actos de intervención preventiva en asuntos de trabajo y seguridad social tomo ii
Post on 14-Aug-2015
40 Views
Preview:
TRANSCRIPT
Actos de intervención preventiva en asuntos del trabajo y la seguridad social tomo i i
Los
acto
s de
int
erve
nció
n pr
even
tiva
en m
ater
ia la
bora
l
SERIE PREVENCIÓN N°. 2 SERIE PREVENCIÓN N°. 2 SERIE PREVENCIÓN N°. 2 SERIE PREVENCIÓN N°. 2 SERIE PREVENCIÓN N°. 2 SERIE PREVENCIÓN N°. 2 SERIE PREVENCIÓN N°. 2 SERIE PREVENCIÓN N°. 2 SERIE PREVENCIÓN SE-
Procuraduría Delegada para los Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social
Procuraduría Delegada para los Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social
to
mo
ii
Actos de intervención
preventiva en Asuntos del
Trabajo y la Seguridad Social
tomo ii
Procuraduría Delegada para los Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social
LOS ACTOS DE INTERVENCIÓN
PREVENTIVA EN ASuSTOS DEL
TRAbAjO y LA SEguRIDAD SOCIAL
TOMO II
© instituto de Estudios del ministerio Público – iEmP, 2008.
Carrera 5 15 - 80 piso 16Bogotá, D. C., Colombia pbx: (1) 352 0066 - 336 0011 Exts.: 11603, 11605, 11621, 11622http://iemp.procuraduria.gov.co
© Procuraduría General de la Nación, 2008.Carrera 5 15 - 80, Bogotá, D. C., Colombia pbx: (1) 352 0066 - 336 0011www.procuraduria.gov.co
Este documento es producto del trabajo en equipo de todos los servidores que han sido parte de la Procuraduría delegada para los Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social
Se permite su reproducción parcial con el debido crédito a la Procuraduría General de la Nación y el Instituto de Estudios del Ministerio Público.
Compilación - ProyecciónDiana Diaz Agón
Diseño editorialHernán Hel Huertas OlayaDiseñador gráfico IEMP
Coordinación editorialJosé Patrocinio Castañeda
impresión y encuadernaciónImprenta Nacional
Impreso en ColombiaAbril de 2008
isbn 978-958-8295-46-6
Instituto de Estudios del Ministerio Público
Edgardo José maya VillazónProcurador General de la Nación
Carlos Arturo Gómez PavajeauViceprocurador General de la Nación
oswaldo Duque LuqueProcurador Delegado para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social
Elsa Barón de RayoDirectora Instituto de Estudios del Ministerio Público
7 í nd i c e
CONTENIDO
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
La intervención preventiva en materia del trabajo y la seguridad social.
El ejercicio del control preventivo en el Estado Social de Derecho . . . . . . . . . . 13
Resolución N.º 283 de 9 octubre 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1. CIRCuLAR CONjuNTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1.1 Circular conjunta: Decreto 4588 del 27 de diciembre de 2006, con el cual se
reglamentará la organización y funcionamiento de las cooperativas de trabajo.
Fecha: 26 de febrero de 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2. INSTRuCTIVOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2.1 Instructivo N.° 13: Irregularidades detectadas en el proceso de reconocimiento
y pago de prestaciones económicas que pueden constituirse en focos
de corrupción en detrimento del patrimonio público, del ordenamiento jurídico
y de los derechos de afiliados y pensionados. Fecha: 28 de marzo de 2006. . 27
2.2 Instructivo N.° 14: Advertir al Seguro Social de la situación de las actuales
acciones judiciales en contra del Instituto y del riesgo de futuras demandas
que se puedan iniciar, por y con ocasión de los contratistas o los contratos
de prestación de servicios. Fecha: 19 de mayo de 2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
2.3 Instructivo N.° 15: Advertir al Seguro Social sobre la necesidad de estudiar
y analizar la situación que se presenta frente a los casos de revocatoria
unilateral de los actos administrativos de reconocimiento de pensiones,
por cuestión de competencia del Instituto. Fecha: 24 de julio de 2006. . . . . . 35
2.4 Instructivo N.° 16: Advertir al Seguro Social sobre la situación de represamiento
frente al pago de retroactivos en el caso de pensiones compartidas.
Fecha: 26 de julio de 2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
2.5 Instructivo N.° 17: Advertir nuevamente al Seguro Social sobre la necesidad
de tomar medidas de manera pronta y efectiva, respecto del contenido
de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones económicas,
con el fin de que se garantice el debido proceso y el derecho a la defensa de los
pensionados. Fecha: 14 de agosto de 2006. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II8
2.6 Instructivo N.° 18: Requerir a la Superintendencia Nacional de Salud con el fin
de que, de manera prioritaria, intensifique el control, vigilancia y, en caso de ser
necesario, el poder coercitivo ante las Entidades Promotoras de Salud,
especialmente del sector privado. Fecha: 2 de marzo de 2007. . . . . . . . . . . . . 45
2.7 Instructivo N.° 19: Autoliquidación en el Seguro Social, como un proceso
que necesita apoyo y un trámite de depuración. Fecha: 3 de mayo de 2007.. 49
2.8 Instructivo N.° 20: Requerir al Seguro Social, con el fin de que revise y evalúe
nuevamente la posición institucional frente a los tiempos cotizados por
servidores al sector público aportados al Instituto antes de la Ley 100 de 1993.
Fecha: Bogotá, 30 de mayo de 2007. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
2.9 Instructivo N.º 21: Exhortar a la Caja Nacional de Previsión CAJANAL EICE y a las
entidades a cuya competencia corresponda, con el fin de que se tomen medidas
inmediatas y urgentes frente a la crítica situación de congestión administrativa.
Fecha: Bogotá, 27 de agosto de 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
2.10 Instructivo No. 22: Formulario único o integrado para la autoliquidación y pago
de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y de aportes parafiscales.
Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (pila). Fecha: Bogotá,
26 de septiembre de 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
3. INTERVENCIONES EN EjERCICIO DE LA VIgILANCIA SuPERIOR y EL CONTROL INTERNO DE gESTIÓN . . . 71
3.1 D. L. 1851 del 22 de junio de 2005: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 73
3.2 D. L. 2090 del 7 de julio de 2005: Telecom en liquidación. . . . . . . . . . . . . . . . 78
3.3 D.L. 1812 del 27 de junio de 2005: Intervención Judicial. Consejo Superior de la
Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Asunto. Informe caso de Ana Lucía
Álvarez Pajón, Jhon Jairo Acosta Pérez y Juan Guillermo Zuluaga Aramburu . . 83
Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria.
Bogotá, D. C., 31 de agosto de 2005. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
3.4 D. L. 3141 del 20 de septiembre de 2005. Minercol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
3.5 D. L. 4083 del 15 de noviembre de 2005. Grupo interno de trabajo GIT. . . . . 100
3.6 D.L. 1351 del 16 de noviembre de 2005. Ministerio de Hacienda
y Crédito Público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
3.7 D. P. 1376 del 24 de noviembre de 2005. Comisión Interinstitucional
de la Rama Judicial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
3.8 D. L. 0171 del 11 de enero de 2006. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 115
9 í nd i c e
3.9 D. P. 102 del 7 de febrero de 2006. Junta Nacional de Calificación de Invalidez. 119
3.10 D. L. 2071 del 24 de mayo de 2006. cajanal, eice. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
3.11 D. L. 3964 del 7 de septiembre de 2006: Grupo Interno de Trabajo para
la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131
3.12 D. L. 4223 del 18 de septiembre de 2006. Seguro Social. . . . . . . . . . . . . . . . . 132
3.13 D. L. 4978 del 23 de octubre de 2006. Ministerio de Protección Social . . . . 136
3.14. D. L. 5618 del 30 de noviembre de 2006. Sintrabecólicas . . . . . . . . . . . . . . . . 146
3.15. Comunicado de prensa. Boletín 025: Confirman sanción contra asesor
de Ministerio de Protección por conflicto de intereses. Disciplinario
por descongestión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
3.16 D.L. 1181 del 2 de marzo de 2007. asepupd Pacto Derechos civiles
y políticos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
3.18 Derecho de asociación y libertad sindical. Seminario sobre principios
y derechos fundamentales del trabajo. Julio 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
3.19 D.L. 3960 del 11 de septiembre de 2006. Conciliaciones voluntarias
del Seguro Social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
4. INFORMES DE INTERVENCIÓN PREVENTIVA . . . . . . . . 165
4.1. Informe consolidado gestión año 2006. Gestión de impacto . . . . . . . . . . . . . . 166
4.2. Informe: Seguro Social. Retroactivos pensionales Fecha: 29 de mayo de 2006 171
4.3. Informe consorcio FOPEP. Fecha: 7 de Junio de 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176
4.4. Informe Universidad Nacional. Pensiones: Intervención preventiva y de control
de gestión Universidad Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
Fecha: 10 de junio de 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
4.5. Informe Seguro Social: Centros de Atención al Público (cap) Fecha: 13 de febrero de 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
4.4. Informe seguimiento y control de gestión ISS: Intervención preventiva
y de control de gestión Seguro Social Grupo Servidores Públicos
Gerencia II. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
4.5 Informe Seguimiento y Control de Gestión: seguimiento y control de
gestión cajanal eice. Fecha: 24 de agosto de 2006 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
Indicadores control de gestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
11 P R E S E NTAC IÓN
Presentación
La incursión en el siglo XXI implica la incursión en un mundo globalizado, que de
manera acelerada transforma sus lenguajes y modos de relacionarse.
El mundo actual supone la confrontación del individuo con la paradoja del acceso
ilimitado a un mundo virtual, que a tiempo que lo relaciona con miles de
personas lo aísla y reduce su entorno incluido el laboral.
Las relaciones laborales en ese mundo contemporáneo obviamente han sufrido
transformaciones sustanciales, que en el caso colombiano hace mucho tiem-
po dejaron atrás una legislación diseñada para las necesidades del siglo XIX,
en la cual la ecuación asimétrica obrero- patrono reclamaba una estructura
de protección aplicada por el Estado, orientada fundamentalmente a reivin-
dicar los derechos de los más débiles.
Hoy por hoy, ante nuevas formas de producción que privilegian el trabajo indepen-
diente que alimenta con sus productos las grandes empresas, haciendo
prevaler la relación empresa-proveedor sobre la de trabajador-empresa, en
un proceso que pudiéramos denominar agregativo, lo que se reclama, antes
que una estructura legislativa de protección, es una estructura legislativa que
garantice seguridad social integral a todos los individuos.
En esa perspectiva la Procuraduría General de la Nación, como órgano de control,
autónomo o independiente que representa a la sociedad y garantiza sus
derechos, debió asumir en los últimos años el reto de transformarse para
atender las necesidades del trabajo colombiano en el tercer milenio.
Ello supuso un arduo trabajo de revisión y autocrítica de los funcionarios adscritos a la
Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales, que les ha permitido, paula-
tinamente, rediseñar y reorientar su actividad para ofrecer, desde el ejercicio
del control preventivo alternativas para la rectificación o reorientación de polí-
ticas públicas que desconocen o contrarían el ordenamiento jurídico que sus-
tenta el Estado Social de Derecho, regido por nuestra Constitución y por los
tratados internacionales que sobre la materia se han incorporado a ella.
La compilación que se presenta en este segundo volumen, no solo ilustra sobre ac-
tuaciones preventivas paradigmáticas que sirven de orientación a procesos
similares, sino que muestra el derrotero que ha seguido esa Delegada para
ponerse a tono con las necesidades del mundo del trabajo actual.
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II12
Ese derrotero mostró por ejemplo la necesidad de cambiar el nombre de la Delega-
da, a la que denominamos «Delegada para los Asuntos del Trabajo y la Se-
guridad Social», nombre que trasciende lo meramente retórico en la medida
en que ubica y delimita de manera precisa el ámbito de competencias de
dicha instancia.
Así las cosas, celebro y felicito el esfuerzo realizado por los funcionarios de la Dele-
gada, quienes con la orientación del doctor OSWALDO DUQUE LUQUE,
supieron asumir y superar el reto de transformarse para adecuarse a las
necesidades de un país en el que prevalecen las paradojas, incluida aquella
que muestra una sociedad urbana que avanza aceleradamente a la postmo-
dernidad, incluidas sus relaciones de trabajo, mientras la rural sufre a diario
los azotes de un conflicto armado que la deja rezagada.
e d g a r d o j o s é m aya v i l l a z ó n
Procurador General de la Nación
13 I NTRODUCC IÓN
La intervención preventiva en materia del trabajo y la seguridad social. El ejercicio del control preventivo en el Estado Social de Derecho
Los Actos de intervención preventiva en materia del trabajo y la seguridad social, que
en esta oportunidad presentamos, son el resultado de las actuaciones de
ésta Delgada, tal como aparece explícito en el primer texto publicado.
Poner en evidencia el origen de las irregularidades y de sus consecuencias es el primer
paso en la tarea de rectificar.
Tener claro que toda función pública se cumple con el desarrollo material de sus
objetivos, los que no se pueden reemplazar con simples elaboraciones aca-
démicas, oficio que preferimos ver desarrollado en las actividades de la
Universidad Colombiana, que debe servir a la función preventiva en grado
sumo en la producción de un conocimiento que será útil a la acción pública
y en la actividad de registrar una memoria institucional.
Los actos de intervención preventiva en esta materia tienen su génesis en el testimo-
nio y la confianza de quienes acuden al Ministerio Público, institución que
los representa y les garantiza sus derechos, con la esperanza de recobrar los
suyos y de los colectivos de los que hacen parte, al promover actuaciones,
que de la mano con el derecho y la institucionalidad, denuncian y persuaden
acerca de la urgencia de rectificación.
Por esa razón, en el camino recorrido pasamos, de la Delegada para los Asuntos
Laborales diseñada en su origen con el sentido de la tradición juslaboralista
de la era industrial vinculada al Estado Liberal de Derecho, a una protección
más amplia del trabajo; que comprende aquellas relaciones que introducen
nuevas modalidades de subordinación y, la Seguridad Social, que algunos
tratadistas visionarios vieron en su momento como el futuro del derecho del
trabajo.
Que decir, cuando estamos frente a una cuasi doctrina de la Organización Internacio-
nal del Trabajo y de las providencias de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, que le quitan el carácter provincial a decisiones internas que se
resisten al contenido universal de los derechos humanos, mientras sus re-
presentados ante las recetas a ultranza del libre mercado, claman por el bi-
lateralismo o la globalización.
Construir un Estado Social de Derecho, para recordar al profesor Pablo Lucas Verdú,
es echar las bases para fortalecer también un sector de la cultura que crea
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II14
valores, razón por la cual nos hemos atravesado a todo acto de latrocinio
que se quiera presentar como conquista laboral , como también el irrespeto
a los derechos de los trabajadores y pensionados.
Por el contrario, lo democrático y republicano es, la defensa de lo público y del dere-
cho público, en el que se inscribe el moderno derecho social. Para el caso,
la defensa de la reserva posible para atender los derechos de prestación ante
los sobre costos de transacción, como resultado del desconocimiento de los
derechos de quienes los han adquirido y los reclaman de buena fe.
La génesis de la corrupción, la observamos como un vicio que surge de la propia
administración, a partir de la cual se estimula un afluente de pleitos laborales
y, que hoy por fuera de lo tolerable y de una postiza postura moral, es la
fuente de otro mercado ilícito, cuya ruta principal arranca del no reconoci-
miento oportuno de los derechos laborales por parte del mismo Estado. Si
el Estado aparece como el demandado permanente, es porque resulta ser,
el incumplido permanente. Tan solo si se invierte el postulado imperante de
que la regla general es el incumplimiento de los derechos y su excepción es
la observancia, se puede controlar la corrupción si reducimos su estímulo a
la más mínima expresión.
Lo que representa para el Estado Social de Derecho, ( fundado en los valores previs-
tos en la Carta Política, como esencial el del trabajo lícito) la disfuncionalidad
en el reconocimiento de los derechos de los trabajadores y pensionados, es
la desarticulación del Estado mismo, que lleva al traste la función adminis-
trativa y la de administrar justicia, que traslada y refunde en el órgano encar-
gado de decidir los conflictos jurídicos una generalidad de funciones que
deben ser asumidas con la claridad y el rigor del derecho a partir de la propia
administración; a lo cual no sirve una constelación de disposiciones jurídicas
incoherentes, acompañadas de una «doctrina laboral» dispersa por todo el
aparato jurisdiccional, que acrecienta día a día la inseguridad jurídica en las
relaciones laborales y el reconocimiento de derechos de prestación y que
tan solo estimula y alienta el tráfico ilícito a través de procesos aparentes, en
la mayoría de los casos, sin la defensa del Estado que, paradójicamente,
impotente, no los puede atender ni contener; en ocasiones sin las garantías
propias del debido proceso, con sentencias proferidas por asalto y con las
cuales se entra a saco en el presupuesto público, con grave amenaza para
la dignidad, la igualdad y la libertad de aquellos trabajadores y pensionados
que sí tienen el derecho, como quedó claro, una vez más, por vía de Acción
15 I NTRODUCC IÓN
de Tutela, con la sentencia ejemplar de la Corte Constitucional del 5 de julio
de 200715.
Lo que se denuncia, para corregir, es la carencia de reglas claras en el reconocimien-
to y pago de los derechos de prestación por parte del propio Estado; el
pragmatismo económicista rodeado de acciones y respuestas ilegales que
difiere a gobiernos futuros un pasivo prestacional con un acumulado que
representa una enorme carga económica que es el sobre costo de la no
defensa, o de la defensa, cuando se puede defender; pero sobre todo, la
amenaza sobre la integridad de la jurisdicción y el desfalco a las finanzas de
la seguridad social (la reserva de lo posible).
En síntesis, es también la deficiencia de la Ley la que facilita la corrupción, que da
para todo o para nada, que le declara una guerra al ciudadano que ve con-
ceder el derecho a quien no lo tiene y, cuando lo tiene, la presión y el en-
frentamiento con la dilación al reconocimiento y la amenaza permanente de
la regresividad de los derechos.
Sobrepasar la frontera de lo obvio, hasta ajustar en cintura lo intolerable, resulta ser
para la Delegada preventiva, el principal desafío frente al cual nos enfrenta-
mos, tal como está presente en esta publicación. Por eso, el llamado a la
administración pública y de justicia, toda vez que no se trata de una respon-
sabilidad a cargo, tan solo, de los órganos de control. De tal magnitud es el
problema que debe ser enfrentado por todos los órganos del poder público.
el Congreso de la República con la expedición de leyes claras, precisas y de
rigurosa observancia; los órganos que reconocen derechos con el despren-
dimiento de aquellos poderes privados o mafias que tan sólo persiguen
privilegios. A cambio de ello, debemos trabajar en función de la aplicación
estricta de la Ley a cada caso; la jurisdicción en el mismo sentido y presta a
unificar criterios cuando la incertidumbre lo exija.
Sorprende, la mirada que de nosotros tiene la doctrina extranjera con relación a la
manera de gestionar los derechos fundamentales de prestación, por ejemplo,
Gerardo Pisarello, en los «Derechos Sociales y sus Garantías», explica cómo
en «Los estados sociales tradicionales, lejos de convertirse en auténticos
estados constitucionales, han operado a menudo como simples estados
legislativos y administrativos residuales, preñados de elementos autoritarios
15 Sentencia T-502ª de 2007 . Magistrado ponente Nilson Pinilla Pinilla.
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II16
y orientados, entre otros aspectos, a disciplinar la pobreza y asegurar el «or-
den» y la «seguridad pública».»
Afirmación que corrobora la circunstancia de que no hemos alcanzado un sistema
estable, o un cause de fácil asimilación, en que el reconocimiento de un
derecho de prestación no esté sujeto a una maraña de interpretaciones y a
sucesivas providencias de tutela para su reconocimiento definitivo, como
respuesta a una reserva improbable para la atención inmediata de esos
derechos.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
17 resoluc ión N . º 283 de 9 octubre 2007
Resolución N.º 283 de 9 octubre 2007
Por medio de la cual se modifica la Resolución No. 017 de 2000
El Procurador General de la Nación
En ejercicio de sus funciones constitucionales y en especial de las que le
confiere el artículo 7º del Decreto Ley 262 de 2000,
Considerando:
Que el Procurador General de la Nación puede expedir los actos administrativos que
sean necesarios para el funcionamiento de la entidad y para desarrollar las
funciones atribuidas por la ley, de conformidad con la facultad prevista en el
numeral 7 del artículo 7º del Decreto 262 de 2000. Así mismo, de confor-
midad con el numeral 8 del mismo artículo, es función del Procurador Ge-
neral de la Nación distribuir las funciones y competencias atribuidas en la
Constitución o la ley a la Procuraduría General de la Nación, entre las distin-
tas dependencias y servidores de la entidad, atendiendo criterios de espe-
cialidad, jerarquía y las calidades de las personas investigadas, cada vez que
por las necesidades del servicio se requiera. Igualmente, conforme al nume-
ral 38 del artículo 7º del Decreto Ley 262 de 2000, el Procurador General
de la Nación está facultado para organizar las dependencias de la entidad
para su adecuado funcionamiento y denominarlas de acuerdo con las ne-
cesidades del servicio.
Que la Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales ejerce funciones en virtud de
lo dispuesto en el artículo 277 de la Constitución Política en concordancia
con lo dispuesto en el Decreto Ley 262 de 2000 y en la Resolución No.
0017 de 2000.
Que en Colombia nos encontramos frente a un cambio en las relaciones de trabajo,
por ende normativo y de adecuación constante de sus normas y de la Se-
guridad Social, las cuales a pesar de su autonomía, se encuentran íntima-
mente vinculadas en la esfera de los Derechos Sociales.
Que el artículo 48 de la Constitución Política referido al «Derecho a la Seguridad
Social», consagra la Seguridad Social, como un derecho irrenunciable y un
servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad en los términos que establezca la ley.
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II18
Que la adopción, por parte del país, de tratados bilaterales en materia de libre comercio,
la globalización que incluye a todos los países y las obligaciones contraídas
con la comunidad internacional de observación y respeto a los principios del
trabajo y los derechos fundamentales de los trabajadores; el surgimiento de
modalidades asociativas de trabajo y otras formas de vinculación no regidas
por el contrato de trabajo; como también, la adopción de nuevos procedi-
mientos dirigidos a simplificar trámites procesales y la complejidad de con-
flictos en materia de Seguridad Social, son temas que corresponden a las
exigencias y al cambio de los procedimientos internos previstos para el
ejercicio de funciones preventivas y de control de gestión de las Procuradu-
rías Delegadas.
Que de igual manera, el artículo 53 Constitucional garantiza la Seguridad Social.
Que en esas condiciones los asuntos que conoce la actual Delegada para Asuntos
Laborales, abarcan claramente los ámbitos del Trabajo y de la Seguridad Social,
en cuanto se relacionen con éstos en el ámbito de sus competencias.
Que en mérito de lo expuesto,
Resuelve:
art ículo 1 º . - Modificar para todos los efectos legales y de intervención el
artículo primero de la Resolución No. 017 de 2000, en el sentido de cambiar
la denominación de la Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales, la cual
en adelante se llamará Procuraduría Delegada para los Asuntos del trabajo
y la Seguridad Social.
art ículo 2º . - La presente resolución rige desde la fecha de su publicación.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá D.C.
e d g a r d o j o s é m aya v i l l a z ó n
Procurador General de la Nación
21
1.1 Circular conjunta: Decreto 4588 del 27 de diciembre de 2006, con el cual se reglamentará la organización y funcionamiento de las cooperativas de trabajo. Fecha: 26 de febrero de 2007.
c i r c u l a r c o n j u n t a
Para: Servidores públicos, representantes legales, consejos y comités de administración,
juntas y comités de vigilancia y revisores fiscales de las cooperativas y precooperativas
de trabajo asociado.
De: Procurador General de la Nación y Superintendente de la Economía Solidaria.
Asunto: Decreto 4588 del 27 de diciembre de 2006, con el cual se reglamenta la organización
y funcionamiento de las cooperativas de trabajo asociado.
Fecha: 26 de febrero de 2007
El Gobierno Nacional consciente de la importancia de preservar y garantizar el desarrollo
efectivo de los postulados constitucionales como el derecho fundamental al
trabajo en su doble condición de derecho y obligación social; así como la
concepción de trabajo enmarcado dentro del concepto de solidaridad, equi-
dad y riqueza social, expidió el Decreto 4588 de 2006, en el cual se recono-
ce la relevancia que tienen las Cooperativas de Trabajo Asociado como ins-
trumento para lograr estos propósitos, con miras a fortalecer el crecimiento
económico y social del país.
Así mismo, el decreto en mención busca proteger la naturaleza jurídica y las características
especialísimas que enmarcan este tipo de organizaciones solidarias, cuyo
objeto social debe ser el generar y mantener trabajo para sus asociados,
diferente del independiente y del dependiente regulado por el Código Sus-
tantivo de Trabajo. Así las cosas, no se trata de un trabajo subordinado, sino
que esa relación está sujeta a una legislación especial y a sus propios regí-
menes y estatutos.
Por otra parte, define claramente el objeto social y la naturaleza jurídica de las
Cooperativas de Trabajo Asociado, así como las condiciones especiales para
contratar con terceros, la prohibición expresa de actuar como intermediarios
laborales o empresas de servicios temporales. Señala, igualmente, las pro-
hibiciones para quienes contraten con Cooperativas de Trabajo Asociado,
sean personas jurídicas o naturales, empresas privadas o entidades públicas,
entre otros aspectos.
c i rcul ar con junta . 26 de f ebrero de 2007
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II22
Siendo así las cosas, constituye una obligación legal de las autoridades competentes
velar porque las disposiciones consagradas en el mencionado decreto se
cumplan rigurosamente.
En tal sentido, el Procurador General de la Nación en virtud de la función preventiva
consagrada en los numerales 1, 2, y 5 del artículo 277 de la Carta Política y el
Superintendente de la Economía Solidaria, de conformidad con lo dispuesto
en los artículos 34, 35 y 36 de la Ley 454 de 1998; ambos en defensa del or-
denamiento jurídico, los intereses de la sociedad y vigilancia del ejercicio
eficiente de las funciones administrativas y, teniendo en cuenta la situación
jurídica y social existente en el cooperativismo de trabajo asociado en Colom-
bia, se permiten transcribir, a los funcionarios públicos y a los órganos de
administración y vigilancia de las cooperativas y precooperativas de trabajo
asociado, las prohibiciones estipuladas en el Decreto 4588 de 2006, así:
Artículo 17. Prohibición para actuar como Intermediario o Empresa de Servicios
Temporales. Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado no podrán
act uar como empresas de intermediación laboral, ni disponer del trabajo de
los asociados para suministrar mano de obra temporal a usuarios o a terceros
beneficiarios, o remitirlos como trabajadores en misión con el fin de que estos
atiendan labores o trabajos propios de un usuario o tercero beneficiario del
servicio o permitir que respecto de los asociados se generen relaciones de
subordinación o dependencia con terceros contratantes.
Cuando se configuren prácticas de intermediación laboral o actividades
propias de las empresas de servicios temporales, el tercero contratante, la
Cooperativa y Precooperativa de Trabajo Asociado y sus directivos, serán so-
lidariamente responsables por las obligaciones económicas que se causen a
favor del trabajador asociado.
Art ículo 18 . Prohibición para quienes contraten con las Cooperativas y
Precooperativas de Trabajo Asociado. Sin perjuicio de lo previsto en los artículos
92 a 97 de la Ley 79 de 1988, las personas naturales o jurídicas que contraten con
las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado no podrán ser miembros,
ni intervenir directa o indirectamente en su organización y funcionamiento.
Art ículo 19 . Prohibición de actuar como Entidades de Afiliación Colectiva.
Las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado sólo podrán afiliar al
23
Sistema de Seguridad Social Integral a sus trabajadores asociados y no podrán
actuar como asociaciones o como agremiaciones para la afiliación colectiva de
trabajadores independientes al Sistema de Seguridad Social, ni como asocia-
ciones mutuales para los mismos efectos.
La Cooperativa y Precooperativa que viole esta prohibición se hará
acreedora a las sanciones establecidas en el presente decreto y demás normas
sobre la materia.
Art ículo 20 . Prohibición para Cooperativas diferentes a las de Trabajo Aso-
ciado. Las Cooperativas multiactivas, integrales o especializadas no podrán
tener relaciones de trabajo asociado con sus trabajadores, ni establece sec-
ciones de trabajo asociado.
Las Cooperativas, a que hace referencia en el inciso primero de este
artículo, con actividad de trabajo asociado, tendrán un plazo máximo de seis
(6) meses contados a partir de la vigencia del presente decreto para desmontar
la sección de trabajo asociado.
Art ículo 21 . Prohibición para las Entidades Promotoras de Precooperativas.
Las entidades promotoras que, so pretexto de propiciar la asociación de per-
sonas en forma precooperativa, orienten o utilicen a las Precooperativas de
Trabajo Asociado para obtener beneficios en provecho lucrativo de si mismas,
serán sancionadas por la Superintendencia de la Economía Solidaria o el Mi-
nisterio de la Protección Social, dentro del marco de sus competencias.
Para dar cumplimiento a lo preceptuado en el anterior recuento normativo, la Procuraduría
General de la Nación insta a los servidores públicos a abstenerse de cele-
brar o ejecutar contratos con Cooperativas y Precooperativas de Trabajo
Asociado que violen las prohibiciones contenidas en el Decreto 4588 de
2006; ya que de hacerse sin la anterior previsión, estarían reconociendo
una relación laboral tipificada a través de actos de intermediación laboral,
vulnerando así, los derechos y garantías laborales, prestaciones sociales y
de seguridad social consagrados en nuestro ordenamiento jurídico a favor
de trabajadores.
Por su parte, el Superintendente de la Economía Solidaria exhorta a los Representantes
Legales, Órganos de Administración y Control, y Revisores Fiscales de las
Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado para que no incurran en
c i rcul ar con junta 26 de f ebrero de 2007
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II24
las prohibiciones contenidas en mencionado decreto; así como a cumplir
con las demás disposiciones establecidas en el mismo, con el fin de que
todas las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado preserven su
naturaleza jurídica, desarrollen adecuadamente su objeto social, y garanticen
los principios, valores y características que enmarcan estas organizaciones.
Teniendo en cuenta lo anterior, solicitamos comedidamente a cada una de las ins-
tancias contempladas en el Decreto 4588 de 2006, adoptar las medidas
pertinentes para dar cumplimiento a las reglas y normas mencionadas, so
pena de incurrir en las sanciones previstas en la ley para cada caso.
Cordialmente,
e d g a r d o j o s é m aya v i l l a z ó n e n r i Q U e v a l d e r r a m a j a r a m i l l o
Procurador General de la Nación Superintendente de la Economía Solidaria
27
2.1 Instructivo N.° 13: Irregularidades detectadas en el proceso de reconocimiento y pago de prestaciones económicas que pueden constituirse en focos de corrupción en detrimento del patrimonio público, del ordenamiento jurídico y de los derechos de afiliados y pensionados. Fecha: 28 de marzo de 2006.
i n s t r u c t i v o n .° 1 3
Para: Doctor Gilberto Quinche
Presidente del Seguro Social
De: Procurador Delegado para Asuntos Laborales
Doctor Oswaldo Duque Luque
Asunto: Advertir al Seguro Social sobre la necesidad de solucionar y tomar medidas preventivas
frente a posibles irregularidades detectadas en el proceso de reconocimiento y pago de
prestaciones económicas, por el Ministerio Público y por el Ministerio de la Protección
Social, que pueden constituirse en focos de corrupción en detrimento del patrimonio
público; del ordenamiento jurídico; de los derechos de afiliados y pensionados.
Soporte legal: Constitución Política de Colombia, artículo 277; Decreto – Ley 262 de 2000; Ley
734 de 2002; Ley 100 de 1993; Ley 797 de 2003, y demás normas concordantes y
complementarias.
Fecha: 28 de marzo de 2006
La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales, en ejercicio de la función preventiva y
de control de gestión de acuerdo con lo establecido en el artículo 277 de la Cons-
titución Política, en concordancia con el Decreto – Ley 262 de 2000, ejerce vigilan-
cia superior ante el Seguro Social en defensa del ordenamiento jurídico, del patri-
monio público, de los derechos y garantías de los trabajadores y pensionados.
Para tal efecto, en ejercicio de la función de vigilancia superior preventiva y de control
de gestión, el Ministerio Público observa y advierte las siguientes situaciones:
En primer lugar, se están incluyendo en nómina de pensionados servidores públicos
sin la prueba fehaciente del retiro definitivo del servicio, con lo cual se corre
el riesgo de una doble remuneración y el desgaste administrativo en el pro-
ceso de devolución de recursos. No se puede aceptar la condición de la
inclusión en nómina para retirar del servicio al pensionado, el procedimien-
to es totalmente lo contrario, esto es, retirar al servidor para que sea incluido
en la nómina de pensionados.
i n s truct i vo n . ° 1 3 . 28 de marzo de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II28
También, llama la atención, la falta de claridad y conocimiento en los procesos y en
los requisitos necesarios para el reconocimiento de prestaciones económicas.
Es el caso de las multiafiliaciones con el Sistema de Ahorro Individual con
Solidaridad, específicamente en lo relacionado con la Circular 045 de la Su-
perintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, en
lo referente a la devolución de aportes. Estas situaciones conllevan demoras
injustificadas, cuando se solicita documentación que no es necesaria o que
ya obra en el cuaderno administrativo del proceso de reconocimiento de
prestaciones, lo cual se refleja claramente en el número de acciones de
tutela y demandas instauradas en contra del Instituto.
El Ministerio de Protección Social mediante oficio radicado el 21 de febrero de 2006,
manifiesta la necesidad de definir los requisitos para el reconocimiento de
las prestaciones económicas y de incorporar transparencia al proceso.
En la vigilancia superior e intervención preventiva que hace esta Delegada en otras entidades,
como es el caso de cajanal eice, se detectó la demora en la expedición de
semanas de cotización con destino al reconocimiento de prestaciones por parte
del iss. Esa circunstancia ocasiona no solamente demoras y desgaste adminis-
trativo ya que, ante los fallos de tutela la Caja opta por negar la prestación eco-
nómica, hasta tanto no se alleguen dichos tiempos por parte del Instituto.
Es importante reiterar lo expuesto en oficio N.° 2319 del 28 de julio de 2005, comunicación
a la cual se le dio la correspondiente publicidad. No obstante, es necesario
hacerle seguimiento a las observaciones y recomendaciones en materia del
contenido de actos administrativos de reconocimiento, con el fin de garantizar
el derecho de defensa de los afiliados al Sistema de Seguridad Social.
En consecuencia, el Ministerio Público exhorta al Seguro Social a que se tomen las
medidas correspondientes y necesarias frente a cada uno de los aspectos
mencionados: inclusión de prestaciones económicas (pensiones) en nómi-
na de pensionados, unificación de requisitos para el reconocimiento y pago
de prestaciones, expedición oportuna de semanas de cotización con destino
a otras entidades para que procedan a los reconocimientos y hacer segui-
miento a las instrucciones impartidas por la Vicepresidencia de Pensiones,
en virtud del oficio N.° 2319 de 2005.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
29
2.2 Instructivo N.° 14: Advertir al Seguro Social de la situación de las actuales acciones judiciales en contra del Instituto y del riesgo de futuras demandas que se puedan iniciar, por y con ocasión de los contratistas o los contratos de prestación de servicios. Fecha: 19 de mayo de 2006.
i n s t r u c t i v o n .° 1 4
Para: Doctor Gilberto Quinche
Presidente Del Seguro Social
De: Procurador Delegado Para Asuntos Laborales
Doctor Oswaldo Duque Luque
Asunto: Advertir al Seguro Social de la situación de las actuales acciones judiciales en contra
del Instituto y del riesgo de futuras demandas que se puedan iniciar, por y con ocasión
de los contratistas o los contratos de prestación de servicios. En esta situación se alega,
ante las instancias judiciales, estar ante verdaderas relaciones laborales, debido a la
presencia de los tres elementos constitutivos de un contrato de trabajo, a saber: la
prestación personal del servicio, la remuneración por el servicio prestado y la sub-
ordinación, en aplicación del principio del contrato realidad, con las consecuencias
prestacionales que esto implica.
Soporte legal: Constitución Política de Colombia, artículo 277, Decreto–Ley 262 de 2000, Ley
734 de 2002, Decretos 2663 y 3743 de 1950 adoptados por la Ley 141 de 1961, Ley 100
de 1993, Ley 797 de 2003, demás normas concordantes y complementarias.
Soporte jurisprudencial: Entre otras, las siguientes sentencias: C-154-97, T-523-98, T-052-98,
T-523-98, C-665-98, T-159-00, T-500-00, T-824-00, T-890-00, T-1041-00, T-1425-00,
T-033-01, C-739-02.
Fecha: 19 de mayo de 2006
La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales, en ejercicio de la función preventiva
y de control de gestión, de acuerdo con lo establecido en el artículo 277 de
la Constitución Política y en concordancia con el Decreto–Ley 262 de 2000,
ejerce vigilancia superior ante el Seguro Social en defensa del ordenamien-
to jurídico, del patrimonio público, de los derechos y garantías de los traba-
jadores y pensionados.
Para tal efecto, en ejercicio de la función de vigilancia superior preventiva y de
control de gestión, el Ministerio Público observa y advierte las siguientes
situaciones:
i n s truct i vo n . ° 14 . 1 9 de mayo de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II30
En primer lugar, en el diagnóstico elaborado por parte de la Delegada, el 26 de abril
de 2005, de la Dirección Jurídica Nacional del Seguro Social, se pudo esta-
blecer que los procesos en su mayoría están relacionados con el tema
pensional; lo anterior, por cuanto frente a salud la instauración de acciones
de tutela es predominante, por la naturaleza de los derechos involucrados.
En un segundo nivel, el riesgo que más se hace efectivo en procesos en
contra del Seguro se refiere a las acciones instauradas por los contratistas,
quienes solicitan la declaración de una relación laboral y, por tanto, el pago
de las prestaciones e indemnización correspondientes.
También, llamó la atención en su oportunidad, que en el caso de la misma Dirección
Jurídica de los Centros de Atención al Pensionado, CAP, y de las Seccionales,
el mayor porcentaje de personal que cumple con las funciones asignadas
en las distintas dependencias, es personal contratista.
Con el radicado interno N.° 73719-06, los peticionarios informan al Ministerio Público
sobre la anterior situación y anexan copia de la respetuosa petición presen-
tada a la Presidencia del Instituto con el fin de que se tomen las medidas
correctivas del caso.
En virtud de lo anterior, es preciso analizar la situación a la luz de lo manifestado por
la jurisprudencia respecto al tema.
La Corte Constitucional manifestó, en Sentencia C-154 de 1997, lo siguiente:
«contrato de trabajo y contrato de prestación de servicios (diferencias).
El contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios
independientes. Para que aquél se configure se requiere la existencia de la pres-
tación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración
como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de
servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona
jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o depen-
dencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor
contratada. Sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos
reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para
los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
contrato de prestación de servicios (contratista independiente sin derecho
a prestaciones sociales) contrato de prestac ión de serv ic ios (pago de
prestaciones sociales en caso de subordinación). El elemento de subordinación
31
o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al
de prestación de servicios; ya que en el plano legal debe entenderse que quien
celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada,
no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista indepen-
diente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que
se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente
en la actitud, por parte de la administración contratante, de impartir órdenes a
quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así
como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica
el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le
haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios inde-
pendiente. Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación
o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos
del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de
los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios
profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo».
Reiterando la posición relacionada con la primacía de la realidad para establecer la
existencia de una relación laboral, se encuentran varios pronunciamientos,
dentro de los cuales vale la pena resaltar, por su carácter unificador y de
síntesis, referente al asunto que nos ocupa:
«contrato de trabajo y contrato de prestación de servicios (Justificación
de trato diferente). La persona que contrata con el Estado no adquiere por
ese solo hecho la categoría de empleado público o de trabajador oficial y, por
tanto, la subordinación del empleado y del trabajador oficial se opone a la
independencia y autonomía de que gozan los contratistas de prestación de
servicios; de tal forma que la situación legal y reglamentaria de los primeros no
es equivalente ni asimilable a la posición que ostenta el contratista indepen-
diente. El trato diferente que reciben unos y otros se justifica por la existencia
de una razonable diferencia dada por el carácter independiente y autónomo
de los contratistas, frente a la dependencia y subordinación de los trabajadores
y empleados públicos»1.
1 Sentencia Corte Constitucional. C-739-02
i n s truct i vo n . ° 14 . 1 9 de mayo de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II32
«contr ato de prestac ión de s erv ic ios de profes ional (Prueba de la
subordinación). La Carta Política establece en cabeza de todos los trabajadores,
sin discriminación alguna, una especial protección del Estado, y les garantiza
el ejercicio pleno y efectivo de un trabajo en condiciones dignas y justas, así
como un trato igual. Por lo tanto, cuando a un reducido sector de trabajadores
que prestan sus servicios personales remunerados en forma habitual, en de-
sarrollo de un contrato civil o comercial, y pretenden alegar la subordinación
jurídica, al trasladársele la carga de la prueba de la subordinación; se produce
ciertamente, dentro del criterio de la prevalencia de la realidad sobre la forma,
una discriminación en relación con el resto de los trabajadores, colocando a
aquellos, en una situación más desfavorable frente al empleador; no obstante
que la Constitución exige para todos un trato igual. Se declarará la inexequibili-
dad del inciso segundo del artículo 2o. de la Ley 50 de 1990, en el entendido
de que dicha norma es violatoria del derecho a la igualdad con respecto a los
trabajadores que en la realidad han prestado sus servicios bajo la continuada
dependencia o subordinación del empleador, y que en forma evidente han
reunido los presupuestos propios de la relación de trabajo, lo que deberá ser
examinado y decidido por el juez laboral en el correspondiente juicio.
pr inc ip io de pr imac ía de real idad sobre formal idades establec idas
por sujetos de rel ac iones l aborales . Conforme lo establece el artículo
53 de la Carta Fundamental, el principio de la prevalencia de la realidad sobre
las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral, implica un
reconocimiento a la desigualdad existente entre trabajadores y empleado-
res, así como a la necesidad de garantizar los derechos de aquellos, sin que
puedan verse afectados o desmejorados en sus condiciones por las simples
formalidades. Y si la realidad demuestra que quien ejerce una profesión liberal
o desarrolla un contrato aparentemente civil o comercial, lo hace bajo el so-
metimiento de una subordinación o dependencia con respecto a la persona
natural o jurídica hacia la cual se presta el servicio, se configura la existencia de
una evidente relación laboral; resulta, por consiguiente, inequitativo y discrimi-
natorio que quien ante dicha situación ostente la calidad de trabajador, tenga
que ser este quien deba demostrar la subordinación jurídica.
presunc ión de rel ac ión l aboral (Inversión de la carga de la prueba). La
presunción acerca de que toda relación de trabajo personal está regida por
33
un contrato de esa naturaleza implica un traslado de la carga de la prueba
al empresario. El empleador, para desvirtuar la presunción, debe acreditar
ante el juez que en verdad lo que existe es un contrato civil o comercial y la
prestación de servicios no regidos por las normas de trabajo, sin que para ese
efecto probatorio sea suficiente la sola exhibición del contrato correspondiente.
Será el juez, con fundamento en el principio constitucional de la primacía de la
realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones
laborales, quien examine el conjunto de los hechos, por los diferentes me-
dios probatorios, para verificar que ello es así y que, en consecuencia, queda
desvirtuada la presunción».2
Queremos advertir a la Dirección del Instituto que la existencia de reiteradas sentencias
de las altas cortes sobre similares asuntos seriados, constituye una verdade-
ra doctrina judicial en torno a la aplicación de la ley en esta modalidad de
contratación, toda vez que ya se está frente a una jurisprudencia elaborada
al respecto.
La Delegada para Asuntos Laborales no descarta que la reiterada persistencia en
hacer uso indebido de la contratación de servicios cuando en la realidad se
está en las condiciones de un contrato de trabajo, no solo transgrede el or-
denamiento jurídico ya definido y explícito, sino que pone en duda el prin-
cipio de transparencia en los asuntos de contratación administrativa.
Pero, además, hacemos énfasis, en que el empecinamiento, la reiteración del yerro
en la contratación, puede conducir a la judicatura a encontrar desvirtuada la
buena fe cuando la Institución persiste indebidamente en esa modalidad de
contratación y, por tanto, podría dar lugar a condenar a la entidad por indem-
nización moratoria, lo cual sería más gravoso al patrimonio público.
Finalmente, un estándar de las políticas públicas en materia de la contratación en
situaciones de subordinación laboral es el respeto, la promoción y protección
del trabajo subordinado en condiciones dignas.
En consecuencia, el Ministerio Público exhorta al Seguro Social a que se realicen los
estudios y análisis del caso, se tomen las medidas correspondientes y nece-
sarias frente a los aspectos mencionados, con el fin de que se aminore el
riesgo de demandas en contra del Instituto y los costos e impacto presu-
2 Sentencia Corte Constitucional. C - 665-1998.
i n s truct i vo n . ° 14 . 1 9 de mayo de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II34
puestales que esto implica. Además, con el fin de que no se vulneren los
derechos y garantías fundamentales de quienes prestan sus servicios al
Instituto.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
35
2.3 Instructivo N.° 15: Advertir al Seguro Social sobre la necesidad de estudiar y analizar la situación que se presenta frente a los casos de revocatoria unilateral de los actos administrativos de reconocimiento de pensiones, por cuestión de competencia del Instituto. Fecha: 24 de julio de 2006.
i n s t r u c t i v o n .° 0 1 5
Para: Doctor Gilberto Quinche
Presidente del Seguro Social
De: Procurador Delegado para Asuntos Laborales
Doctor Oswaldo Duque Luque
Asunto: Advertir al Seguro Social sobre la necesidad de estudiar y analizar la situación que se
presenta frente a los casos de revocatoria unilateral de los actos administrativos de
reconocimiento de pensiones, por cuestión de competencia del Instituto, con el fin
de que se respete el debido proceso y se eviten acciones judiciales futuras en contra
del ISS y el detrimento del patrimonio público, la congestión judicial y la vulneración
de los derechos y garantías de los pensionados y afiliados al Sistema de Seguridad
Social Integral. Además, exhortar al Instituto para que se impartan las instrucciones
pertinentes a las Seccionales del país y se tomen las medidas preventivas del caso.
Soporte legal: Constitución Política de Colombia, artículo 277, Decreto–Ley 262 de 2000, Ley
100 de 1993, Ley 797 de 2003, Ley 734 de 2002, Código Contencioso Administrativo,
y demás normas concordantes y complementarias.
Soporte jurisprudencial: Sentencias T-720 de 1998, C-672 de 2001, C-835 de 2003, Sentencia
T-246 del 3 de junio de 1996, T-315-1996.
Fecha: Bogotá, 24 de julio de 2006
La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales, en ejercicio de la función preventiva
y de control de gestión, de acuerdo con lo establecido en el artículo 277 de
la Constitución Política, en concordancia con el Decreto–Ley 262 de 2000,
ejerce vigilancia superior ante el Seguro Social en defensa del ordenamien-
to jurídico, del patrimonio público, de los derechos y garantías de los traba-
jadores y pensionados.
Para tal efecto, en ejercicio de la función de vigilancia superior preventiva y de control
de gestión, se advierte la siguiente situación:
En el caso de las pensiones de vejez, ante las solicitudes de los afiliados, sus beneficiarios
e incluso los empleadores o patronos, lo primero que debe definirse es la
i n s truct i vo n . ° 1 5 . 24 de ju l io de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II36
competencia del Instituto para reconocer o pronunciarse sobre la petición
presentada. El primer conflicto que se presenta es el relacionado con la
multiafiliación a los sistemas pensionales establecidos por la Ley 100 de
1993; es decir, al Régimen de Ahorro Individual con solidaridad, en el que
hacen presencia los fondos de pensiones, o al Régimen de Prima Media con
Prestación Definida administrado por el ISS y las Cajas que aún subsisten en
los términos del artículo 52 de la Ley 100 de 1993.
Existen casos en que el Seguro Social ha aceptado la competencia y ha procedido al
reconocimiento de la mesada pensional, incluyendo en nómina las respec-
tivas mesadas pensionales de los peticionarios y cancelando el retroactivo
en caso de proceder. Estos actos administrativos se encuentran en firme.
Posteriormente, por diferentes medios de información, el Instituto detecta la multiafiliación
o afiliación a un fondo de pensiones, y junto con la dependencia de devo-
lución de Aportes del ISS establece la competencia para el pago de la pen-
sión en los fondos privados y revoca el acto administrativo de reconocimien-
to. Si bien es cierto, el Instituto no puede continuar con el pago de la
mesada pensional que no es de su competencia, también lo es que debe
acudir a los procedimientos legales en atención al debido proceso para eli-
minar sus propios actos.
La revocatoria directa, como un acto constitutivo, es una decisión que invalida otro
acto previo, que puede surgir de oficio o a solicitud de parte, y en todo caso,
con nuevas consecuencias hacia el futuro. En el primer evento el acto de
revocación lo dicta el funcionario que hubiere expedido el acto administra-
tivo o su inmediato superior; en el segundo, el acto lo profiere el funcionario
competente a instancias del interesado.
Como modalidad de contradicción, la revocatoria directa es un recurso extraordinario
administrativo, nítidamente incompatible con la vía gubernativa y con el si-
lencio administrativo3.
La Corte Constitucional ha señalado:
«(...) razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de
las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza
3 Corte Constitucional. Sentencia C - 835 de 2003, página 9.
37
de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones
administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad
de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un
acto administrativo.
(…)
En cuanto a la revocación que la administración haga de sus propios actos, la
Corte reitera que no puede tener cabida cuando mediante ellos se han crea-
do situaciones jurídicas de carácter particular y concreto o se han reconocido
derechos de la misma categoría, salvo que medie el consentimiento expreso
y escrito del mismo titular. La decisión unilateral del ente público toma de
sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y descon-
fianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena fe y
delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la
debilidad el administrado»4.
En principio, por la vía administrativa, tratándose de un asunto de competencia para
el reconocimiento, sin ser esta una de las causales estipuladas en la Ley 797
de 2003, artículo 19, se debe, antes del acto que ordena la revocatoria,
adelantar una actuación administrativa de carácter oficioso conforme con lo
dispuesto en los artículos 73 y 74 del Código Contencioso Administrativo;
procedimiento que debe ceñirse a este, especialmente en lo relacionado
con el consentimiento del afectado, es decir, del pensionado, a quien se le
suspenderá el pago de la mesada pensional, a pesar de reunir, en principio,
los requisitos de ley.
En caso de no lograr el consentimiento de los pensionados deben iniciarse las acciones
correspondientes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con
el fin de declarar la nulidad del acto administrativo que ha venido surtiendo
los efectos fiscales y jurídicos en virtud de su ejecutoria.
En este sentido la Corte Constitucional ha reiterado:
«Es importante recordar que, tratándose de la revocación de actos administrativos
de carácter particular y creadores de derechos, es al ente administrativo, y no al
particular, a quien corresponde poner en movimiento el aparato jurisdiccional
demandándonos su propio acto. De esta manera, al particular se le garantiza
4 Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia T - 246 del 3 de junio de 1996.
i n s truct i vo n . ° 1 5 . 24 de ju l io de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II38
que sus derechos se mantendrán inalterables, mientras la jurisdicción, ago-
tadas las formas propias de un juicio, no resuelva a favor o en contra de sus
intereses»5.
En consecuencia, el Ministerio Público exhorta e insta al Instituto de los Seguros Sociales,
en primer lugar, a tomar las medidas correspondientes para evitar que se
presenten reconocimientos prestacionales que competen a otras entidades
distintas al Instituto, ya sea administradoras del mismo régimen de prima
media o del régimen de ahorro individual con solidaridad. En segundo lugar,
que se adelanten las correspondientes indagaciones y una vez se detecten
estos casos, específicamente los relacionados con la competencia entre los
administradores del Sistema de Seguridad Social Integral en pensiones, se
adelanten las gestiones pertinentes sujetas al debido proceso y se respete
el derecho a la defensa de los afectados, en este caso los pensionados.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
5 Corte Constitucional. T - 315 -1996.
39
2.4 Instructivo N.° 16: Advertir al Seguro Social sobre la situación de represamiento frente al pago de retroactivos en el caso de pensiones compartidas. Fecha: 26 de julio de 2006
i n s t r u c t i v o n . ° 1 6
Para: Doctor Gilberto Quinche
Presidente del Seguro Social
Entidades que comparten pensión con el ISS
De: Procurador Delegado para Asuntos Laborales
Doctor Oswaldo Duque Luque
Asunto: Advertir al Seguro Social sobre la situación de represamiento frente al pago de retro-
activos en el caso de pensiones compartidas con entidades tales como: La Empresa de
Energía de Bogotá, el Ministerio de Agricultura, el Banco de la República, la Empresa
de Teléfonos de Bogotá, la Empresa de Teléfonos de Girardot, la Empresa de Energía
de Cundinamarca, y en general de todos aquellos empleadores que reconocieron
pensiones de jubilación y siguieron cotizando al Instituto; situación que genera un
gran impacto en el pasivo pensional de las mismas, en el patrimonio público, en la
administración de justicia y en general, en la Seguridad Social del país. Igualmente, es
de gran importancia que se eviten acciones judiciales futuras en contra del Instituto
y de las entidades, evitando la congestión judicial. Exhortar al Instituto para que se
tomen las medidas pertinentes.
Soporte legal: Constitución Política de Colombia, artículo 277, Decreto–Ley 262 de 2000, Ley
100 de 1993, Ley 797 de 2003, Ley 734 de 2002, Acuerdo No. 049 de 1990 y Acuerdo
No. 029 de 1985, el Decreto 813 de 1994, el Decreto 758 de 1990, el Decreto 2879 de
1985, el Decreto 3041 de 1966, y demás normas concordantes y complementarias.
Fecha: Bogotá, 26 de julio de 2006
La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales, en ejercicio de la función preventiva
y de control de gestión, de acuerdo con lo establecido en el artículo 277 de
la Constitución Política, en concordancia con el Decreto–Ley 262 de 2000,
ejerce vigilancia superior ante el Seguro Social en defensa del ordenamien-
to jurídico, del patrimonio público, de los derechos y garantías de los traba-
jadores y pensionados.
Para tal efecto, en ejercicio de la función de vigilancia superior preventiva y de
control de gestión, el Ministerio Público observa y advierte las siguientes
situaciones:
i n s truct i vo n . ° 16 . 26 de ju l io de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II40
En las pensiones de vejez, se encuentran las pensiones compartidas las cuales tienen
su fundamento legal en el Acuerdo 049 de 1990 (Decreto 758 de 1990),
el Decreto 3041 de 1966 y el Acuerdo 029 de 1985 (Decreto 2879 de
1985). En principio se compartieron las pensiones legales hasta el año 1985,
oportunidad en la cual en virtud del Decreto 2879 de 1985 se empezaron
a compartir también las pensiones extralegales.
Conforme a las normas legales que regulan la compartibilidad de las pensiones,
artículos 16, 17 y 18 del Decreto 758 de 1990 y del Decreto 813 de 1994,
los empleadores o patronos tienen la obligación de pagar la pensión de ju-
bilación de carácter compartida. Dicha obligación va hasta el cumplimiento
de los requisitos necesarios para obtener la pensión de vejez que reconoce
el ISS asegurador, quedando a cargo del empleador la diferencia, cuando la
pensión reconocida por el ISS sea inferior a la de jubilación que venía reci-
biendo el trabajador. Sin embargo, los empleadores continúan con el pago
de la mesada hasta que el Instituto reconozca el derecho prestacional co-
rrespondiente.
Por tanto, si el empleador continúa pagando la totalidad de la pensión de jubilación,
con carácter compartida, su obligación subsiste hasta cuando se cumpla con
los requisitos de ley. No obstante, por razones prácticas el empleador se hace
cargo del pago durante y el tiempo que demora el trámite de la pensión de
vejez en el ISS; por tanto debe entenderse que el retroactivo en lo que co-
rresponde al valor pagado al pensionado, es dinero que el Instituto debe
girar al empleador, quien pagó sin estar obligado a hacerlo.
El Seguro Social mediante Circulares No. 516 del 24 de octubre de 2002, y 502 del
26 de agosto de 2002, estableció los parámetros para conceder la pensión
compartida:
Dispuso el Instituto en las anteriores circulares:
«Uno de los requisitos obligatorios para solicitar una pensión compartida, es •
presentar una declaración escrita, en el sentido de autorizar el giro del retro-
activo al empleador por parte del ISS y no al pensionado».
«En su defecto, se debe establecer, en el Acto Administrativo, cuando se •
reconoce a través de este instrumento o en el documento que disponga el
reconocimiento por parte del empleador, en una de sus cláusulas, que se
gira el retroactivo de la pensión que reconoce el ISS al empleador; dicha
disposición reemplazará la autorización de giro de retroactivo a que se refie-
re el párrafo anterior, siempre y cuando el acto se encuentre en firme».
41
«Son requisitos obligatorios para reconocer la pensión de vejez, a quienes •
en pensiones compartidas cotizan al Instituto: la copia de la Resolución o
documento mediante el cual el empleador reconoció la pensión de jubilación
y autorización del giro del retroactivo. En caso de que no se presente la
autorización y se solicite el retroactivo por parte del trabajador, originando
controversia al respecto, se suspenderá el reconocimiento y pago del mismo,
hasta tanto la jurisdicción laboral decida a quién corresponde el derecho, de
conformidad con lo dispuesto en el Artículo 34 del Acuerdo 049 de 1990
(Decreto 758 de 1990)».
«El Instituto reconoce la pensión de vejez a los afiliados que reúnan los requisitos •
para tener derecho a la misma según lo dispuesto en la ley y los reglamen-
tos,6 independientemente de que ésta sea compartida o no; por tanto, el
retroactivo a que haya lugar es girado en principio al trabajador, excepto
cuando éste haya autorizado que se gire al empleador, o se presente con-
troversia entre este último y el trabajador, respecto al derecho mismo».
«Tanto el empleador como el pensionado, pueden solicitar el reconocimien-•
to de la pensión de vejez al Instituto para que proceda el reconocimiento».
En ejercicio de la vigilancia superior preventiva y de control de gestión, se detectó un
gran número de retroactivos que no han sido girados a los empleadores o
patronos, entre los cuales se encuentran entidades públicas y privadas que
reconocieron pensión compartida por los diferentes motivos; bien sea por-
que no existe la autorización por parte de los pensionados o sus beneficiarios
sustitutos o porque, simplemente, estos se oponen a que el retroactivo sea
girado a su empleador, aduciendo que las dos pensiones, la pagada por el
empleador y la del Instituto no son incompatibles, en virtud de lo cual el
retroactivo les pertenece.
En el primero de los casos, se hace necesario estudiar la viabilidad de un mecanismo,
que ante la conformidad de los pensionados frente a la compartibilidad de
la pensión, el Seguro Social pueda establecer, por los medios ordinarios de
la prueba, el pago de las mesadas al pensionado y su monto, y proceda a
6 La Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797, establece actualmente como requisitos para adquirir el estatus
pensional: 55 años de edad para mujeres y 60 años de edad para los hombres, en cuanto al tiempo o semanas
cotizadas al año 2006 se están exigiendo 1 075 semanas, las cuales se van aumentando progresivamente hasta
llegar en el año 2015 a 1 300 semanas. En caso de ser sujetos de transición las edades son las mismas pero el
tiempo son 1 000 semanas en cualquier tiempo o 500 en los últimos 20 años. (Decreto 758 de 1990).
i n s truct i vo n . ° 16 . 26 de ju l io de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II42
girar las sumas correspondientes del retroactivo pensional al empleador y a
los trabajadores si llegare a existir saldo a su favor.
En el segundo de los casos, ante una oposición clara y manifiesta del pensionado,
como sería el caso en que se aleguen por el interesado la no compartibilidad,
que pudiese generar un conflicto ante la jurisdicción laboral, se decidirá por
el Seguro Social sobre la retención del respectivo retroactivo hasta tanto la
jurisdicción se pronuncie y dirima la controversia.
En consecuencia, el Ministerio Público exhorta al Seguro Social a que se realicen los
estudios y análisis del caso, se tomen las medidas correspondientes y nece-
sarias frente a la situación de pago de retroactivos pensionales en caso de
pensiones compartidas y de aquellos casos en los cuales no se haya gene-
rado conflicto o controversia judicial, con el fin de que se aminoren los
costos y el impacto sobre las variables económicas del Sistema de Seguridad
Social Integral. Además, es importante precisar la infraestructura con la cual
el Instituto defina la situación de los retroactivos represados y proceda a
constituir el acervo probatorio pertinente.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
43
2.5 Instructivo N.° 17: Advertir nuevamente al Seguro Social sobre la necesidad de tomar medidas de manera pronta y efectiva, respecto del contenido de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones económicas, con el fin de que se garantice el debido proceso y el derecho a la defensa de los pensionados. Fecha: 14 de agosto de 2006.
i n s t r u c t i v o n . ° 0 0 1 7
Para: Doctor Gilberto Quinche Toro
Presidente del Seguro Social
De: Procurador Delegado para Asuntos Laborales
Doctor Oswaldo Duque Luque
Asunto: Advertir nuevamente al Seguro Social sobre la necesidad de tomar medidas de manera
pronta y efectiva, respecto al contenido de los actos administrativos de reconocimiento
de prestaciones económicas, con el fin de que se garantice el debido proceso y
el derecho a la defensa de los pensionados y afiliados al Instituto, al contener de
manera clara el régimen legal aplicable y el proceso de liquidación de la prestación
reconocida.
Soporte legal: Constitución Política de Colombia, artículo 277, Decreto–Ley 262 de 2000, Ley
734 de 2002, Ley 100 de 1993, Ley 797 de 2003, Código Contencioso Administrativo
y demás normas concordantes y complementarias.
Fecha: Bogotá, D. C., 14 de agosto de 2006.
La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales, en ejercicio de la función preventiva
y de control de gestión, de acuerdo con lo establecido en el artículo 277 de
la Constitución Política en concordancia con el Decreto–Ley 262 de 2000,
ejerce vigilancia superior ante el Seguro Social en defensa del ordenamien-
to jurídico, del patrimonio público, de los derechos y garantías de los traba-
jadores y pensionados.
