uma mesma questão.
b) Arena de conflito e negociação, que obriga os atores a coalizões ou transações de
concessão recíproca.
c) Conflitos que emergem ou desaparecem segundo as questões em disputa e os
grupos potencialmente prejudicados ou beneficiados.
d) Lideranças consolidadas e permanentes, que contam com poderosas associações
civis e políticas para a defesa de seus interesses.
e) Sanções de alta intensidade: aplicam-se direta e imediatamente contra os que
resistem aos seus imperativos.
Ainda segundo Luis Villanueva, a política regulatória é uma arena de conflito e
negociação entre grupos de poder, que o pluralismo explica muito bem. Trata-se de
uma arena relativamente turbulenta, de interesses exclusivos e contrapostos de grupo,
que se movem em torno de uma mesma questão e que se vêem obrigados a formar
coalizões e/ou realizar acordos de recíproca concessão, uma vez que a eventual solução
não pode favorecer de igual maneira as partes envolvidas: existem afetados e
beneficiados em razão de uma lei geral que regula determinado campo de ação. Aqui, a
liderança se baseia na capacidade de somar forças que comportam e defendem os
mesmos interesses, assim como efetuar acordos vantajosos para o grupo. Contudo,
também é uma liderança passageira, ainda que menos efêmera que nas políticas
distributivas, pois os conflitos de interesses aparecem e desaparecem conforme as
questões em disputa.
Já a política redistributiva, a mais audaciosa e radical, que aborda questões polêmicas
das relações de propriedade, poder e prestígio social estabelecidas, tende a ser a arena
mais tensa e conflituosa, semelhante à tradicional luta de classes do marxismo. Os
acordos são impossíveis ou com resultados pouco significativos, já que o desfecho
destas questões radicais afetará inevitavelmente a numerosos setores da população em
pontos cruciais de sua sobrevivência social.
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Portanto, as letras “B” e “C” trazem características das políticas regulatórias. As letras
“A” e “D” falam de características das políticas redistributivas. A letra “E” é que traz
uma característica comum às duas.
Segundo Villanueva, num texto posterior, Lowi trouxe uma nova perspectiva, segundo
a qual o tipo de política será determinado pelo tipo de coação que o governo poderia
razoavelmente empregar no tratamento das questões. A coação pode ser “horizontal”,
para denotar sua extensão e alcance: se abrange apenas as condutas, ou se chega
também a envolver o contexto da ação. A coerção “vertical” denota sua intensidade e
força: se comporta sanções imediatas e diretas ou apenas remotas.
Nesta nova perspectiva, as políticas distributivas e regulatórias coincidem no fato de
que as suas sanções abrangem os comportamentos individuais, mas diferem pelo fato
de as sanções serem remotas nas distributivas e imediatas nas regulatórias. Em
oposição, as políticas constituintes e redistributivas coincidem no fato de que suas
sanções possíveis se estendem para abranger os contextos de conduta, mas diferem na
força de suas sanções, que são respectivamente remotas e imediatas.
Assim, as políticas regulatórias e redistributivas coincidem em que ambas implicam
sanções diretas e imediatas contra eventuais resistentes, mas diferem no fato de as
primeiras somente abrangerem comportamentos individuais, enquanto as segundas
envolvem o contexto em que se desenvolve a ação, ao modificarem o contexto
econômico e social.
Gabarito: E.
9. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Embora grande parte das análises de políticas
públicas se concentre nos aspectos relativos à formulação, a literatura vem
enfatizando, cada vez mais, a importância dos estudos da formação da agenda
governamental. Em resposta à indagação sobre como as agendas governamentais são
estabelecidas, um modelo largamente conhecido apresenta três explicações:
problemas, política e participantes visíveis. Esse modelo é conhecido como:
a) Modelo Interativo-Iterativo.
b) Modelo de Mútuo Ajuste.
c) Modelo de Múltiplos Fluxos.
d) Modelo de Exploração Combinada.
e) Modelo de Análise Estratégica.
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Vimos que Kingdon diferencia três dinâmicas de processos para explicar como os
participantes influenciam agendas e alternativas. Contudo, para responder a pergunta
“Como as agendas governamentais são estabelecidas?” ele coloca três explicações:
problemas, políticas e participantes. Esse é o modelo de fluxos múltiplos.
Gabarito: C.
10. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Nem sempre as decisões tomadas para a resolução
de um problema de política pública são executadas, mais frequentemente ainda, podem
ser executadas de maneira inconsistente, ou podem se arrastar durante longos
períodos apenas parcialmente implementadas. A implementação de políticas públicas é
um longo e complexo processo que desafia tanto a reflexão teórica quanto a
capacidade dos gestores governamentais. Examine os enunciados abaixo sobre a
implementação e assinale a opção correta.
I - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, a implementação é vista como um
processo de reunião ou encaixe de diversos elementos para alcançar um resultado
programado, e, nesse sentido, a decisão passa pelas mãos dos administradores de tal
maneira que o conteúdo da política vai sendo reformulado, emendado e transformado
no âmbito da execução.
II - No modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, a implementação aparece como não
problemática, ou seja: observadas todas as condições que caracterizam o processo de
formulação, cabe aos implementadores a realização quase mecânica de uma sucessão
de passos relativamente ordenados, executados pelas diferentes organizações
envolvidas.
III - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, uma variável central é a capacidade
do comando de obter obediência dos comandados, já que estes, ao invés de se
comportarem de acordo com os procedimentos técnicos e administrativos previstos,
podem utilizá-los discricionariamente até convertê-los em suporte de seu próprio poder
interno frente aos seus chefes, subordinados e clientela.
IV - Segundo o modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, na base da execução se
desenvolve uma vida complexa, que é feita de jogos de influência e de negociações em
torno da aplicação das normas e dos procedimentos, que pouco têm a ver com a
racionalidade dos decisores.
a) Todos os enunciados estão corretos.
b) Somente o enunciado número 4 está correto.
c) Somente o enunciado número 2 está correto.
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d) Somente o enunciado número 3 está correto.
e) Somente o enunciado número 1 está correto.
A afirmação I é errada porque fala que a decisão passa pela mão dos administradores,
que alteram o conteúdo da política. No modelo top-down os administradores apenas
executam o que já foi formulado.
A afirmação II é errada porque traz a descrição do modelo top-down, e não do bottom-
up.
A afirmação III é errada. No modelo top-down, crê-se que a implementação é uma fase
simples, em que apenas se coloca em prática o que já foi decidido. É no modelo
bottom-up que se vê os administradores dotados de um grau de discricionariedade e
que podem tomar decisões que alteram os rumos da política pública.
A afirmação IV é correta, já que é justamente no modelo bottom-up que a
implementação é marcada pela complexidade, onde há interferência dos
administradores.
Gabarito: B.
11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) A literatura apresenta diversas constatações sobre o
processo decisório das políticas públicas. Examine os enunciados abaixo e assinale a
resposta correta.
a) O contexto de oportunidade consiste numa situação em que a capacidade de rastreio
da organização governamental é utilizada com ampla folga, devido à unanimidade das
percepções quanto ao problema a ser resolvido e à reduzida pressão dos grupos de
interesse.
b) Em processos decisórios rotineiros, as ações dos tomadores de decisão já estão
previamente programadas, como também estão os instrumentos a serem aplicados, e a
decisão costuma se resumir a aspectos de dosagem ou combinação destes.
c) Há casos em que as políticas vão se tornando conhecidas ou tomando forma ao
longo do processo decisório, de forma que se torna desnecessário que os tomadores de
decisão realizem análises para compreender o problema de política e suas possíveis
soluções.
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d) Um dos mais recorrentes procedimentos nos processos decisórios é a adaptação de
políticas anteriormente adotadas, especialmente quando ocorrem situações de crise
que, ao se prolongarem, contribuem para a inovação.
e) O contexto de crise refere-se a uma situação na qual as visões alternativas quanto
ao problema da política são muito conflituosas, de tal maneira que cada ator acaba
tendo uma percepção clara dessas alternativas.
Questão copiada do texto “O processo decisório de política”, de Jorge Vianna Monteiro:
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=28
61
Segundo o autor, a literatura das “ciências de decisão” costuma distinguir dois
contextos amplos em que se processam as decisões:
a) O contexto de oportunidade, em que a política é estabelecida “voluntariamente”
pelo policy-maker, ou seja, trata-se de uma situação em que a capacidade de
rastreio(vou explicar este conceito ainda nesta questão) da organização
governamental é utilizada com ampla folga, em grande parte devido:
� à relativa clareza com que pode ser estabelecido o problema de política a
ser resolvido, o que não significa necessariamente um modo único de
percepção da conjuntura (se há percepções diversas, dentro e fora da
organização de decisão, elas são incorporadas ao processo decisório);
� à reduzida, ou mesmo ausente, pressão de grupos de interesse, o que
torna o tempo de ação relativamente flexível.
b) Em outro extremo estão as conjunturas de crise, em que as políticas adotadas
ocorrem muito mais por provocação do que atitude voluntária dos policy-makers.
Nesse sentido, em situação de crise ocorre:
� sobrecarga na capacidade de rastreio da organização governamental face
ao seu meio externo incerto e turbulento. Por implicação, torna-se crítica a
própria definição ou caracterização do problema sobre o qual se pretende
atuar. Na possibilidade de visões alternativas quanto ao problema da
política elas são bastante conflitantes e mesmo não se chega a ter a
percepção dessas alternativas;
� pressões intensas de dentro e de fora da organização de política no
sentido de se estabelecer um curso de ação. Por implicação, o tempo de
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ação torna-se pouco flexível, e o timing da política passa a ser um
elemento importante a ser considerado pelo policy-maker.
As duas condições do contexto de oportunidade (relativa clareza de diagnóstico e
flexibilidade de cronograma) tanto podem ocorrer em decisões rotineiras, no sentido de
processos decisórios cíclicos (política orçamentária, política tributária), como em níveis
de definição de política muito amplos (universalização da previdência social, Plano
Nacional de Saúde). A letra “A” é errada porque no contexto de oportunidade não há
unanimidade das percepções quanto ao problema a ser resolvido. Existe sim ampla
folga na capacidade de rastreio e também pouca pressão de grupos de interesse.
Já a sobrecarga da capacidade de rastreio e a pouca flexibilidade do tempo de ação, no
caso da conjuntura de crise, levam ao estabelecimento de políticas que não
contemplam opções, aumentando a probabilidade de correções e ajustamentos.
Essas duas situações são extremas, e seria desapropriado pensar que as políticas
públicas também se distribuíssem por esses casos limites. Com efeito, toda política
envolve elementos de oportunidade, tanto quanto de crise.
As políticas diferem umas das outras, entre outros aspectos, pela sua emergência ao
longo do processo decisório. Em processos decisórios rotineiros, as ações dos policy-
makers já são, em geral, programadas de início. Sua efetivação apenas aguarda o
tempo apropriado dentro de um cronograma mais ou menos formalizado. Assim
também ocorre com a operação de certos instrumentos de política em determinadas
conjunturas: tudo que o policy-maker tem que decidir é a dosagem ou mistura desses
parâmetro cuja atuação é típica naquelas conjunturas. Estão nesse caso boa parte das
políticas fiscal, cambial e monetária. É certo que essa calibração e a mistura dos
instrumentos de política podem-se constituir num ponto crítico do estabelecimento da
política. A letra “B” é correta
Uma segunda possibilidade – e que se encontra bastante próxima da anterior – é que
as políticas vão-se tornando conhecidas (ou tomando forma) ao longo do processo
decisório. Aqui, o processo decisório não se confunde tão simplesmente com a
operacionalização de uma dada política, mas envolve alguma capacidade analítica mais
ativa de compreender o problema de política e suas possíveis soluções. A letra “C” é
errada porque é necessário sim uma análise do problema e das soluções.
Uma variante dessa possibilidade é a de adaptação de políticas anteriormente
adotadas. Incluem-se, nesse caso, a comparação de experiências em outras
economias, lidando com circunstâncias semelhantes. Por exemplo, as políticas de
energia seguem padrões semelhantes pelo mundo afora, adaptando-se umas às outras.
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A complexidade dos processos decisórios de política pública encontra sua
caracterização mas típica nas situações em que o policy-maker é um inovador, ou seja,
quando a conjuntura requer uma ação absolutamente nova, fora dos padrões
habitualmente praticados. Em boa margem, o prolongamento das situações de crise
contribui para tais processos inovadores. Um exemplo foram as mudanças ocorridas na
política econômica do Brasil após as crises do petróleo na década de 1970. A letra “D”
é errada porque nos casos de crise não se procede à adaptação de outras políticas
existentes, mas sim à inovação.
A “capacidade de rastreio” é a maior ou menor percepção dos policy-makers quanto Às
mudanças que ocorrem no meio externo sobre o qual atua a política. Esse rastreio
envolve um problema de tradução, isto é, de como interpretar os sinais que chegam à
organização. Um exemplo é o que está acontecendo hoje no mercado financeiro. Muitos
já avisavam que a valorização dos imóveis americanos era uma bolha que logo iria
estourar, mas as autoridades não deram a devida atenção.c A letra “E” é errada
porque, nas conjunturas de crise, apesar de as visões alternativas serem bastante
conflituosas, não se tem uma percepção clara das alternativas.
Isso está relacionado com a interpretação de relações bem conhecidas entre variáveis,
mas também há que “conhecer” as relações que não são bem conhecidas. São essas
que tipicamente desempenham um papel chave no processo de decisão, e é nesse
sentido que a capacidade de rastreio requer uma sensibilidade, uma quase capacidade
artística, que poucos policy-makers, de fato, exercitam ou possuem.
O rastreio falho pode levar a ações que acabam por transferir pesados ônus para a
coletividade, e mesmo para gerações futuras, tanto quanto por acarretar perda de uma
oportunidade ou a aproximação de uma crise – o que, inicialmente, sugere as fortes
conotações éticas da política pública.
A capacidade de rastreio está intimamente relacionada com o “reconhecimento de que
algo precisa ser feito”, que é procedimentos internos ao processo decisório elencados
por Jorge Viana. Esse reconhecimento está dentro da fase de Identificação.
Ainda dentro da Identificação temos o diagnóstico, em de fato se estabelece qual é o
problema da política, com a identificação da natureza do estímulo e de relações de
causa e efeito.
Em sequência à Identificação, através das fases de reconhecimento e diagnóstico,
chega-se a uma elaboração mais complexa da política: o Desenvolvimento de soluções,
que é dividido em duas fases, busca e design.
Inicialmente, procede-se à busca de soluções, que representa a tentativa de encontrar
políticas já disponíveis, eventualmente já praticadas em circunstâncias análogas. Essa
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busca tanto pode ser passiva, no sentido do policy-maker aguardar que sejam
propostas soluções, ou ativa, quando em diferentes segmentos da organização há a
busca direta por alternativas.
Todavia, é o estabelecimento de soluções ou políticas criadas especificamente para o
problema diagnosticado que requer a engenhosidade do policy-maker. Essa é a fase de
design de política. Em certas conjunturas essa é uma tarefa totalmente inovadora; em
outros casos, a inovação limita-se a adaptação de soluções já disponíveis.
A Seleção é logicamente a fase final do processo decisório, podendo envolver diferentes
estágios de investigação de alternativas. Alguns autores afirmam que o esforço
intelectual concentra-se nas fases de identificação e desenvolvimento, de tal sorte que
a seleção da política é em grande parte uma escolha aleatória. Já a literatura do
processo decisório em Economia enfatiza essa etapa final, da decisão propriamente
dita, negligenciando o processo de preparação da decisão. Temos dentro da seleção
três fases.
A seleção envolve a determinação tentativa de um número maior de alternativas do
que efetivamente será avaliado. É a fase do peneiramento, que é feito segundo
critérios bastante flexíveis. De modo geral, a preocupação é apenas a de eliminar as
políticas que não são viáveis.
Na fase de avaliação ou escolha propriamente dita, as políticas já são mais
formalmente reconhecidas e, portanto, sujeitas tanto a critérios analíticos, como a
barganha política.
Por fim ocorre a autorização, de vez que nem sempre quem escolhe a política tem
autoridade legal para comprometer a organização com esse curso de ação. A
tramitação legislativa é, por vezes, a contrapartida formal dessa fase de autorização,
que pode ser meramente simbólica ou homologatória. De modo geral, é na autorização
que a política se torna mais transparente, tanto para os policy-makers, quanto para a
sociedade como um todo.
Podemos resumir estas fases do processo decisório no seguinte quadro:
1. Identificação:
a. Reconhecimento;
b. Diagnóstico
2. Desenvolvimento:
a. Busca;
b. Design
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3. Seleção
a. Peneiramento;
b. Avaliação – escolha;
c. Autorização.
Gabarito: B.
12. (ESAF/CGU/2008) Compreender a formação ou construção da agenda de
políticas públicas significa entender porque e mediante que processos as autoridades
dedicam suas energias a determinados assuntos e porque os temas a serem
deliberados são tratados como mais ou menos relevantes ao longo do tempo. Sobre a
formação ou construção da agenda de políticas públicas, todas as opções abaixo são
verdadeiras, exceto:
a) a agenda pode ser influenciada tanto pelas situações de oportunidade como pelas
situações de crise com as quais se deparam as autoridades.
b) um problema é incluído na agenda de políticas públicas quando a sua existência
objetiva se impõe às autoridades, acima dos eventos conjunturais da política e dos
interesses de grupos específicos.
c) cada um dos participantes públicos ou privados, visíveis ou invisíveis, pode atuar
como um incentivo ou um obstáculo à inclusão ou à exclusão de um assunto na agenda
governamental.
d) a combinação de uma vontade nacional com eleições é uma formadora de agenda
mais poderosa do que os grupos de interesses, que raramente são capazes de
estabelecer agendas por si próprios.
e) as agendas governamentais podem ser estabelecidas exclusivamente por atores
visíveis, tendo em vista a dinâmica dos problemas ou da política.
A letra “A” é certa, vimos as duas situações – crise e oportunidade – na questão
anterior.
A letra “B” é errada, a simples existência de um estado de coisas não faz com que ele
ganhe espaço na agenda. É preciso que ele seja visto como um problema com base em
aspectos políticos, pela força de grupos de pressão.
A letra “C” é certa, os atores podem ajudar ou dificultar a inclusão de determinados
temas.
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A letra “D” é certa, segundo Kingdon:
A combinação de uma vontade nacional com eleições é uma formadora
mais poderosa de agendas do que aquela criada por grupos de
interesses. Estes frequentemente conseguem bloquear a avaliação de
propostas que não sejam de sua preferência, ou então se adaptam a
um item já prioritário na agenda governamental, acrescentando
elementos um pouco mais relacionados com seus interesses. Estes
grupos raramente estabelecerem agendas por si próprios.
