ali - bivica

Ali MINISTERIO DE._DESARROLLO HUMANÓ

SECRETARÍA NACIONAL DEPARTICIPACIÓN POPULAR

302.14B689tEj.1

MINISTERIO DEDESARROLLO HUMANO

SECRETARÍA NACIONAL DEPARTICIPACIÓN POPULAR

3 Años de participación popular

MEMORIADE UN

PROCESO

1997

Redacción de " 3 años de participación popular:Memoria de un proceso"Rafael Archondo -

La versión final de este documento fue editadapor la Unidad de Comunicación de la SNPP yes de su completa responsabilidad.

O O 7 7 11

Ministerio de Desarrollo Humano© Secretaría Nacional de Participación Popular

" 3 años de participación popular: Memoria de un proceso"Ira. edición , Abril de 1997

Deposito Legal: 4 - 1 - 392 - 97Diseño e impresión : Editorial Salamandra S.R.L.Hecho en Bolivia

Esta publicación es posible gracias alfinanciamiento del Programa de Apoyopresupuestario del Reino de los Países Bajos a Bolivia

Memoria de un proceso

I. Presentación

En su primera entrevista a un medio de comunicación después desu victoria electoral en los comicios de 1993, Gonzalo Sánchez de Lozada(Goni) exponía con claridad una idea que en ese momento pasódesapercibida, pero que ya alojaba una promesa gubernamental que unaño más tarde se transformaría en el comienzo de un profundo procesode reforma del Estado boliviano.

En junio de aquel año, el candidato electo dijo que el aspecto másrevolucionario de su programa de gobierno, el denominado "Plan deTodos", era la manera en que pretendía llevar adelante la descentralizacióndel país. Para Goni, el proyecto discutido hasta entonces en el Congreso,sólo pretendía crear "nueve gobiernos igualmente malos como el cen-tral". "Nuestro enfoque es totalmente distinto, buscamos ir hasta el fondo,involucrar a la comunidad, a la municipalidad territorial", adelantó.

En efecto, el nuevo Presidente prometía formalmente "repartir podereconómico y político" al pueblo. Y para ello no tuvo miedo de usar la palabra"revolución". "Todas las grandes revoluciones que transformaron a lassociedades han significado una redistribución de riqueza y poder políticoal pueblo. Lo que nosotros trataremos de hacer es cambiar profuídamentea Bolivia, pero en democracia y en paz. GeneralnWnié, las fuerzasrevolucionarias se frustran por la destrucción que causa el cambio, nosotrosvamos a tratar de hacer una reacción en cadena, aunque controlada". Esaseran sus palabras. Todavía nadie sospechaba que lo que se avecinaba y queel futuro Presidente aludía con el nombre de "democratización", iba a darcomo resultado una expansión del Estado hasta las más recónditas aldeasde Bolivia, un auténtico cambio de escenario que terminaría siendobautizado como "Participación Popular".

Hoy, a casi cuatro años de aquel compromiso público, ladescentralización radical es una realidad y ya no se discute sobre suviabilidad, sino sobre las maneras de hacerla más efectiva. Es innegableque la Participación Popular se ha convertido en un hecho irreversible,no sólo por la ausencia absoluta de voces que sugieran su revocatoria,sino por la manera en que la población se ha adueñado de ella. Ladistribución de dinero para que los 311 municipios de Bolivia realicenobras en colaboración con los ciudadanos de cada una de sus

3

3 Años de Participación Popular

jurisdicciones, ya forma parte del sentido común. Pretender borrar estaconquista sería simplemente irracional.

Pese a ello la reforma está todavía muy lejos de alcanzar las metasambiciosas que se había fijado. Todos los estudios realizados sobre sudinámica muestran que necesita de constantes ajustes que restrinjan losaspectos negativos y amplíen las potencialidades comunales que la medidaencierra.

La aplicación de los cambios provoca nuevos problemas nosiempre previsibles y que deben ser resueltos de forma creativa einnovadora. Aspectos que en los gabinetes de los reformadores parecíancarecer de importancia, al contactarse con las oleadas sociales de larealidad resultaron generando conflictos impensados que tuvieron queser capeados con el arma de la negociación y el acopio de nuevasexperiencias. Como todo proceso, el de la Participación Popular actúasobre una realidad dinámica y sorpresiva, lo cual hace que el debate no seacalle nunca. Cada respuesta destapa una andanada de preguntas, pese alo cual no hay duda de que por esta senda avanzamos hacia una sociedadmás democrática y equitativa.

Esta Memoria pretende engarzar los aportes escritos másimportantes sobre el tema, no sólo con el propósito de componer lafotografía más actual del proceso, sino también para fijar con claridadcuál es la agenda de desafíos pendientes con miras al porvenir. LaParticipación Popular se ha convertido en un proyecto nacional quetrasciende los límites de los partidos políticos y de la propia gestióngubernamental que la hizo despegar. Hoy más que nunca es necesaria lacontinuidad de los cambios al margen de los relevos de timón en la navedel Estado. Por eso este documento busca convertirse en una herramientapara facilitar el seguimiento de lo caminado hasta ahora y clarificar losretos que brinda el porvenir a sus próximos ejecutores.

Con el fin de que este sea un resumen confiable de los avances yobstáculos de la Participación Popular desde su aplicación en abril de1994, fueron consultados 16 libros y documentos inéditos que siguen lashuellas de esta trayectoria. En el presente trabajo se entretejen visionesoptimistas, pero también algunas más bien exigentes que demandancambios urgentes en la orientación de la reforma. Ninguna idea ha

4


quedado fuera de este debate porque sólo la pluralidad de visiones certificael carácter abierto y plural de la Participación Popular. Sería una verdaderainsensatez pensar que los logros espectaculares conseguidos hasta ahoraen materia de redistribución de recursos son suficientes. Al contrario esnecesario mirar más allá y para ello resulta útil tomar como punto departida las angustias creativas del presente antes que el cómodo y tentadortriunfalismo.

La publicación de esta Memoria en un año electoral le confiere uncarácter esclarecedor adicional de cara al debate partidario. Los candidatosa los más altos puestos de jerarquía del Estado le explicarán al país qué eslo que harán con las reformas en curso y de qué manera las seguiránimpulsando. Este documento pretende democratizar la información a finde permitir que todo ciudadano interesado esté en condiciones departicipar en el debate con sólo haber leído sus páginas. El máximo interésque acompañó a la edición de este libro ha sido rodearlo de la mayorcantidad de rasgos didácticos que permitan que el contenido sea accesibleal mayor número posible de potenciales interesados. Textos breves ypuntuales pretender cumplir con el objetivo de facilitar la lectura, siempremás emparentada con la variedad y la agilidad que con los extensosdiscursos.

A pesar de que el propósito fundamental de este texto es el deresumir los 16 documentos mencionados, también se trata de una relecturade ellos a fin de ofrecer no sólo una síntesis recordatoria, sino tambiénuna evaluación selectiva y organizada que deja varios interrogantescentrales planteados acerca del futuro de la Participación Popular.

Rafael Archondo

5


II. Introducción

El contenido de la presente Memoria está dividido en cinco partesque intentan ser coherentes con las metas explicadas en la presentaciónprecedente. Al principio se exponen datos bajo la modalidad del contraste,es decir, se compara la Bolivia previa con aquella posterior a la aprobaciónde la Ley 1551 de Participación Popular. De esa forma se busca establecerel calibre de la transformación operada en la estructura del Estadoboliviano, o, dicho en otras palabras, se traza la cancha para posterioresevaluaciones.

Después de conocer las cifras y el profundo calado de los cambiospropuestos en un lapso tan corto de tiempo, surge la pregunta de cómopudo arraigarse tan rápidamente una medida decidida desde el Estadosin que antes se haya planteado una demanda explícita de la sociedad enese sentido, es decir, cómo una aparente imposición estatal terminó siendoun derecho irrenunciable para la gente. La respuesta a esta interrogantees buscada en el segundo capítulo cuando se trata de resumir el debateconceptual sobre este conjunto de medidas democratizadoras. En ladiscusión intervienen pensadores bolivianos y extranjeros que revisan lahistoria del país, sus tradiciones democráticas de base, pero también susvicios paternalistas y corporativos.

Más adelante esta Memoria transcurre por la "reacción en cadena"de la que hablaba Sánchez de Lozada antes de desatar las fuerzas delcambio, es decir, por la aplicación misma de la Ley y sus dificultades deruta. Muchas trabas no podían ser detectadas mientras no se pusiera enfuncionamiento la medida y fue la práctica social de su aplicación la quetrasladó a la mesa de las decisiones nuevos problemas y necesarios ajustes.Tiempo de inaugurar frustraciones, templar optimismos exaltados, perotambién de refundar esperanzas.

Un hecho que ha merecido dedicarle un capítulo aparte fue larealización de las elecciones municipales de diciembre de 1995. Fueronlos primeros comicios que tenían como escenario a la Participación Popu-lar, con municipios seccionales fortalecidos, dotados de recursos ycapacidad para mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos y, porlo tanto, también de la fuerza para ilusionar por primera vez a los electoresprincipalmente campesinos. El espacio público recuperaba terreno y la

7


Secretaría Nacional de Participación Popular le dedicó un estudioresumido en estas páginas.

El siguiente capítulo finaliza explicando las tareas pendientes dela Participación Popular, esas que le quitan el sueño a las autoridades yfuncionarios que desean que el proceso sea sostenible en el tiempo yefectivo en la conquista de un futuro distinto para todos. Allí se concentranlas sugerencias urgentes que aspiran ya sea a una reconducción radicalde lo hecho hasta ahora, o sólo recomiendan profundizar la senda abiertacon tanto esfuerzo. Este capítulo final es una continuación natural deltercero en el que se concentran las críticas, quejas y reproches a los pasosmal encaminados, pero a momentos inevitables, dignos de un aprendizajesorpresivo signado por la diversidad de nuestra vida social. Esa es,entonces, la forma en que ha sido organizado este informe.

8


III. Bolivia antes y despuésde la Participación Popular

1. Discutir y aprobar

El debate sobre la descentralización duró una década y media enel país. Bolivia era centralista, nadie se atrevía a negarlo. El dilema estabaen cómo descentralizarla sin hacer el papel de aprendices de brujo, esdecir, sin desatar fuerzas incontrolables que terminaran lesionando launidad nacional. Hasta 1993 y de la mano de las presiones de los comitéscívicos, se llegó hasta la aprobación senatorial de un proyecto de Ley deDescentralización que tenía como componente central la creación degobiernos departamentales electos en las urnas. Sin embargo, la falta deconsenso pleno impidió que el proyecto terminará siendo aprobado porla Cámara Baja.

Finalmente se produjo un cambio de mando en la Plaza Murillo.El principal partido opositor regresaba al poder después de cuatro añosde espera y de haberse manifestado en contra de la mencionada propuestade ley. Gonzalo Sánchez de Lozada planteaba una idea diferente,descentralizar sí, pero hasta niveles más profundos a fin de llegar a lasprovincias y no sólo a las capitales departamentales. El país se aprestabaa vivir una descentralización por la vía municipal.

La nueva idea fue depositada en manos del flamante Ministeriode Desarrollo Humano en cuyo interior se fundó la Unidad deParticipación Popular (UPP). Rubén Ardaya, funcionario pionero en esaslides, cuenta que esta entidad comenzó sus labores con un magropresupuesto, 400 mil dólares, cantidad reducida dada la magnitud de laempresa. En el proyecto se embarcaron 18 profesionales especializadosen temas municipales y económico-financieros, y el hombre de Estadoque ocupaba la proa era el ministro Fernando Romero. La tarea no erafácil. Después de varios años de pensar la descentralización con la cabezapuesta sólo en los departamentos, de pronto el territorio parecía ancho yajeno.

Dentro de la utopía desfilaban no sólo unas alcaldías fortalecidas,sino también las organizaciones campesinas e indígenas, los vecinos de

9


barrios ricos y pobres, una multitud de mapas confusos y una maraña deleyes por armonizar. El campo de aplicación de la futura Ley deParticipación Popular estaba atravesado por entidades estatales, nogubernamentales, sindicatos, ríos infranqueables, etnias en vías deextinción, clubes de madres y suspicaces comités cívicos. La UPP, dirigidapor el abogado cruceño Carlos Hugo Molina, realizó entonces un recuentopreliminar de organizaciones sociales. Por entonces establecieron a 12.145y luego cayeron en cuenta de que la cantidad es mayor.

Ardaya recuerda que la nueva estructura de la Unidad estabacompuesta por una dirección de comunicación y capacitación social, otrade relacionamiento institucional, una de apoyo a la descentralización ydesconcentración, la de fortalecimiento institucional, y finalmente ladirección de apoyo a las unidades territoriales. En ese entramado de ideasvestidas de oficinas del Estado, fue surgiendo la concepción de que lacélula estatal por excelencia de Bolivia debía tener el apelativo de"gobierno municipal", por estar más cerca de la gente, por gozar deautonomía, por ser objeto de elección popular mediante el voto y porqueno se quería descentralizar para favorecer sólo a las nueve capitales dedepartamento, sino también a ese 42 por ciento de población ruralcastigada por la marginalidad.

Según cuenta Ardaya, la UPP elaboró 37 proyectosdescentralizadores y municipalistas. Cuando se terminó de redactar eltexto número 25 aún se pensaba en que tenía que ser un decreto, pero elPresidente de la República propuso que ascienda a la jerarquía de unaley. Sánchez de Lozada invirtió 300 horas de su tiempo presidencialdiscutiendo con los funcionarios de la UPP. Su rutina era imperturbable,todos los días de 17:30 a 24:00, lo cual incluía muchas veces sábados ydomingos. El equipo al mando de Carlos Hugo Molina gastó 16.200 horasde travesía a fin de concluir el texto final de la propuesta de Ley.

Por un descuido, el séptimo borrador del grupo se escurrió a manosdel Presidente del Comité Cívico de Santa Cruz, quien aprovechó laocasión para abrir fuego antes de tiempo y lanzar duras críticas contra loque se asomaba por la epidermis pensante del Poder Ejecutivo. Ardayanarra con picardía que cuando se produjo esta réplica inesperada, el equipoya estaba debatiendo el décimo borrador. El impasse obligó a reforzar lasmedidas de seguridad y nunca más se volvió a filtrar ningún documento.

10


COPARTICIPACION TRIBUTARIA 1993 - 1997

Depto. Población Copart.Sistema 93

Copart. 94 Copart. 95 Copart. 96 Copart. 97

La Paz 1, 900, 786 110, 927, 944 128, 666, 762 183, 822, 276 233, 582, 179 291, 269, 502Santa Cruz 1, 364, 389 57, 302, 963 92, 594, 325 131, 955, 924 167, 673, 796 209, 073, 985Cochabamba 1,110, 205 34, 220, 008 67, 656, 336 107, 366, 163 136, 429, 577 170, 123, 758Potosí 645, 889 1, 596, 553 29, 975, 208 62, 447, 871 79, 355, 429 98, 973, 670Chuquisaca 453, 756 180, 360 22, 639, 705 43, 869, 372 55, 747, 783 69, 531, 912Oruro 340, 114 011, 447 19, 600, 868 32, 873, 009 41, 774, 604 52, 117, 827Tarija 291, 407 4, 585, 477 16, 116, 396 28, 182, 012 35, 810, 617 44, 654, 937Beni 276, 174 779, 913 12, 952, 495 26, 700, 756 33, 927, 853 42, 319, 895Pando 38, 072 111, 534 1, 744, 499 3, 668, 402 4, 664, 283 5, 834, 014

Gran Total 6, 420, 792 222, 116, 199 391. 946, 592 620, 885, 785 788, 966,120 983, 898, 706

Lo que ocurría en ese momento era que muchos comités cívicosinfluidos por adherentes del gobierno anterior, que había propiciado elproyecto de descentralización aprobado en el Senado, temían que lainminente Participación Popular fuera a perjudicar sus intereses. Comoel mismo Rubén Ardaya confirma, desde la UPP se escenificaron inclusofalsos debates, de esos diseñados para "marear la perdiz", a fin de ganartiempo y entretener a estos adversarios prematuros en dilemas erróneos.

El 18 de octubre de octubre se realizó la primera reunión nacionalpara tocar el contenido de la futura Ley. Fue presidida por elVicePresidente Víctor Hugo Cárdenas y allí estuvierón presentes variosparlamentarios, Ministros y personalidades interesadas en el tema. Lassiguientes reuniones tuvieron lugar en el palacio en compañía del PrimerMandatario. Luego se conformaron ocho comisiones para profundizardistintos aspectos y enmedar problemas con criterio precavido. La UPPentrega así las pautas del debate a las demas autoridades del gobierno yla reforma comenzaba a ganar nuevos entusiastas.

El 20 de febrero de 1994 el gobierno envió el anteproyecto final alCongreso, se iban ahí ocho meses de desvelos y reflexiones. La discusiónen el Parlamento se produjo entre el 19 y el 20 de abril, dos días con susnoches planificados para una sesión por tiempo y materia. En lo que seríala última trasnochada previa a la Ley 1551, el Poder Legislativo hizo doscambios al texto remitido desde Palacio: el artículo tres fue puesto detrásdel cuarto y se redujo la cantidad mínima de habitantes válida para cada

11


municipio de 10 mil a 5 mil. La Participación Popular comenzaba sutrayecto desde la cárcel del papel hacia la libre e incierta explanada de larealidad social. La reforma soltaba amarras y se lanzaba a mar abierto.

2. "Cuando el dinero habla la gente escucha"

La recién aprobada Ley 1551 fue anunciada en términos numéricos.El Presidente se acomodó ante las cámaras de televisión en el hall delPalacio de Gobierno y con las cifras de la coparticipación en la manopronunció la frase inaugural de aquel abril de 1994: "Cuando el dinerohabla, la gente escucha". Y no le faltaba razón. La faceta más sonora de laParticipación Popular sigue siendo la distribución del 20 por ciento de lasrecaudaciones por concepto de renta interna y aduanera, impuesto al valoragregado (IVA) e impuesto a las transacciones de hidrocarburos, en favor de todas las municipalidades del país de acuerdo al número de habitantes__dé cada una de ellas. A cada persona, rica o pobre, joven o vieja, hombreoo mujer, a todos por igual, sólo por el hecho de vivir en Bolivia, le

(\-,

empezaba a corresponder la misma cantidad de dinero para obras.Distribución per cápita, como se le llama recuperando el latín.

Pero para que esto sea posible era requisito que las alcaldías cubrancon su manto todo el territorio nacional, que cada palmo de tierra esté bajo elmando de un burgomaestre. Para ello la Ley extiende el dominio edilicio a lasuperficie completa de la sección provincial sobre la que se asienta. Surgenentonces los municipios urbano-rurales, alcaldías que imperan sobre avenidasy montañas, plazas y sembradíos. Antes de la Ley, los municipios sólo llegabancon su acción a los límites del radio urbano y los campesinos tenían comoautoridad a decorativos subprefectos, corregidores y agentes cantonales.

El primero de julio de 1994 el gobierno abrió 305 cuentas en losbancos o cooperativas de ahorro de las ciudades grandes y pequeñas de laRepública para que los burgomaestres empiecen a hilvanar sus flamantespresupuestos de obras. Con la posterior precisión de los límites de todoslos municipios seccionales, surgieron seis alcaldías más, lo cual elevó elnúmero de cuentas bancarias a 311. Desde ese día, el flujo de dinero a losentes del poder local es diario y automático. Cada centavo que ingresapor recaudaciones es distribuido inmediatamente de acuerdo a las normasfijadas. Así la descentralización de recursos se transformó en Bolivia enun hecho cotidiano.

12


Pero además de distribuir recursos con base en el tamaño de lapoblación, la Participación Popular transfiere a las alcaldías larecaudación de los impuestos a la propiedad rural, los inmueblesurbanos, los vehículos automotores, las transacciones de inmuebles yvehículos, el impuesto al consumo específico de la chicha, además delas tasas, patentes e impuestos aprobados por la Constitución Políticadel Estado y la Ley Orgánica de Municipalidades. O sea que no sólotransfiere fondos, sino que también consolida el derecho de losmunícipes a cobrar impuestos a sus ciudadanos, privilegio que sóloera ejercido en las metrópolis grandes y solventes.

¿Cómo se repartía antes la recaudación de los impuestos? Comorecuerdan los economistas de la entonces UPP, Mario Galindo y FernandoMedina, la Ley de Reforma Tributaria, más conocida con el número 843,determinó que el 75 por ciento de las recaudaciones quede en manos de laadministración central, el diez por ciento sea entregado a las alcaldías, elcinco a las universidades y el restante diez por ciento a las CorporacionesRegionales de Desarrollo. Tras la aprobación de la Ley de ParticipaciónPopular este reparto cambia, las corporaciones pierden su asignación y laceden a los municipios que desde entonces reciben el doble, es decir, el 20por ciento. Pero no sólo se produce ese incremento, sino que el dinero esentregado equitativamente a todos los gobiernos municipales en base alcriterio per cápita. Antes ocurría que sólo recibían recursos las alcaldías encuya jurisdicción estuvieran registrados los domicilios legales de lasempresas contribuyentes al fisco. Comd es de suponer, la mayoría estabaninscritas en el eje troncal La Paz-Cochabamba-Santa Cruz dondeconcentraba la distribución por el criterio del domicilio legal delcontribuyente.

Pero dejemos que las cifras se expresen por sí solas: en la Boliviaprevia a la Participación Popular, el 90,8 por ciento de lo recaudado seagrupaba en las tres principales capitales del eje troncal, mientras el restante9,2 por ciento era destinado a las demás alcaldías. Tras la aplicación de laLey 1551, el 32 por ciento se distribuye fuera del eje troncal y el 68 porciento llega sólo al área rural. Mario Galindo y Fernando Medinacalifican a este cambio como estructural.

Ambos señores parecen tener un optimismo bien cimentado. Danprueba de ello un par de cifras más. El 93 por ciento de los recursos

13


coparticipables se destinaba a las nueve capitales de departamento,mientras el siete por ciento para las 296 alcaldías situadas al margen deesta institucionalidad nacional. Como es lógico suponer, los municipiosde estos lugares simplemente no tenían presupuesto, lo que las convertíaen entidades malhumoradas e impotentes, meras recolectoras defrustraciones y desidia.

Al interior de cada región las desigualdades eran igualmentepatéticas. Por ejemplo dentro del departamento de La Paz, la capitalconcentraba el 97,3 por ciento de las recaudaciones, mientras el 2,7 porciento beneficiaba a las 74 pequeñas ciudades provinciales paceñas. Desimilar forma, el 87 por ciento de los tributos favorecía a la capitalcochabambina, mientras el 13 por ciento residual tenía que ser repartidoentre las 43 poblaciones ubicadas en ese departamento. Pero en Pando ladesigualdad ya no tenía rivales. Cobija concentraba todo, sí, todo el dinero,mientras las otras 13 secciones de provincia pandinas no percibían ni soloun centavo para erigir obras en favor de sus ciudadanos.

Por todo lo señalado, en virtud de la Ley de Participación Popu-lar, los municipios provinciales elevaron su capacidad económica de un 7a un 46 por ciento. Antes 171 municipios no tenían ni un centavo y de lasalcaldías que conocemos ahora, sólo 30 recibieron más de 100 milbolivianos de presupuesto. Bien valieron la pena las 16.200 horasinvertidas en pensar esta reforma que ahora parece tan elemental a la luzde las desproporcionadas injusticias anteriores.

Más datos. En el primer mes de aplicación de esta reforma, lamayoría de los municipios ya recibió más dinero que todo lo que pudieronconseguir en 1993. En capitales como Potosí el salto es espectacular, susingresos se incrementaron en un 482 por ciento.

Lo que parecía imposible de creer en esos momentos era que todossalieran ganando. "Pero, ¿de dónde sale la plata?", se preguntaba elciudadano común creyendo ver en el gobierno a un sospechosomultiplicador de billetes. Lo que ocurría era que las Corporaciones, esaspesadas estructuras burocráticas y centralistas cedían a los gobiernoslocales los millones que durante años no supieron emplear en eldesarrollo local. Pero también cedía La Paz, cuyo municipio percibiótras la Ley nueve millones de bolivianos menos que en 1993. Esto tenía

14


que ocurrir tarde o temprano. Antes de la Participación Popular, la sedede gobierno se beneficiaba con el 45 por ciento de toda la coparticipacióntributaria nacional, a pesar de albergar a sólo el 11 por ciento de lapoblación boliviana. Otras tres alcaldías afectadas fueron las fronterizasque obtenían ingresos aduaneros; con el cambio sólo reciben elequivalente a su población residente. Pese a estos potenciales motivosde resentimiento, los cuatro municipios perdedores se dieron cuenta almismo tiempo de que podían mejorar sus ingresos propios si fortalecíansu capacidad recaudadora. En el caso paceño, las posibilidades de cobrarmejor los tributos no es una posibilidad remota y quizás por ello lasprotestas no fueron tan rotundas, a pesar de contar con una alcaldesaopositora.