Para tal efecto, en ejercicio de la función de vigilancia superior preventiva y de control
de gestión, el Ministerio Público reitera su advertencia:
Los actos administrativos mediante los cuales el Instituto de los Seguros Sociales
reconoce prestaciones económicas adolecen de errores tales como el nom-
bre de los pensionados, el régimen aplicable, por cuanto al copiar la plantilla
del acto administrativo se omite eliminar apartes no pertinentes al caso
concreto. Del mismo modo, no conocen los pensionados el procedimiento
i n s truct i vo n . ° 17. 1 4 de agosto de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II44
adelantado con ocasión de la liquidación de la mesada pensional que se les
reconoce. Los anteriores aspectos, aunque en principio parezcan triviales y
no sustanciales, vulneran el derecho a la defensa en el momento de agotar
la vía gubernativa, al interponer los recursos de ley, o solicitar la corrección
de un error involuntario.
Al implementar un mecanismo como el de incluir el proceso de liquidación en las
resoluciones, se evitan imprecisiones, se crea un nuevo filtro y se presenta
claramente la decisión de la administración para que si, el pensionado lo
considera, pueda recurrir el acto administrativo; lo anterior equivale a una
nueva revisión y autocontrol de la administración.
En virtud de lo expuesto en el oficio No. 2319 del 28 de julio de 2005, comunicación
a la cual se le dio la correspondiente publicidad por parte del Instituto, Vice-
presidencia de Pensiones, con el fin de que se tuviera conocimiento en las
seccionales de las observaciones y sugerencias del Ministerio Público; así
como de acuerdo con lo manifestado en el Instructivo No. 13 del 28 de
marzo de 2006, oportunidad en la cual la Delegada para Asuntos Laborales
exhortó al Instituto a tomar las medidas preventivas necesarias; específica-
mente, en torno a los actos administrativos de reconocimiento de prestacio-
nes económicas, en defensa del ordenamiento jurídico, de los derechos y
garantías fundamentales de los trabajadores y pensionados, así como del
patrimonio público, se reitera tal sugerencia.
En consecuencia, se conmina nuevamente al Seguro Social, con el fin de que se
analice y tome las medidas pertinentes, con el fin de evitar mayor desgaste
administrativo y futuros pleitos en contra del Instituto.
Es importante precisar que los servidores públicos deben cumplir a cabalidad con la
Constitución Política, la Ley y los fallos judiciales, así como los deberes y
derechos que se derivan de su calidad, en concordancia con lo establecido
en el Código Disciplinario Único, Ley 734 de 2002.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
45
2.6 Instructivo N.° 18: Requerir a la Superintendencia Nacional de Salud con el fin de que, de manera prioritaria, intensifique el control, vigilancia y, en caso de ser necesario, el poder coercitivo ante las Entidades Promotoras de Salud, especialmente del sector privado. Fecha: 2 de marzo de 2007.
I N S T R U C T I V O N . ° 0 1 8
Para: Ministerio de La Protección Social
Superintendencia Nacional de Salud
De: Despacho
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
Asunto: Requerir a la Superintendencia Nacional de Salud con el fin de que, de manera
prioritaria, intensifique el control, vigilancia y, en caso de ser necesario, el poder
coercitivo ante las Entidades Promotoras de Salud, especialmente, del sector privado,
de acuerdo con las facultades de ley, en defensa de los derechos fundamentales y
garantías de los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud y de sus grupos
familiares.
Soporte legal: Constitución Política de Colombia, Ley 100 de 1993, Ley 1122 del 9 de enero de
2007, Decreto 2150 de 1995, Decreto 262 de 2000, Ley 734 de 2002 y demás normas
concordantes y complementarias.
Soporte jurisprudencial: Soportan la vigilancia superior y consecuente intervención preventiva,
entre otras, las sentencias T-101/06, T-060/06, T-099-06, T-062/06, T-1097 de 2004,
T-1162 de 2004, T-1238 de 2005.
Fecha: Bogotá, 2 de marzo de 2007
Como en reiteradas oportunidades la Corte Constitucional lo ha manifestado en sus
providencias, «el Derecho a la vida humana está establecido desde el preám-
bulo mismo de la Constitución Política, como un valor superior que debe
asegurar la organización política; pues tanto las autoridades públicas como
los particulares deben propender por garantizar y proteger la vida humana
y con mayor razón, si prestan el servicio de seguridad social. Igualmente, en
los artículos 11 y 13 superiores se establece el derecho a la vida como in-
violable y se consagra como deber del Estado el de protegerlo, en especial,
el de aquellas personas que, por sus condiciones económicas, físicas o
mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, y en el
i n s truct i vo n . ° 18 . 2 de marzo de 2007
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II46
mismo sentido, ordena sancionar los abusos y maltratos que contra ellos
se cometan7.
El Derecho a la Salud es un derecho fundamental por conexidad con otros derechos
fundamentales, incluso se habla ya en la doctrina jurisprudencial de un de-
recho fundamental autónomo que no necesita vulnerar otro derecho de tal
rango para ser protegido por vía de acción de tutela.
«La doctrina constitucional considera que los derechos fundamentales por conexidad son
aquellos que, no siendo denominados como tales en la Constitución Política, les
es comunicada esta calificación en virtud de la íntima relación con otros derechos
fundamentales, de manera que si no fueran protegidos en forma inmediata los
primeros se ocasionaría la vulneración o amenaza de los segundos». 8
No obstante, según la misma jurisprudencia, del Derecho a la Salud puede sostener-
se que «tiene naturaleza de derecho fundamental, de manera autónoma, el
derecho a recibir la atención de salud, definido en el Plan Básico de Salud,
el Plan Obligatorio de Salud y el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado; así
como respecto de los elementos derivados de las obligaciones básicas de-
finidas en la Observación General No. 14 del Comité de Derechos Econó-
micos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas.
La naturaleza de derecho fundamental que tiene el derecho a la salud, en los térmi-
nos del fundamento anterior, implica que tratándose de la negación de un
servicio, medicamento o procedimiento establecido en el POS se estaría
frente a la violación de un derecho fundamental. En consecuencia, no es
necesario, que exista amenaza a la vida u otro derecho fundamental para
satisfacer el primer elemento de procedibilidad de la acción de tutela -viola-
ción o amenaza de un derecho fundamental. Ahora bien, el derecho a la
salud comprende, entre otros, la protección del derecho al diagnóstico y a
la continuidad en la prestación del servicio».9 (El subrayado es nuestro).
El artículo 48 de la Constitución Política proclama que la seguridad social debe sujetarse
a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad en los términos que
establece la ley y, el artículo 365 de la Carta señala que los servicios públicos
son inherentes a la finalidad social del Estado y, que como tal, tiene el deber
7 Corte Constitucional. Sentencia T-060/06.
8 Corte Constitucional. Sentencia T-101 de 2006.
9 Corte Constitucional. Sentencia T-101 de 2006
47
de asegurar su prestación de manera eficiente a todos los habitantes del
territorio nacional.
Son las Entidades Promotoras de Salud, EPS, las encargadas de la administración de
la prestación de los servicios médico-asistenciales a sus afiliados en el Siste-
ma Contributivo. Frente a estas entidades, junto con las Instituciones Pres-
tadores de Servicios, IPS, la base de datos de la Procuraduría Delegada para
Asuntos Laborales registra una serie de solicitudes de intervención en ma-
teria de salud en el Régimen Contributivo, muchas de las cuales son aten-
didas en forma conjunta con la Superintendencia Nacional de Salud, y, ade-
más, observa situaciones extremamente delicadas y críticas frente a la
garantía del Derecho a la Salud de los afiliados:
En primer lugar, las personas, muchas veces convalecientes, deben acudir •
un sinnúmero de veces a los centros de atención de las Entidades Promo-
toras (es el caso de Humana Vivir, Saludcoop, Cafesalud, etc.), para la radi-
cación de documentos y solicitud de servicios, debido a la exigencia de re-
quisitos no plasmados en la ley o que están expresamente derogados, lo
cual resulta en muchas ocasiones, exagerado y sin fundamento. (Caso típico
de sellos y copias auténticas).
En este aspecto, las entidades deben ceñirse de manera estricta a lo
establecido en el Estatuto Antitrámites, Decreto 2150 del 5 de diciembre de
1995.
Existe una total desinformación hacia los usuarios, cada funcionario
exige diferentes requisitos, no hay información escrita que unifique los crite-
rios, lo anterior en perjuicio de los usuarios. Inclusive, ni al Ministerio Público
se le ofrece claridad en cuanto a los requisitos y exigencias en los casos
particulares de peticionarios que nos hacen consultas.
Además, los usuarios manifiestan inconformidad con la atención, un
trato despectivo e inhumano, que no corresponde a la dignidad de la perso-
na, donde predomina el sentido económico y no el derecho a la salud, a la
integridad y a la vida.
Las inconsistencias en los sistemas de afiliación y la falta de actualización •
inmediata con relación a los pagos, acarrea inconvenientes en la atención a
los usuarios, quienes después de largos y tortuosos procesos de tramitología
reciben la atención a la que tenían derecho desde un principio.
Igualmente, se les exigen fuertes cantidades de dinero, en efectivo,
como requisito para la atención médico asistencial, so pena de no prestar el
i n s truct i vo n . ° 18 . 2 de marzo de 2007
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II48
servicio, sobre todo en casos de urgencias, con lo cual, ponen en peligro de
muerte al afiliado o al miembro de su grupo familiar.
Se detecta cierta discriminación en la atención a los afiliados según la categoría, •
hay falta de claridad en la información y diferencias en la atención que no
es acorde con las condiciones sociales, económicas y de requerimientos
médicos de cada caso particular.
Para el caso, en necesario precisar, que la intervención preventiva a una Entidad
Promotora de Salud está dirigida a evitar las acciones u omisiones que afec-
tan los derechos fundamentales de los afiliados al Sistema de Seguridad
Social en Salud.
La abundancia de Acciones de Tutela es una constancia fehaciente de la situación
que se presenta, como así lo ha dicho la Corte Constitucional:
«Mediante la figura de prevención a la autoridad, el juez de tutela puede advertir a la
accionada para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omi-
siones que dieron mérito para conceder la tutela, no solo en los eventos en
que hubieren cesado los efectos del acto impugnado, o éste se hubiera
consumado en forma que no sea posible restablecer al solicitante en el goce
de su derecho conculcado, sino en los demás casos en que lo considere
adecuado, para evitar la repetición de la misma acción u omisión, como de
manera expresa se contempla en el inciso final de esa norma». 10
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
Vigilancia Superior
10 Corte Constitucional. Sentencia T-062 de 2006.
49
2.7 Instructivo N.° 19: Autoliquidación en el Seguro Social, como un proceso que necesita apoyo y un trámite de depuración. Fecha: 3 de mayo de 2007.
i n s t r u c t i v o n . ° 1 9
Para: Seguro Social
Ministerio de la Protección Social
Superintendencia Financiera de Colombia
De: Despacho Procurador Delegado para Asuntos Laborales
Asunto: Requerir al Instituto de los Seguros Sociales, y a las entidades involucradas dentro del
asunto, con el fin de que se tomen las medidas preventivas y correctivas necesarias,
frente a los inconvenientes de reconocimiento y pago de pensiones, ocasionados
por las inconsistencias derivadas del sistema de autoliquidación de aportes en salud,
pensiones y riesgos profesionales.
Es indispensable que se delante de manera inmediata y prioritaria un proceso ágil y
eficaz de depuración y verificación de la información de las semanas de cotización
de los afiliados al Seguro Social, conjuntamente y con la colaboración de los emplea-
dores públicos y privados.
Soporte legal: Constitución Política de Colombia, Ley 100 de 1993, Decreto 326 de 1993, Decreto
1818 de 1996, Decreto 1406 de 1999, Ley 797 de 2003, Decreto 510 de 2003 y Ley 112
de 2007, Decreto 448 de 2003 y demás normas concordantes y complementarias.
Fecha: Bogotá, 3 de mayo de 2007.
La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales, en ejercicio de la función preventiva
y de control de gestión, de acuerdo con lo establecido en el artículo 277 de
la Constitución Política en concordancia con el Decreto Ley 262 de 2000,
ejerce vigilancia superior en defensa del ordenamiento jurídico, del patrimonio
público, y de los derechos y garantías de los trabajadores y pensionados.
Para tal efecto, en ejercicio de la función de vigilancia superior preventiva y de control
de gestión, el Ministerio Público observó las siguientes situaciones:
Detectó una serie de inconsistencias e inconvenientes por el inadecuado diligenciamiento,
declaración y digitalización de los aportes de la Seguridad Social. Lo anterior
genera un efecto directo en el proceso de reconocimiento y pago de pen-
siones, toda vez que en muchos casos se niega el derecho o la prestación
económica por falta del requisito de tiempo de servicios exigido como mí-
nimo en la ley.
i n s truct i vo n . ° 19 . 3 de marzo de 2007
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II50
El Departamento Nacional de Conciliaciones del Seguro Social es el grupo encargado
de realizar todo el proceso de recaudo de aportes en pensiones, riesgos
profesionales y salud a nivel nacional, desde el momento en que se realiza
el pago hasta el archivo de la información del mismo. El mecanismo físico
de pago es la autoliquidación o el talonario, manejo de información y archi-
vo a cargo del contratista Sistemas y Computadores. Como es el Departa-
mento el que se encarga del archivo físico de la conciliación del recaudo, es
en este proceso en el que deben efectuarse las correcciones de los errores
en el diligenciamiento del formato, por acción u omisión de la información
del aportante y por el proceso de digitación de la misma.
La proporción de errores corresponde a la siguiente gráfica, según la información
estadística proporcionada por el Instituto, con tres principales motivos:
A lo anterior se suma el hecho de que hasta la fecha se ha venido incorporando una
serie de recaudos de información que no fue remitida en su debida oportu-
nidad por los Bancos, en el año 1995.
La información que adolece de inconsistencias se traduce en el tiempo de servicios
o número de semanas necesario para el reconocimiento de prestaciones
exigido legalmente, el cual a la fecha no aparece, en gran número de casos,
en las historias laborales de los afiliados al Instituto; no obstante que tienen
derecho a ellas porque se les descontó en su oportunidad para el pago de
aportes y estos pagos fueron efectuados, en dinero, en el fondo común de
51
recursos del Seguro Social. Pero se presentan inconsistencias en la informa-
ción, aparece incompleta o falta de detalle en el medio magnético, por
parte de los empleadores públicos y privados, lo que impide el legal uso de
estos tiempos de servicios para reconocimiento de la prestación.
Los errores más frecuentes en el proceso de diligenciamiento de la autoliquidación
están en los NIT o identificación de empleadores, los números de las cédu-
las de ciudadanía, la misión de retiros o traslados, la omisión en la informa-
ción de pago de intereses y en los períodos de cotización, entre otros.
En el evento de pago de moras, es preciso mencionar que estas no aparecen registradas
y canceladas, por tanto, en el proceso de imputación, el total de semanas
de un afiliado se ve seriamente afectado por la deducción de tiempos co-
rrespondientes a la mora. De otra parte, en el caso de no reportarse los re-
tiros del servicio, el Seguro Social no procede al reconocimiento y pago del
correspondiente retroactivo pensional.
Se manejan mensualmente 15.000 solicitudes de corrección de autoliquidación, en
una solicitud puede haber más de un peticionario y un peticionario puede
tener más de una corrección, lo cual muestra un efecto multiplicativo en los
trámites que deben realizarse para la corrección y una evidente demora en
los mismos. A 14 de marzo, se encuentran en trámite de corrección 200.000
peticiones paralelamente a las acciones de tutela, que en el primer trimestre
del año en curso ascienden a 662 frente a 1.516 del año 2006. Se observa
una agravante adicional, y es un incremento desmesurado en la instauración
de acciones de tutela en contra del Instituto, por estos casos.
Entre los registros de las entidades empleadoras con las cuales se presenta el mayor
número de inconsistencias se encuentran: la Fiscalía General de la Nación,
el INPEC, las Gobernaciones de Boyacá y del Guaviare, el SENA, el Hospital
San Vicente de Paúl, como los principales.
En virtud del Decreto 600 del 2 de marzo de 2007 debieron efectuarse por parte de
los empleados públicos las respectivas liquidaciones para efecto del pago
de aportes, motivo por el cual mediante Memorando GNR 582 se dispuso
por el Seguro Social tomar las medidas preventivas y de capacitación del
caso. Este asunto requiere la implementación de una estructura eficaz para
el logro de la aplicación de los pagos a los afiliados.
El represamiento denunciado, es muestra fehaciente de que, aunque el Departamento
Nacional de Conciliaciones del Seguro Social atienda la mayoría de las peti-
ciones posibles, el incremento de las mismas, por la situación expuesta, lo
i n s truct i vo n . ° 19 . 3 de marzo de 2007
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II52
hace insuficiente para atender oportunamente la totalidad de solicitudes. Los
procesos de verificación y depuración se encuentran pendientes de plena
ejecución. En consecuencia, hay retardos en el reconocimiento y pago de
prestaciones económicas, y también, se niegan derechos por falta del requi-
sito de tiempo de servicio.
El Decreto No. 448 de 2003, por el cual se establece un plazo especial para la
autoliquidación de aportes en el Sistema de Seguridad Social Integral, está
en un proceso de aplicación progresiva y en una etapa de evaluación parcial
para la obtención de excelentes resultados. A este respecto, vale la pena
llamar la atención sobre la implementación de la etapa relacionada con los
cotizantes independientes. La preocupación manifestada por estos es no
tener fácil ingreso a Internet o cuentas en corporaciones financieras y de
ahorro para realizar los pagos. Sin embargo, el represamiento e inconvenien-
tes que se presentan desde el año 1995 y durante la aplicación de la auto-
liquidación como tal, ameritan un especial trato y atención, con el fin de que
se brinde la infraestructura técnica y humana para evacuar los pendientes y
hacer las correcciones del caso.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
53
2.8 Instructivo N.° 20: Requerir al Seguro Social, con el fin de que revise y evalúe nuevamente la posición institucional frente a los tiempos cotizados por servidores al sector público aportados al Instituto antes de la Ley 100 de 1993. Fecha: Bogotá, 30 de mayo de 2007
i n s t r u c t i v o n . ° 2 0
Para: Seguro Social
Ministerio de la Protección Social
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Superintendencia Financiera de Colombia
De: Despacho Procurador Delegado Para Asuntos Laborales
Asunto: Requerir al Seguro Social, con el fin de que revise y evalúe nuevamente la posición
institucional frente a los tiempos cotizados por servidores al sector público aportados
al Instituto antes de la Ley 100 de 1993, de manera clara, unificada y definitiva, y se
tomen las medidas correctivas necesarias con el fin de que se resuelvan las solicitu-
des que se encuentran represadas y de manera oficiosa se proceda al estudio de los
casos en los cuales se negó la pensión por la inobservancia de la Ley y la doctrina
elaborada de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, y del Consejo de Estado,
en relación con los derechos que según el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la Ley
33 de 1985, son más favorables a los servidores públicos, por cuanto dichos tiempos
de servicio se deben tomar atendiendo la realidad del vínculo contractual.
Soporte legal: Constitución Política de Colombia, Ley 100 de 1993, Ley 33 de 1985, Decreto
1748 de 1995, Decreto Legislativo 1050 de 1968, Ley 734 de 2002, y demás normas
concordantes y complementarias.
Soporte jurisprudencial: Soportan la vigilancia superior y consecuente intervención preventiva
las Sentencias de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, expediente
No. 22792, Magistrado Ponente: Dr. Eduardo López Villegas y Luis Javier Osorio López;
21952 de 2004, Magistrado Ponente: Luis Javier Osorio López. Sentencia del Consejo de
Estado del 18 de enero de 2007, Expediente No. 11001-03-06-000-2006-00122-00.
Fecha: Bogotá, 30 de mayo de 2007
La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales en ejercicio de la función preventiva
y de control de gestión, de acuerdo con lo establecido en el artículo 277 de
la Constitución Política en concordancia con el Decreto Ley 262 de 2000,
ejerce vigilancia superior en defensa del ordenamiento jurídico, del patrimonio
público, y de los derechos y garantías de los trabajadores y pensionados.
i n s truct i vo n . °20 . 30 de marzo de 2007
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II54
Para tal efecto, en ejercicio de la función de vigilancia superior preventiva y de control
de gestión, el Ministerio Público observa y advierte a cerca de las siguientes
situaciones:
Mediante concepto djn-us del 6 de julio de 2004, la Dirección Jurídica Nacional del
Seguro Social, fijó su posición sobre la aplicación de los tiempos de servicio
a los Servidores Públicos en materia de pensiones. El anterior concepto se
ha constituido en el argumento jurídico en virtud del cual se ha negado el
derecho a la pensión con base en la Ley 33 de 1985, a los sujetos de tran-
sición de acuerdo con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
La situación fáctica referida en estos asuntos, es el reconocimiento de pensiones por
parte del Seguro Social a los beneficiarios del régimen de transición que
tenían tiempos públicos cotizados al ISS antes de la entrada en vigencia del
Sistema General de Pensiones de la citada Ley, quienes con tiempos poste-
riores, también públicos, reúnen los 20 años de servicio establecidos en la
Ley 33 de 1985 y cumplen con el requisito de edad de 55 años.
Manifiesta el Instituto que la Oficina de Bonos Pensionales del Ministerio de Hacien-
da y Crédito Público, en el año 2004, no permitía el cobro de bonos o
cuotas partes por cuanto no estaba reglamentada la Ley 549 de 1999 en su
artículo 17. Posteriormente este Artículo fue reglamentado, parcialmente por
el Decreto Nacional 2527 de 2000 y el Decreto Nacional 3798 de 2003, lo
que indica, explícitamente, que el concepto que viene aplicando el ISS se
encuentra desactualizado.
Además, la posición asumida por el Instituto convida a entidades a asumir cargas que
por vocación no tienen, como es la función de pensionar, motivo por el cual,
en su mayoría se abstienen de reconocer esos derechos.
De igual forma, se manifiesta que las entidades públicas se niegan a reconocer los
bonos, cuotas partes de bonos o cuotas partes pensionales correspondien-
tes a los tiempos públicos cotizados al Seguro Social antes de Ley 100 de
1993; sin embargo, es clara la situación de quienes continúan, posterior a
la norma citada, cotizando al Seguro Social pero en calidad de servidores
públicos, hipótesis en la cual por estar los dineros en el Instituto es apenas
lógico que no hay lugar a bonos o cuotas partes. Por tanto el ISS resulta el
competente para reconocer la prestación económica, razón por la cual no
es procedente el cobro a las entidades públicas de los aportes que ya se
pagaron al Instituto en su oportunidad; por lo tanto este aspecto no obsta-
55
culiza el reconocimiento en términos de Ley 33 de 1985, ya que los tiempos
son públicos a efectos del régimen pensional aplicable.
El Seguro Social manifiesta que el Decreto 1748 de 1995 en el parágrafo 2 del artículo
3, dispone que al hablar de afiliaciones, cotizaciones o aportes al ISS, se
entenderá que son únicamente los relacionados con el seguro de invalidez,
vejez y muerte o con el Sistema General de la Ley 100 de 1993. Al respec-
to es preciso indicar:
El Decreto No . 1748 del 12 de octubre de 1995 : «por el cual se dictan
normas para la emisión, cálculo, redención y demás condiciones de los bonos
pensionales y se reglamentan los Decretos Leyes 656, 1299 y 1314 de 1994, y
los artículos 115, siguientes y concordantes de la Ley 100 de 1993», tiene una
destinación específica en cuanto se aplica al trámite de bonos pensionales.
De otra parte, el mencionado artículo 3 dispone:
«Art ículo 3º . Vinculaciones laborales válidas. Las vinculaciones laborales
válidas para efectos del presente decreto son:
1. Para el cálculo de los bonos tipo A, todas las vinculaciones laborales que el
trabajador haya tenido con anterioridad a la fecha del traslado de régimen
pensional, con excepción de:
a) Las vinculaciones con empleadores del sector privado que tenían a su cargo
las pensiones y con los cuales el vínculo laboral no estaba vigente el 23 de
diciembre de 1993, ni se inició con posterioridad a dicha fecha;
b) Las vinculaciones con afiliación al ISS en épocas en las que no se cotizó a ese
instituto para los riesgos de invalidez, vejez y muerte, IVM, sea porque el ISS
no había asumido aún este riesgo o por mora del empleador, y
c) Las vinculaciones con cotización al ISS o a cualesquiera cajas o fondos del
sector público, que en total no lleguen a 150 semanas cotizadas, o sea 1.050
días, continuos o discontinuos.
2. Para establecer la fecha de referencia de los bonos tipo B, se tendrán por válidas
las vinculaciones laborales con empleadores del sector público que no cotizaban
al ISS y las vinculaciones con cotización al ISS. Sin embargo, sólo generan cuotas
partes las vinculaciones con empleadores del sector público que no cotizaban
al ISS. Derogado artículo 24 Decreto Nacional 1474 de 1997.
Parágrafo 1º.- En ningún caso se considerarán válidas aquellas vinculaciones
laborales que sirvieron de base para el reconocimiento de una pensión o para
la expedición de un bono pensional vigente. Tampoco se tendrá en cuenta
i n s truct i vo n . °20 . 30 de marzo de 2007
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II56
para el cálculo de un bono tipo A, el tiempo de cotizaciones al ISS efectuadas
por un empleador con miras a compartir la pensión con el ISS. El presente
parágrafo modificado por el artículo 1 Decreto Nacional 1474 de 1997.
Parágrafo 2º.- Para efectos de este Decreto, siempre que se hable de afilia-
ciones, cotizaciones o aportes al ISS, se entenderá que son únicamente los
relacionados con el seguro de invalidez, vejez y muerte, o con el Sistema
General de Pensiones de que trata la Ley 100 de 1993.
Parágrafo 3º.- Para efectos de este Decreto, se tiene como caja o fondo de
previsión aquella entidad a la cual el trabajador aportaba, tuviera o no perso-
nería jurídica diferente a la del empleador.
Al respecto es preciso insistir que la disposición involucra la existencia de un bono
pensional, para efectos de este Decreto. Criterio que se aplica en el trámite
de emisión hasta la redención del bono. En el mismo sentido se hace refe-
rencia al artículo 45 del mismo Decreto 1748, el cual dispone:
«Artículo 45º. Empleadores del sector público afiliados al ISS. Los empleadores
del sector público afiliados al ISS se asimilan a empleadores del sector privado.
Por tanto, les será aplicable el artículo 5 del Decreto 813 de 1994 y no habrá
lugar a la expedición de bono tipo B».
Lo anterior es solamente para efectos del estudio de la procedencia de bonos o cuotas
partes, además, la norma ratifica que en los casos en que se cotizó como
empleado público al Seguro Social con anterioridad al 1 de abril de 1994 y,
con posterioridad en calidad de empleado público, cuando el competente para
el reconocimiento es el mismo Instituto, no procede el bono pensional.
En el mismo sentido, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficina de Bonos
Pensionales, en lo relacionado con el artículo en mención (Art. 45), consi-
dera que se refiere exclusivamente a los bonos tipo B, el espíritu del legisla-
dor era señalar que el caso de cálculo de dichos bonos, se restan los tiempos
cotizados al ISS, inclusive los tiempos cotizados con empleadores públicos
que cotizaban al ISS, no se trataba de vulnerar los derechos de los emplea-
dos públicos u oficiales que cotizaban al ISS, quienes tienen la posibilidad
de pensionarse bajo los lineamientos de la Ley 33 de 1985.
En cuanto a la naturaleza del vínculo de estos funcionarios, quienes cotizaron con
anterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 al Seguro Social, la Corte
57
Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, expediente No. 22792 del
15 de marzo de 2004 manifestó: 11
« A partir de su vigencia, la Ley 33 de 1985 instituyó el derecho a la pensión
plena de jubilación a favor de los trabajadores oficiales, que hubieren servido
veinte años continuos o discontinuos al Estado y llegaren a la edad de cin-
cuenta y cinco años, equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de
base para los aportes del último año de servicios.
(…)
De modo que como se advirtió al principio de las consideraciones de la Corte, en
casos como el que ocupa ahora la atención de la Corporación, de un trabajador
oficial, afiliado y cotizante del Instituto de Seguros Sociales, pero no aportante
para efectos de la prestación en comento de ninguna «caja de previsión social»,
retirado del servicio oficial en 1991, es el artículo primero de la Ley 33 de 1985
la disposición legal sustancial que regula el derecho pretendido… «
«El aspecto que suscita controversia frente al fallo de alzada cuestionado, y que
expone el impugnante a través de la demanda de casación, se reduce al régi-
men pensional que les es aplicable al promotor del proceso, pues a su juicio el
sentenciador de segundo grado dirimió la litis dentro de un marco normativo
que no le corresponde al caso particular y concreto objeto de estudio, cuando
concluyó que por haber estado afiliado el actor al Instituto de Seguros Sociales
operó la subrogación de tal prestación, no obstante que el precepto que lo
cobijaba como trabajador oficial era el artículo 1 de la Ley 33 de 1985».
(…)
«Planteada la situación así, para la Corte resulta perfectamente claro inferir que
el régimen legal aplicable y que ha debido tenerse en cuenta en el asunto aquí
debatido, es aquel que gobierna la pensión de jubilación del sector público y no
la del sector privado, porque aquella era la vigente al momento en que el actor
hizo dejación de su cargo después de prestar sus servicios por más de 20 años,
no obstante que para la fecha en que cumplió los 55 años de edad, a la entidad
bancaria demandada le eran aplicables las disposiciones del sector privado en
virtud a su privatización. Y ello por cuanto, esa condición de trabajador oficial
que ostentó este servidor público hasta el momento mismo de su retiro de la
entidad, no es susceptible de modificación por posteriores cambios en cuanto
11 Sentencia Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Rad. No. 22792 del 15 de marzo de 2004.
i n s truct i vo n . °20 . 30 de marzo de 2007
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II58
a la naturaleza jurídica de la Institución, tal y como lo precisó la Corporación en
sentencia del 10 de noviembre de 1998, radicación No. 10876, frente a una
controversia de similares circunstancias de hecho y de derecho…»
(…)
En ese mismo orden de ideas, al ser inmutable la calidad de trabajador oficial del
demandante para la fecha en que terminó la relación laboral, el marco normativo
que disciplina el aspecto relacionado con la pensión de jubilación reclamada
con ocasión de esos servicios prestados, lo es la Ley 33 de 1985, que fija, en
su artículo primero, como supuestos de hecho para acceder a tal prestación, el
haber servido veinte años continuos o discontinuos y cumplir los 55 años de
edad, los cuales cumplió a cabalidad el accionante, y que, se repite, no son objeto
de debate en este juicio, como quedo visto con precedencia. »
En el mismo sentido estableció la alta Corporación, el 10 de noviembre de 1998,
dentro del asunto radicado No. 10876: 12
«De modo, pues, que si el demandante durante su prestación de servicios tuvo
la condición de trabajador oficial, no es posible desconocerle este carácter so
pretexto que para la fecha en que cumplió los 55 años, enero 6 de 1993, el
banco demandado estaba sometido al derecho privado y , por ende, es un
trabajador particular, lo que es inadmisible ya que sería más que ilógico que
si en el lapso que estuvo vinculado nunca tuvo tal condición, la adquiera casi
7 años después que dejó de laborar».13
El Consejo de Estado en sentencia del 18 de enero de 2007, al tratar el tema relacionado
con las pensiones cuyo reconocimiento y pago es asumido por los «emplea-
dores de dicho sector» para los servidores públicos, señaló entre otros: 14
(…)
«La entidad administradora por excelencia del régimen solidario de prima media
con prestación definida, es el Instituto de Seguros Sociales ISS, de acuerdo con
12 Sentencia Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Rad. N.° 10876 del 10 de noviembre de 1998.
13
14 Sentencia Consejo de Estado, Expediente N.° 11001-03-06-000-2006-00122-00 del 18 de enero de 2007
59
el citado artículo 52 de la Ley 100 de 1993 y esta fue la entidad que recibió
las cotizaciones de las mencionadas funcionarias en el período durante el cual
ocurrió el hecho que da lugar al pago de la pensión correspondiente»
De lo anterior, se colige que la calidad de servidor público, no se pierde por el hecho
de haber cotizado al Seguro Social, solamente para efectos de bono pensio-
nal, si es el caso de su procedencia, los tiempos se asimilan a los del sector
privado para efectos del proceso de emisión, cálculo y redención de dicho
título.
En esa dirección el Instituto en conceptos posteriores, como son el DJN US 11640
del 22 de agosto y el DJN US 18889 del 27 de diciembre de 2006, el Ins-
tituto dispone con claridad la aplicación de la condición más beneficiosa a
los sujetos de transición, acorde con lo dispuesto en el artículo 53 de la
Constitución Política, «el operador jurídico deberá determinar cuál es el régi-
men pensional anterior aplicable y en caso de duda o disenso, será proce-
dente aplicar aquellas disposiciones que tratándose de la edad, tiempo de
servicios y monto pensional resulten más beneficiosas al trabajador».
De otra parte, el perjuicio que se causa a los servidores públicos afiliados al Seguro
Social se refleja claramente en un cúmulo de solicitudes que se encuentran
pendientes de trámite en el Instituto y que se trasladan a entidades públicas,
muchas de las cuales se niegan a reconocer las prestaciones solicitadas
dejando a los pensionados en la indefinición, en un momento de sus vidas
que requieren un ingreso por haber sido retirados del servicio.
Es relevante, para el caso, mencionar que el mismo Seguro Social, según informan
los peticionarios, en casos similares, reconoció a otros beneficiarios el dere-
cho en esas condiciones, lo que resulta evidente con los asuntos que ya
fueron decididos en sentencias de casación.
Así mismo, de las quejas recibidas por esta Delegada, los inconformes manifiestan
incertidumbre debido a la falta de unificación de criterios, lo cual lleva a una
odiosa desigualdad cuando la prestación se reconoce a algunos sujetos de
transición y a otros se les niega en los términos de la citada Ley 33 de 1985,
aspecto que puede generar un foco de corrupción y futuras acciones judi-
ciales en contra del Instituto, que podían ser gravosas para sus escasos re-
cursos económicos.
En virtud de lo anteriormente expuesto, el Ministerio Público estará al tanto del
cumplimiento de la ley, del debido proceso y de la aplicación de la jurisprudencia
i n s truct i vo n . °20 . 30 de marzo de 2007
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II60
de las altas cortes, con el fin de que se tomen las medidas de unificación,
corrección y aplicación de la Ley 33 de 1985 a los sujetos de transición, que
habiendo sido empleados públicos o trabajadores oficiales, aportaron al
Seguro Social con anterioridad al 1 de abril de 1994.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
Vigilancia Superior
61
2.9 Instructivo N.º 21: Exhortar a la Caja Nacional de Previsión CAJANAL EICE y a las entidades a cuya competencia corresponda, con el fin de que se tomen medidas inmediatas y urgentes frente a la crítica situación de congestión administrativa. Fecha: Bogotá, 27 de agosto de 2007
i n s t r u c t i v o n . ° 2 1
Para: Caja Nacional de Previsión Social; Ministerio de la Protección Social; Ministerio de
Hacienda Y Crédito Público; Superintendencia Financiera De Colombia
De: Despacho Procurador Delegado para Asuntos Laborales
Asunto: Exhortar a la Caja Nacional de Previsión CAJANAL EICE y a las entidades a cuya
competencia corresponda, con el fin de que se tomen medidas inmediatas y urgentes
frente a la crítica situación de congestión administrativa, al incumplimiento del tér-
mino para resolver las solicitudes de reconocimiento de prestaciones económicas, a
la falta de defensa judicial, al no cumplimiento de los fallos proferidos por los jueces
de tutela y de las distintas jurisdicciones; aspectos todos que vulneran los derechos
de los afiliados, pensionados y sus grupos familiares, así como el patrimonio público
debido a las costosas condenas que se profieren en contra de la entidad.
Soporte legal: Constitución Política de Colombia, Ley 100 de 1993, Ley 797 de 2003, Ley 734 de
2002, y demás normas concordantes y complementarias.
Soporte jurisprudencial: Soportan la vigilancia superior y consecuente intervención preventiva
las reiteradas sentencias de la Corte Constitucional que tutelan el Derecho de Petición,
así como los fallos condenatorios del Consejo de Estado.
Fecha: Bogotá, 27 de agosto de 2007
La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales en ejercicio de la función preventiva
y de control de gestión, de acuerdo con lo establecido en el artículo 277 de
la Constitución Política en concordancia con el Decreto Ley 262 de 2000,
ejerce vigilancia superior en defensa del ordenamiento jurídico, del patri-
monio público, y de los derechos y garantías de los trabajadores y pensio-
nados.
Para tal efecto, se han seleccionado los modelos de prevención integral como acción
para evitar y anticipar, y la prevención integral como vigilancia superior del
cumplimiento de las obligaciones estatales, en virtud de lo cual el Ministerio
Público reitera y advierte nuevamente sobre el alto riesgo y costo de las si-
guientes situaciones:
i n s truct i vo n . °2 1 . 27 de agosto d e 2007
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II62
La Base de Datos de la Delegada Laboral, permite registrar las solicitudes y quejas
individuales, instrumentos por medio de los cuales los ciudadanos acuden
al Ministerio Público. Esta base alerta sobre el incremento de quejas en
contra de cada una de las entidades, en este caso de cajanal eice, como se
muestra a continuación:
Es preciso indicar, respecto al anterior gráfico lo siguiente:
Los datos del año 2007 tienen corte al 23 de agosto. •
Algunos protocolos individuales son peticiones múltiples (entre 1 y hasta •
400 en promedio), motivo por el cual actualmente se encuentran activos
900 casos individuales aproximadamente.
Los protocolos comprenden un gran número de fallos de tutela para su •
cumplimiento, en ejercicio de la función consagrada en el artículo 24 nume-
ral 1 del Decreto Ley 262 de 2000.
Esta Delegada observa con gran preocupación, como resultado de las reiteradas visitas
administrativas que se practican en los distintos protocolos, lo siguiente:
El ostencible incumplimiento del término legalmente establecido en la Ley •
797 de 2003, artículo 9º, de cuatro meses para resolver. Después de reite-
radas visitas administrativas en los diferentes asuntos, se constata el repre-
samiento, traslados de una dependencia a otra sin resolver el asunto y en
general, el estado de los trámites se encuentra paralizado.
63 i n s truct i vo n . °2 1 . 27 de agosto d e 2007
La entidad no se pronuncia en todos las acciones de tutela y no ejerce el •
derecho a impugnar, es decir, no está ejerciendo la debida defensa judicial,
lo que conduce al incumplimiento a los fallos de tutela, a los incidentes de
desacato, a multas y órdenes de arresto. Lo anterior, a pesar de las continuas
información y advertencias de este Despacho.
La demora en la ubicación y reparto para estudio de las solicitudes de reco-•
nocimiento así como de la respectiva documentación, que se aporta en el
momento de la solicitud o con posterioridad.
Los documentos presentados con posterioridad a la radicación inicial no se •
digitalizan o no se anexan al cuaderno administrativo en su debida oportu-
nidad, lo que conlleva que al momento de decidir no se tenga en cuenta la
información y por tanto, los interesados se ven obligados a la interposición
de recursos, de nuevas acciones de tutela, entre otros.
No se obtiene respuesta a gran parte de las solicitudes de información pre-•
sentadas por esta Delegada en los protocolos referidos, motivo por el cual
se acude a las visitas administrativas.
En virtud de lo expuesto, la Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales requiere
de manera inmediata la toma de las medidas pertinentes, especialmente en
el manejo de la radicación de la documentación y en la defensa judicial
frente al cúmulo de acciones de tutela existentes. En ejercicio de la vigilancia
superior se hace necesaria la implementación de estrategias que promuevan
la evacuación de todos los asuntos sin resolver en el término legal, dentro
de los cuales se encuentran los protocolos que integran la base de datos de
esta Delegada. Este Despacho estará al tanto del cumplimiento de la ley y
del debido proceso con el fin de que se tomen las medidas de unificación,
corrección y aplicación de los términos legales, al margen de las respectivas
actuaciones disciplinarias que se adelanten en cada caso particular, conforme
a lo establecido en la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Unico.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
Base Datos Delegada
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II64
2.10 Instructivo No. 22: Formulario único o integrado para la autoliquidación y pago de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral y de aportes parafiscales. Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (pila). Fecha: Bogotá, 26 de septiembre de 2007
i n s t r u c t i v o n o . 2 2
Para: Ministerio de la Protección Social
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Superintendencia Financiera de Colombia
Banco de la República
De: Despacho Procurador Delegado para Asuntos Laborales
Asunto: Formulario único o integrado para la autoliquidación y pago de aportes al Sistema de
Seguridad Social Integral y de aportes parafiscales. Planilla Integrada de Liquidación
de Aportes (PILA).
Soporte Legal: Constitución Política de Colombia, la Ley 21 de 1982, la Ley 89 de 1988, la Ley
100 de 1993, la Ley 797 de 2003, la Ley 119 de 1994, la Ley 828 de 2003, Decreto
3667 de 2004, Decreto 187 de 2005, Decreto No. 1464 y 1465 de 2005, Decreto 1931
de 2005, la Ley 734 de 2002, y demás normas concordantes y complementarias.
Fecha: Bogotá, 26 de septiembre de 2007
En ejercicio de la función preventiva y de control de gestión, la Procuraduría Delegada
para Asuntos Laborales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 277 de
la Constitución Política en concordancia con el Decreto Ley 262 de 2000,
ejerce vigilancia superior en defensa del ordenamiento jurídico, del patrimo-
nio público, de los derechos y garantías de los trabajadores y pensionados.
Los Decretos 1464 y 1465 de 2005, el Decreto 1931 del 2006, establecieron la
figura del formulario único, que se trata de un medio electrónico, a través
del cual se autoliquidan todos los riesgos simultáneamente, los propios del
Sistema de Seguridad Social Integral y del Sistema de la Protección Social.
El fin que persigue es agilizar las labores de autoliquidación y pago de los
aportantes, como crear mecanismos de control a la evasión de aportes.
Se presentan como principales fortalezas del sistema: la facilidad operativa, la fide-
lidad de la fuente, la trazabilidad, la economía, el control desde el punto de
vista del seguimiento a los empleadores y administradores de los subsiste-
mas, de la evasión y el manejo de las estadísticas.
65
Para tal efecto, no obstante advertir las bondades de la eficacia plena de la modalidad
de pago por un sistema único, se insiste sobre el alto riesgo y costo en las
siguientes situaciones:
Deben considerarse situaciones de entidades que manejan el pago de cotizaciones
pro pensiones de entidades ya liquidadas o frente a las cuales se administran
pensiones convencionales o planes de pensiones anticipadas, oportunidades
en las cuales actúa el pagador como intermediario o mandatario.
De otra parte, debe observarse el tema relacionado con el pago de conciliaciones,
en las cuales se establece un Ingreso Base de Cotización diferente en pen-
siones y salud, pues existe por efectos de la conciliación un monto con
efectos de cosa juzgada, diferente y que el sistema no permite ingresar.
Se considera que en los casos que se conocen como bajas (fallecimiento, vencimiento
y suspensiones) no se coloca valor alguno de los aportes. Según algunas
Cajas, el sistema no valida la información al ingreso del valor 0 y arroja error,
con las posteriores consecuencias que esto implica.
Además, se presentan inconvenientes con el nombre de las personas, por cuanto no
permite caracteres especiales. De igual forma, el instrumento no prevé el
pago de retroactivos en salud, y aunque se paguen oportunamente dicha
información no se convalida, por lo que se generan intereses y hasta sus-
pensiones del servicio de salud sin justificación alguna.
Otro aspecto, es el relacionado con la causación eventual de intereses moratorios por
la no entrega oportuna de la información, situación que aunque no fue
prevista, amerita aclaración y precisión normativa. El sistema se saturó y
bloqueó el acceso para el pago de aportes, lo que evidencia la falta de ca-
pacidad técnica del mismo, pues no estuvo preparado para tal volumen de
información, lo que trajo como consecuencia la generación de intereses
moratorios no atribuibles a la negligencia del interesado contribuyente.
La demora en el envío de la información referente a los pagos en seguridad social
efectuados ante las diferentes administradoras, es un asunto que se consti-
tuye en una irregularidad en el trámite oportuno a la información. Se advier-
te acerca del cruce con el pago de una planilla sin que la información de la
anterior se haya procesado, lo cual trae serias consecuencias en la efectiva
prestación de los servicios y en procesos de reconocimiento de prestaciones
económicas. Los usuarios del sistema no deben retener por ninguna circuns-
tancia la información, la cual debe remitirse a las administradoras. En este
sentido el Ministerio de Hacienda advirtió que «.es necesaria le definición
i n s truct i vo n . °22 . 26 de s ept i embre de 2007
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II66
por parte del ministerio de los procedimientos de captura de la información
desde el formulario único o integrado y los mecanismos a implementar
para que dicha información de aportes llegue en forma íntegra y oportuna
a cada una de las entidades administradoras».
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló el caso del Seguro Social, a manera
de ejemplo, con los pagos efectuados el 8 de julio de la presente anualidad,
información que al 12 de julio no tenía el Seguro Social.
La carga operacional en cuanto a errores en el pago a los afiliados en materia pensional
es significativa, pues conlleva la devolución de los aportes o simplemente
a esperar a futuro el perjuicio del cotizante o beneficiario del pago.
Debe contarse con mecanismos de control eficaces en el mundo electrónico, motivo
por el cual, es necesario implementar procedimientos de validación de la
información antes de trasladar los recursos. De otra parte, la competencia
desleal entre los operadores de información y los financieros, en detrimen-
to de los derechos de los afiliados, se debe regular y controlar con el fin de
que no llegue a extremos inmanejables.
En la Planilla Asistida, se han presentado quejas relacionadas con el costo de la transacción
el cual no puede ser una carga para los usuarios sino los administradores con
cargo a la comisión de administración ya establecida en la ley.
Igualmente, se aprovecha arbitrariamente el desconocimiento y falta de control, para
exigir requisitos no consagrados en la ley, como el de tener una cuenta en
una entidad bancaria o de ahorro para cumplir con la obligación del pago,
lo que en últimas genera un aumento del costo del aporte. Al respecto fa-
secolda advirtió: «…encontramos que el modelo allí propuesto tiene un
acertado contenido operativo, pero requiere de precisiones en torno a los
costos operativos y financieros, derivados de sistema como el que se pre-
tende implementar». Así mismo ratificó: «fasecolda considera que imple-
mentar el modelo sin conocer estas variables operativas y financieras, podría
llevar a encarecer el proceso de recaudo que hoy tienen los administradores,
máxime cuando los nuevos actores en este modelo, los llamados ‘operado-
res de información’ tendrían la posibilidad de cobrar tarifas sin ninguna re-
gulación, por el hecho de procesar la información base para el cobro de los
aportes».15
15 Fasecolda. Oficio No. 041 del 19 de abril de 2005.
67
En consecuencia es preocupante como, en este caso específico, se le impone un
costo adicional al valor del aporte, el cual no está autorizado por la ley , a
menos que lo asuma la administradora.
Los operadores del ejercicio, también manifiestan:
«… que para el caso de la Planilla Asistida, se debe buscar que no se creen
limitaciones al servicio de pago de aportes (por ej. menores horarios de pago
que los actuales) pues esto aunado al hecho de que la Planilla Asistida tiene
costo para el aportante podría generar malestar en los clientes. Y lo anterior
sucedería con la Planilla Asistida debido a que para cumplir con la exigencia de
que el débito al aportante y los créditos a las administradoras deben quedar
ejecutadas el mismo día, el horario de recepción de recaudo no podría ser tan
amplio como el actual horario de atención bancaria debido a los procesos adi-
cionales que hay que realizar (reporte del banco al operador de los recaudos,
verificación y elaboración del archivo de distribución para el sistema de pago
que ejecute la dispersión, proceso de dispersión)».16
Además, los medios han difundido la situación de cerca del 25% de los trabajadores
independientes que se han visto avocados a «rogar para pagar» debido a las
fallas en el proceso de su implementación.
Se alerta sobre los instrumentos formales a través de los cuales se aclaran los contenidos
normativos, por cuanto algunos son verdaderas modificaciones a la ley, para
lo cual se carece de competencia y tampoco es el medio válido para hacer-
lo. Además, se ve afectado el principio de publicidad que permite que se
generen efectos contra terceros, es el caso de los correos electrónicos acla-
ratorios de las Resoluciones 634 y 1317 de 2006 y la Carta Circular No.
0046 que amplía el término legalmente establecido.
Se concluyen como las principales debilidades del sistema:
Que no existe un responsable del proceso completo y por tanto la responsabilidad •
se evade, está dispersa y confusa. No está claramente establecido el siste-
ma de control y vigilancia de los operadores que de acuerdo con sus funcio-
nes intervienen en este proceso.
El Internet, a pesar de que existe la planilla asistida, es el único medio para •
el procesamiento de la información, en caso de carencia del mismo, se
16 Comité de Operadores. Oficio del 29 de marzo de 2007.
i n s truct i vo n . °22 . 26 de s ept i embre de 2007
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II68
deben establecer medios alternativos de pago electrónico. Este medio es
poco conocido por la gran mayoría de los afiliados y aportantes indepen-
dientes al Sistema. El sistema no es sólo para los grandes centros urbanos,
no puede dejarse de lado el sector rural y el alto índice de analfabetismo y
el grado de escolaridad. Aun cuando se reconoció la barrera cultural existen-
te frente al pago por Internet y se anunció una campaña pedagógica masi-
va, se presentan serios inconvenientes relacionados con el conocimiento y
manejo general del sistema.
De igual forma, se ha indicado como preocupación la carencia de mecanismos •
de control que garanticen la entrega de información a las administradoras el
mismo día del pago, lo cual genera morosidad en la prestación del servicio.
Al respecto asocajas indicó:
«….Asocajas, Operador de información, con gran preocupación no encuentra
la razón para que la entrega de archivos con destino a las diferentes Admi-
nistradoras tenga que realizarse por vías diferentes al definido por El Banco
de la Republica. En días anteriores cuando el tema conceptualmente no lo
teníamos claro, pensábamos que eran problemas con el Banco de la Repu-
blica sin embargo después de las capitaciones recibidas por esta entidad es
n claro que el problema de la entrega de archivos comienza por el Operador
de Información de origen que entrega la información y/o en segundo lugar
por que el Operador de Información de destino no publica información a las
respectivas administradoras».(sic)17
Ya el problema es tan caótico que las mismas empresas están haciendo
derechos de petición… por que no se entregan los archivos a las adminis-
tradoras».
Los procedimientos de validación de información deben obedecer a unas •
reglas únicas para todos los operadores en el sistema.
Ante el impacto de la plena entrada en vigencia de la Planilla Integrada, •
debido a que se han presentado quejas de los usuarios que se deben,
entre otras, a la falta de capacitad técnica del sistema. En su oportunidad,
esta situación se advirtió por el Comité de operadores así: «Fue un consenso
del Comité la inquietud respecto a que el volumen de operaciones que se
17 Email. Asocajas. 11 de mayo de 2007. Problemas de entrega de archivos administradoras.
69
generarán en esta ultima etapa de la obligatoriedad, con seguridad va a
desbordar la capacidad instalada de procesamiento que tenemos los Ope-
radores de Información, puesto que, a pesar de que a un gran porcentaje
de cotizantes ya se le procesan sus aportes por el sistema Planilla Única a
través de Internet, a nivel de aportantes el porcentaje que paga por este
mecanismo es todavía pequeño. Y esto es evidente cuando se comparan
las cifras de las planillas procesadas en marzo — aprox. 35.000- y las de
las planillas que potencialmente se deberían recibir en abril —entre 240.000
y 400.000 de empresas y aprox. 900.000 de independientes».
También se deben tomar medidas ante los posibles conflictos de intereses •
entre operadores financieros y no financieros, en atención a lo dispuesto en
el artículo 15 de la Ley 797 de 2003, situación que en su oportunidad ad-
virtió la Superintendencia de Industria y Comercio, así:
«Siempre se ha procurado que el esquema de liquidación y pago integrado
opere en condiciones de libre competencia, principio que es compartido por
la unanimidad de los actores.
La primera condición para que la competencia sea posible es precisamente
la separación de funciones entre operación de información y transacciones finan-
cieras. Esto es así por la existencia de operadores de información no bancarios.
Más aún, es imperativo que haya un costeo y cobro independiente de
ambos servicios, como lo establece el Decreto 1931, puesto que un subsidio
cruzado por parte de los bancos (subsidiar el producto de información a cam-
bio de otras contraprestaciones financieras) haría inviables a los operadores de
información no bancarios, lo cual configuraría un monopolio en el servicio de
información. Tratándose de un servicio público como la seguridad social, cuyos
costos de administración están incluidos en las cotizaciones y son pagados por
todos los aportantes, es un monopolio cuyos precios habría que regular. Es
más eficiente evitar los monopolios y promover la competencia que regularlos
a posteriori por la vía administrativa»18.
En consecuencia, estamos frente a un tema que debe ser transparente y eficaz para
los afiliados del sistema, proceso que aún se encuentra en la etapa de
implementación y presenta inconvenientes en su ejecución a los cuales, se
18 Superintendencia de Industria y Comercio. Rad. 06112694-0002-0000. 31-01-07
i n s truct i vo n . °22 . 26 de s ept i embre de 2007
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II70
debe dar solución progresiva, inclusive para el éxito del mismo. Motivo por
el cual se conmina al Ministerio de la Protección Social para que:
Aplace la obligación del pago excluido a través de la 1. planilla integrada de
liquidación de aportes, para impedir que se rechace la cotización de un
aportante por haberse realizado en medio diferente a la planilla integrada
de autoliquidación de aportes, por motivos atendibles, excepciones razona-
bles o casos fortuitos y de fuerza mayor.
Implementar mecanismos de control atendiendo a la de tecnología utilizada 2.
en el proceso, especialmente para los pequeños aportantes con quienes se
presentan mayores dificultades y, se defina claramente la responsablidad de
cada uno en el manejo de información.
Se tomen las medidas correctivas necesarias, en procura de lograr que los 3.
agentes que intervienen en el proceso cuenten con la capacidad técnica y
operativa para realizar un servicio, sin que se produzca dispersión de fondos
e información, y sin crear traumatismos, específicamente en los temas plan-
teados en el presente documento.
De igual forma, cualquier reforma o aclaración al asunto debe hacerse por los 4.
mecanismos legales válidos frente a la naturaleza de la normatividad vigente
al respecto, con la garantía de su debida publicidad de manera oportuna.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
Vigilancia Superior
73
3.1 D. L. 1851 del 22 de junio de 2005: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Bogotá, 22 de junio de 2005
Doctor
ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA
Ministro de Hacienda y Crédito Público
Carrera 8 No. 6-64
Bogotá, D. C.
Respetado doctor Carrasquilla:
El Ministerio Público es un órgano de control. Por mandato constitucional le corresponde
la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés
público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funcio-
nes públicas. En este contexto, la Procuraduría Delegada para Asuntos Labo-
rales ejerce vigilancia superior con fines preventivos y de control de gestión,
que se define como la intervención en los procesos y actuaciones adelan-
tadas por las autoridades administrativas, con el fin de proteger los dere-
chos de la sociedad y el interés público; para lo cual requiere de las auto-
ridades el cumplimiento del orden jurídico y la protección efectiva de los
derechos.19
La intervención es selectiva, cuando sea necesario, para la defensa del ordenamiento
jurídico, el patrimonio público, las garantías y los derechos fundamentales,
sociales, económicos, culturales, colectivos o del ambiente, así como los
derechos de las minorías étnicas, de los trabajadores o de los pensionados.
La vigilancia superior busca denunciar las disfuncionalidades administrativas
que entorpecen la efectividad de los derechos y que llegan hasta lesionar
derechos fundamentales de los ciudadanos y causarles serios perjuicios.
En ejercicio de las funciones mencionadas este Despacho ha detectado y establecido
una serie de situaciones fácticas relacionadas con los derechos y garantías
19 Decreto Ley 262 de 2000, artículos 24, numerales 1,5, 7 y 15 y siguientes. Resolución N.° 080 del 8 de abril
de 2002.
d . l . 1 85 1 de l 22 de jun io de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II74
de los servidores y pensionados que pueden ocasionar un alto impacto en
el patrimonio público del país, motivo por el cual las pone en su conocimien-
to para que de acuerdo con su competencia se tomen las medidas preven-
tivas, de análisis y correctivas procedentes.
El detector de alertas para la vigilancia superior y control de gestión en lo administrativo
es una herramienta que muestra el incremento de solicitudes ante ciertas
entidades y en ciertos temas. Es el caso de los ítems que expondremos a
continuación:
En un proceso que se ha venido desarrollando con la Caja Nacional de Previsión 1.
Social, Cajanal EICE, en el que se incluye al Seguro Social, es claro el detri-
mento patrimonial ocasionado por los sobrecostos de las demandas ante la
jurisdicción de lo contencioso-administrativo; así como frente al gran volumen
de acciones de tutela, ocasionado por la inaplicación, en los términos que
ha establecido la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado y la Corte
Constitucional, del Régimen de Transición y los Regímenes Especiales. Esto
implica el pago no solo de la diferencia de las mesadas salariales desde la
adquisición del estatus pensional, sino también el pago de intereses, costas
y honorarios a los abogados defensores de las entidades.
Lo anterior se ha constituido en una de las principales causas de tutelas,
demandas y condenas en contra de Cajanal EICE, lo cual promueve a su vez,
diversas expresiones de corrupción.
La Caja, que es la competente para decidir, se encuentra en una
encrucijada entre los fallos de las altas cortes y los conceptos administrativos
o advertencias provenientes de la Superintendencia Bancaria y el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público.
Al respecto, es pertinente aclarar, que los fallos reiterados por la jurisdicción
contenciosa y por los jueces de tutela, hacen referencia al Régimen de Tran-
sición y a los Regímenes Especiales de la Rama Judicial, Ministerio Público
y la Contraloría, así como a la liquidación de las pensiones gracia de los
docentes, para mencionar las principales.
Lo anterior se refiere especialmente a las funciones consagradas en el
artículo 16 numeral 9 y el artículo 15 numerales 1, 2, 5, 8 y 12 del Decreto
248 de 2004.
Los pensionados del sector de comunicaciones, específicamente del Ministerio 2.
de Comunicaciones (en promedio de 855 pensionados activos figuran en
la nómina de pensionados a cargo Caprecom) insisten en la aplicación del
75
reajuste contenido en la Ley 445 de 1998; proceso respecto del cual inicial-
mente la Caja se había pronunciado positivamente, pero que con posterio-
ridad, y soportada entre otros, en conceptos provenientes de la Asesora del
Viceministerio Técnico,20 se han dejado de aplicar. No obstante, están cur-
sando ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo las acciones per-
tinentes.
La Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad Social,
si bien no tiene como competencia otorgar certificaciones sobre asuntos
directamente relacionados con la cobertura del Presupuesto Nacional, as-
pecto que es definitivo dentro de este asunto, sí le corresponde pronunciar-
se con respecto a las mismas por el tema que las ocupa; por dicho motivo
ha expuesto sus argumentos para considerar que el pago de mesadas pen-
sionales de los pensionados del Ministerio de Comunicaciones NO se reali-
za con recursos del Presupuesto Nacional.
En el mismo sentido por remisión de la Dirección General de Regulación,
la Dirección General del Presupuesto Público Nacional confirma la posición
esgrimida por la primera y se adjunta el concepto de la Sala de Consulta y
Servicio Civil del Consejo de Estado No. 1270.
Los anteriores argumentos son expuestos por los petentes, quienes
manifiestan que Cajanal EICE reconoció el citado reajuste a los funcionarios
de los Ministerios, entidad que se encuentra en las mismas condiciones que
Caprecom. Además, se cita como defensa el concepto favorable del Minis-
terio del Trabajo y la Seguridad Social y el acápite presupuestal en cada
proyecto anual de presupuesto, en virtud de los cuales se hace el traslado
de recursos a Caprecom para el pago a los pensionados.
Este Despacho advierte sobre lo trascendente del asunto y la necesidad
de prevenir futuros y costosos fallos en contra de la Nación.
Lo anterior, también involucra las funciones consagradas en el artículo 16
numeral 9 y el artículo 15 numerales 1,2, 5, 8 y 12 del Decreto 248 de 2004.
Por otra parte, entidades como Cajanal EICE; que tiene problemas estructu-3.
rales en cuanto a la falta de personal para cumplir con sus funciones y
20 Oficios Nos. 023038 del 27 de julio de 2001, y 021170 del 31 de mayo de 2002, suscritos por la doctora
Mónica Uribe Botero, Asesora del Viceministerio Técnico. Además, el oficio vt-gcm-166. Comunicación del
12 de septiembre de 2000 suscrita por el entonces Viceministro Técnico, Carlos Felipe Jaramillo.
d . l . 1 85 1 de l 22 de jun io de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II76
atender los innumerables fallos en su contra; y Caprecom, manifiestan
demoras e inconvenientes en el proceso de aprobación de adiciones pre-
supuestales, con el fin de atender las obligaciones emanadas de los contra-
tos de prestaciones de servicios, vinculación de personal y limitación de las
pensiones que pueden ser reconocidas mes a mes.
Se observa que frente a Cajanal se dan instrucciones por la Dirección
de Regulación Económica y Pensiones que afectan directamente el volumen
de reconocimientos de prestaciones. Esto puede configurarse en un exceso
de facultades ante la disposición de formular y efectuar recomendaciones,
colaborar con la preparación de proyectos de ley, entre otros.
Es preciso anotar que respecto a la expedición de la Resolución No. 000482, del 4.
15 de julio de 2002, la Coordinadora del Grupo de Pensiones del GIT para el
Pasivo Social de Puertos de Colombia implementó unas medidas de control y
se abstuvo de cancelar unas mesadas pensionales y excluyó de nómina a 337
pensionados; esta resolución fue adoptada por recomendación expresa que
hiciera el Consejo Asesor del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional
que, en acta No. 32 del 4 de julio de 2002, recomendó a las administradoras de
pensiones que se abstuvieran de cancelar las pensiones que figuran sin número
y fecha del acto administrativo que sirve de soporte al pago que se efectúa.
Cabe anotar que de conformidad con el artículo 8º del Decreto No.