A letra “E” é certa. Segundo Kingdon:
A agenda governamental pode ser estabelecida exclusivamente por
atores visíveis, tendo em vista somente a dinâmica dos problemas ou
da política.
Gabarito: B.
13. (ESAF/CGU/2008) De acordo com a literatura em políticas públicas, agenda
governamental consiste em um conjunto de temas que, em dado momento, são alvo de
séria atenção tanto por parte das autoridades governamentais como de atores fora do
governo, mas estreitamente associadas às autoridades. Sobre a formação ou
construção da agenda de políticas públicas, pode-se afirmar que:
a) consiste em um processo de identificação e reconhecimento de problemas, o que a
distingue da formulação, que consiste na especificação das alternativas de ação
governamental.
b) consiste em uma lista de temas que são objeto das preocupações de todos os
agentes governamentais, independentemente dos diferentes níveis e setores de
governo.
c) depende de uma diferenciação entre o que é uma situação e o que é um problema,
com base em valores, na análise de dados empíricos, em pressões políticas, em
eventos críticos e até no fluxo da política.
d) não envolve a exclusão de problemas, que é naturalmente causada pela mudança da
realidade ou do foco de atenção das autoridades, pela banalização das situações ou
pela dinâmica dos ciclos sociais.
e) é determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam conhecimento
das situações, como, por exemplo, os indicadores, os eventos-foco, críticas severas do
Congresso ou da mídia.
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Segundo Kingdon, é preciso separar a discussão dos temas da agenda da discussão das
alternativas. Por isso ele prefere diferenciar estes dois processos e afirma que a
formulação de políticas públicas é um processo que envolve:
1. O estabelecimento de uma agenda;
2. A especificação das alternativas a partir das quais as escolhas são feitas;
3. Uma escolha final entre estas alternativas específicas;
4. A implementação desta decisão.
Portanto, nem a agenda nem a formulação fariam a especificação das alternativas de
ação governamental. A formulação faz a escolha de uma das alternativas. A letra “A” é
incorreta. Ainda segundo Kingdon:
A agenda é a lista de temas ou problemas que são alvo em dado
momento de séria atenção tanto da parte das autoridades
governamentais como de pessoas fora do governo mas estreitamente
associadas às autoridades. Evidentemente essa lista varia de acordo
com os diferentes setores do governo. O presidente e seus assessores
mais próximos, por exemplo, têm nas suas agendas os itens “mais
importantes”, ou seja, questões como crises internacionais, iniciativas
legislativas de grande porte, a economia, e as grandes decisões
orçamentárias. Há também agendas mais especializadas, como as das
autoridades na área de saúde ou transportes.
Portanto, a lista de temas não é a mesma nos diversos setores de governo. A letra “B”
é incorreta. Mais uma vez, segundo Kingdon:
Existe uma diferença entre uma situação e um problema. Toleramos
vários tipos de situações todos os dias, e essas situações não ocupam
lugares prioritários em agendas políticas. As situações passam a ser
definidas como problemas e aumentam suas chances de se tornarem
prioridade na agenda quando acreditamos que devemos fazer algo
para mudá-las.
Portanto, a letra “C” é correta, já que é importante para a definição da agenda a
diferenciação entre o que é uma situação e o que é um problema. A letra “D” é
incorreta porque os problemas não só entram na agenda como também saem dela. Os
governos possuem limitações orçamentárias, técnicas, de recursos humanos, que
obrigam que sejam eleitas algumas prioridades. Como não dá para fazer tudo, alguns
temas também deixam de ser importantes.
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Vimos que Kingdon se faz a seguinte pergunta: “Porque alguns problemas recebem
mais atenção do que outros por parte das autoridades governamentais?”. E ele mesmo
responde:
A resposta está tanto nos meios pelos quais esses autores tomam
conhecimento das situações, quanto nas formas pelas quais estas
situações foram definidas como problemas.
Portanto, não seria só pelos meios, mas também pelas formas. Mesmo assim, é muito
dizer a agenda é determinada por isso. Além do reconhecimento de problemas, temos
o fluxo dos problemas e das alternativas. A letra “E” é incorreta.
Gabarito: C.
14. (ESAF/CGU/2008) Qual dos fatores relativos à implementação, listados a seguir,
é específico do modelo top-down?
a) Regras para tomada de decisões.
b) Recursos financeiros.
c) Critérios para resolução de conflitos.
d) Mecanismos e/ou canais para encaminhamento de demandas e apoios.
e) Cadeia de comando hierárquico.
O modelo top-down entende que as decisões são tomadas na formulação, pelos níveis
superiores, e que o nível operacional apneas implementa as decisões que foram
tomadas, respeitando a hierarquia.
Gabarito: E.
15. (ESAF/CGU/2008) A implementação é o processo mediante o qual decisões
relativas a políticas públicas tornam-se intervenção concreta na realidade. Para que
esse processo seja exitoso, algumas condições devem ser observadas,
independentemente do modelo de implementação. Entre os enunciados abaixo,
relativos a tais condições de êxito da implementação, assinale o único incorreto.
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a) A legislação deve definir os objetivos da política de modo claro e consistente e
restringir a emergência de outras políticas que tenham objetivos conflitantes ou que
concorram pelos mesmos recursos.
b) Os agentes responsáveis pelas instituições implementadoras devem dispor de
capacidade gerencial e de habilidades políticas e devem estar comprometidos com os
objetivos da política.
c) O arranjo institucional da implementação deve prever os mecanismos necessários de
integração hierárquica entre as agências envolvidas.
d) A política deve contar com o apoio de alguns parlamentares e líderes do Executivo e
não deve sofrer restrições por parte do Judiciário.
e) A legislação deve estruturar o processo de implementação de maneira que tanto os
agentes implementadores quanto os grupos-alvo entendam o seu papel e possam ter o
desempenho esperado.
Vimos que Maria das Graças Rua aponta 10 pré-condições ideais necessárias para que
haja uma implementação bem sucedida:
1. As circunstâncias externas não devem impor restrições que a desvirtuem;
2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes;
3. Em cada estágio da implementação, a combinação necessária de recursos
deve estar efetivamente disponível;
4. Teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o
efeito (de uma solução que está sendo proposta);
5. Esta relação entre causa e efeito deve ser direta;
6. Deve haver uma só agência implementadora, que não depende de outras
agências para ter sucesso;
7. Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos;
8. Deve ser possível especificar, com detalhes completos e em sequência
perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante;
9. É necessário que haja perfeita comunicação e coordenação entre os vários
elementos envolvidos no programa;
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10.Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter
efetiva obediência dos seus comandados.
A letra “A” foi dada como errada. Discordo, pois o fato de existirem política conflitantes
e que concorrem pode prejudicar sim a implementação da política pública.
A letra “B” é certa, os implementadores precisam estar preparados, não é uma
atividade simples, e devem se comprometer com os objetivos da política, de modo a
não desvirtuá-los.
A letra “C” é errada. Discordo, pois como fala a Maria das Graças Rua, os atores em
posição de comando devem ser capazes de obter obediência. No caso das agências
governamentais, vale a mesma coisa.
A letra “D” é certa, deve haver apoio para a política.
A letra “E” é certa, os objetivos e papeis devem ser claros.
Gabarito: A.
16. (ESAF/CGU/2008) Sobre os atores envolvidos nas políticas públicas, assinale o
único enunciado incorreto.
a) Atores são exclusivamente aqueles que têm algum tipo de interesse em jogo em
uma política pública e variam conforme a sua inserção institucional, os seus recursos
de poder e suas expectativas quanto aos efeitos das decisões sobre tais interesses.
b) Os atores visíveis definem a agenda de políticas enquanto os atores invisíveis têm
maior poder de influência na escolha das alternativas de resolução dos problemas.
c) São atores invisíveis aqueles que, embora atuem fora do centro das atenções da
sociedade, são dotados de elevado poder de influenciar as políticas públicas devido à
sua posição econômica, como financistas, banqueiros, empreiteiros.
d) Também são atores invisíveis as comunidades de especialistas que agem de forma
relativamente coordenada: acadêmicos, consultores, assessores e funcionários
legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses.
e) Os empresários políticos são atores de origem diversa, dispostos a investir recursos
para promover políticas que possam lhes favorecer, por exemplo: políticos eleitos ou
sem mandato, burocratas de carreira, lobistas, jornalistas, acadêmicos.
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Ator é alguém que tem interesse na política. Se uma pessoa não tem nenhum interesse
em jogo, não é um ator. A letra “A” é correta. O critério que diferencia os atores
visíveis dos invisíveis é que os primeiros definem a agenda e estes as alternativas. A
letra “B” é correta. Por isso que, mesmo atuando nos bastidores, banqueiros e
empreiteiros são atores visíveis, já que definem a agenda. A letra “C” é incorreta. As
comunidades de especialistas que trabalham as alternativas são atores invisíveis. A
letra “D” é correta. Os empresários políticos, ou empreendedores da política, são
aqueles que investem recursos, tempo, em busca de direcionar as políticas para seus
interesses. A letra “E” é correta.
Gabarito: E.
17. (ESAF/CGU/2008) A despeito das inúmeras e profundas mudanças pelas quais
vem passando o Estado brasileiro nas últimas décadas, algumas características das
políticas públicas permanecem. Examine os enunciados abaixo e assinale o que não é
verdadeiro sobre as políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo.
a) Nos anos recentes, observa-se a superação da fragmentação das políticas públicas,
já que os atores sociais e o terceiro setor vêm atuando no sentido de cobrir as lacunas
de articulação e cooperação entre diferentes agências setoriais.
b) As políticas geralmente emperram devido à competição interburocrática, que faz
com que sejam fragmentadas em áreas de controle de cada agência, na busca de uma
convivência pacífica; ou que provoca superposições que levam à baixa racionalidade e
ao desperdício de recursos.
c) As políticas sofrem com a descontinuidade administrativa, pois as mudanças de
dirigentes provocam alterações de rumo ou de prioridade, levando ao
redimensionamento, reorientação, substituição, suspensão ou abandono de ações em
andamento.
d) Existe uma forte clivagem entre formulação/decisão e implementação, que faz com
que a percepção da complexidade das políticas públicas se restrinja ao ambiente/fase
da formulação/decisão, enquanto a implementação é vista como um conjunto de
tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decisões importantes já foram
tomadas.
e) Apesar dos esforços de descentralização política, ainda é reduzida a autonomia das
agências implementadoras e, em termos gerais, é frágil a capacidade de gestão de
políticas públicas nos níveis subnacionais de governo.
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A ESAF usou nesta questão o texto da Maria das Graças Rua em que ela fala das
regularidades das políticas públicas brasileiras.
A letra “A” é errada porque não é a atuação do terceiro setor que irá resolver o
problema da fragmentação. Não é a atuação das entidades não-governamentais em
áreas que não estão sendo atendidas pelo Estado que irá superar a falta de
coordenação entre os ministérios.
Como consequência da fragmentação, surge a competição interburocrática. Segundo a
autora:
As políticas muito frequentemente emperram devido à competição
interburocrática; ou são fragmentadas em áreas de controle de cada
agência, na busca de uma convivência pacífica; ou, finalmente,
estabelecem-se superposições que levam à baixa racionalidade e ao
desperdício de recursos.
A letra “B” é correta. Uma das regularidades apontadas pela autora é a descontinuidade
administrativa. Nas palavras dela:
Uma outra característica recorrente é a descontinuidade
administrativa. Como, em regra, inexistem concepções consolidadas de
missão institucional, as agências envolvidas nas políticas públicas são
forte e diretamente afetadas pelas preferências, convicções,
compromissos políticos e idiossincrasias pessoais diversas dos seus
escalões mais elevados. Esses cargos, por sua vez, são em grande
parte preenchidos conforme critérios políticos, o que confere uma certa
impermanência aos seus ocupantes. Com isso, cada mudança dos
titulares dos cargos, como regra, provoca alterações nas políticas em
andamento.
A letra “C” é correta. Outra regularidade é a clivagem entre formulação e
implementação. Essa separação é observada, primeiro, pela presença de uma cultura
que enfatiza a formulação/decisão, tomando a implementação como dada. Ou seja, a
percepção da complexidade das políticas públicas se restringe ao ambiente/fase da
formulação/decisão, enquanto a implementação é vista como um conjunto de tarefas
de baixa complexidade, acerca das quais as decisões já foram tomadas. A letra “D” é
correta.
A letra “E” é correta porque a descentralização tem trazido avanços, já que aproxima
as políticas públicas das pessoas que precisam delas, mas os municípios brasileiros
ainda não estão totalmente preparados para lidar com os diversos encargos assumidos.
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Gabarito: A.
18. (ESAF/CGU/2008) Entre as estratégias e instrumentos do monitoramento e
avaliação de políticas públicas, encontram-se todas as listadas abaixo, exceto:
a) uso mais intensivo de métodos e técnicas quantitativos, especialmente estatísticas
analíticas.
b) prioridade e legitimidade crescentes da avaliação interna.
c) incorporação de questões éticas na realização das avaliações.
d) uso da avaliação como instrumento para fortalecer a participação e empoderar os
interessados na política ou programa avaliado.
e) desenvolvimento de avaliações baseadas na teoria.
Worthen ressalta algumas tendências ou questões novas, que podem influenciar de
forma significativa o futuro da avaliação. Algumas destas são destacadas abaixo:
� Prioridade e legitimidade crescentes da avaliação interna (letra “B” certa);
� Uso mais frequente de métodos qualitativos (letra “A” errada);
� Combinação de métodos quantitativos e qualitativos;
� Preferência por avaliações com múltiplos métodos;
� Desenvolvimento de avaliações baseadas na teoria (letra “E” certa);
� Preocupação com a questão ética na avaliação (letra “C” certa);
� Uso maior da avaliação no setor privado;
� Uso da avaliação para empoderar os interessados num programa (letra “D”
certa);
� Avanço da tecnologia e as preocupações éticas que surgem em paralelo;
� Alteração nos formatos das avaliações em acompanhamento ao processo de
reforma do Estado, no âmbito do neoliberalismo.
Gabarito: A.
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19. (ESAF/STN/2005) No mundo contemporâneo, as políticas públicas são
formuladas e implementadas em contextos de elevada complexidade, que impõem
grandes desafios às tentativas governamentais de responder às demandas da
sociedade. Estudos recentes têm trazido novos esclarecimentos sobre a implementação
das políticas públicas, expressos nas opções abaixo, exceto:
a) a implementação consiste em um processo autônomo em relação à formulação,
envolvendo a tomada de decisões cruciais e não apenas a execução do que foi
previamente formulado.
b) a implementação envolve lidar com conflitos jurisdicionais entre órgãos,
ambiguidades legais, confusões e omissões de normas operacionais, além de ocorrer
em contextos social, econômico ou político frequentemente dotados de reduzida
estabilidade.
c) em diversas áreas, como aquelas que envolvem os agentes da burocracia em
contato direto com os cidadãos, o espaço de discrição do agente executor é tão grande
que a sua adesão pode representar uma das variáveis mais decisivas para o alcance
dos objetivos de uma política.
d) a implementação de uma política ou programa implica a sua inserção em um
sistema de relações complexo, onde mesmo as ações de obediência de um agente
implementador aos comandos da instância coordenadora podem produzir resultados
imprevistos e até mesmo indesejáveis.
e) a implementação supõe a existência de objetivos claramente definidos e de uma
metodologia apropriada para alcançá-los; a partir daí se organizam relações
coordenadas entre tomadores de decisão e implementadores situados em diferentes
posições na máquina governamental.
A letra “A” é correta, mas o termo “autônomo” confunde o candidato. Vimos que a
implementação é vista hoje como uma fase complexa, em que os administradores
tomam decisões que alteram os rumos da política. Vimos também que é por isso que a
implementação não pode ser vista como uma fase separada da formulação. O termo
“autônomo” está sendo usado no sentido de que a implementação não segue
estritamente o que foi formulado, e não de que não tem relação nenhuma com a
formulação, sendo uma fase totalmente distinta.
A letra “B” é correta, já que a implementação é vista como um processo complexo, que
exige muito mais do que apenas executar. É preciso também fazer escolhas.
A letra “C” é correta, já que os administradores que estão em contato direto com a
população, os “burocratas de nível de rua” tem um grande grau de discricionariedade.
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O conceito de burocracia de nível de rua surgiu da percepção da importância dos
servidores que interagem direta e continuamente com o público. O autor que formulou
o conceito chegou a sustentar que “a implementação de uma política, no final, resume-
se às pessoas que a implementam”.
Devemos entender que a implementação pode sim mudar os rumos da política
publicam, por isso as decisões que esses servidores tomam, as rotinas que
estabelecem e os procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as pressões
do trabalho vão dar as características reais das políticas públicas.
Para implementar uma política pública formulada nos altos escalões, é necessária uma
contínua negociação a fim de que a burocracia de nível de rua se comprometa com
suas metas.
A letra “D” é correta. A burocracia de nível de rua possui certa discricionariedade e é
preciso haver um processo de negociação e interação entre formuladores e
implementadores.
A letra “E” é errada, ela traz uma preocupação do modelo top-down. Como a a
implementação deve apenas pôr em prática decisões já tomadas, os objetivos já deve
estar claramente definidos, além da metodologia apropriada para alcançá-los. Os
teóricos desse modelo viam como importantes os vínculos entre diferentes
organizações e departamentos, sendo necessária uma estreita coordenação dentre
tomadores de decisão e implementadores.
Gabarito: E.
20. (ESAF/CGU/2004) O Brasil não é um país pobre, mas um país injusto e desigual,
com muitos pobres. Os elevados níveis de pobreza resultam, primordialmente, da
intensa desigualdade na distribuição da renda e das oportunidades de inclusão
econômica e social. Na tentativa de corrigir esses problemas, especialmente durante a
segunda metade da década de 90, as políticas sociais brasileiras apresentaram as
seguintes características, exceto:
a) Descentralização das ações da União para os estados, municípios e instituições da
sociedade civil especialmente em áreas como saúde, educação, assistência social.
b) Participação da sociedade na formulação, implementação e controle – pelo menos no
plano formal – por meio de conselhos situados nas três esferas de governo, e que
contam com integrantes governamentais e não governamentais.
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c) Regulação e regulamentação de bens e serviços públicos, definindo gradativamente
novos parâmetros para a gestão e o controle da produção de bens e serviços de
natureza social.
d) Estratégias de integração intersetorial, contratação via concurso público de
especialistas para carreiras específicas, treinamento regular e continuado dos
servidores e avaliação sistemática dos resultados e impactos das ações empreendidas.
e) Promoção de inovações sociais com ênfase no âmbito local como ponto privilegiado
para impulsionar o desenvolvimento sustentável e a busca de processos de participação
democrática.