El resultado final de este reparto equitativo de un quinto de lasrecaudaciones de renta interna y aduanera es que casi el 30 por cientode la inversión pública se decide y ejecuta actualmente en los municipios.Esto también ha generado empleo allí donde antes era impensable. Enel primer semestre de 1994 el proceso de ejecución de obras produjo 25mil nuevas fuentes de trabajo y en 1995 fueron 52 mil. Además, dentrode la planta burocrática de las administraciones municipales, entretécnicos y personal de servicio, fueron creados otros 17 mil empleos.

3. Un poder más cercano

El reclamo más difundido de esos días consistía en que si bien lasalcaldías ensanchaban su presupuesto, también tenían que atender a máspobladores y además recibían acrecentadas responsabilidades y gastos.El primer argumento fue respondido con la invitación a pensar en que altener más ciudadanos bajo su jurisdicción, también ganaban en cantidadde contribuyentes. Sin embargo la respuesta al segundo reclamo requierede información adicional de cara al lector de esta Memoria.

En efecto, la Ley de Participación Popular también transfirió a losgobiernos municipales la infraestructura de los hospitales de segundo ytercer nivel, de los de distrito, de los centros de salud de área, de los puestossanitarios, de los colegios y escuelas en los ciclos inicial, primario ysecundario, de los campos deportivos, de microriego, además de loscaminos vecinales, las casas de la cultura, las bibliotecas y los museos.Quedaban excluidos de este cambio de administradores los escenarios

15


deportivos considerados de rango internacional, los museos de patrimonionacional y las propiedades universitarias.

Así, edificios, equipos y materiales pasaron a manos de losgobiernos municipales, que desde ese momento debían empezar, porejemplo, a velar por la provisión de medicamentos en los centros de salud,por reponer los vidrios rotos de las escuelas o reparar la cancha de fútbolde la comunidad.

Los hospitales de segundo nivel son los que tienen especialidadesbásicas como gineco-obstetricia, pediatría, cirugía y medicina general,mientras los de tercer nivel son los institutos especializados y los hospitalesgenerales regionales.

Para el caso de infraestructuras de micro-riego que son gestionadaspor la comunidad, éstas no se transfieren al poder edilicio, se mantienenen manos de la organización local. Tampoco se transforman en municipaleslas instalaciones de las escuelas normales ni las de los institutos técnicos.

A la fecha el cien por ciento de la infraestructura en educación ysalud ya ha cambiado de propietarios tras la aprobación de actas detransferencia rubricadas por las secretarías nacionales de cada sector ylos munícipes receptores.

De la misma forma se transfirió a las alcaldías 539 proyectosmanejados por las Corporaciones de Desarrollo hasta el momento deaplicación de la Ley de Participación Popular. El traspaso se llevó adelantesin que la continuidad de los mismos se vea afectada. Aquéllos que no eranatractivos para las alcaldías fueron eliminados o postergados en su ejecución.Así, hasta el 30 de julio de 1994 habían sido transferidos 301 proyectos ensalud, educación, caminos, microriego, agua potable, alcantarillado,enlosetado, plazas y puentes. Todos estos emprendimientos se multiplicaronen los siguientes años hasta llegar a más de 8.000 y se sostienen hoy conrecursos de la Participación Popular, los fondos del Tesoro General de laNación, los de la propia comunidad o gracias al financiamiento externo.

Estos aspectos económico patrimoniales fueron regulados por elDecreto Supremo 23813 aprobado el primero de julio de 1994. En él seestablece el sistema y procedimiento de distribución de recursos, un fondo

16


de compensación para los departamentos cuya regalía per cápita es infe-rior al promedio nacional, las disposiciones para los presupuestos y lainversión pública municipal, la forma de transferencia de la infraestructurafísica y las previsiones técnicas para la administración de los impuestosedilicios.

Otro aspecto fundamental de la Ley fue que las alcaldías no podíangastar más del 10 por ciento de su presupuesto en gastos corrientesdestinados al pago de salarios y funcionamiento. Vale decir que la mayorparte del dinero asignado, el 90 por ciento, debía ser canalizado a lainversión pública. Más tarde el gobierno modificó esta proporción ydispuso que ese 10 por ciento de gasto corriente se eleve a 15 yconsiguientemente, el 90 por ciento de inversión descienda a 85. Unamodificación similar se plateó en la Ley Orgánica de Municipalidades,sólo que a la inversa. Este cambio no transformó lo esencial de la idea,porque el Estado persiste en subrayar la necesidad de que los recursossean empleados en beneficio de la población y no de los funcionariosmunicipales vinculados al alcalde.

¿El Estado central se liberó así de una de sus obligaciones?Quizás sí, aunque sólo parcialmente, porque de todos modos lassecretarías de cada área derivan a los gobiernos municipales losrecursos, la asistencia técnica, las donaciones y los posibles créditosdestinados al mantenimiento de la infraestructura y a la entrega desuministros. Lo que ocurrió en 1994 es que el poder local, un mejorconocedor de las necesidades de la población gracias a su cercaníacon ella, emergió como un administrador más eficiente de los serviciospúblicos.

Para el gobierno este proceso simbolizaba una importante lección. Nosólo se trataba de repartir beneficios, sino también responsabilidades, crearun equilibrio aceptable entre deberes y derechos. De manera que estadescentralización por la vía municipal implica también cambios en el

estilo de gestión y en la cultura organizacional. Desde ese momento elEstado recobraba su cercanía con el objeto de su administración. Nuncamás la lejana oficina de la capital para hacer reparaciones en la escuela,ahora el referente ya está afincado a pocas cuadras del padre de fa-milia, de hombres y la mujeres de base.

17


Sin embargo, esta estructura tan cercana a las problemas delciudadano de base debe estar acompañada por una efectiva coordinaciónde todos los protagonistas e interesados en el desarrollo. La ParticipaciónPopular ha implantado en Bolivia una descentralización por factores yno por niveles. Esto significa que en cada espacio administrativointervienen varios protagonistas. Quizás la mejor forma de explicar estosea mediante un ejemplo. Con el actual esquema, un hospital regionaltiene varias autoridades ocupadas de su funcionamiento: los salariosdel personal son pagados por la instancia departamental, el cuidadodel edificio y la provisión de medicamentos son responsabilidad delmunicipio y las políticas de salud provienen del gobierno central. Estamanera de encarar la descentralización, la aplicada por Bolivia ahora,

El territorio en la historia

La historia de la cuestión territorial en Bolivia muestra que los pueblos indígenasprecolombinos tenían una clara conciencia territorial traducida en su respeto a la naturalezay el dominio de diversos pisos ecológicos. Cada comunidad poseía un espacio productivoen diferentes ecosistemas y alimentaba a sus miembros con una dieta variable compuestade cereales, frutas, tubérculos, pescado y coca.

Más tarde, los conquistadores españoles asentaron su imperio sobre la mismaestructura del incario sobre la cual colocaron al Consejo de Indias, que congregaba a per-sonas notables dedicadas de dictar las líneas directrices del poderío colonial español. Losterritorios grandes estaban organizados en virreinatos, éstos en audiencias y más abajo seubicaban las gobernaciones. Las ciudades estaban administradas por los cabildos en losque participaban sólo los españoles.

Los indígenas fueron reducidos en pueblos mayores a fin de facilitar el cobro deimpuestos destinados al Rey y a los encomenderos.. Se esperaba que en cada reducciónse reúnan alrededor de 2.500 habitantes originarios. En sólo tres años, el Virreinato delPerú incrementó su número de pueblos mayores de 40 en la época del Virrey Toledo, a573. Esta concentración forzada de indígenas provocó resistencia social.

En la época republicana el país fue dividido en departamentos, provincias,secciones de provincia y cantones, bajo los mismos preceptos de la Revolución Francesa.Esta división política no respondía a la realidad social y demográfica de Bolivia y muchascomunidades quedaron escindidas por los nuevos límites.

El sistema de municipios sólo se consolidó para las ciudades, mientras en elcampo se extendió la hacienda. Con la Reforma Agraria emergieron con fuerza los sindicatoscampesinos, aunque de todos modos quedaron al margen de la vida institucional porquecarecían de personalidades jurídicas.

Hasta antes de la Participación Popular, los municipios, con dominio exclusivo dentro delradio urbano, carecían de una jurisdicción clara. Se llegó al extremo de dictar leyes yordenanzas para delimitar el radio urbano. En las elecciones municipales hasta las de1995, sólo votaban los residentes urbanos y habitantes de los alrededores.

18


obliga a una coordinación constante entre los distintos niveles políticospara que ninguno de ellos duplique o se superponga a las funciones delotro. Cada sujeto tiene que conocer su ámbito de acción y sus límitesdentro del mismo espacio compartido.

En cambio una descentralización por niveles, como la que existeen otros países, implica que, para seguir con el mismo ejemplo, el hos-pital regional sea administrado solo por uno de los nivelesadministrativos del Estado. Entonces los sueldos, las mejoras en lainfraestructura y las políticas de salud deberían ser responsabilidadexclusiva ya sea de un gobierno departamental o del municipio. Ahí lacoordinación es innecesaria, porque hay unidad de mando y acción. Eseno fue el caso de la Participación Popular porque para ello se requeríande instituciones fuertes capaces de asumir responsabilidades muyamplias y complejas.

4. Un territorio coherente

Antes de abril de 1994, cuando un quinto de los recursos de lacoparticipación tributaria no se distribuían a los municipios de acuerdo ala cantidad de pobladores que habitan dentro de sus límites, la definiciónterritorial no tenía ninguna importancia. ¿A quién le interesaba sabe-rdadeacababa y dónde empezaba una sección provincial o un cantón?

En cambio ahora esas fronteras cuentan porque significan dineroasignado al poder local. Mientras más grande es un municipio, máshabitantes tendrá y por lo tanto más recursos para invertir. De modo que laParticipación Popular trae consigo una fiebre por hacer mapas confiables.

Luis E Ramírez, arquitecto, recuerda que antes de 1994 los límitescantonales, seccionales o provinciales eran modificados sin ningún controlporque, como ya señalamos, su remoción no tenía valor alguno. Por elmismo motivo, Bolivia vivía la euforia de la "cantonitis". Cada provinciaaumentaba caprichosamente sus subdivisiones, ya sea para agradar a loslugareños con aires de autonomía o para que los sujetos receptores de ayudaestatal o no gubernamental se multipliquen a su buen parecer. Estaparcelación cartográfica no respetaba normas, ni tamaño mínimo y menoslos requerimientos de un sostenimiento económico.

19


Además, la sección provincial no tenía ninguna autoridadjurisdiccional, era una parcela sin referente estatal, un bote a la deriva sinorigen ni puerto de destino. Sin embargo de haber tenido una brújula susituación tampoco habría sido muy diferente, porque por ejemplo loscorregidores y agentes cantonales, al no tener presupuesto, eran dueñosde cargos ornamentales.

Con la Participación Popular los mapas recuperaron su sentidooriginal, y hoy expresan relaciones de poder, se hacen parte de la realidady la reflejan. Pero quizás la ventaja principal de contar con delimitacionesterritoriales claras y aceptadas por todos tiene más parentesco con laplanificación que con el puro reparto del dinero. Resulta que cuando seempezó a conformar un gobierno municipal consciente de sus linderos,los distritos de salud y educación, por ejemplo, se zafaban del territorioedilicio. Entonces puede darse el caso de que una alcaldía termineadministrando la mitad de un edificio escolar, mientras el municipio aledañohace lo mismo con la otra parte. De esa manera no es posible planificar coneficiencia.

En consecuencia, antes de los esfuerzos de la Participación Popu-lar, había en Bolivia tres divisiones territoriales no coincidentes: la política-administrativa compuesta por secciones y cantones; la sectorial, con susdistritos administrativos de salud y educación fijados de acuerdo aindicadores estadísticos, y finalmente la división social establecida por lasorganizaciones comunitarias, vale decir, los sindicatos, los ayllus o lascapitanías. La mencionada "cantonitis" agravó el problema porque mientrasmás cantones se creaban, menos coincidía la división política-administrativacon las otras dos.

El objetivo de la Participación Popular es contrario a esta realidad. La Ley1551 pretende que el territorio boliviano esté plenamente ordenado en seccionesde provincia, cada una con un gobierno municipal a la cabeza y que dentro deestos lugares bien definidos, también concurran los servicios de salud, educación,saneamiento básico, apoyo a la producción, fomento al deporte y respaldo a lacultura. Así, y sólo así, puede pensarse en planificar acciones compartidas con unefecto multiplicado gracias a la presencia simultánea de todos los actores deldesarrollo que convergen en el mismo terreno y piensan al unísono en funcióndel mismo número de beneficiarios. Esta es la mejor manera de usar lainfraestructura, de no duplicar esfuerzos, tener una visión global de las necesidades

20


y controlar que las metas planteadas se cumplan. Ese es el horizonte al que seapunta desde abril de 1994.

Veamos ahora los problemas que todavía subsisten como herenciadel desorden territorial mencionado. Por ejemplo, en 73 municipioshay grupos étnicos no expresados territorialmente y por ello condificultades de representación. Existen 40 municipios con más de ochocantones. Pero incluso hay situaciones peores, por ejemplo, los ochocantones que había en la provincia Los Andes, se partieron hasta ser 28en menos de una década. Los casos más graves de "cantonitis" son losde Viacha con 26 y Sabaya con 17. Uno de ellos sólo es habitado por 120personas. Los cantones despoblados suman 559 de los 1.386existentes.

En el otro extremo hay 50 municipios con un solo cantón y116 con sólo dos o tres. Esto provoca que una población tan grande nopueda ser representada por una sola organización territorial, sino por varias.En situación similar están 32 municipios con más de 10.000 habitantes.

Por otra parte existen 94 unidades territoriales sin antecedentelegal alguno y con más de mil habitantes en su seno, muchos son cantoneshistóricos no constituidos legalmente y que no pueden existir de formaindependiente por su reducida población, debido a lo cual tendrán queanexarse o perder su rango.

En cantones donde las entidades comunitarias van más allá de losperímetros jurisdiccionales también se advierte una brecha que debe serenmendada. Por ejemplo, Trinidad tiene un cantón, pero en su territoriohay un grupo sirionó diferente al resto de la población. En Culpina, elmapa administrativo no coincide con la estructura socioeconómica.

Hay cantones de más de 400 mil habitantes y otros de menos de100, y 93 secciones con menos de 5 mil pobladores. En consecuencia lasdiferencias poblacionales entre cantones son notables: Coroico tiene 6.665habitantes y Mururata sólo 621, sin embargo ambos poseen el mismo rangoadministrativo.

Para colmo la Reforma Educativa ha traído nuevos problemas alescenario, porque ha creado 351 núcleos escolares que tampoco coinciden

21


con los cantones ya establecidos. El nuevo modelo sanitario también debecalzar con la misma división territorial.

Al mismo tiempo, la creación de cantones y secciones no sólo serealizaba de forma indiscriminada, sino también al margen de los criteriostécnicos, pues en los documentos sólo se indicaban las colindancias queno son suficientes para trazar límites claros. Incluso hay secciones yprovincias que no tienen continuidad territorial. Es el caso emblemáticode la provincia Sebastián Pagador de Oruro que divide en dos partes a laprovincia Abaroa. Para citar una aberración más: la primera secciónPucarani de la provincia Los Andes tiene un enclave o isla administrativaen medio de la segunda sección de Batallas. Pero quizás el dato más insólitosea el de un cantón en Oruro que limita al "Este" con Chile.

Para enfrentar estos problemas, mediante el Decreto Supremo23818 del 8 de julio de 1994, el gobierno crea la comisión interministerialde límites, porque ni el Instituto Nacional de Estadísticas, ni la CorteNacional Electoral, ni el Instituto Geográfico Militar, ni el Congreso teníanun mapa fiable de secciones provinciales. Dicha comisión estabaconformada por representantes de la Secretaría Nacional de ParticipaciónPopular, la Subsecretaría de Ordenamiento Territorial, el Instituto Nacionalde Estadísticas, el Instituto Geográfico Militar, el Ministerio de Hacienda,el de Defensa, el Alto Mando Militar, el Ministerio de Desarrollo Sostenible,el de Gobierno, la Corte Electoral y el Congreso.

Después de un minucioso trabajo de contraste de información,los "comisionados" trazaron las fronteras de 295 secciones municipales,a las que se sumaron siete capitales de departamento que no coincidencon la capital de su primera sección y tres puertos. También se constatóque dos municipios pandinos delimitados para engancharse a losbeneficios de la Participación Popular no tenían población alguna. La sumade todo esto fue 305 municipios delimitados y 112 mapas provinciales.

Pese a que se confiaba en los métodos empleados para fijar límitesprecisos, la comisión esperaba que de todos modos surgieran conflictos ymuestras de descontento una vez que los mapas llegaran a manos de lospobladores. Por ello se tomó la definición como provisional hasta que nohubiera un visto bueno de los ciudadanos de las distintas jurisdicciones.Efectivamente en los primeros meses se presentaron 80 reclamos, lo cual

22


llevó a una revisión de los antecedentes, el reconocimiento del terreno y laconsulta a las comunidades para concluir en las rectificaciones finales.

En enero de 1995 se realizó una nueva revisión del trabajo y sedelimitaron tres nuevos municipios con lo cual el número total ascendió a308. Para las elecciones municipales de ese año hubo una repetida miradaen profundidad y se detectaron tres nuevas secciones en el Beni que noposeían documentos legales de su creación, pero que tenían razoneshistóricas para existir. Así, el año 1995 concluyó con 311 municipiosseccionales que son los que hasta ahora sirven de marco oficial de aplicaciónde la Ley de Participación Popular y la distribución de recursos. Por otraparte y dada la importancia que ha adquirido saber con precisión el númerode habitantes y su ubicación, se ha dispuesto que en el período intermediode una década en la que no se realiza un censo nacional, debe aplicarse unaencuesta demográfica para actualizar las cifras poblacionales.

Como puede observarse, la democratización del reparto de lasrecaudaciones en beneficio del poder local ha ayudado de manera decisivaa elaborar un mapa nacional que respeta las realidades específicas a las quedice representar. Con la ayuda de la población se ha conseguido en sólo unaño y medio que Bolivia redefina su cartografía de forma racional yconcertada. Ahora la gente ya no admite límites imprecisos e incluso lasorganizaciones comunitarias de base se encargan de perfeccionar los mapasa fin de demarcar su influencia territorial exacta.

Pero si a pesar de todo este avance siguen surgiendo conflictos enel plano administrativo o porque los grupos sociales desean unarepresentación estrechamente vinculada con el suelo que pisan, cada alcaldíatiene la posibilidad de subdividir su espacio jurisdiccional en distritosmunicipales, a cuyo mando coloca un subalcalde.

Hasta ahora han sido las comunidades de base las que han solicitadola creación de distritos para hacerse visibles desde un espacio físico definido.De la misma manera, son estas mismas comunidades las que eligen a unsubalcalde, cuyo nombramiento es oficializado más adelante por el gobiernoedil. El primer distrito municipal con estas características fue el de AbapóIzozog de Charagua y tiene como subalcalde a un líder indígenarepresentativo de la zona.

23


Otra situación que justifica la distritación de los municipios espor ejemplo una exagerada subdivisión de cantones que hace necesariasu unificación o también, en el caso inverso, cuando los cantones son muygrandes como el de Mineros en Santa Cruz que tiene 34.452 habitantes, loque lo hace difícilmente gobernable. Otro motivo puede ser la necesidadde conciliar la división administrativa de los servicios con la organizaciónsocial o la existencia de centros poblados con intereses diferentes, perotambién allí donde hay una confusión legal en la creación de unidadespolíticas. En el futuro y si se justifica, los distritos pueden inclusoconvertirse en cantones o municipios.

Como vemos, los criterios básicos que autorizan la distritaciónson de tipo político-administrativo, poblacional, sociocultural, económico-productivo, fisiográfico o medio ambiental. También se puede procederen función de la eficiencia en la otorgación de servicios, los antecedenteshistóricos y el tamaño del territorio. Lo óptimo es que cada distrito tengaalrededor de mil habitantes. En el caso de los criterios fisiográficos nosreferimos a los límites naturales como los ríos o las montañas que puedenaislar o vincular a una unidad territorial.

De acuerdo a la norma general, la distritación concertada debe seraplicada sólo en municipios donde esté en riesgo la preservación deunidades socio-culturales o haya dificultades de representación. ElConcejo municipal es la instancia oficial que aprueba la creación de undistrito. Para resolver todos estos problemas, se creó en octubre de 1993el Grupo de Trabajo Nacional de Distritación que dispone de instanciasdepartamentales. En marzo de 1996, sólo 33 de los 311 municipios estabandistritados, sin embargo hasta el 28 de febrero de 1997 ya eran 264.

Por otra parte, si la solución no es fragmentar lugares para guardarcoherencia entre la diversidad social y la representación territorial, y más bienhay identidades divididas arbitrariamente por las propias fronterasseccionales, entonces puede surgir también una mancomunidad entre dos omás municipios. Este es el mecanismo de ampliación que propone la Ley yque abre las puertas a la conformación de unidades administrativas másgrandes. Incluso puede darse el hecho de que tales municipios no tengancontinuidad territorial, pero sí nexos productivos o culturales. De la mismaforma es posible incluso la unificación administrativa entre distintosmunicipios, de diferentes provincias y departamentos. De hecho, los recursos

24


de la coparticipación sólo se entregan a las alcaldías con más de 5.000 habitantes,porque las que no alcanzan a ese número están obligadas a mancomunarse.

El principio rector de todo este proceso de ordenamiento territo-rial es conseguir la coherencia entre linderos y realidades, es decir, que elmapa adquiera vida y se ponga al servicio del desarrollo para auspiciarun espacio común de iniciativas centradas en el ser humano que habita laregión.

5. A cada municipio, un ojo vigilante

¿Por qué tanto afán por lograr que a cada espacio territorial lecorresponda una organización social concreta? ¿Por qué hacer coincidirtan escrupulosamente la división político administrativa del país con ladivisión por sindicatos, comunidades o juntas vecinales?

Y es que las tradiciones organizativas de la sociedad bolivianaaconsejaron a los autores de la Ley de Participación Popular que habíaque aprovechar la capacidad de fiscalización instalada y madurada porsiglos de resistencia al Estado colonial. Como sabemos, la historia delpaís está poblada de iniciativas de cogobierno y cogestión catapultadasdesde la sociedad. La mayoría de las veces surgieron para subvertir elorden y desbaratar al poder establecido, sin embargo nuestradescentralización por la vía comunal pretende ahora canalizar esa fuerzaen beneficio de la gestión pública para que el poder sea vigilado y notenga más remedio que ser eficiente y honesto.

No es casual entonces que se defina nada menos que como "sujetos dela Participación Popular" a las llamadas "organizaciones territoriales de base",al principio muy conocidas por la sigla 0113. Con estas tres letras se queríaahorrar la mención de una lista de entidades sociales afincadas en ciudades yaldeas, y cuyo único denominador común es su pertenencia a un territorio. Esosignifica que representan a toda la población de una determinada zona al margende sus ocupaciones, edades o extracción social. Más adelante las organizacionessindicales del agro pidieron que la denominación 0113 sea eliminada del lenguajede la Participación Popular porque muchos comunarios y vecinos creían que setrataba de una nueva organización que iba a reemplazar a la suya. El gobiernoacogió esa propuesta y la derivó al parlamento para que realice la correspondientemodificación al texto de la Ley. Sin embargo en el momento en que se discutió el

25


tema dentro el Poder Legislativo ya el téimino OTB se había consolidado enel habla popular, por tanto había dejado de ser un problema y por ello nohubo necesidad de eliminarlo.

En cualquier caso una OTB es un pueblo indígena, una comunidadcampesina o una junta vecinal. Bajo la denominación "pueblo indígena"se define a una colectividad descendiente de poblaciones asentadas antesde la conquista española, que posee historia, organización, idioma o dialectopropios y cuyos miembros se sienten parte de una unidad sociocultural, yposeen vínculo territorial en función de su hábitat y sus instituciones. Porsu parte, la "comunidad campesina" es conceptualizada por la Ley comola organización básica del ámbito rural. Se trata de un conjunto de familiascon un territorio común, unidas en torno a actividades productivas,económicas, sociales y culturales. Por último, la "junta vecinal" es unaasociación de personas con domicilio principal en un barrio o una unidadvecinal que se organizan para demandar servicios o desarrollar actividadesproductivas.

A este tejido vasto y pluriforme de organizaciones sociales se leha dedicado el Decreto Supremo número 23858 aprobado el 9 deseptiembre de 1994. En este documento gubernamental se explica condetalle que el Estado las reconoce como interlocutores del municipio yque para ello les otorga gratuita y masivamente personalidades jurídicaspara que puedan representar a sus bases ante las alcaldías seccionales. Aprimera vista esta no es más que una medida simbólica porque talesorganizaciones existen incluso desde antes de la creación de la Repúblicay parecería innecesario darles un reconocimiento oficial cuando ya lotienen bien ganado por la misma función social que desempeñan. Sinembargo, fue imprescindible que sea el Estado el que las reconozcaexpresamente porque en Bolivia, como advierte Carlos Hugo Molina, haytal desconfianza frente al poder que si la Ley no lo decía claramente, lamedida no iba a ser creíble frente a la ciudadanía.

