WDP261Spanish

Documentos para discusióndel Banco Mundial

Alivio de laPobreza y Fondosde Inversion SocialLa Experiencia Latinoamericana

Philip J. GlaessnerKye Woo LeeAnna Maria Sant'AnnaJean-Jacques de St. Antoine

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Documentos para discusióndel Banco Mundial

Alivio de laPobreza y Fondosde Inversion SocialLa Experiencia Latinoamericana

Philip J. GlaessnerKye Woo LeeAnna Maria Sant'AnnaJean-Jacques de St. Antoine

Banco MundialWashington, D.C.

Copyright ( 1995Banco Internacional de Reconstruccióny Fomento/BANCO MUNDIAL1818 H Street, N.W.Washington, D.C. 20433, EE.UU.

Reservados todos los derechosHecho en los Estados Unidos de AméricaPrimera impresión: febrero 1995

En los Documentos para discusión se presentan los resultados de los análisis económicos sobre países o de lasinvestigaciones realizadas en ellos, con objeto de alentar el debate y los comentarios entre los que se dedican a la tarea deldesarrollo. A fin de ofrecer los resultados con la menor demora posible, el material de este documento no se hapreparado de acuerdo con los procedimientos que ordinariamente se siguen para los textos impresos oficiales, por lo queel Banco Mundial no asume ninguna responsabilidad por los errores que pudiera contener.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en este documento pertenecen enteramente al autor oautores y no deben atribuirse en modo alguno al Banco Mundial ni a sus afiliadas, ni tampoco al Directorio Ejecutivo o alos países representados en él. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicación y noacepta responsabilidad alguna por las consecuencias que su uso pudiera tener. Cualesquiera mapas adjuntos al texto tienenpor única finalidad la conveniencia del lector; las designaciones y la presentación del material en ellos no significanmanifestación de opinión alguna por parte del Banco Mundial, sus afiliadas, su Directorio Ejecutivo o sus paísesmiembros respecto de la situación jurídica de ningún país, territorio, ciudad o zona o de sus autoridades, o respecto de ladelimitación de sus fronteras o afiliación nacional.

El material contenido en esta publicación está protegido por copyright. Las solicitudes de autorización para reproducirpartes de la misma deben dirigirse a: Office of the Publisher, en la dirección que aparece arriba. El Banco Mundial alientala difusión de su trabajo; en general, dará su autorización prontamente y, cuando la reproducción no sea para finescomerciales, sin cobrar cargo alguno. La autorización para hacer fotocopias de algunas secciones y usarlas con finesdocentes se otorga a través del Copyright Clearance Center, Inc., Suite 910, 222 Rosewood Drive, Danvers,Massachusetts 01923, EE.UU.

La relación completa de publicaciones del Banco Mundial aparece en el Index of Ptublications, de carácter anual, quecontiene todos los títulos por orden alfabético (con instrucciones completas para hacer pedidos), así como índices detemas, autores, países y regiones. La edición más reciente puede obtenerse gratuitamente solicitándola a DistributionUnit, Office of the Publisher, The World Bank, 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, EE.UU., o bien aPublications, Banque Mondiale, 66, avenue d'léna, 75116 París, Francia.

ISSN: 0259-210X

Philip J. Glaessner, funcionario jubilado del Banco Mundial, es consultor de la División de Recursos Humanos(Departamento II) de la Oficina Regional para América Latina y el Caribe del Banco Mundial, y Kye Woo Lee es jefe dedicha División. Anna Maria Sant'Anna, oficial de proyectos y Jean-Jacques de St. Antoine, oficial de proyectos superior,pertenecen a la misma División.

La Biblioteca del Congreso de los Estados Unidos ha catalogado esta publicación de la manera siguiente:

Poverty alleviation and social investment funds. Spanish.Alivio de la pobreza y fondos de inversión social : la experiencia

latinoamericana / Philip J. Glaessner ... [et al.].p. cm. - (World Bank discussion papers, ISSN 0259-210X; 261S)

Includes bibliographical references.ISBN 0-8213-3172-81. Investments-Social aspects-Latin America. 2. Latin America-

Social policy. 3. Poverty-Latin America. 1. Glaessner, PhiipJ., 1919- . Il. Title. lll. Series.

HG5160.5.P6818 1995332.6'73'098-dc20 94-49152

CIP

I~~~~~~~~~~

INDICE

PROLOGO ............................................. v

RESUM EN .............................................. vi

GLOSARIO DE SIGLAS ....... .......... ................... vii

RESUMEN EJECUTIVO .................................... ix

I.ANTECEDENTES ........................................ 1La Crisis de la Deuda y el Ajuste Estructural ..................... 1Capacidad Institucional Débil .............................. 2Cohesión Política y Social ................................ 3

II. OBJETIVOS Y CARACTERISTICAS BASICAS DE LOS FONDOS DEIVERSION SOCIAL EN LATINOAMERICA .................. 4

m. EXPERIENCIA DE LA IMPLEMENTACION .................... 9Generación de Empleos .................................. 9Construcción y Rehabilitación de Infraestructura Social y Económica ...... 11Provisión de Servicios Sociales ............................. 12Programas de Crédito ................................... 14Llegando a los Pobres ................................... 16Promoviendo el Desarrollo Municipal y Comunitario ................ 18Fortaleciendo la Administración del Sector Público ................. 22Sostenibilidad de los Proyectos y la Relación entre los Fondos de Inversión Social

y los Ministerios Sectoriales ........................... 23Participación en los Costos ................................ 25Desempeño de las ONGs ................................. 26Participación del Sector Privado ............................. 28Eficiencia Administrativa y Costos Operativos de los Fondos de Inversión

Social ........................................ 29

IV. LECCIONES APRENDIDAS ............................... 31

V. FUTURAS PERSPECTIVAS DE LOS FONDOS DE INVERSION SOCIAL . . 34

REFERENCIAS Y BIBLIOGRAFIA ............................. 39

ANEXO A: .............................................. 44ANEXO B: .............................................. 49

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RESUMEN

La mayoría de Fondos de Inversión Social (FIS) en Latinoamérica fueron creados paraaliviar el impacto de la reducción de los ingresos y el empleo, en los pobres, causada por lacrisis de la deuda y por las medidas de ajuste estructural tomadas para sentar las bases de uncrecimiento renovado.

Muchos FIS han sido transformados en entidades permanentes o semi-permanentes parael financiamiento de proyectos de infraestructura y de servicios sociales orientados hacia los máspobres. Más aún, la mayor parte de los FIS en Latinoamérica se han constituido en efectivosintermnediarios financieros. El principal atributo de los FIS es el alto grado de autonomíaalcanzado a través de una selección de gerentes del sector privado a los que no se imnponelimitaciones de sueldo y mediante la exención del ciclo presupuestal anual del gobierno, asícomo de los procedimientos burocráticos de adquisición y desembolso. Un sistema deinformación computarizado, frecuentes auditorías y un alto grado de participación de losbeneficiarios y de transparencia en las operaciones han asegurado también una rápida y eficienteejecución de los proyectos.

Entre las lecciones aprendidas, es claro que la mayor parte de los FIS hancomplementado y reforzado las políticas de ajuste estructural y de reforma. La mayoría de losFIS han orientado eficazmente sus recursos hacia los pobres, efectuando una significativacontribución a la reducción de la pobreza, y han probado ser efectivos en canalizar la ayuda ylos recursos externos directamente al nivel comunitario. La generación de empleo por parte delos FIS, no obstante modesta en relación a la fuerza laboral o a las cifras de subempleo ydesempleo, fue significativa en su beneficio a los grupos demográficos pobres. Los FIS hanempezado a ejercer un impacto considerable en las operaciones de los ministerios del sectorsocial, así como en las entidades centrales de aprovisionamiento de agua y de saneamiento.Adicionalmente, las técnicas de orientación de los FIS están siendo utilizadas por algunosministerios sectoriales, los cuales están empezando a exigir reformas que les permitan emplearlos controles de costos, sistemas de información gerencial y sistemas simplificados deadquisiciones y pagos utilizados por los FIS.

Es importante notar que las operaciones de los FIS han generado una participación masivadel sector privado. Exitosos gerentes del sector privado organizaron y administraron los FIS; losfuncionarios provinieron en gran medida del sector privado, así como los consultores y lasfinmas auditoras privadas contratadas por los FIS. La mayoría de los trabajos de infraestructurafueron ejecutados por contratistas del sector privado; y la más importante participación del sectorprivado fue desplegada por las comunidades más pobres. La neutralidad política de los FIS haalentado una relación de trabajo positiva con las ONGs, las que a su vez han sido muy efectivasal colaborar en la ejecución de los proyectos de asistencia social y de créditos de pequeña escala.

Un logro significativo de largo alcance de los FIS ha sido la promoción de ladescentralización a través del fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos municipales para

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GLOSARIO DE SIGLAS

BID Banco Interamericano de DesarrolloCONADE Consejo Nacional de DesarrolloFAES Fond d'Assistance Economique et Sociale (Fondo de

Ajuste Económico y Social), HaitiFES Fondo de Emergencia Social, PanamáFHIS Fondo Hondureño de Inversión SocialFIS Fondo de Inversión Social, Bolivia, El Salvador, GuatemalaFISE Fondo de Inversión Social de EmergenciaFONCODES Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo SocialFOSIS Fondo de Solidaridad e Inversión Social, ChileFSE Fondo Social de Emergencia, BoliviaKFW German Credit Institute for Reconstruction

(Instituto Alemán de Crédito para la Reconstrucción)ONG Organización No GubernamentalPREALC Programa Regional de Empleo para América Latina y el CaribePRONASOL Programa Nacional de Solidaridad, MéjicoSIMAP Social Impact Amelioration Program and Agency

(Programa y Agencia de Alivio al Impacto Social), Guyana

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preparar y supervisar la ejecución de proyectos de infraestructura. Los FIS se están involucrandocrecientemente en asistir a las municipalidades y a los grupos comunitarios a asumir laresponsabilidad de la provisión de los servicios básicos de salud y educación, así como delaprovisionamiento de agua potable y de saneamiento básico locales, y están exigiendo una mayorparticipación de los ingresos y una mayor imposición tributaria local.

La estrategia en función de la demanda para el financiamiento de proyectos de los FISes también útil. La participación en los costos por parte de los beneficiarios de los proyectos estambién un indicativo de la existencia de una demanda efectiva para la inversión. Estos factorescontribuyen aún más a movilizar recursos adicionales y a mejorar la sostenibilidad de losproyectos de inversión financiados por los FIS.

Con respecto a las futuras perspectivas de los FIS debe reconocerse que, a pesar de quelos FIS han alcanzado una estrecha coordinación con los ministerios sectoriales y con otrasagencias públicas, la transferencia de algunas de las políticas y los procedimientos de los FISa estas agencias ésta resultando difícil y lenta. Asimismo, se ha notado que los FIS necesitanasignar más recursos a la supervisión y en el seguimiento de la evaluación, especialmente paraasegurar una sostenibilidad continua.

La factibilidad de que la mayoría de FIS se conviertan en instituciones de largo alcancegenera un número de importantes interrogantes. Primero, ¿serán los ministerios sectoriales yotras instituciones del gobierno central menos capaces de ejecutar las reformas institucionalesy administrativas necesarias para mejorar su eficiencia? El segundo asunto cuestiona si es quelos FIS podrán evitar su burocratización y politización. El tercer asunto es si conviene que losFIS más permanentes sigan el ejemplo del FIS de Bolivia, enfocándose exclusivamente eninversiones de salud, educación, aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico. Elcuarto asunto radica en cómo financiarán los FIS sus costos operativos sin deteriorar suautonomía. El ultimo tema es la medida en que el BID, el Banco Mundial y otros donantesdeben continuar financiando las operaciones de estos FIS.

Los autores reconocen con gratitud los valiosos comentarios de muchos colegas en elBanco, en particular de N. Hicks, M. Selowsky, S. Aiyer, 1. Bannon, A. Silverman, C. Corbett,J. Van Domelen, T. Campbell y del personal de la División de Operaciones de RecursosHumanos del Departamento de País LA2 del Banco Mundial.

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RESUMEN EJECUTIVO

Antecedentes

Los fondos de inversión social fueron creados en Latinoamérica y el Caribe para aliviar elimpacto de la reducción de los ingresos y el empleo, en los pobres, causada por la crisis de ladeuda y por las medidas de ajuste estructural y de reforma tomadas para sentar la base de uncrecimiento renovado, en los pobres. Los ministerios tradicionales del sector social no estabansuficientemente capacitados para emprender esta tarea. Los fondos de inversión social fueronconcebidos como un medio para restablecer la credibilidad del gobierno y asegurar el apoyopolítico a las reformas.

La mayor parte de los fondos de inversión social se crearon inicialmente como institucionestemporales, pero subsecuentemente se transformaron en entidades permanentes o vieronextendida su duración, y financiaron incrementalmente proyectos de infraestructura y deservicios sociales dirigidos a los más pobres.

Las características descritas a continuación han convertido a la mayoría de los fondos deinversión social de Latinoamérica en intermediarios financieros efectivos:

* Un alto grado de autonomía alcanzado a través de la contratación de gerentes del sectorprivado y la exención de la reglamentación de reclutamiento y remuneración del sectorpúblico, así como del ciclo presupuestal anual y de los procedimientos de adquisicionesy desembolsos del gobierno.

* La naturaleza en función de la demanda del financiamiento de fondos. Las entidadesauspiciadoras públicas y privadas que preparan e implementan proyectos seleccionan alos mismos de un menú preestablecido de proyectos. Los fondos han logrado un altogrado de participación por parte de las municipalidades, de los grupos comunitarios y lasde organizaciones no gubernamentales (ONGs).

* Los fondos han alcanzado un alto grado de transparencia a través de la utilización desistemas de información gerencial computarizados y manuales operativos ampliamentedistribuidos que contienen criterios técnicos, y mediante la frecuente ejecución deauditorías periódicas.

* Todos los fondos utilizan mecanismos de orientación selectiva. Estos se basan en mapase índices de pobreza y promueven activamente proyectos de alta prioridad encomunidades de ingresos extremadamente bajos, las que suelen estar menos organizadasy ser menos resonantes que otros grupos en mejores condiciones.

* La mayoría de fondos han sido capaces de movilizar el apoyo de muchas agenciasinternacionales y bilaterales de asistencia financiera y técnica, mayormente en la formade préstamos blandos y de donaciones. El cofinanciamiento del Banco Mundial y delBanco Interamericano de Desarrollo (BID) ha contribuido a una efectiva coordinación delos donantes.

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Experiencia de Implementación

Una variedad de temas han surgido relacionados a la experiencia de implementación delos fondos de inversion social. Para empezar, la generación de empleo por parte de los fondos,no obstante modesta en relación a la dimensión de la fuerza laboral o al nivel de desempleo ysubempleo, ha sido significativa debido a que ésta ha beneficiado a grupos pobres de lapoblación a un costo modesto por persona empleada.

Los fondos han destinado entre el 75 y el 90 por ciento de sus fondos a financiarpequeños proyectos de infraestructura social y economica. Las inversiones de los fondosconstituyen en la actualidad un porcentaje significativo de la inversión en el sector público.

A pesar de que los fondos han financiado una gran variedad de proyectos de serviciossociales, incluyendo a proyectos piloto, como el programa de cupones alimenticios de Hondurasque han sido extremadamente exitosos, no se debería esperar que éstos asuman laresponsabilidad del financiamiento de tales servicios en el largo plazo. Su contribución debeconsistir en la identificación de métodos innovadores para la provisión a grupos que no se hanalcanzado hasta el momento o para mejorar la provisión a grupos que ya los están recibiendo.

La mayoría de los fondos de inversión social están financiado programas de crédito paranegocios del sector informal y/o pequeños agricultores administrados por ONGs, institucionesde ahorro y crédito, y cooperativas. El programa mejor administrado, financiado por el FondoHondureño de Inversión Social (FHIS), presenta moras menores al 5 por ciento. El FHIS otorgapréstamos a tasas de interés de mercado y las ONGS, las instituciones de ahorro y crédito, y lascooperativas asumen los riesgos crediticios. El Fondo de Solidaridad e Inversión Social de Chile(FOSIS) ha desarrollado un novedoso sistema por el que financia los costos de transacciónadicionales en los que incurren los bancos comerciales al otorgar préstamos a la pequeñaempresa.

Inicialmente, los fondos asignaron gran prioridad a su rápido inicio a fin de cimentar sucredibilidad, pero una vez establecida, éstos se tomaron cada vez más exitosos en llegar hastalos pobres. Su logro más significativo ha sido la medida en la que han estimulado laparticipación comunitaria y han promovido la descentralización, al fortalecer la capacidad de losgobiernos municipales para preparar y supervisar proyectos de infraestructura y para empezara asumir la responsabilidad de la provisión de los servicios sociales básicos.

Los fondos mejor administrados han ejecutado programas relativamente extensos demanera más rápida y eficiente que los ministerios sectoriales con el mismo nivel de recursos.Asimismo, los fondos han empezado a tener un impacto significativo en las operaciones de losministerios del sector social y de las entidades centrales de aprovisionamiento de agua potabley saneamiento básico. Los ministerios centrales han delegado a los fondos la responsabilidad delfinanciamiento y la supervisión de pequeños proyectos de infraestructura, liberando recursos ypersonal propios para una mejora en el planeamiento de políticas y la provisión de servicios.Algunos ministerios sectoriales han adoptado las técnicas de orientación de los fondos y están

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solicitando reformas que les permitan el uso de los controles de costos, sistemas de informacióngerencial y sistemas simplificados de adquisiciones y pagos utilizados por los fondos.Finalmente, los fondos mejor administrados han logrado una coordinación efectiva con losministerios sectoriales, lo que es esencial para asegurar la sostenibilidad de los proyectosfinanciados por los fondos, ya que en la mayoría de los países en los que la provisión deservicios básicos de salud y educación no es aún descentralizada, la sostenibilidad sigue siendopotencialmente un problema serio que merece un estudio más sistemático.

La participación en los costos por parte de los beneficiarios del proyecto es importanteya que esto demuestra la existencia de demanda para la inversión, moviliza recursos adicionalesy mejora la sostenibilidad. Todos los fondos de inversión social requieren de participación enlos costos en alguna medida, incluso aquellos que no la requirieron en sus inicios. El esquemade participación en los costos del Fondo de Inversión de Guatemala (FIS) es particularmenteinteresante debido a que éste favorece a las municipalidades más pobres.

Desde que el Fondo Social de Emergencia de Bolivia (FSE) estableciera una positivarelación laboral con las ONGs al iniciar el dialogo y demostrar su neutralidad política, todos losotros fondos de inversión social han buscado la participación activa de las ONGs y lasorganizaciones religiosas en el auspicio, la preparación y, en algunos casos, la supervisión delos proyectos que éstos han financiado. A pesar de que las ONGs han sido muy efectivas enayudar a ejecutar los proyectos de asistencia social y de créditos de pequeña escala, muchasONGs pequeñas son pobremente administradas y han tenido que ser cuidadosamente evaluadaspor los fondos. No obstante el rol significativo de las ONGs en las operaciones de los fondos,las actividades de los mismos han involucrado en gran medida al sector privado en general:miles de contratistas privados han ejecutado proyectos financiados por los fondos; gerentes deéxito del sector privado organizan y administran los fondos; y otro tipo de personal es atraídoen su mayoría del sector privado, como los consultores y las firmas auditoras contratadas porlos fondos.

Los costos administrativos de la mayor parte de los fondos de inversión social deLatinoamérica han representado entre el 8 y el 13 por ciento de sus compromisos anuales, lo queresulta razonable al compararse a los de otras instituciones financieras, y substancialmentemenores que los de muchas agencias del gobierno.

Lecciones Aprendidas

La experiencia de los fondos de inversión social, desde su concepción, ha generado unnúmero de lecciones útiles. Conforme al criterio original de su creación, la mayoría de losfondos ha complementado y reforzado políticas de ajuste estructural y de reforma. Estos handemostrado adicionalmente que pueden jugar un rol importante, aunque limitado, en la aceleradainiciación de programas de pobreza de largo alcance. Asimismo, los fondos han sido capaces demovilizar las energías y los recursos de los grupos comunitarios, de los gobiernos locales, delas ONGs y del sector privado, utilizando un enfoque participativo. Estos están ayudando a lasmunicipalidades a enfrentar sus nuevas responsabilidades después de iniciada la descentralización

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y a exigir al gobierno central una participación más amplia de los ingresos y a lasmunicipalidades la recaudación de más impuestos locales y de cuotas de usuarios. Finalmente,los fondos han demostrado habilidad para ejecutar un programa mucho mayor de pequeñosproyectos que los ministerios sectoriales.

A pesar de que los fondos de inversión social han logrado una estrecha coordinación conlos ministerios sectoriales y con otras agencias públicas, la transferencia a estas agencias dealgunas de las políticas y procedimientos que han permitido a los fondos operar eficientementeha resultado difícil.

A pesar de las operaciones generalmente eficientes, la mayoría de los fondos necesitanasignar más recursos para la supervisión e intensificar el seguimiento y la evaluación de losproyectos. En la mayoría de los casos, éstos no han ejecutado evaluaciones oportunas sobre elimpacto y de los beneficiarios. El seguimiento del desempeño de un proyecto dos ó tres añosdespués de su terminación es importante para certificar que los auspiciadores del proyectocumplan con el compromiso de mantener y operar los proyectos financiados por los fondos. Lasostenibilidad de los proyectos continúa siendo, asimismo, un problema potencialmente serio.

Los factores mas importantes en el diseño de los fondos de inversión social son: contarcon una junta de directores que represente a todos los involucrados o afectados por lasactividades de los fondos; seleccionar gerentes reconocidos y con experiencia del sector privadopara dirigir las operaciones de los fondos; dar lugar a normas especiales que permitan a losfondos reclutar gerentes y personal con los niveles salariales del sector privado y utilizarprocedimientos simplificados de adquisición y desembolso; utilizar un menú estandarizado deproyectos; emplear métodos de orientación simples pero efectivos; utilizar sistemas deinformación computarizados; y someterse frecuentemente a auditorías para asegurar latransparencia de las operaciones y la rendición de cuentas.

Perspectivas Futuras

En lo que concierne a operaciones futuras, la mayoría de los fondos de inversión socialde Latinoamérica fueron establecidos como instituciones temporales bajo el supuesto de que losprogramas de ajuste estructural generarían un vigoroso crecimiento económico en el lapso de 3a 4 años, y que en este plazo la capacidad de las agencias regulares del gobierno para laprovisión de los servicios sociales necesarios se recuperaría. Esto no resultó ser realista.Consecuentemente, los fondos se transformaron en instituciones semi-permanentes. El riesgo demermar la capacidad de los ministerios sectoriales para ejecutar las reformas institucionalesdebido a la conversión de los fondos en instituciones semi-permanentes puede minimizarseformalizando la apropiación por parte de los fondos de las funciones de los ministerios enaquellas áreas donde éstos cuentan con una clara ventaja comparativa. Los donantes debenacentuar la importancia de los gobiernos en el desarrollo de estrategias de alivio de la pobrezay de reformas administrativas de largo alcance, a ser ejecutadas paralelamente a las actividadesde los fondos. El peligro de que los fondos se burocraticen y politicen puede ser minimizadoextendiendo la vigencia de los mismos por períodos limitados y condicionando las extensiones

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a los resultados de revisiones independientes, así como contando con una estrecha supervisiónpor parte del donante.

Una interrogante que surge en el contexto de las futuras actividades de los fondos radicaen la conveniencia de que un mayor número de fondos permanentes se enfoque solamente en lasalud, la educación, el aprovisionamiento de agua potable y el saneamiento básico. Algunospaíses lo favorecerán debido a que evita que el personal se diluya demasiado, permite lograr unmayor impacto y reduce el peligro de percibir a los fondos como super-agencias. En otros paísesesto no resultará factible debido a que la provisión de los servicios sociales básicos en losdistritos marginales no es posible si no se mejora la infraestructura economica.

La experiencia positiva de los gobiernos con los fondos de inversión social existentespuede conducirlos a considerar la creación de nuevos fondos. En tales casos, el reconocer suslimitaciones es importante: los fondos son intermediarios financieros, no fijadores de políticas,que pueden complementar pero no reemplazar reformas fundamentales como la descentralizaciónde los servicios sociales.

Hasta la fecha, los donantes han financiado la mayor parte de los salarios del personaly otros costos operativos de los fondos. En el futuro, cuando el financiamiento de los donantesprobablemente disminuya y los fondos se involucren más en la ejecución de los programaspropios de los ministerios sectoriales y los proyectos municipales, los fondos podrían recaudarel pago de cuotas administrativas del 8 al 10 por ciento de los costos del proyecto para cubrirsus costos operativos. Esta puede constituir una forma apropiada de financiar las operaciones delargo alcance de los fondos sin deteriorar su autonomía.

Finalmente, ¿deben el Banco Mundial y el BID continuar apoyando las actividades de losfondos exitosos y bien constituidos? Las razones convincentes que abogan por la continuidad detal apoyo son: (a) muchos países aún tienen que llevar a cabo o completar medidas de reformafundamentales con respecto a la pobreza; (b) el financiamiento gubernamental de los fondos deinversión social es limitado debido a la necesidad de una continua restricción fiscal; (c) lamayoría de los donantes considera la participación del Banco Mundial y el BID como esencialpara garantizar la transparencia de las operaciones de los fondos; (d) el Banco y el BID jueganun rol de liderazgo en la coordinación de los donantes y (e) los prestatarios aprecian lapreocupación del Banco y del BID y su amplia experiencia en el fortalecimiento institucional delargo plazo y desean beneficiarse de la asistencia técnica del Banco y del BID.