Essa questão foi tirada do texto do IPEA, que vimos na aula. Algumas mudanças que
vem ocorrendo no conjunto de medidas e de instrumentos que o governo federal vem
implementando para melhorar seu gerenciamento, buscando maximizar sua eficiência e
eficácia. Nesse sentido, tem-se procurado aperfeiçoar a qualidade dos serviços
prestados, por medidas dentre as quais se destacam:
� A contratação de gestores via concurso público e o treinamento regular dos
servidores;
� O aperfeiçoamento dos sistemas de informação e uma maior divulgação deles,
com o uso dos meios propiciados pela informática e pela internet, entre outros;
� A mensuração dos resultados para que se conheça melhor o alcance das
políticas.
� A implementação de mecanismos de aproximação dos usuários ao acesso a bens
e a serviços públicos, tais como a instalação, em praticamente todos os
ministérios sociais, de centrais de atendimento gratuito (linhas 0800).
A letra “D” traz medidas descritas nestes tópicos. Contudo, fala também em estratégias
de integração intersetorial. O IPEA não colocou isso em sua análise, ou seja, elas não
fariam parte das mudanças que vêm ocorrendo nas políticas sociais. Vimos que uma
das características das políticas públicas brasileiras traçadas por Maria das Graças Rua
é a fragmentação da atuação estatal. Também segundo Raquel Raichelis,
Outras dificuldades decorrem da própria lógica de estruturação das
políticas públicas na sociedade capitalista e da natureza da intervenção
estatal nesse campo. A questão da fragmentação das políticas sociais
tem sido um tema recorrente, tanto nas análises dos estudiosos
quanto na prática dos seus operadores.
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O IPEA coloca que:
Por um lado, se parece claro que o PPA pode transformar-se em
poderoso instrumento de gestão pública que amplia a visibilidade e a
racionalidade das ações de governo, evidenciando possíveis
inconsistências e gerando informações capazes de averiguar os
resultados finais obtidos em cada programa, por outro, parece ainda
incompleta a tarefa de tornar-se mais orgânica a integração entre
diversos programas supostamente voltados ao enfrentamento de um
mesmo problema-chave. Esse descasamento faz que a maioria dos
programas necessite, ainda, de profunda revisão de concepção em
vários aspectos, tais como a consistência interna e a pertinência e
suficiência de ações para que se alcancem os seus objetivos diretos.
Portanto, a integração intersetorial ainda não é uma das características de nossas
políticas públicas, por isso a letra “D” é incorreta.
Gabarito: D.
21. (ESAF/CGU/2004) No debate sobre as políticas sociais, alguns analistas
sustentam que o Estado brasileiro tem gasto bastante com ações cujo impacto na
redução de pobreza seria mais significativo caso fossem mais focalizadas. Em
consequência, frequentemente se propõe a focalização das políticas sociais, em
detrimento de políticas universais. Nos termos desse debate, indique a opção incorreta.
a) A focalização ou a seletividade das ações é entendida como a concentração dos
esforços e dos recursos na população mais carente, de forma a aliviar os altos custos
sociais das políticas de ajuste fiscal.
b) Originada no Consenso de Washington, a focalização enquanto seletividade das
ações vem ganhando força em um contexto de crise do financiamento do gasto social,
e no Brasil tem pautado o desenho e a implementação de vários programas sociais.
c) A focalização ou seletividade das ações também pode ser entendida como uma
estratégia para a universalização do atendimento, tendo como objetivo final beneficiar
a todos, porém, primeiramente e mais a quem tem menos.
d) A focalização diferencia-se da universalização por estar associada com medidas de
promoção social e de fortalecimento da cidadania, vinculando-se os benefícios das
políticas sociais ao cumprimento de exigências como frequência escolar, vacinação
infantil e outras.
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e) A universalização parte do princípio de que é preciso aumentar o gasto social, estatal
e não estatal, para assegurar tanto a oferta irrestrita dos benefícios correspondentes
aos direitos sociais quanto a execução de programas específicos de combate à pobreza,
emergenciais e permanentes.
Essa questão, como a anterior, também foi tirada do Boletim do IPEA. A letra “D” é
incorreta porque as políticas de universalização também estão associadas a medidas de
promoção social e de fortalecimento da cidadania. É o caso da universalização no
ensino fundamental, no SUS, na assistência social.
Gabarito: D.
22. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) Os instrumentos gerenciais contemporâneos são
baseados na avaliação de desempenho e resultados e na flexibilidade organizacional. A
seguir são apresentados alguns conceitos básicos deste novo tipo de gestão. Assinale a
opção que identifica todas as relações corretas entre as colunas:
1 – Eficácia A – Utilização dos recursos.
2 – Objetivos B – Alcance de resultados.
3 – Flexibilização C– Delegação de autoridade.
4 – Eficiência D – Escala de prioridades.
5 – Descentralização E – Abordagem sistêmica.
a) (1=>B), (4=>E), (2=>A), (3=>D), (5=>C)
b) (1=>B), (4=>A), (2=>E), (3=>D), (5=>C)
c) (1=>D), (4=>E), (2=>B), (3=>A), (5=>C)
d) (1=>D), (4=>B), (2=>D), (3=>C), (5=>A)
e) (1=>B), (4=>A), (2=>D), (3=>E), (5=>C)
Vamos rever os conceitos do MPOG:
� Eficiência: uso otimizado, com economia e qualidade, dos bens e recursos
empregados na implementação das ações.
� Eficácia: capacidade de alcance das metas previstas;
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� Efetividade: correspondência entre os resultados da implantação de um
programa e o alcance dos seus objetivos, tendo como referência os impactos na
sociedade;
A eficiência corresponde à utilização dos recursos (4-A). Significa que conseguimos
produzir mais com os recursos de que dispomos.
A eficácia corresponde ao alcance de resultados (1-B). Esse conceito é um pouco
simplista. A eficácia corresponde a fazer o que foi proposto. Ela diz respeito à
capacidade da gestão de cumprir objetivos imediatos traduzidos em metas de produção
ou de atendimento, ou seja, a capacidade de prover bens ou serviços de acordo com o
estabelecido no planejamento das ações.
A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a médio e longo
prazo. Refere-se à relação entre os resultados de uma intervenção ou programa, em
termos de efeitos sobre a população-alvo (impactos observados), e os objetivos
pretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos finalísticos da
intervenção. Trata-se de verificar a ocorrência de mudanças na população-alvo que se
poderia razoavelmente atribuir às ações do programa avaliado.
Portanto, ao examinar a efetividade de uma intervenção governamental, pretende-se ir
além do cumprimento de objetivos imediatos ou específicos, em geral consubstanciados
em metas de produção ou de atendimento (exame da eficácia da gestão). Trata-se de
verificar se os resultados observados foram realmente causados pelas ações
desenvolvidas e não por outros fatores. A avaliação da efetividade pressupõe que bens
e/ou serviços foram ofertados de acordo com o previsto. O exame da efetividade ou
avaliação de impacto requer tratamento metodológico específico que busca estabelecer
a relação de causalidade entre as variáveis do programa e os efeitos observados,
comparando-os com uma estimativa do que aconteceria caso o programa não existisse.
Os objetivos correspondem a uma situação desejada, ou seja, à escala de prioridades
(2-D).
A flexibilização corresponde à abordagem sistêmica. Segundo Fensterseifer:
Flexibilidade de um sistema pode ser definida como sua habilidade
para lidar com as incertezas de um ambiente em mudança, sendo
incerteza o elemento-chave do conceito.
A abordagem sistêmica trabalha com a ideia de que os sistemas envolvem interações
com o ambiente e precisam se adaptar às mudanças. (3-E)
A descentralização envolve a delegação de autoridade. (5-C)
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Gabarito: E.
23. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) O modelo racional-compreensivo de tomada de
decisões tem, entre vários outros, o seguinte pressuposto:
a) Existência de informações e livre acesso a elas, bem como análise de todas as
possibilidades de ação nos seus aspectos positivos e negativos.
b) Análise dos aspectos culturais e de personalidade do decisor, individualmente ou
enquanto grupo.
c) Proposta de consecução simultânea de diversas linhas de ação até que uma delas se
consolide como a mais eficiente.
d) Ênfase nas organizações e nos seus aspectos culturais: os valores de quem toma as
decisões, e a fragmentação das instituições nos diversos segmentos.
e) Ênfase nas organizações e nos seus aspectos formais: as normas, como são
formuladas, quem toma as decisões e os diversos níveis das normas existentes.
A letra “A” é correta porque no modelo racional parte-se do princípio de que o homem
econômico fosse capaz de realizar as melhores escolhas, utilizando como critério de
avaliação a lógica da maximização de valor.
A letra “B” é errada porque aspectos pessoais e culturais não entram em cena, já que a
escolha deve ser a mais racional, que se preocupa apenas com a melhor resposta.
A letra “C” é errada porque o modelo racional não é baseado na tentativa e erro, mas
sim na análise detalhada das alternativas.
A letra “D” é errada porque a ênfase não é nos aspectos culturais e pessoais.
A letra “E” é errada, já que os aspectos formais não entram no modelo racional.
Gabarito: A.
24. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Indique qual dos itens abaixo não é considerado
característico do processo de decisão incremental em políticas públicas.
a) Busca de composição de interesses e utilização das informações disponíveis, ainda
que incompletas.
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b) Mudanças graduais ao longo do tempo.
c) Inexistência de análise exaustiva das possibilidades de políticas existentes.
d) Pressão dos usuários, funcionários e beneficiários de um programa ou política
pública, visando a sua continuação.
e) Possibilidade de reverter às condições anteriores a implementação do programa ou
política pública.
A letra “A” é correta porque o incrementalismo leva em consideração os interesses dos
atores e sabe que não poderá ter em mãos todas as informações necessárias para a
escolha mais racional.
A letra “B” é correta, já que o incrementalismo prega o gradualismo, e não mudanças
radicais. O problema é que ele acaba sendo muito conservador.
A letra “C” é correta porque a análise exaustiva é feita pelo modelo racional, e não pelo
incremental.
A letra “D” é correta porque um programa sempre terá interessados em sua
manutenção, já que há beneficiados por este programa. Por isso os interesses dos
atores devem ser levados em consideração para que não haja muitas oposições.
A letra “E” é incorreta já que com mudanças graduais dificilmente será possível
reverter as condições anteriores ao programa, o objetivo é sempre alterar aos poucos.
Gabarito: E.
25. (ESAF/APO-MPOG/2001) O processo de decisões é uma das fases mais conhecidas
e talvez a mais importante do ciclo das políticas públicas. As fases que se seguem se
referem ao modelo:
- Estabelecimento de metas
- Delimitação do problema
- Proposição das alternativas
- Análise de custo-benefício das diferentes propostas
- Seleção da proposta mais adequada para atingir as metas
a) Modelo Racional
b) Modelo Incremental
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c) Modelo Lata-do-lixo (“Garbage-Can”)
d) Modelo Sequencial (“Rand Corporation”)
e) Modelo Irracional
Temos etapas do modelo racional, pois elas entendem que o problema pode ser
adequadamente analisado e as diferentes alternativas são conhecidas, de forma que
podemos tomar a decisão verificando qual é a mais eficiente.
Gabarito: A.
26. (ESAF/APO-MPOG/2001) Sobre as políticas públicas, assinale a única opção correta.
a) A agenda governamental é composta, entre outras coisas, por temas que expressam
interesses e valores, originados estritamente dos atores sociais.
b) Uma demanda só passa a constituir um item da agenda governamental quando se
torna um problema político.
c) A implementação de uma política pública ocorre automaticamente, tão logo as
decisões estejam tomadas.
d) A implementação corresponde à execução de decisões anteriores, não abrangendo a
tomada de decisões, que ocorre em uma outra fase das políticas públicas.
e) Ao contrário do processo de decisão, a implementação não inclui elementos políticos,
já que compete estritamente aos agentes da burocracia.
A letra “A” é errada por que os temas podem surgir de atores políticas e até mesmo de
instituições.
A letra “B” é certa. Vimos que, para entrar na agenda, é preciso ser visto como um
problema.
A letra “C” é errada, essa é a visão top-down.
A letra “D” é errada, novamente uma visão top-down.
A letra “E” é errada, também top-down.
Gabarito: B.
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4.1 Questões de Outras Bancas
27. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Sobre políticas públicas, analise:
I. As políticas públicas são produtos resultantes da atividade política.
II. As políticas públicas compreendem o conjunto das decisões e ações relativas a
alocação imperativa de valores.
III. As políticas públicas são decisões e ações revestidas de autoridade soberana do
poder público.
IV. Uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas,
conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando em maior
ou menor grau, uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis.
V. Um dos critérios utilizados para identificar os atores em uma política pública é
estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na política em questão.
Estão corretas apenas as afirmativas:
A) I, II, III, IV, V
B) I, II, III
C) I, III, IV
D) I, II, V
E) II, III, IV
Essa questão foi tirada do texto da Maria das Graças Rua, que está na leitura sugerida.
Segundo a autora:
As políticas públicas (policies), por sua vez, são outputs, [I]
resultantes da atividades política (politics): [II] compreendem o
conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de
valores. Nesse sentido é necessário distinguir entre política pública e
decisão política. Uma política pública geralmente envolve mais do que
uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas
para implementar as decisões tomadas. [IV] Já uma decisão política
corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas, conforme
a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando em
maior ou menor grau - uma certa adequação entre os fins pretendidos
e os meios disponíveis. Assim, embora uma política pública implique
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decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma
política pública. Um exemplo encontra-se na emenda constitucional
para reeleição presidencial. Trata-se de uma decisão, mas não de uma
política pública. Já a privatização de estatais ou a reforma agrária são
políticas públicas.
Além disso, por mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são
‘públicas '- e não privadas ou apenas coletivas. A sua dimensão
'pública' é dada não pelo tamanho do agregado social sobre o qual
incidem, mas pelo seu caráter "imperativo”. Isto significa que uma das
suas características centrais é o fato de que [III] são decisões e ações
revestidas da autoridade soberana do poder público.
Como identificar os atores em uma política pública? Existem diversos
critérios. Entretanto, [V] o mais simples e eficaz é estabelecer quem
tem alguma coisa em jogo na política em questão. Ou seja, quem pode
ganhar ou perder com tal política, quem tem seus interesses
diretamente afetados pelas decisões e ações que compõem a política
em questão.
Todas as afirmações estão certas.
Gabarito: A.
28. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) São condições necessárias para que haja uma
implementação perfeita de uma política pública, EXCETO:
A) O programa deve dispor de tempo e recursos humanos, matérias e financeiros
suficientes.
B) A política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a
relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo
proposta).
C) Essa relação entre a causa e o efeito deve ser direta e, se houver fatores
intervenientes, estes devem ser mínimos.
D) Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva
obediência dos seus comandados.
E) Na fase de elaboração e desenvolvimento da política, caso não se consiga o
consenso dos atores, este deverá ser negociado, no máximo, na fase de implementação
da política
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Essa questão foi tirada do texto da Maria das Graças Rua, que está na leitura sugerida.
Vimos que a autora indica 10 pré-condições ideais necessárias para que haja uma
implementação bem sucedida:
1. As circunstâncias externas não devem impor restrições que a desvirtuem;
2. O programa deve dispor de tempo e recursos suficientes [a];
3. Não apenas não deve haver restrições em termos de recursos globais, mas
também, em cada estágio da implementação, a combinação necessária de
recursos deve estar efetivamente disponível;
4. Teoria adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o
efeito (de uma solução que está sendo proposta) [b];
5. Esta relação entre causa e efeito deve ser direta, e, se houver fatores
intervenientes, estes devem ser mínimos [c];
6. Deve haver uma só agência implementadora, que não depende de outras
agências para ter sucesso; se outras agências estiverem envolvidas, a
relação de dependência deverá ser mínima em número e em importância;
7. Deve haver completa compreensão e consenso quanto aos objetivos a
serem atingidos e esta condição deve permanecer durante todo o processo
de implementação [e];
8. Deve ser possível especificar, com detalhes completos e em sequência
perfeita, as tarefas a serem realizadas por cada participante;
9. É necessário que haja perfeita comunicação e coordenação entre os vários
elementos envolvidos no programa;
10.Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter
efetiva obediência dos seus comandados [d].
A letra “E” é errada porque o consenso deve ser formado antes da implementação e
permanecer ao longo dela.
Gabarito: E.
29. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Marque V para as afirmativas verdadeiras e F
para as falsas:
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( ) Podemos considerar que grande parte da atividade política dos governos se destina
à tentativa de satisfazer as demandas que lhe são dirigidas pelos atores sociais ou
aquelas formuladas pelos próprios agentes do sistema político, ao mesmo tempo que
articulam os apoios necessários.
( ) As demandas novas são aquelas que resultam do surgimento de novos atores
políticos ou de novos problemas.
( ) As demandas reprimidas são aquelas em que os políticos não vão atender aos
atores sociais, não reconhecendo sua necessidade.
( ) As demandas recorrentes são aquelas que expressam problemas não resolvidos ou
mal resolvidos, que constam da agenda governamental.
A sequência está correta em:
A) V, F, F, F
B) F, V, V, F
C) V, V, F, V
D) V, V, V, V
E) F, F, F, F
A primeira afirmação é verdadeira. Vimos que Maria das Graças Rua fala em inputs e
withinputs:
As políticas públicas envolvem, portanto, atividade política. Para usar a
linguagem de Easton, resultam do processamento, pelo sistema
político, dos inputs originários do meio ambiente e, frequentemente,
de withinputs (demandas originadas no interior do próprio sistema
político).
A segunda afirmação é verdadeira. Segundo a autora:
Demandas novas resultam do surgimento de novos atores políticos ou
de novos problemas.
A terceira afirmação é verdadeira. Segundo a autora:
Demandas reprimidas: são aquelas constituídas por "estados de
coisas" ou por não‑decisões. A quarta afirmação é verdadeira. Segundo a autora:
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Demandas recorrentes expressam problemas não resolvidos ou mal
resolvidos, e que estão sempre voltando a aparecer no debate político
e na agenda governamental.
Gabarito: D.
30. (FCC/SGP-SP/2009) Políticas públicas são
(A) apenas aquelas decisões e ações que se revestem de autoridade política soberana.
(B) apenas aquelas decisões que são consideradas legítimas por parte dos cidadãos
soberanos.
(C) apenas as ações coletivas que afetam os interesses da maioria da população de um
Estado soberano.
(D) as ações coletivas ou individuais que atingem todos os cidadãos de um Estado
soberano.
(E) as ações que obrigam indistintamente todos os cidadãos de um Estado soberano.