Además, la personalidad jurídica para las comunidades es unapromesa incumplida de la Reforma Agraria de 1953. Después de 41años de demora, el reconocimiento se hizo realidad.

Las ventajas de que una organización territorial cuente con supersonalidad jurídica son varias. Entre ellas está la posibilidad de presentar

26


vender o comprar bienes o inmuebles y también la de obtener créditos.Tras la aprobación de la Ley de Participación Popular, las OTBs estánfacultadas además a pedir el cambio de aquellos funcionarios públicosque realicen mal sus labores de servicio a la colectividad. Antes de laotorgación de personalidades jurídicas, algunos dirigentes yOrganizaciones no Gubernamentales (ONGs) actuaban a nombre de lascomunidades y pedían financiamiento sin consultar a nadie generalmentecon el fin de escamotear parte de esa ayuda en beneficio propio. Estausurpación se hará más difícil ahora que la existencia jurídica de estosorganismos ha sido consolidada.

Depto. PueblosIndigenas

ComunidadesCampesinas

JuntasVecinales

TotalSolicitudes

TotalCon PJ

La Paz 3 3895 768 4666 4578

Santa Cruz 86 1275 632 1993 1872

Cochabamba 0 1583 363 1946 1587

Potosí 0 1661 144 1805 1672

Chuquisaca 23 1235 192 1450 1425

Oruro 52 416 163 631 630

Tarija 0 506 149 655 630

Beni 28 287 152 467 424

Pando 4 141 35 180 180

Total 196 10 999 2598 13793 12998

Pero hay un argumento más que avala la importancia de contarcon este documento después de un trámite rápido y gratuito. GonzaloA.García, arquitecto con especialidad en desarrollo territorial, recuerda queantes de la Ley 1551 conseguir una personalidad jurídica costaba entre1.000 y 1.500 dólares cuando en realidad la tarifa oficial era de 100. Loque pasaba es que si no se pagaba una coima, el trámite se llenaba depolvo y telarañas en las gavetas del Estado.

27


Según la Ley de Participación Popular, el trámite de personalidadjurídica no debe durar más de 60 días y no cuesta ni un centavo. La solicitudsólo puede ser rechazada cuando hay dos o más organizaciones o personasque se disputan la representación o cuando la documentación exigida noestá completa. La disputa de representación debe ser resuelta de formaautónoma entre las partes y en el lapso de 30 días. Si esto no ocurre, elConcejo municipal de la sección debe reunir a los sectores en litigio paraconcertar una solución. Si a pesar de ello no se llega a un acuerdo, es elmismo Concejo el que dirime la cuestión en diez días tomando en cuenta ladocumentación presentada.

Los requisitos para obtener la personalidad jurídica son el formulariode registro debidamente llenado, el libro de actas, las actas de las asambleasy el acta de posesión de la directiva en el caso de las comunidades rurales oel estatuto y el reglamento interno en el caso de las juntas vecinales. Eltrámite se realiza ante el Concejo municipal que envía su resolución alSubprefecto de la provincia. Más adelante éste mismo o el propio Prefectoentrega la resolución final a nombre del Presidente de la República.

Las comunidades que ya tenían personalidad jurídica antes de laaprobación de la Ley de Participación Popular no tienen más queregistrarla en la Subprefectura o Prefectura sin que les sea interpuestaninguna objeción.

Una vez obtenida la personalidad jurídica, la organización territorialadquiere derechos y deberes. Entre los primeros están el proponer, pedir,controlar y supervisar las obras y los servicios municipales de acuerdo a lasnecesidades comunitarias y el entre los segundos, el promover acciones parala preservación del medio ambiente, obtener cambios en los órganos públicossi son contrarios al interés común, proponer el relevo de autoridades yacceder a información sobre los recursos de la Participación Popular.

En contraparte las entidades territoriales se obligan a colaborar,coadyuvar, informar y rendir cuentas a sus electores sobre sus acciones ya ser equitativas en la representación de hombres y mujeres.

Pero el fortalecimiento del poder social fiscalizador no se detieneahí. Todas las organizaciones territoriales de un municipio, dotadas desu personalidad jurídica, pueden establecer un comité de vigilancia que es

28


el órgano encargado de controlar al gobierno municipal. Mediante él seconstruye un puente entre las organizaciones territoriales y las alcaldías,pero no sólo basado en la posible desconfianza de los pobladores conrespecto al alcalde, sino reforzado también por la búsqueda de solucionesconjuntas para los habitantes de la sección municipal. El comité de vigilanciano es sólo un fiscal implacable, también representa a las fuerzas sociales dela colectividad que bien pueden asociarse con el municipio para perseguirmetas comunes.

De todos modos, el comité de vigilancia tiene efectivamente funcionesprimordialmente fiscalizadoras. Aguza la vista para que los recursos de laParticipación Popular sean invertidos equitativamente y sin favoritismosen el campo y la ciudad. Vela por el cumplimiento de la regla que fija unmínimo de un 85 por ciento del presupuesto destinado a obras. Tambiénes vigía para que los Planes Anuales Operativos del municipio coincidancon el Plan de Desarrollo Municipal establecido para un quinquenio.Además el comité de vigilancia tiene que pronunciarse públicamente sobreel presupuesto edilicio a fin de que sus bases tengan la seguridad de quele está pisando los talones a la corrupción.

Para poder poner el ojo en todas esas cifras, todo comité de vigilanciaque se respete deberá pedir la documentación necesaria al gobierno municipal.Entre los papeles que podría revisar están el ya mencionado Plan Anual Operativo,los contratos, pliegos, resoluciones y licitaciones. El alcalde está obligado a entregarlo requerido en un plazo no mayor de diez días. Si los dirigentes del comité devigilancia encuentran alguna irregularidad deben formular sus observacionespor escrito y remitirlas al municipio. La respuesta de la autoridad tiene quellegar en el lapso de 15 días. Si el alcalde no responde en ese tiempo, el comitépuede enviar una carta a la Secretaría Nacional de Hacienda para que reviselas impugnaciones en 30 días. Si las autoridades centrales coinciden con loadvertido por las organizaciones de base, entonces el gobierno municipaltiene otro plazo de 15 días para rectificar su conducta. De mantener esa tercaactitud, entonces el expediente pasa a manos del Senado que dispone deinmediato el congelamiento de la cuenta bancaria del municipio cuestionado.Desde ese momento el alcalde no puede cobrar ni un boliviano más y notendrá más remedio que reconocer su responsabilidad en los malos manejosdenunciados. Mientras enmienda su conducta, el dinero de lacoparticipación sigue acumulándose en el banco hasta que se produzcael descongelamiento.

29


Ese es el poder que puede adquirir un comité de vigilancia quefuncione con eficiencia. La Ley busca que ese derecho a veto sobre losrecursos sirva para frenar los malos manejos dentro del poder local. Supuesta en práctica permite que el municipio se ponga al servicio de todala comunidad y no sólo de un segmento de la población o del grupo defuncionarios que trabaja en la alcaldía.

De forma adicional existe una norma por la que cada municipio debeentregar su rendición de cuentas de la gestión anterior a la Secretaría Nacionalde Hacienda para poder seguir recibiendo los desembolsos. De lo contrariotambién se le congela la cuenta.

Pero, ¿cuál es la diferencia entre las labores fiscalizadoras del Concejomunicipal y las que ejerce el comité de vigilancia? Está en que los concejalestoman decisiones, mientras el comité sólo puede influir para que susobservaciones sean tomadas en cuenta. El Concejo municipal aprueba el Plande Desarrollo Municipal que rige por cinco años, el Plan Anual Operativo y elpresupuesto de cada gestión.

En diciembre de 1996, el gobierno aprobó el Decreto 24447 por elque cambió la manera de controlar los recursos municipales. A partir deesa fecha, tambien es encargado de procesar las denuncias contra lasalcaldías que muestren síntomas de corrupción el Consejo Departamental,nueva instancia descentralizada que empezó a funcionar ese año y desde lacual se transfiere el trámite directamente al Senado.

Pero, ¿por qué hay tanta necesidad de construir mecanismos defiscalización si el órgano público municipal es todavía tan débil y se corre elriesgo de dejarlo inerme ante los vientos desatados del control social? ¿No esesta una invitación sutil a la inestabilidad y al conflicto? Fernando Ruiz, exsecretario Nacional de Política e Inversión Social, esboza una respuesta aestas interrogantes. Él comienza recordando que en muchos paísesdesarrollados se plantea que sea el mercado el que se ocupe de la políticasocial. Es decir, que los ofertantes de servicios básicos compitan entre sí porganar la preferencia del usuario, lo cual los obligaría a ser cada vez máseficientes. Ruiz confirma que el mercado es sin duda el mejor asignador derecursos, porque premia a aquel que trabaja bien y castiga al que no se apegaa los criterios de rentabilidad y servicio. En el mercado se produce unaespecie de votación de los consumidores, quienes escogen al mejor

30


proveedor y dan la espalda al que ofrece los peores productos y precios.Aplicando esta concepción a la política social, algunos gobiernos repartencupones a sus beneficiarios para que ellos escojan libremente a qué servicioasistencial acudir. El hospital o escuela que atraiga a más personas,acumula la mayor cantidad de cupones y luego los intercambian por eldinero subvencionador del erario público. De esa forma, los servicioscompiten entre sí, benefician al ciudadano y el Estado sigue cumpliendosu labor social. Sin embargo, como anota Ruiz, soluciones como ésta sondifíciles de aplicar en Bolivia, porque no hay una cantidad aceptable deproveedores de servicios sociales como para generar un mercadocompetitivo. Lo más probable sería la aparición de tendencias monopólicasque desvirtúen el ideal de una política social satisfactoria.

¿Cuál es la salida entonces? Una buena solución a este dilemaestá precisamente en la Ley de Participación Popular. Ya que el mercadono puede ocuparse de lo social, su sustituto puede ser un mecanismo querecoja la opinión del ciudadano. En el caso del mercado, se trata de unaopción de salida, los consumidores abandonan al proveedor inepto. Parael caso de la evaluación ciudadana, estamos ante una opción de mejora,los comunarios o vecinos vigilan y se pronuncian sobre la manera en quese administran los servicios sociales. De esa manera reemplazan lasvirtudes que el mercado tiene en la economía, premian al eficiente ycastigan al mal funcionario, ni más ni menos que lo que hacen las perso-nas cuando salen de compras.

Veamos ahora las normas internas de esos mecanismos deevaluación ciudadana. A fin de cumplir su rol de puente vinculador entrelas comunidades urbanas y rurales, y el gobierno municipal, el comité devigilancia tiene en su seno a un representante por cantón o distrito. Segúnlas normas aprobadas, si en la sección hay un solo cantón, entonces el comitése constituye con tres delegados surgidos de ese espacio territorial. Si elnúmero de cantones o distritos es dos, entonces los representantes al comitéserán cuatro. En el caso de ser tres o más, entonces sólo participa unrepresentante por cada uno de los espacios delimitados. Los delegados alcomité de vigilancia son elegidos en asamblea cantonal o distrital, y antesde la dictación del Decreto 24447 de diciembre de 1996, duraban sólo unaño en sus funciones. Después de esta medida, su mandato se extendió aldoble de tiempo. Los "vigilantes" tienen derecho a la reelección, peropueden ser revocados en cualquier momento si la comunidad juzga que

31


no trabajan o que actúan en contra de los intereses generales. Por otraparte no obtienen remuneración alguna por su trabajo, aunque elmunicipio tiene la obligación de entregarles una oficina con el mobiliariosuficiente. Todo comité de vigilancia se constituye a convocatoria de ladirectiva cesante, cinco días antes de la finalización de su mandato. Si nohay convocatoria en ese plazo, ésta puede ser elaborada por las mismasdirectivas de las organizaciones territoriales.

Es recomendable que los comités de vigilancia y los concejosmunicipales tengan estructuras similares para que puedan establecer undiálogo basado en códigos afines. Por ejemplo deberian tener comisionesparecidas. Las de salud y saneamiento básico, finanzas municipales,educación, cultura, de medio ambiente y productiva, y de asuntos degénero son las aconsejadas desde el Poder Ejecutivo.

En septiembre de 1994, el Decreto 23858 impulsó la creación deotras instituciones de la sociedad civil que estuvieran en condiciones delanzar una mirada más amplia sobre los problemas locales. Se trata de losconsejos provinciales de Participación Popular. Estos organismospretenden ser hasta hoy un escenario de concertación de demandas,prioridades y proyectos más amplios dentro de los límites provinciales y yano sólo seccionales. Su conformación busca consolidar ese rol porque en suseno se inscriben desde el subprefecto, nombrado por el Poder Ejecutivo,hasta los representantes de los gobiernos municipales, los comités devigilancia, las asociaciones de organizaciones comunitarias y los comitéscívicos provinciales.

Por todo lo expuesto hasta aquí, no cabe duda de que la mejorsíntesis de los propósitos y logros estimados de la Participación Popular seencuentra redactada en el primer artículo del instrumento legal que dioinicio a esta redistribución de poder. A la letra, el párrafo inicial dice: "Lapresente Ley reconoce, promueve y consolida el proceso de la ParticipaciónPopular, articulando a las comunidades indígenas, pueblos indígenas,comunidades campesinas y juntas vecinales, en la vida jurídica, política yeconómica del país. Procura mejorar la calidad de vida de la mujer y elhombre bolivianos, con una más justa distribución y mejoradministración de los recursos públicos. Fortalece los instrumentospolíticos y económicos necesarios para perfeccionar la democraciarepresentativa, incorporando la participación ciudadana en un proceso

32


de democracia participativa y garantizando la igualdad de oportunidadesen los niveles de representación a mujeres y hombres".

Esa es la concepción de "la reacción en cadena" ofrecida en juniopor el Presidente Sánchez de Lozada. Se trata en realidad de unadescentralización en cuatro ámbitos. Es política porque fortalece los podereslocales surgidos del sufragio directo, es económica porque transfiererecursos y tributos de manera directa y equitativa a todos los rincones delterritorio nacional, es social porque llega hasta las mismas raíces de lacomunidad, y es administrativa porque entrega la infraestructura de losservicios sociales más importantes al cuidado de 311 municipios. De esamanera, la Participación Popular ha dado fin al centralismo y ha cavadolos cimientos para la edificación de un Estado diferente.

33


IV. La aplicación de la Leyde Participación Popular

Una vez iniciado el año 1996, alcaldes, miembros de los comitésde vigilancia, autoridades de la Secretaría Nacional de ParticipaciónPopular e investigadores interesados en el tema se sintieron ya encondiciones de evaluar lo avanzado hasta ese momento. Por eso seorganizaron varios seminarios, se aplicaron encuestas y se visitaronvarias secciones municipales para poderle tomar el pulso al proceso dedescentralización municipal iniciado en abril de 1994.

Comenzaba el tiempo de las expectativas frustradas en algunoscasos, pero también de las conclusiones esperadas cuando salían a laluz los reprochables rasgos de nuestra tradicional cultura política. Losprofesionales que evaluaron el funcionamiento de la ParticipaciónPopular en distintas regiones del país regresaron con un sabor amargoal encontrarse con dosis de prebendalismo e incapacidad de gestiónen algunos lugares, pero también detectaron fuerzas movilizadas quepermiten abrigar esperanzas sobre el buen desarrollo de la democraciaparticipativa en el largo plazo.

Lo evidente es que el camino iniciado hace más de dos años yano tiene ruta de regreso y que la reforma marcha empujada por laspropias comunidades de base y las dirigencias electas del campo y lasciudades. A continuación, resumimos los problemas más importantesdetectados en el funcionamiento de algunas alcaldías, concejosmunicipales, comités de vigilancia, consejos provinciales,organizaciones territoriales de base y prefecturas. Las situaciones quese describen ponen en evidencia lo diverso del país, aunque tambiénmuestran la persistencia de algunos obstáculos que pueden resolversemediante acciones comunes. El último capítulo de esta memoriaconsigna todas las sugerencias planteadas como salida a las dificultadesresumidas a continuación.

1. La sociedad frente a la Ley

El economista agrícola Miguel Urioste y el periodista LuisBaldomar presentaron en febrero de 1996 un informe sobre la manera

35


en que funciona la Participación Popular en Irupana, una zona de LosYungas paceños . Sus conclusiones están expresadas bajo la forma depinceladas que terminan configurando un cuadro completo de situación.

Además de referirse a la zona yungueña, Baldomar y Uriosteincluyen los siguientes apuntes generales sobre la Participación Popularen todo el país.

Los autores recuerdan que la democracia municipal ya tiene diezaños de trayectoria, mientras la vigencia de las autoridades tradicionalescomo los jilakatas e incluso los corregidores del tiempo de la colonia, tienesiglos de vida activa. Bolivia tiene nueve capitales y no más de diezpoblaciones mayores a los 15 mil habitantes. Antes de la ParticipaciónPopular, los alcaldes eran decorativos y los concejales sólo tenían unacredencial como recurso para solicitar ayuda.

La organización social más difundida en el campo sigue siendoel sindicato que prácticamente tenía las características de un gobiernolocal. Sin embargo existen diversas variantes que combinan los rasgosde las instituciones sindicales con las tradiciones democráticas másantiguas. Tampoco hay uniformidad en cuanto a la presencia territorialde determinadas organizaciones. Por ejemplo la Federación de MujeresCampesinas "Bartolina Sisa" tiene fuerza en Oruro o La Paz, mientrasen Chuquisaca no existe. En el campo también funcionan los comitéscívicos, pero éstos tienen un predomino de los actores urbanos en suseno, pues generalmente pertenecen a él los vecinos de los pueblos.

Antes de la Ley no había autoridad seccional, porque de lainstancia cantonal se pasaba directamente a la subprefectura de provincia.El cantón tenía como referente estatal al corregidor. Como se sabe, la an-terior estructura consolidaba la división entre el campo y la ciudad, encambio la Ley de Participación Popular abandona esa lógica"campesinista", porque unifica a las zonas urbanas y rurales en municipioscomunes.

Puede observarse que las autoridades no ven con buenos ojos laconformación y actuación de los comités de vigilancia, porque temenque su labor fiscalizadora entorpezca el trabajo comunal. Al mismotiempo, los comités de vigilancia necesitan un conocimiento técnico para

36


ejercer sus labores, porque el control social efectivo no puede serespontáneo.

El uso de la palabra OTB en la Ley fue desafortunado para elavance de la reforma, porque si bien resumía en una sola palabra lavariedad de organizaciones que existen en el país, no encarnabadirectamente aquellos nombres que durante décadas fueron definiendola identidad de las personas. Muchos comunarios pensaban que se lesquería cambiar de nombre a sus órganos de representación e incluso quese pretendía crear una nueva organización adicta al gobierno. Por todoeso, mediante un convenio firmado entre el gobierno y la ConfederaciónSindical de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), el 10 de abrilde 1995 se plantea la posibilidad de eliminar la denominación OTB paraevitar más confusiones. Los problemas de comprensión se dieronprincipalmente en la zona andina, mientras en el oriente el término sehizo parte de la vida cotidiana. Con el paso del tiempo, la sigla comúnpara todas las organizaciones representativas de las secciones municipalesfue echando raíces en el habla popular y ya no hubo necesidad de borrarladel texto de la Ley.

El mayor interés en que la Participación Popular funcione, partede las comunidades con una larga tradición organizativa. No sucede lomismo con las juntas vecinales que sólo funcionan a la hora de reclamardeterminados servicios, sin embargo cuando éstos se consiguen, las jun-tas tienden a desaparecer.

Además de las organizaciones sociales reconocidas por la Ley y quepor ello cuentan con personalidad jurídica, hay otros órganos de representaciónque lamentablemente no están siendo tomados en cuenta como los clubes demadres, los comités de riego y las asociaciones de productores. Fueronexcluidos del proceso, porque no representan a todos los habitantes de unterritorio, sino sólo a una parte. Pese a ello algunos han conseguido incorporarsea las instancias de funcionamiento de la Participación Popular como lasasociaciones de productores de Vallegrande donde fueron reconocidas comoorganizaciones de base y participan en la vida municipal. Sin embargo estono es legal porque lo que se pretende es abarcar a toda la comunidad de unterritorio. La participación de una asociación de productores iría de acuerdoal espíritu de la Ley si en ella estuvieran representados todos los miembros dela comunidad.

37


Otro elemento interesante es que cuando las organizacionessindicales empiezan a cumplir el rol de organizaciones territoriales debase cambian su actitud tradicionalmente contestataria y actúan de unamanera más conciliadora.

En algunas zonas del país, hay experiencias organizativasinteresantes como por ejemplo en Mizque y Zudáñez donde se hanconformado verdaderas microregiones en las que se integran todos losórganos públicos para trabajar por el desarrollo conjunto.

Baldomar y Urioste también mencionan una anécdota ilustrativaocurrida en Yanacachi. Allí el alcalde decidió usar casi todo el presupuestocomunal para instalar un salón de baile en la localidad. Por otra parte sólootorgaba personalidades jurídicas a las entidades dirigidas por sus amigosy junto con ellos organizó un comité de vigilancia a su imagen y semejanza.Las organizaciones de base protestaron y finalmente el burgomaestre tuvoque ceder.

2. Chuquisaca, la vanguardia

Uno de los departamentos que más rápidamente ha avanzado enla aplicación de la Ley de Participación Popular es Chuquisaca. Las razonespara ello son muchas, pero la más importante de todas parece ser laexistencia de una alianza efectiva entre todas las instituciones encargadasdel desarrollo en la región y de una fluida vinculación entre ciudades yespacios campesinos.

El síntoma más contundente del éxito de la reforma en esta partedel país es proporcionado por los datos electorales. En Chuquisaca, laparticipación electoral campesina subió en los comicios municipales dediciembre de 1995 en un espectacular 30 por ciento en comparación aanteriores consultas realizadas ante de la aprobación de la Ley 1551. Elparangón con el resto del país ayuda a entender mejor la magnitud en laque ha aumentado la confianza de los electores del campo chuquisaqueño.Resulta que el ascenso nacional de la participación electoral en lasprovincias fue sólo de un 14,3 por ciento, es decir, un poco menos de lamitad. Por otra parte, en la capital, Sucre, la participación electoral sólosubió en un 12 por ciento.

38


Ante estos resultados optimistas, Chantal Nicod, funcionaria dela cooperación suiza, fue encomendada a evaluar la experiencia regionalmediante un trabajo sistemático orientado a recoger los avances yobstáculos del proceso a principios de 1996.

Ella comienza diciendo que la Participación Popular no debe serconcebida sólo como un cambio administrativo, sino como otra forma deencarar el desarrollo y una manera distinta de entablar las relaciones entreel poder público y la sociedad civil. La investigadora señala que laParticipación Popular es un mecanismo para lograr el desarrollo de lascomunidades y para que las economías de sobrevivencia se conviertan engeneradoras de excedentes. Su objetivo es movilizar a todos los organismosy a la población, por lo que no se trata de una mera descentralización.

El análisis de Nicod toma en cuenta 27 municipios básicamenterurales que representan a cinco subregiones. Los resultados principalesdel estudio son los siguientes: en 1995, el 72 por ciento de los PlanesAnuales Operativos estaban dirigidos a encarar obras principalmente enel campo, aunque en 1996 esta proporción se redujo al 60 por ciento. Pesea ello, esta presencia de lo agrario dentro de la planificación ha ayudadoa crear una identidad seccional muy fuerte y a acercar a la urbe con elcampo.

Los problemas en la otorgación de personalidades jurídicas a lasorganizaciones territoriales de base son casi inexistentes, el 85 por cientode ellas ya estaban reconocidas en los primeros meses del 96. Sin em-bargo, ya con la conformación de los comités de vigilancia se presentaronlos primeros inconvenientes, porque las grandes distancias físicas entrela zona de residencia de la gente y la sede de las alcaldías entorpece laposibilidad de contar con una representación constante y un control so-cial adecuado. Pese a todo ya se habían conformado, a inicios de 1996, 21de los 27 comités de vigilancia en los municipios que abarca el estudio deNicod, es decir, el 78 por ciento. Todos están conformados y enfuncionamiento.

La investigadora constata que las organizaciones funcionales sonlas únicas que pueden sensibilizar al poder municipal acerca de lasnecesidades productivas de la zona. Lamentablemente la Ley no las hatomado en cuenta como actores de la Participación Popular a pesar de

39


que la indiferencia con respecto a la producción conduce a las alcaldías agastar sus escasos recursos en obras sociales, que más adelante hay quemantener con graves consecuencias para la sostenibilidad del proceso.Sólo fomentando la creación de riqueza propia puede esperarse que losmunicipios se sostengan por sí solos en el futuro y cumplan con todas lasresponsabilidades que se les ha asignado.