I. ANTECEDENTES

Este capítulo describirá el origen y los antecedentes del surgimiento de los fondos deinversión social.

La Crisis de la Deuda y el Ajuste Estructural

La creación de los fondos de inversión social en muchos países de Latinoamérica y elCaribe durante los últimos ocho años es el resultado de una compleja combinación de factoreseconómicos, sociales y políticos. La crisis de la deuda a principios de los años 1980; el ceseresultante del financiamiento externo; el deterioro de los términos de intercambio de la región;y las medidas de emergencia, como los drásticos recortes a la importación y al gasto público,tomadas para hacer frente a estas circunstancias, generaron reducciones substanciales en losingresos per cápita, los salarios reales y el empleo. Estas reducciones acentuaron una situaciónde pobreza estructural que era ya extremadamente insatisfactoria: para 1981, más de la terceraparte de la población latinoamericana se encontraba por debajo de la línea de pobreza, mostrandolos países de Centroamérica (a excepción de Costa Rica), Bolivia, Colombia, Perú, el Norestede Brasil y el Sur de Méjico, índices de extrema pobreza.

En la mayoría de los países de la región, las medidas de emergencia tomadas paraenfrentar la crisis de la deuda no formaron parte de un conjunto coherente de políticas de ajuste.En muchos casos, los gobiernos introdujeron restricciones cuantitativas a la importación,elevados aranceles y tipos de cambio múltiples. Su fracaso en ejecutar reformas tributariasefectivas y en manejar las crecientes pérdidas de las empresas de propiedad pública generódéficits fiscales continuos, a pesar de los masivos recortes en los gastos que afectarondesproporcionadamente las inversiones en la educación y la salud. Para financiar los continuosdéficits, los gobiernos acudieron a sus bancos centrales. Al mismo tiempo, para equilibrar suscuentas externas se hicieron necesarias repetidas devaluaciones masivas de la moneda,impulsando aún mas el proceso inflacionario. La inflación alcanzó niveles sin precedentes enArgentina, Bolivia, Brasil y Nicaragua, y tasas relativamente altas en países como Guatemala,Honduras, Paraguay y Venezuela, los que por muchos años habían disfrutado de estabilidad enlos precios. La acelerada inflación tuvo un impacto particularmente severo en los grupos máspobres de la población. Las guerras civiles en El Salvador y en Nicaragua, y la lucha guerrilleraen Guatemala y en Perú agravaron el deterioro económico de la región.

Las autoridades reconocieron la necesidad de adoptar medidas de ajuste estructural yreformas globales para establecer la base de un crecimiento renovado y sostenible. Primero,éstas tuvieron que restablecer la estabilidad macroeconómica introduciendo ajustes fiscales ycontroles crediticios apropiados. Esto implicó elevar las imposiciones tributarias, mejorar larecaudación y la administración tributaria, reducir ó eliminar los subsidios a empresas y a bienesy servicios de consumo, y reducir el número de empleados públicos. Estas acciones debían seracompañadas de programas que redujeran el rol y la dimensión del estado por medio de laprivatización de las empresas e instituciones financieras estatales. Segundo, la mayoría de paísesliberalizaron sus economías reduciendo drásticamente los aranceles y eliminando muchas barrerasno arancelarias. Esto, junto con el mantenimiento de tipos de cambios reales, ha conducido enmuchos casos a la ampliación de las exportaciones no tradicionales y al incremento de la

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productividad de la industria doméstica. Muchos países que implementaron políticas globales deestabilización y ajuste estructural han empezado a experimentar una recuperación en sucrecimiento económico, así como en sus niveles de ingreso y empleo, a pesar de tener una tazade crecimiento modesta. En el corto plazo, sin embargo, la eliminación de los subsidios a losproductos y servicios básicos, la reducción de la fuerza laboral en empresas estatales que arrojanpérdidas y el recorte del empleo público han reducido los ingresos así como el empleo. Lasfirmas privadas que debían enfrentar a la competencia internacional por primera vez se vierontambién obligadas a reducir el número de sus empleados.

Tanto los decisores de política que ejecutan los programas de ajuste estructural como lasagencias internacionales y bilaterales de asistencia financiera que los apoyan reconocen cada vezmás que una acción efectiva en las áreas de política social y alivio de la pobreza debecomplementar a estas políticas, si se desea que éstas tengan como resultado un crecimientosostenible de largo alcance. En el corto plazo esto implica tomar medidas que alivien el impactosocial de la crisis económica que requirió la adopción de programas de estabilización y ajuste,y el de los programas mismos. A más largo plazo, esto implica que programas globalesvigorosamente implementados y bien dirigidos deben complementar las políticas de reformasdiseñadas para promover la recuperación y el crecimiento económico. Esto garantizará que losbeneficios del crecimiento económico sean compartidos de manera más equitativa que en elpasado y que la inversión efectiva en el capital humano siente las bases para un crecimientosostenido (Bernstein y Bongton 1993; Mesa-Lago 1993; Banco Mundial 1993c).

Capacidad Institucional Débil

En la mayoría de los países latinoamericanos, los ministerios tradicionales del sectorsocial han sido siempre ineficientes en la provisión de servicios sociales a los pobres,particularmente a los pobres de las zonas rurales, y los recortes presupuestarios y la aceleradainflación, consecuencia de la crisis económica de los años 1980, han reducido aún más suefectividad. Contando la mayor parte de los ministerios con personal mal remunerado y pocomotivado - frecuentemente asignados políticos -, la toma de decisiones, el control de los gastosy la autoridad en el reclutamiento del personal se encuentran excesivamente centralizados; losprocedimiento son innecesariamente complejos y burocráticos; y los sistemas de adquisición yde auditoría son demasiado normativos, rígidos y lentos, lo que conduce a demoras excesivasen la ejecución de los proyectos y a la carencia de prevención a la corrupción generalizada. Losministerios han utilizado un sistema descendente para diseñar e implementar políticas yseleccionar proyectos con poco, o ningún, aporte de los beneficiarios. Esto refleja la limitaciónen los vínculos de los ministerios con las comunidades locales, con el sector privado y con lasorganizaciones no gubernamentales (ONGs) (Cisneros 1993; Mesa-Lago 1993; Banco Mundial1989a, 1990e).

Sin embargo, la presente descripción de la excesiva centralización y la escasa efectividadde los ministerios del sector social, así como de otras entidades del sector público, debecalificarse de dos maneras. Primero, las autoridades en algunos de los países están planeandoo empezando a implementar acciones para mejorar las operaciones de los ministerios de los

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sectores sociales. Sin embargo, tomará muchos años para que dichas reformas estén entotalmente implementadas. Segundo, países como Chile, Colombia y Méjico han iniciado unproceso de reforma general del sector público, han desarrollado sistemas efectivos departicipación de los ingresos y cuentan con una estructura más desarrollada y consolidada degobiernos regionales y locales. Así, éstos se han encontrado en una mejor posición para ideare implementar programas para el manejo del impacto social de la crisis economica y del ajusteestructural como parte de su proceso presupuestario normal, a la vez que otorgan a los gobiernoslocales y a los grupos comunitarios un mayor rol en el planeamiento y la ejecución de lasinversiones en el sector social (Cisneros 1993; Mesa-Lago 1993; Ministerio de Planeamiento eInversión Social 1992; Silverman 1993; Banco Mundial 1993e).

Cohesión Política y Social

Los factores políticos constituyeron elementos importantes en la creación de los fondosde inversión social. Al tomar acciones rápidas y efectivas para asistir a los grupos vulnerablesy/o marginados y al utilizar un enfoque más participativo en la selección, el diseño y laejecución de los proyectos, las autoridades percibieron a los fondos de inversión social como unmedio para restablecer, o en algunos casos establecer, la credibilidad del gobierno y garantizarel apoyo político a las reformas económicas en curso. Tales acciones fueron más visibles quereformar un ministerio, lo cual se intentó sin éxito en el pasado. Es importante recordar quela mayoría de los países que crearon fondos de inversión social iniciaron programas de ajusteestructural y de reformas después que medidas de emergencia deficientemente concebidas y/ola ausencia de acciones oportunas ocasionaran situaciones de crisis (por ejemplo, Bolivia,Guyana y Ecuador), o que los países experimentaran recesiones económicas y conflictos civiles,ya sea directamente (El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Perú) o indirectamente (Honduras)(Cisneros 1993; Mesa-Lago 1993; Banco Mundial 1993c).

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II. OBJETIVOS Y CARACTERISTICAS BASICAS DE LOS FONDOS DEINVERSION SOCIAL EN LATINOAMERICA

Mientras que éste capítulo describe los objetivos y las características de los fondos deinversión social en Latinoamérica, el Anexo A presenta estas características en un formatotabular según el país y el Anexo B contiene una breve descripción de los antecedentes, de losobjetivos y de la organización de los doce fondos, también según el país. El Anexo A incluyesólo a aquellos fondos de inversión social que han venido operando por algunos años o que estánpor iniciar sus operaciones en la obtención de apoyo financiero de agencias internacionales ybilaterales de asistencia.

La mayoría de los fondos de inversión social fueron establecidos conjuntamente conprogramas de estabilización y ajuste estructural del gobierno, como se reflejó en el tiempo desu formación. Bolivia inició el camino con la creación de su Fondo de Emergencia Social (FSE)en 1986, menos de un año después del inicio de un programa global de estabilización y reforma.Las autoridades percibieron al fondo como "un mecanismo necesario para la creación de lascondiciones de empleo que ayudarán a aliviar la presente crisis social, reflejada en la situaciónde desempleo y en los indicadores de salud y nutrición, hasta que los objetivos de la NuevaPolítica Económica sean alcanzados". (Cisneros ,1993).

En conformidad con estas consideraciones se creó el FSE por decreto presidencial, comouna organización temporal con un vida estimada de tres años, la que se extendió eventualmentea cuatro años y medio. Sin embargo, en vez de desmantelar el FSE en 1990, el gobierno lotransformó en una institución permanente, el Fondo de Inversión Social (FIS) que se centraexclusivamente en la salud y en la educación (en contraste al FSE, que intervino también eninfraestructura y apoyo económico a pequeños agricultores y empresarios) y que orienta susbeneficios a las comunidades más necesitadas. Esta decisión reflejó el reconocimiento por partede las autoridades de la importancia de desarrollar los recursos humanos bolivianos a través dela provisión de servicios básicos de salud y educación para el desarrollo a largo plazo del país,y la probable continua limitación en la capacidad de planeamiento y supervisión de inversionespor parte de los ministerios sectoriales, particularmente en lo que respecta a las pequeñasinversiones de infraestructura social en las zonas rurales.

A pesar de que ninguno de los otros fondos de emergencia social, establecidosmayormente en 1990 y 1991, ha sido transformado en una institución permanente limitada alfinanciamiento de inversiones de salud y educación, la mayoría ha tendido a incrementar elfinanciamiento de infraestructura y de servicios sociales a través del tiempo y a mejorar suorientación para alcanzar a los más pobres. Al mismo tiempo, tal como se indica en el AnexoA, la duración de la mayoría de estos fondos ha sido extendida o su exención se encuentra bajoconsideración. Los tres fondos sociales establecidos desde sus inicios para financiar inversionesque traten los problemas de pobreza de largo alcance, el FIS de Bolivia, el Fondo de Solidaridady de Inversión Social de Chile (FOSIS) y el Fondo de Ajuste Económico y Social de Haití, notiene fecha de terminación específica. La distinción entre fondos de corto y largo alcance se está

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tornando de esta manera menos significativa (Cisneros 1993; Jorgensen, Grosh y Schacter 1991;Banco Mundial 1990a).

Una variedad de características han convertido a la mayoría de los fondos de inversiónsocial latinoamericanos en efectivos intermediarios financieros para el financiamiento deinversiones multisectoriales de pequeña escala orientadas a aliviar la pobreza entre los gruposobjetivo. Estas son las que se describen a continuación:

* Reclutamiento y procedimientos. La mayoría de los fondos han gozado de un alto nivelde autonomía que los ha protegido de interferencia por parte de grupos políticos u otrosgrupos de interés en el proceso de aprobación de proyectos y en las operacionescotidianas . Probablemente lo más importante en lo que respecta al reclutamiento fue laelección de gerentes del sector privado de gran reconocimiento y experiencia para dirigirlas operaciones de los fondos, y la exención de los mismos de las normas del sectorpúblico referentes al reclutamiento de personal y a los salarios. Al ofrecer salarios quecompiten con los del sector privado y al crear un ambiente de trabajo exento deburocracia, la mayoría de los fondos han sido capaces de atraer personalexcepcionalmente capacitado, trabajador y honesto'. No ha sido menos importante laexención de la mayoría de los fondos de los procedimientos gubernamentales deadquisiciones y desembolsos. Esto les ha permitido otorgar directamente contratos aconsultores privados y a firmas constructoras, utilizando procedimientos simplificadosy competitivos, Yó que ha acelerado en gran medida la preparación y la ejecución depequeños proyectos de inversión. Simultáneamente, los fondos han desarrolladomecanismos sofisticados de control de costo unitario. Tal vez de mayor importancia hasido que, como entidades autónomas, la disponibilidad de los recursos de los fondos noha estado sujeta a las fluctuaciones del ciclo presupuestario anual ni a la administraciónde recursos en efectivo del gobierno central, ni a los procedimientos obsoletos detransferencia del gobierno central a los gobiernos locales y municipales. Esto significóque mientras los fondos siguieron políticas financieras prudentes, una vez que aprobadoun proyecto y firmados los contratos con las entidades auspiciadoras y supervisoras y conlos contratistas escogidos, éstos últimos tenían la seguridad de disponer de los fondosnecesarios oportunamente. Finalmente, al poder evitar procedimientos gubernamentalesde desembolso lentos y burocráticos, los fondos facilitaron a las agencias ejecutorasrealizar pagos a los contratistas en forma oportuna. Esto resultó particularmenteimportante para pequeñas, y generalmente firmas constructoras nuevas, que muchas veceseran las únicas firmas dispuestas a trabajar en pequeños proyectos situados en áreasmarginales, pero que carecen de recursos financieros que les permitieran enfrentar largasdemoras en el pago. Los procedimientos de desembolso eficientes ayudaron también acontener la excedencia en los costos.

Notese que los topes a los salarios que las autoridades de Guyana impusieron al Programa y Agencia deAlivio del Impacto Social han hecho prácticamente imposible que este fondo reclute y retenga a ingenieroscompetentes, lo que ha deteriorado su capacidad para evaluar y supervisar efectivamente proyectos deaprovisionamiento de agua y de drenaje (Optima, Inc. 1993; Banco Mundial 1992b).

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o La naturaleza en función de la demanda de las actividades de los fondos. Los fondosoperan como intermediarios financieros y no como ejecutores, es decir, éstos utilizanfondos provistos por su gobierno y por agencias de asistencia internacionales y bilateralespara financiar pequeños proyectos de infraestructura, servicios sociales y crédito en zonaspobres. A pesar de que los fondos puedan proporcionar asistencia técnica a las entidadesauspiciadoras para la preparación e implementación de proyectos, éstos no los ejecutan.La mayoría de las operaciones de los fondos se basan en la demanda. En muchos casos,esto a llevado a un grado sin precedentes de compromiso y participación por parte de losgrupos comunitarios en la elección, el diseño, la ejecución, la operación y elmantenimiento de proyectos de educación, salud, nutrición, aprovisionamiento de aguapotable y saneamiento básico. Esto ha estimulado también a los gobiernos regionales,especialmente a los municipales, a jugar un rol más activo en la preparación y laimplementación de proyectos sociales. Finalmente, la disposición de la mayoría de losfondos para involucrar a ONGs en la preparación y la supervisión de los proyectospuestos en marcha por grupos comunitarios y para financiar proyectos de salud, nutricióny crédito auspiciados por ONGs es notable.

* Transparencia de las operaciones. Siguiendo el ejemplo del FSE de Bolivia, virtualmentetodos los fondos están utilizando sistemas de información gerencial computarizados. Estoles ha permitido operar con un grado de control, flexibilidad y agilidad sin precedentespara la mayoría de entidades públicas, y ponderar y hacer el seguimiento de laimplementación de un gran número de pequeños proyectos que se encuentranfrecuentemente dispersos en un área extensa. En muchos de los fondos, el personal delas oficinas regionales, vinculado al de la oficina central por medio de la computadora,promueve, hace el seguimiento y otorga servicios a los proyectos. La disponibilidad deinformación actualizada a través de sistemas de información gerencial ha incrementadoen gran proporción la transparencia de las operaciones de los fondos. Esto les hapermitido ofrecer información precisa y actualizada al gobierno y a la prensa, así comoa los beneficiarios y a las agencias donantes. Otro mecanismo que ha ayudado a instituirla transparencia de los fondos ha sido el uso de criterios objetivos y técnicos, en lugarde criterios políticos, en la evaluación y la aprobación de los proyectos y en suorientación. Estos criterios se definen en manuales operativos detallados que han sidodiseminados ampliamente y obedecidos estrictamente. Finalmente, los fondos han sidosometidos a auditorías financieras (frecuentemente trimestrales) conducidas por firmasauditoras externas. Estas auditorías no han hallado ninguna evidencia de algunamalversación de fondos significativa. Sin lugar a dudas, esto ha acrecentado la confianzade la comunidad pública y donante.

* Técnicas de Orientación. Como lo muestra el Anexo A, todos los fondos de inversiónsocial en Latinoamérica emplean mecanismos de orientación selectivos para tratar deasegurar que los proyectos que se financian lleguen a los beneficiarios. En la mayoría delos casos, se utilizan mapas de pobreza al nivel municipal para la orientación. Estosmapas se basan no sólo en los ingresos per cápita, sino también en índices de pobrezaque reflejan tales factores como el acceso a agua potable y saneamiento básico, las

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deserciones escolares y las tasas de mortalidad infantil, así como el alcance de ladesnutrición. La mayoría de los fondos utilizan esta información para asignar másrecursos a las áreas más pobres, pero las municipalidades en las que la pobreza es menosprevaleciente frecuentemente continúan siendo elegibles para el financiamiento deproyectos debido a que éstas usualmente contienen focos de pobreza extrema. Algunosde los fondos, especialmente el FIS de Bolivia, han intentado refinar los mapas depobreza utilizando información de pobreza al nivel de pueblos. Una de las leccionesaprendidas por los fondos de inversión social a través de la experiencia es que encomunidades de ingresos extremadamente bajos se necesita promover de manera activaproyectos de alta prioridad, debido a que estas comunidades son generalmente de menorcapacidad institucional, mala organización y menor capacidad vocal que los grupos enmejores condiciones ya que les es mucho más difícil conseguir la asistencia técnicanecesaria para la preparación de proyectos. La mayoría de los fondos, además de orientarsus inversiones geográficamente, han tratado de dar prioridad a ciertos tipos deproyectos, como los de educación primaria o de facilidades para la salud básica, los quetienen una probabilidad de afectar de manera particularmente positiva a los más pobres.El fondo de inversión social de Guatemala, por ejemplo, pretende alentar proyectosprioritarios en áreas pobres reduciendo los requerimientos de participación en los costospara tales proyectos y áreas. En el largo plazo, las técnicas de orientación desarrolladaspor los fondos de inversión social probablemente tendrán un efecto significativo en lamanera en que los gobiernos centrales asignen recursos participativos de los ingresos alos gobiernos locales.

* Apoyo y coordinación de los donantes. Los fondos de inversión social han logradomovilizar el apoyo de un gran número de agencias internacionales y bilaterales,principalmente en donaciones y préstamos blandos, y han sido efectivos en asegurar lacoordinación entre los donantes. El FSE de Bolivia sentó un precedente impresionanteen este respecto: entre 1986 y 1990 consiguió y desembolso US$198.1 millones, de loscuales US$173.1 millones, o el 87 por ciento, provino de donantes extranjeros. LaAsociación de Desarrollo Internacional aportó US$35.1 millones y el BID US$37.8millones. El resto fue provisto por 12 donantes, tanto en efectivo como en especies,siendo los mayores montos contribuidos por Canadá, Alemania, Suiza, y la Agencia parael Desarrollo Internacional de los Estados Unidos. El FIS de Honduras logró financiarun programa de US$135.5 millones entre 1991 y 1993, de los cuales el 80 por ciento fueprovisto por donantes externos: la Asociación de Desarrollo Internacional aportó US$30.2millones, el BID US$31.5 millones, el KFW US$18.0 millones y la Agencia para elDesarrollo Internacional de los Estados Unidos US$10.7 millones, con donantesinternacionales y bilaterales, incluyendo al Programa de Desarrollo de las NacionesUnidas, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, el Programa Mundial para laAlimentación, Canadá, Francia, Japón, Holanda y España contribuyendo el resto. El FISde El Salvador, el Fondo de Inversión Social de Emergencia de Nicaragua (FISE), elFondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) y el FOSIS deChile han atraído altos niveles de apoyo internacional de un gran número de donantes.La mayoría de los fondos no han permitido a los donantes diseñar sus propios programas,

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Mundial y el BID han asumido un rol de liderazgo en garantizar una efectiva coordinaciónde los donantes promoviendo procedimientos de cofinanciamiento y un menúpreestablecido de proyectos. El Cuadro 1 presenta información sobre el apoyo provistopor el grupo del Banco Mundial a los fondos de inversión social en Latinoamérica y elCaribe (Carvalho 1994; Cisneros 1993; Khadiagala 1994; Mesa-Lago 1993; Schmidt1994).

Cuadro 1. Préstamos de ¡ Banco Mundial (L) y Créditos del AIF (C) a Fondos de Inversion Socialde Latinoamérica y el Caribe

(en millones de dólares)

País ¡ Añio Nombre del Fondo Monto Monto DesembolsadoFiscal Autorizado (Hasta Dic. 31, 1993)

Bolivia 1987 (c) Fondo Social de Emergencia (FSE) 10.00 10.00

1988 (c) Fondo Social de Emergencia (FSE) 25.00 25.00

1990 (c) Fondo de Inversión Social (FIS) 20.00 18.17

1993 (c) Fondo de Inversión Social (FIS) 45.00 1

Honduras 1991 (c) Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) 20.00 18.92

1992 (c) Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS) 10.20 7.16

Nicaragua 1993 (c) Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE) 25.00 4.53

Guyana 1992 (c) Programa de Alivio del Impacto Social (SIMAP) 10.30 1.78

Haiti 1991 (c) Fondo de Asistencia Económica y Social (FAES) 11.30 0.67

Guatemrala 1993 (L) Fondo de Inversión Social (FIS) 20.00

Perú 1994 (L) Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo 100.00Social (FONCODES)

Ecuador 1994 (L) Fondo de Inversión Social de Emergencia (FIS) 30.00

Fuente: Estimados del Banco Mundial, Julio 1994.

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III. EXPERIENCIA DE LA IMPLEMENTACION

Varios temas han surgido en el contexto de la experiencia de la implantación de losfondos de inversión social.

Generación de Empleos

Nueve de los doce fondos, cuyas características se resumen en el Anexo A, fueronestablecidos conjuntamente con programas de ajuste estructural de los gobiernos. En el caso deseis de estos fondos - el FSD de Bolivia, el Fondo Hondureño para la Inversión Social (FHIS),el FIS del El Salvador, el FONCODES de Perú, el FISE de Nicaragua y el Fondo deEmergencia Social de Panamá (FES) - la acelerada generación de empleos fue un objetivoprioritario, al menos durante la fase inicial de "emergencia" de sus operaciones. Algunos de losfondos han intentado maximizar el monto de empleos generados rechazando financiar equiposy exigiendo a los contratistas la utilización de por lo menos el 25 por ciento de los costos delproyecto en salarios.

La información sobre el alcance y el costo de la creación de empleos por parte de variosfondos es limitada y las comparaciones pueden resultar engañosas debido a que los datosdisponibles cubren diferentes períodos de tiempo y a que los costos por trabajo creado reflejandiferencias en los niveles salariales entre los varios países y entre las áreas rurales y las urbanas.Mas aún, el volumen de empleos creados al invertir en diferentes tipos de proyectos difieresignificativamente. Por ejemplo, la inversión en la reparación ó construcción de pequeñosproyectos de alcantarillado o drenaje que involucran de cunetas, crearan muchos más empleosque un mismo monto de fondos invertidos en la reparación o construcción de un sistema deaprovisionamiento de agua. Tomando todos estos factores en consideración, la informacióndisponible indica que el monto de empleos generados por las inversiones financiadas por losvarios fondos de inversión social, a pesar de ser modestos en relación a la dimensión de lafuerza laboral y a los niveles de desempleo, fue significativo. Mas aún, en la mayoría de casoseste benefició a los segmentos más pobres de la población y el costo por persona empleada fuemoderado.

En el caso del FSE de Bolivia, los proyectos que éste financió generaron un total de731,000 meses-hombre de empleo. Para mediados de 1987, casi 30,000 personas, alrededor del3 por ciento del total de la fuerza laboral, se encontraban trabajando en proyectos financiadospor la agencia. Estimaciones adicionales sugieren que el trabajador promedio empleado enproyectos de FSE percibió 5 por ciento más por semana que de haber sido subempleado y 67por ciento por encima del ingreso promedio (considerando que alrededor del 18 por cientohubiera sido desempleado). Las inversiones del FSE fueron particularmente beneficiosas enproveer empleos a los trabajadores de la industria de la construcción, en la que la actividad habíasido virtualmente paralizada durante el tiempo de la crisis económica. El FIS de Bolivia, elsucesor de FSE, ha financiado más de 1,300 pequeños proyectos de salud y educación básicas,los que se estima generaron cerca de 33,000 empleos en 1993 (Jorgensen, Grosh y Schacter

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1991; Newman, Jorgensen y Badham 1991; Banco Mundial 1989b, 1990a, 1992f, 1993a,1993b).