Mais uma questão tirada do texto da Maria das Graças Rua, agora vocês devem estar
entendendo porque ele está na leitura sugerida. Segundo a autora
Além disso, por mais óbvio que possa parecer, as políticas públicas são
‘públicas '- e não privadas ou apenas coletivas. A sua dimensão
'pública' é dada não pelo tamanho do agregado social sobre o qual
incidem, mas pelo seu caráter "imperativo”. Isto significa que uma das
suas características centrais é o fato de que são decisões e ações
revestidas da autoridade soberana do poder público.
Portanto, o caráter imperativo é essencial. A letra “A” é certa.
A letra “B” é errada porque a legitimidade não é essencial, mesmo as políticas
formuladas contra a vontade da maioria da população são políticas públicas. Imaginem
o caso de uma política de legalização do aborto.
A letra “C” é errada. Não são apenas ações coletivas e podem afetar interesses de uma
minoria. Por exemplo, a política voltada para os portadores de hemofilia, que são em
torno de 11.000 pessoas.
A letra “D” é errada, não precisam atingir a todos.
A letra “E” é errada, não obrigam a todos.
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Gabarito: A.
31. (FCC/SGP-SP/2009) Uma política pública
(A) não configura decisões ou ações que envolvem o consentimento de uma
comunidade política soberana.
(B) é uma questão meramente técnica.
(C) nem sempre depende de decisões e ações que se revestem de autoridade política.
(D) geralmente envolve mais do que uma decisão política e requer diversas ações
estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas.
(E) corresponde a uma escolha das autoridades políticas, após ouvir os empresários.
A letra “A” é errada porque o consentimento da comunidade política é importante. As
políticas são inscritas em leis, e sem o consentimento essas leis não são aprovadas.
A letra “B” é errada, é muito mais do técnica, é principalmente política.
A letra “C” é errada, vimos que a autoridade política é essencial, para a Maria das
Graças Rua.
A letra “D” é certa. Segundo Maria das Graças Rua:
Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e
requer diversas ações estrategicamente selecionadas para
implementar as decisões tomadas.
A letra “E” é errada, não é preciso ouvir empresários.
Gabarito: D.
32. (FCC/SGP-SP/2009) Com relação às três dimensões clássicas da policy analysis,
considere:
I. A dimensão institucional da politics tem em vista os processos políticos de caráter
conflituoso, dizendo respeito à imposição de objetivos e decisões que afetam a
distribuição de poder numa comunidade.
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II. Nos casos de políticas setoriais novas e fortemente conflituosas, como é o caso da
política ambiental, tende a inverter-se a relação de causalidade esperada entre polity,
politics e policy.
III. No caso de políticas setoriais consolidadas com estruturas de decisão relativamente
estáveis, espera-se que a policy seja a variável independente.
IV. Quanto mais conflituosa a dimensão da politics, maior a autonomia da policy
community na definição dos rumos de determinada política pública.
V. A prática comum da policy analysis de considerar a polity como variável
independente e a policy como variável dependente tem-se mostrado inadequada para
os casos de países em desenvolvimento.
Está correto o que se afirma APENAS em
(A) I, II e V.
(B) I, III e IV.
(C) II, III, IV e V.
(D) II, IV e V.
(E) III e IV.
Essa questão foi tirada do texto “Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões
referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil”, de Klaus Frey, disponível
em:
http://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/89/158
Segundo o texto:
Policy - politics - polity’
De acordo com os mencionados questionamentos da ciência política, a literatura
sobre “policy analysis” diferencia três dimensões da política. Para a ilustração
dessas dimensões tem-se adotado na ciência política o emprego dos conceitos em
inglês de “polity” para – denominar as instituições políticas, “politics” para os
processos políticos e, por fim, “policy” para os conteúdos da política:
� a dimensão institucional “polity” se refere à ordem do sistema político, delineada
pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-
administrativo;
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� no quadro da dimensão processual “politics” tem-se em vista o processo político,
frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de
objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição [I];
� a dimensão material “policy” refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à
configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo
material das decisões políticas.
Todavia, não se deve deixar de reparar que na realidade política essas dimensões
são entrelaçadas e se influenciam mutuamente. Segundo Schubert, a ordem
política concreta forma o quadro, dentro do qual se efetiva a política material por
meio de estratégias políticas de conflito e de consenso.
Dessa maneira, a prática comum da ”policy analysis” de distinguir entre variáveis
dependentes e independentes, tendo por finalidade a redução de complexidade,
pode-se mostrar embaraçosa e inadequada para boa parte dos casos empíricos.
Isto é particularmente óbvio nos casos de políticas setoriais novas e fortemente
conflituosas, como bem ilustra o caso da política ambiental [II]. É inquestionável
que o descobrimento” da proteção ambiental como uma política setorial peculiar
levou a transformações significativas dos arranjos institucionais em todos os níveis
de ação estatal. Por outro lado, em consequência da tematização da questão
ambiental, novos atores políticos (associações ambientais, institutos de pesquisa
ambiental, repartições públicas encarregadas com a preservação ambiental)
entraram em cena, transformando e reestruturando o processo político.
No caso de políticas setoriais, consolidadas com estruturas de decisão
relativamente estáveis pode até ser legítimo considerar o fator instituições”como
variável independente [III]. Mas se esse não for o caso, ou seja, se os estudos
empíricos preliminares mostram uma dinâmica expressiva das estruturas
institucionais, deve-se partir do pressuposto da existência de uma dependência,
pelo menos parcial, entre as políticas a serem examinadas e a variável institucional.
A suposição de Lowi de que “policies” determine “politics” pode até ser válida para
um campo específico de política ou um “policy issue”, sob condições particulares,
mas de forma alguma serve como lei global. O exame da vida de certas políticas
setoriais, sobretudo as de caráter mais dinâmico e polêmico, não deixa dúvidas
referentes à interdependência entre os processos e os resultados das políticas. A
evolução histórica da política ambiental, por exemplo, mostra de forma nítida como
ambas dimensões têm se influenciado de forma recíproca e permanente. As
constelações de atores, as condições de interesse em cada situação e as
orientações valorativas elementos que podem ser considerados condicionantes do
grau de conflito [IV] reinante nos processos políticos - sofreram modificações
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significativas à medida que se agravaram os problemas ambientais e se consolidou
esse novo campo da política. O incremento da consciência ambiental”reforçou os
conflitos entre os interesses econômicos e ecológicos. Da mesma maneira como a
dimensão material dos problemas ambientais tem conduzido à cristalização de
constelações específicas de interesse, os programas ambientais concretos, por sua
vez elaborados por agentes planejadores, devem ser considerados o resultado de
um processo político, intermediado por estruturas institucionais, que reflete
constelações específicas de interesse. Um plano de zoneamento ambiental que
prevê a transformação de zonas industriais ou rurais em zonas de proteção
ambiental, sem dúvida alguma, provoca resistência por parte dos interesses
econômicos afetados, o que representa uma modificação das condições de
“politics”. Eventualmente, tais interesses econômicos conseguem exercer uma
pressão bastante forte dentro do sistema político-administrativo, de modo que
essas novas condições de “politics” podem levar à revisão do plano original.
Levando em conta a instabilidade e fluidez das estruturas institucionais e dos
padrões político-administrativos de países em desenvolvimento [V], caracterizados
por democracias do tipo delegativo, como é o caso do Brasil, podemos concluir que
nesses países, mais ainda do que em democracias consolidadas, a “policy analysis”
deve enfocar os fatores condicionantes das políticas públicas – “polity” e “politics”
dando ênfase na sua dimensão processual, a fim de poder fazer justiça à realidade
empírica bastante complexa e em constante transformação.
A afirmação III é errada porque são as instituições a variável independente.
A afirmação IV é errada porque o conflito reduz a autonomia na formulação da política,
há mais pressões dos grupos de interesse.
Gabarito: A.
33. (FCC/SGP-SP/2009) De acordo com a tipologia de Theodore Lowi,
(A) uma política efetivamente democrática se apoia em políticas redistributivas, pois
são essas que permitem uma mudança nos padrões de distribuição da riqueza de uma
sociedade.
(B) as políticas funcionais provocam conflitos porque procuram modificar as regras
constitucionais pelas quais as classes trabalhadoras aumentam sua força política.
(C) as políticas redistributivas sempre alcançam grande nível de consenso político
porque seu objetivo é a redução das desigualdades sociais.
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(D) o objetivo de toda política distributiva é a organização da atividade econômica, de
maneira a assegurar a proteção dos cidadãos contra os abusos do poder econômico.
(E) o baixo nível de conflito de interesses que ocorre nas arenas regulatórias explica o
motivo pelo qual os governos no mundo globalizado vêm tentando reduzir o
intervencionismo no mercado e na sociedade civil.
A letra “A” é certa. As políticas redistributivas são aquelas que buscam proporcionar
maior equidade na sociedade, se utilizando da redistribuição da renda.
A letra “B” é errada. Lowi traz uma classificação das políticas numa categoria funcional.
Assim, os quatro tipos de políticas são funcionais.
A letra “C” é errada, as políticas redistributivas se caracterizam pelo conflito.
A letra “D” é errada, a definição é das políticas regulatórias.
A letra “E” é errada. As políticas regulatórias podem ter conflito ou não, dependendo da
forma como atuam. Não tem nada a ver com a redução do intervencionismo estatal.
Gabarito: A.
34. (FCC/SGP-SP/2009) Com relação à abordagem das arenas de políticas,
considere:
I. A política estruturadora diz respeito à própria esfera da política e suas instituições
condicionantes, refere-se à criação e modelação de novas instituições, à determinação
dos processos de negociação, de cooperação e de consulta entre os atores políticos.
II. Essa abordagem parte do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas
afetadas por medidas políticas são decisivas para a configuração do processo político.
Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas são incorporados pelo
processo político de decisão e de implementação.
III. Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os
efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão,
dependem da configuração concreta das políticas.
IV. Políticas redistributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito político,
visto que não acarretam custos pelo menos diretamente perceptíveis para outros
grupos.
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V. Políticas distributivas são orientadas para o conflito, pois o objetivo é o
deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores, entre
camadas sociais e nações.
Está correto o que se afirma APENAS em
(A) I, II e III.
(B) III, IV e V.
(C) III e IV.
(D) II, III e V.
(E) I e V.
A questão foi copiada do texto de Klaus Frey, que está na leitura sugerida.
As políticas estruturadoras são as políticas constitutivas. A primeira afirmação é
verdadeira, segundo o autor:
A política estruturadora diz respeito à própria esfera da política e suas
instituições condicionantes (“polity”) – refere-se à criação e modelação
de novas instituições, à modificação do sistema de governo ou do
sistema eleitoral, à determinação e configuração dos processos de
negociação, de cooperação e de consulta entre os atores políticos.
A segunda afirmação também é verdadeira. Ainda segundo o autor:
A concepção da “policy arena” foi originalmente introduzida no debate
científico por Lowi (1972). Ela parte do pressuposto de que as reações
e expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas têm um
efeito antecipativo para o processo político de decisão e de
implementação. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais
medidas tornam-se decisivos para a configuração do processo político.
A terceira afirmação é verdadeira. Segundo o texto:
Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e
portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são
determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das
políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e
equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo
como as políticas também podem atender a interesses particulares e
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restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem
se modificar conforme a configuração específica das políticas.
A quarta e a quinta afirmação são falsas, elas inverteram os conceitos. Segundo o
autor:
Políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito
dos processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo só
parecem distribuir vantagens e não acarretam custos - pelo menos
diretamente percebíveis - para outros grupos. Essas “policy arenas”
são caracterizadas por consenso e indiferença amigável. Em geral,
políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários,
todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores
costumam ser incluídos na distribuição de serviços e benefícios.
Políticas redistributivas, ao contrário, são orientadas para o conflito. O
objetivo é o desvio e o deslocamento consciente de recursos
financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos
da sociedade. O processo político que visa a uma redistribuição
costuma ser polarizado e repleto de conflitos.
Gabarito: A.
35. (FCC/SGP-SP/2009) Ao propor mudanças radicais numa política social, o
governador recém-eleito de um estado brasileiro recebeu um relatório do gestor
responsável pela área com a seguinte conclusão: “(..) é impossível tomar essa decisão
sem levar em consideração o horizonte histórico da política em questão, pois a
alocação de recursos é um processo contínuo. Deste modo, as decisões que o Sr.
precisa tomar hoje estão condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos
que ocorreu no passado recente por seus antecessores.”
Essa é uma argumentação baseada em abordagem do tipo
(A) historicista.
(B) sistêmica.
(C) conservadora.
(D) racionalista.
(E) incrementalista.
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Podemos observar que o assessor utiliza a lógica incrementalista, de que não é possível
fazer mudanças drásticas porque o passado condiciona o futuro.
Gabarito: E.
36. (IPAD/SGA-AC/2009) O processo de constituição de uma política pública
compõe-se de cinco fases básicas. Quais são elas?
A) Planejamento, organização, liderança, execução e controle.
B) Identificação do problema, foco nas metas, recursos, meios de controle e escolha da
melhor alternativa.
C) Analisar a situação, estabelecer princípios, metas e planos, tomar decisões em
função das consequências, desenvolvimento de critérios e atribuição de pesos
específicos a cada um dos critérios.
D) Definição do problema, consciência acerca dos entraves, monitoramento, tomada de
decisões e prestação de contas.
E) Formulação, implementação, execução, acompanhamento e avaliação.
A letra “E” traz as fases descritas pelo Saravia, só faltando a agenda e a elaboração.
Lembrem-se que diversos autores traz fases diferentes. Portanto, o fato de faltar uma
fase ou outra não torna a questão errada.
Gabarito: E.
37. (IPAD/SGA-AC/2009) Como é possível identificar os atores em uma política
pública?
A) Estabelecendo quem tem seus interesses afetados pelas decisões que compõem a
política em questão.
B) Estabelecendo quem pode ganhar na política em questão.
C) Estabelecendo quem pode perder na política em questão.
D) Estabelecendo quem tem projetos políticos, pessoais ou organizacionais afetados ou
não pela política em questão.
E) Estabelecendo quem, apesar de não atuar diretamente, possui a capacidade de
mobilizar outros atores da política em questão.
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Vimos que ator é todo aquele que tem algum interesse na política pública. A letra “A” é
certa.
As letras “B” e “C” abordam apenas um grupo de atores, não o seu conjunto. As letras
“D” e “E” também apresentam conceitos mais restritos do que o correto. Um ator não
tem necessariamente um projeto pessoal, ele pode ter interesse em virtude de
questões filosóficas, morais, etc. Também são atores aqueles que não conseguem
mobilizar outros atores.
Gabarito: A.
38. (CESPE/TCE-AC/2009) Segundo alguns teóricos, os atores políticos são aqueles
elementos envolvidos em conflitos acerca da alocação de bens e recursos. A respeito
desse tema, assinale a opção incorreta.
(A) Os atores públicos se caracterizam por exercerem funções públicas e por mobilizar
os recursos associados a essas funções.
(B) Os atores privados não possuem vínculo com o Estado e devem contar com
recursos privados para fazer valer seus interesses.
(C) Os atores públicos tipificados como burocratas são aqueles cuja posição resulta de
mandatos eletivos e que têm a atuação condicionada pelo cálculo eleitoral e pelo
pertencimento a partidos políticos.
(D) Os atores públicos tipificados como políticos expressam a vontade de parcela dos
cidadãos, pelo princípio da representatividade.
(E) Os atores públicos tipificados como burocratas não perdem o cargo por erros nas
políticas públicas, mas apenas pela conduta funcional.
A letra “A” é certa. Atores públicos são os associados com funções públicas.
A letra “B” é certa. A regra é que os atores privados não contem com recursos públicos,
mas na prática...
A letra “C” é errada. A definição é de políticos.
A letra “D” é certa. A definição está correta.
A letra “E” é certa. É meio abrangente falar em erros nas políticas públicas, não
sabemos o que exatamente é um erro, mas a questão está certa.
Gabarito: C.
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39. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relação às políticas públicas, seu processo de
formulação e seu desenvolvimento, assinale a opção correta.
(A) As políticas públicas, no processo de construção do Estado moderno, são
instrumentos de materialização da intervenção da sociedade no Estado, expressando as
dimensões de poder, estabelecendo os limites, o conteúdo e os mecanismos dessa
intervenção.
(B) A produção de políticas públicas é resultado de um processo decisório baseado nas
relações de poder e na alocação imperativa de valores, a princípio, para benefício da
sociedade.
(C) Pode-se considerar que as políticas públicas são o conjunto de procedimentos
formais e informais que expressam relações de poder e se destinam à solução pacífica
dos conflitos quanto a bens e recursos públicos.
(D) A construção das políticas públicas tem como alicerces o regime político nacional, a
política estatal e a realidade nacional, com suas necessidades sociais, em uma
dimensão interna do Estado.
(E) A política pública, sob a égide do modelo institucional, tem como pressuposto
basilar a compreensão de que a interação entre os grupos é o aspecto mais importante
da política.
A letra “A” é errada porque as políticas públicas são um instrumento de intervenção do
Estado na sociedade, e não o contrário.
A letra “B” é certa. Vimos que Maria das Graças Rua define políticas públicas como
“outputs, resultantes das atividades política (politics): compreendem o conjunto das
decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores”.
A letra “C” é errada. Ela também foi tirada da Maria das graças Rua (o texto está na
leitura sugerida), que afirma que:
Cabe indagar, então, o que é a política. Uma definição bastante
simples é oferecida por Schmitter: política é a resolução pacífica de
conflitos. Entretanto, este conceito é demasiado amplo, restringe
pouco. E' possível delimitar um pouco mais e estabelecer que a política
consiste no conjunto de procedimentos formais e informais que
expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica
dos conflitos quanto a bens públicos.
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Portanto, a alternativa é errada porque traz a definição de política, e não de política
pública.
A letra “D” é errada porque não é dimensão INTERNA do Estado, mas sim a sua
atuação junto à sociedade.
A letra “E” é errada. Segundo os modelos de Dye, a descrição é da Teoria dos Grupos.
Já o modelo institucional entende que as atividades políticas geralmente giram em
torno de instituições governamentais específicas, como o Congresso, a Presidência, os
Tribunais, etc. Essas instituições oficialmente estabelecem, implementam e fazem
cumprir as políticas públicas
Gabarito: B.
40. (CESPE/TCE-AC/2009) A secretaria executiva de educação de determinado
município idealizou um programa inédito de democratização da gestão escolar.
Organizada em gerências, a secretaria assumiu a responsabilidade pela implantação e
condução dos projetos e programas de democratização da gestão escolar. Ressalta-se
que as propostas não tiveram suporte de pesquisas ou percepções da sociedade, ou
grupos específicos desta. Assinale a opção que identifica o modelo gerencial adotado na
situação hipotética acima.