Como consecuencia de lo señalado en el párrafo anterior, el 67por ciento de los recursos de los 27 municipios investigados fue destinadoal área social (salud, educación, vivienda) y sólo el 7,5 por ciento a lasinversiones productivas. El restante 25 por ciento corresponde al área detransportes y apoyo a la comercialización. Por esa vía el municipio nopodrá convertirse en un motor productivo, ni tendrá una política deingresos o empleo. La preferencia por las obras sociales es alentada por elcriterio de que son las más visibles para el electorado, pero también lasmás fáciles de ejecutar. Por otra parte, el estudio muestra que los márgenesde ejecución de los planes no son buenos. En junio de 1995, sólo el 33 porciento de los proyectos estaba siendo hecho realidad.

Además, Nicod observa que la voluntad de las autoridades esdeterminante para motivar la participación y la concertación entre actoresdel desarrollo. Otra pieza fundamental es la entrega masiva y efectiva deinformación sobre los asuntos públicos, porque esto genera un mayorsentimiento de pertenencia a la comunidad y, por ende, un compromisocolectivo con las metas del desarrollo.

La mayoría de los municipios investigados tiene un Plan deDesarrollo Municipal por cinco años que es el instrumento más útil paradefinir la planificación anual. Muy pocos, pero ya hay algunos, tienenincluso un equipo técnico trabajando en ello, pero para esto se necesitauna inversión en capital humano que la mayor parte de las alcaldías nopuede asumir.

Las Unidades de Fortalecimiento Institucional (UFIs),dependientes de las Corporaciones de Desarrollo (ya desaparecidasdesde 1996), hicieron un buen trabajo en Chuquisaca. Su labor consistíaen respaldar la capacidad gestora de los municipios, es decir, enayudarles principalmente en las tareas de planificación. En muchos casoshan completado una transferencia real de conocimientos, lo que ha dado

40


más autonomía a] poder local e incluso han propiciado la concertaciónentre la sociedad civil y el poder público.

Frente a ese conjunto de logros, Chuquisaca muestra tambiénvarios obstáculos que tienen que ser superados. Por ejemplo se percibeque las comunidades se limitan todavía sólo a presentar solicitudes a laalcaldía, y no participan en su priorización y planificación. Estoentorpece la formación de un sentimiento de pertenencia a la secciónmunicipal e inviabiliza una visión integral de las necesidades ysoluciones de toda la zona.

A esto se añade la falta de información sobre las solicitudesaprobadas, lo que significa que el municipio selecciona los proyectossin explicar luego a las organizaciones de base cuáles han sido suscriterios para priorizar unos y desechar otros. Estos silencios avivanla desconfianza de las comunidades hacia la Participación Popular yfomentan la idea de que unos gobiernan y los otros sólo piden y sonescuchados a medias. El síntoma más evidente de esta división defunciones es que no hay mecanismos de concertación subregionales ytampoco una idea más integral de lo que tiene que ser la participación.

La existencia de planes aprobados sin consulta con lacomunidad impide su validación y seguimiento, y bloquea lavinculación de las comunidades con el gobierno local.

Nicod comprueba también que no hay una comprensión cabal decómo planificar, porque primero se incluyen las ideas en el Plan AnualOperativo y después se piensan los proyectos en detalle. Este desfaseprovoca serios retrasos de las obras programadas, porque en la lista de loque la alcaldía se ha propuesto figuran obras, cuya factibilidad no ha sidoestudiada. También se da el caso de que los proyectos iniciales sonreemplazados por otros. Una prueba de lo frecuente que es la improvisaciónen los planes puede verse en las cifras del primer trimestre de 1995. Resultaque allí el 15 por ciento de los proyectos ejecutados no figuraba en los PlanesAnuales Operativos.

Si hubo un defecto en el trabajo de las UFIs es su paternalismo. Enmuchos casos han sido tan "eficientes", que han reemplazado a losmunicipios en las tareas de planificación, lo cual las ha convertido en

41


indispensables. Además, en ese mismo sentido, muchos municipios hanasumido que los técnicos de las UFIs con parte de su personal y dependencompletamente de ellos para todas las tareas de diseño de proyectos. Deesa forma se ha creado una dependencia que contribuyó a avanzarrápidamente, pero de forma artificial. Esta manera de actuar no refuerzala capacidad de gestión y ha obligado en muchos casos a contratarconsultores externos que cobran precios altos por su trabajo y mermanlos recursos municipales.

La capacitación que imparten las UFIs no fue la adecuada porquecarece de recursos pedagógicos. Su error fue sólo dedicarse a la formaciónde los alcaldes, y descuidar a los técnicos y a los miembros del Concejomunicipal que son los que se fijan en los detalles de la gestión pública.Una falencia de las UFIs fue que no tuvieron mecanismos para armonizarla planificación departamental, subregional, provincial, seccional ymicroregional. Cada nivel trabaja de forma independiente, lo que amputalas potencialidades de encarar los proyectos con una visión integradora.

Otro asunto a resolverse es que los municipios no buscan fuentesalternativas de financiamiento externo, se limitan a hacer solicitudes alos Fondos de Inversión y a algunas ONGs.

Finalmente, los llamados consejos de desarrollo provincial seconvirtieron desde 1995 en consejos provinciales de Participación Popu-lar. Uno de los notables retrocesos en este tema es que los consejosanteriores tenían participación territorial, pero también funcional, aunquesólo con derecho a voz. En cambio en los actuales, además de estar muypolitizados, sólo participan los municipios, las asociaciones deorganizaciones comunitarias y los comités de vigilancia, lo cual es unerror porque vuelve a descuidarse la perspectiva productiva. Sin em-bargo aún persiste una confusión sobre el rol que deben cumplir. Unospiensan que son el brazo técnico de las alcaldías, otros, que son unainstancia de los productores o un espacio de concertación entre la sociedadcivil y el poder público.

3. Un recorrido por todo el país

Dos meses, abril y junio de 1995, sirvieron para que el comunicadorIván Arias Durán repase personalmente la situación de 27 municipiosrepartidos por todo el país. En su viaje no faltaron anécdotas y datos

42


curiosos. Estuvieron presentes experiencias de los cuatro puntos cardinalespara que el recuento sea representativo. Arias recogió muchos apuntes,conversó con gente de diversos intereses e hizo un retrato lleno de vida ymultiplicidad. Al igual que otros investigadores, trazó los perfiles en formade pinceladas que resumimos a continuación.

Arias informa que los ideales de la democracia participativa caenpor los suelos cuando se conoce de cerca el funcionamiento de la mayoríade las juntas vecinales. En ellas campean todos los vicios vinculados alprebendalismo y a la usurpación de la voluntad general. Por eso mismo,las alcaldías consiguen manipular a sus miembros a fin de que loscomités de vigilancia resultantes sean meros apéndices del ejecutivomunicipal.

Como es de suponer, en las zonas mineras de larga tradicióncombativa, la Participación Popular fue recibida con salvas de dinamita.Las organizaciones tradicionales que resistieron las andanadas de losgolpes de Estado y han escrito muchas páginas de la historia nacional, noquieren competidores en su redil.Por eso los sindicatos mineros, pese asu debilidad, se oponen a la importancia que ahora adquieren losórganismos territoriales como las juntas vecinales.

Arias visitó otro escenario de fuerte tradición organizativa, la zonaandina. Allí las iniciativas estatales chocan con el recelo de pueblossometidos a siglos de engaño y la Participación Popular no fue laexcepción. Esta situación posee un doble sentido, es negativa en la medidaen que al principio no permite que la reforma sea comprendida sin lasanteojeras de la desconfianza, pero es positiva si se toma en cuenta que laLey 1551 pretende precisamente canalizar esa energía social haciarespuestas de naturaleza pública. Vale decir que una vez que laParticipación Popular sea asumida como algo propio por los habitantesde la puna, la reforma funcionará mejor. En cambio en el oriente y en elChaco, donde las tradiciones organizativas son débiles, se respira unrespaldo inmediato a esta acción estatal descentralizadora. Arias cuentaque en la parte cálida de Bolivia se piensa que la Participación Popularserá para el oriente lo que fue la Reforma Agraria para el altiplano y losvalles. Pero se da también el otro extremo, si bien se acepta la Ley conentusiasmo, dado que no existe un andamiaje organizativo, es muy difícilconstruir interlocutores sociales efectivos para los municipios.

43

sl Hnos ae rama:pactan t'OpUlar

Quizás el sector en el que más interés ha despertado la reforma esel pueblo guaraní. Arias se topó con una verdadera movilización socialdispuesta a participar en las elecciones de diciembre de 1995 con el objetivode copar el poder municipal y ponerlo al servicio de la población.

Con respecto a los pueblos indígenas del oriente, muchos de ellosno cumplen con los requisitos para obtener su personalidad jurídica. Noporque les falten credenciales históricas para ello, sino porque su territoriono está definido debido a que son población nómada, sin propiedad nipunto de residencia fija. En el bosque Chimán, Isiboro Sécure o Ibiato, laexigencia legal de presentar un mapa del lugar en el que viven es imposiblede cumplir. Por lo que se propone que su reconocimiento se produzca sintomar en cuenta ese requerimiento como ocurrió con las comunidadesdel Norte de Potosí.

Un temor muy difundido entre los gobiernos municipales de laamazonia tiene que ver con el reconocimiento de los pueblos indígenasque habitan en sus jurisdicciones. Muchos alcaldes piensan que si lo hacencon ese denominativo, inmediatamente se les planteará una demanda porterritorio. Entonces muchos prefieren reconocer a los indígenas comocomunidades campesinas para quebrar esa asociación con el tema terri-torial que fue bandera de lucha en la marcha de 1992.

Arias pudo percibir una brecha entre los deseos e intereses de losdirigentes campesinos y'r sus bases. Mientras los primeros se oponenrotundamente a la Ley, los segundos muestran interés por conocer sucontenido y exhiben un criterio más pragmático dirigido a aprovecharlas ventajas ofrecidas. Esta resistencia cupular tiene consecuenciasnegativas cuando se organizan reuniones con los dirigentes para discutirla reforma. Ellos asisten a la cita, pero después no informan a sus basespor miedo de ser tildados de oficialistas.

Quienes confrontan serios problemas para cumplir con susresponsabilidades son los miembros de los comités de vigilancia. Como pre-scribe la Ley no reciben un salario por su servicio a la comunidad, pero esevidente que la realización de sus deberes los obliga a gastar tiempo y dinero.Otro problema son las largas distancias que tienen que recorrer para vigilarla realización de las obras o asistir a las reuniones. En San Ignacio, por ejemplo,debido al caudal de los ríos, algunos viajes duran entre 5 y 6 días.

44


A los comités de vigilancia, la Ley 1551 sólo les asigna el derechoa tener una oficina y mobiliario, ambos proporcionados por el municipio,pero no menciona viáticos o pasajes. Es obvio que los más beneficiadospo •esta precariedad no sólo son los alcaldes que eluden el control sobresus actos, sino los dirigentes de la población urbana que gozan demayores facilidades para fiscalizar aquello que les beneficiadirectamente. Ellos también tienen más contacto con la alcaldía que sueleestar asentada en la capital de la sección. Arias encontró que algunoscomités de vigilancia ni siquiera tienen la prometida oficina porque elmunicipio no quiere o no puede dárselas al carecer de recursos, muchasveces más necesarios para otras tareas de beneficio social.

Se descubrió también que las personas que participan en lasparroquias tienen más votos cuando se elige a los conductores de loscomités de vigilancia. Se piensa que por estar tan cerca del cura, el alcaldeno se atreverá a ignorarlos. De hecho una de las instituciones que másrespaldó el proceso desde su inicio fue la Iglesia católica, que incorporógenerosamente todas sus energías en pos de la realización de estas metasdemocráticas. Algo similar ocurrió con las Fuerzas Armadas, quemediante el denominado "Plan Ayllu", empezó a capacitar a sus oficiales,400 en un principio, para que se transformen en propagadores de laParticipación Popular en todos los cuarteles. Desde allí el eco inmediatode resonancia serán las propias comunidades de donde mayoritariamentesalen los reclutas.

Siguiendo con el balance, puede observarse que un problemapor el que atraviesan los miembros de los comités de vigilancia es queno tienen los conocimientos suficientes para ejercer una buena labor decontrol. Muchos reciben los informes del municipio y ni siquiera losentienden por su lenguaje técnico y procedimental. La mayoría pidecursos e información. Otros se quejan porque el tiempo de ejercicio desus funciones es muy breve, un año; falencia que ya fue solucionada.

Como es de suponer, la composición del comité de vigilancia esa veces fundamental para que el control social se oriente en una direccióno en otra. Por eso, en algunos sitios existen maniobras para que algúnsector esté mejor representado que otros para presionar más al alcalde yconseguir mayor número de obras. Por ejemplo en algunas ciudades seda el caso de que la población urbana presiona para crear la mayor

45


cantidad de distritos en la urbe con el propósito de contar con másdelegados en el comité de vigilancia.

Existe un recelo exagerado de los alcaldes por la función quepueden cumplir los comités de vigilancia, se los percibe como potencialesfocos de constante cuestionamiento. No hay que olvidar que no estánprogramados para desestabilizar a los gobiernos municipales, sino paraarticular el poder político con el poder social. Más que órganos de boicot,tienen que ser cogestores.

Las entidades encargadas de asesorar a los gobiernos municipaleshasta la aprobación de la Ley de Descentralización Administrativa eranlas Unidades de Fortalecimiento Municipal (UFMs) de las corporacionesde Desarrollo. Estas entidades recorrieron las secciones municipalescumpliendo tareas de capacitación para que las alcaldías puedanincrementar su capacidad de gestión y conquisten su real autonomía. Ariasconstató que estas unidades eran vistas por las bases como grupos deagitación política. Su labor fue muy criticada, pues se las calificaba depaternalistas y verticales en el momento de difundir conocimientos. Almargen de ese comportamiento, muchas de ellas no tenian recursossuficientes por lo que incumplian con sus compromisos y no llegaban alas citas oportunamente. Además, encontró que el trabajo de las Unidadesde Fortalecimiento Municipal sufría el sabotaje de los funcionarios deotras instancias estatales como las prefecturas, subprefecturas y secretaríasnacionales que no entendian la importancia de fortalecer los poderes lo-cales. Según Arias, las UFIs y UFMs no sólo carecían de recursos, sinotambién de motivación para capacitar.

Arias encontró las mismas huellas que Chantal Nicod vio enChuquisaca. Las Unidades de Fortalecimiento Institucional funcionaronmuy bien, aunque quizás exageraron la dosis porque a fin de alcanzar lamáxima eficiencia empezaron a substituir a las alcaldías en elcumplimiento de sus responsabilidades. Pese a ello, Chuquisaca fue elprimer departamento en el que todas las organizaciones territorialestuvieron personalidad jurídica. En medio de las impugnaciones quellovieron sobre los funcionarios de las UFMs o UFIs, Arias asegura quesu experiencia debe ser rescatada y sistematizada para futuras iniciativasen este mismo terreno.

46


Por otra parte, Iván Arias, quien trabajó durante ocho años en elcampo de la comunicación popular, piensa que las campañas de difusión de laLey de Participación Popular tropezaron con algunas dificultades. Sin em-bargo una iniciativa que empezó a romper con estas prácticas fue laorganización de las Primeras Jornadas de la Participación Popular que sevincularon con la gente mediante un lenguaje distinto. A partir de entonceslas acciones comunicacionales establecieron vínculos duraderos con lapoblación boliviana y consiguieron alcanzar sus metas con relativo éxito.

4. Unas encuestas

Un complemento ideal para el cúmulo de observaciones yanécdotas recogidas por los investigadores que recorrieron losmunicipios seccionales, son los datos de dos encuestas realizadas enmomentos en que alcaldes, concejales y presidentes de los comités devigilancia visitaron al Presidente de la República.

El primer acopio de información incluyó a 568 encuestados, en-tre burgomaestres y concejales, lo que equivale al 35 por ciento deltotal y comprende a 1.625 autoridades locales. El problema que restarepresentatividad a estos resultados es que tres de cada cuatroconsultados provienen del eje central La Paz-Cochabamba-Santa Cruz.

He aquí los resultados de esta primera encuesta. En cuanto alidioma de los consultados, dos de cada cinco dicen hablar castellanocomo idioma materno, los otros dos son bilingües, porque tambiéndominan un idioma nativo, y sólo uno declara no saber el español.Más de la mitad tiene un nivel de instrucción superior. Tres de cadacuatro ganan un máximo de mil bolivianos y dicen que es casi lo mismoque percibían antes de ser autoridades. El 73,8 por ciento nacieron enel lugar donde fueron elegidos y tres de cada cinco viven allí por lomenos diez años. Esto muestra el poder natural que ostentan loslugareños.

La experiencia en la administración pública es un rasgo quecomparte el 51,6 por ciento. Tres de cada cinco dicen no haber trabajadoen el municipio antes. Sin embargo, nueve de cada diez han tenidoexperiencia previa en alguna organización social (clubes deportivos,comités de riego, etc.), y tres de cada cinco incluso fueron parte del

47


sindicato. La misma proporción está vinculada con la militancia política.Los asuntos que más interesan a alcaldes y concejales son la salud, laeducación, el desarrollo económico y la dotación de servicios básicos.

Después, entre el 20 y el 21 de mayo de 1996, la Secretaría Nacionalde Participación Popular realizó otra encuesta a 228 presidentes de los311 comités de vigilancia de todo el país. Como vemos, en este caso laconsulta es más representativa que la anterior.

Tres de cada cinco presidentes de los comités de vigilanciaencuestados son bilingües y sólo uno de cada tres afirma sólo dominar elcastellano. Otro dato importante es que tres de cada cinco provienen delárea rural. De hecho dos de cada cinco son agricultores de oficio yconstituyen la ocupación mayoritaria, seguida por los maestros. Más dela mitad de los encuestados ha llegado al ciclo medio y superior. Comopuede observarse, en comparación con los alcaldes y concejales, los líderesde los comités de vigilancia tienen una extracción social y cultural máspróxima a las comunidades de base.

El 48,6 por ciento de los presidentes confiesa que tuvo problemaspara conseguir la personalidad jurídica de sus OTBs, lo cual nos muestraun porcentaje muy alto que hace suponer que el proceso no es sencillo.Cuatro de cada cinco dicen estar en los comités de vigilancia para ayudar ala comunidad, mientras el 19 por ciento no tiene reparos en admitir que lohace para emprender una carrera política. Es muy posible que este grupomenor tenga la aspiración de acceder al Poder Ejecutivo municipal.

Dos tercios de los encuestados fueron elegidos por mayoría y eltercio restante por unanimidad. En dos de las cinco seccionesmunicipales representadas todavía no se han creado distritos.

Otro elemento importante es que un tercio de los miembros de loscomités de vigilancia son mujeres, lo cual marca un contraste con la reducidapresencia femenina en los puestos del poder municipal. Los comités devigilancia con más mujeres en sus filas son los del oriente o el sur, es decir,los más occidentalizados.

El 52,2 por ciento de los consultados ya pidieron un informe a susmunicipios y dicen haber controlado las obras en ejecución. Sin embargo

48


menos de un tercio cooperó en la elaboración de los Planes AnualesOperativos y sólo el 15,3 por ciento recogió las demandas de sus bases.

Una décima parte presta informe a sus mandantes cada semana,el 46,8 por ciento lo hace cada mes y el 37,4 por ciento se reúne en asambleacada tres o seis meses. Tres cuartas partes del grupo encuestado tiene unafluida relación con el alcalde, mientras dos tercios se vinculan más con elConcejo. El 73,6 por ciento de los presidentes de los comités de vigilanciainterrogados todavía no tiene oficina, a pesar de lo cual el 63,3 por cientoexpresa su satisfacción por los avances de la Ley. Es bueno recordar quela obligación de las alcaldías de proporcionar una oficina a los comités devigilancia es una norma legal.

Más de la mitad de los comités de vigilancia comprendidos enesta encuesta no se reúne por falta de recursos y más de un tercio, por laslargas distancias que tienen que recorrer sus miembros para hacer efectivala cita.

La mayoría protesta porque las obras sólo benefician a la capitalde la sección y tres de cada cuatro dicen que el alcalde reside allí, lo quepodría explicar el favoritismo señalado.

De los comités que denunciaron a los alcaldes por malos manejosadministrativos, un cuarto envió sus observaciones a la Secretaría Nacionalde Hacienda, como es lo correcto, pero un cuarto las remitió a la SecretaríaNacional de Participación Popular, a la Prefectura o a la Subprefectura.Sólo el dos por ciento quiso saltar espectacularmente el proceso y lasmandó directamente al Senado. De todos los denunciantes, dos quintosconsiguieron el congelamiento de las cuentas y el 31,3 por ciento logróque se realicen auditorías.

5. Se fortalece una élite local

Una vez evaluadas las experiencias de recolección de datos sobreel funcionamiento de municipios y comités de vigilancia, la Secretaría deParticipación Popular decidió aplicar una gran encuesta nacional en juliode 1996. Se trataba de un acopio de información lo suficientementeambicioso como para obtener conclusiones centrales acerca de la marchade la reforma. La consulta abarcó zonas urbanas y rurales de toda la

49


República con la incorporación de ciudadanos de todos los niveles socio-ecónomicos, mayores de 18 años y pertenecientes al amplio abanico cul-tural de Bolivia.

Uno de los principales resultados de la investigación es que yaexistiría en el país una cultura política democrática, aunque no exenta decontradicciones. Ello se deduce del hecho de que el 54 por ciento de losencuestados afirma estar en posiciones políticas "de centro", el 59 porciento prefiere los cambios graduales y un abrumador 91 por cientorechaza la violencia como senda de transformación.

En consonancia con lo anterior, el 73 por ciento de las personasconsultadas afirma que hay que cumplir las leyes "aunque no nos gusten",el 79 por ciento se pronuncia en favor de pagar impuestos y el 95 porciento sabe que nadie puede allanar una vivienda sin una orden judicial.Todos estos datos dejan percibir una inclinación favorable hacia lasbondades y principios del Estado de derecho.

Lo más notable es que el 62 por ciento asegura prestar atención alo que los partidos ofrecen en sus campañas electorales y que un elevado53 por ciento confiesa incluso que emite su voto de acuerdo a losprogramas y no a los candidatos. La tendencia favorable a la democraciaes tan nítida que dentro del 58 por ciento de los encuestados que no siguecon atención las campañas electorales, un 26 por ciento acude a las urnasa pesar de su propia apatía.

Pero las contradicciones dentro de esta cultura política democráticaen construcción se hacen evidentes cuando un 50 por ciento consideraque una reunión lo suficientemente grande puede hablar a nombre delpueblo, mientras la otra mitad cree que sólo representantesdebidamente elegidos tienen la potestad de tomar decisiones a nombrede sus mandantes. Este indicio pone en claro que la democraciarepresentativa no está lo suficientemente enraizada en la mente de lapoblación y que subsisten amplios sectores que prefieren la lógicacorporativa y asambleísta. De la misma manera se detecta undesconocimiento de las normas democráticas cuando un 29 por cientocree que es el Presidente quien aprueba las leyes, mientras más del 18por ciento piensa que esa labor corresponde a la Corte Suprema. Porotra parte, un 41 por ciento afirma que el gobierno sólo debe rendir

50


cuentas al final de su gestión y no antes. En contraste, sólo un 31 porciento opina que el ciudadano debe ser consultado siempre desde lasesferas de poder.

Pero el dato más ilustrativo de cara a la Participación Popular eshaber descubierto un conjunto de élites locales que constituyen una basesocial democrática en todas las regiones, y que pueden servir deorientación común para la consolidación de una mayoría favorable a lainstitucionalidad. En esos sectores hay una convicción clara de que loscambios deben ser graduales y en base a procedimientos ponderados.El mayor respaldo a la Participación Popular proviene precisamente deestos sectores, de los habitantes de las provincias, de las tierras bajas yde la media luna oriental del país. En general se nota una aceptaciónmayor a la reforma entre aquellos que se consideran "blancos" ymuestran mayores niveles de integración social.

También es interesante comprobar que el 52,1 por ciento de losciudadanos abordados por la encuesta afirman que cuando tienen unproblema acuden a la alcaldía, lo cual pone en cifras claras la importanciacada vez mayor de los municipios. El 58,1 por ciento declara que asistea reuniones comunitarias y el 47,2 por ciento, que participa en la juntavecinal de su barrio. Sin embargo sólo un tercio de los interrogados diceparticipar en las soluciones de los problemas de su comunidad. Lascausas señaladas suelen ser la ausencia de estímulos, la inexistencia deuna organización, la falta de tiempo y la desinformación. A la vez esnotable la cantidad de personas que ha pasado por puestos de liderazgo,el 34,5 por ciento cuenta que fue dirigente alguna vez.