1132 de 1994, el Consejo Asesor del Fondo de Pensiones Públicas del nivel
Nacional está integrado por el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, hoy de
la Protección Social o su delegado, quien lo preside; el Ministro de Hacienda
y Crédito Público o su delegado; un representante de los pensionados desig-
nado por la agremiación de pensionados más representativa de aquellas a
cuyos afiliados cubra el fondo y el Gerente de la entidad fiduciaria con la cual
se contrate. Para la época de los hechos, los miembros del Consejo Asesor,
que suscribieron la referida acta del 4 de julio de 2002, fueron la doctora
Mónica Uribe Botero, Asesora del Viceministerio Técnico del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público; la doctora Stella Villegas de Osorio, representan-
te legal del consorcio FOPEP; Sergio Bejarano Varona, Presidente de Aspen-
cajanal y Guillermo Banguero, Director General de Prestaciones Económicas
y Servicios Sociales Complementarios del Ministerio del Trabajo.
La Corte Constitucional en Sentencia T-344 de 2004, proceso de
tutela instaurado por Camilo Borrego Arias contra el Ministerio de la Protec-
ción Social – Grupo Interno de Trabajo para la gestión del Pasivo Social de
77
la Empresa Puertos de Colombia, ordenó levantar dicha medida y dispuso
el pago inmediato de las mesadas atrasadas y aquellas que se causen en el
futuro; previno al Ministerio, en el sentido que sólo puede suspender el pago
de la pensión con atención a las garantías del debido proceso y agotando
las instancias administrativas o judiciales que sean del caso con el fin de
establecer eventuales irregularidades.
Por último, es importante llamar la atención sobre la necesidad de revisar y 5.
estudiar a fondo los proyectos de normas que se presenten para su aproba-
ción, conforme con los numerales 2 del artículo 3; 4 del artículo 16 y 3 y 4
del artículo 15 del Decreto 248 de 2004; en concordancia con la facultad
reglamentaria consagrada en el artículo 189 de la Constitución Política, en
relación, especialmente, con proyectos de decreto, con el fin de que en ellos
no se revivan disposiciones sobre las cuales hay pronunciamientos de nuli-
dad o inexequibilidad por parte de las Altas Cortes. Es el caso de lo sucedido
con el Decreto 3568 de 2003, el cual consagra nuevamente lo establecido
en el Decreto 43 de 1999, artículo 25, que los magistrados de las Altas
Cortes deben estar en propiedad a la entrada en vigencia de la Ley 100,
como requisito de aplicación del régimen de transición, pero con posterio-
ridad por Decreto 2426 de 2004 se derogó dicha disposición.
En el mismo sentido, es pertinente mencionar la suspensión provisional
de los literales b) y c) del parágrafo del artículo 11, e inciso 1 del artículo 17
del Decreto 816 de 2002, lo mismo que del inciso 1 del artículo 1 del De-
creto 1622 de ese mismo año, mediante auto proferido por la Sección Se-
gunda del Honorable Consejo de Estado del 25 de noviembre de 2004; ya
que es claro que el gobierno nacional, con el pretexto de hacer uso de la
facultad reglamentaria, señaló requisitos no previstos en la ley para acceder
al régimen de transición, toda vez que esta es competencia exclusiva del
legislador ordinario.
Cordialmente,
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
d . l . 1 85 1 de l 22 de jun io de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II78
3.2 D. L. 2090 del 7 de julio de 2005: Telecom en liquidación.
Bogotá, 7 de julio de 2005
Doctor
JAVIER ALFONSO LASTRA FUSCALDO
Apoderado General para la Liquidación
Telecom En Liquidación
Bogotá, D. C.
Asunto. Quejas, incumplimiento normas Retén Social.
Discapacitados Telecom en Liquidación.
Apreciado doctor Lastra:
De conformidad con las diversas quejas presentadas ante esta Delegada para Asuntos
Laborales relacionadas con el desconocimiento y vulneración de derechos
consagrados constitucionalmente, toda vez que la empresa Telecom En Li-
quidación se niega sistemáticamente a reintegrar a los servidores públicos
inscritos en el Retén Social como discapacitados; nos permitimos presentar
las observaciones, recomendaciones y conclusiones relacionadas con la ma-
teria objeto de controversia, en ejercicio de las funciones preventivas y de
intervención consagradas en el artículo 277 numeral 7 de la C. P. y 24 del
Decreto Ley 262 de 2000.
1. Antecedentes
Como es conocido, mediante la Ley 790 de 2002 se ordena adelantar el Programa
de Renovación de la Administración Pública, con el objeto de renovar y
modernizar la estructura de la administración, fusionar y suprimir algunas
entidades u organismos nacionales; se faculta al Gobierno Nacional para
expedir la reglamentación del sistema de protección social o retén social,
con la finalidad de proteger a las madres cabeza de familia, los discapacitados
y a los servidores públicos próximos a pensionarse.
Con fundamento en la citada Ley 790 de 2002, el Gobierno Nacional expide el Decreto
190 de 2003 sobre protección social; sin embargo, el artículo 16 estableció
el 31 de enero de 2004 como fecha límite para la aplicación de las disposi-
79
ciones contenidas en dicha norma, lo cual sirve de sustento para que Tele-
com En Liquidación decida desvincular, a partir del 01 de febrero de 2004,
a las personas amparadas por el Retén Social; esto es, las protegidas espe-
cialmente por el artículo 12 de la Ley 790 de 2002: las madres cabeza de
familia y a las personas discapacitadas
2. Jurisprudencia constitucional
La Corte Constitucional mediante Sentencia de Revisión de Tutela T-792 de 2004
determinó que, el límite temporal fijado por el artículo 16 del Decreto 190
de 2003, creó un límite que la Ley 790 de 2002 no estableció; ya que reti-
rar servidores amparados por las normas del retén social o protección espe-
cial vulnera sus derechos consagrados constitucionalmente, puesto que
nuestro Estado está constituido política y jurídicamente como un Estado
Social de Derecho, razón por la cual ordenó inaplicar las normas de tipo legal
y reglamentario que limiten temporalmente el retén social.
De igual forma, esa H. Corporación en observancia del artículo 13 Constitucional,
mediante Sentencia C-991 de 2004, declaró inexequible el inciso 3º del
artículo 8º de la Ley 812 de 2003, que limitaba temporalmente las normas
de protección especial o retén social hasta el 31 de diciembre de 2004;
puesto que se restringe a la población beneficiaria, ya que el Estado tiene el
deber de promover y proteger especialmente a aquellas personas que por
su condición económica, física o mental se encuentran en circunstancia de
debilidad manifiesta.
Asimismo, en Sentencia C-964 de 2004, la Corte expresó:
«... Las circunstancias de vulnerabilidad e indefensión en las cuales desarrollan
su vida las personas afectadas con algún tipo de discapacidad, son reconocidas
por la Constitución Política en sus arts. 13 y 47, estableciendo como deber del
Estado el de proteger especialmente a aquellas personas que por su condi-
ción física o mental se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.
El mandato contenido en esta disposición tiene como propósito, además de
garantizar un tratamiento privilegiado a las personas discapacitadas, equiparar
las condiciones de vida de los titulares de esta especial protección, con las
de las demás personas, para que el principio de igualdad material se realice
eficazmente.
d . l . 2090 de l 7 de ju l io de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II80
«El ‘deber positivo de trato especial’ consagrado a favor de las personas disca-
pacitadas comprende una pluralidad de acciones de diferenciación, tendientes
a evitar que las estructuras físicas, jurídicas y culturales, refuercen o mantengan
la discriminación a la cual estas personas han estado sometidas. La Corte
Constitucional se ha referido a esta protección, explicando su vínculo con la
naturaleza propia del Estado Social de Derecho; al respecto, la Corporación
ha expuesto:
«8. El Constituyente no fue ajeno a la situación de marginalidad y
discriminación a la que históricamente han sido expuestas las personas dismi-
nuidas física, sensorial o psíquicamente. Es así como la Carta Política consagra
derechos fundamentales y derechos prestacionales en favor de los discapaci-
tados. La igualdad de oportunidades y el trato más favorable (C. P. art. 13), son
derechos fundamentales, de aplicación inmediata (C. P. art. 85), reconocidos a
los grupos discriminados o marginados y a las personas que por su condición
económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad ma-
nifiesta. De otra parte, los discapacitados gozan de un derecho constitucional,
de carácter programático (C. P. art. 47), que se deduce de la obligación estatal
de adoptar una política de previsión, rehabilitación e integración social.
«9. El derecho a la igualdad de oportunidades trasciende la concepción
formal de la igualdad ante la ley. Tiene en cuenta las diferencias naturales o
sociales como factores relevantes para determinar el trato a que tienen de-
recho determinadas personas o grupos. En relación con los discapacitados,
la igualdad de oportunidades es un objetivo, y a la vez un medio, para lograr
el máximo disfrute de los demás derechos y la plena participación en la vida
económica, política, administrativa y cultural de la Nación (C. P. art. 2). La
igualdad de oportunidades es, por consiguiente, un derecho fundamental
mediante el que se ‘equipara’ a las personas en inferioridad de condiciones,
para garantizarles el pleno goce de sus derechos.
«Los derechos específicos de protección especial para grupos o personas,
a diferencia del derecho a la igualdad de oportunidades, autorizan una ‘dife-
renciación positiva justificada’ en favor de sus titulares. Esta supone el trato
más favorable para grupos discriminados o marginados y para personas en
circunstancias de debilidad manifiesta (C. P. art. 13)».21
21 Sentencia T-288 de 1995. M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
81
La diferenciación positiva justificada, reconocida en el art. 13 constitucional
en favor de las personas discapacitadas, fue desarrollada por el legislador me-
diante el art. 12 de la Ley 790 de 2002, estableciendo el denominado «retén
social» para otorgarles el beneficio de una estabilidad laboral reforzada, la cual
posteriormente fue objeto de regulación a través del Decreto 190 de 2003 y
de la Ley 812 de 2003... ».
3. Recomendaciones
Conforme a la reiterada jurisprudencia proferida por la H. Corte Constitucional y a los
razonamientos expuestos por el señor Procurador General de la Nación, en
Circular No. 006 del 15 de febrero de 2005, se impone entonces como
conclusión necesaria la protección especial consagrada para los discapacita-
dos en el inciso tercero del artículo 13 superior que indica el deber del Es-
tado de proteger a aquellas personas que por su condición económica, físi-
ca o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Norma
esta concordante con el artículo 47 ibídem que señala que el Estado debe-
rá adelantar una política de previsión, rehabilitación o integración social para
los disminuidos físicos, sensoriales y síquicos.
En ese sentido, es imperioso proceder al reintegro de estas personas protegidas por
el «retén social», toda vez que, se reitera, al momento de ser desvinculados
de la Empresa existía una disposición constitucional que impedía su retiro
del servicio (artículo 13 C. P.).
El Estado, en cumplimiento de sus deberes, debe promover las condiciones para que
la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos discri-
minados o marginados, debiendo proteger a aquellas personas que por su
condición económica, física o mental se encuentren en circunstancia de
debilidad manifiesta y sancionar los abusos o maltratos que contra ellas se
cometan.
4. Conclusiones
En conclusión, quien como discapacitado goce del beneficio del Retén Social, previsto
en el artículo 12 de la Ley 790 de 2002, debe ser reintegrado a la entidad
donde trabajó, pues con su retiro se desconoce la garantía de estabilidad
laboral reforzada que les ha sido otorgada; es necesario restablecer la igual-
dad a la que tienen derecho estas personas, a las cuales se les debe dar
prelación aplicando las normas constitucionales (artículos 13, 47 y 54) con
d . l . 2090 de l 7 de ju l io de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II82
fundamento en la protección de los derechos fundamentales, por ser sujetos
especiales de protección reforzada a la luz de nuestra Constitución. Es pre-
ciso advertir, que el artículo 85 Constitucional instituye que deben aplicarse
de manera inmediata, entre otros, los derechos derivados del artículo 13
ibídem.
Resulta equivocada y, por tanto, inaceptable, la apreciación de la empresa al negar el
reintegro de los trabajadores amparados por el Retén Social como discapa-
citados, argumentando que la H. Corte Constitucional no hizo ningún pro-
nunciamiento en relación con las personas con limitación física; debido a
que existe ordenamiento jurídico positivo expreso al respecto, como son los
artículos 13 de la Constitución Política y 12 de la Ley 790 de 2002, que
establecen de manera expresa una protección especial a este grupo de
personas con limitación física, mental, visual o auditiva.
Consecuente con lo anterior, la Procuraduría General de la Nación con fundamento en
las competencias asignadas por el artículo 277 de la Constitución Política,
nuevamente, se permite exhortar a la administración a dar estricto cumpli-
miento al ordenamiento jurídico; ya que en referido caso resulta explicita su
inobservancia y, por tanto, puede generar eventuales procesos judiciales ordi-
narios, cuyo trámite es notoriamente lento, que ocasiona menoscabo en el
patrimonio público, producto de sobrecostos por los procesos instaurados.
Cordialmente,
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
83
3.3 D.L. 1812 del 27 de junio de 2005: Intervención Judicial. Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Asunto. Informe caso de Ana Lucía Álvarez Pajón, Jhon Jairo Acosta Pérez y Juan Guillermo Zuluaga Aramburu
Bogotá, 27 de junio de 2005
Doctor
GUILLERMO BUENO MIRANDA
Presidente
Consejo Superior de la Judicatura
Calle 12, 7-65 Palacio de Justicia
Bogotá, DC
Asunto: Situación del Juzgado Octavo del Circuito de Medellín.
Cordial saludo, doctor Bueno.
El motivo de la presente, es poner en su conocimiento la situación que hasta ahora
se presenta en el Juzgado Octavo del Circuito de Medellín, respecto de la
intervención de los funcionarios judiciales en procesos ordinarios laborales,
en donde la Caja Nacional de Previsión no se hizo parte para el ejercicio del
derecho de defensa de la institución, frente a la reclamación de prestaciones
a su cargo.
En efecto, el 3 de noviembre de 2004 en el proceso ordinario laboral de blanca nubia
valencia de cifuentes, contra la Caja Nacional de Previsión, Cajanal, el juez
Julian Ignacio Vásquez Cuartas, al proferir la sentencia de primera instancia, en
el Capítulo III «Posición de la parte demandada» sostuvo:
«Admitida la demanda por reunir las exigencias de los artículos 25 y 26 del
Código de Procedimiento Laboral, y una vez notificada su admisión al repre-
sentante legal del ente demandado, no dio respuesta, por lo que se quedó
premeditadamente sin defensa alguna, aunque la Procuradora Judicial en lo
Laboral, propuso la excepción de prescripción, porque ella no es parte en el
proceso ni su actuación puede sustituir la del apoderado.
Habiendo llegado este proceso a la etapa de juzgamiento, después de dársele
d . l . 1 8 12 de l 27 de jun io de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II84
el trámite ordenado por la ley procesal, el Despacho no encuentra causal al-
guna de nulidad que invalide lo actuado, por lo cual pasa a resolver de fondo
el asunto acá planteado, a partir de las siguientes...»
Así las cosas, condenó a la demandada sin aceptar la excepción de prescripción
trienal sobre algunas mesadas no cobijadas en la reclamación.
Sin embargo, el mismo despacho dispuso conceder el recurso de apelación ante el
Tribunal Superior de Medellín, quien al resolver la alzada, luego de invocar
el artículo 277 de la C. Política y el Decreto Ley 262 de 2000, dispuso lo
siguiente:
«Chiovenda en su obra Principios, pág. 460, dice: «El Ministerio Público actúa
no como parte en causa, sino en calidad de representante del interés público,
en una causa entablada entre otros»
Como lo dice Carnelutti: «La parte actúa por interés; el Ministerio Público, por deber».
El Ministerio Público, como está redactada nuestra legislación, no tiene y no
puede tener en el proceso los poderes y la forma de parte; actúa solamente
como un auxiliar del Juez; su intervención es meramente consultiva. Por ello,
el Ministerio Público no puede ejercer las facultades que le están asignadas en
forma exclusiva a quien tiene parte. Por lo tanto, no podrá excepcionar o apelar
de las providencias que se dicten en el proceso, por lo menos mientras no se
de cumplimiento legislativo a lo indicado en el artículo 16 del CPL, modificado
por el artículo 11 de la Ley 712 de 2001.»
En conclusión, la tesis que planteó el a-quo y que fue acogida por esa sección del Tri-
bunal –Sala Laboral– se caracteriza por impedir la intervención efectiva del
Procurador Judicial en defensa del patrimonio público y como representante
del interés público. Sin embargo, le concede y le examina el Recurso Propues-
to en representación de algún interés. Seguramente no particular sino público,
es decir, que asumen su condición de interesado para hacer uso de los medios
de impugnación pero no de las excepciones propuestas en tiempo.
Significa todo lo anterior que para el Juzgado de la primera y segunda instancia no
existió en dicho proceso, ningún interés patrimonial público, sin el cual no era
válida la intervención de la Procuraduría, al no existir interés jurídico para ha-
85
cerlo. Confundió el interés de parte con el interés público que en este caso
ante la ausencia de Cajanal podía ser asumido por el Ministerio Público en
virtud del simple mandato constitucional cuyo interés se deriva en el proceso
judicial y ante autoridad judicial cuando resultare necesario en defensa del
patrimonio público, como sucede en este caso, toda vez que se encontraba
amenazado ante la ausencia de la entidad oficial demandada, quien cubre las
prestaciones a su cargo con dineros provenientes del tesoro público.
No es afortunado el Tribunal con la invocación de la doctrina al respecto, porque
antes de corroborar su tesis, la desautoriza, toda vez que al intervenir el
Procurador Judicial por deber, los jueces de instancia y de alzada, decidieron
obstaculizar con fundamento en un sofisma, las acciones que en su momen-
to oportuno estimó necesarias, en relación con el caso, para el cumplimien-
to de sus funciones, es decir, las que le atribuye la Constitución Política en
el artículo 277 y que en el proceso ordinario, tienen carácter normativo y no
requieren de desarrollo legal, como resultaba sin la de proponer la excepción
de prescripción.
Basta simplemente, que un proceso cualquiera medie el interés público representa-
do en el patrimonio público, para que en defensa del interés de la sociedad
pueda intervenir de manera eficaz la Procuraduría con los instrumentos
procesales previstos en la Ley Procesal para poner a salvo un bien superior
jurídicamente tutelable, como en este caso el patrimonio público.
Además, el Decreto Ley 262 de 2000, tiene previstas las funciones de intervención
ante las autoridades administrativas y judiciales, en el artículo 37 y en las
facultades otorgadas por el Procurador General en el artículo 12 de la Reso-
lución 017 de 2000, respecto de la «intervención judicial en procesos labo-
rales» numerados en el artículo 33 del decreto ya mencionado que interpre-
taron equivocadamente los jueces de las instancias.
De otra parte, cabe señalar y relievar, que según las estadísticas que maneja la Pro-
curaduría Delegada para Asuntos Laborales, como resultado de la Vigilancia
Superior Preventiva en Cajanal, resulta curioso que el epicentro del mayor
número de demandas contra dicha entidad, se encuentran localizadas en la
ciudad de Medellín, tal como se ilustra a continuación:
En lo que se refiere a las acciones de tutela instauradas en contra de Cajanal, según
informe del Consejo Superior de la Judicatura año 2000, la Seccional Antio-
quia fue de los departamentos en los que se instauraron mayor número de
acciones, como se indica en el siguiente cuadro:
d . l . 1 8 12 de l 27 de jun io de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II86
Año Número de Acciones
1997 5.643 (31.2%)
1998 9.002 (35.2%)
1999 24.766 (35.59%)
2000 47.615 (40.6%)
En lo relacionado con el último registro estadístico de acciones de tutela, Cajanal Eice,
reporta al año 2005, en la seccional Antioquia, un total de 6.766 Acciones
de Tutela que corresponden a los 18 principales municipios, siendo el más
representativo Medellín, en su calidad de capital de departamento.
Municipio No. Tutelas
Medellín 6.383
Bello 137
Itagûí 70
Envigado 60
Rionegro 41
Fredonia 15
Turbo 13
Marinilla 12
Yarumal 7
Abejorral 6
El Bagre 6
Apartadó 6
Andes 3
Urrao 2
Frontino 2
Cocorná 1
Titiribí 1
Amagá 1
Así las cosas, es evidente que la entidad demandada, debido a la insuficiencia de los
recursos asignados, no cuente con una estructura suficiente de abogados
para atender ese número elevado de procesos, como para agregarle un
elemento más a ese desangre económico, como corolario de que el Ministerio
87
Público no pueda intervenir temporal o permanentemente en el proceso
para defender con eficacia y efectividad el patrimonio público.
Como quiera que frente a la magnitud de la amenaza al patrimonio de los colombianos
y a las circunstancias de que es el único juzgado y la única sección del Tri-
bunal que se le ocurre ese planteamiento, carente de razones atendibles en
toda la jurisdicción laboral, como Procurador Delegado para Asuntos Labo-
rales, solicito a ustedes muy comedidamente se disponga:
Conminar a esos despachos judiciales con el fin de que acaten la Constitu-1.
ción Política y la Ley vigente, en cuanto que no impidan u obstaculicen la
función de control que ejerce la Procuraduría General de la Nación, como
órgano independiente de las demás ramas del poder público.
Poner en conocimiento del Consejo Seccional de la Judicatura, Sala Discipli-2.
naria, los hechos y circunstancias que se ponen en su conocimiento, con el
fin de que se investigue la comisión de presuntas faltas disciplinarias en que
hubieren podido incurrir los funcionarios judiciales que profirieron la senten-
cia mencionada.
Quedo pendiente de sus observaciones.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Bogotá, D. C., 31 de agosto de 2005.
Magistrado Ponente: Doctor FERNANDO CORAL VILLOTA.
Radicación No. 11001 01 02 000 2005 01303 00.
Aprobado según acta de Sala No. 111 del 31 de agosto de 2005.
(…)
Consideraciones:
De la competencia de la Sala. Compete a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria 1.
del Consejo Superior de la Judicatura «conocer, en única instancia, de los
d . l . 1 8 12 de l 27 de jun io de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II88
procesos disciplinarios que se adelanten contra los Magistrados de los
Tribunales... »; conforme lo previsto en el numeral 3 del artículo 112 de la
Ley 270 de 1996, en concordancia con el numeral 3, del artículo 256, de la
Constitución Política y los artículos 3 y 194 de la Ley 734 de 2002.
Del caso concreto. El asunto a tratar por la Sala se refiere al Informe elevado 2.
por el señor Procurador Delegado para Asuntos Laborales, contra los Magis-
trados de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mede-
llín, doctores Ana Lucía Álvarez Pajón; Jhon Jairo Acosta Pérez y Juan Guiller-
mo Zuluaga Aramburo, así como contra el Juez Octavo Laboral del Circuito
de Medellín, doctor Julián Ignacio Vásquez Cuartas, el cual hace relación a
las sentencias proferidas por los mismos, respectivamente, en noviembre 3
de 2004 y febrero 24 de 2005.
2.1. Conexidad. Por razón del factor de competencia de conexidad, la Corporación,
con fundamento en el artículo 81 de la Ley 734 de 2002, se pronunciará,
en este proveído, sobre la conducta imputada a los Magistrados de la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Medellín; así como también sobre la del
Juez que en primera instancia dictó la providencia confirmada por dichos
Magistrados.
Como se está cuestionando disciplinariamente la actuación judicial de 3.
los Magistrados de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judi-
cial de Medellín y del Juez Octavo Laboral del Circuito de la misma ciudad,
es necesario, ante todo analizar si la decisión tomada por los nombrados
funcionarios deviene ajustada a derecho y se pliega a las interpretaciones
racionales y lógicas que permite el ordenamiento jurídico y las reglas de
la hermenéutica, o, por el contrario, si es manifiestamente contraria a la
legalidad; es el resultado de un actuar caprichoso, infundado, contrario a
los hechos probados o a las normas legales, en fin si se trata de un
exabrupto jurídico, que en el ámbito de la acción de tutela se calificaría
como una vía de hecho y que en el campo disciplinario tipificaría una
falta disciplinaria.
Tanto el Juez Octavo Laboral del Circuito de Medellín, como los
Magistrados de la Sala Laboral del Tribunal Superior de la misma ciudad,
ante la excepción de prescripción trienal, propuesta por el Agente del Mi-
nisterio Público, consideraron que las atribuciones de este no le permitían
hacer tal solicitud, por cuanto la misma sólo corresponde proponerla a
quien tenga la calidad de parte. Además, dijo el Tribunal que el Ministerio
89
Público «actúa solamente como un auxiliar del Juez; su intervención es
meramente consultiva».
Sobre la consagración constitucional de las atribuciones del Ministerio Público en los
procesos judiciales, el numeral 7 del artículo 277 de la Carta Política dispone:
«El Procurador General de la Nación, por sí solo o por medio de sus delegados
y agentes, tendrá las siguientes funciones: (…)
7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades judiciales o administrativas,
cuando sea necesario, en defensa del orden jurídico, del patrimonio público,
o de los derechos y garantías individuales».
Como se observa, la norma anteriormente transcrita establece la facultad de «intervenir»
sin precisar el alcance de la atribución ni la forma de hacerla efectiva.
Entonces, el Juez Octavo consideró la carencia de facultad para proponer tal excepción
«porque ella (la Procuradora) no es parte en el proceso ni su actuación
puede sustituir la del apoderado» (fl. 9) y los Magistrados interpretaron el
alcance de las facultades de intervención de la siguiente manera: 22
«También se le notificó a la señora Procuradora Judicial en lo Laboral, quien
actuó en cumplimiento de las facultades concedidas por el numeral 7 del
artículo 277 de la Carta Política (fl. 69).
La norma antes citada es del siguiente tenor literal:
(...).
«7...».
La Ley 25 de 1974 dice en el artículo 10 que:
(...)
El artículo citado, hoy en día derogado por la Ley 712 de 2001, solamente
autorizaba al Ministerio Público para actuar en el juicio laboral proponiendo
incidentes, presentando pruebas, alegando e interponiendo recursos, pero
solamente cuando era demandada o actuaba como demandante, la Nación, el
Departamento, el Municipio o los establecimientos o las empresas oficiales.
La norma está derogada y lo está desde hace mucho antes de que se iniciara
el proceso que hoy nos convoca.
22 Para un mejor manejo del asunto es del caso transcribir tales apartes del fallo del Tribunal.
d . l . 1 8 12 de l 27 de jun io de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II90
El artículo 16 del C.P.L., modificado por el artículo 11 de la Ley 712 de
2001, dice que: «El Ministerio Público podrá intervenir en los procesos laborales
de conformidad con lo señalado en la ley».
El D. E. 2651 de 1991, dictado para descongestionar los Despachos Judiciales, auto-
riza al Ministerio Público para emitir conceptos, pero no para intervenir den-
tro del proceso.
En concepto emitido por la Sala de Consulta del Consejo de Estado, el cual tiene
fecha del 1 de febrero de 1993 radicado 490, Magistrado Ponente Roberto
Suárez Franco, dijo esa Sala en uno de sus apartes:
«... según la Carta vigente, la Procuraduría General de la Nación es un organismo
autónomo (art. 113), a cuyos agentes les corresponde el ejercicio del Ministerio
Público, particularmente ante las autoridades jurisdiccionales (artículo 118). Por
su parte, el numeral 7 del artículo 277 de la misma agrega: «(...)».
«Esto se complementa con el último inciso del artículo 277 de la Carta
cuando se dispone que ‘para el cumplimiento de sus funciones’ la Procuradu-
ría tiene entre otras atribuciones la de interponer las acciones que considere
necesarias; a lo que debe proceder en su carácter de organismo autónomo
(artículo 113) y no bajo la ‘suprema autoridad del gobierno’ como se disponía
en el artículo 142 de la Constitución derogada».
El Gobierno Nacional dictó el Decreto–Ley 262 de 2000 en el cual señalan la obligación
de la Procuraduría de actuar en los procesos laborales, pero no especifica cuá-
les son las funciones que el Ministerio Público tiene dentro del proceso, ni in-
dica cómo va a cumplir con el cometido que le impone la Constitución.
Chiovenda en su obra Principios, p. 460, dice: «El Ministerio Público actúa no como
parte en causa, sino en calidad de representante del interés público, en una
causa entablada entre otros».
Como lo dice Carnelutti: «La parte actúa por interés; el Ministerio Público, por deber».
El Ministerio Público, como está redactada nuestra legislación, no tiene y no puede
tener en el proceso los poderes y la forma de parte, actúa solamente como
un auxiliar del Juez; su intervención es meramente consultiva. Por ello, el
Ministerio Público no puede ejercer las facultades que le están asignadas en
forma exclusiva a quien tiene parte. Por lo tanto, no podrá excepcionar o
apelar de las providencias que se dicten en el proceso, por lo menos mien-
91
tras no se dé cumplimiento legislativo a lo indicado en el artículo 16 del
C.P.L., modificado por el artículo 11 de la Ley 712 de 2001» (fls. 18-20).
El estudio de las anteriores argumentaciones arroja como resultado que se interpretaron
las normas legales que han regulado y regulan la intervención judicial del Minis-
terio Público; asimismo se acudió a criterios auxiliares de la administración de
justicia (artículo 230 de la Constitución), la doctrina (autores como Chiovenda
y Carnelutti, procesalistas reconocidos en nuestro ámbito judicial) y la jurispru-
dencia (de la Sala de Consulta del Consejo de Estado) sin que se evidencie
contradicción frontal con alguna norma legal de carácter imperativo.
Los funcionarios judiciales cuestionados escogieron las normas, acudieron a la doc-
trina y la jurisprudencia e interpretaron el alcance de las facultades otorgadas
en la Constitución Política (especialmente lo previsto en los artículos 113 y
277, numeral 2) al Ministerio Público y declararon que el mismo no estaba
facultado para proponer la excepción de prescripción trienal.
En el Código de Procedimiento Laboral, el artículo 16, modificado por el artículo 11 de
la Ley 712 de 2001, dispone que «El Ministerio Público podrá intervenir en los
procesos laborales de conformidad con lo señalado en la ley»; norma esta
cuyo tenor literal no concreta, como lo hacen otras reglas jurídicas, la condición
de sujeto procesal o parte, de dicho Ministerio. Por ello se presta a la interpre-
tación de los jueces (como lo hicieron los aquí disciplinables) sobre cuál es el
alcance de la facultad de «intervenir en los procesos laborales».
Si bien puede no compartirse tal interpretación, por cuanto, conforme a la jurisprudencia
de la Corte Constitucional, así como atendiendo a la interpretación acudiendo a
otras normatividades legales sobre las facultades procesales del Ministerio Públi-
co, se ha venido diciendo que las facultades del Ministerio Público para intervenir
judicialmente en los procesos son las de sujeto procesal o de parte; ello no
permite calificar las decisiones judiciales del Juez Octavo Laboral y la Sala Laboral
del Tribunal Superior de Medellín como constitutivas de faltas disciplinarias.
De esta manera, en muchas codificaciones el Ministerio Público está instituido como
sujeto procesal o parte; verbigracia, artículo 197 de la Ley 734 de 2002; 23
122 del Código de Procedimiento Penal; 24 127 del Código Contencioso
23 «Sujetos procesales. Son sujetos procesales... el Ministerio Público».
24 «El Ministerio Público actuará dentro del proceso penal en defensa del orden jurídico, del patrimonio público
o de los derechos y garantías fundamentales, podrá intervenir en todas las etapas de la actuación, con plenas
facultades de sujeto procesal... » (subraya la Sala).
d . l . 1 8 12 de l 27 de jun io de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II92
Administrativo; 25 87 del Decreto 196 de 197126 y el Código de Procedimiento
Civil trae en el Libro Primero «Sujetos Procesales», Sección Primera, Título V,
como tal al Ministerio Público (artículos 41 a 43).
Esta breve reseña legal lleva a pensar que ni el constituyente ni el legislador quisieron
excepcionar al Ministerio Público de su condición de sujeto procesal o de
parte dentro de los procesos laborales, ni limitarle las prerrogativas con las
cuales cuentan aquellos en las actuaciones judiciales, para convertirlo, como
lo predicaron los funcionarios judiciales disciplinables, en mero colaborador
del juez; desinvestido de facultades y reducido a la actividad del convidado
de piedra; incapacitado, incluso, para atacar los actos irregulares que puedan
producir los funcionarios judiciales.
No es posible entender las normas legales sobre las atribuciones de «intervenir» como
simples funciones de colaborador, porque la defensa del orden jurídico, del
patrimonio público y de los derechos y garantías fundamentales de los aso-
ciados sólo será posible a través del ejercicio de las acciones y de los recur-
sos legales correspondientes a los sujetos procesales o a las partes; porque
como es sabido (dadas las denuncias penales y quejas disciplinarias sobre
tales comportamientos) también las autoridades judiciales podrían conculcar
los derechos y garantías fundamentales, bien por iniciativa propia o en con-
nivencia con alguna o ambas partes, por lo cual allí sería necesaria la inter-
vención activa del Ministerio Público, mas no podría hacerlo si sólo es «co-
laborador» del organismo en mención, sería necesario ser su contradictor a
través de los actos procesales necesarios.
Fuera de lo anterior, la jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha definido
que dentro de los procesos judiciales el Ministerio Público tiene la calidad
de sujeto procesal; por ejemplo, en la Sentencia C-743 de 1998, sobre las
facultades de «intervenir», sostuvo:
«En la ya citada Sentencia C-399 de septiembre 7 de 1995, de la que fue po-
nente el H. M. Alejandro Martínez Caballero, al examinar esta temática, la Corte
observó que la intervención de la Procuraduría General de la Nación en los pro-
cesos judiciales –en general–, tiene un fundamento constitucional múltiple.
25 «El Ministerio Público es parte... » (subraya la Sala)
26 «El Ministerio Público será parte en los procesos disciplinarios... » (subraya la Sala).
93
Dijo entonces:
«...
«- La interpretación constitucional del sentido normativo de la expresión «cuando
sea necesario» contenida en el numeral 7º. del artículo 277 C. P., concordante
con el artículo 78 de la Ley 201 de 1995.
«...
«Significa lo anterior que, además de aquellos casos en los que la ley hace
obligatoria la intervención del Ministerio Público, esta será igualmente impe-
rativa, aunque, desde luego en forma selectiva cuando el Procurador, así lo
considere «necesario» para la defensa del orden jurídico, del patrimonio público
y de los derechos y garantías fundamentales.
En este último evento, sus delegados y agentes la realizarán, con estricta sujeción a
las directrices que, al efecto, debe señalar el Procurador General de la Nación
expidiendo, para el caso, los actos administrativos respectivos.
Esta Corte, entre otras, en Sentencia C-568 de 1997, con ponencia del H. M. Fabio
Morón Díaz, ha enfatizado la trascendental importancia de esta función, y
definido su carácter imperativo, en los siguientes términos:
«A juicio de la Corte, la aludida función resume y condensa en gran medida
el papel de control de la función pública y de defensa de los intereses de la
sociedad, constitucionalmente asignado al Ministerio Público y, por lo tanto, su
intervención en calidad de sujeto procesal ante las autoridades judiciales, así
como la que se cumple ante autoridades administrativas no es facultativa sino
imperativa y cobra singular trascendencia siempre que se desarrolla en defensa
de los derechos y garantías fundamentales que constituyen «el fundamento
de legitimidad del orden jurídico dentro del Estado...»27.
«La propia naturaleza del Ministerio Público indica que esa intervención en los
procesos judiciales y ante las autoridades administrativas, en defensa de los de-
rechos fundamentales y del ordenamiento jurídico que los consagra y promueve,
es una función esencial suya, y lo es en tal grado que aún si faltara la previsión
expresa a la que se ha hecho referencia, se desprendería «en forma tácita y
27 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-479 de 1995. M. P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.
d . l . 1 8 12 de l 27 de jun io de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II94
natural» de varias de las restantes funciones contempladas en el artículo 277 de
la Carta, valga citar, por ejemplo, las de vigilancia del cumplimiento de las leyes y
decisiones judiciales, protección y aseguramiento de la efectividad de los derechos
fundamentales, defensa de los intereses de la sociedad, etc., cuyo cumplimiento
adecuado no sería posible sin la mentada facultad de intervención. 28
...
«Así las cosas... la de intervención en los procesos y ante las autoridades admi-
nistrativas para la defensa de los derechos y garantías fundamentales, es una
función natural y obvia del Ministerio Público y, adicionalmente, obligatoria...».
(Subraya la Sala).
Entonces, como viene dicho, pueda que la interpretación dada por el Juez y los Magistrados
a las normas constitucionales y legales sobre las facultades del Ministerio
Público dentro del señalado proceso laboral no fuese la correcta; ello no
implica que sea aberrante, manifiestamente contraria a una norma legal
específica, porque sus conclusiones devienen de un estudio de las regula-
ciones legales, con análisis históricos de la ley en el tiempo. También la
respaldaron en los criterios auxiliares de la administración de justicia, como
la jurisprudencia y la doctrina (inciso 2 del artículo 230 de la Constitución)
y, como se observa en las consideraciones anteriormente expuestas, no hay
una norma expresa dentro del proceso laboral que regule el tema. Por vía
de la jurisprudencia de la Corte Constitucional se han precisado los alcances
de las disposiciones constitucionales respecto de dicho asunto.
Con relación a las determinaciones de los funcionarios judiciales, reiteradamente ha
sostenido esta Colegiatura que estos son autónomos e independientes para
seleccionar la norma aplicable y determinar cómo aplicarla con el fin de re-
solver en derecho el asunto concreto sometido a su consideración; pero en
esta labor no les es dable apartarse de los hechos, dejar de valorar las prue-
bas, regular y oportunamente aportadas, ni desconocer las normas legales,
porque la justicia se administra con relación a los hechos probados; los
contenidos, postulados y principios reguladores de cada asunto son criterios
hermenéuticos pero obligatorios en la toma de la respectiva decisión, según
lo normado, en especial, en el artículo 230 C. P.
28 Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-399 de 1995. M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.
95
Como se sabe, dentro del ejercicio de la función de impartir o administrar justicia,
fundamentalmente, el artículo 230 de la Carta Política define los derroteros
que delimitan el campo interpretativo dentro del cual pueden moverse los
funcionarios judiciales; concretamente esta norma señala que en sus provi-
dencias están sometidos al imperio de la ley, y la equidad, la jurisprudencia,
los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de
la actividad judicial. Los que llevados al caso juzgado, como se dijo líneas
arriba, si se aplican dentro de las reglas de la racionalidad y la lógica, como
las de la experiencia, no generarán responsabilidad disciplinaria.
Descendiendo al análisis de los hechos materia de la queja, se anticipa la Sala a señalar
que se está ante unas providencias judiciales que devienen del ejercicio
autónomo e independiente de las facultades de administrar justicia que al
confrontarlas con el ordenamiento disciplinario resultan lícitas; por lo cual,
las conductas funcionales de los Magistrados, así como la del Juez Octavo
Laboral, contra quienes dirigió su informe el señor Procurador Delegado, son
atípicas; es decir, por estar ajustadas al ordenamiento jurídico no se adecuan
a ningún tipo disciplinario.
Actuaciones estas, donde conforme a la jurisprudencia de esta Sala no procede
juzgamiento disciplinario, razón por la cual se impone inhibirse de plano de
iniciar actuación alguna.
En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de
la Judicatura, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,
Resuelve
Primero. Inhibirse de iniciar actuación disciplinaria contra los Magistrados de la Sala
Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, doctores Ana
Lucía Álvarez Pajón; Jhon Jairo Acosta Pérez y Juan Guillermo Zuluaga Aram-
buro, así como contra el Juez Octavo Laboral del Circuito de Medellín, doctor
Julián Ignacio Vásquez Cuartas, en consecuencia, se archiva definitivamente
el Informe elevado por el señor Procurador Delegado para Asuntos Laborales,
acorde con los hechos y lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
Segundo. Notificar este proveído a los doctores Ana Lucía Álvarez Pajón; Jhon Jairo
Acosta Pérez; Juan Guillermo Zuluaga Aramburo y Julián Ignacio Vásquez
Cuartas, según el artículo 201 de la Ley 734 de 2002, y al Agente del Minis-
terio Público, haciéndoles saber que contra este auto no procede recurso
alguno.
d . l . 1 8 12 de l 27 de jun io de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II96
En todo caso, la Secretaría Judicial remitirá copias de este proveído a dichos funcionarios
para su información.
Notifíquese y cúmplase
F e r n a n d o C o r a l v i l l o Ta
Presidente
e d U a r d o C a m P o s o T o g U i l l e r m o B U e n o m i r a n d a
Vicepresidente Magistrado
j o r g e a l o n s o F l e C H a s d Í a z r U B é n d a r Í o H e n a o o r o z C o
Magistrado Magistrado
97
3.4 D. L. 3141 del 20 de septiembre de 2005. Minercol
Bogotá, 20 de septiembre de 2005
Doctora
MARTHA YOLANDA MALDONADO
Coordinadora Grupo de Trámites Societarios
Superintendencia de Sociedades
Avenida El Dorado No. 46-80
Bogotá, D. C.
Asunto: Intervención preventiva en el caso de los peticionarios Pedro José Guerrero
Sánchez, Yolanda Cubaque Mendoza, Gloria Argelia Rodríguez Pinzón y Car-
los Roberto Castaño, extrabajadores de la Empresa Nacional Minera Limita-
da, Minercol.
En desarrollo de los trámites de intervención preventiva dispuestos por la Procuraduría
Delegada para los Asuntos Laborales, en el protocolo de quejas de Pedro
José Guerrero Sánchez, Yolanda Cubaque Mendoza, Gloria Argelia Rodríguez
Pinzón y Carlos Roberto Castaño, extrabajadores de la Empresa Nacional
Minera, Limitada, Minercol, el Gerente Liquidador de dicha empresa, nos
envió copia de la comunicación dirigida a Usted, el día 12 de septiembre de
2005 (1-3295).
Con relación a esa solicitud, la Delegada para los Asuntos Laborales, en ejercicio del
control de intervención preventiva, estima pertinente advertir que las sen-
tencias proferidas por la jurisdicción ordinaria laboral, en los casos de los
trabajadores reclamantes, hacen tránsito a cosa juzgada y resuelven, de una
vez por todas, los conflictos jurídicos que existieron entre ellos y la Empresa
Nacional Minera Limitada.
Además, según lo que sostiene el Gerente Liquidador, esas sentencias hacen referencia
a derechos de los trabajadores que se consolidaron antes de entrar la Em-
presa en proceso de liquidación; es explícita su afirmación en el sentido de
que existe disponibilidad presupuestal para su pago definitivo sin que se
afecte la masa de la liquidación; ya que se pueden aplicar al presupuesto
que le asignó la Nación para el año de 2004, cuando reconoce que «… los
recursos necesarios para el pago de esas sentencias y que ascienden en
total a la suma de $795.052.927, se encontraban apropiados en el presu-
d . l . 3 14 1 de l 20 de s ept i embre de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II98
puesto de la empresa para la vigencia 2004. Estos recursos provienen del
Presupuesto General de la Nación».
Como está claro que la cancelación de dichas acreencias laborales no afectan los
dineros que pertenecen a la liquidación, esos créditos no están cobijados
por el orden establecido por la ley para efectos de su pago; por tanto, aplicar
en dichos casos concretos, lo previsto en el artículo 12 del Decreto 254 de
2004, que regula la liquidación de dicha empresa, resulta incompatible con
la Constitución Política en la medida de que la ley no puede emplearse en
menoscabo de los derechos de los trabajadores y, para el caso, contraría la
efectividad de los derechos de esas personas que ya fueron amparados con
fuerza de verdad legal, son irrenunciables y fundados; además, en la prima-
cía de la ley, es suficiente para que quienes ejercen la función pública los
hagan efectivos y procedan a su solución definitiva.
La intervención preventiva tiene fundamento en los artículos 23 y 24 numeral 5 del
Decreto–Ley 262 de 2000, pero también el precedente doctrinal contenido
en la Sentencia T-508716, Margarita María Pérez González, 31 de enero de
2002.
«2. Vía de hecho por no aplicación de la excepción de inconstitucionalidad.
Los funcionarios administrativos están cubiertos por la obligatoriedad de las
normas constitucionales y legales. De esta manera, deben enfocar su com-
portamiento según lo establezcan tales preceptos.
Si bien en virtud del principio de legalidad los funcionarios administrati-
vos deben ceñir su comportamiento de acuerdo con la ley, la cual se presume
constitucional de no haber sido declarada inexequible, la aplicación de la
misma al caso concreto no puede darse de manera ciega. En consecuencia,
el ejercicio de su cargo debe verse guiado por la integridad del ordenamiento
normativo, incluyendo la Constitución, y de concluir que la aplicación de la
ley conllevaría resultados contrarios al querer de la Carta Política, es su deber
inaplicar la ley y aplicar la Constitución para la solución del caso concreto.
En efecto, el artículo 4 constitucional establece que «la Constitución es
norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la
ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». De
tal mandato se deriva la figura de la excepción de inconstitucionalidad, la cual
puede y debe ser aplicada por funcionarios judiciales y administrativos.
99
En caso de que exista una disposición legal que conlleve injusticias manifiestas en
su aplicación y que contradiga la naturaleza del Estado Social de Derecho
colombiano y el funcionario administrativo no aplique la excepción de in-
constitucionalidad, tal actuación constituiría una vía de hecho y perdería su
validez».
De usted, atentamente.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social29
29 El mismo oficio fue remitido con radicado N.° 3142 del 20 de septiembre de 2006, al doctor Eduardo Arce
Caicedo, Gerente Liquidador de minercol .
d . l . 3 14 1 de l 20 de s ept i embre de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II100
3.5 D. L. 4083 del 15 de noviembre de 2005. Grupo interno de trabajo GIT.
Bogotá, 15 de noviembre de 2005
D. L.4083
Doctor
EDGARDO MAYA VILLAZÓN
Procurador General de la Nación
E. S. D.
Asunto: Intervención superior con fines preventivos y de control de gestión Ministerio
de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo, Pasivo Social Puertos de
Colombia.
Queja presentada por la Red de Veedurías Ciudadanas de la Costa Caribe Colombia-
na, por el presunto desconocimiento de los fallos de constitucionalidad y de
tutela proferidos por la Corte Constitucional contra el citado Grupo Interno
de Trabajo. Rad. 125873.
Señor Procurador:
De conformidad con la intervención ordenada por su Despacho, mediante auto del 22
de agosto de 2005, relacionada con la verificación del cumplimiento de los
fallos de constitucionalidad y de tutela proferidos por la H. Corte Constitucional,
contra el Grupo GIT para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia
- Ministerio de la Protección Social; comedidamente en ejercicio de la función
preventiva y de control de gestión asignada a esta Delegada por el Decreto
Ley 262 de 2000, nos permitimos presentar el informe correspondiente, bajo
las siguientes consideraciones:
Para tal efecto, la Delegada para Asuntos Laborales dispuso comisionar a los funcionarios
adscritos a este Despacho, doctores Roberto Arrázola Merlano, Jayne Rubiano
Forero y Cristina Cortés Velásquez, para que efectúen las diligencias pertinentes
y conducentes, con el fin de ejercer la vigilancia superior solicitada.
101
Situación fáctica:
En el presente caso se encuentra demostrado que la H. Corte Constitucional profirió
las sentencias de constitucionalidad, transcritas por los quejosos; que de
conformidad con lo establecido en el artículo 243 de la C. P. son de obliga-
torio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares, en concor-
dancia con el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 que instituye que las
mismas hacen tránsito a cosa juzgada constitucional; que son de obligatorio
cumplimiento por parte del Grupo Interno de Trabajo, para la Gestión del
Pasivo Social de Puertos de Colombia.
De igual forma, esa alta Corporación generó diversas decisiones judiciales frente a
revisiones de tutela, que amparan derechos fundamentales vulnerados por
el GIT del Ministerio de la Protección Social; al igual que fallos de tutela
proferidos por el Consejo de Estado y algunos Tribunales Administrativos y
Superiores del país; decisiones estas examinadas por la presente comisión,
discriminadas, como a continuación se consigna y, especialmente, verificado
su debido acatamiento en el citado Grupo de Trabajo, así:
Sentencia T- 344 del 16 de abril de 2004. Actor: Camilo Borrego Arias. La 1.
Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional revoca el fallo, de octubre
22 de 2003, de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia
que niega por improcedente la acción de tutela interpuesta. La Corte ordena
al GIT que en razón de los hechos que dieron lugar a la solicitud de tutela y
en las condiciones allí previstas, la referida pensión ha sido sometida a có-
digo de control; que en el término de las 48 horas, siguientes a la notificación
del mismo, se levante dicha medida y se disponga el pago inmediato de las
mesadas atrasadas y de las que se causen en el futuro; prever al referido
Grupo de Trabajo en el sentido de que solo puede suspender el pago de
dicha pensión cuando, con respeto de las garantías del debido proceso y
agotando las instancias administrativas o judiciales que sean del caso, se
establezca la irregularidad de la misma, en concordancia con lo dispuesto
en la Sentencia C-835 de 2003.
Mediante Resolución No. 000554 de 3 de junio de 2004 se dio
cumplimiento a la Sentencia T-344 de la Corte Constitucional, ordenando
incluir al peticionario en la nómina de pensionados de Puertos de Colombia,
sin sujeción a término alguno, reconociéndole las mesadas causadas a par-
tir de la fecha en que fue retirado de la nómina de pensionados, compren-
didas entre noviembre de 2003 y mayo de 2004, incluida la mesada adi-
d . l . 4083 de l 1 5 de nov i embre de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II102
cional de diciembre de 2003 (se anexa Resolución No. 000554 de 3 de
junio de 2004).
El accionante promovió incidente de desacato ante el tribunal Superior
del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Laboral, la cual en providencia de
19 de julio de 2004, decidió absolver al Coordinador del GIT de los cargos
formulados en dicho incidente, el cual se anexa al presente informe.
Fallo T- 214 de 8 de marzo de 2004. Actor: Ana Lucia Ávila Miranda y otros 2.
(expedientes acumulados). La Sala Séptima de Revisión de la Corte Cons-
titucional, mediante orden judicial de 8 de marzo de 2004, ordenó levantar
la suspensión de los términos establecida mediante auto de agosto 1º de
2003, confirmó los numerales 1º y 2º del fallo dictado por el Tribunal Admi-
nistrativo del Atlántico y revocó el numeral 3º del fallo dictado por ese Tribu-
nal Administrativo; y en su lugar ordenó al Coordinador del GIT, que inaplique
el numeral 1º de la Resolución No. 000482, debiendo reanudar el pago de
las mesadas pensionales a los actores de la tutela a quienes no se les hu-
biere retirado el código de control, en el término de 5 días hábiles.
Es preciso advertir, que a la fecha del presente fallo de tutela, a todos
los accionantes se les pagaban las mesadas pensionales correspondientes,
en razón de que mediante Auto, de 31 de julio de 2003, el Tribunal Admi-
nistrativo del Magdalena suspendió provisionalmente los efectos de la Re-
solución No. 000482 de 2002. Sin embargo, toda vez que el Consejo de
Estado por Auto de 3 de febrero de 2005 declaró la nulidad de todo lo ac-
tuado, sosteniendo que la competencia radicaba en cabeza de la Jurisdicción
Ordinaria, el GIT impuso el referido código de control a todos los pensiona-
dos a quienes se les había levantado tal medida.
A través del oficio GPSPC-CG-805 del 9 de agosto de 2005, el
Coordinador General del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social
de Puertos de Colombia, solicitó al Gerente General del Consorcio FOPEP
levantar el código de control efectuado a los accionantes a quienes se les
había solicitado la suspensión del pago (se adjunta oficio GPSPC-CG-805
del 9 de agosto de 2005).
Sentencia T-290 de 31 de marzo de 2005. Actor: José Arcadio Pastrana 3.
Escobar. La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional al examinar los
fallos proferidos por el Tribunal Superior de Buga –Sala Laboral– y la Corte
Suprema de Justicia –Sala de Casación Laboral– revocó la Sentencia del 20
de octubre de 2004, proferida por la Sala de Casación Laboral de la Corte
103
Suprema de Justicia, y en su lugar concedió el amparo solicitado, dejando
sin efecto la Resolución No. 000479 del 25 de mayo de 2004, por la cual
se declara extinguida la pensión de invalidez y ordena al Ministerio de la
Protección Social adelantar en el término de cuarenta y ocho horas, las ges-
tiones necesarias para reanudar el pago de la pensión al peticionario.
En cumplimiento de dicho fallo, se expidió la Resolución No. 00657
del 12 de julio de 2005, dejando sin efecto las Resoluciones Nos. 000479
y 001166 del 25 de mayo y 29 de octubre de 2004, respectivamente, y
ordena incluir al peticionario en nómina de pensionados, ordenando el pago
de las mesadas causadas y no pagadas desde junio de 2004 hasta julio de
2005, incluidas las mesadas adicionales causadas en dicho período (se
anexa Resolución No. 000657 del 12 de julio de 2005).
Sentencia T- 436 del 28 de abril de 2005. Actor: José Vicente Díaz Loaiza. La 4.
Corte Constitucional, mediante proceso de revisión del 28 de abril de 2005,
revocó los fallos proferidos por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Dis-
trito Judicial de Santa Marta y la Sala Laboral de la Corte de Suprema de
Justicia y concedió el amparo constitucional solicitado, dejando sin efecto el
Dictamen No. 4254 del 27 de abril de 2004 de la Junta Nacional de Invali-
dez, así como la Resolución No. 00137 de 25 de octubre de 2004, por la
cual se declaró extinguida la pensión de invalidez del accionante. El Coordi-
nador del Área de Pensiones del GIT, en cumplimiento del referido fallo,
profirió la Resolución No. 000488 del 3 de junio de 2005, que dejó sin
efecto la Resolución No. 001137 de 2004, ordenando incluir en nómina de
pensionado al accionante hasta que la Junta Nacional de Invalidez resuelva
nuevamente el recurso de apelación interpuesto, dando cumplimiento a la
orden judicial impartida por la Corte Constitucional (se adjunta Resolución
No. 000488 de 2004).
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, mediante
providencia del siete (7) de octubre de dos mil cinco (2005), que se anexa,
negó por improcedente la solicitud de declarar que el Coordinador del Área
de Pensiones de GIT incurrió en desacato de la providencia de 28 de abril
de 2005, proferida por la Corte Constitucional.
Sentencia de Tutela No. 25000-23-25-000-2003-00121-01. Actor: Orlando 5.
Rafael Sarmiento Pertuz.
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección
Quinta, mediante fallo de tutela del 3 de julio de 2003, revocó la sentencia
d . l . 4083 de l 1 5 de nov i embre de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II104
proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección B y ordenó dejar sin efecto la Resolución No. 482 del 15 de
julio de 2002, restableciendo la pensión de invalidez reconocida. En cum-
plimiento de la referida orden judicial, el Coordinador de Pensiones del GIT,
mediante Resolución No. 001252 de 2003, dejó sin efecto la Resolución
No. 000482 del 15 de julio de 2002, ordenando incluir en nómina de pen-
sionados al accionante (se anexa Resolución No.001252 de 2003).
Fallo T-47001-250-004-00973-0, promovido por Mario José Quandt León 6.
contra el Consorcio FOPEP y el Grupo Interno de Trabajo GIT, para el Pasivo
Social de Puertos de Colombia, del 15 de diciembre de 2003.
El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Marta, Sala Laboral,
concedió la tutela de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la
vida conexos al derecho a la seguridad social pensional solicitada, orde-
nando restablecer de inmediato el pago a partir de octubre de 2003, de
la pensión de invalidez que el accionante venía percibiendo. Dicha Corpo-
ración manifestó que, le asiste la razón al peticionario al expresar que la
cláusula convencional que fija en 66% el porcentaje de pérdida de la ca-
pacidad laboral, necesario para mantener la pensión de invalidez de los
extrabajadores de la empresa Puertos de Colombia «es de aquellas cláu-
sulas ineficaces que no deben tener aplicación alguna en Colombia»,
toda vez que la Ley 100 de 1993, al crear el Sistema de Seguridad Social
en Pensiones, al cual son afiliados obligatorios todos los trabajadores, fijó
el porcentaje mínimo para acceder a la pensión de invalidez en 50% de
la pérdida de la capacidad laboral.
En cumplimiento del citado fallo de tutela, el Coordinador del Área de
Pensiones del GIT expidió la Resolución No. 002817 del 30 de diciembre
de 2003, reconociéndole una pensión de invalidez al accionante, ordenan-
do cancelar las mesadas causadas y no cobradas, comprendidas entre oc-
tubre y diciembre de 2003, incluida la mesada adicional de diciembre. Con-
tra dicho acto administrativo se interpusieron los recursos de reposición y en
subsidio apelación, siendo confirmado dicho acto, mediante Resolución No.
000179 del 24 de febrero de 2004. Asimismo, de conformidad con la in-
formación suministrada por el Coordinador del Área de Pensiones del GIT,
se resolvió el recurso de apelación interpuesto, mediante Resolución No.
000338 del 15 de abril de 2004, confirmando en todas sus partes las Re-
soluciones Nos. 002817 y 000179 de 30 de diciembre de 2003 y 24 de
105
febrero de 2004, respectivamente. En la actualidad el señor Quandt León
se encuentra activo en nómina de pensionados.
Extinción pensiones de invalidez y revocatoria actos administrativos particulares y concretos
Según los quejosos, la reclamación sobre la extinción de pensiones tiene sentido,
toda vez que, existen casos concretos (800 pensionados), a quienes se les
han extinguido pensiones de invalidez sin el lleno del cumplimiento de lo
previsto en la Constitución, la ley y los Tratados Internacionales, a pesar de
haberse producido las sentencias de tutela 290 y 436 de 2005, proferidas
por la Corte Constitucional en procesos de revisión.
De igual forma, la referida Red de Veedurías Ciudadanas sostiene que es claro y
evidente el incumplimiento de las decisiones judiciales por parte del GIT, lo
cual viene a constituir, claramente, una corrupción superior, a la que se trata
de eliminar; porque se revocan actos administrativos particulares y concretos,
sin el consentimiento de los beneficiarios, desconociendo lo establecido en
el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo y la Sentencia C-835
de 2003 de la Corte constitucional.
Sobre el particular se advierte que esta Delegada para Asuntos Laborales, en ejercicio
de la función preventiva y de control de gestión prevista en el artículo 24 nu-
merales 1 y 5 del Decreto Ley 262 de 2000, efectuó intervención superior en
el Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo Social de Puertos de Colombia; para
atender las continuas quejas y solicitudes de control presentadas por distintas
organizaciones de pensionados portuarios; lo que originó un informe ejecuti-
vo suscrito por el señor Procurador General de la Nación, el cual fue remitido,
entre otros, a la Red de Veedurías Ciudadanas de la Costa Caribe Colombiana,
relevándonos de pronunciarnos nuevamente sobre la misma situación plan-
teada.
Conclusiones
Acorde con la evaluación efectuada a la queja presentada por la Red de Veedurías
Ciudadanas de la Costa Caribe Colombiana, relacionada con el cumplimien-
to de los fallos de constitucionalidad y de tutela proferidos por la Corte
Constitucional contra el GIT del Ministerio de la Protección Social, esta De-
legada para Asuntos Laborales concluye que los citados fallos han sido aca-
tados plenamente por el Grupo Interno de Trabajo del Pasivo Social de
d . l . 4083 de l 1 5 de nov i embre de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II106
Puertos de Colombia del Ministerio de la Protección Social, conforme se
acredita con los actos administrativos que se adjuntan.
En los anteriores términos se rinde el informe, de conformidad con lo ordenado por
su Despacho.
Cordialmente,
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
107
3.6 D.L. 1351 del 16 de noviembre de 2005. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Bogotá, 16 de noviembre de 2005
Doctor
ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA
Ministro de Hacienda y Crédito Público
Carrera 8 No. 6-64
Bogotá D.C.
Respetado doctor Carrasquilla:
En cumplimiento de las funciones asignadas al Ministerio Público en el artículo 277
de la Constitución Política; en concordancia con el Decreto 262 de 2000;
en desarrollo de la vigilancia superior que se ejerce ante la Caja Nacional de
Previsión Social, Cajanal EICE; debido a la crítica situación que afronta la Caja,
hoy Empresa Industrial y Comercial del Estado, EICE, posterior a la escisión
de los negocios de Salud y de Pensiones; por la demora excesiva en el trá-
mite de las solicitudes de prestaciones económicas y al desacuerdo con el
proceso liquidatorio de las mismas, que es el principal motivo de las innu-
merables quejas en contra de la entidad y de las acciones de tutela instau-
radas, se hace necesario en ejercicio de la función preventiva advertir:
La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, desde antes del proceso de escisión,
adolece de serias fallas estructurales que impiden el desarrollo eficaz y efi-
ciente de las funciones legalmente asignadas a la entidad, centradas en el
reconocimiento y pago de prestaciones económicas, especialmente pensio-
nes y sustituciones pensionales. La falta de infraestructura adecuada y de
personal ocasionan serios represamientos, aunado a los conflictos de apli-
cación de regímenes pensionales frente a los fallos de las altas cortes, ver-
bigracia los casos en materia de liquidación de sujetos de transición y per-
sonal docente.
Tal como se observa en las acciones de tutela que han prosperado contra la Caja, en
el caso del grupo de docentes, según muestreo, se instauraron 8.235 accio-
nes de tutela solamente en lo que va corrido del año 2005. De estos fallos
existen 85 fallos múltiples, esto quiere decir que en un solo fallo de tutela
d . l . 1 35 1 de l 16 de nov i embre de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II108
los accionantes llegan a ser hasta 1.250 en promedio. Son algunos de esos
casos:
Cuadro No. 1
Tutelas múltiples en Cajanal, e ice
Septiembre de 2005
Tutela juzgado No. Accionantes
0078-04 Primero Penal Circuito 680
0313-03 Primero Penal Circuito 1273
0250-04 Primero Penal Circuito 1248
0081-03 Tercero Penal Circuito 984
0369-03 Noveno Penal Circuito 1196
0165-04 Cuarenta y dos Penal Circuito 1100
0059-03 Quinto Penal Municipal 502
En estos 85 fallos múltiples en lo que va corrido del año con corte al mes de septiembre
se han registrado 14.459 accionantes.
Los reiterados fallos de tutela en contra de la Caja tienen como patrón común, el que
debe la entidad efectuar la liquidación de la pensión gracia con todos y cada
uno de los factores salariales reportados por los empleadores. Es así como
en estos fallos de docentes se concede el amparo de los derechos funda-
mentales y el mínimo vital, ordenando la inclusión de la totalidad de factores
a la mesada reconocida con la debida indexación. Cajanal inicialmente reco-
noce la mesada con el sueldo y sobresueldo de los docentes como factores.