Una reciente evaluación del impacto del FHIS de Honduras halló que entre 1990 y 1993el fondo había financiado inversiones que generaron más de 140,000 empleos, cerca del 5 porciento de la fuerza laboral. De este total, las inversiones del FHIS en proyectos deinfraestructura económica y social crearon más de 120,000 empleos, los proyectos denecesidades básicas (mayormente programas de salud) crearon 7,800 empleos temporales ypermanentes y los proyectos de créditos al sector informal administrados por ONGs y otrasorganizaciones privadas crearon casi 13,000 empleos permanentes. Para 1992, el empleomensual en proyectos financiados por el FHIS trajo como consecuencia un 25 por ciento dereducción en el desempleo abierto. Mas aún, dos terceras partes de los empleos creados seconcentraron en las municipalidades más pobres del país (Banco Mundial 1993f, 1993g, 1994a).

A pesar de que los datos sobre el impacto en el empleo de los otros fondos de inversiónsocial son mas limitados, la información preliminar revela un patrón similar. Una primeraevaluación del impacto de las inversiones del FIS del Salvador durante 1992 y principios de 1993halló que éstas habían generado 38,600 hombres-mes de empleo directo y otros 16,800 hombre-mes de empleo indirecto, un número significativo de éstos en las áreas más pobres del país, lasque han sido gravemente afectadas por una década de guerra civil. En el Perú, FONCODESfinanció unos 4,000 proyectos de base comunitaria en 1992, su primer año de operaciones, losque generaron más de 24,000 empleos por mes, la mayoría de éstos en proyectos deinfraestructura en las comunidades más pobres del país. Cerca de la tercera parte de los empleosfueron creados a través del programa de créditos para pequeños agricultores y empresarios, elque es financiado por FONCODES y administrado por ONGs y el sistema de ahorro y crédito.El FES de Panamá financió 1,200 proyectos entre 1991 y 1993, los que han generado unos28,000 hombre-mes de empleo temporal y 3,000 empleos permanentes. Estos últimos fuerongenerados como resultado de un programa de crédito a la pequeña empresa financiado por elFES. Finalmente, el FISE de Nicaragua reportó haber generado más de 73,000 hombre-mes deempleo durante sus primeros dieciocho meses de operación, la mayoría en empleos de cortoplazo en la reparación de escuelas, postas médicas, caminos y sistemas de drenaje (BID 1993;Banco Mundial 1993d, 1994e, 1994f; FIS de EL Salvador 1992 y 1994).

Exceptuando a los empleos creados como resultado de programas de crédito financiadospor algunos de los fondos de invesión social, la mayoría de los empleos generados fuerontemporales, de cinco o seis meses. Así, los datos sobre los costos de la creación de empleos porhombre-mes son muy importantes en la evaluación de la eficiencia de la generación de empleos.La información disponible indica que estos costos, de los cuales menos del 30 por ciento sonpagos salariales, han oscilado entre US$270 y US$320 en Bolivia, Honduras y Nicaragua,reflejando evidentemente diferencias tanto en los niveles salariales como en los tipos deproyectos financiados. Estos costos son substanacialmente inferiores a los costos de la creaciónde empleos permanentes en el setor manufacturero. A diferencia de los proyectos generadoresde empleos del sector público, como los del programa de empleo chileno de principios de losaños 1980, la mayoría de los proyectos financiados por los fondos de inversión social para la

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generación de empleos resultaron en la rehabilitación o la construcción de infraestructuraeconómica y social en las áreas pobres de los países, incluyendo a áreas que no teníanvirtualmente ningún acceso a los servicios sociales debido a la escasez de dicha infraestructura(Cisneros 1993; Khadiagala 1994; Mezs-Lago 1993).

Construcción y Rehabilitación de InfraestructuraSocial y Económica

La mayoría de los fondos de inversión social han destinado entre el 75 y el 90 por cientode sus fondos al financiamiento de pequeños proyectos de infraestructura social y económica.Al hacerlo han intentado satisfacer una urgente necesidad social debido a que la inversión públicaen el mantenimiento, la rehabilitación y la expansión de la infraestructura social y economicaen zonas rurales ha sido drásticamente reducida por motivos de la crisis de la deuda a principiosde los años 1980. Bajo estas circunstancias, la elevada prioridad que las comunidades otorgarona tales proyectos en el requerimiento de financiamiento por parte de los fondos de inversiónsocial es difícilmente sorprendente. Al responder rápida y eficientemente a estos requerimientos,los fondos fueron capaces de asentar su credibilidad y alcanzar sus propios objetivos de generarun volumen significativo de empleos e ingresos para los miembros de grupos en desventaja. Enla mayoría de los fondos, los proyectos elegibles de infraestructura social incluyeron larehabilitación, la expansión y la construcción de escuelas, postas médicas, y sistemas deaprovisionamiento de agua y alcantarillado, mientras que los proyectos de infraestructuraeconómica consistieron mayormente en la reparación y el mejoramiento de caminos menores yde pequeños puentes, la construcción de caminos de acceso rural y la rehabilitación de sistemasde drenaje e irrigación.

A través del tiempo, algunas de las inversiones de los fondos en infraestructura setornaron una parte significativa de los programas totales de inversión en el sector público. Enel caso del FSE de Bolivia, la inversión en infraestructura constituyó menos del 4 por cientodel total de la inversión en el sector público durante 1987, el primer año de operación,representó más del 18 por ciento para 1990. Asimismo, las inversiones del FHIS de Honduras,al inicio de sus operaciones en 1990 representaron cerca del 5 por ciento de la inversión delgobierno central, conformando en 1992 el 18 por ciento de la inversión en el sector público. Lainformación sobre El Salvador muestra un patrón similar. La escala de sus logros fue aún másimpresionante en su-sectores específicos: en tres años el FHIS de Honduras financió laconstrucción, la expansión y la reparación del 36 por ciento de todas las escuelas y centros deatención infantil, así como la provisión de pupitres escolares a más del 80 por ciento de los niñosasistiendo a escuelas primarias, muchos de los cuales se sentaban en el suelo o permanecíanparados durante las clases. Similarmente, los recursos del FHIS financiaron la construcción ola rehabilitación del 30 por ciento de los centros de salud y la construcción de unos 200pequeños sistemas de aprovisionamiento de agua y de alcantarillado. Los datos sobre lasinversiones del FSE y el FIS de Bolivia, el FISE de Nicaragua y el FONCODES de Perútambién evidenciaron logros significativos (Banco Mundial 1992f, 1994a).

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Los fondos mejor administrados han demostrado claramente que pueden asegurar unarápida y eficiente ejecución de un programa mucho más amplio de proyectos de infraestructurasocial que lo que podrían asegurar los ministerios sectoriales con el mismo nivel definanciamiento. El Ministerio de Educación de Honduras ha estimado que el FHIS puedefinanciar y supervisar la construcción y/o la rehabilitación de cinco veces más aulas que elMinisterio en cualquier año, debido a que éste carece de la capacidad institucional paraplanificar, implementar y supervisar la construcción y la rehabilitación de actividades en un grannúmero de escuelas diseminadas geográficamente. La reciente evaluación de medio término delFISE de Nicaragua indica que éste ha demostrado de igual manera la capacidad de fianaciar ysupervisar la rehabilitación de más escuelas que el Ministerio de Educación, con el mismo nivelde financiamiento. La eficiencia con la que operó refleja las características descritasanteriormente, tales como sus procedimientos especiales de adquisición y desembolso y laparticipación de los beneficiarios (Banco Mundial 1993f, 1993g, 1994a).

El gran número de proyectos que consisten en la rehabilitación y la construcción depequeñas facilidades de infraestructura financiadas por los varios fondos de inversión socialestimularon la demanda de los servicios de construcción. Miles de contratistas privadosparticiparon en actividades financiadas por los fondos, incluyendo firmas que habían trabajadotradicionalmente en contratos del sector público y un gran número de contratistas informales dela construcción, los últimos especialmente en zonas rurales remotas.

Provisión de Servicios Sociales

Los varios fondos de inversión social financiaron la implantación de una gran variedadde proyectos de servicios sociales. El FSE de Bolivia financió tales proyectos, tales como losprogramas de refrigerios escolares; entrenamiento vocacional; y programas a madres gestantesy lactantes, y a niños. Las ONGs y organizaciones religiosas promovieron y administraronmuchos de estos proyectos. El FSE también financió varios programas de vacunación y controlepidémico auspiciados por el Ministerio de Salud. El FIS de Bolivia orientó sus proyectos deservicios sociales mucho mejor que el FSE y muchos de sus proyectos se enfocaron en zonasrurales pobres. Adicionalmente a los programas nutricionales para las madres lactantes y susniños, éste financió centros de nutrición para niños en riesgo, encuestas epidemológicas;entrenamiento en salud; y entrenamiento para mujeres en salud personal y familiar, atencióninfantil, alfabetización y actividades microempresariales y artesanales. El FHIS de Hondurasfinanció la fase piloto de un programa de asistencia familiar utilizando cupones de alimentación,los que han sido extremadamente exitosos. La distribución de los cupones de alimentación através de escuelas primarias y centros de salud ha incrementado las visitas de prevención a loscentros de salud en 150 por ciento por año y la matricula y la asistencia a las escuelaselementales en 25 por ciento por año. Este proyecto complementó un amplio conglomerado deprogramas financiados por el FHIS para la atención primaria de la salud; la obtención dealimentos a través de huertos en los hogares; la educación primaria y pre-escolar (incluyendodesayunos escolares); la asistencia nutricional para niños en edad pre-escolar; la provisión deentrenamiento para parteras, promotores de la salud y guardianes comunales de la salud; y laprovisión de muebles, materiales de enseñanza y pequeñas bibliotecas a las escuelas primarias.

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Los proyectos de servicios sociales financiados por el FIS del Salvador y el FONCODES dePerú se concentraron predominantemente en el sector de la educación, dentro del cual losprogramas de alimentación escolar planificados e implementados por los grupos de padres fueronlos más exitosos.

El financiamiento de los servicios sociales, la provisión de los cuales debería sernormalmente responsabilidad de los ministerios sectoriales apropiados o de los gobiernos locales,genera una variedad de interrogantes. En países como El Salvador, Nicaragua y Perú que estánemergiendo de años de conflicto civil, o en países como Bolivia que han experimentado severascrisis económicas y un grave debilitamiento de sus gobiernos locales, la participación de losfondos de inversión social en el financiamiento de los gastos actuales para la provisión deservicios es apropiada en una base temporal, considerando que ésta va acompañada de políticasque reformarán a los ministerios sectoriales, reforzarán a los gobiernos locales e involucrarána los grupos comunitarios y a las ONGs en la provisión de los servicios. En el largo plazo, laefectiva provisión de los servicios sociales básicos es una responsabilidad de las agenciasgubernamentales, a los niveles central, estatal y local, que debería ser financiada por medio derecursos presupuestales regulares del gobierno central, ingresos compartidos o impuestos locales.No obstante, los fondos de inversión social tienen aún un importante rol que jugar en lapromoción y el financiamiento de proyectos piloto, los cuales tienen más probabilidad de ejercerun efecto demostrado mayor.

El tratar de encontrar nuevas formas y más efectivas de proveer los servicios socialesinvolucrando a grupos comunitarios y a ONGs parcialmente, reflejan la dificultad de reformarla manera en que las agencias gubernamentales operan y el tiempo necesario para implementarlas reformas. La experiencia del Programa y Agencia de Alivio del Impacto Social de Guyana(SIMAP) ilustra este problema. La agencia viene financiando un programa nutricional dirigidoa madres lactantes y a niños desnutridos entre los grupos afectados de manera particularmentesevera por el aumento de los precios de los alimentos, esto como consecuencia de la eliminaciónde los subsidios del gobierno. En la virtual ausencia de ONGs, los centros de atención a la saluddel gobierno están implementado este programa. Dada la debilidad de la administracióngubernamental y las deficiencias organizacionales y técnicas del SIMAP, éste ha resultado serun proceso lento y difícil, y el impacto del programa está resultando mucho más limitado queel planeado, debido a que un incremento en la calidad de la atención a la salud no ha sidocomplementado con la distribución de alimentos (Optima, Inc. 1993; Banco Mundial 1992b,1994g).

El financiamiento de los programas de servicios sociales por parte del FOSIS de Chilemerece una mención especial. Los problemas que el FOSIS está tratando de resolver difierenfundamentalmente de aquellos correspondientes a otros fondos de inversión social y su rol essignificativamente diferente. Chile fue uno de los primeros países latinoamericanos en llevar acabo un programa global de ajuste estructural y de reforma. Este programa ha generado uncrecimiento sostenido y relativamente rápido de los ingresos y el empleo. Al mismo tiempo,Chile ha desarrollado un sistema eficiente de participación de los ingresos y ha delegadoincrementalmente la responsabilidad de la educación básica y la atención a la salud a sus

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municipalidades. El rol del FOSIS ha sido alcanzar a grupos que caen en los vacíos de una redrelativamente efectiva de seguridad social. Lo ha hecho intentando alentar a grupos, comoasentamientos aislados de pobres de zonas rurales, incluyendo a comunidades indígenas, jóvenesdesempleados y ciudadanos de la tercera edad, para tomar ventaja de algunos de los programasgubernamentales existentes y financiar una variedad de iniciativas sociales especiales. Entre éstosse encuentra el notable programa Entre Todos, diseñado para promover la organizaciónautogestionaria entre los pobres de zonas urbanas y rurales y los programas de entrenamientopara jóvenes desempleados que no asisten a la escuela y para madres solteras (Ministerio dePlaneamiento e Inversión Social 1992; Banco Mundial 1994h),

La efectividad de los fondos de inversión social se juzga frecuentemente en función acuántos proyectos de servicios sociales éstos financian o al porcentaje de los fondos totales conlos que financian tales servicios. Esto parece basarse en un entendimiento erróneo del rolapropiado de los fondos en el financiamiento de los servicios sociales, el que cociste en ayudara encontrar formas innovadoras de proveer éstos servicios a grupos no alcanzados hasta elmomento y a mejorar su provisión a los grupos que ya los reciben, y no en ser responsables delfinanciamiento de la provisión de tales servicios en el largo plazo.

Programas de Crédito

La mayoría de los fondos de inversión social han destinado parte de sus recursos alfinanciamiento de programas de crédito para pequeños agricultores y empresarios del sectorinformal. Las ONGs o las instituciones de ahorro y crédito administran típicamente estosprogramas, cuyo éxito depende esencialmente en que los fondos garanticen que las institucionesresponsables de administrar los programas cuenten con un registro comprobado de previasoperaciones exitosas de esquemas crediticios; la aceptación del riesgo crediticio (fiduciario); yla supervisión cuidadosa de las operaciones, usualmente con la ayuda de consultores.

La necesidad de programas de crédito de pequeña escala surge debido a varios factores.Los préstamos a pequeños agricultores o a microempresarios se basan esencialmente en lascaracterísticas del prestatario. Esto requiere de un conocimiento detallado de los clientes que sólopuede ser provisto por la banca al nivel local. Pero países como Guatemala cuentan con pocassucursales bancarias fuera de la capital y otras ciudades principales. Mas aún, incluso cuandoexisten sucursales a nivel local, los elevados costos de transacción de los prestamos a pequeñosagricultores y empresarios, la incapacidad de la mayoría de empresarios de ofrecer una garantíay los altos riesgos percibidos desalientan a la mayoría de los bancos a involucrarse en talesoperaciones crediticias. En muchos casos la resistencia de los bancos obedece a políticasgubernamentales que prohíben a los bancos imponer tasas de interés del mercado que lespermitan cubrir sus costos y generar una utilidad. Al mismo tiempo, la experiencia en muchospaíses latinoamericanos y asiáticos ha demostrado que los programas de crédito para lospequeños agricultores y empresarios basados en garantías colectivas y en una evaluacióncuidadosa del riesgo pueden ser exitosos. El registro de los programas de crédito financiados porel FHIS de Honduras certifica lo anterior. Este programa, que ha otorgado un total de préstamosequivalente a US$5.9 millones, alrededor del 6 por ciento de los fondos del FHIS, generó la

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formación de 254 cooperativas de crédito con aproximadamente 6,000 miembros y en elfinanciamiento de 3,000 pequeñas empresas. Implementando por 21 ONGs experimentadas enel manejo de las operaciones de crédito, el programa ha sido extremadamente exitoso, con uníndice de incumplimiento de los préstamos de menos del 5 por ciento. Todos los préstamos sonotorgados a tasas de interés del mercado y las ONGs deben financiar el 20 por ciento de loscostos del proyecto y asumir el riesgo crediticio a través de fondos rotatorios. El registro de lamayoría de las ONGs e instituciones que han administrado el programa de microempresa y decrédito a los pequeños agricultores financiado por el FONCODES de Perú ha sido casi tanexitoso. Igual que en Honduras, los préstamos se otorgan a tasas de interés del mercado, lasinstituciones intermediarias proveen entrenamiento y asistencia técnica y las tasas deincumplimiento de los prestamos han sido relativamente bajas, entre el 4 y el 8 por ciento(Banco Mundial 1993d, 1994a).

A diferencia de países como Bolivia, Ecuador, Guatemala y Perú, Chile cuenta con unared de bancos y otras instituciones financieras, como cooperativas de crédito, que cubren a lamayor parte del país. Sin embargo, los bancos se resisten frecuentemente a dar préstamos apequeños agricultores o empresarios debido al alto costo y riesgo en la asignación de estospréstamos. Para solucionar este problema, FOSIS ha experimentado con un novedoso sistemaque crea incentivos para que los bancos otorguen tales préstamos, cubriendo sus costos detransacción y riesgos crediticios adicionales, estimados en 12 por ciento de los montos de lospréstamos individuales, por medio de un proceso competitivo de licitación. Este interesanteenfoque del préstamo a la pequeña empresa puede bien servir como modelo para otros fondosde inversión social que financien programas de crédito para la pequeña empresa en países conuna extensa red de instituciones bancarias (Cisneros 1993; Ministerio de Planeamiento eInversión Social 1992).

El buen registro de los programas de crédito de Honduras fue el resultado de un procesorelativamente largo durante el cual el FHIS revisó cuidadosamente los métodos operativos y laspolíticas de las ONGs participantes y desarrolló un conjunto estandarizado de normas operativasy de requerimientos. El FHIS involucró también a un reducido número de funcionariosespecializados, los cuales fueron asistidos periódicamente en la supervisión de las operacionesde las ONGs por parte de consultores internacionales familiarizados con las operaciones decrédito de pequeña escala. El programa de créditos peruano, a pesar de ser exitoso en general,experimentó una falla importante en Lima, donde las operaciones de crédito de pequeña escalade las instituciones de ahorro y crédito resultaron ser erróneas. Esto se debió parcialmente a queFONCODES, a diferencia del FHIS de Honduras, no había estipulado claramente que losintermediarios financieros debían devolver los fondos rotatorios a FONCODES, ya que éste nohabía desarrollado procedimientos que regulen los costos operativos de los inntermediarios o elcriterio a aplicar con respecto a los su-prestatarios. El FONCODES se ha comprometido acorregir estas deficiencias, a mejorar su sistema de información gerencial y a supervisar másestrechamente el programa de créditos (Banco Mundial 1993d, 1994a).

La principal limitación para la expansión de los programas de crédito es la capacidadinstitucional de las ONGs que los administran. Adicionalmente, el monto de los recursos que las

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ONGs pueden dedicar a estos programas es limitado. En el largo plazo, el éxito de losprogramas será juzgado en función a cuán efectivamente podrán las ONGs ampliar su capacidad,por cuánto tiempo deberán las microempresas ser apoyadas y cuán exitosas sean las ONGs enfacilitar el acceso de sus clientes al sistema financiero regular.

Llegando a los Pobres

Todos los fondos han empleado mecanismos de orientación selectiva para tratar deconcentrar su financiamiento en áreas de pobreza. En la mayoría de los casos la orientaciónmejoró conforme los fondos adquirieron experiencia operativa. Esto resultó razonable debido aque en la mayoría de los casos los fondos dieron inicialmente una mayor prioridad alfinanciamiento ágil y oportuno de proyectos que a la precisión de su orientación, a fm decimentar su credibilidad y generar empleos rápidamente. Esto fue particularmente cierto en elcaso del FSE de Bolivia, el que trató de aliviar el impacto social de la severa crisis económicay del programa global de estabilización y ajuste estructural, tan pronto como fue posible. Comola orientación del FSE era relativamente amplia, los proyectos presentados inicialmente a éstese originaron en municipalidades en condiciones relativamente mejores, las cuales contaban conproyectos ya preparados y listos a ser financiados o eran capaces de conseguir asistencia técnicapara la preparación de proyectos. El FSE respondió creando un Departamento de Promoción yestableciendo un sistema relativamente rudimentario de financiamiento dirigido. Sin embargo,mientras que los proyectos del FSE beneficiaron a 1.2 millones de personas (18 por ciento dela población total), la mayoría de éstas pobres, sólo el 5 por ciento de sus gastos totales alcanzóal 10 por ciento más pobre de la población. La institución sucesora del FSE, el FIS, refmó elmecanismo de orientación; limitó los tipos de proyectos que financiaría; e incrementó lapromoción de proyectos en las zonas más pobres, principalmente las rurales. Después de dosaños y medio de operación, las estimaciones indican que 1.6 millones de personas (24 por cientode la población) se beneficiarán de proyectos aprobados por el FIS y que más del 80 por cientode los proyectos financiados por el FIS se localizaron en áreas en que los habitantes seencontraban en el 50 por ciento más pobre de la población (Banco Mundial 1989b; 1992f,1993a, 1993b).

Como lo hizo el FSE de Bolivia, el FHIS de Honduras inicialmente dio una granprioridad al hecho de iniciar sus operaciones, pero una vez establecida su credibilidad yperfeccionado el sistema de orientación y seguimiento así como la estrategia de promoción, laasignación de sus recursos a las localidades más pobres empezó a mejorar. En 1993, elporcentaje de sus fondos totales dedicados al financiamiento de proyectos en municipalidadesclasificadas como de niveles elevado y extremadamente elevado de pobreza alcanzó el 45 porciento, comparado con sólo el 26 por ciento en 1990, su primer año de operación, mientras queel porcentaje de fondos dedicados al financiamiento de proyectos en municipalidades con unnivel promedio de pobreza disminuyeron del 46 al 18 por ciento. Mas aún, todos los fondosreservados para proyectos de necesidades básicas se dirigieron a las municipalidades más pobres,como lo hizo un alto porcentaje de fondos a proyectos de infraestructura social (Banco Mundial1992d, 1994a).

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Cuadro 2. Porcentaje de Fondos del FHIS Asignados por Nivel de Pobreza

Nivel de Pobreza de la Municipalidad 1 1990 1 1993

Alta o Extremadamente Alta 26 45

Promedio 46 18

Sobre el Promedio 28 37

Total 100 100

Fuente: Estimados del Banco Mundial, Julio 1994

Desde su concepción, el FIS de El Salvador trató de asegurar que su financiamientoalcance a los pobres a través de un dispositivo administrativo más preciso y comprobadamenteefectivo. Este enfoque consistió en la determinación de las prioridades de los proyectos en basesemanal, en función de a sus beneficiarios, al tipo de proyecto y a su localización. Unaevaluación preliminar de sus primeros tres años de operaciones concluyó que dos terceras partesde los proyectos financiados por el FIS beneficiaron a pobres de las zonas rurales y que más dela mitad de la población del país viviendo en extrema pobreza se benefició de proyectosfinanciados por el FIS. Estos resultados son notables, dado que el FIS experimentó inicialmentedificultades substanciales en cubrir algunas áreas de extrema pobreza debido a la intensidad dela guerra civil en esas áreas. Sin embargo, la contraparte de una orientación más precisa en elperíodo inicial es usualmente una movilización más lenta de los fondos. El FIS de El Salvadoraprobó proyectos por un valor total de US$39.4 millones durante sus dos primeros años,comparados a los US$50.0 millones del FHIS de Honduras (BID 1993; FIS de El Salvador 1994,FHIS de Honduras 1993).

El FONCODES de Perú ha sido muy efectivo en dirigir su financiamiento a las áreas máspobres del país. Durante sus primeros quince meses de operación, el 92 por ciento de todos losproyectos de base comunitaria que financió se originaron en las cincuenta provincias más pobres,absorbiendo cerca de la mitad de sus fondos y alcanzando al 35 por ciento de todos losbeneficiarios escogidos (Banco Mundial 1993d).

Una reciente evaluación de término medio de las operaciones del FISE de Nicaraguaencontró que su orientación era altamente efectiva, tanto geográficamente como en términos delfinanciamiento de pequeños proyectos requeridos por grupos comunitarios en algunas de laszonas más pobres del país, particularmente en las áreas de educación y salud basicas. Más del80 por ciento de sus recursos han sido comprometidos a proyectos en municipalidades deextrema pobreza (Banco Mundial 1994f).