Toda esta información deja traslucir que si bien el municipioya es considerado como un referente muy importante a la hora de re-solver los problemas, la comunidad no está todavía lo suficientementeinvolucrada como para ser gestora de su propio desarrollo. De todosmodos, la transformación que se está operando en la concienciademocrática de la población da pie para el optimismo. Bolivia, pese a susdificultades, sigue nutriendo una cultura de la tolerancia que suele ser lamejor atmósfera para consolidar la democracia en todos los resquicios dela sociedad. La Participación Popular ha tenido que contribuir en algopara alcanzar esta meta.

51


6. Planificar desde abajo

Ya se ha señalado que una de las virtudes más notables de la ParticipaciónPopular es pretender organizar el país en unidades focalizadas e iguales paraque sirvan de espacio común de encuentro y trabajo de todas las entidadesdedicadas al desarrollo. Con la municipalización del país se pretende que laacción social sea convergente y se destierre la dispersión y duplicación detareas.

Fernando Ruiz, ex secretario Nacional de Política e Inversión so-cial, añade que una visión más integral del desarrollo tiene que dejar atrásel sectorialismo, el paternalismo y el centralismo. Bajo la metáfora de laorquesta, se busca que el municipio dirija y armonice las acciones de todoslos sectores para que éstos se complementen y funcionen al unísono enbase a una estrategia común. A su vez, los niveles provinciales,departamentales y el espacio nacional de administración necesitan unaintegración vertical que concilie sus planes y dé como resultado una accióncoherente en función de las metas de todo el país.

Como se observa, esta nueva concepción ya no considera que elEstado debe asumir toda la responsabilidad en el impulso del desarrollo,sino más bien debe facilitar la participación, el acceso libre a lasoportunidades y el compromiso de los ciudadanos en el logro de su propiobienestar.

Esta estrategia, bautizada con el concepto de Desarrollo Humano,ha seleccionado siete áreas operativas en las que el país debe actuar conmás énfasis:

La participación, es decir, la intervención política,económica y social de los ciudadanos, lo que involucra tambiénmodalidades de planificación y supervisión. En este ámbito seencuentra la Ley 1551.

— El acceso a los servicios entre los que la educación juega un rolcentral.

La gerencia social con la cual se pretende mejorar la gestióncon criterios administrativos y de seguimiento.

52


La eliminación de sesgos, es decir, la urgencia de impedir cualquiertipo de discriminación de género, cultural, geográfica o de otra índole.

El acceso a los mercados, que puede ser facilitado por lainformación, la capacitación, el acceso a crédito, a tierras, al empleo yotros.

Un sistema judicial abierto, transparente y ecuánime.

La provisión de redes de seguridad, que protejan a los gruposque subsisten bajo graves condiciones de vulnerabilidad.

Todas estas prioridades tienen que ser abordadas mediante unmétodo que ayude a tomar las mejores decisiones. Sobre el particular, enBolivia existen ahora varios niveles sucesivos en los que se ejecuta y orientala planificación. En la cúspide está el Plan General de Desarrollo Económicoy Social (PGDES) aprobado en el gabinete. En base a él, el Consejo deDesarrollo Nacional recomienda políticas concretas. Después los ministeriosde Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente las discuten y concretan. Luego,la Secretaría Nacional de Planificación, que es la instancia técnica consultiva,transforma estas ideas en acciones concretas a ser puestas en práctica porlos niveles departamentales, provinciales y municipales.

Más adelante entra en escena el Consejo Departamental queaprueba su Plan de Desarrollo y que cuenta con Unidades Técnicas dePlanificación para darle forma. En el nivel local cumplen funcionessimilares el Concejo municipal, el alcalde, las organizaciones territorialesde base y los comités de vigilancia que a su vez aplican la denominadaPlanificación Participativa Municipal. Como vemos, cada instanciaplanifica, pero con métodos distintos. Las metas locales y nacionales debenarmonizar en el plano departamental y lo participativo se amalgama conlo indicativo proveniente del Estado central. Así, el gobierno diseña laslíneas maestras y las alcaldías las traducen a su realidad.

Por otra parte, al haber involucrado a todos los agentes deldesarrollo en cada una de las 311 secciones municipales, se requiere deun mecanismo que los reúna a todos, los ponga a pensar en lasnecesidades, los lleve a definir lo prioritario y realizable y finalmente losimpulse a controlar la conversión de los planes en realidades. Una

53


herramienta capaz de lograrlo es la ya mencionada PlanificaciónParticipativa Municipal. El objetivo de este método es generar precisamenteuna nueva articulación entre el Estado y la sociedad, permitiendo alciudadano no sólo el control, sino la toma de decisiones. Es un procesosocial e institucional de gestión, movilización y autoconocimiento. Lo quepersigue es acercar los instrumentos de la administración pública a lapoblación para que sea ella misma la que protagonice la conquista de supropio bienestar. La Planificación Participativa Municipal es también unmecanismo de concertación y abordaje integral de los problemas y persiguegracias a ello un mayor impacto social y económico. Sus propósitos son laequidad, la sostenibilidad y la integralidad.

Por todo lo explicado, la Planificación Participativa Municipal estádedicada expresamente para procesos como los que ha desencadenado laLey 1551. No hay que olvidar que la Participación Popular busca rescatar yagregar las necesidades comunales para darles una visión estratégica delargo plazo. Además, por su propia naturaleza territorial, unifica el procesode planificación porque incorpora todas las iniciativas en un soloinstrumento de acción.

Por otra parte, la relación de los municipios con los nivelesprovinciales y departamentales tiene que llevar a la interacción yretroalimentación entre niveles de planificación. Ahí se negocia laimportancia que tienen todos los proyectos y se los integra con objetivosaún más ambiciosos y de mayor impacto. De esa forma, lo que para eldepartamento o la provincia es prioritario, también debería serlo para elmunicipio. De lo que se trata es que la planificación indicativa que vienedesde arriba comulgue con la planificación participativa que viene desdeabajo.

Toda la metodología aplicada bajo el nombre de planificaciónparticipativa ya fue desarrollada previamente por las ONGs en algunasexperiencias éxitosas impulsadas en el área rural. Más tarde el Fondo deInversión Social (FIS) recuperó este método para asignar sus recursos hastaque finalmente se expandió a todo el andamiaje institucional del Estadocon la aprobación de la Ley 1551.

De acuerdo a los inspiradores de esta idea, la metodología de laPlanificación Participativa Municipal debe seguir las siguientes etapas:

54


— Primero se procede a la preparación y la organización queincluye además la difusión del método y la firma de convenios condirigentes y asociaciones para que se comprometan a usarlo como criteriorector de sus futuras acciones. Una asamblea municipal tiene que ratificarestos planes de trabajo.

— Después se hace el diagnóstico participativo con talleres decapacitación en las técnicas para el autodiagnóstico destinadas a losfacilitadores.

Luego se prepara el autodiagnóstico comunitario con el fin deidentificar necesidades de acuerdo a los rasgos zonales. En esta fase se vivieronexperiencias muy interesantes cuando los comunarios y vecinos empezarona comprender su entorno y sus necesidades. Una de las técnicas empleadasfue realizar mapas con los habitantes que pueblan las regiones a fin de queconsignen allí sus recursos, potencialidades, conflictos y experiencias pasadas.La visión espacial de los hombres andinos quedó plasmada en cientos demapas que retratan la cultura productiva de las zonas agrarias de Bolivia.

Más adelante se hace un diagnóstico de profundización conbase en una muestra representativa del 10 por ciento del universo a fin deprecisar la información. En esta tarea se busca detectar la dinámica de laproducción y discernir la demanda diferenciada.

— La siguiente etapa es la formulación del Plan de DesarrolloMunicipal válido para cinco años. Para ello hay que realizar un tallerseccional de priorización y concertación con dos delegados porcomunidad.

Una vez elaborado en el taller, el Plan de Desarrollo Municipalpasa a manos de los técnicos de la alcaldía, quienes realizan consultascon las secretarías sectoriales y multisectoriales, con el poderdepartamental y los comités de vigilancia. También conviene coordinarcon los municipios aledaños a fin de darle un carácter más integral alplan.

— Un paso fundamental es difundir lo más posible el Plan deDesarrollo Municipal entre la población, porque ese es el instrumento decontrol a largo plazo.

55


— La siguiente etapa es la elaboración del Plan Anual Operativo,que al igual que el Plan de Desarrollo Municipal es aprobado por elConcejo. El procedimiento de elaboración es similar al anterior porque elalcalde tiene que consultar al comité de vigilancia para incluir sussugerencias.

— Después, el Plan Anual Operativo es enviado a la dirección demunicipios de la Secretaría Nacional de Hacienda para que ésta sigaautorizando el envío de los recursos de la coparticipación.

Más tarde viene la fase de ejecución y administraciónparticipativa. Los proyectos son volcados a la realidad. Es recomendableque los beneficiarios no sólo se ocupen del control social como lo determinala Ley 1551, sino que además asuman la administración de los planes. Enesta etapa, el Concejo municipal y el comité de vigilancia tienen que estarinformando periódicamente a sus bases sobre la manera en que se ejecutael plan de esa gestión.

La evaluación y ajuste se realiza a fin de año. El municipiose ocupa de hacer un informe, evaluar y recomendar enmiendas, lomismo puede hacer el comité de vigilancia.

Veamos ahora cómo y con qué resultados se ha aplicado estemétodo dentro de la realidad generada por la Participación Popular. DavidTuchschneider, ex director de Planificación Participativa de la Secretaríade Desarrollo Rural, realizó una evaluación de este asunto en 94municipios. Su conclusión básica es que si las comunidades reciben unaexplicación clara de cuáles son los objetivos de la planificación a largoplazo, entonces usan un criterio estratégico. El estereotipo hasta ahoraconsistía en que la demanda es un reflejo condicionado por la necesidadinmediata, debido a lo cual lo urgente reemplaza a lo importante. En esamedida la posta sanitaria o la escuela tenían más valor que los proyectosproductivos.

Es cierto que esta tendencia domina allí donde no se aplica laPlanificación Participativa Municipal. Tuchschneider demuestra que eluso de este método cambia la visión de las organizaciones de base y evitala mera agregación de demandas inviables como consecuencia de unareflexión más amplia que contempla el mediano y el largo plazo.

56


El método explicado aquí es una invitación a que los ciudadanoslancen una mirada cautelosa hacia un futuro posible, y al parecer, ellosacceden al desafío. Antes la planificación se realizaba de arriba a abajocon base en criterios financieros o macroeconómicos, Por otra parte erasectorialista y por lo tanto carecía de bases territoriales. Las excepcionesde la regla eran algunas ONGs. Ahora ya las comunidades comienzan aorientar la inversión pública, porque existen espacios definidos departicipación.

Los datos de Tuchschneider muestran eso y algo más. En los 94municipios que investigó, la demanda comunitaria se inclina por losproyectos sociales en un 58,3 por ciento, por la infraestructura productivaen un 12,9 por ciento y hacia las acciones de apoyo a la producción en un28,9 por ciento. Esto nos muestra un interesante balance entre lanecesidad de crear riqueza y la urgencia de atender a niños, ancianoso enfermos. Las tendencias en las solicitudes se vuelcan al área de lasalud, lo agropecuario y lo multisectorial, mientras tienden a disminuirlos planes de urbanismo, vivienda y educación. Los proyectos deprimera prioridad son los multisectoriales y los de agua.

De toda esta demanda comunitaria dividida con equilibrio entrelo productivo y lo social, sólo el 36 por ciento fue incorporada a losplanes municipales. Esto puede tener su origen, según Tuchschneider,en que en esta primera instancia todos quieren ser beneficiadossimultáneamente y en el plazo más corto posible, lo que le coloca pieshecho de que los gobiernos municipales han escuchado muy poco la

demanda social y han preferido ignorarla en la elaboración de suspresupuestos. Aquí es donde se produce el desequilibrio. Tuchschneiderha comprobado que los proyectos más aceptados por los alcaldes sonlos que tienen que ver con la educación, los transportes, el saneamientobásico, el urbanismo y la vivienda y la energía. En cambio sondesdeñados los agropecuarios, multisectoriales, industriales o los deturismo. Resulta que los alcaldes de los 94 municipios investigadosprefieren la inversión social a satisfacer la real demanda productiva dela Bolivia campesina. A ellos les resulta más sencillo construir una postasanitaria que diseñar un programa de capacitación en sanidad vegetal.

Lo que además suele suceder es que los Planes Anuales Operativos,al haber sido elaborados por los burgomaestres, promocionan la inversión

57


social, en contradicción no sólo con la demanda observada porTuchschneider, sino con los propios Planes de Desarrollo Municipalacompañados por énfasis más productivos.

Y aquí nos encontramos con el gran talón de Aquiles de laParticipación Popular. Si los municipios siguen siendo indiferentes a lanecesidad de impulsar proyectos productivos, se están condenando con manopropia a la inviabilidad futura. Mientras sigan construyendo sólo escuelas,postas, plazas, salones de baile, calles y parques, en realidad estánengrosando sus gastos de mantenimiento y funcionamiento que no puedenpasar, por Ley, del 15 por ciento de su presupuesto total. Lo que sucederá a lalarga es que ya no podrán mantener toda la infraestructura construida y ya lesserá difícil salir de esa espiral de gastos. Sólo las políticas de creación de riquezapueden asegurar el futuro de la Participación Popular.

Para anticiparse a este peligro, el gobierno tomó una importantedecisión. Mediante el Decreto Supremo 24182 los Fondos, los ProgramasNacionales de Inversión Pública y las Prefecturas establecen mecanismosde cofinanciamiento con los municipios que así lo deseen, a cambio deque éstos concurran un 30 por ciento del total de sus recursos a la inversiónsocial o un 25 por ciento a la inversión productiva, dependiendo de lanaturaleza de proyecto cofinanciado. Esta es una manera de frenar lastentaciones edilicias por entregar obras muy visibles y de gran impactoelectoral, pero difíciles de sostener a largo plazo. Sin vulnerar la autonomíamunicipal, los resortes del Estado favorecen ahora la elección de proyectosproductivos y de mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.Las alcaldías que expresen su inclinación por este tipo de obras obtienenhoy más recursos como parte de una política de incentivo constructivo.

De acuerdo a las normas, se entiende por inversión productiva todolo que tiene relación con infraestructura y mantenimiento de caminosvecinales secundarios, electrificación rural, comunicaciones, apoyo a la in-dustria, al turismo y a programas alimentarios. Por otra parte, se define ala inversión social como todo lo vinculado con el apoyo a grupos indígenasy campesinos de alta vulnerabilidad, infraestructura de salud y educaciónen su construcción y mantenimiento, obras de riego y micro-riego,administración de la prestación de servicios (personal, insumos,alimentación, medicamentos, fungibles, equipamientos) y programas denutrición.

58


Veamos ahora algunos ejemplos de cómo se debería planificarconjuntamente en el plano local donde intervienen varios actoresinstitucionales. Si es el caso del sector salud, el municipio tiene como inter-locutor al Directorio Local de Salud (DILOS). Después de realizar planescomunes, ambos pueden gestionan recursos ante el Fondo de InversiónSocial (FIS). En el área educativa, el municipio coordina con la direccióndistrital de educación y la junta escolar de la sección, lo que más tardetambién puede desembocar en las puertas del FIS. En cuanto a saneamientobásico, el procedimiento es diferente. En ese caso el municipio tiene queacudir a la Prefectura donde funciona una unidad de saneamiento básicoque dispone de varias ofertas gubernamentales. El financiador en este sec-tor es el Programa Nacional de Saneamiento Básico (Prosabar) dependientede su Dirección Nacional (Dinasba). Prosabar impulsa proyectos una vezfijados los siguientes requisitos: un 10 por ciento del costo total de laconstrucción es aportado por los municipios y el 20 por ciento es aporte delas comunidades. Éstas pueden dar por lo menos cinco por ciento en dineroy el 15 por ciento restante en trabajo y materiales. Así se hacen realidadinstalaciones de agua potable, alcantarillado y letrinas.

En otro orden de cosas, los logros más importantes en lainstitucionalización de la Planificación Participativa Municipal fueron laconsolidación del Sistema Nacional de Planificación (Sisplan), la aprobaciónde sus lineamientos, la validación de su metodología y la capacitación ainstituciones en este tema y en la gestión de planes de desarrollo municipal.El Sisplan es un conjunto de normas, procedimientos políticos, técnicos yadministrativos, que organiza, regula y define competencias y procesos deplanificación.

7. El Sistema de Fortalecimiento Municipal

La comprobación más generalizada y el temor más difundido desdela aplicación de la Ley 1551 ha sido la falta de capacidad de gestión de losnuevos municipios. De pronto, en un acto de audacia, el Estado centralempezó a entregar recursos a una instituciones locales que jamás habíangobernado ni administrado dinero. La distribución comenzó sin preguntar aningún alcalde cómo iba a manejar los recursos públicos. Por eso la labormás urgente desde un principio fue la capacitación de funcionarios, concejales,burgomaestres y miembros de los comités de vigilancia. Para ello se creó elSistema de Fortalecimiento Municipal para instituir la transferencia de

59


conocimientos administrativos a fin de que las alcaldías puedan manejarsepor sí mismas en un mediano plazo, y por lo tanto el dinero repartido, seaempleado de una mejor manera.

El problema desde un inicio fue que existían varios programas paralelosde Fortalecimiento Municipal y por supuesto, todos tuvieron que convergeren torno a la Participación Popular. Para ello se hicieron seminarios en todo elpaís a fin de unificar contenidos y metodologías. La estrategia del proyectoconsistía en optimizar la capacidad de gestión, la administración y laplanificación de lós municipios, lo cual a su vez crearía condicionespropicias para el desarrollo económico y social.

Los pilares del Fortalecimiento Municipal fueron concebidos comola constitución de operadores regionales eficientes y una unidad de mandosólida. Es decir una centralización para comandar el proceso, pero unaaplicación descentralizada de lo decidido en el nivel superior.

La primera medida fue crear las Unidades de FortalecimientoMunicipal (UFMs). Estos equipos de trabajo dependieron en un principiode las corporaciones de Desarrollo, disueltas más tarde con la Ley deDescentralización Administrativa. En el tiempo de sus funciones capacitarona 347 autoridades, 2.987 funcionarios, cooperaron en la elaboración de 279Planes Anuales Operativos y 2.834 proyectos de inversión, organizaron seisseminarios regionales, 23 municipales y 93 talleres.

Después fueron creadas nueve gerencias o direcciones deFortalecimiento Municipal de las corporaciones de desarrollo guiadas porun Plan Nacional. En el marco de esta estructura entre junio y septiembrede 1994 se organizaron cursos y seminarios para 117 técnicos yprofesionales. Los temas tratados en aula fueron el contenido de la Ley,su metodología de difusión, la elaboración de los Planes AnualesOperativos, del presupuesto municipal, las leyes SAFCO y Orgánica deMunicipalidades, la organización administrativa y la contabilidadintegrada, computarizada, patrimonial y presupuestaria. Gracias a estoscursos, la cuentas de más de 220 municipios estaban listas al mismo tiempoque la entrega de los certificados de asistencia.

Una vez que las UFIs o UFMs contaban con un presupuesto,empezaron a trabajar las brigadas de fortalecimiento multidisciplinarias

60


encargadas de analizar la distritación de las secciones municipales. SegúnRubén Ardaya, ex director de Fortalecimiento Municipal de la SecretaríaNacional de Participación Popular, en poco tiempo las UFIs comenzarona ser las entidades más eficientes de las corporaciones de Desarrollo porsu capacidad de asesoramiento en planes, contabilidad y comunicación ypor su potencial mediador.

Luego se elaboraron las bases de la Planificación Participativa Mu-nicipal, se logró el traspaso de un Sistema de Catastro desarrollado por lasNaciones Unidas y se diseñó el Sistema Municipal de AdministraciónTributaria.

Más adelante fueron creadas las comisiones de límites, de contabilidadintegrada, de catastro, de planificación, de administración municipal yde servicio civil. En todas ellas participan entidades descentralizadas delEstado, secretarías, subsecretarías y direcciones de acuerdo al tema de suinterés.

Gracias al proceso de capacitación, hasta octubre de 1994, se logróelaborar 281 planes anuales operativos y más de cinco mil proyectos dedesarrollo social y económico. Cabe recordar que en julio sólo 26municipios estaban en capacidad de hacerlo y que para 1995 todas lasalcaldías del país contaban con sus planes anuales operativos.

El 28 de julio de 1995 se aprobó la Ley de DescentralizaciónAdministrativa que entró en vigencia en enero de 1996 con la ya mencionadadisolución de las corporaciones de Desarrollo y la transferencia de supatrimonio a las prefecturas. Esta medida trajo como consecuenciainmediata la liquidación de las UFIs. Por ello muchos técnicos fuerondespedidos y algunos aprovecharon los conocimientos adquiridos en loscursos para conseguir empleo fijo en los municipios a los que asesoraban.De todos modos, la interrupción de las tareas de Fortalecimiento Munici-pal provocó un retroceso y una gran pérdida de tiempo. Ahora se pretenderecuperarlo mediante la acción de las Secretarías Departamentales deParticipación Popular y la Dirección de Fortalecimiento Municipal.

Una de las tareas emprendidas fue la de terminar con la dispersiónde los contenidos de los cursos impulsados por una diversidad deentidades. Cada sector difundía sólo aquellos aspectos de la Ley que le

61


interesaban, por lo que el Estado estaba en la obligación de difundirla ensu integridad y sin anteojeras. Por ello se planteó la necesidad de construirun sistema de acreditación y certificación de las actividades de formacióny asistencia técnica. Entonces se optó por preparar paquetes tecnológicosde gestión municipal, con contenidos mínimos y centralización normativa.

Un sistema efectivo de capacitación debe tener como rasgosprincipales la totalidad, es decir, que sea parte de otros sistemas, debeevitar el agotamiento, contribuir a la acción en equipo para producirsinergía, una buena especialización, competencia en pos de la calidad,pero bajo normas comunes, eliminar las superposiciones y contradicciones,tener el menor costo y el máximo beneficio, registrar y ubicar las entidadesdedicadas a estas tareas y socializar la información. Todas estascaracterísticas son exigidas por el Estado a las instituciones que deseentrabajar en el terreno del fortalecimiento municipal.

De todos modos es importante aclarar que el responsable final delas acciones no es el asesor o capacitador, sino el ejecutivo que toma lasdecisiones. De manera que los errores de los alcaldes no pueden serjustificados por los eventuales defectos que puedan tener los cursos.

La Secretaría Nacional de Participación Popular es la responsablede normar, regular y controlar las actividades de fortalecimiento munici-pal. Las entidades ejecutoras son las consultoras, las ONGs y los institutosde formación privados y públicos.

Las entidades ejecutoras también reciben cursos de adiestramientoy formación de parte de la entidad reguladora. Los contenidos de los cursostienen que ver con la planificación, donde se incluyen temas como ladistritación, la planificación participativa, la programación de operaciones,el presupuesto, la formulación, la evaluación y la administración deproyectos y el catastro municipal. En materia administrativa, haycontenidos como la administración de personal, de bienes y servicios yla organización administrativa en general. Sobre los asuntos financierosmunicipales, hay materias como la contabilidad integrada, laadministración tributaria, la tesorería y el crédito público. Sobre lagestión municipal los cursos estudian la gestión social, de serviciosbásicos y la promoción del desarrollo municipal.

62


8. El Sistema de Fortalecimiento Comunitario

Junto a la necesidad de fortalecer a los gobiernos municipales,está obviamente la obligación de hacer lo mismo con las entidades de lasociedad que constituyen la contraparte del poder local edilicio. Laimportante tarea de control que desarrollan los comités de vigilanciamerecía también un sistema de fortalecimiento equivalente al planteadopara los municipios. Por eso se creó el Sistema de FortalecimientoComunitario.

El proyecto pretende generar procesos de relacionamientosostenible entre la sociedad civil y el Estado, fomentar laincorporación de las mujeres, los jóvenes y las etnias a las instanciasde participación y reordenar las organizaciones funcionales paraarticularlas a las territoriales. De esa forma, los productores podríaningresar con igualdad de derechos a los comités de vigilancia y desdeallí defenderían sus intereses en función de hacer de la sección mu-nicipal un espacio generador de riqueza y por lo tanto, de poderautosostenible.

Por su lado, las direcciones de Fortalecimiento Comunitario delas prefecturas tienen la misión de impulsar la organización de loscomités de vigilancia, la capacitación, además del apoyo a otros gruposcomo los comités de salud, educación o saneamiento básico. Tambiénson responsables de la adecuada formación de los dirigentes de base.

El Sistema de Fortalecimiento Comunitario está respaldadopor dos proyectos. Uno que se aplica en 165 municipios con el apoyo delgobierno de Holanda para ejecutar tareas de capacitación, asistenciatécnica y seguimiento; y otro proyecto denominado: Apoyo a los PueblosIndígenas (API). Este último se ha fijado la meta de impulsar el registrode comunidades campesinas e indígenas que aún no han obtenido supersonalidad jurídica. También trabaja en favor de la distritación munici-pal con predominancia indígena y organiza acciones de capacitación yorganización de los comités de vigilancia que son de su interés. El APIcoopera además en la carnetización de la población indígena. Esta la-bor tiene lugar en 48 municipios, mientras en 20 alcaldías respaldaespecíficamente el proceso de distritación.