Los fallos de tutela, de acuerdo con los factores que se causen en cada región
del país, ordenan a contabilizar en la base de liquidación: la prima de navidad,
la prima de vacaciones, la de vida cara, la de escalafón, la conyugal, la de
primer semestre y la de segundo semestre, el auxilio de alimentación y de
transporte, conforme a la certificación que se anexe a la solicitud de recono-
cimiento.
En el caso de los sujetos de transición, la Caja registra 36.603 trámites que involucran
acciones de tutela y 112.991 actuaciones (oficios) dentro de dichas acciones,
esto paralelo a las demandas que progresivamente se van presentando en
la Jurisdicción contencioso-administrativa. La posición sentada por las altas
cortes, Consejo de Estado, Consejo Superior de la Judicatura y Corte Cons-
109
titucional, consiste en aplicar el concepto de monto junto con el Ingreso Base
de Liquidación del régimen especial anterior que le es aplicable al sujeto de
transición.
Recordemos que en virtud del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el sistema que
entró en vigencia a nivel nacional desde el 1º de abril de 1994 y a nivel te-
rritorial hasta el 30 de junio de 2005, se estableció el conocido Régimen de
Transición Pensional. Este régimen permite que quienes a la entrada en vi-
gencia del sistema pensional cumplían ciertos requisitos de tiempo de ser-
vicios o cotización al sistema y de edad, puedan pensionarse en las condi-
ciones de tiempo, monto y edad del régimen pensional que les es aplicable.
En cuanto a los requisitos de tiempo y edad no se ha presentado mayor
discusión, no obstante, en cuanto al concepto de monto, son numerosos los
pronunciamientos de los Jueces de la República.
La Caja, en principio, aplica como monto, el porcentaje y los factores salariales con-
sagrados en el Decreto 1158 de 1994 reglamentario de Ley 100: el promedio,
10 años o menos dependiendo de cuando se adquirió el derecho, y el tope
consagrado en la misma norma; por considerar que en estos aspectos fueron
incorporados los sujetos de transición al régimen general de pensiones. Sin
embargo, los pensionados que han accionado ante los jueces de tutela30 y
ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo31 han obtenido la protec-
ción de sus derechos fundamentales y al mínimo vital; porque se ordena a la
entidad tomar dentro del concepto de monto, el régimen anterior al Ingreso
Base de Liquidación y todos los factores salariales reportados por el empleador,
lo anterior sin el tope consagrado en la Ley 100. Tal es la situación, que han
sido varios los intentos legales por terminar con dicha situación jurisprudencial,
por ejemplo, las Leyes 797 de 2003 y 860 de 2004, cuyos artículos, que
modificaban la transición, fueron declarados inexequibles. Actualmente, se
encuentra vigente y en espera del pronunciamiento de la Corte Constitucional
el Acto Legislativo No. 01 de 2005, el cual precisamente modifica y aclara la
situación relacionada con las variables económicas del sistema pensional en
30 Dentro de las acciones de tutela que han unificado y registrado la evolución de los pronunciamientos respecto
a la aplicación del régimen de transición se encuentran T-571/02, T-631/02, T-235/02, T-431/02, T-463/02,
T-923/03, T-169/03, T-625/04, T-625/04, T-654/04, entre otras.
31 Son algunos de los fallos más representativos proferidos por el Consejo de Estado, los siguientes radicados: 0857
de 1996, 16716 de 1997, 11687 de 1997, 1042 de 1997, 1082 de 1998, 0172 de 2001, 3576 de 2001, entre otros.
d . l . 1 35 1 de l 16 de nov i embre de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II110
cuanto a factores y tope, así como a la posibilidad de que se acuerden bene-
ficios por encima de los consagrados legalmente.
No obstante, quienes adquirieron el estatus pensional con anterioridad a la vigencia
del Acto Legislativo, se encuentran en la órbita de protección que la jurispru-
dencia ha establecido, teniendo en cuenta que los jueces son los compe-
tentes, de acuerdo con la Constitución Política de Colombia para interpretar
y aplicar las normas en caso de conflicto interpretativo.32 Las reiteradas e
innumerables acciones de tutela y condenas en contra de la entidad generan
altos costos y un fuerte impacto a los recursos de la seguridad social.
El 2 de octubre de 2000 la Delegada para Asuntos Laborales elabora un informe, resultado
de la intervención practicada a raíz de la difícil situación que afrontaba la Caja,
como consecuencia de la demora, que a pesar de lo dispuesto en la Senten-
cia T-068/98 seguía presentándose en el trámite administrativo de reconoci-
miento y pago de prestaciones. Sumado a lo anterior, la inestabilidad en la
vinculación laboral de los trabajadores por contrato de prestación de servicios
que superaban el 80% en la entidad, aspecto de clara incidencia en la gestión
de la administración para el cumplimiento de los términos legalmente esta-
blecidos. La ineficiencia administrativa tenía en su momento representativos
efectos en el presupuesto de la entidad, dado el incremento de acciones de
tutela y de demandas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
El 3 de agosto de 2003 se presentó informe que establece como hechos relevantes
y constantes: la falta de personal suficiente y calificado para adelantar los
trámites de solicitud de prestaciones, la falta de continuidad en la celebración
de contratos de prestación de servicios, atraso de radicados de diez meses
y una total congestión en el grupo de tutelas, los jefes o coordinadores de
grupo plantearon planes de descongestión, sin obtener resultados, conclu-
yeron que existe un efecto en cadena del represamiento que afecta de
manera directa y con alta incidencia la gestión administrativa de la entidad,
y que los principales afectados son los usuarios y beneficiarios de los servicios
de la entidad y los trabajadores o funcionarios de la misma.
El 21 de agosto de 2003, ante visita administrativa practicada al Grupo Contencioso
de Cajanal, se hizo un muestreo de los sobrecostos de las demandas, en
32 Ilustran en este aspecto de decisiones plurales como criterio auxiliar y de su preeminencia en las Sentencias
C-836/01 y C-557/01.
111
contra de la entidad, con ocasión de la aplicación del régimen de transición,
tanto en los casos de la Rama Judicial y el Ministerio Público, como en la
Contraloría y la Pensión de Gracia.
El 20 de noviembre de 2003, la Dirección de Investigaciones Especiales rindió informe
relacionado con la ejecución de presupuesto de la Caja Nacional de Previsión
Social, Cajanal, a solicitud de la Delegada para Asuntos Laborales, del cual
se concluye:
1. El total de costos de condenas de los años 2000, 2001 y 2002 hasta octu-
bre, en los asuntos de Rama Judicial y Procuraduría General de la Nación,
equivalen a las sumas de $759.045.307, $4.450.153.586 y $2.682.271.566
moneda corriente, respectivamente.
2. En cuanto al presupuesto de la Caja, en los ítems relacionados con sueldo
de personal, remuneración de servicios técnicos, no existe dificultad presu-
puestal, ya que los valores ejecutados en cada una de las vigencias son in-
feriores en cifras significativas a los valores apropiados, es decir, había pre-
supuesto para contratar.
El 19 de abril de 2004, se obtiene como resultado de una intervención masiva un nuevo
diagnóstico general de la Caja, en el cual se establecen las situaciones fácticas
que afectan y congestionan a la entidad, en áreas tales como recurso humano,
recurso físico, procedimientos, proceso de escisión, planeación, entre otros.
El 25 de mayo de 2005, en ejercicio de la función de Control de Gestión, se practicó
el seguimiento en virtud del informe presentado el 19 de abril de 2004, con
el fin de establecer si se tomaron medidas preventivas y correctivas frente al
diagnóstico general de Cajanal, EICE.
No obstante, que en este último informe y como resultado del ejercicio del control
de gestión se ha detectado un mejoramiento en el ámbito organizacional;
distribución de funciones en la Caja; avances que no son suficientes para
solucionar el problema estructural de la entidad que se refleja en el alto
grado de corrupción generado a partir de la omisión deliberada de la juris-
prudencia reiterada de las altas cortes, y en perjuicio de los afiliados y pen-
sionados, miembros de la tercera edad, quienes esperan el reconocimiento
y pago de sus derechos; que con el paso del tiempo se convierten en dere-
chos de segunda categoría. Por supuesto que sobra señalar el agravio per-
manente al patrimonio público, vulnerado por el impacto de los sobrecostos
de transacción, toda vez que se mantienen los criterios de la jurisprudencia,
los cuales en este momento son inviolables.
d . l . 1 35 1 de l 16 de nov i embre de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II112
La situación de la entidad se agudiza con el paso del tiempo y puede hacer infructuosos
los logros obtenidos hasta el momento, es así como, a manera de ejemplo,
se elaboró con los soportes obrantes en la entidad, un muestreo del impacto
de las acciones de tutela instauradas, en cuanto a sanciones de arresto y
multa, de enero a junio de 2005, con el fin de establecer los datos estadísticos
de días de arresto en contra de los funcionarios de la entidad, las multas im-
puestas y su valor en salarios mínimos, se obtienen de la Caja los siguientes
resultados:
Cuadro No.2 Multas y arrestos Cajanal
Primer Semestre de 2005
Período Días de arresto Multas SMLMV Valores en millones
Enero/05 79 104 $ 42.676.000
Febrero/05 595 718 $ 114.450.500
Marzo/05 276 222 $ 32.046.000
Abril/05 669 585 $ 223.117.500
Mayo/05 557 786.5 $ 300.049.750
Junio/05 849 929 (+6 SMLD) $ 354.527.944
Total Semestre 3025 3344.5 (+6 SMLD) $1.066.867.694
En este orden de ideas, se observa como solamente en seis meses, los jueces de
tutela han ordenado 8.4 años de arresto y multas por valor de $1.066.867.694
millones de pesos; paralela a esta situación se presenta la relacionada con
la cantidad de procesos que ante la jurisdicción contenciosa y ordinaria la-
boral se adelantan en contra de la entidad.
En consecuencia, actuando en defensa de los derechos y garantías fundamentales de
los trabajadores y pensionados de Cajanal, EICE, así como en defensa del
ordenamiento jurídico, este Despacho solicita se estudie dicha situación y se
tomen las medidas preventivas necesarias para dar solución definitiva y de
fondo a la situación que se presenta en la entidad objeto de intervención.
Cordialmente,
e d g a r d o j o s é m aya v i l l a z Ò n
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
113
3.7 D. P. 1376 del 24 de noviembre de 2005. Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial.
Bogotá, 24 de noviembre de 2005
Doctor
GUILLERMO BUENO MIRANDA
Presidente
Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial
Bogotá, D. C.
Asunto: Oficio D. G. 5225 del Fondo de Previsión Social del Congreso de la
República. Tutelas - Detrimento al erario.
Apreciado doctor Bueno:
En ejercicio de la función preventiva consagrada en los numerales 1, 3, 5 y 7 del
artículo 277 de la Carta Política; en defensa del ordenamiento jurídico y del
patrimonio público; con objeto de poder concertar una política interinstitu-
cional que ponga fin a los excesos en que pudieren incurrir los Jueces de la
República; me permito remitir adjunto la comunicación suscrita por la Re-
presentante Legal del Fondo de Previsión Social del Congreso de la Repú-
blica, mediante la cual pone en conocimiento de este Despacho, las presun-
tas irregularidades en que incurren los jueces de la República en el trámite
de tutelas contra esa entidad; se fuerza a expedir actos administrativos en
contra de las normas que regulan el reconocimiento y pago de las presta-
ciones pensionales de los Congresistas; especialmente, en cuanto se refiere
a la aplicación del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, a pesar de existir pro-
nunciamiento de constitucionalidad condicionado por parte de la Corte Cons-
titucionalidad en Sentencia C-608 de 1999.
La referida Sentencia C-608 de 1999, condicionó la exequibilidad del artículo 17 de
la Ley 4ª de 1992 a que la liquidación de las mesadas pensionales de los ex
congresistas se efectué teniendo en cuenta lo percibido durante la vida la-
boral del parlamentario, individualmente considerado, y no a la totalidad de
los montos percibidos por los congresistas en abstracto; criterio confirmado
por esa Corporación en proceso de revisión de la Sentencia T-781 del 28 de
d . l . 1 376 de l 24 de nov i embre de 2005
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II114
julio de 2005, que revocó el fallo de tutela que ordenó a Fonprecom reliqui-
dar la pensión de jubilación teniendo en cuenta lo devengado por un con-
gresista en ejercicio.
Acorde con lo expuesto, le agradeceré nos permita conocer los comentarios y las
indicaciones que a bien decida la Corporación a su digno cargo, para los
efectos propuestos.
Cordialmente,
e d g a r d o j o s é m aya v i l l a z ó n
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
115
33 C-596/97, C-058/98, C-402/03, C-168/95, C-789/02, C-126/95, entre otras.
3.8 D. L. 0171 del 11 de enero de 2006. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Bogotá, 11 de enero de 2006
Doctor
ALBERTO CARRASQUILLA BARRERA
Ministro de Hacienda y Crédito Público
Carrera 8 No. 6-64
Bogotá, D. C.
Respetado doctor Carrasquilla:
En cumplimiento de las funciones asignadas al Ministerio Público en el artículo 277 de
la Constitución Política; en concordancia con el Decreto 262 de 2000; en de-
sarrollo de la vigilancia superior que se ejerce ante la Caja Nacional de Previsión
Social, Cajanal, EICE; debido a la crítica situación que afronta la Caja, hoy Em-
presa Industrial y Comercial del Estado; teniendo en cuenta lo manifestado por
su Despacho mediante Oficio de fecha 22 de diciembre de 2005, remitido a
esta Delegada por el Despacho del Señor Procurador mediante Memorando
Interno No. 859 del 3 de enero del año en curso, se considera necesario, en
ejercicio de la función preventiva, hacer las siguientes observaciones:
En cuanto al Régimen de Transición, en la Sentencia C-168/95, acorde con las com-
petencias del control constitucional asignadas a la Corte Constitucional, no
de interpretación para la aplicación de la norma, se declaró la exequibilidad
del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con excepción de
la regla final prevista en este inciso. 33 En el mismo sentido, la Corte Consti-
tucional se ha pronunciado en acciones de tutela instauradas en contra de
Cajanal, EICE.
Igualmente, en la jurisdicción contencioso-administrativa son reiterados los fallos que
ordenan a la entidad, la aplicación del Régimen de Transición, en cuanto a
las condiciones del «MONTO» que incluyen la base de liquidación y los fac-
tores salariales que afectan dicho régimen pensional.
d . l . 0 17 1 de l 1 1 d e enero de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II116
Tal como se observa en las acciones de tutela que han prosperado contra la Caja, algu-
nas incluso consideradas como definitivas, verbigracia, la T-632/02, la posición
de la jurisprudencia es unificada y sigue las tesis esgrimidas por la Corte Cons-
titucional, 34 el Consejo de Estado35 y el Consejo Superior de la Judicatura.
El patrón común de los reiterados fallos en contra de la Caja se refiere, entre otros, a
los siguientes aspectos:
c - 168/95 . p ens ión de jub i l ac ión -des igualdad en e l promed io de lo
devengado/d iscr iminac ión entre empleados públ icos y pr ivados . El
aparte final del inciso tercero del artículo 36, objeto de impugnación, en el
que sí se consagra una discriminación, que la Corte encuentra irrazonable e
injustificada, para efectos de la liquidación de la pensión de vejez, entre los
trabajadores del sector privado, y los del sector público; pues mientras para
los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los dos (2)
últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente
sobre lo devengado en el último año, desigualdad que contraría el artículo 13
del Estatuto Superior.
Frente a la transición, los pensionados que han accionado ante los jueces de tutela36
y ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo37 obtienen la protección
de sus derechos fundamentales y el mínimo vital, porque se ordena a la
entidad tomar dentro del concepto de monto, el régimen anterior al Ingreso
Base de Liquidación y todos los factores salariales reportados por el emplea-
dor; lo anterior sin el tope consagrado en la Ley 100. Tal es la situación, que
varios han sido los intentos legales por terminar con dicha situación jurispru-
dencial, es el caso de la Ley 797 de 2003 y de la Ley 860 de 2004, cuyos
artículos que modificaban la transición fueron declarados inexequibles.
34 C-596/97, C-058/98, C-402/03, C-168/95, C-789/02, C-126/95, entre otras.
35 Son algunos de los fallos los radicados No. 25000-23-25-000-1998-/2990-01 (1713-01), /6086-01(894-01),
/2672-01(3592), /35760-00(1349-98).
36 Dentro de las acciones de tutela que han unificado y registrado la evolución de los pronunciamientos respecto
a la aplicación del régimen de transición se encuentran: T.571-02, T.631-02, T.235-02, T.431-02, T.463-02,
T.923-03,, T.169-03, T.625-04, T625-04, T.654-04, entre otras.
37 Son algunos de los fallos más representativos proferidos por el Consejo de Estado, los siguientes radicados: 0857
de 1996, 16716 de 1997, 11687 de 1997, 1042 de 1997, 1082 de 1998, 0172 de 2001, 3576 de 2001, entre otros.
117
Actualmente se encuentra vigente el Acto Legislativo No. 01 de 2005, el cual,
precisamente, modifica y aclara la situación relacionada con las variables
económicas del sistema pensional en cuanto a factores y tope, así como a
la posibilidad de que se acuerden beneficios por encima de los consagrados
legalmente.
No obstante, quienes adquirieron el derecho38 con anterioridad a la vigencia del Acto
Legislativo y desde la vigencia de la Ley 100 de 1993, sin olvidar la norma-
tividad que se expidió en cuanto al Régimen de Transición, se encuentran
en la órbita de protección que la ley ha establecido frente a los derechos
adquiridos; teniendo en cuenta que los jueces son los competentes, de
acuerdo con la Constitución Política de Colombia, para interpretar y aplicar
las normas en caso de conflicto de interpretativo. 39 Las reiteradas e innume-
rables acciones de tutela y condenas en contra de la entidad generan altos
costos y un fuerte impacto a los recursos de la seguridad social.
En el caso de los docentes, debe la entidad efectuar la liquidación de la pensión
gracia con todos y cada uno de los factores salariales reportados por los
empleadores. Es así como en estos fallos de docentes se concede el ampa-
ro de los derechos fundamentales y el mínimo vital, ordenando la inclusión
de la totalidad de factores a la mesada reconocida con la debida indexación.
Cajanal inicialmente reconoce la mesada con el sueldo y sobresueldo de los
docentes como factores. Los fallos de tutela, de acuerdo con los factores que
se causen en cada región del país, ordenan contabilizar en la base de liqui-
dación la prima de navidad, la prima de vacaciones, la de vida cara, la de
escalafón, la conyugal, la de primer semestre y la de segundo semestre, el
auxilio de alimentación y la de transporte; conforme a la certificación que se
anexe a la solicitud de reconocimiento.
38 En Sentencia C-147 de 1997, reiteró la Corte Constitucional que para que se consolide un derecho es nece-
sario que antes de que opere el tránsito legislativo se reúnan todas las condiciones necesarias para adquirirlo.
En tal oportunidad sostuvo que «configuran derechos adquiridos las situaciones jurídicas individuales que
han quedado definidas y consolidadas bajo el imperio de una ley y que, en tal virtud, se entienden incorpo-
radas válida y definitivamente o pertenecen al patrimonio de una persona». Aclarando posteriormente que
«la Constitución prohíbe el desconocimiento o modificación de las situaciones jurídicas consolidadas bajo la
vigencia de una ley, con ocasión de la expedición de nuevas regulaciones legales».
39 Ilustran en este aspecto decisiones plurales como criterio auxiliar y de su preeminencia las sentencias
C-836/01 y la C-557/01.
d . l . 0 17 1 de l 1 1 d e enero de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II118
Es en ejercicio de esa facultad que los señores Jueces de la República se han pro-
nunciado en las diferentes jurisdicciones frente a la aplicación del Régimen
de Transición. La Corte Constitucional expuso en la sentencia C-168/05:
«pr inc ip io de favorab il idad en mater ia pens ional/ rég imen de tran-
s ic ión en pens iones . En punto a la aplicación del principio de favorabilidad
en materia de régimen pensional, considera la Corte que esta es labor que
incumbe al juez en cada caso concreto, pues es imposible, en juicios de consti-
tucionalidad, confrontar la norma acusada que es genérica, con cada una de las
distintas normas contempladas en los diferentes regímenes pensionales que
antes de la vigencia de la ley 100 de 1993 existían en el sector privado y en el
público, para establecer cuál resulta más favorable a determinado trabajador».
(El subrayado es nuestro)
En este orden de ideas, es importante recordar los intentos de la Ley 797 de 2003,
la Ley 860 de 2004 y, finalmente, el Acto Legislativo No. 1 de 2005, se
dieron a la tarea de modificar el Régimen de Transición y aclarar la situación
de interpretación por parte de los jueces frente a su aplicación, los dos pri-
meros sin resultados por cuanto dichas normas fueron declaradas inexequi-
bles por la Corte Constitucional.
En consecuencia, el conflicto presentado en cuanto a la aplicación del concepto de
monto a los sujetos de transición ya sea por tiempo o por edad, fue definido
por los reiterados pronunciamientos proferidos por la Rama Judicial, al igual
que en el caso de la liquidación de pensiones gracia de los docentes.
Cordialmente,
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
119
3.9 D. P. 102 del 7 de febrero de 2006. Junta Nacional de Calificación de Invalidez.
Bogotá, 07 de febrero de 2006
Doctor
DIEGO PALACIO BETANCOURT
Ministro de la Protección Social
E. S. D.
Respetado doctor Palacio:
De manera atenta me permito informar el resultado sobre la Vigilancia Superior
Preventiva, ejercida a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez y a la
Regional de Bogotá, en el acto de entrega oficial de la Junta anterior a la
Junta entrante, así:
Marco constitucional y legal
Los artículos 47, 48 y 49, de la Constitución Política, plasman la obligación estatal al
principio de la previsión contra los riesgos derivados de limitaciones físicas, inclui-
das las sensoriales y síquicas, se agregan la rehabilitación y la preparación para
la integración a la vida comunitaria en sus diversos aspectos, actividades que
deberán financiarse con recursos fiscales, a través de entidades especializadas.
Su alcance resulta mucho más amplio frente al concepto de «asistencia pública» de
la Constitución de 1986, en relación exclusivamente con personas que ca-
rezcan de medios de subsistencia, no tuvieran derecho a exigirlo de otras
personas y estuvieran incapacitadas para trabajar.
Los artículos 1, 41, 42, 43 y siguientes de la Ley 100 de 1993 regulan el Sistema
Integral de Seguridad Social, Pensiones, Salud y Riesgos Profesionales.
El Decreto 1346 de 1994, por el cual se reglamentó el funcionamiento y el financiamiento
de las Juntas de Calificación de Invalidez, concordantes con la Ley 100 de 1993.
El Decreto 1295 de 1994, por el cual se reglamenta el Sistema General de Riesgos
Profesionales
El Decreto 303 de 1995, artículos 1 y 2 que trata sobre la vigencia de las Juntas y el
ejercicio de las funciones de sus miembros (1 de abril de 1995).
El Decreto 917 de 1999, Manual Único para Calificar la Invalidez.
d . l . 1 02 de l 7 de f ebrero de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II120
El Decreto Reglamentario 2463 de 2001, por el cual se reglamenta la integración,
financiación y funcionamiento de las Juntas de Calificación de Invalidez.
El Decreto 1128 de 1999 y Decreto 205 de 2003, por medio de los cuales se orga-
niza la estructura y funciones del Ministerio de la Protección Social.
Naturaleza jurídica
Las Juntas de Calificación de Invalidez, Regionales y Nacional, son entidades creadas
por la Ley 100 de 1993, y de conformidad con el Artículo 11 del Decreto
2463 de 2001, son organismos de creación legal autónomos, sin ánimo de
lucro, de carácter privado, sin personería jurídica, cuyas decisiones son de
carácter obligatorio. Sus integrantes son designados por el Ministerio de
Trabajo y Seguridad Social (hoy de Protección Social). Al tenor de lo señala-
do en el artículo 17 del presente Decreto no tienen el carácter de servidores
públicos, no devengan salario, ni prestaciones sociales solo tienen derecho
a los honorarios establecidos legalmente.
Cabe advertir que el artículo 45 del referido decreto establece que «… Los miembros
de las Juntas de Calificación de Invalidez ejercen funciones públicas y les es
aplicable el Código Disciplinario Único».
Aunque se trata de organismos autónomos y privados, su situación es de carácter
público, razón por la que sus miembros son sujetos disciplinables tal como
lo consagró, en su momento histórico, el artículo 20 de la Ley 200 de 1995
y, posteriormente, la Ley 734 del 2002, en sus artículos 52 y 53. En tal
evento el artículo 75 de la citada norma establece: «Competencia por la
calidad de sujeto disciplinable. El particular disciplinable conforme a este
código lo será exclusivamente por la Procuraduría General de la Nación,
salvo lo dispuesto en el artículo 59 de este Código, cualquiera sea la forma
de vinculación y la naturaleza de la acción u omisión.
Antecedentes
El artículo 38 de la Ley 100 de 1993 define al inválido como la persona que por
cualquier causa de origen no profesional, no provocada intencionalmente,
hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral, esto en concordan-
cia con los artículos 31, 32, 39 y del 40 al 44.
Por otra parte, el artículo 16 de la norma, ídem, establece que ninguna persona podrá
distribuir las cotizaciones obligatorias entre los dos Regímenes del Sistema
General de Pensiones.
121
El Decreto 917 de 1999, en su artículo 2, establece además de la invalidez, la definición
de incapacidad permanente parcial, capacidad laboral y trabajo habitual. Así
mismo, el artículo 3º del citado Decreto indica qué se debe entender como
fecha de estructuración o declaratoria de la pérdida de capacidad laboral,
que a su tenor reza:
«Fecha de estructuración o declaratoria de la pérdida de la capacidad laboral. Es la
fecha en que se genera en el individuo una pérdida en su capacidad laboral
en forma permanente y definitiva. Para cualquier contingencia, esta fecha
debe documentarse con la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda
diagnóstica, y puede ser anterior o corresponder a la fecha de calificación.
En todo caso, mientras dicha persona reciba subsidio por incapacidad tem-
poral, no habrá lugar a percibir las prestaciones derivadas de la invalidez».
Es del caso mencionar la existencia del Fondo de Solidaridad Pensional, que el De-
creto No. 1127 de 1994, en su artículo 1, lo define como una cuenta espe-
cial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de la Protección
Social, cuyo objeto es subsidiar los aportes al Régimen General de Pensiones
de los trabajadores asalariados o independientes del sector rural y urbano
que carezcan de suficientes recursos para efectuar la totalidad del aporte.
Así mismo, en la Ley 100 de 1993 en los artículos 26 y siguientes, se en-
cuentran las disposiciones referentes a dichos Fondos.
No obstante este informe, que hace referencia específica a la Junta Nacional de
Calificación de Invalidez; es pertinente hacer una breve mención de las Juntas
Regionales ubicadas en las respectivas capitales de departamento y aquellas
ciudades en que el volumen de afiliados así lo requiera y quienes son los
responsables de efectuar en primera instancia la calificación de invalidez y
determinar su origen. En el evento que haya objeción por parte del calificado,
será la Junta Nacional de Calificación, a quien le corresponderá, mediante la
sala de decisión, decidir la apelación, como segunda y única instancia.
Las Juntas están conformadas por el número de salas de decisión que determina el
Ministerio, el cual designará, una vez concluido el proceso de selección, a
sus integrantes principales y a sus respectivos suplentes, quienes tendrán el
carácter de personales. Cada sala tiene autonomía e independencia para la
toma de decisiones. El Ministerio es el que determina el número de salas
de decisión constituidas interdisciplinariamente, que se requieren, de acuer-
do con la jurisdicción, al número de casos que deben atender y las necesi-
dades propias de una región o un departamento.
d . l . 1 02 de l 7 de f ebrero de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II122
En este orden de ideas, la principal función de las juntas es el estudio y valoración de
las personas a calificar con el fin de obtener la pensión de invalidez, que en
cada caso consagre la ley.
Antecedentes de la función de inspección y vigilancia del Ministerio de la Protección Social
En desarrollo del Decreto 1128 de 1999, concordante con la Resolución No. 00218
de 2000, en su artículo 23 se asignaron competencias a la Coordinación del
grupo de Inspección y Vigilancia Preventiva del Ministerio de la Protección
Social, entre ellas, «vigilar y controlar la organización y funcionamiento de las
juntas nacionales y regionales de invalidez y dirimir los conflictos de compe-
tencia que se presenten entre estas».
Posteriormente, con la fusión de los Ministerios de Salud y Trabajo, mediante el De-
creto 205 de 2003, corresponde a la Unidad Especial de Inspección y Vigi-
lancia de este Ministerio, artículo 30 numeral 1: dirigir, coordinar, desarrollar
y evaluar las acciones de prevención, inspección, vigilancia y control en todo
el territorio nacional, con el fin de garantizar el cumplimiento de las normas
legales, reglamentarias y convencionales sobre el trabajo, el empleo y la
seguridad social, tanto en el sector público como en el sector privado. Nu-
meral 13: vigilar y controlar la organización y funcionamiento de las Juntas
Nacional y Regionales de Invalidez y dirimir los conflictos de competencia
que se presenten entre éstas. Tales funciones están coordinadas con las
Direcciones Territoriales.
Competencia de la Delegada para Asuntos Laborales
Artículo 277 num. 1, 5 y 7 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia
con el artículo 24 num. 1,2 y 5 del Decreto 262 de 2000.
Actuaciones de la delegada, frente a las Juntas de Calificación de Invalidez
Con fecha 8 de octubre de 2003, la Delegada para Asuntos Laborales presentó informe
a este Despacho sobre las Juntas de Calificación de Invalidez, en el cual se
observa que, desde ese año, se encuentra el represamiento de expedientes,
tanto que en las sugerencias expresadas en su oportunidad, la citada servi-
dora recomienda que se conmine a la Junta Nacional de Calificación de In-
validez para que se realice «… un plan de contingencia o choque que per-
123
mita evacuar los expedientes represados, bajo la supervisión del Ministerio
de la Protección Social… ».
Por otra parte, llama la atención que para ese año, ante el cambio o nombramiento
de nuevos miembros integrantes de la Junta de Calificación de Invalidez,
debido al cúmulo de expedientes dejados por las juntas anteriores, los nue-
vos miembros debieron evacuar los trámites de manera gratuita, ya que de
los honorarios dispuso la Junta saliente.
Así mismo, nos permitimos transcribir el numeral 5.5 dentro del diagnóstico del
mencionado informe que a su tenor dice: «… en algunos casos, como en la
Junta Nacional de Calificación de Invalidez y en algunas Juntas Regionales,
no se hizo entrega por los secretarios salientes de los inventarios, lo cual
ocasionó traumatismos para evacuar expedientes …».
Con fecha 5 de marzo de 2005, nuevamente se presentó informe del cual se extraen
algunos apartes del diagnóstico que se realizó, así: «… Respecto de la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez continúa la demora y represamiento en
la calificación de invalidez, no obstante estar en trámite el proyecto de crea-
ción de la segunda sala desde el 16 de septiembre de 2004, la cual fue
propuesta a principios del mismo año. Se remitieron en el año 2004, por
parte de las juntas regionales 1.400 expedientes…».
«… Demora en el proceso de calificación de invalidez especialmente en la Junta
Nacional de Calificación de Invalidez (específicamente al radicar, al repartir,
en citar para valoración y en la realización de la audiencia)…».
«… No se cumple con el procedimiento establecido en el Decreto 2463 de 2001, lo
anterior sumado a los inconvenientes con la demora en aporte de pruebas
y asistencia de los pacientes…».
«… Los informes de la Junta Nacional de Invalidez carecen de soportes estadísticos…».
Al presentarse la entrega oficial de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, por
parte de los miembros salientes a los nuevos integrantes y con el fin de
ejercer vigilancia superior, el Procurador Delegado para Asuntos Laborales
comisionó a dos funcionarias adscritas a ese Despacho, para que se despla-
cen a las dependencias de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez,
ubicada en la Avenida 22 No. 37 - 42 de Bogotá, durante los días 25, 26 y
27 de enero del año en curso.
Dentro la citada diligencia, se levantó el acta correspondiente, contentiva en 33 folios
y que hace parte integrante de este informe, estando presentes por parte
del Ministerio de la Protección Social, los doctores Juan Carlos Llano Rondón,
d . l . 1 02 de l 7 de f ebrero de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II124
Director General de Riesgos Profesionales; Carlos Ayala y Ana del Pilar Pereira,
Profesionales Especializados de la Dirección General de Riesgos Profesio-
nales; Martha Patricia Arias, Profesional Especializada de la Unidad Especial
de Inspección, Vigilancia y Control y Jorge Gutiérrez Sarmiento, Inspector de
Trabajo. Igualmente, los doctores Héctor Hernán Gutiérrez Bernal y John
Fernando Euscátegui Collazos, en calidad de miembros salientes de la Jun-
ta Nacional de Calificación de Invalidez; y los doctores Doris Mejía Parra,
Jorge Vargas Rojas, Margoth Rojas Rodríguez, Rubén Darío Mejía, César
Augusto Osorio, Jorge Ferreira Gómez, Luz Helena Cordero Villamizar y
Diana Nelly Guzmán Lara, como nuevos integrantes de las Salas de Decisión
de la citada Junta.
Observaciones relevantes
Con fecha 5 de marzo de 2005, el Ministerio de la Protección Social publicó el Manual
de Procedimientos para el Funcionamiento de las Juntas de Calificación de
Invalidez.
Sobre el particular es del caso manifestar que a folio 34 de dicho Manual se encuentran
taxativamente establecidos los diferentes pasos que conforman el proceso
de la entrega por terminación del período de los miembros; sin embargo, se
constató que de ninguna manera se tuvieron en cuenta, toda vez que se
detectó la falta de planeación, organización y ejecución para llevar a cabo la
entrega de los expedientes, archivos, bienes y elementos, como contratos
de arrendamiento y trabajo, muebles, equipos, libros software, etc.
En cuanto a la entrega de los libros, cuentas bancarias, extractos y demás documen-
tos que conforman la contabilidad y la parte financiera de la Junta, se vislum-
bró igualmente el total desorden e improvisación.
Por otra parte, referente a los procesos y tutelas pendientes se confirmó que el total
represamiento de casos no tramitados, que llegan a aproximadamente 4.000
carpetas.
No se puede omitir en este informe, la gravísima situación creada con la distribución
de los honorarios, la cual en ningún momento se hizo acorde a la ley, según
aseveración de algunos miembros de la Junta saliente y de conformidad con
lo plasmado en el acta respectiva; se produjo incumplimientos en el pago
de servicios públicos, retención en la fuente DIAN, pago de la sanción im-
puesta por el Ministerio de la Protección Social, pago de salarios y cesantías,
como también lo relativo al embargo de las cuentas.
125
Durante toda la diligencia se percibió la negligencia por parte del Secretario Ejecutivo,
en su calidad de Representante legal de la Junta, al hacer entrega de cada
elemento y documento de manera fraccionada, incompleta y sin los debidos
soportes. Se generó que los miembros entrantes, nombrados y posesionados
en el cargo, las 7:30 am de la noche del día 27 de enero, no recibieran la
Junta, presentándose una caótica situación, como quiera que al ser viernes,
a esa hora y fecha quedó sin representante legal la Junta, causando graves
perjuicios a los usuarios; pues durante los tres días anteriores, se cerró la
atención al público, entre quienes se encontraban personas enfermas, dis-
capacitadas, que en su mayoría de los casos provenientes de otros sitios del
país, sin poseer los medios económicos para solventar los gastos que impli-
ca tal desplazamiento.
Solicitud apertura de investigación disciplinaria
En consideración a la gravedad de los hechos descritos y contenidos en el acta, es
necesario dar traslado de esta documentación a la Oficina de Registro y
Control de la PGN, para que se haga el reparto correspondiente a la depen-
dencia competente, con el fin de que se inicie la investigación disciplinaria
correspondiente; teniendo en cuenta que se detectaron presuntas irregula-
ridades de orden administrativo, contractual y contable, entre otras.
Cabe advertir, que la doctora Luz Helena Cordero Villamizar, en el transcurso de la
diligencia celebrada el día 27 de enero de 2006, en su calidad de sicóloga
y miembro de la Junta Nacional, solicitó que se inicie la investigación, ante
las autoridades correspondientes, de las actuaciones realizadas por cada uno
de los miembros de la Junta Nacional para establecer las responsabilidades
correspondientes.
A la vez, a folio 28 del acta, consta la manifestación el doctor Jorge Vargas Rojas, médico,
y que a su tenor dice: «… manifiesto que coadyuvo en la declaración escrita
de la doctora Luz Helena Cordero y en forma simultánea solicito a los repre-
sentantes de las autoridades administrativas que de acuerdo con lo normado
en la Ley 734 de 2002, Código Único Disciplinario, se adelante investigación
administrativa y disciplinaria, tanto al Secretario Principal de esta Junta salien-
te, como a los demás miembros integrantes de dicha junta, para que se
averigüe y determine si hubo conductas punibles o censurables, teniendo en
cuenta las competencias señaladas en el Decreto 2463, especialmente, en
el art. 16 numerales 12 y 21 y los demás acápites de dicha norma…».
d . l . 1 02 de l 7 de f ebrero de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II126
En virtud de lo expuesto y de lo contenido en el acta, la Procuraduría General de la
Nación solicita, a ese Ministerio, se tomen las medidas a que haya lugar,
como se dijo antes, frente a la gravedad de los hechos, y dando aplicación
a la competencia que le ha atribuido la norma, respecto del deber que tiene
de ejercer una inspección, vigilancia y control a las Juntas de Calificación de
Invalidez y, en este caso, a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, sin
interrumpir la labor preventiva consagrada en el artículo 24 numerales 2, 5
y 7 del Decreto–ley 262 de 2000, a cargo de la Procuraduría Delegada para
Asuntos Laborales y la disciplinaria que se iniciará en esta misma fecha.
Cordialmente,
e d g a r d o j o s é m aya v i l l a z ó n
Procurador General de la Nación.
127
3.10 D. L. 2071 del 24 de mayo de 2006. Cajanal, EICE.
Bogotá, D. C., 24 de mayo de 2006
Doctora
VICTORIA ROSA LÓPEZ COLÓN
Gerente Cajanal, EICE
Calle 14 No. 8-70 Edificio Torreblanca
Bogotá D.C.
Asunto. Oficio Rad. No. 22392 de 2006
Respetada doctora:
En atención a la competencia preventiva y de control de gestión asignada a este
Despacho, consagrada en el artículo 277 de la Constitución Política y de
acuerdo con los artículos 24 y siguientes del Decreto Ley 262 de 2000 y en
relación con la solicitud referida, es preciso indicar:
La situación del Régimen de Transición, específicamente el artículo 36 de la Ley 100
de 1993, que ha venido siendo objeto de reiterados fallos jurisprudenciales
e incluso de varias normas que lo reforman, debe continuarse aplicando
conforme a cada circunstancia particular y concreta, analizando las normas
y jurisprudencia vigente al momento de adquirir el derecho a la pensión de
vejez.
Respecto a la Sentencia C-168 de 1995, pronunciamiento que como otros está,
claramente, afectado de cosa juzgada constitucional, no puede confundirse
con los alcances que el juez jurisdiccional compentente da a la interpretación
de la norma, más aún cuando en fallos de tutela la Corte Constitucional se
ha pronunciado en relación al mismo tema.
En vigencia de los artículos 18 de la Ley 797 de 2003, del 4 de la Ley 860 de 2003
y del actual Acto Legislativo No. 1 de 2005; lógicamente los pronunciamien-
tos de los jueces deben acogerse al espíritu y contenido de dichas normas,
el cual fue y es modificar los alcances de la aplicación del inciso tercero del
artículo 36 de la Ley 100, en cuanto al Ingreso Base de Liquidación aplicable
a los sujetos de transición que adquieren su estatus pensional y solicitan el
reconocimiento de su derecho.
d . l . 207 1 de l 24 de mayo de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II128
Actualmente, verbigracia, el Acto Legislativo No. 01 de 2005, es norma constitucional
vigente que claramente dispone que los factores establecidos en la ley son
los únicos que deben tenerse en cuenta en el proceso de liquidación de las
mesadas pensionales, entiéndase el Decreto 1158 de 1994, para integrar
la base referida. En este orden de ideas, no podía producirse un fallo que
contraríe la norma de normas.
No sucede lo mismo con quienes al amparo de la jurisprudencia, con anterioridad a
la vigencia de este Acto Legislativo o a las normas que posteriormente fueron
declaradas inexequibles, demandaron o tutelaron, la situación de los factores
que integran la base salarial.
En un Estado Social de Derecho como el nuestro, cada una de las ramas del poder
público tiene sus funciones y sus competencias, no puede entonces sobre-
ponerse un concepto administrativo a un fallo judicial, ni un fallo judicial a
una ley o norma constitucional. En el tema de transición la posición asumida
por la jurisprudencia, como es de su conocimiento, independientemente de
que las autoridades administrativas emitan y asuman sus conceptos, debe
ser de obligatorio cumplimiento y atender el debido proceso. Consecuencia
de lo anterior, es la congestión producida en la Caja por los innumerables
fallos de la jurisdicción contenciosa y de los jueces de tutela.
En cuanto a la Sentencia C-168 de 1995 es preciso resaltar los siguientes apartes:
«Los derechos adquiridos están íntimamente relacionados con la aplicación de
la ley en el tiempo, pues una ley posterior no puede tener efectos retroactivos
para desconocer las situaciones jurídicas creadas y consolidadas bajo la ley
anterior. Sin embargo, nuestra Constitución establece una excepción al princi-
pio de la irretroactividad de la ley, al consagrar la favorabilidad de las normas
penales, la que dejó estatuida en el artículo 29, así: «En materia penal, la ley
permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a
la restrictiva o desfavorable».
«El derecho adquirido se incorpora de modo definitivo al patrimonio de su
titular y queda a cubierto de cualquier acto oficial que pretenda desconocerlo,
pues la propia Constitución lo garantiza y protege; no ocurre lo mismo con
la expectativa que, en general, carece de relevancia jurídica y, en consecuen-
cia, puede ser modificada o extinguida por el legislador. Y es en esta última
categoría donde debe ubicarse la llamada ‘condición más beneficiosa’. Se
puede concluir que quien ha satisfecho los requisitos de edad y tiempo de
129
servicio o número de semanas cotizadas, exigidas por la ley para acceder a
una pensión de jubilación o de vejez, tiene un derecho adquirido a gozar de
la misma. Pero quien aún no ha completado el tiempo de servicio o llegado
a la edad prevista en la norma legal, no tiene un derecho sino que se halla
apenas ante una simple expectativa de alcanzarlo en el momento de reunir
la condición faltante».
«En el presente evento se acusan normas generales, impersonales y abstractas
que cobijan a todos los habitantes del país, por tanto, como se dejó consig-
nado en párrafos anteriores, no es posible determinar in genere si la nueva
legislación contiene disposiciones más benéficas para los trabajadores, frente
a los regímenes antes vigentes y, mucho menos cuando se trata de meras
expectativas». (Es a la ley o a los jueces a quienes corresponde determinar
tales situaciones).
La Corte Constitucional declaró exequibles las normas demandadas, entre ellas el
inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100. Manifestó la alta corporación en su
oportunidad:
«e. Los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993
«Dado que en la ley 100 de 1993 se modifican algunos de los requisitos para
acceder a la pensión de vejez, se establece en el inciso segundo del artículo
36, materia de acusación, un régimen de transición que da derecho a obtener
ese beneficio mediante el cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo
de servicio, o semanas cotizadas estatuidas en la legislación anterior, para las
personas que a la fecha de entrar a regir el nuevo sistema de seguridad social,
tengan 35 años o más de edad si son mujeres, y 40 o más años de edad si son
hombres; o a quienes hayan cumplido 15 o más años de servicios cotizados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para obtener
tal derecho son los contenidos en las disposiciones de la nueva ley.
En el inciso tercero se fija el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de
las personas antes citadas, disponiendo que para quienes les faltare «menos»
de diez (10) años de servicio para adquirir el derecho, será el promedio de lo
devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante
todo el tiempo si éste fuere superior, actualizado anualmente con base en la
variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el
DANE. Y, si el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a
d . l . 207 1 de l 24 de mayo de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II130
la entrada de vigencia de la ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el
promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores
del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.
Adviértase, cómo el legislador con estas disposiciones legales va más allá de la protección
de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes
están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotiza-
das a adquirir el derecho a la pensión de vejez; lo que corresponde a una
plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecua al
artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo».
La jurisprudencia ha dado alcances a este inciso frente a los sujetos de transición con
regímenes especiales que indiquen expresamente el promedio, los factores
y el tope que integran el Ingreso Base de Liquidación a tener en cuenta;
posición que no puede entrar a modificar este ente de control y que en
reiteradas oportunidades por medio de normas legales, hasta culminar con
el Acto Legislativo No. 1 de 2005, se ha tratado de modificar o «aclarar». No
han considerado las altas cortes ni los jueces de la República en la órbita de
su competencia, que el fallo C-168 de 1995 haya definido las situaciones y
pretensiones ante ellos planteadas por los accionantes, motivo por el cual,
reitero, en ejercicio de su competencia constitucional y legal, han proferido
sendos fallos, que condenan y tutelan reiteradamente a la Caja, con las
consecuencias de afectación patrimonial por los sobrecostos que el cumpli-
miento de los mismos involucra.
En conclusión, corresponde al Ministerio Público velar por el cumplimiento de la
Constitución, las leyes y los fallos judiciales, en el respeto al debido proceso,
la protección del patrimonio público y de los derechos y garantías fundamen-
tales de los trabajadores y pensionados.
Cordialmente,
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
131
3.11 D. L. 3964 del 7 de septiembre de 2006: Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia
Bogotá, 7 de septiembre de 2006
Doctor
CARLOS ARTURO GÓMEZ AGUDELO
Coordinador General. Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo
Social de Puertos de Colombia. Ministerio de la Protección Social
Carrera 7ª No. 32-16
Bogotá, D. C.
Asunto: Aplicación jurisprudencia elaborada casos seriados. Fallo de tutela
con radicación No. 11001110200020060234101157 del Consejo Superior
de la Judicatura. Accionante: Fabiola Ramírez de Barbosa
Apreciado doctor:
De conformidad con el fallo de tutela proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del
Consejo Superior de la Judicatura de nueve (9) de agosto de dos mil seis
(2006), M. P. Dr. Rubén Darío Henao Orozco; mediante el cual se revocó el
fallo proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, Seccional de la Judicatura
de Cundinamarca, dejando sin efecto el dictamen No. 008348 del 23 de mayo
de 2003 proferido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá
y Cundinamarca, lo mismo que la Resolución No. 000256 del 26 de marzo de
2004, que declaró la extinción de la pensión de invalidez de la accionante, y se
ordena al Coordinador del Área de Pensiones del GIT se restablezca el pago de
la pensión extinguida con su respectiva indexación; este Despacho considera
conducente insistir en la aplicación de la jurisprudencia elaborada en los casos
seriados, como en el que se trató en este asunto por esa alta Corporación.
Para su conocimiento y fines pertinentes, adjunto copia del fallo de tutela referido.
Cordialmente,
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
d . l . 3964 de l 7 de s ept i embre de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II132
3.12 D. L. 4223 del 18 de septiembre de 2006. Seguro Social.
Bogotá, 18 de septiembre de 2006
Doctor
GILBERTO QUINCHE TORO
Presidente Seguro Social
Carrera 10 No. 64-28
Bogotá, D. C.
Respetado doctor:
Cordial saludo. Este Despacho acusa recibo oficio No. 12934 del 11 de septiembre
de 2006, suscrito por el Director Jurídico Nacional del Instituto de los Segu-
ros Sociales, el doctor Emil Enrique Ariza Olaya.
En ejercicio de las funciones de vigilancia superior preventiva y de control de gestión,
de acuerdo con lo establecido en el artículo 277 de la Constitución Política
en concordancia con los artículos 24 y siguientes del Decreto Ley 262 de
2000, este Despacho le advierte, so pena de las consecuencias que puedan
generarse en la órbita disciplinaria y penal, lo siguiente:
La decisión de la administración de reconocer un derecho pensional es un acto
administrativo de carácter particular y concreto, creador de derechos subje-
tivos; por lo tanto, tratándose de la revocación de los mismos es al ente
administrativo al que corresponde poner en movimiento el aparato jurisdic-
cional y demandar su propio acto, en caso de no contar con el consentimien-
to expreso y escrito del titular del derecho.
Estos actos administrativos han creado situaciones jurídicas de carácter particular y concreto
por cuanto han reconocido derechos de la misma categoría, como son las me-
sadas pensionales y los retroactivos, los cuales ingresan al patrimonio de cada
pensionado. Es, en este contexto, que si la administración revoca directamente y
de manera unilateral, sin agotar los requisitos legalmente señalados, vulnera los
derechos a la defensa y el debido proceso, derechos que por mandato del artí-
culo 29 de la Carta Fundamental deben regir las actuaciones administrativas.
No importa que se trate de innumerables actos administrativos de carácter particular,
estos siguen manteniendo su naturaleza sin pasar a ser actos de interés
general por la simple suma de los mismos.
133
Es claro y cierto que los actos que lesionen o simplemente no armonicen con el interés
público o general han de ser revocados, pero también es cierto que debe
atenderse al debido proceso con el fin de proceder en los términos que la
ley y la jurisprudencia lo ha establecido.
Es preciso indicar, que el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo señala
«pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la apli-
cación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en
el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales».
Este artículo se refiere a los actos administrativos particulares en eventos que
se produzcan situaciones del artículo 69, no se asimilan los actos de carácter
general y los de carácter particular en cuanto a su tratamiento para que
proceda la revocatoria.
La Corte Constitucional a este respecto ha dicho:
«(…) en el origen de la situación jurídica individual que se reclama, existe un
vicio conocido por la administración, no puede permanecer sustentado un
derecho, como si se hubiese adquirido al amparo de la ley, (…) la circunstancia
expuesta indica que el alegado derecho subjetivo, en cuanto tiene por sustento
la violación de la ley, no merece protección. El orden jurídico no se la brinda,
pues nunca lo ilícito genera derechos».
También ha manifestado la Corte Constitucional:
«(…) los únicos actos de carácter particular que son susceptibles de revocación,
sin el consentimiento expreso y escrito del titular, son los que resultan de la
aplicación del silencio administrativo positivo», ya que tanto las causales es-
tablecidas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, a las que
remite el 73 ibídem, como el haberse perfeccionado el acto por medios ilega-
les tienen por presupuesto que el acto objeto de revocación tenga el carácter
de ficto, es decir, que pertenezca a la categoría indicada. De lo contrario, esto
es, si no se produjo en virtud del silencio administrativo positivo, la revocación
unilateral no procede, a menos que se trate de una abrupta, abierta e incontro-
vertible actuación ilícita o fraudulenta debidamente probada, cuya persistencia
implique grave y actual quebranto al orden jurídico».
d . l . 4223 de l 18 de s ept i embre de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II134
«Es decir, que para esta Corporación, atendiendo el principio de buena fe y la
presunción de legalidad que ostentan los actos de la administración (Sentencia
T-276/2000), amén de tener en cuenta razones de seguridad jurídica y de respe-
to a las situaciones jurídicas subjetivas que ha quedado consolidadas en cabeza
de una persona mediante decisiones en firme (Sentencia T-347/1994), salvo
una evidente violación del ordenamiento jurídico, un acto de carácter particular y
concreto solo podrá ser revocado con el consentimiento expreso del particular».
«(…) En el caso de que resulte manifiesta la utilización de medios ilegales
no solamente procederá la revocatoria sin necesidad de consentimiento del
implicado, respetando en todo caso el procedimiento señalado en el artículo
74 del C.C.A. sino que serán aplicables las sanciones a que haya lugar dentro
del proceso penal o disciplinario respectivo, incluida la inhabilidad que esta-
blece el inciso segundo del artículo 5º atacado.
«(…) Adicionalmente, cabe recordar que en la generalidad de los casos
será solo con el consentimiento del interesado que se podrá revocar el res-
pectivo acto administrativo de carácter particular y concreto y solo de manera
excepcional frente a la actuación evidentemente fraudulenta de su parte, la
administración podrá prescindir de la obtención previa de su consentimiento.
(Resalta la Sala)».
Solamente, cuando el Seguro Social con certeza encuentre que es otra entidad
provisional o fondo de pensiones la que debe asumir el reconocimiento del
derecho y esta asuma el pago de la respectiva mesada pensional en cada
caso particular y concreto, mediante acto administrativo que reconozca su
obligación, podrá el Instituto a partir de ese momento revocar su propio acto,
ya que este es el único hecho que ratifica que la competencia no es del
Instituto y que radica en una caja de previsión diferente a él, garantizando
así el derecho adquirido del pensionado quien obró de buena fe y en ningún
caso de manera fraudulenta. Así las cosas, únicamente, hasta que un Juez
de la República se pronuncie sobre la competencia, si hubiere controversia
en ese aspecto, podrá revocarse y suspenderse el pago del derecho, que de
tiempo atrás venía disfrutando el pensionado a cargo del ISS.
En el evento de que otra entidad reconozca el derecho pensional y el correspondiente
retroactivo, debe el Instituto adelantar las gestiones pertinentes para que se
estudie la posibilidad de compensación de las mesadas que fueron cance-
ladas sin ser de su competencia.
135
De lo contrario debe contarse con el consentimiento escrito y expreso del titular del
derecho a pensión o demandar el acto administrativo, actuación que corres-
ponde a la administración frente a su propio acto.
En la Sentencia C-835/03, la Corte Constitucional establece de manera clara y
contundente los eventos en los cuales, conforme con lo establecido en la
Ley 797 de 2003, procede la revocatoria de actos administrativos sin con-
sentimiento expreso del titular del derecho.
En consecuencia, este Despacho solicita al Seguro Social revisar la posición institucional
planteada en el oficio referido y proveniente de la Oficina Jurídica, en bene-
ficio del ordenamiento jurídico y del patrimonio público, ya que se auguran
futuros y costosos pleitos en contra del Instituto, sin dejar de lado los proce-
sos de carácter penal y disciplinario.
Cordialmente,
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
d . l . 4223 de l 18 de s ept i embre de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II136
3.13 D. L. 4978 del 23 de octubre de 2006. Ministerio de Protección Social
Bogotá, 23 de octubre de 2006
Doctora
CATALINA CHICA VARGAS
Directora Territorial de Trabajo de Cundinamarca
Ministerio de la Protección Social
E. S. D.
Asunto: Intervención superior con fines preventivos y de control de gestión Ministerio
de la Protección Social – Dirección Territorial de Trabajo, Cundinamarca. Queja
presentada por Yara del Pilar Eslava Muñoz y otros Inspectores de Trabajo.
De conformidad con la intervención ordenada por este Despacho, mediante el cual
se decide adelantar intervención preventiva con fines de control de gestión
a efectos de verificar en esa Dirección Territorial los trámites y actuaciones
adelantados por las partes respecto a los hechos denunciados, nos permiti-
mos presentar el informe correspondiente sobre la vigilancia superior desa-
rrollada, así:
I. Antecedentes
Originó la presente actuación administrativa la versión rendida ante el Procurador
Delegado para Asuntos Laborales por la doctora Yara del Pilar Eslava Muñoz,
identificada con Cédula de Ciudadanía No. 40.382.776, expedida en Villavi-
cencio, Inspectora I de Trabajo de Bogotá del Ministerio de la Protección
Social. Alegó persecución y acoso laboral de que han sido víctimas los Ins-
pectores de Trabajo en el cumplimiento de sus funciones, por negarse a
suscribir unas diligencias de conciliación de carácter administrativo laboral.
Fue comisionada, a estas diligencias, junto con el Inspector 10 de Trabajo,
Dr. Jorge Gutiérrez Sarmiento, por medio del auto comisorio 59770 del 13
de julio de 2006, proferido por la Directora Territorial Cundinamarca, docto-
ra Catalina Chica Vargas y Ángela María Caro Bohórquez, Coordinadora Gru-
po de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control.
137
Sostuvo la quejosa que fueron comisionados de manera inesperada, sin contar con
el conocimiento previo de las actas de conciliación que se iban a suscribir y
de acuerdo con la petición realizada por las empresas Global Tempo e IFI
Concesión Salinas. Las actas fueron allegadas al Ministerio el día 13 de julio,
para realizar dichas diligencias el 14 de julio de 2006, en la Transversal 21
No. 96 – 42, Club Rincón Grande, a efectos de conciliar con un grupo aproxi-
mado de 100 trabajadores.
Agregó que, previamente se habían realizado una serie de reuniones tanto en la
Dirección Territorial como en el Despacho de la Jefe de la Unidad de Inspec-
ción y Vigilancia del Ministerio de la Protección Social, con respecto a la
preocupación y el desespero generados por la situación en que estaban otros
Inspectores de Trabajo; quienes fueron condenados a raíz de una investiga-
ción penal, originada por las actas de Foncolpuertos y por el caso del com-
pañero Luis Edgar Alvarado Vásquez, Inspector 11 de Trabajo, quien fue
detenido recientemente por la Fiscalía.
Expresó, que a diario se ven presionados para realizar este tipo de diligencias «Conciliaciones
Voluntarias» que realmente no son voluntarias porque no hay un previo
acuerdo entre las partes, más exactamente los trabajadores son engañados
por las empresas y por los apoderados y/o asesores jurídicos de estas al
momento de suscribir las actas. Agregó que previamente se había concer-
tado con la Unidad Especial de Inspección y Vigilancia que cuando mediara
una solicitud especial de carácter público o privado para suscribir estas dili-
gencias, se estudiaría en determinado tiempo el modelo del acta de conci-
liación e igualmente toda la documentación allegada; a la vez que tampoco
se comisionaría a los Inspectores a cumplirlas fuera de las instalaciones de
la empresa solicitante; es decir, que no se comisionaría a los inspectores para
que se desplazaran a Clubes, Hoteles o Restaurantes.
Respecto al caso concreto, sostuvo que el día 13 de julio de 2006, le fue allegado
oficio remisorio con tres formatos de actas de conciliación para que los es-
tudiara e hiciera las correcciones que considerara pertinentes en atención a
que el día 14 de los corrientes, se le designaría para efectuar las actas de
conciliación aludidas; luego aproximadamente a las 5:00 – 05:15 de la
tarde se reunió con las doctoras Catalina Chica, Directora Territorial y con
Ángela Maria Caro, Coordinadora, a efectos de acordar unos requisitos que
se debían solicitar, se le entregó un fólder con cuantiosa información rela-
cionada con la documentación allegadas por las empresas IFI Concesión
d . l . 4978 de l 23 de octubre de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II138
Salinas y Global Tempo, y unas correcciones que la misma doctora Caro
Bohórquez había hecho a los modelos de las actas que le habían entregado.
Posteriormente, ese mismo día 13 de julio, remitió oficio a la Coordinadora allegándole
un modelo o formato de las actas de conciliación que ella había corregido,
con las respectivas anotaciones al margen, para que se procediera, por los
interesados, a efectuar las correcciones relevantes. El 14 de julio de 2006,
antes de salir para la citada diligencia, recibió respuesta a la misma, median-
te oficio suscrito por la Coordinadora, quien en términos desobligantes y
despectivos, según su parecer, le devolvió el modelo de acta que le había
entregado.
Por último, añadió, que una vez en las instalaciones del Club Rincón Grande, se procedió
a efectuar una reunión con todos los trabajadores presentes para de expli-
carles el procedimiento de la conciliación y sus efectos legales; ellos afirma-
ron que apenas se les había informado de dicha diligencia el día anterior en
horas de la tarde, y que no tenían conocimiento de que les iban a liquidar;
al igual que varios trabajadores que estaban próximos a pensionarse les
preguntaron sobre algunas inquietudes al respecto, toda vez que tenían
muchos interrogantes sobre el tema. Posteriormente, se reunieron con los
abogados y/o asesores jurídicos de las empresas intervinientes, a quienes
les transmitieron los interrogantes formulados por los trabajadores y les su-
girieron los ajustes que se debían hacer a dichas actas. Durante esas con-
versaciones empezó a recibir varias llamadas en distintas horas a su celular
por parte de la doctora Catalina Chica, a quien le manifestó que no estaban
de acuerdo con esas actas de conciliación, pues no habían sido corregidas
de acuerdo con las recomendaciones formuladas por la Coordinadora y por
ellos mismos.
Luego de varias conversaciones sostenidas con la Directora, ella se disgustó y así se
inició la presión sicológica para que procediéramos a firmar las actas de
conciliación. Ante su negativa, telefónicamente le manifestó que se devol-
vieran para las instalaciones del Ministerio toda vez que enviaría otra comisión
para los efectos correspondientes, comisión que llegó al sitio de reunión
cerca de las 2:00 de la tarde.
II. Visita administrativa
Con el objeto de verificar todas y cada una de las actuaciones adelantadas por los
funcionarios correspondientes, se efectuó, por parte de los funcionarios co-
139
misionados, visita administrativa a la Dirección Territorial del Trabajo del
Ministerio de la Protección Social; fueron atendidos por las funcionarias
Catalina Chica Vargas y Ángela Maria Caro Bohórquez, en su condición de
Directora y Coordinadora de la citada oficina; quienes, enteradas del objeto
de la visita, manifestaron en relación con las quejas presentadas, en síntesis,
lo siguiente:
Sostuvo la doctora Chica Vargas que no es cierto que exista persecución o acoso
laboral en el Ministerio de la Protección Social y, en particular, en esa Direc-
ción Territorial; incluso anotó que en el Ministerio como en cada Dirección
Territorial, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 1010 de 2006, se
cuenta con un Comité de Convivencia Laboral. En cuanto a las funciones
administrativas que desarrolla, se incluyen las de reubicación de los funcio-
narios dentro de su jurisdicción, cuando las necesidades del servicio así lo
requieran, razón por la cual se expidió la Resolución No. 1855 de 28 de
julio de 2006, para procurar la mejora del servicio de atención al usuario en
todas las dependencias de la Dirección Territorial. Así las cosas, se cubrieron
despachos que se encontraban vacantes, se reubicaron cuatro Inspecciones
de Trabajo en el Grupo de Trabajo de la Dirección Territorial, para atender el
proceso de atención al usuario: Consultas y audiencias de conciliación sin ci-
tación previa y una para atender los procesos o investigaciones administrativas
en materia de riesgos profesionales y salud ocupacional; así mismo, se reubi-
caron funcionarios en el Grupo de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
Agregó, que las investigaciones administrativas de las Inspecciones reubicadas, aún
no se han reasignado a los Inspectores correspondientes, a quienes se les
relevó de las funciones de atender consultas verbales, realizar audiencias de
conciliación sin citación previa e instruir investigaciones administrativas por
riesgos profesionales (accidentes de trabajo mortales, extemporaneidad de
reportes de accidentes de trabajo, etc.).