(A) Modelo institucional: as instituições governamentais são os responsáveis oficiais
pelo estabelecimento, pela implantação e pela gestão de políticas.
(B) Modelo de processo: tal perspectiva interpreta o policy process como uma série de
atividades políticas, de identificação de problemas e formulação, legitimação,
implementação e avaliação de políticas.
(C) Modelo de elite: as políticas públicas fluem de cima para baixo, refletindo em maior
intensidade as preferências e os valores das elites.
(D) Modelo incremental: vê a política pública como uma continuação das atividades do
governo anterior com apenas algumas modificações incrementais.
(E) Modelo sistêmico: encara as políticas públicas como respostas de um sistema
político para as forças e vozes oriundas de um sistema social.
Pelo enunciado, percebemos a importância da instituição secretaria executiva. O
modelo institucional é aquele em que as atividades políticas geralmente giram em torno
de instituições governamentais específicas, como o Congresso, a Presidência, os
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Tribunais, etc. Essas instituições oficialmente estabelecem, implementam e fazem
cumprir as políticas públicas.
Gabarito: A.
41. (CESPE/TCE-AC/2009) O sistema político é um conjunto de estruturas e
processos inter-relacionados, que oficialmente exerce as funções de alocar valores pela
sociedade. O processo de implementação das políticas públicas como uma das fases do
policy cycle é reconhecidamente o alicerce de todo o ciclo produtivo que busca, a
princípio, um resultado positivo para a sociedade. Acerca desses temas, assinale a
opção correta.
(A) Na visão tradicional da ação governamental, a formulação e a implementação são
os dois únicos parâmetros para aferição da eficiência dos programas ou políticas e seu
grau de eficácia. Essa visão clássica considera o policy cycle como um processo
contínuo, em uma perspectiva de sistema aberto.
(B) Na visão do policy cycle como um processo linear, o monitoramento e a avaliação
das políticas são considerados instrumentos que permitem a correção de rotas. No
entanto, por ser linear, a visão do policy cycle apresenta-se como uma visão de
sistema fechado.
(C) A adoção da visão tradicional e da visão de processo linear é, ao mesmo tempo, a
consagração de uma visão caracteristicamente bottom-up da formulação e desenho dos
programas, pois enfatiza os incentivos que induzem os agentes implementadores a
aderirem normativa e operacionalmente aos objetivos traçados pela política.
(D) A visão da implementação de políticas como um jogo, um aprendizado, envolve a
troca, a barganha e a negociação. Em vez de controle, autoridade e legitimidade,
apresentam-se a ambiguidade de objetivos e os desafios de coordenação
intergovernamental, recursos e informações escassos. Sob essa visão, os níveis de
incerteza de resultados são eliminados, pois são conhecidas as limitações e as posições
de cada participante, sendo possível prever as contingências que podem afetar o policy
environment (ideal weberiano) no futuro.
(E) As vicissitudes, os obstáculos e os problemas da implementação, sob a ótica da
visão clássica e da visão de processo linear, estão associados à capacidade institucional
dos agentes implementadores, entre outros aspectos, problemas de natureza política
na implementação, ou derivam de resistência e boicotes realizados por setores ou
grupos que se consideram prejudicados pela política.
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Essa questão foi copiada do texto: “O processo de implementação de políticas públicas
no Brasil: características e determinantes da avaliação de políticas e projetos”, de
Pedro Luiz Barros Silva e Marcus André Barreto de Melo, disponível em:
http://www.nepp.unicamp.br/d.php?f=42
Segundo o texto:
Na visão clássica ou canônica da ação governamental a implementação
constitui umas das fases do policy cycle. A implementação corresponde
à execução de atividades que permitem que ações sejam
implementadas com vistas à obtenção de metas definidas no processo
de formulação das políticas. Baseada em um diagnóstico prévio, e em
um sistema adequado de informações, na fase de formulação são
definidas não só as metas mas também os recursos e o horizonte
temporal da atividade de planejamento. Definidos esses dois
parâmetros, pode-se aferir a eficiência dos programas ou políticas e
seu grau de eficácia.
Portanto, não é a formulação e a implementação, mas sim os recursos e o horizonte
temporal que, uma vez definidos, permitem a avaliação da eficiência e da eficácia. E
não são só esses fatores. Além disso, a visão tradicional vê a formulação e a
implementação como duas coisas separadas, e não como um processo contínuo. A letra
“A” é errada.
Os autores descrevem a visão tradicional da seguinte forma:
Essa visão clássica do ciclo de política (policy cycle) não considera os
aspectos relativos à implementação e seus efeitos retroalimentadores
sobre a formulação da política. Em outras palavras não considera o
policy cycle como um processo. A implementação é entendida,
fundamentalmente, como um jogo de uma só rodada onde a ação
governamental, expressa em programas ou projetos de intervenção, é
implementada de cima para baixo (top down).
Portanto, na visão tradicional, a política pública não seria um processo. Já em relação à
visão da política pública como processo, temos duas diferentes vertentes. A primeira
considera um processo linear:
Numa perspectiva menos simplista em que o processo de formulação e
implementação de políticas é visto como um processo, a
implementação também aparece como dimensão importante. As
vicissitudes da implementação de políticas são incorporadas à análise.
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Em sua versão mais normativa, essa perspectiva propõe que o
monitoramento e a avaliação das políticas sejam considerados
instrumentos que permitem correções de rota. As vicissitudes,
obstáculos e problemas da implementação estão associadas, segundo
essa perspectiva de análise, a problemas de natureza variada. Em
primeiro lugar, resultam de aspectos relacionados à capacidade
institucional dos agentes implementadores. Em segundo lugar, são
gerados por problemas de natureza política na implementação dos
programas ou políticas. Em terceiro lugar, derivam da resistência e
boicotes realizados por grupos ou setores negativamente afetados pela
política – em muitos casos setores da própria máquina administrativa
estatal.
A letra “B” é errada porque essa vertente não vê a política pública como um sistema
fechado. Podemos ver que a letra “E” também está errada, pois a descrição faz parte
apenas da visão da política como um processo linear, e não da visão tradicional.
Porém essa vertente também apresenta problemas. Primeiro, ela confere um primado
excessivo à atividade de formulação, em detrimento das outras dimensões. Embora a
questão da implementação e do monitoramento sejam incorporados à análise, a
formulação é vista como uma atividade relativamente não problemática. Segundo os
autores:
A adoção da perspectiva onde o policy cycle é visto como um processo
simples e linear consagra uma visão top-down da formulação e
desenho dos programas, onde os problemas de implementação são
necessariamente entendidos como “desvios de rota”.9 Essa
perspectiva de análise da implementação pressupõe uma visão
ingênua e irrealista do funcionamento da administração pública, que
aparece como “um mecanismo operativo perfeito”, onde seria possível
assegurar a fidelidade da implementação ao desenho proposto
inicialmente. Essa visão hierárquica da burocracia pública como
correspondente ao ideal weberiano é francamente idealizada. Ela está
ancorada em um policy environment caracterizado por informação
perfeita, recursos ilimitados, coordenação perfeita, controle,
hierarquia, clareza de objetivos, enforcement de regras perfeitas e
uniformes, linhas únicas de comando e autoridade, além de
legitimidade política e consenso quanto ao programa ou política.
A letra “C” é errada porque é top-down, e não bottom-up.
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A realidade seria mais complexa do que essas duas visões, em que a implementação é
vista como um jogo. Segundo os autores:
Estudos de situações concretas revelam um padrão muito distinto,
onde prevalece a troca, a negociação e barganha, o dissenso e a
contradição quanto aos objetivos. Ao invés de controle, autoridade e
legitimidade verifica-se ambiguidade de objetivos, problemas de
coordenação intergovernamental, recursos limitados e informação
escassa. A implementação pode ser melhor representada como um
jogo entre implementadores onde papeis são negociados, os graus de
adesão ao programa variam, e os recursos entre atores são objeto de
barganha.
A letra “D” é certa. Para os autores, os formuladores operam em um ambiente
carregado de incertezas que se manifestam em vários níveis:
� Em primeiro lugar, os formuladores de política – mas também os próprios
especialistas e estudiosos - enfrentam grandes limitações cognitivas sobre os
fenômenos sobre os quais intervêm. Tais limitações derivam, em última
instância, da complexidade dos fenômenos sociais com os quais lidam e das
próprias limitações dos conhecimentos das disciplinas sociais sobre a sociedade.
Em um nível mais operacional, tais limitações são produto dos constrangimentos
de tempo e recursos com que operam os formuladores;
� Em segundo lugar, os formuladores de política não controlam nem muito menos
tem condições de prever as contingências que podem afetar o policy
environment no futuro;
� Em terceiro lugar, planos ou programas são documentos que delimitam apenas
um conjunto limitado de cursos de ação e decisões que os agentes devem seguir
ou tomar. Um amplo espaço para o comportamento discricionário dos agentes
implementadores está aberto. Frequentemente avaliado de forma negativa pela
cultura burocrática dominante, esse espaço é o lugar de práticas inovadoras e
criativas;
� Em quarto lugar, os formuladores expressam suas preferências individuais ou
coletivas através de programas e políticas, cujo conteúdo substantivo pode ser
divergente daquele da coletividade. Projetos e programas não podem ser vistos
como um projeto ideal e coletivo mas como experimentação social. Nessa
perspectiva, a visão da esfera política é tida como essencialmente negativa.
Durante a implementação, para o formulador, as influências políticas
supostamente minam a racionalidade técnica dos planos e programas.
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Gabarito: D.
42. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relação às políticas públicas no Estado brasileiro
contemporâneo, assinale a opção correta.
(A) A implementação de políticas constantemente orienta novas políticas. Assim como a
implementação implica a tomada de decisões, ela própria compõe-se em fonte de
informações para a formulação de novas políticas.
(B) Comparativamente, a visão de implementação de políticas como um aprendizado é
empiricamente menos consistente que a visão tradicional e a visão como processo
linear, pois envolve redes de implementação que inserem nesse processo uma maior
quantidade de variáveis, complexando o processo decisório político.
(C) A legitimidade das políticas públicas independe da visão adotada pelos governos
democráticos, posto que basta ter origem nas decisões de agentes públicos para que
tal legitimidade ocorra.
(D) O policy learning, o aprendizado na implementação de uma política pública,
caracteriza-se pela horizontalização dessa política, em um contexto de ambiente
marcado por transformações estruturais.
(E) A governança, entendida como regras do jogo e arranjos institucionais que dão
sustentação à cooperação, à coordenação e à negociação, pouco se relaciona à
implementação das políticas públicas, ao contrário da formulação das políticas públicas,
que está fortemente imbricada com tal conceito.
Essa questão foi copiada do mesmo texto que a anterior.
A letra “A” é certa. Segundo Silva e Melo, na visão da política como um jogo:
A implementação, portanto, “cria” políticas: a implementação de
políticas constantemente orienta novas políticas. Como a
implementação implica em tomada de decisões, ela própria se constitui
em fonte de informações para a formulação de políticas. A prática de
análise de programas de governo revela que apenas em raríssimos
casos os formuladores de política decidem ex nihilo. As decisões na
maioria das políticas setoriais constituem apenas inovações em relação
a políticas existentes ou manutenção de políticas existentes
realizando-se ajustes incrementais de metas, recursos e prazos de
execução.
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A letra “B” é errada. A visão da política como um jogo é mais consistente. Segundo os
autores:
Em suma, a visão da implementação como aprendizado é
empiricamente mais consistente do que as outras perspectivas
discutidas anteriormente além de ser normativamente mais
persuasiva.
A letra “C” é errada. A legitimidade surge justamente com a negociação e o jogo entre
os atores.:
Ao se reconhecer o jogo político como essencial à vida democrática e
fundamental para o controle social da ação do governo, contribuições
recentes tem enfatizado a importância de se incorporar os
stakeholders - grupos envolvidos pelas políticas e nela interessados -
ao processo de formulação e implementação de políticas. Nesse
sentido, tem-se revelado fundamental os mecanismos de ownership da
política por setores estratégicos e que lhes dêem sustentação política e
legitimidade.
A letra “D” é errada. A horizontalização é na visão tradicional e na do processo linear.
Se as duas visões mais tradicionais do policy cycle mostravam-se
pouco consistentes em termos de representação adequada de
processos empíricos, em casos em que as políticas públicas são
formuladas e implementadas ocorrem em ambientes marcados por
transformações estruturais no sentido do que poder-se-ía denominar
sua ‘horizontalização’ , tais visões revelam-se profundamente
deficientes.
A letra “E” é errada. A governança tem sim relação com a implementação.
A implementação passa a estar fortemente imbricada em estruturas de
governança (governance). Governança entendida enquanto regras do
jogo e arranjos institucionais que dão sustentação à cooperação, à
coordenação e a negociação.
Gabarito: A.
43. (CESPE/SAD-PE/2009) A avaliação de programas de governo é uma das
modalidades de auditoria operacional, e tem em vista, entre outros aspectos, a
avaliação da efetividade de programas e projetos governamentais. Nesse sentido, a
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efetividade pode ser entendida como o efeito ou o impacto transformador causado
pelos serviços prestados ou pelos bens disponibilizados por uma organização sobre uma
realidade que se pretende modificar. Assinale a opção que traduz mais
apropriadamente, em um programa governamental, o significado da efetividade.
A) número de alunos formados nas instituições de ensino superior
B) desempregados treinados e reinseridos no mercado de trabalho
C) quantidade de pacientes atendidos em instituição pública de saúde
D) percentagem da população alfabetizada
E) quilômetros de estradas construídas
Todas as alternativas trazem indicadores de eficácia, ou seja, da quantidade de produto
entregue. Apenas a letra “B” traz um indicador de efetividade (reinserção dos
desempregados no mercado de trabalho), junto com um indicador de eficácia
(desempregados treinados).
Gabarito: B.
44. (CESPE/AUGE-MG/2008) A respeito da avaliação de programas e projetos
governamentais, é correto afirmar que
A) a avaliação de resultados, de natureza ex-ante, visa aferir a efetividade do
programa ou projeto avaliado.
B) a avaliação da efetividade de um programa ou projeto visa aferir se as realizações
ocorreram dentro do orçamento previsto e a custos compatíveis, enquanto a avaliação
de eficiência visa aferir os impactos da ação do programa ou projeto sobre o seu
público-alvo ou beneficiários.
C) a avaliação ex-ante busca aferir os eventos já ocorridos e tomar decisões baseadas
nestas informações, enquanto a avaliação ex-post visa orientar o planejamento do
programa ou projeto objeto da avaliação, de forma a antecipar restrições e respectivas
providências a serem tomadas.
D) a avaliação de resultado ou de impacto busca averiguar, fundamentalmente, o
desempenho orçamentário/financeiro do programa ou projeto avaliado.
E) a avaliação de efetividade baseia-se fundamentalmente na verificação da evolução
dos indicadores do programa ou projeto, enquanto a avaliação de eficácia baseia-se
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fundamentalmente na verificação da evolução das metas físicas do programa ou
projeto avaliado.
A letra “A” é errada porque a avaliação ex-ante não avalia a efetividade, uma vez que
ocorre antes da implementação. Não tem como saber qual foi o impacto causado pela
ação governamental.
A avaliação da efetividade não se preocupa com orçamento, custos. Ela quer saber
apenas se ocorreram mudanças qualitativas e quantitativas na sociedade causadas pelo
programa. A letra “B” é errada.
A letra “C” é errada porque inverteu as descrições das avaliações. É a ex-ante que
busca orientar o planejamento do programa ou projeto objeto da avaliação, de forma a
antecipar restrições e respectivas providências a serem tomadas. A ex-post que busca
aferir os eventos já ocorridos e tomar decisões baseadas nestas informações.
A avaliação do impacto não aborda questões como o desempenho orçamentário. Ela
não abrange os custos, mas sim os resultados. A letra “D” é errada.
A letra “E” é certa. A efetividade. Só é meio equivocada quando fala em evolução dos
indicadores, uma vez que podemos ter indicadores de eficiência, eficácia e efetividade.
Gabarito: E.
45. (CESGRANRIO/TCE-RO/2007) No ciclo de política, que compreende as fases de
estruturação de políticas públicas, encontram-se as etapas de implementação e de
avaliação. Tais etapas, de acordo com o conceito de redes de implementação,
caracterizam-se por:
(A) ação de múltiplos agentes em campo interorganizacional e valoração que resulta
em aprendizado.
(B) estabelecimento de contatos por rede digital, no sentido de ampliar as ações
colaborativas na implementação de políticas.
(C) diagnóstico prévio que define atividades com vistas à obtenção de metas, recursos
e horizonte temporal.
(D) monitoramento constante tendo em vista correções de rota, com atenção especial à
atividade de formulação.
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(E) levantamento prévio de todas as informações necessárias ao desenho das
propostas programáticas pelo formulador da política.
Essa questão, apesar de ser de uma banca diferente, da Cesgranrio, foi tirada do
mesmo texto das questões anteriores, do CESPE. A questão cobra a visão da política
como um jogo, em que diversos atores formam uma rede de implementação. Segundo
o texto:
O conceito de redes de implementação é particularmente apropriado
para capturar o fato de que as políticas públicas são implementadas
fundamentalmente através de redes de agentes públicos e, cada vez
mais frequentemente, também por agentes não-governamentais. A
implementação quase nunca está a cargo de um agente apenas e não
ocorre no âmbito de uma organização apenas mas de um campo
interorganizacional.
A visão da política pública como um jogo entende que existem diversos atores com
interesses distintos e que influenciam os rumos da política ao longo da implementação.
Esta mesmo cria as políticas, uma vez que há autonomia dos burocratas do nível de
rua. Segundo Silva e Melo:
Nesse sentido a ideia da avaliação como instrumento de correção de
rota deve ser substituída pela noção de avaliação como policy learning:
o aprendizado na implementação de uma política pública.
A letra “A” é certa.
O conceito de redes de implementação não está ligado ao de rede digital. É muito mais
amplo. Ele abrange as relações entre diversos atores na implementação das políticas
públicas. Devem ser valorizados instrumentos de cooperação, mas é muito simplista
falar em contatos digitais. A letra “B” é errada.
Segundo os autores, na visão tradicional:
Baseada em um diagnóstico prévio, e em um sistema adequado de
informações, na fase de formulação são definidas não só as metas mas
também os recursos e o horizonte temporal da atividade de
planejamento.
Portanto, o diagnóstico prévio com viastas à obtenção de metas, recursos e horizonte
temporal faz parte da visão tradicional, e não da visão da política pública como um
jogo. A letra “C” é errada.
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Como vimos, a visão da política como um processo linear vê o monitoramento e a
avaliação como instrumentos que permitem a correção de rotas. E essa visão valoriza
demais a formulação. Portanto, isso não faz parte da visão da política pública como um
jogo. A letra “D” é errada.