63


9. La Ley de Descentralización Administrativa

Si bien no corresponde a este texto profundizar el análisis de laLey 1654 de Descentralización Administrativa, es importante mencionaralgunos aspectos relacionados con la Participación Popular, porque enmuchos casos, describen las relaciones entre el poder departamental y ellocal.

La reforzada capacidad de decisión del Prefecto tiene ahora quever con la formulación y ejecución de los programas y proyectos deinversión pública, entre otros, en el área de fortalecimiento municipal.Además la misma autoridad, designa a los corregidores y subprefectos,los primeros en los cantones y los segundos en las provincias.

El Prefecto preside el llamado Consejo Departamental, órgano colegiadode consulta, control y fiscalización, con dos años de gestión, que debe reunirseal menos una vez por mes. Está conformado, en un 50 por ciento por unrepresentante por provincia y en la otra mitad por un número adicional dedelegados de acuerdo al tamaño de la población provincial. La relación directaque existe con la Participación Popular es que la elección de los consejeros ----clepartamentales se da en una reunión de los concejales municipales de cada provincia, quienes eligen_ dos tercios de votos a ciudadan2s_

--fé-presentativos de la región. El consejo departamental fiscaliza al Prefectoy emite una resolución de censura motivada por dos tercios de susmiembros si piensa que éste debería renunciar por haber cometido actoscontrarios al interés común. La firma de este documento podría acarrearla renuncia del Prefecto, sin embargo el Presidente de la República lopuede mantener en el cargo. El consejo departamental aprueba o rechazacréditos, convenios, contratos de obras y servicios, y en realidad ahí radicasu principal poder. Sin embargo, el Prefecto puede ir en contra de unadecisión del consejo en estos asuntos, si es que asume por escrito toda laresponsabilidad de sus actos. En ese caso, el Presidente de la Repúblicavuelve a dirimir entre las partes en conflicto.

Las prefecturas se encargan de pagar sueldos al personaldepartamental de salud, educación y asistencia social con lo que seconsolida la llamada descentralización por factores. Los poderesprefecturales reciben el 25 por ciento de las recaudaciones del ImpuestoEspecial a los Hidrocarburos, los recursos del Fondo CompensatorioDepartamental, créditos y donaciones.

64


Igual que los municipios, las prefecturas no pueden gastar másdel 15 por ciento de su presupuesto en gastos corrientes, pero disponendel restante 85 por ciento para gastos en proyectos de inversión pública,programas de mantenimiento de carreteras y caminos, de asistenciasocial, intereses y amortizaciones de la deuda pública interna y/oexterna, otros pasivos financieros derivados de proyectos de inversióny gastos adicionales de capital.

El eslabón entre los municipios y las prefecturas son los consejosProvinciales de la Participación Popular presididos por el subprefecto,los representantes de los gobiernos municipales, de los comités devigilancia, de las asociaciones de organizaciones territoriales de laprovincia y de los comités cívicos provinciales y otras entidades, sólocon derecho a voz. La función de estos consejos es planificar acciones yconcertar políticas en sus jurisdicciones. Desde diciembre de 1996, losconsejeros departamentales forman parte de los consejos provincialescon plenos derechos. De esa manera quedó consolidado el puente entrela lógica provincial y la departamental.

Por otra parte los agentes cantonales municipales son elegidospor voto popular y directo, deben prestar apoyo a las organizacionesterritoriales y son un nexo con el municipio.

El 20 de diciembre de 1995 el gobierno nacional aprobó el DecretoSupremo 24206 por el que norma la organización del Poder EjecutivoDepartamental. En él dispone que la Prefectura debe tener una SecretaríaDepartamental de Participación Popular con dos direcciones, una deFortalecimiento Municipal y otra de Fortalecimiento Comunitario. Tambiénseñala que la elección del consejo departamental se realiza en cada provinciaa convocatoria del subprefecto con la mitad más uno de los concejales.

Esos son los aspectos fundamentales que enriquecen el análisisde la Participación Popular desde la perspectiva de la DescentralizaciónAdministrativa.

10. Planes Estratégicos

Adicionalmente a la oferta de recursos de cofinanciamiento de losFondos, Prefecturas y Programas de Inversión para el fomento productivo

65


que sea de interés de los municipios, el gobierno estableció tres programasde acciones estratégicas (PAEs) que invitan a reorientar la inversión munici-pal bajo criterios de desarrollo económico, humano y sostenible.

Estos programas presentan una oferta programática a los gobiernosmunicipales para acceder a recursos de cofinanciamiento; ofrecen una listade proyectos prioritarios que por su importancia cuentan con respaldofinanciero asegurado.

Esta modalidad de trabajo se inició en mayo de 1996. Desde entonces,los programas de acciones estratégicas propician la asignación concurrentede dinero en base las necesidades locales.

El primero de ellos es el PAE productivo, que es el tema quemás preocupa a los analistas. Su Objetivo es agilizar e instrumentar lagestión de políticas de desarrollo económico, además de organizar laoferta programática del gobierno en el área productiva y organizar elmarco para el cofinanciamiento.

Entre sus principios están la integralidad e intersectorialidad,la priorización de áreas y oportunidades de inversión, la eficiencia paralograr la equidad, la gestión compartida, la generación de fuentes deempleo y su optimización. Estratégicamente el PAE productivo buscael manejo adecuado de los recursos naturales, un salto tecnológico parala transformación productiva y de servicios, más infraestructura deapoyo a la producción y acceso a los mercados mundiales de losproductos y los servicios nacionales. En función de todo esto buscacrear condiciones para la inversión competitiva de la producciónnacional en mercados internacionales y pretende evitar la dispersióndel financiamiento.

Las áreas priorizadas para el PAE productivo son seis, todascon sus metas definidas. En cuanto a la agricultura y ganadería, seapunta hacia la ampliación de la frontera agrícola, de la productividady la calidad mediante la dotación de infraestructura, investigación ytransferencia de tecnología. Alrededor del área energética, suproducción y abastecimiento para la demanda nacional y laexportación. En cuanto a la industria_y el comercio, persigue elmejoramiento de condiciones y la ampliación de la oferta exportable.

66


Acerca delmnimrb, el plan consigna la reducción de la contaminacióny la transferencia de bienes mineros en desuso para usufructo de algunosmunicipios. En cuanto a los transportes y las comunicaciones, el PAEproductivo quiere mejorar la-17 raestructúra para la producción y elcomercio. Finalmente en el área del turismo, se aspira a lacompetitividad. El Ministerio de Desarrollo Económico es el encargadode priorizar las áreas de intervención de apoyo a la inversión productivay con base en ello construye una oferta programática y define las metasanuales para el programa de inversión. Quienes canalizan los recursospara la inversión y la capacitación contemplados en el PAE productivoson los Fondos de Inversión relacionados con esa área.

El comité de análisis e información (CAI) hace un seguimientolocal del PAE y está conformado por representaciones del Concejo mu-nicipal, el comité de vigilancia y la Prefectura.

El segundo Programa de Acciones Estratégicas es el dejaarcáz_.Humano. Su objetivo es buscar la integralidad e intersectorialidad de

IrrCe7O—nes, la priorización de los grupos vulnerables y la eficienciapara la equidad y la gestión compartida. Este programa concentra susbaterías en el área de salud, educación, Participación Popular, agua po-table y saneamiento, protección a la niñez, pueblos indígenas, serviciossociales, deporte y cultura.

Como el anterior PAE, tiene áreas de intervención prioritariasque son: en salud, la mujer, el niño, la vivienda, la nutrición y el SeguroNacional de Maternidad y Niñez. En educación se plantea la aplicaciónde los sistemas de transformación y mejoramiento de la reformaeducativa, tomando como prioridad a la Primaria. Además se aspira acrear un Fondo de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Supe-rior (FONCAES). En materia de Participación Popular, se respalda laplanificación y gestión de los municipios, el fortalecimiento de lasorganizaciones territoriales y el apoyo a la distritación. En el caso delagua potable y el saneamiento básico, hay una mención clara a laconstrucción, ampliación y refacción de sistemas de agua y saneamiento,además de la capacitación de los administradores y usuarios. Sobre laprotección especial a la niñez, se plantea potenciar la normativa legal,aprobar el Plan Nacional contra el Maltrato infantil y el servicio a niñosy adolescentes. Sobre la superación de la discriminación de género, se

67


postula erradicar la violencia en la familia, promover la equidad, elevarla representación social y política de las mujeres, superar la discriminaciónocupacional y fortalecer el rol productivo femenino. Con respecto a lospueblos indígenas y la interculturalidad, se proclama su participaciónpolítica, el acceso a la tierra y la educación intercultural. En torno a losservicios sociales y comunitarios se pretende desarrollar un SistemaNacional de Acreditación Institucional del Servicio Social (Sinaiss) ymejorar su coordinación interinstitucional. En cuanto al deporte, se buscapromocionar y masificar la práctica deportiva con una mejorinfraestructura y sobre la cultura, se señala que hay que preservarla ydifundirla, junto al patrimonio cultural del país.

El tercer programa es el de recursos naturales, medio ambientey planificación del desarrollo. Su propósito es mejorar las condicionesde vida a través de la transformación productiva que debe usar demanera racional los capitales humano, natural, físico, financiero y lospatrimonios intelectual y cultural sin poner en riesgo la satisfacción delas necesidades de las futuras generaciones y la capacidad de asimilaciónde la naturaleza en un marco de equidad y gobernabilidad.

Las áreas de intervención de este PAE son: en cuanto a los recursosnaturales, su aprovechamiento racional sin agotar la capacidad deregeneración de los que son renovables y en pos de su uso integral en elcaso de los no renovables. Sobre el medio ambiente, la institucionalizaciónde los mecanismos de evaluación y el control ambiental para supreservación. En torno a la planificación, la institucionalización de la tomade decisiones para la asignación de dinero en base a una política consistentede desarrollo. Sus instrumentos de acción son el Sisplan con sus accionescapacitación y difusión de los operadores, los sistemas de informacióngeoreferenciada y agroecológica que proporcionan los indicadores, los sistemasde áreas protegidas y de control y evaluación de impacto ambiental, pero tambiénlos programas de lucha contra la desertificación y de educación y promoción deldesarrollo sostenible para aplicar normas de uso racional de los recursos natu-rales, la conservación de la biodiversidad y la preservación del medio ambiente.

11. Comunicación sin centro

El Estado central posee 40 unidades dedicadas a la comunicaciónsocial. La mayoría de estas oficinas carece de una estrategia de largo plazo

68


para encarar sus tareas y por ello no muestra iniciativas, sino sólo accionesreactivas frente a lo que se difunde en los medios de comunicación.

Al mismo tiempo, el 80 por ciento del presupuesto comunicacionaldel Estado está en sus manos y no en las del Ministerio del ramo, quetiene que conformarse con ejercer la función de portavoz del gobierno.De tal suerte que no existe en el gobierno una política comunicacionalque articule todas las iniciativas en torno a objetivos prioritarios. En loscanales informativos del Poder Ejecutivo impera la dispersión y laprofusión de acciones incluso contradictorias.

A pesar de ello es necesario destacar varios aciertos como lacreación de la Agencia Boliviana de Informaciones (ABI), y la difusiónde programas televisivos como "La Hora de las Provincias" y "Ahora elPaís" en el canal del Estado. Todas esas iniciativas fueron en la direccióncertera.

Pero, ¿cuál es la ruta exacta a seguir en materia de comunicación deacuerdo a los encargados de esta área dentro de la Secretaría Nacional deParticipación Popular? Ellos han acuñado el término de "comunicacióndescentralizada" para definir lo que a su juicio es la manera correcta deenfrentar el desafío de hacer que la población boliviana comprenda!y seadueñe de la Ley 1551. Es indudable que el éxito del proceso descentralizadorpor la vía municipal depende en gran medida de las acciones informativasdel Estado. La necesidad de comprometer a la sociedad en el esfuerzo ponea los resortes comunicacionales del Estado ante un gran reto.

La comunicación descentralizada propuesta y desarrollada porlos comunicadores Sergio Molina, Miguel Bustos, Ramiro Duchén, JoséLuis Exeni y Gastón Zamora busca revalorizar las prácticas popularesy participativas que ya hicieron época en las zonas rurales, mineras ysuburbanas. Según el documento "Comunicación sin Centro: hacia unSistema Nacional de Comunicación Descentralizada (julio de 1996),la idea central del proyecto consiste en generar diálogo yhorizontalidad, territorializar los mensajes y permitir suentrecruzamiento. Para ello se sugiere que el Estado acuda a lasprácticas comunicacionales del pueblo y deje de lado la comunicaciónvertical que ha practicado hasta ahora.

69


Quizás la mejor manera de comprender en qué consiste esta"comunicación sin centro" sea un repaso a las acciones desarrollas eneste terreno desde 1994. Entre el 15 de septiembre y el 24 de octubre de1994 la Secretaría Nacional de Participación Popular realizó la primeracruzada de difusión radial que permitió un acercamiento a autoridades ypersonalidades del campo a través de programas de radio. La campañaradial abarcó al 70 por ciento de los municipios y encontró espacio en casi100 radios locales. Luego las autoridades firmaron convenios con radioSan Gabriel y la cadena Erbol para que la difusión de los mensajes seacontinua. Para ello se enviaron casetes de 15 minutos en idiomas nativosa fin de sostener la campaña. Es indudable que la radio local es el medioideal para ejercitar una comunicación descentralizada y dialogante. Suuso por la población como mecanismo tradicional de vinculación einformación la habilita para ello. El objetivo final de este acercamiento ala radio es construir una Red de Comunicación Intermunicipal que permitauna relación multimedia e interactiva entre todas las alcaldías. Esta estodavía una tarea pendiente.

Entre el 20 de abril y el primero de julio de 1995 se celebró el primeraniversario de la Ley 1551 con la realización Jornadas de la ParticipaciónPopular. En ese tiempo se inauguraron obras, se entregaronpersonalidades jurídicas, se posesionaron comités de vigilancia y secelebraron fiestas comunitarias. También se verificó una reunión dealcaldes con el Presidente de la República y después un encuentro simi-lar para discutir la Ley de Descentralización Administrativa que entróen vigencia el año siguiente y que colocaba a los municipios comoactores fundamentales. El 21 de mayo de 1996 tuvo lugar otra reunióncon Sánchez de Lozada, pero esta vez con los comités de vigilancia.

El 21 de julio del mismo año se realizó en Viacha el primer Fes-tival Andino de la Participación Popular que consolidó el componentecultural que acompaña el proceso y lo impregna de sensibilidadespopulares. El escenario de la cita fue el Complejo Ferroviario de estaciudad industrial y contó con la participación de artistas de granpopularidad como "Los Montoneros de Méndez", Luis Rico, CoralNova, Carlos López, "Canto Popular" y los "Khantus de Charazani".La artista chuquisaqueña Matilde Cazasola entregó los premios de unconcurso de poesía y pintura en los que participaron más de 500 niñosy jóvenes. "Vamos a cantarle sus verdades a la Participación Popu-

70


lar", fue la consigna del día que encendió el entusiasmo de los seis milespectadores que concurrieron al festival. Las canciones de los artistasmencionados y las melodías de la Banda Sinfónica Militar fuerontransmitidas por Canal 7 y Radio San Gabriel.

Antes, entre el 11 y 12 de julio, se había realizado enCochabamba el primer taller de legislación para mujeres concejales enel que participaron 131 personas, y en agosto tuvo lugar otra reuniónsimilar con 465 concejales indígenas y campesinos electos en loscomicios de 1995.

Uno de los propósitos de esta descentralización comunicacionalfue que cada región produzca su propio material informativo sobre laLey y su aplicación. Chuquisaca, Beni y Cochabamba lo consiguieron,a lo que se sumó casi un millón de ejemplares informativos publicadospor la Secretaría Nacional de Participación Popular. La gran demandapor conocer las características de la reforma hicieron que lo difundidosea insuficiente. Las publicaciones incluyeron revistas, cartillas,historietas, libros, trípticos, afiches, etc.

También fueron producidos videos y se organizaron ferias,fiestas, funciones de títeres y teatro, se usaron altoparlantes, panelesy se disfrutaron de jornadas de coplas populares. Todo ello alimentóla tendencia a perseguir la horizontalidad. Al principio se hizo muchoénfasis en atender el área rural, pero luego se equilibró la balanzamirando más a las ciudades.

Otro de los propósitos fue organizar en cada departamento uncomité de difusión conformado por entidades públicas y privadas conel objetivo de movilizarse hacia los municipios y propiciar el diálogoen torno al contenido de la Ley. Lamentablemente sólo funcionaron enPando, Santa Cruz y Tarija. La solución a mediano plazo parece estaren la Ley de Descentralización Administrativa que crea las direccionesgenerales de comunicación social en las prefecturas. Aunque ahora nofuncionan bien, en el futuro pueden articular las iniciativas deldepartamento e institucionalizar la descentralización de lacomunicación. Actualmente se elabora un manual de funciones paraque esas dependencias cumplan con sus labores con un mayorimpacto.

71


Otro de los proyectos en marcha pretende que empiecen afuncionar las oficinas municipales de información al ciudadano en cadauna de las alcaldías. Por otra parte, hacía falta también un canalpermanente para acceder a información sobre los éxitos y fracasos,proyectos, ofertas y experiencias de los municipios. Para ello seinauguró la línea telefónica abierta 0800-1551, mediante la cual losciudadanos pueden formular preguntas que son absueltas de maneradirecta. De la misma forma se publica desde junio de 1996, elsuplemento quincenal "El Comunitario" junto a los periódicos"Presencia" y "El Deber". En sus páginas pueden obtenerse lasúltimas informaciones sobre la marcha del proceso descentralizadoren forma de reflexiones o mediante la publicación de las normasque el gobierno va aprobando. También hay que destacar la ediciónde la revista "Participar" que cumplía antes el mismo propósito y lapágina Web de la SNPP (http:/ /www.snpp.gov. bo) que permite el accesonacional e internacional a toda la información de la institución.

Antes de su disolución, las corporaciones de Desarrolloemprendieron algunas acciones informativas. Para eso crearon equiposde capacitación y difusión que se trasladaron hasta las seccionesmunicipales. Al mismo tiempo se organizaron cursos para los propiosfuncionarios de las corporaciones, las prefecturas, las secretarías de saludy educación y la Unidad de Profundización de la Democracia. Elintempestivo cambio de personal fue en muchos casos un obstáculo enlas metas de la capacitación.

Todas estas tareas contribuyeron a que el 65 por ciento de losbolivianos vea con buenos ojos la Participación Popular como lo atestiguanlas últimas encuestas, y que esta sea una de las reformas con mayorrespaldo del actual gobierno.

12. Un producto de exportación

Después de dos años de aplicación de la Ley 1551, la víaboliviana de la descentralización se transformó en ejemplo vivo y dignode imitación creativa para los países latinoamericanos y fue entoncescuando los gestores de la Ley fueron convocados a sus primeros viajesinternacionales. Bolivia se transformaba de pronto en una exportadorade ideas.

72


El primer reconocimiento oficial externo a la Participación Popu-lar se produjo en Managua, la capital de Nicaragua, el 31 de julio de1996. Allí tuvo lugar el "Primer Diálogo Centroamericano entre el Sec-tor Social y Municipal" y en la lista de los invitados estaba una delegaciónboliviana comisionada por los asistentes para explicar el procesodescentralizador vivido en el país. Los delegados de Costa Rica, El Sal-vador, Honduras, Guatemala, Panamá y Nicaragua escucharon unaconferencia de Carlos Hugo Molina, secretario Nacional de ParticipaciónPopular de Bolivia.

Al final de la reunión, el gobierno invitado firmó un acuerdo conla Federación de Municipios del Itsmo Centroamericano (FEMICA) en elque se compromete a transmitirle sus experiencias con el único propósitode que cunda el buen ejemplo. El documento inicia un intercambio deprofesionales e información y pone de moda el nombre del paísdentro de la jergas oficiales referidas a la conformación de gobiernoslocales más eficientes. Después vendrían convenios y cooperacióntecnica con países como Venezuela, Guatemala, El Salvador, Costa Rica yParaguay, entre otros .

El siguiente paso de difusión de nuestra experiencia convocó arepresentantes de 21 países americanos asistentes al seminario denominado: "Elmodeloboliviano de descentralización". Esta reunión tuvo lugar en SantaCruz de la Sierra los días 11 y 12 de noviembre de 1996 y contó con elaporte de 50 expertos en participación comunitaria del continente. Laocasión fue propicia para comparar los logros alcanzados en Boliviacon los esfuerzos que se realizan en otros países como Perú, Mexico oBrasil. Al encuentro asistió una delegación de Zambia, con cuyogobierno Bolivia inició negociaciones para que algunas ideas de laParticipación Popular puedan aplicarse en ese país africano.

Unas semanas después en el marco de la Cumbre de las Américaspara el Desarrollo Sostenible la Participación Popular ascendió a lacategoría de paradigma hemisférico cuando el canciller bolivianoAntonio Araníbar y el secretario general de la Organización deEstados Americanos (OEA), César Gaviria, rubricaron un acuerdode cooperación dirigido a promover el modelo descentralizador entodo el continente. El documento firmado en el marco de la Cumbrede las Américas para el Desarrollo Sostenible, señala que la OEAdifundirá la experiencia boliviana entre sus Estados miembros,

73


mientras Bolivia se compromete a proporcionar toda la informaciónrelativa al tema y a facilitar las investigaciones que se hagan al respecto.De este acuerdo de cooperación surge además la promesa deproporcionar asistencia técnica a todos los países que quieran emularlos pasos de Bolivia. Era la certificación que faltaba. La ParticipaciónPopular adquiría así, en diciembre de 1996, la calidad de artículo deexportación de primer orden.

74


E Las eleccionesmunicipales de 1995

1. Más de un millón de derechos reconquistados

Antes de la aprobación de la Ley de Participación Popular, el 42por ciento de la población boliviana estaba fuera del denominado radiourbano por residir en poblaciones con un número inferior a los dos milhabitantes. Allí donde los linderos de las ciudades terminaban, empezabala iniciativa de los prefectos, subprefectos, corregidores, agentes cantonalesy el personal de las corporaciones de desarrollo. La país estaba claramentedividido entre lo rural y lo urbano. Con la creación de los nuevosmunicipios seccionales en abril de 1994 se quiebra esta barrera. Ahora lasalcaldías tienen que representar y asistir, dialogar y movilizar, tanto avecinos como a agricultores, lo mismo a comunarios que a artesanos oprofesionales. Pero no sólo eso, desde 1994 los alcaldes necesitan conseguirel respaldo electoral de todos los habitantes de su jurisdicción, y por elloestán obligados a atender necesidades de muy diverso origen. Elmunicipio puede refaccionar una calle, pero también construir un canalde riego o propiciar un curso sobre manejo de maquinaria agrícola.

Como es lógico, antes de la vigencia de la Participación Popular,las elecciones municipales sólo interesaban a los electores urbanos. Ladisputa por las alcaldías era un pleito ajeno para miles de bolivianos,porque los escenarios electorales previos a 1995 se reducían a diez ciudadescon un 43,74 por ciento de la población interesada en el destino de susalcaldías. Había entonces un grave agujero en nuestro sistemademocrático: un millón 200 mil ciudadanos mayores de edad nosufragaban en los comicios municipales. Pero a partir de diciembre de1995, el campo inició su integración en la democracia comunal y laspotencialidades de este hecho son hasta ahora imprevisibles, porque el85,5 por ciento de municipios (296 alcaldías) tienen una población_mayoritarTainente rural. Eso significaría que„con elliempo, una abrumadora parte del poder local podría llegar a manos de la Boliviacampesinatradicionalmente marginada del_~ de los asuntos

_públicos. Lo evidente es que todavía no hemos arribado a ese puerto,aunque sí se ha producido un avance. En 1995 fueron elegidos 464 concejales campesinos e indígenas, la cuarta parte del total. El partido

75


que más representantes de estos sectores logró ubicar en los puestos deresponsabilidad municipal es el MBL con 119, seguido por el MNR con106. Luego están la IU con 45, la UCS con 38, la ADN con 31, el MIR con28, Condepa con 23, el MRTKL con 22, el Eje Pachacuti con 10, el FRI con8, el MPP con 5 y el MKN con 2.

Pero veamos ahora los datos que informan con claridad sobre laincorporación masiva de nuevos ciudadanos a la democracia comunal.En los comicios municipales de 1991, el número de mesas electorales enel país era de 7.145. Cuatro años más tarde, cuando se realizaron lasprimeras elecciones bajo el régimen de la Participación Popular, el númerode asientos electorales subió a 12.045, es decir, a casi el doble. Por otraparte, el número de votos emitidos por candidatos a alcaldes y concejalesen 1991 fue de 1.398.085, en las elecciones de 1995 este número subió a1.805.635. La Participación Popular también redujo la abstención. En 1993fue de 47.1 por ciento, mientras en 1995 bajó al 35 por ciento.