Respecto a la realización de las audiencias de conciliación entre la empresa IFI Con-
cesión Salinas y sus trabajadores y extrabajadores, el proceso se desarrolló
de acuerdo con lo acordado en las reuniones de trabajo internas y con la
Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control del Trabajo; dichas re-
uniones se efectuaron entre junio y julio del presente año a raíz de las in-
quietudes de los Inspectores de Trabajo frente a la realización de dichas di-
ligencias administrativas cuando se trata de entidades públicas. Sostuvo, que
una de las reuniones realizadas fue sobre la conciliación entre IFI Concesión
d . l . 4978 de l 23 de octubre de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II140
Salinas y la Unión Temporal Global Tempo, en la que estuvo presente el
Inspector de Trabajo Jorge Gutiérrez Sarmiento, quien revisó el modelo de
acta, realizó las correcciones y solicitó la presentación de documentos so-
portes de la misma. Con base en lo acordado, se radicó la petición el día 13
de julio de 2006, con los anexos y los modelos de actas de conciliación, de
acuerdo con lo solicitado por el Inspector de Trabajo. Dichos documentos
fueron revisados por la Coordinadora del Grupo de Prevención, Inspección,
Vigilancia y Control quien realizó observaciones al acta que no correspondían
con las efectuadas el día anterior y las envió vía correo electrónico al solici-
tante; y una vez organizada la carpeta fue entregada a la otra Inspectora de
Trabajo, doctora Yara del Pilar Eslava Muñoz, a quien por turno le correspon-
día la presente comisión.
El día de la celebración de las audiencias de conciliación se les hizo entrega a los
funcionarios del auto comisorio para la celebración de las mismas, el cual
incluía autorización para desplazarse fuera de la sede de la Dirección Terri-
torial. Ellos se desplazaron pero, posteriormente, se recibió queja telefónica
de los apoderados de las Empresas solicitantes, relacionadas con la negativa
de los inspectores para cumplir con la dicha comisión; motivo por el cual, en
compañía de la directora y de otros inspectores fuimos al sitio donde debían
llevarse a cabo las audiencias; por solicitud, escrita y expresa, de la apode-
rada de Global Tempo, de relevar a los inspectores por negarse a cumplir
con su función, se comisionaron tres inspectores de trabajo, quienes luego
de revisar los documentos nuevamente, procedieron a celebrar, aproxima-
damente, 60 audiencias de conciliación.
Sostuvo dicha profesional que ante la dificultad logística de realizar las diligencias en
la sede; teniendo en cuenta el número de trabajadores y no contar para la
fecha con un auditorio adecuado, además basados en un concepto de la
oficina jurídica sobre el cumplimiento de labores del inspector fuera de la
sede de trabajo y de la jornada laboral establecida, se expidieron los autos
comisorios. Sobre las actas preelaboradas existen fallos judiciales que lo per-
miten. En relación con la jornada de trabajo, el Ministerio de la Protección
Social expidió la resolución No.1368 de 2006, donde se implementa la jor-
nada continua para atención al público en atención a la Ley 962 de 2005.
Finalmente, agregó que como resultado de las reuniones de trabajo efectuadas entre
los Inspectores de Trabajo, la Unidad y la Dirección, estos presentaron al
señor Viceministro de Relaciones Laborales una propuesta sobre los requi-
141
sitos que deben tener las actas de conciliación y las solicitudes de audiencia
por parte de las entidades del Estado, la cual se encuentra en trámite.
Agregó que la función de realizar audiencias de conciliación es exclusiva de los
Inspectores de Trabajo y que el manual del Inspector de Trabajo contempla
el procedimiento y algunos requisitos que deben tener tanto la diligencia
como el acta resultado de la misma. Se concluye que con el fin de evitar
dilaciones o falta de celeridad en la actuación administrativa, el Viceministe-
rio de Relaciones Laborales y la Unidad Especial solicitan a los Inspectores
presentar una propuesta con el fin de estudiar la posibilidad de expedir un
instructivo al respecto.
III. Relación probatoria
Actas1.
1.1. Acta de versión rendida por la Doctora Yara del Pilar Eslava Muñoz, y anexos
con carpeta que contiene cincuenta y cinco (55) folios.
1.2. Acta visita administrativa practicada a la Dirección Territorial Cundinamarca
del Ministerio de la Protección Social.
1.3. Oficio suscrito por la doctora Yara del Pilar Eslava Muñoz, mediante el cual
amplía la denuncia presentada por acoso laboral y sus respectivos anexos
en 23 folios.
Documentales2.
2.1. Un A-Z, que contiene cinco paquetes discriminados así:
2.1.1. Resoluciones y notas internas (73 folios).
2.1.2. Memoria de reuniones efectuadas en la Unidad Especial de Inspección,
Vigilancia y Control de Trabajo sobre el tema de las Audiencias de Concilia-
ción (6 folios).
2.1.3. Antecedentes y desarrollo del proceso de conciliación con entidades públicas
en el periodo junio – julio de 2006 (112 folios).
2.1.4. Documentos entregados por IFI Concesión Salinas – GLOBAL TEMPO (178
folios).
2.1.5. Actas de conciliación IFI Concesión Salinas – GLOBAL TEMPO y trabajadores
y extrabajadores (49 folios).
2.2. Un A-Z, que contiene:
2.2.1. Copia oficio suscrito por el señor Viceministro de Relaciones Laborales, re-
mitido a los Inspectores de Trabajo de la Dirección Territorial de Cundinamarca
d . l . 4978 de l 23 de octubre de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II142
en respuesta a propuesta de requisitos para las actas de conciliación (3 fo-
lios).
2.2.2. Actas de conciliación IFI Concesión Salinas – global tempo y trabajadores
y extrabajadores (72 actas de conciliación suscritas)
VI. Análisis y evaluación de las diligencias administrativas
Según la documentación allegada a la presente actuación administrativa, se pudo
constatar que efectivamente, mediante auto comisorio 59770 del 13 de
julio de 2006, fueron comisionados los doctores Yara del Pilar Eslava Muñoz
y Jorge Gutiérrez Sarmiento a efectos de realizar unas diligencias de conci-
liación administrativa laboral conforme a la petición realizada por las empre-
sas IFI Concesión Salinas y Global Tempo. Dicha diligencia no se pudo efec-
tuar inicialmente, por cuanto los inspectores designados para tal efecto
encontraron, una vez revisada la documentación del caso, una serie de in-
consistencias que impedían su desarrollo, razón por la cual entregaron a los
representantes legales de la empresa, el proyecto del acta que ellos habían
elaborado, con las correcciones sugeridas. Lo anterior, se puede corroborar
al verificar el informe rendido por los comisionados a la Directora Territorial
de Cundinamarca del 14 de julio de 2006.
Debido a la diferencia de criterios presentados y por existir queja telefónica al respec-
to, la Directora Territorial de Cundinamarca del Ministerio de la Protección
Social se trasladó al sitio convenido para la realización de las citadas diligen-
cias con tres (3) nuevos inspectores de trabajo, quienes luego de revisar la
documentación respectiva, efectuaron aproximadamente sesenta audiencias
de conciliación. Posteriormente se han estado realizando las conciliaciones
restantes.
Además, consta en las presentes diligencias, derecho de petición dirigido a este
Despacho suscrito por catorce (14) Inspectores de Trabajo, mediante el cual
se refieren a la problemática en la que se han visto involucrados varios com-
pañeros de trabajo por haber efectuado algunas conciliaciones laborales y
solicitan nos pronunciemos sobre las competencias y requisitos exigidos en
estas diligencias, al igual que copia del oficio suscrito por la doctora Amanda
Luz Arrieta Torres, Inspectora 16 de Trabajo, mediante el cual informa a la
Coordinadora del Grupo de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control sobre
situaciones anómalas que le impiden desarrollar su trabajo en debida forma.
143
Teniendo en cuenta que estamos ante hechos consumados, el Despacho se abstendrá
en la presente diligencia de hacer valoraciones jurídicas sobre las actas de
conciliación administrativas laborales efectuadas, lo cual no es óbice para
qué en las indagaciones que necesariamente se han de derivar de la pre-
sente intervención, se pronuncie al respecto y verifique las presuntas trans-
gresiones del ordenamiento jurídico que pudieron generar estas conciliacio-
nes laborales, lo mismo que de las actuaciones omisivas e irregulares en que
pudieron incurrir funcionarios tanto del Ministerio de la Protección Social
como del IFI Concesión Salinas.
V. Conclusiones
Luego de este sucinto análisis, practicada las visitas correspondientes y vista la
documentación allegada a la presente diligencia, podemos concluir la inter-
vención superior con fines preventivos y de control de gestión realizada, bajo
las siguientes consideraciones:
En primer término observa esta Delegada que existe una marcada diferencia de cri-
terios entre la Administración (Dirección Territorial-Cundinamarca) con Ins-
pectores de Trabajo de esa dependencia, en torno al mecanismo de la
conciliación, sobre todo cuando se trata de diligencias de conciliación en las
que hacen parte trabajadores oficiales en entidades públicas y cuando está
en discusión el patrimonio público, siendo en criterio de este Despacho, la
razón por la cual se produjo el traslado con la afectación del ius variandi lo-
cativo presentado.
Lo recomendable es que a estas situaciones se les dé un tratamiento acorde con el
criterio público y los derechos de esas personas, porque no le queda bien
al Ministerio que existan esas diferencias que puedan generar traslados que
no tengan un tratamiento objetivo, máxime cuando dichas quejas han sido
reiteradas por otros Inspectores de Trabajo de esa Dirección Territorial.
Lo anterior significa, que si bien en la presente actuación hubo diferencias de criterios
en relación con unas diligencias de conciliación administrativas laborales a
practicar y la Directora Territorial en ejercicio de sus atribuciones legales y en
especial las conferidas mediante Resolución No. 452 de 2003, distribuyó,
reubicó y/o trasladó a varios funcionarios y/o Inspectores de Trabajo, sin que
en dicha actuación se hubiese demostrado que la razón de los traslados
efectuados hubiese obedecido a motivos distintos al buen servicio, esco-
giendo libremente a los funcionarios que debían ser trasladados, resulta
d . l . 4978 de l 23 de octubre de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II144
extraño para este Despacho que los funcionarios reubicados fuera de la
ciudad de Bogotá hayan sido los inspectores que tuvieron discrepancias
conceptuales con esa Dirección Territorial.
No hay duda alguna de que el Estado no está obligado a mantener a los funcionarios
en los sitios y cargos que estos ocupan por siempre y para siempre, pues
pueden existir razones de interés general ligadas a la propia eficiencia del
servicio que justifiquen dichos traslados, pero lo que no comparte el Despa-
cho es la coincidencia extraña presentada, que podría suponer que fueron
retaliaciones asumidas por la Administración, por las diferencias de criterios
ya anotadas, y alejadas de criterios de razonabilidad, proporcionalidad y
prevalencia del interés general, dejando de lado la protección de los derechos
de los trabajadores.
Sobre el particular, es pertinente precisar que el Decreto 205 de 2003, por medio
del cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica y las funciones
del Ministerio de la Protección Social y se dictan otras disposiciones, estable-
ció en el numeral 26 del artículo 2 «Estimular y promover el desarrollo de
una cultura en las relaciones laborales que propenda al diálogo, la concerta-
ción y la celebración de los acuerdos que consoliden el desarrollo social y
económico, el incremento de la productividad, la solución pacífica de los
conflictos individuales y colectivos del trabajo, la concertación de las políticas
salariales y laborales y, la protección social de los grupos vulnerables…».
De otra parte, la Resolución No. 001296 del 24 de abril de 2006, proferida por el
Ministro de la Protección Social, señaló en su artículo 1° una serie de medidas
de prevención ante conductas de acoso laboral, estableciéndose en el artícu-
lo 3 ibídem un procedimiento interno a efectos de superar las modalidades
de acoso laboral que se presenten en el ámbito de relaciones de trabajo, al
igual que la creación de comités denominados «Comités de Convivencia La-
boral», cuya función consiste en apoyar los mecanismos de prevención de
conductas que puedan constituir acoso laboral, examinar de manera confiden-
cial dichos casos, promover el establecimiento de compromisos de conviven-
cia entre las partes afectadas formular las recomendaciones que se estimen
necesarias para adelantar programas que mitiguen su impacto.
A su vez, la citada norma instituyó en su artículo 7°, entre otros, que en las Direcciones
Territoriales se deberá conformar el Comité de convivencia Laboral, respon-
sable de la prevención y solución del acoso laboral que se presente en esas
instancias.
145
Acorde con lo expuesto, y teniendo en cuenta que estamos ante hechos cumplidos,
este Despacho acorde con las funciones asignadas por el artículo 24 nume-
rales 1, 2, 3 y 5 del Decreto Ley 262 de 2000, considera procedente remi-
tir los documentos soportes que originaron la presente intervención preven-
tiva, al Comité de Convivencia Laboral de la Dirección Territorial de
Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social, para que conforme a
sus funciones asuma en forma inmediata los correctivos y las decisiones que
permitan establecer un adecuado clima laboral en esa dependencia, en aras
de desarrollar el diálogo, la concertación y los acuerdos que se requieran,
tendientes a superar los conflictos relacionados en las quejas presentadas
ante este Ministerio Público.
Cordialmente,
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
Copia: Dr. Jorge León Sánchez Mesa, Viceministro de Relaciones Laborales
Dra. Yara del Pilar Eslava Muñoz y otros.
d . l . 4978 de l 23 de octubre de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II146
3.14. D. L. 5618 del 30 de noviembre de 2006. Sintrabecólicas
Bogotá, 30 de noviembre de 2006
Doctor
CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL
Jefe Oficina Jurídica
Procuraduría General de la Nación
Ref.: Tutela de Sintrabecólicas.
Apreciado doctor Orlando:
La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales cumple con las funciones preventivas
y de control de gestión previstas en el artículo 24 del Decreto 262 de 2000,
e interviene de manera selectiva en los distintos asuntos en materia laboral
puestos a su consideración por petición de parte o de oficio, cuando las si-
tuaciones fácticas planteadas así lo ameriten.
Respecto de la Acción de Tutela que nos ocupa, el accionante José Gabriel Velásquez,
quien actúa en calidad de presidente de Sintrabecólicas, afirma que se han
dirigido al señor Procurador General de la Nación y que «…hemos recibido
una negativa rotunda por parte del funcionario». Con este enunciado podría
pensarse que en anteriores ocasiones las peticiones de dicho sindicato se
han desoído, situación que amerita que se hagan las siguientes precisiones
que arrojarán los suficientes elementos de juicio para determinar la veracidad
o no, de dicha afirmación:
Antecedentes y actuaciones
El accionante, actuando en calidad de presidente de Sintrabecólicas, solicitó 1.
intervención ante la Procuraduría para Asuntos Laborales mediante escrito
fechado en Medellín el 23 de septiembre de 2005, recibido en la Sección
de Correspondencia de la Procuraduría el día 26 del mismo mes y año, ra-
dicado el día 28 de septiembre de 2005 bajo el N° 249499 y remitido a
esta Delegada el día 30 de septiembre de 2005.
El escrito del sindicato está referenciado como «Copia de petición sobre negociación 2.
colectiva» y efectivamente nos remite copia de la petición sobre negociación
colectiva que elevaron ante el Gobernador de Antioquia y la respuesta de la
147
Administración de la Empresa de Licores de Antioquia. Solicitó, en el último pá-
rrafo, que nos pronunciáramos sobre el conflicto laboral en la Fábrica de Licores
y que pidiéramos a la administración acatar un fallo del Consejo de Estado.
Por considerar el tema planteado de competencia del Ministerio de la Protección 3.
Social y de conformidad con lo previsto en los artículos 485 y ss. del Código
Sustantivo del Trabajo y 33 del Código Contencioso Administrativo, se remi-
tió la petición con oficio del día 6 de octubre de 2005. Se solicita a la Unidad
Especial de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control que interviniera en
la problemática esbozada por el Sindicato y nos informara de las actuaciones
que al respecto se hubiesen realizado.
En fecha posterior, el Sindicato hizo llegar a esta Delegada copia del fallo del 4.
Consejo de Estado en donde el alto Tribunal le da pleno valor legal a la Reso-
lución 0749 del 8 de junio de 2001 del Director Territorial de Cundinamarca
del Ministerio de la Protección Social. Acto seguido, se oficia al Gerente de la
Fábrica de Licores de Antioquia, y se le solicita informar a este Despacho sobre
las actuaciones de esa empresa encaminadas a cumplir con lo dispuesto en
la resolución aludida y en el fallo judicial citado. Concomitantemente, por so-
licitud de la Unidad Especial del Ministerio, interviene la Dirección Territorial de
Antioquia en la problemática planteada por esta Delegada.
En respuesta a nuestro oficio, la Gerencia de la Empresa de Licores nos 5.
informa que no solo por nuestra actuación, sino también por orden del Juez
de Tutela, se ha instalado la Comisión Negociadora y nos remite copia del
acta respectiva, de fecha 17 de noviembre de 2005.
La Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de la Protección Social nos 6.
informa mediante oficio del 22 de noviembre de 2005 que para concluir su
intervención, expidió la Resolución 02694 del 29 de noviembre de 2005,
en la cual se ordenó a la Fábrica de Licores de Antioquia dar inicio a la etapa
de arreglo Directo. Reseña a renglón seguido, que dicha etapa concluyó sin
acuerdo entre las partes.
De igual manera, la Unidad Especial de Prevención, Inspección, Vigilancia y 7.
Control del Ministerio nos remite copia del Acta de Acuerdo del 17 de diciem-
bre de 2005 en la que participó activamente la Jefe de dicha Unidad, que se
desplazó a la ciudad de Medellín, atendiendo nuestra solicitud de intervención.
Con esta actuación el Ministerio de la Protección Social medió entre las partes
en conflicto y evita, así, un cese de actividades laborales en la empresa y repre-
salias en contra de los trabajadores que participaron en la protesta laboral.
d . l . 56 18 de l 30 de nov i embre de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II148
El desarrollo de todas estas actuaciones realizadas a instancias del impulso 8.
de nuestra intervención es una muestra de que logramos el cumplimiento
de lo dispuesto en el fallo del Consejo de Estado y en la Resolución 0749
del 8 de junio de 2001 del Director Territorial de Cundinamarca del Ministe-
rio de la Protección Social, que ordenaban a la Fábrica de Licores de Antioquia
negociar los pliegos de peticiones presentados por su Sindicato.
Una vez logrado lo anterior, el 16 de enero del año en curso se ordenó el 9.
archivo de las diligencias efectuadas dentro del radicado N° 249499-05.
De otra parte, existen dos aspectos en la petición inicial que se escapan a nuestra 10.
competencia, pero que fueron atendidos en el ámbito de las actuaciones admi-
nistrativas, el primero de ellos tiene que ver con la naturaleza de la Fábrica de
Licores de Antioquia, que la Administración Departamental tiene como un esta-
blecimiento adscrito a su Secretaría de Hacienda y a sus trabajadores los tenía
como empleados públicos sin la posibilidad de realizar negociación colectiva
dentro de un conflicto laboral. Con el cumplimiento de las decisiones del Minis-
terio de la Protección Social y del Consejo de Estado, esta situación cambió radi-
calmente y a dichos «empleados» se les reconoce la calidad de TRABAJADORES
OFICIALES, con todas las prerrogativas que dicha calidad implica. El fallo de tute-
la también obliga a la Administración Departamental a reorganizar la estructura
jurídica de la empresa, que como ya se dijo, con el solo hecho de iniciar la ne-
gociación colectiva, tácitamente el Departamento de Antioquia, reconoce la na-
turaleza de la entidad como Empresa Industrial y Comercial del Estado.
Así las cosas, realizar cualquier otra actividad en el mismo sentido, por
parte de este Despacho, estaría por fuera de nuestra competencia, y dejar
de hacer lo que corresponde a la autoridad administrativa o judicial no pue-
de atribuirse como una omisión de intervención preventiva.
El segundo aspecto que se debe aclarar tiene que ver con el ejercicio del 11.
poder preferente en materia disciplinaria que tiene la Procuraduría General
de la Nación. Al respecto se hace obligatorio, de nuestra parte, realizar las
siguientes precisiones con el fin de puntualizar sobre nuestra competencia,
en materia preventiva, que nos excluye de la posibilidad de ejercer tareas
disciplinarias, a no ser que el Despacho del Señor Procurador General de la
Nación, así lo ordene, mediante acto reglado, tal como lo disponen el De-
creto 262 de 2000 y la Resolución 017 del mismo año.
El accionante mediante escrito radicado con el N° 1164 de 2006, fechado en 12.
Medellín el 27 de diciembre de 2005, insiste en el tema de la Negociación
149
Colectiva y pide investigación disciplinaria contra distintos funcionarios del
Ministerio de la Protección Social y del Departamento de Antioquia. En res-
puesta a lo peticionado, este Despacho le recuerda al memorialista que tal
situación ya se trató en su oportunidad y que no existe la posibilidad de que
el Ministerio Público fuerce el ánimo de los negociadores o un determinado
resultado dentro de tales negociaciones. En cuanto a las investigaciones disci-
plinarias se le informó que por competencia se dispuso remitir el escrito a la
dependencia pertinente. Así se hizo y mediante oficio, dirigido a la doctora
Gladys Duque Alba, se remitió la petición el 17 de enero de 2006.
En esas condiciones, considero que se atendieron las solicitudes de inter-13.
vención de SINTRABECÓLICAS, dentro de los límites de nuestra competen-
cia, y se dispuso que los demás asuntos se atendieran por quienes en virtud
de la Ley y sus funciones tienen la competencia para hacerlo.
Debe resaltarse, y así lo solicita la Delegada, que la petición que hace
un ciudadano a esta Dependencia de la Procuraduría, no es un dictado
personal, sino una petición que se surte en consideración a la materia y a la
competencia constitucional y legal, a un órgano de control que también
actúa según unas competencias y unos límites generales e internos previa-
mente establecidos por el ordenamiento jurídico.
Después de las anteriores actividades realizadas, Sintrabecólicas acusa a esta 14.
Delegada de no haber atendido sus peticiones de intervención y solicita al
despacho del señor Procurador General de la Nación se inicie investigación
disciplinaria en mi contra, la misma que fue desestimada mediante decisión
de julio 26 de 2006, en la que se ordenó el archivo de las diligencias.
El sindicato presenta una nueva petición en el mes de septiembre de 2006, 15.
la cual que es tramitada de conformidad con los tiempos que permite el
volumen de correo que maneja correspondencia, la remisión desde esa
dependencia, el reparto que se realiza del trabajo a los distintos profesiona-
les, el estudio de la situación fáctica planteada, la elaboración de escritos y
las comunicaciones de respuesta a los peticionarios.
Pruebas
Remito a esa oficina las siguientes pruebas documentales para que sean tenidas en
cuenta, y demostrar así lo afirmado en los distintos apartes de este escrito:
Copia de la carta de solicitud de intervención del quejoso, que obra a folio 1.
2 del protocolo radicado con el N° 249499-05.
d . l . 56 18 de l 30 de nov i embre de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II150
Copia del oficio dirigido al Ministerio de la Protección Social, por medio del 2.
cual se remite la solicitud de intervención, en atención de la competencia
de dicho Ministerio, de conformidad con los artículos 485 y ss. del Código
Sustantivo del Trabajo.
Copia del oficio por medio del cual se le informa al quejoso de la decisión 3.
de esta Delegada de remitir por competencia su solicitud al Ministerio co-
rrespondiente.
Copia del oficio mediante el cual se le solicita a la Fábrica de Licores de 4.
Antioquia, información sobre el cumplimiento de la sentencia del expedien-
te 1135-02 del Consejo de Estado y de la Resolución 0749 del 8 de julio de
2001 del Ministerio de la Protección Social.
Copia del oficio suscrito por la Jefe de la Unidad Especial de Prevención, 5.
Inspección, Vigilancia y Control del Ministerio de la Protección Social, en don-
de solicita la intervención de la Territorial Antioquia de ese Ministerio en el caso
que nos ocupa, luego de la petición de esta Procuraduría Delegada.
Copia de la respuesta de la Gerencia de la Fábrica de Licores de Antioquia a 6.
nuestro oficio, a la que anexa copia del acta de instalación del proceso de
negociación colectiva y de la Sentencia de Tutela fallada en contra de la
empresa.
Copia de la respuesta de la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de 7.
la Protección Social, en donde nos informa sobre su intervención, los resulta-
dos de ella y sobre la expedición de la Resolución 02694 del 29 de noviembre
de 2005, mediante la cual se ordena a la Fábrica de Licores de Antioquia a dar
inicio a la etapa de arreglo directo dentro del conflicto laboral.
Copia del acta de acuerdo realizado a instancias de la intervención del 8.
Ministerio de la Protección Social, del 17 de diciembre de 2005, en donde
consta la participación de la Jefe de la Unidad Especial de Prevención, Ins-
pección, Vigilancia y Control de dicho Ministerio.
Copia del auto de archivo de las diligencias adelantadas en esta Procuraduría 9.
Delegada.
Copia de la comunicación al quejoso de la decisión de archivo adoptada en 10.
este Despacho.
Copia de la nueva petición de intervención del quejoso, que obra a folio 2 11.
del radicado N° 1164 de 2006.
Copia del oficio mediante el cual se le informa al quejoso la decisión adoptada 12.
por este Despacho, respecto de la nueva petición.
151
Copia del oficio remisorio (por competencia) dirigido a la División de Registro, 13.
Control y Correspondencia de la Procuraduría, que contiene la nueva petición
del quejoso, para adelantar investigaciones disciplinarias contra funcionarios
del Ministerio de la Protección Social y del Departamento de Antioquia.
Solicitud
Tal como lo hemos demostrado en este caso, se siguieron las reglas que nos rigen
sin faltar a los deberes allí establecidos, motivo por el cual no es atribuible
ni al Señor Procurador General de la Nación, ni a esta Procuraduría Delega-
da, falta de atención a las múltiples peticiones presentadas por Sintrabecó-
licas. Lo que sí advertimos es el abuso, por parte del representante del
Sindicato, del derecho de petición y de las acciones de tutela, que terminan
siendo temerarias, accionando sin una razón válida, poniendo al aparato
judicial del Estado en movimiento, por apreciaciones falsas, apresuradas y
tendenciosas. Esta actitud de abuso del derecho debe ponerse en conoci-
miento del tribunal que adelanta la Acción de Tutela para que tome los co-
rrectivos del caso.
Cordialmente,
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
d . l . 56 18 de l 30 de nov i embre de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II152
3.15. Comunicado de prensa. Boletín 025: Confirman sanción contra asesor de Ministerio de Protección por conflicto de intereses. Disciplinario por descongestión.
Confirman sanción contra asesor de Ministerio de Protección por conflicto de intereses
Bogotá, sábado 27 de enero de 2007. La Procuraduría General de la Nación confirmó
en segunda instancia la sanción impuesta contra el ex Coordinador del Gru-
po Defensoría Legal de la Oficina Asesora Jurídica y de Apoyo Legislativo del
Ministerio de Protección Social, Henry Andrey González Sarmiento, por haber
violado el régimen de inhabilidades.
El señor González Sarmiento fue encontrado responsable por prestar sus servicios
profesionales con una entidad privada que estaba relacionada con las fun-
ciones que desarrolló en el Ministerio de la Protección Social.
Según el Ministerio Público, el disciplinado Henry Andrey González Sarmiento, duran-
te una licencia no remunerada concedida por el Ministerio de la Protección
Social, se desempeñó como trabajador asociado de una cooperativa; ejerció
labores de apoyo técnico operativo y administrativo en diferentes procesos
administrativos, en una empresa aérea que demandó al Ministerio de Tra-
bajo y Seguridad Social y cuyo apoderado de la Nación fue el sancionado
abogado González Sarmiento.
Para la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, el disciplinado violó
el artículo 35 numerales 22 y 25 de la Ley 734 de 2002, que prohíbe al ser-
vidor público prestar servicios, representar, asistir, gestionar directa o indirecta-
mente o en representación de terceros en asuntos propios de las funciones
del cargo, dentro del año siguiente a que cese su vinculación como servidor
público, máxime cuando la empresa aérea es sujeto de control y vigilancia por
parte del Ministerio de la Protección Social y había tenido relaciones jurídicas
en actuaciones administrativas y judiciales con la entidad estatal.
En el fallo de segunda instancia considera la Procuraduría que tratándose del ejercicio
de la abogacía (y el doctor Henry González tiene la calidad de abogado y
como tal ejercía en el Ministerio de la Protección Social), la ley expresamen-
te ha prohibido el ejercicio de esta profesión al abogado que esté vinculado
con el sector público, sin hacer distinción en las funciones concretas que
realice, es una prohibición absoluta, así los horarios no se crucen, y de ma-
nera expresa dicho ejercicio genera una incompatibilidad.
153
3.16. D.L. 1181 del 2 de marzo de 2007. ASE PU PD.
Bogotá, 2 de marzo de 2007
D.L.1181
Señor
JOSé CIPRIANO LEÓN CASTAñEDA
Representante Legal asepupd
Calle 22 B Bis No. 59–72
Bogotá, D. C.
Asunto: Su escrito solicitud concepto en relación con la vulneración del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículos 22 y 8 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Retiros Masivos ETB.
Apreciado Señor:
El derecho de petición corresponde al derecho de los ciudadanos de dirigir peticiones
a los poderes públicos u órganos de control sobre los asuntos materia de su
competencia.
Examinada la solicitud, lo que resulta evidente es que se trata de la solicitud de una
declaración cuya respuesta no corresponde al Ministerio Público resolver por
vía conceptual, toda vez que esa función no está asignada a ninguna de sus
dependencias, tan solo es competente para ello, en aquellos asuntos rela-
cionados expresamente por la Constitución Política en el artículo 287, nu-
merales 2 y 5. En cuanto hace, respectivamente, a los procesos disciplinarios
que se adelanten contra funcionarios sometidos a fuero especial y en los
procesos de constitucionalidad. A su vez, en virtud del Decreto Ley 262 de
2000, artículo 7, numeral 13, corresponde al Procurador rendir conceptos
en caso de reserva de identidad de funcionarios judiciales y testigos y de
beneficios por colaboración eficaz, de acuerdo con lo previsto en la Ley.
Ahora bien, en virtud del mismo Decreto Ley, la oficina jurídica resuelve consultas
que formulen los servidores públicos ajenos a la Procuraduría General de la
Nación o los particulares, sobre las funciones constitucionales y legales del
Ministerio Público. (Artículo 15, numeral 15).
d . l . 1 18 1 de l 2 de marzo de 2007
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II154
No está asignado a la Procuraduría General de la Nación, ni por la Constitución ni por
la Ley, la competencia para la interpretación y aplicación de instrumentos
internacionales relativos al trabajo en el ámbito de los interrogantes formu-
lados, relacionados con el menoscabo de la libertad y la protección de de-
rechos sindicales en la Empresa de Teléfono de Bogotá, razón por la cual, si
así lo estiman pertinente, se deberá acudir a la jurisdicción correspondiente
a efectos que se le reconozcan los derechos supuestamente vulnerados.
Cordialmente,
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
155
3.18. Derecho de asociación y libertad sindical. Seminario sobre principios y derechos fundamentales del trabajo. Julio 2004
El derecho de asociación y la libertad sindical
«A fuerza de querer privilegiar el ‘vivir conjuntamente’, propio de la polis, dejan-
do de lado el pólemos, es decir, el antagonismo y el conflicto (...) se pierde la
posibilidad de aprehender la especificidad de la política democrática».
ch. mouffe .
En el epígrafe tercero de la Introducción a la Crítica de la Razón Pura, Kant emplea un
ejemplo para ilustrar cómo las ideas a priori pueden conducir a estimular el
desconocimiento de la realidad y, para ello acude al caso de la paloma, que al
sentir la resistencia del aire, llega a creer que su vuelo resulta mejor en el vacío,
pero que luego de un gran esfuerzo, no avanza nada, por carecer del punto de
apoyo para sostenerse y aplicar sus fuerzas para lograr el movimiento.
Algo parecido puede estar ocurriendo en el pensamiento de quienes lacónicamente
condenan la actividad sindical y la satanizan como un obstáculo al desarrollo
social y económico.
Lo cierto es que en estas épocas no basta con señalar los ejemplos del pasado y los
abundantes pasajes históricos que sirvieron para ilustrar los orígenes del
Derecho de Asociación y de la Libertad Sindical a fin de obtener una expli-
cación al presente.
Resulta mejor indagar lo que acontece en el mundo en esta materia, a partir del 18
de junio de 1998, cuando la octogésima sexta reunión de la Conferencia
Internacional del Trabajo, expidió la Declaración relativa a los Principios y
Derechos Fundamentales en el Trabajo y, entre los cuatro que estimó de esa
jerarquía, incluyó como el primero de ellos el de la libertad de asociación y
la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación
colectiva.
Así, en los tiempos actuales, ese hecho social que adquirió dimensión universal a
partir de dicha Declaración, como derecho fundamental, tiene su punto de
apoyo en la expansión de la economía internacionalizada, mundial o globa-
lizada, de libre mercado, que impone la necesidad de dotar de fuerzas al
trabajo remunerado, para equilibrar la relación y hacer posible un trabajo
digno y humano. Porque, no se pueden abrir los mercados sin que exista un
s em inar io . j u l io de 2004
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II156
mínimo de igualdad en el tratamiento del entorno laboral. Lo que en mate-
ria laboral acontece en un país, puede repercutir en los demás y por esa
razón en el campo del derecho internacional surge la necesidad de adoptar
normas jurídicas de obligatorio cumplimiento para todos los Estados.
Esto quiere decir que se abre un espacio para los organismos internacionales que se
ocupan de que los Estados cumplan con la observancia de esos Convenios,
que ya no están a merced de su inserción en el ordenamiento interno, sino
que hacen parte de un sistema de garantías universal dispuesto para ser
acatado por todo el mundo.
Es a partir de los procesos de internacionalización de la economía como resulta po-
sible la recepción en las legislaciones internas de aquellas normas que re-
gulan lo que la doctrina laboral conoce como la relación triangular inexindible,
para que se pueda estar frente a una efectiva protección a toda forma de
trabajo humano: El derecho de Asociación Sindical, el derecho a la Negocia-
ción Colectiva y el derecho a la solución del conflicto, que aparece regulado
bajo un límite de tolerancia.
Quizá por ello, el Convenio relativo a la protección al derecho de sindicación, apro-
bado en la Trigésima primera reunión de la OIT el 17 de junio de 1948,
conocido como el Convenio 87, y el Convenio relativo a la aplicación de los
principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva, aprobado
en la Trigésima segunda reunión de la OIT el 8 de junio del año siguiente,
conocido como el Convenio 98, no ingresaron para esa época en la legisla-
ción laboral Colombiana, sino que fue necesario el transcurrir del tiempo y,
sobre todo, el punto de apoyo de una economía no proteccionista y abierta
al mundo para incluir esas cláusulas en su legislación interna.
No es otra la razón para que a finales de la década del setenta, con la expedición de
las Leyes 26 y 27 del 26 de septiembre de 1976, se agitara la primera dis-
cusión en torno a un ordenamiento jurídico endógeno que se resistía a re-
cibir en su normativa interna las reglas de un organismo internacional y
acusaba, para ese entonces, la falta de reglamentación para su aplicación a
los casos concretos. Lo que condujo a la expedición del Decreto Reglamen-
tario 1469 de 1978, que sucumbió frente a una acción de nulidad ante el
Consejo de Estado, que sobre todo le anotó un fracaso al mecanismo em-
pleado para crear esa reglamentación.
Fue entonces la doctrina del Consejo de Estado la que por primera vez le concedió
un valor directo a la Ley 26 de 1976, cuando al aplicar su artículo 4 a un caso
157
particular sostuvo que por la vía administrativa no se podía cancelar el registro
sindical a las organizaciones de los trabajadores y con fundamento en esa
norma dispuso que únicamente era viable por sentencia judicial.
Es propiamente a través de una legislación flexible en materia de derechos individua-
les que en el tratamiento al derecho de asociación sindical recibe los postu-
lados de esos instrumentos internacionales, pero mantiene los rezagos del
pasado en cuanto al derecho de negociación y solución a los conflictos, lo
cual es evidente, a título de ejemplo, con el esquema de la estructura sindi-
cal y la regulación de los tribunales de arbitramento. Para el caso nuestro es
como la figura inestable de un trípode de patas disparejas.
Es en la Constitución Política de 1991 (posterior a la Ley 50 de 1990), donde encuentra
asiento la doctrina de la OIT en torno al derecho de asociación sindical, el
tripartismo, la concertación y la negociación colectiva como mecanismo de
solución a los conflictos de intereses y, del concepto de servicio esencial para
limitar el derecho a la huelga.
Pero, se destaca con mucha fuerza y relevancia, que todos aquellos convenios interna-
cionales de trabajo debidamente ratificados, en adelante, harán parte de la
legislación interna. Y, con relación a los que han sido declarados como funda-
mentales por el consenso de los Estados miembros y que han sido ratificados
por el Congreso, en cuanto se refieren a derechos humanos que no pueden
ser limitados ni bajo estado de excepción, prevalecen en el orden interno.
Son derechos que por su jerarquía internacional, supraconstitucional, adquieren ca-
rácter vinculante frente a los organismos nacionales e internacionales con
relación a su incumplimiento.
Es en este punto donde la Procuraduría ejerce un control de seguimiento, al recibir y
remitir a las autoridades competentes las denuncias que formulen organis-
mos nacionales o internacionales o los particulares sobre violación de los
derechos humanos, en este caso los del trabajo.
Síntesis de los principios de la Comisión de Expertos de la OIT relativos a la libertad sindical, con relación a la legislación colombiana
Derechos sindicales y libertades civiles
El último parágrafo del artículo 53 de la Constitución Política dispone que la •
Ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menos-
cabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores. Y
s em inar io . j u l io de 2004
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II158
el artículo 1 de la Ley 50 de 1990 limita la subordinación del trabajador al
empleador, a la no afectación del honor, la dignidad y los derechos del tra-
bajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que
sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país.
Los convenios sobre libertad sindical y derecho de asociación se aplican en •
la medida en que reconozcan y protejan las libertades civiles y políticas
consagradas por la Declaración Universal de Derechos Humanos y los demás
instrumentos internacionales sobre la materia.
El Derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distinción, a constituir organizaciones y afiliarse a ellas
No se requiere autorización previa para constituir ese tipo de organizaciones •
ni es procedente ningún tipo de discriminación para participar en la creación
o afiliación a esas organizaciones.
Aparece previsto en los artículos 38 y 39 de la Constitución Política, con la •
única excepción para los miembros de la Fuerza Pública.
Su estructura interna y funcionamiento deben estar sujetos al ordenamiento •
legal y a los principios democráticos.
El artículo 1 de la Ley 584 de 2000, la inspección y vigilancia del gobierno •
están limitados a la conservación del orden público.
El Derecho a constituir organizaciones sin autorización previa
El artículo 39 de la Constitución Política lo tiene previsto en cuanto que el •
Estado no interviene en la constitución de las organizaciones sindicales de
empleadores y de trabajadores y su reconocimiento jurídico se produce con
la simple inscripción del acta de constitución.
El derecho de los trabajadores y de los empleadores a constituir las organizaciones que estimen conveniente y a afiliarse a las mismas
La constitución y afiliación a esas organizaciones queda sujeta a la observancia •
de sus Estatutos (artículo 1 de la Ley 584 de 2000).
El libre funcionamiento de las organizaciones, el derecho a redactar sus es-•
tatutos y reglamentos
Exigencia de requisitos simplemente formales. (Artículo 42 de la Ley 50 de •
1990 y 3 de la Ley 584 de 2000).
159
No deben ser objeto de una aprobación previa de carácter discrecional por •
parte de las autoridades.
El derecho a elegir libremente a los representantes
Solamente se deben sujetar a las reglas previstas en la Ley y los Estatutos •
para las elecciones, y no pueden ser la excepción para que dichas reglas
obedezcan a principios democráticos (artículos 53, 54 y 55 de la Ley 50 de
1990, artículos 387, 391 del C.S.T).
El derecho de los sindicatos a organizar su administración
Autonomía e independencia financiera (artículos 19 y 20 de la Ley 11 de •
1984, artículo 116 de la Ley 50 de 1990.
Protección al mínimo vital de las organizaciones sindicales que proviene de •
la cuota de los afiliados (artículo 23 del Decreto Ley 2351 de 1965, artículo
11 de la Ley 584 de 2000).
Inviolabilidad de sus locales correspondencia y comunicaciones.•
El derecho de las organizaciones a organizar libremente sus actividades y de formular su programa de acción.
El derecho de los empleadores y de los trabajadores a constituir federaciones •
y confederaciones y a afiliarse a organizaciones internacionales de emplea-
dores y de trabajadores.
Está regulado por el Capítulo X del Código Sustantivo de Trabajo (artículos •
417, 418, 419 y 420), artículos 27, 28 y 29 del Decreto 1469 de 1978; 14
de la Ley 584 de 2000).
Disolución y suspensión de las organizaciones por vía judicial
Artículos 401 a 404 del C.S. del T. artículo 56 de la Ley 50 de 1990, artículo •
4 de la Ley 26 de 1976, Convenio 87.
Protección contra la discriminación sindical
En cuanto recae sobre sus representantes•
Acciones penales y conminatorias•
Acción de tutela, acción de restitución y reintegro emanada del fuero sindical•
En el momento de ser contratados, en el curso del empleo y a la terminación •
del vínculo laboral.
s em inar io . j u l io de 2004
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II160
Protección adecuada contra actos de injerencia
Se refiere a los actos de injerencia de las organizaciones de empleadores •
sobre las de trabajadores o viceversa. Es la razón de ser de la prohibición
para los empleados directivos de ser al mismo tiempo representantes de los
empleadores y directivos del sindicato. Es nula la elección que recaiga sobre
alguno de ellos y si estando como directivo sindical entra a desempeñarse
como directivo de la empresa deja ipso facto su cargo sindical.
Pero, pueden darse otras formas de injerencia a través de dádivas, exagerados •
reconocimientos, etc. que van dirigidos a lastimar la autonomía de la orga-
nización.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
161
3.19 D.L. 3960 del 11 de septiembre de 2006. Conciliaciones voluntarias del Seguro Social.
Bogotá, 11 de septiembre de 2006
Doctora
LUZ ESTELA VEIRA DE SILVA
Jefe Unidad Especial de Prevención, Inspección
Vigilancia y Control. Ministerio de la Protección Social
Carrera 13 No. 32-76 Piso 11
Bogotá D.C.
Asunto. Oficio de fecha 1 de septiembre de 2006, radicación
2-2006-023843.
Respetada Doctora Veira :
La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales, en ejercicio de las funciones de
vigilancia superior preventiva y de control de gestión, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 277 de la Constitución Política en concordancia
con los artículos 24 y siguientes del Decreto Ley 262 de 2000 y conforme
con el oficio de la referencia, observa con cierta preocupación el proceso
de conciliaciones voluntarias del Seguro Social con un grupo de ex servido-
res del Instituto, en cuanto a la dotación de uniformes de vigencias expiradas
en las Seccionales de Caldas, Risaralda y Quindío.
El Ministerio Público considera y advierte que la viabilidad de conciliar las dotaciones
en los casos referidos, hacia el futuro, no puede ser excusa para, so pretesto
aminorar costos, incumplir con la obligación de entregar la respectiva dota-
ción en oportunidad y así desnaturalizarla. Deben tomarse las medidas
preventivas para evitar la radicación de la mala costumbre de incumplir la
entrega de la dotación por cuanto al conciliar puede resultar menos costosa
para el empleador.
La dotación de calzado y vestido de labor es una prestación social creada en benefi-
cio de los servidores, tanto del sector público como del privado, sin importar
la clase de actividad que desarrollen; no constituye salario, ni se computa
d . l . 3960 de l 1 1 d e s ep t i embre de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II162
como factor del mismo, y la finalidad es proporcionar la indumentaria adecuada
para realizar las labores propias del respectivo cargo.
Es pertinente recordar que en la Ley 70 de 1988 y su Decreto Reglamentario 1978
de 1989, se determinó la prestación o suministro gratuito de vestido y za-
patos para los empelados del sector oficial, siempre y cuando cumplan con
unos requisitos establecidos en la Ley. Los servidores públicos que devengan
una asignación básica mensual inferior a dos veces el salario mínimo men-
sual vigente y hubieren cumplido más de tres meses al servicio de la entidad
empleadora, tienen derecho a recibir calzado y vestido de labor.
«La dotación de calzado y vestido de labor procede cuando el empleado bene-
ficiado está vinculado al servicio de la entidad respectiva y para el cumplimiento
de su labor. La entidad oficial no puede válidamente entregar dicha dotación
o compensarla en dinero, una vez terminada la relación laboral, pues dadas
sus especiales características no participa ni de la naturaleza de salario ni de
prestación social. La mencionada dotación de prendas para el trabajo deben ser
entregadas a aquellas personas que ejercen cargos en el sector público, dentro
de las condiciones establecidas por la ley, y con el sólo objetivo de facilitar las
labores de los empleados, en las mismas condiciones como debe entregarse
el equipo necesario para desarrollar la función asignada». 40
Es preciso tener clara la esencia de la prestación, cual es cubrir la necesidad de
indumentaria que se origina en la misma relación laboral, se trata de pren-
das apropiadas para la clase de labores en que se desempeñen los trabaja-
dores beneficiarios, de acuerdo con el medio ambiente en donde cumplen
sus actividades. A su vez los beneficiarios de la dotación de calzado y vesti-
do de labor, quedan obligados a recibirlos debidamente y a destinarlos a su
uso en las labores propias de su oficio, so pena de liberar a la empresa de
la obligación correspondiente.
De conformidad con lo planteado, deben adelantarse las gestiones previas necesarias
con el fin de que los empleadores cumplan en oportunidad y en los términos
de ley con la obligación de entregar las dotaciones a los servidores y trabaja-
dores. Solamente, y de manera excepcional, cuando el empleado vinculado
40 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación No. 471 de 1992.
163
cumple con los presupuestos establecidos legalmente, perfeccionando su
derecho, y se retira del servicio sin haber recibido la dotación, por tratarse
de un derecho cierto e indiscutible, tal como lo califica la Ley 70 de 1988, e
irrenunciable al tenor de lo dispuesto en el artículo 53 y 58 de la Constitución
Política, este ingresa al patrimonio del trabajador o servidor, y entonces le
debe ser entregada su dotación aún después del retiro. En este último
evento, « las dotaciones pueden reclamarse y pagarse en dinero una vez
concluido el contrato o la relación laboral, pues el empleador no se libera
de su obligación. Predicar que en este caso las dotaciones no se pueden
exigir porque ya no se es trabajadores equivaldría a sostener que la admi-
nistración le bastaría persistir en el incumplimiento para que la obligación
se extinga». 41
Cordialmente,
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
41 Corte Suprema de Justicia. Sentencia 4 de marzo de 1994. M.P. Dr. Hugo Suescún Pujols
d . l . 3960 de l 1 1 d e s ep t i embre de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II166
4.1. Informe consolidado gestión año 2006. Gestión de impacto
Informe Consolidado Delegada para Asuntos Laborales Año 2006
acciones de revisión• . En virtud de la facultad legal asignada a la Procuraduría
General de la Nación, especialmente a la Delegada ante la Sala Laboral de la
Corte Suprema de Justicia, se han radicado Acciones de Revisión con el fin de
revocar fallos que se enmarcan dentro de las causales legalmente establecidas,
que vulneran el debido proceso y generan un alto impacto a los recursos
destinados al pago de mesadas pensionales, para restablecer el ordenamien-
to Jurídico. El costo global de dichos fallos asciende a $420.000.000.000
(cuatrocientos veinte mil millones de pesos). Hasta el momento la Corte
Suprema de Justicia, Sala Laboral, comparte la argumentación jurídica del
Ministerio Público en estos casos, en cuanto a la competencia.
anál is i s jur isprudencial en mater ia de pens ión grac ia y rég imen de •
trans ic ión . Con el fin de hacer los estudios correspondientes para estudiar
la viabilidad de las acciones de revisión, previamente se hace el estudio ju-
risprudencial relacionado con cada tema específico; es el caso de la compe-
tencia para reconocer la pensión gracia y en proceso se encuentran los
regímenes de transición.
control de gestión y seguimiento caps del seguro social.• En atención
al primer diagnóstico efectuado a los Centros de Atención del Seguro Social,
se efectuó un seguimiento en el cual se constató la atención del Instituto a
las sugerencias y advertencias presentadas por el Ministerio Público, logran-
do un significativo mejoramiento en los centros de atención y la calidad del
servicio en beneficio de los afiliados y pensionados del Instituto de los Se-
guros Sociales. Faltan aún aspectos para mejorar pero el avance e inversión
en los CAPS es bastante representativo.
v ig i l anc ia super ior respecto del pago de retroact ivos seguro so-•
c ial . En ejercicio de la función preventiva se intervino ante el Seguro Social
con el fin de que de manera oficiosa se procediera al reconocimiento y pago
de los respectivos retroactivos pensionales, para evitar la congestión y hacer
vulnerable la información a la corrupción. En atención a la intervención del
Ministerio Público se crea un grupo especial para resolver retroactivos de
manera oficiosa, habiendo evacuado a la fecha las 2001 a enero de 2006.
167
c o n t r o l d e g e s t i ó n y s e g u i m i e n to c a j a n a l e i c e• . Por tercera vez, la
Delegada hace una inspección y seguimiento al funcionamiento de la enti-
dad, observando mejoramiento en algunos aspectos y grupos de trabajo. No
obstante, el problema estructural se mantiene y se ve agravado por la crisis
en materia de fallos de tutela y de la jurisdicción competente. Ante el cierre
provisional, se solicitó la recepción de solicitudes, derechos de petición y
notificaciones, por estar frente a un servicio público esencial conforme lo
establece la Constitución Política de Colombia.
vigilancia superior servidores públicos, seccional cundinamarca• . En
atención al incremento de quejas en contra del Seguro Social, así como al
porcentaje representativo de demandas y acciones de tutela, en ejercicio de
las funciones constitucionales asignadas al Ministerio Público, se elaboró un
diagnóstico en el que se detectan las principales falencias; acto seguido se
procede a hacer las advertencias y sugerencias del caso, con el fin de evitar
futuros y costosos pleitos en contra del Instituto.
v ig i l anc ia super ior un ivers idad nac ional• . Debido a la manifestación
de liquidación de la «caja» de la Universidad Nacional y al presentarse conflic-
to en la aplicación de acuerdos en materia pensional, se recomendó deman-
dar ante la jurisdicción competente la legalidad de tales acuerdos. Igualmen-
te, se advirtió sobre la necesidad de dar garantías a los pensionados de la
Universidad. Lo anterior coincide con el reciente pronunciamiento del Conse-
jo de Estado, en cuanto a la existencia de la Caja, la cual continúa ejerciendo
sus funciones.
vigilancia superior fopep• . El Ministerio Público interviene en aras de que
se garantice la calidad en la atención a los pensionados que paga el Consorcio
y con el fin de que se tomen las medidas de seguridad necesarias en defensa
de los dineros destinados al pago de mesadas pensionales, a fin de evitar dobles
pagos y pagos de lo no debido. Se advierte sobre la necesidad de implementar
los controles acorde con el convenio celebrado con el Consorcio.
capacitación en materia de acoso laboral. • Haciendo uso de la capacitación
como una herramienta preventiva, se han venido dictando charlas en mate-
ria de la Ley 1010 de 2006, con el fin de alertar tanto a empleadores como
a trabajadores sobre el espíritu del legislador en materia de acoso laboral y
su correcta aplicación.
circular 007 del 26 de enero de 2006. vigencia ley 33 de 1985 docentes.• Se
advirtió al Consejo Directivo del Fondo del Magisterio, a la Coordinación del
I n forme consol idado ge s t ión año 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II168
Fondo Prestacional y a la Fiduciaria La Previsora, las serias implicaciones al no
aplicar la Ley 33 de 1985 en los términos en que la Jurisprudencia establece
la vigencia de las normas. La advertencia fue acogida por los organismos
competentes, y en virtud de tal decisión, cerca de 340 docentes son benefi-
ciados con tal decisión y le será reconocido su derecho a pensión.
instructivo 013 del 28 de marzo de 2006. medidas preventivas urgentes •
en proceso de reconocimiento de pensiones. Se advierte al Seguro Social
sobre la necesidad de tomar medidas preventivas urgentes, frente a irregu-
laridades detectadas en el proceso de reconocimiento y pago de prestacio-
nes económicas. El Seguro, mediante Circulares, Memorandos, Directivas,
etc. ha implementado progresivamente mecanismos correctivos, es el caso
de nuevos programas de radicación de información.
instruct ivo 014 del 19 de mayo de 2006 . contratos de prestac ión •
de serv ic ios . Se advierte al Seguro Social sobre futuros pleitos en contra
del Instituto con ocasión de la vinculación por medio de contratos de pres-
tación de servicios que se constituyen en verdaderas relaciones laborales.
i n s t r u c t i v o 0 1 5 d e l 2 4 d e j u l i o d e 2 0 0 6 . r e v o c ato r i a d e a c to s •
a d m i n i s t r at i v o s . Se exhorta al Instituto de Seguro Social a tomar medi-
das frente a los casos de Revocatoria Unilateral de los actos administrativos
de reconocimiento de pensiones por cuestión de competencia, en aras de
que se respete el debido proceso y se eviten acciones judiciales futuras por
la vulneración del debido proceso y derechos y garantías de los pensionados.
Al respecto, el Instituto viene haciendo los estudios respectivos y dando las
recomendaciones pertinentes.
instruct ivo 016 del 26 de jul io de 2006. pago de retroact ivos .• Se
advierte al Seguro Social la situación de represamiento frente al pago de
retroactivos en el caso de pensiones compartidas con entidades como la
Empresa de Energía de Bogotá, el Ministerio de Agricultura, el Banco de la
República, y en general todos aquellos empleadores que reconocieron pen-
siones de jubilación y siguieron cotizando al Instituto, situación esta que
genera un gran impacto en el pasivo personal de ellas, en el patrimonio
público, en la administración de justicia y en general, en la Seguridad Social
del país. Se conmina a que se eviten acciones judiciales futuras en contra
del Instituto y de las entidades. Lo que conlleva a congestión judicial.
i n s t r u c t i v o 0 17 d e l 1 4 d e a g o s to d e 2 0 0 6 . c o n t e n i d o d e a c to s •
a d m i n i s t r at i v o s para el e jerc ic io del derecho de defensa . Se con-
169
mina al Seguro Social a tomar medidas prontas y efectivas; respecto del
contenido de los actos administrativos de reconocimiento de prestaciones
económicas para que se garantice el debido proceso y el derecho a la defensa
de los pensionados y afiliados al Instituto, al contener de manera clara el régi-
men legal aplicable y el proceso de liquidación de la prestación reconocida.
grupo interno de trabajo para la gestión del pasivo social de puertos •
de colombia . De conformidad con los diversos fallos de tutela proferidos
en relación con pensiones de invalidez, el Despacho insistió a través de di-
versas comunicaciones en la aplicación de la jurisprudencia elaborada en los
casos seriados, que tienen sustento en reiteradas sentencias de la H. Corte
Constitucional (Tutelas T-290 y 436 de 2005 y fallo de tutela conferido por
la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del H. Consejo Superior de Judicatura el 9
de agosto de 2006).
juntas de c al i f i c ac ión de inval idez .• Desde el año 2003 la Delegada
ejerce vigilancia superior preventiva y de control de gestión, obteniendo en
el diagnóstico del 2006 específicamente frente a la Junta Nacional, cuyo
papel es de trascendental importancia en el proceso de calificación de inva-
lidez, y a la labor del Ministerio de la Protección Social, un diagnóstico con
resultados satisfactorios, observando como aspectos relevantes la mejoría en
nuevas sedes, ubicación, salas de decisión, consultorios, y en general, mos-
trando un mejor funcionamiento. Igualmente, se depuró y organizó el archivo,
logrando la evacuación y descongestión del represamiento de años anteriores.
Se implementó una nueva sala de decisión y se encuentra un estándar de
producción de 200 casos mensuales en beneficio de los usuarios.
v i g i l a n c i a s u p e r i o r d e l d e r e c h o d e a s o c i a c i ó n .• En ejercicio de la
vigilancia superior se actúa ante el Ministerio de la Protección Social en de-
fensa del derecho de asociación, en varios frentes, es el caso de inscripción
de juntas directivas, reformas estatutarias, el registro sindical, etc. Se ha rea-
lizado una intervención satisfactoria en cuanto a la defensa del ordenamiento
jurídico, por cuanto se verifica la actuación acorde al debido proceso.
r e c o p i l a c i ó n d e l a s p r i n c i pa l e s i n t e r v e n c i o n e s , i n s t r u c t i v o s y •
c ircul ares proyectadas por l a delegada par a asuntos l abor ales
con e l f in de s er publ ic adas a tr avés del i emp. Conscientes de que
la capacitación es una de las principales herramientas de prevención, dada
la importancia de las intervenciones de la Delegada, como los resultados
obtenidos, se continua con el trabajo de recopilación de los principales
I n forme consol idado ge s t ión año 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II170
documentos con miras a elaborar una publicación que sirva de consulta. Se
organizaron comisiones para la revisión del documento final.
trámite de protocolos individuales en materia preventiva.• En ejercicio
de la facultad legal, como resultado de la depuración de la base de datos de
la Delegada, se interviene de manera preventiva y de detectar las alertas
relacionadas con los asuntos de mayor intervención y las entidades ante las
que se interviene, según cuadro anexo.
trám i t e de com i s iones e spec i a l e s con base en l a s p e t i c iones con •
cop ia a l m in i s t er io públ i co . Se atienden en comisión las peticiones
indirectas, con el fin de establecer en grupo la situación que registra la enti-
dad y lograr solución a los asuntos.
front ino gold mines• . En ejercicio de la función preventiva y judicial a la
fecha se informa por la Supersociedades la destitución del Juez Quinto La-
boral del Circuito de Medellín a instancias de la intervención de la Procura-
dora Judicial Laboral de esa ciudad, funcionario contra el cual fueron varias
las denuncias por excesos en el ejercicio de sus funciones y corrupción.
171
4.2. Informe: Seguro Social. Retroactivos pensionales Fecha: 29 de mayo de 2006
i n t e r v e n c i ó n p r e v e n t i v a y d e c o n t r o l d e g e s t i ó n s e g u r o s o c i a l r e t r o a c t i v o s p e n s i o n a l e s
Dependencia: Delegada para Asuntos Laborales
Entidad: Seguro Social
Quejoso: de oficio.
Fecha: 30 de mayo de 2006
Asunto: Control de Gestión y función preventiva. Retroactivos Pensionales
Diagnóstico y puntos crìticos evaluados en la comisión de seguimiento
Estamos frente a la ejecución de la función preventiva y de control de gestión, ante
los hechos o situaciones relevantes que se convierten en obstáculos e im-
piden el enfoque de la organización, orientado por principios de eficiencia y
optimización de recursos en beneficio de los administrados, en este caso de
los pensionados y afiliados al Seguro Social en sus derechos fundamentales,
del patrimonio público y del ordenamiento jurídico. En el paradigma de la
nueva gestión pública, el Estado representa un cambio trascendental de la
perspectiva tradicional, con una visualización orientada a la calidad, eficiencia
y eficacia.
Las siguientes observaciones corresponden a la información obtenida en las reuniones
efectuadas con la actual administración, específicamente con la Vicepresidencia
Financiera y el Grupo de Conciliaciones del Nivel Nacional del Seguro Social.
1. General
Son de público conocimiento las denuncias sobre la «sombra de la corrupción •
que volvió a hacerse presente en el Seguro Social»42, especialmente en el
área de pensiones y más específicamente en el tema relacionado con el
reconocimiento y pago del retroactivo pensional o pago de mesadas atrasa-
das a los pensionados, y en atención a la relación causa-efecto, también en
lo relacionado con el registro retroactivo del retiro del sistema.
42 Anónimo. La corrupción vuelve a rondar al Seguro Social.
I n forme s eguro soc i a l . 29 de mayo de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II172
En virtud de la Circular Conjunta No. 521 del 2 de diciembre de 2002, la •
Vicepresidencia de Pensiones y la Dirección Jurídica Nacional del ISS, se
dispuso: «(…) 4. si el afiliado dependiente, después de haber cumplido los
requisitos para la pensión de vejez no le aparece registrado el retiro del
Sistema General de Pensiones en su historia laboral, la pensión debe reco-
nocerse a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados aun en
el evento de que hubiere dejado de cotizar y el empleador se encuentre en
mora en el pago de cotizaciones. En este caso, si el trabajador o empleador
puede probar la desvinculación laboral mediante la presentación de la liqui-
dación de prestaciones u otro medio probatorio conducente y pertinente
válido podrá solicitar el retiro retroactivo del Sistema (artículo 23 Decre-
to.1818 de 1996). Obtenido el retiro en la forma mencionada habrá lugar a
la modificación de la fecha inicial del pago de la pensión».
El Departamento Nacional de Conciliación del Seguro Social, ya no tiene a •
su cargo la expedición de historias laborales, no obstante deben encargarse
de las respectivas correcciones de insubsistencias ya expedidas, de manera
que la función se le está retirando al grupo de forma progresiva.
Para efectuar el ingreso de retiro del Sistema de Seguridad Social, deben •
tramitarse correcciones por medio de la Autoliquidación en Ceros, exigiendo
a los empleadores la presentación del formulario de autoliquidación a corre-
gir y el documento de identidad. Lo anterior se recepciona por el Departa-
mento Financiero Seccional.
El funcionario del ISS en la Seccional, es responsable de verificar que el •
formulario se encuentre totalmente diligenciado, en letra legible, sin enmen-
daduras, cotejar con el documento de identidad, así como las demás ins-
trucciones establecidas en el memorando GNR 463 de abril de 2005. No
obstante, se pudo constatar que se presentan inconsistencias en las seccio-
nales en el momento de la recepción, lo que demora el trámite de certifica-
ción y posterior reconocimiento y pago de retroactivos.
El Jefe del Departamento Financiero Seccional es el que relaciona las •
desafiliaciones retroactivas que han sido autorizadas al Departamento, por
tanto el manejo directo y en primera instancia de la información de retiros
retroactivos recae en el nivel seccional.