Tanto a visão tradicional quanto a da processo linear entendem que o formulador
dispõe de todas as informações necessárias e que os problemas estariam na
implementação. A letra “E” é errada porque esse levantamento prévio não faz parte da
visão da política como um jogo.
Gabarito: A.
46. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementação de uma política pública multiplica a
complexidade do processo decisório e é determinante do sucesso ou fracasso da
iniciativa. Acerca da implementação de políticas públicas, assinale a opção correta.
A) Diversos elementos da concepção de uma política pública são determinados ou
alterados durante sua implementação pela chamada “burocracia do nível da rua”, que
atua em contato direto com os cidadãos.
B) O processo de implementação é sempre uma decorrência automática e imediata da
etapa de formulação de políticas públicas.
C) A implementação não sofre a influência de conflitos de interesse, característicos da
fase de formulação das políticas públicas.
D) A garantia de recursos orçamentários é condição suficiente para assegurar uma
implementação bem-sucedida.
Pelo enunciado, podemos ver que a questão adota uma visão mais complexa da
implementação. Assim, estarão certos os itens que sigam a visão bottom-up.
A letra “A” é certa, há autonomia dos burocratas que executam as políticas.
A letra “B” é errada, essa é a visão top-down, a implementação pode sim alterar a
política
A letra “C” é errada, também é top-down. Os atores também atuam na implementação,
e os conflitos de interesse podem alterar a política.
A letra “D” é errada, mas uma vez top-down. Os recursos orçamentários não são
suficientes, é preciso negociação e coordenação.
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Gabarito: A.
47. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementação de uma política pública diz respeito às
ações necessárias para tirá-la do papel e fazê-la funcionar na prática. Considerando os
potenciais problemas de implementação que podem afetar as políticas públicas,
assinale a opção correta.
A) Políticas complexas, que envolvem diferentes níveis governamentais e diversas
organizações, requerem relações de competição e concorrência entre as agências
implementadoras para atingir os objetivos pretendidos.
B) As políticas que instituem programas inteiramente novos são sempre mais difíceis de
implementar do que as que ajustam ou reformulam programas existentes, pois exigem
alteração de situações de poder já constituídas.
C) A implementação de uma política pública está imune a influências decorrentes de
conflitos de poder no interior da agência implementadora.
D) Fracassos de implementação podem decorrer de situações em que os decisores
deliberadamente formulam uma política de caráter simbólico, sem intenções reais de
implementá-la.
A letra “A” é errada, é preciso cooperação, e não competição.
A letra “B” é errada. Vimos que o incrementalismo defende que as políticas devem ser
mudadas gradualmente, para não bater de frente com os diversos interesses. Assim,
mudanças radicais, programas novos, tendem a enfrentar mais resistências.
A letra “C” é errada, essa é a visão top-down.
A letra “D” é certa. Em muitos casos a formulação da política tem interesses escusos
por trás.
Gabarito: D.
48. (CESPE/SGA-AC/2006) Um elemento importante da análise de políticas públicas
é o chamado “ciclo da política” ou “ciclo político” (policy cycle). Embora apresentem
pequenas variações, tradicionais abordagens do ciclo político destacam as fases da
formulação, da implementação e do controle de resultados. Com relação ao processo
de política pública e suas fases, julgue os itens a seguir.
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I - Política pública é sinônimo de decisão política: ambas envolvem a alocação
imperativa de valores e recursos.
II - As fases de formulação e implementação da política pública são empiricamente
distintas, inexistindo quaisquer sobreposições factuais ou temporais entre elas.
III - Elementos simbólicos ou políticos, como prestígio ou poder, são capazes de
influenciar as preferências dos atores envolvidos na fase de formulação da política
pública.
IV - O monitoramento da implementação permite identificar problemas e especificar
medidas corretivas para saná-los, aumentando a probabilidade de uma política pública
atingir os objetivos pretendidos.
Estão certos apenas os itens
A) I e II.
B) I e III.
C) II e IV.
D) III e IV.
A primeira afirmação é errada. Segundo Maria das Graças Rua:
É necessário distinguir entre política pública e decisão política. Uma
política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer
diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as
decisões tomadas. Já uma decisão política corresponde a uma escolha
dentre um leque de alternativas, conforme a hierarquia das
preferências dos atores envolvidos, expressando - em maior ou menor
grau - uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios
disponíveis. Assim, embora uma política pública implique decisão
política, nem toda decisão política chega a constituir uma política
pública.
Assim, apesar de ambas envolverem a alocação imperativa de valores, são daus coisas
distintas.
A segunda afirmação é errada. Na visão contemporânea das políticas públicas,
formulação e implementação devem ser vistas como uma continuidade, sem serem
separadas.
A terceira afirmação é cera. Podem influenciar também na implementação.
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A quarta afirmação é certa. O monitoramento é feito de forma concomitante, ou seja,
acompanhado a execução. Assim, ele pode identificar problemas e efetuar correções.
Gabarito: D.
49. (CESPE/SGA-AC/2006) Considerando os diferentes modelos de análise de
políticas públicas, assinale a opção INCORRETA.
A) O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racional-compreensivo)
preconiza uma análise detalhada e abrangente das alternativas de política pública,
garantindo mais agilidade e eficácia ao processo decisório, sem desconsiderar
potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores.
B) O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade técnica e busca adotar
alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos.
C) Uma das críticas ao modelo incremental diz respeito a seu viés conservador, que
tende a dificultar a adoção de políticas inovadoras.
D) Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que
diferencia dois processos decisórios: um relativo a questões estruturantes e outro
relativo a questões de caráter ordinário.
A letra “A” é errada. Como o modelo racional faz uma análise detalhada e abrangente,
não é mais ágil, pelo contrário, é mais lento. Além disso, ele desconsidera potenciais
conflitos de interesse, já que quer tomar a decisão mais racional, sem se preocupar
com os atores e seus interesses.
A letra “B” é certa. O modelo incremental critica o racional por não levar em
consideração os interesses e também porque nunca é possível ter todas as informações
necessárias para tomar a decisão mais racional.
A letra “C” é certa. Como a ideia é mudar aos poucos, ele adota o conservadorismo.
A letra “D” é certa. O modelo mixed-scanning junto o racional e o incremental,
diferenciando dois tipos de decisões: para as estruturantes, usa o racional; para as
ordinárias, usa o incremental. Questão
Gabarito: A.
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50. (FCC/TRT-9/Analista Administrativo/2010) No que se refere ao Programa
Nacional de Gestão Pública e Desburocratização, o indicador de desempenho que afere
os impactos gerados pelos produtos e serviços, processos ou projetos de um
determinado sistema (organização, programa, política pública, rede) no beneficiário
final, é denominado indicador de
(A) efetividade.
(B) eficiência.
(C) eficácia.
(D) economicidade.
(E) excelência.
Vimos que das dimensões de desempenho, aquela que está relacionado com o impacto
da ação governamental na sociedade é a efetividade.
Gabarito: A.
4.2 Gabarito
1. A
2. D
3. D
4. A
5. D
6. B
7. D
8. E
9. C
10. B
11. B
12. B
13. C
14. E
15. A
16. E
17. A
18. A
19. E
20. D
21. D
22. E
23. A
24. E
25. A
26. B
27. A
28. E
29. D
30. A
31. D
32. A
33. A
34. A
35. E
36. E
37. A
38. C
39. B
40. A
41. D
42. A
43. B
44. E
45. A
46. A
47. D
48. D
49. A
50. A
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4.3 Lista das Questões
1. (ESAF/APO-MPOG/2010) Ao mencionar as características que se destacam
historicamente nos programas sociais de combate à pobreza no Brasil, dos anos 30
(Vargas) até a Constituição de 1988, Draibe (2006) acaba por distinguir algumas das
peculiaridades estruturais das políticas públicas brasileiras, na área social, muitas das
quais também encontradas historicamente em políticas públicas de outras áreas. Essas
características históricas são:
a) Relativa Densidade Institucional, Centralização (na União), Fragmentação,
Descontinuidade e Ineficácia.
b) Eficiência, Efetividade, Eficácia e Densidade Institucional.
c) Clientelismo, Fragmentação, Ineficiência, Falta de Foco e Inexistência de Densidade
Institucional.
d) Centralização, Fragmentação, Descontinuidade e Densidade Institucional.
e) Ineficácia, Clientelismo, Fragmentação, Foco e Inexistência de Densidade
Institucional.
2. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao avaliar um programa de governo, é necessário
lançar mão de critérios cuja observação confirmará, ou não, a obtenção de resultados.
Assim, quando se deseja verificar se um programa qualquer produziu efeitos (positivos
ou negativos) no ambiente externo em que interveio, em termos econômicos, técnicos,
socioculturais, institucionais ou ambientais, deve-se usar o seguinte critério:
a) eficiência.
b) eficácia.
c) sustentabilidade.
d) efetividade.
e) satisfação do beneficiário.
3. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Apesar das divergências existentes, os diferentes
autores coincidem no conceito geral e nas características essenciais das políticas públicas. De acordo com esse consenso, não é um elemento característico das políticas
públicas:
a) um conjunto de medidas concretas, ou seja, ações realizadas por instituições com
competência para tal.
b) decisões ou formas de alocação de recursos.
c) um ou vários públicos-alvo.
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d) apoio dos agentes públicos e dos atores sociais à concepção que orienta as decisões
quanto às prioridades da agenda governamental.
e) definição obrigatória de metas ou objetivos a serem atingidos, selecionados em
função de normas e valores.
4. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) O processo das políticas públicas mostra-se como forma
moderna de lidar com as incertezas decorrentes das rápidas mudanças do contexto
sócio-político nacional e internacional, que favoreceu uma concepção mais ágil da
atividade governamental, na qual a ação baseada no planejamento deslocou-se para a
ideia de política pública. Todos os componentes abaixo são comuns às definições
correntes de política pública, exceto:
a) Ideológico: toda política requer um discurso legitimador, ou seja, destinado a
reforçar a convicção dos diversos atores quanto ao acerto das ações governamentais e
à sua orientação para o bem de todos.
b) Decisório: qualquer política envolve um conjunto sequencial de decisões, relativo à
escolha de fins e/ou meios, de curto ou longo alcance, numa situação específica e como
resposta a problemas e necessidades.
c) Comportamental: toda política pode envolver ação ou inação, mas uma política é,
acima de tudo, um curso de ação e não somente uma decisão singular.
d) Causal: toda política é um produto de ações e, por sua vez, provoca efeitos sobre o
sistema político e social.
e) Institucional: as políticas são elaboradas ou decididas por autoridades formal e
legalmente constituídas no âmbito da sua competência e são coletivamente
vinculantes.
5. (ESAF/EPPGG/2008) O conceito de burocracia de nível de rua surgiu da percepção
da importância dos servidores que interagem direta e continuamente com o público. O
autor que formulou o conceito chegou a sustentar que “a implementação de uma
política, no final resume-se às pessoas que a implementam”. Sobre a burocracia de
nível de rua e seu papel nas políticas públicas, de acordo com a literatura, todos os
enunciados abaixo estão corretos, exceto:
a) as decisões que esses servidores tomam, as rotinas que estabelecem e os
procedimentos que inventam para lidar com a incerteza e as pressões do trabalho vão
dar as características reais das políticas públicas.
b) para implementar uma política pública formulada nos altos escalões, é necessária
uma contínua negociação a fim de que a burocracia de nível de rua se comprometa
com suas metas.
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c) o conflito político em torno da política pública não se limita aos grupos de interesse,
mas atinge também as lutas entre diferentes níveis de servidores e entre a burocracia
de nível de rua e os cidadãos.
d) são atores dotados de poder político insignificante, mas formam uma “comunidade
de policy-making” e fazem escolhas políticas, em vez de simplesmente aplicar as
decisões tomadas pelos níveis superiores.
e) os preconceitos da burocracia de nível de rua influenciam o tratamento dado aos
cidadãos, fazendo com que nem sempre a lei seja aplicada segundo os princípios da
imparcialidade e impessoalidade.
6. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) A tomada de decisão representa um dos passos centrais
do processo das políticas públicas. O modelo de exploração mista ou exploração
combinada, ou ainda, mixed-scanning caracteriza-se por:
a) estabelecer objetivos finais amplos e avaliar exaustivamente as alternativas de
maneira a selecionar objetivamente aquela mais capaz de conduzir aos resultados
pretendidos.
b) distinguir decisões estruturantes e ordinárias, baseando as decisões sobre as
primeiras no exame das principais alternativas em função da concepção das metas,
sem descer a detalhes que prejudicam a visão de conjunto.
c) basear-se na convicção de que o conhecimento da realidade é sempre limitado e
nem sempre uma alternativa tecnicamente recomendável conquista o apoio dos atores
políticos.
d) levantar informações exaustivas sobre cada uma das alternativas possivelmente
cabíveis e combiná-las de maneira a atender às preferências hierarquizadas que
expressam os valores em jogo.
e) avaliar as alternativas à luz das relações de poder e dos compromissos institucionais
prévios que condicionam e limitam a alocação de recursos pelos tomadores de decisão.
7. (ESAF/EPPGG/2008) De acordo com a classificação canônica das políticas públicas,
são características das políticas distributivas, exceto:
a) alianças específicas entre lideranças não antagônicas.
b) questões não adversárias, com baixo potencial de conflito.
c) questões passíveis de solução mediante a alocação de recursos públicos sempre
divisíveis.
d) lideranças consolidadas pela contínua expansão do público beneficiado pelos
recursos alocados.
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e) lideranças que se constituem à base da sua capacidade de responder a demandas
discretas.
8. (ESAF/EPPGG/2008) Os estudos de políticas públicas indicam que a partir dos
interesses dos atores políticos as estruturas de poder, correlações de força ou “arenas”
de políticas públicas se originam, se estabilizam ou se transformam. Assinale a única
característica comum entre as políticas regulatórias e redistributivas.
a) Arena formada por interesses exclusivos, contrapostos e conflituosos em torno de
uma mesma questão.
b) Arena de conflito e negociação, que obriga os atores a coalizões ou transações de
concessão recíproca.
c) Conflitos que emergem ou desaparecem segundo as questões em disputa e os
grupos potencialmente prejudicados ou beneficiados.
d) Lideranças consolidadas e permanentes, que contam com poderosas associações
civis e políticas para a defesa de seus interesses.
e) Sanções de alta intensidade: aplicam-se direta e imediatamente contra os que
resistem aos seus imperativos.
9. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Embora grande parte das análises de políticas públicas
se concentre nos aspectos relativos à formulação, a literatura vem enfatizando, cada
vez mais, a importância dos estudos da formação da agenda governamental. Em
resposta à indagação sobre como as agendas governamentais são estabelecidas, um
modelo largamente conhecido apresenta três explicações: problemas, política e
participantes visíveis. Esse modelo é conhecido como:
a) Modelo Interativo-Iterativo.
b) Modelo de Mútuo Ajuste.
c) Modelo de Múltiplos Fluxos.
d) Modelo de Exploração Combinada.
e) Modelo de Análise Estratégica.
10. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Nem sempre as decisões tomadas para a resolução de
um problema de política pública são executadas, mais frequentemente ainda, podem
ser executadas de maneira inconsistente, ou podem se arrastar durante longos
períodos apenas parcialmente implementadas. A implementação de políticas públicas é
um longo e complexo processo que desafia tanto a reflexão teórica quanto a
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capacidade dos gestores governamentais. Examine os enunciados abaixo sobre a
implementação e assinale a opção correta.
I - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, a implementação é vista como um
processo de reunião ou encaixe de diversos elementos para alcançar um resultado
programado, e, nesse sentido, a decisão passa pelas mãos dos administradores de tal
maneira que o conteúdo da política vai sendo reformulado, emendado e transformado
no âmbito da execução.
II - No modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, a implementação aparece como não
problemática, ou seja: observadas todas as condições que caracterizam o processo de
formulação, cabe aos implementadores a realização quase mecânica de uma sucessão
de passos relativamente ordenados, executados pelas diferentes organizações
envolvidas.
III - No modelo “de cima para baixo” ou top-down, uma variável central é a capacidade
do comando de obter obediência dos comandados, já que estes, ao invés de se
comportarem de acordo com os procedimentos técnicos e administrativos previstos,
podem utilizá-los discricionariamente até convertê-los em suporte de seu próprio poder
interno frente aos seus chefes, subordinados e clientela.
IV - Segundo o modelo “de baixo para cima” ou bottom-up, na base da execução se
desenvolve uma vida complexa, que é feita de jogos de influência e de negociações em
torno da aplicação das normas e dos procedimentos, que pouco têm a ver com a
racionalidade dos decisores.
a) Todos os enunciados estão corretos.
b) Somente o enunciado número 4 está correto.
c) Somente o enunciado número 2 está correto.
d) Somente o enunciado número 3 está correto.
e) Somente o enunciado número 1 está correto.
11. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) A literatura apresenta diversas constatações sobre o
processo decisório das políticas públicas. Examine os enunciados abaixo e assinale a
resposta correta.
a) O contexto de oportunidade consiste numa situação em que a capacidade de rastreio
da organização governamental é utilizada com ampla folga, devido à unanimidade das
percepções quanto ao problema a ser resolvido e à reduzida pressão dos grupos de
interesse.
b) Em processos decisórios rotineiros, as ações dos tomadores de decisão já estão
previamente programadas, como também estão os instrumentos a serem aplicados, e a
decisão costuma se resumir a aspectos de dosagem ou combinação destes.
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c) Há casos em que as políticas vão se tornando conhecidas ou tomando forma ao
longo do processo decisório, de forma que se torna desnecessário que os tomadores de
decisão realizem análises para compreender o problema de política e suas possíveis
soluções.
d) Um dos mais recorrentes procedimentos nos processos decisórios é a adaptação de
políticas anteriormente adotadas, especialmente quando ocorrem situações de crise
que, ao se prolongarem, contribuem para a inovação.
e) O contexto de crise refere-se a uma situação na qual as visões alternativas quanto
ao problema da política são muito conflituosas, de tal maneira que cada ator acaba
tendo uma percepção clara dessas alternativas.
12. (ESAF/CGU/2008) Compreender a formação ou construção da agenda de políticas
públicas significa entender porque e mediante que processos as autoridades dedicam
suas energias a determinados assuntos e porque os temas a serem deliberados são
tratados como mais ou menos relevantes ao longo do tempo. Sobre a formação ou
construção da agenda de políticas públicas, todas as opções abaixo são verdadeiras,
exceto:
a) a agenda pode ser influenciada tanto pelas situações de oportunidade como pelas
situações de crise com as quais se deparam as autoridades.
b) um problema é incluído na agenda de políticas públicas quando a sua existência
objetiva se impõe às autoridades, acima dos eventos conjunturais da política e dos
interesses de grupos específicos.
c) cada um dos participantes públicos ou privados, visíveis ou invisíveis, pode atuar
como um incentivo ou um obstáculo à inclusão ou à exclusão de um assunto na agenda
governamental.
d) a combinação de uma vontade nacional com eleições é uma formadora de agenda
mais poderosa do que os grupos de interesses, que raramente são capazes de
estabelecer agendas por si próprios.
e) as agendas governamentais podem ser estabelecidas exclusivamente por atores
visíveis, tendo em vista a dinâmica dos problemas ou da política.