El FES de Panamá ha financiado más de 1,200 proyectos a un costo total de US$26.5millones durante los tres últimos años, primordialmente con fondos provistos por la Agencia para

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el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos. Del total de los fondos, el 63 por ciento seasignó al financiamiento de pequeños proyectos de infraestructura social - principalmentesistemas de aprovisionamiento de agua y de alcantarillado, letrinas, escuelas y postas médicas -los que constituyeron el 80 por ciento de los proyectos del FES. La orientación de lasinversiones financieras del FES parece haber sido efectiva, dado que el 82 por ciento de todoslos proyectos y el 73 por ciento de todo el financiamiento beneficiarán al 49 por ciento de lapoblación clasificada como pobre o muy pobre. Adicionalmente, la mayoría de los proyectos ylos fondos han sido dirigidos hacia los pobres de las zonas rurales, incluyendo a los gruposindígenas (BID 1994; Informe del FES 1993).

Una reciente evaluación de algunos de los proyectos financiados hasta la fecha por elSIMAP de Guyana halló que sus proyectos alcanzaban por lo general a población de bajosingresos. Esto es especialmente cierto en el caso de los proyectos concernientes a la

rehabilitación de escuelas primarias y jardines de la infancia, de centros de atención diurna y desalud y nutrición, así como al programa de nutrición, el que absorbe una proporción sustancialdel financiamiento del SIMAP. La mayoría de los proyectos de desagüe y caminos, sin embargo,parecen beneficiar a grupos en condiciones relativamente mejores (Optima, Inc. 1993; BancoMundial 1992b, 1994g).

El FIS de Guatemala y el FISE de Ecuador han empezado recientemente sus operaciones.Sus estrategias de orientación están bien concebidas y son relativamente sofisticadas. En el casode Guatemala, sólo las áreas a las afueras de la capital se beneficiarán del financiamiento del

FIS. A pesar de que la capital contiene focos de extrema pobreza, éstos tienen acceso a

asistencia provista tanto por los gobiernos municipales y el central, como por las ONGs. Lasáreas rurales, donde la mayoría de los críticamente pobres - en su mayoría población indígena -vive, serán las principales beneficiarias del financiamiento del FIS. El FISE de Ecuador hadesarrollado un mapa de pobreza a nivel de pueblos y planea enfocarse en grupos vulnerablesespecíficos, como lo son las mujeres, los niños y las poblaciones indígenas, los que se

encuentran desproporcionadamente representados entre los pobres (Banco Mundial 1992a,1994d).

Como se indicó anteriormente, el FOSIS de Chile se creó para complementar elmecanismo tradicional de la provisión de los servicios sociales, enfocándose en las necesidadesde grupos y localidades específicos en desventaja, especialmente en las áreas rurales. Losindicadores indican que el FOSIS ha sido exitoso en alcanzar a muchos de estos grupos y quela creciente demanda de asistencia del FOSIS ha sido tan grande que el fondo está planeandorefinar sus procedimientos de selección de beneficiarios y de proyectos (Banco Mundial 1994h).

Promoviendo el Desarrollo Municipal y Comunitario

Tal vez el logro más significativo de los fondos de inversión social de Latinoamérica hasido la medida en la que, operando como intermediarios financieros basados en la demanda,éstos han estimulado la participación de la comunidad y han ayudado a promover la

descentralización, fortaleciendo la administración del sector público a nivel municipal. La

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información sobre las varias agencias cuyos proyectos han sido financiados por los fondos deinversión social revela un patrón definido. En países donde el sector público es altamentedescentralizado o donde, debido a conflictos civiles o a turbulencia política los gobiernosmunicipales se han debilitado seriamente, los grupos comunitarios o las ONGs financiaron unagran proporción de los proyectos financiados por los fondos. Así, en El Salvador, lasorganizaciones comunitarias prepararon e implementaron más del 70 por ciento de los proyectosfinanciados por el FIS, mientras que las ONGs fueron responsables de otro 7 por ciento. EnPanamá y en el Perú, las organizaciones de base comunitaria y las ONGs han auspiciado casitodos los proyectos financiados hasta el momento. En Honduras, por el contrario, lasmunicipalidades prepararon e implementaron el 79 por ciento de los proyectos financiados porel FHIS, y las organizaciones vecinales, las entidades religiosas y las ONGs representaron sóloel 14 por ciento. Las municipalidades probablemente jugarán también un rol importante comoauspiciadoras de proyectos en Guatemala, donde los fondos del FIS complementarán a losfondos municipales, derivados de la transferencia obligatoria exigida por la Constitución del 10por ciento de los ingresos del gobierno central a las municipalidades, en lo que respecta alfinanciamiento de proyectos de infraestructura social y económica (FIS de El Salvador 1993 y1994, FHIS de Honduras 1993; BID 1994; Banco Mundial 1992a, 1993d, 1994a)2.

En el caso del FSE de Bolivia, como se menciona previamente, éste otorgó la más elevadaprioridad a su acelerada iniciación, las agencias del sector público (ministerios y agencias delgobierno central, gobiernos departamentales, corporaciones de desarrollo regional, y en unamenor medida, las municipalidades, las que frecuentemente tienen proyectos en tramitación listospara presentarse al FSE) auspiciaron dos terceras partes de todos los proyectos financiados porel fondo. Sin embargo, a través del tiempo, el FSE tuvo éxito en fomentar la participación activade los grupos comunitarios, las organizaciones religiosas y las ONGs, las cuales auspiciaron el27 por ciento de todos los proyectos del FSE (Banco Mundial 1989d, 1992f, 1993a, 1993b).

La participación activa de los grupos comunitarios es significativa por varias razones.Primero, cuando los grupos comunitarios participan en la selección de los proyectos apresentarse al fondo de inversión social, los proyectos tienen muchas más probabilidades desatisfacer las necesidades de la comunidad que de ser escogidos para reflejar las prioridades deuna agencia gubernamental, la que puede no estar al tanto de las condiciones locales. Segundo,una vez que las comunidades han desarrollado un sentido de pertenencia de un proyecto, éstasestarán más dispuestas e interesadas en participar en su financiamiento y garantizar que éste semantenga y sea administrado apropiadamente. Tercero, la experiencia indica que cuando seotorga la responsabilidad de la implementación de un proyecto a un grupo comunitario, éstecolabora en la identificación y preparación, ya que tiene un gran interés en garantizar que elcontratista privado que ejecuta el proyecto lo haga adecuada y honestamente. La experiencia delFondo Nacional de Solidaridad de Méjico (PRONASOL), que no es un fondo de inversión socialautónomo sino un programa gubernamental de pobreza de largo alcance, lo confirma. Como enel caso de los fondos de inversión social, una característica principal de las operaciones de

2 Los ingresos del gobierno central transferidos a las municipalidades sólo pueden ser usados para financiarinversiones, pero no gastos periódicos.

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PRONASOL es la participación de los gobiernos municipales y los grupos comunitarios en lapreparación y la implementación de los pequeños proyectos sociales y económicos que éstosescogen, y que son parcialmente financiados por PRONASOL. Conforme a una recienteevaluación de los proyectos evaluados por el Fondo Municipal de PRONASOL en cuatro estadossureños de Méjico, dos de las mas importantes razones que afirman la probabilidad de unaelevada sostenibilidad de estos proyectos son (a) que "los proyectos son seleccionadoslocalmente, lo que indica que los beneficiarios los consideran de alta prioridad"; y (b) que "seha generado un sentido de pertenencia y conocimiento de los beneficiarios con respecto a losproyectos, a partir de su participación directa, y la de los gobiernos municipales en laimplementación de los mismos". Más aún, el reciente informe indica que los proyectosfinanciados por el Fondo Municipal de PROMASOL e implementados con la ayuda de lascomunidades han sido de un costo mucho menor que el de los proyectos similares implementadospor ministerios sectoriales (en el caso de la construcción de escuelas primarias los ahorros fuerondel 30 al 40 por ciento) (Silverman 1993).

Un reciente informe sobre las operaciones de FONCODES en el Perú ofrece unainteresante descripción de cómo programas sociales verticales y descendentes puedetransformarse en proyectos altamente participativos y de base comunitaria. En este caso, lasasociaciones de padres formaron comités ejecutivos que representaron por lo menos a 1,000estudiantes, y presentaron propuestas por las que éstos asumían la responsabilidad de laprovisión de desayunos a cierto número de estudiantes por un año. FONCODES respondiócontratando los servicios del Instituto Nacional de Investigación, una ONG especializada, paradefinir las especificaciones de un desayuno escolar balanceado y organizando licitacionescompetitivas por parte de compañías para la provisión de suplementos nutricionales.FONCODES firmó un contrato con la compañía ganadora para que ésta provea desayunosescolares por un año. Una vez aprobado el proyecto, la compañía inició la entrega mensual delas provisiones necesarias a las capitales de los departamentos, de donde fueron recogidas porlas asociaciones de padres. Después de certificar que las provisiones eran satisfactorias, loscomités ejecutivos autorizaron el pago al proveedor. Los padres organizaban entonces lapreparación y entrega diaria de los desayunos a los estudiantes de sus áreas. Virtualmente todoslos proyectos financiados por el FONCODES de Perú son auspiciados e implementados porcomités ejecutivos, nominados por grupos comunitarios, los que reciben y manejan lasdonaciones de FONCODES y son responsables de la implementación de los proyectos. Cuandolas comunidades son extremadamente pobres e incapaces de formular y presentar una propuestade proyecto por ellas mismas, las ONGs, los grupos parroquiales y los gobiernos municipalesparticipan como promotores y proveen asistencia técnica. En algunos casos, éstos establecencontratos de administración con la comunidad (Banco Mundial 1993d).

En El Salvador, el FIS ha empezado a complementar y a apoyar un programa piloto delgobierno para la descentralización de la educación primaria y pre-escolar al nivel local. A travésdel programa EDUCO se está asignando a grupos de padres organizados en asociacionescomunitarias para la educación, la responsabilidad de contratar a maestros, procurar materialeseducativos con fondos provistos por los gobiernos y administrar las escuelas. En respuesta a losrequerimientos por parte de las asociaciones comunitarias, el FIS ha empezado a financiar la

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construcción de escuelas y la adquisición de muebles, equipo y provisiones escolares (FIS de ElSalvador 1993-1994).

Incluso donde las municipalidades auspician la mayor parte de los proyectos a serfinanciados por los fondos de inversión social, los grupos populares y las ONGs jueganfrecuentemente un rol importante en el mantenimiento y la operación de tales proyectos. Así,el FHIS de Honduras auspició el establecimiento de comités locales de aprovisionamiento deagua para administrar este tipo de proyectos y los de saneamiento financiados por el FHIS,recaudar los pagos del agua y asegurar el mantenimiento del proyecto. Este también auspició laformación de comités de mantenimiento de centros escolares y de salud y financió programasde entrenamiento para enseñar a los usuarios a utilizar y mantener las letrinas. En lasoperaciones del FISE de Ecuador los "testigos comunitarios" juegan un rol importante. Comorepresentantes de las comunidades a beneficiarse de los proyectos financiados por el FISE, éstosfirman el contrato del proyecto para verificar el monto de recursos de contrapartida que lacomunidad deberá proveer, comprometer la aceptación comunitaria del proyecto y promover laefectiva participación y supervisión de los beneficiarios durante la implementación del proyecto(Schmidt 1994; Banco Mundial 1994a, 1994d).

Los fondos de inversión social han empezado a sentar los fundamentos para descentralizarla responsabilidad de la inversión en infraestructura de pequeña escala hacia las municipalidades.Para muchas autoridades municipales, esta es la primera vez que se han visto involucradas enla priorizacion, preparación y supervisión de la ejecución de proyectos. Como auspiciadores deproyectos a ser financiados por los fondos, las municipalidades han tenido que participar encontratos de administración y asumir la responsabilidad de cubrir el mantenimiento y los costosoperativos de los proyectos. El proceso ha sido uno de aprendizaje a través de la practica.

Las municipalidades han respondido a estos retos de muchas maneras. En Honduras,muchas de las municipalidades han contratado ingenieros por primera vez y más de una terceraparte de las municipalidades del país cuentan en la actualidad con capacidad de ingeniería propia.En otros casos, las municipalidades han conseguido asistencia técnica de ONGs locales ointernacionales, firmas de ingeniería, o consultores. Una variedad de proyectos presentados alos fondos han sido preparados por ingenieros o firmas constructoras, las que han donado susservicios con la esperanza de que sus firmas obtengan los contratos de construcción.

El FHIS de Honduras halló que los siguientes factores han contribuido a su éxito en elfinanciamiento de un programa relativamente extenso, implementado principalmente porpequeñas municipalidades. Primero, la mayoría de proyectos financiados han sido pequeños ytécnicamente sencillos. Estos han sido relativamente fáciles de preparar y han podido serrápidamente evaluados, contratados y ejecutados. El tiempo promedio entre la presentación deun proyecto y su aprobación se ha reducido a aproximadamente cuatro semanas y la mayoría delos proyectos han sido terminados en aproximadamente cinco meses. Segundo, el FHISdistribuyó programas detallados de acción a las municipalidades auspiciadoras para facilitar laconstrucción y asegurar que los proyectos satisfagan

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apropiadamente los estándares de calidad. Tercero, el FHIS supervisó la ejecución de losproyectos conjuntamente con representantes de las municipalidades auspiciadoras. Cuarto, elFHIS mantuvo abiertas sus líneas de comunicación con los alcaldes de las municipalidades y lesfacilitó información mensual completa sobre la situación de los proyectos financiados por elFHIS. Finalmente, a la vez que pretendió proveer asistencia técnica y asesoría, especialmentea las municipalidades más pobres, el FHIS intentó desalentar las prácticas muy elaboradas deplaneamiento del desarrollo (Banco Mundial 1994a).

Al involucrar a grupos comunitarios en la selección y la implementación de los proyectos,los fondos de inversión social están edificando la capacidad local para los esfuerzos municipalesauto-gestionarios. En muchas áreas urbanas de Latinoamérica se han creado fondos vecinalespara el mejoramiento local con la finalidad de financiar pequeños proyectos, tales como lapavimentación de calles, el alcantarillado, el alumbrado público y algunos servicios sociales. Losfondos de inversión social pueden ayudar a tales fondos vecinales, lo cual requiere laparticipación tanto de las autoridades municipales como de los beneficiarios en la selección, laimplementación y el mantenimiento de estos proyectos y demanda una substancial participaciónen los costos y una recuperación parcial y total de los costos por parte de los beneficiarios. Losfondos de inversión social sentarían así las bases para que los gobiernos locales asumangradualmente funciones más difíciles, tales como la estimulación del desarrollo económico localy la creación de una base más amplia para la imposición tributaria. Dado que Latinoaméricapresenta la tasa más elevada de urbanización entre las regiones en desarrollo y dado que susprincipales centros urbanos contienen algunos de los grupos mas vulnerables de la sociedad, laimportancia de fortalecer la capacidad de los gobiernos locales y de incrementar la participaciónde los grupos comunitarios en los esfuerzos por mejorar la infraestructura y la provisión de losservicios sociales y por alentar los esfuerzos auto-gestionarios es obvia. El enfoque participativode los fondos de inversión social, y la eficiencia y transparencia de sus operaciones losconvierten en poderososos instrumentos para la ejecución de estas tareas (Campbell 1991).

Fortaleciendo la Administración del Sector Público

Los fondos de inversión social con los registros más largos de operación efectiva - el FISde Bolivia, el FIS de El Salvador y el FHIS de Honduras - han mejorado significativamente laadministración de las entidades del sector público. Su impacto positivo en el desempeño de losgobiernos municipales en cuanto a la selección y la preparación de los proyectos, la contrataciónde las firmas constructoras o de ONGs y la supervisión de la implementación de los proyectosha sido ya descrita. La influencia de estos fondos en las operaciones de los ministerios del sectorsocial y de las agencias centrales de aprovisionamiento de agua y de saneamiento han sidotambién considerables.

Una vez que los fondos demostraron ser mucho más eficientes que las entidades delgobierno central en seleccionar, evaluar y financiar pequeños proyectos para la rehabilitacióno la construcción de escuelas, centros de salud y pequeños sistemas de aprovisionamiento deagua potable y de saneamiento básico y en supervisar la ejecución de estos por parte decontratistas privados, las entidades del gobierno central han permitido a los fondos de inversión

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social asumir la responsabilidad de financiar y supervisar la implementación de un gran númerode estos proyectos3 . Esto ha liberado recursos y personal en losministerio que pueden serutilizados para mejorar la planificación de políticas y la provisión de servicios, y en las agenciascentrales de aprovisionamiento de agua y de saneamiento, las que pueden concentrar susesfuerzos en el financiamiento de más proyectos.

Otra característica de las operaciones de los fondos que ha empezado a influenciar a otrasagencias del sector público es la orientación hacia grupos específicos. Los ministerios sectorialesy otras agencias centrales están utilizando incrementalmente los mapas de pobreza preparadospor los fondos de inversión social en el planeamiento de sus operaciones. Adicionalmente,cuando las agencias centrales de gobierno auspiciaron proyectos financiados por los fondos deinversión social, éstas tuvieron que cumplir con los procedimientos operativos de los fondos,incluyendo una cuidadosa contabilidad y auditorías regulares. Al mismo tiempo, éstas hanreconocido el valor de los sistemas de información gerencial de los fondos, los mecanismos decontrol de costos de los proyectos y de los procedimientos simplificados de adquisiciones y pagoy han empezado a presionar a los gobiernos para ejecutar amplias reformas en estas áreas (BID1993; Banco Mundial 1992d, 1992f, 1994a).

Sostenibilidad de los Proyectos y la Relación entre los Fondos de InversiónSocial y los Ministerios Sectoriales

La experiencia operativa de los fondos de inversión social muestra claramente que suefectividad depende en gran medida de la estrecha coordinación de sus actividades con laspolíticas, el planeamiento, la fijación de normas y los presupuestos de los ministerios sectorialesy de otras agencias públicas, por dos razones principales. Primero, en la mayoría de los paíseslatinoamericanos, la provisión de los servicios básicos de educación y de salud no ha sidodescentralizada efectivamente. La sostenibilidad de muchos de los proyectos financiados por losfondos de inversión social depende por lo tanto de los ministerios sectoriales o de otras agenciasdel gobierno central, incluyendo sus presupuestos, materiales, provisiones y los salarios de losmaestros, los trabajadores en salud y administradores, necesarios para operar las facilidadescuya construcción, rehabilitación o expansión está siendo financiada por los fondos. Al mismotiempo, los fondos necesitan asegurar que los salarios, beneficios y otros costos operativospresupuestados sean efectivamente pagados.

Segundo, los proyectos financiados por los fondos de inversión social deberán respetarlas normas y los estándares de los ministerios sectoriales, y las municipalidades, los grupos

3 En una variedad de instancias, los recursos externos para proyectos y programas que las agencias del gobiernocentral han sido capaces de implementar, fueron transferidos a los fondos. Por ejemplo, el Ministerio de Saludhondureño delegó la rehabilitación y la reconstrucción de centros de salud bajo el Proyecto de Salud y Nutriciónfinanciado por el Banco Mundial (Crédito No. 2452-HO) al FHIS. Del mismo modo, el FHIS ejecutará actividadesde construcción, rehabilitación y expansión de escuelas bajo el Proyecto de Educación Básica propuesto, a serfinanciado por el Banco. Coordinaciones similares se han llevado a cabo en Nicaragua bajo el Proyecto de Salud(Crédito No. 2556-NI) financiado por el Banco y el propuesto Proyecto de Educación Básica.

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comunitarios o las ONGs que auspician, preparan y supervisan la ejecución de los proyectosfmanciados por los fondos deberán seguir los lineamientos de los ministerios con respecto a laubicación de las escuelas y las postas de salud. Los procedimientos para asegurar una efectivacoordinación entre los fondos de inversión social y los ministerios sectoriales deberían, sinembargo, ser de forma tal que la habilidad de los fondos de responder rápidamente a losrequerimientos de financiamiento de los proyectos no sea mermada.

Los fondos de inversión social han desarrollado una variedad de formas para promoverla efectiva coordinación con los ministerios sectoriales a fin de tratar de asegurar lasostenibilidad de los proyectos que éstos financian. Primero, los ministerios sectoriales y losministerios de planeamiento, o ambos, son representados en las juntas de directores de lamayoría de los fondos. Segundo, en muchos casos los fondos han cesado acuerdos formales decooperación con los ministerios sectoriales y han incluido normas y lineamientos de ministeriosrelevantes en sus manuales de operación. Tercero, la mayoría de los fondos ha adoptado elprocedimiento utilizado inicialmente por el FHIS de Honduras de informar al ministerio o a laagencia relevante de la intención del fondo de evaluar un proyecto, dándole un tiempo limitadopara emitir sus comentarios. Si éste no recibe noticias del ministerio o la agencia el fondoprocede basado en el supuesto de que el ministerio o la agencia no tienen ninguna objeción conrespecto al proyecto propuesto. Cuarto, casi todos los fondos han dado prioridad a larehabilitación y la expansión de escuelas, postas médicas y caminos sobre la construcción denuevas facilidades. Finalmente, muchos de los fondos han procedido sólo a financiar proyectoscontra una confirmación escrita del ministerio o la agencia relevante que establezca que losgastos en los salarios del personal y en los materiales educativos o las medicinas seránpresupuestados (Carvalho 1994; Khadiagala 1994; Banco Mundial 1994a).

La información disponible indica que en muchos casos los ministerios sectoriales hancumplido con sus compromisos de cubrir los costos operativos de las facilidades deinfraestructura social financiadas por los fondos de inversión social. En algunos caso, sinembargo, los ministerios no han cumplido. Por ejemplo, el FIS de Bolivia financió laconstrucción de varias postas médicas a requerimiento del Ministerio de Salud, las que debieronproveer los servicios necesarios, pero no lo hicieron. Tales casos demuestran la importancia delestrecho seguimiento de las operaciones de los proyectos por parte de los fondos, una vez queéstos han sido terminados, para asegurar que estén realmente ofreciendo los servicios quejustificaron su financiamiento. La sostenibilidad sigue siendo un problema potencialmente serioque merece un estudio más sistemático (Banco Mundial 1993a, 1993b).

Una última razón por la cual una coordinación efectiva entre los fondos de inversiónsocial y los ministerios sectoriales es altamente deseable es que ésta aminora el resentimiento,y muchas veces la hostilidad abierta de los ministerios hacia los fondos de inversión social, cuyopersonal es mejor remunerado y la mayoría de cuyas actividades y métodos operativos retan alos procedimientos tradicionales y frecuentemente muy burocratizados de los ministerios.

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Participación en los Costos

La experiencia demuestra que la participación en los costos por parte de los auspiciadoresy los beneficiarios de los proyectos es importante debido a que su disposición a pagar por losservicios y la infraestructura social es un claro indicativo de una demanda efectiva para talesinversiones y debido a que la participación en los costos moviliza recursos adicionales y mejorala sostenibilidad de los proyectos. Como lo muestra el Anexo A, la mayoría de los fondos deinversión social en Latinoamérica han obtenido una gran proporción de sus recursos de donantesexternos. Sin embargo, el financiamiento del gobierno central ha sido también importante,especialmente en el financiamiento de las operaciones iniciales de los fondos, lo que ayudó a losmismos a establecer un buen registro histórico y a procurar el apoyo de donantes externos.

En lo que respecta a la participación en los costos por parte de los auspiciadores obeneficiarios de los proyectos, el FSE de Bolivia y el FHIS de Honduras no la requirieroninicialmente. Subsecuentemente, sin embargo, las entidades auspiciadoras del gobiernocontribuyeron entre el 5 y el 9 por ciento de los costos de los proyectos financiados por el FSEde Bolivia, las ONGs aportaron alrededor del 11 por ciento, las municipalidades y los gruposcomunitarios contribuyeron aproximadamente el 15 por ciento y las organizaciones religiosas el17 por ciento. Más aún, los estimados indican que el FIS de Bolivia, la agencia sucesora delFSE, obtuvo más del 20 por ciento de participación en los costos de los grupos comunitarios ylas ONGs auspiciadoras. La mayor parte de estas contribuciones fueron de mano de obra ymateriales aportados por las comunidades. En Honduras, las municipalidades que auspiciaronla mayor parte de los proyectos han contribuido en promedio el 12 por ciento de los costos delos proyectos y en la mayoría de los casos han asumido la responsabilidad de realizar elmantenimiento de los proyectos financiados por el FHIS (Banco Mundial 1989b, 1992f, 1993a,1994a).

A pesar que el FONCODES de Perú no requirió de participación en los costos por partede los grupos comunitarios auspiciadores durante sus operaciones iniciales de "emergencia",posterionnente la mayoría de los grupos aportaron entre el 5 y el 19 por ciento de los costos delproyecto, frecuentemente en mano de obra y materiales. El FIS de EL Salvador requirió desdesus inicios que los grupos o agencias auspiciadoras contribuyeran por lo menos el 10 por cientode los costos de los proyectos y el FISE de Nicaragua requirió que las comunidades localesaportaran por lo menos el 5 por ciento. el FISE de Ecuador, el cual acaba de iniciar susoperaciones, espera que las agencias del gobierno contribuyan el 14 por ciento de los costos delos proyectos y que los grupos comunitarios y las ONGs compartan alrededor del 20 por cientodel costo, mayormente en la forma de mano de obra no calificada y materiales de disponibilidadlocal (BID 1993; Banco Mundial 1993d, 1994d, 1994e).