El manejo indebido de la prueba puede dar lugar a posibles fraudes a través •
de las desafiliaciones retroactivas, los cuales afectan directamente y de manera
representativa los recursos del Fondo de Pensiones. La Circular Interna No.
173
623 del 3 de marzo de 2005 establece que al momento de la recepción de
las solicitudes deben «rechazarse aquellas pruebas ineficaces, impertinentes
y las que no tengan relación directa con la solicitud».
En el caso de los afiliados independientes, se trabaja con el Concepto Jurídico •
No. 9382 de 2003. Estos afiliados reportan el retiro, pero se debe cobrar el
último trimestre para que proceda el mismo. Lo anterior concordante con el
artículo 35 del Decreto 1406 de 1999, que dispone que los trabajadores
independientes deben realizar el pago de cotizaciones por períodos men-
suales y en forma anticipada. En consecuencia, el Seguro Social dispuso que
no es posible que los trabajadores independientes realicen el pago de apor-
tes al Sistema de Pensiones en forma retroactiva ya que el no pago de un
período no genera deuda o intereses moratorios.
La competencia del reconocimiento del retroactivo, una vez ingresado el •
registro por parte del Departamento de Conciliaciones, es de los centros de
decisión del Instituto a nivel seccional.
Llama la atención el hecho en virtud del cual, el Seguro Social es accionado •
por el mismo grupo de apoderados e identifica claramente los Despachos
que más comúnmente tutelan el derecho a pago del retroactivo. Lo anterior
indica que la información está siendo manejada por un reducido grupo de
apoderados externos, que son quienes accionan en representación de los
interesados a nivel de seccionales.
No obstante, es importante aclarar que quienes reclaman el retroactivo son •
personas que en principio tienen derecho al pago del mismo.
2. Específico
El Departamento Nacional de Conciliaciones se encarga de procesar la •
información de autoliquidaciones de corrección que incluyen desafiliaciones
retroactivas, presentadas en forma extemporánea por los aprobantes.
El grupo encargado de la función de retroactivos se encuentra integrado por •
ocho (8) contratistas civiles43, no hay personal de planta. De los demás
procesos se encargan 54 contratistas civiles, la única funcionaria de planta
es la Jefe del Departamento Nacional de Conciliaciones.
43 Contratos por 1, 2 y 3 meses, aunque sin solución de continuidad, es una de las principales causas de
demandas en contra del Instituto y objeto del Instructivo No. 014 de 2006.
I n forme s eguro soc i a l . 29 de mayo de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II174
El Departamento recibe un promedio mensual de 3.500 formularios en •
ceros para desafiliaciones retroactivas. El tiempo promedio de duración de
una solicitud es de mínimo cinco (5) días hábiles y la duración máxima es
indefinida, tornándose dispendiosa si en la seccional o el peticionario no
requieren o aportan la información respectiva, en forma oportuna.
La Jefa del Departamento informa que el perfil que requiere el grupo encargado •
de retroactivos es técnico, contable y de Seguridad Social; los cuales no se
reflejan en los actuales perfiles de los contratistas, lo anterior puede tener
efectos en el desarrollo eficiente y eficaz de la función asignada.
Mensualmente se recibe un promedio de 100 solicitudes frente a los •
retroactivos, incluyendo acciones de tutela en contra directamente del De-
partamento o del Instituto. Los juzgados que reiteradamente tutelan en
contra del ISS son: el Juzgado 4 Penal del Circuito de Barranquilla, los Juz-
gados 8 y 9 Laborales de Barranquilla, el Juzgado 19 Civil del Circuito de
Atlántico, el Juzgado 2 Civil del Circuito de Cundinamarca, el Juzgado 1 Penal
del Circuito de Cundinamarca y el 2.º de menores de Bogotá.
Son los Centros de Decisión a nivel seccional, los responsables de dar trámite •
administrativo a las solicitudes de reconocimiento y pago de retroactivos
pensionales, una vez se constate el ingreso al sistema de la fecha de retiro
y la adquisición del estatus pensional.
Estrategias de Aplicación General
Culminado el proceso de evaluación de los retroactivos por parte del Seguro Social,
esta Delegada procede a fijar pautas de seguimiento, de cumplimiento y de
intervención a las observaciones y recomendaciones efectuadas por este des-
pacho, orientadas a la sujeción de los principios constitucionales y legales de
economía, eficacia, eficiencia, celeridad y moralidad de la Administración Pú-
blica, consagrados en el artículo 209 de la C. P. y 3 de la Ley 489 de 1998.
En este orden de ideas recomendamos a la Presidencia del Instituto de los Seguros
Sociales:
Analizar la posibilidad de establecer un procedimiento para el reconocimiento 1.
y pago de retroactivos por parte el Instituto de forma oficiosa y automática,
con el fin de poner fin a la situación que se presenta de acceso a la informa-
ción para accionar en contra del Seguro Social; en consecuencia, apremiar
al Seguro Social para establecer los mecanismos que permitan ejecutar dicho
procedimiento.
175
Advertir al Instituto que el derecho a retroactivo debe establecerse oficiosamente 2.
por los Centros de Decisión de cada seccional, sin necesidad de que se
tengan que entablar acciones de tutela para que proceda su pago. Igualmen-
te, debe requerirse e insistirse a dichos centros para que consulten previa-
mente la base de datos correspondiente, con el fin de evitar doble erogación
del patrimonio público, es decir, establecer las fechas de retiro del sistema
y del servicio, para reconocer y liquidar el pago de las mesadas atrasadas. En
caso de no encontrarse reportado el retiro del sistema, el Instituto debe
abstenerse de ordenar el pago del retroactivo, por cuanto el servidor o tra-
bajador puede no estar retirado del servicio y devengar un salario.
Propender a que los contratistas del Departamento Nacional de Conciliaciones 3.
respondan al perfil necesario y requerido para el eficiente y eficaz ejercicio
de las funciones. Igualmente, se reitera el hecho de que una de las princi-
pales causas de demanda en contra del Instituto corresponde a los contratos
de prestación de servicios.
Analizar y estudiar la situación del pago de retroactivos, exigiendo el desarrollo 4.
de actividades preventivas en cuanto al manejo y seguridad de la información.
Exigir al Seguro Social la implementación de medidas y mecanismos de 5.
control a nivel seccional en el manejo de registro de retiros retroactivos y
solicitudes de reconocimiento y pago de mesadas atrasadas, con el fin de
garantizar un proceso eficiente y transparente en defensa de los derechos y
garantías fundamentales de los afiliados y pensionados, del patrimonio pú-
blico y del ordenamiento jurídico.
Continuar esta Delegada con el seguimiento y control de gestión del Seguro 6.
Social en el asunto objeto del presente informe.
Implementar y Ejecutar las diligencias necesarias para que se cumplan las 7.
instrucciones, recomendaciones y observaciones planteadas anteriormente.
Igualmente, mantener informada a la Procuraduría sobre las acciones que
se adelanten al respecto.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
I n forme s eguro soc i a l . 29 de mayo de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II176
4.3. Informe consorcio FOPEP. Fecha: 7 de Junio de 2006
i n f o r m e
Consorcio fop e p
Dependencia: Delegada para Asuntos Laborales
Entidad: Consorcio fopep
Quejoso: De oficio
Fecha: 30 de mayo de 2006
Asunto: Control de gestión y función preventiva.
Diagnóstico y puntos crìticos evaluados en la comisión
Estamos frente al seguimiento y control de gestión, de los hechos o situaciones rele-
vantes que se convierten en obstáculos que impiden el enfoque de la orga-
nización, orientado por principios de eficiencia y optimización de recursos
en beneficio de los administrados.
Las siguientes observaciones corresponden a la información obtenida en las distintas
reuniones y diligencias administrativas efectuadas con la actual gerencia del
Consorcio.
1. General
El CONSORCIO FOPEP es el ente pagador de las siguientes entidades:•
177
Caja Nacional de Previsión Social a. cajanal eice;
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, b. cvc;
Superintendencia de Sociedades;c.
Superintendencia de Valores;d.
Superintendencia de Industria y Comercio;e.
Foncolpuertos;f.
Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, en liquidación. g. caja agraria;
Carbocol.h.
El consorcio • fopep cuenta con outsourcing de tipo tecnológico y operativo,
entre los más importantes están:
Cuadro No. 001
Empresa Servicio Prestado
ComputecProcesamiento de nómina mensual de pensiones. Man-
tenimiento y soporte.
Multienlace Atención telefónica a los pensionados.
Archivos tecnológicos Control y custodia de archivo.
Las entidades bancarias a nivel nacional con las que hay convenio para pago son: av
Villas, Bancolombia, Bancafé, Colmena, Colpatria, Conavi, Davivienda, bbva,
Granahorrar y Banco Agrario.
Al Conforcio • fopep, el día 17 de marzo de 2003, le fue otorgado el Certificado
de Gestión de Calidad ISO 9001:2000 – NTC, aplicable a las actividades: Pro-
ceso de liquidación y pago de nómina de pensionados, por parte de icontec.
Certificación que ya ha sido ratificada en dos oportunidades por parte
de esta entidad: marzo de 2004 y febrero de 2005.
• Existeundelicadoregistrodepensionadosdecajanal eice , con pagos
dobles de la mesada pensional (en principio 210 registros y 54 en lista
depurada por la Caja), pensiones reconocidas desde la década de los no-
venta. A la fecha informa el CONSORCIO FOPEP que continúan pagándose
dichas prestaciones por cuanto la Caja no ha ordenado la suspensión; facul-
tad que le es directamente atribuible. En conclusión no se ha depurado la
situación de estos registros históricos, sin tenerse claridad sobre si en realidad
se presentan dobles pagos de mesadas pensionales.
i n forme consorc io fopep. 7 de Jun io de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II178
Llama la atención cómo la Gerencia del consorcio manifiesta no tiene conocimiento
de la depuración de los pagos dobles de mesadas pensionales, motivo por
el cual se continúa con el pago de ellas. La Gerencia del Consorcio al res-
pecto manifestó que el Consorcio hace barridos sobre la base de datos con el
objeto de detectar situaciones atípicas que puedan ser susceptibles de revisión,
es así como en junio de 2005 la Auditoría Interna realizó un barrido se detec-
taron 219 pensionados a los que se les paga más de una pensión.
Casos en menor porcentaje se presentaron con Foncolpuertos y la Caja
Agraria, pero fueron aclarados y corregidas las inconsistencias entre los fon-
dos y el Consorcio.
• Seestablecióqueparaelpagoderetroactivosencasodesustituciones
pensionales, los fondos o cajas, necesitan la certificación de las mesadas
canceladas por el FOPEP, hasta tanto no se certifiquen se incluye en
nómina la mesada pensional sustituida. Se observaron casos referidos a
CAJANAL, en los cuales desde hace dos o tres años no se había certifi-
cado sobre las mesadas retroactivas del causante, motivo por el cual
tampoco los beneficiarios de sustitución lo han recibido. Esta demora en
certificar se suma al tiempo que la Caja toma para expedir un nuevo acto
administrativo.
En ocasiones, el pagador manifiesta que hasta no recibir la solicitud no
certifica, hay cruce de correspondencia mal direccionada entre los fondos
(CAJANAL EICE) y el Consorcio; no existe un procedimiento de certificación
automática para la inclusión de sustituciones pensionales.
• Enuncasodetectadoelmesdeenerode2004,seefectuóunasuspensión
masiva de pensionados fallecidos, información que en realidad correspondía
a mesadas no cobradas, con las consecuencias adversas para los pensiona-
dos de demora en los pagos, pues los pensionados debieron presentar toda
la debida documentación para la respectiva reincorporación.
Los requisitos de reincorporación son: explicación breve de las razones
por las cuales no se realizó el cobro, último sitio de pago donde recibió
las mesadas, mencionando el número de la cuenta de ahorros y la entidad
financiera, meses solicitados uno a uno anexando la información de los
cupones de pago, número y copia de la resolución mediante la cual se
reconoció la pensión, fotocopia ampliada de la C. C., certificados de su-
pervivencia originales con vigencia no mayor a 30 días y certificado origi-
179
nal de la entidad financiera donde conste que la cuenta ha sido abierta
de acuerdo con los parámetros de la Ley 700 del 7 de noviembre de
2001.
• Seobservanreiteradasinconsistenciasenlainformaciónremitidaporlos
fondos de pensión en cuanto a datos primarios y principales como es el caso
de los nombres y números de C. C., en los datos secundarios, tales como
dirección, teléfono y fechas de nacimiento. No obstante las inconsistencias
en datos secundarios no generan rechazo.
• Elprocesogeneraldeinclusiónennóminaconsisteenprimerlugarenla
liquidación, posteriormente en el envío de los recursos a las entidades ban-
carias para el pago, la entidad financiera tiene durante tres (3) meses los
dineros de la pensión, si no se reclaman las mesadas por parte del benefi-
ciario se hace la devolución al Consorcio.
Existen dos procesos de pago, por ventanilla y por abono en cuenta,
en este último caso una vez hecha la consignación de la mesada se entien-
de efectuado el pago y no procede la devolución automática.
En los casos de fallecimiento del pensionado, una vez se entere el
Consorcio oficialmente, da la orden de no pago y procede la devolución. Los
recursos devueltos son enviados al Portafolio de Reintegros, mientras son
cobrados o pasa el tiempo de prescripción. Una vez prescritos pasan a la
Reserva de Liquidez y quedan a disposición del Ministerio de la Protección
Social, este último que dispone si pueden o no utilizarse dichos recursos en
los faltantes del pac .
Se informa que los rendimientos del portafolio de reintegros pasan a
la reserva de liquidez y son reinvertidos.
• Lasentidadesdeprevisiónsocial,especialmentelacaja nacional de previsión
social, manifiestan sus inquietudes frente al manejo de recursos correspon-
diente a las mesadas pagadas y devueltas por las entidades bancarias, ya
que su devolución a la Nación no es inmediata, los dineros continúan en el
consorcio en los portafolios referidos y a disposición de las entidades fi-
nancieras. Complementario a esta situación, se presenta la reclamación de
los pensionados a quienes se pagan las mesadas atrasadas netas, es decir,
sin ningún tipo de interés.
A manera de ilustración se encontraron los siguientes casos reportados
por fopep relacionados con cajanal eice.
i n forme consorc io fopep. 7 de Jun io de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II180
Cuadro No. 3
Nombres C. C. No. y años Mesadas devueltas
Gloria Omaira Ramos Flórez25.684.666
2004 pago en 2005$31.180.718,31
Rafael A. Castillo Labarces2.884.131
2004 pago en 2005$92.876.306,90
Ardiela María Fajardo de Alar-
cón
24.166.267
2004 pago en 2005$26.429.768,24
Luis Antonio Mejía Flórez5.552.822
2002,2003 pago en 2006$33.144.032,42
Libardo Antonio Franco Mesa4.499.639
1998,1999, pago en 2006$16.627.854,08
En el artículo 2.º de la Constitución Política encontramos dentro de los fines del Es-
tado servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la
efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Consti-
tución; entre ellos el derecho a la Seguridad Social Integral, sistema en el
cual se ubica el derecho al reconocimiento y pago de las pensiones. La Se-
guridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará
bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los prin-
cipios de eficiencia, solidaridad y universalidad.
El fin y destino de los dineros que maneja el Consorcio FOPEP es el pago de pensio-
nes. Muchos de esos recursos permanecen en el Consorcio y cumplen su
término de prescripción.
2. Específico
En el Grupo de Atención al Pensionado se adelantan los siguientes procesos: •
asesoría e información, expedición inmediata de certificaciones de pensio-
nados, se verifican las supervivencias tomando firma y huella de quienes se
presentan al consorcio, se tramitan los cambios de entidad bancaria paga-
dora los que proceden únicamente cada seis (6) meses.
Se establece como principal causa de inconformismo el cobro por ventanilla debi-
do a la no presentación de la supervivencia durante los tres meses regla-
mentarios.
Los trámites de pago de mesadas no cobradas tienen un promedio de duración de
7 a 8 días, siempre y cuando se presente la documentación completa. Los
181
bancos después de tres meses realizan la devolución de los recursos. Cuan-
do la persona no se presenta se suspende la mesada pensional.
La persona que atiende las supervivencias no es dactiloscopista, recibe capacitación
en jornadas semestrales de dos días.
Las instalaciones físicas de este grupo se tornan insuficientes debido a la cantidad de
pensionados que se atienden, esto debe adecuarse a la obligación relacio-
nada con las características de la sede exigidas y plasmadas en el Informe
de Gestión y Rendición de Cuentas del año 2006.
En cuanto a las acciones de tutela y judiciales, existen inconvenientes al •
momento de responder y solucionar las eventualidades, por cuanto la orden
de suspensión de la nómina general de pensionados ya sea por no cobro o
por muerte, aunque la profiere la entidad de previsión, se hace a solicitud
del Consorcio.
En los códigos de control utilizados por el Consorcio se observa una falta de •
coordinación con las entidades de previsión, especialmente con la Caja,
cuyas inconsistencias vulneran el pago de la mensualidad al pensionado.
El proceso de reincorporación en nómina, siempre y cuando la documenta-•
ción esté completa, tiene una duración de ocho (8) a nueve (9) días, no se
reintegra al mes siguiente.
El Área Financiera tiene como funciones establecer controles operativos y •
administrativos para cada uno de los procedimientos del Área de Tesorería, actua-
lizar los procedimientos del área, asignar las funciones al personal a cargo como
son pagos de nómina, giros de cheques, traslados y recepción de recursos.
El Área de Sistemas informa que una vez recibidas del fondo o caja las no-•
vedades mensuales correspondientes para aplicar al proceso de nómina, se
generan rechazos y advertencias, los cuales se comunican vía e-mail a la
entidad correspondiente. Las causas principales de rechazos o advertencias,
la falta de datos básicos tales como fecha de nacimiento, sexo o EPS. En
cuanto a los datos de dirección y teléfono no se generan rechazos.
El concepto de solo cuenta, en principio era utilizado para el pago del Auxilio Funerario,
pero comenzó a utilizarse por concepto de pagos de órdenes judiciales y
cancelación de retroactivos, por lo cual el sistema comenzó a presentar re-
chazos, específicamente con CAJANAL. Se creó el concepto de otros pagos
con el fin de dar solución al inconveniente.
Otro tema de inconsistencias se relaciona con la fecha de vencimiento y efectividad
de la pensión.
i n forme consorc io fopep. 7 de Jun io de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II182
• Enloscontrolesquepermitangarantizarlaoportunatransferenciaderecursos,
el adecuado proceso de nómina y el pago de las pensiones a cargo del
Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, se encuentran:
Controles para inclusión de la totalidad de novedades;a.
Controles que impidan la inclusión doble de dichas novedades, incluidos los b.
descuentos de ley y asegurar la conformidad de los fondos o entidades
sustituidas;
Controles de pagos por embargos;c.
Controles para evitar la inclusión en la nómina y pagos a pensionados d.
fallecidos;
Controles para el adecuado pago a terceros (parafiscales, aportes, retención e.
en la fuente, fondo de solidaridad pensional y cajas de compensación
familiar;
Controles postnómina para verificar realización de los pagos y minimizar el f.
riesgo de suplantación;
Controles para verificación de supervivencia;g.
Controles para la verificación de las relaciones de pagos, que sirvan de base h.
al Ministerio para el pago de la comisión fiduciaria;
Controles para la oportuna devolución de recursos no ejecutados por parte i.
de los Bancos al Fondo de Pensiones Públicas.
Por lo anterior se presenta como válida la inquietud de por qué solamente hasta el
año 2005 se detectaron los presuntos dobles pagos a pensionados de ca-
janal, con inclusiones desde el año 1992 aproximadamente.
Estrategias de aplicación general
Culminado el proceso de evaluación de gestión del consorcio fopep, esta Delegada
procede a reiterar y/o fijar pautas de seguimiento, de cumplimiento y de
intervención a las observaciones y recomendaciones efectuadas por este
Despacho; se concluye el grado de mejoramiento institucional orientado a
la sujeción de los principios constitucionales y legales de economía, eficacia,
eficiencia, celeridad y moralidad de la Administración Pública consagrados
en el artículo 209 de la C. P. y 3 de la Ley 489 de 1998.
En este orden de ideas se hace necesario:
Analizar la posibilidad de que un dactiloscopista se encargue de las presentaciones •
personales para las supervivencias que directamente se registran en el
Consorcio.
183
Propender para que se analice la posibilidad de ampliación, mejoramiento •
y adecuación de las instalaciones del Grupo de Atención al Usuario del
Consorcio.
Exhortar a la Gerencia del Consorcio con el fin de que se establezcan mecanismos •
de control sobre las certificaciones para el pago de los retroactivos.
Solicitar la intervención de la Superintendencia Bancaria para que evalúe la •
situación expuesta y relacionada con el manejo de los dineros que son de-
vueltos por las entidades financieras y que permanecen en un portafolio en
FOPEP; en consecuencia que adelanten las diligencias del caso conforme a
lo dispuesto en la normativa vigente en cuanto a competencias.
Conminar a la Gerencia del Consorcio con el fin de que se adelanten las •
gestiones necesarias que implementen y fortalezcan los mecanismos de
control sobre el manejo de los dineros, especialmente en el tema referido
con los dobles pagos.
Exhortar a la Contraloría General de la República con el fin de que intervenga •
y analice todo lo relacionado con el manejo de recursos para pago de me-
sadas pensionales.
Continuar esta Delegada con el seguimiento y control de gestión de la Caja.•
Ejecutar y adelantar las diligencias necesarias para que se cumplan las ins-•
trucciones, recomendaciones y observaciones que profiera la Delegada. Es
preciso mantener informada a la Procuraduría sobre las acciones que se
adelanten para subsanar todas las observaciones y atender las recomenda-
ciones planteadas en el presente informe.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
i n forme consorc io fopep. 7 de Jun io de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II184
4.4. Informe Universidad Nacional. Pensiones: Intervención preventiva y de control de gestión Universidad Nacional
Fecha: 10 de junio de 2006
i n f o r m e
Dependencia: Delegada Para Asuntos Laborales
Entidad: Universidad Nacional
Quejoso: protocolo rad. 180977-05
Fecha: 19 de julio de 2005
Asunto: Función preventiva y de vigilancia superior
Diagnóstico y puntos críticos evaluados en la Comisión de Seguimiento
1. Síntesis de la solicitud
La Asociación de Pensionados de la Universidad Nacional de Colombia ASPUNCOL,
mediante oficio del 19 de julio de 2005, solicitó la intervención del Ministerio
Público para la defensa del Régimen Pensional de la Universidad Nacional.
Según la petición de intervención, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, comunicó a la Universidad la posición del Minis-
terio en cuanto a la ilegalidad del funcionamiento de la Caja de Previsión y, por
tanto, la consecuente negación de recursos del presupuesto nacional para su
funcionamiento y el pago de prestaciones económicas a cargo de dicha caja.
Además de hacer un recuento histórico de la creación de la Caja de Previsión de la
Universidad, así como la justificación legal que soporta su existencia y funcio-
namiento, se resaltó el hecho de que el funcionamiento de la Caja se ha ex-
tendido a la entrada en vigencia del Sistema de Seguridad Social Integral
consagrado en la Ley 100 de 1993 hasta la fecha, es decir, más de diez (10)
años después de su aplicación, tiempo durante el cual el Ministerio de Hacien-
da y Crédito Público ha proveído los recursos necesarios para su subsistencia.
La sugerencia fue que la Universidad debía disponer lo necesario para que sus
actuales pensionados y afiliados ingresaran a otras entidades Administradoras
del Sistema General de Pensiones, tanto públicos como privados.
De otra parte, es importante destacar como la manifestación del Gobierno Nacional
fue la de no proveer más recursos para el pago de las mesadas de los
185
docentes y empleados pensionados de la Universidad Nacional, ya que la Caja
de Previsión no podía seguir disponiendo el reconocimiento, liquidación y pago
de pensiones causadas por cuanto carecía de personería jurídica para tal fin.
Por último, se expresó la inconformidad de los pensionados por la inaplicación de los
Acuerdos Nos. 48 de 1978 y 12 de 1986 del Consejo Superior Universitario.
Consideran los peticionarios que estos acuerdos deben continuar aplicán-
dose, pues gozan de una presunción de legalidad mientras no sean suspen-
didos o declarados nulos por la jurisdicción contencioso administrativa.
2. Generalidades
Como consecuencia de las diligencias adelantadas dentro del asunto el Ministerio
Público estableció la siguiente situación fáctica:
2.1. Existencia de la caja de previsión de la Universidad Nacional
La Caja de Previsión de la Universidad Nacional se organizó mediante Acuerdo •
No. 239 de 1946 como una corporación autónoma, con patrimonio propio
independiente de la Hacienda de la Universidad Nacional, y se constituyó como
una dependencia de la Universidad mediante Acuerdo No. 17 de 1974.
La Caja de Previsión de la Universidad Nacional continúa haciendo el recono-•
cimiento y pago de pensiones con posterioridad a la vigencia de la Ley 100
de 1993, a nivel nacional el 1 de abril de 1994, a través de sus seccionales
en Bogotá, Medellín, Manizales y Palmira. Es importante precisar que, en
atención a lo dispuesto en la citada norma, la Caja no ha efectuado nuevas
afiliaciones, teniendo a cargo los afiliados con anterioridad a la Ley 100.
Con corte al mes de marzo de 2006, la Caja de Previsión de la Universidad •
Nacional contaba con 2322 afiliados potenciales pensionados, quienes efec-
túan los aportes en los términos de ley. Respecto al número de pensionados,
cubriendo las cuatro sedes se tenían 4.428, cuya nómina mensual era de
$10.954.500.560,00 pesos moneda corriente.
La Superintendencia Bancaria profirió varios pronunciamientos, en comunicación •
del 3 de junio de 1996, indicó, toda vez que el Acuerdo 44 de 1989 de la
Universidad Nacional de Colombia creó la Caja de Previsión Social de la
Universidad como una dependencia adscrita a la Vicerrectoría General, en-
cargada del reconocimiento y pago de las pensiones de los trabajadores de
la respectiva institución y cuyos recursos provienen de los aportes de los
i n forme un i v er s idad nac ional . 1 0 de jun io de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II186
trabajadores y apropiaciones del presupuesto nacional, los cuales son tras-
ladados por la División Financiera de la Universidad a la Caja. Así las cosas,
resulta posible afirmar que la misma carece de personería jurídica y de au-
tonomía administrativa.
Al tener el carácter de dependencia adscrita a una entidad del nivel
nacional que posee personería jurídica propia y cuyo objeto es sustancial-
mente diferente al de la Caja, como es el caso de la Universidad Nacional
de Colombia, es preciso indicar que el precitado ente previsional no puede
ser considerado una entidad administradora del Régimen Solidario de Pri-
ma Media con prestación definida, como quiera que la administración del
mismo régimen está reservada para las cajas, fondos y entidades de pre-
visión social existentes, del sector público o privado, del nivel nacional o
territorial, con personería jurídica y autonomía administrativa…» (El subra-
yado es nuestro).
La Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera de Colombia, •
considera que la Caja de la Universidad Nacional no es una entidad some-
tida a control y vigilancia por cuanto corresponde al empleador, en este caso
la Universidad, administrar el régimen pensional de los trabajadores.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a través de oficio del 6 de julio •
de 2005, señaló que «del análisis efectuado se evidencia que la Universidad
sin ser una administradora del sistema y sin estar habilitada para administrar
recursos del sistema general de pensiones, a través de su dependencia
denominada ‘Caja de Previsión’ recauda las cotizaciones de sus trabajadores
y reconoce pensiones a pesar de los diferentes pronunciamientos que al
respecto ha hecho la Superintendencia Bancaria…».
El Ministerio reitera que «por ser la Caja una dependencia de la Universidad •
sin personería jurídica, carece de capacidad para asumir derechos y obliga-
ciones y, por tanto, las obligaciones pensionales reconocidas por dicha de-
pendencia están en cabeza de la Universidad Nacional», es decir, del mismo
empleador. En consecuencia es imposible aplicar el artículo 52 de la Ley
100 de 1993 a una dependencia de la Universidad.
Manifiesta la Dirección de Presupuesto que no obstante haberse asignado
los recursos a la Universidad para el pago de pensiones, esto no es «un aval
sobre la existencia de la caja ni una convalidación de la situación irregular de
la afiliación de los servidores de la Universidad», sino el cumplimiento de la
Ley 30 de 1992.
187
La «Caja de Previsión de la Universidad Nacional» en reiteradas oportunidades •
ha estado sometida a la espera de una respuesta definitiva por parte del
Ministerio, respecto al envío de recursos para el pago de prestaciones, lo cual
se prevé generará traumatismos en los pagos de personas que han adqui-
rido y disfrutan de su derecho. No obstante, hasta la fecha no se han inte-
rrumpido los pagos.
La Universidad considera que la posición tanto de la Superintendencia Bancaria, •
hoy Financiera de Colombia, como la del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público «no tienen fundamento legal y por el contrario desconocen lo dis-
puesto en la Ley 100 de 1993», ya que ninguna de estas normas condicio-
nó la existencia al formalismo de la personería jurídica o de la autonomía
administrativa. En consecuencia la «Caja de Previsión de la Universidad Na-
cional goza de legalidad».
Se emitió concepto en el año 1996 por parte del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, oficio del 30 de octubre de 1996, suscrito por el Director
General del Presupuesto Nacional de esa época, el doctor Mario Mejía Cardo-
na, quien consideró que era aplicable el artículo 52 de la Ley 100 de 1993,
en concordancia con lo establecido en el Decreto 692 de 1994, normas según
las cuales, mientras no se ordene la liquidación de la Caja, debería seguir ac-
tuando como administradora del Régimen de Prima Media. Esta posición para
la Dirección de la Caja de la Universidad es una posición jurídica oficial y la
causa por la cual subsiste la Caja de Previsión, considerando que Hacienda
cambia su posición de manera intempestiva frente a un acto propio.
En consecuencia, los pensionados y la Caja de la Universidad Nacional,
han obrado de buena fe, en los términos de la confianza legítima de que su
existencia tiene la anuencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así
como la de otros agentes del Sistema de Seguridad Social, que si bien mani-
festaron eventualmente su inconformidad no plantearon estrategias de aco-
plamiento o solución ni tomaron medidas coercitivas al respecto.
Igualmente, aun cuando es claro el conflicto existente frente a la existencia •
de esta Caja de Previsión, no se han planteado soluciones alternativas que
garanticen y den seguridad jurídica a los pensionados que disfrutan su de-
recho pensional.
Actualmente, se adelantan por parte de la Caja las diligencias pertinentes •
para realizar el estudio actuarial que incluya tanto a los afiliados activos como
a los pensionados y beneficiarios sustitutos.
i n forme un i v er s idad nac ional . 1 0 de jun io de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II188
• DentrodelosrangosdelosmontosdepensionesacargodelaCajadela
Universidad Nacional, se observa:
Cuadro No. 1
Rangos en Salarios Mínimos Número de Pensionados
Hasta 1 24
Entre 1 y 2 281
Entre 2 y 3 611
Entre 3 y 4 890
Entre 4 y 5 453
Entre 5 y 10 1.296
Entre 10 y 15 743
Entre 15 y 20 94
Entre 20 y 25 2
Mayor de 25 0
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público condicionó la asignación de re-•
cursos a la suscripción de un compromiso y plan de trabajo para dar aplica-
ción a la Circular No. 61 de 2005. Igualmente, se solicitó iniciar las actuacio-
nes necesarias para ajustarse al Sistema General de Pensiones en su
integridad, entre ellas afiliar a otras administradoras a los afiliados activos, y
en principio suspender cualquier reconocimiento de pensiones. 44
De común acuerdo se dispuso solicitar consulta al Consejo de Estado res-•
pecto de la existencia o no de la Caja, y por tanto, de su funcionamiento y
competencia para el reconocimiento de prestaciones.
2.2. Aplicación de los acuerdos del Consejo Superior Universitario
Específicamente se hace referencia a los Acuerdos Nos. 12 de 1986 y 68 •
de 1978, los cuales consagraron beneficios pensionales adicionales a los
consagrados legalmente en cuanto a las variables económicas del sistema
de Seguridad Social, y que continuaban aplicándose por presunción de le-
galidad, en virtud del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
El pago de las mesadas pensionales se ha venido solucionando en mayor •
proporción con los recursos del presupuesto nacional.
44 Oficio No. 2-2005-0332227 del 8 de noviembre de 2005.
189
Los acuerdos del Consejo Universitario, en cuanto a factores salariales, con •
anterioridad al mes de diciembre de 2005, venían siendo aplicados a sus
legítimos beneficiarios en virtud de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley
100 de 1993, conocido como el Régimen de Transición.
La Dirección de la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional ordenó •
a partir del 7 de diciembre de 2005 la suspensión temporal de los reconoci-
mientos de pensiones de vejez en que se aplicaran los Acuerdos 68 de 1978
y 12 de 1986 del Consejo Superior Universitario. La razón fue la notificación
de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el
día 13 de octubre de 2005, confirmada como sentencia de única instancia
por el mismo Despacho en Auto del 17 de noviembre del mismo año, opor-
tunidad en la que se dispuso inaplicar los acuerdos por inconstitucionales.
A partir de dicha fecha, diciembre de 2005, no son aplicados dichos acuerdos con
fundamento en los fallos proferidos por el Tribunal Contencioso de Cundi-
namarca. 45
Dispuso el Tribunal:
(…)
«segundo . Inaplicar por inconstitucionales los Acuerdos 12 de 1986 y 20
de 1990 proferidos por el Consejo Superior de la Universidad Nacional de
Colombia en la reliquidación de la pensión conforme a lo expuesto en la parte
considerativa de esta providencia».
Estrategias de aplicación general
Culminado el proceso de evaluación y diagnóstico de los puntos críticos, esta Delegada
procede a fijar pautas de seguimiento, de cumplimiento y recomendaciones
orientadas a la defensa de los derechos y garantías fundamentales de los
pensionados y afiliados al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, al
debido proceso y al patrimonio público, con sujeción a los principios cons-
titucionales y legales de economía, eficacia, eficiencia, celeridad y moralidad
45 Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Segunda. Subsección C. 13 de octubre de 2005. Rad.
2004-84-24. Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Segunda. Subsección C. 1 de diciembre de
2005. Rad. 2004-8397.
i n forme un i v er s idad nac ional . 1 0 de jun io de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II190
de la administración pública consagrados en el artículo 209 de la C. P. y el
3 de la Ley 489 de 1998.
En este orden de ideas se hace necesario:
Analizar la situación jurídica planteada en torno a la existencia y competencia de la Caja
de la Universidad Nacional para la administración del Régimen de Prima Media
con Prestación Definida, en consideración a la normativa vigente, al pronun-
ciamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público del año 1996 respec-
to de la aplicación del artículo 52 de la Ley 100 de 1993, y los posteriores,
atendiendo el criterio de defensa de los derechos y garantías fundamentales
de los pensionados y trabajadores, respeto a los derechos adquiridos, así como
con la aplicación de los principios constitucionales y legales consagrados en
el artículo 209 de la C. P. y el 3 de la Ley 489 de 1998.
Apremiar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Superintendencia Financiera
de Colombia, antes Superintendencia Bancaria, que en caso de insistir en la
no competencia de la Caja para la administración del Régimen de Prima
Media con prestación definida, se debe previamente garantizar los derechos
adquiridos y consolidados de los pensionados que disfrutan la mesada pen-
sional y de aquellos que están ad portas de adquirir el derecho.
Hasta tanto no se aseguren las garantías, la Caja de Previsión de la Universidad
Nacional debe continuar con la administración que adelanta.
Conminar a la Caja de Previsión de la Universidad Nacional a:
Demandar ante el competente los Acuerdos Universitarios Nos. Acuerdos •
Nos. 12 de 1986 y 68 de 1978, con el fin de obtener un pronunciamiento
definitivo frente a la presunción de legalidad que los ampara.
Responder, explicando el proceso de liquidación, a los peticionarios Luis •
Antonio Cepeda, José Antonio Espirita Casas, Octavido Oviedo Jejen Y José
Maximiliano Pardo, con base en las sentencias proferidas por el Tribunal
Contencioso Administrativo de Cundinamarca.
Terminar el proceso de cálculo actuarial que se adelanta por parte de la Caja •
de Previsión Social de la Universidad Nacional.
Exhortar a la Caja de Previsión de la Universidad Nacional, es decir, a la Dirección de la
misma, con el fin de que se adelanten las gestiones pertinentes para atender las
instrucciones impartidas por esta Delegada en la Circular No. 061 del 21 de oc-
tubre de 2005, que indicó a las Universidades Públicas del orden nacional y te-
rritorial, la revisión de pensiones reconocidas irregularmente, conforme a lo dis-
puesto en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003. Se dispuso en dicha Circular:
191
«En las Universidades Públicas se han encontrado principalmente dos tipos
de irregularidades en cuanto al reconocimiento y liquidación de pensiones: la
extensión de beneficios convencionales a empleados públicos, y la expedición
de normas internas mediante las cuales los Consejos Superiores han estableci-
do condiciones de pensión. Estas irregularidades desconocen la competencia
constitucional asignada al legislador para establecer el régimen prestacional
de los empleados públicos.
Es importante señalar que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional,
mientras no se haya realizado la revocatoria de las pensiones con el cumpli-
miento de las formas previstas en la Ley, o se haya suspendido o anulado el
acto de reconocimiento, es responsabilidad de la entidad de previsión conti-
nuar realizando el pago de la obligación. También ha señalado la Corte que el
pago de las obligaciones pensionales es una prioridad de todas las entidades
públicas y privadas y dichos pagos deben realizarse con preferencia sobre otras
obligaciones de la entidad».
Compulsar copias disciplinarias del radicado interno No. 114717-06, de las denuncias
presentadas por los pensionados de la Caja de Previsión de la Universidad
Nacional, por cuanto las diligencias preventivas se adelantaron y existen los
mecanismos idóneos para dar cumplimiento a dichos fallos, si subsiste la in-
conformidad.
Continuar esta Delegada con el seguimiento y control de gestión de la «Caja de Previsión
de la Universidad Nacional».
Ejecutar y adelantar las diligencias necesarias para que se cumplan las instrucciones,
recomendaciones y observaciones que profiera la Delegada. Es preciso man-
tener informada a la Procuraduría sobre las acciones que se adelanten para
subsanar las observaciones y atender las recomendaciones planteadas en
el presente informe.
Circular No. 061 del 21 de octubre de 2005.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Vigilancia Superior Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional
i n forme un i v er s idad nac ional . 1 0 de jun io de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II192
4.5. Informe Seguro Social: Centros de Atención al Público (cap) Fecha: 13 de febrero de 2006
i n f o r m e
Dependencia: Delegada para Asuntos Laborales
Entidades: Centros de Atención. Seguro Social
Fecha: 13 de febrero de 2006
Quejoso: De oficio
Asunto: Seguimiento y Control de Gestión. Funcionamiento de los cap del iss
Diagnóstico específico
1. Cap norte. Servidores públicos
Ubicación:• Este Centro de Atención al Público continúa ubicado en la Carrera
7ª. No. 35-13 en Bogotá.
Coordinador, líder o gerente:• El Coordinador del CAP, el doctor Jairo Franco
Sánchez, como Profesional Especializado. El líder conoce el grupo y maneja
el tema relacionado con el procedimiento de reconocimiento y pago de
prestaciones a los servidores públicos.
Funciones que desarrolla el • cap: Mediante memorado proveniente de la
Gerencia Seccional de Cundinamarca y Bogotá, D. C., de fecha 15 de sep-
tiembre de 2004, se dispuso que este CAP, a partir del 1 de octubre del
mismo año, se hiciera cargo de la radicación de documentos y apertura de
carpetas para el trámite de pensiones de servidores públicos. Lo anterior va
unido al procedimiento relacionado con la solicitud de confirmación de tiem-
pos ante las respectivas entidades públicas.
En segundo lugar, corresponde al CAP la notificación de resoluciones
que deciden sobre la solicitud de prestaciones económicas, ya sea recono-
ciendo o negando el derecho, motivo por el cual se agrega, la recepción de
los recursos en la vía gubernativa en cada caso particular.
Se manejan citas previas para la notificación, un promedio de 20 diarias,
y se está usando el biométrico, a pesar de que en reuniones se ha discutido
sobre lo desactualizados que son y algunos CAP no lo utilizan.
En tercer lugar, se atiende en forma personal a los afiliados brindando
información sobre los requisitos para solicitar prestaciones, su estado y trámite,
193
es el caso de auxilios funerarios, pensión de vejez, de sobrevivientes, de
invalidez. También se expiden certificaciones y se trasladan a los distintos
grupos las comunicaciones según la competencia.
Respecto a la entrega de historias laborales, semanas tradicionales,
esta función fue transferida por instrucción interna a los Centros Verdes del
Instituto, lo cual descongestiona en gran parte los Centros de Atención y
además tiene efecto sobre los tramitadores.
El horario de atención al público es el mismo, de 8:00 am a 4:00 pm.
En el Centro de Atención ya no se observa el REPRESAMIENTO gene-
ral de expedientes por despachar para confirmación de tiempos, de corres-
pondencia, de archivo de pruebas, de resoluciones por notificar y de expe-
dientes para trasladar al archivo por trámite concluido, en principio, se están
evacuando diariamente los trámites correspondientes, salvo un porcentaje
menor de excepciones.
Recurso humano:• La estructura del CAP se presenta en igual forma que en
la diligencia anterior, de la siguiente manera:
Un líder, coordinador o gerente. -
Dos notificadores, uno adicional que en visita anterior. -
Una persona para información en ventanilla. -
Una secretaria. -
Una persona encargada de Historias Laborales. -
Un vigilante, ahora de empresa particular, y -
Un encargado de aseo. -
Son 7 funcionarios y se cuenta con pasantes del Colegio Jaime Pardo
Leal, los cuales desarrollan eficientemente las labores que se les han enco-
mendado, tal es el caso de foliar expedientes, llamar a efectuar citaciones
para notificar, etc.
En cuanto al Vigilante, es importante precisar que se trata de una empresa
privada, ya no es la persona encargada de la revisión inicial de la documen-
tación a los afiliados que se acercan al CAP para solicitar prestaciones, lo que
se constituye en un avance en beneficio de los afiliados y pensionados. No
obstante esta persona no se dedica única y exclusivamente a su labor de
vigilancia, pues debe repartir los formatos de requisitos y repartir los turnos
o fichas.
En el caso del personal, es importante indicar que la mayoría son vinculados
por contrato de prestación de servicios, aun cuando se asignaron nuevos
I n forme s eguro soc i a l . 1 3 de f ebrero de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II194
funcionarios al CAP, lo que trae como consecuencia la disminución del
represamiento y el aumento de la productividad. Es baja la rotación de personal.
Se ha implementado la capacitación, todavía subsisten vacíos que
repercuten en perjuicio del afiliado y pensionado, por lo cual debe imple-
mentarse y dirigirse en cada caso concreto.
No se observa ni informa sobre programas de salud ocupacional.
Se observa un incremento en la afluencia de público, una de las
funcionarias de notificaciones fue trasladada, las cargas de trabajo continúan
en un alto nivel, motivo por el cual se hace necesario contar con más recur-
so humano.
infraestructura física: • El local en que funciona el Centro es el mismo, consta
de dos plantas, distribuidas así: en el primer piso funcionan cuatro puestos
de atención al público en cuanto a información, recepción y notificaciones.
En el segundo piso se encuentran el Gerente, la Secretaria y una auxiliar. Son
instalaciones incómodas e insuficientes para la cantidad de afiliados que se
atiende.
Se observan problemas de ventilación y de distribución, además,
todavía no hay sillas suficientes para que las personas, en su mayoría de la
tercera edad, puedan esperar en forma cómoda ser atendidas. Al momento
de la visita personas de la tercera edad se encontraban sentadas en los pisos
de baldosa fría y en las escaleras de acceso al segundo piso.
Respecto de la información, comunicaciones y circulares se fijan dichos
documentos en carteleras, superando la contaminación visual que se pre-
sentaba.
Se hace necesario implementar el mantenimiento de las fotocopiadoras,
pues se cuenta con dos que en el momento de la visita no funcionaban al
igual que una de las impresoras. Por instrucciones generales, no se utiliza el
biométrico para la notificación, en principio por obsoleto.
En este Centro de Atención sería de gran utilidad el digiturno con el
que cuentan otros centros de atención. Al respecto el Gerente del CAP ma-
nifiesta que considera que no es funcional, por cuanto las dos plantas de las
instalaciones dificultan el acceso.
observaciones: • Se encontró, en el momento de la visita, fallas en el sistema
de nómina general de pensionados, lo cual ocasiona serios traumatismos
en la expedición de certificaciones de ingresos y retenciones para los
pensionados.
195
En la zona no se presentan problemas mayores de seguridad, el edificio
cuenta con vigilancia adicional, además, la ubicación del Centro de Atención
hace que sea fácil su acceso.
Se observa cercanía entre el Centro de Atención y el Grupo de Decisión,
Gerencia II de la Seccional, con el fin de atender en el menor tiempo posible
las inquietudes que puedan presentarse. El nuevo grupo de decisión Plan
Choque busca atacar el represamiento y que se resuelvan las solicitudes en
el término de ley.
Manifiestan los peticionarios un alto inconformismo por la demora
excesiva en reconocer las prestaciones o pronunciarse de fondo sobre sus
solicitudes, también inconformidad con la obtención de información.
Estadísticas: • Se aportó informe de octubre a marzo de 2005, en cuanto a
la producción de las diligencias adelantadas por el CAP.
2. Cap Restrepo sur
Ubicación:• Este Centro de Atención al Público todavía se encuentra ubicado
en la Calle 14 sur No. 20-37 en Bogotá.
Coordinador, líder o gerente: • La Coordinadora del CAP es la doctora Liliam
Otálora Castañeda, Gerente del Centro, cuyo cargo en planta es Gerente II,
abogada especializada en Derecho Público, quien se encontraba encargada
en las diligencias anteriores del año 2005.
En varias oportunidades se continúan reiterando las solicitudes de
apoyo a la Gerencia, en instalaciones y en personal, las cuales se encuentran
en proyecto pero no se han hecho efectivas, ni fueron prioritarias, debido a
que procedió en primera instancia la fusión de los cap pepe sierra y bulevar,
para formar el nuevo Centro de Atención antonio díaz garcía.
Las notificaciones de Girardot y Fusagasugá se realizan en dichas
seccionales, lo cual ha ayudado en la descongestión del cap restrepo
sur, aun cuando el volumen de público que afluye a este centro es con-
siderable.
No se ha dado solución a la fecha, de las nuevas diligencias, al grave
problema de desbordamiento de la capacidad operativa del CAP, situación
que perjudica directamente a los usuarios, miembros de la tercera edad,
además de los sectores más pobres de la ciudad.
Funciones que desarrolla el • cap: Las funciones a cargo del CAP siguen
siendo las mismas:
I n forme s eguro soc i a l . 1 3 de f ebrero de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II196
Se radican documentos y se abren carpetas con la solicitud de prestaciones -
económicas, la notificación de resoluciones que deciden sobre la soli-
citud de prestaciones económicas, la recepción de los recursos en la
vía gubernativa en cada caso particular, se atiende en forma personal
a los afiliados brindando información sobre el estado y trámite de las
prestaciones económicas.
La entrega de historias laborales, semanas tradicionales de autoliquidación, -
ya no está a cargo de los CAP.
El horario de atención al público, también es de 8 a.m. a 4 p.m. -
En el Centro de Atención se observa un flujo excesivo de público, -
incluso mayor al observado en diligencias anteriores, resultado de la
gran demanda de la zona sur, para lo cual el CAP es insuficiente y, por
tanto, continúa ofreciendo atención precaria, deficiente y en condicio-
nes arbitrarias a los afiliados miembros de la tercera edad.
En consecuencia, debe hacerse un serio estudio de los usuarios de
este sector y procederse a estudiar la posibilidad no solo de solucionar los
problemas del cap restrepo, sino de todo el sector, analizando la viabilidad
de que sean dos los centros de atención en el sur de la ciudad.
Recurso humano:• La estructura del CAP se presenta de la misma forma
que los anteriores, predominando el personal vinculado por medio de con-
trato de prestación de servicios.
En cuanto al Vigilante, es importante reiterar que se contrató con una
empresa privada y ya no son los encargados de orientar al público, sin em-
bargo, dada la afluencia de usuarios y las condiciones de inseguridad del
CAP y del sector, se hace necesaria la presencia de por lo menos otro vigi-
lante. La labor de estos debe ser única y exclusivamente la de seguridad
como acontece en el cap antonio díaz garcía.
El trabajo en salud ocupacional en nulo e inexistente, se manifiesta
problemas con las sillas de trabajo, distribución de cubículos que da poca
utilidad, iluminación deficiente, ventilación que produce serios quebrantos
de salud no solo a los funcionarios, sino que puede afectar a los afiliados.
Deben trabajar fuera de horario en forma continua y las cargas de
trabajo son excesivas, motivo por el cual se hace necesario contar con más
recurso humano.
Aun cuando se ha aumentado la capacitación, no es suficiente debido
a la variedad y cantidad de usuarios.
197
No se trabaja con pasantes ni se ha estudiado la propuesta, tal vez por
la falta de espacio para ello.
infraestructura física: • Es la misma, aunque está en proyecto el cambio de
instalaciones, al momento de la diligencias no se ha efectuado ninguna
mejora. El Ministerio Público no se explica por qué no se atendió prioritaria-
mente la situación crítica de este Centro de Atención. El local consta de una
planta, distribuida así:
sala de espera, -
área de funcionarios tanto de ventanilla como de soporte y notificación -
y un área de archivo y cafetería. -
Es un sitio amplio pero con deficiente distribución y en estado precario.
Se observan problemas de ventilación, excesivo frío y humedad, mal estado
de las paredes y los baños que son antiestéticos y carentes del mínimo
confort, no hay baños para el público. Las sillas son insuficientes.
Subsiste una crítica situación de inseguridad dado el volumen de per-
sonal y la distribución de las instalaciones.
El digiturno fue una de las nuevas adquisiciones y ha sido de gran
utilidad. Los equipos de cómputo necesitan urgente actualización y adecua-
ción por cuanto son obsoletos los programas que manejan.
observaciones: • Continúa presentándose la situación de largas filas desde
tempranas horas de la mañana en espera de atención, la presencia de tra-
mitadores y dueños de lo ajeno, que simulan ir a hacer trámites, junto al
tumulto de la entrada del CAP hacen de este un sitio inseguro y hasta peli-
groso para los pensionados, a quienes se les dificulta incluso mantenerse
de pie por largos espacios de tiempo.
Se reitera la necesidad de la presencia de la Policía Nacional, con el fin
de proteger a los usuarios y a los funcionarios del Centro de Atención.
De todos los CAP, este continúa con la crítica situación en cuanto a sus
instalaciones, a la gran cantidad de demanda de atención, los funcionarios
son insuficientes lo que ocasiona la falta de calidad en el servicio.
Es alto el inconformismo por la demora excesiva en reconocer las
prestaciones o pronunciarse de fondo sobre sus solicitudes, aun cuando el
grupo de Plan Choque ha colaborado efectivamente en el reconocimiento
oportuno de las solicitudes.
La implementación del digiturno ha optimizado el recurso humano
para la atención a los usuarios.
I n forme s eguro soc i a l . 1 3 de f ebrero de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II198
Es urgente asignar más personal al CAP, preferiblemente de planta, el
cual reciba capacitación previa, lo anterior sin descartar la posibilidad de que
sean dos los centros de atención en la zona sur de la ciudad.
El programa de SIAP y nómina de pensionados se caen con frecuencia,
y son claras las consecuencias adversas a la atención que esto conlleva.
Se han practicado en el último semestre dos visitas por parte de la ARP,
en el tema de salud ocupacional.
Estadísticas: • Se aportó informe de octubre a marzo de 2005, en cuanto a
la producción de las diligencias adelantada por el CAP.
3. Cap Fontibón
Ubicación: • Este Centro de Atención al Público se encuentra ubicado el
mismo sitio, en la Carrera 99 No. 25-40.
Coordinador, líder o gerente: • La Coordinadora del CAP es la doctora Támara
Gelem Correa Lamprea, Gerente del Centro de Atención, cuyo cargo en
planta es Técnico Administrativo Tipo A.
Llama la atención cómo la peticionaria invidente, la señora Flor Alba
Agudelo, identificada con C. de C. No. 51.815.103, Teléfono: 6304265, ma-
nifestó su inconformidad con la atención brindada por la Gerencia el CAP.
Funciones que desarrolla el • cap: Son las mismas funciones asignadas a
los otros Centros de Atención, es decir, se recepciona toda la documentación
para los diferentes tipos de prestaciones como son invalidez, vejez y muer-
te; se orienta en lo referente a pensiones en general, se notifican las reso-
luciones que deciden sobre la solicitud de prestaciones económicas, ya sea
reconociendo o negando el derecho, a lo cual se agrega la recepción de los
recursos en la vía gubernativa en cada caso particular; se atiende en forma
personal a los afiliados brindando información sobre el estado y trámite de
las prestaciones económicas, especialmente pensiones. Se atienden per-
sonas de todas las zonas en cuanto a información del estado del trámite.
Recurso humano: • La estructura del CAP se presenta de la misma manera que
en los otros centros, siendo mayoritaria la presencia de los contratistas, así:
Un líder, coordinador o gerente -
Notificadores -
Personas para información en ventanilla -
Una secretaria -
Una persona encargada de Historias Laborales -
199
Un vigilante y -
Un encargado de aseo. -
En cuanto al Vigilante, es importante manifestar que sucede lo mismo
que en los otros Centros, ya estamos frente a empresas privadas contratadas
para tal fin y quien orienta al público es el funcionario encargado del digiturno.
No se cuenta con pasantes en las labores de archivo y citación telefónica.
Se observa e informa sobre programas de salud ocupacional, en virtud
de los cuales se practicaron dos visitas administrativas dentro del asunto.
Debe implementarse la capacitación a los funcionarios en temas afines
con sus funciones.
Es el único CAP que utiliza constantemente el biométrico al momento
de notificar actos administrativos, con los resultados de seguridad que esto
implica.
infraestructura física: • Es la misma, el local en que funciona el Centro de
Atención consta de una planta, distribuida así: sala de espera y área de fun-
cionarios tanto de ventanilla como de soporte y notificación y un área de
archivo y cafetería. Es un sitio amplio, con ventilación, se cuenta con sillete-
ría suficiente para el público.
Para solucionar los problemas de información al público, dado lo ex-
tenso del local, se asignó un funcionario que maneje el turno y brinde la
información pertinente.
Debido a que no había ningún mecanismo de control de atención, el
digiturno ha sido de gran utilidad. Igualmente, el uso del avantel que permi-
te una ágil comunicación entre los CAP.
La fotocopiadora no recibe el mantenimiento adecuado, motivo por el
cual no funciona. No se presenta contaminación visual ya que la información
se encuentra organizada en carteleras a la entrada de las instalaciones.
Se observa un televisor en la sala de espera que no está en funcionamiento
y unos equipos dados de baja en el piso de las instalaciones. Debe procederse
de conformidad a su uso y a las necesidades del Centro de Atención.
observaciones: • Se encontró que al igual que otros CAP, una gran afluencia
de público.
El horario de atención al público es de 8:00 am a 4:00 pm.
Es alto el inconformismo por la demora excesiva en reconocer las
prestaciones o pronunciarse de fondo sobre sus solicitudes, no obstante ha
sido muy efectiva la labor del Plan de Choque.
I n forme s eguro soc i a l . 1 3 de f ebrero de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II200
El digiturno ha optimizado la atención a los usuarios y ha organizado
la manera de brindar la información.
Se manifiesta por la Coordinadora del Centro que se presentan incon-
venientes con la correspondencia con ADPOSTAL, debido a la demora en
las devoluciones
Estadísticas:• El dato correspondiente a la atención al público es exacto, por
cuanto en el digiturno se registra la cantidad precisa de personal atendido.
4. cap Bulevar: fusionado con el cap Pepe Sierra.
5. cap Pepe Sierra: Fusionado con el cap Bulevar.
6. cap Antonio Díaz García
Ubicación• : Este Centro de Atención al Público se encuentra ubicado en un
nuevo sitio, en la Avenida 15 No. 114-47. El CAP empezó a funcionar en las
nuevas instalaciones desde el 1 de diciembre de 2005.
Coordinador, líder o gerente: • La encargada de este CAP es la doctora Yolanda
Reyes Villar, quien con anterioridad estaba a cargo del cap bulevar. Al momen-
to de la diligencia se encontraba incapacitada, no obstante llamó la atención
que no se encontraba ningún funcionario en su reemplazo, motivo por el cual
la comisión se comunicó con la Gerencia de Atención al Pensionado y se infor-
mó que la diligencia sería atendida por otras funcionarias del Instituto, hacién-
dose presentes en horas de la tarde (2:15 pm) Coordinadora del cap fontibón,
la doctora Támara Helem Lamprea Correa y la doctora Sandra Mesa.
El cambio de Coordinadores inicialmente causó traumatismos y des-
orientación en los funcionarios del cap antonio díaz garcía, no obstante se
espera la normalización con el nombramiento de la última coordinadora.
Funciones que desarrolla el • cap: Las funciones del CAP corresponden a
las mismas asignadas a los demás centros de atención: radicación de solici-
tudes de prestaciones económicas, de solicitudes de auxilios funerarios, de
pagos a herederos, informar sobre los requisitos y trámites de pensión, ex-
pedición de certificaciones, estado de los trámites, notificación de actos
administrativos y elaboración de estadísticas.
Es importante precisar, que no se expiden semanas de cotización o
historias laborales, decisión unificada para los otros CAP y que fue trasladada
a los Centros Verdes.
201
Por último, debe resaltarse que este Centro de Atención asume la atención al público
de los Centros pepe sierra y bulevar.
Recurso humano: • El Centro de Atención cuenta con el personal suficiente,
en su mayoría vinculados por contratos de prestación de servicios. Una fun-
cionaria es la encargada de orientar al público y repartir las fichas del digiturno.
Lo anterior con el fin de que los usuarios reciban atención pronta y eficaz.
La vigilancia también está a cargo de una empresa del sector privado,
el vigilante tiene como única y exclusiva función la de la seguridad de los
usuarios y funcionarios del CAP. No se cuenta con la presencia de pasantes.
infraestructura física: • Las instalaciones del CAP son amplias, las secciones
están distribuidas cómodamente, la iluminación y ventilación son adecuadas.
Es el único Centro con servicio de baños para los usuarios y zona de parqueo.
Las condiciones de las instalaciones son óptimas y agradables, los aparatos
de TV funcionan en la sala de espera y atención.
La información está ubicada en carteleras sin ocasionar contaminación
visual y conflictos con el espacio público.
En cuanto a equipos y programas para atención se cuenta con sistemas
amigables y actualizados. El mantenimiento para los equipos está contratado.
Hay dos fotocopiadoras, una en funcionamiento y la otra dañada, debe so-
lucionarse y que es necesaria para el CAP, que cuenta con gran cantidad de
usuarios de la zona, pues deben en ciertos casos remitir la documentación
para fotocopiar a la seccional con la demora que esto conlleva.
Los documentos y expedientes se guardan en dos cajas fuertes para
garantizar la seguridad de los actos administrativos que van a devolverse al
grupo de nómina o al centro de decisión.
El funcionamiento del digiturno ha organizado la atención al público y
hecho posible que los datos estadísticos sean precisos.
observaciones: • horario de atención de 7:00 am a 4:00 pm, este CAP cuenta
con una hora adicional, modificación que se hizo con posterioridad a la visita.
El principal motivo de inconformidad se presenta con los expedientes
viejos o represados, pues los afiliados están pendientes de que sean resuel-
tos y asisten asiduamente al Centro de Atención.
Se practicó una visita relacionada con riesgos profesionales en el mes
de enero de 2006, no obstante el personal no tiene claras las acciones que
deben adelantar en materia de riesgos, motivo por el cual deben implemen-
tar con la ARP la intervención preventiva.
I n forme s eguro soc i a l . 1 3 de f ebrero de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II202
Estadísticas: • Se adjuntan datos estadísticos por parte de la Coordinadora
del CAP.
7. cap Girardot
La visita administrativa es atendida por el señor édgar Doncel Serrano, fun-
cionario de planta, encargado del área de Seguros Económicos, quien es
administrador financiero.
El grupo de trabajo lo integran un funcionario de planta y una contratista,
Carmen Eugenia Bravo Obando; de lo cual se concluye que se cuenta con
una contratista menos que en la visita anterior. (Antes también integraba el
grupo la contratista María Amparo Pinto López).
Desarrollan las siguientes funciones:
Recepción de solicitudes de pensiones y en general de prestaciones -
económicas.
Notificación de los actos administrativos. -
Se brinda información y asesoría a los usuarios del Seguro Social en -
materia pensional, servidores públicos y privados.
Se maneja correspondencia, envío y recibo. -
Elaboración de estadísticas. -
Manejan el tema relacionado con la afiliación y registro. -
Este centro de atención maneja semanas de cotización. Horario de aten- -
ción al público: de 7:00 am a 12:00 m y de 2:00 pm a 4:00 pm.
En cuanto a los recursos físicos se estableció:
Hubo traslado del centro de atención, actualmente las instalaciones -
son cómodas, amplias y funcionales.
Continúa el inconveniente con el servicio de correo y fotocopias, que -
corren por cuenta del contratista o funcionario.
Se cuenta con un computador adicional, teniendo como aspecto de -
mejoramiento en la atención al usuario el acceso a los programas de
siap, autoliss, historia laboral, intranet.
Como nueva adquisición, también se observa una caja fuerte en la cual -
reposan los expedientes y resoluciones de reconocimiento.
Las dos oficinas encargadas del tema pensional también ofrecen cierta -
seguridad a la documentación debido a su independencia.
La presencia de un vigilante constante y de una funcionaria orientando -
a los usuarios, mejora la calidad del servicio.
203
Se continúa con la atención de afiliados de los siguientes 18 municipios: -
Melgar, Pandi, Flandes,Villarrica, Cunday, Guataquí, Girardot, Anapoima,
La Mesa, Tocaima, Nariño, Beltrán, Viotá, Nilo, Apulo Jerusalén, Iconon-
so, Carmén de Apicalá y Agua de Dios.
observaciones•
Se observa una notoria mejoría en cuanto a las instalaciones donde -
funciona el CAP, en materia de elementos de trabajo y seguridad para
la documentación.
En cuanto al personal, es pertinente analizar la situación de la segunda -
contratista, con el fin de que se renueve la vinculación de ella o de otro
funcionario que la reemplace.