13. (ESAF/CGU/2008) De acordo com a literatura em políticas públicas, agenda
governamental consiste em um conjunto de temas que, em dado momento, são alvo de
séria atenção tanto por parte das autoridades governamentais como de atores fora do
governo, mas estreitamente associadas às autoridades. Sobre a formação ou
construção da agenda de políticas públicas, pode-se afirmar que:
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a) consiste em um processo de identificação e reconhecimento de problemas, o que a
distingue da formulação, que consiste na especificação das alternativas de ação
governamental.
b) consiste em uma lista de temas que são objeto das preocupações de todos os
agentes governamentais, independentemente dos diferentes níveis e setores de
governo.
c) depende de uma diferenciação entre o que é uma situação e o que é um problema,
com base em valores, na análise de dados empíricos, em pressões políticas, em
eventos críticos e até no fluxo da política.
d) não envolve a exclusão de problemas, que é naturalmente causada pela mudança da
realidade ou do foco de atenção das autoridades, pela banalização das situações ou
pela dinâmica dos ciclos sociais.
e) é determinada pelos meios mediante os quais as autoridades tomam conhecimento
das situações, como, por exemplo, os indicadores, os eventos-foco, críticas severas do
Congresso ou da mídia.
14. (ESAF/CGU/2008) Qual dos fatores relativos à implementação, listados a seguir, é
específico do modelo top-down?
a) Regras para tomada de decisões.
b) Recursos financeiros.
c) Critérios para resolução de conflitos.
d) Mecanismos e/ou canais para encaminhamento de demandas e apoios.
e) Cadeia de comando hierárquico.
15. (ESAF/CGU/2008) A implementação é o processo mediante o qual decisões
relativas a políticas públicas tornam-se intervenção concreta na realidade. Para que
esse processo seja exitoso, algumas condições devem ser observadas,
independentemente do modelo de implementação. Entre os enunciados abaixo,
relativos a tais condições de êxito da implementação, assinale o único incorreto.
a) A legislação deve definir os objetivos da política de modo claro e consistente e
restringir a emergência de outras políticas que tenham objetivos conflitantes ou que
concorram pelos mesmos recursos.
b) Os agentes responsáveis pelas instituições implementadoras devem dispor de
capacidade gerencial e de habilidades políticas e devem estar comprometidos com os
objetivos da política.
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c) O arranjo institucional da implementação deve prever os mecanismos necessários de
integração hierárquica entre as agências envolvidas.
d) A política deve contar com o apoio de alguns parlamentares e líderes do Executivo e
não deve sofrer restrições por parte do Judiciário.
e) A legislação deve estruturar o processo de implementação de maneira que tanto os
agentes implementadores quanto os grupos-alvo entendam o seu papel e possam ter o
desempenho esperado.
16. (ESAF/CGU/2008) Sobre os atores envolvidos nas políticas públicas, assinale o
único enunciado incorreto.
a) Atores são exclusivamente aqueles que têm algum tipo de interesse em jogo em
uma política pública e variam conforme a sua inserção institucional, os seus recursos
de poder e suas expectativas quanto aos efeitos das decisões sobre tais interesses.
b) Os atores visíveis definem a agenda de políticas enquanto os atores invisíveis têm
maior poder de influência na escolha das alternativas de resolução dos problemas.
c) São atores invisíveis aqueles que, embora atuem fora do centro das atenções da
sociedade, são dotados de elevado poder de influenciar as políticas públicas devido à
sua posição econômica, como financistas, banqueiros, empreiteiros.
d) Também são atores invisíveis as comunidades de especialistas que agem de forma
relativamente coordenada: acadêmicos, consultores, assessores e funcionários
legislativos, burocratas de carreira e analistas ligados a grupos de interesses.
e) Os empresários políticos são atores de origem diversa, dispostos a investir recursos
para promover políticas que possam lhes favorecer, por exemplo: políticos eleitos ou
sem mandato, burocratas de carreira, lobistas, jornalistas, acadêmicos.
17. (ESAF/CGU/2008) A despeito das inúmeras e profundas mudanças pelas quais vem
passando o Estado brasileiro nas últimas décadas, algumas características das políticas
públicas permanecem. Examine os enunciados abaixo e assinale o que não é verdadeiro
sobre as políticas públicas no Estado brasileiro contemporâneo.
a) Nos anos recentes, observa-se a superação da fragmentação das políticas públicas,
já que os atores sociais e o terceiro setor vêm atuando no sentido de cobrir as lacunas
de articulação e cooperação entre diferentes agências setoriais.
b) As políticas geralmente emperram devido à competição interburocrática, que faz
com que sejam fragmentadas em áreas de controle de cada agência, na busca de uma
convivência pacífica; ou que provoca superposições que levam à baixa racionalidade e
ao desperdício de recursos.
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c) As políticas sofrem com a descontinuidade administrativa, pois as mudanças de
dirigentes provocam alterações de rumo ou de prioridade, levando ao
redimensionamento, reorientação, substituição, suspensão ou abandono de ações em
andamento.
d) Existe uma forte clivagem entre formulação/decisão e implementação, que faz com
que a percepção da complexidade das políticas públicas se restrinja ao ambiente/fase
da formulação/decisão, enquanto a implementação é vista como um conjunto de
tarefas de baixa complexidade, acerca das quais as decisões importantes já foram
tomadas.
e) Apesar dos esforços de descentralização política, ainda é reduzida a autonomia das
agências implementadoras e, em termos gerais, é frágil a capacidade de gestão de
políticas públicas nos níveis subnacionais de governo.
18. (ESAF/CGU/2008) Entre as estratégias e instrumentos do monitoramento e
avaliação de políticas públicas, encontram-se todas as listadas abaixo, exceto:
a) uso mais intensivo de métodos e técnicas quantitativos, especialmente estatísticas
analíticas.
b) prioridade e legitimidade crescentes da avaliação interna.
c) incorporação de questões éticas na realização das avaliações.
d) uso da avaliação como instrumento para fortalecer a participação e empoderar os
interessados na política ou programa avaliado.
e) desenvolvimento de avaliações baseadas na teoria.
19. (ESAF/STN/2005) No mundo contemporâneo, as políticas públicas são formuladas e
implementadas em contextos de elevada complexidade, que impõem grandes desafios
às tentativas governamentais de responder às demandas da sociedade. Estudos
recentes têm trazido novos esclarecimentos sobre a implementação das políticas
públicas, expressos nas opções abaixo, exceto:
a) a implementação consiste em um processo autônomo em relação à formulação,
envolvendo a tomada de decisões cruciais e não apenas a execução do que foi
previamente formulado.
b) a implementação envolve lidar com conflitos jurisdicionais entre órgãos,
ambiguidades legais, confusões e omissões de normas operacionais, além de ocorrer
em contextos social, econômico ou político frequentemente dotados de reduzida
estabilidade.
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c) em diversas áreas, como aquelas que envolvem os agentes da burocracia em
contato direto com os cidadãos, o espaço de discrição do agente executor é tão grande
que a sua adesão pode representar uma das variáveis mais decisivas para o alcance
dos objetivos de uma política.
d) a implementação de uma política ou programa implica a sua inserção em um
sistema de relações complexo, onde mesmo as ações de obediência de um agente
implementador aos comandos da instância coordenadora podem produzir resultados
imprevistos e até mesmo indesejáveis.
e) a implementação supõe a existência de objetivos claramente definidos e de uma
metodologia apropriada para alcançá-los; a partir daí se organizam relações
coordenadas entre tomadores de decisão e implementadores situados em diferentes
posições na máquina governamental.
20. (ESAF/CGU/2004) O Brasil não é um país pobre, mas um país injusto e desigual,
com muitos pobres. Os elevados níveis de pobreza resultam, primordialmente, da
intensa desigualdade na distribuição da renda e das oportunidades de inclusão
econômica e social. Na tentativa de corrigir esses problemas, especialmente durante a
segunda metade da década de 90, as políticas sociais brasileiras apresentaram as
seguintes características, exceto:
a) Descentralização das ações da União para os estados, municípios e instituições da
sociedade civil especialmente em áreas como saúde, educação, assistência social.
b) Participação da sociedade na formulação, implementação e controle – pelo menos no
plano formal – por meio de conselhos situados nas três esferas de governo, e que
contam com integrantes governamentais e não governamentais.
c) Regulação e regulamentação de bens e serviços públicos, definindo gradativamente
novos parâmetros para a gestão e o controle da produção de bens e serviços de
natureza social.
d) Estratégias de integração intersetorial, contratação via concurso público de
especialistas para carreiras específicas, treinamento regular e continuado dos
servidores e avaliação sistemática dos resultados e impactos das ações empreendidas.
e) Promoção de inovações sociais com ênfase no âmbito local como ponto privilegiado
para impulsionar o desenvolvimento sustentável e a busca de processos de participação
democrática.
21. (ESAF/CGU/2004) No debate sobre as políticas sociais, alguns analistas sustentam
que o Estado brasileiro tem gasto bastante com ações cujo impacto na redução de
pobreza seria mais significativo caso fossem mais focalizadas. Em consequência,
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frequentemente se propõe a focalização das políticas sociais, em detrimento de
políticas universais. Nos termos desse debate, indique a opção incorreta.
a) A focalização ou a seletividade das ações é entendida como a concentração dos
esforços e dos recursos na população mais carente, de forma a aliviar os altos custos
sociais das políticas de ajuste fiscal.
b) Originada no Consenso de Washington, a focalização enquanto seletividade das
ações vem ganhando força em um contexto de crise do financiamento do gasto social,
e no Brasil tem pautado o desenho e a implementação de vários programas sociais.
c) A focalização ou seletividade das ações também pode ser entendida como uma
estratégia para a universalização do atendimento, tendo como objetivo final beneficiar
a todos, porém, primeiramente e mais a quem tem menos.
d) A focalização diferencia-se da universalização por estar associada com medidas de
promoção social e de fortalecimento da cidadania, vinculando-se os benefícios das
políticas sociais ao cumprimento de exigências como frequência escolar, vacinação
infantil e outras.
e) A universalização parte do princípio de que é preciso aumentar o gasto social, estatal
e não estatal, para assegurar tanto a oferta irrestrita dos benefícios correspondentes
aos direitos sociais quanto a execução de programas específicos de combate à pobreza,
emergenciais e permanentes.
22. (ESAF/EPPGG-MPOG/2003) Os instrumentos gerenciais contemporâneos são
baseados na avaliação de desempenho e resultados e na flexibilidade organizacional. A
seguir são apresentados alguns conceitos básicos deste novo tipo de gestão. Assinale a
opção que identifica todas as relações corretas entre as colunas:
1 – Eficácia A – Utilização dos recursos.
2 – Objetivos B – Alcance de resultados.
3 – Flexibilização C– Delegação de autoridade.
4 – Eficiência D – Escala de prioridades.
5 – Descentralização E – Abordagem sistêmica.
a) (1=>B), (4=>E), (2=>A), (3=>D), (5=>C)
b) (1=>B), (4=>A), (2=>E), (3=>D), (5=>C)
c) (1=>D), (4=>E), (2=>B), (3=>A), (5=>C)
d) (1=>D), (4=>B), (2=>D), (3=>C), (5=>A)
e) (1=>B), (4=>A), (2=>D), (3=>E), (5=>C)
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23. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) O modelo racional-compreensivo de tomada de
decisões tem, entre vários outros, o seguinte pressuposto:
a) Existência de informações e livre acesso a elas, bem como análise de todas as
possibilidades de ação nos seus aspectos positivos e negativos.
b) Análise dos aspectos culturais e de personalidade do decisor, individualmente ou
enquanto grupo.
c) Proposta de consecução simultânea de diversas linhas de ação até que uma delas se
consolide como a mais eficiente.
d) Ênfase nas organizações e nos seus aspectos culturais: os valores de quem toma as
decisões, e a fragmentação das instituições nos diversos segmentos.
e) Ênfase nas organizações e nos seus aspectos formais: as normas, como são
formuladas, quem toma as decisões e os diversos níveis das normas existentes.
24. (ESAF/EPPGG-MPOG/2002) Indique qual dos itens abaixo não é considerado
característico do processo de decisão incremental em políticas públicas.
a) Busca de composição de interesses e utilização das informações disponíveis, ainda
que incompletas.
b) Mudanças graduais ao longo do tempo.
c) Inexistência de análise exaustiva das possibilidades de políticas existentes.
d) Pressão dos usuários, funcionários e beneficiários de um programa ou política
pública, visando a sua continuação.
e) Possibilidade de reverter às condições anteriores a implementação do programa ou
política pública.
25. (ESAF/APO-MPOG/2001) O processo de decisões é uma das fases mais conhecidas
e talvez a mais importante do ciclo das políticas públicas. As fases que se seguem se
referem ao modelo:
- Estabelecimento de metas
- Delimitação do problema
- Proposição das alternativas
- Análise de custo-benefício das diferentes propostas
- Seleção da proposta mais adequada para atingir as metas
a) Modelo Racional
b) Modelo Incremental
c) Modelo Lata-do-lixo (“Garbage-Can”)
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d) Modelo Sequencial (“Rand Corporation”)
e) Modelo Irracional
26. (ESAF/APO-MPOG/2001) Sobre as políticas públicas, assinale a única opção correta.
a) A agenda governamental é composta, entre outras coisas, por temas que expressam
interesses e valores, originados estritamente dos atores sociais.
b) Uma demanda só passa a constituir um item da agenda governamental quando se
torna um problema político.
c) A implementação de uma política pública ocorre automaticamente, tão logo as
decisões estejam tomadas.
d) A implementação corresponde à execução de decisões anteriores, não abrangendo a
tomada de decisões, que ocorre em uma outra fase das políticas públicas.
e) Ao contrário do processo de decisão, a implementação não inclui elementos políticos,
já que compete estritamente aos agentes da burocracia.
4.3.1 Questões de Outras Bancas
27. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Sobre políticas públicas, analise:
I. As políticas públicas são produtos resultantes da atividade política.
II. As políticas públicas compreendem o conjunto das decisões e ações relativas a
alocação imperativa de valores.
III. As políticas públicas são decisões e ações revestidas de autoridade soberana do
poder público.
IV. Uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas,
conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando em maior
ou menor grau, uma certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis.
V. Um dos critérios utilizados para identificar os atores em uma política pública é
estabelecer quem tem alguma coisa em jogo na política em questão.
Estão corretas apenas as afirmativas:
A) I, II, III, IV, V
B) I, II, III
C) I, III, IV
D) I, II, V
E) II, III, IV
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28. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) São condições necessárias para que haja uma
implementação perfeita de uma política pública, EXCETO:
A) O programa deve dispor de tempo e recursos humanos, matérias e financeiros
suficientes.
B) A política a ser implementada deve ser baseada numa teoria adequada sobre a
relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma solução que está sendo
proposta).
C) Essa relação entre a causa e o efeito deve ser direta e, se houver fatores
intervenientes, estes devem ser mínimos.
D) Os atores que exercem posições de comando devem ser capazes de obter efetiva
obediência dos seus comandados.
E) Na fase de elaboração e desenvolvimento da política, caso não se consiga o
consenso dos atores, este deverá ser negociado, no máximo, na fase de implementação
da política
29. (CONSULPLAN/ITABAIANA/2010) Marque V para as afirmativas verdadeiras e F
para as falsas:
( ) Podemos considerar que grande parte da atividade política dos governos se destina
à tentativa de satisfazer as demandas que lhe são dirigidas pelos atores sociais ou
aquelas formuladas pelos próprios agentes do sistema político, ao mesmo tempo que
articulam os apoios necessários.
( ) As demandas novas são aquelas que resultam do surgimento de novos atores
políticos ou de novos problemas.
( ) As demandas reprimidas são aquelas em que os políticos não vão atender aos
atores sociais, não reconhecendo sua necessidade.
( ) As demandas recorrentes são aquelas que expressam problemas não resolvidos ou
mal resolvidos, que constam da agenda governamental.
A sequência está correta em:
A) V, F, F, F
B) F, V, V, F
C) V, V, F, V
D) V, V, V, V
E) F, F, F, F
30. (FCC/SGP-SP/2009) Políticas públicas são
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(A) apenas aquelas decisões e ações que se revestem de autoridade política soberana.
(B) apenas aquelas decisões que são consideradas legítimas por parte dos cidadãos
soberanos.
(C) apenas as ações coletivas que afetam os interesses da maioria da população de um
Estado soberano.
(D) as ações coletivas ou individuais que atingem todos os cidadãos de um Estado
soberano.
(E) as ações que obrigam indistintamente todos os cidadãos de um Estado soberano.
31. (FCC/SGP-SP/2009) Uma política pública
(A) não configura decisões ou ações que envolvem o consentimento de uma
comunidade política soberana.
(B) é uma questão meramente técnica.
(C) nem sempre depende de decisões e ações que se revestem de autoridade política.
(D) geralmente envolve mais do que uma decisão política e requer diversas ações
estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas.
(E) corresponde a uma escolha das autoridades políticas, após ouvir os empresários.
32. (FCC/SGP-SP/2009) Com relação às três dimensões clássicas da policy analysis,
considere:
I. A dimensão institucional da politics tem em vista os processos políticos de caráter
conflituoso, dizendo respeito à imposição de objetivos e decisões que afetam a
distribuição de poder numa comunidade.
II. Nos casos de políticas setoriais novas e fortemente conflituosas, como é o caso da
política ambiental, tende a inverter-se a relação de causalidade esperada entre polity,
politics e policy.
III. No caso de políticas setoriais consolidadas com estruturas de decisão relativamente
estáveis, espera-se que a policy seja a variável independente.
IV. Quanto mais conflituosa a dimensão da politics, maior a autonomia da policy
community na definição dos rumos de determinada política pública.
V. A prática comum da policy analysis de considerar a polity como variável
independente e a policy como variável dependente tem-se mostrado inadequada para
os casos de países em desenvolvimento.
Está correto o que se afirma APENAS em
(A) I, II e V.
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(B) I, III e IV.
(C) II, III, IV e V.
(D) II, IV e V.
(E) III e IV.