El FIS de Guatemala ha fundamentado su enfoque hacia la participación de los costos enla experiencia de un proyecto piloto de fondo de inversión social que financió en 1990 y en 1991un número significativo de proyectos preparados por grupos populares. El proyecto piloto hallóque la mayoría de éstos estaban dispuestos a compartir los costos de los proyectos y a asumir

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la responsabilidad del mantenimiento de los proyectos para los que buscaron financiamiento. ElFIS, que inició operaciones muy recientemente, ha diseñado un enfoque por el que el porcentajemínimo de participación en los costos exigido a los auspiciadores y beneficiarios depende deltipo de proyecto propuesto y de la clasificación de pobreza de la municipalidad donde se ubicael proyecto. La mínima participación en los costos requerida en las municipalidades más pobreses de 5 por ciento para proyectos de salud, educación y nutrición básicas y de 10 por ciento paraproyectos de infraestructura social y económica y aquellos que proveen crédito a empresasproductivas. En contraste, en áreas de pobreza moderada, el requerimiento mínimo departicipación en los costos es de 5 por ciento para proyectos de salud básica, 10 por ciento paraproyectos de nutrición y educación, 15 por ciento para proyectos de infraestructura social yeconómica y 20 por ciento para créditos al sector productivo.

El enfoque del FIS de Guatemala hacia la participación de los costos es de particularinterés, debido a que el fondo espera que las municipalidades auspicien muchos de susproyectos. Como se mencionara previamente, el financiamiento del FIS complementará a losfondos derivados del esquema de participación de los ingresos del país, por el que el 10 porciento de los ingresos del gobierno central se distribuye a las municipalidades. El requerimientodel FIS de que las municipalidades en mejores condiciones contribuyan más, redistribuirá losrecursos públicos en alguna medida (Banco Mundial 1992a).

En muchas áreas rurales los pequeños proyectos de aprovisionamiento de agua y desaneamiento representan una proporción relativamente significativa, tanto en cuanto al númerode proyectos, como del monto total de financiamiento de los fondos de inversión social de laregión. Su sostenibilidad depende de la disposición de los beneficiarios de pagar cuotas deusuarios para cubrir los costos de operación, mantenimiento, reparación y eventual expansiónde los servicios. La experiencia en la mayoría de los países de la región ha confirmado que lascomunidades muy pobres están frecuentemente más dispuestas a pagar cuotas de usuariosapropiadas que los grupos en mejores condiciones. La razón por la que éstos últimos se oponena pagar tarifas apropiadas por el aprovisionamiento de agua obedece a que en muchos países seha provisto de agua a los grupos favorecidos de forma virtualmente gratuita por razonespolíticas. El FHIS de Honduras ha auspiciado la creación de grupos comunitarios para laadministración de pequeños sistemas de aprovisionamiento de agua y de saneamiento y para larecaudación de las cuotas de usuario las cuales se utiliza para financiar la operación, elmantenimiento y la expansión de los sistemas. Se aconsejaría a la mayoría de los fondos deinversión social seguir el ejemplo hondureño de involucrar a los beneficiarios en laadministración de sus sistemas de aprovisionamiento de agua y de saneamiento y en larecaudación de las cuotas de usuario adecuadas, y de utilizar a una ONG especializada o a unaagencia sectorial local para la provisión de asistencia técnica y la certificación del mantenimientoadecuado de los sistemas.

Desempeño de las ONGs

Las ONGs juegan un rol significativo en las operaciones de la mayoría de los fondos deinversión social de la región. De hecho, la activa participación de las ONGs nacionales e

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internacionales, así como la de las organizaciones religiosas, en programas y proyectosauspiciados y financiados por los gobiernos y agencias de asistencia extranjeros no tieneprecedente. El FSE de Bolivia fue el pionero en involucrar a las ONGs en las operaciones delos fondos de inversión social. El fondo fue capaz de desarrollar una positiva relación laboralcon éstas al superar su inicial carencia de confianza y su escepticismo, basados en parte en laoposición ideológica de muchas ONGs para con el programa de ajuste económico del gobierno.El FSE lo logró estableciendo métodos operativos transparentes y eficientes; involucrándose enun diálogo activo y continuo con las ONGs; y demostrando su neutralidad política al financiarproyectos estrictamente en base a sus méritos técnicos, independientemente de la orientaciónpolítica de los líderes de los grupos auspiciadores. El FIS de El Salvador y el FHIS de Hondurasfueron similarmente capaces de conseguir la colaboración de ONGs nacionales y extranjeras unavez que establecieron su credibilidad y demostraron que sus decisiones se basaban enconsideraciones técnicas y no políticas. A lo largo del tiempo, la actitud de la mayoría de ONGscambio. Estas tendieron a tornarse menos ideológicas y más pragmáticas. Esto facilitó a losfondos como al FISE de Nicaragua, el FES de Panamá y el FONCODES de Perú asociar a lasONGs en sus proyectos, muchos de los cuales son de base comunitaria. Los representantes delas ONGs son miembros de las juntas de directores de la mayoría de los fondos de inversiónsocial de la región (BID 1993, 1994; Jorgensen, Grosh y Schacter 1991; Banco Mundial 1992f,1993d, 1993g, 1994e).

Los fondos de inversión social han buscado la participación de las ONGs como unvínculo entre los fondos y los grupos comunitarios. Las ONGs ayudan a las comunidades aplanificar, preparar, implementar y operar proyectos y pueden auspiciar proyectos innovativosen áreas como la nutrición, los servicios de salud, el entrenamiento de trabajadores de salud, elapoyo a grupos de mujeres, los pequeños sistemas de aprovisionamiento de agua y saneamientoy el crédito a la microempresa. Los fondos han asociado también a las ONGs a fin de ayudarlasen la supervisión de proyectos, particularmente en áreas de actividad asistencial en las que éstasse han venido involucrando por mucho tiempo.

Las ONGs han sido por lo general muy efectivas en auspiciar o a ayudar a ejecutarproyectos de asistencia social y de crédito de pequeña escala. A través del tiempo, sin embargo,se evidenció que muchas pequeñas ONGs no estaban bien administradas, tenían una elevadarotación de personal remunerado de manera relativamente pobre y eran débiles en lo querespecta al planeamiento a largo plazo. Consecuentemente, los fondos de inversión social hantenido que evaluar cuidadosamente la experiencia y la capacidad de las ONGs que serán lasauspiciadoras o beneficiarias de los proyectos financiados por éstos. Estos han provistofrecuentemente a las ONGs de asistencia técnica y han monitoreado sus actividadesestrechamente. El FHIS de Honduras ha sido particularmente cuidadoso en evaluar la capacidadde las ONGs para implementar su exitoso programa de crédito a la microempresa. El FHISrequiere que las ONGs participantes estén legalmente registradas, que cuenten con un mínimode tres años de experiencia y que cuenten con suficiente personal calificado y equipo pararealizar la evaluación y supervisión de los subpréstamos. Adicionalmente, sus portafolios depréstamos deberán mostrar una tasa de recuperación satisfactoria, deberán ser capaces de proveer

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asistencia técnica a los beneficiarios y deberán estar dispuestas a presentar sus libros contablesperiódicamente a auditores externos (Carvalho 1994; Banco Mundial 1994a).

Las ONGs han mostrado la tendencia de operar más en áreas urbanas que rurales, y apesar de alcanzar a los pobres, éstos no son por lo general los grupos más pobres de lapoblación. Más aún, a excepción de algunas ONGs internacionales, su capacidad para preparare implementar proyectos ha sido limitada. Esta situación ha empezado a cambiar. Los fondosde inversión social no sólo han ampliado el alcance de las operaciones de las ONGs al financiaralgunos de sus proyectos, sino que las han provisto de entrenamiento y asistencia técnica y lashan contratado para ejecutar investigaciones y monitorear varios programas financiados por losfondos. Algunos de los fondos de inversión social, notablemente el FIHS de Honduras, hancreado incentivos para que algunas ONGs sirvan a las áreas rurales más pobres y más remotasal cubrir algunos de sus gastos operativos adicionales (Carvalho 1994; Khadialaga 1994).

Participación del Sector Privado

Los contratistas privados han ejecutado la mayor parte de los proyectos financiados porlos fondos de inversión social. El FSE de Bolivia, por ejemplo, financió obras civiles y contratosde equipo que involucraron a cerca de 1,300 contratistas privados y el FHIS de Hondurasfinanció proyectos ejecutados por más de 1,200 contratistas y consultores. Similarnente, el FISde Bolivia, el FIS de El Salvador y el FISE de Nicaragua financiaron proyectos ejecutados porcientos de contratistas, muchos de los cuales eran pequeñas empresas desempeñando obrasfinanciadas por agencias gubernamentales por primera vez4. El rol significativo que juegan lasONGs en las operaciones de la mayoría de los fondos de inversión social ha sido otra manerade involucrar al sector privado. Finalmente, exitosos gerentes del sector privado han organizadoy administrado a la mayoría de los fondos, lo cual fue un factor clave para su éxito, y fueroncapaces de conseguir los servicios de profesionales capaces, gran parte de los cuales contabancon experiencia en el sector público. Adicionalmente, todos los fondos emplean a consultoresprivados para ayudarles a supervisar la ejecución de proyectos, obtener la información necesariapara un efectivo control de costos, ejecutar encuestas de medición de necesidades y estándaresde vida, y llevar a cabo auditorías de sus operaciones (Cisneros 1993; Jorgensen, Grosh ySchacter 1991; Khadialaga 1994).

Sin lugar a dudas, la utilización por parte de los fondos de las instituciones y los métodosdel sector privado conlleva implicaciones políticas, e incluso ideológicas. La mayoría de losgobiernos que se encontraban ejecutando programas de ajuste estructural consideraron ésta unamanera de demostrar que un programa relativamente amplio de creación de empleos y provisión

4 Para que un proyecto aprobado por un fondo de inversión social sea financiado, los contratos son usualmentefirmados por tres entidades: el fondo como la agencia financiadora, la entidad auspiciadora (por ejemplo, unamunicipalidad, otra agencia pública, un grupo comunitario, o una ONG) como beneficiaria o prestatario, y le entidadejecutora (por ejemplo, una firma constructora privada) como la parte contratada. En la mayoría de los casos, losfondos de inversión social desembolsan directamente a los contratistas una vez que reciben la notificación de laentidad auspiciadora y después de haber monitoreado la ejecución del proyecto.

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de infraestructura social y economica, y de servicios sociales a los grupos y áreas pobresafectadas por la crisis económica, podía llevarse a cabo de manera rápida y eficiente, sin crearuna nueva y aparatosa burocracia. Adicionalmente, al financiar proyectos escogidos por losbeneficiarios de un menú establecido por los fondos pero ejecutados por contratistas privados,sus operaciones podrían demostrar las virtudes de las políticas por las que los gobiernosdiseñarían los lineamientos pero delegarían la ejecución de muchos programas y proyectos alsector privado (Cisneros 1993).

Eficiencia Administrativa y Costos Operativos de los Fondos de Inversión Social

Los costos administrativos de la mayoría de los fondos de inversión social enLatinoamérica han representado entre el 8 y el 13 por ciento de sus compromisos anuales, unavez que éstos han alcanzado un nivel relativamente alto de actividad5 . Esto se considerarazonable al compararse con otras instituciones financieras y mucho más conservador que en elcaso de las agencias y los ministerios de gobierno. EL FSE de Bolivia presenta el costooperativo más bajo hasta la fecha: 5.5 por ciento de sus compromisos anuales. Esto se debe ala eficiencia de su personal en manejar un gran número de proyectos. En su punto más alto deactividad, el FSE aprobó hasta 30 proyectos por semana, por un valor de US$2 millones yejecutó 1,000 contratos simultáneamente. Este alcanzó dicha escala de operaciones empleandoa 130 funcionarios, de los cuales alrededor de 80 eran profesionales.

Sin lugar a dudas, la agilidad y la efectividad con la que el FSE promovió, evaluó yaprobó un gran número de proyectos lo ayudaron a establecer rápidamente su credibilidad. Sinembargo, éste enfrentó serios problemas en cuanto a la supervisión y el seguimiento, yconsecuentemente en la certificación de la calidad de los proyectos que financiaba, dado quecada inspector era responsable hasta del 50 por ciento de los proyectos en operación. Lasupervisión adicional se delegó a instituciones sectoriales clave, muchas de las cuales erandébiles y desorganizadas. La administración del FSE reaccionó contratando a especialistastécnicos para apoyar a los inspectores en sus oficinas regionales y financiando algunas de lasagencias sectoriales de supervisión, a fin de que éstas puedan asignar más personal a lasupervisión de los proyectos. Así, los costos administrativos notablemente bajos del FSE puedenhaber reflejado el hecho que éste no asignara inicialmente recursos adecuados al seguimiento ya la supervisión de los proyectos (Cisneros 1993; Jorgensen, Grosh y Schacter 1991; BancoMundial 1992f). El FIS de Bolivia tomó en consideración las dificultades del FSE en aseguraruna supervisión adecuada. Este redujo el número de proyectos que los inspectores individualesdebían supervisar al mismo tiempo a veinticinco, creó dos oficinas de campo adicionales ycontrató a un gran número de supervisores especiales.

5 Una comparación de los costos administrativos de los varios fondos se complica por el hecho que algunosde ellos, como el FONCODES de Perú, han utilizado a consultores externos para ejecutar muchos aspectos de laevaluación y la supervisión de los proyectos, los que en otros fondos son ejecutadas por miembros regulares delpersonal y considerados como parte de los costos de los proyectos (Cisneros 1993).

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El FHIS de Honduras también experimentó algunos problemas en la supervisión de susaceleradamente crecientes portafolios de proyectos durante sus dos primeros añios, pero fue capazde mejorar substancialmente su supervisión al reducir el número de proyectos que losfuncionarios debían supervisar individualmente contratando personal adicional y consultoresespecializados y a ONGs. El FIS de El Salvador contrató también a un gran número deconsultores privados especializados para asistirlo en la supervisión de un creciente número deproyectos a ser financiados. Esta debe ser una de las razones por las cuales sus costosadministrativos fueron substancialmente más elevados que los de la mayoría de los otros fondos(Cisneros 1993; BID 1993; Banco Mundial 1993a, 1993b, 1994a).

El FISE de Nicaragua, el FES de Panamá y el FONCODES de Perú han experimentadodificultades en la supervisión y el seguimiento de los proyectos, ocasionando serias demoras enla terminación de los proyectos y en algunos casos, deteriorando la calidad de los mismos. Tantoel FISE como el FONCODES están comprometidos a asignar personal y consultores adicionalesa la supervisión de los proyectos y al mejoramiento de la administración de sus esfuerzos desupervisión, con la asistencia del Banco Mundial y del BID. El BID está desplegando tambiénun considerable esfuerzo por ayudar al FES de Panamá a mejorar la calidad de su portafolio deproyectos (BID 1994; Banco Mundial 1993d, 1994e, 1994f).

Otros aspectos de las operaciones de la mayoría de los fondos que requieren defortalecimiento son la evaluación del impacto y la evaluación de los beneficiarios. El FSE y elFIS de Bolivia las ejecutaron adecuadamente; otros las llevaron a cabo tardíamente. Una de laslecciones de experiencia es la importancia de hacer un buen seguimiento y evaluar el desempeñode los proyectos dos o tres años después de su terminación para asegurar que las entidades quese comprometieron al mantenimiento de los proyectos financiados por los fondos lo hagarealmente y verificar que los proyectos estén produciendo los resultados esperados.

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IV. LECCIONES APRENDIIDAS

Las lecciones más significativas derivadas del presente recuento de la experiencia de laimplementación de los fondos de inversión social en Latinoamérica pueden resumirse de lasiguiente manera:

* Contribución al ajuste estructural y a la reforma. La mayoría de los fondos hancomplementado y reforzado políticas de ajuste estructural y de reforma. Estos han ayudadoa restablecer la credibilidad de los gobiernos al demostrar que un programa relativamenteamplio de creación de empleo a través del financiamiento de pequeños proyectos en áreaspobres afectadas por la crisis económica puede ser preparado, aprobado y ejecutado rápiday eficientemente, sin crear una nueva y aparatosa burocracia.

* Asistencia en la introducción de programas de pobreza de largo alcance. Los fondos handemostrado que pueden jugar un rol limitado, pero significativo, en la iniciación deprogramas de pobreza de largo alcance. Estos lo han hecho a través del financiamiento deinfraestructura social y económica relegada por mucho tiempo y mediante la provisión decrédito a pequeños agricultores y a microempresarios. Al mismo tiempo, éstos hanfinanciado métodos innovadores para la provisión de los servicios sociales, particularmenteen áreas y a grupos no alcanzados o pobremente servidos por los programas tradicionalesdel sector público.

* Movilización de participación. Incluso más importante que sus logros en cuanto a lacreación de empleos o a la provisión de servicios sociales en el largo plazo ha sido lamanera en que los fondos han sido capaces de movilizar las energías y los recursos degrupos comunitarios, gobiernos locales, ONGs y del sector privado, al utilizar un enfoqueparticipativo en vez de uno descendente. Algunos de los fondos más exitosos handemostrado tener el potencial para jugar un rol importante en asistir a las municipalidadesy a los grupos comunitarios a afrontar sus nuevas responsabilidades de administración deproyectos y de rendición de cuentas, cuando los programas del gobierno sondescentralizados. Los fondos promovieron inicialmente el desarrollo municipalsustituyendo el financiamiento municipal. A largo plazo, sin embargo, al insistir en unaparticipación sustancial en los costos por parte de las municipalidades y en que éstasasuman la responsabilidad del mantenimiento y la operación de los proyectos, éstosexigieron al gobierno central ampliar la participación de los ingresos y a lasmunicipalidades a recaudar más impuestos locales y cuotas de usuarios.

* Operaciones más eficientes que las de las entidades gubernamentales. Algunos de losfondos han demostrado que pueden garantizar una rápida y eficiente ejecución de unprograma mucho mayor de pequeños proyectos de infraestructura social y económica queel que podrían ejecutar los ministerios sectoriales con el mismo nivel de financiamiento.Estos han sido capaces de lograrlo en parte debido a sus fluidos métodos de adquisicióny desembolso, su pronta disponibilidad de recursos financieros no sujeta al ciclopresupuestal anual, la administración del efectivo y los mecanismos de transferencia delgobierno, y la participación de los beneficiarios. Aún más importante, sin embargo, ha

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sido la elevada calidad del personal gerencial y técnico de los fondos. La importancia deretener los servicios del personal clave de los fondos o de reemplazar a los gerentes porotros profesionales con experiencia en el sector privado al cambiar el gobierno, es cadavez más reconocida, incluso en los países donde virtualmente todas las posicionesgerenciales del sector público son cubiertas por asignados políticos. Al mismo tiempo,a pesar de que los fondos han mostrado la importancia de modificar las normas deservicio civil para atraer y retener a personal de primera clase a fin de funcionar máseficientemente, el transferir esta experiencia al resto del sector público ha resultadodifícil.

* Coordinación de actividades con las entidades gubernamentales. La experiencia operativade los fondos de inversión social ha mostrado claramente que la estrecha coordinación desus actividades con las políticas, el planeamiento y los presupuestos de los ministeriossectoriales y de otras agencias públicas es esencial para una operación efectiva de losfondos y para la sostenibilidad de muchos de sus proyectos. Los fondos más efectivos handesarrollado procedimientos que los capacita para integrar sus actividades a otrasentidades públicas, sin deteriorar su capacidad de responder oportunamente a losrequerimientos de financiamiento de proyectos. Una vez que los fondos demostraron sermás eficientes que las entidades del gobierno central en financiar pequeños proyectos deinfraestructura social y económica y en supervisar su ejecución por parte de contratistasprivados, las entidades del gobierno central se mostraron dispuestas a permitir a losfondos de inversión social asumir la responsabilidad del financiamiento y la supervisiónde tales proyectos. Esto liberó recursos de las entidades centrales que ahora puedenutilizarse en el mejoramiento del planeamiento de políticas y la provisión de servicios yen el financiamiento de grandes proyectos.

* Asignación de recursos a la supervisión, el monitoreo y la evaluación. La mayoría de losfondos de inversión social no asignó, por lo menos al inicio, suficientes recursos a lasupervisión de sus crecientes portafolios de proyectos. Además de garantizar unaadecuada supervisión de los proyectos, éstos necesitan intensificar sus esfuerzos en elmonitoreo y la evaluación del impacto de sus operaciones.

* Atención de la sostenibilidad de los proyectos. Los fondos de inversión social mejoradministrados han prestado mucha atención al compromiso de los ministerios sectoriales,así como a otras entidades del gobierno central, municipalidades, grupos comunitarios yONGs a que los proyectos que éstos financien sean adecuadamente mantenidos y suscostos periódicos recuperados. Sin embargo, la sostenibilidad de los proyectos continúasiendo un problema potencialmente serio.

* Enfoque en el diseño de los fondos. Los siguientes aspectos son particularmenteimportantes en el diseño de los fondos: (a) la junta de directores debe estar conformadapor representantes provenientes de grupos y entidades diferentes, para ayudar a limitarlas presiones políticas sobre la administración de los fondos; (b) debe elegirse a gerentesaltamente reconocidos y experimentados del sector privado para dirigir las operacionesde los fondos; (c) deben darse provisiones especiales que permitan a los fondos reclutara personal altamente calificado con salarios competitivos, seguir procedimientossimplificados de adquisiciones y desembolsos; (d) debe utilizarse un menú estandarizadode proyectos a fin de limitar el rango de los especialistas que los fondos deben reclutar,

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proveer parámetros y especificaciones estándar para la preparación de proyectos por partede las entidades auspiciadoras, y evaluar y supervisar los fondos; (e) deben usarsemecanismos de orientación simples pero efectivos; y (f) deben emplearse sistemas deinformación gerencial computarizados, los que conjuntamente con auditorías frecuentes(generalmente trimestrales) garantizan la total transparencia de las operaciones de losfondos y la rendición de cuentas por parte de su planta gerencial.

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V. FUTURAS PERSPECTIVAS DE LOS FONDOS DE INVERSION SOCIAL

La mayoría de los fondos de inversión social de Latinoamérica fueron establecidos comoinstituciones temporales, al esperarse que la adopción de los programas de ajuste estructural yde reforma lograran restaurar, en un plazo relativamente corto (tres a cuatro años), elcrecimiento sostenido de los ingresos y el empleo. Asimismo, las autoridades contaron con lasimultánea recuperación y mejoramiento de la capacidad de las agencias regulares del gobiernopara la provisión de los servicios sociales necesarios. Estos dos supuestos no resultaron serrealistas. A pesar de que el crecimiento económico ha empezado a restablecerse en la mayoríade los países que han ejecutado programas de ajuste estructural, el incremento en los ingresosy en el empleo es todavía relativamente modesto. Más aún, muchos paises tienen todavía queimplementa las reformas macroeconómicas, sectoriales y administrativas más difíciles.

Al mismo tiempo, las autoridades han reconocido que los ministerios sectoriales y otrasagencias del gobierno central requerirán cambios de largo alcance en su organización y en susmétodos operativos a fin de aumentar eficientemente el gasto público en los sectores sociales através de la certificación de una orientación y control de calidad apropiados, una canalizaciónrápida de los recursos hacia los niveles locales y la participación comunitaria. Más aún, si losministerios sectoriales deben operar con la misma efectividad que los fondos de inversión social,las leyes y la reglamentación que rigen las asignaciones presupuestarias, las adquisiciones, lasauditorías, las contrataciones, las limitaciones salariales y las actividades de los sindicatos (delos que la mayoría de fondos de inversión social están excentos) deberán ser modificadas. Laejecución de estos cambios tomará varios años.

Así, resultan comprensibles las acciones de las autoridades bolivianas dirigidas atransformar el Fondo Social de Emergencia en una institución más permanente, el Fondo deInversión Social, en lugar de desmantelarlo, y la extensión de virtualmente todos los otrosfondos de emergencia, en algunos casos repetidamente. La retención de los fondos significa quela mayoría está empezando a desempeñar un papel importante en el alivio de la pobreza a largoplazo.

La probabilidad de que la mayoría de los fondos de inversión social se conviertan eninstituciones de largo plazo genera una variedad de importantes interrogantes. Primero, ¿seránlos ministerios sectoriales y otras instituciones del gobierno central menos capaces de ejecutarlas reformas institucionales y administrativas necesarias para mejorar su eficiencia? Esto esposible, pero la experiencia indica que una manera de minimizar esta posibilidad es contar conacuerdos formales por los cuales los fondos asuman algunas de las funciones de los ministeriossectoriales en las que tienen una clara ventaja comparativa, como el financiamiento de proyectosde infraestructura social, la distribución de materiales educativos y la administración deprogramas nutricionales. Esto permitirá a los ministerios concentrarse en el mejoramiento de lacalidad de los otros servicios que proveen. Más aún, la participación de las municipalidades, losgobiernos regionales, los grupos comunitarios, las ONGs y el sector privado en la preparación,implementación y mantenimiento de los proyectos financiados por los fondos, cuyas operacionesdependen del personal remunerado por los ministerios sectoriales u otras agencias centrales,

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ejercerá una presión continua en éstas últimas para mejorar sus políticas de personal y susprocedimientos presupuestarios y de pagos, y para descentralizar sus operaciones. Al mismotiempo, el Banco y otras agencias y donantes de fondos deberán enfatizar la importancia de laformulación de estrategias de largo alcance para el alivio de la pobreza y de una reformaadministrativa ha implementarse paralelamente a las actividades de los fondos, por parte de losgobiernos.