Si bien es cierto que en las elecciones anteriores los campesinoselegían sólo a los agentes cantonales, éstos generalmente tenían menospoder que los dirigentes sindicales. En realidad se trataba de una autoridadmeramente ornamental que ponía en evidencia de forma emblemática elescaso interés del Estado central por la realidad rural.

La participación provincial en los comicios comunales habíadescendido tanto, que en 1995 hubo tantos electores campesinos como en1987, el año en el que se realizaron las primeras elecciones municipalespropiamente dichas desde el fin de la era de las dictaduras. Esta altaparticipación no se explica solamente por la incorporación de los jóvenesde 18 años al ejercicio del sufragio. La razón fundamental es que loshabitantes de las provincias comenzaron a creer en autoridades de verdad,con presupuesto aceptable, oficinas funcionando y ganas de cumplir consus votantes.

Como se observa, las elecciones municipales de 1995 fueronhistóricas. No sólo porque se realizaron por primera vez en medio de laatmósfera de la Participación Popular, sino también porque antecedierona la aplicación de la Ley de Descentralización Administrativa. No hayque olvidar que los 169 miembros de los consejos departamentales detodo el país fueron elegidos meses más tarde por los concejales electos en

76


los mencionados comicios. A eso hay que añadir que gracias a las reformasa la Constitución, los nuevos alcaldes duran cinco y no sólodos arios ensus funciones. De manera que el poder que adquirieron los nuevosmunícipes en 1995 es mucho mayor que el de sus antecesores. Entonceslo que se jugaba aquel mes de diciembre era realmente mucho.

2. La intermediación partidaria

El crecimiento del interés por participar en las urnas fue másevidente en los departamentos de Cochabamba y Chuquisaca. Porejemplo, el incremento provincial de la participación electoral en todo elpaís fue del 12,4 por ciento, mientras en las zonas rurales de Chuquisacaeste mismo porcentaje estuvo en un 30 por ciento, más del doble. Algosimilar sucedió en Cochabamba.

Las razones para ello en Chuquisaca tienen que ver con la actuacióndel MBL, partido de gran fuerza en ese departamento, que incluyó en suslistas de candidatos a personalidades independientes con gran respaldociudadano. En Cochabamba el éxito de la participación campesina en loscomicios se debió a la presencia de la Asamblea por la Soberanía de losPueblos (ASP) que bajo la sigla "prestada" de la Izquierda Unida, postulóa sus dirigentes cocaleros a los puestos de representación. Los candidatosde ASP son líderes campesinos, cuya nominación fue decidida enasambleas del sector, hecho que recuerda a la participación electoral casicorporativa de los trabajadores del subsuelo en el norte de Potosí en ladécada del 40. En esa ocasión, la Federación de Mineros se presentó a laselecciones con candidatos propios y consiguió importantes espacios derepresentación parlamentaria. En 1995, el movimiento campesino cocalero"tomó" democráticamente las alcaldías de Villa Tunari, Chimoré, PuertoVillaroel, Tapacarí, Santivañez, Vacas, Independencia y Morochata. EnSacabamba y Cuchu Muela obtuvieron el triunfo a pesar de no haberpresentado candidatos. Sin embargo la existencia de concejalías acéfalasno es patrimonio exclusivo de la ASP. Hubo 55 casos de apoyo ciudadanoa una sigla a pesar de no haber candidato en lista. Por ejemplo la UCStiene 13 espacios vacíos solamente en Oruro, mientras el MBL es el únicopartido que no tuvo que lamentar estos hechos.

El contrapeso a la injerencia de los partidos fue la predominanciade candidatos independientes que financiaron su campañas con sus

77


propios recursos, y que gracias a ello tuvieron plena autonomía para tomarsus decisiones dentro del Concejo municipal. En muchos casos estos líderesforman parte de las élites políticas locales y no respondieron a lasconsignas de los partidos que sólo les prestaron su sigla para elevar lacantidad de sus votos en el escrutinio nacional.

Un hecho negativo para la administración municipal fue larenuncia anticipada de muchos alcaldes que querían perseguir sureelección. En muchos lugares sucedió que los munícipes interinosaprovecharon su breve permanencia en el poder para despedir a valiososfuncionarios y colocar a sus adherentes, y lo que es peor, para modificarel Plan Anual Operativo y el presupuesto de obras. Muchos de estosinterinatos fueron letales para la continuidad de algunos proyectos.

El investigador Gonzalo Rojas registra tres ejemplos que ponenen evidencia la gran cantidad de variantes que pueden presentarse en larelación que establecen los partidos y las representaciones locales de poder.En Tiraque, cuenta Rojas, un solo señor ha accedido a la alcaldía de lamano de diversos partidos. Él forma parte de un grupo de poder localque usa las siglas para perpetuarse en el poder comunal y como no hayfuerzas sociales que le hagan frente, el cargo de alcalde es mismo que eldel cacique del pueblo. El ejemplo inverso es el de la comunidad deSantiago de Machaca, donde los pobladores eligen en asamblea a suscandidatos y luego negocian colectivamente su nominación con el partidoque menos condiciones les imponga. Entre tanto en Guayaramerín yRiberalta existe una ligazón que hace casi indiferenciable al microcosmoslocal con el MNR como partido político nacional. Allí se piensa, dice Rojas,que Goni es al Beni, lo que fue Paz Estenssoro a Santa Cruz: el camino delprogreso. De manera que en este caso, la dinámica regional no estádivorciada de la política nacional.

Otro elemento observado es que las ciudades producen un efectode demostración sobre el campo. Por ejemplo cuando en La Paz se excluyóa Condepa de la alcaldía, los demás partidos hicieron pactos para replicarel gesto.

Un 13,8 por ciento de los candidatos a alcalde fueron elegidos pormayoría absoluta, mientras en 268 municipios, es decir, en el 86,2 porciento del total, la elección tuvo que ser negociada en el Concejo. Sólo en

78


tres de ellos se produjo un empantanamiento, lo que equivale al 0,9 porciento. Estos datos muestran que a pesar de que en la mayoría de losmunicipios era la primera vez que se ejercía esta práctica democrática,hubo mucha madurez de parte de los líderes políticos locales paraviabilizar la conformación de los gobiernos comunales y garantizar suestabilidad.

3. Menos mujeres electas

Un resultado evidente de las elecciones de 1995 es que el númerode mujeres electas en los cargos de representación bajó considerablemente.En 1993, de los 858 concejales electos, 229 eran mujeres, es decir, el 26,7por ciento. En cambio en 1995, de 1.625 munícipes electos, sólo 135pertenecen al sexo femenino, o sea el 8,3 por ciento del total. El espacio delas representantes mujeres se ha restringido entonces a más de la mitad.Por otra parte, el repliegue en el Ejecutivo edilicio no fue tan pronunciado,en 1993 había 19 alcaldesas, en 1995 sólo eran 11.

Lo curioso de esta reducción de las representantes femeninas enlos puestos de representación es que en estos mismos comicios hubo máscandidatas que candidatos. Ellas estaban presentes con un 31 por cientoen las listas de los partidos, pero como es de suponer, no dentro de lafranja de seguridad. El partido con más mujeres electas en los concejos esel MNR con 48, le sigue ADN con 29, UCS con 28, el MIR con 16, el MBLcon 15 y Condepa con 7.

Pero, ¿por qué el nuevo poder municipal creado por la Ley 1551ha sido un revés para la participación femenina? Quizás la explicaciónesté en el hecho de que al haberse jerarquizado tanto los espacios de podercomunal, el interés por ocuparlos de parte de los hombres hizo que lasmujeres perdieran terreno. Antes no eran cargos apetecibles y por eso lospartidos dejaban que allí intervinieran ellas, ahora en cambio, lasestructuras patriarcales actuaron con todo su rigor excluyente.

79


VI. Tareas pendientes

1. Recursos sí, pero a cambio de esfuerzo

Una vez realizada evaluada la marcha de la Ley 1551, la mayorparte de los funcionarios e investigadores que conocieron a fondo elproceso, pasaron al terreno de la propuesta. Para muchos de ellos, laParticipación Popular necesita de ajustes a fin de evitar que los idealesbajo los cuales fue concebida, sean desvirtuados en la práctica. Otrosplantean más bien modificaciones de detalle y observan que lo que fallano es la esencia de las medidas aprobadas, sino solamente su aplicación.Es posible que los errores detectados sean harina de ambos costales, unacombinación de errores humanos y estructurales. Este capítulo recoge lassugerencias más importantes que juntas, quizás podrían incluso llegar aconvertirse en una verdadera reforma de la reforma emprendida en abrilde 1994.

Iván Finot, funcionario del ILPES, ha sostenido, incluso antes de laaprobación de la Ley, que debía impedirse una distribución "ciega" delos recursos de la coparticipación tributaria. Él recuerda que unadescentralización puede ser parcial cuando sólo transfiere competencias,mas no la responsabilidad de financiar el gasto. Pero también puede sercompleta cuando las instancias que asumen las nuevas obligaciones,adquieren la capacidad de obtener sus recursos propios, es decir, demodificar su tasas de impuestos y de crear otros. Finot respalda estaúltima opción porque teme que la actual forma de entrega incondicionalde dinero a los municipios los sumerja en la inercia y no los impulse avalerse por sus propias fuerzas.

El investigador subraya que los gobiernos locales son los más aptospara concertar entre los productores de la región a fin de incrementar lariqueza local, gestionar servicios sociales cada vez más eficientes yfocalizar acciones de desarrollo con el apoyo concertado de todos losactores involucrados. Esto implica que las alcaldías están más cerca deconvertirse en motores del incremento de la productividad que lasinstancias departamentales o nacionales. Un municipio seccio~empieza a prosperar económicamente, tendí-á más posibilidades futuras

---dlsostener a sug-órgáktos de gobierno, multiplicar las obras y financiár su_mantenimiento en buenas condiciones.

81


Un principio administrativo básico consiste en que la gestiónpública aproveche lo más posible la capacidad instalada para optimizarsus resultados. Parte de esa capacidad son justamente las organizacionesterritoriales bolivianas muy vinculadas al autogobierno y al esfuerzopropio capaces hasta de dinamizar las economías locales. Los ejemplosde acción comunal son, para Finot, las muestras más claras de que laParticipación Popular debe fortalecer la iniciativa social con la meta degarantizar que los municipios puedan recibir aportes locales y no sólodepender, como hasta ahora, del gobierno central.

La propuesta de Finot consiste, en pocas palabras, en hacer quelos recursos nacionales repartidos actualmente por la Participación Popu-lar sean complementados por el esfuerzo local propio, y dejen de servistos como un regalo más del Estado prebendal.

El proponente añade que la descentralización no es siempre sinónimode eficiencia, y que en muchos casos puede ser incluso más onerosa. Lasconsultas permanentes a la base, la delegación de responsabilidades técnicasa un personal poco capacitado para cumplir esas labores y las interferenciasde una sociedad recelosa y desconfiada pueden aumentar los costosadministrativos y dejar una estela de frustración en quienes pensaban queasí se manejan mejor los recursos. Por eso mismo, es imprescindible hacerque la Participación Popular implique no sólo gasto, sino tambiénrecaudación. La entrega de dinero sin más condición que conocer el númeroexacto de habitantes de cada sección municipal contribuye a fomentar ladenominada "pereza fiscal" y ese es el destino que se le quiere ahorrar a laParticipación Popular. Finot pide que esa "cultura rentista" de la que hablaRoberto Lasema sea contenida por la vigorosa tendencia de las comunidadesa solucionar sus problemas con mano propia y sin depender de nadie.

En los marcos de esta propuesta, Finot recomienda que las accionesde catastro y avalúo de las propiedades pasen a manos de unaadministración supramunicipal, porque si siguen siendo controladas porlas alcaldías, los intereses electorales complotarán contra las recaudaciones.Es muy difícil que los burgomaestres sean rigurosos con los mismos vecinosde los que pretenden obtener el voto. Si ejercen una fuerte presión tributariasobre sus potenciales votantes es probable que pierdan las elecciones. Estasituación está más acentuada en el caso de las secciones municipales conpocos pobladores y donde el alcalde es prácticamente un comunario más

82


y tendrá más reparos en cobrar tributos por razones de cercanía personalcon los miembros del colectivo.

Roberto Laserna coincide y amplía la percepción de Finot, diciendoque a los actuales municipios sólo les interesa la cantidad de habitantesque pueblan su jurisdicción, porque únicamente de ese criterio numéricodepende la cantidad de sus recursos. Incluso plantea el caso hipotético deque un alcalde de una zona industrial prefiera que las fábricas se cierrenpara que esos terrenos sean loteados y allí puedan asentarse nuevos bar-rios que den cuenta de un incremento demográfico y por consiguiente deuna mayor asignación financiera del Estado central. Laserna dice que conla Participación Popular existe una peligrosa disociación entre el gastopúblico y la salud económica local.

Javier Aguilar es quien más dudas tiene acerca de la propuesta deFinot. Él observa que una descentralización que transfiera tanto el gasto comoparte del ingreso que lo hace posible, no es una tarea tan sencilla. Para tomaruna decisión de esa naturaleza tienen que tomarse en cuenta las ventajascomparativas de las regiones en materia de recaudación y el criterio de laseconomías a escala. Es decir, que no todos los municipios pueden ser eficientesen la recaudación de determinados tributos. De hecho hay, por ejemplo,impuestos típicamente locales que no implican mucha movilidad de loscontribuyentes como los de la propiedad de inmuebles y vehículos, pero noocurre lo mismo por ejemplo con el Impuesto al Valor Agregado. De hechocon la Participación Popular los tributos eminentemente locales están ya bajola tuición de las alcaldías. Aguilar afirma, en contra de la idea defendida porFinot, que lo más usual es que exista una centralización del ingreso y unadescentralización del gasto, vale decir, un esquema similar al que usa laLey 1551.

Aguilar agrega que la equidad no es un problema que pueda serresuelto por la vía de las recaudaciones, sino por el potenciamientoproductivo y la articulación de la sociedad con un proyecto económico. Enello coincide con Finot al observar la importancia de catapultar todos losmecanismos locales de creación de riqueza para que los municipios puedanconsolidar su autonomía económica.

Otro argumento que usa Aguilar es que la puesta en prácticade la descentralización no implica automáticamente un mejoramiento

83


de los servicios sociales y la calidad de vida de los pobladores. Al contrario,bajo ciertas condiciones incluso puede llevar a profundizar la desigualdadsocial. Él piensa por eso que la Participación Popular más que una medidasocial es política, porque su mayor logro es legitimar la acción pública en losespacios más recónditos del territorio. De manera que el bienestar ciudadano,más que una consecuencia natural de la reforma, es uno de sus desafíos.

2. Un mejor fortalecimiento municipal

La Participación Popular creó casi de la nada centenares demunicipios allí donde no había referencia estatal alguna. De un día paraotro, surgieron gobiernos municipales con una jurisdicción ampliada ynuevas responsabilidades, pero sin tradición administrativa niprofesionales capacitados para cumplir con múltiples tareas. Por eso elfortalecimiento municipal es la herramienta vital para impedir que lasnuevas expectativas que se concentran en torno a las alcaldías no derivenen un cúmulo de frustraciones. Se necesitan programas constantes decapacitación para que los alcaldes, concejales, funcionarios y dirigentesde base asuman sus funciones de manera plena y efectiva.

Conviene recordar que hasta ahora uno de los principalesproblemas de los programas de fortalecimiento municipal ha sido la faltade una real transferencia de conocimientos, debida a la integración defacto del personal de las Unidades de Fortalecimiento Institucional (UFIs)a los municipios. Por eso, los técnicos de los programas se involucran enlos conflictos internos de la sección municipal e impiden un desarrolloautónomo. Lo más grave es que esta dependencia de las UFIs tampocoestá acompañada por la experiencia y buena formación profesional delos técnicos. Por otra parte, estos cuerpos de asesores no han conseguidocrear mecanismos de concertación entre los actores seccionales. Esta esuna grave omisión porque el asesoramiento tiene que conseguir que elmunicipio no se considere a sí mismo como el único responsable deldesarrollo y la planificación, ni que la población sólo se sienta convocadaa solicitar obras, alejándose de su responsabilidad en la planificación, elseguimiento y la ejecución de las mismas.

Ante estos obstáculos, Chantal Nicod ha formulado un plan defortalecimiento municipal orientado a perfeccionar esta labor realizadaprimero por las corporaciones de desarrollo hasta 1995, y por las

84


prefecturas desde enero de 1996. Ella sugiere que se constituyan gruposde tres profesionales conformados por un comunicador, un planificadory un gestor. El primero debe diseñar los mecanismos para alcanzar dosmetas: una identidad seccional y provincial y canales expeditos pararecoger las opiniones de la población. El planificador del equipo tieneque elaborar, y más tarde evaluar los planes y estrategias seccionales dedesarrollo. El tercer profesional debería ocuparse de los trámitesadministrativos para captar recursos externos, hacer la contabilidad, ve-lar por la organización interna y supervisar los proyectos. Estos dosúltimos integrantes de los equipos de fortalecimiento municipal deberíanser economistas.

Los tres tienen como objetivo común buscar la creación demecanismos de concertación para trabajar después en ellos. Su mayorlogro sería que la sección municipal se convierta en un lugar de encuentrofluido entre todos aquellos que puedan y deseen aportar al desarrollo.Esa es la manera de canalizar las energías hacia un objetivo común.

Nicod propone que la visita de los equipos a los municipios seaquincenal, para que éstos no se involucren en las labores edilicias ni selos empiece a considerar como personal estable del municipio. Su labores la de asesoramiento, no la de crear lazos de dependencia.

Estos equipos de tres deberían ser ocho para el caso de Chuquisacaque es el departamento en el que Nicod hizo la propuesta. A ellos debesumarse un equipo central dependiente del poder departamental. Este últimotendría que estar conformado por cuatro profesionales: un responsable prin-cipal, y nuevamente la troika del comunicador, el planificador y el gestor. Elprimero tendría que dedicarse a supervisar, dirigir, evaluar y orientar laslabores de fortalecimiento municipal en todo el departamento. Los demástienen funciones de coordinación con sus similares en los equipos itinerantes.Este equipo central debería reunirse con los ocho equipos a su cargo cadados meses.

Otra medida indispensable es evitar el caos en las ofertas defortalecimiento municipal. Actualmente cada institución imparte losconocimientos como mejor le parece con lo que provoca confusión entrequienes asisten a los cursos. Por eso hay que unificar contenidos ymetodologías.

R5


De esa forma, las tareas de fortalecimiento municipal podrían tenerun abordaje integral que no descuide ningún aspecto y evite generardependencia con respecto a las alcaldías.

3. Descentralizar la comunicación

La propia naturaleza de la Participación Popular ha obligado a susresponsables en el área de la comunicación a plantearla como descentralizada.Al tratarse de un proceso por el cual el Estado se transforma para abrir suspuertas a la participación de la sociedad, es de suponer que las prácticascomunicacionales que vinculen a los actores deben ser horizontales,democráticas y dialogantes. Esta constatación obliga a realizar importantescambios en las maneras de comunicarse empleadas tradicionalmente hastaahora por el Estado.

En las décadas del 60 y 70 se vivía en la disyuntiva entre lacomunicación alternativa y la hegemónica, la primera con su carga deresistencia y sabor a panfleto subversivo, y la segunda con sus invocacionesal consumismo y al placer individual. Eran tiempos de guerra fría y anunciosdel asalto final del poder. La propuesta de la comunicación descentralizadabusca zafarse de esta polarización, por lo demás agonizante, para impulsarla democratización de las comunicaciones. Según esta idea, el problema noestá entre usar minimedios o la alta tecnología, sino en utilizar los dos deacuerdo al destinatario del mensaje, pero además respetando los códigosculturales y lingüísticos de las comunidades. La propuesta comunicacionalvinculada a esta reforma descentralizadora pretende acercarnos a la utopíade los 60 y 70, pero no para subvertir el orden, sino para construir un Estadoy una democracia participativos. Las redes de la comunicación popular existeny es a través de ellas que el Estado puede dialogar con los ciudadanos debase. La misma definición de comunicación descentralizada termina de aclararla orientación a seguir: "Es el campo de los medios propios y a-propiados porel pueblo boliviano que utiliza el Estado para comunicar y comunicarse".

De esta manera el Estado se adapta al lenguaje de la gente paraintervenir en el debate público y no lo que hacía antes y continúahaciendo en cierta medida ahora: esperar a que el pueblo comprendasus códigos enviados desde la cima del poder.

Siendo fieles a esta meta, el medio ideal para impulsar la ParticipaciónPopular es la radio local donde puede incorporarse rápidamente la discusión de

86


la agenda del desarrollo entre la comunidad y el gobierno. Hasta ahora no seha aprovechado al máximo la capacidad instalada de las radios provinciales,las de onda corta o las emisoras de la cadena Erbol. Otras formas de acercarsea la gente y que pueden usarse con más frecuencia, son las ferias, el teatro,los sociodramas, los conciertos de música, los campeonatos de fútbol y losperiódicos murales. También es aconsejable traducir el contenido de la Ley1551 a los idiomas nativos. Todas estas acciones comunicacionales deberíanrespaldar el registro de organizaciones territoriales de base, pero sobre todola carnetización masiva de los campesinos para fortalecer su presencia enlos actos electorales.

En términos administrativos, el sistema de comunicacióndescentralizada estaría conformado por las secretarías departamentales deParticipación Popular y las direcciones generales de comunicación,dependientes ahora de las prefecturas. A todas ellas se sumarían las aún noconformadas oficinas de información al ciudadano en cada uno de losmunicipios. Estas últimas deberían estar institucionalizadas a través deuna nueva Ley Orgánica de Municipalidades. Cada oficina de informaciónal ciudadano tiene que ser protagonista, impulsora, usuaria, cogestora ycofinanciadora de una Red Intermunicipal de Comunicación establecidajunto a ONGs Iglesia e instancias prefecturales y nacionales. El objetivo deesta Red sería servir de nexo entre las 311 alcaldías mediante latelecomunicación rural y urbana, la radio, la televisión, las redes telemáticasy las unidades móviles de difusión rural itinerante con el fin de intercambiarexperiencias e informaciones sobre la marcha de la reforma. Comocomplemento sería ideal contar con un banco de datos intermunicipal quealimente con información oportuna a la Red.

Al mismo tiempo, todas las unidades de comunicación del Estadodeberían ser reestructuradas para que sean capaces de diseñar y ejecutarpolíticas, difundir proyectos, coordinar, gestar la Red mencionada,informar a los ciudadanos y funcionarios, coordinar la organización deferias, jornadas y otras actividades.

4. Ramillete de propuestas

Para concluir con este capítulo referido a la agenda pendiente dela Participación Popular, hemos confeccionado una lista de sugerenciasmenores que aplicadas en conjunto pueden permitir un salto cualitativo

87


en la aplicación de la reforma. Esta es la serie de ideas apuntadas por unavariedad de investigadores y evaluadores del proceso:

Una de las consecuencias de la politización del proceso es el cambiodel personal capacitado con mucho esfuerzo para que aplique la Ley concorrección. La solución para ello es el servicio civil municipal con el fin demantener la estabilidad laboral de los técnicos.

El rol del municipio no es coleccionar obras, sino facilitar eldesarrollo, es decir, impulsar la acción interinstitucional y multisectorial, crearinstancias de coordinación para que sus funcionarios, los comités de vigilancia,las organizaciones funcionales y las ONGs se asocien para detectar susnecesidades y fortalecer su capacidad de planificación, ejecución yadministración.

Para lo anterior, es recomendable construir escenariosmicroregionales.

Todos los esfuerzos para incrementar la capacidad de recaudaciónde las alcaldías son bienvenidos, porque contribuyen a la sostenibilidad de lareforma.

Es fundamental que los poderes locales apoyen el desarrolloproductivo de las regiones, en especial los procesos de transformación porqueéstos tienen efectos multiplicadores. Nos referimos especialmente a laagroindustria y al desarrollo de empresas.

— La Participación Popular tiene que contribuir a definir el perfileconómico productivo de cada sección, las necesidades de cada sector, fortalecerla capacidad gestora y organizacional de todos y difundir y evaluar los planesde desarrollo.

— Es recomendable integrar al proceso a los gremios funcionales,aunque sea con derecho a voz para que obliguen a los demás actores aconsiderar el tema productivo.

— Urge el diseño de una estrategia amplia para fortalecer laorganización de la sociedad civil a fin de impulsarla a proponerproyectos y responsabilizarse de su ejecución e incluso administraciónde los mismos.

88


La capacitación continua de los comités de vigilancia esfundamental porque son los articuladores sociales del proceso.

Es necesario que las organizaciones territoriales de baseincorporen en sus estatutos las funciones que les asigna la ParticipaciónPopular.

La ciudadanía tiene que conocer los alcances y ventajasdel hecho de que las organizaciones territoriales de base cuentencon una personalidad jurídica.

Se debe aplicar una política para incorporar mejor a lasmujeres en las instancias participativas.