El motor del aire de una de las oficinas de pensiones produce un ruido -
que molesta el desarrollo de la labor e implica un alto riesgo de enfer-
medad auditiva al funcionario que desempeña allí sus labores. Se
deben tomar las medidas preventivas del caso.
La afluencia de público continúa siendo elevada, aun cuando ya se -
cuenta con los sistemas de información necesarios.
No se cuenta en este centro con los formatos de requisitos adoptados -
y utilizados por los otros centros de atención.
Datos estadísticos: • Se adjuntaron los soportes estadísticos en promedio
mensual de junio de 2006.
8. Fusagasugá
En este lugar no hay propiamente un centro de atención, lo que se encuentra
es un contratista, quien en el momento de la diligencias no tenía el contrato
vigente.
En el momento de la vista se encontró una serie de supervivencias
recibidas por la funcionaria del Instituto que se encontraba presente, Denis
Eugenia Rangel Menentes, pero quien no tiene la función de manejar la
atención al público en pensiones, con las consecuencias adversas que pue-
den llegar a implicar una suspensión del pago de la mesada pensional.
Igualmente, se informa que se carece de insumos básicos así como
de formatos necesarios para los usuarios. Los costos del transporte y envío
de correspondencia los asumen los contratistas de su presupuesto.
Al momento se procedió a llamar a la Jefatura de Atención al Pensio-
nado de la Seccional Cundinamarca y Bogotá, D. C., con el fin de que se
I n forme s eguro soc i a l . 1 3 de f ebrero de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II204
tomaran las medidas pertinentes para notificar los actos administrativos
pendientes y se diera el correspondiente trámite a las supervivencias.
Diagnóstico general: • De acuerdo con lo manifestado por los funcionarios,
contratistas y usuarios de los Centros de Atención al Pensionado del ISS, así
como lo observado por los funcionarios del Ministerio Público, quienes prac-
ticaron las correspondientes diligencias, con gran satisfacción observa el
Ministerio Público, una vez concluida la intervención de seguimiento y con-
trol de gestión, que
El Seguro Social, a instancias del diagnóstico y evaluación del año 2005, -
puso en marcha un plan de mejoramiento en la calidad humana y la-
boral que se concentra en los Centros de Atención Pensiones, CAP,
oportunidad en la cual estableció como uno de los baluartes la exigen-
cia de un mejor servicio para quienes laboran en el área de pensiones
de estos centros. Una comisión está encargada de dicho plan de me-
joramiento y realiza visitas periódicas a los centros de atención, es
permanente el seguimiento y acompañamiento del nivel nacional en
los procesos de los CAP.
Se adelantó la reevaluación de las cargas laborales y los procedimien- -
tos que se llevan a cabo en las seccionales y por tanto en los Centros
de Atención, en busca de solucionar los puntos críticos que afectan el
servicio.
Ha sido muy útil la inversión en los Centros de Atención, en cuanto a la -
implementación del sistema de los digiturnos, favoreciendo significati-
vamente al usuario en todos los servicios que prestan los CAP. El sumi-
nistro de elementos básicos de trabajo ha mejorado aun cuando debe
analizarse el caso de cada Centro para continuar con dicho proceso.
Se observa un punto positivo en la unificación de requisitos para la -
solicitud de reconocimiento y pago de prestaciones económicas, (los
cuales se encuentran unificados), y resultado de la inversión hecha en
los Centros de Atención, se brinda información en folletos informativos
de calidad y claridad suficiente, en los que se señalan los documentos
necesarios para radicar las solicitudes de prestaciones económicas,
ofreciendo además, la información actualizada.
En el mes de octubre de 2005 se adelantaron jornadas de capacitación -
por parte de la Seccional Cundinamarca dirigidas tanto al sector público
como al privado, se entregaron a los empleadores las historias laborales
205
de los afiliados y la información necesaria en cuanto a requisitos para
la solicitud de prestaciones económicas. La capacitación a nivel interno
se encamina a los procesos, procedimientos y normativa aplicable en
el reconocimiento y pago de prestaciones. La Vicepresidencia de Pen-
siones, con la Gerencia de Mercadeo, adelanta capacitación a los fun-
cionarios y contratistas en la mayoría de los eventos, la cual todavía es
insuficiente para las necesidades de los funcionarios especialmente en
lo relacionado con la atención al público.
Se concluye que la capacitación de los funcionarios de planta y de los -
contratistas por parte del ISS, se ha venido implementando progresi-
vamente, labor que debe seguir reforzándose.
Se fusionaron los - cap pepe sierra y bulevar, en el nuevo cap antonio
díaz garcía, el cual cuenta con una amplia sede que facilita la atención
al público, el manejo de archivos, y se cuenta con un amplio auditorio
que se emplea en las jornadas de capacitación. No obstante, deben
implementarse los controles de calidad en la atención al usuario,
quienes aún manifiestan inconformidad en cuanto a la demora en la
atención.
Expone el Instituto que con la anterior fusión hubo una disminución -
de costos y pago de servicios.
Llama la atención encontrar situaciones tan opuestas, como la del - cap
antonio díaz garcía, fusionado después del diagnóstico elaborado por
el Ministerio Público, frente al cap restrepo, este último con un des-
bordamiento administrativo que genera serios inconvenientes al Insti-
tuto y a los usuarios.
Las notificaciones y el proceso de notificación, son de trascendental -
importancia por cuanto reflejan en forma directa la eficiencia y cumpli-
miento de los términos legales del Seguro Social para resolver las so-
licitudes de pensión. Igualmente, se trata de la inclusión en nómina de
pensionados y por tanto de manejo de recursos parafiscales del fondo
común del Instituto.
En los Centros de Atención de Girardot y Fusagasugá se inició el proceso -
de notificación, lo cual aminoró positivamente la congestión del cap
restrepo. No obstante en Fusagasugá al momento de las diligencias
se observó gran traumatismo en perjuicio de los usurarios, por el ven-
cimiento de los contratos de prestación de servicios, especialmente del
I n forme s eguro soc i a l . 1 3 de f ebrero de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II206
funcionario encargado de los asuntos de pensiones. La reubicación de
la oficina de Girardot es un gran logro en beneficio de los mismos
funcionarios del Instituto y de los usuarios, por cuanto mejoró y amplió
la capacidad del servicio.
La situación de los CAP de Fusagasugá es crítica, no se cuenta con el -
personal mínimo para el desarrollo de las funciones asignadas y se
presentan interrupciones en la vinculación por contrato de prestación
de servicios con efectos adversos al mismo.
Se observa mejoría en el CAP de Girardot, en cuanto a las instalaciones -
y a la infraestructura en general para la atención a los usuarios. No
obstante se desvinculó un contratista que no fue reemplazado y con-
tinúan los inconvenientes con el envío de correspondencia.
Se observa una gran mejoría en cuanto a la vigilancia de los CAP, los -
vigilantes en ningún caso brindan información que no es de su resorte
a los usuarios y la vigilancia se contrató con empresas de vigilancia y
seguridad privada, aprobadas por la Superintendencia de Vigilancia y
Seguridad. Sin embargo, en el cap restrepo, dada las condiciones de-
ficientes que aún subsisten, debe implementarse el número de vigi-
lantes para garantizar la seguridad de usuarios y funcionarios.
Continúa la presencia de los tramitadores externos, se trata de un -
problema de cultura y educación tanto del funcionario como del usua-
rio, caso crítico sigue siendo el del cap restrepo donde se hace nece-
saria la presencia de la fuerza pública para evitar inconvenientes de
inseguridad que afectan a los visitantes del Centro.
Continúa siendo crítica la atención para el sur de la ciudad, el - cap res-
trepo mantiene sus deficientes condiciones, instalaciones insuficientes
y en mal estado, la cantidad de usuarios es desbordante para el per-
sonal e infraestructura con la que cuenta el Centro y la calidad de la
atención es deplorable.
No comprende el Ministerio Público como no se adelantaron -
prioritariamente gestiones de mejoramiento en este CAP, considerado
con la situación más crítica, y si se fusionaron los dos que se encontra-
ban en mejores condiciones.
Es necesaria también la reubicación del - cap servidores públicos o
norte, ya que continúa funcionando en las mismas instalaciones, las
cuales son insuficientes para el volumen de usuarios que se atienden.
207
Se nos informó en el momento de la práctica de diligencias, que para -
el mejoramiento en los caps restrepo y servidores públicos, hasta
ahora se encuentra el proyecto de mejoramiento de estos CAP.
Los Centros de Atención del Restrepo y Servidores Públicos no cuentan -
aún con la infraestructura física y con el recurso humano necesario e
idóneo para el desarrollo de las funciones asignadas al CAP. El CAP
Fontibón necesita personas para recepción, el Antonio Díaz García
tiene personal suficiente, en Fusagasugá se necesita una persona con
presencia constante.
En general, son evidentes las mejoras de los Centros de Atención, CAP, -
resultado de la implementación del Plan de Mejoramiento creado con
ocasión del primer diagnóstico elaborado por el Ministerio Público. No
obstante, no se han atendido todas las necesidades y debilidades en
forma integral, falta camino por recorrer, la situación de los usuarios del
Instituto en el sur de la ciudad continúa siendo crítica lo cual en con-
traste con otros centros pone en evidencia un tratamiento desigual,
que amerita la toma de medidas con carácter urgente.
Se observa un 90% de unificación en cuanto a los requisitos para -
solicitar prestaciones en los Centros de Atención. El Manual de Funcio-
nes y Procedimientos empieza a ser conocido por todos los CAP.
Se implementa la unificación de criterios en el manejo de las estadís- -
ticas, lo que facilita la evaluación de funcionamiento de los CAP.
Aun falta claridad en el manejo de afiliados, quienes en los casos de -
servidores públicos y pensiones compartidas son enviados de un cen-
tro de atención a otro.
Continúa siendo necesaria la presencia de la fuerza pública, y de otra, -
instalaciones dignas para la atención de miembros de la tercera edad,
en el cap restrepo sur, cap fontibón y en el cap servidores públicos.
Continúa la situación en los CAP, referente a que la mayoría del personal -
es vinculado a través de contratos de prestación de servicios, lo que
genera la falta de sentido de pertenencia con la entidad y de conoci-
miento de la misma.
Algunos CAP parecen no tener apoyo de la Seccional, es el caso espe- -
cífico del cap restrepo sur y del punto de atención de Fusagasugá. El
de Girardot, ha recibido gran apoyo reflejado en su proceso de rees-
tructuración.
I n forme s eguro soc i a l . 1 3 de f ebrero de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II208
Es preciso indicar que en el caso de los - cap Restrepo y servidores públicos,
la documentación se encuentra expuesta a agentes externos, falta ma-
yor organización de los archivos, seguridad de los documentos, mejor
manejo y ubicación de los sitios de archivo.
El manejo de los documentos de identificación ha sido orientado con -
procesos de capacitación a los funcionarios encargados, no obstante debe
analizarse la posibilidad del uso de los biométricos por todos los centros
de atención, por cuanto se constituyen en un filtro de seguridad.
Estrategias o sugerencias: • De acuerdo con el diagnóstico anteriormente
expuesto, se sugiere a la Presidencia del Seguro Social y a la Gerencia de la
Seccional Cundinamarca y Bogotá, D.C., lo siguiente:
Inspeccionar con carácter urgente los Centros de Atención - restrepo
sur y servidores públicos y mejorar las instalaciones y, en general,
su infraestructura física y tecnológica.
Fortalecer la capacitación continua y pertinente por parte de la Seccio- -
nal en materia pensional.
Analizar la situación de personal que se presenta específicamente en lo -
relacionado con los contratos de prestación de servicios y con la necesidad
de ubicar el personal suficiente e idóneo para la atención al público.
Se reitera la necesidad de solicitar a las Alcaldías Locales seguridad -
para los afiliados que hacen largas filas en horas de la mañana.
Proporcionar infraestructura necesaria para dar seguridad a los archivos -
en los CAP que aún se mantienen en crítica situación.
Continuar con el suministro en forma continúa y oportuna de los ele- -
mentos básicos, especialmente en los casos de Girardot, Fusagasugá,
cap restrepo sur y servidores públicos.
Estudiar la viabilidad de implementar el uso de los biométricos - 46 o,
en su defecto, adquirirlos tecnológicamente actualizados, con el fin
46 Biométrico, Biometría: Se entiende por tecnologías biométricas «los métodos automatizados de identificación y
verificación de la identidad de un ser humano viviente basados en sus características fisiológicas y de compor-
tamiento únicas». Los rasgos fisiológicos, estables por naturaleza, incluyen huellas dactilares, silueta de la mano,
patrón del iris y firma autógrafa. Las características del comportamiento son más una reflexión de la formación del
individuo. En esta clasificación se ubican cuestiones tales como la voz y la firma caligráfica. Un sistema biométrico
es aquel de reconocimiento de patrones que lleva a cabo comparaciones de identidad a la vez que valida las
características almacenadas de un individuo contra las que presenta en un ambiente en vivo. Biométrico es el
aparato destinado para tal fin, la identificación por medio de las huellas dactilares, entre otros.
209
de fortalecer la seguridad en los procesos de reconocimiento y
notificación.
Exhortar a la ARP para que se intensifiquen los programas de salud -
ocupacional a los funcionarios y contratistas de los CAP, previendo in-
cluso posibles accidentes.
Continuar con visitas periódicas a los CAP por parte de las directivas de -
la Seccional.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
I n forme s eguro soc i a l . 1 3 de f ebrero de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II210
4.4. Informe seguimiento y control de gestión ISS: Intervención
preventiva y de control de gestión Seguro Social Grupo Servidores
Públicos Gerencia II
i n f o r m e
Dependencia: Delegada Para Asuntos Laborales
Entidad: Seguro Social Seccional Cundinamarca y Bogotá, D. C.
Quejoso: De oficio
Fecha: 30 de julio de 2006
Asunto: Vigilancia superior preventiva y de control de gestión
Diagnóstico y puntos críticos evaluados en la comisión de seguimiento
Los hechos o situaciones relevantes que se convierten en obstáculos que impiden el
enfoque de la organización, la que debe orientarse por principios de eficiencia y
optimización de recursos en beneficio de los administrados (pensionados y
afiliados al Instituto) y del patrimonio público, hace necesaria la toma de medidas
correctivas con una visualización orientada a la calidad, eficiencia y eficacia.
Las siguientes observaciones corresponden a la información obtenida en las distintas
reuniones y visitas efectuadas en el Grupo de Servidores Públicos Gerencia
II de la Seccional Cundinamarca y Bogotá, D. C. del Seguro Social.
Funciones generales:• El Grupo de Servidores Públicos está encargado de
tramitar en primera instancia y de resolver los recursos de reposición contra
las decisiones que profiera ante solicitudes de reconocimiento y pago de
prestaciones económicas; específicamente pensiones de vejez, en las que
el afiliado hubiese aportado a cajas o fondos diferentes al Seguro Social,
generalmente en el sector público, como es el caso de Cajanal EICE, Capre-
com, etc., dando lugar a un bono o a una cuota parte pensional.
La única funcionaria que suscribe resoluciones es la Gerente del Gru-
po; en cada acto administrativo coloca un sello invisible y su firma es la
única registrada en bancos.
En virtud de un acuerdo con la Función Pública, se manejan procesos
con las entidades el sector público para resolver las solicitudes de servidores
que conforme lo establecido en la Ley 797 de 2003 sean retirados de la
entidad, con el fin de generar las vacantes respectivas (PRAP).
211
infraestructura• : En cuanto a la infraestructura física con la que cuenta el grupo
para el desarrollo de sus funciones, vale la pena precisar que no se presenta
mayor dificultad en cuanto a los insumos básicos para el desarrollo de las
funciones (papelería, cintas, etc.), tienen equipos de cómputo e impresoras
para cada funcionario. Está en proyecto el plan de mejoramiento en cuanto a
la instalación de cortinas y la implementación de nuevos módulos de trabajo.
Debe considerarse la posibilidad de tomar medidas de seguridad para
el manejo de expedientes que reposan en los escritorios de los profesiona-
les que los tienen a su cargo. No obstante, se observó un incremento en el
control de la entrada de personal a la Seccional, que constituye una medida
de seguridad general.
Recepción de solicitudes: • La recepción de solicitudes de pensión y en
general, de prestaciones económicas, que resuelve el grupo visitado, son
recibidas en el Cap Norte o Servidores Públicos, del cual vale la pena reiterar
la situación de instalaciones es crítica para garantizar la calidad del servicio a
los usuarios, como se manifestó en el informe de control de gestión de los
Centros de Atención al Público, CAPS.
No obstante se observa un trabajo en equipo y coordinado entre el
Centro de Atención y la Gerencia II, comunicación en beneficio de los usua-
rios: pensionados, afiliados y sus familias.
término de reconocimiento: • El promedio para resolver, si no se presenta
ningún inconveniente, manifiesta la Gerente del Grupo, doctora Blanca Ne-
lly Molano, es, en promedio, de seis (6) meses.
Sin embargo, aun cuando el Grupo de Plan Choque ha agilizado el
proceso de reconocimiento, incluso en el término legal de cuatro (4) meses
y ha incrementado la productividad de la Seccional; en el Grupo de Servido-
res Públicos se observa una mayor duración del proceso de reconocimiento;
estima el Ministerio Público, de acuerdo con el muestreo de 60 expedientes
revisados al azar, un promedio de ocho (8) meses a un (1) año.
Lo anterior, se precisa que los expedientes, con anterioridad a la decisión
del Instituto de reconocer, sin la emisión del bono pensional propiamente
dicho, se encuentra en un gran porcentaje, 80% aproximadamente, en
turno para estudio.
El Seguro Social, en principio, solamente reconocía la prestación en el
caso de bono pensional, cuando este era emitido y cancelado por los
I n forme s eguro soc i a l . 30 de ju l io de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II212
contribuyentes, desde el año 2003 esta directiva fue reevaluada y se reconoce
sin exigir tal requisito.
ingreso a nómina: • Las medidas de control de dobles pagos para el ingreso
a nómina, informa la líder del grupo, deben ser implementadas por el Grupo
de Nómina. Llama la atención que, el ubicar en el grupo casos y actos ad-
ministrativos en los cuales, es directamente el Grupo de Servidores, median-
te acto administrativo, el que decide exclusivamente sobre la inclusión en
nómina general de pensionados. En consecuencia, en tales eventos este
grupo debe tomar medidas correctivas de control al disponer la inclusión,
que parte de que se efectúe el retiro definitivo del servicio para que se pro-
ceda a la misma.
Revocatorias: • En cuanto a la revocación de actos administrativos se indica
que no proceden sin consentimiento del pensionado o beneficiario de la
prestación reconocida por el acto administrativo de carácter particular; al
respecto también se detectó que en algunos casos, como en los de falta de
competencia del Instituto para reconocer la prestación, se revoca sin informar
al interesado o contar con su anuencia, según manifiestan pensionados del
ISS, quienes ya venían de tiempo atrás disfrutando su mesada pensional y,
de un momento a otro, les fue suspendida.
Atención al público: • En términos generales no hay atención al público en
la Seccional; sin embargo, ante la insistencia de los usuarios y previa autori-
zación de la Gerente del Grupo, esporádicamente se atiende público. No
hay registro de atención al público.
En las reiteradas visitas a la Seccional, llama la atención la cantidad
considerable de público en la entrada a la misma, la cual no obstante estar
restringida, genera congestión y se constituye en un punto vulnerable en
cuanto a la calidad del servicio.
instrucciones del instituto• . Se informa que semanal o quincenalmente la
Vicepresidencia de Pensiones traslada al grupo las circulares proferidas por
la Oficina Jurídica del Instituto o por las distintas dependencias del mismo.
Se detectó una desinformación o falta de conocimiento de los Instruc-
tivos proferidos por el Ministerio Público, específicamente por la Delegada
213
para Asuntos Laborales, como es el caso del contenido de los actos admi-
nistrativos; medidas de control en el proceso de inclusión en nómina y de-
rechos de petición; asuntos que la Vicepresidencia de Pensiones les había
dado la correspondiente publicidad para que fueran atendidos.
Recurso humano:• El personal en su mayoría se vincula por contrato de
prestación de servicios, solo hay dos personas de planta, sin embargo, no se
han presentado interrupciones significativas entre la fecha de vencimiento y
renovación de los mismos.
Se reitera la observación, respecto de las condiciones de los contratistas,
con el fin de evitar futuros pleitos laborales, en los términos ya advertidos tal
como se indicó en el Instructivo No. 014 del 19 de mayo del año en curso.47
Los contratistas están cubiertos por el Sistema de Seguridad Social
Integral, lo cual es requisito para la suscripción de los respectivos contratos,
dando cumplimiento al requerimiento legal.
Debido al flujo de solicitudes y acciones de tutela reportados en las
estadísticas y diligencias administrativas, se hace necesario el refuerzo del
personal del grupo.
Estadísticas• : Conforme a los datos estadísticos, correspondientes al período
noviembre de 2005 y enero a junio de 2006, se observa.
Cuadro No. 1
Año y mesExpedientes
recibidosDerechos de
Peticiónbono
PensionalCuota Parte Pensional
Noviembre 2005 106
Diciembre 2005 105
Enero 2006 95
Febrero 2006 204
Marzo a Junio/2006 974 972 3.031 4.671
47 Vale la pena observar, como en entidades como el Seguro Social, la segunda causa pleitos jurídicos hace
referencia a las acciones iniciadas por los contratistas de prestación de servicios de la entidad.
I n forme s eguro soc i a l . 30 de ju l io de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II214
muestreo:• De la revisión de 60 expedientes se pudo establecer y concluir
lo siguiente:
La mayoría de los radicados (pensión de vejez, sustituciones y sobrevivientes) 1.
corresponde a solicitudes radicadas hace más de seis (6) meses. En los
casos en que hay actos administrativos, estos se profirieron en un promedio
de seis (6) meses después de su radicación.
En los actos administrativos que reconocen la prestación, no se explica o expone 2.
el proceso de liquidación de la mesada pensional reconocida, solamente se ex-
pone el ingreso mensual. Igualmente, se detectan errores en cuanto a la aplicación
del formato del acto administrativo. Lo anterior vulnera el derecho al debido pro-
ceso y a la defensa del pensionado o afiliado y su grupo familiar.
Se observan derechos de petición y no obra en el expediente copia de la 3.
respuesta, motivo por el cual se presume no han sido respondidos.
Los asuntos con mayor demora, superior a un año, se refieren a bonos 4.
pensionales del sector territorial.
La mayoría de los cuadernos administrativos se encuentra sin foliar o 5.
parcialmente foliados, lo que impide que este mecanismo sea una garantía
de la conservación de los documentos.
Como con Cajanal, EICE, se tutela al Instituto con el fin de que se apliquen 6.
los factores, promedio y tope de los regímenes especiales en virtud del ré-
gimen de transición.
Al confrontar algunos de estos casos contra el sistema de información, se 7.
observa falta de claridad en la misma o no se encuentra actualizada.
Estrategias de aplicación general
Culminado el proceso de evaluación esta Delegada procede a reiterar o fijar pautas
de seguimiento, de cumplimiento y de intervención a las observaciones y
recomendaciones de este Despacho; de acuerdo con la sujeción de los
principios constitucionales y legales de economía, eficacia, eficiencia, celeri-
dad y moralidad de la administración pública consagrados en el artículo 209
de la C. P. y 3 de la Ley 489 de 1998.
En este orden de ideas se hace necesario:
Analizar nuevamente, a la luz de la jurisprudencia, el tema relacionado con •
la aplicación del Régimen de Transición y advertir sobre las consecuencias
jurídicas adversas que puedan presentarse, especialmente, futuros pleitos
con el pago de costas, intereses e indexación.
215
Apremiar al Seguro Social, a dar estricto cumplimiento al término establecido •
en la Ley 797 de 2003, artículo 9, en los términos de la Sentencia No.
T-068/98, T-170/00, para lo cual es necesario e imprescindible solucionar
los inconvenientes con el personal de planta y por contrato.
Conminar al Seguro Social a:•
Evaluar la situación de los contratistas de la entidad. -
Hacer seguimiento a los planes de contingencia que permitan ponerse -
al día en la resolución de las solicitudes de pensión y prestaciones
económicas.
Analizar nuevamente las observaciones contenidas en los Instructivos -
Nos. 09 del 14 de octubre de 2004, 12 del 14 de octubre de 2005,
014 del 19 de mayo de 2006.
Continuar con la ejecución de los proyectos destinados a modernizar -
el manejo de información a través de sistemas efectivos y rápidos.
Reorganizar la técnica de manejo de datos estadísticos, ya que no es -
lo suficientemente clara y completa en el momento de rendir un infor-
me, de acuerdo con las documentales entregadas a la comisión.
Reforzar la planta de personal de la Seccional Cundinamarca y Bogotá, D.C. -
Fortalecer e implementar los mecanismos necesarios para dar respues- -
ta oportuna y en los términos de la jurisprudencia a los Derechos de
Petición que presentan los usuarios del Instituto.
Dar publicidad a la documentación relacionada con instrucciones para -
el proceso de reconocimiento.
En caso de ser necesario, extender las medidas correctivas a otras -
seccionales.
Propender por la adecuación de las instalaciones de la Seccional para -
un mejor ambiente organizacional. Implementar medidas de seguridad
en cuanto al manejo de cuadernos administrativos.
Proyectar y organizar la atención al público en la Seccional, en caso de -
que se decida atender usuarios, o en caso de una decisión contraria,
dar las respectivas instrucciones.
Exhortar al Ministerio de Protección Social y al Ministerio de Hacienda -
y Crédito Público para que se adelanten las acciones necesarias y su-
ficientes de apoyo, análisis y estudio de las situaciones que se han
resuelto a la luz de la doctrina probable; y en relación con el cumpli-
I n forme s eguro soc i a l . 30 de ju l io de 2006
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II216
miento de los términos legales para resolver solicitudes de pensión, a
fin de evitar mayores perjuicios al patrimonio público.
Continuar esta Delegada con el seguimiento y control de gestión del -
Seguro Social, Servidores Públicos.
Ejecutar y adelantar las diligencias necesarias para que se cumplan las -
instrucciones, recomendaciones y observaciones que profiera la Dele-
gada. Es preciso mantener informada a la Procuraduría sobre las accio-
nes que se adelanten para subsanar todas las observaciones y atender
las recomendaciones planteadas en el presente informe.
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
217
4.5 Informe Seguimiento y Control de Gestión: seguimiento y control de gestión cajanal eice. Fecha: 24 de agosto de 2006
i n f o r m e
Dependencia: Delegada para Asuntos Laborales
Entidad: Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE
Quejoso: Intervención Oficiosa
Fecha: Bogotá D.C., 24 de agosto de 2006
Asunto: Seguimiento y Control de Gestión
Diagnóstico y puntos críticos evaluados en la comisión de seguimiento
Estamos frente al seguimiento y control de gestión, de los hechos o situaciones
relevantes que se convierten en obstáculos que impiden el enfoque de la
organización, orientado por principios de eficiencia y optimización de recur-
sos en beneficio de los administrados, en este caso de los pensionados y
afiliados a la Caja, y del patrimonio público, siendo el punto de referencia el
informe presentado en el mes de abril de 2004. Paradigma de la nueva
gestión pública en donde el Estado representa un cambio trascendental de
la perspectiva tradicional, con una visualización orientada a la calidad, efi-
ciencia y eficacia.
Las siguientes observaciones corresponden a la información obtenida en las distintas
reuniones efectuadas con la actual administración y en los grupos visitados:
atención al usuario, nómina, sustanciación servidores públicos, do-
centes, oficina jurídica, correspondencia, notificaciones, recursos,
seguridad, defensor del cliente, plantación, control y reparto,
control interno disciplinario, registro nacional de afiliados, sis-
temas, calificación de invalidez, cuotas partes y en general, todos
los grupos de la subgerencia de prestaciones económicas.48
48 Es importante precisar, que se ha establecido una nueva estructura en cuanto a los grupos de decisión y al
trámite administrativo para dar cumplimiento a las acciones de tutela, motivo por el cual, textualmente estos
grupos no corresponden a los citados en el informe anterior en el caso de sustanciación. Tutelas, Registro y
Control.
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II218
5.1 General
Escisión•
En cuanto a la separación de bienes, de los cuales se encontraban elaborando inventarios
para su revisión y aprobación, se observa un avance en cuanto a que se
estableció con claridad los bienes que pertenecen tanto a CAJANAL EICE
como a CAJANAL S.A. EN LIQUIDACIÓN, no obstante se manifiesta que la
entrega de los bienes muebles por parte de la S.A., especialmente en las
seccionales, no se ha realizado conforme a los convenios suscritos por los
Gerentes de cada entidad, especialmente de acuerdo con lo consagrado en
el Acta del 30 de diciembre de 2004.
Es importante precisar, que CAJANAL S.A. no informa a la EICE con el fin de que retire
los muebles de los inmuebles de su propiedad una vez estos son enajena-
dos, a manera de ejemplo, se presenta el caso de Cartagena. Lo anterior
ocasiona serios inconvenientes a nivel de responsabilidad fiscal e incluso
disciplinaria, por cuanto, no se reciben y se trasladan los muebles sin ningún
control. Por último, se informa que hay inconsistencia en cuanto a los bienes
muebles que se deben entregar según el acuerdo y los que efectivamente
se entregan por la S.A..
El personal se encuentra distribuido y en ejercicio de sus funciones tanto en la EICE
como en la EPS, punto de avance registrado en el informe anterior, no obs-
tante, es importante precisar que CANAL EICE quedó con 226 funcionarios de
planta, de los cuales solamente 71 son profesionales, planta que es insuficien-
te para el desarrollo de las funciones misionales y de apoyo de la entidad.
El manual de funciones, según lo observado por las distintas comisiones, se adecuó a la
nueva organización y estructura establecida por la misma Caja, en aras de me-
jorar el servicio, con desarrollo de trabajos de campo en cada una de las depen-
dencias de la entidad, lo que ya implica un avance importante en este aspecto.
No obstante, su adopción todavía no ha sido formalizada mediante acto admi-
nistrativo, lo que se hace necesario para cumplir con el objetivo del mismo.
En cuanto a los cambios y reubicaciones de personal, se continúa con el manejo de
decisiones verbalmente, aunque no en igual medida, lo que como se indicó
en su oportunidad, confunde las funciones específicas de cada cargo y pue-
de generar conflictos laborales en un futuro.
En lo relacionado con la entrega de archivos de personal e institucionales, se observa
un gran avance, por cuanto se ha hecho entrega de un 80% del archivo
referente a hojas de vida y un 60% del archivo restante. Se ha superado la
219
situación de entrega de archivos de personal e institucionales, se observa un
progreso representativo en la entrega de los mismos, específicamente en
cuanto a lo relacionado con el tema contable.
En materia disciplinaria, se observa un Grupo de Control Interno Disciplinario que está
organizado y estructurado, continúa desarrollando sus funciones con proce-
sos establecidos. Este grupo cuenta con equipos y personal de apoyo que
facilitan la labor y colaboran a subsanar las deficiencias e inconvenientes
iniciales. Se incrementó el personal a cargo del grupo, se instalaron puntos
de internet y se ha venido trabajando la capacitación en materia disciplinaria.
No obstante, aún presenta la necesidad de fuentes de información y de
consulta, y de líneas telefónicas.
• Recursos de la entidad. PresupuestoAl respecto se estableció lo siguiente, acorde con la información suministrada por la
Subgerencia Financiera:
Es preciso indicar que no se han solicitado adiciones presupuestales en lo que va
corrido del año 2006 ni en el 2005, se ha recurrido a la autorización de
traslados presupuestales.
Las transferencias durante la vigencia 2005 ascendieron a la suma de
$93.840.728.000,oo. Durante el primer semestre del año 2006 se registran
transferencias por valor de $100.473.834.228,oo. En las transferencias co-
rrientes se ubican los gastos por pago de aportes a la Seguridad Social, entre
los cuales se registran aportes por concepto de Administración de Riesgos
Profesionales a la nueva ARP COLMENA durante el año 2005 por valor de
$5.046.915.000,oo y durante el 2006 con corte al mes julio, por valor de
$5.537.000.000,oo.
Respecto de los gastos de personal, tomados como un rubro de los gastos de
funcionamiento, durante la vigencia de 2005 ascendieron a la suma de
$12.663.172.000,oo y los servicios personales indirectos a la suma de
$7.009.572.000,oo. En el año 2006 con corte al mes de julio se observan
gastos de personal por un valor de $11.882.000.000,oo y los servicios per-
sonales indirectos por la suma de 5.696.000.000,oo. Lo anterior indica que
se mantiene la constante de ejecutoria del presupuesto en estos rubros, con
una tendencia al incremento como se observó en el informe anterior.
Continúa la correspondiente ejecución en materia de gastos de personal y contratos
de prestación de servicios, en el 2005 correspondió un porcentaje promedio
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II220
del 95%,aun cuando, para el cumplimiento de las funciones misionales el
presupuesto de la entidad es insuficiente para vincular el personal necesario.
En los gastos generales, se evidencia también una constante en el alto porcentaje de
ejecución durante el año 2005 y en lo que va corrido de 2006 se ha ejecu-
tado un 50%. Es preciso aclarar que dentro de este rubro se encuentran la
adquisición de bienes, servicios (mantenimiento, servicios públicos, arren-
damientos, viáticos, comunicaciones, seguros, capacitación, salud ocupacio-
nal, etc.) e impuestos y multas.
Es importante resaltar, que el rubro de sentencias y conciliaciones durante la vigen-
cia del año 2005, según los informes de ejecución mensual de gastos, se
ejecutaron en un 75% frente al primer semestre de año 2006 con una
ejecución promedio del 70%, lo que refleja el alto impacto de las condenas
y fallos en contra de la entidad.
• PlaneaciónLa Oficina de Planeación y Sistemas, tiene como principal actividad, el apoyo al
cumplimiento de la Misión de la Entidad «Recibir, Estudiar y Reconocer con
criterios de efectividad, seguridad y calidad los derechos que sobre Presta-
ciones Económicas asigna la Ley a sus afiliados» y las demás que le atribu-
ye el Decreto 65 del 15 de enero de 2004. Paralelamente se elaboró el Plan
de Acción a desarrollarse durante el 2004, 2005 y 2006.
Falta de Recursos para Proyectos de Inversión. cajanal iece, por ley está obligada
a: entregar por lo menos una vez al año, el extracto acumulado de semanas
cotizadas al Fondo de Pensiones, a cada uno de sus afiliados activos; ad-
ministrar y controlar los aportes en pensiones para 49.000 afiliados activos
y 1.875 Entidades aproximadamente; y a entregar el certificado del total
de semanas cotizadas a los afiliados, para iniciar sus trámites de pensión,
entre otras. Para cumplir con todo lo anterior, es necesario procesar las
autoliquidaciones de pensión, desde abril de 1994 a febrero de 2003,
fecha en la cual CAJANAL IECE, inició el procesamiento de esta información,
para cumplir con el informe RUA, que obligatoriamente se debe entregar
mensualmente, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Ante esta
necesidad, la Oficina Asesora de Planeación, presentó al DNP, el Proyecto
de Registro Nacional de Afiliados, para el procesamiento de las autoliqui-
daciones y de la Historia Laboral, el cual durante la vigencia 2004 fue
aprobado, por parte del Departamento Nacional de Planeación, con una
221
asignación de de 379.7 millones con destino al Registro Nacional de Afi-
liados y Control de Aportes; los recursos asignados se destinaron para la
contratación del procesamiento de 33.000 autoliquidaciones de los apor-
tes realizados en el periodo abril de 1994 a febrero de 2003, contrato ya
ejecutado y liquidado.
Con el fin de garantizar la culminación del proyecto, la Entidad gestionó durante el
2004 la aprobación de nuevos recursos y es así como con oficio DIFP-SPSD
20-136-2004 del 13 de diciembre, el Departamento Nacional de Planeación,
emite concepto favorable sobre el monto del presupuesto de gastos de in-
versión para la vigencia 2005, y en el cual se detalla el proyecto Registro
Nacional Afiliados y Control de Aportes con unos recursos aprobados por
$2.465,4 millones. Posteriormente con oficio 123 del 21 de diciembre, el
Comité Técnico de la Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la
información para la Administración Pública comunica el Concepto Técnico
favorable de la Comisión Intersectorial de Políticas y de Gestión de la Infor-
mación para la Administración Pública. El estudio presentado al Comité men-
cionado incluye el proyecto Registro Nacional de Afiliados y Control de Apor-
tes con unos requerimientos de recursos de inversión de $5.048.8 millones
distribuidos en $2.465.4 millones para la vigencias 2005 y $2.583.3 millones
para la vigencia 2006.
Sin embargo, estos recursos fueron distribuidos a otros proyectos de esta Entidad por
instrucción de la Dirección General de Regulación Económica de la Seguridad
Social del Ministerio de Hacienda, como consta en Acta de fecha 28 de Junio
de 2005, suscrita entre dicha oficina y la Gerencia General de cajanal eice,
razón por la cual este proyecto no ha culminado satisfactoriamente.
Se reitera que en razón a que se continúa con la misma Administración, hay continuidad
en los procesos y, además, se retomaron y ejecutan proyectos relacionados
con la sistematización de las áreas administrativa, operativa y financiera, me-
joramiento que se refleja en la calidad del servicio que presta la entidad.
En lo referente a los indicadores de gestión, cuyo diseño se registró como avance en
el informe anterior, se establece en está oportunidad que tales indicadores se
han convertido en una herramienta esencial de evaluación de la gestión en la
Caja, como al evaluar cargas de trabajo, manuales de procesos y procedimien-
tos, y manual de funciones, etc. Indicando los porcentajes de avance en cada
actividad, evaluación de infraestructura física, entiéndase instalaciones y equi-
pos, modernización en el sistema de información de la entidad, entre otros.
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II222
• Páginaweb.De otra parte, vale la pena destacar que la entidad cuenta con medios de acceso para
los interesados en la información de cajanal, por medio de una página Web
fácil de consultar, y que permite conocer los conceptos, documentos, nor-
matividad y artículos que comúnmente interesan a sus usuarios.
Se observa entonces, una mejoría en la oferta de información de la Caja hacia sus
usuarios en comparación con el panorama encontrado en nuestra última
intervención del año 2005.
• SistematizaciónPese a que en nuestro informe de intervención del año 2004 advertimos una oficina
de Planeación y Sistemas bastante incipiente, en razón a su reciente creación,
actualmente percibimos un panorama muy distinto, en el que dicha depen-
dencia ha desplegado acciones encaminadas a mejorar el desempeño de
la entidad en todo lo referente a la aplicación de la informática.
En la reseña presentada por el Jefe de dicha oficina, se aprecian claros avances en
las situaciones deficitarias descritas en el pasado; adelantos que se lograron
gracias a la eficiente ejecución presupuestal de los recursos de la entidad, y
a la colaboración decidida del Ministerio de la Protección Social, que tiene a
su cargo la Coordinación del sector de la protección social del país.
Encontramos que continúan avances en procesos relevantes, como la elaboración
de un plan estratégico de la implementación del sistema de información
gerencial para el seguimiento y evaluación de la gestión; en la actualización
del registro nacional de afiliados, en cuanto a su aplicativo «control de
aportes», el cual no existía; en la adquisición de software para fortalecer los
sistemas de información de la Subgerencia de Prestaciones Económicas, con
sus subsistemas de control de documentos, nómina de pensionados y con-
trol de aportes; en la destinación de los recursos en la modernización y
mejoramiento de la entidad. Adicionalmente, se está trabajando en los
subproyectos presentados y avalados por el Departamento Nacional de Pla-
neación, denominados Registro Nacional de Afiliados para la conformación
de historias laborales, y la recopilación, procesamiento y control de la infor-
mación de los aportes de los afiliados.
Actualmente, cajanal eice. Cuenta con nuevos aplicativos que soportan las diferentes
actividades que se deben desarrollar en la Entidad, así como una plataforma
tecnológica completamente renovada (Computadores e impresoras), y todo
223
el software que utiliza la Entidad completamente licenciado. Además del
software y aplicaciones que integran el sistema de información se encuen-
tran proyectos Informáticos en desarrollo como el de Gestión de Documen-
tos – qcd que a la fecha se encuentran probados y en ajustes finales por el
Grupo de Sistemas los siguientes módulos:
Módulo de Administración. -
Módulo de Gestión de Expedientes (Control de Expedientes) -
Módulo de Correspondencia. -
El Módulo de liquidación de Resoluciones, se encuentra instalado pero es necesario
realizar las pruebas pertinentes al mismo, teniendo en cuenta que es nece-
sario encontrar todas las excepciones a la totalidad de regímenes que ma-
neja la Entidad.
Como un valor agregado al proyecto, el contratista entregó a cajanal eice, lo siguiente:
Una funcionalidad al módulo de control de correspondencia denomi- -
nada tutela.
Un módulo de radicación de correspondencia. -
Una funcionalidad al módulo de administración, denominada seguridad. -
Reportes estadísticos personalizados a solicitud de la Entidad. -
Consultas personalizadas a la Base de Datos a solicitud de la Entidad. -
También se encuentra el Kactus - Nómina de Pensionados: Mediante el Acta Final de
Interventoría, de fecha 12 de diciembre de 2004, se verificó el cumplimien-
to de cada una de las especificaciones técnicas contratadas para este apli-
cativo. En la actualidad se esta procesando la nómina, con una muestra re-
presentativa de 1.000 resoluciones, con el fin de detectar posibles fallas en
el aplicativo. Para iniciar paralelos, con nóminas completas, una vez culminen
satisfactoriamente la nómina de 1.000 resoluciones.
El Software Administrativo y Financiero – erp: Este aplicativo se encuentra en un 90%
de avance, durante este mes cada uno de sus módulos entra en producción.
Proyectos Informáticos futuros. Para este año, la Entidad tiene aprobado desarrollar
dos proyectos informáticos los cuales son:
Adquisición de la plataforma de correo corporativo, Invitación Pública -
No. 008 de 2006, en proceso de contratación.
Adquisición del Software Jurídico. Licitación No. 002 de 2006, en pro- -
ceso de contratación.
Digitalización de 210.000 expedientes de pensionados. -
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II224
Plataforma computacional. Mediante el Convenio Ínter administrativo No. M810 de
Noviembre de 2005 y la Adición No. 01 del 26 de enero de 2006. La Enti-
dad modernizó completamente su plataforma computacional, el cual inclu-
ye los servicios de mantenimiento preventivo por hasta por tres años, para
la totalidad de las máquinas….».
• DecisionesadministrativasEn lo relacionado con recursos humanos y desarrollo de funciones, se continúa
impartiendo las órdenes e instrucciones en su mayoría en forma verbal,
asunto que puede generar conflictos jurídicos. Es el caso de traslados de
personal y remoción de los líderes de grupo.
• Proceso administrativo de reconocimientoDebido al gran cúmulo de solicitudes e incremento de acciones de tutela en contra de
la entidad, continúa incumpliéndose el término legal de reconocimiento que
es de 4 meses de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 797 de
2003.
Se encontró mayor congestión en materia de tutelas, mecanismo que se ha vuelto
normal para la obtención del reconocimiento y pago de la pensión o prestación
económica solicitada. En un mismo trámite continúan presentándose de una
a cuatro acciones en contra de la Caja: para resolver la solicitud inicial, para
resolver el recursos, para aplicar el régimen pensional correspondiente y para
ser incluidos en nómina general de pensionados. Lo anterior hace que trans-
curra un período entre seis (6) meses y un año en la mayoría de los casos.
Se observa un claro y considerable incremento en la producción o expedición de
actos administrativos resolviendo solicitudes de prestaciones económicas.
• Base de datos de afiliadosEl aplicativo de control de aportes se encuentra ejecutado en un 95% de su funcionalidad
de acuerdo con lo contratado entre CAJANAL EICE y CROMASOFT Ltda. Sola-
mente se encuentra pendiente el Módulo de Seguridad, que permitirá diseñar
los perfiles de usuario. Se están implementando modificaciones con el fin de
crear nuevos reportes a los grupos de Tesorería y Contabilidad.
En conclusión el Registro Nacional de Afiliados – RNAP a la fecha se encuentra en pro-
ducción, y solo el módulo de cartera se encuentra en la fase ajustes finales.
225
• Recurso humanoLa situación se mantiene, en cuanto a que el personal en su mayoría se vincula por
contrato u orden de prestación de servicios, por periodos cortos, no obstan-
te, durante la vigencia del año 2005 y 2006, no se han presentado interrup-
ciones significativas entre la fecha de vencimiento y renovación de los mis-
mos, situación que antes del año 2003 causaba mayores retrasos.
Se reitera la observación, respecto de las condiciones de los contratistas, por cuanto se
auguran futuros pleitos laborales, ya que se presentan los tres elementos
fundamentales del contrato de trabajo aplicando el principio de primacía de
la realidad: prestación personal, remuneración y subordinación, en dichos
contratos. 49
Se conserva la exigencia de que los contratistas están cubiertos por el Sistema de
Seguridad Social Integral, lo cual es requisito para la suscripción de los res-
pectivos contratos, dando cumplimiento al imperativo legal y superando la
deficiencia que se presentaba.
También se reitera que no se encuentran políticas de méritos y sanciones dentro de
la administración de personal, de programas de reclutamiento y selección
de personal, aspecto que continúa en el mismo estado. Los bajos salarios u
honorarios elevan el manejo de corrupción.
El personal continúa laborando en turnos que involucran en forma permanente los
sábados y días festivos, sin reconocimiento salarial o prestacional alguno para
los funcionarios de planta y menos para los contratistas.
En el aspecto relacionado con la entrega de dotaciones, se observa un claro y consi-
derable avance, se encuentran entregando dotaciones al día, es decir, se han
entregado las del 2004,2005 y 2006, con bonos de arturo calle y cidma.
No existen aún, programas conocidos de salud ocupacional o medidas de seguridad
para accidentes en las sedes donde funciona la entidad, aspecto que continúa
en iguales condiciones a las evaluadas el año anterior. Se estableció que hubo
cambio de ARP a la administradora COLMENA, desde el mes de julio, motivo
por el cual hasta el momento no se ha implementado labor alguna de pre-
vención, pero se espera el inicio de tal labor en un término prudencial.
Continúa la rotación de personal que genera un impacto negativo en la resolución de
los trámites. El sentido de pertenencia de los servidores de la entidad sigue
49 Vale la pena observar, como en entidades como el Seguro Social, la segunda causa pleitos jurídicos hace
referencia a las acciones iniciadas por los contratistas de prestación de servicios de la entidad.
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II226
viéndose afectado por la rotación y por la forma predominante de vinculación
de los mismos «contrato de prestación de servicios»..
Es importante nuevamente precisar que se indica por la entidad, que debido a la
insuficiencia de personal de planta para desarrollar las funciones misionales del
fondo pensional, debe acudirse al mecanismo de contrato de prestación de
servicios.
Relaciones laborales•
La rotación de personal es permanente, se hace en búsqueda de obtener resultados
y mejores perfiles de los funcionarios y contratistas para los grupos, sin em-
bargo, la rotación se observa en menos proporción que hace un año.
Recursos físicos•
Instalaciones, se constató en las nuevas diligencias que ha sido imposible la unificación
de las oficinas de la Caja en unas instalaciones únicas, en un solo inmueble,
lo que trae dificultades en el control y manejo de la información y de la docu-
mentación. Las instalaciones actuales son insuficientes, inadecuadas, los fun-
cionarios están en hacinamiento y no corresponden a las normas mínimas de
salud ocupacional. A manera de ejemplo, se encuentran el Grupo de Cuotas
Partes, el de Nómina, el de Control y Reparto, el de Docentes, etc.
Luego del proceso de escisión, CAJANAL EICE dejó de contar con la planta física
necesaria para su operación; así como para el almacenamiento de los archi-
vos tanto de Prestaciones Económicas, como los Administrativos.
Suministro de elementos de trabajo, el suministro básico aunque sigue siendo
insuficiente, va en proceso de mejoramiento. Se agregaron más y nuevos
equipos de cómputo con tecnología de punta para el desarrollo de las
funciones.
Represamiento•
En las dependencias sometidas a control de gestión, específicamente en Control y
Reparto, Docentes y Recursos de Acto Ficto, también se observa que conti-
núa el represamiento en las acciones de tutela, todo lo cual trae como
consecuencia incumplimiento de los términos legales para atender y solu-
cionar oportunamente las solicitudes presentadas.
Es importante resaltar la necesidad de unificar, cruzar y consolidar la información en
materia de datos estadísticos.
227
El Grupo de Correspondencia continúa al día aun cuando el personal fue vinculado
por contrato de prestación de servicios y no por el inicial outsoursing.
Se observa que continúa el constante el esfuerzo por superar las dificultades y la
gestión realizada para la solución de los problemas, para la modernización
y cambio, lo cual depende directamente de las disponibilidades presupues-
tales y de los cambios estructurales de la entidad.
En cuanto al grupo de calificación se invalidez, se siguen observando dificultades
con la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamar-
ca y la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, las que ocasionan demo-
ras excesivas en los trámites.
• EfectosEl incremento de acciones de tutela y acciones judiciales en contra de la entidad,
además de la congestión que genera a nivel administrativo, hace a la Caja
vulnerable frente a la corrupción. No se entregaron estadísticas consolidadas
en cuanto al número de acciones de tutela, no obstante, se informó en el
año 2005 sobre 32 órdenes de arresto confirmadas, equivalentes a 120 días
y acompañadas de multas por 151 salarios mínimos, equivalentes a la suma
de $135.671.000,oo.
En lo relacionado con Derechos de Petición se observa una deficiencia de personal
para atender dichos derechos, como es el caso específico del grupo de
Nómina, las estadísticas presentadas son las siguientes:
Cuadro No. 1 Estadísticas Derechos de Petición
grupoExpedientes Recibidos
Expedientes Contestados
Pendientes
Nómina 47368 45586 1782
Notificaciones 99 99 0
Convenios 16 16 0
Seguridad 27 27 0
Archivo 21577 18586 2991
grupoExpedientes Recibidos
Expedientes Contestados
Pendientes
Recursos 2789 2824 0*
Cuotas Partes 30 30 0
Atención al Usuario 10926 10542 384
Total 82812 77710 5157
Nota. En las estadísticas aparecen menos recibidos y más contestados.
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II228
En cuanto a la producción de cada uno de los grupos y en general de la entidad, se
observa un incremento a nivel general de resolución de solicitudes lo que
constituye un punto de avance. Lo anterior se concluye de los siguientes
comparativos de datos estadísticos de algunos grupos estructurales de la
Caja, según información correspondiente al primer semestre de 2005 y
primer semestre de 2006 suministrada por la entidad:
Cuadro No.2 Atención al usuario
Ventanilla Teléfono Correspondencia Total primer semestre Superávit o déficit (%)Meses 2005 2006 2005 2006 2005 2006 2005 2006
Enero 15.567 24.505 2.027 1.564 140 178 17.734 26.247 48
Febrero 16.647 24.356 2.943 4.925 1.151 733 20.741 30.014 45
Marzo 22.511 44.463 2.599 7.749 346 1.432 25.456 53.644 111
Abril 23.425 32.586 3.474 8.356 155 537 27.054 41.479 53
Mayo 19.708 35.343 2.282 8.131 881 615 22.871 44.089 93
Junio 24.623 32.115 2.829 7.890 1.137 820 28.589 40.825 43
Total 122.481 193.368 16.154 38.615 3.810 4.315 142.445 236.298 65
Cuadro No.3 Estadísticas docentes
Recibidos Sustanciados
Meses 2005 2006 2005 2006
Enero 579 2.766 520 3.234
Febrero 1.097 3.819 1.071 3.626
Marzo 1.219 2.336 1.133 3.103
Abril 1.554 1.963 1.640 3.291
Mayo 1.756 2.428 1.756 2.414
Junio 2.246 3.142 2.098 2.401
Total 8.451 16.454 8.218 18.069
Cuadro No.4 Comparativo cuotas partes
Primer semestre de 2005
mes C.P.Cobrar C. Partes acept. Para pagar C. Partes objet. (rechazadas)
enero ** ** **
Febrero ** ** **
marzo 18.649.043.591,14 3.310.684.946,13 n.d
abril 31.825.435.840,93 n.d 889.927.571,170
mayo 16.453.713.669,35 504.679.258,25 1.024.444.657,150
junio 4.703.867.822,41 162.907.416,50 58.431.662,000
Total $ 71.632.060.923,83 $ 3.978.271.620,88 $ 1.972.803.890,32
229
Primer semestre de 2006
mes C.P.Cobrar C. Partes acept. Para pagar C. Partes obj. (rechazadas)
enero 9.842.183.040,91 3.933.207.709,58 1.832.630.967,13
Febrero 15.806.011.643,74 2.805.919.377,75 446.766.224,52
marzo 5.359.538.508,16 764.254.530,37 9.334.684.234,00
abril 10.716.917.935,80 1.503.484.769,65 6.089.025.819,38
mayo 26.787.573.266,46 4.989.087.058,47 26.587.092.267,03
junio 6.311.876.800,09 2.973.676.067,61 9.266.824.033,01
Total $ 74.824.101.195,16 $ 16.969.629.513,43 $53.557.023.545,07
Cuadro No. 5 Servidores Públicos
Ex. Recibidos Ex. Sustanciados
Meses 2005 2006 2005 2006
Enero 1039 1016 1797 3007
Febrero 1097 2407 1071 2937
Marzo 956 2696 754 2657
Abril 637 2354 591 2467
Mayo 1256 2824 802 2712
Junio 1214 2948 903 2287
Totales 6199 14245 5918 16067
Cuadro No. 6 Grupo de Numeración de actos administrativos
Actos administrativos del primer semestre 2005
Actos administrativos del primer semestre 2006
Superávit o déficit
Total primer semestre
Proy. de resolución
Autos ResolucionesProy. de
resolución Autos Resoluciones 2005 2006 %
Enero 110 572 7049 63 181 4169 7731 7975 3,16
Febrero 67 359 1901 110 190 5304 2327 2627 12,89
Marzo 79 166 2077 116 819 5707 2322 3257 40,27
Abril 34 164 2040 107 349 5750 2238 2694 20,38
Mayo 94 229 3008 121 212 5770 3331 3664 10,00
Junio 48 391 2814 119 273 5050 3253 3645 12,05
Total 432 1881 18889 636 2024 31750 21202 23862 12,55
Durante el año 2005 se registraron en total 942 proyectos de resolución, 3221 autos
y 48942 resoluciones, para un total de 53105 actos administrativos. Lo
anterior arroja un promedio mensual de 4.425 actos administrativos.
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II230
5.2 Específico
Grupo de acciones constitucionales.•
Este grupo no existe en la actual estructura de la Caja. El manejo de acciones de tutela
se da en cada uno de los grupos en donde se encuentra el expediente
atendiendo lo ordenado por el juez de tutela.
Grupo de sustanciación•
Existen dos grupos, como en el informe anterior, con la función de sustanciar:
Sustanciación servidores públicos1. . El grupo aún se encarga de manejar las
prestaciones solicitadas por servidores públicos que no son docentes y las
cuales no están dentro del Grupo de Convenios de la Subgerencia.
Continúa el incremento desmesurado de acciones de tutela, que es
una debilidad del grupo, hasta el punto, que debido a los términos perento-
rios es imposible dar respuesta oportuna, lo que conlleva a que se generen
sanciones de desacato, multas y arrestos en contra de la Gerencia y Subge-
rencia. En muchas oportunidades la entidad no se entera de la acción ins-
taurada sino hasta cuando se está sancionando por dicha circunstancia, lo
cual vulnera claramente el derecho de defensa de la misma.
Lo anterior obedece principalmente a la aplicación de los regímenes
especiales, por cuanto la entidad sigue los lineamientos y políticas fijadas
por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo que ocasiona que los
jueces tutelen y ordenen a la Caja incluir todos los factores salariales deven-
gados por los peticionarios, modificar topes y promedios.
También se tutela por derecho de petición, demora en el reconoci-
miento, lo cual se convirtió en el mecanismo normal para que la entidad
resuelva las solicitudes.
Una clara dificultad al momento de resolver las solicitudes o dar
cumplimiento a los fallos de tutela se presenta con el hecho de que el ar-
chivo se encuentre en las instalaciones del CAN, ya que el desplazamiento
de los cuadernos administrativos no es tan rápido como se quisiera.
El perfil del personal del grupo es profesional y con experiencia, se ha
logrado la continuidad en la prestación de servicios de los contratistas lo que
no ocurría en la anualidad del 2003. La mayoría del personal es vinculado a
través de contrato de prestación de servicios, de los 53 funcionarios que
desarrollan las funciones solamente cinco son personal de planta. El perso-
nal manifiesta una clara inconformidad con los salarios y con los valores de
231
los contratos bajos, que no corresponden a la ardua y pesada labor que se
desarrolla, la necesidad de mejorar el suministro de insumos básicos y las
relaciones laborales.
En cuanto a los datos estadísticos, que reflejan un incremento en la
producción del grupo, en donde acertadamente la líder es una asesora de
gerencia que suscribe los actos administrativos, se observa a corte de julio
de 2006, un total de 2111 trámites ordinarios, 438 acciones de tutela y 103
desacatos atendidos, para un total de 2652 trámites evacuados.
Adicionalmente se presenta la siguiente información por el grupo, en
donde se observa claramente el incremento en la producción de actos ad-
ministrativos a cargo del grupo:
Cuadro No.7 Estadísticas del grupo de Servidores Públicos
Mes y añoInformes
ExpedientesRecibidos y acumulados
Expedientes estudiados y enviados
Mayo/2005 1256 802
Junio/2005 1214 903
Julio/2005 1845 1510
Agosto/2005 1719 1608
Septiembre/2005 1862 1361
Octubre/2005 No entregados No entregados
Noviembre/2005 1967 1564
Diciembre/2005 1851 1520
Enero/2006 1663 1511
Febrero/2006 4227 3007
Marzo/2006 3440 2937
Abril/2006 3106 2663
Mayo/2006 2723 2474
Junio/2006 3017 2763
Julio/2006 2986 2682
En cuanto a las Pensiones de Invalidez, se tramitan en el Grupo de
Servidores Públicos, en donde llegan las solicitudes, luego de haber sido
presustanciadas en los Grupos de Correspondencia y Control y Reparto.
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II232
Sobre estadísticas del trámite de peticiones de pensión de invalidez
que se han surtido, solo existen registros a partir de noviembre de 2004,
luego de la escisión de CAJANAL, por tanto, se cuenta con estadísticas del
año 2005 y lo que va corrido del 2006, notando que se evacuaron 61 pres-
taciones en el primer año y 37 para el segundo, lo que evidencia que esta
actividad está al día.
De acuerdo con lo expresado por la Líder del Grupo de Servidores
Públicos, esta prestación tiene prelación en su trámite frente a las demás,
por las circunstancias de carácter humanitario que comporta y en cumpli-
miento a la instrucción de la Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales.
Sustanciación docentes2. . Este grupo continúa encargado de todas las
peticiones relacionadas con la Pensión Gracia de los Docentes.
Mediante Resolución No. 0244 de enero 25 de 2005, se asignaron
funciones al grupo, las que anteriormente desarrollaba la Subgerencia a
través del Grupo de Sustanciación en cuanto al reconocimiento de la pensión
gracia y todos los trámites que se deriven del mismo.
El grupo se encuentra desbordado en cuanto a acciones de tutela, se
encuentran fallos múltiples de más de 1000 docentes, lo cual conlleva que
sea imposible responder en forma oportuna a los despachos judiciales, ya
que es imposible físicamente con el personal y recursos que cuenta el gru-
po atender las innumerables solicitudes que se derivan de tal situación, el
personal e infraestructura es totalmente insuficiente.
Es importante precisar, que CAJANAL EICE mantiene en firme y vigen-
te la decisión adoptada mediante comunicación interna, la cual dispuso que
no procedía la reliquidación por retiro definitivo del servicio de la pensión
gracia de los docentes. Se continúa aplicando el instructivo SP 675 del 20
de abril de 2004.
La mayoría de tutelas, en el caso de docentes, ordenan reliquidar la
pensión gracia, con todos los factores salariales y a los docentes nacionales,
han disminuido los fallos que ordenan reconocer la pensión gracia sobre un
85%, cuando la ley establece que es el 75% del promedio del salario del
año anterior a la adquisición del estatus de pensionado.
En cuanto a las estadísticas del grupo, se observa:
233
Cuadro No.8 Estadísticas de producción del grupo docentes 2005
Meses/05Cantidad de expedientes
recibidosCantidad de expedientes
tramitados
mayo/05 1554 1663
junio/05 1710 1756
julio/05 1557 1460
agosto/05 1713 1494
septiembre /05 1905 1591
octubre/05 2053 1975
noviembre/05 1489 1699
meses/05 Cantidad de expedientes recibidos Cantidad de expedientes tramitados
diciembre/05 1953 1803
Total 13934 13441
En cuanto a los datos consolidados de lo que va transcurrido en el año 2006, se
estableció la siguiente productividad, la cual desborda la capacidad operati-
va del grupo:
Cuadro No.9 Estadísticas del grupo docentes 2006
Concepto Enero Febrero Marzo Abril Mayo
Recibidos 3096 3829 2417 1625 2426
Enviados 3608 3626 3880 1970 2414
Total 6704 7455 6297 3595 4840
Grupo de jurídica•
El grupo se organizó en dos subgrupos: Contencioso o de Defensoría Legal
y Recursos de la Vía Gubernativa.
Grupo contencioso1.
El Grupo Contencioso (de Defensoría Legal) de la Oficina Jurídica, coordina
las actividades de litigio de los abogados que ejercen el derecho de defensa
de la entidad ante el tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo
de Estado, en consecuencia se organiza la intervención de los abogados
externos en los distintos departamentos del territorio nacional.
Es el único grupo visitado en que la mayoría de quienes lo integran
son personal de planta (14), cuatro (4) son personal de contrato. Una gran
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II234
fortaleza del grupo es el perfil de los funcionarios y el conocimiento tanto de
la entidad como de los temas que se manejan. No obstante, el personal es
insuficiente para atender las acciones judiciales.
La situación de estadística de procesos que se adelantan contra la Caja,
continúa su proceso de mejoramiento constante, se encuentra a la fecha
una base de datos sobre los procesos que se adelantan en contra de la
entidad, un promedio de 29131 procesos, observándose un incremento de
registros de 22631, por cuanto en la anualidad pasada solamente se encon-
traban registrados 6500, información esta que goza de un alto porcentaje
de veracidad y oportunidad para obtener una defensa plena y eficaz de la
Caja.