El segundo asunto cuestiona si los fondos de inversión social podrán evitar suburocratización y politización a largo plazo. Esto puede suceder, pero el peligro puede reducirseampliando la vida de los fondos a un número limitado de años; condicionando cada extensióna los resultados de una revisión cuidadosa e independiente de su desempeño; y contando con laestrecha supervisión y evaluación de sus actividades por parte de instituciones financierasmultilaterales y regionales.

El tercer asunto radica en la conveniencia de los fondos de inversión social máspermanentes de seguir el ejemplo del FIS de Bolivia, enfocándose exclusivamente en la salud,la educación, el aprovisionamiento de agua potable y saneamiento básico, y no participar enproyectos de infraestructura económica y de programas de crédito a pequeños agricultores y amicroempresarios. La respuesta dependerá de la situación de cada país.

Algunos países estarán a favor de seguir el ejemplo boliviano puesto que al reducir elenfoque de sus operaciones, los fondos podrán (a) reducir el riesgo de diversificar demasiadoa su personal técnico, (b) lograr un mayor impacto en el grupo objetivo en los sectores en losque están trabajando, y (c) aminorar el peligro de ser percibidos como "super agencias" porparte de la burocracia permanente y facilitar así la coordinación de sus actividades con losministerios sectoriales y otras agencias del sector público.

La situación será diferente en otros países. En Guatemala, por ejemplo, un rol clave delfondo de inversión social será utilizar sus fondos para complementar aquellos que el gobiernoscentral distribuye a las municipalidades y para tratar de mejorar su asignación, a fin de que unaproporción mayor de fondos sea utilizada en el mejoramiento de las condiciones de áreas ruralespobres alrededor de las cabeceras (capitales de distrito), las que tienden a absorber demasiadode estos fondos. De hecho, en muchas áreas, el crear una infraestructura social más adecuaday una base para la diversificación de cultivos financiados a través de créditos a grupos deagricultores pobres, es virtualmente imposible sin mejorar el acceso a los pueblos marginalespor medio de la construcción o rehabilitación de caminos rurales. El FIS es más propenso enlograr que los grupos comunitarios y las municipalidades preparen, presenten y contraten estetipo de pequeños proyectos, que el Servicio Nacional de Caminos, el cual se concentra encaminos troncales.

Similarmente, en países como el Perú donde los grupos comunitarios son los principalesauspiciadores de los proyectos financiados por el fondo de inversión social, su efectividad engarantizar su activa participación será más difícil si el menú de proyectos que FONCODES estádispuesto a financiar excluyera a los de infraestructura económica. Como se indicó previamente,

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muchos de los fondos de inversión social dedican algunos de sus recursos a financiar programasde crédito a la micro empresa y a pequeños agricultores, los que son administrados por ONGs.Asegurar la colaboración de estas organizaciones privadas, evaluar su efectividad, y supervisary monitorear su desempeño, son tareas delicadas y lentas. Transferir la responsabilidad delfinanciamiento y la supervisión de tales programas a otra agencia pública no sería recomendable,a no ser que la agencia cuente con un registro exitoso de financiamiento de programas depequeña empresa y de trabajo con ONGs. No obstante, debería explorarse activamente lapotencialidad de empresas conjuntas publicas-privadas.

Una observación de las actividades del FOSIS de Chile puede ser útil en prever el rol queprobablemente jugarán los fondos de inversión social en el largo plazo. A diferencia de otrospaíses de la región que han establecido fondos de invesión social, Chile finalizó exitosamentela implementación de un extenso programa de reformas estructurales algunos años atrás, y halogrado progresos significativos en la ejecución de reformas sectoriales y administrativas,incluyendo la participación de los ingresos. Chile también ha delegado la responsabilidad delfinanciamiento y la provisión de la educación y la atención de la salud básicas a lasmunicipalidades. No obstante, el gobierno elegido democráticamente que tomó el poder en 1990decidió crear el FOSIS. A diferencia de la mayoría de los otros fondos de inversión social, elFOSIS casi no financia proyectos de infraestructura. Su rol principal es asistir a gruposespecíficos de pobres a los cuales la red de seguridad social no alcanza. El enfoque del FOSISen programas sostenibles de autogestión, su insistencia en un nivel relativamente elevado departicipación en los costos por parte de los beneficiarios, su disposición a intentar enfoquesinnovativos y la estrecha coordinación de sus actividades con las de otros programas einstituciones gubernamentales son impresionantes. El FOSIS puede apuntar a la manera en queotros fondos de inversión social deberían operar, una vez que sus gobiernos hayan ejecutadoexitosamente importantes reformas macroeconómicas y sectoriales. Una desventaja del FOSIS,sin embargo, es que sus operaciones deben ajustarse a los procedimientos gubernamentales deadquisición, auditoría y pago y que está sujeto al ciclo presupuestario anual del gobierno. Estascaracterísticas han demorado y complicado sus operaciones (Cisneros 1993; Ministerio dePlaneamiento e Inversión Social 1992, Banco Mundial 1994h).

La experiencia positiva de la mayoría de los fondos de inversión social de Latinoaméricapuede bien conducir a los gobiernos de los países de la región que no han utilizado estemecanismo a considerar la creación de nuevos fondos de inversión social. Sin embargo, éstosdeben estar conscientes de que a pesar de que los fondos contribuyen significativamente al aliviode la pobreza, su rol es limitado. Estos son intermediarios financieros, no fijadores de políticas.Pueden complementar, pero no reemplazar las reformas fundamentales como ladescentralización, que es necesaria para mejorar el alcance y la efectividad de la provisión deservicios a los pobres. Su rol más importante puede ser el ayudar a las municipalidades aprepararse para asumir la responsabilidad de la provisión de tales servicios.

Los recientes progresos en Colombia presentan un conjunto de circunstancias que puedenllevar a la creación de fondos de inversión social con el objetivo principal de fortalecer elproceso de descentralización. En Colombia, este proceso se inició en 1983 con una serie de

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medidas dirigidas a fortalecer las finanzas municipales, y para 1987 no se permitía ya a lasagencias centrales ejecutar proyectos sin la participación municipal. Al mismo tiempo, lasautoridades generaron una abundancia de fondos especiales asignados a entidades del gobiernocentral y regional. En los últimos dos años, el gobierno ha fusionado una docena de estosfondos en cuatro fondos de cofinanciamiento, coordinados por un comite especial. Dos de losnuevos fondos son fondos de inversión social: uno financia proyectos para los sectores másvulnerables de la población y el segundo ha absorbido las funciones de los fondos del HospitalNacional y del Ministerio de Educación. Los nuevos fondos de cofinanciamento s6lo financianproyectos auspiciados, preparados y ejecutados por municipalidades. Su objetivo es ayudar amejorar la orientación y la calidad técnica de los proyectos preparados e implementados por lasmunicipalidades y garantizar que éstos sean consistentes con las políticas nacionales (BancoMundial 1993e).

Otro logro que merece mencionarse en la previsión del futuro rol de los fondos deinversión social es el creciente impacto en los ministerios sectoriales y otras entidades centraleso regionales, los cuales reconocen la ventaja comparativa de los fondos en implementar losproyectos. El Ministerio de Salud de Nicaragua instaló recientemente tres pequeños fondos paraacelerar la implementación de la rehabilitación de hospitales y de pequeñas facilidades para lasalud, y para el entrenamiento. Estos no son fondos de inversión social pero empleanprocedimientos para la preparación, evaluación y aprobación de proyectos similares a los de losfondos de inversión social (Banco Mundial 1994f).

Otro asunto que surge en el contexto de los fondos de inversión social de largo alcancees cómo financiar sus costos operativos sin deteriorar su autonomía. Hasta la fecha, lasorganizaciones internacionales financieras y de asistencia técnica, como el BID, el Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo y el Banco Mundial han financiado parcial o enteramentela mayoría de estos costos, incluyendo los salarios del personal de la mayor parte de los fondos.Esto ha resultado muy útil y apropiado hasta el momento, pero el financiamiento directo deldonante puede disminuir y los fondos pueden ejecutar mayor número de programas que losministerios sectoriales en el largo plazo. Una opción puede ser que los ministerios paguen a losfondos cuotas administrativas del 8 al 10 porciento de los costos de los proyectos para cubrir suscostos operativos. Coordinaciones similares podrían hacerse en el caso de los proyectosfinanciados parcialmente por las municipalidades.

Otro tema consiste en sí el BID y el Banco deben continuar involucrándose. ¿Porquedeberían estas agencias y otros donantes continuar financiando las operaciones de estos fondos,muchos de los cuales parecen estar bien establecidos y ser relativamente exitosos? Varias razonesconvincentes abogan en favor de la continuidad de dicho apoyo. Para empezar, la mayoría depaíses latinoamericanos todavía tienen que tomar o completar algunas medidas clave de ajusteestructural y de reforma. Muchas de estas medidas tendrán un impacto particularmente severoen los grupos más pobres de la población. La continuación de las operaciones de los fondos deinversión social ayudará a aliviar las tensiones sociales y permitirá la consolidación de lasreformas. Segundo, la habilidad de la mayoría de los gobiernos de la región de financiar lasoperaciones de sus fondos de inversión social es todavía limitada durante este período de ajuste.

38

El financiamiento por parte de los fondos de inversión social continúa, por lo tanto, dependiendoen gran medida de su capacidad para conseguir financiamiento - preferentemente en la forma deprestamos blandos y donaciones - de un gran número de donantes multilaterales, regionales ybilaterales. La mayoría de estos donantes puede mostrarse reacio a continuar su apoyo sin queel BID y/o el Banco participen también, especialmente dado que muchos donante bilateralesperciben la participación del BID y del Banco como un elemento esencial en asegurar latransparencia de las operaciones de los fondos. Otra razón importante para la continuidad delfinanciamiento de las operaciones de los fondos por parte del BID y del Banco es su rol deliderazgo en la coordinación entre los donantes. En la ausencia de tal coordinación, los donantesbilaterales y algunas agencias internacionales y regionales de asistencia son más propensas arequerir que sus fondos sean utilizados sólo para actividades y proyectos específicos y a insistiren la creación de unidades separadas de proyectos, lo que involucraría mayores costosoperativos. Finalmente, los prestatarios desearán mantener al BID y/o al Banco involucradosdebido a que las dos instituciones se preocupan por edificar la capacidad institucional,especialmente en los niveles local y municipal.

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ANEXO A: CARACTERISTICAS DE LOS FONDOS DE INVERSION SOCIAL DE LATINOAMERICA Y EL CARIBE

[ ~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~Monto de Remru de Fl _dx

P"s y Ain de DurIaón - G rado de Autonmaí ObjetLi.os Prmapaple Poblacónn Objd no Exenos de Total deroe Gobierna o Nombre Estakble- (IISs í%> `1%1 ñros~cimiento

mdiones)

Bolivia, 1986 4'h años Alto. Directamente bajo la Creación de empleos y Pobre Urbana y RumI, Sector Público. Topes 198.1 87 13 0FSE Presidencia. Creado por rebabilitación de sufriendo de pérdida de Salariales y Normas deDecreto Ejecutivo. Infraestructura Económica y ingreaos y desempleo debido Adquisici<n y Auditorfa.

Social, a la crisis económica y consalud y Nutrición deficientes.

Bolivia, 1990 Sin limite de tiempo Alto. Hasta 1994 Alivio de Pobreza mejorando Población de 33 distritos Sector Público. Topes 1991 - 1993 Plan de FinanciarnientoFIS directamente bajo la la cobertura y la calidad del identificados como los més Salariales y Normas dePresidencia. ahora bajo el Cuidado Basico de la Salud, pobres e base al agua potable Adquisición y Auditoria.nuevo Ministerio de Aprovisionamnientode Agua, inadecuada, los aiste~as de 96.0 69 8 22Desarrollo Humano, el que Saneamiento y Servicios de desagúe y la electricidad en I |coordina a las Secretarias de Educación para el 50% más kreas urbanas y a la tasas de 1994 - 1997 Pln de FmiancamientosSalud, Educación, Desairrollo pobrc de la Población, mortalidad infantil y deRural y Asuntos Urbanos. analfabetimo en áreasCreado por Decreto Supremo. rurdes. 137. 69 14 17

Cbile. 1990 Indefunido Relativamente alto. Bajo el Ayudar a grupos pobres a Agricultores e indígenas Ninguna excepeid. 77.0 43 57 0Fosis Ministerio de Paneamiento y superar la pobreza por sIn pobres, jóvenes marginados,Cooperación, propios esfuerzos y méritos y ancianos, trabajadores

complementar los mecanismos etcionales, mujeres jefe detradicionales de provisión de fsmilia y microempre.ervicios ociales. Fosia esí iniciando un

esfuerzo, apoyado por unadonación del IDF, parevaar la efectividad de surtodos de orientacidn ydefinirls en be a un mejora_ lisla de has condetc regiosrales de pobreza.

ANEXO A: CARACTISCAS DE LO1S FONDOS DE INVERSION SOCIAL DE LA11NOAM=RICA Y Ei CARBE

Ma__-de Rea de FmAnda~

Pal. Año de Durando Grado de Antonosnia Objetivue P arialc Poblado Objetivo Exetes de Totdl EAt Gohlerno BesrNosmbre Eb~ (tUi-S /SI1%) Beario.anuiente

_nlota

Ecu-dor, 1993 4 años. Alto. Directamente bajo la Alcanzar a los grupoa pobres y Poblaciones pobres con un Personal tomado con 1993 - 1997 Plan de FunaciamientoRSE Gobierno por defnir Preaidencia, Creado por vulnerablea con infratructura enfoque especial en gnlpoa contratos de servicio personalestrateg ia en cuanto al Decreto Ejecutivo. y ervicios sociales bdsicos, vulnerables especlfico, a plazo fijo, exento. de lscierre o la ampliación promover la autogestión y mujeres, niños y poblacione nonnas y los beneficios deldel FISE huta 1997. esimular la organización y indigena, que frecuentemente arvicio civil. No sujeto a laparticipación comunitaria, y c cncuentran fuera del reglmentación local depromover la descentralización alcance de los esfuerzos adquisición.

aaistenciales. La orientacióne bsa en mapa de pobreza

a los niveles provincial, 120.0 72 lO1 departamental y de pueblo.Lo. maipas de pobreza sebasan en indicadorea deingreso., nutrición, acco auervicio. báaicos ycondicione de vida.

El Salvador, 1990 Origimaimente 4 años. Alto. Directamente bajo la Mitigar la cxtrena pobreza Población en estado de Servicios Civilea: 1990 - 1993 Plan de FinanclamientoRS Extendido hasa nov. Presidencia. Creado por resultante de la larga guerra extrena pobreza en lo. 12 restricciones al recluaiento1997 por la Decreto Legialtivo. civil y del reducido gasto departamento. del paía. El y a los salarios, a laLegialatura, en abril social financiando proyecto. de índice de pobreza u adquiaición y a baa pre- 67.0 67 9 24de 1993. mfntructura tocial y de aroll en be al tamaño auditorias,económi que generan de l niño y su deficiencia elvdo. nivels de enpleo, de peso, la un de 1993- 1995 Pln de Financiamiento

deserciones escolares y elporentje de neoeidades

ociaka báciw no 88 82

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(e nOtinOtts

ANEXO A: CARACTRItSTICAS DE LOS FONDOS DE INVERSION SOCIAL DE LATINOAME2tCA Y EL CARBE

Monto de Reo de Finndmlato

Ps y Aho de Duradon Grado de Autonormb Objeti.os Princpalpes Poblaein Objeti.o Exaeos de Total Fidex~o Gobseino Bene-Nombre Elalek. (Sil 1%) ffl Brnose ~ioit ~Dloes)

Guatemal. 1992 8 años Alto. Directamente bajo la Mejorar la salud, la nutrición, Pobres en todas las iimitaciones salariales y 199 -1997 Plan de FinanciamientoFIS (Op e r sc i ó n Presidencia. Creado por ley. la educación básica y el municipalidades, a excepción reglamentación depospuesta basta potencial de producir ingresos de la Ciudad de Guatemala, la adquisición.1 9 9 4 por de los pobres, especialmente orientación se base en laacontecimiento mn las comunidades indígenas población y el fndice depolfticos) durante el período de reforma pobreza, reflejando el acceso

económica y hasta que los al saneamiento bdasico, agua 80.0 71 14 15ministerios sectoriales sean potable, educación basicacapaces de servir más viviera y necesidadesefectivamente a la población bósicas.rural.

Guyana, 1990 Sin fecha específica No alto. Semi-sutónomobajo Aliviar los efectos negativos Poblaciones en freas pobres, Sujeto a topes salariales del 14.5 92 4 4SIMAP de teminación. el Ministerio de Cultura y de de las medidas de ajuste particularmente mujeres en gobiemo.SIMAP por preparar Asistncia Social. Creado por egtu sau l en los grupos edad desnutrición. Lael plan de cierre. una 'orden' bajo la Ley de afectados mnsi sveramente en orientación se basa en mapas

Corporación Póblica. el país, de pobreza por región. Laslocalzaciones específcas delos proyectos de salud ynutrición se determinan por eluso de tana de mor~aia ydesnutrición al nivel de

pueblos.

a, FAES 1990 Sin fecha especfca Alto. Autónomo bajo el Financiar proyecos de corto Principahnentepobss rurales, Reglmeatación d lia 23.6 91' 0' 9'de terminación. Ministerio de Economía y plazo de mano de obra pariicuatmste en los Adminición Pdbica enEvaluación de~ de Finanzas. inteniva para mejorar los Depart Noticias cuanto a os rios, la3 anos no ejecutda etídnsr do vida de las donde vive la gran mnayoría adquisicidn y la auditoría.debido a la poblaciones urbans y rurales de pobres. Se debe poner uninapertividad del más pobres y aumentar u tope a los proyectns ecfondo desde el goipe potencial productivo. urbans.de 1991. Cresdo porDecreto Presidencial.

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ANEXO A: CARACTERISTICAS DE LOS FONDOS DE INVERSION SOCIAL DE LATINOAMFRICA Y EL CARIBE

Moimo de Rcr de Fmam cumnslmo

Pa_ y Aio de Duraecón Grado de Autonomis Objesvoa Principales Población Objdreo Esentos de Total Eeno u obierno BNombre EnLable- IU5S 151 ISI aries

_le _ mdlondl

Panami, 1990 Originalmente 3 años Relativamente ato. Grado de Ofrecer empleos y ayudar a Población pobre y Limites Salariales: De 32.2 62 38 0FES Extendido a 5 años en autonomía no muy claro proveer aervicios básicos a la críticamente pobre y cualquie: manera. FES está

1992 e legalmente. Direcmente parte más vulnerable de la comunidades indígenas. La sujeto a una previa auditoríaindefinidamente en bajo la Presidencia. Creado población financiando orientación se basa en un de parte del Contralor1993, cuando el FES por Decreto Ejecutivo, proyec gerados por la índice de pobreza que General y no esti claro hasbfue designado como la comunidad ejecutados por relaciona el ingreso per cita qué punto puede a r suagencia ejecutora del ONGa y contratistas privados, en zonas rurales, urbanas, su- propia reglamentación deprograma de gobierno El FES está revisando urbanas al costo de las adquisición.para el desarrollo actualmente su estrategia y neceaidades básicas.humano objetivos. J

Pert, 1991 Sin límite de tiempo Alto. Directmente bajo la Mitigar los efectos de la población pobre en zonas Sector Ptlblico: Niveles 1991 - 1995 Plan de FmianciamientoFONCODES fijado. Presidencia. Creado por profunda criais econónica y rural y urbano-marginales. Salariales y Reglamentación

Decreto Legialativo. los costos sociales del ajuste La orientación se basa en de adquisicionea.estructural y ls reformas, a ma de pobreza conatouides 302 0 97 3través del fnciamiento de con un indica basdo en alproyectos de pequeña escala y ingreso per ctpita y aS tareas de base comunitaria, de de motalidad infantil. Lainvenión social de plazo.con oriención se agtudfa en las 1993 - 1995 Plan de Fm nciamintoun impcto imnmodiato en l condicions de dificultadpobres y los grupos mis especial tales comovunerabls. condiciones de seguridad de 495 51 40 9

e cnegecia. '5Fuent: Estimados del Banco Mundial, Julio 1994.

NOTA: Los Fondos de Invró Social (excepto l anotdos) finncian los cuatro tipos de proyectos, es decir, Infra fct Social, Infftac Econ6mica, Serviioa Sociae y Apoyo (Crédito) a la Prod=cidn. El HS de Bolivia fmuiasólo Infraeaur Social y Sevicios Socies. El FISE de Ni~ euayl SIMAP de Guyana no fianca poyo a la Poduccin. El FOSIS de Chile n Sdccia lfraeanctaEnmica.

49

ANEXO B

ORIGEN, OBJETIVOS Y ORGANIZACION DE LOS FONDOS DE INVERSIÓN SOCIALEN LATINOAMERICA 6

A continuación se presenta una breve reseña de los Fondos de Inversión Social deLatinoamérica y el Caribe.

1. Bolivia - Fondo de Emergencia Social (FSE)

Origen del FSE

En diciembre de 1986, catorce meses después de que el Presidente Paz Estenssoroasumiera el poder, se creó el Fondo de Emergencia Social. El Fondo fue concebido como unmedio para aliviar la severa crisis social que el país estaba experimentando y como uninstrumento que ayudaría a compensar los efectos negativos iniciales de las medidas deestabilización económica y de ajuste estructural que el nuevo gobierno empezaba a implementar.El FSE se creó por decreto ejecutivo como una facilidad temporal de una duración de tres años,posteriormente ampliada a 4 1/2 años, bajo la directa supervisión de la Oficina de la Presidenciade la República.

Objetivos del FSE

En base a la experiencia de otros países latinoamericanos como Chile, Perú y Colombia,los que han ejecutado programas para la creación de empleos, el gobierno Boliviano decidiódiseñar el FSE como una agencia autónoma que generaría empleos y/o ingresos para los gruposde menores ingresos del país al financiar inversiones en infraestructura y proyectos de serviciosocial. Dada la necesidad de restricción fiscal, el gobierno boliviano se vio obligado a prestarserecursos externos para financiar sus programas sociales. Esto condicionó el diseño de los FSEen gran medida ya que para presentar un esquema atractivo a las agencias financierasinternacionales era necesario garantizar el financiamiento de proyectos sólidos, la transferenciay la eficiencia adrrinistrativa.

Organización del FSE

La selección del Director Ejecutivo del FSE en base a su experiencia profesional, y no enbase a factores políticos fue decisiva en permitir que el Fondo sea administrado como unaempresa privada. El hecho que el FSE reporte directamente al Presidente fue también útil engarantizar que las decisiones se tomaran sin considerar intereses políticos. Tanto en la definicióndel organigrama del FSE como en el diseño de su modalidad de operación, la necesidad de una

6 Este anexo se apoya en gran medida en el escrito de Rodrigo Cisneros (1993).

50

eficiencia administrativa se mantuvo siempre en mente. El organigrama se diseñó en base a losdel Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial. Existieron cinco divisionesbajo la oficina del Director Ejecutivo: Promoción, Evaluación, Seguimiento, Administración yFinanzas; y dos unidades de apoyo: Asuntos Legales y Servicios de Computación. De la mismamanera que en el BID, el que sirvió como modelo, los trabajos de promoción y de evaluaciónde los proyectos fueron ejecutados por personal de las oficinas centrales, mientras que elseguimiento y la supervisión de los proyectos se llevó a cabo en las siete oficinas regionales deFSE. A pesar de que estas oficinas tenían la autonomía para autorizar desembolsos para losproyectos, los pagos y todos los asuntos contables eran manejados desde la oficina central en LaPaz.

Modalidad de Operación del FSE

Las etapas típicas del ciclo de proyectos del FSE incluyeron la promoción, la evaluación,la aprobación, la firma y la ejecución. A diferencia del Banco Mundial y del BID, en los queun equipo de proyecto maneja casi todas las etapas, diferente personal manejó cada una de lasetapas de procesamiento del FSE. Esto debido a la necesidad de establecer mecanismos decontrol operativo, ya que los proyectos eran financiados en base a donaciones. Más aún, lavelocidad y el volumen de operaciones ejecutadas podían haber conducido a errores. Utilizandoun enfoque de "línea de ensamblaje" para los proyectos, así como una constante supervisiónentre las etapas, la intención consistió en minimizar la probabilidad de cometer errores técnicos.Los proyectos fueron ejecutados casi exclusivamente por contratistas del sector privado, a losque el FSE desembolsó los fondos de manera directa. La supervisión de los proyectos fueresponsabilidad de las entidades sectoriales clave o de las instituciones que solicitaron opromovieron los proyectos.

La decisión del FSE de trabajar casi exclusivamente con el sector privado en la ejecuciónde proyectos y de emitir los desembolsos directamente a las agencias ejecutoras surgió en basea estos argumentos:

(a) El gobierno se estaba sometiendo a un proceso de racionalización administrativay se encontraba, por lo tanto, ejecutando reducciones significativas en lasasignaciones presupuestarias para las instituciones públicas. Otorgar fondos delFSE a estas instituciones hubiese significado devolver las reduccionespresupuestales a través de otro canal;

(b) La mayoría de las instituciones públicas eran incapaces de cubrir todo el país ycarecían de la capacidad técnica para administrar y/o delegar a contratistas laejecución del proyecto;

(c) La inhabilidad de las agencias reguladores del país para prevenir la corrupciónimposibilitó al FSE, en su búsqueda de transparencia, a desembolsar fondosdirectamente a las instituciones del sector público;

51

(d) La crisis que estaba experimentando el sector privado llevó a concluir que laspequeñas empresas y los contratistas individuales estarían dispuestos a formulary ejecutar proyectos en todo el país a un costo incremental relativamente bajo; y

(e) Si los fondos hubieran sido malversados, el FSE se encontraba en posición dedemandar fácilmente a cualquier compañía o contratista, lo que nunca hubierasido posible de hacer con las instituciones del sector público sin crear seriosproblemas políticos.