Debería establecerse un fondo para financiar lasactividades de los comités de vigilancia en base a aportes privados.

Hay que adecuar la Ley Orgánica de Municipalidades ala nueva realidad del país.

Las fuentes de información sobre cartografía, catastro yestadística necesitan ser fortalecidas para que proporcionen datoscada vez más confiables.

Los Fondos de Inversión tienen que apoyar la ParticipaciónPopular en lo técnico y en lo financiero adecuándose a la realidad delas secciones municipales.

— Los Consejos Provinciales de la Participación Popular debencumplir su rol de nexo entre el poder municipal y el departamental.

Se hace necesario un sistema de seguimiento y evaluaciónpara conocer los avances en cada gestión municipal y orientar elasesoramiento de acuerdo a las necesidades.

La distritación tiene que ser usada para mejorar la divisiónpolítico administrativa y hacer que la Participación Popular sea másequitativa.

89


La Planificación Participativa Municipal no sólo debe generar listasde necesidades.

Muchas normas de adquisición y contratación soninadecuadas para los municipios. El ejemplo más claro es la LeySAFCO.

— Los municipios necesitan apoyo en métodos y sistemas deadministración de personal, inventariación, registro, actualizacióny legalización del patrimonio municipal.

Los conductores de la Participación Popular deben preocupasepor la importancia del aprendizaje no planificado y el acompañamientoa las bases. A veces hay que dejar que éstas se equivoquen. De lo que setrata es de lograr consensos progresivos y no de forzar el avance de lareforma. La atención debe centrarse no en cuán lejos o cerca se está delmod elo ideal, sino cómo esa política responde a las necesidades, los

.aLOS y ritmos de los protagonistas principales.

90


VII. Marco conceptual

1. Revolución o reforma

Una vez evaluado el proceso, veamos ahora la manera en que sebarajaron las ideas y conceptos dentro del debate que acompañó laaplicación de la Participación Popular. Allí encontraremos las visiones delargo plazo, la mención a los teóricos de la democracia y la inscripcióndel proceso en las discusiones generales sobre las relaciones entre lasociedad y el Estado.

Recordemos que Sánchez de Lozada colocó a la ParticipaciónPopular dentro de los anaqueles de las revoluciones ejecutadas bajo loscompases de la democracia y el orden. Roberto Barbery Anaya, uno delos profesionales que siguió con pasión este proceso redistributivo y ac-tual segundo hombre de la Secretaría Nacional de Participación Popularcoincide con tal diagnóstico. El afirma que una revolución se distinguede una reforma, porque produce hondas modificaciones en las relacionesde poder. Por esa simple razón, las revoluciones han tenido a los fusiles ya la sangre como acompañantes favoritos, puesto que cuando se quierecambiar las relaciones de poder es lógico suponer que habrá afectadosque se defiendan y beneficiados que se organicen para el asalto. ¿Quémejor atmósfera para un enfrentamiento?

Barbery recuerda que cuando se actúa en democracia no puedehacerse uso de la violencia, por lo que las condiciones de la transformaciónson diferentes y el proceso de cambio debe ser gradual. Pese a ello, aunquela Participación Popular camina a un ritmo de reforma, también es ciertoque en menos de un año ha modificado muchas relaciones de poder. Lasola redistribución de recursos nos muestra esto con una elocuencia difícilde refutar.

Gonzalo Rojas, director de la Unidad de Investigación de laSecretaría de Participación Popular, plantea salir de la emboscada de lasdicotomías clásicas entre revolución o reforma. Para ello se hace eco deun nuevo concepto de la filósofa María Zambrano, para quien unarevolución, más que una redefinición de relaciones de poder, es una"anunciación" porque es portadora de esperanzas y temores. Bajo esa

91


definición, la Participación Popular ya no es ciertamente una merareforma, pero tampoco un fenómeno revolucionario como hasta ahora lohabíamos concebido.

Pero, ¿cuál es la filiación ideológica de esta descentralización porla vía municipio? Barbery no cree que sea la del liberalismo clásico quesucedió al absolutismo europeo. En ningún caso las medidasredistributivas decididas en 1994 pueden ser vistas como derivadosprácticos del "dejar hacer y dejar pasar" de principios del siglo XVIII. Noes el imperio absoluto del mercado, sino esa versión renovada, que lepone límites y lo orienta hacia la satisfacción de las necesidades sociales,la que ilumina la senda de los reformadores bolivianos. Por ello, Barberysostiene que la filosofía de la Participación Popular bebe de muchosabrevaderos ideológicos, lo cual le confiere una fisonomía propia. "Esliberal porque multiplica la vida democrática del país, es socialista porquepropende a una distribución equitativa de los recursos y nacionalistaporque reconoce a las comunidades indígenas", afirma.

Otra de las características del proceso es su carácter integrador. Setrata de un serio intento por reconciliar el Estado formal con el Estadoreal y por asentar la institucionalidad sobre lo realmente existente. LaLey aspira a consolidar la presencia del Estado en todos los confines delterritorio, sobre el cual teje un nexo administrativo de carácter vinculante.La meta es que la sociedad, por siglos recelosa y desestabilizadora, cooperecon un Estado reformado, apto para comunicarse con los actores socialestal como son. Pese a la simetría buscada, es sin embargo evidente que enesta relación se juegan roles distintos: los actores civiles orientan laplanificación y la inversión, mientras el gobierno municipal definepolíticas, programas y acciones. Pero es de esta forma en que se canalizanlas energías del pueblo hacia respuestas de naturaleza pública. He ahí elcontenido estratégico de la reforma.

Carlos Hugo Molina, quien comandó el proceso desde la SecretaríaNacional encargada del cambio, va más allá al decir que la ParticipaciónPopular también interpela a la clase política, porque la obliga a ingresar aespacios territoriales que antes descuidaba. La necesidad de llegar alterreno municipal flexibiliza a los partidos y los prepara para nuevassensibilidades. Recuerda además que las organizaciones sindicalestambién fueron cuestionadas porque de pronto dejaron de ser los únicos

92


interlocutores del Estado. De manera que, según Molina, la Ley hacuestionado todas las variables importantes de la vida nacional: lapoblación, el territorio, el gobierno y las normas jurídicas. No resultaextraño porque, para él, el de Sánchez de Lozada podría ser consideradocomo el gobierno de la "provocación democrática" debido a que no hadejado resquicio de la realidad boliviana sin modificar. Molina reconoceque esta dinámica transformadora ha provocado magulladuras, perotambién avances substanciales, porque antes "Bolivia era centralista, ur-bana, capitalina, oligárquica y corporativa".

Carlos Hugo Molina reitera el diagnóstico central que antecedió ala puesta en práctica de la Participación Popular: la sociedad civil eraconspirativa y el Estado, excluyente. Ahora se trata de reconciliar ambospolos, que la sociedad coopere y fiscalice, mientras el Estado sedemocratiza. Iván Finot, investigador del ILPES, complementa esta ideadiciendo que todo proceso de descentralización es un acercamientosimultáneo entre el Estado y la sociedad civil, en el que ambos se preparanpara el encuentro en la medida en que el primero se democratiza y abresus puertas a la participación y la sociedad desarrolla una culturaparticipativa.

2. Lo andino en la Participación Popular

En este mismo sentido no hay quizás alguien más optimista queJavier Medina, filósofo e investigador, para quien la Participación Popu-lar es una reforma conectada con precisión con las corrientes dominantesdel Tercer Milenio. Medina apuesta con entusiasmo a la democraciaparticipativa de matriz indígena, que a pesar de los siglos transcurridos,no ha podido ser extirpada ni por la conquista española y su catolicismo,ni por los ensayos fallidos de la industrialización, ni por la fuerzahomogeneizadora del mercado. Él observa entonces que "los diosestutelares gozan de buena salud" y que el bilingüismo persiste junto a laeconomía de reciprocidad. "Bolivia es un mosaico pluriecológico", afirmamientras señala hacia nuestra formidable biodiversidad.

Nuestro error, dice Medina, ha sido haber vivido durante tantosaños de espaldas a esa realidad, y en verdad es eso lo que nos habríahecho inviables hasta el momento. A diferencia de los colonizadoresoccidentales que vinieron a convertir a los pobladores de esta tierra, las

93


sociedades indias están más bien acostumbradas a dialogar, porque no sefundan en el principio aristotélico de identidad. Esta última visión toleranteterminó por imponerse en Bolivia como lo atestigua el primer artículo denuestra Constitución actual en la que se oficializa nuestro ser pluricultural.Está claro entonces que la homogeneización del país ha fracasado porconfesión propia.

Más adelante, Medina asocia la democracia representativa con elparadigma patriarcal asociado a la industria, la mediación monetaria, y a lasformas del Estado Nación, mientras la democracia participativacorrespondería al paradigma matrístico del don y la reciprocidad, del culto ala tierra y al naturalismo comunitario. En ese sentido, lo representativo esgeneral, indicativo y nacional, mientras lo participativo es concreto, ejecutivoy local.

Ante este diagnóstico, Medina considera que el auge mundial delfeminismo, el ecologismo y el pacifismo hacen pensar en que el Tercer Mileniobuscará el equilibrio y la complementareidad de ambos modelos dedemocracia. Lejos del maniqueísmo fácil que exalta un modelo para destronara otro, Medina aboga por un "bilingüismo" en todos los sentidos. Comoejemplo de esta conducta alude al pueblo guaraní, que desde hace muchosaños tiene un rol de vanguardia en la aplicación de planes de educaciónintercultural bilingüe en el Chaco. Pero no sólo eso, sino que combina susistema económico con aquel en el que impera el mercado y se mueve conhabilidad en ambas lógicas. "Así resolveremos el problema de la pobreza,dice Medina, no apostando a un solo sistema económico, sino desarrollandotodas nuestras energías".

La propuesta de Medina consiste entonces en combinar las virtudesde los dos tipos de democracia permitiendo primero que la que se desarrollaen el interior del ayllu deje de ser parte del folklore para comenzar acomplementar a la democracia representativa que, como él dice, esinsuficiente y parcial. "No precisamos una democracia de expertos quesaben lo que quiere el pueblo, sino sólo de facilitadores técnicos", sugiere.Su propuesta consiste en que nuestro sistema democrático esté compuesto,en simultáneo, de lo participativo y lo representativo, no soldados en síntesisdentro de un todo unificado, sino mezclados y complementarios. Cadasistema debería mantener sus espacios y tiempos a fin de que el ciudadano

94


acuda al que le sirva mejor. Medina entiende por ello la política como elarte de la dosificación, donde todo tiene su contrario como ingredientede complemento.

Otra de sus metáforas explicativas es la de concebir a esta futurademocracia como un "thakhi" o camino, como ese proceso que siguen loslíderes rotativos de la comunidad, ese atravesar por varias etapas en lasenda hacia la madurez. De la misma manera, la coexistencia creativa delos representativo y lo participativo tendría que alimentarse del sustratocomplejizado que proporciona la experiencia. Como vemos, bajo estasreflexiones, la Participación Popular sería un reencuentro pleno connuestra historia y tradición, un puente que articula lo comunitario y lo"moderno" para proyectarnos hacia un futuro muy distinto a los diseñadoshasta ahora.

3. La mirada exigente

Por su parte el antropólogo Xavier Albó no ve nada de lemencionado a pesar de utilizar el mismo mirador étnico para contemplarla realidad. Él no cree, por ejemplo, que la Participación Popular hayaprovocado una "redefinición de los linderos entre el Estado y la sociedad"como plantean algunos. Por supuesto que cree mucho menos en que setrate de una revolución porque habría cambiado las relaciones de poder enla sociedad. Albó confiesa que estos cambios le saben a poco.

Su escepticismo está fundado en el hecho de que las comunidadesoriginarias sólo son reconocidas como sujetos sociales y no políticos. Valedecir que hay una invitación para hacerlas pasar a las instancias de poder,pero al final se las deja esperando en la puerta. Esto queda demostradoen el hecho de que las organizaciones territoriales de base y los comitésde vigilancia no están autorizadas a superar la fase de lo prepolítico, sólopueden proponer y controlar, no deciden y tampoco fiscalizan en el sentidoestricto del término. Es verdad que influyen y hasta tienen derecho a vetarlos desembolsos, pero no toman decisiones. Es aquí donde Albó encuentramás de lo mismo: exclusión y desconfianza en las comunidades. Lo políticose mantiene como patrimonio de los partidos y de sus élites gobernantes,lo demás es puro complemento.

95


Lo peor de todo es que en esto, Bolivia ni siquiera está a lavanguardia, sino más bien muy rezagada. Ecuador, Colombia y muchospaíses del Primer Mundo han eliminado la mediación partidaria no sólo aniveles locales, sino incluso nacionales. Albó observa que por ejemplo enOaxaca, México, funcionan varios municipios indígenas que se gobiernancon métodos electorales derivados de sus propios usos y costumbres.

En cambio en nuestras últimas elecciones municipales realizadas enlos marcos de la Ley 1551, los comunarios y vecinos bolivianos de laspoblaciones menores tuvieron que adivinar qué rostros de los candidatoscon los que conviven, se escondían detrás de una papeleta uniformada porlos colores y los símbolos de partidos políticos ajenos a su vida local. Albódeplora además que los hombres y mujeres postulados como independientesen diciembre de 1995 y que contaron con el respaldo de la población, fueronmarginados en las negociaciones del Concejo municipal por los políticosprofesionales que hicieron funcionar su maquinaria partidaria.

Lo más grave de todo es que las comunidades ya funcionaban comomicromunicipios de facto durante siglos, sólo que lo hacían sinreconocimiento estatal. Resulta que ahora, dice Albó, el Estado prefiere fiarsede algo nuevo, las alcaldías, cuyas reglas ha definido desde afuera, que delo que allí ya había estado funcionando desde hace mucho tiempo antes.De tal suerte que aquí no hay ninguna complementación de lo representativoy lo participativo, sino simplemente un mero proceso de expansión delEstado hasta los niveles provinciales con el simultáneo repliegue de laorganización ancestral.

Frente a esto, Albó propone el contraataque: la expansión de lademocracia de base en desmedro de la presencia estatal, lo cual sí sería unareal redefinición de linderos entre la sociedad y el Estado, es decir, como lacapitalización. En otras palabras, se trataría de una apertura hacia laparticipación inofensiva, aquella que se ocupa sólo de lo local a fin de que lapoblación no pose su mirada en las grandes decisiones nacionales.

Sin embargo, la Ley de Participación Popular tiene un acierto que Albódesea subrayar: por primera vez se reconoce la noción de territoriodesvinculándolo del concepto de Estado Nación. Aún así, él piensa que el expresidente Jaime Paz Zamora fue más audaz cuando aceptó utilizar las palabras"territorios indígenas" en los decretos que prosiguieron a la marcha de las etnias

96


orientales arribada a La Paz en 1992. Albó lamenta que el término "territorio"siga siendo un tabú en tiempos en que la propia Organización Internacional delTrabajo lo ha incorporado decididamente en su Convenio 169.

En conclusión, para esta forma de comprender la ParticipaciónPopular, ésta no sería otra cosa que una medida de expansión estatal que alfinal ratifica que la función política es monopolio del Estado y de los partidospolíticos, mientras las organizaciones territoriales sólo pueden limitarse avigilar que los recursos que se asignan al poder local sean bien empleados.En ese sentido, Albó segura que la entrega masiva de personalidadesjurídicas a las comunidades no es más que un logro simbólico y formal,aunque reconoce que el derecho a conformar comités de vigilancia es unavance.

El sociólogo ecuatoriano Luis Verdesoto piensa por el contrarioque mientras la empresa privada amplía su protagonismo en la economíacon la capitalización, simultáneamente la sociedad civil subalterna sepotencia con la Participación Popular. Verdesoto observa esto con buenosojos porque en el caso de los actores sociales se extiende la noción deciudadanía y implanta el concepto de corresponsabilidad pública que esun modo de mejorar el aprovechamiento del gasto fiscal. El cientista so-cial cree que uno de los principales objetivos de la Participación Populares justamente ese, mejorar la administración pública a través de gobiernosmás versátiles y cercanos al ciudadano.

Lo que Verdesoto, al igual que Albó, echa de menos es justamenteun mayor protagonismo de la sociedad que hasta ahora es sólo un apoyoy no el centro en la toma de decisiones. En función de mejorar esta falenciarecuerda que una sociedad movilizada produce más que la suma de todoslos proyectos aislados y que la creatividad social es un activo deldesarrollo. Pese a que esto no ocurre, lo importante en la Ley es que leentrega códigos estatales a lo preexistente con la esperanza de reconducirlohacia la modernización.

4. Incertidumbre y patrimonialismo

Otra visión crítica con respecto a la Participación Popularcorresponde al sociólogo Roberto Laserna. Su visión transcurre porescenarios relativamente distintos a los de Albó, aunque también aparecen

97


algunas conclusiones compartidas. Una de ellas, y en lo que tambiénparece coincidir Javier Medina, es que Bolivia tiene por característica sugran vitalidad social. Laserna observa que el país avanza jalonado porfenómenos de continuidad y ruptura, "somos y no somos al mismotiempo", dice, porque aquí nunca se asume algo unívocamente, en esesentido somos un país "cholo". Ya Medina aludía a nuestro "bilingüismo"en todos los ámbitos, a esa posibilidad de movernos en mundos diferentespara aprovechar todas sus ventajas. De ahí, Laserna señala que vivimosen medio de un flujo continuo de cambios y hechos impredecibles.

Para Laserna esta última deducción es imprescindible para entendera nuestra sociedad. Él recuerda que el método más eficaz para conocer loque ocurre a nuestro alrededor es pensar los fenómenos desde sucomplejidad, no simplificando la realidad para encerrarla en un concepto,sino asumiendo la paradoja como elemento central. De acuerdo a esta ideaya no es posible imaginar que la sociedad va a seguir comportamientosmodelo, la incertidumbre se ha convertido en el manto que cubre los hechosque se suceden al margen de cualquier previsión. Empleando una metáforamuy expresiva, Laserna afirma que la sociedad está siempre "al borde delcaos o del orden" porque la conforman actores independientes capaces degenerar una diversidad de reacciones inesperadas.

Partiendo de estas premisas, él plantea que de la misma manera, nose puede anticipar el desenlace de procesos como la Participación Popular,en el que se combinan varios actores con diversos intereses. Lo que observacon atención es que los cambios que lleva adelante el gobierno carecen desujetos colectivos que las impulsen. "Van siendo impuestos desde arriba,con muy poco compromiso de parte de los actores sociales. Hay un vacíoque no ha sido llenado hasta el momento", dice. La prueba de esta vacanciahistórica sería la desorganización de las propias organizaciones territorialesde base, la reducida capacidad de gestión municipal y la presencia dereceptores pasivos y suspicaces. De acuerdo a esta idea, la ParticipaciónPopular no habría podido escapar todavía de los marcos tradicionales dela cultura política boliviana.

Pero, ¿en qué consiste esa cultura política? Laserna define algunosde sus rasgos. El principal sería la secular desconfianza de la poblaciónfrente a lo estatal y al contrario, una gran legitimidad de lo contestatario. El

98


Estado boliviano es el interlocutor central de la acción colectiva, contra élse dirigen todos los dardos y de él se esperan todas las prebendas. Esto seexpresa en el hecho de que nos cuestionamos menos sobre la necesidad deuna huelga y en cambio, discutimos hasta el cansancio sobre cualquiermedida gubernamental planteada. A ello se suma una gran debilidadinstitucional que impide procesar racionalmente los conflictos, lo queerosiona de forma constante la legitimidad del Estado.

A partir de estas reflexiones, Lasema expone su principal percepciónen torno a la Participación Popular. Dice que en el país prevalece unavigorosa mentalidad rentista, por la cual todos esperan que sea el Estado elque asuma la responsabilidad de enrumbar el desarrollo. Esta expectativaadormece la creatividad social, porque nada se hace si lo estatal no estápresente. Para él, esto mismo se reproduce en la Participación Popular queconecta lo municipal con una ciudadanía pasiva. Muchas experienciasrecogidas en la práctica lo demuestran, a veces se percibe una pobreinclinación social hacia el compromiso, sin embargo las exigencias lluevensobre los tejados de los alcaldes.

Gonzalo Rojas, investigador y politólogo, constata también queexiste una profunda desconfianza social frente al Estado, lo que consolidóuna lógica muy particular que puede ser resumida como la mejor manerade "aprovecharse del amo". De esa forma, se establecieron una serie deactitudes ciudadanas solapadas por las que al Estado hay que "cobrarle"por todos los daños inferidos en el pasado. Rojas dice que el refuerzo idealpara esta mentalidad desconfiada fue la cultura de resistencia cultivadapor un cierto tipo de "izquierda mesiánica" para la cual todo lo estatal esirremediablemente malo.

Sin embargo, Rojas, que observa el proceso desde adentro, confirmaque a pesar de los rasgos de la cultura política boliviana, también tienenvigencia en el país las demandas por una mayor autonomía étnica y regional.Lo que la Participación Popular sí recoge con mucha fuerza es justamenteesa tradición boliviana signada por el control social. Rojas no comparte lapercepción de Albó, quien lamenta que no se haya legalizado el rol políticoque siempre jugaron las organizaciones ancestrales, y afirma que éste estápresente en la fuerza del control social instituida por la Participación Popu-lar, porque articula la voluntad de fiscalización de las bases con el ejercicio

99


del poder. Esto es precisamente lo que distingue al comité de vigilancia delConcejo, su contacto constante con las bases organizadas. Para Rojas esteelemento tiene un profundo calado político y recupera una de laspotencialidades históricas de la democracia participativa del país.

Frente a los cuestionamientos de Albó en torno a los efectosnegativos de la mediación partidaria, Rojas coincide con que lo ideal esque ésta sea suprimida en el caso de las elecciones municipales. Estamedida eliminaría la interferencia partidaria en la construcción delpoder local.

100


VIII. Bibliografía

— "Apre(hen)diendo la Participación Popular": MDH, SNPP, 1996."Comité de Vigilancia", MDH, SNPP, 1996.

— "Comunicación sin Centro: hacia un Sistema Nacional de ComunicaciónDescentralizada", MDH, SNPP, julio de 1996.

"Democracia y Participación Popular": CESU, ILDIS, SNPP, La Paz,1996.

"El concepto y las experiencias regionales de participación", LuisVerdesoto, Konrad Adenauer Stiftung.

"Encuentro Nacional de Concejales indígenas y campesinos",MDH, SNPP, agosto de 1996.

"La Participación Popular como Reforma de la Política", MDH,SNPP, enero de 1997.

"Las primeras elecciones", MDH, SNPP, 1996."Legislación municipal", Tomo II, segunda edición, MDH,

SNPP, 1996.

"Lineamientos para la planificación participativa municipal",MDH, SNPP, MDSMA, Secretaría Nacional de Planificación, 1996.

"Manual de Distritación Municipal", MDH, SNPP, julio de1996.

"Participación Popular", noviembre de 1994, GrupoConsultivo.

"Participación Popular: avances y obstáculos": Grupo DRU,Unidad de Investigación y Análisis de la SNPP, 1996.

"Programa de Acciones Estratégicas", MDH, Unicef, 1996.

101


"Programa de Acciones Estratégicas productivas", MHD,Unicef, 1996.

"Programa de Acciones Estratégicas en recursos naturales,medio ambiente y planificación para el desarrollo", MDH, Unicef,1996.

"Sujetos de la Participación Popular", MDH, SNPP, 1996.

102

INDICE

PRESENTACIÓN 3

INTRODUCCIÓN 7

III. BOLIVIA ANTES Y DESPUES DELA PARTICPACION 9

1. Discutir y Aprobar 92. "Cuando el dinero habla, la gente escucha" 123. Un poder más cercano 15

X • 4. Un territorio coherente 195. A cada municipio, un ojo vigilante 25

IV. LA APLICACION DE LA LEY DEPARTICIPACIÓN POPULAR 35

y• 1. La sociedad frente a la Ley 352. Chuquisaca, la vanguardia 383. Un recorrido por todo el país 424. Unas encuestas 475. Se fortalece una élite local 496 Planificar desde abajo 527 El Sistema de Fortalecimiento Municipal 598 El Sistema de Fortalecimiento Comunitario 63

k. 9 La ley de Descentralización Administrativa 6410 Planes Estratégicos 6511 Comunicación sin centro 6812 Un producto de exportación 72

V. LAS ELECCIONES MUNICIPALES DE 1995 75

1 Más de un millón de derechos reconquistados 752 La intermediación partidaria 773 Menos mujeres electas 79

VI. TAREAS PENDIENTES 81

1. Recursos, sí pero a cambio de esfuerzo 812. Un mejor fortalecimiento municipal 843. Descentralizar la comunicación 864. Ramillete de propuestas 87

VII. MARCO CONCEPTUAL 91

1. Revolución o reforma 912. Lo andino en la Participación Popular 933. La mirada exigente 954. Incertidumbre y patrimonialismo 97

VIII. BIBLIOGRAFIA 101

ali - bivica

Documents