La defensa de la Caja a nivel nacional, aunque no es total, también
continúa mejorando ostensiblemente en cuanto a las estrategias y abogados
externos con que se cuenta para intervenir y hacer seguimiento a los proce-
sos en contra de la entidad. Existen abogados en los siguientes departamen-
tos a nivel nacional: Antioquia, Atlántico, Bolívar, Guajira, Magdalena, Boyacá,
Santander, Sucre, Córdoba, Meta, Casanare, Norte de Santander, Tolima,
Valle, Huila, Cesar, Quindío, Risaralda, Pasto, Arauca, San Andrés, Chocó,
Caquetá, Caldas, Cauca., para un total de 27 departamentos, con un incre-
mento de 11 respecto a la anualidad interior.
Los únicos departamentos en los cuales no hay defensa son: amazo-
nas, Guainía, Vaupés y Putumayo, debido al bajo número de acciones judi-
ciales en contra de la entidad. La defensa judicial de la Caja equivale a un
90%, observándose una notoria mejoría.
Se tienen registrados con el fin de hacer seguimiento, los siguientes
procesos por departamento, en los cuales se muestra el incremento de re-
gistros, de procesos y de defensa:
Cuadro No.10 Estadísticas Grupo Contencioso
Departamento Contenciosos Ejecutivos
Cauca 205 4
Caldas 2300 12
Caquetá 107 1
Chocó 174 21*
San Andrés 19 0
235
Arauca 28 0
Pasto 683 2
Risaralda 381 6
Quindío 490 15
Cesar 441 0
Huila 158 33
Valle 1513 7
Tolima 734 7
Santander 552 5
Norte de Santander 425 5
Casanare 106 0
Meta 329 1
Sucre 483 3
Córdoba 130 3
Boyacá 1371 154
Guajira 288 152*
Antioquia 2140 95
Atlántico 1088 30
Bolívar 1220 5
Nota. En la Guajira está pendiente el reporte de un apoderado en cuanto a procesos ejecutivos.
Se tiene un total de 25592 procesos contenciosos, 512 ejecutivos,
unidos a los 3027 laborales. Los departamentos con más procesos conten-
ciosos son: Antioquia, Atlántico, Bolívar, Caldas, Valle y Boyacá. Los que tienen
más procesos ejecutivos son: Boyacá, Antioquia y Guajira. Concluyendo que
en Antioquia existe una gran congestión en materia de acciones judiciales
en contra de la entidad.
Las causas por las cuales se demanda a la Caja Nacional de Previsión
Social son: inclusión de factores salariales en los regímenes especiales deri-
vados de la Transición, es el caso de Cotraloría, Rama Judicial, Registraduría,
etc., y por Pensión Gracia de los docentes.
Todavía se presentan deficiencias en cuanto al suministro de elemen-
tos básicos, la sistematización, las impresoras (se cuenta con una para todo
el piso y debe compartirse con otras oficinas). El Grupo se ve afectado por
la demora en el traslado de expedientes, las pruebas no se encuentran a la
mano, la documentación se encuentra en otras dependencias.
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II236
El grupo adolece de las mismas deficiencias generales en cuanto a las
instalaciones y falta de seguridad para los expedientes, aun cuanto la entra-
da a las instalaciones sea restringida. No obstante se mejoró la infraestruc-
tura en cuanto a equipos y puntos de internet.
El grupo de laborales, es el encargado de demandas ordinarias a nivel
nacional, demandas ejecutiva por concepto de reclamación de prestaciones,
pensiones, pensión gracia (falta de jurisdicción), costas y cumplimiento de
fallos. Coordina el nivel probatorio a nivel nacional, está integrado por cinco
funcionarios, cuyo registro de procesos corresponde a 3027 procesos ordi-
narios y a los 512 ejecutivos mencionados.
Desde hace tres meses se implemento en la Oficina Jurídica la revisión
de actos administrativos por vía de acciones de tutela con el fin de iniciar, en
caso de proceder, las demandas de nulidad y restablecimiento de derechos,
actuación sumamente positiva para los recursos de la entidad.
Grupo de recursos por vía gubernativa2.
En este grupo se resuelven los recursos de reposición interpuestos por los
afiliados y pensionados, según los Decretos 064 y 065, único recurso que
puede interponerse contra los actos administrativos.
El Grupo de Recursos por Vía Gubernativa tiene como funciones
resolver los recursos de reposición, contestar derechos de petición y por
virtud de Delegación de la Resolución No. 244 del 20 de enero de 2005,
se les asignó la competencia para resolver las sentencias proferidas por los
juzgados laborales, tribunales superiores y el Consejo de Estado. Se cono-
ce sobre derechos de petición que tengan que ver con el cumplimiento
de sentencias.
Se concluye que las funciones no son únicamente las de resolver re-
cursos de reposición interpuestos contra actos administrativos de la entidad,
su función también comprende la de producir los actos administrativos y la
de dar cumplimiento a los fallos del Consejo de Estado, Tribunales Superio-
res Sala Laboral y Juzgados Ordinarios Laborales, al igual que resolver fallos
de tutela y emitir conceptos a la Subgerencia de Prestaciones Económicas,
sobre cualquier inquietud o duda que se presente sobre el reconocimiento
de alguna prestación.
Una vez recibido el recurso en el Grupo, en un término aproximado
de dos meses y medio es repartido al abogado sustanciador, quien dependiendo
237
del resultado de la revisión del expediente, si este tiene los documentos
completos, se resuelve en aproximadamente dos días. Pero en caso contra-
rio, para no vulnerar derechos del recurrente, se procede a oficiar a cada una
de las entidades y al recurrente para que aporten en debida forma los do-
cumentos.
En lo que tiene que ver con el número de expedientes manejados por
el grupo, mensualmente ( recursos, cumplimiento de fallos y autos, sin tener
en cuenta oficios, conceptos y asesorías que requiera la entidad y asistencia
a diligencias judiciales):
Cuadro No. 11 Estadísticas Grupo Recursos Vía Gubernativa
Año 2006 Recibidos Evacuados
Enero 1.054 995
Febrero 1.817 1.328
Marzo 1.696 1.404
Abril 1.429 954
Mayo 1.932 1.206
Junio 1.331 1.770*
* La cifra aumentó en razón a que se resolvieron expedientes que se encontraban oficiados y de los cuales
se recibió la documentación correspondiente.
Respecto de procesos de evaluación de resultados y datos estadísticos
sobre sus funciones, el último proceso evaluativo fue realizado por la Oficina
Asesora de Planeación en el pasado mes de junio del presente año, en el
cual el Grupo se encontraba al día en un 95% y a 16 de agosto se están
resolviendo recursos interpuesto desde el mes de mayo del corriente, lo que
indica que no se da cumplimiento al término legal para resolver dichos re-
cursos configurándose el acto ficto tema analizado adelante.
Se cuenta con 11 Abogados Sustanciadores, 4 Abogados Revisores,
un Liquidador, 6 Auxiliares y una Secretaria. El Grupo cuenta con ocho
oficinas, dentro de las cuales hay una destinada al archivo de los expe-
dientes en estantes, con 18 computadores nuevos y 3 impresoras que
son las necesarias para las labores. Los implementos de oficina y de pape-
lería son los suficientes y se suministran de manera oportuna y en canti-
dad suficiente para las necesidades del grupo. Este aspecto ha mejorado
significativamente.
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II238
Continúa la congestión del grupo, aunque no en igual medida, ha
mejorado frente a la cantidad de expedientes que se maneja y resuelve. Es
de tener en cuenta que el reparto de trámite ordinario se ve afectado, con
reducción del mismo, en razón a que se debe cumplir con acciones de tu-
tela por el cumplimiento de fallos judiciales, algunos de ellos múltiples toda
vez que desde el mes de marzo de 2005 se le asignó al grupo la compe-
tencia para resolver fallos ordinarios y contenciosos, lo cual estaba en cabe-
za del Grupo de Sustanciación de la Subgerencia.
Grupo de recursos por actos fictos3.
La Caja Nacional de Previsión mediante facultad consagrada en el Decreto
065 de 2004 resuelve los recursos de reposición interpuestos en vía gu-
bernativa contra actos fictos o presuntos conforme con lo establecido en el
artículo 40 del C.C.A .
En dicho grupo se han elaborado controles e indicadores de gestión,
se proponen resolver un promedio de cuatrocientos (400) recursos men-
suales, a cada abogado le corresponden siete (7) expedientes diarios, lo cual
no se cumple, toda vez que el personal existente es insuficiente según lo
expresado por el propio líder del grupo, y, además, por la prioridad que debe
darse a las tutelas y desacatos instaurados, lo que impide cumplir con el
estimativo previsto.
Se pudo constatar que hay por resolver, a la fecha, 761 recursos de
reposición contra actos fictos, lo que se denomina como silencio adminis-
trativo sustancial, resultante por la inercia de la administración frente a la
petición inicial instaurada. Es preciso anotar que la ocurrencia del silencio
administrativo negativo no exime de responsabilidad ni excusa a la adminis-
tración del deber de decidir sobre la petición inicial instaurada, salvo que se
hayan interpuesto los recursos de la vía gubernativa.
Actualmente se están resolviendo los recursos presentados en el mes
de marzo del año en curso, lo que indica una mora por parte de la admi-
nistración de más de cinco (5) meses, toda vez que el artículo 60 del
Código Contencioso Administrativo dispone de un plazo de dos (2) meses,
contados a partir de la interposición del recurso, a fin de resolver el mismo,
so pena de configurarse lo que se denomina el silencio administrativo
procesal que también se presume negativo. Aún más, conforme a las voces
del inciso final de la precedente norma, la ocurrencia de este silencio ne-
239
gativo tampoco exime de responsabilidad a la administración ni le impide
resolver mientras no se haya acudido a la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Ante la falta de una adecuada información por parte de este grupo de
trabajo en relación con las demandas admitidas y debidamente notificadas
contra CAJANAL, se impone apremiar a la actual administración, para que se
establezcan al interior de la entidad unos sistemas de información que per-
mitan conocer de manera oportuna las demandas instauradas en su contra,
con el objeto de evitar que el grupo de trabajo decida unos recursos sobre
los cuales ya están impedidos para resolverlos, toda vez que carecen de
competencia para ello conforme a lo establecido en el inciso final art. 60
C.C.A, configurándose una irregularidad o más exactamente la expedición de
actos inexistentes.
Por último, es conveniente precisar que la jurisprudencia de la H. Corte
Constitucional y del Consejo de Estado han reiterado que el silencio adminis-
trativo no constituye una forma de agotamiento de la vía gubernativa, sino que
abre la posibilidad al administrado de acudir ante la jurisdicción administrativa,
pero en las mencionadas diligencias se podría estar transgrediendo el debido
proceso administrativo, al guardar la administración silencio negligente ante
las peticiones que en vía administrativa ejercen los peticionarios ante la entidad,
lo cual podría derivar en responsabilidades disciplinarias.
Grupo de jurisdicción coactiva4.
Este subgrupo se encuentra integrado a la oficina jurídica y se organizó de
manera independiente. Las funciones asignadas y desarrolladas por el grupo
son: la revisión de propuestas contractuales, la revisión y sustanciación de expe-
diente, seguimiento de cartera, ubicación y proyección de deudores, elaboración
de acuerdos de pago, proyección de mandamientos de pago, entre otras.
Se reporta como recaudado a la fecha la suma de $134.925.537,26
pesos moneda corriente. De la labor se encarga una sola funcionaria con
apoyo de la Subgerencia, motivo por el cual se hace necesario reforzar o
integrar un grupo más sólido y representativo.
Control interno disciplinario•
El grupo cuenta con personal de planta conformado por dos (2) abogados, y perso-
nal de contrato por prestación de servicios dentro de los cuales se encuentran
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II240
seis (6) abogados, una secretaria y un estafeta. Se estableció que la duración
de los contratos del personal que ingresó a partir de enero del presente año
fue de seis meses, los cuales se vencen el 28 de julio; que no se ha presen-
tado interrupción en los contratos y, además, que todo el personal se en-
cuentra debidamente afiliado a pensión, salud y riesgos profesionales. En
cuanto al tema de capacitación para el personal del grupo, se estableció que
participaron en un seminario organizado por la Procuraduría General de la
Nación, de aproximadamente dos meses, enfocado en materia disciplinaria,
advirtiendo que no existe capacitación interna por parte de la entidad. Tam-
bién se verificó que en el mes de enero del año en curso, la oficina de pla-
neación y sistemas facilitó la posibilidad de participar en un curso de actua-
lización de sistemas, dictado por la empresa INTELIGENT TRAINING, con una
intensidad de 40 horas.
No se cuenta con una biblioteca actualizada, cada uno de los abogados debe recurrir
por iniciativa propia a los otros medios de apoyo como por ejemplo de in-
ternet o textos de consulta propios.
Existen dificultades en cuanto a la organización de un archivo general de la oficina
que no está debidamente sistematizado, la búsqueda debe hacerse manual-
mente en el cuarto piso de esa sede, entre los paquetes que se evacúan y
que se encuentran depositados en cajas de cartón.
En el mes de enero del presente año el grupo adquirió nueve (9) computadores
junto con una impresora láser, equipos que se encuentran repartidos entre
la jefatura, el personal profesional y la secretaría.
En el grupo se instaló la internet a través del cual se facilita la consulta de la página WEB
tanto de la Procuraduría General de la Nación, como de las altas Cortes.
En el espacio donde se encuentran los profesionales del grupo, aún no cuentan con
líneas telefónicas en el desarrollo de sus funciones, razón por la cual deben
acudir a otras oficinas o si es del caso, utilizar sus teléfonos celulares perso-
nales, advirtiendo que la jefatura si cuenta con línea telefónica, que even-
tualmente está a disposición de los integrantes del grupo.
Se observa que en las instalaciones de los profesionales el espacio es estrecho y con
poca ventilación, además, las oficinas son dispersas lo que dificulta el desa-
rrollo de las funciones.
En cuanto a la información estadística, se observa:
241
Cuadro No.12 Estadísticas Control Interno Disciplinario
Año Diligencias adelantadas Tutelas Protocolos evacuados
2005 4.950 3.584 867
2006 4.744 3.681 1.050
En relación con el diagnóstico presentado en la anterior vigilancia superior se puede
determinar que el Grupo de Control Interno Disciplinario conserva su nivel
de superación, tanto en la infraestructura física y tecnológica, como en la
humana. Se fortaleció la parte técnica que indudablemente es una herra-
mienta fundamental para el desarrollo normal de sus funciones, hecho que
se refleja en las estadísticas presentadas. A pesar de que sigue mejorando,
en el grupo quedan pendientes tres factores que obstaculizan el desarrollo
pleno de las funciones, estos son la implementación de las comunicaciones,
la sistematización del archivo de expedientes para efectos de consultas, y
además, la adecuación del espacio laboral.
Grupo de nómina•
En el momento de la visita administrativa, se observa que favorablemente es un líder
exclusivo el encargado del grupo, debido a que esto implica un alto grado
de responsabilidad y carga laboral.
Los registros, correspondientes a novedades, pensión de vejez, reliquidaciones, sus-
tituciones pensionales y suspensiones, son representativos y han ido en
aumento en correspondencia con el incremento de producción de actos
administrativos como trámite general o como resultado del cumplimento de
fallos de tutela o de las jurisdicciones ordinaria y contenciosa.
En cuanto a los datos estadísticos de manera comparativa podemos observar:
Cuadro No.13 Estadísticas comparativas del Grupo de Nómina
Años Números de prestaciones reportadas
1999 12775
2000 19986
2001 28830
2002 27021
2003 23374
2004 26612
2005 26988
2006 con corte a Agosto 30122
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II242
En forma clara se observa que la inclusión en nómina a agosto de 2006 (correspon-
diente solamente a ocho meses) sobrepasa en 3134 inclusiones a lo co-
rrespondiente a 12 meses del año 2005. Lo anterior soporta claramente el
incremento en la producción o expedición de actos administrativos que re-
suelven solicitudes de reconocimiento y pago de pensiones a los servidores
públicos o a sus familias.
No obstante, el resultado de la gestión, el grupo está seriamente afectado pues con
el mismo personal y la misma infraestructura debe realizar las inclusiones
incrementadas que se mostraron en el cuadro estadístico.
Es importante resaltar que las instalaciones del grupo se tornan inadecuadas, insuficientes,
carentes de ventilación y seguridad. De otra parte, el personal es también in-
suficiente, faltan unas quince (15) personas incluyendo liquidadores, para
adelantar los principales procesos de aplicación de novedades de inclusión en
nómina, respuesta a derechos de petición y aplicación de reajustes. Son diez
(10) funcionarios de planta y diecinueve (19) vinculados por contrato.
Durante lo que va corrido del año 2006, también como principal causa de congestión,
se presentan los rechazos o devoluciones de inclusión en nómina por parte
de FOPEP, implicando un alto desgaste administrativo, pues se reportan dos
y hasta siete veces las novedades para incluirlas, siendo directamente afec-
tado el pensionado o sus beneficiarios. Se contabilizan un promedio mensual
desde febrero de 2006 de 200 a 250 inconsistencias para un total aproxi-
mado de 1400 a 1700 inconsistencias y rechazos.
Adicionalmente, el grupo recibe un promedio de 3.400 derechos de petición al mes,
y responde tan solo un 50%, debido a la falta de recurso humano y físico,
con las consecuencias y el impacto que esto genera a nivel de acciones de
tutela, actuaciones disciplinarias, lo cual se torna en un círculo vicioso.
El valor total bruto reportado por cajanal eice en mesadas pensionales y
retroactivos a diciembre de 2005 fue la suma de $480.751.996.135,28 y
el mismo total bruto reportado al mes de agosto de 2006 es la suma de
$549.669.987.804,44.
Grupo de atención al usuario•
Son funciones del grupo: Atender al público que solicita información, sobre el estado
en que se encuentran las solicitudes de prestaciones económicas. Atención
al Usuario Telefónicamente. Expedición de Certificados de No- Pensión Tanto
personal como los usuarios que lo solicitan por correo. Respuesta a los de-
243
rechos de Petición que envían de las áreas de control y reparto, correspon-
dencia y gerencia general, sobre el estado de las solicitudes presentadas.
Asesoría Jurídica a los usuarios que la solicitan. Información sobre las inclu-
siones en Nómina. Presentar los informes requeridos por la Gerencia y
Subgerencia, sobre el desarrollo de actividades.
En cuanto a la planta de personal, la mayoría son contratistas y, en cuanto a los perfiles,
considera la comisión que independientemente del perfil profesional la ca-
lidad en la atención es lo básico en esta área, respecto de lo cual la líder del
grupo informa que hace seguimiento constante.
Se consideran como fortalezas: el conocimiento del servicio al cliente, que existen
mecanismos de control como planillas de gestión para impulsar los expe-
dientes, la información está sistematizada, la colaboración al Interior del
grupo, calidez humana, tolerancia y amabilidad en la Atención al Usuario,
profesionalismo en Atención al Usuario por las capacitaciones constantes de
la líder y han mejorado los procesos de la oficina
Son debilidades del grupo: la insuficiencia de herramientas de trabajo de oficina
(cosedoras, huelleros, etc.…), el deficiente espacio laboral, mobiliario insu-
ficiente para cantidad de público que atienden a diario, lo anterior agravado
por las características de los usuarios, que como bien es conocido son miem-
bros de la tercera edad. No se cuenta con un digiturno, la falta de un con-
mutador/ PBX., por cuanto atienden un sinnúmero de llamadas telefónicas
diarias, el poco personal para atender el número de usuarios mensuales.
Falta de una infraestructura de Call Center, Aparatos Telefónicos y software
para el mismo, la constante capacitación en temas como administración del
cambio, servicio al cliente etc.
Igual continúa con la función de brindar información al público sobre el estado en
que se encuentra su solicitud prestacional, se implementó el sistema de
boletas o turnos.
Igual faltan equipos actualizados e idóneos para el manejo de la información y la
implementación de bases de datos más funcionales y útiles. Continúa el
represamiento y la demora en resolver solicitudes de pensión afecta la fun-
ción del grupo y crea malestar entre los usuarios.
De los datos estadísticos entregados por el grupo, se pudo establecer un promedio
mensual en el primer semestre del 2006 de 40.750 solicitudes mensuales,
incluyendo atención personal, llamadas telefónicas, etc.
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II244
Grupo de control y reparto•
El grupo continúa desarrollando la labor de organizar los cuadernos administrativos
para su estudio, así como los que soliciten los demás grupos para un deter-
minado trámite, una vez unificados los cuadernos administrativos de acuer-
do con la información que suministre el sistema de inventario, archivo y los
documentos que remite el grupo de correspondencia. También en el grupo
se solicita información al FOPEP y se ordenan los avisos en casos de susti-
tución pensional.
Se encuentra en una crítica situación de congestión debido al cúmulo de solicitudes
prestacionales y a las instalaciones insuficientes e inadecuadas para el ma-
nejo de expedientes. Cada vez la situación es peor por cuanto, se reitera las
instalaciones se tornan insuficientes en cuanto a capacidad, falta de ventila-
ción y luz, que permita facilitar la labor. Falta de seguridad para los expedien-
tes, aunque se tiene restringido el paso a personal de la misma entidad que
no esté autorizado, los bienes muebles se encuentran en mal estado y no
son suficientes para el personal que labora en este grupo. Lo anterior se
constituye en la principal debilidad, adicional a que se adquieran nuevos
equipos de cómputo.
Existe un represamiento equivalente a 86.928 solicitudes con corte al 31 de mayo
de 2006 y 61.453 solicitudes con corte a julio del mismo año; (antes en el
informe del año 2005 al mes de abril el consolidado era de 59.521 solici-
tudes) donde se observa un incremento considerable en el número de
peticiones represadas (27407 solicitudes más a mayo de 2006 ).
Se superó la falta de organización e inventario de los expedientes, se encuentran
clasificados por prestación lo cual permite ubicar los cuadernos en el menor
tiempo posible y disminuye el riesgo de extravío de los mismos.
En el grupo existe un alto volumen de trabajo, aunque se necesita más personal
operativo y las instalaciones son insuficientes. Continúa el alto flujo de do-
cumentos para anexar a los expedientes, labor que se va realizando confor-
me las necesidades, especialmente a las acciones de tutela e incidentes de
desacato instaurados contra la entidad.
En el grupo tanto los contratistas y los funcionarios de planta tienen como constante
el trabajo los días festivos , fines de semana y en horas adicionales, esto
puede generar quejas por acoso laboral o futuros pleitos contra la entidad
en el caso hipotético de que se configuren los elementos del contrato de
trabajo, especialmente la subordinación. Se cuenta con 42 personas a cargo
245
del líder, de los cuales solamente tres personas son de planta, el día de la
visita se terminaban los contratos de prestación de servicios y su no renova-
ción sería nefasto para el grupo.
• GrupodecuotaspartesLa planta de personal Cuotas Partes Pensionales, paso de 14 empleados de los cua-
les 6 eran de planta y 8 vinculados por contrato a 24 cargos, siendo 6 de
planta y los otros 18 vinculados por contrato, anotando que la mayoría llevan
2 años de antigüedad, lo que garantiza la continuidad en las labores.
Conforme a los cuadros donde se grafican comparativos del primer semestre de los
años 2005 y 2006 al compararlos con los datos numéricos que aparecen
en el informe del año 2004 y 2005, se vislumbra una mayor productividad
como se podrá establecer en la tabla siguiente, así:
Cuadro No.13 Estadísticas Cuotas Partes
Cuadro No. 14 Estadísticas Cuotas Partes
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II246
Cuadro No.15 Modificación actos administrativos - tutelas
Se considera importante destacar la objeción hecha por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público, acerca de la competencia para efectuar el pago de las Cuo-
tas Partes, con base en el concepto de la Superintendencia Financiera de
Colombia.
Sobre esto, en el Acta del 22 de agosto pasado se dijo «…el organismo competente
para efectuar los pagos de las Cuotas Partes Pensionales a cargo de cajanal
eice, es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público a través del fopep; sin
embargo, este Ministerio ha insistido en que cajanal eice, solicite los recur-
sos para efectuar directamente los pagos de las Cuotas Partes Pensionales
a su cargo lo que implicaría que estos dineros entraran en la cuentas de la
Entidad; y bajo un sano criterio de defensa de los Intereses del Estado, la
Administración de cajanal eice, ha Insistido que no se haga de esta mane-
ra con el propósito de evitar los riesgos que por la situación Jurídica que
atraviesa la Entidad podrían ocurrir; con el propósito de definir el punto an-
terior, en este momento se esta buscando concertación con el Ministerio de
la Protección Social, el Ministerio de Hacienda y la Superintendencia Finan-
ciera de Colombia con el objeto de solicitar el presupuesto y así poder realizar
los pagos bien sea a través del fopep o directamente cajanal eice-».
Otro punto crítico es la devolución de todas las cuentas a la Caja que le fueron remi-
tidas para su cancelación desde el mes de enero del año en curso. Al res-
pecto en el Acta del 22 de agosto se estableció que se está buscando un
proceso acelerado de concertación entre la Caja, el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público y el Ministerio de la Protección Social, a fin de efectuar los
pagos correspondientes, bien sea a través del fopep o directamente por
cajanal-eice.
Impone utilizar de manera eficiente y eficaz el trámite de jurisdicción coactiva de
conformidad con la Resolución 660 del 19 de julio del 2006, para lograr el
pago de las obligaciones pendientes.
247
De otra parte, la Comisión notó un deplorable estado de las instalaciones físicas,
donde laboran los funcionarios de esta dependencia, encontrando que no
se respetan los mínimos espacios; ni tampoco existe una ventilación ni ilu-
minación adecuadas. Así mismo, todos los escritorios están atiborrados de
expedientes, lo que sucede igual con los archivadores, anaqueles y demás
elementos de archivo.
La dependencia de Cuotas Partes ha avanzado en cuanto a la recuperación de la
información, registro de datos y clasificación, mejorado la base de datos;
como también en lo relativo a la comunicación con las diferentes entidades,
aspectos que redundan en una mayor productividad y eficacia en los resul-
tados de sus tareas diarias, tal como se puede apreciar en los cuadros arriba
consignados.
Defensor del cliente•
Efectuado el control de gestión sobre esta figura del Defensor del Cliente de CAJANAL
EICE, nos permitimos presentar las siguientes observaciones:
El actual Defensor del Cliente, doctor. Jaime Luna Acosta ejerce estas -
funciones desde finales del año 2003 hasta la fecha, con algunas in-
terrupciones en el año 2004 que sumadas llegaron a más de tres
meses. Actualmente ejerce funciones mediante contrato de prestación
de servicios celebrado el 24 de julio del presente año por un término
de seis meses, el cual ha sido adicionado en varias oportunidades.
La forma de nombramiento, funciones, trámites y procedimientos; son las -
establecidas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero modificado
por el artículo 24 de la Ley 795 de 2003 y por el Decreto Reglamentario
690 de 2003.
Requerido sobre una base de datos acerca de las quejas recibidas en -
el periodo 2004 a 2006, allegó a este órgano de control el informe
respectivo que contiene el resumen de las actuaciones desempeñadas
en dicho periodo, así: En el año de 2004, atendió trece (13) quejas,
las cuales se refieren a la mora de la entidad en resolver las solicitudes
impetradas. Dichas actuaciones, en la mayoría de los casos, incluyen
con el reconocimiento de la prestación solicitada por fuera del término
que la ley establece para su reconocimiento. En el año 2005, atendió
trece (13) quejas. Estás quejas se refieren a la mora de la entidad en
resolver la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez, mora
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II248
en el pago de mesadas, cumplimiento de fallos de tutela y la reliquidación
de pensiones.
Según manifestó el Defensor del Cliente, la administración, en la mayoría -
de los casos, una vez requerida sobre dicho asunto, allega el acto admi-
nistrativo que resuelve dicha solicitud; ocasionalmente el Defensor del
Cliente se ha visto precisado a reiterar la solicitud elevada a la Caja. En
el año 2006 hasta la fecha atendió dieciséis (16) quejas relacionadas
con pensión de sobrevivencia, reliquidación de pensiones y mora en el
reconocimiento de la pensión de vejez. Actuación concluida en la ma-
yoría de los casos, por el reconocimiento de dichas prestaciones.
Acorde con lo expuesto, se puede concluir que la actuación diligenciada por el Defensor
del Cliente en los últimos tres (3) años, es extremadamente débil, pues no
consulta la problemática existente en la Caja, respecto de la mora en el re-
conocimiento de las prestaciones solicitadas. Aunado a lo anterior, persiste
la falta de conocimiento o falta de credibilidad en esta figura, por lo tanto se
debe implementar por parte de la administración adecuados sistemas de
información, divulgación y/o publicidad a efectos que los usuarios conozcan
de la existencia y funciones del Defensor del Cliente.
Por último, es conveniente precisar que, el defensor del Cliente es un particular sin
funciones administrativas y sin facultades imperativas sobre la entidad vigi-
lada, toda vez que sus funciones son las de servir como vocero o mediador
de los usuarios ante dicha institución, lo cual permite concluir que su com-
petencia es extremadamente limitada, razón por la cual poco puede incidir
en la solución de los graves problemas que aquejan a CAJANAL.
Así las cosas, se percibe que el Defensor del Cliente no cumple a plenitud con sus
funciones, por cuanto los usuarios no conocen de su existencia, además,
porque no hay continuidad en la prestación del servicio. En consecuencia,
podemos considerar que este aspecto continúa igual frente al diagnóstico
anterior.
Grupo de correspondencia•
Las funciones de esta Dependencia son las de dar trámite a toda la correspondencia
que recibe y genera la Caja; recepcionan la documentación, la radican y la
envían a la respectiva área.
El procedimiento que se adelanta en la radicación consiste en manejar 2 tipos de
entradas de correo y uno de salida, la de entrada se divide en ventanilla de
249
anexos (que son los documentos que se reciben directamente de los usua-
rios en el primer piso) y las de correo (que traen el correo a Nivel Nacional).
La de salida es para todos los documentos creados por la Entidad, que se
enumeran y se entregan por la Empresa ADPOSTAL que es la encargada de
hacer este diligenciamiento a Nivel Nacional.
El tramite de la correspondencia se efectúa con la respectiva constancia o sello de
fecha de recibido en el momento que ingresa el documento, para lo cual se
cuenta con dos relojes radicadores; además con sellos manuales que tienen
datos como nombre de la Empresa, hora, fecha y se complementa con el
numero de folios y por consiguiente la firma de la persona que hace el
proceso.
El lapso transcurrido entre la radicación de la petición o documentos y el reparto, esta
establecido en un termino de uno(1) a dos (2) días , que se cumple, toda
vez que ya no existe represamiento de correspondencia, porque se evacua
a diario, por lo tanto se nota un avance representativo al de los años ante-
riores en cuanto a que existía gran deficiencia en la manera en que se recibía
la documentación y se radicaba, puesto que no habían procedimientos idó-
neos para el recibo de tal documentación, aspecto que continúa en proceso
de mejoramiento.
Igual que el año anterior no existe represamiento de correspondencia, se evacúa a
diario. El resultado de lo anteriormente expuesto es la disminución significa-
tiva del mal direccionamiento de los documentos y la no pérdida de los
mismos, ya que se han establecido efectivos controles para esta situación.
La modalidad de contrato por el cual están regidas las 25 personas que trabajan allí,
es por prestación de servicios Contrato celebrado directamente con CAJANAL,
diferente al año pasado en el que estaban vinculados mediante la figura de
OUTSOURCING. Solo existe una persona que es de planta que es la líder
del grupo.
Todavía no existe un manual de funciones en esta Dependencia ya que se esta en
espera de aprobación por parte de la función publica, las órdenes se dan
verbalmente, no están estipulados los deberes y funciones que cada traba-
jador debe cumplir.
En cuanto a los datos estadísticos suministrados por el grupo, se observa un margen
de error mensual promedio del 3%, no obstante en los últimos meses se
ha incrementado el número de devoluciones de documentación. El número
de documentos direccionados durante el año 2005 fue de 204.545 y en el
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II250
año 2006 se han enviado 109.205 documentos con corte al 31 de julio de
2006, aclarando que se manejan por separado los documentos de tutela.
Es del caso observar, que en cuanto a bienes muebles, especialmente a sillas, se
superó el inconveniente en cuanto a número, pero no se encuentran en
buen estado. El espacio continúa siendo crítico, es muy reducido, con poca
iluminación y ventilación.
En cuanto a la RECEPTORÍA DE EXPEDIENTES esta dependencia en la actualidad
todavía no existe como un grupo independiente, ya que ahora hace parte
de la oficina de Correspondencia, en donde se realizan las funciones que en
el 2004 cumplía Receptoría. Las labores de presustanciación las ejecutan
una funcionaria de planta (Líder de Grupo) y veintiséis contratistas, entre
profesionales y auxiliares.
Teniendo en cuenta la situación de los años 2004 y 2005, esta sección muestra
un considerable avance en su funcionamiento, al encontrar que tienen un
manual de procesos, y un manual de funciones que se está aplicando, no
obstante estar pendiente su aprobación por parte del Departamento Ad-
ministrativo de la Función Pública. Estas dos circunstancias regularizan la
actividad administrativa y le permiten a la entidad mejorar sustancialmen-
te la prestación del servicio, tanto es así, que el evidente represamiento
que en el 2004 halló esta Delegada (14.305 solicitudes por revisar), a la
fecha se está al día, en un término prudencial de 5 días para un promedio
de 390 solicitudes diarias, siendo importante resaltar que la actualización
de la dependencia, se logró por la contratación de personal a través de una
empresa externa, en la modalidad de OUTSOURSING.
La optimización del recurso humano, de las condiciones laborales, tecnológicas y
organizacionales arroja buenos resultados, lo cual mejora la imagen de la
entidad, la hace positiva y le da credibilidad frente a sus asegurados.
De otra parte, se observó en la Vigilancia Superior llevada a cabo en esta dependen-
cia, que aproximadamente se están recepcionando 4200 nuevas peticiones
mensuales de prestaciones económicas de todo el territorio nacional, las
cuales se clasifican por el tipo de prestación, se les asigna un número con-
secutivo de acuerdo con el orden cronológico de llegada, se reparte a los
presustanciadores en paquetes de quinces solicitudes de la misma presta-
ción, se revisa cada expediente si reúne todos los requisitos de ley o si en
su defecto se debe oficiar informando qué documentos no sirven o faltan
251
por anexar, se hace una carátula para cada uno, se revisa si existe solicitud
anterior, sin reconocer, reconocida o en estudio. Posteriormente la Líder de
Grupo revisa todos los expedientes, se ingresan los datos al sistema, y se
envían a la Oficina de Control y Reparto para que continúen con el trámite
correspondiente.
Grupo de notificaciones•
El grupo cuenta con veinticinco (25) trabajadores, de los cuales cuatro (4) son de
planta, los demás son vinculados por contrato de prestación de servicios.
Igualmente continúan siendo las instalaciones físicas insuficientes, se carece
de seguridad para el manejo de expedientes los cuales se encuentran en el
piso, los pensionados que van a notificarse del acto que resolvió su pensión,
también están sentados en el piso o de pie.
Debido al incremento de la expedición de actos administrativos de los Grupos de
Docentes, Servidores Públicos y la Oficina Jurídica, se presenta una gran
sobrecarga de trabajo, lo anterior unido a la demora de las seccionales en
notificar, motivo por el cual debe reforzarse el personal y la infraestructura
del grupo. Las principales deficiencias en el proceso de notificación de las
seccionales son: errores en la elaboración de edictos, errores en nombres
y números de cédulas de ciudadanía, omisión de fechas de fijación y des-
fijación,
Las seccionales que presentan mayores inconvenientes en el proceso de notificación
son Antioquia, Chocó, Meta y Santander, (en el informe anterior eran las
seccionales de Antioquia, Caldas, Sucre, Valle, Risaralda y Bolívar), en con-
secuencia, se presenta una mejoría a nivel de notificación de las seccionales
salvo en Antioquia, que cuenta con un represamiento de 571 expedientes
en espera de notificación.
Se observa y manifiesta por la líder la prevalencia de la notificación personal, salvo
que se encuentre fijado el edicto, situación en la que una vez desfijado se
entrega copia del acto y del edicto.
Se conservan los efectos de estabilidad, confianza, motivación efectividad, mejores
controles y rendimiento, debido al manejo del grupo en forma exclusiva por
una líder.
En relación con la información estadística de producción del grupo, ha aumentado
considerablemente, como se observa a continuación:
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II252
Cuadro No.16 Estadísticas Grupo Notificaciones
Mes y añoTotal notificaciones
Resoluciones, Proyectos, Autos
Mayo/2005 17.530
Junio/2005 16.048
Julio/2005 24.548
Agosto/2005 27.216
Septiembre/2005 31.696
Octubre/2005 37.081
Noviembre /2005 43.048
Diciembre/2005 40.307
Enero/2006 6.572*
Febrero/2006 6.123
Marzo/2006 6.273
Abril/2006 5.440
Mayo/2006 5.844
Junio/2006 8.145
Nota. Desde enero de 2006, no se incluyen en las estadísticas las notificaciones correspondientes a las sec-
cionales.
Grupo de seguridad•
El grupo pretende la verificación de la autenticidad de los documentos que aportan
los peticionarios para el trámite de las diferentes pensiones que reconoce
cajanal. Esta verificación se hace mediante cotejos dactiloscópicos y grafo-
lógicos. Igualmente, se encarga de las investigaciones administrativas sobre
convivencia durante el término legal y dependencia económica en los casos
de pensión de sobrevivientes. Igualmente, se hace la verificación de la au-
tenticidad de los certificados de escolaridad. En el momento en que se de-
tectan falsedades o irregulares se presenta las denuncias ante la Fiscalía
General de la Nación y hacen el seguimiento de las mismas.
Este grupo está conformado por dieciséis trabajadores todos contratistas, cinco grafólogos
forenses, 6 dactiloscopistas, cuatro auxiliares y un líder de grupo abogado. Se
pudo observar que el grupo está conformado en su mayoría por funcionarios
expertos en dactiloscopia. Hay continuidad en la contratación.
En el momento de la diligencia no se presenta represamiento, pues el volumen del
trabajo se evacua a diario.
253
Se revisan un promedio de 7000 expedientes mensuales y en promedio se inician
quince denuncias penales por mes, lo cual muestra un mejoramiento signi-
ficativo.
Se recomienda la formalización legal del grupo toda vez que actualmente no tiene
administrativamente una existencia legal. Igualmente, se recomienda la im-
plementación y puesta en común del manual de funciones, procesos y
procedimientos.
En cuanto al tipo de control, es integral y permanente, responde a la necesidad de
determinar la autenticidad de los documentos que soportan las pretensiones
de los usuarios de la entidad.
Continúa la crítica situación de instalaciones y la falta de los mínimos recursos técnicos
y físicos que les permita a los grafólogos ejercer un control más especializa-
do y efectivo. Es urgente la adquisición de medidas de seguridad para la
guarda de expedientes. No obstante, los equipos de cómputo y fotocopia-
doras han sido mejorados.
Grupo de calificación de invalidez y medicina laboral:•
Este grupo fue incluido en el diagnóstico específico del informe del año 2005, se
hacen las siguientes observaciones correspondientes al control de gestión
que se adelanta:
El grupo tiene a su cargo las mismas funciones establecidas en el informe anterior,
que a grandes rasgos se sintetizan así:
Estudio y trámite ante las Juntas de Calificación Regional o Nacional de -
los afiliados a cajanal eice, siempre que exista concepto desfavorable
de recuperación por parte del médico tratante. Lo anterior en virtud del
fallo proferido por el Consejo de Estado de abril de 1997 que decretó
la nulidad del artículo 3, numeral 1, del Decreto Reglamentario 1346
el 27 de junio de 1994.
El estudio del derecho y la pertinencia del pago de los honorarios a los -
miembros de las juntas de calificación del orden regional y nacional,
se proyecta la solicitud de disponibilidad presupuestal, lo anterior con-
forme a los artículos 37 y 50 del Decreto 2463 de 2001 y de la Reso-
lución No. 4765 del 1 de octubre de 2001.
En virtud del artículo 97 del Decreto 1295 de 1994, del Decreto 917 -
de 1999 y la Resolución 4765 del 1 de octubre de 2001, se realiza el
estudio y trámite del derecho y la pertinencia de las solicitudes de re-
i n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II254
conocimiento y pago de las prestaciones económicas a que haya lugar,
por secuelas dejadas por incapacidad permanente parcial, como con-
secuencia de accidentes de trabajo o enfermedad profesional antes
del 1 de enero de 1996.
Con fundamento en el artículo 23 del Decreto 2463 de 2001 se estudia -
y se diligencia el Período de Observación y Tratamiento a los usuarios co-
tizantes a cajanal o se realiza el trámite para la calificación ante las juntas
si existe un concepto favorable de Rehabilitación del médico tratante.
Dar respuesta oportuna a las solicitudes o requerimientos hechos por -
los organismos de control del Estado y de otras dependencias de
cajanal eice, y/o entidades nominadoras en lo referente a la califica-
ción de invalidez. Así como solicitudes hechas por parte del grupo a
otras entidades.
Revisión de la calificación del estado de invalidez y nueva calificación -
de los pensionados por cajanal.
Una nueva función encontrada en el grupo, de conformidad con el artículo 44 de la
Ley 100 de 1993 y ante el requerimiento de la Superintendencia Bancaria,
hoy Superintendencia Financiera, es la de realizar la revisión del estado de
Invalidez de las personas pensionadas por cajanal eice, estando estableci-
do el proceso a seguir en estas eventualidades.
Como debilidades del grupo, que traen como consecuencia la lentitud de los procesos,
en perjuicio de los usuarios, se observan las siguientes:
Continúa la falta de aviso oportuno por parte de las Entidades Promo- -
toras de Salud. No envían en oportunidad los conceptos y los soportes
correspondientes en cada caso particular.
Como nuevo aspecto se observa la demora en el envío de las certifi- -
caciones de aportes en pensiones a cajanal eice por parte de las
entidades nominadoras.
Continúa la demora en la calificación y notificación por parte de la -
juntas regionales y/o nacional de calificación de invalidez. Las mayores
dificultades se presentan con la Junta Regional de Calificación de Inva-
lidez de Bogotá y con la Junta Nacional de Calificación de Invalidez,
debido al volumen de usuarios.
También como nuevo aspecto se presenta demora en la asignación de -
presupuesto para el pago de los honorarios de los miembros de las
Juntas Regionales.
255
Como fortalezas del grupo se establecen las siguientes:
El conocimiento y manejo de la normatividad por parte de los profe- -
sionales en lo referente a calificación de invalidez, lo que permite una
mejor orientación y una información adecuada a los usuarios.
El compromiso de los funcionarios, resaltando que el grupo se encuen- -
tra integrado por tres funcionarios de planta y un contratista, dos (2)
secretarias y dos (2) profesionales de la salud.
Subgerencia de prestaciones económicas•
Continúan funcionando en la Subgerencia, el Grupo de Convenios y un grupo que maneja
acciones de tutela e incidentes de desacato, no sin antes observar que los grupos
de sustanciación todavía tramitan también en forma directa las acciones de tu-
tela e incidentes dependiendo de donde se encuentre el expediente.
En su totalidad el grupo está integrado por 28 contratistas y dos (2) funcionarios de
planta. El Grupo de convenios está integrado por cinco (5) profesionales,
más del 90% del personal está vinculado por contrato de prestación de
servicios.
El Grupo de Convenios en virtud de lo dispuesto en la Circular Instructiva No. 00169
del 15 de junio de 2004,50 cuyas funciones son: garantizar que se profieran
los actos administrativos de conformidad con la normatividad correspondien-
te en lo relacionado al Programa de Renovación de la Administración Públi-
ca, alimentar mensualmente la base de datos de prepensionados que su-
ministra el Departamento Administrativo de la Función Público DAFP,
garantizar la debida inclusión en Nómina de Pensionados de los funcionarios
desvinculados de las entidades en virtud de la Ley 797 de 2003 y la senten-
cia C.1037 de 2003.
En relación a los datos estadísticos se informa el manejo de 88 entidades que se
ubican dentro del Plan de Reforma de la Administración Pública (3 más que
en el informe anterior) y 10 entidades fuera del programa (una menos). En
relación con los expedientes estudiados y recibidos durante el primer se-
mestre del año 2006, se observa:
50 Circular sobre la estrategia de pensiones, referida al cumplimiento del artículo 18 de la Ley 790 de 2002,
entre el Director del Departamento nacional de Planeación y el Director del Departamento Administrativo de
la Función Pública.
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II256
Cuadro No.18 Estadísticas grupo de convenios
Mes Expedientes estudiados Expedientes recibidos
Enero/2006 345 251
Febrero/2006 296 438
Marzo/2006 112 310
Abril /2006 346 182
Mayo/2006 203 257
Junio /2006 426 174
Totales 1728 1612
Nota. Se resolvieron más de los recibidos por cuanto venía un grupo de la vigencia 2005.
En cuanto a la percepción general desde la Subgerencia de los distintos grupos que
la integran, esta se sintetiza de la siguiente forma:
El Grupo de Nómina de pensionados necesita de manera urgente re- -
fuerzo en cuanto al personal por cuanto lo impacta el incremento de
producción de actos administrativos y de acciones de tutela en contra
de la Caja. Continúa ejecutándose la decisión de incluir en nómina sin
que se encuentren en firme los actos administrativos respectivos, con
el fin de garantizarle al pensionado como mínimo lo reconocido en la
resolución de primera instancia, siempre y cuando acredite que está
retirado del servicio, lo que en principio ha beneficiado a los peticiona-
rios.
En el Grupo de Notificaciones el problema es de comunicación con los -
pensionados y de la cantidad de actos administrativos para notificar.
En el Grupo de Correspondencia se hace un constante esfuerzo por -
direccionar la documentación en forma oportuna y correcta, siendo
esta su principal debilidad.
En el grupo de Sustanciación de Docentes, hay un represamiento -
aproximado de 60.000 expedientes, un gran porcentaje de las acciones
de tutela contra la Caja involucran docentes.
El mayor porcentaje de tutelas corresponde a la aplicación de los regí- -
menes especiales, en cuanto a la inclusión de factores salariales en el
Ingreso Base de Liquidación. Incluso la mayoría de fallos de tutela son
reconocidos de manera definitiva. Manifiesta la Subgerente de Presta-
ciones Económicas, al momento de la práctica de la diligencias, que la
Acción de Tutela ha desbordado su fin y muchas veces hace que se
257
profieran actos contrarios como es el caso de los docentes nacionales
a quienes se ordena reconocer y pagar pensión gracia.
Cuadro No.19 Estadística comparativa de Acciones de Tutela
Ene. a jun. 2004 jun. a Dic. 2004 Ene. a Dic. de 2005 Totales
33749 56.357 133.381 223.487
Nota. Los trámites registrados incluyen avóquese, fallos, incidentes de desacato, requerimientos, sanciones de
arresto y multa y revocatorias.
El Grupo de Seguridad ha presentado numerosas denuncias por do- -
cumentaciones falsas en procesos de reconocimiento de pensiones.
En el grupo de Auxilios Funerarios se ha presentado una falencia en -
cuanto al pago de dichos derechos, debido al embargo de las cuen-
tas y por tanto a la no liquidez para su cancelación. El grupo de tra-
bajo está integrado por dos funcionarias, profesionales del derecho,
una de planta y otra vinculada por contrato, quienes tienen como
promedio mensual de productividad 250 resoluciones de reconoci-
miento, lo anterior unido al apoyo a otras áreas. Son debilidades del
grupo las demoras que se presentan con el correo, la documentación
incompleta por parte de las áreas encargadas. Su principal fortaleza
es el conocimiento de las funciones por parte de los encargados de
las mismas.
El Grupo de Control y Reparto se encuentra bastante congestionado, -
no obstante se trabajada en planes de descongestión en jornadas
adicionales y se labora tiempo adicional de manera constante, se en-
cuentra organizado y clasificados los cuadernos administrativos.
Grupo de archivo•
El grupo tiene por objeto y funciones la salvaguarda de los expedientes de
los pensionados de CAJANAL EICE.
Atienden las solicitudes de copias de los Jueces a nivel nacional que -
son aproximadamente 1000 solicitudes mensuales.
Atienden las solicitudes de expedientes que son de 6000 a 7000 ex- -
pedientes que se van al mes a otras oficinas de la Caja para atender
peticiones.
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II258
Se hace la devolución de documentos cuando la solicitud pensional -
no le corresponde a la Caja sino al Seguro Social u otra Entidad de
carácter privado.
Expiden paz y salvos de 1500 a 1600 solicitudes al mes. -
Recepcionan expedientes para posterior archivo. Son 6000 expedien- -
tes mensuales.
El archivo se organiza de acuerdo con el número de cédula del pensionado, -
cuando el expediente llega después de la notificación se pasa a reparto a
las personas que lo archivan, ellos organizan el archivo de acuerdo con el
número de cédula y lo ubican en el lugar correspondiente. Cuando el
expediente sale por algún motivo se maneja un «afuera provisional» (re-
gistro de expedientes que se encuentran fuera del archivo).
Trabajan en el grupo treinta personas vinculadas mediante contrato de prestación de
servicios y cinco personas de planta, en su mayoría son auxiliares y técnicos
en archivística.
La fortaleza del grupo es el trabajo en equipo, la sistematización de la información
por lo cual se cuenta con equipos suficientes de cómputo.
Como debilidades encontramos: se presenta represamiento en el cumplimiento de
funciones por el cúmulo de trabajo que se maneja. Igualmente, se presenta
represamiento debido a que cajanal tiene tres instalaciones distintas, en
sectores alejados uno del otro lo que implica que los trámites tengan que
soportar el peso del desplazamiento. Señalan que el cumplimiento de las
tutelas ha generado un represamiento por el requerimiento de expedientes
en diferentes dependencias lo que causa demoras.
Dentro de los factores de riesgo se considera la posibilidad de un incendio o atenta-
do terrorista principalmente asociado a la ubicación física del lugar pues se
encuentra al lado de la Clínica de la Policía. Igualmente, se considera como
factor de riesgo la falla humana que se puede presentar por registro inade-
cuado de datos, como por ejemplo, la digitación incorrecta de una cédula y
la posibilidad de riesgo por extracción de expedientes.
Respecto de los riesgos de incendio se tienen extinguidotes adecuados, equipos para
apagar incendios por contingencias causadas en equipos de cómputo o in-
cendios en papel.
En cuanto a los riesgos por fallas humanas, se hacen brigadas para detectar las pérdidas,
cuando se presenta un problema se hace seguimiento mediante la planilla
y revisión de los números de cédula.
259
En la posibilidad de pérdida o extracción de expedientes, se señala que al archivo
sólo se permite el ingreso de los funcionarios que trabajan allí.
Hay carencia de personal y de espacio. Sería recomendable que las instalaciones
fueran más amplias pues donde se encuentran actualmente no son suficien-
tes de conformidad con lo dicho por los funcionarios que atendieron la dili-
gencia.
En conclusión se mantiene la implementación de medidas de seguridad para evitar
inconvenientes por la cercanía del personal con los abogados litigantes y así
disminuir el riesgo de corrupción.
El grupo cuenta con un equipo consolidado y organizado de trabajo. Se mantiene
como debilidad el espacio reducido. En cuanto a la falta de equipos de
cómputo y la no existencia de un inventario de expedientes, estos puntos
han sido superados. Se estableció que hubo cambios de personal vinculan-
do expertos en archivística lo cual ha mejorado la aplicación de técnicas de
archivo.
6. Estrategias de aplicación general
Culminado el proceso de nueva evaluación y seguimiento de la gestión de la Caja
Nacional de Previsión Social cajanal, posterior al informe presentado el 19
de abril de 2004 y al 30 de abril de 2005, esta Delegada procede a reiterar
y/o fijar pautas de seguimiento, de cumplimiento y de intervención a las
observaciones y recomendaciones efectuadas por este Despacho, conclu-
yendo el grado de mejoramiento institucional orientado a la sujeción de los
principios constitucionales y legales de economía, eficacia, eficiencia, celeri-
dad y moralidad de la administración pública consagrados en el artículo 209
de la C.P. y 3 de la Ley 489 de 1998.
En este orden de ideas se hace necesario:
Analizar individualmente los problemas jurídicos planteados, desarrollando •
instrucciones dirigidas a la Caja y Advertir en cada caso concreto y de mane-
ra progresiva las consecuencias jurídicas adversas que puedan presentarse
en los siguientes eventos:
La situación de Recursos contra Actos Fictos. -
Las situaciones relacionadas con la vinculación del personal a la entidad. -
La respuesta oportuna a Derechos de Petición en los grupos donde se -
encuentra pendientes y no se cuenta con el suficiente recurso humano.
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II260
Apremiar a la Caja Nacional de Previsión Social, • cajanal eice, a dar estricto
cumplimiento al término establecido en la Ley 797 de 2003 en los términos
de la Sentencia No. T.068.98 de la Corte Constitucional.
Conminar a la Caja Nacional de Previsión Social, • cajanal eice a:
Requerir a - cajanal s.a. en liquidación dar cumplimiento a los acuer-
dos de separación de bienes, cruce de inventarios así como proceder
a la clasificación de archivos. Debe exigirse la entrega formal de los
mismos a un funcionario delegado por la Empresa Industrial y Comer-
cial del Estado EICE para tal fin.
Hacer seguimiento a la labor de los grupos de trabajo en los planes de -
descongestión, porque esto perjudica sus funciones y crea un efecto
en cadena.
Continuar con la ejecución de los proyectos destinados a modernizar -
el manejo de información a través de sistemas efectivos y rápidos.
Adoptar mediante acto administrativo, el nuevo Manual de Funciones, -
una vez se adelanten las correspondientes actuaciones ante el Depar-
tamento Administrativo de la Función Pública.
Fortalecer con carácter urgente los grupos en los cuales se presenta -
represamiento o acumulación por acciones de tutela instauradas en
contra de la entidad, es el caso de Docentes, Nómina, Recursos Acto
Ficto, entre otros.
Continuar con el manejo actualizado de la base de datos de procesos -
contenciosos y tutelas en contra de la entidad a nivel nacional, con el
fin efectuar los correspondientes análisis de información.
Requerir actividades de prevención o a la - arp, colmena, con el fin de
que se adelanten las gestiones necesarias para que se haga presente
la administradora de riesgos.
Unificar criterios relacionados con los informes estadísticos de los gru- -
pos de trabajo e informar de manera constante a los nuevos líderes de
grupo.
Instar a la Caja Nacional de Previsión con el fin de que de acuerdo -
con la funciones asignadas al grupo de Calificación de Invalidez, de
estricto cumplimiento a la obligación de realizar el proceso de re-
habilitación según lo dispuesto en los artículos 23 y 25-3 del De-
creto 2463 de 2001 en concordancia con el Artículo 9 del Decreto
917 de 1999.
261
Propender con carácter urgente por la obtención de recursos y posterior por •
la unificación o mejoramiento y adecuación de las instalaciones de la Caja,
con el fin de agilizar los trámites que se adelantan.
Exhortar a • cajanal s.A. En liquidación con el fin de que se dé previo
aviso y formal entrega de los bienes muebles de cajanal eice.
Advertir ante el innegable represamiento que se presenta en Recursos de •
Acto Ficto, que la administración debe, por una parte, responder en el tér-
mino que concede la ley las peticiones y recursos presentados en agota-
miento de la vía gubernativa antes que los peticionarios acudan ante la ju-
risdicción administrativa, y por otra parte, ante la pérdida de competencia
para resolver, debe abstenerse de resolver extemporáneamente los recursos
impetrados, toda vez que aunado a la falta de competencia para resolver
podría ocurrir que los peticionarios ante el silencio de la administración hayan
acudido a la jurisdicción administrativa en procura de la nulidad y el resta-
blecimiento de los derechos supuestamente transgredidos, lo que haría
inocuo el proceder de la administración.
Fortalecer la labor de la jurisdicción coactiva, especialmente en materia de •
cobro de cuotas partes.
Exhortar al Ministerio de Protección Social y al Ministerio de Hacienda y Crédito •
Público para que se adelanten las acciones necesarias y suficientes de apoyo,
análisis y estudio de las situaciones que se han resuelto a la luz de la doctrina
probable, en relación al cumplimiento de los términos legales para resolver
solicitudes de pensión, a la necesidad de unificar y mejorar las instalaciones fí-
sicas de la Caja, para evitar mayores perjuicios al patrimonio público.
Solicitar la intervención de la Superintendencia Financiera, para que evalúe la •
situación relacionada con el Defensor del Cliente de la Caja Nacional de Previsión
e implementar las medidas de publicidad necesarias para los usuarios.
Exigir a la Gerencia de la Caja Nacional de Previsión Social • cajanal, que se
haga efectiva la supervisión del contrato de prestación de servicios suscrito
con el Defensor del Cliente, función asignada en principio a la Subgerente
de Prestaciones Económicas.
Exhortar a la Caja a la adquisición de un digiturno y, en lo posible, de un Call •
Center para el grupo de Atención al Usuario.
Ejecutar y adelantar las diligencias necesarias para que se cumplan las ins-•
trucciones, recomendaciones y observaciones que profiera la Delegada. Es
preciso mantener informada a la Procuraduría sobre las acciones que se
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II262
adelanten para subsanar todas las observaciones y atender las recomenda-
ciones planteadas en el presente informe.
Soportes probatorios
Son fundamento de los hechos anteriormente expuestos las actas de visita adminis-
trativa junto con sus soportes respectivos, los que a su vez contienen las
documentales específicas que reposan en la Secretaría del Despacho de la
Delegada para Asuntos Laborales.
Cordialmente,
o s W a l d o d U Q U e l U Q U e
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
del Trabajo y la Seguridad Social
Vigilancia Superior CAJANAL
Informe parciales Comisiones CAJANAL EICE
263
Indicadores control de gestión
1. Diagnóstico general
Aspectos Evaluación
escisión mejoró / Pendientes entrega bienes por Cajanal s.a.
manual de Funciones igual / Pendiente adopción oficial. necesarios recursos para su implementación.
rotación de Personal leve mejoría / Continúa a nivel general, aunque se observa una leve disminución.
indicadores de gestión mejoró / están en ejecución y práctica.
expedientes disciplinarios mejoró / Un grupo organizado, estructurado en proceso de mejora
Planeaciónleve mejoría / Continúa en proceso de organización y aplicación de indicadores de gestión.
Faltan aún recursos para proyectos de inversión.
Página Web mejoró / actualizada
sistematización mejoró / se continúa con la ejecución de proyectos.
decisiones administrativas igual / instrucciones en forma verbal
Proceso administrativo de
reconocimiento
leve mejoría / aunque continúa resolviéndose fuera del término legal. Congestión en materia
de acciones de tutela. avance en recursos de la vía gubernativa.
Base de datos de afiliados mejoró / ejecutada en un 95%
recurso Humano y relaciones
laborales
igual / Presencia de mayoría de contratistas, alta rotación, ambiente tenso. se observa un
aspecto en mejoría y es la no interrupción al renovar los contratos.
deuda Cooperativa s&d solucionado en informe anterior. Pago efectuado en noviembre de 2004
seguridad social contratistas igual / afiliados al sistema. Cambio de arP de la Previsora a Colmena
entrega de dotaciones mejoró / se entregan a la fecha establecida legalmente.
recursos Físicos
instalaciones
suministros
igual / es necesaria la unificación de instalaciones y continuidad de suministros.
deficiencia en la cantidad y mantenimiento de los equipos de cómputo.
los funcionarios laboran en hacinamiento
represamiento leve mejoría / aunque en unos grupos se superó en otros continúa o se incrementó
acciones de Tutela. incidentes
de desacato
empeoró / incremento de acciones e incidentes.
en gran porcentaje corresponden a la aplicación de pensión gracia y regímenes especiales.
Presupuestoigual / Continúan faltando recursos para implementar personal, instalaciones y demás as-
pectos.
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
Los Actos de Intervención Preventiva en Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social · Tomo II264
2. Diagnóstico específico
grupos Evaluación
Control interno disciplinario igual / mantiene su avance y mejoramiento
registro nacional de afiliados mejoró / ejecutado en 95%
sistemas mejoró / avance en ejecución de proyectos
Correspondencia (receptoría) mejoró / organización de las funciones de dos grupos.
sustanciación docentesempeoró / impacto de la congestión de acciones de tutela e incidentes de desacato, el grupo
es insuficiente para atender la cantidad de fallos.
sustanciación servidores
públicos
leve mejoría / aumento en estadísticas de producción en cuanto a expedientes recibidos
y estudiados
oficina jurídica
Contencioso (defensoría legal)mejoró significativamente / amplió cobertura de defensa judicial
oficina jurídica
recursos vía gubernativa
mejoró / Por cuanto se dio mayor infraestructura física y logística
recursos acto Ficto igual / se estableció gran represamiento
nómina empeoró / inconvenientes en inclusión por altos volúmenes de actos administrativos.
notificaciones leve mejoría / descongestión en las seccionales
Cuotas Partes mejoró / mayor organización y producción
archivo general leve mejoría / Falta personal y adecuadas instalaciones
subgerencia de Prestaciones
económicasmejoró / incremento de solicitudes resueltas
atención al Usuario mejoró / Calidad de atención, aunque las instalaciones continúan siendo insuficientes.
defensor del Cliente igual / no se cumple con el objetivo de la figura
Calificación de invalidez mejoró / organizado, con claridad en las funciones. Prioridad a pensiones de invalidez.
seguridad y asuntos Penales mejoró significativamente / organizado y con mejor infraestructura
Control y repartomejoró / se implementó inventario y clasificación de expedientes, pero se aumentó el
número de solicitudes.
acciones Constitucionales Fusionado
receptoría Fusionado
registro y Control Fusionado
265
cajanal eice comparativos 2004, 2005 y 2006
Puntaje año 2004
Puntaje año 2005
Puntaje año 2006
Total puntajes
Grupos 51,25 59,75 65,50 Mejoria (95 Max)
Aspectos jurídicos 44,00 60,25 64,25 Mejoria (95 Max)
Totales 95,25 120,00 129,75 Mejoría 190 Max)
Nota promedio año 2004
Nota promedioAño 2005
Nota promedioAño 2006
Nota promedio de los tres años
Grupos 2,33 3,14 3,50 3,11 Mejoria
Aspectos jurídicos 2,32 3,17 3,38 3,01 Mejoria
Nota promedio por año 2,32 3,15 3,44 Nota maxima 5,0
1. Gráficas por aspectos juridicos analizados:
I n forme s egu im i ento y control de ge s t ión
top related