Dado que el FSE no era una agencia ejecutora y que no contrataba a las agenciasimplementadoras de los proyectos, éste se vio forzado a autorizar procedimientos directos parala contratación, ya que la mayoría de las instituciones que solicitaron financiamiento no contabancon fondos para el financiamiento de la formulación de proyectos y no sabían cómo manejarprocesos de licitación. Debido a la aceptación de la contratación directa, los profesionales y laspequeñas empresas desempleados se dirigieron, sin contratos, a zonas marginales con elpropósito de presentar proyectos a las comunidades a cambio de recibir los contratoscorrespondientes posteriormente. Por supuesto, a fin de controlar un sistema de contratacióndirecta y evitar que los contratistas formulen proyectos de los que podrían beneficiarseindebidamente como agentes ejecutores, el FSE tuvo que desarrollar un sistema muy estricto decostos unitarios y modelos de proyectos para cada región del país.

La promoción de proyectos se llevó a cabo directamente en comunidades rurales y pormedio de visitas a instituciones gubernamentales y no gubernamentales. Durante esta etapa lossolicitantes recibieron asesoría y se revisaron los proyectos para certificar que fueran elegiblesy adecuados a los objetivos regionales y sectoriales del FSE en cuanto a la distribución de susrecursos. Los proyectos fueron evaluados en el campo por miembros del personal de La Divisiónde Evaluación. La evaluación en el campo fue siempre un factor decisivo en el procesamientode los proyectos. Los proyectos fueron aprobados por un Consejo Administrativo, el que sereunía semanalmente. Este era presidido por el Director Ejecutivo del Fondo, asistido por tresasesores sectoriales externos que actuaban como miembros del Consejo. Más aún, con el fin deacelerar la transmisión de información y la retroalimentación con respecto a las decisiones, todoslos Directores del Fondo fueron obligados a participar en las sesiones semanales del concejo.Para que los proyectos aprobados reciban financiamiento se firmaba un contrato tripartito porparte del FSE como agencia financiera, el solicitante como el beneficiario y donante, y la entidadejecutora privada como la parte contratante. A pesar de que el FSE no apareció como la partecontratante, las garantías solicitadas de la parte contratante se emitieron en favor del FSE.

A pesar de que la división del FSE realizó revisiones periódicas de los proyectos enejecución (los proyectos debían ser visitados por lo menos una vez por mes, antes de laaprobación de cada solicitud de desembolso), la supervisión directa de los proyectos fue delegadaa las instituciones sectoriales clave. A pesar de haberse dado consideración a la limitadacapacidad de las instituciones gubernamentales en el diseño y la definición de los procedimientosoperativos del FSE, al llegar el momento de definir el criterio de supervisión se decidió que lasinstituciones clave supervisarían directamente los proyectos a ser financiados en sus respectivos

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sectores. Estas instituciones, por supuesto, nunca contaron con suficiente personal capacitadoni se sintieron responsables de supervisar los proyectos apropiadamente. En algunos casos, elFSE decidió pagarles por su trabajo de supervisión, pero esto no ayudó a mejorar la calidad desu trabajo.

2. Honduras - Fondo Hondureño para la Inversión Social (FHIS)

Origen del FHIS

Cuando el Presidente Callejas tomó oficio en enero de 1990, éste nombro inmediatamentea un grupo de trabajo encargado de crear el FHIS. Este había tenido noticias de la propuestapara el FHIS preparada por una misión del PREALC, con varios meses de anterioridad, siendoaún candidato. El interés en crear esta agencia se fundamentó en que el nuevo gobierno estabadecidido y comprometido a implementar un serio programa económico de ajuste estructural. ElFHIS se creó por decreto legislativo en febrero de 1990, como una agencia "diversificada" dela Oficina de la Presidencia, por un período de tres años, posteriormente extendido a siete años.

Objetivos del FHIS

El decreto que creó el FHIS establece que "la agencia a crearse deberá ser eminentementecomplementaria al esfuerzo desplegado por el gobierno". Este también establece: "el objetivodel Fondo es promover el mejoramiento de las condiciones de vida para los grupos en desventajade las áreas rurales y urbanas, otorgando financiamiento para programas y proyectos dedesarrollo social o económico, con el propósito de incrementar su productividad y el nivel deempleo e ingresos y de contribuir a la satisfacción de sus necesidades básicas". Como en el casodel FSE de Bolivia, el FHIS de Honduras empezó con objetivos modestos, adecuados a lo queuna institución podía lograr por sí misma: suplementar el trabajo desplegado por el gobierno ypromover el mejoramiento de las condiciones de vida. En este sentido, el FHIS encajóperfectamente en la ejecución de las políticas macroecónomicas que el gobierno del PresidenteCallejas llevó a cabo durante sus cuatro años de oficio.

Organización del FHIS

A pesar de que la estructura organizacional del FHIS es muy similar a la del FSE deBolivia, varios consultores sugirieron inicialmente, como parte de sus recomendaciones, que lacomposición del Concejo Administrativo del Fondo Boliviano era muy parcializado, ya que ésteera presidido por el mismo Director Ejecutivo. En vista de esto el Concejo Administrativo delFHIS fue establecido con la participación de los Ministerios de Planificación, Trabajo yBienestar Social y Finanzas, la Presidencia del Concejo, tres representante civiles, incluyendoa un representante de las ONGs, un delegado presidencial y el Director Ejecutivo del FHIS.Como sería de esperarse, este Consejo, prácticamente un cuerpo legislativo, se reune sólo unavez cada tres meses, sacrificando así el rol regulatorio que tenía el Concejo del FSE bolivianoa favor de un rol exclusivo de fijación de políticas. El Concejo del FHIS es sólo responsable de

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fijar políticas y aprobar normas y, a diferencia del Concejo del FSE, no participa en laaprobación de los proyectos, la que en este tipo de institución es el proceso por el que se tomanlas decisiones y se definen las políticas, efectivamente. Más aún, la responsabilidad de laaprobación de los proyectos en el FHIS era delegada a un Comité Operativo presidido por elDirector Ejecutivo, cuyos otros miembros eran los varios Jefes de División del FHIS,subordinados del Director Ejecutivo. A pesar de que el Director Ejecutivo del FHIS opera conmucha más autonomía en asuntos de toma de decisiones que el Director del FSE de Bolivia, estono ha constituido un problema para las operaciones del FHIS. De hecho, esto constituyó unaventaja, ya que la persona escogida como Director Ejecutivo fue capaz de dar a la instituciónel impulso que necesitaba.

El FHIS representa una evolución del modelo boliviano. Este es mejor en la orientaciónde sus recursos a diferentes distritos en base a los niveles per cápita de pobreza. Antes de laaprobación del proyecto, el FHIS trata de certificar a través de un mecanismo de coordinacióninter-institucional la consistencia del proyecto para con las políticas sectoriales y garantiza lafutura operación y mantenimiento de los proyectos que éste pretende financiar. A pesar de haberayudado este procedimiento al FHIS a actuar de acuerdo a las políticas vigentes, éste no ha sidouna garantía suficiente para el mantenimiento de todos sus proyectos. Anticipando esto, el FHISha financiado, desde sus inicios, el establecimiento de comités de mantenimiento para losproyectos y ha alcanzado un éxito considerable en el mantenimiento local de los sistemas de aguapotable y de saneamiento básico a través de los Concejos Comunitarios. Esta idea ya está siendoaplicada en los Fondos Sociales de otros países.

A pesar de que el FHIS retuvo la estructura organizacional básica del FSE, las Oficinasde Promoción y Evaluación se fusionaron en una sola, llamada Oficina de Proyectos, con elpropósito de lograr una mayor uniformidad en los criterios con respecto a los solicitantes. Ladefinición del criterio de elegibilidad del FHIS en cuanto a la promoción y evaluación de losproyectos ha sido más sistemática que la del FSE boliviano. No obstante, los procedimientos deevaluación de proyectos son casi idénticos a aquellos utilizados en el FSE. En lo que respectaal monitoreo, el FHIS asignó inicialmente a inspectores la responsabilidad de casi el doble deproyectos que el FSE, pero recortó drásticamente este número e incrementó el cuerpo deinspectores luego del segundo año de operaciones. Como en el FSE, el FHIS delegó laresponsabilidad de la supervisión de los proyectos en curso a las agencias auspiciadoras o a lasprincipales agencias sectoriales del gobierno. De hecho, como en el caso boliviano, estasupervisión no funcionó bien. Como en Bolivia, la mayoría de los proyectos del FHIS fueronejecutado por el sector privado. Sólo en el caso de unos cuantos proyectos de servicios socialesfinanció el FHIS Unidades de Implementación que ejecutaron los proyectos llave en mano.

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3. Nicaragua - Fondo de Inversión Social de Emergencia

Origen del FISE

Cuando la Presidente Chamorro tomó oficio en mayo de 1990, el proceso dedemocratizacíón que empezaba generó una gran expectativa en los círculos internacionales. Sinembargo, debido a la seria crisis social y política que experimentaba el país, no existía unainstitución gubernamental que pudiera garantizar la apropiada utilización de toda la cooperacióninternacional que se esperaba recibir en apoyo de la democracia. En noviembre de 1990, conla estrecha cooperación de BID, el gobierno creó el FISE como una institución temporal con unaduración de cinco años, bajo la directa supervisión de la Presidencia.

Objetivos del FISE

El decreto que creó el FISE establece los siguientes objetivos principales para lainstitución: "... para ayudar a satisfacer las urgentes demandas de los pobres, particularmentelas de aquellos viviendo en condiciones de extrema pobreza, como resultado de la guerra queel país ha experimentado y los ajustes estructurales que el gobierno está implementando bajo suproceso de estabilización económica, financiando proyectos calificados que permitirán satisfacernecesidades sociales básicas y creando empleos".

De forma similar al FSE de Bolivia y al FHIS de Honduras, el FISE de Nicaragua empezócon objetivos de corto plazo, muy concretos y bien definidos. Desafortunadamente, la casiinmediata disponibilidad de fondos del FISE originó que el desarrollo y la consolidacióninstitucional del Fondo sean relegadas a un segundo plano, por lo menos durante el primer añode operaciones. Para el segundo año no se había dado prioridad aún al desarrollo de sistemascomputarizados o a la definición de los criterios de elegibilidad. Esto implicó que el FISE noestuviese preparado para afrontar eficientemente la enorme presión del compromiso ydesembolso de sus recursos. De hecho, la urgente necesidad de los proyectos llevó al FISE,durante su primer año de operaciones, a asignar la mayor parte de sus recursos a proyectos depavimentación de calles, muy costosos y fáciles de formular. A pesar de que este tipo deproyectos podían haber tenido un impacto significativo en la creación de empleos temporales,esto no ocurrió debido a que el FISE no limitó o restringió el uso de la maquinaria por parte delas compañías constructoras que ejecutaron estos proyectos. La mayoría de estos problemas hansido ya resueltos.

Organización del FISE

La máxima autoridad del Fondo es el Presidente del Concejo Administrativo, al que elDirector Ejecutivo debe reportar. Además de su presidente, el Concejo Administrativo cuentacon tres miembros, de los que dos representan a ONGs, y uno al sector privado. El DirectorEjecutivo, asignado por el Presidente del país, supervisa cinco Divisiones operativas (i)Proyectos (íi) Seguimiento; (iii) Administración y Finanzas; (iv) Préstamos y Planeamiento ; y

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(v) Procesamiento de datos. Como otros Fondos Sociales, éste cuenta también con una Unidadde Asuntos Legales y una Unidad de Auditoría Interna.

4. Ecuador - Fondo de Inversión Social de Emergencia (FISE)

Origen del FISE

Bajo un esquema similar al del FSE de Bolivia, el FISE de Ecuador fue creado por decretoejecutivo en marzo de 1993, casi cuatro años después de iniciada su preparación. El tiempo quepasó antes de su creación y la gran publicidad que recibieron los proyectos mucho antes que éstese hiciera realidad, generaron controversias políticas, especialmente con respecto a la decisiónde la localización del FISE.

Objetivos del FISE

El decreto que creó el FISE establece los siguientes objetivos: (i) mejorar las condicionesy la calidad de vida de los pobres; (i) identificar, priorizar y señalar áreas y grupos de riesgoy en condiciones de emergencia, y buscar alternativas apropiadas para su bienestar; (iii) serreceptivos a las demandas de las poblaciones no servidas por los programas gubernamentales;(iv) promover los procesos comunitarios autogestionarios y alentar la organización y laparticipación comunitaria; (v) estimular la participación en la administración de programas yproyectos de todos los sectores; (vi) reforzar la participación de las instituciones locales ysectoriales; (vii) actualizar los análisis de pobreza; y (viii)) priorizar el gasto social en los gruposy las regiones más pobres.

Organización del FISE

El FISE fue concebido como una institución temporal bajo la directa supervisión de laOficina de la Presidencia, cuya máxima autoridad, como en el caso de otros fondos sociales, laconstituyó un Concejo Administrativo. Su fecha de terminación se ha fijado en el 31 deDiciembre de 1997, a través de una modificación al decreto que originalmente creó el Fondo.Debido a que éste es sólo un decreto ejecutivo que no puede otorgar al Fondo ninguna condiciónexcepcional, la efectividad de la institución depende en alguna medida de su habilidad para atraerel financiamiento internacional, bajo cuyos acuerdos, conforme a la Constitución Ecuatoriana,cualquier norma excepcional que se considere necesaria, puede ser protegida.

El Concejo Administrativo esta constituido por siete miembros: un delegado del Presidentedel país que representa a la gente y preside al Concejo; un delegado del Ministerio de Finanzas;un delegado del Ministerio de Bienestar Social; un delegado de la Secretaría General deCONADE; el Coordinador del FIS; y dos representantes de las ONGs. Todos los miembros deeste concejo, el que es sólo una agencia regulatoria, son asignados por el Presidente del País.

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La estructura operativa del FISE es encabezada por el Coordinador, el que tiene a su cargoseis Divisiones: Proyectos, Seguimiento, Administración y Finanzas, Préstamos, Procesamientode Datos y Asuntos Legales. La aprobación semanal de los proyectos es ejecutada por un Comitéde Aprobación, compuesto por el Coordinador del FISE y tres miembros del ConcejoAdministrativo; el delegado del Presidente, que preside al Comité; el representante deCONADE; y un representantes de las ONGs. Como en otros Fondos de corto plazo, losproyectos deben ser ejecutados solamente por agencias o contratistas del sector privado.

5. Guyana - Programa de Alivio del Impacto Social (SIMAP)

Origen del SIMAP

Basado en un programa inicial creado por el gobierno para aliviar los problemas sociales,el SIMAP fue creado en Agosto de 1990 con el apoyo técnico y económico del BID, como unainstitución independiente, inspirada en el FSE de Bolivia.

Objetivos del SIMAP

En 1990, la creación del SIMAP y su estructura parecieron dirigirse hacia un objetivosimilar al observado por las principales autoridades del gobierno de Guyana en el FSE deBolivia. Con la misma intención, el BID otorgaba asistencia técnica y aprobó una operación noreembolsable para los primeros dos años de operación de la institución. Desafortunadamente,más de 24 meses después de empezadas las conversaciones con el BID, la cooperación técnicaofrecida no se había materializado debido a que el BID, entre otros, no aceptó algunas de lasdenominaciones propuestas por el gobierno para la membresía de la Junta de Directores. A pesarde que el gobierno nombró después de un tiempo a otros directores aceptables por el BID, esteproblema causó que el gobierno se distancie del SIMAP y retire su apoyo político y financiero.

Cuando el Banco Mundial intervino en el SIMAP a principios de 1991, éste encontró unainstitución aún inoperante. El Banco Mundial consideraba el proceso de ajuste económico deGuyana muy diferente al de la mayoría de los países de la región; los costos sociales del ajusteen Guyana eran también diferentes. Específicamente, el desempleo en Guyana es un problemamenor a comparación de la crisis social causada por las marcadas variaciones en los preciosrelativos, las que dificultaban mucho a la población el pago de los precios vigentes de losalimentos. Como consecuencia, se observó una tendencia hacia el incremento de las tasas demortalidad infantil. Para contrarrestar esta tendencia, el Banco Mundial enfocó su ayuda alSIMAP en programas de asistencia nutricional implementados a través de clínicas del Ministeriode Salud. El hecho que Guyana cuente con una extensa red de servicios primarios de salud, conpersonal suficiente y con pocas ONGs, influyó en la decisión del Banco Mundial. Basadas eneste enfoque, las operaciones del SIMAP han sido divididas en proyectos de infraestructurafinanciados por el BID y en proyectos de servicios sociales financiados por el Banco Mundial.Esta división refleja las diferentes estrategias operativas al interior del SIMAP: los proyectosfinanciados por el BID son ejecutados por contratistas privados u ONGs, mientras que los

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proyectos financiados por el Banco Mundial son preparados con el apoyo financiero del SIMAPy ejecutados en cooperación con el Ministerio de Salud. En un cierto sentido, esta últimacategoría operativa transformó al SIMAP en una agencia virtualmente ejecutiva, directamenteinvolucrada en la definición de políticas y procedimientos para el mejoramiento de los serviciosde distribución de medicinas y alimentos del Ministerio de Salud. Después de tres años deoperaciones, el desarrollo institucional esperado del SIMAP para el financiamiento de otros tiposde proyectos no ha sido alcanzado.

Entre otras de las razones para el limitado éxito del SIMAP hasta la fecha, es el hecho quela barrera entre ser una agencia ejecutiva de facto o no serlo, y es muy difícil de respetar paralas instituciones gubernamentales. En realidad, hablar sobre los objetivos del SIMAP es casi tandifícil como hablar sobre sus procedimientos, dado que su participación es combinada a travésde: el financiamiento de proyectos típicos de un Fondo Social y el financiamiento de programasregulares de gobierno, los que pueden ser parte de las operaciones de préstamo de cualquiersector.

Organización del SIMAP

Como en otros Fondos Sociales, bajo la estructura organizacional del SIMAP, la máximaautoridad la constituye la Junta de Directores. Esta Junta nomina al Director Ejecutivo delSIMAP. El Concejo de Directores del SIMAP está constituido por seis miembros querepresentan respectivamente a los Ministerios de Finanzas, Salud y Educación, la Universidadde Guyana, el sector privado y las ONGs. Todos estos son asignados por el Ministerio deCultura y Desarrollo Social. La Oficina Ejecutiva supervisa a una Oficina de Administración deOperaciones, responsable de tres divisiones operativas y tres unidades de apoyo. Las Divisionesson: Finanzas, Proyectos y Procesamiento de Datos; las Unidades de Apoyo son: Legal,Servicios de Evaluación Ex-Post y Asistencia Técnica. A pesar de que el BID y el BancoMundial han venido trabajando con el gobierno de Guyana para el establecimiento del SIMAPdesde principios desde 1989 y 1991, respectivamente, el Fondo ha tenido una estructurainstitucional un tanto más sólida sólo a partir de marzo de 1993 y por lo tanto, puede estar máscapacitado para empezar a financiar proyectos más efectivamente. A diferencia de lasoperaciones de otros Fondos Sociales en los que el apoyo por parte de las institucionesfinancieras para la administración de este tipo de programas ha sido significativo, para el SIMAPhan existido restricciones en el financiamiento de los salarios desde sus inicios. La cooperacióntécnica del BID sólo consideró remunerar a un personal de doce funcionarios, mientras que elBanco Mundial financió salarios sólo durante el período de preparación de proyectos bajo laFacilidad de Preparación de Proyectos. En otras palabras, el financiamiento externo recibido porel SIMAP no le permitió contratar a más de 24 funcionarios con salarios de US$1,000 por mes.Considerando el gran número de responsabilidades asignadas al SIMAP como una institución definanciamiento y semi-ejecutora de varios programas, los recursos administratívos parecerían serdemasiado limitados, lo que se suma a las dificultades de Guyana en cuanto a la contratación depersonal profesional calificado.

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6. Perú - Fondo Nacional de Compensación y el Desarrollo Social (FONCODES)

Origen de FONCODES

FONCODES fue creado por decreto legislativo en agosto de 1991, con la asistenciatécnica del BID. El BID aprobó una cooperación técnica no reembolsable por un total de US$4millon.es, para instalar el Fondo. Siguiendo a un período inicial en el que se dio poco uso a estosfondos, éstos recibieron una mejor utilización a partir de 1993.

Objetivos de FONCODES

A partir de agosto de 1991, el decreto que creó FONCODES experimentó dosmodificaciones importantes en agosto y diciembre 1992. Estas modificaciones reflejan laimportancia que el gobierno asigna al Fondo y su disposición de convertir a esta en unainstitución tan efectiva como sea posible, como un instrumento complementario de las políticaseconómicas que están siendo implementadas en el Perú. Como los Fondos en Bolivia, Hondurasy Nicaragua, en los que los objetivos definidos son muy concretos y no demasiados ambiciosos,la más reciente modificación del decreto que creó FONCODES establece como uno de susobjetivos: "financiar proyectos de inversión social presentados.. .generalmente por cualquierinstitución o grupo social que represente y aspira beneficios sociales para una comunidadorganizada". Después de dos años de operaciones, FONCODES ha financiado un significativonúmero de proyectos a lo largo del país. Este requiere contribuciones de contrapartida por partede los beneficiarios, los que normalmente ofrecen la mano de obra necesaria gratuitamente. Laparticipación comunitaria se estima en 10 por ciento del costo de cada proyecto financiado porFONCODES y varía de acuerdo al tipo de proyecto; ésta es mayor en proyectos deinfraestructura y menor en proyectos de servicios sociales.

Organización de FONCODES

FONCODES fue creado por decreto legislativo como una institución públicadescentralizada bajo la supervisión directa del Presidente del Concejo de Ministros, el que esMinistro de la Oficina de la Presidencia y como tal preside a la Junta de Directores deFONCODES. La Junta de Directores de FONCODES, la que se reune por lo menos una vezcada quince días, está constituida por su Presidente y otros cuatro Directores asignados por elPresidente del país. El personal operativo de FONCODES consiste en un Director Ejecutivoasignado por el Presidente del país, bajo cuya autoridad se encuentra el Gerente General queactualmente maneja seis divisiones: Proyectos, Control y Seguimiento, Oficinas Regionales,Operaciones, Asuntos Legales y Procesamiento de Datos. Tanto el Gerente General como losotros gerentes son asignados por la Junta de Directores. Como la mayoría de los otros FondosSociales, FONCODES se define como una institución temporal (éste no tiene aún un plazo deduración establecido). Asimismo, se le ha otorgado una condición excepcional que lo exonerade la ley de contratación del gobierno, le permite actuar fuera de la reglamentación legal delpresupuesto y establecer su propia reglamentación con respecto a la contratación de personal.El Fondo cuenta en la actualidad con 23 oficinas regionales responsables de la promoción,

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evaluación y monitoreo de los proyectos. Para la evaluación y supervisión de los proyectos,FONCODES ha establecido la política de subcontratar servicios y cuenta con un enorme númerode evaluadores y supervisores externos. El trabajo desempeñado por los evaluadores externosde los proyectos es revisado en "reuniones de gabinete", por parte de personal regionalevaluador que envía posteriormente la documentación a Lima, donde a su vez es "evaluada" enlas oficinas centrales por otro personal evaluador.

7. El Salvador - Fondo de Inversión Social (FIS)

Origen del FIS

Después de que el Presidente Cistiani asumiera el poder en junio de 1989, se inició unprograma serio de ajuste estructural económico, a pesar de encontrarse el país aún en guerra.Similarmente, se inició el trabajo de definición de objetivos y de organización de un futuroFondo de Inversión Social, el que se creó, después de ocho meses de preparación, por decretoejecutivo, en octubre de 1990.

Objetivos del FIS

El decreto que creó el FIS establece los siguientes objetivos para la institución: "satisfacerlas urgentes demandas de los pobres, particularmente las de los extremadamente pobres, a finde fortalecer su capacidad con respecto al desarrollo económico y social del país a través delfinanciamiento de proyectos calificados, dirigidos a satisfacer sus necesidades sociales básicasy prioritarias, a apoyar su administración productiva y a contribuir a su educación". A diferenciade otros Fondos Sociales, la vaga y amplia definición de objetivos y procedimientos del decretoque creó el FIS salvadoreño intentó asignar la mayor flexibilidad posible a sus operaciones.