33. (FCC/SGP-SP/2009) De acordo com a tipologia de Theodore Lowi,
(A) uma política efetivamente democrática se apoia em políticas redistributivas, pois
são essas que permitem uma mudança nos padrões de distribuição da riqueza de uma
sociedade.
(B) as políticas funcionais provocam conflitos porque procuram modificar as regras
constitucionais pelas quais as classes trabalhadoras aumentam sua força política.
(C) as políticas redistributivas sempre alcançam grande nível de consenso político
porque seu objetivo é a redução das desigualdades sociais.
(D) o objetivo de toda política distributiva é a organização da atividade econômica, de
maneira a assegurar a proteção dos cidadãos contra os abusos do poder econômico.
(E) o baixo nível de conflito de interesses que ocorre nas arenas regulatórias explica o
motivo pelo qual os governos no mundo globalizado vêm tentando reduzir o
intervencionismo no mercado e na sociedade civil.
34. (FCC/SGP-SP/2009) Com relação à abordagem das arenas de políticas, considere:
I. A política estruturadora diz respeito à própria esfera da política e suas instituições
condicionantes, refere-se à criação e modelação de novas instituições, à determinação
dos processos de negociação, de cooperação e de consulta entre os atores políticos.
II. Essa abordagem parte do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas
afetadas por medidas políticas são decisivas para a configuração do processo político.
Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas são incorporados pelo
processo político de decisão e de implementação.
III. Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os
efeitos referentes aos custos e benefícios não são determináveis de antemão,
dependem da configuração concreta das políticas.
IV. Políticas redistributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito político,
visto que não acarretam custos pelo menos diretamente perceptíveis para outros
grupos.
V. Políticas distributivas são orientadas para o conflito, pois o objetivo é o
deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores, entre
camadas sociais e nações.
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Está correto o que se afirma APENAS em
(A) I, II e III.
(B) III, IV e V.
(C) III e IV.
(D) II, III e V.
(E) I e V.
35. (FCC/SGP-SP/2009) Ao propor mudanças radicais numa política social, o
governador recém-eleito de um estado brasileiro recebeu um relatório do gestor
responsável pela área com a seguinte conclusão: “(..) é impossível tomar essa decisão
sem levar em consideração o horizonte histórico da política em questão, pois a
alocação de recursos é um processo contínuo. Deste modo, as decisões que o Sr.
precisa tomar hoje estão condicionadas e limitadas pelo comprometimento de recursos
que ocorreu no passado recente por seus antecessores.”
Essa é uma argumentação baseada em abordagem do tipo
(A) historicista.
(B) sistêmica.
(C) conservadora.
(D) racionalista.
(E) incrementalista.
36. (IPAD/SGA-AC/2009) O processo de constituição de uma política pública compõe-se
de cinco fases básicas. Quais são elas?
A) Planejamento, organização, liderança, execução e controle.
B) Identificação do problema, foco nas metas, recursos, meios de controle e escolha da
melhor alternativa.
C) Analisar a situação, estabelecer princípios, metas e planos, tomar decisões em
função das consequências, desenvolvimento de critérios e atribuição de pesos
específicos a cada um dos critérios.
D) Definição do problema, consciência acerca dos entraves, monitoramento, tomada de
decisões e prestação de contas.
E) Formulação, implementação, execução, acompanhamento e avaliação.
37. (IPAD/SGA-AC/2009) Como é possível identificar os atores em uma política pública?
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A) Estabelecendo quem tem seus interesses afetados pelas decisões que compõem a
política em questão.
B) Estabelecendo quem pode ganhar na política em questão.
C) Estabelecendo quem pode perder na política em questão.
D) Estabelecendo quem tem projetos políticos, pessoais ou organizacionais afetados ou
não pela política em questão.
E) Estabelecendo quem, apesar de não atuar diretamente, possui a capacidade de
mobilizar outros atores da política em questão.
38. (CESPE/TCE-AC/2009) Segundo alguns teóricos, os atores políticos são aqueles
elementos envolvidos em conflitos acerca da alocação de bens e recursos. A respeito
desse tema, assinale a opção incorreta.
(A) Os atores públicos se caracterizam por exercerem funções públicas e por mobilizar
os recursos associados a essas funções.
(B) Os atores privados não possuem vínculo com o Estado e devem contar com
recursos privados para fazer valer seus interesses.
(C) Os atores públicos tipificados como burocratas são aqueles cuja posição resulta de
mandatos eletivos e que têm a atuação condicionada pelo cálculo eleitoral e pelo
pertencimento a partidos políticos.
(D) Os atores públicos tipificados como políticos expressam a vontade de parcela dos
cidadãos, pelo princípio da representatividade.
(E) Os atores públicos tipificados como burocratas não perdem o cargo por erros nas
políticas públicas, mas apenas pela conduta funcional.
39. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relação às políticas públicas, seu processo de
formulação e seu desenvolvimento, assinale a opção correta.
(A) As políticas públicas, no processo de construção do Estado moderno, são
instrumentos de materialização da intervenção da sociedade no Estado, expressando as
dimensões de poder, estabelecendo os limites, o conteúdo e os mecanismos dessa
intervenção.
(B) A produção de políticas públicas é resultado de um processo decisório baseado nas
relações de poder e na alocação imperativa de valores, a princípio, para benefício da
sociedade.
(C) Pode-se considerar que as políticas públicas são o conjunto de procedimentos
formais e informais que expressam relações de poder e se destinam à solução pacífica
dos conflitos quanto a bens e recursos públicos.
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(D) A construção das políticas públicas tem como alicerces o regime político nacional, a
política estatal e a realidade nacional, com suas necessidades sociais, em uma
dimensão interna do Estado.
(E) A política pública, sob a égide do modelo institucional, tem como pressuposto
basilar a compreensão de que a interação entre os grupos é o aspecto mais importante
da política.
40. (CESPE/TCE-AC/2009) A secretaria executiva de educação de determinado
município idealizou um programa inédito de democratização da gestão escolar.
Organizada em gerências, a secretaria assumiu a responsabilidade pela implantação e
condução dos projetos e programas de democratização da gestão escolar. Ressalta-se
que as propostas não tiveram suporte de pesquisas ou percepções da sociedade, ou
grupos específicos desta. Assinale a opção que identifica o modelo gerencial adotado na
situação hipotética acima.
(A) Modelo institucional: as instituições governamentais são os responsáveis oficiais
pelo estabelecimento, pela implantação e pela gestão de políticas.
(B) Modelo de processo: tal perspectiva interpreta o policy process como uma série de
atividades políticas, de identificação de problemas e formulação, legitimação,
implementação e avaliação de políticas.
(C) Modelo de elite: as políticas públicas fluem de cima para baixo, refletindo em maior
intensidade as preferências e os valores das elites.
(D) Modelo incremental: vê a política pública como uma continuação das atividades do
governo anterior com apenas algumas modificações incrementais.
(E) Modelo sistêmico: encara as políticas públicas como respostas de um sistema
político para as forças e vozes oriundas de um sistema social.
41. (CESPE/TCE-AC/2009) O sistema político é um conjunto de estruturas e processos
inter-relacionados, que oficialmente exerce as funções de alocar valores pela
sociedade. O processo de implementação das políticas públicas como uma das fases do
policy cycle é reconhecidamente o alicerce de todo o ciclo produtivo que busca, a
princípio, um resultado positivo para a sociedade. Acerca desses temas, assinale a
opção correta.
(A) Na visão tradicional da ação governamental, a formulação e a implementação são
os dois únicos parâmetros para aferição da eficiência dos programas ou políticas e seu
grau de eficácia. Essa visão clássica considera o policy cycle como um processo
contínuo, em uma perspectiva de sistema aberto.
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(B) Na visão do policy cycle como um processo linear, o monitoramento e a avaliação
das políticas são considerados instrumentos que permitem a correção de rotas. No
entanto, por ser linear, a visão do policy cycle apresenta-se como uma visão de
sistema fechado.
(C) A adoção da visão tradicional e da visão de processo linear é, ao mesmo tempo, a
consagração de uma visão caracteristicamente bottom-up da formulação e desenho dos
programas, pois enfatiza os incentivos que induzem os agentes implementadores a
aderirem normativa e operacionalmente aos objetivos traçados pela política.
(D) A visão da implementação de políticas como um jogo, um aprendizado, envolve a
troca, a barganha e a negociação. Em vez de controle, autoridade e legitimidade,
apresentam-se a ambiguidade de objetivos e os desafios de coordenação
intergovernamental, recursos e informações escassos. Sob essa visão, os níveis de
incerteza de resultados são eliminados, pois são conhecidas as limitações e as posições
de cada participante, sendo possível prever as contingências que podem afetar o policy
environment (ideal weberiano) no futuro.
(E) As vicissitudes, os obstáculos e os problemas da implementação, sob a ótica da
visão clássica e da visão de processo linear, estão associados à capacidade institucional
dos agentes implementadores, entre outros aspectos, problemas de natureza política
na implementação, ou derivam de resistência e boicotes realizados por setores ou
grupos que se consideram prejudicados pela política.
42. (CESPE/TCE-AC/2009) Com relação às políticas públicas no Estado brasileiro
contemporâneo, assinale a opção correta.
(A) A implementação de políticas constantemente orienta novas políticas. Assim como a
implementação implica a tomada de decisões, ela própria compõe-se em fonte de
informações para a formulação de novas políticas.
(B) Comparativamente, a visão de implementação de políticas como um aprendizado é
empiricamente menos consistente que a visão tradicional e a visão como processo
linear, pois envolve redes de implementação que inserem nesse processo uma maior
quantidade de variáveis, complexando o processo decisório político.
(C) A legitimidade das políticas públicas independe da visão adotada pelos governos
democráticos, posto que basta ter origem nas decisões de agentes públicos para que
tal legitimidade ocorra.
(D) O policy learning, o aprendizado na implementação de uma política pública,
caracteriza-se pela horizontalização dessa política, em um contexto de ambiente
marcado por transformações estruturais.
(E) A governança, entendida como regras do jogo e arranjos institucionais que dão
sustentação à cooperação, à coordenação e à negociação, pouco se relaciona à
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implementação das políticas públicas, ao contrário da formulação das políticas públicas,
que está fortemente imbricada com tal conceito.
43. (CESPE/SAD-PE/2009) A avaliação de programas de governo é uma das
modalidades de auditoria operacional, e tem em vista, entre outros aspectos, a
avaliação da efetividade de programas e projetos governamentais. Nesse sentido, a
efetividade pode ser entendida como o efeito ou o impacto transformador causado
pelos serviços prestados ou pelos bens disponibilizados por uma organização sobre uma
realidade que se pretende modificar. Assinale a opção que traduz mais
apropriadamente, em um programa governamental, o significado da efetividade.
A) número de alunos formados nas instituições de ensino superior
B) desempregados treinados e reinseridos no mercado de trabalho
C) quantidade de pacientes atendidos em instituição pública de saúde
D) percentagem da população alfabetizada
E) quilômetros de estradas construídas
44. (CESPE/AUGE-MG/2008) A respeito da avaliação de programas e projetos
governamentais, é correto afirmar que
A) a avaliação de resultados, de natureza ex-ante, visa aferir a efetividade do
programa ou projeto avaliado.
B) a avaliação da efetividade de um programa ou projeto visa aferir se as realizações
ocorreram dentro do orçamento previsto e a custos compatíveis, enquanto a avaliação
de eficiência visa aferir os impactos da ação do programa ou projeto sobre o seu
público-alvo ou beneficiários.
C) a avaliação ex-ante busca aferir os eventos já ocorridos e tomar decisões baseadas
nestas informações, enquanto a avaliação ex-post visa orientar o planejamento do
programa ou projeto objeto da avaliação, de forma a antecipar restrições e respectivas
providências a serem tomadas.
D) a avaliação de resultado ou de impacto busca averiguar, fundamentalmente, o
desempenho orçamentário/financeiro do programa ou projeto avaliado.
E) a avaliação de efetividade baseia-se fundamentalmente na verificação da evolução
dos indicadores do programa ou projeto, enquanto a avaliação de eficácia baseia-se
fundamentalmente na verificação da evolução das metas físicas do programa ou
projeto avaliado.
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45. (CESGRANRIO/TCE-RO/2007) No ciclo de política, que compreende as fases de
estruturação de políticas públicas, encontram-se as etapas de implementação e de
avaliação. Tais etapas, de acordo com o conceito de redes de implementação,
caracterizam-se por:
(A) ação de múltiplos agentes em campo interorganizacional e valoração que resulta
em aprendizado.
(B) estabelecimento de contatos por rede digital, no sentido de ampliar as ações
colaborativas na implementação de políticas.
(C) diagnóstico prévio que define atividades com vistas à obtenção de metas, recursos
e horizonte temporal.
(D) monitoramento constante tendo em vista correções de rota, com atenção especial à
atividade de formulação.
(E) levantamento prévio de todas as informações necessárias ao desenho das
propostas programáticas pelo formulador da política.
46. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementação de uma política pública multiplica a
complexidade do processo decisório e é determinante do sucesso ou fracasso da
iniciativa. Acerca da implementação de políticas públicas, assinale a opção correta.
A) Diversos elementos da concepção de uma política pública são determinados ou
alterados durante sua implementação pela chamada “burocracia do nível da rua”, que
atua em contato direto com os cidadãos.
B) O processo de implementação é sempre uma decorrência automática e imediata da
etapa de formulação de políticas públicas.
C) A implementação não sofre a influência de conflitos de interesse, característicos da
fase de formulação das políticas públicas.
D) A garantia de recursos orçamentários é condição suficiente para assegurar uma
implementação bem-sucedida.
47. (CESPE/SGA-AC/2006) A implementação de uma política pública diz respeito às
ações necessárias para tirá-la do papel e fazê-la funcionar na prática. Considerando os
potenciais problemas de implementação que podem afetar as políticas públicas,
assinale a opção correta.
A) Políticas complexas, que envolvem diferentes níveis governamentais e diversas
organizações, requerem relações de competição e concorrência entre as agências
implementadoras para atingir os objetivos pretendidos.
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B) As políticas que instituem programas inteiramente novos são sempre mais difíceis de
implementar do que as que ajustam ou reformulam programas existentes, pois exigem
alteração de situações de poder já constituídas.
C) A implementação de uma política pública está imune a influências decorrentes de
conflitos de poder no interior da agência implementadora.
D) Fracassos de implementação podem decorrer de situações em que os decisores
deliberadamente formulam uma política de caráter simbólico, sem intenções reais de
implementá-la.
48. (CESPE/SGA-AC/2006) Um elemento importante da análise de políticas públicas é o
chamado “ciclo da política” ou “ciclo político” (policy cycle). Embora apresentem
pequenas variações, tradicionais abordagens do ciclo político destacam as fases da
formulação, da implementação e do controle de resultados. Com relação ao processo
de política pública e suas fases, julgue os itens a seguir.
I - Política pública é sinônimo de decisão política: ambas envolvem a alocação
imperativa de valores e recursos.
II - As fases de formulação e implementação da política pública são empiricamente
distintas, inexistindo quaisquer sobreposições factuais ou temporais entre elas.
III - Elementos simbólicos ou políticos, como prestígio ou poder, são capazes de
influenciar as preferências dos atores envolvidos na fase de formulação da política
pública.
IV - O monitoramento da implementação permite identificar problemas e especificar
medidas corretivas para saná-los, aumentando a probabilidade de uma política pública
atingir os objetivos pretendidos.
Estão certos apenas os itens
A) I e II.
B) I e III.
C) II e IV.
D) III e IV.
49. (CESPE/SGA-AC/2006) Considerando os diferentes modelos de análise de políticas
públicas, assinale a opção INCORRETA.
A) O chamado modelo de escolha racional (ou modelo racional-compreensivo)
preconiza uma análise detalhada e abrangente das alternativas de política pública,
garantindo mais agilidade e eficácia ao processo decisório, sem desconsiderar
potenciais conflitos de interesse e poder entre os atores.
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B) O modelo incremental reconhece os limites da racionalidade técnica e busca adotar
alternativas de modo gradual, assegurando acordos entre os interesses envolvidos.
C) Uma das críticas ao modelo incremental diz respeito a seu viés conservador, que
tende a dificultar a adoção de políticas inovadoras.
D) Os modelos racional e incremental podem ser combinados num modelo misto, que
diferencia dois processos decisórios: um relativo a questões estruturantes e outro
relativo a questões de caráter ordinário.
50. (FCC/TRT-9/Analista Administrativo/2010) No que se refere ao Programa Nacional
de Gestão Pública e Desburocratização, o indicador de desempenho que afere os
impactos gerados pelos produtos e serviços, processos ou projetos de um determinado
sistema (organização, programa, política pública, rede) no beneficiário final, é
denominado indicador de
(A) efetividade.
(B) eficiência.
(C) eficácia.
(D) economicidade.
(E) excelência.
5 Leitura Sugerida
“Introdução à teoria da política pública”. Enrique Saravia.
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=28
57
“Análise de Políticas Públicas: Conceitos Básicos”. Maria das Graças Rua.
http://vsites.unb.br/ceam/webceam/nucleos/omni/observa/downloads/pol_publicas.PD
F
Avaliação de Políticas Públicas e Programas Governamentais - Mônica Maria de Arruda
Cavalcanti
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interfacesdesaberes.fafica.com/seer/ojs/include/getdoc.php?id=34&article=24&mode=
Políticas Públicas: um debate conceitual – Klaus Frey
http://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/89/158
6 Bibliografia
1. BOBBIO, Norberto. Dicionário de Política. 13ª Ed. Brasília Editora Unb, 2007.
2. BRAVO, Maria Inês Souza e PEREIRA, Potyara A. P. (orgs.). Política Social e
Democracia. São Paulo: Cortez, 2002.
3. COHEN, Ernesto e Franco, Rolando. Avaliação de Projetos Sociais. Petrópolis:
Vozes, 2002.
4. DYE, Thomas. Mapeamento dos modelos de análise de políticas públicas. In:
HEIDEMANN, Francisco G. e SALM, José Francisco. Políticas públicas e
desenvolvimento. Brasília: Editora Unb, 2009.
5. OUTHWAITE, William; BOTTOMORE, Tom. Dicionário do Pensamento Social do
Século XX. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1996.
6. PARADA, Eugenio Lahera. Política y políticas públicas. In: SARAIVA, Enrique e
FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Políticas Públicas: Coletânea. Brasília: ENAP,
2006.
7. PAULA, Ana Paula Paes de. Por uma nova gestão pública. Rio de Janeiro: Editora
FGV, 2007.
8. Rua, Maria das Graças e Carvalho, Maria Izabel Valladão (orgs.). O estudo da
política: tópicos selecionados. Brasília: Paralelo 15, 1998.
9. SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Políticas Públicas: Coletânea.
Brasília: ENAP, 2006.
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