Organización del FIS

Las experiencias previas del FSE de Bolivia y el FHIS de Honduras fueron consideradasen el diseño del organigrama del FIS. Como en estos casos, la autoridad líder la constituye elConcejo Administrativo, bajo la directa supervisión de la Oficina de la Presidencia. Sucomposición es mucho más compleja que la del FSE, pero mucho más simple que la del FHIS.Incluye una innovación en la forma de un Presidente de Concejo. El Concejo Administrativo delFIS comprende a su Presidente y a otros Directores, todos asignados por el Presidente del País.Los actuales Directores del Concejo incluyen a dos representantes de ONGs y a un representantedel sector privado. Esos directores, conjuntamente con el Presidente del Concejo, trabajan parael Fondo de manera gratuita y mantienen sesiones semanales para la aprobación de losproyectos. El Presidente del Concejo visita continuamente las oficinas del FIS para supervisarsus actividades. La estructura operativa del FIS, similar a la del FHIS de Honduras, consiste deuna Oficina Ejecutiva que reporta al Presidente del Concejo. Esta oficina supervisa sietedivisiones: (i) Proyectos, responsable de la promoción y de la evaluación: (ii) Control ySeguimiento; (iii) Asuntos Legales; (iv) Administración y Finanzas; (v) Planeamiento, que

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obtiene el financiamiento y monitorea el cumplimiento de la asignación de recursos según elplaneamiento regional; (vi) Procesamiento de datos; y (vii) Planificación Social, una unidad queno existe en los Fondos de otros países y que difunde el trabajo desempeñado por el FIS,organiza ceremonias públicas para la inauguración y/o conclusión de los trabajos, etc. El añopasado se creó también una Unidad de Administración.

Es importante resaltar que en el planeamiento e implementación de estos procedimientos,el FIS salvadoreño ha corregido las principales deficiencias del FSE boliviano y del FHIS deHonduras: (i) ha asignado la mayor prioridad al desarrollo de sistemas computarizados; (ii)existe una adecuada coordinación inter-institucional con las principales instituciones de lossectores en los que el FIS financia proyectos; (iii) todos los proyectos de infraestructura debenser ejecutados por contratistas privados, y el BID ha permitido la contratación directa para losproyectos hasta por US$ 60,000; (iv) se contrata a supervisores privados pagados directamentepor el FIS, en todos los casos sin excepción, a fin de controlar la calidad de los proyectosfinanciados; (v) se ha utilizado el mismo esquema del FHIS de Honduras para propósitos deasignación de recursos y de orientación regional; sin embargo, en lugar de definir metassectoriales, se ha adoptado un interesante sistema que prioriza semanalmente los proyectos deacuerdo al tipo de beneficiario al tipo de proyecto y a la localización del este, una vez que ladocumentación esta lista para ser evaluada esta se prioriza. No obstante, a pesar de la adopciónde estos procedimientos, los que debieron haber hecho al FIS más eficiente que los Fondos deotros países, el personal del Fondo salvadoreño es desproporcionadamente extenso en relaciónal pequeño tamaño geográfico del país y al total de recursos que éste maneja.

8. Panamá - Fondo de Emergencia Social (FES)

Origen del FES

El FES fue creado en mayo de 1990 por Decreto Ejecutivo como una institución temporalcon un mandato de tres años, extendido desde entonces a cinco años y luego indefinidamente,y sujeto al Ministerio de la Oficina de la Presidencia.

Objetivos del FES

La creación del FES se incluye en el mismo decreto por el que el gobierno estableció unPrograma de Acción Social (PAS), para el cual se fijaron los siguientes objetivos: (i) concentrarlos esfuerzos del gobierno en la satisfacción de las demandas sociales; (ii) crear empleos; (iii)proveer a los más pobres de oportunidades de ingreso; (iv) fortalecer las habilidadesautogestionarias del sector informal y de los grupos más necesitados; (b) contribuir a laexpansión y al mejoramiento de la infraestructura; (vi) promover y reforzar las habilidadesadministrativas de las ONGs involucradas en el desarrollo; y (vii) fortalecer las estructuraslocales del gobierno.

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Organización del FES

El Programa de Acción Social (PAS) comprende a un Concejo Nacional presidido por elPresidente del País, con la participación del Ministro de la Oficina de la Presidencia, el Ministrode Planeamiento y Política Económica, el Ministro de Salud, el Ministro de Educación, elMinistro de Vivienda, el Ministro de Trabajo y Bienestar Social, El Ministro de Comercio eIndustria y cinco ciudadanos privados asignados por el Presidente del país, en base gratuita, pararepresentar a la población en general.

Este Concejo Nacional es representa un Gabinete Social amplificado, responsable dedefinir las políticas del FES. A su vez, el FES es administrado por una Junta de Directores conlos siguientes miembros: un representante elegido por el Presidente del país entre los cincociudadanos privados miembros del Concejo Nacional del PAS; el Director Ejecutivo del FES,asignado por el Presidente del país; y tres personas que representan a la población en generaly que son también asignadas por el Presidente del país. Bajo la dirección de la Junta deDirectores, la estructura organizacional del FES es muy similar a la del FSE de Bolivia, el cualtiene siete divisiones y una Oficina de Auditoría Interna: Promoción, Evaluación, Seguimiento,Administración y Finanzas, Procesamiento de Datos, Préstamos y Asuntos Legales. A pesar deque, como en algunos países, el decreto que creó el FES le otorga normas excepcionales, éstasno son aplicables debido a que la documentación legal que fundamenta al Fondo es meramenteun decreto presidencial, el cual al no ser emitido por el Congreso, no tiene la fuerza de una ley.Esto ha creado algunos problemas burocráticos para el FES; por ejemplo, como éste está sujetoa un seguimiento constante por parte de la Oficina General del Contralor, éste es quien fijarealmente las políticas operativas del FES, independientemente de sus decisiones. A fin de nocaer en el sistema burocrático de contratación gubernamental, el FES se ha visto forzado atrabajar solamente con organizaciones sin fines de lucro como ONGs, iglesias y asociaciones decaridad, a las que el gobierno permite recibir fondos públicos. En sus tres años de operaciones,el personal ejecutivo del FES ha experimentado una variedad de cambios, a pesar de esto, ésteha alcanzado un desarrollo institucional sólido.

9. Guatemala - Fondo de Inversión Social (FIS)

Origen del FIS

Después que el Presidente Cerezo de Guatemala fuera posesionado oficio en abril de 1986,se tomaron una serie de medidas orientadas a reducir las tasas de inflación y promover laexportación de productos no tradicionales. A fines de 1988, bajo el supuesto que un número demedidas adicionales debían ser tomadas para reestructurar la economía y controlar el gastopúblico, se preparó una propuesta a sugerencia de PREALC para la creación del Fondo deInversión Social (FIS), basada en el modelo del FSE boliviano, el cual se encontraba enejecución y despertaba la curiosidad de la comunidad internacional. Cuando la propuesta parala creación del FIS se presentó al Banco Mundial para ser discutida a principios de 1989, elBanco la criticó debido a que la situación guatemalteca era muy diferente a la boliviana: (i) ésta

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no experimentaba una situación de emergencia como el caso boliviano; (ii) la necesidad deGuatemala de mejorar los servicios sociales parecía mucho más importante que la creación deempleos; y (iii) Guatemala mostró claramente indicativos de un proceso de descentralizaciónadministrativa, ya que a partir de 1986 las 330 municipalidades del país habían recibidoasignaciones presupuestarias del gobierno central correspondientes al 8 por ciento7 de losingresos totales del gobierno (US$50 millones fueron distribuidos en 1989). Después de variasvisitas del Banco Mundial y varios equipos de consultarla, la propuesta fue corregida y elgobierno creó el COFIS en agosto de 1989, una comisión responsable de la preparación yestructuración del futuro FIS. Esta comisión formó parte del Ministerio de Finanzas y fueencabezada por el Tercer Vice-Ministro. El COFIS inició sus operaciones financiando variosproyectos piloto, a la vez que diseñaban los puntos legales e institucionales del FIS. En marzode 1990, el Banco Mundial, el BID y la KFW negociaron el financiamiento con el gobierno,acumulando un total de US$45 millones para el futuro FIS. Sin embargo, en 1991, a fines delperíodo del Presidente Cerezo, el Congreso se había rehusado a aprobar el borrador de ley parala creación del Fondo y las negociaciones para el financiamiento fueron interrumpidas.

Debido al interés del Presidente Serrano en continuar con el proyecto del FIS, el BancoMundial, conjuntamente con el KFW y el Banco Centroamericano para la IntegraciónEconómica, aprobaron una operación de crédito compartido en apoyo del FIS, por un montototal de US$48 millones en noviembre de 1992. La ley que creó el FIS fue finalmente aprobadapor el Congreso el 1 de Julio de 1993. Después de nombrado el Director Ejecutivo y losmiembros de la Junta de Directores, el préstamo del Banco Mundial fue suscrito en setiembrede 1993, pero debido a la renuncia del Presidente Serrano, las operaciones del FIS sólo seiniciaron bajo un nuevo liderazgo.

Objetivos del FIS

El principal objetivo del FIS es "... invertir en actividades que mejoren los niveles de viday las condiciones socioeconómicas de los sectores de más bajos ingresos del país, especialmenteen las áreas rurales... `

Organización del FIS

La ley del FIS establece una estructura organizacional similar a la de los otros Fondos:Una institución temporal con un mandato de ocho años, bajo la supervisión directa de la Oficinade la Presidencia, manejada por un Concejo Administrativo constituido por cinco miembrosnombrados por el Presidente del país. El Presidente del Concejo es también el DirectorEjecutivo, como en el FSE de Bolivia. Dos características únicas del FIS son que los fondoslistados para la ciudad de Guatemala no serían financiados y que las institucionesgubernamentales no podrían solicitar financiamiento para proyectos. Las únicas organizacioneselegibles para recibir el financiamiento del FIS son las municipalidades, las ONGs y los grupos

7 Un cambio reciente de la Constitución del país elevó la participación de los ingresos por parte de lasmunicipalidades al 10 por ciento.

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comunitarios. A diferencia de las condiciones establecidas en los Fondos Sociales de otrospaíses, las contribuciones de contrapartida en Guatemala son exigidas tanto de los beneficiarioscomo de las municipalidades. Los porcentajes correspondientes a estas contribuciones decontrapartida son determinados de acuerdo a los niveles de pobreza de las variasmunicipalidades. Rompiendo con los esquemas y lineamientos básicos de otros Fondos Sociales,el FIS de Guatemala considera la posibilidad de financiar los salarios de los maestros por unmáximo de un año, a condición que el Ministerio de Educación asigne recursos presupuestalespara pagar estos salarios los siguientes años. El FIS adoptó esta política en respuesta a lasdificultades encontradas por los Ministerios sectoriales en la reasignación de los fondospresupuestarios del presente año.

10. Bolivia - Fondo de Inversión Social (FIS)

Origen del FIS

Considerando que, como una institución temporal, el Fondo de Emergencia Social (FSE)alcanzó el éxito en sus operaciones concluidas en 1990 y también que los Ministerios a cargode los sectores sociales en Bolivia experimentaban aún muchos problemas y no eran capaces deejecutar las inversiones eficientemente, en el curso de conversaciones entre el gobierno y elBanco Mundial se decidió convertir al FSE en el FIS, una institución permanente a cargo delfinanciamiento de proyectos de salud, educación y saneamiento básico. El FIS fue creado pororden ejecutiva en enero de 1990, cuando el FSE estaba por finalizar sus labores. La decisiónde crear el FIS surgió en los últimos meses del gobierno del Presidente Paz Estenssoro, tal vezun tanto prematuramente, ya que no se tenía idea de quién sería el siguiente presidente y de quétipo de políticas planeaba implementar con respecto a las políticas financieras o sectoriales. Enese momento, el Banco Mundial, como el principal auspiciador y proveedor de fondos del FSE,temía que si la vida del Fondo se extendía, el aún desconocido nuevo gobierno podría dar maluso a la flexibilidad de sus procedimientos y a las condiciones excepcionales otorgadas al FSE.Más aún, casi todo el personal del FSE coincidió en que la eficiencia administrativa y las rápidasoperaciones del fondo habían sido posibles solamente debido al sólido liderazgo del DirectorEjecutivo y a la existencia de una fecha límite para el cumplimiento de las metas de loscompromisos de recursos. Sería peligroso postergar la terminación del FSE sin cambiar suestructura y su marco regulatorio, ya que después de más de tres años de excesivo trabajo, elpersonal del Fondo empezaba a ser menos exigente con respecto a la calidad de los proyectosy al cumplimiento de los procedimientos. A pesar de que hubiese sido mejor utilizar laexperiencia ganada en el FSE, la decisión de crear el nuevo FIS antes de conocer los futurosesquemas y políticas gubernamentales fue muy arriesgado debido a que, a diferencia del FSE,cuyos objetivos y procedimientos se vinculaban siempre estrechamente a políticasmacroeconómicas que empezaban a implementarse, el nuevo FIS corría el riesgo de ser aisladodel resto de esquemas y políticas gubernamentales. A pesar de que la orden de crear el FIS fuefirmada por el nuevo gobierno del Presidente Zamora, su diseño institucional había sidopreparado de antemano y no había sido condicionado a las nuevas políticas de reestructuraciónde los sectores sociales, en las que se esperaba que se concentre el gobierno.

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El FIS inició sus operaciones en 1990 con un exceso de fondos transferidos del FSE,nuevas contribuciones del Tesoro Nacional y un crédito inicial que el Banco Mundial hablaratificado desde los inicios.

Objetivos del FIS

A pesar de que la orden que creó el FIS sólo establece el objetivo de financiar proyectosen los sectores de salud, educación y saneamiento básico, algunos de los documentos del Fondole asignaron objetivos más ambiciosos, como el alivio de la pobreza, y una mayor cobertura delos servicios sociales.

Organización del FIS

La estructura organizacional del FIS es similar a la del FSE, pero algunas de susresponsabilidades y de sus procedimientos han sido modificados. A diferencia del FSE, el queno trabaja con objetivos de naturaleza urgente, ha sido capaz de hacer un mejor trabajo encuanto a la orientación, en base a análisis hechos en las regiones más pobres del país. El FIStambién coordina más estrechamente su participación con las agencias gubernamentales a cargode cada uno de los sectores en los que financia proyectos y ha mejorado la supervisión de losproyectos.

El nuevo Fondo de Inversión Social mantuvo las oficinas y todos los activos del previoFondo Social de Emergencia, así como la mayor parte del personal técnico de nivel medio (losJefes de División del FSE renunciaron a fines de 1989 debido a varios motivos políticos,institucionales y personales). Este mantuvo la misma estructura organizacional con respecto ala directa supervisión del Presidente boliviano y a la composición del Concejo Administrativo,hasta las recientes elecciones presidenciales y el cambio de Administración. El FIS reporta ahoraa un nuevo "super" Ministerio de Desarrollo Humano y su Director Ejecutivo no tiene ya rangoministerial. Las Oficinas de Seguimiento, Administración, Operaciones Financieras y AsuntosLegales han sido mantenidas mientras que las oficinas operativas de Promoción y Evaluación hansido reemplazadas por dos oficinas más especializadas, las de Salud y Educación. Se asigna aúnuna elevada prioridad a todos los asuntos concernientes al uso de sistemas de administración deproyectos computarizados y el rol de las oficinas regionales no ha cambiado. Sin embargo, lasdeficiencias en la supervisión del FSE han sido corregidas a través de la contratación desupervisores especializados para cada proyecto de infraestructura y de la creación de dos oficinasregionales adicionales. El decreto que creó el FIS continúa exonerándolo de la reglamentaciónsalarial, de contratación y de adquisiciones del gobierno. Sin embargo, se han establecidolineamientos de adquisición más estrictos a sugerencia del Banco Mundial.

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11. Chile - Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS)

Origen del FOSIS

Consíderando que en 1990 Chile reestableció su democracia, a fines de 1989 se inicia,con el apoyo de PREALC, la preparación de una propuesta para la creación de un Fondo Socialsimilar al FSE de Bolivia. La preparación del proyecto se basó en el supuesto que la llegada dela democracia generaría un gran flujo de financiamiento externo para ayudar al país aimplementar programas y proyectos sociales que contribuyan a consolidar el procesodemocrático. Sin embargo, a diferencia de otros países de la región en los que se crearon Fondosde Inversión, Chile se encontraba en una situación económica envidiable en 1989. Los nivelesde exportación eran los más altos en la historia del país, la balanza comercial mostraba unsuperávit significativo, el nivel de reservas de moneda extranjera se incrementaba y crecía elnivel de producción del país.

En julio de 1990, seis meses después de que el Presidente Aylwin asumiera el poder, secreó el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS) a través del mismo decreto ejecutivoque creó al Ministerio de Planificación y Cooperación y a las Agencias de CooperaciónInternacional.

Objetivos de FOSIS

El decreto ejecutivo que creó el FOSIS establece que los objetivos de esta institución son:"... financiar total o parcialmente planes, programas, proyectos y actividades especialesrelacionadas al desarrollo social, los que deberían coordinarse con aquellos ejecutados por otrosdepartamentos gubernamentales, especialmente el Fondo de Desarrollo Regional. Para alcanzarestos objetivos, el FOSIS puede financiar actividades cuyo propósito sea: (i) contribuir a laerradicación de la extrema pobreza y del desempleo; (ii) preocuparse de la situación de losgrupos de bajos ingresos y de aquellos que se encuentran socialmente en riesgo, especialmentelos adolescentes en desventaja; (iii) tratar de mejorar las condiciones de trabajo y de producciónde los grupos de bajos ingresos; (iv) apoyar la participación de las personas afectadas por lapobreza en la solución de sus problemas; (v) diseñar y ejecutar programas y proyectos parasolucionar problemas de pobreza; y (vi) facilitar el desarrollo de los sectores más pobres pormedio de la transferencia de tecnología, la asistencia crediticia, la electrificación, el aguapotable, los sistemas de comunicación, la salud y la educación`.

El FOSIS ha sido reestructurado cada año desde su creación, básicamente debido a lacarencia de objetivos definidos claramente y al contexto general afrontado por Chile, en el quemedidas de ajuste estructural consolidadas varios años atrás están mostrando ya resultados y enel que el proceso de descentralización administrativa del gobierno ha empezado a funcionar.

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Organización del FOSIS

La orden que creó el FOSIS establece que el programa: "... debería ser sujeto asupervisión por parte del Presidente de la República, con el que éste debería tratar a través delMinisterio de Planeamiento y Cooperación". Como en todos los otros países, la principalautoridad la constituye el Concejo conformado por seis miembros: el Ministerio de Planeamientoy Cooperación que preside al Concejo; el Subsecretario de Desarrollo Regional yAdministrativo; y cuatro asesores designados por el Presidente de Chile, tres de los cualesrepresentan a las universidades, los trabajadores y al sector empresarial, respectivamente.

La estructura operativa del FOSIS se encuentra bajo la autoridad de un Director Ejecutivonombrado por el Presidente del país, a sugerencia del Concejo. Bajo la Oficina del DirectorEjecutivo se encuentra el Su-Directorado y cinco Departamentos: (i) Regulatorio, el cual es unaasesoría legal como de auditoría interna; (u) Finanzas; (iii) Planeamiento; (iv) Apoyo a laProducción; y (v) Proyectos Sociales. Tanto el Su-Director como los Directores de losDepartamentos y todo el personal profesional del FOSIS, son designados por el Concejo.

El decreto que creó el FOSIS limitó el número de funcionarios que podían trabajar en esteFondo a 37 Directores; 14 profesionales; 2 técnicos; 8 funcionarios administrativos y seisasistentes. Debido a estas limitaciones, el Fondo ha tenido que buscar mecanismos alternativospara alcanzar la necesaria capacidad operativa. Por lo tanto, éste trabaja con personal en cadauna de las Su-Secretarías Regionales de Planeamiento y Coordinación, las que nombran a unfuncionario como representante regional del FOSIS. Así mismo, el Fondo contrata a unsignificativo número de consultores temporales para ejecutar las varias tareasde promoción, evaluación y supervisión de proyectos.

A diferencia de otros Fondos Sociales, el FOSIS no opera en condiciones especiales. Secontrata al personal conforme a las leyes vigentes para las instituciones públicas; las actividadesdel FOSIS son sujetas al control y al monitoreo de la Oficina General del Contralor; los sistemaspara la contratación de contratistas u otras entidades ejecutoras deben cumplir con lasestipulaciones legales; y el Fondo está sujeto a la ley presupuestaria con respecto a supreparación y ejecución anual. A pesar de que el FOSIS parece haber sido capaz de adaptarsea las limitaciones impuestas, éstas han constituido obstáculos reales que causaron una demoraen la inauguración de un proyecto en 1991.

A diferencia de la mayoría de los Fondos Sociales vigentes, el FOSIS prácticamente nofinancia infraestructura, ya que éste coordina tales actividades con el Fondo Nacional deDesarrollo Regional, el cual cuenta con los fondos para financiar este tipo de trabajos. Debidoa su interés en trabajar con los sectores más empobrecidos, y con la creatividad y notablecapacidad de adaptación demostrada por el personal del FOSIS, las dificultades iniciales conrespecto a la creación y la inauguración del Fondo no han sido obstáculos, más bien han ayudadoal FOSIS a alcanzar un rol clave en los sectores sociales de Chile. El hecho de que el FOSISno duplique esfuerzos o presupuestos lo constituye en un promotor de los esfuerzos y beneficios

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sociales ofrecidos por el gobierno, que también contribuyen en asistir a las personas no incluidasen tales programas.

A pesar de que después de tres años de operaciones el FOSIS ha logrado cubrir a todo elpaís, en términos institucionales éste todavía carece de sistemas y procedimientos estandarizados.No obstante, debería resaltarse que éste ha desarrollado una variedad de mecanismos muyinteresantes para cooperar con los sectores públicos y privados. El incentivo para que los bancoscomerciales se interesen en otorgar crédito a los más necesitados es un modelo que deberiaimitarse en otros países. El sistema de licitación de proyectos, en el que los licitadores soninvitados a presentar proyectos de todo el país hasta cierta fecha, permiten que los recursospresupuestados anualmente sean utilizados a cabalidad.

12. Haiti - Fond d' Assistance Economique et Sociale [Fondo de Asistencia Economica ySocial] (FAES)

Origen del FAES

Como en los casos del FHIS de Honduras , el FIS de Bolivia y el FOSIS de Chile, lapropuesta para la creación de FAES fue preparada poco antes de una elección, bajo el supuestoque el nuevo gobierno adoptaría el esquema propuesto, a pesar de que los tipos de política queel nuevo gobierno implementaría, eran desconocidos. A diferencia de otros Fondos creadossolamente ante el inminente arribo de los nuevos gobiernos, el FAES se creó por decreto en losmeses finales del gobierno saliente. La preparación del proyecto para la creación del FAES,como en el caso del FIS de Guatemala, contó con el apoyo conjunto y la asistencia técnica delBID y el Banco Mundial, desde diciembre 1989.

El FAES fue creado por decreto ejecutivo en junio de 1990, en un momento en que nose había implementado ninguna política económica coherente y en que nadie sabía los tipos depolítica a ser adoptados por el nuevo gobierno. Además de crear el FAES, el Presidente nombróa su Director General por un período de dos años. A principios de 1991, con el arribo delPresidente Aristide, la iniciación del FAES fue postergada debido a un desacuerdo que surgióentre los Bancos y el gobierno; éste último, oponiéndose al BID y al Banco Mundial, queríanombrar a un nuevo Director Ejecutivo para reemplazar al nombrado por el gobierno saliente.Hasta el momento del golpe de estado que derrocó al Presidente Aristide, el FAES no habíaobtenido suficiente apoyo del gobierno para iniciar sus operaciones.

Objetivos del FAES

El decreto que creó el FAES estableció los siguientes objetivos: "financiar proyectos decorto plazo con un gran componente laboral para mejorar las condiciones de vida de lospobladores de las áreas urbanas y rurales e incrementar su potencial productivo". Conforme ala definición de objetivos, los tipos de proyectos a ser aceptados como elegibles para elfinanciamiento del FAES serían casi los mismos que los considerados por el FSE de Bolivia.

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Organización del FAES

El FAES fue creado como una institución autónoma bajo la conducción del Ministerio deEconomía y Finanzas. Como todos los otros Fondos Sociales, éste sería gobernado por unConcejo Administrativo compuesto de ocho miembros (i) un delegado del Ministerio deEconomía y Finanzas, que lo presidiría (ii) un delegado del Ministerio de Planificación queactuaría como Vice Presidente; (iii) un delegado del Ministerio de Relaciones Exteriores; (iv)el Director General del FAES; (v) un delegado de la Fundación Haitiana de Escuelas Privadas;(vi) un delegado de la Asociación de Organizaciones no Gubernamentales (vii) un delegado dela Asociación de Agricultores; y (viii) un delegado de la Federación de amigos de la naturaleza.A excepción del Director General, la autoridad administrativa es jefe del Fondo, todos losmiembros de Concejo Administrativo proveerían sus servicios gratuitamente.

Bajo la Oficina del Director General, la estructura organizacional sería muy similar a ladel FSE de Bolivia. Similarmente al FHIS de Honduras, la aprobación de los proyectos seríaresponsabilidad del Comité Administrativo constituido por todos los Jefes de División y presididopor el Director General. Como en el caso hondureño, debería cuestionarse por qué un ConcejoAdministrativo con la participación de tantos sectores debía ser creado ya que las políticas sonimplementadas por medio de la aprobación de los proyectos, los que permanecen en manos delDirector General. Como en muchos otros fondos sociales, el decreto que creó el FAES otorgaa la agencia condiciones excepcionales con respecto a la ley de presupuesto nacional, el pagode salarios a su personal y los sistemas de contratación y adquisición del gobierno. Como en lamayoría de los otros fondos, todos los proyectos de infraestructura financiados por el FAEStendrían que ser ejecutados por contratistas privados, y, como en los programas FIS de ElSalvador y Bolivia, tendría que contratarse a supervisores privados para todos los proyectos deinfraestructura.

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